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2 Le plan daide la presse crite 2009-2011 : une occasion de rforme manque

_____________________ PRESENTATION ____________________ Si les premires mesures daide la presse crite remontent la Rvolution franaise, ltat a progressivement accru et largi depuis 1980 sa politique de soutien financier ce secteur confront des difficults conomiques rcurrentes. Cette volution explique la diversit et la complexit des formes daides (aides budgtaires directes et mesures fiscales) et le cot lev de cette politique publique qui na pas dquivalent dans les autres pays membres de lOCDE. Une nouvelle tape est intervenue avec la convocation des tats gnraux de la presse crite, ouverts par le Prsident de la Rpublique le 2 octobre 2008. Ils se sont conclus par la remise, en janvier 2009, dun Livre vert contenant prs de 90 recommandations. Le Prsident de la Rpublique a annonc, cette occasion, un plan daide la presse crite pour la priode 2009-2011 sappuyant sur des crdits en trs forte hausse. Sa mise en uvre a incomb la direction gnrale des mdias et des industries culturelles du ministre de la culture et de la communication, celle-ci sappuyant, pour lattribution des aides, sur un certain nombre de commissions paritaires o sigent des reprsentants de la presse crite et des reprsentants de ltat. Ltat des lieux que la Cour a ralis au terme de ce plan triennal vise apprcier lefficacit et lefficience de cette politique publique. Il fait ressortir, dune part, que ce plan a aid le secteur faire face laggravation soudaine de sa situation conomique et, dautre part, que les mesures structurelles mises en uvre nont pas eu les effets escompts.

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La Cour tire de ces constats la conclusion quil est urgent de conduire une rforme structurelle de la politique daide la presse crite selon trois orientations : mener bien la rforme du pilotage et de la gouvernance engage en 2012, matriser le cot budgtaire de cette politique et clarifier la stratgie dintervention de ltat.

Le secteur de la presse crite En 2009, premire anne du plan daides, le secteur de la presse crite ditait 5 000 publications pour un chiffre daffaires de 9,6 Md (presse diteur) et des effectifs de 80 800 salaris, dont 37 307 journalistes professionnels, soit un chiffre daffaires par salari de 118 812 . Il fait gnralement lobjet dune analyse par famille de presse qui distingue : la presse nationale dinformation politique et gnrale, avec une subdivision entre les quotidiens et les autres publications ; la presse locale et rgionale dinformation politique et gnrale, avec la mme subdivision ; la presse dinformation spcialise grand public, qui comprend lessentiel des magazines (maison et dcoration, sport, presse fminine et masculine, science et technique, culture, etc.) ; la presse dinformation spcialise technique et professionnelle ; la presse gratuite dannonces ; la presse gratuite dinformation.

Limportance de ces familles en 2011, au regard de leur chiffre daffaires, est retrace dans le graphique suivant :

Source : Cour des comptes d'aprs "les chiffres cls de la presse crite en 2011" ministre de la culture et de la communication

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I - Une rponse principalement conjoncturelle une crise structurelle


Le plan daide 2009-2011 a conduit un doublement des dpenses du ministre de la culture et de la communication en faveur du secteur de la presse crite. Dict par lurgence, ce plan na pas obtenu les effets escompts, ni permis de corriger les faiblesses de la politique daide la presse qui se caractrise par un systme de guichet au service dobjectifs multiples.

A - Une mobilisation importante de moyens sans valuation pralable


Le plan triennal a comport une dizaine dactions prioritaires.

1 - Un plan lanc selon une dmarche peu cohrente


La plupart des mesures retenues, de nature financire, se sont traduites par la cration ou le renforcement daides sur crdits budgtaires ou sous la forme de dpenses fiscales. Elles ont t compltes par quelques mesures de nature juridique prvoyant, notamment, la cration dinstances ou la dfinition de droits dauteur des journalistes. Un premier ensemble de mesures a rpondu des objectifs de long terme identifis lors des tats gnraux. Il a, en particulier, eu pour ambitions daider le secteur dfinir le cadre de dveloppement numrique de la presse, conqurir de nouveaux publics et surmonter ses handicaps en matire de distribution et dimpression. Un second ensemble de mesures a poursuivi des objectifs de nature conjoncturelle. En raison de lurgence lie laggravation de la situation conomique du secteur en 2008, les pouvoirs publics ont conu et lanc le plan daide selon un schma atypique et peu cohrent, en se fondant sur les orientations gnrales issues des tats gnraux. Ils ne disposaient toutefois pas dun diagnostic pralable, de nature plus oprationnelle, qui aurait permis didentifier les formes de soutien les plus efficaces. En outre, aucune disposition tendant amliorer la conduite de cette politique publique na t prvue, alors que cette question avait constitu, sous lintitul repenser la gouvernance des aides publiques autour dune rflexion prospective , lun des huit chantiers identifis par les tats gnraux.

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Ces aspects essentiels de toute rforme de politique publique nont t pris en compte quen dcembre 2009 lorsque la mission de linspection gnrale des finances, conduite par MM. Bruno Mettling et David Lubek, a pos un premier diagnostic de limpact socio-conomique des aides existantes, puis en septembre 2010 avec le rapport de M. Aldo Cardoso sur la gouvernance des aides la presse. Ces analyses ont t suivies, en janvier 2011, de linstallation dune instance de concertation professionnelle charge de dfinir les modalits dune rforme de la gouvernance des aides la presse. Le processus na abouti quau printemps 2012, alors que le plan triennal tait achev, avec la parution du dcret du 12 avril 2012 relatif la rforme des aides la presse et au fonds stratgique pour le dveloppement de la presse.

2 - Des moyens budgtaires en trs forte augmentation


Le financement du plan de soutien a t assur par la mise en place de moyens nouveaux, sans redploiement de crdits provenant des dispositifs qui auraient t jugs les moins efficaces.
Les principales catgories daides la presse crite Les aides directes sont imputes sur deux programmes budgtaires : le programme 180 Presse , gr par le ministre de la culture et de la communication, qui se dcompose en trois actions : les aides la diffusion, les aides au pluralisme et les aides la modernisation, chacune se dcomposant en sous-actions. En 2009, les dpenses ralises au titre des quatorze mesures concernes se sont leves 324,3 M ; le programme 134 Dveloppement des entreprises et des services , gr par le ministre charg de lconomie. En 2009, 159 M ont t consacrs au financement dune partie de laide au transport postal, lautre partie relevant du programme 180.

Les aides indirectes prennent la forme de mesures fiscales ad hoc. Ce sont : - trois dispositifs concernant les impts dtat, pour un cot en dpenses fiscales estim 181 M en 2011 et 266 M en 2012, le principal tant le taux super rduit de TVA 2,1 %357 ; les deux
Le cot budgtaire du taux de TVA 2,1 % correspond, dans les documents budgtaires, au manque gagner pour ltat par rapport une imposition au taux rduit (5,5 % jusquau 1er janvier 2012). Une prsentation plus exacte du cot de cette mesure impliquerait de mesurer le manque gagner par rapport au taux normal de TVA 19,6 % ; celui-ci serait alors de lordre de 1 Md.
357

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autres sont la dduction spciale prvue en faveur des entreprises de presse qui bnficie 76 entreprises de presse et la rduction dimpt pour souscription au capital des socits de presse qui bnficie 50 entreprises ayant un cot marginal ; en revanche, lexonration dune fraction du revenu reprsentative d'une allocation pour frais d'emploi dans la limite de 7 650 , qui est accorde aux journalistes au titre de limpt sur le revenu, en application de larticle 81 du code gnral des impts, nest pas considre dans les documents budgtaires comme une dpense fiscale mais comme une modalit de dtermination de limpt ; deux mesures concernant les impts locaux et portant sur lancienne taxe professionnelle, devenue en 2010 la contribution conomique territoriale (CET)358.

Le plan triennal sest traduit, ds 2009, par un quasi-doublement, des crdits du programme budgtaire 180359, assorti dobjectifs et dindicateurs portant sur la diffusion des titres aids, le dveloppement du portage de la presse, le soutien aux titres de la presse dinformation politique et gnrale et limpact des aides linvestissement.

358 Pour la principale mesure, lexonration de contribution conomique territoriale (CET) en faveur des entreprises de presse, mesure trs ancienne, les services de ltat ne disposent daucune information sur les bases qui auraient pu tre imposes et ne sont donc pas en mesure dvaluer annuellement son cot. Une estimation ancienne, antrieure 2009, faisait toutefois tat dun cot de lordre de 200 M. 359 Hors crdits relatifs aux abonnements souscrits par les administrations auprs de lAgence France Presse (AFP) qui constituent laction n 1 de ce programme.

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Evolution des crdits ouverts et des dpenses du programme 180 Presse (hors AFP) de 2008 2012 (en crdits de paiement)
En millions deuros
329,6 324,3 318,1 329,1 304,1 298,1 272,8

170,1

164,6

2008

2009

2010
Dotation budgtaire (LFI + LFR)

2011
Excution budgtaire

2012

Source : Cour des comptes daprs les documents budgtaires

Alors que 170 M avaient t ouverts en 2008, ce montant a t port 329,6 M en 2009 par louverture de crdits supplmentaires en loi de finances rectificative. Leur niveau, quoiquen lgre diminution en 2010 (318,1 M) et en 2011 (304,1 M), sest toujours situ au-dessus de 300 M. Les dpenses constates ont elles-mmes doubl, passant de 164,5 M en 2008, 324,3 M en 2009. Ce niveau lev de dpenses a t maintenu par la suite, avec 329,1 M en 2010 et 298,1 M en 2011. La trs forte hausse des financements a toutefois t circonscrite aux crdits du programme 180, les autres financements (programme 134 et mesures fiscales) ntant pas affects par des rformes majeures. Sur la priode 2009-2011, le plan daide sest donc traduit par plus de 450 M de dpenses budgtaires supplmentaires. En prenant en compte le cot de lavantage du taux de TVA 2,1 % par rapport au taux normal de TVA 19,6 %, le total cumul des aides directes et indirectes accordes au secteur de la presse crite sur cette mme priode peut tre estim 5 Md.

B - Le poids dominant des mesures durgence


Alors que se tenaient les tats gnraux, le secteur de la presse crite a d faire face, lautomne 2008, une aggravation soudaine de sa situation conomique, lie pour lessentiel la crise financire internationale. Ds lors, les mesures durgence ont pris le pas sur toute autre considration.

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1 - Une aggravation soudaine de la situation conomique du secteur en 2008


Le chiffre daffaires de lensemble de la presse crite, qui slevait en 2007 10,86 Md, a chut 9,64 Md en 2009 et 9,15 Md en 2011, soit une baisse de prs de 16 % sur la priode 2007-2011. Les deux principales sources de recettes, provenant des ventes et des ressources publicitaires et petites annonces, ont connu une forte baisse. Selon les donnes disponibles les plus rcentes, les recettes publicitaires et des petites annonces ont t ramenes de 4,83 Md en 2007 3,58 Md en 2011, soit une baisse de prs de 26 %. Cette situation a conduit ltat, pendant la priode 2009-2011, orienter une partie des moyens financiers supplmentaires dgags au titre du plan triennal vers des mesures daide de nature conjoncturelle. Certaines ont t annonces lors de la prsentation du plan daide, dautres postrieurement, au fur et mesure de lapparition de difficults. Si ces mesures coteuses ont probablement soutenu le secteur de la presse dans une priode conomique trs difficile, elles ont eu des effets structurants trs limits.

2 - Un moratoire coteux sur les tarifs du transport postal


Lune des principales mesures durgence a concern laide au transport de la presse par voie postale. Cette aide, verse par ltat La Poste, compense les tarifs postaux prfrentiels accords au secteur de la presse. Dans le cadre daccords tripartites 2009-2015 conclus en juillet 2008, peu avant les tats gnraux, par ltat, La Poste et les reprsentants de la presse crite, la subvention de ltat avait t stabilise 242 M de 2009 2011, avec un objectif de diminution jusqu un montant de 180 M en 2015. Dans le mme temps, pour mettre fin au dficit de cette mission de service public dans les comptes de La Poste, les reprsentants de la presse crite avaient accept une augmentation progressive des tarifs prfrentiels. Alors que ces mesures visaient un assainissement durable du dispositif daide, ltat a accept, la demande des professionnels, un moratoire dun an pour retarder la hausse des tarifs prfrentiels, tout en prenant sa charge le manque gagner pour La Poste. Il en est rsult un surcot budgtaire lev, proche de 24 M en 2009 et 2010 et suprieur

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27 M en 2011, alors quil avait t estim seulement 10 M lors des tats gnraux. Laugmentation des tarifs prfrentiels prvue par les accords de 2008 tant continue sur la priode 2009-2015, la compensation du dcalage dun an entranera une dpense budgtaire importante jusquen 2015, value, pour 2013, 32 M dans la loi de finances initiale. Outre ce surcot, le moratoire a galement nui lobjectif prioritaire du plan triennal : inciter les entreprises de la presse quotidienne dvelopper le recours au portage360 par rapport au transport postal, grce deux actions complmentaires, la rduction du cot du portage et laugmentation des tarifs du postage. Cette seconde mesure na pu tre applique en 2009.

3 - Limpact limit des mesures durgence en faveur du rseau de distribution de la presse a) Les mesures en faveur de Presstalis
Des mesures durgence ont concern le premier niveau de distribution, les messageries de presse, prestataires chargs par les diteurs dacheminer la presse crite vers les points de vente361. Une aide en forte augmentation Depuis la loi du 2 avril 1947 relative au statut des entreprises de groupage et de distribution des journaux et publications priodiques, dite loi Bichet , dans un souci de favoriser le pluralisme de la presse, lacheminement de la presse crite repose sur un principe de mutualisation des cots entre diteurs. Le cot de la distribution de la presse quotidienne tant plus lev que celui de la presse magazine , la messagerie Presstalis362, qui assure la distribution des deux types de presse363, applique un systme de
360

Ce mode de diffusion se distingue du transport et de la distribution de la presse par la voie postale. Sils relvent tous deux de la vente par abonnement, lacheminement de la presse est ralis dans un cas par des vendeurs-colporteurs ou des porteurs de presse, dans lautre par le rseau de La Poste. Le portage prsente un intrt particulier pour la presse quotidienne en raison dun cot gnralement moindre et de meilleurs dlais dacheminement. 361 Dans la chane de distribution de la presse crite, les dpts de presse constituent le deuxime niveau et les points de vente le troisime niveau. 362 Jusquen 2009, Nouvelles messageries de la presse parisienne. 363 Lautre messagerie de presse, les Messageries lyonnaises de presse (MLP), nassure pas lacheminement de la presse quotidienne.

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solidarit en vertu duquel les tarifs de la distribution de la presse magazine couvrent une partie des surcots du transport de la presse quotidienne. Ce systme ne suffisant pas quilibrer les comptes de Presstalis, un dcret du 25 avril 2002 a institu une aide de ltat la distribution de la presse quotidienne nationale dinformation politique et gnrale, initialement prvue pour trois annes, puis prennise en 2004. Bien quil sagisse dune aide directe aux quotidiens nationaux dinformation politique et gnrale - neuf quotidiens lont reue en 2011-, elle bnficie en fait Presstalis, ses facturations aux entreprises tant majores chaque anne due concurrence. De ce fait mme, cette messagerie peut tre considre comme le principal bnficiaire final de cette aide au titre de son activit de distribution de la presse quotidienne nationale. Cette aide, dun niveau assez stable sur la priode 2002 2009 (autour de 12 M, avec une baisse ponctuelle 8 M en 2006 et 2007), sest fortement accrue depuis lors. Les graves difficults financires rencontres par Presstalis, en partie lies une rentabilit affecte par des charges de rmunration particulirement leves, ont conduit le ministre accrotre son aide. Cette aide a atteint 45 M en 2010 : aux 12 M prvus en loi de finances initiale pour 2010, se sont ajouts 33 M en cours danne364. En 2011 et 2012, le montant de laide a t de 18 M, ainsi quen loi de finances initiale pour 2013. Depuis la cration du dispositif en 2002 et jusquen 2011, ltat a ainsi dpens 136 M. Si lon sen tient aux trois annes qui ont suivi les tats gnraux (2009-2011), leffort a t proportionnellement trs suprieur (74 M). Laide de ltat dans ce domaine tait initialement conue comme un simple appui au systme de solidarit entre diteurs de presse lorsque celui-ci devenait insuffisant. Elle sest progressivement transforme en un accompagnement des plans de restructuration et de modernisation du seul intervenant du secteur pour la presse quotidienne, Presstalis, puis, en une aide durgence afin dviter sa cessation dactivit et la crise majeure affectant la distribution des quotidiens qui en rsulterait.

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13 M en loi de finances rectificative et 20 M obtenus par des redploiements de crdits au sein du ministre et rgulariss en loi de finances rectificative du 29 dcembre 2010.

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Des rsultats incertains En dpit des efforts de restructuration dj engags, Presstalis a t place, en dcembre 2011, sous mandat par le tribunal de commerce de Paris. lissue de deux missions conduites par des experts, un plan de redressement pour la priode 2012-2015 a t conclu en octobre 2012 par Presstalis, les coopratives dditeurs de presse, actionnaires de la socit, et ltat. Il vise un retour l'quilibre financier de lentreprise en 2015 dans un contexte de baisse structurelle du march. Il repose notamment sur une rationalisation des plateformes logistiques et des dpts et devrait se traduire par des diminutions deffectifs importantes (950 dparts envisags sur un effectif de 2150 la fin 2012). Dans ce cadre, ltat sest engag augmenter laide la modernisation de la distribution de la presse quotidienne nationale de 15 M sur la priode 2012-2013 et mettre en place un prt au titre du fonds pour le dveloppement conomique et social (FDES) de 20 M sur la mme priode. Le financement repose galement sur des efforts financiers consentis par les diteurs de presse et sur un renforcement du mcanisme de solidarit financire entre la presse quotidienne et la presse magazine (mcanisme de prquation portant sur les surcots inhrents la distribution des quotidiens).

b) Les mesures en faveur des points de vente de la presse


lautre extrmit de la chane de distribution, le rseau des distributeurs de la presse souffre de deux handicaps : un faible maillage du territoire par rapport des pays tels que lAllemagne et le RoyaumeUni,365 et un niveau bas de rmunration des distributeurs. Afin de soutenir ce secteur, ltat a institu, partir de 2004, une aide la modernisation (informatisation, quipement mobilier) qui a bnfici de crdits en hausse partir de 2009, les dpenses annuelles se situant autour de 10 M. Laggravation de la crise de la presse crite a conduit ltat adopter deux mesures exceptionnelles particulirement coteuses : la premire, mise en uvre la mi-2009, a bnfici 12 339 diffuseurs pour un cot trs lev de 49,8 M. Annonce lissue des tats gnraux, cette mesure na eu dautre objet que dapporter un secours exceptionnel face une crise aigu ;
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Selon les estimations, on compte un point de vente pour 2 000 habitants en France, contre un peu plus de 1 000 au Royaume-Uni et 700 en Allemagne.

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la seconde, annonce au dbut de 2011 et mise en uvre en 2012, a eu pour objet daider les diffuseurs de la rgion parisienne dont les ressources avaient t affectes par une grve de longue dure au sein dun dpt de la Socit Presse Paris Services (SPPS), filiale de Presstalis. Cette mesure, galement exceptionnelle, a concern prs de 8 000 diffuseurs pour un cot de 12,8 M.

Au total, ltat a consacr prs de 62,6 M aux deux mesures exceptionnelles, soit presque le double du montant consacr depuis 2005 la mesure structurelle de modernisation des points de vente (33,5 M sur sept ans). Ces aides appellent plusieurs critiques. Laide exceptionnelle de 2009 a t accorde dans lattente dune meilleure rpartition de la valeur dans la chane de distribution. Cet objectif qui consistait rduire les cots au sein de la chane de distribution de la presse crite - messageries de presse, dpts et points de vente et rquilibrer la rpartition des marges en faveur de ces derniers, ntait assorti daucune condition quant sa ralisation et na pas t atteint. Par ailleurs, en raison des dlais de mise au point juridique de laide exceptionnelle de 2011, linstruction des dossiers et loctroi des subventions nont pu intervenir quen 2012, ce qui a certainement rduit limpact dune mesure durgence qui entendait rpondre une difficult ponctuelle. En labsence dune valuation de ces dispositifs, que le ministre de la culture et de la communication a indiqu vouloir engager prochainement, les donnes disponibles ce jour ne permettent pas dobserver dvolution positive majeure : certes les crations ont t suprieures aux suppressions, mais le solde positif, lev en 2007 et 2008 (respectivement 750 et 805 crations nettes), a fortement diminu depuis lors. Il atteignait seulement 361 crations nettes en 2011366 dont la plupart concernaient des points de vente diffusant un nombre restreint de titres.

C - La faible efficacit des deux principales mesures structurelles


Plusieurs mesures majeures du plan daide, notamment les aides au portage et les aides la modernisation, ont eu pour objectif une volution
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Donnes du conseil suprieur des messageries de presse.

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structurelle du secteur de la presse crite. Si ces mesures ont produit quelques effets positifs, ceux-ci ne paraissent pas en rapport avec les ambitions initiales ni avec les moyens budgtaires mobiliss.

1 - Des aides au portage mal calibres


Le moratoire relatif laide au transport postal a probablement contribu freiner le passage du postage au portage, mais des erreurs de conception et de calibrage de laide au portage ont aussi contribu rduire lefficacit de la mesure en 2009. Cette aide comporte deux volets complmentaires : lun, calcul partir du nombre dexemplaires ports au cours des annes prcdentes (aide aux stocks), lautre, li laccroissement du nombre dexemplaires ports pendant lanne en cours (aide aux flux). Deux dfauts de ce dispositif sont toutefois apparus : le calcul de laide aux flux sur la base de donnes de 2008, antrieures ladoption du dispositif, a rduit nant son effet incitatif ; une place trop importante a t donne laide aux stocks par rapport celle rserve laide aux flux367. La prpondrance de laide aux stocks a profit essentiellement aux titres qui utilisaient dj beaucoup le portage, principalement la presse quotidienne rgionale ou dpartementale (bnficiaire de 81,9 % de laide en 2009 et de 78,8 % en 2010). Or, lobjectif principal poursuivi par ltat tait de dvelopper le portage des quotidiens nationaux, trs en retard dans ce domaine. partir de 2010, le ministre a procd un rquilibrage entre les deux composantes de laide qui a permis de rduire leffet daubaine sans pour autant le supprimer. Les objectifs initiaux de laide368 taient flous. Alors que le Livre vert des tats gnraux envisageait le doublement du portage en sept ans, de 800 1 600 millions dexemplaires, le rapport dtape de suivi du plan triennal, tabli en juin 2009, mentionnait lobjectif de porter entre
367 Si la combinaison des deux formes daides est ncessaire pour assurer dans la dure le dveloppement du portage, celui-ci repose principalement, dans une premire phase, sur leffet incitatif de laide aux flux. Or, en 2009, laide aux stocks a reprsent 90 % de laide au portage (58,6 M) contre seulement 10 % (6,4 M) pour laide aux flux. 368 Laide en faveur du portage comportait galement une mesure dexonration de charges patronales pour les vendeurs-colporteurs et porteurs de presse.

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200 et 300 millions supplmentaires dici trois ans, soit une augmentation de 33 % pour les familles de presse concernes par le fonds daide au portage. Les documents budgtaires annuels retenaient un objectif encore plus modeste : lindicateur de performance mesurant le pourcentage de titres ports, dans lensemble des titres diffuss par abonnement (ports ou posts), devait en effet saccrotre de 61,1 % en 2008, 69 % en 2011. Les donnes disponibles attestent dune progression relativement limite de la place du portage par rapport aux autres modes de diffusion et, en tout cas, trs infrieure celle des crdits allous au fonds daide au portage depuis 2009 (+ 775 %). Le nombre dexemplaires ports naugmente que de 3 % par an, passant de 960 millions en 2008 1 025 millions en 2010. Lindicateur de performance progresse encore moins vite que les objectifs affichs dans les programmes annuels de performances (passant 64 % en 2009, 66,5 % en 2010 et 66,9 % en 2011). Il ne marque pas de diffrence avec la priode antrieure au lancement du plan triennal. Cette volution pourrait donc rsulter aussi bien de la poursuite dune tendance de long terme que de leffet du plan triennal.

2 - Les rsultats ingaux des aides la modernisation


Un autre axe du plan triennal a port sur le soutien la modernisation du secteur de la presse crite. Jusqu la cration en avril 2012 du fonds stratgique pour le dveloppement de la presse, ces aides ont t clates entre le fonds daide la modernisation de la presse, le fonds daide au dveloppement des services de presse en ligne et le fonds daide la modernisation sociale de la presse quotidienne dinformation politique et gnrale.

a) Le fonds daide la modernisation de la presse


Le fonds daide la modernisation de la presse a poursuivi trois objectifs : lamlioration de la productivit des entreprises, la modernisation des rdactions et le renforcement de la diffusion en direction des nouveaux publics, notamment des jeunes lecteurs. Entre 2009 et 2011, 78 M ont t attribus par le fonds. Les soutiens ont t majoritairement orients vers la modernisation des activits d'impression. En 2011, les investissements relatifs la chane de fabrication ont mobilis 58 % du montant global des aides. Le choix de ces investissements parat discutable car le dveloppement de lInternet

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aurait d constituer la stratgie privilgie des entreprises, en rponse un contexte de rgression rapide du support papier369. Selon le ministre de la culture et de la communication, le fonds a malgr tout contribu la rationalisation et la modernisation des entreprises de presse. En labsence du fonds, le vieillissement de linstrument de production aurait sans doute acclr le recul du support papier. Ce fonds a galement soutenu des projets bi-mdias, concernant la fois les supports papier et numrique. Par exemple, il a accord en 2011 une subvention de 3,5 M pour la cration, en Corse, dun centre dimpression numrique pour lensemble des quotidiens nationaux. Sagissant des soutiens apports aux projets en direction des jeunes lecteurs, 15 M ont t consacrs sur trois ans lopration Mon journal offert , dont lobjectif tait d'abonner 200 000 jeunes gs de 18 24 ans un quotidien de leur choix, un jour par semaine et pendant un an. Cet objectif a t dpass avec 213 000 abonnements distribus en 2009-2010 et 220 000 en 2010-2011. Une enqute mene en 2011 a fait apparatre un impact positif pendant la dure dapplication de la mesure : la frquence de lecture du quotidien auquel les jeunes se sont abonns est passe, en effet, de 23 % 35 %, pour la lecture plus dune fois par semaine, et de 17 % 58 %, pour la lecture une fois par semaine. Toutefois, ces constats ne portent que sur la satisfaction court terme des bnficiaires de cette aide coteuse dont leffet dans le temps nest pas dmontr. Cette opration na pas t poursuivie en 2012. Son impact a donc t phmre.

b) Le fonds daide au dveloppement des services de presse en ligne


Institu la fin de 2009, le fonds daide au dveloppement des services de presse en ligne a soutenu les projets prsents par des services agrs de presse en ligne. Les aides pouvaient concerner aussi bien des dpenses d'investissement dans les nouvelles technologies que des dpenses de fonctionnement courant, y compris les rmunrations des journalistes concerns par les projets. En raison de la mise en place tardive du fonds et des dlais ncessaires au traitement des dossiers prsents par les entreprises, seuls

369 On estime quaux tats-Unis, la disparition du support papier pourrait intervenir dici la fin de la dcennie 2020.

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9,7 M des 58 M de crdits ouverts au cours de la priode 2009 2011 ont t dpenss. Le fonds a financ des projets de qualit ingale, parfois loigns des proccupations initiales de la politique de soutien de ltat aux titres de la presse les plus fragiliss ou orients vers linformation politique et gnrale. De nombreuses aides ont ainsi t consenties des services en ligne relevant de la presse spcialise, notamment dans les domaines du sport et du tourisme. linverse, le nombre de dossiers prsents par les services en ligne relevant de la presse dinformation politique et gnrale a proportionnellement diminu entre 2009 et 2011370. Enfin, la part des aides concernant les rmunrations371 a augment fortement en 2010 si bien que, pour viter une monte en charge excessive de ce type daides au fonctionnement courant, les dpenses ligibles ont d tre encadres, notamment par un plafonnement des salaires concerns.

c) Le fonds daide la modernisation sociale de la presse quotidienne dinformation politique et gnrale


Institu en 2004, le fonds daide la modernisation sociale de la presse quotidienne dinformation politique et gnrale a pris en charge une allocation spciale en faveur des travailleurs du secteur de limpression ayant fait lobjet dun licenciement pour motif conomique. Sagissant de la presse nationale, une convention-cadre a t signe en septembre 2005, notamment pour prciser les conditions dge des personnels ligibles et dterminer la cl de rpartition de laide entre la branche et ltat, ce dernier prenant sa charge 46,4 % des dpenses. Le cot maximum du plan pour l'tat a t fix 75,4 M. Un dispositif analogue a t institu en juin 2006 pour la presse quotidienne en rgions, avec une enveloppe globale fixe 116 M. Au cours de la priode 2009 2011, seuls 89,1 M ont t consomms sur les deux enveloppes, du fait de la monte en charge progressive des aides. Au 31 dcembre 2011, elles avaient bnfici 436 salaris pour la presse nationale et 1 334 salaris pour la presse
370

Ils reprsentaient 60 % des dossiers en 2009, contre 57 % en 2010 et 36 % en 2011 ; si lon raisonne sur les montants des aides attribues, celles concernant la presse dinformation politique et gnrale ont mobilis 83 % du montant global des soutiens du fonds en 2009, 78 % en 2010 et 60 % en 2011. 371 Alors que les projets concernant les dveloppements informatiques ont reprsent 26 %, 31 % et 46 % des aides respectivement attribues en 2009, 2010 et 2011, la part des aides concernant les rmunrations a reprsent 23 %, 40 % et 30 %.

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rgionale. Le nombre dallocataires devrait diminuer jusquen 2021 en raison des dparts la retraite progressifs des bnficiaires. Si ce fonds a permis une adaptation des effectifs aux volutions des imprimeries, il sest aussi traduit par des surcots importants. Dune part, la rforme des retraites de novembre 2010 a eu pour consquence que la prise en charge des bnficiaires des plans de modernisation sociale sest trouve allonge de 4 24 mois. Il en est rsult des dpenses supplmentaires : en 2011, les crdits ouverts en loi de finances initiale hauteur de 27,6 M ont t insuffisants et ont d tre abonds hauteur de 0,6 M supplmentaire. Dautre part, les diteurs ont demand la mise en place de nouvelles mesures de rduction d'effectifs dans les entreprises de la presse parisienne afin de contribuer la rduction du cot de fabrication des journaux. Les ngociations, entames en fvrier 2009 par le ministre charg du travail, ont dbouch sur un accord en octobre 2009. Parmi les trois volets de cet accord, le deuxime volet dit IMPRIME a pris la forme d'un cong de conversion l'issue d'un licenciement, pendant lequel la rmunration est de 85 % du salaire annuel prcdant la premire anne, 80 % la deuxime anne et 75 % la troisime anne. Le cot global pour 350 salaris imprimeurs de la presse quotidienne nationale a t estim un peu plus de 140 M, dont 75 M la charge de ltat pendant une dure de trois ans. En ralit, ce dispositif, qui na fait lobjet daucune valuation ce jour, a contribu renchrir les charges affrentes ces dparts : le cot moyen de 155 380 par bnficiaire sexplique essentiellement par les conditions particulirement avantageuses prvues par les conventions collectives encadrant les ouvriers du secteur de la presse crite. En dfinitive, le plan triennal a conduit des dpenses budgtaires massives ainsi quau renforcement de la plupart des aides existantes et la cration de nouvelles aides, sans quun diagnostic pralable prcis ait t ralis. Ce plan na donc pu tre loccasion de revoir en profondeur les aides la presse.

II - Les insuffisances des rformes engages


Le plan daide 2009-2011 a mis en vidence les faiblesses actuelles de la politique daide la presse crite. Les prconisations des tats gnraux et des divers travaux ultrieurs, de mme que les actions en

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matire de gouvernance et de pilotage engages par le ministre en 2012, peuvent constituer les bases dune rforme structurelle de cette politique.

A - Un renforcement trop tardif du pilotage ministriel


En juin 2011, linstance de concertation sur la rforme des aides la presse a prsent plusieurs propositions. Celles-ci sarticulaient autour des thmes suivants : une gouvernance rnove, des instruments plus efficaces et un partenariat renouvel entre les bnficiaires des aides et ltat. Ces propositions se sont concrtises par le dcret du 13 avril 2012 relatif la rforme des aides la presse et au fonds stratgique pour le dveloppement de la presse. Le ministre de la culture et de la communication considre quil sagit l dune premire tape conforter. Les diffrentes mesures prvues par ce texte semblent aller dans la bonne direction, mme si les conditions oprationnelles de leur mise en uvre restent encore incertaines.

1 - Une contractualisation avec les entreprises de presse seulement amorce


Afin de sortir du systme de guichet qui tend caractriser les aides la presse et de promouvoir des relations nouvelles entre ltat et les entreprises de presse, une dmarche de contractualisation sur une base pluriannuelle a t rcemment engage par le ministre de la culture et de la communication, comme pour les autres politiques publiques. Le dcret du 13 avril 2012 a tendu aux bnficiaires du fonds stratgique, nouvellement cr, le recours aux conventions-cadres, auparavant limit aux seules aides la modernisation et au dveloppement des services de presse en ligne. Il prvoit la signature dune convention dune dure de trois ans, ainsi que des incitations financires pour les entreprises ayant consenti un effort particulier, notamment en matire de respect des normes de qualit et de responsabilit sociale. Il introduit, pour la premire fois, une valuation rgulire de lefficacit et de la pertinence de laide accorde. La mise en uvre nen est qu ses prmisses. Aucune convention navait t encore conclue en septembre 2012. Toutefois, 14 conventions ont t signes en fin danne 2012. Cette dmarche constitue lvidence un progrs notable, mme si elle comporte certaines limites. Le primtre des nouvelles conventions est restreint lattribution daides au titre du fonds stratgique, soit un

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montant global de 38,3 M prvu en loi de finances initiale pour 2012. Il ne couvre quune partie trs limite des soutiens la presse, mme si les principaux titres de presse devraient tre concerns. Son efficacit reste dmontrer. La prsentation de la stratgie moyen terme suivie par les entreprises doit inclure laffichage dobjectifs prcis et conditionnant le soutien financier de ltat. Compte tenu de lvolution constante du secteur de la presse crite, le ministre de la culture et de la communication devra organiser le suivi effectif de ces conventions (examen annuel de leur mise en uvre, contrle et valuation de leurs rsultats).

2 - Une transparence encore incomplte sur le montant des aides


Des avances significatives peuvent tre constates depuis 2010 en matire dinformation budgtaire. La justification au premier euro dans les documents annexs au projet de loi de finances explicite dsormais clairement la mthode de calcul permettant de dterminer le montant total des crdits demands. La Cour a critiqu, chaque anne, depuis 2008, le choix de scinder laide au transport postal en deux dotations inscrites dans des programmes budgtaires distincts relevant de ministres diffrents372, alors mme que les accords tripartites de 2008 avaient procd au regroupement des deux aides existantes en une aide unique, gre par le ministre de la culture et de la communication. Ces recommandations ont t suivies deffet : la loi de finances initiale pour 2013 regroupe lensemble des crdits daide au transport postal au sein du programme 180 Presse . La transparence passe galement par une information plus complte sur le montant des aides consenties aux diteurs et titres de presse. Depuis les tats gnraux, les professionnels, mais aussi ltat, ont progressivement admis les lacunes actuelles et la ncessit de les corriger, sagissant daides finances sur des fonds publics. Le dcret du 13 avril 2012 prvoit que la future instance runissant les reprsentants du secteur de la presse et de ltat disposera dun tat
372

Le programme 180 Presse de la mission Mdias, pour un montant de 83 M en loi de finances initiale 2008 et de 80 M en loi de finances initiale 2012 ; le programme 134 Dveloppement des entreprises et de lemploi de la mission Economie pour un montant de 159 M en loi de finances initiale 2008 et de 152 M en loi de finances initiale 2012.

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annuel du montant des aides directes ou indirectes la presse avec leur ventilation par bnficiaire, dans le respect du secret des affaires, ainsi que les conclusions des contrles et valuations raliss au cours de lanne coule. Il reste dsormais prciser la forme de cette publication, attendue pour le dbut de lanne 2013.

3 - Une valuation et un contrle des aides construire


Avant 2012, seuls le fonds daide la modernisation de la presse et le fonds daide la modernisation sociale taient dots de commissions charges de contrler lutilisation des aides publiques verses aux entreprises. Encore faut-il en souligner les limites. Le travail danalyse se fondait principalement sur lexploitation de questionnaires remplis par les entreprises bnficiaires, la fiabilit et lexhaustivit de ces donnes dclaratives ntant pas forcment garanties. Si les commissions taient habilites procder des contrles sur place, elles taient fortement contraintes par la modestie de leurs crdits de fonctionnement consacrs aux missions sur le terrain. Ltat a command de nombreux rapports et tudes portant sur des dispositifs ou des aspects limits du secteur de la presse. Toutefois, il a fallu attendre le rapport de linspection gnrale des finances de dcembre 2009 et celui tabli par M. Cardoso en septembre 2010 pour disposer dune approche globale des aides la presse et pour poser la question de leur efficacit. Le dcret du 13 avril 2012 manifeste une volont dtendre et de renforcer le dispositif de contrle et dvaluation et den amliorer la cohrence. Il prvoit que les oprations de contrle, sur pices et sur place, pourront tre confies non pas une commission de contrle institutionnalise, mais aux corps d'inspection, notamment l'inspection gnrale des affaires culturelles et le contrle gnral conomique et financier. Ces contrles feront lobjet dun rapport annuel remis au ministre charg de la communication, leurs rsultats tant communiqus aux reprsentants du secteur de la presse, dans le respect du secret des affaires. Le ministre de la culture et de la communication pourra confier lvaluation des diffrentes aides la presse, sur la base dun cahier des charges, des cabinets spcialiss, disposant de comptences dingnierie financire, sociale, technique et organisationnelle. Les ministres chargs du budget et de la communication ont confi, en janvier 2012, au contrle gnral conomique et financier et

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linspection gnrale des affaires culturelles une mission de prfiguration consistant proposer une mthodologie de contrle et dvaluation des aides la presse. Cette dmarche a permis de dgager plusieurs pistes de travail373. Il est dsormais urgent de finaliser le cadre mthodologique des dispositifs de contrle et dvaluation afin dorganiser et de mettre en uvre, sans dlais, les procdures oprationnelles quelles exigent.

B - Une rduction trop timide du cot des aides


Le plan daide la presse crite avait une dure limite, son objectif tant de concentrer sur la priode 2009-2011 lattribution de moyens exceptionnels afin de donner les impulsions ncessaires des rformes structurelles. Compte tenu des rsultats modestes obtenus et de la persistance des difficults conomiques du secteur de la presse crite, la capacit de ltat revenir un niveau daide proche de celui observ avant 2009, aprs le doublement des dotations du programme 180 Presse dans le cadre du plan triennal, constitue un enjeu majeur. Or si lvolution budgtaire suivie depuis 2012 permet de constater une baisse rgulire des crdits allous aux aides la presse, les rigidits qui affectent cette politique publique paraissent ce stade empcher un retour au niveau de 2008. Les crdits ouverts en 2012, au titre de laide la presse (hors abonnements lAgence France Presse), ont connu une diminution par rapport ceux ouverts en 2011, en passant de 304,1 M 273 M. Cette dotation est toutefois demeure suprieure de 56 % celle prexistant aux tats gnraux de la presse. De mme, la loi de finances initiale pour 2013, primtre constant, prvoit la poursuite de la diminution des aides directes la presse, celles-ci restent suprieures de 22 % au niveau de 2008. En fait, plusieurs mesures du plan triennal continuent de produire leurs effets et la plupart dentre elles ont t prennises. Les mesures fiscales en faveur de la presse en ligne (exonration de contribution conomique territoriale, extension du bnfice de la provision pour investissement, rgime du mcnat pour la presse en
373 Renforcer la prise en considration des aspects conomiques et financiers des demandes des entreprises dans le processus dattribution des subventions ; intgrer les proccupations du contrle tout au long de la gestion des aides ; sappuyer sur les conventions-cadres pour dvelopper avec les entreprises les plus soutenues une analyse partage et fonde sur des indicateurs mesurant limpact des aides.

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ligne), le fonds daide au portage et l'exonration partielle des charges sociales patronales appliques aux porteurs de presse ont t reconduits en 2012. L'aide aux services de presse en ligne, finance par le fonds daide spcifique, mis en place en 2009, se poursuit dans le cadre du nouveau fonds stratgique. Enfin, les accords tripartites de 2008 concernant laide au transport postal ainsi que le moratoire sur les augmentations tarifaires postales constituent une contrainte budgtaire forte prs de 250 M sont prvus pour 2013 jusqu lchance des accords la fin de 2015. La programmation triennale pour la priode 2013 2015 prvoit une diminution progressive, de lordre de 13 %, des crdits du programme budgtaire 180 consacrs la presse crite. Si cette volution tmoigne dune volont de prendre en compte les contraintes pesant sur les finances publiques, la mthode retenue prsente dvidentes limites car elle ne saccompagne daucune rforme notable des dispositifs qui aurait permis de dgager des marges de manuvre significatives. Alors que certains dentre eux, jugs importants, tels que les aides au pluralisme voient leurs crdits stabiliss, dautres, qui figuraient parmi les axes prioritaires du plan 2009-2011, devraient paradoxalement connatre des diminutions importantes : ds 2013, la dotation du fonds daide au portage devrait tre rduite de 7,4 M (-16,5 %) et celle du fonds stratgique de 4,8 M (-12,5 %). Plutt quune approche consistant raboter progressivement les crdits allous la plupart des aides, qui semble pour lessentiel avoir t retenue pour la priode 2013-2015, il apparat prfrable, dans la perspective de llaboration de la programmation budgtaire triennale suivante, dadopter une approche plus slective et de concentrer les moyens sur certains objectifs, tels que la prservation du pluralisme ou le soutien aux projets de modernisation et de dveloppement les plus porteurs. Il conviendra aussi dexaminer des soutiens alternatifs tels que des prts garantis par les pouvoirs publics ou des mesures fiscales dans le domaine des nouvelles technologies. En tout tat de cause, seule une rflexion sur la stratgie dintervention de ltat permettra dassurer une matrise durable du cot de cette politique publique sans sacrifier ses objectifs prioritaires.

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C - Une stratgie dintervention de ltat refonder


La clarification doit porter sur les trois axes stratgiques de la politique d'aide la presse : le dveloppement de la diffusion, la prservation du pluralisme et la modernisation du secteur.

1 - La mise en cohrence des aides la diffusion a) Une sdimentation de dispositifs sans cohrence globale
Dans les documents budgtaires, cinq mesures sont prsentes comme des aides la diffusion 374 mais dautres peuvent sy rattacher : les aides la modernisation portant sur la vente au numro375, dune part, et la partie de laide au transport postal inscrite jusquen 2012 au programme 134 gr par le ministre charg de lconomie, dautre part. Au total, ces diverses mesures reprsentent des montants levs : 385,9 M en loi de finances initiale pour 2011, dernire anne de mise en uvre du plan de soutien. Le soutien la diffusion est dispers, avec non seulement un nombre important daides, mais encore des mesures conues indpendamment les unes des autres, des priodes diffrentes, et assorties de cibles et de primtres diffrents. Ainsi, laide au transport postal est ouverte la trs grande majorit des publications, environ 7 300 publications en 2011. En revanche, laide au portage sadresse lensemble des titres de la presse dinformation politique et gnrale et aux publications qui apportent rgulirement des informations sportives, soit environ 400 publications. Laide au transport de la presse par la SNCF est, pour sa part, ouverte aux seuls quotidiens de la presse dinformation politique et gnrale. Le cot budgtaire de ces diffrentes aides est trs variable : pour lanne 2011, prs de 269 M pour laide au transport postal, 66,7 M pour laide au portage de la presse et 5,5 M pour la rduction du tarif SNCF.

Laide au transport postal de la presse dinformation politique et gnrale, la rduction du tarif SNCF pour le transport de presse, laide au portage de la presse, lexonration des charges patronales pour les vendeurs-colporteurs et porteurs de presse, laide la distribution et la promotion de la presse franaise ltranger. 375 Laide la modernisation de la distribution de la presse et laide la modernisation des diffuseurs de presse.

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Ces aides ont des effets contradictoires. Le maintien dun niveau lev daide au transport postal, accentu par le report dun an de la hausse des tarifs prfrentiels dans le cadre du moratoire dcid en 2009, va lencontre de lobjectif poursuivi par ltat de rduire la part du postage par rapport celle du portage.

b) Labsence de choix stratgiques clairs


Le ministre de la culture et de la communication considre que laction de ltat en faveur du secteur de la presse doit se traduire par une certaine neutralit. Il estime aussi, sagissant en particulier de la concomitance des aides au portage et au transport postal, quaucun motif dintrt gnral ne justifierait que ltat fausse la concurrence en favorisant un mode de distribution plutt quun autre. En fait, le ministre applique imparfaitement ce principe de neutralit vis--vis des modes de diffusion. La multiplication des crdits daide au portage durant la priode 2009-2011 tmoigne, bien au contraire, dune volont dinciter les diteurs de presse faire voluer leur stratgie de distribution. En outre, le choix dune certaine neutralit supposerait que les titres relevant dune mme famille de presse bnficient des aides la distribution dans des proportions quivalentes. Or en raison de labsence de cohrence entre les dispositifs, le ministre de la culture et de la communication nest pas en mesure actuellement dapprcier si un titre comme le quotidien Le Monde, principal bnficiaire de laide au transport SNCF, reoit, pour chaque exemplaire diffus, une aide plus ou moins importante quun quotidien tel que La Croix, qui achemine lessentiel de ses exemplaires par voie postale, ou que dautres quotidiens nationaux qui accordent une plus grande place au portage. Un choix plus clair simpose donc entre les deux approches possibles dune politique daide la diffusion : lune, veillant la neutralit de ltat lgard des choix stratgiques des diteurs de presse concernant les modes de distribution, lautre, plus interventionniste, cherchant favoriser tel ou tel mode de distribution en fonction de lintrt quil prsente. Il est galement indispensable, en particulier dans la premire approche, de sortir dune gestion clate des aides la diffusion pour parvenir une vision consolide du soutien public apport la diffusion de chaque famille et de chaque titre de presse. Pour ce faire, le ministre doit mettre progressivement en cohrence les diffrentes aides la diffusion, notamment leur ciblage et

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leur primtre, et se doter doutils de pilotage global. Lchance la fin de 2015 des accords tripartites sur le transport postal en fournira loccasion.

2 - Un ciblage des aides renforcer sur les enjeux du pluralisme a) La coexistence daides non cibles et daides cibles
Le principe de prservation du pluralisme de la presse, reconnu par le Conseil constitutionnel, constitue le fondement historique de laide de ltat et le cur de sa politique actuelle.
Les principes constitutionnels applicables aux aides la presse La politique publique daide la presse trouve son fondement dans larticle 11 de la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen de 1789 : La libre communication des penses et des opinions est un des droits les plus prcieux de l'Homme : tout Citoyen peut donc parler, crire, imprimer librement, sauf rpondre de l'abus de cette libert dans les cas dtermins par la Loi. La jurisprudence du Conseil constitutionnel a reconnu plusieurs reprises ce fondement constitutionnel, et plus particulirement celui de lobjectif de prservation, voire de dveloppement du pluralisme de la presse. L'acception qu'il donne de la libert dexpression ou de communication recouvre non seulement la libert des journalistes ou de ceux qui possdent ou contrlent des publications, mais aussi celle des lecteurs qui doivent tre mme dexercer leur libre choix.

Cet objectif justifie le ciblage de certaines aides, soit sur la presse dinformation politique et gnrale, qui se caractrise par sa fragilit conomique, soit, au sein de celle-ci, sur les titres disposant de faibles ressources provenant de la publicit ou des petites annonces. Plusieurs aides, regroupes dans les documents budgtaires sous lintitul daides au pluralisme 376, sont explicitement orientes vers ces derniers.

376

Fonds daide aux quotidiens nationaux dinformation politique et gnrale faibles ressources publicitaires, fonds d'aide aux quotidiens rgionaux, dpartementaux et locaux dinformation politique et gnrale faibles ressources de petites annonces et fonds daide la presse hebdomadaire rgionale.

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Dautres, au dpart non cibles, comme laide au transport postal, comportent une part de ciblage sous la forme de tarifs prfrentiels. Pourtant, ct de ces aides, ltat a conserv un systme couramment appel rgime conomique de la presse , qui ouvre le bnfice de nombreuses aides publiques, parmi lesquelles le taux de TVA super rduit 2,1 % et les tarifs prfrentiels de transport postal, la plupart des titres et des familles de presse ds lors quils remplissent les conditions dinscription auprs de la commission paritaire des publications et des agences de presse. En juin 2012, 8 799 publications disposaient dun agrment de cette commission dont 5 093 publications de socits ditrices de presse. Parmi ces dernires, seules 392 relevaient de la presse dinformation politique et gnrale. Le nombre lev de bnficiaires explique que le taux prfrentiel de TVA et laide au transport postal soient les deux mesures les plus coteuses de la politique daide la presse, soit respectivement 180 M et 269 M, en 2011, alors que le cot des trois aides au pluralisme ne dpassait pas, cette mme anne, 12 M. Tandis que les principaux pays voisins privilgient les aides non cibles, gnralement un taux rduit de TVA, dans un souci de neutralit, la France na jamais effectu de choix entre cette logique dintervention, qui se traduit par le financement du rgime conomique de la presse , et celle consistant aider en priorit les familles de presse pour lesquelles les enjeux en termes de pluralisme sont les plus forts. Il sensuit un niveau daide la presse crite plus lev qu ltranger.

b) Des volutions mineures du ciblage des aides


La mise en place de moyens financiers supplmentaires de 2009 2011 a permis de renforcer ponctuellement les aides aux titres de la presse dinformation politique et gnrale, par exemple dans le cadre de laide au portage avec linstauration de taux prfrentiels, sans avoir rformer le rgime conomique de la presse . Les deux principales mesures relevant de ce rgime nont donc pas connu dvolutions notables depuis 2009. Pour laide au transport postal, tout en conservant le mme primtre de bnficiaires, les accords tripartites de juillet 2008 ont opr une plus grande diffrenciation des tarifs prfrentiels appliqus par La Poste, ceux-ci augmentant jusquen 2015 de 11 % pour les titres de la presse dinformation politique et gnrale et de 34 % pour les autres titres, mais aucune autre volution nest intervenue depuis lors.

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Pour le taux de TVA, les tats gnraux ont dbattu de lopportunit dassujettir la presse crite deux taux de TVA distincts, le primtre du taux de TVA 2,1 % tant rserv la seule presse dinformation politique et gnrale, les autres titres tant soumis au taux de 5,5 %377, linstar des produits culturels et du livre. Cette proposition na t adopte qu une trs courte majorit lors des tats gnraux. Cette absence de consensus au sein du secteur explique probablement que les aides fiscales, comme laide au transport postal, aient par la suite t cartes du champ de rflexion de linstance de concertation runie au premier semestre 2011 et naient fait lobjet daucune dcision pendant la priode 2009-2011. Tant au regard de lobjectif de prservation du pluralisme que de la situation conomique trs variable des diffrentes familles de presse, le nombre et la nature des titres bnficiant du rgime conomique de la presse suscitent des interrogations. Pour laide au transport postal, si la presse dinformation politique et gnrale reprsente 53,4 % du cot des tarifs prfrentiels dans les comptes de La Poste, lautre moiti du cot concerne des titres non cibls, parmi lesquels les magazines - 17,9 % du cot - et les publications de programmes de tlvision - 11,7 % du cot. Or, ces deux derniers prsentent une moindre fragilit conomique que les titres de la presse dinformation politique et gnrale et des enjeux en termes de dfense du pluralisme faibles, voire inexistants. Pour la TVA, pour laquelle le ministre ne dispose pas de donnes prcises par titre bnficiaire, on peut estimer que la moiti du cot de la mesure pour ltat de lordre de 100 M - bnficie des titres hors presse dinformation politique et gnrale. Afin dapprcier le degr de ciblage de la politique daide la presse, la Cour a galement cherch dterminer le montant des aides (hors aides fiscales) accordes par titre et par exemplaire diffus au cours de la priode 2009-2011, le ministre de la culture et de la communication ne disposant pas ce jour dinformations consolides de ce type. Ces donnes sont retraces dans le tableau ci-dessous qui porte sur les quarante premiers titres aids.

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Taux port 7 % le 1er janvier 2012.

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Les aides directes aux titres de presse pendant la priode 2009-2011378 379
Titre de presse
HUMANITE (L') CROIX (LA) TELERAMA NOUVEL OBSERVATEUR (LE) LIBERATION PELERIN EXPRESS (L') CHALLENGES - LE NEWS DE L'CONOMIE POINT (LE) MONDE (LE) FIGARO (LE) ELLE AUJOURD'HUI EN FRANCE ECHOS (LES) PARIS MATCH TELECABLE SATELLITE HEBDO TELE 7 JOURS NOUVELLE REPUBLIQUE DU CENTRE OUEST (LA) TELE LOISIRS TELE STAR DEPECHE DU MIDI (LA) NICE-MATIN DERNIERES NOUVELLES D'ALSACE (LES) TELE POCHE OUEST FRANCE SUD OUEST VOIX DU NORD (LA) PROVENCE (LA) FEMME ACTUELLE EST REPUBLICAIN (L') COURRIER DE L'OUEST DAUPHINE LIBERE (LE) TLGRAMME PROGRES (LE) MONTAGNE (LA) TELE Z MIDI LIBRE PARISIEN (LE) PETIT QUOTIDIEN (LE) MON QUOTIDIEN

Montant des aides directes par exemplaire diffus (moyenne sur la priode 2009-2011) - En centimes 48 32 29 29 27 24 23 22 20 19 17 16 15 15 14 10 10 9 8 7 7 7 7 7 6 6 6 6 6 5 5 5 5 5 5 4 4 4 ND ND

Montant annuel de aides directes (moyenne sur la priode 2009-2011) - En 6 761 434 9 988 388 9 411 822 7 800 161 9 908 617 2 849 399 6 232 242 2 384 145 4 501 245 18 465 277 17 217 154 3 413 233 9 331 562 4 513 559 5 151 418 3 390 880 7 279 547 5 645 242 4 390 415 4 451 357 5 014 820 2 727 086 4 035 733 1 881 812 15 784 440 6 260 812 5 445 430 2 783 573 2 749 581 2 999 986 1 853 381 4 464 330 3 555 598 3 868 585 3 216 097 3 669 232 2 247 553 3 681 247 3 800 067 3 139 538

Source : Cour des comptes

Les magazines de programmes de tlvision ont bnfici dune aide leve, gnralement comprise entre sept et dix centimes, et
Montant des aides directes pour la priode 2009-2011 fourni par la DGMIC. Chiffres annuels de la diffusion des titres de presse en France et ltranger en 2009, 2010 et 2011 tablis par lOJD (association pour le contrle de la diffusion des mdias). 379 Les donnes prises en compte sont la moyenne annuelle des chiffres de la diffusion des exercices 2009, 2010 et 2011. La diffusion des ditions du septime jour , gnralement le dimanche, a t ajoute la diffusion en semaine pour les titres concerns. Les titres qui ont cess leur parution au cours de la priode 2009-2011 nont pas t pris en compte dans le tableau. La Cour na pu disposer des chiffres de la diffusion relatifs aux deux titres ddis la jeunesse (Le petit quotidien et Mon quotidien).
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suprieure celle attribue la plupart des titres de la presse quotidienne rgionale. En moyenne annuelle au cours de la mme priode, les sept principaux titres de cette famille de magazines ont reu, eux seuls, prs de 35 M daides directes de ltat, soit un montant reprsentant 7,4 % des crdits consacrs aux aides directes en 2011 hors bnfice du taux super rduit de TVA, et le triple des crdits ouverts en faveur des aides au pluralisme . Ces constats, de mme que la contrainte forte pesant sur le budget de ltat et la ncessit de renforcer lefficacit des interventions publiques, appellent un recentrage de lintervention de ltat sur lobjectif de prservation du pluralisme. La question du maintien concomitant du taux super rduit de TVA et de laide au transport postal, ouverts un aussi grand nombre de titres de presse, devrait tre rexamine. La rflexion devrait porter sur la mise en uvre de taux diffrents de TVA, qui ont dj exist dans les annes soixante-dix, et, sagissant des aides au transport postal, sur une diffrenciation accrue des tarifs prfrentiels ou sur le maintien de tarifs prfrentiels pour la presse cible, la presse non cible se voyant alors appliquer le tarif universel de La Poste. Elle devrait aussi porter sur le degr de ciblage : si la presse dinformation politique et gnrale doit tre privilgie, un primtre plus large pourrait aussi tre envisag, ds lors que des enjeux en termes de pluralisme le justifieraient.

3 - Le ncessaire recentrage des aides la modernisation sur les projets innovants


La modernisation du secteur constitue le troisime objectif stratgique de la politique daide la presse crite. Le nouveau fonds stratgique pour le dveloppement de la presse a vocation y contribuer Dot dun comit dorientation qui met un avis sur les dcisions dattribution de subventions, il comporte trois sections consacres au soutien, respectivement, des oprations de mutation et de modernisation industrielles, des projets de dveloppement et d'innovations technologiques des services de presse en ligne, enfin, des projets de conqute de nouveaux lectorats. Conu pour surmonter les cloisonnements qui existaient entre les diffrents soutiens la modernisation de la presse, le fonds stratgique

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fusionne plusieurs aides antrieures : le fonds de modernisation de la presse quotidienne et assimile dinformation politique et gnrale, le fonds daide au dveloppement des services de presse en ligne, ainsi que la deuxime section du fonds d'aide la distribution et la promotion de la presse franaise l'tranger. Cette approche plus globale du soutien public la modernisation comporte toutefois des limites. Lorganisation du fonds en sections prsente le risque dun fonctionnement cloisonn, le dcret du 13 avril 2012 prvoyant que leurs crdits font lobjet dune ventilation initiale par le ministre de la culture et de la communication, ventuellement ajuste en cours d'anne en fonction des besoins. Le fonds stratgique ne couvre pas toutes les aides la modernisation et la mutation industrielle, en particulier celles relatives la modernisation sociale, alors que nombre de projets de modernisation technologique ont une dimension daccompagnement social que le fonds stratgique devra prendre en compte. En outre, le primtre limit dintervention du fonds ne concide pas avec celui, plus large, que le dcret davril 2012 a prvu en matire de procdures de contrle et dvaluation. Le risque pour le fonds est donc de se baser sur la seule expertise technique des dossiers prsents par les entreprises, sans prendre en compte les rsultats des contrles et des valuations qui concerneront lensemble des aides, y compris dordre social, dont bnficient ces mmes entreprises. Enfin, il na aucun droit de regard sur les oprations capitalistiques que ltat encourage par dautres canaux (fonds stratgique dinvestissement (FSI), comit interministriel de restructuration industrielle (CIRI)). Sil est encore trop tt pour en apprcier lefficacit, ce nouveau fonds a le mrite dtre davantage orient que ses prdcesseurs vers la presse dinformation politique et gnrale. Sa premire section est consacre cette famille de presse, y compris les titres apportant rgulirement des informations et des commentaires sur l'actualit de l'ensemble des disciplines sportives. De mme, la deuxime section garantit, la diffrence de lancien fonds daide au dveloppement des services de presse en ligne, que cette famille de presse devra bnficier dau moins 80 % des aides. Le fonds stratgique devra surtout se doter dune doctrine dintervention en faveur des projets les plus innovants. Une telle approche slective simpose pour deux raisons : le soutien public doit clairement constituer un levier pour inciter les entreprises de presse faire face aux

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mutations technologiques et non les retarder ; il doit sadapter aux contraintes de redressement des finances publiques, 33,5 M de crdits ayant t ouverts pour le fonds stratgique au titre de la loi de finances pour 2013, contre 38,3 M pour 2012. __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________ Le plan daide la presse crite 2009-2011 a obtenu des rsultats limits, qui se situent en de des objectifs de dpart et ne sont pas en rapport avec les moyens budgtaires supplmentaires engags par ltat, plus de 450 M sur trois ans, ni a fortiori avec le cot total cumul des soutiens publics qui peut tre estim 5 Md sur cette mme priode. Laggravation de la crise du secteur de la presse crite concomitante la tenue des tats gnraux a conduit les pouvoirs publics adopter un ensemble de mesures sans avoir pu procder une valuation pralable des dispositifs existants, ni orienter une partie des moyens financiers vers des mesures structurelles380. Les quelques mesures qui avaient une ambition de nature structurelle ne sont pas parvenues modifier durablement les modes de distribution ni adapter le secteur de la presse crite aux mutations en cours. Une rforme profonde de la politique daide la presse reste plus que jamais une ncessit, compte tenu de son cot et de sa faible efficacit. Elle passe dabord par la poursuite des actions conduites depuis 2012 par le ministre pour amliorer lefficacit de la gouvernance et du pilotage de cette politique. Si les orientations dfinies vont dans la bonne direction, les mesures conduites en matire de contractualisation, de transparence et de renforcement des moyens de contrle et dvaluation doivent encore trouver une traduction effective. Le retour au niveau de dpenses antrieur au plan 2009-2011, qui stait traduit par le doublement des moyens allous au programme 180 Presse , simpose galement dans un contexte marqu par les contraintes de matrise des dpenses publiques. Lvolution budgtaire suivie depuis 2012, et prvue jusquen 2015, tmoigne la fois dune volont de rduire le niveau des dpenses et de faire disparatre les rigidits qui empchent de revenir au niveau de dpenses constat avant la mise en uvre du plan triennal.

Dans ldition imprime du rapport diffuse par la Documentation franaise, les termes durgence ont t, par erreur, substitus au terme structurelles . La correction a t opre, le 13 fvrier 2013, dans la prsente version mise en ligne.

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Plus regrettable encore, la baisse des crdits prvue par la programmation budgtaire triennale 2013-2015 ne repose pas sur une approche plus slective de la politique daide qui permettrait de dgager des marges de manuvre nouvelles, sans remettre en cause les priorits de ltat. Il importe de refonder la stratgie dintervention de ltat pour chacun de ses objectifs prioritaires : pour le dveloppement de la diffusion, une mise en cohrence des nombreuses aides existantes simpose dici 2015, date laquelle les accords relatifs laide au transport postal viendront chance ; pour la prservation du pluralisme, une rflexion sur le primtre dapplication des tarifs postaux prfrentiels et du taux de TVA super rduit 2,1 % parat ncessaire afin de mieux prendre en compte la situation particulire de chaque famille de presse au regard de lobjectif de prservation du pluralisme et des contraintes pesant sur le niveau de rentabilit conomique de leur activit ; pour la modernisation du secteur de la presse crite, le fonds stratgique nouvellement cr doit avoir pour objectif de mieux orienter les interventions de ltat sur les projets innovants.

Si, en raison de ses montants, laide de ltat constitue un levier important de modernisation de la presse crite, elle natteindra ses objectifs qu la condition que ce secteur professionnel poursuive luimme sa mutation avec clrit, en tenant compte des volutions en cours du secteur des mdias, notamment avec le dveloppement des rseaux sociaux. Or le contrle ralis par la Cour a montr que des volutions considres comme le corollaire de laide massive de ltat, notamment en matire de mutualisation des moyens consacrs au portage, de rduction des cots de la chane de distribution de la presse quotidienne nationale ou dadaptation au numrique, ont t trs modestes pendant la priode 2009-2011. Au regard de ces constats, la Cour formule les recommandations suivantes : Concernant la gouvernance et le pilotage des aides : 1. mettre en uvre de faon effective la contractualisation avec les entreprises bnficiant de subventions ;

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2. publier le montant annuel des aides accordes chaque titre de presse ; 3. systmatiser les procdures dvaluation et de contrle et amliorer la cohrence du dispositif. Concernant la stratgie dintervention de ltat : 4. accompagner la baisse programme des aides publiques dune rflexion globale visant : mettre en cohrence les diffrentes aides la diffusion dici 2015 ; accentuer leur ciblage en faveur des familles de presse prsentant des enjeux en termes de pluralisme ; recentrer les aides la modernisation sur les projets innovants.

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Sommaire des rponses

Ministre de la culture et de la communication Ministre dlgu auprs du ministre de lconomie et des finances

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Destinataire nayant pas rpondu

Prsidente de Presstalis

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RPONSE DE LA MINISTRE DE LA CULTURE ET DE LA COMMUNICATION

C'est avec beaucoup d'intrt et d'attention que j'ai pris connaissance des analyses et des propositions de la Cour. Je suis consciente des limites du systme actuel mais galement de l'importance des enjeux du pluralisme de la presse. Conformment au mandat fix par le Prsident de la Rpublique, je souhaite d'ailleurs entreprendre une remise plat des dispositifs d'aide la presse, en lien troit avec l'ensemble des partenaires concerns. Le rapport de la Cour nourrira certainement la rflexion du groupe de travail, qui sera lanc sur ce sujet dbut 2013. Comme le souligne la Cour, il convient de saisir le contexte qui a justifi sa mise en place pour tirer toutes les conclusions du plan d'aide 2009-2011. La presse crite s'est retrouve confronte tout la fois une mutation technologique sectorielle de grande ampleur et de long terme, dont les effets continuent se faire sentir, et une crise conjoncturelle majeure. La concomitance de ces chocs a justifi 1'acclration du calendrier des pouvoirs publics. Toutefois, en dpit du soutien important consenti par 1'tat dans 1'urgence, ainsi que des efforts du secteur lui-mme, les effets de ces crises n'ont t que partiellement attnus: deux titres importants de la presse quotidienne nationale ont ainsi disparu en 2012. La situation tant de 1'dition que de la distribution et de la diffusion de la presse n'est pas stabilise ce stade. Au-del de ces remarques de contexte, des complments d'analyse ou des nuances me semblent pouvoir tre apportes certains lments d'apprciation rassembls par la Cour. S'agissant des aides la distribution, le rapport regrette l'existence parallle d'aides au postage et au portage. Elle reflterait une absence de choix de la part des pouvoirs publics et aurait amoindri leur efficacit. Sur ce point, je tiens rappeler qu'il ne revient pas l'Etat de se substituer aux titres de presse dans le choix de leur stratgie de distribution : c'est d'ailleurs la demande de la profession elle-mme, lors des tats gnraux de la presse crite, qu'a t mise en place une aide au portage, visant quilibrer le dispositif entre ces deux modes de diffusion. Cependant, je rejoins la proccupation de la Cour relative une meilleure articulation entre les aides la diffusion et la distribution de la presse, point stratgique qui fera certainement partie de la rflexion venir sur la refondation des aides la presse. Dans le respect des engagements souscrits par l'tat avec l'ensemble de ses partenaires, et en confortant les stratgies des entreprises de presse elles-mmes pour dvelopper leur lectorat, les conditions du soutien la diffusion doivent pouvoir voluer.

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Enfin, l'valuation en cours du plan d'aide au portage pour le compte du ministre, tant dans ses effets que dans les moyens mis en uvre, alimentera la rflexion venir sur les aides la distribution. S'agissant plus particulirement des messageries de presse, je tiens souligner la dimension essentielle et structurante pour 1'ensemble de la filire de la messagerie Presstalis pour assurer la diffusion des titres de presse, et singulirement des quotidiens nationaux d'information politique et gnrale sur l'ensemble du territoire. C'est pour cette raison que des aides importantes ont t accordes Presstalis, en contrepartie d'efforts indits de modernisation. Ces sujets n'ayant pas t traits spcifiquement lors des tats gnraux de la presse crite, les aides accordes sont intervenues dans l'urgence. Presstalis, les coopratives d'diteurs associes et l'Etat ont ensuite sign un accord tripartite en octobre 2012 afin de finaliser l'accompagnement financier de Presstalis dans la mise en uvre de son plan de restructuration et de promouvoir une rorganisation industrielle de la filire. Les efforts sont partags entre l'ensemble des acteurs afin d'assurer la prennit de la filire de distribution et je serai vigilante sur leur mise en uvre. Enfin, s'agissant des aides la diffusion, un bilan est en cours dans les services sur l'aide la modernisation des diffuseurs. Je rejoins sur ce thme les proccupations de la Cour et serai attentive ce que, dans le cadre du Conseil suprieur des messageries de presse, la rflexion aboutisse pour assurer une meilleure rpartition de la valeur entre les diffrents niveaux de la chane de distribution. S'agissant des aides la modernisation, le rapport souligne l'tape importante qu'a t la cration du fonds stratgique pour le dveloppement de la presse par le dcret n 2012-484 du 13 avril 2012. Le fonds permet de regrouper les aides directes l'investissement, de les mettre en cohrence, et de les orienter plus efficacement et plus stratgiquement sur les projets d'investissement. cet gard, je me permettrai de nuancer le regret de la Cour que le fonds n'ait pas t plus rsolument orient vers le numrique. En effet, les grands titres de presse n'ont pas encore trouv un modle conomique viable sur le numrique et demeurent dpendants du papier. La modernisation de la chane d'impression constitue donc un enjeu majeur afin d'amliorer la qualit de l'crit pour continuer attirer les annonceurs. Je partage donc l'hypothse de la Cour qu'en l'absence de l'accompagnement financier par le fonds de la modernisation industrielle des entreprises de presse, le recul des ventes papier aurait t plus marqu.

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Quant aux donnes de synthse, je confirme la Cour que mes services sont en mesure de faire le calcul sur les montants d'aides directes ou indirectes reues par les familles de presse ainsi que par les titres de presse. cet gard, je rappelle que la publication annuelle de la ventilation des aides directes par titres est prvue compter de l'exercice 2012. En pratique, la diffusion du dtail des aides est dj mise en uvre l'occasion d'changes entre les services et les parlementaires nous sollicitant sur le sujet. Mes services pourront galement s'appuyer sur l'important travail, ralis par la Cour, pour analyser les aides au regard de l'audience des titres de presse. Une telle analyse est prcieuse pour continuer de mettre le pluralisme et l'information politique et gnrale des citoyens au cur des politiques de soutien la presse, conformment notre mission constitutionnelle. Enfin, comme le note la Cour, la gouvernance du secteur a t rnove par le dcret du 13 avril 2012. La contractualisation avec les principaux titres de presse bnficiant des aides directes est trs avance, quatorze conventions tant dj signes au 5 dcembre 2012. La cration d'un cadre permanent d'change, de concertation et d'orientation contribue galement la construction d'une vision stratgique partage, dans le respect de l'indpendance de la presse, qui exclut toute immixtion dans la stratgie conomique des titres. De mme, des dispositifs de vrification adquats s'installent progressivement : le contrle des factures certifies est en place ; les conventions-cadres avec les principaux titres engagent naturellement une dmarche d'valuation, dont les modalits seront arrtes en 2013 sur la base du rapport final de l'inspection gnrale des affaires culturelles. C'est en m'appuyant sur les avances positives numres ci-dessus, ainsi que sur les recommandations de la Cour, que j'entreprends la rnovation des aides la presse. Aussi, je souscris pleinement la prconisation de la Cour d'un meilleur ciblage des aides la presse, qui va constituer le fil directeur de la rforme. labor en concertation avec la profession, le nouveau rgime conomique de la presse devra continuer d'accompagner la transition en cours, prparer l'avenir du secteur, favoriser mieux encore l'innovation technologique, les mutualisations indispensables, et le dveloppement de la presse dans toutes ses dimensions, tout en prenant en compte les ncessaires impratifs de consolidation des finances publiques.

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RPONSE DU MINISTRE DLGU AUPRS DU MINISTRE DE LCONOMIE ET DES FINANCES, CHARG DU BUDGET Je souscris pleinement l'ensemble des orientations gnrales et des recommandations proposes pour amliorer l'efficacit et augmenter l'efficience des dispositifs de soutien la presse. Un meilleur ciblage des aides budgtaires et fiscales est, aprs le trs fort accroissement des aides dcides dans le cadre des Etats gnraux de la presse crite (EGPE), souhaitable et possible sans remettre en cause les fondements de l'intervention publique en la matire. Une large concertation sur les aides la presse a t annonce pour 2013 par le ministre de la culture et de la communication. Cette concertation, qui pourra utilement s'appuyer sur les constats et recommandations de votre enqute, devra galement veiller viter les cueils des EGPE, que vous avez mis en avant. Une rforme globale des aides la presse devra ainsi s'appuyer sur un bilan global du prcdent plan et sur la dfinition de priorits stratgiques pour le secteur, dans le respect de nos marges de manuvres budgtaires qui sont restreintes.

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