Les aides aux familles

Rapport tabli par Bertrand FRAGONARD, Prsident du Haut Conseil de la Famille avec la collaboration dElizabeth LE HOT, Frdrique LEPRINCE et Pascale BONNEVIDE
9 Avril 2013

SOMMAIRE

SYNTHESE DU RAPPORT ................................................................................................................................ 5 INTRODUCTION - ELEMENTS DE CADRAGE ............................................................................................ 8 CHAPITRE 1 - LE SYSTEME DE PRESTATIONS SOCIALES ET FISCALES ....................................... 13 SOUS SECTION - DES ELEMENTS DE CONSTAT UTILES AU DEBAT ................................................ 13 I. LES OBJECTIFS DE LA POLITIQUE FAMILIALE ............................................................................................. 13 A. Deux objectifs prsents depuis lorigine de la politique familiale franaise .................................... 13 B. Deux objectifs plus rcents ................................................................................................................... 15 C. Les objectifs retenus aujourdhui par les pouvoirs publics. ............................................................. 17 II. QUELQUES DONNEES STATISTIQUES SUR LES FAMILLES ........................................................................... 18 A. Elments dmographiques ................................................................................................................... 18 B. Structures familiales ............................................................................................................................. 21 C. L'activit professionnelle des parents ................................................................................................. 24 D. Les niveaux de vie des familles ............................................................................................................ 26 III. LES MESURES DE POLITIQUE FAMILIALES PRISES DEPUIS LA CRISE DANS LES DIFFERENTS PAYS DE LUNION EUROPEENNE ....................................................................................................................................

27 A. Trois groupes de pays ........................................................................................................................... 27 B. Les principales mesures dconomies sur les politiques familiales ................................................... 28 C. Mesures favorables en termes de politiques familiales ...................................................................... 30

SOUS SECTION II ............................................................................................................................................. 32 LES PRINCIPAUX POINTS DE DEBAT ACTUELS ..................................................................................... 32 Fiche 1 ............................................................................................................................................................. 33 Comment est-on parvenu lunit du systme des prestations familiales ?.............................................. 33 Fiche 2 ............................................................................................................................................................. 36 Comment prend-on en compte la taille de la famille ? ................................................................................ 36 Fiche 3 ............................................................................................................................................................. 47 Comment prend-on en compte lge des enfants ? ...................................................................................... 47 Fiche 4 ............................................................................................................................................................. 54 Comment prend-on en compte le revenu des familles ? .............................................................................. 54 Fiche 5 ............................................................................................................................................................. 62 Comment prend-on en compte le statut conjugal et lisolement des parents ? ......................................... 62 Fiche 6 ............................................................................................................................................................. 69 Comment prend-on en compte le statut dactivit des parents ? ............................................................... 69 Fiche 7 ............................................................................................................................................................. 76 Quel quilibre entre prestations mensuelles ................................................................................................ 76 et autres prestations ? .................................................................................................................................... 76 Fiche 8 ............................................................................................................................................................. 81 Quel quilibre entre prestations libres demploi et prestations affectes ? ............................................... 81 Fiche 9 ............................................................................................................................................................. 82 Comment prend-on en compte le domicile de lallocataire ?...................................................................... 82 Fiche 10 ........................................................................................................................................................... 84 Quel quilibre entre action sociale et prestations lgales ? ......................................................................... 84 Fiche 11 ........................................................................................................................................................... 87 Quel apport des prestations sociales et fiscales aux mnages pauvres ? .................................................... 87 Fiche 12 ........................................................................................................................................................... 90 Quelle logique et quel avenir des droits familiaux de retraite ? ................................................................. 90

Fiche 13 ......................................................................................................................................................... 102 Quels mcanismes dindexation sont-ils mis en uvre ? ........................................................................... 102 Fiche 14 ......................................................................................................................................................... 105 Problmes de gestion : Assumer la complexit- Dpasser le strict versement de prestations ................ 105 Fiche 15 ......................................................................................................................................................... 109 Quels sont les rsultats redistributifs du systme actuel ? ........................................................................ 109 CHAPITRE 2 LES PISTES DE REFORME ETUDIEES ......................................................................... 111 SECTION I- LE RETOUR A LEQUILIBRE- 2014/206 ............................................................................. 111 I. LE CONTEXTE SOCIO-ECONOMIQUE ET LEVOLUTION DES STRUCTURES FAMILIALES APPELLENT DES MESURES NOUVELLES ....................................................................................................................................

111 A. Pour favoriser larticulation entre vie familiale et vie professionnelle........................................... 111 B. Pour mieux soutenir les familles en difficult 116 C. De trs faibles marges pour dvelopper les autres politiques finances par laction sociale de la branche famille ........................................................................................................................................ 126 D. Une volution des rgles de calcul des prestations facilitant lapplication du juste droit tout en allgeant les charges de gestion des CAF ............................................................................................... 127

II. LES REFORMES ENVISAGEABLES DANS LA BRANCHE FAMILLE POUR FINANCER LES MESURES NOUVELLES, RESORBER SON DEFICIT DICI 2016 ET AMELIORER LA GESTION DES PRESTATIONS ............. 130 A. Des ajustements limits des prestations sous conditions de ressources .......................................13030 B. Lavenir des allocations familiales..................................................................................................... 135 C. La reconfiguration de trois grandes prestations (AF, CF, PAJE) ...............................................14444 D. Mesures de gel et de sous-indexation .............................................................................................14747 E. Faut-il remettre en cause la progressivit des prestations avec la taille de la famille ? .............14848 III. LES STATUTS FISCAUX ..........................................................................................................................15050 A. Deux remarques pralables.............................................................................................................15050 B. Limposition des prestations familiales ............................................................................................. 152 C. Le durcissement du plafonnement du quotient familial (QF) ......................................................15454 D. Lavenir de certaines dpenses fiscales ..........................................................................................15757 IV. SCENARIOS FINANCIERS .......................................................................................................................15757 A. Rcapitulatifs ...................................................................................................................................15757 B. Le besoin de financement sur la priode 2014/2016 ......................................................................15959 C. Scnarios ...........................................................................................................................................15959 SECTION II --ET APRES ? - 2017/2025 .....................................................................................................16162 I. LE CONTEXTE ............................................................................................................................................. 162 A. Un excdent croissant ......................................................................................................................... 162 B. Deux principes faire valoir .............................................................................................................. 162 C. Des soldes prvisionnels qui pourraient tre modifis par une rforme des droits familiaux de retraite ...................................................................................................................................................... 162 II. DEUX CHOIX MAJEURS.............................................................................................................................. 162 A. Le paiement de la dette : faut-il y affecter tous les excdents ? ...................................................... 162 B. Lindexation sur les prix des prestations et des plafonds : un choix majeur ................................. 163 III. QUELLES REFORMES SI ON MAINTIENT LES REGLES DINDEXATION ACTUELLES ? ............................. 164 A. Epargner aux familles modestes la dgradation de leurs prestations familiales ........................... 164 B. Contribuer au dveloppement des services en direction des enfants et adolescents ..................... 164 C. Aider les familles de un enfant........................................................................................................... 164

SYNTHESE DU RAPPORT

I. SYNTHESE DU CHAPITRE I 1) Quelques spcificits franaises La situation dmographique franaise est relativement spcifique parmi les pays de lOCDE : un taux de fcondit se situant en moyenne deux enfants par femme (niveau le plus lev des pays de lUnion europenne avec lIrlande), un des taux les plus faibles de femmes sans enfant (11,7%), un apport des naissances de rang trois et plus la descendance finale particulirement lev (mme si les familles avec deux enfants sont les plus nombreuses). Ces indicateurs dmographiques se conjuguent avec un taux dactivit des femmes temps plein lev, mme si la proportion de femmes travaillant temps partiel a fortement augment au cours des 30 dernires annes. Il semble en outre que le taux de fcondit ait t peu affect en France par la crise conomique qui a dbut en 2008. La France se caractrise galement - avec un certain nombre d'autres pays europens - par une majorit de naissances hors mariage (56%). Par ailleurs, il existe une proportion relativement importante et croissante de foyers monoparentaux et de familles recomposes, mme si trois quart des enfants mineurs vivent avec leurs deux parents. Si les politiques familiales permettent de compenser en partie la charge denfant, deux types de familles se caractrisent par de faibles niveaux de vie : les familles avec trois enfants et plus et les familles monoparentales. 2) Les principaux points de dbat actuels traversant la politique familiale Deux objectifs sont prsents depuis lorigine de la politique familiale franaise : le soutien la natalit et le soutien au niveau de vie des familles. Relativement lis, ils font lobjet dun consensus relativement fort, mme si leur expression a volu au fil des annes et si des dbats portent sur leurs modalits. Deux objectifs plus rcents sont apparus et constituent aujourdhui des axes majeures de la politique familiale : laide larticulation entre vie familiale et vie professionnelle dune part et laccompagnement de la parentalit, dautre part. Les principaux points de dbats actuels ont t analyss dans 15 fiches et portent sur les points suivants : Les rsultats redistributifs du systme actuel ; Les modalits de prise en compte de la taille de la famille, de lge des enfants, du revenu des familles, du statut conjugal et de lisolement des parents ainsi que de leur statut dactivit, le domicile de lallocataire ;

Lquilibre entre les prestations mensuelles et les autres prestations, entre des prestations libres demploi et des prestations affectes, entre action sociale et prestations lgales, entre soutien aux structures et loffre de service et prestations individuelles ; L'apport des prestations sociales et fiscales aux mnages pauvres, la logique et lavenir des droits familiaux de retraite, les mcanismes dindexation, la gestion des prestations ou comment assumer la complexit et dpasser le strict versement des prestations .

Ces points de dbat traversent galement dautres pays europens qui, depuis la crise, ont pris des dcisions dconomies en matire daide aux familles mais galement des mesures positives pour certaines familles.

II. SYNTHESE DU CHAPITRE II 1) Le rapport propose des mesures qui amliorent notre systme avec : - un effort financier important sur laction sociale dont lessentiel porte sur le dveloppement des tablissements daccueil des jeunes enfants : le Fonds national daction sociale de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) progresserait au rythme de 7,5% par an sur la priode 2014/2017, soit prs de quatre points au dessus de lvolution du PIB ; - laugmentation des prestations servies aux familles modestes : la majoration du complment familial dont bnficient les familles nombreuses et de lallocation de soutien familial dont bnficient prs de 30% des familles monoparentales mobiliseraient 785M lhorizon 2018. Un systme de bonus pourrait amliorer les aides au logement des familles dont le taux deffort pour se loger est abusivement lev ; - le doublement des crdits consacrs la politique daccompagnement de la parentalit : il permettrait davoir une politique plus active dans ce domaine. 2) Pour financer ces actions et ramener la Caisse nationale des allocations familiales lquilibre financier en 2016, soit un besoin de financement de 2,1 milliard deuros cette date, le rapport envisage des conomies substantielles. Il sagit dun ajustement dampleur modre puisque, net des redploiements, il reprsente moins de 3% des prestations familiales et fiscales dont bnficient les familles ayant des enfants charge. Pour couvrir ce besoin de financement, un principe fort nous a guids : demander un effort aux mnages les plus aiss, pour lessentiel les familles des deux dciles de revenus suprieurs. Cet effort pourrait comprendre la modulation de leurs allocations familiales. Dans ce schma, on conserverait le principe duniversalit des allocations familiales : toutes les familles ouvriraient droit ces allocations mais leur montant diminuerait avec le revenu. La modulation serait mise en uvre en respectant deux impratifs : - le premier : ne pas toucher le haut des classes moyennes et donc ne diminuer les allocations qu partir dun seuil suffisamment lev de revenu ; - le second : ne pas altrer de faon significative la progression de ces allocations avec la taille de la famille et donc adopter un seuil qui progresse avec le nombre denfants.

Si lon veut respecter cet quilibre dans la dure, il faut indexer les seuils de revenus sur lvolution des salaires et non sur celle des prix pour viter que la progression des revenus fasse passer un nombre croissant de familles au dessous du seuil o dbute la diminution des allocations. La rforme des allocations familiales ne peut elle seule couvrir le besoin de financement. Elle devrait donc tre complte par des mesures fiscales qui ne touchent pas la conception densemble de notre systme de prise en compte des enfants dans le barme de limpt sur le revenu dune part, par des ajustements significatifs des autres prestations familiales dautre part. 3) Une fois opr le rquilibrage financier de la CNAF, la branche famille retrouverait partir de 2017 et lgislation constante, le chemin dun excdent croissant. Cest ce moment quon devra procder des arbitrages sur lemploi de cet excdent. Il faudra, et ce sera le choix majeur, choisir entre une meilleure indexation des prestations familiales et une rvision de leur architecture ou un autre quilibre entre les services aux familles et les prestations
montaires.

INTRODUCTION ELEMENTS DE CADRAGE

1) La lettre de mission du Premier Ministre du janvier 2013 figure en annexe 1 Elle dfinit deux objectifs : - Examiner si les prestations sociales et fiscales mises en uvre dans notre politique familiale sont cohrentes, quitables et efficaces. Cest lobjet du chapitre 1. - Situer les prestations familiales dans une trajectoire financire de moyen terme comprenant le retour lquilibre de la CNAF au plus tard en 2016 avec un inflchissement significatif ds 2014. Les rformes conduire en ce sens doivent amliorer lefficacit et lquit des diffrents dispositifs. Cest lobjet du chapitre 2. 2) Lannexe 4 analyse la situation financire de la branche famille dans une perspective de moyen terme1 Cette annexe a t discute au HCF lors de sa sance du 14 fvrier. a) Lexercice de projection est fait lgislation constante23. Il reprend pour les annes 2013 2017 les prvisions annexes la LFSS pour 2013. A partir de 2018, il est cal sur le scnario B du Conseil d'orientation des retraites (COR). Les recettes de la Caisse nationale des allocations familiales progressent comme le Produit intrieur brut4. Le dficit 2016 prvu est alors de 1,7Md. La branche famille revient lquilibre en 2019 (pour lessentiel parce que ses principales dpenses voluent comme les prix alors que ses recettes voluent comme le PIB). Cet excdent progresse rgulirement. On aurait la chronique suivante :
Solde de la branche (Md courants)
solde 2013 -2,6 2014 -2,4 2015 -2,1 2016 - 1,7 2017 -1,3 2018 -0,4 2019 +0,5 2020 +1,5 2021 +2,7 2022 +3,9 2023 +5,3 2024 +6,7 2025 +8

L'Annexe 2 dresse la liste des sigles et acronymes utiliss dans ce rapport et prcise leur sens. Il a t convenu avec le cabinet du Premier Ministre que les travaux ne porteraient pas sur les jeunes adultes. Il ny a donc pas lieu dtudier une modification de lge limite de service des prestations familiales ou du statut fiscal des enfants majeurs. 3 Il a t de mme convenu que ne rentrait pas dans le champ de nos travaux des rformes familialisant certains prlvements (la CSG notamment). 4 Il ny a pas lieu de se pencher sur la nature des recettes de la branche qui sont analyses au Haut conseil pour le financement de la protection sociale.
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Si lintgralit de lexcdent est affect au rglement de la dette accumule sur les exercices 20125 2018 (soit 13Md courants), la branche famille disposera dun excdent, dettes purges, en 2023. b) Quels lments peuvent affecter ce compte prvisionnel ? b1) les variations de la natalit Afin de donner une indication sur la sensibilit de lvolution du rsultat de la branche aux volutions de la fcondit, lexercice prcdent de projection ralis en 2010 par le HCF avait tudi une variante son scnario dmographique central6. Il avait ainsi t suppos, titre conventionnel, que le nombre de naissances serait suprieur de 10 000 au nombre de naissances retenu dans le scnario central. Ceci correspondait une natalit suprieure de 1,22% celle du scnario central. Ltude de cette variante a montr quelle navait sur la priode quune incidence limite (elle faisait varier les dpenses lhorizon 2025 de 1Md, soit 1,7% du montant des dpenses en 2025). b2) lvolution de la situation conomique En retenant les scnarios A et C du Conseil d'orientation des retraites, les dates de retour lquilibre courant et de disposition dun excdent, dettes purges, se modifient comme suit
Tableau 1 - Scnarios du COR et dates de retour l'quilibre

Scnario du COR A B C

Equilibre courant 2019 2019 2019

Excdent, dettes purges 2023 2023 2024

c) des dcisions politiques Les unes sont envisages par le Gouvernement : * Cest en premier lieu loption de redresser la situation financire de la branche pour revenir lquilibre courant en 2016. Les mesures de mise en uvre de cette option sont analyses au chapitre 2. Elles amlioreront le compte ds 2014 par leur effet direct en base et parce que les charges financires (au titre de lendettement de la Caisse nationales des allocations familiales auprs de lACOSS) seront plus faibles. * Cest en second lieu la mise en place des amliorations de prestations dj annonces par le Premier Ministre la clture de la confrence du 11 dcembre 2012 :
Encore faut-il que les enfants et leurs familles vivent dans des conditions matrielles dcentes. Notre pays comptait, en 2010, 2,7 millions denfants pauvres. Cest inacceptable. Pour eux comme pour leurs parents, linjustice sociale est criante. Dans le cadre dune
Le dernier transfert la CADES porte sur lexercice 2011. Description du scnario dmographique central retenu dans lexercice de projection ralis en 2010 : la natalit progresse en France rgulirement depuis 1994, point bas des 50 dernires annes. Le nombre de naissances a atteint 821 000 en 2009 (mtropole + DOM), dont 790 000 en mtropole. En prvision, on a choisi de maintenir constant ce nombre de naissances, en le corrigeant pour tenir compte des naissances de janvier 2010. Le nombre de naissances est donc maintenu constant 790 400 chaque anne en mtropole, et 821 416 France entire.
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rflexion gnrale sur la politique familiale, mene au premier trimestre 2013, nous demanderons Bertrand Fragonard de proposer une amlioration consquente des aides aux familles monoparentales et nombreuses confrontes la pauvret : lallocation de soutien familial et le complment familial. Je naccepte pas que tant de familles soient touffes par des taux defforts insoutenables, notamment en matire de logement .

Les mesures mettant en uvre cette option seront analyses au chapitre 2. A titre de premire hypothse, on a retenu une dpense qui au terme de monte en charge sur cinq ans serait de 700M. Dautres rsulteront darbitrages venir : * Larbitrage le plus immdiat rsultera de la prochaine Convention d'objectifs et de gestion (COG) entre la Cnaf et l'Etat, en cours de discussion. Dans la projection de rfrence annexe Loi de financement de la scurit sociale (LFSS), on a prvu une augmentation du Fonds national daction sociale (FNAS7) de 7,5% par an entre 2014 et 2017 (le FNAS stablirait alors 6,3Md). Un point dvolution en plus ou moins reprsente une charge de 200M au terme de la prochaine COG. * Une rforme des droits familiaux de retraite pourrait avoir une incidence sur les dpenses de la branche (qui les finance hauteur de 9Md). Les travaux disponibles (rapports de la Cour des Comptes, rapport du COR de sur les droits familiaux et conjugaux de retraite , rapport du HCF) plaident pour certains, voquent pour dautres, des pistes de rforme qui se traduiraient par une diminution des dpenses de la branche. * Une ventuelle rforme du Complment de libre choix d'activit (CLCA) pourrait entraner aussi une baisse des cotisations d'assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF). Il est cependant possible quaucune de ces rformes ne voie le jour. Une hypothse de stabilit de la lgislation a donc t retenue pour les annes 2014 2016. Mais lhypothse de rformes qui pourraient modifier la situation financire de la branche sur la priode 2017/2025 est analyse au chapitre 2. * Les arbitrages compter de 2017 sur laffectation de lexcdent courant de la branche famille.
Larticle L0 111-4 du code de la scurit sociale prvoit que Le projet de loi de financement de la scurit sociale de l'anne est accompagn d'un rapport dcrivant les mesures prvues pour l'affectation des excdents ou la couverture des dficits constats l'occasion de l'approbation des tableaux d'quilibre relatifs au dernier exercice clos dans la partie de la loi de financement de l'anne comprenant les dispositions relatives au dernier exercice clos . Il en dcoule qu'on est oblig d'indiquer explicitement ce que l'on souhaite faire des excdents. En cas dexcdent, on peut laffecter immdiatement et intgralement au remboursement de la dette accumule les annes prcdentes. On peut au contraire prfrer taler le remboursement de la dette pour financer des dpenses en matire de politique familiale.
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4,7Md en 2012

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Dans lhypothse la plus contraignante, lexcdent est affect la couverture de la dette. Mais on peut prvoir de laffecter en tout ou partie lamlioration des prestations, diffrant la date damortissement de la dette cumule 2012/2015.

3) Conclusions a) Pour la priode 2014/2016, la situation est peu prs cale avec un dficit de 1,7Md couvrir en 2016 (avec un effort significatif ds 2014) et un besoin de financement de lordre de 2,2Md8 qui pourrait varier en fonction du calibrage des mesures retenues en faveur des familles modestes et de la COG sur le Fonds national d'action sociale. b) La trajectoire partir de 2017 est plus ouverte notamment en fonction dventuelles rformes sur les droits familiaux de retraite et des arbitrages rendus sur laffectation des excdents de la branche. c) Dans lhypothse financire la plus contraignante (pas de rforme des droits de retraite, priorit au remboursement de la dette), on continuerait lgislation constante indexer les prestations (et les plafonds des prestations sous condition de ressources) sur les prix. Le HCF a soulign quune telle situation, qui appauvrit les familles en termes relatifs et accrot le ciblage des prestations au dtriment des classes moyennes, diminuerait lefficacit de la politique familiale. Lvolution du rapport base mensuelle des allocations familiales/salaire moyen - moins 15% entre 2012 et 2025 donne une mesure de cet appauvrissement relatif9. d) Adopter une meilleure indexation partir de 2017 supposerait un degr moindre de contrainte, notamment sur laffectation des excdents de la branche.

4) La pression oprer sur mnages par un ajustement de leurs prestations sociales et fiscales sur la priode 2014/2016 (1,7Md net en 2016) qui succderait aux mesures prises par le gouvernement prcdent en 201210 - est significative. Mais, et mme si comparaison nest pas raison, elle nest pas - compte tenu de la gravit de la crise que nous connaissons - aberrante par rapport ce que nous avons connu lors des prcdentes phases de dficit de la branche famille ou par rapport ce que les pays voisins mettent en uvre pour redresser leurs comptes publics. a) Si la branche est le plus souvent excdentaire, elle a connu deux phases de lourd dficit en 1982/1983 et en 1996/1997. Pour lessentiel, les mesures prises au cours de ces deux phases de dficit ont pes sur la valeur des prestations sans en modifier la structure. Les plans ont fait une bonne place aux gels et sous indexations. Mais aucune rforme de fond n'a t retenue, mme si les
1,7Md de dficit de 2016 ; 0, 5M de mesures en faveur des familles pauvres et modestes = 2,2Md Avec cette rgle, la CNAF est excdentaire en euros constants de 43Md en 2060 (soit 78% de ses dpenses 2011 10 Elles concernent pour lessentiel la sous indexation de la base mensuelle de un point ; le report dun trimestre de la date de revalorisation ; la suppression de la rtroactivit en cas de demande tardive dallocations de logement.
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gouvernements avaient voqu de telles rformes11 et si, en 1997, le gouvernement avait procd la mise sous condition de ressources des allocations familiales12. Par ailleurs, plus de 18Md ont t transfr sur la CADES entre 1996 et 2012, conomisant la branche de lourdes charges financires. b) dans la crise actuelle, les pays voisins ont procd des ajustements parfois profonds Le chapitre I Point C - en donne une premire description. Trois options sont mises en uvre : des mesures conjoncturelles de soutien la consommation portant, entre autres, sur les prestations familiales13 des mesures de diminution des prestations. Dans certains pays, ces mesures sont de forte intensit et peuvent toucher la conception mme du systme de prestations14 des rformes de structure indpendantes de la crise .

Projet de fiscalisation des PF pour le gouvernement de M Jupp. Il est revenu un an aprs sur cette mesure et a, en contrepartie, durci le plafonnement du quotient familial. 13 Tel a t le cas en France o, en 2009, ont t : institu un crdit dimpt gal aux 2/3 de lIR 2008 pour les mnages dont le revenu net imposable par part nexcdait pas la limite de la premire tranche de limpt sur le revenu ; verse une prime de solidarit de 200 aux allocataires du RMI, de lAPI ainsi quaux allocataires dune aide au logement sous certaines conditions dactivit professionnelle ; verse une prime exceptionnelle de 150 aux allocataires de lallocation de rentre scolaire. 14 Cest le cas au Royaume Uni avec la mise sous condition de ressources des allocations familiales.
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CHAPITRE 1 LE SYSTEME DE PRESTATIONS SOCIALES ET FISCALES

Lobjet de ce chapitre est de dcrire le systme actuel partir dune srie dinterrogations prsentes sous forme de 15 fiches rendant compte de la plupart des questions qui sont actuellement dans le dbat public. Au pralable, sont indiqus des lments historiques qui clairent lvolution des objectifs de la politique familiale franaise et ont vocation permettre de mieux comprendre le systme actuel. Dans le mme sens, sont apports quelques clairages statistiques sur les familles et leurs volutions rcentes.

SOUS SECTION I DES ELEMENTS DE CONSTAT UTILES AU DEBAT Trois types d'lments peuvent alimenter le dbat sur les perspectives de rformes de la politique familiale en France : des donnes statistiques sur les familles et leurs volutions rcentes, un rappel des objectifs de la politique familiale en France avec ses spcificits, ainsi que les expriences d'autres pays europens depuis la crise. I. LES OBJECTIFS DE LA POLITIQUE FAMILIALE15 Deux objectifs sont prsents depuis lorigine de la politique familiale franaise : ils sont relativement lis, font lobjet dun consensus assez fort, mme si leur expression a volu au fil des annes, et les dbats portent avant tout sur leurs modalits. Deux objectifs plus rcents sont larticulation entre vie familiale et vie professionnelle et laccompagnement de la parentalit : les dbats portent autant sur leur contenu que sur les leviers utiliser.

A. Deux objectifs prsents depuis lorigine de la politique familiale franaise 1. Le soutien la natalit Cest un objectif explicite en France16, ce qui a peu t le cas dans dautres pays europens avant le dbut du XXIme sicle.
repris notamment de la note du HCF Architecture de la politique familiale : lments de problmatique Janvier 2011. 16 Voir Fiche 1 Soutenir la natalit in HCF - Architecture de la politique familiale : lments de problmatique Janvier 2011.
15 Elments

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Une natalit leve reste considre aujourdhui comme un investissement dans lavenir, une source de bnfices collectifs mais galement comme un indicateur de satisfaction des parents quant la ralisation ou non de leur souhait denfant(s)17. A lappui de cet objectif, est mise en uvre, en dbut de priode, une politique trs type en direction de deux types de familles : les familles jeunes tout dabord, avec un salaire unique puissant qui couvre les premires annes de la vie familiale ( un moment o le travail salari des mres en dehors de leur domicile na pas encore augment massivement) et des prts aux jeunes mnages qui ne sont consentis quaux mnages dont la somme des ges des conjoints ne dpasse pas 50 ans ; les familles nombreuses ensuite puisquon estime que la natalit se joue surtout au troisime enfant. En Europe, la France est dailleurs lun des pays o lapport des naissances de rangs 3 et plus est le plus lev. La progressivit des prestations avec la taille entend rpondre ce souci.

A lorigine, la France a ainsi un schma trs typ : la famille de un enfant, aide dans les premires annes, nintresse plus si un autre enfant ne vient pas de faon rapide et on met fin alors aux prestations qui lui sont accordes ; la famille de deux enfants bnficie du salaire unique pendant les premires annes du cadet et peroit en continu les allocations familiales ; la famille nombreuse garde durablement le bnfice du salaire unique et peroit des allocations familiales dun montant plus levs. La rflexion sur la fcondit va se dplacer ensuite avec la monte du travail salari des femmes ; lobjectif devenant progressivement daider les parents ne renoncer ni lactivit professionnelle de la mre, ni une naissance supplmentaire (voir point c)

2. Le soutien au niveau de vie des familles Eduquer les enfants cote cher et le niveau de vie diminue avec la taille de la famille. Cest pourquoi vont tre dvelopps deux instruments sur la base du concept de compensation horizontale . A chaque niveau de revenu, il faut contenir la baisse du niveau de vie. Les allocations familiales augmentent avec la taille ; limpt sur le revenu prend en compte cette diminution avec un quotient familial puissant. Dans lapproche dorigine, le revenu des familles nest donc pas pris en compte pour le calcul de leurs prestations. Cest en 1948 que pour attnuer leffet de la libration des loyers on introduit, avec la cration de lallocation de logement familial, le critre revenu. Pour les autres prestations, ce critre revenu nest retenu quassez tard (dans les annes 70) et de faon modre, les plafonds de ressources tant fixs des niveaux relativement levs pour couvrir largement les classes moyennes. Ni le systme fiscal ni celui des prestations ne sont organiss pour aider les familles modestes ou pauvres de faon beaucoup plus importante que leurs homologues plus
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Les enqutes, CREDOC sur les Aspirations des franais notamment, indiquent quil reste un cart entre les souhaits des parents (les mres dsirent en moyenne 2,7 enfants et les hommes 2,5) et la ralit qui est 2 enfants. Sur un sujet aussi sensible, ces sondages doivent tre interprts avec prcaution mais sont prcieux pour suivre les volutions dans les temps et ventuellement conduire des comparaisons internationales lorsque la formulation des questions poses aux enquts est comparable.

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aises. Ce nest pas la branche Famille de la scurit sociale qui finance les minima sociaux ou la Prime pour l'emploi (PPE). Et les aides au logement qui sont concentres sur les mnages modestes ne sont pas mieux traites que les autres prestations lorsque sont dfinies des rgles dindexation. Mais, sous la contrainte financire, on voit se dvelopper de faon plus insistante le thme de la redistribution verticale o lon cherche, notamment par une modulation plus forte des prestations familiales, contenir la fois la dgradation de la valeur relative des prestations et les effets de la crise conomique et sociale dont le taux de pauvret des enfants est lindicateur le plus inquitant. Aujourdhui, les mnages les plus pauvres avant impts et prestations sont les couples avec trois enfants et plus et les monoparents avec deux enfants et plus. Mme aprs impts, prestations familiales, aides au logement et minima sociaux, ces mnages restent les plus pauvres18. Les dbats en cours sur cet objectif portent sur le degr de prise en compte des revenus et de la taille des familles, de lge des enfants et de situations pnalisantes pour le niveau de vie des familles, comme la monoparentalit19. Ils portent galement sur larticulation entre soutien immdiat aux familles et droits diffrs et lopportunit de simplifier le systme actuel.

B. Deux objectifs plus rcents 1. Larticulation de la vie familiale, professionnelle (individuelle et sociale)20 Absent aux origines de la politique familiale franaise, rsolument axe sur le soutien de la mre au foyer, cet objectif est apparu dans les annes 1970 dans un nouveau contexte conomique et sociologique conduisant au souhait dune plus grande neutralit de la politique familiale envers les choix professionnels des femmes. Il sest ensuite impos comme un objectif de politique publique part entire, sous la double impulsion des politiques visant lgalit entre hommes et femmes, et du souhait dencourager lactivit fminine pour consolider la croissance et amliorer le financement des systmes sociaux. Il constitue une proccupation europenne depuis le dbut des annes 1980.

Avec un revenu final mdian de 17 055 pour les couples avec 3 enfants et plus et de 13142 pour les monoparents avec 2 enfants et plus (contre 22 760 pour les couples avec un enfant et 18462 pour les clibataires sans enfant : Programme de qualit et defficience (PQE) annex la loi de financement de la scurit sociale 2013. 19 HCF Fiches 2 Compenser les charges de familles , Fiche 3 Contribuer la lutte contre la pauvret , fiche 6 Quelle volution de la compensation dans le temps , fiche 10 Peux-on accepter de fortes variations dans les prises en charge ? in HCF Architecture de la politique familiale : lments de problmatique Janvier 2011. 20 Complments in Fiche 4 Larticulation de la vie professionnelle, de la vie familiale, de la vie sociale et de la vie individuelle in HCF Architecture de la politique familiale : lments de problmatique Janvier 2011.

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Le thme qui va simposer alors est celui de la conciliation, puis de larticulation, entre la vie familiale et la vie professionnelle, mais aussi entre la vie individuelle et la vie sociale. Si lon veut une fcondit leve, il ne faut pas contraindre les mnages renoncer ou au travail des mres de famille ou une naissance supplmentaire. Le systme des prestations familiales va tre remani avec le dveloppement de dispositifs daides la garde, puis laccueil des jeunes enfants. Ces dispositifs mobilisent rapidement davantage de crdits que les prestations qui sont accordes aux familles dont lun des parents ne travaille pas (ou travaille temps partiel) lorsquelles ont un jeune enfant. Cet objectif largement consensuel suscite des dbats sur le libre-choix laisser aux parents, et notamment aux mres, entre activit professionnelle ou non lorsquils ont de jeunes enfants (question de la dure et de lindemnisation des congs maternit et du complment de libre choix dactivit, avantages familiaux de retraite) et les partisans de mesures plus incitatives au partage des tches entre pres et mres (dure et indemnisation du cong paternit). Les dbats portent galement sur les outils mobiliser : aides en espces (familiales ou fiscales comme le crdit dimpt pour la garde des enfants), prestations en espces affectes (comme le CMG de la PAJE) et prestations en nature (services et quipements) mis disposition des mnages un prix infrieur leur cout21. 2. Laccompagnement de la parentalit22 Laccompagnement des familles est un objectif ancien de la politique familiale (aide domicile, travail social, tutelle aux prestations sociales enfants,) mais, depuis le milieu des annes 90, laccompagnement de la parentalit constitue un nouvel objectif, formul en tant que tel. Oscillant entre des offres de services et de lieux de rencontre pour les parents qui le souhaitent et en prouvent le besoin et des dispositifs plus coercitifs (en cas de dlinquance des enfants, dincivilits ou dabsentisme scolaire), cette politique reste encore consolider ainsi que la souhait le HCF a plusieurs reprises dans ses avis23 et ainsi que le dmontre le rcent rapport de lIGAS sur le sujet24.Ses enjeux budgtaires nont rien de comparable avec ceux qui sont mobiliss par les trois objectifs prcdents.

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Complments in Fiche 11 Prestations en espces prestations en nature in HCF - Architecture de la politique familiale : lments de problmatique Janvier 2011. 22 Complments in Fiche 12 La place des politiques daccompagnement de la parentalit in HCF Architecture de la politique familiale : lments de problmatique Janvier 2011. 23 HCF Avis sur les ruptures et discontinuits de la vie familiale (juillet 2010). 24 Jacquez-Vazquez Bndicte, Raymond Michel, Sitruk Patricia - Lvaluation de la politique de soutien la parentalit IGAS fvrier 2013.

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C. Les objectifs retenus aujourdhui par les pouvoirs publics. Ils sont analyss dans le Programme de qualit et defficience (PQE) annex la loi de financement de la scurit sociale. Certes ils ne sont pas tous chancs ou chiffrs mais leur nonc rend bien compte de la varit des objectifs assigns la politique familiale
Programme de qualit et defficience (PQE) annex la loi de financement de la scurit sociale 2013 Liste des indicateurs objectifs/rsultats OBJECTIF 1: Contribuer la compensation financire des charges de famille INDICATEUR Redistribution horizontale
1.1 -Niveau de vie des mnages avant et aprs impt sur le revenu, prestations familiales, aides au logement et minima sociaux; en fonction de la configuration familiale Rduction des carts de niveau de vie

CIBLES

Redistribution verticale
2-1 -Impact redistributif du quotient familial, des prestations familiales, des minima sociaux et des allocations logement pour des mnages de mme composition familiale Rduction des carts de niveau de vie

Action sur la pauvret 2: Aider les familles vulnrables

2-2 -Nombre d'enfants gs de moins de 18 ans vivant dans des familles dont les ressources sont infrieures au seuil de pauvret (ensemble des familles et familles monoparentales) 2-3 -Proportion d'enfants vivant dans une famille o les parents sont sans emploi 2-4 -Impact des prestations familiales, des minima sociaux et des aides au logement sur le taux de la pauvret montaire des enfants, en fonction de la configuration familiale 2-5 :-Taux d'effort mdian des mnages titulaires d'une allocation logement, en fonction de la configuration familiale et du type de parc Rduction Rduction Rduction du taux de pauvret Rduction significative du taux d'effort

Accs loffre de garde

3-1 Indicateur sur loffre en modes de garde * volution de la capacit thorique daccueil par les modes de garde formels pour 100 enfants de moins de 6 ans * taux doccupation des tablissements daccueil pour jeunes enfants 3-2- Suivi du dveloppement de la garde collective et individuelle, denfants de moins de 3 ans sur la priode 2009-2012 * Nombre de places cres en accueil collectif depuis 2009 * Nombre denfants supplmentaires de moins de 3 ans accueillis par un assistant maternel depuis 2009 3-3 Indicateur sur lvolution de la dispersion territoriale des modes de garde

3. Concilier vie familiale et vie professionnelle

100 000 100 000 Rduction de la dispersion

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* Densit moyenne de la capacit thorique daccueil par les modes de garde formels pour 100 enfants de moins de trois ans dans les dpartementaux les mieux et les moins bien dots * Densit moyenne de la capacit thorique daccueil en EAJE pour 100 enfants de moins de trois ans dans les dpartementaux les mieux et les moins bien dots 3- 4- Taux deffort et resta charge des familles selon le mode de garde, le revenu et la configuration familiale 3-5- Taux de satisfaction des parents lgard des modes daccueil des jeunes enfants 3-6 Indicateur sur lemploi des femmes * taux demploi des femmes et des hommes gs de 15 64 ans

Renforcement de la libert de choix

Equilibre vie familiale vie professionnelle selon le genre

Femmes 70% Ensemble 75% Augmentation Augmentation

3. Concilier vie familiale et vie professionnelle

* taux demploi des femmes et des hommes selon le nombre denfants charge (0, 1, 2,3 et plus), et lge de lenfant * taux dactivit des femmes et des hommes selon le nombre denfants charge (0, 1, 2,3 et plus), et lge de lenfant 3-7- Disparits salariales entre hommes et femmes

Diminution de lcart

II. QUELQUES DONNEES STATISTIQUES SUR LES FAMILLES25 Au 1er janvier 2013, la population vivant en France slve 65,8 millions dhabitants : 97% en mtropole ; 3% dans les dpartements doutre-mer (hors Mayotte). A. Elments dmographiques 1. Structure de la population et nombre de familles a) La structure de la population En 2012, un quart de la population a moins de 20 ans, pourcentage en diminution compte tenu de laugmentation du nombre de personnes ges de 60 ans ou plus. 20,1 millions d'enfants et de jeunes ont moins de 25 ans dont 14,1 millions d'enfants moins de 18 ans (2,5 millions denfants ont moins de 3 ans et 2,4 millions denfants ont entre 3 et 6 ans). Un peu plus de la moiti des jeunes de 18 24 ans vivent encore avec leur(s) parent(s) et prs dun sur cinq vit en couple avec ou sans enfant.
25 Synthse

de la note du HCF "Quelques lments statistiques sur les familles", octobre 2013 qui s''st appuye notamment sur les statistiques manant de l'INSEE, de l'INED, du Ministre de la Justice ainsi que des tudes menes par la CNAF et la DREES.L'ensemble des rfrences figure dans la note complte.

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b) Le nombre de familles 9,3 millions de familles vivent avec au moins un enfant ou un jeune adulte de moins de 25 ans : - 7,9 millions de familles vivent avec au moins un enfant de moins de 18 ans (leur nombre augmente modrment depuis 1990) ; - 2,1 millions de familles vivent avec au moins un enfant de moins de trois ans.

2. Natalit et maternits a) La natalit, la fcondit, les maternits On compte 822 000 naissances en 2012 (contre 740 774 au point bas de 1994)26. Depuis 2008, lindicateur conjoncturel de fcondit dpasse ou est trs proche du seuil de 2 enfants par femme en France qui est, avec lIrlande, le pays de lUnion europenne o la fcondit est la plus forte. La France est un des pays europens, et plus largement un des pays de l'OCDE, o le nombre idal d'enfants qu'indiquent les femmes (2,6) est parmi les plus levs27. Trs rares28: sont les personnes interroges qui ne souhaitent aucun enfant (2,5%) ou un seul enfant (5,5%). La plupart en souhaitent deux (44%), trois (32%) ou quatre ou plus (11%)29 Jusquen 2000, les jeunes de moins de 30 ans mentionnaient plus frquemment que leurs ains un nombre idal de deux enfants. Mais depuis, ce nombre diminue au profit de ceux qui affichent un idal de trois enfants : de 27% en 2000 39% en 2006 (cet idal de trois enfants ntant partag que par 37% des personnes de plus de 30 ans en 2006 contre 49% en 1979). Avec 11,7% des femmes terminant leur vie fconde sans enfant, la France a un des taux dinfcondit le plus bas dEurope (en particulier pour ce qui concerne linfcondit volontaire), tandis que lAllemagne a le plus lev. L'ge moyen la maternit continue d'augmenter : 30;1 ans mais cette progression se ralentit30
La France est le pays dEurope o la contribution de laccroissement naturel la progression densemble de la population est la plus leve (+ 250 000 en 2012 et plus de 200 000 personnes par an depuis plusieurs dcennies), tandis que la contribution du solde migratoire la croissance dmographique est minoritaire. 27 Donnes longitudinales issues des enqutes GGS (Generation and gender studies) conduites en deux vagues (2005 puis 2008)27 rebaptises Etudes des relations familiales et intergnrationnelles, Erfi) et ralises par lIned et lInsee ainsi que Eurobarometer Surveys. 28 Eurobaromtre 2006. 29 Ne sait pas = 5%. 30 Le nombre de naissances dites tardives , (issues de mres de 40 ans ou plus), augmente progressivement mais elles ne reprsentent que 3,6% de lensemble des naissances30. Les naissances issues de mres de moins de 20 ans, que lon peut qualifier de naissances prcoces reprsentent, quant elles, 2,6% de lensemble des naissances30.
26

19

b) Le calendrier des naissances Le dlai moyen entre la premire union et le premier enfant sallonge. - 2 ans pour les femmes qui ont eu une premire union avant la fin des annes 60 ; - 3,5 ans pour les femmes qui ont eu une premire union au dbut des annes 80. Le dlai moyen entre les deux premires naissances sallonge galement mais, a priori, plus lgrement : - 3,2 ans pour les femmes qui ont eu leur premier enfant entre 1940 et 1965 ; - 3,8 ans pour celles qui ont eu leur premier enfant entre 1975 et 1984.

3. Descendance finale et nombre denfants par famille a) La descendance finale et la frquence du troisime enfant Lapport des naissances de rang trois ou plus la descendance finale est particulirement lev en France. Lorsque l'on compare plusieurs pays europens, on observe que c'est en France que la descendance finale est la plus leve et que lapport des naissances de rang 3 ou plus est le plus important31. b) Le nombre denfants par famille b1) Les familles avec deux enfants prdominent et leur nombre augmente En termes de descendance finale, ce sont les familles avec deux enfants qui prdominent. Sur 100 femmes nes en 1960, 18 ont eu un seul enfant, 40 ont eu deux enfants, 22 en ont eu trois, 10 en ont eu quatre ou plus 10 nen ont pas eu. La taille des familles, telle qu'elle est observe dans les recensements de la population, diminue trs sensiblement entre 1975 et 2009: le nombre de familles avec deux enfants augmente fortement (+30%) ainsi que celui des familles avec un enfant (+15%) ; le nombre de familles de trois enfants diminue lgrement (-4%), celui des familles avec quatre enfants et plus diminue fortement (-61%). b2) La taille des familles dans lesquelles vivent les enfants Un tiers des enfants de moins de 25 ans (5,75 millions) vivent dans une famille nombreuse (18% des familles). La moiti des enfants de familles recomposes vivent dans une famille de 3 enfants ou plus. Plus dun enfant sur cinq vivant dans une famille recompose vit dans une famille trs nombreuse de 4 enfants ou plus.

31

Cette considration a son importance dans la mesure o la politique familiale franaise accorde une attention particulire la venue du troisime enfant.

20

A l'inverse, les enfants qui vivent avec un seul parent vivent dans des familles plus petites : un tiers dentre eux sont des enfants uniques.

B. Structures familiales 1. Les unions Prs des trois quart (72,4%) des personnes de 30 59 ans vivent en couple. Le nombre dunions officialises entre hommes et femmes (PACS et mariages) est pass de 322 093 en 2000 456 596 en 201032, soit une progression de 42%. LINSEE estime quun couple sur cinq vit en union libre. Sur 15,1 millions de couples, 77% sont maris. En 2010, les PACS ont constitu 44% des unions officialises entre personnes de sexe diffrent. Mais, au total seuls 3% des personnes qui ont entre 18 39 ans sont pacses33. En 2010, 5% des PACS ont t signs entre partenaires de mme sexe et en 2009, 6% de l'ensemble des personnes pacses vivaient en couple avec une personne du mme sexe Il est frquent que le mariage intervienne aprs qu'un couple pacs ou vivant en union libre ait donn naissance un ou plusieurs enfants. En 2004, 81 000 enfants premiersns ont ainsi prcd le mariage de leurs parents (soit 18% des naissances de premiersns) hors mariage, Au final, 56% des naissances ont lieu hors mariage.

2. Les ruptures de vie commune a) Le veuvage avec des enfants charge On estime 34que 42 000 dcs par an laissent un parent survivant qui a charge au moins un enfant de moins de 20 ans. 'Il y aurait au moins 270 000 orphelins de pre ou de mre de moins de 20 ans vivant en mnages ordinaires, hors institutions 62% sont orphelins de pre;32% sont orphelins de mre, 6% sont orphelins de pre et de mre35. b. Les divorces et les sparations D'aprs lINED, le nombre total de ruptures de couples avec enfants (quils soient maris, pacss ou en concubinage) se situe autour de 145 000 par an (avec une

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A ce stade, les statistiques relatives aux PACS conclus en 2011 sont trop incertaines pour retenir cette anne (voir point b) ci-aprs. 33 en 2009. 34 Estimation du HCF dans le cadre de ses travaux sur les ruptures familiales, juillet 2010. 35 Haut conseil de la famille (2010) Ruptures et discontinuits familiales - Note en ligne sur le site du HCF (INSEE Estimation partir de lenqute sur les revenus et les conditions de vie 2004 actualise 2008).

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incertitude de + ou 20 000)36, dont 75 000 divorces avec enfants et aux alentours de 70 000 sparations de couples pacss ou vivant en concubinage (ou union libre). La proportion de divorces est de 23,4% pour les mariages conclus en 1965. Selon lINED, et dans lhypothse dune prolongation sur dix ans de la tendance moyenne des dix dernires annes, cette proportion serait de 44,6% des mariages conclus au dbut des annes 1990 et devrait dpasser 45% des mariages conclus en 2000. 56% des divorces impliquent au moins un enfant mineur. En 2010, 140 000 enfants ont connu le divorce de leurs parents (68% dans une famille avec un ou deux enfants, 32% dans une famille avec 3 enfants ou plus). Les risques de divorce les plus levs se situent cinq ans aprs le mariage mais les divorces tardifs augmentent. Il faut actuellement attendre 34 ans de mariage pour que le risque de divorce soit infrieur 5% contre 20 ans de mariage en 198037. c) Les ruptures de Pactes civils de solidarit (PACS) Depuis la cration de cette nouvelle forme d'union en 1999, 186 736 PACS ont t dissous38, soit 16% de l'ensemble des PACS conclus. Sur l'ensemble des dissolutions de PACS enregistres depuis 1999 : 34% sont dues un mariage, 61% font suite un commun accord des partenaires, 4% la demande unilatrale dun des partenaires, 1% un dcs.

d) Les dcisions de justice concernant la garde des enfants suite un divorce ou une sparation Environ 250 000 enfants connaitraient chaque anne la sparation de leurs parents (dont 140 000 leur divorce). La proportion d'enfants dont la garde est confie la mre suite une sparation ou un divorce diminue avec l'ge de l'enfant mais reste trs majoritaire. 13,5% des enfants concerns par la sparation de leurs parents ont fait l'objet d'une rsidence en alternance en application d'une dcision de justice (en 2012)39.

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INED (2010) Estimation ralise la demande du HCF dans le cadre des travaux raliss Ruptures et discontinuits de la vie familiale . 37 Mazuy Magali, Prioux France, Barbieri Magali (2011). Lvolution dmographique rcente en France : quelques diffrences entre les dpartements doutre-mer et la France mtropolitaine INED Population-F, 66 (3-4). 38 Ministre de la Justice (2012) Statistiques au 31 dcembre 2011. 39 Mais, plus le temps coul depuis la sparation est important, plus la garde de lenfant risque de se transformer en garde exclusive auprs du pre ou de la mre .

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3. Rpartition des enfants en fonction du type de famille dans lequel ils vivent a) La rpartition des enfants en fonction des types de familles Trois quarts des enfants mineurs vivent avec leurs deux parents, les autres vivent principalement avec un seul de leurs parents (16%) ou dans une famille recompose (6%). Prs de trois millions et demi d'enfants mineurs ne vivent donc pas avec leurs deux parents. b) Les foyers monoparentaux b1) Un nombre important de foyers monoparentaux mais une situation familiale souvent transitoire Avec prs de 2 millions de foyers monoparentaux avec un enfant de moins de 25 ans (dont 1,3 million avec un enfant de moins de 18 ans, soit un foyer sur cinq), la France est lun des pays de lUnion europenne o la proportion de foyers monoparentaux est la plus leve. Entre un quart et un tiers des femmes des gnrations ayant aujourdhui entre 35 et 40 ans se trouveraient au moins une fois dans leur vie en situation dlever seules un ou plusieurs enfants de moins de 25 ans. On estime la dure moyenne de monoparentalit des familles ayant des enfants de moins de 20 ans prs de 7 ans mais un nombre lev de ces familles restent isoles pendant de nombreuses annes (en particulier lorsque la mre est seule la naissance de lenfant). b2) Un nombre croissant denfant vivant dans un foyer monoparental La proportion de mineurs vivant au sein dun foyer monoparental ne cesse de crotre depuis 40 ans ; elle tait de 6% en 1968, elle est de 18% aujourdhui. Ce sont donc au total 2,8 millions denfants de moins de 18 ans qui vivent avec un seul parent. Les risques de rupture dunion, mais aussi de dcs dun conjoint, croissent au fil des annes de la vie en couple. Les enfants en trs bas ge vivent donc moins frquemment dans des familles monoparentales : 12 % des enfants de moins de trois ans, contre 19% pour les enfants de 3 18 ans. Quand ils vivent dans un foyer monoparental, 92% des enfants de moins de 3 ans et 85% des enfants de moins de 18 ans vivent avec leur mre. c. Les familles recomposes Quatre ans aprs une rupture, 44% des pres et 28% des mres ont constitu un nouveau couple (mariage, pacs ou concubinage).

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Environ 590 000 familles recomposes vivent avec au moins un enfant de moins de 18 ans : 450 000 avec un beau-pre ; 140 000 avec une belle-mre. Elles reprsentent donc 7,5% de l'ensemble des familles vivant en France. Environ 15% des familles nombreuses (avec 3 enfants ou plus de moins de 18 ans) sont des familles recomposes, soit prs de 250 000 familles40. 1,2 millions denfants de moins de 18 ans vivent dans une famille recompose. La moiti vit avec leur mre et un beau-pre, 15% avec leur pre et une belle-mre. Plus du tiers vivent avec leurs deux parents mais aussi avec une demi-sur ou un demi-frre. d. Les couples qui ne vivent pas ensemble La proportion de personnes de 18 79 ans vivant une relation stable non cohabitante ce que les amricains dnomment LAT ("Living Apart Together") - est de 8%, soit un peu plus de 3,8 millions dindividus. Lessentiel de ces personnes a moins de 29 ans et vit dans une situation de transition avant la vie en couple. Entre 30 et 60 ans, la proportion de personnes concernes se situe autour de 5% ; elles vivent essentiellement sans enfant charge. Avec des enfants charge, 180 000 personnes de 21 49 ans (soit 90 000 couples) ont ce mode de vie qui touche au final une faible proportion de familles C. L'activit professionnelle des parents 1. Taux d'activit et d'emploi La France se caractrise par des taux d'activit fminin levs, surtout temps plein. Plus de 70% des femmes en couple ges de 15 64 ans sont prsentes sur le march du travail : 46% actives occupes temps complet, 22% temps partiel et 5% au chmage. Le taux demploi des femmes de 20 64 ans est de 64,6% : il se situe au dessus de la moyenne europenne, sachant que l'objectif europen est de 70% (le taux d'emploi des hommes du mme ge est de 73,8%). La France a un taux beaucoup plus faible demploi fminin temps partiel que d'autres pays (29,9% contre par exemple, 38,7% en Sude, 45,1% en Allemagne et 76,5% aux Pays-Bas).
Lorsquelles ont au moins un enfant de moins de 18 ans, les femmes ont un taux dactivit qui dpasse 80% lorsquelles sont divorces ou en couple non maries. Leur taux dactivit est plus faible lorsquelles sont veuves (67%) ou clibataires (78,7%).

40

15% de 1 630 000 familles de trois enfants ou plus en 2009.

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2. Taux d'activit et taux d'emploi en fonction du nombre et de l'ge des enfants Le taux d'emploi des femmes diminue en prsence de jeunes enfants et en fonction de leur nombre. Voir tableau ci-aprs.
Tableau 2 - Taux d'activit des femmes et des hommes avec des enfants en % Femmes 1 enfant 69,2 Le plus jeune 2 enfants 59,6 est g de 0 3 enfants ou 2 ans 36,2 plus 1 enfant 73,2 Le plus jeune 2 enfants 80,7 est g de 3 3 enfants ou ans et plus (*) 66,0 plus
Source : Insee enqutes emploi traitement Drees, in PQE famille 2013,

Hommes 89,8 90,9 85,1 81,6 91,1 87,4

(*) Est considre comme enfant toute personne clibataire qui nest pas en couple avec une personne de son mnage, ayant un parent (pre ou mre) dans son mnage, et ntant pas elle-mme parent (pre ou mre) dune personne de son mnage.

70% des mres de jeunes enfants bnficient d'un contrat de travail (le cong parental n'y mettant pas fin) : 37% travaillent temps plein, 21% travaillent temps partiel (avec ou sans CLCA), 12% sont en cong parental. Seules un peu plus d'un tiers des mres de jeunes enfants qui ne travaillent pas peroivent le CLCA taux plein. Dautres mres (galement sans activit professionnelle) peuvent sous certaines conditions - bnficier du RSA major si elles lvent seules leur jeune enfant ou du RSA de base si elles vivent en couple. D'aprs les estimations du HCF, environ 350 000 femmes qui ont un enfant de moins de trois ans, n'exercent pas d'activit professionnelle et ne peroivent ni le CLCA, ni le RSA (certaines sont en formation).

3. Le travail temps partiel Entre 1980 et 2011, la proportion de femmes travaillant temps partiel est passe de 17% 30% (le taux de temps partiel des hommes tant de 6,5%)41. Au cours de ces 30 annes, les effectifs de femmes travaillant temps partiel ont augment trois fois plus vite que ceux des femmes en activit42. Ds le deuxime enfant, 45% des femmes qui exercent une activit professionnelle lexercent temps partiel ; au troisime enfant, elles sont 55%. Sur l'ensemble des femmes qui travaillent temps partiel, leur dure hebdomadaire de travail est de plus de 30 heures pour 29% dentre elles ; entre 15 et 30 h (le plus souvent mi-temps) pour 57% ; moins de 15h pour 14%.

41 La

mise en place de lallocation parentale dducation taux partiel en 1994 remplace par le CLCA en 2004 a contribu cette augmentation. 42 Entre 1980 et 2010, le nombre de femmes temps partiel est pass de 1,5 million 3,7 millions tandis que le nombre de femmes actives passait de 9,2 millions 13,6 millions.

25

Pour une part importante, il sagit dun travail temps partiel subi : entre 25 et 49 ans, 30% des femmes temps partiel souhaitent travailler plus43.Les femmes temps partiel contraint sont concentres dans les secteurs de lhtellerie restauration, des commerces, en particulier la grande distribution, des services la personne et des services domestiques, tout particulirement les services de nettoyage, des services de la sant et de laction sociale44. 4. Les emplois prcaires La prcarisation de l'emploi qui touche particulirement les femmes. Au cours des 25 dernires annes, contrats dure dtermins et intrim se sont dvelopps. Les contrats dure dtermine reprsentent 9% de lemploi salari et sont majoritairement fminins (59% des CDD sont signs par des femmes). A linverse, lintrim est davantage masculin (70% des contrats dintrim sont signs par des hommes). Le dveloppement de la mobilit professionnelle (chaque anne, un salari sur quatre change dactivit) entraine aussi une fluctuation des contraintes et des besoins des familles vis vis de la garde de leurs enfants mais aussi, plus gnralement, pour ce qui concerne toute la vie familial.

D. Les niveaux de vie des familles Le Programme de qualit et d'efficience Famille annex la loi de finances de la scurit sociale pour 2013 prsente trs clairement les niveaux de vie initiaux des familles et leurs niveaux de vie aprs impt, prestations familiales et de logement et minima sociaux. Cette politique permet de relever les niveaux de vie de ces familles mais les disparits sont encore fortes. Les familles qui restent avec les niveaux de vie les plus faibles sont les familles avec trois enfants et les familles monoparentales avec deux enfants ou plus.

43 44

INSEE (2009) Insee Premire, N1226. Gresy Brigitte (2009) Rapport prparatoire la concertation avec les partenaires sociaux sur l'galit professionnelle entre les femmes et les hommes IGAS.

26

III. LES MESURES DE POLITIQUE FAMILIALES PRISES DEPUIS LA CRISE DANS LES DIFFERENTS 45 PAYS DE LUNION EUROPEENNE Compte tenu de la crise conomique, financire, sociale et dans certains pays, de la crise dmographique, les pays europens ont dvelopp diffrentes stratgies en matire de politiques familiales (Voir en Annexe 5 la Liste des mesures d'conomies, la liste des mesures favorables pour les familles et le classement par pays).

A. Trois groupes de pays On peut schmatiquement classer les pays en trois groupes pour ce qui concerne les dcisions prises en matire de politiques familiales.

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Synthse ralise partir de Brlayova Barbora sous la direction de Steck Philippe Crise et protection sociale en Europe CNAF 2011 et des contributions des conseillers sociaux sollicits par le HCF dans le cadre des prsents travaux (en particulier, contributions des conseillers sociaux d'Allemagne, du Royaume-Uni et du Danemark pour le Danemark, la Sude et la Finlande).

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1. Ceux qui, dans le cadre de plans daustrit, ont pris diffrentes mesures permettant une rduction des dpenses publiques dans ce domaine Ce sont le Royaume-Uni et lIrlande qui ont mis en place les plans dconomies les plus drastiques sur la politique familiale. Dautres pays du Centre et de l'Est ont galement dcid de mesures dconomies dans ce domaine : la Rpublique Tchque, la Lettonie, la Lituanie, la Roumanie, la Hongrie, la Slovaquie, lEstonie. Il en est de mme, mais dans une moindre mesure, de pays comme lEspagne46, le Luxembourg, le Danemark et la Finlande. 2. Ceux qui ont, au contraire, amlior leur politique familiale, dans un objectif de redressement dmographique et/ou de protection des enfants et de leurs parents contre la pauvret. Un certain nombre de pays qui sont dans des situations socio-conomiques trs diffrentes les unes des autres ont mis en place des mesures positives en direction des familles : des pays du Nord de lEurope avec des aides aux familles dj consquentes (Danemark, Finlande, Sude), des pays du centre et de lEst (Autriche, Pologne, Slovnie, Bulgarie) ou encore le Portugal.

3. Ceux qui ont articul des mesures dconomies et des mesures positives pour les familles. Cinq pays ont combin une amlioration de certaines de leurs prestations familiales ou congs parentaux indemniss avec la ralisation dconomies sur les politiques familiales (avec mise sous condition de ressources pour deux dentre eux): lAllemagne, les Pays Bas, la Hongrie, la Lituanie et la Slovaquie. On peut observer une grande diversit, la fois dans les mesures dconomie (I) et dans les amliorations qui ont t dcides depuis 2008 (II). Pour autant, de grandes tendances se dessinent.

B. Les principales mesures dconomies sur les politiques familiales Les mesures dconomies passent par la suppression de certaines prestations familiales (notamment les prestations ponctuelles), le gel ou la diminution de leurs montants, la modification des ges dligibilit de enfants, la mise sous condition de ressources ainsi que des rformes des congs maternit ou parentaux, des aides au logement et de la fiscalit.

1. Suppression de prestations familiales Certaines prestations sont supprimes, en particulier les primes de naissance qui sont parfois maintenues uniquement pour le premier enfant (Rpublique Tchque, Royaume Uni ; l'Espagne les ayant toutes supprimes).Le Danemark a conditionn le versement des prestations familiales une dure de travail ou de sjour pralable minimale dans le pays.
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L'essentiel des aides aux familles sont verses par les rgions, c'est ce niveau que se prennent les dcisions d'conomies et trs peu au plan national.

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2. Gel ou diminution des montants des prestations familiales Plusieurs pays ont gel le montant des allocations familiales, voire lensemble des prestations familiales (Royaume-Uni, Finlande, Hongrie, Slovaquie). Dautres pays ont rduit le montant de certaines prestations familiales : diminution de l'allocation de naissance (Roumanie), de la prise en charge des frais de garde (Royaume-Uni), du montant des allocations familiales de faon uniforme (Irlande) ou progressive en fonction de l'ge des enfants (Rpublique Tchque).

3. Modifications des ges ouvrant droit aux prestations ou de la dure de versement Des modifications dans les ges dligibilit ont galement conduit des conomies : suppression des AF au del de 18 ans, aprs les avoir diminu de moiti lanne prcdente (Irlande) ; recul d'une anne des ges d'ligibilit selon les situations des enfants et des jeunes (Lettonie) ; rduction de l'ge limite des enfants charge pour l'aide aux parents isols (Royaume-Uni et Irlande).

4. Mise sous conditions de ressources Un certain nombre de pays ont mis des allocations sous conditions de ressources : de faon drastique avec une division par deux du nombre d'allocataires (Lituanie) ou encore avec un impact ngatif pour 15% des familles avec une rduction de moiti des AF entre 55 000 et 60 000 /an et une suppression au del de 60 000 (Royaume-Uni). Le Danemark a opt pour une mthode beaucoup plus progressive, avec une rduction proportionnelle la part des revenus dpassant un plafond de 102 000 /an, mais qui n'aura que peu d'impact budgtaire. En Allemagne, les bnficiaires d'allocations familiales (qui sont considres comme un crdit d'impt) peuvent choisir entre la perception de ces AF et un abattement forfaitaire par enfant dans le cadre de l'impt sur le revenu.

5. Rforme des congs maternit et parentaux La diminution des plafonds de revenus pour le calcul des indemnits (Roumanie, Irlande) ou des indemnits maternit elles-mmes (Roumanie, Lituanie) n'a pas t trs rpandue. La rduction de la dure (de 24 mois 12 mois), s'est accompagne en Allemagne de l'instauration d'un cong de 2 mois pour le pre et d'une forte augmentation des indemnits dans le double objectif d'inciter les mres ne pas interrompre leur activit professionnelle tout en relanant la natalit.

6. Rformes des aides au logement Seul le Royaume-Uni a dcid d'une rduction gnrale des aides au logement accompagne de rductions supplmentaires pour certaines catgories de familles : rduction de 10% pour toute personne au chmage depuis plus dun an et pour les mres isoles sans emploi lorsque

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leur dernier enfant aura atteint lge de 5 ans contre 10 ans auparavant. Les aides au logement y ont t galement plafonnes en fonction de la surface du logement.

7. Rformes fiscales Des rformes fiscales ont eu lieu dans plusieurs pays : suppression des crdits dimpt pour les enfants de rangs 1 et 2 (Estonie) ; prise en compte conjointe des revenus des deux conjoints maris partir de 2014 (Danemark) ; transformation de la modration de limpt pour lenfant par un boni pour enfant vers mensuellement (Luxembourg) ;rforme du "Child Tax Credit" en durcissant les conditions d'ligibilit et en le fusionnant - fin 2013 avec cinq autres prestations dans le cadre d'un "Universal credit" qui est constitu d'un montant fixe jusqu' un certain niveau de revenus et d'un montant dgressif ensuite (Royaume-Uni).

C. Mesures favorables en termes de politiques familiales Les mesures positives pour les familles passent par laugmentation du montant de certaines prestations familiales, lamlioration des congs maternit, paternit ou parentaux, des aides spcifiques pour les parents isols, le dveloppement des services collectifs ou des rformes de la fiscalit.

1. Augmentation du montant de certaines prestations familiales Une dizaine de pays ont dcid d'augmenter certaines prestations familiales. Dans le cadre du Plan gouvernemental de 2012, l'Allemagne a dcid de renforcer sa politique familiale en augmentant le montant des allocations familiales de 12% pour les trois premiers enfants et de 10% partir du quatrime. En Sude, les allocations familiales ont t fortement augmentes en ciblant ces augmentations sur les enfants de rang 2 (+ 50%) et de faon dgressive ensuite (+ 33% pour le 3me enfant : +23% pour le 4me, +21% pour le 5me). En Pologne, les AF ont t augmentes de 40% ; au Portugal de 2% 8% en fonction des revenus ; en Autriche, un 13me mois d'AF est vers.

2. Amlioration des congs maternit, paternit ou parentaux (dure, ou indemnisation) Seule la Slovaquie a augment la fois la dure de son cong maternit et son montant. En revanche, plusieurs pays ont mis en place ou prolong des congs paternit (Pologne, Finlande, Allemagne). L'Autriche a cr une allocation parentale trs gnreuse : verse pendant 12 14 mois aprs la naissance de lenfant, son montant est de 80% du salaire antrieur plafonn 2000. Des rformes ont galement touch les congs parentaux avec une diminution de leur dure assortie d'une augmentation de leur indemnisation (Allemagne, Slovaquie).

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3. Mesures spcifiques en faveur des parents isols Des amliorations des aides aux parents isols ont port sur l'augmentation de l'allocation qui leur est verse dans certains pays (Portugal, Slovnie, Danemark). Au Danemark, un crdit d'impt pour activit professionnelle montera en charge jusqu'en 2022 (o il reprsentera plus de 6% des revenus imposables des personnes concernes). En Finlande, l'allocation aux parents isols sera augmente, sous condition de ressources, quand la pension alimentaire n'est pas verse.

4. Dveloppement des services collectifs En Allemagne, on assiste la poursuite rapide de la cration de modes daccueil, avec obligation pour les communes de garantir une place aux enfants de moins de trois ans dont les parents travaillent ou suivent une formation. Il en est de mme, un moindre niveau, aux Pays-Bas. En Irlande, le supplment pour garde du jeune enfant a t progressivement remplac par une anne daccueil gratuite dans une structure daccueil de lenfance.

5. Fiscalit En Hongrie, des dductions fiscales ont t mises en place pour les familles. Aux Pays Bas, ont t institues de nouvelles rgles de crdit dimpt afin dinciter le parent qui gagne le moins accroitre son temps de travail, avec possibilit de cumul des gains de lemploi et du crdit dimpt. Voir tableaux dtaills en annexe 5

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SOUS SECTION II LES PRINCIPAUX POINTS DE DEBAT ACTUELS47

Fiche 1 - Comment est-on parvenu lunit du systme des prestations familiales ? Fiche 2 - Comment prend-on en compte la taille de la famille ? Fiche 3 - Comment prend-on en compte lge des enfants ? Fiche 4 - Comment prend-on en compte le revenu des familles ? Fiche 5 - Comment prend-on en compte le statut conjugal et lisolement des parents ? Fiche 6 - Comment prend-on en compte le statut dactivit des parents ? Fiche 7 - Quel quilibre entre prestations mensuelles et autres prestations ? Fiche 8 - Quel quilibre entre prestations libres demploi et prestations affectes ? Fiche 9 - Comment prend-on en compte le domicile de lallocataire ? Fiche 10 - Quel quilibre entre action sociale et prestations lgales ? Fiche 11- Quel apport des prestations sociales et fiscales aux mnages pauvres ? Fiche 12 - Quelle logique et quel avenir des droits familiaux de retraite ? Fiche 13 - Quels mcanismes dindexation sont-ils mis en uvre ? Fiche 14 - Assumer la complexit ; dpasser le strict versement de prestations Fiche 15 - Les rsultats du systme redistributif actuel

Les rappels historiques figurant dans les fiches ci-aprs se sont notamment appuyes sur les contributions de Philippe Steck, Directeur des relations internationales de la CNAF.

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FICHE 1 COMMENT EST-ON PARVENU A LUNITE DU SYSTEME DES PRESTATIONS FAMILIALES ? Au terme de lvolution tudie ici, les prestations familiales sont gnralises, uniformes et gres 96,6% par les caisses dallocations familiales48. Le systme de financement reste largement cal sur des cotisations patronales. 1. La gnralisation a) A lorigine, Les prestations sont attribues aux salaris, employs et ouvriers, des entreprises prives qui ont adhr au systme des caisses de compensation, anctres des caisses dallocations familiales. Lextension de la population rsulte : de lintgration des salaris cadres dans le champ des prestations de la couverture des non actifs (dont les prestations sont retraces jusquen 1978 dans une section spcifique (PNA population non active) de lintgration des exploitants et salaris agricoles. Leurs prestations sont gres par les caisses de MSA de lintgration des commerants, artisans et professions librales (dont les prestations sont retraces dans la section ETI).

Par ailleurs, les prestations des fonctionnaires et de certaines entreprises ou tablissements publics sont gres par lemployeur (ce sont les article 26 ). b) A la veille de la gnralisation, Les dpenses de la section des non-actifs reprsentaient quelques 5% des dpenses de la CNAF (donc hors article 26). depuis 1973, la caisse de rattachement est la caisse du lieu de rsidence (caisse du lieu de travail auparavant). l'effet spcifique de bouclage li la gnralisation en 197849 na concern quun allocataire sur 40 000. Le gros de la gnralisation est donc trs antrieur au basculement sur la condition de rsidence.

Au 31 dcembre 2011, source CNAF, statistiques nationales La loi du 4 juillet 1975, entre en vigueur le 1er janvier 1978, dispose que le critre douverture des droits aux prestations familiales nest plus conditionn lactivit ni aux cotisations mais la rsidence rgulire sur le territoire franais.
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2. Luniformisation des prestations a) Entre les mnages de mtropole Certaines prestations des exploitants et salaris agricoles dune part, des ETI dautre part ont t longtemps infrieures celles servies aux salaris du secteur priv. Lalignement des prestations (quaccompagnait laugmentation des cotisations) est ralis en 1980. Lattribution aux mnages des article 26 de prestations identiques celles servies aux salaris du secteur priv na pas entran la rsorption des avantages spcifiques de ces rgimes (le supplment familial de traitement reprsente ainsi environ 2,5Md en 200750). b) Entre les DOM et la mtropole Les prestations familiales servies dans les DOM taient diffrentes de celles servies en mtropole (niveau plus faible ; moindre progressivit avec la taille). En compensation, elles taient compltes par de fortes dotations daction sociale (gres dans le FASSO). Lalignement des prestations est quasi-total (il reste des allocations familiales pour les familles de un enfant51 et quelques diffrences marginales, notamment concernant le nouveau DOM de Mayotte).

3. La concentration sur les caisses d'allocations familiales En 1979, les caisses d'allocations familiales (CAF) prennent en charge la gestion des agents des collectivits locales. Lintgration des article 26 (hors fonctions publiques) se fait par tapes : lensemble des agents relevant des offices et tablissements publics de lEtat ont t rattachs au rgime gnral en 1991, la Banque de France et le CEA en 1994. Le transfert aux CAF de la gestion des prestations des allocataires des rgimes spciaux se poursuit : 1er juillet 2004 pour la Poste, 1er janvier 2013 pour les industries lectriques et gazires. Lintgration des fonctionnaires de lEtat se fait en deux tapes : les fonctionnaires de lEtat hors Education nationale sont grs par les CAF depuis le 1er janvier 2005 et lensemble des fonctionnaires depuis le 1er juillet 2005. Ne demeurent plus en dehors du champ de comptence en gestion des CAF et des MSA que les employs de la RATP et de la SNCF, ainsi que les fonctionnaires en poste ltranger ou dans les DOM. Les CAF grent ainsi 96% des allocataires et la MSA 3,4 %52

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Source : les comptes de la protection sociale en 2007, DREES n134 mai 2007 p. 122 23,35 /mois en 2012 52 Part du nombre de familles bnficiaires du FNPF en mtropole au 31 dcembre 2012

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4. Lintgration des financements a) La contribution des exploitants et salaris agricoles dune part, des ETI dautre part. Elle tait fixe un niveau moindre que dans la section des salaris (mais avec des prestations moindres). b) Dans le champ initial de gestion des CAF Il y avait compensation financire entre les trois sections salaris/ETI/PNA. A partir de la gnralisation, on met fin ces mcanismes. c) Y avait-il des compensations entre la gestion CAF/article 26 ? Le taux de cotisation de la SNCF et la RATP (et de lEtat jusquen 2006 et des IEG jusquau 1er janvier 2013) est infrieur celui des autres employeurs (5,2% ou 5,3 %contre 5,4%) : la rfaction qui leur est accorde a vocation compenser les cots de gestion et laction sociale. De faon marginale les articles 26 versaient une soulte la CNAF pour le financement du contrat crches

5. La nature des recettes Les cotisations sociales qui alimentent la branche famille sont prleves partir de la part patronale. Ces cotisations sociales reprsentent une part majoritaire des recettes de la Branche. En janvier 1990, le taux des cotisations dallocations familiales est abaiss 7% et est entirement dplafonn. En fait, il y a eu perte de recettes pour la branche famille puisque lquivalent de 9% de cotisation sous plafond est de 7,34% dplafonn. Une compensation est intervenue sous la forme dune dotation budgtaire de 2,5 Mds de francs en 1989 et de laffectation la CNAF par la loi de finances 1990 de la taxe sur les tabacs (3,7 Mds de francs). Mais, ds 1991, cette compensation ntait pas reconduite53. En dehors ce bref pisode, la diversification des financements intervient en fvrier 1991 avec la cration de la CSG qui tait entirement affecte la branche famille.

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Source : Comit dhistoire de la scurit sociale n6, Prestations familiales, une histoire franaise, Bruno Bthouard, Philippe Steck.

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FICHE 2 COMMENT PREND-ON EN COMPTE LA TAILLE DE LA FAMILLE ?

1. La progressivit des dispositifs avec la taille de la famille a) Pour les prestations familiales et les barmes en action sociale a1) la progressivit des AF avec la taille et lapport du complment familial Le cumul des allocations familiales et du complment familial (dont bnficient 76% des familles ayant au moins trois enfants de plus de 3 ans) constitue un systme trs progressif avec la taille de la famille. Il ny a pas dallocation pour le premier enfant.
Tableau 3 La progressivit des AF avec la taille
1 enfant 2 enfants 3 enfants 4 enfants Enfant sup. Majo/enfant>14 ans Allocations familiales 0 127,05 289,82 452,6 162,78 63,53 Complment familial 0 0 165,35 165,35 165,35 Total 0 127,05 455,17 617,95

a2) La concentration des majorations pour ges Un quart des familles percevant des allocations familiales bnficie dau moins une majoration pour ge (64 par mois). Lan des familles de deux enfants n'en bnficie pas. Ces majorations sont trs concentres sur les familles nombreuses : 62% des familles qui les peroivent ont quatre enfants ou plus en mtropole54.
Tableau 4 - Proportion de familles et denfants couverts par des AF
et percevant une ou plusieurs majorations pour ge 2 enfants 3 enfants 4 enfants et + Part des familles Part des enfants 13% 6% 46% 23% 62% 25% TOTAL 24% 14%

Source : CNAF Fileas Fascicule des prestations lgales 31/12/2011 - Mtropole

Lecture : 13% des familles de deux enfants ont une majoration pour ge ; elle couvre 6% des enfants de ces familles

a3) La majoration des plafonds dexclusion avec la taille Le montant de la majoration des plafonds de revenus par enfant dpend de la prestation : - il est le mme, quel que soit le rang de l'enfant pour le complment familial et l'allocation de rentre scolaire ;

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Dans les DOM, compte tenu de la lgislation spcifique en matire dallocations familiales ds le premier enfant, sur lensemble des familles qui peroivent une ou plusieurs majorations pour ge : 55% ont un enfant, 10% ont deux enfants, 21% ont trois enfants et 13% ont quatre enfants et plus.

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il augmente avec le rang de l'enfant pour la PAJE (allocation de base, prime et CMG).

Tableau 5 - Montant des majorations par enfant et proportion du plafond de revenus le plus bas en fonction de la configuration familiale
Nombre enfants Couple mono actif Montant majo quel que soit rang quel que soit rang 2eme enfant 3eme enfant enfant en + PAJE - CMG 2eme enfant 3eme enfant enfant en + 2eme enfant 3eme enfant enfant en + 6 100 % du plafond CF 16,7 ARS 5 354 23,1 5 354 6 964 8 357 8 357 23,1 Couple biactif ou isol Montant majo 6 100 % du plafond

13,6

PAJE - AB et prime 6 964 20 8 357 20 8 357 16,7 PAJE - CMG - Couple 3 134 15,1% 3 761 15,8% 3 761 13,6% 6 964 15,1% 8 357 15,8% 8 357 13,6%

15,1 15,8 13,6 PAJE - CMG - Isol 4 388 15,1% 5 265 15,8% 3 761 9,7% 9 749 15,1% 11 700 15,8% 8 357 9,7%

Source : HCF Barmes en fvrier 2013 Lecture : Complment familial quel que soit le rang de lenfant, le montant de la majoration par enfant est de 6100. Cela reprsente 16,7% de 36599 - plafond le plus bas pour un couple avec un seul revenu et trois enfants et 13,6% de 44 772 - plafond le plus bas pour un couple biactif ou un parent isol.

a4) La progression des aides au logement avec la taille de la famille Les aides au logement (ALF et APL) augmentent avec la taille de la famille (la dpense ligible augmente avec elle et les paramtres revenu du barme la prennent en compte). Ainsi le montant moyen de l'aide au logement augmente avec le nombre d'enfants : - pour un couple : 231 avec 1 enfant, 247 avec 2 enfants, 284 avec 3 enfants, 339 avec 4 enfants ; l'aide reprsente 52% du loyer plafond avec 1 enfant et 68% avec 4 enfants ; - pour un parent isol : 259 avec 1 enfant, 308 avec 2 enfants, 379 avec 3 enfants et 438 avec 4 enfants ; l'aide reprsente entre 62% du loyer plafond avec 1 enfant et 89% avec 4 enfants55. La proportion de mnages percevant une aide augmente avec la taille de la famille : 25% pour les familles ayant deux enfants ; 42% pour trois enfants ; 66% pour au moins quatre enfants.

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HCF - Familles et logement - Note de mai 2012 page 122.

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En part de SMIC, le revenu pour lequel l'aide au logement n'est plus verse pour un couple est de 1,65 avec 1 enfant, 1,95 avec 2 enfants, 2,4 avec 3 enfants et 2,75 avec 4 enfants56. Aprs aides au logement, leur taux d'effort mdian est de 13,5% pour les couples et de 8,5% pour les isols alors qu'il est de 19% pour l'ensemble des mnages avec ou sans enfant57. a5) Des barmes qui tiennent compte de la taille de la famille dans les tablissements daccueil des jeunes enfants Pour les tablissements daccueil des jeunes enfants, lapplication du barme national est obligatoire et tient compte de la taille de la famille : - 0,06% des revenus par heure daccueil en EAJE avec un enfant - 0,05% avec deux enfants ; - 0,04% avec trois enfants ; - 0,03% partir du 4me enfant. Le reste charge de la famille diminue donc en fonction de son nombre denfants. Pour le complment mode de garde (CMG) vers en cas de garde par un assistant maternel, un salari domicile ou une micro-crche, lexonration de cotisations sociales ne varie pas en fonction de la taille de la famille mais le montant de lallocation dpend des plafonds de revenus qui augmentent avec le nombre denfants (voir point a.3 ci-dessus). b) Pour le statut fiscal La prise en compte de la taille de la famille rsulte notamment b1) du mcanisme du quotient familial Pour un revenu donn, limpt diminue avec la taille de la famille puisque la progressivit de limpt sapplique non au revenu mais au revenu par parts fiscales. Pour un couple mari/pacs, lchelle des parts est de 2 pour le couple, 0,5 pour chacun des deux premiers enfants, 1 part pour chacun des enfants de rangs 3 et plus. Les parents isols bnficient de parts additionnelles. Ce mcanisme conduit llvation du seuil dimposition un niveau dIR infrieur celui que supporte le couple sans enfant ; lcart augmente avec la taille et le revenu (comme le taux marginal dimposition) ; cet cart est plafonn 2000 par demi-part.

Le cot du quotient familial est de 11,7Md avec 7,56 millions de bnficiaires. Il se rpartit comme suit au Tableau 5.
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(en 2010) HCF - Architecture des aides aux familles : quelles volutions pour les 15 prochaines annes, - 2011. 57 L'impact des aides au logement sur le taux d'effort mdian est de - 49% pour les couples avec 3 enfants ou plus et de - 78% pour les isols avec 3 enfants ou plus : source : PQE famille 2013 - Indicateur 2-5.

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Tableau 6 Rpartition du QF Un enfant Poids dans le QF 23% Deux enfants 42% Trois enfants 23% Quatre enfants et + 8%

b2) de la logique du quotient conjugal Les situations pour lesquelles le rendement du QC est lev sont celles o l'cart de revenus entre les deux membres du couple est important. Le taux d'activit temps plein des femmes diminuant avec le nombre d'enfants, ce sont les familles nombreuses qui, toutes choses gales par ailleurs, bnficient le plus du quotient conjugal.

2. Une constante historique mais avec des " coups" a) Les allocations familiales Mme si en 1932, les allocations familiales taient verses ds le premier enfant, leur montant tait dj progressif. En 1939, le code de la famille en rserve le versement aux familles de deux enfants et plus. En 1981, le Prsident de la Rpublique avait fix l'objectif de verser une allocation familiale tous les enfants au mme taux58. Dans un premier temps on a augment les allocations familiales de deux enfants un taux suprieur celui appliqu pour les familles nombreuses. Ce rattrapage devait se poursuivre. On devait enfin attribuer les allocations familiales aux familles de un enfant, en commenant par le dernier enfant des familles qui en ont compt au moins deux lorsque cet enfant reste seul charge. Mais cette orientation fut rapidement abandonne en raison de la crise conomique et financire. Aucune volution trs significative n'a t note depuis, si ce n'est une lgre remonte du taux des allocations familiales pour les rangs trois et suivants59 et, en 1997, la cration d'un forfait d'allocations familiales pour les familles de trois enfants dont l'ain atteint 20 ans. Au total, le rapport entre les allocations familiales dune famille de trois enfants et celles dune famille de deux tait de 2,5 en 1946 ; il est actuellement de 2,28 b) Les autres prestations familiales L'essentiel de l'effort financier bnficie - parfois sous conditions de ressources - aux enfants, quel que soit leur rang60 : prestations petite enfance, action sociale, aides la scolarit, etc. "Certaines mesures ont conduit diminuer la progressivit d'ensemble du
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Discours de Franois Mitterrand au Congrs de l'UNAF, le 21 novembre 1981. HCF - Architecture de la politique familiale : lments de problmatique - janvier 2011 - page 31. 60 D'autres mesures ont conduit en augmenter la progressivit avec la taille mais ont t supprimes, telles que la majoration des allocations post natales pour la 3me naissance (cre en 1980 et supprime en 1985), le supplment de revenu familial pour les familles avec 3 enfants ou plus (cr en 1981 et supprim en 1990).

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systme (ouverture de l'APE au deuxime enfant en 1994, de l'ARS (1999) et du CLCA (2004) au premier enfant"61. c) La fiscalit La progressivit du systme fiscal avec la taille de la famille augmente particulirement en 1980 avec la cration d'une demi-part supplmentaire pour le troisime enfant, et son extension tous les enfants partir du troisime en 1986.

3. Une situation relativement atypique par rapport aux autres pays europens Pour la prestation principale, voire exclusive dans certains pays (les Allocations Familiales en France), environ les deux tiers des pays europens sont proportionnalistes 62 : le montant de la prestation par enfant est le mme, et ce ds le premier enfant. La Belgique et Chypre ont un systme plus progressif que la France. A l'oppos, certains pays ont des aides pour lesquelles la "part enfant" se rduit partir du deuxime. C'est le cas de la Roumanie, de la Macdoine et du Royaume Uni63.

4. Les rsultats de ces options en France a) Le niveau des prestations par enfant. Fin 2011 le montant moyen des prestations familiales est de 419 (en mtropole) ; il varie beaucoup en fonction de la taille de la famille64, se situant entre 373 pour une famille avec un enfant et 1236 pour une famille avec au moins quatre enfants et plus. a1) Prs de la moiti des familles avec un seul enfant bnficient daides publiques Les familles avec un enfant ont des profils trs diffrents : des familles qui nauront en dfinitive quun enfant unique (deux femmes sur dix nes en 1950) mais galement des familles jeunes qui vont avoir au moins deux enfants65 et des familles dont les enfants ans sont sortis du champ des prestations familiales et dont seul le dernier est encore charge. - dans le champ des prestations familiales : si les allocations familiales ne sont pas verses pour le premier enfant, les familles avec un enfant reprsentent 28% des allocataires qui peroivent la Prestation d'accueil du jeune enfant (prime de naissance ou d'adoption, allocation de base, complment de libre choix du mode de garde et
Idem Voir Annexe 1 de cette fiche portant sur 32 pays europens. 63 Les AF sous condition de ressources y sont de 110 pour le 1er enfant, de 182 pour le 2me et de 254 pour le 3me. 64 Dans les DOM, le montant moyen est de 514 par famille ; 372 avec 1 enfant, 530 avec 2, 823 avec 3 et 1265 avec 4 enfants et plus. 65 Pour la gnration des femmes nes en 1950, sur neuf femmes qui ont eu un enfant, deux seulement nauront finalement quun seul enfant et sept auront au moins deux enfants.
62 61

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complment de libre choix d'activit) et l'allocation de rentre scolaire. Elles reprsentent 31% des familles qui peroivent l'allocation de soutien familial et 36% des familles qui peroivent une aide au logement (ALF ou APL). Voir Annexes 2 et 3 de cette fiche. - dans le champ fiscal : les familles de un enfant mobilisent 23% du quotient familial (2,7Md), une part importante des crdits dimpt pour la garde de leur jeune enfant et des rductions pour leur enfant au collge ou au lyce. a3) Les aides publiques ont une place importante dans les revenus des familles nombreuses Pour 800 000 familles nombreuses (soit 45%), les Allocations familiales et le Complment familial ou lallocation de base de la Prestation daccueil du jeune enfant reprsentent plus de 30% de leur revenu. Les familles nombreuses mobilisent 23% du quotient familial. b) L'impact de l'ensemble des outils de la politique familiale66 : les familles nombreuses restent en moyenne plus pauvres que les autres, y compris aprs redistribution Le PQE famille analyse le niveau de vie des mnages, avant et aprs impt sur le revenu, prestations familiales, aides au logement et minima sociaux. Comme on le voit dans le tableau en Annexe 4 de cette fiche : - plus le nombre d'enfants dans la famille est important, plus le niveau de vie initial de rfrence est faible ; - il en est de mme pour le revenu de vie final mdian ; - le jeu combin des prlvements et des prestations amliore sensiblement la situation relative des familles nombreuses. Pour les couples, le revenu de vie final mdian des familles dau moins trois passe de 51,3% 65% du niveau de vie mdian d'un couple sans enfant. Pour les foyers monoparentaux, il passe de 44,2% 69,2% du niveau de vie mdian d'un clibataire sans enfant. Au final, la redistribution joue un rle important mais les familles nombreuses sont en moyenne plus pauvres que les autres, que ce soit avant ou aprs prestations familiales, aides au logement, minima sociaux et prlvements fiscaux. Cette situation est encore plus marque lorsque les familles nombreuses sont monoparentales.
66

Des dbats portent sur le degr de prise en compte du cout de l'enfant. Le HCF prcisait en 2011 : "La variation du cout de l'enfant selon la taille de la famille donne lieu des conclusions relativement contradictoires: les tudes portant sur le cout de l'enfant concluent frquemment l'existence d'"conomies d'chelle" (diminution du cout moyen de l'enfant avec le nombre d'enfants - par exemple Glaude, Moutardier pour qui le poids relatif d'un enfant par rapport un adulte tait, en 1989, de 30% pour le premier enfant, 27% pour le deuxime et de 24% pour le troisime) ; l'inverse, l'chelle retenue par l'Insee surestimerait lgrement les besoins des mnages de petite taille (2 ou 3 personnes), et sousestimerait ceux des mnages de plus grande taille comprenant des enfants de plus de 14 ans (Hourriez et Olier, "Niveau de vie et taille du mnage : estimation d'une chelle d'quivalence" Economie et Statistiques n308-309-310, 1997)." in Note HCF du 13 janvier 2011 : "Architecture de la politique familiale : lments de problmatique", p.28.

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ANNEXE 1 Comparaisons internationales 2011 Les prestations familiales franaises sont celles qui apparaissent comme tant les plus modules en fonction de la taille de la famille.
Pays France Monaco Belgique Rpublique tchque Danemark Allemagne Estonie Grce Espagne Irlande Islande Chypre Lettonie Liechtenstein Lituanie Luxembourg Hongrie Malte Pays-Bas Norvge Autriche Pologne Portugal Finlande Slovnie Slovaquie Sude Royaume-Uni Bulgarie Roumanie Croatie Macdoine Source : CNAF - DRI partir de Eurostat 139,80 88,51 26 151 184 19,80 8,22 24,25 130 80,58 35 11 233 15 185,60 43 96,32 91,26 128 130,90 21 35,19 103,19 43,24 22,54 120 110 18 16 26 18 1 enfant 2 enfants 127,05 279,60 252,28 54 302 374 39,60 24,65 48,5 260 176,49 70 22 466 30 440,72 94 192,64 209,62 256 274,60 42 70,30 219,32 93,69 45,08 257 182 36 23 52 36 3 enfants 289,82 419,40 496,8 81 453 589 57,40* 55,47 72,75 390 272,40 210 33** 825 45 802,74 168 288,96 328,05 384 453,30 63 105,57 366,23 151,32 67,62 412 254,00 54 30 117 4

* Une hausse des allocations familiales pour le troisime enfant et pour les enfants suivants, un taux de 76,72 partir du 1er juillet 2013, et de 95,9 partir de 2015. ** ds le 1 janvier 2015, le montant des allocations fluctuera selon le nombre denfants au sein dune famille ; il doublera pour le deuxime enfant, triplera pour le troisime enfant et les suivants.

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ANNEXE 2 Part des familles avec un enfant sur l'ensemble des familles percevant une PF ou une aide au logement
Ensemble Part des 1enfant/ensemble familles 908 414 2 211 603 41% PAJE 786 466 0% CF 686 885 2 661 158 26% ARS 1 595 299 5 659 227 28% Sous total 331 411 631 256 53% ASF 421 117 1 163 228 36% ALF 434 853 1 205 191 36% APL familles 855 970 368 419 36% Total logement Source : CNAF - Fileas - au 31 dcembre 2011 - mtropole Un enfant

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ANNEXE 3 Extrait du Fascicule des prestations familiales - CNAF Donnes au 31/12/2011

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45

ANNEXE 4 Niveau de vie des mnages, avant et aprs impt sur le revenu, prestations familiales, aides au logement et minima sociaux, en fonction de la configuration familiale
Niveau de vie mdian aprs PF, aides au logement, minima sociaux et RSA activit 95,2 24977 86,8 22760 81,3 21320 65 17055

Niveau de vie initial mdian Couples Sans enfant Avec 1 enfant Avec 2 enfants Avec 3 enfants ou + 100 26230 84,3 22107 76,0 19942 51,3 13452

Niveau de vie mdian aprs impt

95 24908 81,7 21426 74,4 19524 51,6 13541

Clibataires 100 95 97,2 Sans enfant 18986 18040 18462 68,2 67,6 77,5 Avec 1 enfant 12948 12836 14705 44,2 44,8 69,2 Avec 2 enfants ou + 8395 8497 13142 Source : PQE famille - 2013 - Indicateur 1-1. partir des donnes DREES, enqute revenus fiscaux et sociaux 2009 actualise 2011, modle INES

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FICHE 3 COMMENT PREND-ON EN COMPTE LAGE DES ENFANTS ?

1. Le recul de lge limite a) Dans le systme des prestations familiales Le recul de lge limite a accompagn lallongement des tudes. Il diffre lgrement selon les prestations : - 21 ans pour le Complment familial et les aides au logement - de 6 ans 18 ans (avec des montants qui augmentent avec lge de lenfant : de 6 10 ans, de 11 14 ans et de 15 18 ans) pour lARS - 20 ans pour les allocations familiales et les autres prestations familiales. Une allocation forfaitaire est verse pendant un an aux familles de trois enfants et plus dont lain atteint lge de 20 ans. La frquence des situations o un jeune a des revenus personnels ou un droit propre aux aides au logement a conduit : considrer quun jeune ayant un revenu suprieur de 61,3% du SMIC bas sur 151,67 heures, soit 876,52 nets ne peut plus tre charge de ses parents pour le calcul des prestations de ces derniers ; instituer un droit doption : le jeune adulte doit choisir entre le bnfice des aides au logement sil occupe un logement autonome de celui de ses parents et son maintien en tant quenfant charge de ses parents pour les prestations familiales.

b) Dans le systme fiscal Le rattachement dun jeune majeur est possible jusqu 25 ans en cas dtudes suprieures. Ce rattachement ne fait pas obstacle ce quil soit charge de ses parents pour le calcul de leurs prestations familiales. Il peut tre rattach et percevoir une aide au logement autonome.

2. Les aides aux familles qui ont de jeunes enfants a) Lensemble des dpenses publiques en direction de laccueil et de la scolarisation des enfants de moins de six ans a1) Des dpenses significatives Pour laccueil des enfants de moins de trois ans, la collectivit publique investit hors RSA et AAH - 24,1 Md et 14,4Md pour laccueil et la scolarisation des enfants de trois six ans, soit 38,5Md au total.

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Tableau 7 - Les dpenses publiques en direction des jeunes enfants (Hors RSA et AAH) (En millions dEuros) 0-3 ans 3-6 ans* Branche famille PAJE - AB et prime 4952 PAJE - CLCA et Colca 2117 PAJE - CMG 4572 1075 IJ paternit 250 AVPF 2800 Action sociale 2453 82 Branche maladie IJ maternit (**) 2500 Communes Accueil jeunes enfants-ALSH 2192 164 Ecole prlmentaire 230 5966 Conseils gnraux Protection maternelle et infantile 700 (**) Etat Fiscalit 1056 252 Ecole prlmentaire 265 6859 TOTAL 24087 14398 (*) Faute de pouvoir les isoler pour cette tranche dge spcifique, les prestations familiales non directement lies laccueil des enfants ou la garde par leurs parents nont pas t comptabilises ici (AF, CF, ASF, etc.) (**) Sachant quune partie des IJ maternit et des dpenses de PMI est destine protger la sant de la mre et de lenfant Sources : HCF Les aides apportes aux familles avec des enfants de moins de trois ans 2009 actualis, PQE famille 2013, statistiques de la Cnaf pour 2011.

Prs des deux tiers des dpenses en direction de laccueil des enfants de moins trois ans est pris en charge par la branche famille mais seulement 8% des dpenses pour laccueil et la scolarisation des enfants de 3 6 ans, compte tenu du poids important de lcole maternelle.
Tableau 8 -La rpartition des dpenses pour laccueil des enfants de moins de six ans (hors CLCA et Colca) Branche Branche Collectivits Etat famille maladie locales 71,2% 10,4% 13,0% 5,5% 0 3 ans 8% 0 42,6% 49,4% 3 6 ans Source : HCF partir du PQE famille 2013 Indicateur 9

TOTAL 100% 100%

a2) Des dpenses en forte hausse Ces dpenses publiques ont connu une hausse continue et soutenue : dune part en raison dun effet volume, compte tenu de laugmentation du nombre denfants de cette tranche dge ; dautre part, en raison dune politique volontariste daide aux familles avec de jeunes enfants, que ce soit pour aider les parents restant au foyer (allocation parentale d'ducation puis complment de libre choix d'activit) ou pour 48

dvelopper les modes daccueil et solvabiliser les parents qui y ont recours (Complment de libre choix du mode de garde et subventions de cration et de fonctionnement pour les tablissements d'accueil du jeune enfant). Entre 2008 et 2011, elles ont augment de 6% en euros constants. Seules les dpenses de lEtat et des collectivits locales ont diminu pour ce qui concerne la prscolarisation des enfants de moins de trois ans (- 32% en euros constants). Laugmentation des dpenses en direction des familles avec des enfants de 3 6 ans a, pour sa part progress denviron 10% en euros constants, en particulier du fait de laugmentation des dpenses de CMG et dcole prlmentaire. b) Les prestations et services financs par la branche famille b1) Les aides aux familles ayant un enfant de moins de trois ans Au total, les dpenses de la branche famille slvent en 2011 17,1 Md pour les enfants de moins de trois ans (14,3 Md hors Assurance vieillesse du parent au foyer - AVPF-). - La Prestation d'accueil du jeune enfant - PAJE (1er tage) : 4,9 Md : * la prime de naissance : 912,12 pour prs de 90% des naissances quel que soit le rang * lAllocation de base. Dun montant de 182 elle est servie sous condition de ressources 84% des familles - La Prestation d'accueil du jeune enfant PAJE (2me tage) : 6,7 Md * le complment de libre choix d'activit (CLCA) mobilise 2,1Md la charge exclusive de la branche famille ; * les aides laccueil individuel du jeune enfant mobilisent 4,6Md. - Les subventions aux tablissements daccueil du jeune enfant mobilisent 2,4Md sur le Fonds national daction sociale de la branche famille. - Les indemnits journalires pour le cong paternit, verses par les CPAM mais finances par la branche famille = 250 M - Lassurance vieillesse du parent au foyer (AVPF) verse, sous conditions de revenus, aux allocataires de lAB de la Paje ou du CLCA : 2,8 Md. b2) Les aides aux familles ayant un enfant de trois six ans Les familles qui ont un ou plusieurs enfants de trois six ans ne bnficient pas de la PAJE de base, ni du CLCA ou du Colca. Elles peuvent en revanche bnficier dun CMG dont le montant est rduit de moiti. Elles bnficient galement des subventions verses par les Caf pour les accueils de loisirs sans hbergement maternels (PSO de base et contrat enfance-jeunesse).Au total, la branche famille consacre 1,2Md cette tranche dge.

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c) La rgression de lcole maternelle Entre 2000 et 2010, le taux de prscolarisation des enfants de moins de trois ans a fortement diminu, passant de 35% 13% (10% dans le secteur public et 3% dans le secteur priv). Le nombre denfants prscolariss avant lge de trois ans tait de 95 000 la dernire rentre scolaire (alors quil dpassait 270 000 lorsquil tait le plus lev). Le Gouvernement a annonc, le 16 janvier 2013, la reprise de cette prscolarisation des enfants de moins de trois ans, en commenant en priorit dans les coles situes dans un environnement social dfavoris, que ce soit dans les zones urbaines, rurales et de montagne ainsi que dans les dpartements et rgions d'outre-mer . Lobjectif fix par le ministre est que dici trois ans, 30% des enfants concerns dans les secteurs dfavoriss puissent tre scolariss , sachant qu'en 2011, 18% des enfants de moins de trois ans taient scolariss en zones d'ducation prioritaires - primtre plus restreint que les territoires viss - et 11% sur le reste du territoire67.3 000 enseignants supplmentaires (correspondant 19 000 places supplmentaires sur une dure de trois ans) sont prvus cet effet. d) La fiscalit En matire de crdit dimpt, il ny a pas de distinction selon que lenfant a moins de trois ans ou entre trois et six ans. Le crdit dimpt pour frais de garde (par un assistant maternel, un tablissement daccueil du jeune enfant, une garderie scolaire ou un accueil de loisirs) est vers aux parents dont lenfant est g de moins de 6 ans au 1er janvier de lanne dimposition. Il est de 50% des dpenses engages nettes des aides publiques dans la limite de 2300 par an (soit un crdit dimpt qui est au maximum de 1150). Le crdit dimpt pour emploi salari domicile est accord aux parents qui font garder leur enfant de moins de six ans leur domicile. Il est de 50% des dpenses engages nettes des aides publiques dans la limite dun plafond de 12 000 major de 1 500 par enfant. Le crdit impt familles (CIF) a t cr en 2004. Il permet aux entreprises de dduire de leur bnfice imposable un certain nombre de dpenses lies la famille. Depuis le 1er janvier 2009, les entreprises imposes daprs leur bnfice rel peuvent dduire 50 % de leurs dpenses destines crer ou faire fonctionner des crches (contre 25 % auparavant), jusqu un plafond de 500 000 euros. Elles peuvent en outre dduire de leur bnfice imposable certaines dpenses lies la famille. e) Les collectivits locales Les collectivits locales communes et regroupements de communes - sont les principaux dcideurs des crations de services destins aux enfants et aux adolescents. Elles peuvent crer et grer directement des services ou en dlguer la gestion des associations ou des entreprises. Il ny a pas de compte agrg de leurs dpenses en
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HCF Les disparits territoriales en matire daccueil des jeunes enfants et de loisirs et temps libres des enfants et des adolescents Fvrier 2013.

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direction des familles mais, pour laccueil des jeunes enfants, on estime quelles contribuent hauteur de 36% au financement des EAJE (les CAF hauteur de 44% et les familles de 20%). Les travaux que le HCF a conduit sur les disparits territoriales lui ont permis destimer que 5% des dpenses des communes de plus de 10 000 habitants taient destines aux familles stricto sensu (sachant que de nombreuses autres dpenses communales bnficient galement aux familles). Pour les modes daccueil des jeunes enfants, les informations ne sont connues que pour les communes de plus de 30 000 habitants : celles-ci consacrent 1,7Md aux crches et haltes-garderies (dont 1,5Md en dpenses de fonctionnement), soit 4,4% du total de leurs dpenses. Ce chiffre est cohrent avec celui utilis par le PQE famille qui estime que lensemble des communes dpenserait 2,2 Md pour laccueil des jeunes enfants.

3. Reclassement des aides en fonction de lge a) Des montants moyens de prestations familiales en cas de prsence dun enfant de moins de trois ans Si une famille avec un seul enfant de plus de trois ans reoit en moyenne 100 de prestations verses par la CAF, une famille avec un seul enfant de moins de trois ans en recevra 125 et une famille avec quatre enfants et plus dont au moins un de moins de trois ans en recevra 408. Voir tableau ci-aprs et donnes dtailles en Annexe 2 de cette fiche.
Tableau 9 - Les prestations reues en moyenne par famille En fonction de la prsence ou non dun enfant de moins de trois ans (en base 100) Un seul enfant de plus de trois ans = 100 dont au moins un sans enfant <3 ans <3 ans Un enfant 125 100 Deux 192 83 enfants Trois 274 199 enfants
Quatre enfants et +

408

340

MOYENNE 192 121 Source : HCF partir de CNAF statistiques nationales 2011 (tableau BE 710)

b) La part des enfants couverts par les allocations familiales en fonction de leur ge Entre trois ans et 13 ans, plus des trois quart des enfants sont couverts par les allocations familiales. Avant trois ans et aprs 13 ans, la proportion denfants couverts est moindre car les familles avec un enfant sont plus frquentes.

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Source : CNAF Statistiques nationales - 2011

d) Le rgime rduit des majorations pour ge Initialement les majorations dallocations familiales intervenaient aux 11 ans et aux 16 ans de lenfant. Elles sont dsormais unifies en une seule majoration servie partir de 14 ans. Dun montant de 64, elle nest attribue - ni aux familles de un enfant - ni lan des familles de deux enfants Les familles nen bnficient que pour une dure limite (entre les 14 et les 20 ans de lenfant sil est encore charge). e) en matire fiscale Le Quotient familial ntablit pas de distinction entre la charge des enfants de moins de 14 ans et de plus de 14 ans, la diffrence de lchelle des units de consommation de lINSEE et de lge partir duquel les enfants ouvrent droit aux majorations pour ge en termes de prestations familiales. Les familles peuvent nanmoins bnficier de petites rductions dimpt pour les enfants scolariss au-del de lcole primaire. Les montants sont les suivants : - par enfant au collge : 61 - par enfant scolaris au lyce : 15368 Les dpense fiscale est de 280M pour les collgiens et lycens.

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Et 183 par enfant suivant une formation dans lenseignement suprieur.

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d) Les collectivits locales Concernant les temps libres des enfants et adolescents, les communes et regroupements de communes consacrent 1,2 Md aux centres de loisirs, autres activits pour les jeunes et colonies de vacances, soit 3,2% du total de leurs dpenses mais on ne connait pas le dtail par tranche dge concerne69. ANNEXE 1 Les dpenses en direction des enfants de moins de 6 ans en 2011 (en millions deuros) 0-3 ans 3-6 ans Branche famille CMG 4 572 1 075 Action sociale 2 453 82 Communes Eaje-ALSH 2 192 164 cole maternelle 230 5 966 Etat Fiscalit 1 056 252 Ecole maternelle 265 6 859 TOTAL Total 10 768 14 398
Source : PQE famille pour le PLFSS 2013 Indicateur N9.

ANNEXE 2
Le montant moyen des prestations verses par les CAF selon que la famille a ou non au moins un enfant de moins de trois ans dont au moins un <3 ans sans enfant <3 ans Montant Montant moyen moyen Nombre Nombre de de de familles de familles prestation prestation s s Un enfant Deux enfants Trois enfants Quatre enfants et + TOTAL/Moyenn e 422 650 925 1378 649 800 180 726 683 302 097 134 178 1 963 138 338 279 672 1 150 409 1 128 585 2 310 859 833 767 220 125 4 493 336

Source : HCF partir de CNAF statistiques nationales 2011 (tableau BE 710)

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HCF Disparits territoriales en matire daccueil et doffre de loisirs pour les enfants et les adolescents fvrier 2013.

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FICHE 4 COMMENT PREND-ON EN COMPTE LE REVENU DES FAMILLES ?

1. Dans les prestations servies par la branche famille a) Trois conceptions de la prise en compte du revenu sont envisageables * 1re conception : les prestations doivent crotre avec le revenu parce que le cot de lenfant progresse avec lui. Ce nest pas lapproche retenue par le systme des prestations familiales.
Le supplment familial des fonctionnaires sinscrit dans cette conception Son montant varie : - avec la taille de la famille ; il est trs faible pour la famille de un enfant et augmente avec le nombre denfants - avec le revenu. Il est lorigine proportionnel lindice brut. Il est dsormais vers dans la double limite dun plancher et dun plafond.

Un enfant Valeur au plancher (en /mois) Valeur au plafond 2,29 2,29

Deux enfants 73 110

Trois enfants 182 281

Quatre enfants 310 485

Comme on le voit, le montant au plafond dpasse la valeur des AF (hors majoration pour ge) ou en est trs voisine ; laugmentation avec le revenu est forte * 2me conception : les prestations doivent tre les mmes pour tous. Le forfait couvre un pourcentage donn du cot moyen de lenfant. * 3me conception : tout ou partie des prestations doivent diminuer avec le revenu. Comme la charge quune famille doit consentir pour assumer le cot moyen est dautant plus forte que la famille est de revenu modeste, il faut galiser le taux deffort en attribuant des prestations diminuant avec le revenu b) Le systme combine plusieurs types de prestations b1) des prestations sans condition de ressources et non imposables * Les AF et majorations pour ge : 12Md ; la dpense fiscale lie la non imposition est value 1Md. * LAllocation de soutien familial (ASF) : 1,2Md 54

* Le CLCA (comme lAPE prcdente) : 2,1Mds Comme ces prestations sont conues comme des prestations en nature non imposables, elles ne sont pas comptes dans la base ressources pour le calcul des prestations sous condition de ressources et des aides au logement. b2) des prestations de montant forfaitaire mais servies sous condition de ressources ; elles ne sont plus verses lorsque le revenu de la famille dpasse le plafond dexclusion. * Lallocation de base et la prime de la PAJE pour les familles qui ont un enfant de moins de trois ans : 4,5Md * Le complment familial pour les familles qui ont au moins trois enfants de plus de 3 ans : 1,8Md * LAllocation vieillesse des parents isols qui est servie pour certaines familles ayant des enfants jeunes ou au moins trois enfants : 4,5Md * Lallocation de rentre scolaire : 2Md Le systme de plafonds qui dfinit la slectivit de la condition de ressources a les caractristiques suivantes : * les plafonds sont plus ou moins rigoureux selon les prestations. * sauf pour lARS, ils sont plus levs pour les familles o les deux parents travaillent et les familles monoparentales que pour les familles o seul lun des parents travaille. Lcart des plafonds est de 25%. Pour un mme revenu du mnage, la probabilit de bnficier des prestations est plus forte pour la premire catgorie de familles. Compte tenu de ces caractristiques, le taux dexclusion (le nombre de familles qui sont au dessus du plafond) varie de faon importante : il est lev pour lARS (52% des familles ne bnficient pas de la prestation) ; trs modr pour le CF (24% de familles exclues) ; trs faible pour la PAJE (14% de familles exclues).
Tableau 10 - Les taux dexclusion du complment familial Catgorie 1 : familles mono-active ; catgorie 2 : familles biactives et familles monoparentales Trois enfants Quatre enfants et + Catgorie 1 29% 24% Catgorie 2 21% 14% Tableau 11 - Les taux dexclusion de la PAJE Un Deux Trois enfant enfants enfants 19% 19% 17% 10% 7% 6%

Catgorie 1 Catgorie 2

Quatre enfants et+ 12% 5%

* ils gnrent des effets de seuil (quand le revenu dpasse le plafond, on perd toute la prestation )
Tableau 12 - Mesure de leffet de seuil pour la PAJE Valeur de la prestation perdue rapporte aux plafonds Deux Trois Un enfant enfants enfants Catgorie 1 Catgorie 2 Quatre enfants

5,6% 4,3%

4,7% 3,7%

3,9% 3,2%

3,4% 2,8%

55

Tableau 13 - Mesure de leffet de seuil pour la PAJE Valeur de la prestation perdue rapporte aux plafonds Trois enfants Quatre enfants et + Catgorie 1 4,85% 4,15% Catgorie 2 3,96% 3,48%

Lindexation des plafonds Cest un lment important pour comprendre lvolution du systme des prestations sous condition de ressources. Comme en tendance le revenu des familles augmente plus vite que les prix, la slectivit du systme (le taux dexclusion) est plutt stable si on indexe les plafonds sur les salaires ; la slectivit augmente si les plafonds sont indexs sur les prix.

Jusquen 1996 avait t retenue une indexation sur les salaires ; depuis cette date, lindexation est faite sur les prix. Il en rsulte une augmentation du taux dexclusion et une baisse de leffectif des allocataires. c) Des prestations tranches Cest le cas du Complment de libre choix du mode de garde (allocation verse aux familles qui font garder leur jeune enfant domicile). La prestation a trois taux (452, 286 et 171/mois) le CMG ; les familles peroivent le montant correspondant au niveau de leur revenu. Cest un systme assez rustique, avec des effets de seuil significatifs et dans lensemble peu modul avec le revenu puisque plus de 60% des allocataires peroivent le CHG de valeur intermdiaire.
Tableau 14 - Mesure des effets de seuil dans le CMG pour un couple avec un enfant Ecart de Plafond Ecart/prestation prestation en en /mois en % /mois Passage de CMG 1 167 1920 8,7% CMG 2 Passage de CMG 2 114 4260 2,7% CMG 3

Le HCF a souhait quon tudie une approche plus linaire de la variation du CMG avec le revenu. d) Des services o le reste charge des mnages (le RAC) est plutt proportionnel au revenu Cest le cas des tablissements d'accueil du jeune enfant (la participation horaire de la famille dans la plupart des cas est proportionnelle au revenu dans la limite dun plafond (4722/mois) mais les gestionnaires sont libres de poursuivre les taux d'effort nationaux au del de ce plafond ou de plafonner la participation financire en proportion de ce niveau.

56

e) Des prestations avec une baisse linaire du montant en fonction du revenu : les aides au logement On compte 1,2 millions de bnficiaires de lALF et 1,2 millions de bnficiaires de lAPL ayant des personnes charge. La dpense est de 8,3 Mds (4,1Mds au titre de lAPL pour les familles et 4,2Mds pour lALF), pour une aide moyenne 288/mois. Lallure du barme Laide est maximale au niveau du revenu de solidarit active (RSA) o elle couvre 92,5% de la dpense ligible70. Elle diminue suivant une pente forte jusquaux points de sortie (niveau de revenu o laide est infrieure 15/mois). Quand le revenu augmente de 1 000/mois, lallocation diminue de 30 40. Il y a une faible diffrenciation gographique en trois zones (le loyer plafond sur une base 100 en zone 2 est de 113 en zone 1 et 93 en zone 3).
Tableau 15 - Montant daide au logement et points de sortie (en) Couple Couple avec Isol Couple avec un deux enfant enfants 265 1 111 317 1 375 367 1 741 423 2 074 Couple avec trois enfants 480 2 537

Mnage Allocation mensuelle maximale71 Point de sortie72

Laide diminue trs nettement la charge de logement : le taux deffort net est ramen la moiti environ du taux deffort brut dans les situations - rares il est vrai - o le loyer et les charges effectives sont infrieures au plafond major du forfait de charges. Mais comme les loyers rels sont souvent plus levs que les plafonds et les charges suprieures au forfait, les taux deffort sont beaucoup plus levs puisque la part qui se situe au dessus du plafond major est entirement la charge du locataire. La prestation est donc fortement redistributrice (concentration sur les premiers dciles et variation forte avec le revenu). Lindexation des plafonds et du forfait de charges ne suit pas les loyers et charges relles ; les paramtres revenu du barme sont indexs sur les prix. De ce fait, laide perd de son pouvoir solvabilisateur. Malgr la solidit de la conception de laide, de nombreux mnages supportent des taux deffort abusivement levs qui peuvent paratre incohrents avec les objectifs de notre politique familiale * * *

70 71

La dpense ligible comprend le loyer dans la limite dun plafond et un forfait de charges. En zone 2 pour un loyer gal au loyer plafond. 72 Revenu mensuel net.

57

Trois conclusions peuvent tre tires de ce bilan : le systme des prestations opre un transfert important en faveur des familles modestes, notamment grce aux aides au logement ; les classes moyennes ne sont pas les oublies (les AF, la PAJE, le CF, lARS et lASF, le CLCA) leur sont attribues ; les taux dexclusion - sauf lARS sont faibles et pargnent le gros des classes moyennes ; il est erron de dire que la politique des prestations familiales a driv vers lassistanat.

2. En matire de fiscalit Les analyses portent pour lessentiel sur lImpt sur le revenu (IR). a) La prsence denfants charge est prise en compte dans le barme de limpt sur le revenu Cest une position constante du Conseil constitutionnel que cette prise en compte soit respecte. Nous le faisons suivant une technique propre : le quotient familial. a1) Dans ce systme, le revenu du mnage est divis par parts et le barme progressif est appliqu non au revenu mais au revenu par part. Il en rsulte que pour un mme revenu fiscal : 1) le seuil dimposition augmente avec la taille ; 2) limpt est plus faible pour les familles que pour les autres mnages ; 3) la diffrence dimpt par rapport au couple sans enfant augmente avec la taille (le nombre de parts) ; 4) la valeur du QF augmente avec le revenu. Le quotient familial est dsormais plafonn 2 000 par demi part (le passage de 2 360 2 000 a concern prs de 900 000 mnages dont limpt augmentera de 46/mois ; la recette supplmentaire est de 500M).
Tableau 16 - Seuils dimposition et revenus o le QF est plafonn (couples maris) Couple sans enfant Seuil dimposition (en /mois) Revenu du plafonnement 1 540 Couple avec un enfant 1 788 5 096 Couple avec deux enfants 2 036 5 790 Couple avec trois enfants 2 534 7 175

Le QF (pour les parts des enfants) est valoris 11,7Md pour 7,56 millions de foyers bnficiaires.

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a2) Les incidences du quotient familial (QF) 1,3 million de foyers sont rendus non imposables (pour un montant moyen de quotient familial de 53/mois). lavantage moyen est de 129/mois (76 par enfant) ; il augmente avec la taille de la famille, passant de 81 par mois pour un enfant 3 226 pour les familles de quatre enfants et plus ; il augmente avec le revenu, passant de 39/mois pour les familles du premier dcile (RFR compris entre 0 et 16 116) 217/mois pour le 9me dcile (RFR compris entre 52 311 et 71 280) le rapport entre le gain moyen et limpt qui serait d en absence du QF est de 25%. Ce ratio est de 80% au cinquime dcile, de 29% au dernier dcile et de 7% au dernier centile.

a3) Le systme du quotient familial appelle trois remarques * En doctrine, le QF nest pas une aide (il nest dailleurs pas dcompt dans les dpenses fiscales) et beaucoup contestent quon puisse alors globaliser les prestations familiales et le QF pour tablir la variation des avantages fiscaux et sociaux en fonction du revenu (courbes en U). Pour dautres, le QF est une aide et nombreux parmi eux estiment que les familles aises sont alors trop aides . * Dautres techniques de prise en compte des enfants sont concevables : un abattement sur le revenu, proportionnel ou forfaitaire par enfant ; une rduction dimpt ; un crdit dimpt.

On pourra utilement se rfrer lannexe DGT de la note architecture qui compare, enveloppe constante, les incidences de ces techniques alternatives qui, des degrs diffrents, opreraient des transferts des mnages aiss aux autres mnages. * La plupart des autres pays de lOCDE adoptent dautres techniques de prise en compte des enfants. Le tableau ci-dessous est issu de lannexe de la DG Trsor de la note architecture du 28 avril 2011.

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Tableau 17 - Prise en compte par la fiscalit de la charge de famille dans les pays de lOCDE
Fonction de lge Abattement Rduction Core, Espagne UK Allemagne*, Canada, Rp. Tchque, Espagne, Italie, Pays-Bas, NouvelleZlande, Pologne, Portugal, US Luxembourg, Suisse Fonction du rang Allemagne*, Espagne UK Belgique*, Core, Fonction des revenus Japon Rp.Slovaque, UK

Crdit

Allemagne*, Belgique*, US, Hongrie, Italie, Nouvelle-Zlande

US

Dduction de charges Aucune prise en compte**

Australie, Autriche, Danemark, Finlande, Grce, Islande, Irlande, Mexique, Norvge, Sude

* En Allemagne et en Belgique, ladministration fiscale choisit pour le contribuable loption qui lui est la plus favorable du crdit ou de labattement forfaitaire. En Allemagne, le montant de labattement correspond la somme de deux montants : lun de subsistance, lautre dducation. ** Dans les pays o la charge familiale nest pas prise en compte fiscalement, des transferts montaires (parfois assez substantiels) non-imposables sont en gnral pratiqus, fonction de lge et du nombre denfants. Ce type de transfert existe aussi en complment des mesures fiscales dans plusieurs pays.

b) LIR comprend dautres dispositions en faveur des familles Citons notamment : - le crdit dimpt pour la garde des enfants de moins de sept ans (notamment en EAJE et auprs dune assistante maternelle). Il est attribu sans considration du revenu (il est assis sur les charges de garde nettes des aides publiques). Il couvre 50% du reste charge des mnages nets des aides publiques dans la limite de 2 300 . La dpense fiscale slve 1, 07Md pour 1,7M de bnficiaires une aide moyenne de 52,45/mois. - le rgime des emplois familiaux qui accorde une aide de 50% des charges de garde nettes des aides publiques pour les employs qui travaillent au domicile de lemployeur. On estime la dpense fiscale M pour les mnages qui ont un jeune enfant (dont % pour la tranche dge 0/3 ans) - les rductions dimpt pour les mnages qui ont des enfants au collge, au lyce ou en tudes suprieures. Laide (63 au collge, au lyce et en tudes suprieures) ne bnficie quaux mnages imposables. La dpense fiscale est de 510M c) Le quotient conjugal sinscrit dans la mme conception de la fiscalit sur le revenu. Le revenu des mnages maris/pacss est divis par deux. Le barme progressif de lIR sapplique par part et non sur le revenu global. Le systme du quotient conjugal sapplique tous les mnages (et pas seulement ceux qui ont des enfants charge).

60

Pour plus de la moiti des couples unis juridiquement, limposition jointe et le Quotient conjugal conduisent une conomie dimpt relativement ce quils acquitteraient dans le cadre dune imposition individuelle. Cet cart est dautant plus important que lcart de revenus entre les conjoints est lev. Il est galement croissant avec le revenu en raison de la progressivit du barme de limpt et du fait que cet avantage nest pas plafonn. Lavantage associ au quotient conjugal nest toutefois pas systmatique. En effet, certains dispositifs destins aux foyers modestes tels que la dcote, le seuil minimum de recouvrement, ou la prime pour lemploi peuvent conduire une imposition suprieure en cas dimposition jointe plutt que spare, et ce pour un peu plus dun quart des couples.

Dans ces conditions, une suppression intgrale de limposition commune et du quotient conjugal (conduisant une pleine individualisation de limpt sur le revenu), rapporterait 5,5 Mds aux finances publiques. Ce montant se dcompose en une hausse des recouvrements de 6,3 Mds port par les mnages qui le quotient conjugal profite en ltat actuel et une baisse de 0,8 Md pour ceux qui le quotient conjugal cote. On pourra se reporter utilement lannexe DG Trsor prcite qui compare le systme du quotient conjugal un systme dimposition spare ainsi qu la note du HCF sur larchitecture des aides aux familles73 qui a analys diffrentes modalits de rforme du quotient conjugal.

73

HCF Architecture des aides aux familles : quelles volutions pour les 15 prochaines annes ? (pages 63 et suivantes) avril 2011.

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FICHE 5 COMMENT PREND-ON EN COMPTE LE STATUT CONJUGAL ET LISOLEMENT DES PARENTS ?

1. Statut matrimonial du couple parental a) Les prestations familiales sont les mmes quel que soit le statut du couple Depuis fort longtemps, les prestations familiales sont les mmes quel que soit le statut du couple : concubins, maris/pacss (y compris l'assurance vieillesse du parent au foyer - AVPF). Les couples dune famille recompose ont droit aux mmes prestations. b) Le statut du couple est pris en compte en matire fiscale En revanche, en matire fiscale, il existe une diffrence radicale entre les couples maris/pacss dune part et les concubins dautre part. Le quotient conjugal est rserv aux couples maris/pacss. Le quotient familial ne tient pas compte du statut matrimonial, sauf pour les personnes veuves vivant seules (qui bnficient dune demi-part supplmentaire). c) en matire de retraite, la pension de rversion est rserve aux couples maris

Rpartition des enfants de moins de 18 ans selon le statut matrimonial des parents74 : - 63% des enfants vivent avec un couple parental mari - 18% des enfants vivent avec un couple parental non mari - 16% des enfants vivent dans une famille monoparentale On ne dispose pas de la rpartition, au sein des enfants vivant dans un couple parental non mari, de ceux vivant dans un couple parental pacs et de ceux vivant dans un couple parental en union libre

2. Les familles monoparentales (ou les foyers monoparentaux) En 2009, on compte, en 2009, 1,93 million de familles monoparentales avec un enfant de moins de 25 ans, soit 22% de lensemble des familles (voir leur volution en annexe).

74

Enfants des couples, enfants des familles monoparentales , Insee premire, Janvier 2009

62

Dfinition - les familles monoparentales au sens de lINSEE : mnages pour lesquels le parent vit seul sans conjoint avec son ou ses enfants dans un logement ordinaire, sans quil y ait dautres personnes partageant le mme logement quelles aient ou non un lien de parent avec le parent isol. Sont considrs comme enfants des familles monoparentales ceux qui sont clibataires et qui ont moins de 25 ans. - les parents isols au sens des Caisses dallocations familiales (CAF) : sont considres comme parents isols les personnes veuves, spares, abandonnes ou clibataires qui assument seules la charge effective et permanente dun ou plusieurs enfants, condition quelles ne vivent pas maritalement. Les enfants charge au sens des CAF sont gs de moins de 21 ans.

Ces familles sont souvent modestes et leur taux de pauvret est trs lev (Voir tableau dtaill en Annexe).
Taux de pauvret des enfants : en 2010, 41% des enfants de moins de 18 ans vivant dans une famille monoparentale disposent dun revenu infrieur au seuil de pauvret (60% du niveau de vie mdian) contre 19,6% de lensemble des enfants de moins de 18 ans.
Part des enfants de moins de 18 ans dont le revenu est infrieur au seuil de pauvret

Source : PQE famille 2013

Cette situation explique quune inflexion des prestations et dispositifs fiscaux soit mise en uvre leur bnfice. a) Pour les prestations familiales et sociales Compte tenu de leur modestie, les familles monoparentales peroivent pour la plupart les prestations familiales et sociales de droit commun : elles ont une forte allocation de logement, peroivent le plus souvent la PAJE, le complment familial ou lARS ; elles sont nombreuses au RSA.

63

Une part importante des bnficiaires de certaines prestations En 2011, les familles monoparentales avec un enfant de moins de 21 ans reprsentent 16% des bnficiaires de lAB de la PAJE75, 25% des bnficiaires du complment familial. Elles reprsentent galement 34% des bnficiaires du RSA (dont RSA major), ce qui quivaut un taux de couverture de 39% des familles monoparentales. Elles reprsentent enfin 69% des bnficiaires de lALF.

On analyse ci-dessous les aides spcifiques alloues ces familles * Lallocation de soutien familial est une prestation mensuelle de 89,34/enfant76. Elle est subsidiaire par rapport aux crances alimentaires dont dispose ventuellement le parent isol. Cette subsidiarit pose deux problmes : * la grer donne une lourde responsabilit des CAF qui doivent aider les parents faire tablir et recouvrer leurs pensions alimentaires. * lcarter reviendrait considrer que lisolement est un handicap en tant que tel qui appelle compensation financire, par exemple en attribuant lASF tous les parents isols mme sils peroivent les pensions alimentaires dues leurs enfants. Cette option qui na pas t discute directement par le HCF pose des problmes de doctrine. Elle aurait un cot lev (de lordre de 1,65Md, somme majorer de 25% si on mne au bout le projet daugmenter de 25% le montant de lASF)

Taux de perception de lASF 43% des enfants des familles monoparentales sont couverts par lASF. Il y en a donc 57% pour lesquels labsence dASF sexplique par * le versement de la pension alimentaire * la renonciation lASF par une crancire qui ne veut pas mandater la CAF pour obtenir le versement dune pension alimentaire on verse * lignorance de lallocataire sur la possibilit dobtenir lASF On ne connait pas le poids de chacun de ces lments.

* Pour deux prestations importantes (la prime de naissance, lallocation de base PAJE de base et le complment familial) le bnfice du double plafond profite aux familles monoparentales : la probabilit quelles peroivent les prestations en cause est plus leve que si on retenait le plafond des couples mono-actifs. * Par ailleurs, la Loi de financement de la scurit sociale (LFSS) pour 2012 a introduit une majoration de 40% du plafond de ressources pour les familles monoparentales
Statistiques CNAF prestations familiales 2011 : 297 592 familles monoparentales ont bnfici de lAB en 2011 sur un total de 1 871 913 bnficiaires ; 693 037 familles monoparentales sont bnficiaires du RSA (dont les bnficiaires du RSA major) en 2011 sur un total 2 032 370 bnficiaires. 76 119,11 pour un enfant priv de laide de ses deux parents.
75

64

bnficiaires du complment de mode de garde (CMG) de la PAJE. Cette majoration leur permet davoir plus souvent accs au montant intermdiaire ou maximal de CMG. Cependant, lvaluation de la mesure annexe la LFSS pour 201277 montre que peu de familles monoparentales (environ 3000) devraient en tirer avantage puisque 80% dentre elles avaient des ressources qui leur donnaient dj accs au CMG maximal. * Comme on le verra la fiche 12 le statut des parents isols pour leur affiliation lAVPF est discutable. * Rappelons enfin quune partie des parents isols peroivent un RSA major. * Dans son avis sur les ruptures familiales78, le HCF avait vivement recommand un accompagnement social renforc vers lemploi pour les bnficiaires du RSA major.
Le RSA major Le RSA major concerne 235 000 allocataires (97% sont des femmes, plus de la moiti ont moins de 30 ans). Parmi ces allocataires, - plus de 160 000 allocataires sont de jeunes femmes enceintes ou mres dun jeune enfant. Cest une population trs type : faible formation professionnelle, hbergement frquent chez les parents de lallocataire ; faible taux de sortie vers lemploi. Elles bnficient du RSA major jusquau troisime anniversaire de leur enfant. - 75 000 allocataires sont devenues isoles par veuvage, divorce ou sparation. Elles bnficient du RSA major pendant un an aprs le fait gnrateur de lisolement. Le RSA major est suprieur au RSA de droit commun mais il reste infrieur au seuil de pauvret. RSA de droit commun, RSA major et seuil de pauvret pour I0, I1 et I2

Personne isole sans enfant Personne isole avec un enfant charge de moins de 14 ans Personne isole avec deux enfants charge dont un de moins de 14 ans Personne isole avec trois enfants charge dont deux de moins de 14 ans

RSA socle* + aide au logement** 683 968 1139 1387

RSA socle major* + aide au logement** 819*** 1068 1300 1560

Seuil de pauvret 964 1253 1735 2024

* montant du RSA socle et du RSA socle major au 1er janvier 2012 aprs dduction du forfait logement ** hypothses retenues pour lestimation des montants daide au logement figurant dans le tableau : loyers moyens des bnficiaires de lALS location (pour les personnes isoles sans enfant charge) soit 388 et loyers moyens des bnficiaires de lALF location (pour les personnes ayant 1, 2 ou 3 enfants charge) soit 517, 577 et 624. Puis simulation du montant de laide pour une personne au RSA sans revenu et habitant en zone 2.

*** Le RSA major est ouvert aux femmes enceintes

77

Etude dimpact de la LFSS pour 2012 : http://www.assemblee-nationale.fr/13/pdf/projets/pl3790-ei.pdf : La mesure consiste augmenter de 40% les barmes de ressources du CMG pour les familles monoparentales. En 2007, sur les 4700 familles monoparentales bnficiaires du CMG mdian, environ 3000 se situent en dessous du barme du CMG maximum sil est revaloris de 40%. Sur les 900 familles bnficiaires du CMG minimum, 400 se situent en dessous du barme du CMG mdian revaloris de 40%. Cette mesure prsente un cot de 4 M, avec environ 3 400 familles gagnantes. Avec ce scnario, les familles monoparentales bnficiaires du CMG maximal reprsenteraient 90 % des familles monoparentales bnficiaires du CMG, au lieu de 79 % actuellement . 78 HCF Avis sur les ruptures et discontinuits de la vie familiales adopt le 8 juillet 2010.

65

b) en matire de fiscalit La demi- part des parents isols, non subsidiaire : les parents isols bnficient dune demi-part supplmentaire au titre du premier enfant charge. Le plafond spcifique de 4040 de la premire part supplmentaire de QF na pas t modifi par la loi de finances pour 2013. La dpenses fiscales est de 410M pour 1,4 million de bnficiaires. La dpense fiscale moyenne est de 24,4/mois. La demi-part spcifique des veufs : le quotient conjugal des personnes veuves ayant des enfants charge est maintenu. Le cot est de 82M pour 180 000 bnficiaires. La dpense fiscale moyenne est de 38/mois.

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ANNEXES DE LA FICHE 5 L'volution du nombre de familles, dont familles monoparentales depuis 1975

Nombre et taux de personnes vivant sous le seuil de pauvret selon le type de mnage seuil 60%

Types de mnage auxquels appartiennent les individus

Nombre total d'individus

Nombre d'individus pauvres

Taux de pauvret

seuil 50% Nom bre d'indi Taux vidus de pauv pauvr res et (en millie rs) (en %)

(en milliers) Individus appartenant un mnage dont la personne de rfrence moins de 65 ans Personnes seules Hommes inactifs Hommes actifs Femmes inactives Femmes actives Familles monoparentales Pres Mres inactives Mres actives Couples Couples d'inactifs avec ou sans enfant Homme inactif femme active avec ou sans enfant Homme actif femme inactive sans enfant

(en milliers)

(en %)

49 659

7 438

15,0

4 293

8,6

5 428 601 2 352 681 1 794 5 310 788 1 015 3 507 37 195 2 666 2 242 1 185

1 004 214 343 190 257 1 832 155 653 1 024 4 167 546 348 127

18,5 35,6 14,6 27,9 14,3 34,5 19,6 64,4 29,2 11,2 20,5 15,5 10,7

650 128 238 110 173 1 153 97 484 572 2 189 364 192 82

12,0 21,3 10,1 16,2 9,6 21,7 12,3 47,7 16,3 5,9 13,7 8,6 6,9

67

Homme actif femme inactive avec 1 180 236 20,0 115 9,7 un enfant Homme actif femme inactive avec 1 972 441 22,4 210 10,6 deux enfants Homme actif femme inactive avec 2 280 852 37,4 450 19,8 trois enfants ou plus Couples d'actifs sans 4 882 198 4,1 125 2,6 enfant Couples d'actifs avec 6 201 275 4,4 145 2,3 un enfant Couples d'actifs avec 9 777 554 5,7 250 2,6 deux enfants Couples d'actifs avec 4 811 590 12,3 257 5,3 trois enfants ou plus 1 726 434 25,2 301 17,5 Mnages complexes Individus appartenant un mnage dont la 11 248 1 180 10,5 462 4,1 personne de rfrence a 65 ans et plus 3 613 608 16,8 239 6,6 Personnes seules 6 691 484 7,2 179 2,7 Couples Autres (familles monoparentales et 944 87 9,3 44 4,7 mnages complexes)* Ensemble des individus 60 907 8 617 14,1 4 755 7,8 Note : Sont considrs comme enfants, les enfants clibataires de la personne de rfrence ou de son conjoint sans limite d'ge. *Les deux catgories ont t regroupes en raison des faibles effectifs de l'chantillon. Champ : personnes vivant en France mtropolitaine dans un mnage dont le revenu dclar est positif ou nul et dont la personne de rfrence n'est pas tudiante. Source : Insee-DGFiP-Cnaf-Cnav-CCMSA, enqute Revenus fiscaux et sociaux 2010.

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FICHE 6 COMMENT PREND-ON EN COMPTE LE STATUT DACTIVITE DES PARENTS ?

A. LES FAMILLES AYANT UN JEUNE ENFANT Ont lieu deux volutions profondes : l'volution du salaire unique et la cration de lAPE puis du CLCA ; le dveloppement des aides l'accueil des enfants. 1. Rsorption du salaire unique et rebond de lAPE/CLCA a) Ds lorigine du systme des prestations familiales, on sinscrit dans le schma dominant de la mre au foyer. Le salaire unique est la prestation majeure lappui de cette conception. - la prestation est dun montant significatif par rapport au salaire ; elle est normalement indexe sur les salaires - elle nest attribue qu des mnages pour lesquels il faut primer la prsence de la mre son foyer. o cest le cas lorsque le mnage est jeune : le SU est vers mme si le mnage na pas encore denfant (on y met fin si le couple na pas eu denfant au bout de cinq ans) o cest le cas lorsque la famille a un jeune enfant. b) Le salaire unique connat, plus encore que les allocations familiales, la dgradation de sa valeur Lindexation sur les prix ds conduit un dcrochage de la prestation par rapport aux salaires. Elle nest en rien compense par un ajustement de son taux la diffrence des allocations familiales pour lesquelles on procde des coups de pouce (le taux des allocations familiales de deux enfants passe ainsi de 20 32% de la base mensuelle entre 1946 et 2012; celles de trois enfants de 50 73% de cette base). c) On procde une premire rforme en profondeur du Salaire unique (SU) en 1972 La dgradation de la prestation explique quon procde sa relance, non pour tous mais pour les mnages de revenu moyens et modestes. - on introduit une condition de ressources - on clate la prestation en deux : le salaire unique major servi aux familles les plus modestes ; le salaire unique vers aux familles plus aises. Elles diffrent par leur montant et leur indexation

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Ces deux prestations, salaire unique "major" et salaire unique non major vers aux familles les plus aises, sont voues un avenir diffrent : le salaire unique major est index sur la base mensuelle ; le plafond de ressources sous lequel on le verse est index sur le SMIC, laissant prvoir une augmentation de la population allocataire ; le salaire unique non major est gel sa valeur initiale laissant prvoir sa dgradation rapide dans une priode de forte inflation ; le plafond de ressources est lui aussi gel laissant prvoir une forte rtraction de la population couverte.

Dans ce projet de relance slective, on associe au salaire unique la cration dun rgime (lassurance vieillesse de la mre au foyer) qui permet aux mres inactives de valider des annuits de retraite. Trs logiquement, avec linflation, la rforme de 1972 trouve vite sa limite. d) La rforme de 1978 tire les consquences des limites structurelles du dispositif de 1972 Le salaire unique est supprim (la prestation na plus quune valeur faible). On cre le Complment familial (CF) dont le montant est cal sur celui du SUM - il est servi pour les familles qui ont un enfant de moins de trois ans 79 le plafond de ressources est relev pour couvrir les classes moyennes la prestation a vocation rester un dispositif fort de la politique familiale son montant pourrait progresser plus vite que les prix (si on mettait en uvre la disposition de la loi du 1977 qui prvoyait que la base mensuelle pouvait avoir une indexation plus dynamique que les prix80) le plafond de ressources est index sur les salaires garantissant la stabilit du taux dexclusion.

e) Dans un contexte de monte de lactivit fminine, le CF va profondment voluer Son montant volue comme les prix. Les plafonds sont indexs sur les prix partir de 1996, augmentant le ciblage de la prestation sur les classes moyennes et modestes. Il est rserv en aux familles dau moins trois enfants. Pour les jeunes enfants, on met en place une prestation (lAPJE) dun montant gal celui du CF et servi sous condition de ressources avec un taux dexclusion modr.

79

Et aux familles de trois enfants (alors que le SUM ne couvrait que les familles dau moins quatre enfants). Voir ci aprs au B. 80 Selon larticle de la loi prcite, la base mensuelle peut

70

f) A partir de 1985, on va amliorer la situation des familles ayant un enfant de moins de trois ans o un des parents est inactif On cre lallocation parentale dducation (APE) dont la nature va changer sensiblement et dont les conditions doctroi vont tre constamment tendues. En 2009, anne o le HCF est saisi dun projet de rforme profonde du CLCA (ex APE), le dispositif est puissant et mobilise environ 2 Mds de financement.

Evolution de l'allocation parentale d'ducation 1) temps 1 : en 1985 on cre une allocation servie pendant deux ans un parent inactifs la naissance de leur troisime enfant (ou dun enfant dun rang suprieur) pour autant quil ait des rfrences dactivit minimales. Compte tenu de ces rfrences, lAPE sapparente de facto une prolongation du cong de maternit un niveau dgrad, avec un montant forfaitaire gal % du salaire moyen) 2) temps 2 : en on allonge la dure de service jusquau troisime anniversaire de lenfant ; on augmente le montant de la prestation ; on diminue les rfrences dactivit antrieure, ce qui permet lenchanement dAPE successives 3) temps 3 : en 1994 on tend le rgime de lAPE aux naissances de rang 2 et on cre un rgime dAPE temps partiel 4) temps 4 : en 2004 on cre le CLCA qui remplace lAPE et qui est ouvert au rang 1 mais avec une dure plus rduite (six mois). Comme pour lAPE, le droit au CLCA est soumis une condition dactivit antrieure. Pour le CLCA, il convient de justifier dau moins 8 trimestres de cotisations vieillesse dans les deux dernires annes pour lenfant de rang 1 ; dans les <quatre dernires annes pour lenfant de rang 2 ; dans les cinq dernires annes pour les enfants de rang 3 et plus.

Le CLCA est une prestation conteste. f1) Pour ses dtracteurs, Elle loignerait (souvent contre leur gr) les femmes de lactivit, dgraderait leur carrire, ancrerait le partage ingal des tches entre les parents, exposerait les mres de famille une grande fragilit en cas de rupture de leur couple. Enfin, elle mobiliserait des financements importants qui seraient mieux utiliss dvelopper les crches. A partir de ces constants, des projets de rforme ont t avancs reposant sur trois principes : - une forte diminution de la dure de lAPE (la dure dune anne est la rfrence la plus frquente) ; - laccroissement de la valeur de la prestation servie sur une dure dsormais limite comme une quasi prolongation du cong de maternit, si possible en proportion du salaire ; - le partage obligatoire du cong entre les deux parents (avec une part non transmissible).

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Se dgagerait ainsi une norme pour laccueil de lenfant : la premire anne avec ses parents ; ensuite en crche (ou dans un autre mode daccueil). f2) pour ses dfenseurs La possibilit de soccuper de faon plus directe de son jeune enfant est une libert quil convient de respecter. Il est hors de question de brusquer lvolution actuelle (lent reflux des CLCA taux plein) a fortiori lorsque les modes de garde sont insuffisants et le march du travail dprim. f3) le HCF na pas dgag de consensus sur lvolution souhaitable du CLCA81 Il a t unanime sur loption de dvelopper les modes daccueil des jeunes enfants (notamment dans les EAJE) pour viter que des parents soient conduits renoncer leur activit professionnelle faute de solution de garde. Les membres du HCF ont soulign lintrt de rserver une priode de deux mois, non transmissible soit rserve au parent qui na pas bnfici du CLCL principal mais pour certains, cette priode devrait simputer sur la dure actuelle du CLCA alors que pour dautres, elle devrait sy ajouter. Le HCF sest galement spar sur loption de raccourcir la dure de service du CLCA. g) Au terme de cette volution, on a pour les jeunes enfants un dispositif associant - une prestation de base, la PAJE (182/mois) servie sous condition de ressources quel que soit le statut dactivit des parents - deux systmes complmentaires, le CLCA destination des parents inactifs ou en activit temps partiel et les aides laccueil des enfants dont les parents ont une activit professionnelle.

2. La monte puissante des aides la garde puis l'accueil des jeunes enfants a) Dans la branche des prestations familiales a1) lchec de lallocation de frais de garde. Cre en 1972 en mme temps quon rforme le salaire unique, elle ne prend pas faute doffre (les crches sont peu dveloppes ; le march de la garde domicile nest pas structur) a2) changement de cap en 1978 avec lattribution dune prestation de base (la PAJE actuellement) non affecte (dont bnficient aussi les familles mono-actives). Cette prestation est assez stable (sous rserve en 2004 dune forte augmentation des plafonds). Sa valeur se dgrade avec son indexation sur les prix alors que, sagissant de payer des frais de garde, donc des frais de main duvre, lindexation sur les salaires et t logique.
81

HCF Avis sur le CLCA et laccueil des jeunes enfants adopt le 11 fvrier 2010.

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A ct de cette prestation de base, on entreprend de dvelopper, de structurer et de solvabiliser les modes de garde. a3) le dveloppement des EAJE : une constante : la logique contractuelle Les communes ne sont pas obliges comme cest le cas de lcole douvrir des crches. La ligne constante est alors doffrir aux promoteurs volontaires une offre de cofinancement avec les prestations de service et des contrats globaux (les contrats enfance jeunesse, CEJ). Dans ce cadre, le dveloppement est lent et ingal. Lun des enjeux de la COG venir sera donc de poursuivre le dveloppement et de rduire les ingalits territoriales. Voir sur ces points la note du HCF de fvrier 2013 sur la diversit de loffre et les disparit daccs selon les territoires en matire daccueil des jeunes enfants, de loisirs et daccueil des enfants et des adolescents autour du temps scolaire lavis du HCF du 5 fvrier 2013 sur le mme sujet. a4) la longue marche vers les emplois domicile a41) les assistantes maternelles Longtemps dans lombre (et au noir) la profession va se structurer au fur et mesure quon va aider les parents y avoir recours pour autant que ce recours est dclar . Entam par des exonrations limites de charge patronales, le financement explose avec la prise en compte des charges sociales et le versement dune prestation (actuellement le CMG). Cette politique obtient des rsultats importants qui font de laccueil par les assistantes maternelles le premier mode daccueil hors famille des jeunes enfants. a42) les employs de maison. Cest le dernier mode daccueil tre reconnu et financ par la branche famille avec lexonration de 50% des cotisations sociales (dans la limite dun plafond de 425 pour les enfants de moins de trois ans et 213 pour les enfants de trois six ans) et loctroi du CMG b) En matire de fiscalit b1) pour les EAJE et les assistantes maternelles Premire tape : la revendication de la dductibilit des frais de garde - on adopte en un systme de rduction dimpt (qui par dfinition ne bnficie quaux familles imposables, nombreuses il est vrai sagissant le plus souvent de familles biactives)

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- on passe en au crdit dimpt (gal 50% du reste charge net des aides publiques dans la limite de 2300, soit une aide maximale de 96/mois. La dpense fiscale est de 1Md pour M dallocataires et une aide moyenne de /mois. b2) pour les employs au domicile des parents On met en uvre un mcanisme de crdit dimpt (50% du reste charge net des aides publiques dans la limite de 12 000, plafond major de 1 500 par enfant charge). La dpense fiscale est value 700M c) Le cumul des aides sociales et fiscales Le cumul des aides sociales et fiscales conduit globalement un taux deffort des familles que le HCF a jug raisonnable au regard de la priorit accorder la politique de loffre (pour les taux d'effort sur cas-type voir le PQE famille 2013). Mais ce systme nest pas exempt de dfauts (rusticit et non linarit de laide aux assistantes maternelles ; cohrence mal assure entre les aides fiscales et les prestations de la branche famille). Une remise en cohrence sera tudie au chapitre 2.

B. LES FAMILLES NOMBREUSES Les familles nombreuses constituent lorigine, la deuxime cible du salaire unique. La plupart des volutions structurelles dcrites ci-dessus au 1) sappliquent cette cible. Dans la situation actuelle, le CF attribu aux familles qui ont au moins trois enfants charge - est de 164/mois (somme fixe quel que soit le nombre denfants) - est accord quel que soit le statut dactivit des parents pour autant que les revenus du mnage soient infrieurs aux plafonds. Le taux global dexclusion est de 26%

C. DES POLITIQUES QUI TIENNENT COMPTE DU STATUT D'ACTIVITE DES PARENTS 1. Pour la PAJE comme pour le CF : un systme de double plafond Le plafond des familles mono-actives est plus bas que celui appliqu aux familles biactives et aux familles monoparentales. Lexistence de ce double plafond se justifie que les parents biactifs sont confronts des dpenses plus leves (accueil des enfants, transports, etc.). Voir sur ce point la fiche 4 sur la prise en compte du revenu .

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2. Le quotient conjugal Le systme du quotient conjugal diminue limpt des couples dans lesquels lcart des revenus est lev, ce qui est notamment le cas des familles ayant de jeunes enfants et les familles nombreuses.

CONSTITUTION DE DROITS A LA RETRAITE EN CAS DINACTIVITE TOTALE OU PARTIELLE DUN PARENT.

E. LA

Cre en 1972, lAssurance vieillesse des parents au foyer a pour but damliorer la retraite des parents inactifs ou en activit partielle. Mais il ne sagit pas dun statut universel couvrant lensemble des mnages. Il nest ouvert que pour des situations trs types, notamment lorsque la famille a un jeune enfant ou au moins trois enfants. Elle est ouverte sous condition de ressources. Dans ces situations, la CNAF est lemployeur fictif du parent ligible et verse la CNAV une cotisation assise sur le SMIC. Lapport actuel et les questions sur lavenir de lAVPF sont tudis dans la fiche 12.

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FICHE 7 QUEL EQUILIBRE ENTRE PRESTATIONS MENSUELLES ET AUTRES PRESTATIONS ?

Lessentiel des prestations fait lobjet dun versement mensuel. Mais on a connu et on connait encore des prestations verses suivant un calendrier diffrent. 1. Les prts a) Les prts aux jeunes mnages Les prts aux jeunes mnages (PJM) ont t crs par un arrt en 1972. Ces prts pour lquipement mobilier et mnager taient destins couvrir les premiers frais quentrane la location dun logement. Ils ont t financs dans un premier temps sur les fonds daction sociale, puis transforms en prestations lgales en janvier 1975. Aprs une phase o ils ont t financs par les banques, partir de 1985, (la CNAF se bornant alors financer la bonification dintrts et les dfaillances). Ils ont t supprims en 1987. b) Les prts lamlioration de lhabitat (PAH) Il sagit dun prt 1% ouvert lensemble des allocataires dorganismes dbiteurs de prestations familiales qui permet de financer 80% des dpenses damnagement ou de rparation comportant une amlioration des conditions de logement, dans la limite dun montant plafond de 1 067,14. Ce prt est remboursable en 36 mensualits au maximum. c) Le prt lamlioration du lieu daccueil de lenfant (PALA) Le PALA, cr en 2011, est destin aux assistants maternels agrs, quils exercent leur domicile ou au sein dune maison dassistants maternels (MAM). Ce prt taux zro leur permet de financer 80% des travaux visant amliorer laccueil, la sant ou la scurit des enfants ou faciliter lobtention, le renouvellement ou lextension de lagrment ( lexclusion des travaux de mise aux normes des tablissements recevant du public), dans la limite dun montant plafond de 10 000. Ce prt est remboursable en 120 mensualits au maximum. A noter que le PALA est un dispositif complmentaire la prime linstallation des assistants maternels prvue par lactuelle COG (dun montant de 300 500 ). Lenveloppe globale ddie aux PAH et aux PALA est gale 0,5% du montant total des prestations familiales payes au cours des douze mois prcdents le 30 dcembre de lanne antrieure (soit 160 millions pour 2010). Ce financement est pris en charge par le fonds national des prestations familiales de la CNAF.

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2. Autour de la naissance a) Les allocations pr et post natales Elles taient verses en fractions dont le versement tait conditionn la passation des examens mdicaux ; leur montant tait significatif. Elles taient servies tous les mnages quel que soit leur revenu. Elles ont t ensuite supprimes en 1985 et leur montant intgr dans lAPJE (anctre de lallocation de base de la PAJE) b) la prime la naissance ou ladoption de la PAJE Elle est verse le septime mois de la grossesse. Son montant est actuellement de 912 pour un enfant natre et de 1824 pour un enfant adopt ou accueilli en vue dune adoption. Elle est accorde sous condition de ressources (on estime que prs de 90% des naissances donnent lieu prime). Elle reprsente une dpense totale de 635M en 2011.
Tableau 18 - Plafonds de ressources Enfants au foyer (ns ou natre) 1 2 3 Par enfant supplmentaire Couples avec un seul revenu dactivit 34 819 41 783 50 140 8 357 Parent isol ou couple avec deux revenus d'activit 46 014 52 978 61 335 8 357

3) Lallocation de rentre scolaire Institue par la loi du 16 juillet 1974, lallocation de rentre scolaire (ARS) est destine couvrir une partie des frais lis la rentre scolaire. Rserve jusqualors aux enfants soumis lobligation scolaire cest--dire gs de 6 16 ans, la prestation a t, ds la rentre scolaire 1990, tendue aux enfants gs de moins de 18 ans qui poursuivent leurs tudes scolaires, universitaires ou sont placs en apprentissage, sous rserve que leur rmunration ventuelle nexcde pas 55 % du SMIC. LARS a fait lobjet de 1993 2000 dune majoration exceptionnelle dans le but notamment de relancer la consommation des mnages. Ces majorations ont t finances jusquen 2000, soit en totalit par lEtat, soit pour partie par la branche famille de la scurit sociale et pour partie par lEtat. En aot 2001, il a t dcid de prenniser la majoration de cette allocation et de faire supporter son cot par la branche famille.
Tableau 19 - Montant de lARS pour la rentre 2012 Age de l'enfant 6 10 ans 11 14 ans 15 18 ans Montant 356,20 375,85 388,87

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Dabord verse la mensuelle de septembre, elle est aujourdhui servie la fin du mois daot. Elle est attribue pour chaque enfant charge et scolaris de 6 18 ans pour autant que la famille ait des revenus infrieurs aux plafonds de ressources.
Tableau 20 - Plafonds de ressources de lARS pour la rentre 2012 Nombre d'enfants charge Pour 1 enfant Pour 2 enfants Pour 3 enfants Par enfant supplmentaire Plafond de ressources 2010 23 200 28 554 33 908 + 5 354

Elle fait lobjet dun versement de fonds libres demploi (bien quil y ait priodiquement lide de la verser sous forme de bons dachats). Par ailleurs, pour limiter les effets de seuil, une ARS diffrentielle est servie aux parents dont les ressources dpassent lgrement les plafonds de ressources82. 4. La prime de Nol Les CAF distribuent - mais ne financent pas - la prime de Nol aux allocataires du RSA, de lASS, de lAER et de lATS. Cette prime a t cre en 2000, renouvele de faon rgulire et lgalise comme prestation facultative en 2012. Depuis 2000, une aide exceptionnelle de fin danne (dite prime de Nol ) est verse au mois de dcembre aux bnficiaires de certains minima sociaux, notamment du revenu de solidarit active dans sa composante dite socle (RSA socle), lallocation spcifique de solidarit (ASS), lallocation quivalent retraite (AER) et lallocation transitoire de solidarit (ATS). De fait reconduite chaque anne, la prime exceptionnelle est dcide lautomne et mise en uvre sur la base dun dcret simple sign en dcembre. Elle est finance depuis 2011 (article 82 de la loi n 2011-1978 du 28 dcembre 2011 de finances rectificative pour 2011) par le fonds national des solidarits actives (FNSA), fonds finanant le RSA. Il est noter que la cration au 1er juin 2009 du RSA, qui a fusionn dans un mme minimum social le revenu minimum dinsertion (RMI) et lallocation parent isol (API), a entran un largissement de la prime de Nol aux ex-bnficiaires de lAPI qui navaient pas droit cette aide ponctuelle. De mme, la cration du RSA jeunes a largi aux bnficiaires du RSA socle de moins de vingt-cinq ans le bnfice de laide exceptionnelle de fin danne.
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Article R. 543-6-1 du code de la scurit sociale : L'allocation diffrentielle de rentre scolaire est gale, pour chaque enfant, la diffrence entre, d'une part, le plafond dfini au deuxime alina de l'article R.543-5, major, pour chaque tranche d'ge, des montants d'allocation de rentre scolaire en vigueur au 1er janvier de l'anne en cours multipli par le nombre d'enfants y ouvrant droit pour cette tranche d'ge au titre de la rentre scolaire en cours et, d'autre part, le montant des ressources, cette diffrence tant divise par le nombre d'enfants charge ouvrant droit cette allocation.

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Les comptences du fonds national des solidarits actives (FNSA) ont t tendues par la loi de finances rectificative du 28 dcembre 2011 de faon lui permettre de prendre en charge les aides exceptionnelles de fin danne la charge de lEtat verses certains allocataires du revenu de solidarit active (prime de Nol). Pour la premire fois, la dpense correspondant la prime de Nol a t inscrite dans la loi de finances pour 2013. Ainsi, compter de 2013, le FNSA finance galement les primes de Nol verses aux bnficiaires de lAllocation Spcifique de Solidarit (ASS), de lAllocation Equivalent Retraite (AER) et de lAllocation Transitoire de Solidarit (ATS), outre celles verses aux bnficiaires du RSA socle. Larticle 114 de la loi de finances pour 2013 prennise le financement de la prime de Nol, en en codifiant le principe facultatif larticle L. 262-24 du code de laction sociale et des familles, 1er alina : Le fonds national des solidarits actives finance galement les aides de fin danne qui peuvent tre accordes par ltat certains allocataires du revenu de solidarit active, ainsi que, compter de 2013, celles qui peuvent tre accordes aux bnficiaires de certaines allocations mentionnes larticle L. 5423-24 du code du travail ou se substituant ces dernires.

5. Elments de problmatique Pour certains, ces prestations devraient tre intgres dans les prestations mensuelles. Le groupe accs aux droits et minima sociaux runi pour prparer la confrence de lutte contre la pauvret lautomne 2012 a ainsi propos de supprimer la prime de Nol pour financer en partie laugmentation du barme du RSA socle.

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 ANNEXE Barme de la prime de Nol 2012 pour la France mtropolitaine ainsi que pour les DOM/COM (hors Mayotte) Composition de la famille Personne isole 2 personnes : couple sans enfant ou isol avec un enfant 3 personnes : isol avec deux enfants ou couple avec un enfant 4 personnes : isol avec trois enfants ou couple avec deux enfants 5 personnes : isol avec quatre enfants ou couple avec trois enfants 6 personnes : isol avec cinq enfants ou couple avec quatre enfants Par personne supplmentaire Montants en euros 152,45 228,67

274,41 335,39 320,14 396,37 381,12 457,35 442,10 60,98

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FICHE 8 QUEL EQUILIBRE ENTRE PRESTATIONS LIBRES DEMPLOI ET PRESTATIONS AFFECTEES ?

1. Lessentiel des dispositifs daide aux familles est libre demploi Lessentiel des dispositifs daide aux familles est libre demploi y compris lAllocation de rentre scolaire (ARS) malgr les ides souvent voques dun service sous forme de chque rentre scolaire . Il convient toutefois de souligner que le bnfice de lARS est subordonn la scolarisation de lenfant83. 2. Il existe cependant des prestations affectes Cest le cas des aides au logement (parfois servies en tiers payant). Elles ne sont maintenues que si le locataire ou laccdant la proprit sacquitte de ses charges. Le HCF a refus loption de la dconnection. C'est galement le cas des aides l'accueil jeunes enfants qui compensent des charges dclares. 3. Des aides lies la facturation de services au dessous de leur prix de revient. Dans les tablissements d'accueil du jeune enfant (EAJE), la participation des familles (avant crdit dimpt) couvre 20% des charges de fonctionnement. Les aides publiques (de la branche famille, des communes ou des entreprises) sont par nature des aides affectes. Il en est de mme des accueils de loisirs sans hbergement (ALSH) et de la plupart des autres interventions finances par le Fonds national d'action sociale de la Branche famille (FNAS).

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Ainsi, pour les enfants de plus de 16 ans, lARS nest verse que si les parents fournissent une attestation justifiant de la scolarit ou de lapprentissage.

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FICHE 9 COMMENT PREND-ON EN COMPTE LE DOMICILE DE LALLOCATAIRE ?

1. Pour les prestations familiales lgales , la rgle est plutt luniformit a) La suppression des abattements de zone dans les allocations familiales A lorigine les Allocations familiales (AF) variaient fortement selon les zones. Elles ont progressivement t rduites puis supprimes dans les annes 70. Le thme dune diffrenciation des AF nest plus dans le dbat public (avec une exception rcente : le snateur Pozzo di Borgo qui pense quon devrait envisager la diffrenciation rgionale des prestations) b) Lalignement des PF des DOM sur celles de la mtropole A lorigine, on sert des prestations plus faibles et moins progressives avec la taille de la famille dans les DOM. En compensation, la branche famille finance une action sociale plus dveloppe quen mtropole (cest le principe de la parit globale). Cette option avait t retenue pour des considrations dmographiques et conomiques. La revendication constante des lus des DOM a conduit changer le systme en alignant progressivement les prestations familiales sur celles de la mtropole. Ne subsistent plus que des diffrences secondaires (ainsi on verse des allocations familiales de 23/mois la famille de un enfant). On a eu une dmarche un peu similaire pour le RMI : lors de sa cration, le niveau de la prestation tait de 80% du niveau de mtropole (pour garder un rapport RMI/SMIC identique celui de la mtropole). En compensation une crance de proratisation permettait de dvelopper des politiques dinsertion plus actives. Cette option a t abandonne la suite de lalignement des SMIC. c) Le rgime des zones en matire daides au logement Le territoire est divis en trois zones. Le plafond de loyer ligible varie dans des proportions modestes entre les zones, ce qui fait varier le montant de la prestation. Le HCF a considr que ce zonage tait insuffisant et trop rudimentaire ce qui conduit des carts trop levs dans les taux deffort des allocataires d) Des reste charge (RAC) diffrents selon le domicile : le CMG Comme le salaire des assistantes maternelles - et les indemnits dentretien varient sensiblement selon les territoires et que les aides de la CAF sont uniformes, le reste charge des allocataires est trs ingal.

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Le HCF a souhait quon tudie un remodelage de ce dispositif.

2. En action sociale : des disparits dans les services offerts selon le domicile Voir la note et l'avis du HCF sur les disparits territoriales en matire d'accueil des jeunes enfants et d'offre de loisirs pour les enfants et adolescents. Fvrier 2013. a) Les modes daccueil des jeunes enfants Les constats ont t dresss par le HCF dans ses derniers travaux sur les disparits territoriales : on observe de fortes disparits pour lensemble des dispositifs (EAJE, assistantes maternelles, cole maternelle). Le taux doffre varie de (source PQE). On estime quil manque des solutions daccueil (350 000 selon HCF mais sur des bases documentaires faibles). Ce dficit entranerait un renoncement lactivit de certaines mres de famille (ce qui expliquerait une partie du recours au CLCA) Ces disparits rsultent notamment : - de labsence dobligation lgale : pour les EAJE, les CAF mettent en uvre une offre contractuelle de cofinancement mais elle nest leve quen fonction des choix des gestionnaires ; pour lcole maternelle, lobligation ne porte que sur les enfants de plus de trois ans ; - dune promotion insuffisante de lemploi dassistante maternelle. La ligne prne par le HCF est celle d'un dveloppement rsolu pour les EAJE (avec un budget du FNAS important) ; une reconqute de lcole maternelle (avec priorit des zones en difficult) et des taux de financement amliors pour les communes peu quipes et qui ont un faible potentiel fiscal. b) Les services aux enfants et adolescents Le rle des communes et des comits dentreprise est majeur ; la branche famille investit 900M ; mais son rle nest pas central. On observe de trs fortes disparits selon les territoires. Un redploiement marqu au sein du FNAS soulve des difficults compte tenu des contraintes budgtaires qui lentourent, surtout si on centre davantage le FNAS sur le dveloppement des EAJE. Seule une pression sur les prestations lgales permettrait un investissement comme celui envisag par le HCF (mais sans quil ait prvu son mode de financement) 3. Le barme de limpt sur le revenu est uniforme (sauf pour les DOM avec un abattement important) 4. Le montant de la taxe dhabitation varie de faon significative selon le lieu dhabitation

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FICHE 10 QUEL EQUILIBRE ENTRE ACTION SOCIALE ET PRESTATIONS LEGALES ?

1. Les prestations lgales Les prestations lgales reprsentent 70% des charges de la branche famille (-18 points entre 1978 et 2011)
Tableau 21 Evolution des dpenses de prestations lgales verses par la Branche Famille en M constants 2011 1978
Prestations lgales du FNPF + APL familles Dont Prestations lgales du FNPF Dont APL familles Total des charges de la branche Dont AVPF Dont FSV Prestations lgales du FNPF et APL famille en % des charges de la branche

1980 26 320
26 108 212

1990 32 794
29 842 2 952

2000 39 977
36 250 3 727

2010 39 224
35 132 4 092

2011 39 114
34 989 4 125

25 375
25 375 -

28 921
409 -

30 316
944 -

40 437
3 843 -

49 024
4 038 -

55 212
4 348 3 674

55 574
4 432 4 381

88%

87%

81%

81%

71%

70%

Source : CNAF, retraitement : SG HCF

2. Un glissement structurel du ratio entre les dpenses daction sociale et les dpenses de prestations lgales Entre 1978 et 2011, les dpenses daction sociale passent denviron 5% environ 10% des dpenses de prestations lgales.
Tableau 22 Evolutions respectives des prestations lgales (FNPF et APL) et du Fonds national daction sociale en M constants 2011 1978 1980 1990 2000 2010 Prestations lgales du FNPF + APL 25 375 26 320 32 794 39 977 39 224 familles Action sociale 1 404 1 457 1 788 2 640 3 620 Ratio action sociale/prestations 5,5% 5,5% 5,4% 6,6% 9,2% lgales (y compris APL familles)
Source : CNAF, retraitement : SG HCF

2011 39 114 3 783 9,7%

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3. Mais une partie importante des dpenses du FNAS sapparente des prestations lgales. a) La logique des prestations de service A lorigine, la prestation de service est verse de droit toute structure ligible par ses caractristiques (par exemple pour les EAJE, le respect des normes de personnel ou lapplication dun barme des participations familiales). Ses paramtres de calcul sont publics, non discrtionnaires ; les modalits de son indexation sont normes (par exemple pour les EAJE un indice mixte 80% salaires/20% de prix). Elle nest pas contrainte dans un budget limitatif. Mais la scurit des cofinancements par la prestation de service reste limite. Elle nest normalement acquise que sur la dure de la COG et on peut modifier ses paramtres par une dcision unilatrale de la CNAF. Sans doute le ferait-elle de faon discute et en appliquant une rgle de progression raliste. Cependant, lhistoire rcente montre que la scurit de la prestation de service peut tre remise en question. La forte augmentation des dpenses des contrats enfance-jeunesse (qui reposent sur une majoration des prestations de service) dans les annes 2000 a amen une mise sous enveloppe limitative de ces contrats, mme si, selon la CNAF, cette contrainte na pas trop pes sur le dveloppement des quipements et services en cause : peu de projets auraient t repousss ou diffrs. Le risque dune pression sur les cofinancements par la prestation de service dans une priode de fortes contraintes financires a conduit certains membres du HCF envisager une lgalisation de la prestation de la prestation de service des EAJE. Elle aurait ancr le principe de labsence denveloppe limitative. La majorit des membres du HCF a nanmoins craint que cette option diminue la capacit contractuelle de la CNAF et des CAF. Toutefois, le Haut conseil unanime a souhait scuriser la prestation de service dans ses lments essentiels (indexation du plafond ; consolidation des taux de financement de 30% pour les PSU et de 55% pour les contrats enfance/jeunesse).
Extrait de lavis du HCF du 5 fvrier 2013 L'hypothse d'une lgalisation de la prestation de service unique : des avis partags La lgalisation de la prestation de service unique prsenterait un certain nombre d'avantages : - garantie dabsence denveloppe limitative ; - scurisation des gestionnaires des modes daccueil des jeunes enfants ; - obligation lgale des gestionnaires de respecter certains engagements faisant l'objet du conventionnement avec la Caf (application d'un barme, taux d'occupation minimal) sachant que d'autres engagements contractuels pourraient tre tablis dans le cadre des contrats enfance-jeunesse ; - recentrage de la ngociation du Fonds national daction sociale sur dautres enjeux que le seul accueil des jeunes enfants (et notamment la PSU qui reprsente 36% du FNAS) ; - mise en cohrence des modalits de financement de laccueil individuel et de laccueil collectif. Certains membres du Haut conseil s'interrogent ou sopposent cette hypothse de lgalisation de la PSU, au motif qu'elle retirerait au Conseil dadministration de la Cnaf certaines de ses prrogatives, qu'elle induirait un changement profond des aides des Caf et qu'elle risquerait de priver les Caf de certains leviers leur permettant d'agir sur la qualit de la gestion et du fonctionnement des modes d'accueil.

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b) Le bloc des prestations de service : une augmentation dans le budget total de laction sociale
Tableau 23 Evolution des dpenses de prestations de service au sein du FNAS
Dpenses ralises en M Prestations de service accueil du jeune enfant (PS et CEJ) Prestations de service Jeunesse (PS et CEJ) Total Prestations de services Total FNAS Part des prestations de services dans le budget total du FNAS en %
Source : CNAF, retraitement : SG HCF

2008 1 796 656 701 751 2 498 407 3 739 233 67

2009 1 888 738 717 048 2 605 786 3 829 805 68

2010 2 035 996 735 824 2 771 820 4 036 688 69

2011 2 205 309 775 766 2 981 075 4 306 046 69

c) Le poids des fonds d'aide l'investissement tend progresser au sein du FNAS Diffrents fonds nationaux ont t crs pour cofinancer les dpenses d'investissements pour les EAJE. d) Des impacts sur le poids des dotations d'action sociale Contrepartie de cette progression des fonds nationaux et malgr une forte augmentation du FNAS - la part des dotations des CAF dont elles ont la matrise a diminu dans le budget total
Tableau 24 Evolution des dotations daction sociale au sein du FNAS Dpenses ralises en M 2008 2009 2010 857 453 865 453 880 559 Dotations d'action sociale 3 829 4 036 3 739 233 805 688 Total FNAS Dotations d'action sociale 23 23 22 /budget total du FNAS (en %)
Source : CNAF, retraitement : SG HCF

2011 896 329 4 306 046 21

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FICHE 11 QUEL APPORT DES PRESTATIONS SOCIALES ET FISCALES AUX MENAGES PAUVRES ?

1. L'apport des prestations sociales et fiscales aux mnages pauvres Le seuil de pauvret est fix de faon conventionnelle 60% du revenu mdian soit 964 en 2010. 14,1% de la population soit 8,6M de personnes est pauvre Le taux de pauvret des enfants de moins de 18 ans est nettement suprieur la moyenne (avec un taux de 19,6%). Le taux de pauvret des enfants est particulirement lev dans les familles monoparentales (taux de 32%) et les familles nombreuses (taux de pauvret des couples avec au moins trois enfants charge de 23%). a) Les mnages pauvres bnficient plein des prestations de droit commun Ils ont tous vocation percevoir les aides au logement (qui couvrent 92,5% de la dpense ligible84 pour les mnages dont le revenu est au plus gal au RSA socle et restent dun niveau lev pour les autres mnages pauvres). Ils peroivent trs frquemment lASF, la PAJE, le CF, lARS85 et bien entendu les AF. Ces prestations sont dun apport majeur dans leur revenu disponible. b) Les minima sociaux ne sont plus la charge de la branche famille Aprs la reprise de lAAH par les dpartements, la suppression du SURF86 et le transfert de lAPI aux dpartements, la branche famille ne supporte plus aucune charge au titre des minima sociaux. c) Les minima sociaux concernent 5,2M de personnes mais ne permettent pas toutes de se hisser au seuil de pauvret La moiti est au dessous du seuil mais selon des proportions diffrentes : 72% pour le RMI (aujourdhui RSA socle) mais 23% pour lAAH par exemple.

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La dpense relle est souvent suprieure la dpense ligible ce qui diminue le ratio prestation/charges de logement. 85 Pour ces prestations, les mnages ont un revenu infrieur au plafond dexclusion. 86 Dispositif trs limit de revenu garanti pour les familles nombreuses institu en 1980 et bientt supprim.

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d) Les familles pauvres ont connu une dgradation en termes relatifs de leur niveau de vie par rapport au revenu mdian Deux facteurs convergents lexpliquent : lindexation du RSA sur les prix et les rgles dindexation des prestations familiales et des aides au logement.

2. L'apport des prestations sociales et fiscales aux mnages trs modestes Selon le CREDOC font partie des classes moyennes les mnages dont le revenu se situe entre 70 et 150% du revenu mdian. Dans cette dfinition, les mnages se rpartissent comme suit : - mnages pauvres : 14% de la population - mnages modestes (entre 60 et 70% du revenu mdian) : 7% - classes moyennes : 58% - classes aises et riches : 21% a) Pour ces mnages du deuxime dcile, les prestations familiales et les aides au logement sont importantes b) un point noir : les travailleurs pauvres Deux dispositifs ddis leur sont ouverts : le RSA activit et la prime pour lemploi (PPE). Mais la situation actuelle ne correspond pas aux objectifs des promoteurs de ces deux dispositifs : le RSA activit ne marche pas (70% de taux de non recours) et la PPE est gele depuis 2009.
Quentend-on par classes moyennes ?87 Rgulirement prsentes dans les discours mdiatiques ou politiques, les classes moyennes dsignent les mnages et les groupes sociaux qui nappartiennent ni aux classes les moins favorises, ni aux classes suprieures . Elles se situeraient entre les deux. Cette dfinition en creux et le fait que cette expression soit souvent utilise au pluriel soulignent la varit et lhtrognit des situations objectives et des perceptions subjectives auxquelles elle peut renvoyer 88. Trois critres peuvent tre retenus pour dfinir les classes moyennes Un critre subjectif : lauto-valuation : on prend en compte les perceptions des individus quant leur propre position sociale. Les classes moyennes ont alors une taille variable selon les priodes. Un critre sociologique (profession, valeurs et modes de vie) : la profession reste un critre important de classement. Selon la nomenclature franaise des professions et catgories socioprofessionnelles, les classes moyennes regrouperaient les professions intermdiaires , une partie des cadres suprieurs et galement des employs .

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Note de Veille du Centre danalyse stratgique Les classes moyennes en qute de dfinition Note de veille N54 avril 2007. 88 Note de Veille du Centre danalyse stratgique Les classes moyennes en qute de dfinition Note de veille N54 avril 2007

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Un critre conomique (revenus et niveau de vie) selon deux approches. La premire dfinit les classes moyennes comme lensemble des individus disposant dun revenu proche du revenu mdian. La seconde assimile les classes moyennes au groupe dindividus situ au cur de la distribution des revenus. Elles rassemblent les individus moins riches que les plus favoriss et plus aiss que les moins favoriss. La plupart des tudes, notamment internationales, retiennent cependant des intervalles plus restreints. Les classes moyennes sont alors conventionnellement situes entre les hauts revenus (les 20 % de la population aux revenus les plus levs) et les bas revenus (les 30 % de la population aux revenus les plus faibles). Elles englobent une personne sur deux disposant dun niveau de vie compris entre 75% et 150% du niveau de vie mdian. Entre 1970 et 1996, le revenu des classes moyennes a progress plus vite que celui de lensemble de la population (le rapport entre le niveau de vie mdian et le niveau de vie moyen est pass de 84 % en 1970 90 % en 1996). Le phnomne sinverse depuis une dizaine dannes : le revenu des classes moyennes progresse moins vite que celui de lensemble de la population (le rapport entre le niveau de vie mdian et le niveau de vie moyen est aujourdhui gal 85 %).

3. La situation dcrite ci-dessus est appele changer a) Le gouvernement a confi au dput Sirugue le dossier RSA/PPE b) Le premier Ministre a annonc le 11 dcembre dernier un ensemble de mesures dont notamment - une augmentation de 10%89 sur cinq ans du RSA socle. - un effort en direction des familles monoparentales. Le groupe de travail accs aux droits et aux biens essentiels, minima sociaux avait voqu soit une augmentation de lASF de 25% ou un abattement sur le revenu pour le calcul des aides au logement. - un effort en faveur des familles nombreuses (le groupe de travail avait voqu une augmentation de 50% du Complment familial sous une condition de ressources plus rigoureuse que celle qui prvaut actuellement). Nous avons repris titre dhypothse une enveloppe de 420M lhorizon 2016 (correspondant aux trois premires annes de monte en charge sur cinq ans et une dpense en anne pleine de 700M). c) le Premier Ministre a marqu sa proccupation devant limportance de certains taux deffort en matire de logement.
Extraits du discours du Premier ministre lors de la confrence nationale contre la pauvret et pour linclusion sociale, 11 dcembre 201290 Encore faut-il que les enfants et leurs familles vivent dans des conditions matrielles dcentes. Notre pays comptait, en 2010, 2,7 millions denfants pauvres. Cest inacceptable. Pour eux, comme pour leurs parents, linjustice sociale est criante. Dans le cadre dune rflexion gnrale sur la politique familiale, mene au premier trimestre 2013, nous demanderons Bertrand Fragonard de proposer une amlioration consquente des aides aux familles monoparentales et nombreuses confrontes la pauvret : lallocation de soutien familial et le complment familial. Je naccepte pas que tant de familles soient touffes par des taux deffort insoutenables, notamment en matire de logement.

Ce sujet sera abord dans le chapitre II.

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En plus de linflation Extraits soulign par le SG HCF

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FICHE 12 QUELLE LOGIQUE ET QUEL AVENIR DES DROITS FAMILIAUX DE RETRAITE ? Les droits familiaux de retraite (AVPF, majoration de pension pour 3 enfants et plus et majoration de la dure dassurance) reprsentent environ 0,8 point de PIB (13,6 Mds) soit 7,5% des dpenses de retraite91. LAVPF et les majorations de pension pour 3 enfants et plus sont financs par la branche famille de la scurit sociale92. En 2011, la CNAF a vers 4, 432 Mds la CNAV pour le financement de lAVPF.

A. LES DROITS FAMILIAUX DE RETRAITE EXISTANT AUJOURD'HUI 1. Trois types de droits familiaux de retraite a) L'AVPF Cre en 1972, lassurance vieillesse des parents au foyer (Avpf) consiste en une prise en charge par la branche famille de la scurit sociale dune cotisation sociale vieillesse au niveau du salaire minimum. La cotisation verse permet la validation de trimestres servant au calcul de la pension vieillesse du bnficiaire et la majoration ventuelle du montant de la pension vieillesse servie. b) La majoration de la pension de vieillesse pour les assurs ayant lev au moins trois enfants Institue en 1945, la cration du rgime gnral de la Scurit sociale existait dj dans les rgimes spciaux. Il sagit dune majoration de pension, attribue aux assurs (aux hommes, comme aux femmes) qui ont lev au moins 3 enfants. Cette majoration est proportionnelle au montant de la pension et non imposable. Ses modalits sont variables selon les rgimes. En 2011, les dpenses de majoration de pension prises en charge par la CNAF et verses au FSV se sont leves 4,381Mds. Elles correspondent la prise en charge par la branche famille des dpenses de majoration affrentes au rgime gnral et aux rgimes aligns. c. La majoration de dure dassurance (MDA) au rgime gnral Instaure en 1971, elle avait pour objectif, sa cration, damliorer les droits pension des femmes qui ne bnficieraient pas de lAVPF, cre la mme priode, mais dont la monte en charge est progressive. Elle tendait aussi permettre aux mres de famille de partir plus tt la retraite avec le mme niveau de pension.
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Source : valuation inter-rgimes ralise par la Drees en 2008 la demande du COR (6me rapport) Pour les majorations de pension pour 3 enfants ou plus, la CNAF ne finance que celles affrentes au rgime gnral et aux rgimes aligns.

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Des dispositifs de ce type existaient dj dans certains rgimes spciaux, et notamment pour les fonctionnaires civils de ltat. Aujourdhui, dans les rgimes de base des salaris et non-salaris du priv (CNAV, MSA, RSI, CNAVPL), la MDA valide jusqu deux annes par enfant lev. La Loi de financement de la scurit sociale pour 2010 prvoit que pour les pensions prenant effet compter du 1er avril 2010, le bnfice de la MDA, jusqualors rserve aux femmes, est partiellement ouvert aux hommes. Pour les dparts la retraite intervenant compter du 1er avril 2010, la MDA est scinde en une majoration maternit, de quatre trimestres par enfant, rserve la mre, et une majoration dducation, de quatre trimestres par enfant, rpartis entre les parents au choix du couple ou, dfaut de dcision avant les quatre ans et demi de lenfant, en totalit la mre. Dans la fonction publique, la majoration (ou bonification ) de dure a t rforme en 2003 au nom de lgalit de traitement entre hommes et femmes : pour les enfants ns avant le 1er janvier 2004 est attribue une majoration dun an sous condition dune interruption dactivit de deux mois (ou, depuis 2011, dune rduction dactivit pendant au moins quatre mois ) et, pour les enfants ns compter du 1er janvier 2004, une majoration de six mois au titre de laccouchement comptant uniquement pour le calcul du taux de liquidation, et pas pour le coefficient de proratisation et une compensation des interruptions ou rductions dactivit jusqu trois ans. Selon la Cour des comptes, les dpenses de MDA ont reprsent 6Mds en 2007. La MDA nest pas dtaille plus avant dans la prsente fiche dans la mesure o elle nest pas finance par la branche famille.

2. Les objectifs de ces droits familiaux de retraite Les avantages familiaux de retraite poursuivent divers objectifs quil convient de garder lesprit lorsquest envisag une ventuelle rforme : - compenser les ingalits de fait entre hommes et femmes la retraite. Les droits familiaux, en bnficiant davantage aux mres, permettent datteindre partiellement lobjectif de compensation des ingalits de fait entre les hommes et les femmes. Partiellement car, aprs prise en compte de lensemble de ces droits, les carts de droits propres sont encore importants aujourdhui. La pension moyenne de droit direct des femmes des gnrations 1934-1938 reprsente ainsi 50 % de celle des hommes en 200493. La suppression des droits familiaux conduirait une diminution de ce ratio qui atteindrait alors 43 %94. Seule la majoration de pension ne remplit pas lobjectif de compensation des ingalits entre les hommes et les femmes, puisquelle est proportionnelle au revenu et ouverte aux hommes. - assurer une redistribution vers les bas revenus. La mise en uvre de conditions de ressources, telles que celle de lAVPF, conduit une redistribution verticale, cest--dire des plus hauts vers les plus bas revenus. Comme le montre le tableau ci-dessous, lapport de lAVPF la pension moyenne des femmes est loin dtre ngligeable.
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Source : 6me rapport du COR. Source : 6me rapport du COR.

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Source : 6me rapport du COR

- assurer une redistribution horizontale entre les mnages ayant assum lducation dun ou plusieurs enfants et les autres. Cet objectif est li au constat selon lequel lducation des enfants produit des effets ngatifs sur les carrires professionnelles quil convient de compenser au moment de la retraite. Il sagit aussi de compenser un ventuel dfaut dpargne ou un dfaut de consommation du fait de lducation dune famille nombreuse.

B. PRESENTATION

DETAILLEE DE LAVPF ET DES MAJORATIONS DE PENSION POUR LES ASSURES AYANT ELEVE AU MOINS TROIS ENFANTS

1. LAVPF a) Elments lgislatifs a1) Les conditions d'ouverture Pour avoir droit cette prestation, il faut remplir, en fonction de la configuration familiale, deux ou trois conditions : - La premire est de percevoir lune des prestations ouvrant droit (actuellement, le complment familial (Cf), lallocation de base de la prestation daccueil du jeune enfant (Ab de la Paje), le complment de libre choix dactivit (Clca), le complment optionnel de libre choix dactivit (Colca), lallocation journalire de prsence parentale (AJPP) ou dassumer la charge dun enfant ou adulte handicap ou de bnficier dun cong de soutien familial. - La deuxime condition porte sur les ressources du foyer qui ne doivent pas dpasser un certain plafond. Ce dernier diffre selon les prestations ouvrant droit laffiliation et la configuration familiale. - Enfin la troisime condition ne concerne que les couples. Elle soumet laffiliation une condition de non-activit ou plus prcisment de seuil de revenu dactivit pour la personne affilier.

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Le droit lAvpf est examin selon un ordre bien dfini des prestations au titre desquelles celui-ci peut-tre ouvert. Un bnficiaire de plusieurs de ces prestations est donc affili au titre dune seule, selon cet ordre.

Ordre dexamen des droits permettant laffiliation l'AVPF: le Cf puis lApje ou Ab puis lApe ou Clca ou Colca puis lApp ou Ajpp puis le fait davoir un enfant handicap en charge (Aeeh notamment) puis celui davoir un adulte handicap en charge (Aah notamment) puis enfin le cong de soutien familial.

Louverture de droit lassurance vieillesse des parents au foyer (AVPF) induit le versement de cotisations forfaitaires lassurance vieillesse du rgime gnral au titre des mois au cours desquels le parent bnficie des prestations familiales. Ce dispositif est analogue au versement dun salaire par un employeur pour lacquisition de droits pension en vue de la retraite. De la mme faon quun salaire dactivit, le salaire report au compte de lassur au titre de lAVPF conduit la validation de trimestres dassurance et peut entrer dans le calcul du salaire de rfrence. a2) Le report de salaire au compte de lassur Les cotisations verses au titre de lAVPF sont calcules sur la base dun salaire forfaitaire en rfrence un SMIC annuel quivalent 169 fois le SMIC horaire en vigueur au 1er juillet de lanne prcdente. Lassiette correspond 100 % du SMIC en cas dinactivit, 50 % du SMIC pour une activit un taux infrieur ou gal 50 %, 20 % du SMIC pour une activit un taux suprieur 50 % et infrieur ou gal 80 %. Ce salaire forfaitaire est report au compte de lassur au mme titre quun salaire dactivit, et vient sajouter lui le cas chant.
Au 1er janvier 2013, le salaire forfaitaire annuel taux plein slve 9,40 (SMIC au 1er juillet 2012) 169 = 19 063,20 , soit 1 588,60 par mois. Le taux de cotisation lassurance vieillesse, parts patronale et ouvrire cumules, tant de 16,85 %, la cotisation annuelle verse pour lAVPF au taux plein slve 3 212,15 (ou 267,68 par mois).

a3) La validation de trimestres Au rgime gnral, un trimestre est valid par tranche de salaire correspondant 200 heures de SMIC, sa valeur au 1er janvier de lanne, dans la limite de quatre trimestres par anne civile, toutes validations confondues (trimestres valids au titre de lactivit, du chmage, de la maladie).

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En consquence, quatre trimestres peuvent tre valids avec un emploi rmunr seulement 44 % du SMIC sur lanne (44 % = 800 / 35 52). LAVPF est susceptible dintervenir dans la dure dassurance retenue pour le calcul de la pension si, les annes o elle est attribue, moins de quatre trimestres sont valids pour dautres causes (activit, chmage, maladie). Les trimestres AVPF permettent alors daugmenter la dure valide ces annes-l, dans la limite de quatre trimestres. Dans la limite de la dure retenue pour le taux plein95, les trimestres AVPF permettent, dune part, de rduire la dcote applique sur le taux de liquidation (taux maximum de 50 %, taux plein ) en cas de dpart la retraite avant lge de 67 ans ( partir de la gnration 1955), dautre part, daugmenter le coefficient de proratisation. Permettant de remplir plus prcocement les conditions du taux plein, les trimestres AVPF peuvent aussi donner accs plus tt aux dispositions qui lui sont lies : le minimum contributif pension minimale du rgime gnral et la surcote96, si une activit professionnelle est exerce au-del de la dure requise pour le taux plein (activit relevant dun rgime de base franais, pas uniquement le rgime gnral). En consquence, les trimestres AVPF ne peuvent quavoir une incidence nulle ou positive sur les droits retraite des bnficiaires : ge de dpart la retraite inchang, ils peuvent augmenter la pension ou, un ge plus prcoce, permettre de bnficier du taux plein, du minimum contributif et de la surcote. a4) La prise en compte des salaires AVPF dans le salaire de rfrence Au rgime gnral, le salaire de rfrence le salaire annuel moyen , SAM est calcul comme la moyenne des meilleurs salaires annuels revaloriss. Au plus 25 annes sont retenues, parmi celles o au moins un trimestre dassurance est valid par un salaire (lequel est donc au moins gal 200 heures de SMIC, 1 886 en 2013). Pour les assurs ayant moins de 25 annes avec des salaires, lajout dannes ligibles au calcul du SAM peut tre pnalisant, ds lors que les salaires annuels alors reports sont infrieurs la moyenne calcule sur les autres annes. Des exemples illustratifs sont fournis dans lannexe de cette fiche. b) Lincidence de lAVPF sur la pension Comme tout salaire, lAVPF a une incidence sur la pension qui dpend du profil de carrire. Elle procure un supplment de retraite lorsque les salaires AVPF amliorent le salaire de rfrence et que les trimestres AVPF augmentent la dure dassurance (au moins un trimestre retenu une anne donne), dans la limite de la dure requise pour le taux plein en cas dinactivit aprs lge lgal douverture des droits (pas de surcote).

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Le taux plein est accord si le dpart la retraite intervient partir de 67 ans pour les gnrations 1955 et suivantes , ds 62 ans en cas dinaptitude ou si la dure dassurance est suffisante (166 trimestres pour la gnration 1955). 96 Majoration de la pension de 1,25 % pour chaque trimestre accompli partir du 2009.

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Elle na aucune incidence ou une incidence faible pour les assurs qui ont une longue carrire et ne travaillent pas au-del de la dure du taux plein, quelles que soient leurs rmunrations : si les salaires sont suprieurs au SMIC sur au moins 25 annes, les salaires AVPF ne sont pas inclus dans le SAM, si les salaires sont infrieurs au SMIC, la pension est porte au minimum contributif et le SAM nintervient pas dans le calcul de la pension. Elle a un effet ambigu favorable ou pnalisant pour les assurs qui ont une volution salariale suprieure au SMIC et totalisent une carrire moyennement longue ; lAVPF augmente la dure dassurance donc le coefficient de proratisation et, ventuellement, le taux de liquidation mais peut diminuer le salaire de rfrence. c) Le profil des bnficiaires Au cours de lanne 2010, les caisses dAllocations familiales ont pris en charge au moins un mois dassurance vieillesse des parents au foyer pour 1,839 millions de foyers. Les femmes constituent la trs grande majorit de cette population (92 %). Au total, en mtropole, les bnficiaires de la prise en charge de cotisations AVPF vivant en couple constituent 72 % des affiliations. Ils sont sous-reprsents par rapport la population bnficiant de prestations pouvant ouvrir droit une affiliation lAVPF (tableau ci-dessous). Le fait de sarrter de travailler pour soccuper de son jeune enfant et de bnficier ce titre du complment de libre choix dactivit taux plein reprsente 16% des affiliations au titre de dcembre 201097 (tableau ci-dessous). Lexercice dune activit temps partiel ouvrant droit au Complment de libre choix d'activit taux partiel explique 5% des cas de prise en charge par les caisses dAllocations familiales dune cotisation retraite. Enfin, le fait dtre une famille modeste ayant la charge dun enfant de moins de trois ans sans prestation compensant une ventuelle baisse dactivit professionnelle constitue 42% des affiliations de dcembre 2010. La frquence de cette dernire situation pourrait tre relie au jeune ge de cette population (60% ont moins de 30 ans). On pourrait alors avancer le fait quune partie de ces affiliations au titre de lallocation de base sans CLCA est le fait de femmes en emploi ayant rcemment dbut leur activit professionnelle (31% sont actives) pour lesquelles la rfrence aux ressources N-2 explique le droit AVPF. On pourrait galement envisager le fait quune autre partie de ces affiliations est le fait de femmes ne remplissant pas les conditions douverture de droit au CLCA, en termes de priodes dactivit antrieure (47% sont sans activit et ne bnficie daucune mesure dabattement ou de neutralisation) ou de nombre denfants charge (47% ont un seul enfant charge). En dehors de cette priode daccueil du jeune enfant, la situation qui ouvre le plus souvent un droit lAVPF est celle des familles nombreuses modestes. Plus prcisment, le droit au complment familial qui suppose la charge dau moins trois enfants de trois ans et plus sans aucun enfant de moins de trois ans est lorigine de
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Plus prcisment, il sagit des foyers allocataires ayant eu une prestation pouvant ouvrir un droit lAssurance vieillesse des parents au foyer en dcembre 2010 et pour lesquels la branche a effectivement pris en charge une cotisation retraite au titre de lanne 2010.

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35 % des affiliations. La part des bnficiaires de lAVPF au titre du CF est donc suprieure de 6 points la part des bnficiaires du CF dans lensemble des foyers percevant une prestation pouvant ouvrir droit lAVPF (29%). Les autres cas donnant lieu une prise en charge de la cotisation retraite par la branche famille sont peu frquents (1%). Les bnficiaires de lAVPF en dcembre 2010 appartiennent un foyer avec un seul enfant charge dans 22% des cas, deux enfants charge dans 23% des cas et 3 enfants charge dans 38% des cas (tableau n3 ci-dessous). Les familles avec un ou deux enfants charge sont donc sous-reprsentes dans la population des affilis. Les familles avec au moins trois enfants charge sont surreprsentes. Dans 63 % des cas daffiliation en mtropole, le benjamin du foyer a moins de trois ans et dans 16 %, il a entre trois et moins de six ans. Les situations o lenfant le plus jeune du foyer a six ans ou plus reprsentent 22 % des affiliations.98
Tableau 25 - Caractristiques des foyers bnficiant de la prise en charge de cotisations et caractristiques des foyers bnficiant dune prestation susceptible douvrir droit lAVPF dcembre 2010 - mtropole
Caractristiques du foyer Bnficiaire vivant en couple ou non (hors handicap et CSF)
Isol En couple 28% 72% 17% 83%

Part des affiliations AVPF

Part des prestations ouvrant droit

Situation ayant permis douvrir le droit

Recours au CLCA taux plein Recours au CLCA taux partiel Droit lAllocation de base sans CLCA Droit au Complment familial Enfant en situation de handicap ou droit lAJPP sans CLCA, ni AB Adulte en situation de handicap ou cong de soutien familial 16% 5% 42% 35% 1% % 11% 8% 48% 29% 4% nd

Nombre denfants charge (hors handicap et CSF)

1 2 3 4 5 6 7 et + 22% 23% 38% 12% 3% 1% 1% 29% 27% 33% 8% 2% 1% %

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La dpense globale AVPF par ge du benjamin se rpartit exactement de la mme faon

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Age du benjamin (hors handicap et CSF)

Moins dun an Entre 1 et moins de 2 ans Entre 2 et moins de 3 ans Entre 3 et moins de 4 ans Entre 4 et moins de 5 ans Entre 5 et moins de 6 ans Entre 6 et moins de 7 ans Entre 7 et moins de 8 ans Entre 8 et moins de 9 ans Entre 9 et moins de 10 ans Entre 10 et moins de 13 ans Entre 13 et moins de 16 ans Plus de 16 ans 21% 23% 19% 6% 5% 4% 3% 3% 3% 3% 6% 3% 1% 22% 23% 21% 4% 4% 4% 3% 3% 3% 3% 6% 3% 1%

Champ : France mtropole rgime gnral. Ensemble des prestations ouvrant droit lAVPF Source : Cnaf Fileas de dcembre 2010 et 2011 Lecture : dans les lignes sur les situations ayant ouvert droit, on ne sintresse pas la prestation ayant ouvert le droit mais la situation lorigine du droit. Ainsi, une femme bnficiaire du CLCA et de lAB de la Paje est classe dans la catgorie recours au CLCA mme si elle est affilie lAVPF au titre de lAB.

2. Les majorations de pension pour les assurs ayant lev au moins trois enfants a) lments lgislatifs La majoration de pension pour les assurs ayant lev au moins trois enfants est proportionnelle au montant de la pension et non imposable. Ses modalits sont variables selon les rgimes.

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Source : 6me rapport du COR

Cette majoration bnficie dun traitement fiscal et social particulier : alors quelle est assujettie la CSG et la CRDS au taux auquel est soumis le mnage (elle est donc considre, dans ce cas, comme partie intgrante de la retraite), elle nentre pas dans lassiette de limpt sur le revenu. La bonification de pension a un cot direct mais aussi un cot indirect en raison de lexonration fiscale dont elle bnficie : on lvalue environ 800M.

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Cette majoration auparavant supporte directement par chaque rgime de retraite, est finance depuis 1994 par le Fonds de solidarit vieillesse (Fsv) pour lavantage accord aux retraits du rgime gnral et ceux des rgimes aligns. La loi de financement de la Scurit sociale pour 2001 a pos le principe dune prise en charge progressive par la Cnaf de la majoration pour enfants telle quelle est supporte par le Fsv. La participation de la Cnaf cette dpense du Fsv a t de 15 % en 2001, 30 % en 2002 et de 60 % ds 2003. Dans le cadre de lachvement en trois ans du transfert la branche famille du financement de ces majorations, larticle 105 de la loi de financement de la Scurit sociale pour 2009 a port la prise en charge par la Cnaf 70 % en 2009, 85 % en 2010 et 100 % en 2011. b) Profil des bnficiaires Selon les donnes du Fsv, on comptait, la fin de lanne 2011, 8,1 millions de bnficiaires de la majoration de pension pour enfant parmi les assurs du rgime gnral et des rgimes aligns (7,9 millions en mtropole, prs de 146 800 dans les DOM). La grande majorit appartient au rgime gnral (67 %). Le rgime agricole (25%), le rgime des industries lectriques et gazires (0,5 %) et le rgime des indpendants (7 %) sont moins reprsents parmi les bnficiaires. Par rapport 2010, le nombre total des bnficiaires des majorations de pension pour enfant a progress de 0,7 %. Les montants annuels moyens verss par personne font apparatre entre les rgimes des sommes qui schelonnent du simple prs du sextuple : - 199 euros pour les salaris agricoles, - 658 euros pour le rgime gnral en mtropole et - 1 178 euros pour les agents des industries lectriques et gazires. Ces diffrences sexpliquent par les carts existants entre les montants moyens des pensions des rgimes concerns, le montant de la majoration pour enfants tant proportionnel au montant de la pension de base. En 2011, la Cnaf a dpens 4,381 milliards deuros au titre de la majoration de pension (lintgralit du poste budgtaire du Fsv) contre 3,6 milliards deuros en 2010 et 2,883 milliards deuros en 2009. Cette dpense a ainsi progress de 83,6 % depuis 2008. C. ELEMENTS DU DEBAT PUBLIC Pour les points examins par le HCF : se rfrer la note sur larchitecture des aides aux familles99 1. Les majorations de pensions pour 3 enfants ou plus Sont souvent voques dans le dbat public, la question du plafonnement du montant des majorations de pension, la question de leur forfaitisation et celle de leur fiscalisation.
99

http://www.hc.famille.fr/IMG/pdf/Architecture_des_aides_aux_familles___quelles_evolutions_pour_les_ 15_prochaines_annees.pdf ; pages 68-69.

99

Ces sujets sont notamment dvelopps dans le 6me rapport du COR et dans le RALFSS 2007 de la Cour des comptes.

2. LAssurance vieillesse du parent au foyer (AVPF) Concernant lAVPF, sont souvent dbattues la question de la suppression de la possibilit de cumul avec une activit professionnelle, la possibilit de conditionner le bnfice de lAVPF une dure minimale cotise et la limitation 3 ou 6 ans de lge des enfants ouvrant droit lAVPF. Les rapports prcdemment cits traitent de ces sujets.

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ANNEXE Les conditions de ressources et de revenus professionnels pour bnficier de lAVPF en 2012
Prestation Configuration conjugale Couple ou personne seule Personne seule Couple Nombre denfants 1 enfant Plafond de ressources 23 687 annuel soit 1 974 mensuel 5 466 annuel 25 416 annuel soit 2 118 mensuel 30 499 6100 annuel 20 333 annuel soit 1695 mensuel 25 416 30 499 6 100 28 506 annuel soit 2 375 mensuel 33 589 44 772 6 100

Allocation de base de la Paje Ajpp CLCA de la Paje Complment familial

Par enfant en plus 1 enfant 2 enfants Par enfant en plus 0

Charge dune personne handicape

Couple avec un seul revenu

Cong de soutien familial

Personne seule ou couple avec au moins 4 808 de revenus professionnels

1 enfant 2 enfants Par enfant en plus 0

1 2 Par enfant en plus Source : CNAVTS

101

FICHE 13 QUELS MECANISMES DINDEXATION SONT-ILS MIS EN UVRE ?

Il faut distinguer trois mcanismes d'indexation selon les prestations verses aux familles.

A. LINDEXATION DES PRESTATIONS RACCROCHEES A LA BASE MENSUELLE DES ALLOCATIONS FAMILIALES VERSEES SANS CONDITION DE RESSOURCES (Allocations familiales, ASF) 1. Elments historiques - Lambition dorigine tait dindexation de la base mensuelle bmaf - ( laquelle sont raccroches nombre de prestations familiales) sur le salaire de louvrier de la mtallurgie parisienne. - Cette ambition est abandonne trs tt : la natalit est leve (le baby boom est en marche qui tire le volume des PF) ; linquitude dmographique qui a t au cur de la relance des prestations dans les annes 30 et 40 diminue ; le pouvoir dachat progresse avec la croissance et sera un lment majeur des Trente glorieuses, ce qui rend moins sensible le dcrochage de la bmaf par rapport aux salaires. - Au total la base mensuelle volue sur le long terme comme les prix. - Certes, on amliore le systme avec notamment lallongement de la dure de service des prestations (lge limite au dessous duquel lenfant est charge passe de 14 20/21 ans), des augmentations du taux des AF ou la cration de nouvelles prestations. Mais, in fine, la valeur en quivalent salaire des grandes prestations (et notamment les allocations familiales) diminue tendanciellement. Cest, avec la diminution de la taille des familles allocataires (qui conduit mcaniquement tasser la moyenne des prestations), le facteur majeur qui explique la tendance lexcdent de la CNAF100 Cet historique sommaire appelle trois rflexions : Dans la conception qui sous-tend cette option, on considre que lenrichissement des mnages (leur revenu progresse plus vite que les prix) justifie quils assument de plus en plus par eux-mmes la charge dlever leurs enfants. Mais cest accepter que le niveau de vie relatif des familles se dgrade par rapport la richesse nationale ou le revenu moyen des mnages sans enfant la rgle dindexation a un caractre aveugle: le dcrochage de la bmaf (et des paramtres de laide au logement) concerne tous les mnages, que les prestations soient importantes ou trs faible dans leur revenu. On peut par ailleurs adopter une indexation diffrencie des prestations

Quon neutralise pour partie par des transferts aux autres branches, la mise la charge de la CNAF de charges indues et la baisse des taux de cotisations.

100

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on a partiellement corrig ce dcrochage par des augmentations du taux des prestations (ainsi les AF de deux enfants sont passs de 20 32% de la bmaf entre 1946 et 2013) ou par la cration de prestations cibles (il est probable quon en aurait moins cr si les prestations de base avaient t plus dynamiques)

2. Prvisions a) A l'horizon 2025 A lhorizon 2025, le dcrochage entre le salaire moyen et la bamf serait de 15%. La dgradation du niveau relatif des prestations pserait durement sur les familles dont les prestations sont fortes. Ainsi pour 45% des familles de 3 enfants et plus dont les allocations familiales, le complment familial ou lallocation de base de la PAJE reprsentent plus de 30% de leur revenu101, la dgradation reprsenterait au moins 4,5% de leur revenu. A linverse, on compte dj 23% de familles de deux enfants de plus de trois ans pour lesquelles les allocations familiales ne reprsentent au plus que 3% de leur revenu primaire. Ce pourcentage passerait 38% en 2025. Pour elles, la dgradation reprsenterait au plus 0,45% de leur revenu. b) A l'horizon 2060 A lhorizon 2060, le ratio BMAF/salaire se dgraderait de moiti dici 2060 : sous les hypothses retenues dans le cadre de lexercice de projection prsent en annexe, il passerait 85 en 2025 et 0,5 en 2060 (base 100 en 2012). Alors quen 2012, les AF reprsentent environ 6% du revenu net moyen dune famille mono-active de deux enfants, elles nen reprsenteraient plus 3% en 2060102.

PRESTATIONS RACCROCHEES A LA BMAF VERSEES SOUS CONDITION DE RESSOURCES (PAJE, CF, ARS, CMG)

B. LES

La cration, partir des annes 70, de prestations sous condition de ressources pose le problme de leur indexation. Les plafonds sont partir de 1978 indexs sur les salaires. Mais on abandonne cette rgle en 1997 pour se caler sur les prix : comme les revenus vont plus vite que les prix, un pourcentage croissant de mnages passent au dessus du plafond et nont plus droit aux prestations. Si on avait index les plafonds sur le salaire, les plafonds du CF et de lARS seraient suprieurs de 20% aux plafonds actuels.

101 102

Note du HCF sur larchitecture des aides aux familles. Calculs SG HCF.

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Estimation par la CNAF de leffet dviction li au mcanisme dindexation103 : Le taux dexclusion (proportion de familles nayant pas droit la prestation du fait de la condition de ressources) augmenterait : - de prs de 55% aujourdhui plus de 65% lhorizon 2025 pour lARS (850 000 familles concernes) ; - denviron 20% aujourdhui prs de 40% lhorizon 2025 pour le CF (150 000 familles concernes) ; - dun peu plus de 10% aujourdhui 25% lhorizon 2025 pour la PAJE (400 000 familles concernes).

C. LES AIDES AU LOGEMENT Le systme dindexation sur les prix exerce galement une forte pression sur les aides au logement qui se traduit notamment par -une baisse du pouvoir solvabilisateur de lallocation si les charges progressent plus vite que la dpense ligible (plafond et forfait de charges) un effet dviction accru : comme le revenu primaire progresse plus vite que les paramtres ressources, certains allocataires vont perdre leur allocation de logement.

Tableau 26 - Revenu pour lequel lallocation de logement nest plus verse104 Revenu mensuel au Couple 1 Couple 2 Couple 3 plafond (en part de enfant enfants enfants Smic) en 2010 en 2025 1,65 1,3 1,95 1,55 2,4 1,9

Couple 4 enfants 2,75 2,2

103 104

Note du HCF sur larchitecture des aides aux familles Note du HCF sur larchitecture des aides aux familles

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FICHE 14 PROBLEMES DE GESTION : ASSUMER LA COMPLEXITE DEPASSER LE STRICT VERSEMENT DE PRESTATIONS

A. PEUT-ON SIMPLIFIER LE SYSTEME DES PRESTATIONS FAMILIALES ? Cest une revendication constante. Mais elle nest gure suivie deffet. La complexit du systme des PF se nourrit notamment de logiques (sic) fortes : la propension sophistiquer (on nen comprend pas toujours la logique ; mais on la constate). Ainsi sil est envisageable de faire varier le montant de lallocation de rentre scolaire en fonction de la position de lenfant dans son cursus scolaire, il serait lourd en gestion de passer dun strict critre dge un critre de positionnement dans ce cursus. Lapproximation par lge est robuste et il faut se fliciter quon en reste l ; la sous-indexation des prestations ordinaires poussant crer des majorations ou prestations spcifiques pour des sous-populations socialement cibles ; la propension politique annoncer des mesures nouvelles mme si elles nont aucun effet structurant mais psent en gestion ; la contrainte financire qui peut conduire imposer aux caisses des problmes majeurs de gestion (lexemple emblmatique tant la rgle M, quon examine cidessous ; elle a t retenue pour son rendement 3MdeF de lpoque (ce qui correspond environ 950M en 2012) alors quon savait pertinemment quon crait une usine indus trs pnalisante pour les caisses et les allocataires).

Ces constats moroses poss, peut-on avancer ?

1. Est-il possible de supprimer des prestations ? On la fait dans le pass avec la suppression des prts aux jeunes mnages dune part, des allocations pr et post natales d'autre part. On voque cette piste propos des prestations non mensuelles (prime de naissance, prime de dmnagement, allocation de rentre scolaire), les financements tant affects au renforcement des grandes prestations . Un tel schma rencontre de trs grandes rticences. Le montant de la prestation, modeste si on ltale sur lanne (ARS) ou sur la dure de service de la PAJE (pour la prime de naissance) est significatif sur le mois de versement (ARS : 375/enfant = 32/mois ; prime de naissance : 912 = 26/mois). La gestion de ces prestations nintroduit pas de problme spcifique de gestion. 105

2. Est-il possible de fusionner des prestations ? On pense la fusion de lallocation de base de la PAJE de base et du complment familial. Cest un schma rationnel puisquil viterait une rupture * du niveau de la prestation ; de 19mois quand le dernier enfant dune famille de trois enfants atteint trois ans (on passe de 182 /mois de PAJE 163 de CF) ; * de la probabilit de toucher une prestation : comme le plafond du CF est plus bas que celui de la PAJE, des familles nombreuses qui touchent la PAJE peuvent ne pas ouvrir droit au CF. Cest donc une opration crdible. Reste savoir sur quels paramtres la mettre en uvre : fait on la rforme par un alignement vers le haut, vers le bas ou un niveau intermdiaire ?

3. Est-il possible de supprimer les conditions connexes la perception dune prestation ? On la fait en dconnectant les primes autour de la naissance de la passation des examens mdicaux (ce fut long et dur). Mais le HCF a refus lide de dconnecter les aides au logement des caractristiques du logement ou du paiement des loyers et mensualits daccession

4. Faut-il rexaminer des prestations problmes ? On voque le plus souvent le RSA (prestation hors du champ de notre tude) et les prestations sous condition disolement. Pour ces dernires, il est incontestable que la gestion de ce critre est lourde pour les CAF et source de conflits et dincomprhension. Le taux de fraude nest pas ngligeable et la lutte contre la fraude mobilise une part importante du corps de contrle des caisses. Dans une logique de juste droit, il convient la fois de renforcer laccs aux prestations tout en maintenant les efforts de lutte contre la fraude. Toutefois, la part des indus frauduleux dtects dans le total des indus se situe un niveau faible (environ 5%) et mme en renforant les efforts, on ne peut attendre de la lutte contre la fraude une contribution majeure au besoin de financement de la branche. Ce point est trait au chapitre II. Mais supprimer ces prestations et les dverser sur les prestations gnrales reviendrait disperser les sommes en cause sur des grandes prestations moins cibles au prix dune baisse du revenu des familles monoparentales. LASF est une prestation particulirement lourde en gestion puisquelle est soumise une double condition (isolement de lallocataire ; subsidiarit de la prestation par rapport aux pensions alimentaires). On a analys dans la fiche 5 les raisons qui rendent peu probable de revenir sur cette conception. Au demeurant il faut encore amliorer la

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performance des caisses en matire dtablissement et de recouvrement des pensions alimentaires, ce qui, l encore, requiert des moyens en personnel. * * * Comme on le voit, il ne faut pas parier sur une simplification forte et rapide de larchitecture des prestations.

5. Mais on peut progresser en termes de gestion courante sur trois dossiers majeurs a) Les dates deffet des vnements qui interviennent en cours dexercice de paiement des prestations On a dit plus haut les inconvnients des rgles M+1 (date lentre) et M (date la sortie) qui leur ont valu dans les caisses lappellation de M le maudit . La masse des indus et rappels constitue une trs lourde charge de gestion. Revenir en tout ou partie sur ces deux rgles poserait des problmes financiers importants. Si lon veut progresser, il faut donc assumer le principe dune rforme enveloppe constante (surtout dans une situation de dficit de la branche). Ce projet sera tudi au chapitre 2. b) La volatilit des situations On hsite entre le souci de suivre au plus prs la situation des allocataires et le souci de stabiliser les prestations sur la dure. * Dans la premire approche, on colle la ralit mais avec une instabilit des droits, la difficult pour les allocataires de comprendre les variations de ces droits, de prvoir leur situation financire et avec un nombre lev de rappels et indus. * Dans la seconde, on a une approche plus rustique105mais moins de problmes de gestion et plus de scurit pour les allocataires. Aux extrmes on a soit la mensualisation soit lannualisation des prestations. Le problme est particulirement crucial pour le RSA. Il na pas t possible de travailler sur ce dossier dans le dlai prescrit.

Quil nest pas dans la culture des organismes de scurit sociale de compenser par des aides ponctuelles sur le budget daction sociale.

105

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c) Sophistication et diversit des bases ressources La CNAF et la DSS ont entrepris un travail sur ce sujet. Mais on ne disposera pas danalyses et de propositions dans le dlai prescrit.

B. COHERENCE ENTRE DISPOSITIFS SOCIAUX ET FISCAUX Nous mettons en uvre des dispositifs sociaux et fiscaux qui poursuivent un mme but ou des buts voisins. Il serait ncessaire den revoir la cohrence et, si possible, de les fusionner. On tudiera au chapitre III - les aides la garde des enfants jeunes o les aides des CAF sont compltes par un crdit dimpt - les aides la scolarit (ARS, bourses et rductions dimpt - les aides aux familles monoparentales (ASF et demi-parts additionnelles). C. LE SERVICE AUX ALLOCATAIRES Ds lors que les prestations sont complexes, il faut assumer cette complexit et amliorer le service rendu aux allocataires. On examinera au chapitre II, deux dossiers 1. Laccs aux droits Malgr les efforts dinformation mens par les organismes sociaux, on nest pas assur que tous les allocataires accdent leurs droits et ce bonne date. On donnera quelques repres sur ce problme dans le chapitre 2 2. Laccompagnement social Les CAF doivent se mobiliser davantage sur : leur mission daide ltablissement et au recouvrement des pensions alimentaires des familles monoparentales le conseil et lassistance aux mres (et pres) de famille allocataires du CLCA taux plein (en commenant par celles qui ne sont pas couvertes par le cong parental dducation). * * * La prochaine COG devrait tre loccasion de ladoption dobjectifs prcis et dindicateurs de suivi. Des efforts en termes damlioration du service aux allocataires mobiliseront des personnels et il faut en accepter les charges. Raison de plus pour exploiter les marges de progrs sur la chaine de production (notamment sur les deux dossiers cits ci-dessus au e).

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FICHE 15 QUELS SONT LES RESULTATS REDISTRIBUTIFS DU SYSTEME ACTUEL ?

Extraits du programme de qualit et defficience famille annex la loi de financement de la scurit sociale pour 2012 Partie II objectifs/rsultats ; objectif n2 : aider les familles vulnrables Indicateur n 2-1 : Impact redistributif du quotient familial, des prestations familiales, des minima sociaux et des allocations logement pour des mnages de mme composition familiale.

Avant le bnfice ventuel de limpt sur le revenu et des prestations sociales, les ingalits entre les mnages ayant la mme composition familiale sont importantes. Elles le sont notamment pour les familles nombreuses (couples ayant au moins trois enfants), mais surtout pour les familles monoparentales. Initialement, les 10 % des personnes les plus aises (D9) parmi les couples avec trois enfants ou plus ont un niveau de vie 7,5 fois suprieur celui des 10 % les plus modestes (D1) ; pour les parents isols (avec un enfant) ce rapport atteint 15,8 et mme 169,1 pour les familles monoparentales avec plusieurs enfants.

Cet cart particulirement lev entre les niveaux de vie avant reflte la trs forte htrognit de cette population en termes de conditions de vie (cf. Etudes et Rsultats n389, avril 2005) et son fort taux de pauvret avant transfert (cf. indicateur n 2-3). En intgrant limpt sur le revenu, ces carts de niveaux de vie se rduisent modestement, le mcanisme du quotient familial jouant dans le sens dun accroissement des disparits de niveaux de vie. Plus particulirement au sein des familles nombreuses, lattribution de la demi-part fiscale supplmentaire accorde partir du 3me enfant attnue trs fortement leffet redistributif de limpt sur le revenu. Lincidence de la prise en compte des prestations familiales est en revanche plus importante. Ainsi, le rapport entre les niveaux de vie des 10 % les plus aiss (D9) et des 10 % les plus modestes (D1) passe, aprs impt et prestations familiales, de 6,9 4,2 du fait notamment du complment familial. Mais cest pour les familles monoparentales avec plusieurs enfants que limpact des prestations familiales est le plus important faisant passer le rapport inter dcile de 173,5 avant leur prise compte 4,4 aprs. Comme les prestations familiales, les minima sociaux et les aides au logement permettent de rduire fortement lcart de niveau de vie entre les parents isols les plus aiss et les plus modestes. Le rapport inter-dciles pour les familles monoparentales (ici, les parents isols 109

avec un enfant charge), initialement de 15,8, passe 9,1 aprs la prise en compte de limpt sur le revenu et des prestations familiales, et atteint 2,8 lorsque toutes les aides sont comprises.
Tableau 27 - Rapport inter-dciles des distributions de niveaux de vie avant et aprs transferts couples parent isol avec 3 avec 2 Objectif avec 1 avec 2 avec 1 enfants enfants enfant enfants enfant ou plus ou plus Niveau de vie primaire 3,6 4,1 7,5 15,8 169,1 Aprs IR sans quotient familial Aprs IR y.c. quotient familial Aprs PPE et TH Aprs PF Aprs rSa activit 3,4 3,5 3,4 3,3 3,3 3,7 3,9 3,8 3,4 3,4 6,7 7,2 6,9 4,2 4,2 14,7 15,3 15,0 9,1 8,9 158,0 168,3 173,5 4,4 4,4 Rductio n des carts de niveau de vie

Aprs minima sociaux +AL 3,1 3,1 3,6 2,8 2,5 Source : DREES, enqute Revenus fiscaux et sociaux 2009 actualise 2011, modle INES. Champ : personnes appartenant des mnages ordinaires vivant en mtropole dont le revenu dclar au fisc est positif ou nul et dont la personne de rfrence nest pas tudiante et a moins de 60 ans. Pour plus de dtails, se reporter aux dfinitions de lindicateur n 1.1. Lecture : parmi les couples ayant deux enfants, les 10 % des mnages plus aiss (D9) ont un niveau de vie initial 4,1 fois plus important que les 10 % des mnages les plus modestes (D1). Aprs intervention de limpt sur le revenu, y compris quotient familial, ce rapport diminue 3,9. Lorsque les prestations familiales, les minima sociaux et les aides au logement sont galement pris en compte, ce rapport stablit 3,1.
ANNEXE METHODOLOGIQUE Finalit : Cet indicateur vise mesurer limpact du quotient familial, des prestations familiales, des minima sociaux et des aides au logement sur les disparits de niveau de vie entre les mnages de mme composition. Rsultats : pour chaque catgorie de mnage, le rapport entre le niveau de vie des 10 % des mnages les plus aiss (D9) et celui des 10 % les plus modestes (D1) est calcul successivement pour : le revenu primaire (y compris APA) par UC appel niveau de vie primaire ; aprs prise en compte de limpt sur le revenu : avant quotient familial et aprs ; aprs prise en compte de limpt sur le revenu, de la prime pour lemploi et de la taxe dhabitation ; aprs prise en compte de limpt sur le revenu, de la prime pour lemploi, de la taxe dhabitation et des prestations familiales ; aprs prise en compte du rSa activit aprs prise en compte de limpt sur le revenu, de la prime pour lemploi, de la taxe dhabitation, des prestations familiales, des minima sociaux et des aides au logement.

Construction de lindicateur : les estimations opres mobilisent les mmes sources statistiques que pour lindicateur n 1-1. Prcisions mthodologiques : pour estimer les effets redistributifs de la politique familiale, il importe de tenir compte du cycle de vie des mnages : rares sont les personnes ges ayant encore des enfants charge. Cest pourquoi les estimations sont centres sur les mnages dont la personne de rfrence est ge de moins de 60 ans. Pour rendre compte de la situation initiale du mnage, avant le bnfice ventuel des transferts montaires lis la politique familiale, nous retenons le revenu net des cotisations et des contributions sociales (CSG et CRDS). Le champ de la politique familiale est entendu dans un sens assez large puisquil comprend lensemble des prestations familiales, des minima sociaux et des aides au logement (locatif) ainsi que le quotient familial.

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CHAPITRE 2 LES PISTES DE REFORME ETUDIEES

Comme indiqu dans lintroduction, la priode 2014/2025 voit se succder deux phases trs diffrentes : Jusquen 2016, la branche est dficitaire et la lettre de saisine nous est demand dtudier des scnarios de remise lquilibre au plus tard en 2016. Lexercice qui nous est demand se fait donc sous forte contrainte. A partir de 2017 la branche est quilibre et dgage un excdent croissant dont il faut dfinir lemploi (rgler lACOSS la dette accumule de 2012 2015 et/ou relancer la politique familiale). Lexercice est plus ouvert.

Ces deux phases sont donc traites de faon spare, en section I, puis en section II.

SECTION I LE RETOUR A LEQUILIBRE 2014/206

I. LE CONTEXTE SOCIO-ECONOMIQUE ET LEVOLUTION DES STRUCTURES FAMILIALES APPELLENT DES MESURES NOUVELLES A. Pour favoriser larticulation entre vie familiale et vie professionnelle 1. Le soutien au dveloppement des modes d'accueil des jeunes enfants Il existe au sein du HCF un fort consensus en faveur de la politique de dveloppement des tablissements daccueil des jeunes enfants (EAJE). Le financement des tablissements daccueil des jeunes enfants mobilise 51% du Fonds National dAction Sociale (FNAS) dont le montant slve 4,7Md en 2012

Rappel de la structure du financement du fonctionnement des EAJE Hors crdit impt pour les familles - apport de la branche famille : 45% - apport des communes : 27% - participations des familles : 20% * Autres (conseils gnraux, hpitaux, entreprises,)= 8%

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a) Un premier cadrage du FNAS qui permet la poursuite du dveloppement Le premier cadrage du FNAS que lon retient (augmentation de 7,5%/an des crdits sur la dure de la prochaine Convention dObjectifs et de Gestion (2013-2016), soit une hausse de 25% des crdits reprsentant prs de 1,2Md courants) permet certainement de poursuivre le soutien des Caisses dallocations familiales (CAF) au dveloppement des EAJE, voire de lacclrer si on leur accorde un niveau de priorit suffisant au sein du fonds. Rappelons que cest ce chiffre qui est intgr dans la projection financire sur la priode 2014/2017106. Encore faut-il que les communes promoteurs principaux sengagent dans ce dveloppement ( dfaut loffre de financement des Caf ne serait pas active ). b) Les conditions ncessaires pour soutenir la poursuite du dveloppement Pour renforcer lincitation qui est faite aux communes, le HCF a insist, dans ses avis prcdents sur les aides aux familles avec un enfant de moins de trois ans et sur les disparits territoriales en matire daccueil des jeunes enfants et doffre de loisirs pour les enfants et les adolescents, sur les aspects suivants : * ncessit de conserver le caractre non limitatif des crdits affects aux tablissements daccueil du jeune enfant (EAJE); * ncessit de consolider, pour tous les gestionnaires dEAJE et les acteurs locaux des politiques daccueil des jeunes enfants, les paramtres de loffre des Caf et des Caisses de Mutualit sociale agricole (taux de financement107 ; indexation du plafond de la prestation de service unique -PSU- et des contrats enfance-jeunesse sur un indice mixte 80% de salaires/20% de prix) ; * intrt de majorer ces paramtres pour celles des communes dont le taux dquipement en EAJE est faible et dont le potentiel fiscal est bas ; * ncessit dassurer la continuit des plans pluriannuels dinvestissement de la branche famille pour la cration dEAJE. c) L'hypothse d'une lgalisation de la prestation de service unique Pour certains membres du HCF, le souci de consolider et de garantir loffre de cofinancement justifierait que soit tudie la lgalisation de la prestation de service pour les EAJE. * Cette lgalisation garantirait que le budget des EAJE ne soit pas mis sous enveloppe limitative, pas plus que ne le sont aujourdhui les aides aux parents qui ont recours un mode daccueil individuel. * Une prestation lgale serait verse, en tiers payant aux tablissements, avec notification de son montant aux allocataires, ce qui rendrait plus visible lintervention des Caf.

La projection financire annexe la prsente note reprend les hypothses retenues dans la dernire loi de financement de la scurit sociale (Loi de Finances pour la Scurit Sociale (LFSS) pour 2013) pour les prvisions de dpenses et de recettes de la branche sur la priode 2012-2017. Or, la LFSS pour 2013 retient lhypothse dun FNAS augmentant de 7,5% par an jusquen 2017. 107 Taux de financement de la PSU intgrant les participations des familles, 55% du reste charge plafonn des communes dans les Contrats enfance jeunesse (CEJ).

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* Ce versement serait assorti dun nombre restreint dexigences lgales vis--vis des gestionnaires (agrment, application du barme national de participations financires des familles, taux doccupation cohrents avec une bonne gestion de la structure, multi accueil, accueil de 10% denfants dont les parents sont en difficult). Ces exigences pourraient, tout au moins en partie, tre tendues aux tablissements bnficiant du Complment de libre choix du Mode de Garde (CMG) structures . d) La ncessit d'un suivi troit pour dcider temps des adaptations ncessaires Comme on ne peut ce jour connatre les dveloppements futurs des EAJE, il importe de disposer dindicateurs avancs et rguliers sur le rythme dvolution des projets de faon pouvoir adapter les montants et modalits de financement des Caf un ventuel flchissement. Une amlioration des schmas de dveloppement est ncessaire, conformment ce quavait propos le HCF dans son avis sur les disparits territoriales du 5 fvrier 2013108 (Voir encadr ci-aprs).

Proposition du HCF dans son avis de fvrier 2013 sur les disparits territoriales La gnralisation et leffectivit des schmas dpartementaux daccueil du jeune enfant avec des orientations nationales sur leur contenu et un rel contrle de leur mise en place. Ces schmas reposeraient sur un diagnostic partag entre les acteurs locaux dans le cadre des Commissions dpartementales daccueil des jeunes enfants (CDAJE) qui intgreraient les reprsentants du ministre de lEducation nationale. Ils permettraient didentifier les zones prioritaires auxquelles une majoration des aides serait attribue par les Caf, d'valuer et, court et moyen terme, d'anticiper les besoins de faon norme et homogne. Ces amliorations visent rpondre aux critiques adresses aux actuels schmas dpartementaux ; critiques qui ne remettent pas pour autant en question le bien fond de ces schmas dont le centre d'analyse stratgique avait dj prconis la consolidation en janvier 2012. Ces schmas seraient en outre accompagns dobjectifs pluriannuels et chiffrs. Pour autant, ils ne seraient pas opposables aux communes et regroupements de communes concerns ni aux Caisses dallocations familiales et de Mutualit sociale agricole, de faon respecter la libre-administration des collectivits locales. Le HCF avait galement propos, en fvrier 2010, lobligation pour les communes et regroupements intercommunaux de raliser des schmas de dveloppement de laccueil des jeunes enfants et de les prsenter la population au moins une fois par an dans le cadre dun dbat public. Les schmas communaux devraient tre transmis lchelon dpartemental de faon alimenter le schma dpartemental.

Ces orientations sont particulirement pertinentes aujourdhui dans la mesure o les communes sont sollicites par la relance de la scolarisation des enfants de deux trois ans et la rforme des rythmes scolaires. La dmarche dvaluation des politiques publiques sur la
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http://www.hcffamille.fr/IMG/pdf/Avis_sur_les_disparites_territoriales_fevrier_2013.pdf

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gouvernance de la politique de la petite enfance et du soutien la parentalit devrait prochainement livrer ses conclusions. * * * Dans son avis du 8 avril 2013, le HCF a estim que le budget du Fonds national daction sociale (FNAS) de la Caisse nationale des allocations familiales devrait augmenter un rythme qui ne soit en aucun cas infrieur 7,5% par an sur la dure de la prochaine COG (2013-2016), tant entendu que les crdits ncessaires au cofinancement par la branche famille de la rforme des rythmes scolaires devraient sajouter ce taux dvolution minimal et que la reconqute annonce de lcole maternelle pour les enfants de moins de 3 ans devrait tre effective. A ct du dossier prioritaire du dveloppement des Eaje, le HCF estime ncessaire de dvelopper galement les services et une politique plus active daction sociale, notamment en direction des temps libres des enfants et des adolescents. Le rythme dvolution du FNAS voqu ci-dessus ne permettrait pas dabriter une augmentation significative de ces dpenses. Adopter une telle politique augmenterait le besoin de financement de la branche famille, dj valu 2,1 milliards deuros lhorizon 2016.

2. Le reprofilage des participations des familles aux frais daccueil de leurs jeunes enfants Le HCF a soulign dans ses travaux prcdents les dfauts du systme actuel, en matire de restes charge des familles selon qu'elles ont recours l'accueil de leur enfant par un assistant maternel ou un tablissement d'accueil du jeune enfant (EAJE) : La superposition de deux dispositifs (les aides des CAF et des communes dune part, le crdit dimpt dautre part) est discutable puisque ces deux dispositifs nont ni le mme calendrier ni la mme logique ; Le barme du Complment de libre choix du mode de garde (CMG) abrite des effets de seuil trop prononcs et na pas le mme profil que celui retenu pour les EAJE.

a) Le barme de la CNAF dans les tablissements daccueil des jeunes enfants Il dfinit le reste charge (RAC) des familles qui augmente de faon linaire en fonction du revenu, dans la limite d'un plafond de revenu (4 722 par mois), diminue avec la taille de la famille (de 17% par enfant au del du premier)109 mais ne prend pas en compte la monoparentalit et est indpendant du cot de la structure et de sa localisation. b) Pour les assistantes maternelles Les aides de la CNAF se composent dune exonration de charges sociales qui est totale et gnrale110 (elle reprsente 57% du total des aides de la branche pour laccueil par une
accueil collectif : 0,06% avec un enfant, 0,05% avec 2 enfants, 0,04% avec 3 enfants, 0,03% avec 4 enfants. 110 Mais ne sapplique plus au-del dun salaire brut de lassistant maternel qui dpasse 5 fois le SMIC horaire brut par jour et enfant, soit 47,15
109 En

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assistante maternelle) et dune prestation mensuelle : le Complment de libre choix du mode de garde (CMG). - Les montants du CMG sont de 452,75 pour les revenus des couples infrieurs 20 706/an, 285,49 pour les revenus qui se situent entre 20 706 et 46 014 et 171,27 pour les revenus suprieurs 46 014111. Ils augmentent donc en fonction des revenus ; mais de faon non linaire, avec un fort rebond lorsque le revenu est juste suprieur au plafond de la premire tranche de CMG. Le tableau 1 ci-aprs indique les effets de seuil.
Tableau 28 - Mesure des effets de seuil dans le CMG pour un couple avec un enfant (revenus avant abattement de 10%) Ecart de prestation en /mois Plafond en /mois Ecart/prestation en % Passage de CMG 1 CMG 2 167 1897 8,8% Passage de CMG 2 CMG 3 114 4217 2,7%

- Le reste charge (RAC) est gal la diffrence entre les charges supportes par les parents (salaire et indemnit d'entretien) et le montant du CMG. - Le plafond de revenus varie en fonction du nombre denfants et de la situation parentale (couple ou monoparents). - Le montant vers aux parents est indpendant du cot rel qui varie en fonction du nombre dheures et du salaire horaire vers lassistante maternelle (pour lequel on observe des variations significatives selon les territoires)112. La part des dpenses couverte par le CMG diminue donc inversement au montant total du salaire vers. Voir tableau 2 ci-aprs
Tableau 29 Taux de couverture des dpenses par le CMG selon le nombre dheures et le salaire vers exemple avec le CMG 2 de niveau intermdiaire 50 162 200 50 162 200 Nombre d'heures 3,51 3,51 3,51 4,7 4,7 4,7 salaire brut/heure 149 483 596 197 637 786 Dpenses parents * 127 285 285 167 285 285 CMG2 ** RAC pour les parents 22 198 311 29 352 501 aprs CMG Part des dpenses 85% 59% 48% 85% 45% 36% couverte par le CMG * Salaire net (2,65 et 3,60) + indemnits entretien (0,33/heure = montant minimum) ** le mnage doit supporter au moins 15% du salaire (cela conduit procder un abattement sur le CMG pour les mnages modestes qui nont recours une assistante maternelle que pour un nombre rduit dheures).

- Le CMG est totalement supprim, de mme que lexonration de cotisations sociales, lorsque le salaire horaire vers l'assistante maternelle est suprieur 5 fois le SMIC horaire brut par jour (47,15), ce qui parait surprenant et peut conduire des contournements de la rgle (majoration de lindemnit dentretien ou paiement non dclar). c) L'incidence du crdit d'impt Le crdit dimpt pour frais de garde a des consquences discutables sur le RAC des parents :
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Ces montants sont diminus de moiti pour les enfants de 3 6 ans. Voir note et avis du HCF sur les disparits territoriales Fvrier 2013.

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- il dforme le calendrier : servi en N+ 1, les parents doivent faire lavance de frais ; - il dforme le barme * pour les faibles RAC (recours de faible dure, surtout si la famille a de faibles revenus), le crdit d'impt est bien de 50% du RAC. * mais, ds que le RAC dpasse 93/mois, le crdit d'impt est satur : c'est le cas lorsque la famille a recours l'EAJE pour une dure longue, surtout si elle a des revenus relativement levs. Il conduit ainsi une dformation du montant de laide publique en fonction des revenus. * son montant est le mme quel que soit l'ge des enfants alors que le CMG est diminu de moiti partir de trois ans. Il conviendrait donc de revoir lconomie de ces systmes. Leur rvision se ferait enveloppe constante daides (y compris bien entendu le crdit dimpt). Dans son avis du 8 avril 2013, le HCF a souhait tre rapidement saisi de ce problme.

B. Pour mieux soutenir les familles en difficult Il est indispensable de mieux soutenir les familles en difficult, que ce soit par des prestations montaires ou par des actions daccompagnement. En faveur des familles modestes et des familles monoparentales, trois mesures sont proposes, toutes trois retenues par le Premier Ministre dans son discours du 11 dcembre la Confrence contre la pauvret et pour linclusion sociale : lamlioration du complment familial, lamlioration de lallocation de soutien familial et la rduction des taux defforts excessifs de certaines familles locataires.

Extraits du discours du Premier ministre lors de la confrence nationale contre la pauvret et pour linclusion sociale, 11 dcembre 2012113 Encore faut-il que les enfants et leurs familles vivent dans des conditions matrielles dcentes. Notre pays comptait, en 2010, 2,7 millions denfants pauvres. Cest inacceptable. Pour eux comme pour leurs parents, linjustice sociale est criante. Dans le cadre dune rflexion gnrale sur la politique familiale, mene au premier trimestre 2013, nous demanderons Bertrand Fragonard de proposer une amlioration consquente des aides aux familles monoparentales et nombreuses confrontes la pauvret : lallocation de soutien familial et le complment familial. Je naccepte pas que tant de familles soient touffes par des taux defforts insoutenables, notamment en matire de logement.

Plus largement, et quelles que soient leurs difficults matrielles, un certain nombre de parents ont besoin dtre accompagns dans leur fonction parentale.

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Extraits slectionns par le SG HCF

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1. Laugmentation du complment familial en faveur des familles nombreuses et modestes a) La situation actuelle Le complment familial (CF) est actuellement attribu aux mnages ayant au moins trois enfants charge de plus de trois ans. Il est servi sous condition de ressources (le taux dexclusion est de 24%114). Son montant mensuel slve 165. b) La mesure propose Le Complment familial (CF) serait major de 86 par mois sous un plafond de ressources spcifique. Dans son rapport, le groupe de travail accs aux droits et aux biens essentiels, minima sociaux a voqu trois plafonds de ressources pour lattribution de cette majoration, infrieurs au plafond qui existe aujourdhui pour ouvrir le droit au complment familial : le seuil de pauvret : 230 000 allocataires du CF (soit prs de 30% de leffectif actuel) seraient concerns. Le cot pour la branche famille serait de 225M115 ; 75% du revenu mdian : 450 000 allocataires du CF (soit 58% de leffectif actuel) seraient concerns. Le cot pour la branche famille serait de 440M ; le revenu mdian : 692 000 allocataires du CF (soit 90% de leffectif actuel) seraient concerns. Le cot pour la branche famille serait de 679M.

Les plafonds de revenus correspondants stabliraient comme suit :

Tableau 30 - Plafonds de revenus en euros selon les scnarios (en euros pour des couples mono-actifs) Trois enfants dont un de plus de 14 ans Seuil de pauvret Plafond mensuel Plafond annuel 75% du revenu mdian Plafond mensuel Plafond annuel Revenu mdian Plafond mensuel Plafond annuel Calculs : SG HCF 2 506 30 072 3 134 37 608 4 178 50 136 Quatre enfants dont deux de plus de 14 ans 2 988 35 856 3 736 44 832 4 981 59 772

Compte tenu des contraintes actuelles de financement de la Branche famille, il semble raisonnable de retenir au mieux la rfrence de 75% du revenu mdian. Leffet de seuil est acceptable (rapporte au revenu o elle ne serait plus attribue, la majoration serait au maximum de 2,5%). Cest cette dernire approche qui a t retenue titre dhypothse dans le besoin de financement analys dans lintroduction de ce rapport.

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Pour une dclinaison des taux dexclusion selon la taille et le statut dactivit : se reporter la fiche relative la prise en compte du revenu des familles du chapitre I. 115 Chiffrages et simulations raliss par la CNAF.

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La mesure serait tale sur cinq ans pour un cot de 465M116 (280 M lhorizon de 2016). Ce chiffre est suprieur celui qui figure prcdemment car le montant envisag ici est lgrement suprieur de 3/mois celui qui avait t voqu par le groupe de travail.

2. La majoration des prestations en faveur des familles monoparentales et laide au recouvrement des pensions alimentaires. a) Lamlioration de lallocation de soutien familial Lallocation de soutien familial (ASF), dun montant de 89 par mois et par enfant, est servie sans condition de ressources un parent isol qui ne peroit pas de pension alimentaire. 730 000 mnages sont allocataires de lASF et 1 160 000 enfants sont couverts par cette prestation. La mesure propose consisterait augmenter lASF de 25% en la portant 112/mois. La majoration de lASF concernerait toutes les familles monoparentales sans pension alimentaire. Le cot de la mesure pour la CNAF est de 320M117. Ce chiffre constitue un majorant. En effet dans les cas o lASF est recouvrable et effectivement recouvre, et si la pension alimentaire fixe par le juge ne lui est pas infrieure, lASF ventuellement majore est rcupre par la CNAF et il ne sagit que dune avance, neutre pour les comptes de la branche. Il est toutefois trs dlicat de chiffrer ce retour qui dpend de plusieurs paramtres (taux de recouvrement de lASF, niveau des pensions, ..). Cest pourquoi le chiffre de 320M a t retenu titre dhypothse dans le besoin de financement analys dans lintroduction de ce rapport. * * * Une partie des 120 000 familles monoparentales bnficiaires de lASF ayant au moins trois enfants cumuleront les deux mesures analyses aux 1) et 2) pour un montant qui atteindrait terme plus de 155/mois. b) Laide aux familles monoparentales pour ltablissement et le recouvrement des pensions alimentaires La note du SG du HCF annexe au rapport du groupe de travail accs aux droits et aux biens essentiels, minima sociaux a recommand un renforcement de laccompagnement des bnficiaires de lASF, aussi bien pour la fixation que pour le recouvrement de leur pension alimentaire.

86*12 mois * 450 000 allocataires du complment familial dont les ressources sont infrieures 75% du revenu mdian. 117 23*12 mois*1 160 000 enfants bnficiaires.

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b1) La mission des caisses sagissant de la fixation et du recouvrement de la pension La mission des CAF ne se limite pas laide au recouvrement. En effet, elles sont galement tenues dapporter des conseils aux parents isols pour la fixation de leur pension alimentaire. * Laide la fixation de la pension alimentaire Les actions des CAF en la matire sont prcises dans les orientations nationales de travail social de la branche. Ainsi, une offre de service a t labore spcifiquement en direction des familles confrontes un divorce ou une sparation : ds que la CAF a connaissance dune situation de sparation ou de divorce, une offre de contact doit tre propose la famille. Selon la CNAF, en 2011, 82% des CAF ont dvelopp une offre de service pour les situations de sparation118. On ne dispose cependant pas dlments sur le contenu des actions engages. * Laide au recouvrement de la pension alimentaire La loi a confi aux CAF une mission gnrale daide au recouvrement des pensions alimentaires, la demande du parent gardien de lenfant, quil soit bnficiaire de lASF ou non119. Pour les cas des bnficiaires dune ASF, la CAF est subroge dans les droits du crancier, dans la limite du montant de lASF ou de la crance d'aliments si celle-ci lui est infrieure (Art L. 581-2 du code de la scurit sociale). Ds lors que la pension alimentaire n'est pas verse depuis deux mois conscutifs, la CAF engage des actions contre le dbiteur dfaillant pour obtenir le remboursement de l'ASF verse120. De plus, le crancier peut donner mandat sa caisse pour engager toute action contre le dbiteur afin dobtenir le paiement de la diffrence entre lASF verse et la pension alimentaire due pour les enfants. Un certain nombre d'actions menes dans le cadre des rseaux d'coute, d'appui et d'accompagnement des parents (REAAP) peuvent galement aider les parents qui se heurtent des difficults de recouvrement de leurs pensions alimentaires.
En thorie, lintervention de la CAF (de 1 3 rencontres) permet dengager les actions suivantes : - Faciliter laccs aux droits (aide juridictionnelle, informations juridiques lies la sparation ou au divorce, etc.) et aider la comprhension et la mise en uvre des droits (obligation alimentaire, dtermination dune pension alimentaire, allocation de soutien familial etc.) ; - Etablir linventaire des dmarches raliser ; - Aider rorganiser la vie quotidienne en lien avec la situation de sparation (information sur les quipements et services, les actions daccompagnement la scolarit, les vacances etc.) ; - Informer sur la lgislation notamment relative la coparentalit et sur les relations de lenfant avec lautre parent et avec sa famille largie ; - Informer sur les dispositifs de soutien la parentalit (mdiation familiale en particulier) ; - Orienter, le cas chant, vers des partenaires extrieurs (institutions ou associations). 119 On ne connat pas le nombre de pensions alimentaires dont la mise en recouvrement est confie aux CAF par le parent crancier indpendamment des bnficiaires de lASF. 120 La CAF notifie au dbiteur, par lettre recommande avec demande davis de rception, la demande daide au recouvrement faite par le crancier de la pension. A dfaut dexcution volontaire, le recouvrement de la crance est poursuivi au moyen de toute procdure approprie (paiement direct, saisie-arrt, recouvrement public,). Si l'action engage aboutit, la CAF verse au crancier les pensions qu'elle aura rcupres en dduisant les mois d'ASF verss et imputera les frais de recouvrement au dbiteur. L'action engage par la CAF peut remonter jusqu' 2 ans compter de la date laquelle le crancier lui a demand d'agir mais en pratique les CAF limitent la rcupration des pensions 6 mois.
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b2) Les principaux enjeux qui entourent le fonctionnement de lASF * Les enjeux semblent peu levs en termes de masses financires pour la branche famille Concernant les bnficiaires de lASF, seuls environ 6% des ASF verses correspondent des cas o une pension a t fixe et nest pas verse (voir tableau ci-dessous sur les motifs douverture du droit lASF), soit environ 75M en flux par an sur une dpense totale d1,3Md. Or, le montant des crances recouvres au titre de lASF en 2010 sest lev 15,6M. Par consquent, le taux de recouvrement des pensions dans le cadre de lASF stablirait un niveau particulirement faible, autour de 20%.

Les motifs douverture du droit lASF Parmi les 739 700 bnficiaires (qui correspondent 1,2 million enfants), les principales situations correspondant lASF non rcuprable sont les suivantes : - 37 % des enfants bnficiaires de cette prestation ont un parent hors dtat (nest pas en mesure de payer une pension) ou la pension alimentaire nest pas fixe ; - 34% des enfants bnficiaires de cette prestation nont pas de lien de filiation tabli avec lautre parent ; - 17% sont orphelins.

Tableau 31 Situation des enfants couverts par lallocation de soutien familial Situations des enfants Nombre denfants En % Enfants orphelins de pre et mre 3 040 0,3 Enfants dont la filiation nest pas tablie 1 555 0,1 Enfants abandonns par les deux parents ou parents hors dtat 4 464 0,4 Enfants orphelins de pre ou de mre 198 172 17,2 Enfants dont filiation tablie par un seul parent 386 240 33,6 Enfants abandonns par un des deux parents (ASF recouvrable) 64 949 5,6 Un parent hors dtat ou pas de pension fixe 429 835 37,4 Dlai de 4 mois suite demande RSA 54 638 4,7 Cas mixte 7 010 0,6 1 149 903 Total 100 Source : Traitement SG HCF sur la base des donnes CNAF France entire - 2011

* Les principaux enjeux sont en ralit relatifs la morale publique, aux montants dont bnficie effectivement le parent gardien des enfants, et la classification des hors dtat Tout dabord, en termes de morale publique, on ne peut pas se contenter dun faible taux de recouvrement des pensions alimentaires car elles matrialisent lobligation alimentaire dun parent envers ses enfants. Ensuite, lorsque la pension nest pas recouvre, non seulement la CAF enregistre une dpense mais surtout, elle ne verse au parent crancier que le montant de lASF, soit 89/mois, alors que celui-ci pourrait bnficier du montant complet de la pension alimentaire, qui dans 85%

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des cas121 est suprieure 89. Pour rsumer, lorsque le taux de recouvrement des pensions augmente, la branche famille ralise des conomies et les parents isols concerns bnficient du montant complet de leur pension. Il sagit donc dune logique gagnant-gagnant . Enfin, si la proportion dASF qui peuvent tre recouvres ne slve qu 6%, cest notamment parce que dans prs de 40% des cas, on considre que le parent concern est hors dtat (daprs le code de la scurit sociale, un parent est hors dtat de sacquitter dune pension alimentaire sil est insolvable ou sans domicile connu). La proportion leve de parents considrs comme hors dtat conduit se demander si toutes les personnes classes dans cette catgorie sont rellement insolvables ou sans adresse connue122. Les CAF se sont engages revoir rgulirement la situation du parent hors dtat pour vrifier si sa situation na pas volu. Il serait utile de disposer dlments sur la mise en uvre de ces contrles. La CNAF fait masse, dans la catgorie des ASF non recouvrables car le parent est hors dtat , des cas o la pension est non fixe . Il serait utile de savoir ce que recouvrent ces situations. Les pensions sont-elles non fixes car le juge estime que le parent nest pas en capacit de sacquitter dune pension (alors, le parent doit tre class hors dtat ) ou car le juge ne dispose pas des lments suffisants (information manquante dans le dossier, par exemple sur lemploi du parent) pour fixer cette pension ? Compte tenu de ce qui prcde, il est recommand de faire porter leffort sur : une amlioration substantielle des connaissances relatives lASF : priodicit du contrle de la situation de hors dtat , nombre de personnes qui ne sont plus considres comme hors dtat suite ce contrle, explication du faible taux de recouvrement de lASF recouvrable, pratiques qui expliquent la non fixation de la pension par le juge, nombre de pensions dont le recouvrement est confi aux caisses indpendamment de lASF, meilleures pratiques des caisses ; une augmentation du taux de recouvrement.

c) Le non recours lASF Le non paiement des pensions alimentaires nest pas un phnomne marginal : plus de 40% des pensions alimentaires ne seraient pas entirement verses123. Or, on ne compte que 65 000 ASF verses au titre denfants dont la pension alimentaire nest pas verse (sur un total de 2,2 millions denfant vivant seul avec lun de leurs parents124). On peut donc se demander sil nexiste pas un phnomne de non recours lASF qui pourrait tre li la mconnaissance de cette prestation ou au refus dengager une dmarche contentieuse contre son ancien conjoint (qui conditionne louverture du droit lASF).
Daprs les tudes de la Chancellerie, 15% environ des pensions alimentaires de lensemble des familles monoparentales (et non des seuls allocataires de lASF) taient dun montant infrieur celui de lASF en 2006, soit 31 400 au total121. Source : Chaussebourg L et Baux D Lexercice de lautorit parentale aprs le divorce ou la sparation de parents non maris Ministre de la Justice 2007. 122 Par ailleurs, en plus de ces deux catgories dclines dans les textes rglementaires, dans certains cas de violence, le parent dbiteur est class hors dtat . 123 Juston M. (2003), la mdiation familiale : les motivations dun JAF , La Gazette du Palais, p.2, cit par Boisson M. et Wisna-Weill, dsunion et paternit , Centre danalyse stratgique, octobre 2012. 124 Source : note du HCF quelques donnes statistiques sur les familles et leurs volutions rcentes adopte le 10 octobre 2012, page 38.
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A minima, une tude sur ce sujet apparat ncessaire, ainsi que des efforts dinformation sur lexistence de lASF. d) Vers un achvement de la rforme de lASF diffrentielle ? Il existe aujourdhui encore (aprs la rforme de lASF diffrentielle en 2011 qui demeure incomplte) un biais qui pourrait inciter les juges ne pas fixer la pension alimentaire alors que le parent concern est solvable. Ainsi, en l tat actuel du droit, si la pension nest pas fixe, le parent gardien des enfants bnficiera dune ASF hauteur de 89. Or, si la pension est fixe un montant infrieur lASF (par exemple, 50), le parent gardien ne bnficiera que de la pension de 50. Pour bnficier dun montant mensuel plus lev (ASF plutt que petite pension alimentaire), il faut donc ne pas fixer de pension. Cest pourquoi le Secrtariat gnral du HCF avait propos daller au bout de la rforme de lASF diffrentielle en crant une pension alimentaire minimum de 89 : quel que soit le niveau de la pension et le comportement du dbiteur (paiement total ou partiel), la CAF viendrait complter la petite pension pour garantir au parent gardien des enfants de percevoir au moins 89 par mois. Une premire valuation du cot de la rforme conduit penser quelle pourrait tre ralise pour un cot relativement modeste. e) Une politique active damlioration du taux de recouvrement et de reclassement des hors dtat Une politique active damlioration du taux de recouvrement et de reclassement des hors dtat pourrait dgager des conomies. On retient une hypothse de 50M lhorizon 2016. Page 20 avant le 3) * * * Dans son avis du 8 avril 2013, le HCF a souhait que la mise en uvre de ces mesures - dont certains ont soulign la modestie - soit acclre. 3. La rduction des taux deffort abusifs supports par les locataires modestes Les charges qui dcouleraient de cette rforme nont pas t provisionnes dans le besoin de financement analys en introduction car le prsent rapport propose quelles soient finances par des mesures damnagement des dispositifs dabattement et de neutralisation de lassiette ressources. Une partie des allocataires des aides au logement supportent des taux deffort trs levs, situation choquante sagissant de mnages trs modestes. Voir tableau ci-aprs.
Tableau 32 - Montant daide au logement et points de sortie (en ) Couple avec Couple avec Couple avec trois Mnage Isol Couple un enfant deux enfants enfants Allocation mensuelle 265 317 367 423 480 maximale (*) 1 111 1 375 1 741 2 074 2 537 Point de sortie (**) (* ) En zone 2 pour un loyer gal au loyer plafond (**) Revenu mensuel net

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Les aides au logement diminuent de faon trs sensible les taux deffort des mnages. Voir Annexe 6. En 2011, le taux deffort125 net mdian des bnficiaires des aides au logement est rduit de 52% grce au versement de ces aides. Mais le dcalage croissant entre la dpense ligible (loyer plafond et forfait de charges) et la dpense relle conduit ce que les mnages dont les charges effectives sont trs suprieures la dpense ligible supportent un taux deffort trop lev, surtout au niveau de revenu dont ils disposent. a) Lobjet de la rforme propose Elle se situe dans le champ des familles ayant des enfants charge. a1) Temps un La rforme propose consiste majorer laide au logement pour les mnages avec enfants charge dont le loyer est trs suprieur au loyer plafond. Cette majoration prendrait la forme dun bonus daide au logement. Lobjet de la rforme est terme de ramener les taux deffort de lensemble des mnages un pourcentage dterminer (25 ou 30%)126. On pourrait, dans un premier temps, ne mettre en place la majoration que dans des zones de forte tension sur le march locatif. Cest lapproche que lIGAS a retenue dans son rapport sur les aides au logement (la recommandation n4 propose dexprimenter, dans un nombre limit de communes, une augmentation des loyers-plafonds de manire ramener le taux deffort net des allocataires un maximum de 25% de leurs ressources127). a2) Temps deux Dans un second temps, il faudrait majorer laide de logement pour les mnages dont le loyer et les charges sont trs suprieurs la dpense ligible. Les CAF ne disposent pas de donnes sur les charges relles retenir. Lanalyse qui suit est limite au Temps un . b) Les mnages dont le taux deffort est trs lev b1) Une dfinition conventionnelle Le taux d'effort utilis ici est identique celui calcul pour la mission IGAS 2012 sur les aides au logement.

Part du revenu consacre aux dpenses de logement. Une variante tudie par la CNAF consiste ne plus verser le bonus lorsque le loyer excde 180% du loyer plafond. 127 Le rapport de lIGAS a demand la CNAF didentifier les communes de plus de 500 habitants dans lesquelles les allocataires daides au logement supportent un taux deffort net mdian suprieur 25% et un loyer moyen suprieur au loyer moyen de lensemble des allocataires de la communes : 216 communes sont concernes ; elles regroupent 634 000 allocataires.
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Le taux d'effort est calcul hors charges (HC) et hors charges forfaitaires (HCF). Le taux d'effort net est gal au rapport entre le loyer effectif net des aides au logement calcules sans le forfait de charges dune part, et le revenu brut de lallocataire major de ses prestations familiales et diminu de laide au logement. Dans la mesure o il nexiste pas de dfinition du niveau partir duquel le taux deffort pour se loger est considr comme tant abusif, il est propos de retenir de faon conventionnelle le seuil de 25% ou celui de 30%. b2) L'impact de la mesure Daprs les simulations ralises par la CNAF la demande du SG HCF, rduire le taux deffort de toutes les familles de faon ce quil nexcde jamais 30% se traduirait par : un bonus dun montant annuel denviron 170 pour les 10% dallocataires dont laide au logement est aujourdhui la plus leve ; un cot de 295M pour la branche famille.

Toujours daprs les simulations ralises par la CNAF, rduire le taux deffort des familles un maximum de 25% se traduirait par : un bonus dun montant annuel denviron 310 pour les 10% dallocataires dont laide au logement est aujourdhui la plus leve ; un cot de 520M pour la branche famille, dans lhypothse o lorsque le loyer effectif dpasse 180% du loyer plafond, laide au logement cesserait daugmenter pour compenser ce taux deffort128.

c) La rforme propose soulve la question de son ventuel effet inflationniste Tout dabord, majorer les aides au logement emporterait un risque dinflation des loyers et de captation de laide par les propritaires. La note du HCF familles et logement du 10 mai 2012 stait penche sur cette question et avait tudi la littrature disponible sur ce sujet. Elle avait conclu quil ntait pas possible de dmontrer de faon certaine quune hausse des aides au logement tait capte par les bailleurs. Il semble donc quon puisse assumer ce risque qui, au demeurant, devrait diminuer avec lencadrement des loyers. d) Le financement de la mesure Le financement de cette mesure proviendrait damnagements dans lassiette de calcul des aides, notamment dans la redfinition des abattements et neutralisations appliqus la prise en compte des ressources des allocataires. Ce dossier est en cours dinstruction et pourrait tre examin ultrieurement. De premiers lments sont cependant prsents ci-dessous.

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Techniquement, dans cette simulation, lorsque le ratio du loyer rapport au loyer plafond dpasse 180%, le bonus daide au logement est calcul en supposant que le loyer effectif est gal 180%.

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Avertissement Les ressources prises en compte pour le calcul des prestations familiales et des aides au logement verses sous condition de ressources sont les revenus nets catgoriels retenus par ladministration fiscale pour le calcul de limpt sur le revenu. Il sagit donc des revenus de lanne N-2 (dite anne de rfrence ). Ces ressources constituent la base ressources de lallocataire. Toutefois, des abattements (30 % sur les revenus dactivit professionnelle dune personne au chmage indemnis ou rmunre au titre des allocations de formation) et neutralisations (dcs du conjoint, divorce, incarcration du conjoint, ) sont opres lorsque interviennent des vnements dordre priv ou professionnel entranant une diminution des revenus par rapport ceux de lanne de rfrence pris en compte pour le calcul des allocations. Voir Annexe 7. Ces abattements et neutralisations prennent fin ds que lallocataire revient meilleure fortune (exemple : reprise demploi).

Ces mouvements oprs sur la base ressources sont trs frquents : environ 20% des dossiers CAF taient concerns par ces mesures au 30 septembre 2012129. Sil apparat tout fait lgitime dadapter le montant des aides lorsquun vnement affecte les ressources dun allocataire, le taux des abattements et la logique de certaines neutralisations pourraient aussi tre revus. * * * Des membres du HCF considrent quil convient dtudier cette rforme, mme si son objet est limit et son financement, ce stade, incertain. Mais ils ont soulign quune rflexion sur lobjectif de rduction des taux deffort abusifs doit tre intgre dans un cadre plus vaste qui prenne en compte la problmatique densemble de lquilibre du march du logement.

4. Laccompagnement de la parentalit Les travaux dvaluation raliss en France et ltranger conduisent des conclusions convergentes quant limpact positif de laccompagnement de la parentalit : il sagit dun investissement social rentable permettant dviter des interventions curatives ultrieures plus couteuses financirement et humainement. On estime que le renforcement de laccompagnement de la parentalit par les CAF requerrait un doublement du budget qui lui est consacr dans le Fonds national daction sociale (FNAS), soit 75M supplmentaires prendre en tout ou partie dans lenveloppe du FNAS actuellement intgr dans la projection de base, afin notamment de : dvelopper la mdiation familiale la hauteur des vrais enjeux130, dvelopper les lieux daccueil enfants parents sur les territoires o leur nombre est particulirement faible au regard du nombre de jeunes enfants131 ;

Source : CNAF/DSER. Ces donnes ne concernant que les abattements et les neutralisations lis des changements de situation professionnelle. Les donnes de la CNAF ne consolident pas les abattements et les neutralisations lis des changements de situation professionnelle et ceux lis des sparations ou des veuvages. 130 le HCF avait soulign dans son avis sur les ruptures familiales combien les dpenses consacres son financement taient faibles au regard par exemple des dpenses dASF (2,5% des 1,3 Md dASF).

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instaurer un financement national des espaces de rencontre enfants-parents afin de consolider lexistence de ceux qui fonctionnent aujourdhui tout en favorisant leur dveloppement. conforter les initiatives locales qui prennent place dans les rseaux dcoute dappui et daccompagnement des parents (REAAP).

Tous ces services et ces actions demandent une implantation territoriale plus quilibre quaujourdhui et une amlioration de linformation des parents, au besoin en menant des politiques proactives en direction de ceux qui se heurtent des difficults particulires.

C. De trs faibles marges pour dvelopper les autres politiques finances par laction sociale de la branche famille. A supposer que les crations dEAJE se fassent au rythme envisag, il ny a pas de marge dans un FNAS 7,5% pour changer de faon substantielle la politique daction sociale. Cette conclusion est dautant plus vidente que la branche est appele cofinancer lamnagement des rythmes scolaires et financer davantage la politique d'accompagnement de la fonction parentale. On ne peut donc envisager, comme le souhaitait le HCF (avis de fvrier 2013 sur les disparits territoriales), davance majeure sur les politiques en faveur des loisirs et temps libres des enfants et des adolescents (en termes de services priscolaires, daccs la culture, aux loisirs et aux vacances). La Cnaf y affecte plus de 900M et cette somme est appele crotre comme indiqu ci-dessus (on voque une contribution de 250M la rforme des rythmes scolaires). Par ailleurs, des moyens supplmentaires seraient ncessaires pour dvelopper galement laccs aux droits et laccompagnement de certaines familles en difficult - Revenu de solidarit active major, Complment de libre choix dactivit sans cong parental -, des structures danimation pour les familles dans les quartiers les plus en difficult (centres sociaux notamment), la prvention des expulsions ainsi que la lutte contre le logement indcent. Pour soutenir une politique daction sociale plus ambitieuse, y compris pour le dveloppement des tablissements d'accueil des jeunes enfants, il faudrait pouvoir dfinir sur quelles prestations lgales peser pour dplacer le curseur des dpenses entre prestations financires aux familles et subventions aux services et quipements. * * * Dans son avis du 8 avril 2013, le HCF a souhait que lon adopte une politique daction sociale plus ambitieuse - y compris pour le dveloppement des modes d'accueil collectifs des jeunes enfants - que celle qui rsulterait du premier cadrage actuel. Elle se traduirait alors par une forte augmentation du besoin de financement de la branche, dj lev (2,1 milliards deuros) que lon examine au II ci dessous.
LIGAS propose de passer dun LAEP pour 4000 enfants un pour 3500 dans lensemble des dpartements, sachant quaujourdhui 1/3 concentre 70% de loffre.
131

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D. Une volution des rgles de calcul des prestations facilitant lapplication du juste droit tout en allgeant les charges de gestion des CAF 1. Une refonte des dates deffet des abattements et des neutralisations afin de diminuer les rappels et les indus Le systme dabattement et de neutralisation de revenus de la base ressources des allocataires gnre de nombreux indus et rappels de droits. En 2012, il a gnr des indus hauteur de 162M et des rappels de droits hauteur de 496M132 sur les seuls changements de situation professionnelle. Dans un cas sur trois, une entre en abattement ou en neutralisation des ressources est dclare tardivement et occasionne un rappel de prestations sur les mois antrieurs. Au total sur l'anne 2012, cela concerne 824 000 dossiers. Pour les sorties, un peu moins d'un dossier sur quatre est concern par l'apparition d'un indu sur les mois antrieurs, soit 498 000 dossiers133. Cette situation est prjudiciable aux caisses d'allocations familiales et de mutualit sociale agricole dont la gestion est alourdie, mais surtout aux allocataires qui se voient confronts des indus pour ne pas avoir dclar immdiatement un retour meilleure fortune . Cest pourquoi il est absolument ncessaire de limiter le nombre des indus et des rappels. Deux pistes de solution peuvent tre envisages : une intensification des changes automatiss avec les partenaires des caisses, ainsi quune modification des dates deffet.

2. Le juste droit : accs aux droits, accompagnement de lallocataire et lutte contre la fraude a) Laccs au droit Un certain nombre de recommandations formules par le groupe de travail accs aux droits et aux biens essentiels, minima sociaux rpondent ce double objectif de simplification de la gestion par les caisses et daccs aux droits. En effet, plus le droit de lallocataire est connu rapidement, plus le risque de rappel ou dindu est limit. Ainsi, le groupe de travail prcit a recommand un meilleurs recours au rpertoire national commun de la protection sociale (RNCPS) par les organismes sociaux, dans le but dalerter sur le non recours. Le Centre danalyse stratgique propose ce sujet de systmatiser, au sein des organismes de protection sociale et laide de ce rpertoire, la mise en place dalertes pour dtecter les cas potentiels de non recours.

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Chiffres CNAF, DSER. Source : CNAF/DSER. Ces donnes ne concernant que les abattements et les neutralisations lis des changements de situation professionnelle. Les donnes de la CNAF ne consolident pas les abattements et les neutralisations lis des changements de situation professionnelle et ceux lis des sparations ou des veuvages.

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La mise en place dun rendez-vous prestations individuel avec les personnes repres comme potentiellement ligibles des prestations sous condition de ressources linstar de ce que pratique dj la Mutualit sociale agricole participe de la mme logique : amliorer laccs aux droits et limiter les indus ou rappels par une meilleure identification des bnficiaires potentiels. b) Laccompagnement des allocataires du CLCA Le HCF sest prononc en faveur dun accompagnement renforc des bnficiaires du CLCA134 (en priorit pour les bnficiaires qui ne sont pas dans le cadre du cong parental135) afin de leur permettre de mieux connatre les dispositifs leur permettant de faire accueillir leur enfant (structures daccueil et prestations) et de les aider dans leurs dmarches de retour lemploi en lien avec Ple emploi. c) Laccompagnement des allocataires du RSA major Lavis du HCF de Juillet 2010 sur Ruptures et discontinuits de la vie familiale est toujours dactualit sur ce sujet : la russite de linsertion sociale et professionnelle des allocataires du RSA, notamment des bnficiaires du RSA major, est un impratif. Il lest en termes humains. Il lest aussi en termes financiers : le cot des actions entreprendre est de loin infrieur aux conomies qui seraient ralises en permettant linsertion professionnelle de ces familles (gains de RSA, gains en aides au logement, CMUC/ACS ; cotisations sociales supplmentaires verses au titre de lemploi occup) . Dans le cadre de cet avis, le HCF a pris acte du rle que les CAF pourraient tre amenes jouer dans laccompagnement individualis des allocataires, tel que le prvoit la Convention dobjectifs et de gestion 2009-2012 entre la CNAF et lEtat (avec un noyau dur de 170 000 allocataires du RSA major). La russite de cet accompagnement ne peut passer que par une coordination troite entre les services des Caf et ceux de Ple Emploi. Cependant la situation actuelle - au demeurant trs htrogne selon les Caf136 - nest vraisemblablement pas hauteur de cette ambition, sachant que les Caf ne disposent rellement que de 2 134 travailleurs sociaux exerant cette profession (essentiellement des assistants sociaux et des conseillers en ducation sociale et familiale)137. Certains membres du HCF ont fait part de leurs rticences vis--vis de ce quils considrent comme un risque de dbordement des Caf de leur cur de mtier. Mais si lengagement des Caf est confirm dans ce sens, il est probable quil faudra dvelopper leurs moyens en personnel afin quelles puissent dvelopper des actions daccompagnement la hauteur des enjeux.

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Avis du HCF sur le CLCA et laccueil des jeunes enfants, adopt le 11 fvrier 2010 Le cong parental est ouvert aux salaris qui justifient d'au moins une anne d'anciennet au moment de la naissance de leur enfant. Les salaris qui en bnficient sont - lgalement - assurs de retrouver leur emploi ou un emploi quivalent avec le mme salaire l'issue de ce cong. D'autres parents peuvent bnficier du complment de libre choix d'activit (CLCA) mais sans la garantie apporte par le cong parental. Il s'agit notamment des parents qui ont moins d'une anne d'anciennet dans l'entreprise ou qui sont sans emploi au moment de la naissance de leur enfant. Ils peuvent donc rencontrer des difficults de rinsertion professionnelle l'issue de la priode au cours de laquelle ils ont bnfici du CLCA. 136 Une douzaine dentre elles ne disposent daucun travailleur social. 137 Sur les 4 281 agents du champ social quelles emploient.

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d) La lutte contre la fraude Compte tenu, dune part, du montant total estim du prjudice li fraude (700M) et du fait quune partie dentre elle est bien dtecte (100M) et mise en recouvrement, et dautre part, de la forte probabilit quune proportion non ngligeable de la fraude non dtecte corresponde en fait des indus dtects (et donc mis en recouvrement) mais non qualifis de frauduleux, il apparat clairement quon ne peut attendre de la lutte contre la fraude une contribution significative au besoin de financement de la branche famille pour 2016. Daprs les dernires estimations de la CNAF, le montant total du prjudice financier de la branche provoqu par la fraude slve 700M en 2010. En 2011 les indus frauduleux dtects reprsentent 4,7% de lensemble des indus (estim 2,1 Mds) et correspondent un prjudice financier denviron 100M. Pour une grande part, les fraudes non dtects (600M) correspondent en fait des indus dtects mais qui ont chapp une qualification de fraude. La proportion dindus qualifis de frauduleux dans lensemble des indus augmente mais reste des niveaux modestes.
Tableau 33 - volution du volume total des indus et de la part des indus qualifis de frauduleux entre 2007 et 2011 (en M) Masse globale des indus Part des indus Prjudice financier des frauduleux indus frauduleux 2007 1 936 3,0% 58,3 2008 1 993 4,0% 79,8 2009 2 069 4,1% 85,6 2010 2 026 4,4% 90,1 2011 2 137 4,7% 101,1 Source : CNAF

Les causes des indus frauduleux se rpartissent de la faon suivante : dans 62% des cas, il sagirait dune omission ou dune fausse dclaration, dans 32% des cas dune fraude lisolement, dans 3% des cas dun faux et usage de faux et dans 5% dune escroquerie (et autres). On a retenu titre dhypothse une conomie de 50M lhorizon 2016 qui rsulterait dun effort accru de lutte contre la fraude et qui permettrait vraisemblablement de financer des actions daccs aux droits proposes au a) ci-dessus.

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II. LES

REFORMES ENVISAGEABLES DANS LA BRANCHE FAMILLE POUR FINANCER LES MESURES NOUVELLES, RESORBER SON DEFICIT DICI 2016 ET AMELIORER LA GESTION DES 138 PRESTATIONS

On sassigne trois objectifs principaux : 1) Donner plus de redistributivit au systme. Ressortiraient de cet objectif les mesures proposes pour les mnages modestes tudies au I, et le remodelage du CMG dune part, une pese sur les allocations familiales des familles les plus aises dautre part. 2) Epargner les classes moyennes pour garder au systme sa logique de compensation horizontale. On a indiqu au chapitre I (fiche 11) les limites du concept de classes moyennes. Mais cest un concept incontournable du discours politique. Il faut donc garder au systme sa vocation de traiter correctement les familles des dciles 4 8. 3) Assurer le rquilibrage financier de la branche. Dans ce contexte, ont t tudis : au A) des ajustements limits des prestations sous condition de ressources (PCR) au B) des rformes portant spcifiquement sur les allocations familiales au C) des projets de refonte des grandes prestations (AF, CF et PAJE) au D) des mesures de gel et de sous indexation au E) le problme de la progressivit de notre systme de prestations avec la taille de la famille

Chaque mesure est analyse pour son effet direct. Mais elles ne sont pas toutes cumulables. Cest dans la dfinition de scnarios quil conviendra le moment venu de faire les choix entre ces mesures.

A. Des ajustements limits des prestations sous conditions de ressources 1. La prime de naissance a) La situation actuelle La prime de naissance est verse le 7me mois de grossesse ; elle slve 912 (cinq fois lAllocation mensuelle de base) quel que soit le rang de la naissance. Elle est servie sous condition de ressources.

Les analyses et propositions qui suivent ont bnfici de la contribution active des administrations concernes (DREES, DGT, DSS, DGCS) ainsi que de la CNAF.

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Elle couvre 85% des 827 000 naissances de lanne (42% des primes concernent une premire naissance ; 35% une deuxime naissance ; 23% les naissances ultrieures). La dpense pour la branche famille slve 635M en 2011. b) Les pistes dvolution b1) Deux mesures radicales Deux mesures alternatives sont envisageables. Toutes deux peuvent tre qualifies de radicales ; la seconde ltant moins que la premire. La premire mesure consisterait supprimer la prime au motif que les mnages nont pour la plupart, pas de problme majeur de trsorerie lapproche de la naissance. La seconde mesure consisterait substituer la prime actuelle un prt (ce prt serait servi sans intrt par des tablissements de crdit adjudicataires). Lintrt dun tel schma est que le capital nest pas port par la branche famille. On a connu dans le pass une brve priode pendant laquelle ce dispositif a t mis en uvre pour les jeunes mnages. Ce schma mrite rflexion. Il dgagerait de trs fortes conomies, sans supprimer tout appui aux parents lors de larrive dun enfant. Les membres du HCF ont, lors de la sance du 4 avril 2013, marqu leur opposition ces deux options. b2) Des mesures dajustement plus limites La rduction du montant de la prime peut tre discute. Elle baisserait mcaniquement de 5 10% si le montant de lAllocation de base de la PAJE tait rduit, comme cest envisag cidessous au 2 a). On pourrait par ailleurs ne garder la valeur actuelle de la prime (quivalente cinq mensualits de lallocation de base de la PAJE) que pour les naissances de rang 1 et sen tenir lquivalent de trois mensualits pour les autres naissances. Enfin un lger durcissement du plafond de ressources dgagerait quelques conomies. Ce problme est tudi ci-dessous au 2.b).
Tableau 34 - Rcapitulation des mesures envisages Rduction de 5 ou 10% lie passage 3 mensualits Durcissement du la baisse de lAllocation de pour les naissances de plafond de ressources base de la PAJE rangs 2 et plus 30 65 150 30 5 10% 24% 4,7%

Rendement en M %

Le cumul de ces mesures ramnerait la dpense de la prime de naissance de 650 445M. 2. Le rapprochement entre lallocation de base de la PAJE et le complment familial L'allocation de base (AB) de la prestation d'accueil du jeune enfant (PAJE) et le complment familial (CF) sont deux prestations voisines : les montants sont proches (183 et 163/mois) ;

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les plafonds ne sont pas radicalement diffrents ; pour les enfants de rang 3 et plus le Complment familial succde lallocation de base de la PAJE lorsque le dernier enfant atteint l'ge de trois ans. Leur rapprochement progressif pourrait donc tre envisag. a) Le rapprochement des montants Lalignement du montant de lallocation de base de la PAJE sur celui du Complment familial se traduirait par une perte de 17/mois pour la plupart des 2 millions dallocataires actuels (pour les allocataires du RSA, la baisse de lallocation de base de la PAJE serait strictement compense par une augmentation du Revenu de solidarit active). Lconomie pour la branche famille serait de 455M. Cette mesure sappliquerait sur le flux des ouvertures de droit avec une monte en charge sur trois ans. Dans une approche plus limite, on pourrait adopter, pour les mnages percevant ou lallocation de base de la PAJE ou le Complment familial, un montant commun de 173. Le solde entre la baisse de lallocation de base de la PAJE et laugmentation du Complment familial serait alors de 120M. b) Le rapprochement des plafonds Les plafonds de lallocation de base de la PAJE 139ont t considrablement augments lors de la rforme de 2004. Il sagirait de revenir en tout ou partie sur cette majoration. Deux approches sont concevables. b1) Premire approche Dans cette premire approche, on aligne les plafonds de lallocation de base de la PAJE sur ceux du complment familial. Pour les familles les plus jeunes pour lesquelles le plafond est le plus bas, la perte de lallocation de base de la PAJE serait particulirement sensible (rapporte au plafond cette perte serait par exemple de 6% du revenu pour les familles de un enfant biactives et de 8% du revenu des familles mono-actives). On pourrait certes diminuer la progressivit des plafonds pour peser davantage sur le plafond des familles nombreuses qui, lors de la naissance de leur benjamin, voient leurs allocations familiales augmenter substantiellement. Mais la pression exerce sur les familles ayant de jeunes enfants resterait encore trs forte. Lconomie serait trs leve, de lordre de 800 M.

Les plafonds de lAPJE, anctre de la PAJE, et du complment familial taient identiques avant la rforme de 2004.

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Prs de 400 000 familles perdraient leur droit la PAJE (prime de naissance et allocation de base). On na donc pas retenu cette hypothse. b2) Deuxime approche Dans cette seconde approche, on se bornerait une lgre diminution des plafonds, de faon porter le taux dexclusion de 16 20%. Lconomie serait de 200 M (93.000 familles perdraient leur droit lallocation de base de la PAJE). Dans lajustement mettre en uvre, on pourrait diminuer la progression des plafonds avec la taille de faon peser moins sur les familles de rang un (voire de rangs un et deux).

3. Faut-il revoir le systme de plafonds ? a) La structure des plafonds La structure des plafonds a t analyse dans la fiche 4 du chapitre I. a1) Les plafonds progressent avec la taille de la famille Les plafonds progressent avec la taille de la famille : cest une option cohrente avec le souci dgaliser le niveau de vie par unit de consommation. Cependant, dans lhypothse dun abaissement des plafonds, on peut avoir une approche un peu diffrente pour l Allocation de Base de la PAJE en faisant porter plus nettement leffort sur les familles nombreuses et en pargnant les autres mnages (qui sont au dbut de leur vie familiale et qui ne peroivent pas dallocations familiales ou en peroivent pour un montant modr). Cest loption qui a t retenue ci-dessus. a2) Des systmes de doubles plafonds Il y a, sauf pour lAllocation de rentre scolaire (ARS) et le Complment de libre choix du mode de garde (CMG), un systme de double plafond : le plafond de revenu pour les familles o les deux parents travaillent et les familles monoparentales est suprieur de 25% au plafond appliqu aux familles o un seul parent a une activit professionnelle. Cest une option ancienne. Ses promoteurs la justifient pour des motifs complexes : les couples biactifs ont plus de charges et moins de temps pour organiser la vie domestique. Loption du double plafond colle avec ce que ressentent les gens : on est bien avec un seul salaire lev ; on ne lest pas avec deux salaires moyens . Elle est favorable au travail des femmes. Dans la situation actuelle, la diffrence des plafonds, si elle conduit un cart sensible de taux dexclusion, nest pas choquante. Il est donc propos de maintenir le systme actuel. Toutefois on pourrait procder un lger resserrement des plafonds.

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b) Faut-il accepter les effets de seuil ou lisser les prestations ? Le montant de leffet de seuil (la prestation perdue rapporte au niveau de revenu o on la perd ) a t indiqu dans la fiche 4 du Chapitre I. Les effets de seuil ne sont pas choquants sauf pour le CMG (problme voqu au I). Pour le Complment familial et lAllocation de rentre scolaire, a t mise en place une allocation diffrentielle verse la petite minorit de familles dont le revenu se situe entre le plafond dexclusion et ce revenu major de la valeur du CF. La mettre en uvre pour la PAJE ne mobiliserait pas de moyens trs levs. c) Lindexation des plafonds Le mode dindexation des plafonds constitue un choix lourd dont leffet en longue priode est trs important : comme le revenu des mnages progresse plus vite que les prix sur lesquels les plafonds sont indexs140, le nombre de mnages exclus augmente danne en anne. Dans la projection 2025 examine en 2011, la baisse en volume de ces prestations qui, pour lessentiel, provient de cet effet dviction est prononce. Laugmentation du taux dexclusion serait de : - 10 points pour lallocation de base de la PAJE - 15 points pour le CF - 10 points pour lARS Faut-il revenir sur cette option qui frappe le haut des classes moyennes (CF) et les mnages aiss (allocation de base de la PAJE) et les familles du 5me dcile (ARS) ? On peut certes considrer que lenrichissement des familles les rend mieux mme dassumer les charges lies lducation de leurs enfants sur leur revenu propre. Dans cette conception, on accepte la dgradation du revenu relatif des familles et on concentre les prestations sur le noyau des familles les plus modestes. Lindexation des plafonds sur les prix est alors cohrente. Mais si lon veut viter un durcissement de fait de la slectivit des prestations, il serait logique de revenir lindexation des plafonds sur les salaires. Cette indexation devrait tre inscrite dans la loi. A titre drogatoire, lindexation sur les prix pourrait tre maintenue jusquau retour de la CNAF lquilibre courant. Dans une hypothse de repli, lindexation sur les salaires pourrait tre limite au Complment familial et lAllocation de rentre scolaire (le diffrentiel dindexation entre le CF et la PAJE contribuerait alors au rapprochement des plafonds de ces prestations et, terme, lidentit des deux prestations).

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Mesure dcide par le gouvernement de M. Jupp et jamais rapporte depuis lors.

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B. Lavenir des allocations familiales 1. Les niveaux de vie des familles en fonction de leur taille et du statut dactivit des parents Le tableau 8 ci-dessous situe la rpartition du niveau de vie (par unit de consommation) des familles ayant des enfants charge en fonction de leur taille et du statut dactivit des parents. On constate sans surprise que les familles aises, celles des deux derniers dciles : sont plus nombreuses pour les familles biactives (19,8%) que dans les familles o un seul parent a une activit professionnelle (9,9%) ; sont trs rares pour les familles monoparentales (4,6%) ; diminuent en termes de frquence avec la taille (pour les couples biactifs : 24,8% pour un enfant ; 18,6% pour deux enfants ; 13,4% pour trois enfants ou plus).
Tableau 35 Rpartition des familles par dcile de niveau de vie primaire Couples biactifs
1 enfant 2 enfants 3 enfants ou plus ensemble 1 enfant

Couples mono-actifs
2 enfants 3 enfants ou plus ensemble

Familles monoparentales
1 enfant 2 enfants ou plus ensemble

Infrieur D1 D1 D2 D2 D3 D3 D4 D4 D5 D5 D6 D6 D7 D7 D8 D8 D9 Suprieur D9

2,2 3,6 5,7 8,8 11,4 14,7 14,3 14,6 13,4 11,4

2,7 5,9 8,8 12,5 13,8 13,7 12,7 11,4 9,6 9,00

8,5 15,6 13,7 12,8 11,9 8,8 6,7 7,3 6,1 8,6

3,7 7,2 8,9 11,3 12,6 13,0 11,9 11,6 10,1 9,7

12,4 14,4 14,6 13,0 10,1 8,1 8,3 5,8 5,8 7,5

15,4 25,4 15,9 10,4 6,2 5,2 6,5 4,1 4,1 6,8

37,0 26,9 10,6 5,6 6,2 2,4 2,4 2,2 2,7 3,9

23,0 23,1 13,5 9,2 7,2 4,9 5,4 3,8 4,0 5,9

24,5 16,2 15,5 11,7 8,5 7,5 5,6 4,4 3,0 3,2

45,2 18,3 14,0 7,3 4,3 3,4 2,2 1,8 2,1 1,4

26,2 17,4 14,7 9,2 6,1 5,2 3,7 2,9 2,5 2,1

Les niveaux de revenus primaires des couples (ayant un ou des enfants de moins de 14 ans) qui appartiennent aux derniers dciles de niveau de vie (revenus 2010 actualiss en 2014) sont donns dans le tableau ci-dessous :
Tableau 36 - Les trois derniers dciles de revenus primaires des mnages en fonction de leur taille Antpnultime dcile Avant dernier dcile Dernier dcile Couple avec deux enfants 4 842 5 778 7 600 Couple avec trois enfants 5 534 6 603 8 686 Couple avec quatre enfants 6 226 7 428 9 772 Lecture : les couples avec deux enfants dont le revenu primaire est suprieur 7600/mois font partie des 10% des mnages les plus aiss.

2. Donnes de cadrage Les allocations familiales sont attribues toutes les familles comptant au moins deux enfants charge. On compte 4,7 millions dallocataires141 : 67% ont deux enfants charge ; 24% en ont trois ; 9% en ont au moins quatre.
141

Allocataires Cnaf France entire - 4,9 millions tous rgimes, (France entire, 2011).

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Comme le montant des allocations familiales progresse avec la taille et que les majorations pour ge sont concentres sur les familles nombreuses, les familles dau moins trois enfants peroivent 65% des allocations familiales. La dpense est de 12,4Md en 2011.
Tableau 37 - Montant des allocations familiales en par mois (hors majoration pour ge) 2 enfants 3 enfants 4 enfants Par enfant supplmentaire 127,05 289,82 452, 59 +162,78

3. Lavenir des allocations familiales : un dbat ancien et trs anim. Le dbat porte pour lessentiel sur trois enjeux Faut-il revenir sur la progressivit des Allocations familiales avec la taille et notamment instituer des Allocations familiales pour les familles de un enfant ? Ce sujet est tudi au C ci-dessous. Faut-il rendre imposables les Allocations familiales ( les fiscaliser ) ? Ce sujet est voqu ci-dessous au III. Faut-il peser sur les Allocations familiales des familles les plus aises ? Cest cette question qui est tudie ici.

Quel quen soit le contenu, une rforme des Allocations familiales pesant sur les mnages aiss ne concernerait pas les familles de un enfant, mme aises. On pourrait bien entendu solliciter ces mnages par la voie fiscale , par exemple en durcissant pour elles et elles seules - le plafonnement du quotient familial142. Cette piste na pas fait lobjet dune analyse juridique ou technique.

4. Deux rformes pesant sur les mnages les plus aiss Deux rformes pesant sur les mnages les plus aiss sont voques dans le dbat.

Avertissement Lassiette utilise pour le calcul dune prestation sous condition de revenu diffre, dans la plupart des cas, du revenu courant des mnages. Elle enregistre en effet une srie dlments qui affectent lassiette et notamment labattement de 10% pratiqu par ladministration fiscale sur une grande partie des revenus des mnages. On a une meilleure apprciation du revenu aprs cet abattement. Par ailleurs lassiette est dcale de deux ans par rapport aux revenus.

Ramener pour elles le plafond 1 500 dgagerait une recette fiscale de 230M qui pourrait tre affecte la branche famille.

142

136

Cest pourquoi il est utile de complter les donnes dassiette, les seules juridiquement exactes, par dautres donnes qui sont celles correspondant un mnage dont tous les revenus donnent lieu labattement de 10%. Dans ce cas, on passe de lassiette CAF de lanne N-2 au revenu mensuel de N en appliquant un coefficient de 9,59% lassiette (par exemple, une assiette de 40 000/an correspond un revenu de 3 836/mois). Cest cette dernire donne qui est utilise ici (revenus avant abattement) Par ailleurs, pour toutes les rformes tudies dans cette partie du chapitre, on indique les effets de seuil supports par les mnages ds le dpassement du plafond et on les rapporte aux revenus des mnages. Il convient de souligner quil sagit dun pourcentage maximal de pertes puisquil est calcul au niveau du dpassement du plafond de revenus. Ds que le revenu augmente au-del du plafond, la perte rapporte au revenu se rduit et leffet de seuil est moindre.

a) Premire option : une mise sous condition de ressources des allocations familiales Une partie des familles perdrait tout droit aux Allocations familiales. Ce schma qui est frontalement contraire au principe de luniversalit des allocations familiales a t cart par le Prsident de la Rpublique. Quelques indications sur des scnarios de mise sous condition de ressources sont nanmoins indiques ci-aprs. a1) Hypothse 1 : la suppression des AF au dessus des plafonds de lallocation de base de la PAJE Le rendement est trs lev : 2Md (cest le chiffre retenu en son temps par la Commission Attali sans quon connaisse les paramtres qu'elle avait retenus). Les plafonds sont les suivants (en euros/mois).
Tableau 38 Les plafonds de lallocation de base de la PAJE Deux enfants Trois enfants Quatre enfants 3 886 4 663 5 440 4 927 5 704 6 481 Cinq enfants 6 217 7 258

Couple mono actif Couple biactif

Les effets de seuil sont trs levs pour les familles nombreuses, surtout si elles ont des adolescents charge. Voir tableau ci-aprs.
Tableau 39 - Effet de seuil au plafond des couples mono-actifs en % Deux enfants Trois enfants Quatre enfants Sans majoration 3,17 6,06 8,1 Avec une majoration 4,75 7,4 9,2 Avec deux majorations 8,7 10,4 Cinq enfants 9,7 10,7 11,7

Ils resteraient trs levs pour les mnages biactifs. 900 000 familles (prs de 20% des allocataires actuels) perdraient leurs allocations familiales ; elles se situent aux trois quarts dans les dciles 9 et 10 de niveau de vie.

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a2) Hypothse 2 : suppression des AF (hors majorations pour ge) de manire dgager 850M. Les plafonds sont indiqus au tableau ci-aprs : ce sont des plafonds levs, ce qui explique que 96% des mnages concerns sont dans le dernier dcile de niveau de vie.
Tableau 40 - Revenu mensuel avant abattement N-2 (2012, lgislation 2014 en /mois Deux enfants Trois enfants Quatre enfants Cinq enfants 7 063 7 840 8 617 9 394

Leffet de seuil (perte des AF rapporte au plafond) est indiqu au tableau ci-aprs : il reste significatif pour les familles nombreuses, mme ces niveaux de revenu.
Tableau 41 - Effet de seuil au plafond en % Deux enfants Trois enfants Quatre enfants 1,8 3,7 5,3 Cinq enfants 6,6

Sans majoration

Ces deux scnarios appellent deux remarques : Un plafond unique a t retenu, quel que soit le nombre dactifs dans le mnage. Si on veut retenir un double plafond, on serait, pour rester au rendement de 850M, amen baisser les plafonds cits ci-dessus pour les familles mono-actives. Dans un scnario de suppression, maintenir les majorations pour ge serait incongru. Il faudrait retenir lhypothse plus raliste de mettre les majorations sous condition de ressources. Pour le mme rendement il faudrait retoucher les plafonds pour contenir laugmentation de leffet de seuil des familles nombreuses qui concentrent les majorations.

b) Deuxime approche : une modulation des Allocations familiales avec le revenu. Toutes les familles, mme les plus riches, gardent une part des AF. Ce schma rompt avec le principe duniformit des AF (que certains peuvent considrer comme moins impratif que le principe duniversalit). Dans les deux approches, il faut dfinir les caractristiques du plafond au dessus duquel sont diminues les Allocations familiales ainsi que les rgles dindexation qui en fixent lvolution.

Deux exemples de rforme des AF Au Danemark, les AF diminuent rgulirement avec le revenu au dessus dun plafond ? Ce plafond est lev (8 333/mois) et la diminution est trs progressive (les prestations sont diminues de 2% de la part de revenu qui dpasse le plafond). Le rendement financier est faible. Au Royaume Uni, le plafond est nettement plus bas (4 890/mois) et les AF sont supprimes pour un revenu suprieur 5 865/mois).

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5. Plusieurs scnarios de modulation Plusieurs scnarios ont t tudis. Ils diffrent en fonction du niveau et de la structure du plafond. a) La rduction des allocations familiales au dessus dun plafond Dans deux scnarios ayant le mme rendement financier (850M soit 7% de la masse des allocations), on divise les allocations familiales par deux ou trois au dessus dun plafond.

a1) Premier scnario : la division par trois des allocations familiales (hors majoration pour ge) au dessus dun plafond de ressources * Les plafonds sont indiqus dans le tableau ci-aprs.
Tableau 42 - Les plafonds retenus pour une division par trois des AF Deux enfants Trois enfants Quatre enfants Cinq enfants 5 771 6 548 7 325 8 102

En euros/mois

* Leffet de seuil reste fort pour les familles nombreuses (voir tableau ci-aprs).
Deux enfants 1,5 Tableau 43 - Leffet de seuil Trois enfants Quatre enfants 3 6,2 Cinq enfants 7,6

En % du revenu

Les allocataires concerns sont pour 59% dans le 10me dcile ; 30% dans le 9me dcile et 8% dans le 8me dcile. a2) Deuxime scnario : la diminution par deux des allocations familiales (hors majoration pour ge) au dessus dun plafond de revenu * Les plafonds sont plus bas
Tableau 44 - Les plafonds retenus pour une division par deux des AF Deux enfants Trois enfants Quatre enfants Cinq enfants 5 009 5 786 6 563 7 340

En euros/mois

* Leffet de seuil est plus modr ainsi que le montre le tableau ci-aprs.
Deux enfants 1,3 Tableau 45 - Leffet de seuil Trois enfants Quatre enfants 2,5 3,7 Cinq enfants 3,7

En % du revenu

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Conclusions pour ces scnarios 1) Le niveau lev des effets de seuil pour les familles dau moins quatre enfants peut sembler excessif, en tout cas pour les scnarios les plus rigoureux. Compte tenu de leur faible nombre, on pourrait augmenter les plafonds qui leur seraient appliqus sans avoir peser trop lourdement sur les plafonds des autres mnages. 2) Dans ces deux scnarios, on applique un plafond unique, quel que soit le nombre des actifs dans le couple. Cela scarte de ce qui est jusqu prsent retenu. Linstitution dun plafond major diminuerait trs fortement les conomies. Pour garder un rendement constant il faudrait peser sur le plafond des familles o un seul parent travaille. 3) Dans les scnarios de diminution des Allocations familiales, on peut ne pas retenir les majorations pour ge. Cela diminue, pour les familles nombreuses ayant des adolescents, leffet de seuil souvent jug trop lev mais au prix dune baisse sensible du rendement financier. 4) Au niveau du plafond, il y a une baisse brutale des allocations (de 50 ou 66%).

b) Un schma ayant la mme logique que lallocation personnalise dautonomie Dans les schmas prcdents, on a des effets de seuil sensibles. On peut, pour les diminuer, adopter un systme plus rgulier de baisse des allocations. Dans ce schma, les allocations familiales : * seraient maintenues leur niveau actuel jusqu un niveau de revenu 1 ( point dentre ) ; * diminueraient de faon linaire du revenu 1 au niveau 2 de revenu ( point de sortie ) ; * seraient stabilises pour les mnages dont les ressources sont suprieures au revenu 2 (la prestation se situant par exemple 25% de la valeur dorigine). Toutes les familles resteraient allocataires mais pour des montants moindres lorsque le revenu augmente. Il ny aurait pas de rupture dans le niveau des prestations. Mais bien entendu, les plafonds seraient plus bas. Les variables politiques de ce schma sont : le point dentre, c'est--dire le niveau de revenu partir duquel on commence faire diminuer la prestation verse. Il ne doit pas tre trop bas si on veut pargner les classes moyennes suprieures ; la structure du plafond lentre : plafond unique (le seul lment prendre en compte est alors le revenu du mnage) ou double plafond (le plafond est alors plus lev pour les mnages o les deux parents ont un revenu ainsi que pour les familles monoparentales). Rappelons que dans le systme actuel, on retient un systme de double plafond. Lcart peut tre plus ou moins prononc ;

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le profil de la prestation entre les points dentre et de sortie (le point de sortie est le niveau de revenu partir duquel on stabilise le niveau de la prestation). Si la pente est raide, on a, toutes choses gales par ailleurs, un plafond lev ; si elle est douce, les plafonds doivent tre plus rigoureux ; le niveau de la prestation minimale garanti au-del du point de sortie.

b1) Des rformes simules par la DREES (voir Annexe 8) Une tude de la DREES a simul des rformes de ce type qui diffrent en termes de rendement financier. Les rformes analyses consistent en une modulation des Allocations familiales (y compris les majorations pour ge) avec un barme dgressif : le montant des allocations familiales reste au niveau actuel jusquau premier plafond (sans systme de double plafond) ; il baisse ensuite de faon rgulire jusquau second plafond ; il se stabilise enfin au deuxime plafond un montant quivalent un quart des allocations actuelles.

Ltude donne les jeux de plafonds en fonction des conomies attendues dans cinq scnarios (0,45 ; 0, 65 ; 0, 85 ; 1 et 1,5Md). b2) Les principaux rsultats - Trs logiquement les plafonds sont plus bas lorsque lconomie recherche saccrot. Voir tableau ci-aprs.
Tableau 46 - Plafonds de ressources des 4 scnarios Lgislation 2014 - revenus 2012 1er plafond de ressources 2me plafond de ressources (baisse progressive des AF au-del) (AF divises par 4 au-del) Scnario 2 enfants S1 450 M S2 650 M S3 850 M S4 1 Md S5 1,55Md 7 296 6 215 5 493 5 072 3 885 3 enfants 8 072 6 991 6 268 5 847 4 682 Par enfant supplmentaire 777 777 777 777 777 2 enfants 10 215 8 701 7 690 7 101 5 866 3 enfants 10 990 9 477 8 466 7 876 7 039 Par enfant supplmentaire 777 777 777 777 777

- La rpartition des mnages entre ceux pour qui la rforme est neutre, ceux qui perdent entre les deux plafonds (ils perdent de 1 juste au dessus du premier plafond 75% des allocations familiales) et ceux dont les allocations familiales sont de 25% se dforme. * le pourcentage de perdants augmente avec lconomie recherche : il passe de 7% pour une conomie de 450M 17% pour une conomie de 1Md et 28% pour une conomie de 1,55Md. * dans les perdants, le pourcentage de ceux qui perdent 75% des allocations familiales augmente : 3% pour le scnario 1 ; 8% pour le scnario 4 ; 12% pour le scnario 5.

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- Les perdants sont trs concentrs sur les mnages les plus aiss : 99% sont dans le dixime dcile de revenus pour le scnario 1 ; 78% sont dans les deux dciles suprieurs pour le scnario 4 par exemple. Mais dans le scnario 5, on mord de faon significative sur les dciles 6 et 7. b3) La limite de la simulation. La simulation a t faite sur un plafond unique, en considrant que seul compte le niveau de revenu de la famille. Mais un systme de doubles plafonds peut tre envisag. Pour un mme rendement financier, son adoption se traduirait par une baisse sensible des plafonds 1 et 2 pour les mnages mono-actifs et une hausse significative des plafonds pour les couples biactifs et les familles monoparentales. On compare dans le tableau ci-aprs les plafonds dans les deux systmes (plafond unique ou doubles plafonds) pour les quatre niveaux dconomies qui semblent les plus cohrents avec les principes poss (centrage de la modulation sur les deux dciles les plus aiss).
Tableau 47 - Les diffrents plafonds selon les scnarios
Familles mono-actives 1er plafond de ressources (baisse progressive des AF au-del) enfant sup 2me plafond de ressources (AF divises par 4 au-del) Enfant sup Familles biactives ou monoparentales 1er plafond de ressources (baisse progressive des AF au-del) 2 enfants Enfant sup 2me plafond de ressources (AF divises par 4 au-del) Enfant sup

Scnarios

2 enfants

2 enfants

2 enfants

SIMPLE PLAFOND S1 450 M S2 650 M S3 850 M S4 1 Md S5 450 M S6 650 M S7 850 M S8 1 Md 7 296 6 215 5 493 5 072 6 012 5 120 4 516 4 171 777 777 777 777 777 777 777 777 10 215 8 701 7 690 7 101 8 416 7 168 6 322 5 839 777 777 777 777 777 777 777 777 7 296 6 215 5 493 5 072 7 622 6 492 5 726 5 288 777 777 777 777 777 777 777 777 10 215 8 701 7 690 7 101 10 671 9 088 8 016 7 404 777 777 777 777 777 777 777 777

DOUBLE PLAFOND

Champ : Personnes vivant en France mtropolitaine dans un mnage ordinaire dont les revenus dclars sont positifs ou nuls et dont la personne de rfrence nest pas tudiante. Source : INSEE-DGFip-CNAF-CNAV-CCMSA enqute Revenus fiscaux et sociaux 2009 (actualise 2011 par le modle INES), calculs DREES. N.B. : les revenus sont les revenus avant abattements fiscaux, c'est--dire les revenus dclars. Ceux-ci ont t revaloriss pour correspondre des revenus 2012.

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Conclusions sur ces scnarios 1) Rechercher un trs fort rendement (1,5Md par exemple) soumet le systme de trs fortes contraintes (niveau du plafond, profil de la dgressivit). Leffectif des familles perdantes est lev. Il semble cet gard difficile de retenir une option de ce type. 2) Il semble cohrent dopter pour un systme double plafond, quitte diminuer un peu lcart des plafonds pour ne pas abaisser trop fortement le plafond appliqu aux familles mono-actives.

b4) Lopportunit de maintenir une allocation rduite aux mnages les plus aiss ? Lors de la sance du 4 avril 2013 du Haut Conseil de la Famille, certains de ses membres se sont interrogs sur lopportunit de maintenir aux mnages les plus aiss une allocation (25% des allocations familiales soit 32/mois pour une famille de deux enfants par exemple) qui naugmenterait leur revenu que de faon marginale. Une adaptation du schma de modulation dans laquelle on supprimerait les allocations familiales au dessus du plafond 2 leur semble envisageable, en tout cas pour les familles de deux enfants (mais pas pour les familles nombreuses pour lesquelles une allocation mme rduite de 75% reste significative). Mais cette adaptation contreviendrait au principe duniversalit qui veut que tous les mnages aient vocation percevoir des allocations familiales, fut-ce taux rduit.

6. Des problmes de gestion pour les caisses dallocations familiales Toute rforme dans laquelle on prendrait en compte le revenu pour le calcul des allocations familiales poserait des problmes de gestion aux Caisses dallocations familiales et aux Caisses de mutualit sociale agricole. Citons notamment la collecte des ressources lorsquelles ne sont pas connues par les changes CAF-CMSA/services fiscaux et la gestion des abattements et neutralisations. Toute mesure de ce type demande des dlais significatifs pour sa mise en uvre et psera sur la charge de travail des Caf et des Caisses de Mutualit sociale agricole. Rappelons que la mise sous condition de ressources des AF dcide par le gouvernement de Lionel Jospin en mai 1997 navait pu tre mise en uvre quen avril 1998. Le HCF dans sa sance du 4 avril 2013 a insist sur la ncessit de tenir le plus grand compte des contraintes qui pseraient sur les caisses si on procdait ce type de rforme en leur attribuant les moyens adquats en personnel.

7. Le problme de lindexation des plafonds des Allocations familiales rnoves On retrouve ici la problmatique examine au A.

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La ligne propose (indexation sur les salaires ds que la branche est lquilibre) devrait tre retenue.

C. La reconfiguration de trois grandes prestations (AF, CF, PAJE) Notre systme de prestations familiales est complexe. On a donc tudi un schma de rforme qui regroupe les grandes prestations dentretien (allocations familiales, allocation de base de la prestation daccueil du jeune enfant et complment familial) et qui dgage des conomies substantielles. La somme de ces prestations slve 18,4Mds La mesure de reconfiguration analyse ici consiste fusionner les grandes prestations dentretien dans une prestation unique afin datteindre un triple objectif : 1. Crer un systme plus redistributif. Le bnfice de lensemble fusionn est plus cibl sur les mnages modestes et moyens que ne lest aujourdhui la somme des prestations concernes puisque les principales dentre elles (en volume financier) ne sont pas soumises des conditions de ressources (allocations familiales et majoration pour ge) ou alors des conditions de ressources trs lches (seules 14% des familles sont exclues du bnfice de la PAJE) ; 2. Dgager un montant lev dconomies (compris entre 900M et 1,6 Md) ; 3. Simplifier le dispositif actuel en fusionnant trois prestations en une143 (mme si des lments de complexit nouveaux sont introduits puisque la nouvelle prestation varie selon les ressources de lallocataire). Cette rforme prserverait deux grands principes de la politique familiale : luniversalit dans le sens o la prestation socle est ouverte toutes les familles ; la progressivit du montant de la prestation avec la taille de la famille. Les lments prsents ci-dessous sappuient sur un important travail de simulation ralis par la direction gnrale du Trsor et la Drees. Deux variantes sont prsentes ci-aprs. Elles intgrent toutes deux un alignement du montant et du plafond de lallocation de base de la PAJE sur celui du complment familial. a) Cration dune prestation unique dont le montant est divis par quatre au dessus dun plafond de revenus * Une prestation socle serait verse tous les mnages. Elle correspondrait un montant quivalent un quart des allocations familiales et du complment familial (toujours rserv aux familles de trois enfants et plus).

La premire variante tudie prvoit en outre de supprimer le bnfice de la prime la naissance pour les familles dont les revenus excdent un plafond de revenus dfini.

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Ainsi : les familles de deux enfants les plus aises auraient accs au quart des allocations familiales pour deux enfants ; les familles de trois enfants les plus aises auraient accs un montant quivalent un quart des allocations familiales pour trois enfants.

* Une prestation chapeau serait servie en dessous dun certain plafond de revenu. Son montant quivaudrait au quadruplement de la prestation socle, ventuellement assortie de majorations (voir ci-dessous). * Sajouteraient ce dispositif des majorations verses uniquement aux familles dont les ressources sont infrieures un seuil de revenus. Donneraient droit des majorations : la prsence dun enfant de moins de trois ans (quivalent schmatique de lancienne allocation de base de la PAJE) ; la prsence dun enfant de plus de 14 ans (quivalent schmatique de lancienne majoration des allocations familiales).

* La prime de naissance serait rserve aux familles dont les revenus se situent au dessous du plafond de revenus. Cette variante est fonde sur la cration dun double plafond de revenu : le plafond des couples biactifs et des familles monoparentales serait suprieur dun quart celui des couples mono actifs. Un double plafond existe dj pour la prime la naissance et lallocation de base de la Prestation d'accueil du jeune enfant, ainsi que pour le complment familial. Il serait de fait cr pour le bnfice de lquivalent des Allocations familiales. Cette variante permettrait de dgager 1,5Md dconomies. Les plafonds de ressources qui permettent datteindre ces conomies se situeraient aux niveaux indiqus ci-dessous
Tableau 48 - Plafonds de revenus ( Mensuels) Nombre d'enfants Couples mono actifs 1 3 049 2 3 532 3 4 015 4 4 499

3 810 4 294 4777 5261 Couples biactifs et familles monoparentales Source : modle de micro simulation Saphir, ERFS 2009 lgislation 2011, DG Trsor Note : Les plafonds sont ceux en vigueur en 2011. Ils correspondent aux plafonds de la base ressources des prestations familiales, i.e. le revenu net imposable de l'anne n-2. Source : DG Trsor, retraitement SG HCF

Cette variante ferait des perdants partir du 7me dcile de niveau de vie. Le 10me dcile serait le dcile contribuant le plus lourdement leffort dconomies ralises sur les prestations familiales. La perte moyenne des mnages du 10me dcile serait de 134 par mois. Lune des consquences de ce scnario est de faire perdre 75% de la prestation unifie (donc des anciennes allocations familiales et de leur majoration, de lancien complment familial ou de lancienne allocation de base de la PAJE,) aux familles lorsque le plafond de revenu est dpass144.

Mme si la DG Trsor a introduit un effet de lissage puisque au-del du plafond, la prestation diminuerait 0,3 pour un supplmentaire.

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Une autre variante, de mme inspiration mais plus progressive, est donc prsente ci-dessous. Elle se distingue aussi de celle qui vient dtre prsente par le fait quelle ne prvoit aucune modification dans le rgime dattribution de la prime la naissance. Les plafonds de revenus de cette seconde variante sont infrieurs pour les familles biactives et les familles monoparentales aux plafonds de la premire variante. b) Cration dune prestation unique dont le montant est modul selon la tranche de revenus laquelle le mnage appartient La DREES a ralis une premire simulation de cette variant cale sur des hypothses volontairement trs rigoureuses de faon tester un schma dgageant une forte conomie (8,7% des prestations actuelles). Voir Annexe 9. Cette variante permet de dgager 1,6Md dconomies. Trois tranches de revenu sont cres, linstar de ce qui existe pour le complment de mode de garde de la PAJE : dans la tranche de revenus la plus basse, les prestations sont maintenues leur niveau actuel ; dans la tranche de revenus intermdiaire, elles sont progressivement diminues pour atteindre, concernant les revenus les plus levs de cette tranche, 25% du montant des anciennes prestations ; dans la tranche de revenus suprieure, les prestations verses sont toujours dun montant quivalent 25% des anciennes prestations.

Les seuils des diffrentes tranches se situeraient aux niveaux indiqus dans le tableau cidessous
Tableau 49 Les trois tranches de revenus (En euros/mois) Deux Trois Un enfant enfants enfants Premire tranche de revenus : <3 237 <3 885 <4 662 revenus infrieurs : Entre 3 237 Entre 3 885 Entre 4 662 Deuxime tranche de revenus et 4 673 et 5 320 et 6 816 Troisime tranche de revenus >4 673 >5 320 >6 816 Quatre enfants <5 434 Entre 5 434 et 9 749 >9 749

A partir de la troisime tranche de revenus, leffet de seuil est indiqu au tableau ci-aprs pour les familles qui nont pas denfant de moins de trois ans.
Tableau 50 - Leffet de seuil au point de sortie Avec enfants de plus de 3 ans Deux enfants Trois enfants Quatre enfants Sans majoration pour ge Une majoration Deux majorations 2% 2,7% 3,18% 3,87% 4,56% 3,47% 3,96% 4,45%

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Ainsi : 72% des allocataires seraient dans la premire tranche (prestation maintenue) 14% seraient dans la tranche intermdiaire o leur prestation baisse de faon rgulire de un euro jusqu natteindre que 25% de la prestation initiale 14% seraient dans la tranche suprieure o leur prestation serait fixe 25% de la prestation initiale.

c) Analyse critique de ces variantes c1) Lintgration des trois grandes prestations fait apparatre des gagnants et beaucoup de perdants dont les gains et les pertes sont dun faible montant. Ce schma, qui reste centr sur la diminution des allocations familiales, est complexe. c2) Ralisant de fait la fusion entre lallocation de base de la PAJE et le complment familial dans une majoration unifie de ces deux prestations, sa mise en uvre ne pourrait pas tre cumule avec les conomies analyses au A ci-dessus. c3) Une simulation est tablie sur un plafond unique. La deuxime variante tudie est fonde sur un plafond unique. Les raisons qui poussent retenir un systme de double plafond (cest dj le cas pour la PAJE et le CF) avec un plafond major pour les couples biactifs et les familles monoparentales ont t indiques plus haut. Pour mesurer lincidence de ce choix, la DREES a procd une variante dans laquelle on opte pour un double plafond. Cette formule est favorable aux familles biactives. Mais le rendement financier est trs abaiss : on passe de 1,6 0,9Md dconomies. On opte pour un double plafond mais on cherche un rendement identique la simulation principale (1,6Md). La variante est trs dfavorable pour les familles mono-actives pour lesquelles les plafonds dentre sont bas. d) Une fois fixs les plafonds, restera en dfinir la rgle dindexation. On retrouve ici la problmatique analyse ci-dessus propos des prestations actuellement soumises condition de ressources. Il conviendrait dadopter la mme solution : poser le principe de lindexation sur les salaires et, titre drogatoire, retenir une indexation sur les prix jusquau retour lquilibre de la branche famille.

D. Mesures de gel et de sous-indexation La fiche 13 du chapitre I analyse les consquences ngatives dune pese sur lindexation des prestations, quil sagisse de leur montant ou du plafond de ressources quand les prestations sont soumises une condition de revenu.

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Il sagit dun processus aveugle, dans la mesure o il frappe du mme pourcentage de perte de pouvoir dachat toutes les prestations quel quen soit le montant, que ces prestations soient importantes dans le revenu des familles ou quelles soient dun apport modeste ce revenu. Contrairement ce quon pense souvent, gel ou sous-indexation ne sont pas un coup dans lvolution des prestations. La perte est intgre en base et il ny a pas de retour en arrire.
Le poids relatif des prestations dans le revenu des familles Pour 23% des familles de deux enfants, les Allocations familiales reprsentent moins de 3% de leur revenu total. A linverse, les prestations familiales et de logement reprsentent plus de 43% de leur revenu pour 40% des familles nombreuses.

Ce processus a un fort rendement puisque toutes les prestations de tous les allocataires sont concernes, pour une petite quotit (1,27/mois par exemple pour une sous-indexation de un point pour une famille de deux enfants). Un point de sous indexation gnre une conomie de 290M pour le montant des prestations calcules en fonction de la base mensuelle ; 50M pour leffet dviction sur les prestations sous condition de revenu. Pour le gel, les montants sont respectivement de 500 et 117M. Lhistoire montre quon y a eu recours dans deux grands pisodes de redressement des comptes de la branche. Plus rcemment, le gouvernement prcdent a sous-index de un point les prestations calcules en rfrence la base mensuelle, les aides au logement et les plafonds des prestations sous condition de ressources dune part, report dun trimestre la date de revalorisation des prestations dautre part pour une conomie de 570 M. Si on devait avoir recours des mesures de ce type, il faudrait que ce soit ponctuel. La mesure ne devrait pas sappliquer aux aides au logement dans la mesure o elles sont dj trs cibles sur les mnages trs modestes.

Rappel de la valeur dun point dindexation - 290 M pour le montant des prestations calcules en fonction de la base mensuelle - 50M pour leffet dviction sur les prestations sous condition de revenu Pour le gel : les montants sont respectivement de 500M et 117M On pourrait associer cette mesure, ou retenir de faon autonome, larrondi des prestations leuro infrieur qui dgagerait une conomie de 65M.

E. Faut-il remettre en cause la progressivit des prestations avec la taille de la famille ? Faut-il remettre en cause la progressivit des prestations avec la taille de la famille qui est une des caractristiques majeures de notre systme ?

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Cette progressivit est analyse dans la fiche 2 du chapitre I. Cette option est trs discute : Pour certains, elle est logique si lon veut attnuer la diminution du niveau de vie avec la taille de la famille. Pour dautres, on devrait retenir le principe dune attribution dun montant gal dAllocations Familiales pour tous les enfants, quelle que soit la taille de la famille. Ctait par exemple le schma quavait retenu le Prsident de la Rpublique dans son discours du 1981 avec lalignement des AF de deux enfants sur celles de trois enfants, puis la cration par tapes dAllocations familiales pour la famille de un enfant (en commenant par la famille dont lavant-dernier enfant atteint lge limite de services des prestations familiales). Dans cette conception, la rforme se faisait par un alignement vers le haut (par laugmentation des financements) et non par redploiement. Elle na finalement pas t mise en uvre faute de marges de financement.

1. Le financement dune allocation pour les familles de un enfant Compte tenu de la contrainte qui prvaut sur la priode 2014/2016, vouloir financer tout ou partie dune allocation familiale pour les familles de un enfant ne pourrait se faire que par redploiement (des prestations familiales et/ou du quotient familial).

Les cots de la cration dAllocations Familiales pour les familles de un enfant Pour un montant gal la moiti des Allocations Familiales de deux enfants (64/mois) La dpense serait de 2,8Md. Elle serait ramene 2Md si on ne les versait quaprs le troisime anniversaire de lenfant (en considrant que lallocation de base de la Prestation daccueil du jeune enfant comprend pour partie lquivalent de lallocation familiale). A des niveaux moindres de charge, les Allocations familiales servies sous condition de ressources mobiliseraient 2,1Md avec le plafond de lAllocation de Base de la Prestation daccueil du jeune enfant, 1,5Md avec celui du Complment Familial et 1Md avec celui de lAllocation de Rentre Scolaire. Avec le plafond de l'ARS, la moiti de la charge de 1Md viendrait en attnuation des dpenses de RSA des dpartements.

Le HCF avait considr que linstitution dAllocations familiales gnrales pour les familles de un enfant faite enveloppe constante, donc par redploiement, navait pas de pertinence parce que sa plus value sociale tait faible. Avec un degr de contrainte encore plus fort aujourdhui, il ne semble pas raliste de changer radicalement dorientation. Toutefois : - on a envisag de moins peser sur les familles de un enfant si on retient lide de faire des conomies sur la PAJE (voir ci-dessus au C) ;

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- on a retenu une augmentation de lASF qui bnficiera hauteur de 52% aux familles de un enfant bnficiaires de lASF, ce qui reprsente environ 10% des familles avec un enfant.

2. La progressivit en fonction de la taille La progressivit des prestations entre les familles de deux enfants et les familles nombreuses rsulte dune part, de lcart dAllocations familiales et dautre part, du fait que le Complment familial est rserv aux familles dau moins trois enfants et que les majorations pour ge sont trs concentres sur ces familles. L encore, on ne voit gure de marge raliste daction pour rduire, au demeurant dans une enveloppe en diminution, lcart entre les prestations des familles de deux enfants et celles dau moins trois enfants, sauf peser sur le revenu de ces dernires pourtant infrieur celui des familles de deux enfants. * * * Le problme de la structure par taille des allocations ne semble pouvoir tre remis en dbat que lorsque la Branche famille sera revenue lexcdent (voir Section II).

III. LES STATUTS FISCAUX A. Deux remarques pralables 1. Sur la conception de lanalyse On peut procder des rformes des grands dispositifs fiscaux et notamment des quotients, familial et conjugal - par redploiement. On peut aussi supprimer des niches fiscales. On peut, ce faisant, poursuivre deux buts : changer la logique de la fiscalit et/ou rduire le dficit du budget de lEtat. Mais on peut peser aussi sur les quotients et les niches fiscales et affecter tout ou partie du supplment dimpt la branche (en posant dans la loi la garantie de cet apport ). Cest cette approche quon retient ici puisquil sagit de ramener la branche lquilibre. Cette approche aurait linconvnient daugmenter les impts et le taux de prlvements obligatoires. Elle constituerait par ailleurs une nouveaut dans le financement de nos rgimes de scurit sociale en affectant une part de limpt sur le revenu la CNAF. Rappelons ce titre que le gouvernement avait fait le lien entre la majoration de 25% de lARS en 2012 et la baisse du plafond du quotient familial, mme si au final la compensation pour la branche famille a t assure par laffectation dune recette sociale. Ces objections qui renvoient la politique conomique et fiscale sont fortes. Il a cependant paru pertinent dtudier cette approche dans la mesure o passer par la voie fiscale peut constituer une alternative partielle une pese exclusive sur les prestations familiales dont on a dit plus haut les limites.

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2. Sur le champ de lanalyse On a opt pour un champ limit. On na pas procd des analyses portant sur le Quotient conjugal ni envisag non plus de refonte profonde du Quotient familial. On a considr en effet que toutes ces pistes de rformes renvoient une rforme plus globale des prlvements et que certaines dentre elles, ayant un impact sur les mnages sans enfant charge (notamment les retraits), dpassent le cadre de ce rapport. Dans ce cadre, ont t examines trois rformes qui participent activement au dbat actuel et ne concernent que les familles ayant des enfants charge : limposition des prestations familiales, des rformes limites du quotient familial et le rexamen de dpenses fiscales (le supplment dImpt sur le revenu tant affect chaque fois la branche famille). * * * Cette approche limite a t conteste par nombre des membres du Conseil qui ont souhait indiquer quil convenait de la dpasser. Ils ont jug que, dans une approche de compensation horizontale des charges de famille, on ne pouvait exclure de demander aux mnages sans enfant charge une contribution lquilibre de la CNAF. Ils ont notamment voqu une rforme du quotient conjugal et limposition des majorations dont bnficient les retraits qui ont lev au moins trois enfants. Aussi est-il ncessaire de donner quelques indications gnrales sur ces deux dispositifs fiscaux, mme si le prsent rapport - pour les raisons voques plus haut - ne retient pas leur rforme dans les propositions de financement de la branche famille.

Le quotient conjugal Dans la note architecture davril 2011, le supplment dimpt qui rsulterait du passage limposition spare a t valu 5,5Md (ces donnes nont pas t actualises). Le quotient conjugal, pour un revenu donn, diminue limpt de faon croissante lorsque les revenus des deux membres du couple sont carts. Le quotient familial nest appliqu quaux couples maris et unis par un PACS Les deux tiers du quotient conjugal concernent des mnages qui nont pas ou plus denfants charge. Toute rforme diminuant le quotient conjugal oprerait un transfert de ces mnages vers les familles ayant des enfants charge, si le supplment dimpt sur le revenu tait affect la CNAF. Le plafonnement du quotient conjugal pourrait dgager des financements significatifs. Limposition des majorations de retraite Le supplment dimpt serait de 900M. La rforme concernerait 3 millions de mnages (y compris des mnages qui deviendraient imposables du fait de limposition des majorations). Cette rforme toucherait les mnages de revenu moyen, le supplment dimpt croissant avec leur taux marginal dimposition.

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B. Limposition des prestations familiales Les prestations familiales ne sont pas imposables. Cest une option ancienne, logique si on considre quil sagit de prestations en nature (assimilables aux prestations de lassurance maladie). Bien que la fiscalisation des prestations familiales ait un rendement non ngligeable, elle sloigne trop des principes prcits (elle frappe les classes moyennes ; elle augmente les impts et les prlvements obligatoires ; elle est svre pour les familles nombreuses) pour quon la retienne. Le Prsident de la Rpublique a cart cette option mais cette question ayant fait lobjet de dbats, il parait utile de lanalyser.

1. Les caractristiques de limposition des prestations Les caractristiques de limposition des prestations seraient les suivantes : elle ne contribuerait au rquilibrage de la branche famille que si son produit tait affect la branche. Cette affectation devrait tre entoure de garanties (sur le calcul et la nature de la recette). elle augmenterait les impts et les prlvements obligatoires de 0,08 point de PIB elle concernerait un nombre lev dallocataires puisquelle produit ses effets ds le seuil dimposition effectif.

Ce seuil stablit comme suit pour les couples maris et pacss.

Tableau 51 - Imposition des prestations : seuil pour les couples maris et pacss Un enfant Deux enfants Trois enfants Quatre enfants Seuil en /mois 1788 2036 2534 3 031

- Elle crerait des contribuables nouveaux (mnages non imposs qui le deviendraient du fait de limposition).Il sagit des mnages dont le revenu est entre le seuil prcit et ce seuil diminu de la valeur des prestations qui seraient dsormais intgres dans le revenu imposable. - Le supplment dimpt sur le revenu augmenterait avec le revenu. Cette augmentation serait faible au dbut : quand les prestations sont taxes au taux de 5%, le supplment dimpt sur le revenu augment avec le taux marginal dimposition (14%, puis 30%, 41% et 45%).
Tableau 52 - Niveau de revenu o dmarre limposition aux diffrents taux du barme Taux Un enfant Deux enfants Trois enfants Quatre enfants 5% 1 788 2 036 2 534 3 031 14% 2 478 2 974 3 965 4 956 30% 5 504 6 605 8 807 11 008 41% 14 756 17 707 23 610 29 512 45% 31 250 37 500 50 000 62 500

- Pour un revenu fiscal donn, le supplment dimpt augmenterait avec le montant des prestations intgres dans lassiette de limpt. Ce sont les familles nombreuses ayant des adolescents charge qui seraient les plus sollicites. 152

- Bien entendu, les prestations familiales devraient rester exclues de la base ressources de calcul des prestations familiale. Cest une option pertinente si lon veut viter que lintgration des PF dans le revenu imposable se traduise par des baisses des aides au logement et conduise exclure un nombre significatif dallocataires des grandes prestations servies sous condition de ressources. - Limposition des prestations familiales aurait des consquences sur tous les dispositifs qui ont recours au revenu fiscal de rfrence. On ne les a pas tudies.

2. Les consquences de limposition Elles dpendraient en premier lieu du champ retenu. a) Pour les seules allocations familiales (et majorations pour ge) Si on se limite aux seules allocations familiales (et majorations pour ge), leur imposition aurait les consquences suivantes : la recette fiscale serait de 730M (revenus imposs en 2011) ; par dfinition, les familles de un enfant ne seraient pas concernes ; le nombre de mnages concerns serait de lordre de 2,8 3 millions, quil sagisse de mnages dj imposs qui verraient leur impt sur le revenu augmenter ou de mnages qui deviendraient imposables du seul fait de la rforme ; le supplment d'impt li l'imposition des AF (hors majorations pour ge) augmenterait en fonction du taux marginal dimposition.
Tableau 53 - Supplment dIR pour diffrents taux marginaux dimposition en euros/mois Taux d'impt Deux enfants Trois enfants Quatre enfants 5% 0,5 17 27 14% 18 40 75 30% 38 87 162 41% 52 118 221 45% 57 130 204

L'imposition des majorations augmenterait ce supplment de faon consquente (ainsi une famille de trois enfants avec deux adolescents de plus de 14 ans et impose au taux de 30% verrait son impt augmenter de 125/mois). b) Pour lensemble des prestations familiales145 Si l'imposition est tendue l'ensemble des prestations familiales : le rendement est de 1,677Md ; le nombre de mnages concerns s'accrot puisque la mesure concernera des familles de un enfant (qui, ne percevant pas d'allocations familiales, ne sont pas dcomptes dans le chiffrage prcdent). Elles seraient concernes au titre de la PAJE, du CLCA, de lASF et de lARS ;

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Hors aides au logement.

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pour les familles qui cumulent des prestations, le supplment d'impt augmenterait de faon consquente (ce serait le cas de familles percevant le complment familial en plus des AF et des majorations).

c) Dynamique de la mesure Si le barme de l'IR est index sur les prix (ce qui nest pas automatique), la pression fiscale reste stable puisque les prestations voluent comme les prix. * * * Limposition des prestations sloigne de faon radicale des options qui ont t retenues au dbut de ce chapitre. On ne la donc pas retenue. Le Prsident de la Rpublique la carte. Dans la sance du HCF, certains de ses membres ont considr que limposition pourrait constituer une alternative la modulation des allocations familiales avec le revenu.

C. Le durcissement du plafonnement du quotient familial (QF) Le HCF a examin dans la note Architecture des aides aux familles : quelles volutions pour les 15 prochaines annes ? du 28 avril 2011, les schmas de rforme modifiant, enveloppe constante, la conception du QF et substituant la technique de calcul par part des techniques dabattement, de rduction ou de crdit dimpt. La redistribution verticale augmente au dtriment de la compensation horizontale. A la limite, avec le crdit dimpt, on cre une deuxime allocation familiale dun montant forfaitaire. Il a t considr que ce type dapproche ne pouvait pas tre analys en dehors dune rflexion globale sur la fiscalit (voire de lensemble Contribution sociale gnralise + Impt sur le revenu). L'tude s'est donc limite tudier le durcissement du plafond. Deux niveaux de plafonnement ont t tudis (1 750 et 1 500), avec des consquences analyses ci-aprs.

1. En termes de population cible On vise les mnages les plus aiss : le plafonnement concerne les familles de un enfant (ce qui nest pas le cas si on rforme les AF) ; le plafonnement, fix depuis 2013 2 000/demi-part, concerne dj 1,8, millions de mnages ; le rendement financier dun plafonnement du quotient familial 1 750 ou 1 500 est significatif (respectivement 430 et 915M) ; le nombre de mnages concerns est de lordre du million et reprsente 10 % environ des foyers fiscaux ayant des enfants charge ;

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le supplment dimpt moyen est de 36 et 68 par mois ; il augmente avec le revenu (il est en gros multipli par trois entre les dciles extrmes de la population des mnages concerns).
Tableau 54 - Impacts du durcissement du plafond du QF Rendement en Nombre de mnages Supplment dimpt Part des familles de un enfant M touchs moyen en /mois dans le supplment dIR 430 1M 36 25% 915 1,11M 68 23%

1 750 1 500

le supplment dimpt moyen augmente avec la taille de la famille : il est multipli par dix entre les familles de un enfant (qui reprsentent 40% de leffectif des familles) et celles, trs rares (0,1% de leffectif), ayant au moins six enfants charge ; le niveau o se situerait le nouveau plafonnement est lev.

Avertissement Le revenu fiscal de rfrence cit ci dessous diffre, dans la plupart des cas, du revenu courant des mnages. Il enregistre en effet une srie dlments qui affectent lassiette de lIR et notamment labattement de 10% pratiqu sur une grande partie des revenus des mnages. On a en fait une meilleure apprciation du revenu quand on passe cet abattement. Pat ailleurs le RFR est dcal dun an par rapport aux revenus. Il est donc utile de complter les donnes en revenu fiscal de rfrence (RFR), les seules juridiquement exactes, par dautres donnes qui sont celles correspondant un mnage dont tous les revenus donnent lieu labattement de 10%. Dans ce cas on passe du RFR annuel de lanne de perception des revenus au revenu mensuel de lanne dimposition en appliquant un coefficient de 9,42% au RFR.

Tableau 55 - Revenu fiscal de rfrence au niveau du plafonnement (en /mois) Couples maris * Un enfant Deux enfants Trois enfants Quatre enfants 1 750 4 967 (5613) 5 529 (6250) 6 654 (7522) 7 780 (8794) 1 5 00 4 836 (5466) 5 268 (5955) 6 133 (6933) 7 000 (7907) * En italiques, le revenu avant abattement

Rapport au revenu o le QF serait plafonn, le supplment dimpt (21/mois par demi-part pour un plafond 1 750 ; 42/mois/demi-part pour un plafond 1 500) reste modr.
Tableau 56 - Supplment dimpt rapport au revenu (avant abattement) o le plafonnement intervient Un enfant Deux enfants Trois enfants Quatre enfants 1 750 0,44% 0,81% 1,34% 1,93% 1 500 0,92% 1,69% 2,91% 3,82%

2. Comparaison avec la mise sous condition de ressources des allocations familiales Si on compare cette rforme et celle consistant moduler les allocations familiales tudie plus haut, on constate des parents et des diffrences sensibles :

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dans les deux cas, on pse sur le revenu des seuls mnages aiss. Si on fixe le plafond 1 500 par demi-part, le rendement financier des mesures est du mme ordre de grandeur que pour nombre de scnarios de rforme des prestations familiales; mais le champ de la rforme du quotient familial est plus large : elle concerne les familles de un enfant (le supplment dimpt quils supporteraient reprsente 23% du total de la recette, soit 210M) ; elle touche les familles qui ont un enfant de plus de 20 ans rattach alors quune rforme des allocations familiales ne concerne que les familles dont les enfants ont moins de 20 ans ; rduire de 75% les allocations familiales (d'un montant actuel de 127) pour les revenus les plus levs ne constitue pas un choc socital majeur. Il en serait de mme pour le plafonnement du quotient familial : 1500, le plafonnement reprsenterait une augmentation d'impt, et donc une diminution de revenus, de 40 par mois.

Cette diffrence de champ explique que la rforme du Quotient familial pserait moins sur les familles ayant des enfants charge au sens des prestations familiales comme on le voit dans le tableau suivant.
Tableau 57 - Comparaison entre la rduction 25% des AF et le plafonnement du QF 1 500 En euros/mois Baisse des allocations Plafonnement du QF/AF familiales quotient familial Famille de un enfant 0 42 Famille de deux enfants * sans majoration pour ge 95 84 88% * avec une majoration pour ge 142 84 59% Famille de trois enfants * sans majoration 217 167 77% * avec une majoration 264 167 63% * avec deux majorations 311 167 54% Famille de quatre enfants * sans majoration 339 250 74% * avec une majoration 386 250 65% * avec deux majorations 433 250 58%

3. Peut-on associer les deux approches sociale et fiscale ? Il sagirait, pour les allocations familiales, dadopter un systme de plafonds qui concentre la perte sur les familles les plus aises (en gros le dernier dcile et donc de dgager une conomie modre) et dabaisser la valeur de la demi-part 1 750. Les mnages qui supporteraient le cumul de ces deux rformes seraient moins nombreux quavec un plafond de 1.500 par demi-part. Mais la diminution de leur revenu serait plus forte que dans chacune des rformes prises isolment. Au plafond du quotient familial, on aurait le bilan indiqu au tableau suivant.

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Tableau 58 Consquences au niveau de plafonnement du QF 1 750/demi-part En euros/mois Deux enfants Trois enfants Quatre enfants Cinq enfants Perte de 75% des AF 95 217 339 462 Augmentation dimpt 42 83 125 146 total 137 300 464 608 En% du revenu 2,48 4,5 5,96 6,82

D. Lavenir de certaines dpenses fiscales 1. La suppression de la rduction dimpt sur le revenu lie la scolarisation au collge et au lyce. On ne voit pas la logique de ces rductions dimpt qui pourraient tre supprimes sans alourdir de faon abusive limpt de ses 2,3 millions de bnficiaires actuels (5 et 13 euros par mois). La dpense fiscale est value 235M. Son affectation la CNAF contribuerait au rquilibrage de la branche (pour plus de 10% du besoin de financement). * * * Dans sa sance du 4 avril 2013, le HCF sest dclar oppos cette suppression, mme si le supplment dimpt qui en rsulterait tait affect la CNAF.

2. Lavenir du crdit dimpt pour la garde des jeunes enfants Les dpenses de crdit dimpt pour la garde des jeunes enfants reprsentent 1,07Md et concernent 1,7 million de mnages. Il est tudi au I de ce Chapitre.

IV. SCENARIOS FINANCIERS A. Rcapitulatifs 1. Rcapitulatif des mesures damlioration des prestations - Majoration du Complment familial de 86146 /mois en sus de linflation pour les mnages dont le revenu est infrieur 75% du revenu mdian * mesure tale sur cinq ans * cot annuel de 93M - Augmentation de lAllocation de soutien familial de 25% (en sus de linflation) * mesure tale sur cinq ans
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Montant retenu au titre de la convergence PAJE/CF mentionn plus avant dans ce tableau rcapitulatif.

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* cot annuel de 64M - Bonus sur les aides au logement pour les familles dont le taux deffort est particulirement lev * niveau de dpenses : entre 300 et 520 M * ce niveau serait fix au vu des conomies ralises sur lassiette des prestations familiales et des aides au logement. * le calendrier de mise en uvre serait fix au vu du calendrier des recettes * la mesure serait donc intgralement autofinance - On rappelle que le Fonds National dAction Sociale (FNAS) qui permet notamment de cofinancer les aides aux tablissements daccueil des jeunes enfants, aux loisirs des enfants et des adolescents, laccompagnement de la parentalit et plus largement laccompagnement des familles ainsi que les centres sociaux et dautres services utiles aux familles progresserait de 7,5% par an, soit un rythme suprieur de prs de 4 points aux recettes de la Branche famille.

2. Rcapitulatif des mesures dconomies envisages dans la branche famille - Rvision de la prime de naissance : * conversion de la prime en prt : plus de 600M * mesures dajustement : de 30 200 M * application immdiate - Convergence entre le montant de lallocation de base de la PAJE et le complment familial * unification du montant 173/mois : 120M * rapprochement des plafonds : au moins 200M * application uniquement sur les ouvertures de droit (monte en charge sur trois ans) - Rforme des allocations familiales * fourchette tudie de 500 M 1 500M. Comme indiqu ci-dessus, lhypothse haute scarte trop des principes poss au dbut du II. * fourchette retenue : 500 1 000M. - Amlioration de la politique de lutte contre la fraude : 50M lhorizon 2016 - Recettes provenant dune amlioration de la gestion de lASF : 50M lhorizon 2016 - Arrondi des prestations leuro infrieur : 65 M - Si ncessaire, sous-indexation de un point sur les montants et les plafonds des prestations familiales (hors aides au logement) : 340M. 3. Affectation de recettes la CNAF lies des rformes fiscales - Abaissement du plafond du quotient familial * 1 750/demi-part ; rendement de 430M * 1 500/demi-part ; rendement de 915M

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- Suppression de la rduction dimpt pour les enfants scolariss au collge et au lyce : 230M.

B. Le besoin de financement sur la priode 2014/2016 Les conomies et/ou affectation de recettes dgager seraient un peu infrieures aux chiffres indiqus ci-dessous dans la mesure o les charges de trsorerie de la branche seraient moindres que dans la projection de rfrence. Dans sa lettre de saisine, le Premier Ministre a indiqu quun inflchissement significatif du dficit devait intervenir ds 2014. On a prvu titre dhypothse une baisse du dficit de 1Md, soit un niveau suprieur un chelonnement gal sur trois ans (700M par an).
Tableau 59 Besoins de financement entre 2014 et 2016 En M 2014 2015 Besoin initial (prvision de dficit - 2 400 - 2 100 inscrite dans la dernire LFSS) Mesures nouvelles - 157 - 314 Economies ou affectation de recettes + 1 000 + 1 550 Solde nouveau - 1 557 - 914 2016 - 1 700 -470 + 2 140 0

C. Scnarios Pour guider la rflexion, quatre types de scnarios sont cits ici.

1. Des scnarios portant intgralement sur les prestations familiales Dans ces scnarios, on devrait retenir une rforme des allocations familiales de fort rendement et y associer des modifications substantielles portant sur la PAJE (allocation de base et prime de naissance) et intgrant si ncessaire une sous-indexation de un point des prestations (hors aides au logement)

2. Des scnarios reposant pour lessentiel sur des conomies sur les prestations familiales et ne faisant que peu appel laffectation la CNAF de recettes lies des rformes fiscales Dans ces scnarios sont retenues tout ou partie des mesures suivantes : a) Une mesure importante portant sur les allocations familiales des familles les plus aises. Si on a tudi des scnarios dgageant de trs fortes conomies, il semble plus cohrent avec les principes quon sest fixs de retenir une fourchette allant de 500 M 1Md dconomies. b) Dautres mesures permettent de boucler le plan de financement Des mesures permettraient de boucler le plan de financement hauteur de 1,1Md 1,6Md :

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une pese sur la prime de la Prestation daccueil du jeune enfant : 200M dans lhypothse haute de cumul des mesures voques au I. Lconomie serait de 600M si on transformait la prime en prt. des conomies provenant de la convergence entre allocation de base de la Prestation daccueil du jeune enfant et complment familial le rapatriement des rductions dimpt pour les enfants scolariss au collge et au lyce : 235M labaissement du plafond du quotient familial des familles de un enfant (contrepartie du fait que la rforme des Allocations familiales des familles aises ne touche pas les familles aises de un enfant) : 235M sur la base dun plafonnement de la demi-part de ces seules familles 1 500. Cette mesure ncessite une analyse juridique approfondie. si ncessaire pour boucler le plan de financement, une mesure limite de sous indexation des montants des prestations raccroches la Base mensuelle des allocations familiales (BMAF) et des plafonds de lallocation de base de la PAJE, du Complment familial et du Complment de libre choix de mode de garde (la mesure naurait donc pas dincidence sur les aides au logement et lAllocation de rentre scolaire).

3. Des scnarios intgrant une mesure forte sur le quotient familial, les recettes correspondantes tant affectes la branche famille a) Une mesure forte sur le quotient familial Deux mesures fiscales permettraient daffecter des recettes supplmentaires la branche famille : labaissement du plafond du quotient familial 1 500 par demi-part : 950M le rapatriement des rductions dimpt pour les enfants scolariss au collge et au lyce : 230M

Total : 1 180M 147 b) Dautres mesures permettant de boucler le plan de financement Dautres mesures permettant de boucler le plan de financement hauteur de 960M : une pese sur la prime de naissance de la Prestation daccueil du jeune enfant ; des conomies provenant de la convergence des montants de lallocation de base de la Prestation daccueil du jeune enfant et du Complment familial ; si ncessaire, pour boucler le plan de financement, une mesure limite de sous indexation des montants des prestations raccroches la BMAF et des plafonds de lallocation de base de la prestation daccueil du jeune enfant, du Complment familial

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Si on ajoutait cette mesure la suppression de la demi-part supplmentaire dont bnficient les enfants des rangs 3 et plus, laffectation la CNAF de la recette fiscale serait de 600M, rduisant le besoin de financement aprs mesures fiscales 340M. Le cumul des deux mesures portant sur le QF (abaissement du plafond et suppression de la demi-part des familles nombreuses) exercerait une forte pression sur les familles nombreuses aises.

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et du Complment de libre choix du mode de garde (pas dincidence sur les aides au logement et lAllocation de rentre scolaire) : 340M pour une sous-indexation sur une anne ; une mesure de rforme des allocations familiales ne pouvant tre mise en uvre que dans le courant de lanne 2014 et certaines mesures montant en charge progressivement, une mesure de sous-indexation pourrait tre envisage en 2014.

4. Des scnarios associant une pese sur les allocations familiales pour les familles les plus aises et un abaissement du quotient familial Des scnarios peuvent associer une pese sur les familles les plus aises dun rendement moyen (de lordre de 400 500M) et un abaissement du plafond du quotient familial 1 750 par demi-part (dun rendement de 430M). Le complment viendrait des autres mesures prcites.

5. Une acclration possible de certaines mesures Au prix de quelques ajustements mineurs, on pourrait acclrer la mise en uvre des mesures proposes au II 1 (augmentation du complment familial) et II.2 (augmentation de lallocation de soutien familial).

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SECTION II ET APRES ? 2017/2025

I. LE CONTEXTE A. Un excdent croissant Comme on la indiqu dans la projection 2013/2025, une fois la branche quilibre (par hypothse en 2016) elle dgage un excdent croissant. Pour lessentiel, cet excdent provient des processus dindexation qui conduisent : au dcrochage des montants des prestations calcules en fonction de la base mensuelle des allocations familiales. La valeur relative de la base mensuelle par rapport au salaire moyen se dgrade : sous les hypothses retenues dans la projection ralise par le HCF, le ratio BMAF sur salaire moyen se dgraderait de 15 points lhorizon 2025. Il passerait 0,85 en 2025 (base 100 en 2012). un effet dviction sur les prestations sous condition de ressource.

B. Deux principes faire valoir Les recettes de la branche devraient voluer comme le PIB. Cest lhypothse qui sous-tend la projection 2025. Resterait convertir cette hypothse en garantie de recettes moyen terme pour la branche famille. Il ny aurait pas de mesures la charge de la Branche famille qui constitueraient des charges indues.

C. Des soldes prvisionnels qui pourraient tre modifis par une rforme des droits familiaux de retraite Comme indiqu dans lIntroduction, il est possible que les soldes prvisionnels soient modifis par une rforme des droits familiaux de retraite. Comme on nen connat ni le contenu ni le calendrier, il nen a pas t tenu compte, mme si la plupart des analyses actuelles (notamment celles de la Cour des Comptes et du Conseil dorientation des retraites) convergent vers une diminution de ces droits.

II. DEUX CHOIX MAJEURS A. Le paiement de la dette : faut-il y affecter tous les excdents ? Dans les hypothses de la projection et en supposant que les comptes de la Branche famille sont quilibrs en 2016, la dette 2012/2016 de la CNAF serait de 7,5Md.

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Si on affecte les excdents au paiement de la dette, on ne peut procder aucune rforme positive du systme des prestations familiales avant 2021. Et dans ce cas, on aura mcaniquement une dgradation relative de ces prestations (la base mensuelle des allocations familiales en quivalent salaire diminuerait encore de prs de 9% par rapport son niveau de 2016). On peut par contre taler le paiement de la dette pour disposer de quelques marges de manuvre.

B. Lindexation sur les prix des prestations et des plafonds : un choix majeur Faut-il garder ou changer le mode dindexation ?

1. Changer ? On voit bien les raisons qui pousseraient adopter une indexation plus dynamique (en retenant par exemple une indexation sur les salaires ou, dfaut, une indexation mixte prix/salaires). Ce serait faire le choix du maintien de la valeur relative des prestations et consolider le principe de la compensation horizontale. Mais on naurait alors plus gure de marges daction pour financer dautres projets.

2. Garder lindexation actuelle ? On peut considrer que lorsque les familles senrichissent, elles sont de plus en plus en mesure dassumer les charges lies lducation de leurs enfants sur leurs revenus. On accepte donc les dcrochages prcits. Les prestations restent dun montant significatif pour les mnages les plus modestes ; elles perdent de leur intrt pour les familles aises. Cette option emporte deux consquences : - au terme de quelques annes, les prestations deviennent bien chiches mme pour les familles de revenu moyen. Alors quen 2012, les AF reprsentent environ 6% du revenu net moyen dune famille mono-active de deux enfants, elles nen reprsenteraient plus 5% en 2025 - on finit par sinterroger sur lintrt de continuer servir des prestations dont lapport au revenu na plus gure dimportance pour un nombre croissant de familles. Devant ce constat, on finit par supprimer les prestations et/ou les concentrer sur les mnages modestes comme ce fut le cas dans le pass avec la restructuration du salaire unique entre 1972 et 1978 (voir la fiche 6 du chapitre I).

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III. QUELLES REFORMES SI ON MAINTIENT LES REGLES DINDEXATION ACTUELLES ? Trois rformes au moins seront en concurrence.

A. Epargner aux familles modestes la dgradation de leurs prestations familiales On serait amen soit diffrencier lindexation en fonction de lutilit relative des diffrentes prestations soit introduire ou durcir les conditions de ressources pour financer une meilleure indexation des allocations attribues aux familles modestes.

B. Contribuer au dveloppement des services en direction des enfants et adolescents Cette contribution, qui passerait par le dveloppement du FNAS, pourrait tre prfre par exemple lextension de la majoration pour ge lan des familles de deux enfants (dont le cot est lev : 900M).

C. Aider les familles de un enfant Une troisime voie de rforme est daider davantage les familles avec un enfant. Comme la dpense (pour un taux de 50% des AF de deux enfants) est trs lourde (2,8Md), on pourrait limiter limpact de la rforme. - par le recours une condition de ressources (si on retenait un plafond cal sur celui de lallocation de base de la PAJE, la charge serait de 2,1Md ; de 1,5Md avec celui du complment familial ; de 1Md avec celui de lAllocation de rentre scolaire). - par linstitution dune allocation familiale pour les familles dont lavant dernier enfant sort du champ des prestations familiales (63/mois si on se cale sur les seules allocations familiales 50% de la valeur de celles attribues aux familles de deux enfants ; 95 si on se cale sur les allocations familiales perues lors de la sortie de champ).

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