Rapport

Les fonds de la politique decohsion de lUE consacrs auxroutes sont-ils dpenss bonescient?
FR
Rapport spcial n 5
2013
COUR DES COMPTES EUROPENNE
ISSN 1831-0850
Rapport spcial n 5
2013
Les fonds de la politique de cohsion de lUE consacrs aux routes sont-ils dpenss bon escient?
(prsent en vertu de larticle 287, paragraphe 4, deuxime alina, du TFUE)
COUR DES COMPTES EUROPENNE 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luxembourg LUXEMBOURG Tl +3524398-1 Fax +3524398-46410 Courriel: eca-info@eca.europa.eu Internet: http://eca.europa.eu
Rapport spcial n 5
2013
De nombreuses autres informations sur lUnion europenne sont disponibles sur linternet via le serveur Europa (http://europa.eu). Une fiche catalographique figure la fin de louvrage. Luxembourg: Office des publications de lUnion europenne, 2013 ISBN 978-92-9241-274-6 doi:10.2865/74174 Union europenne, 2013 Reproduction autorise, moyennant mention de la source Printed in Luxembourg
TABLE DES MATIRES
Point
Glossaire
I-VI Synthse
1-9
Introduction
1-5 Fonds de la politique de cohsion et investissements dans les projets routiers
6-9 tendue de laudit
10-50 Observations 10-21 Les rsultats escompts des projets routiers contrls ont t partiellement atteints 11-12 Les projets routiers comportaient des objectifs 13 14-18 19-21 mais leur incidence sur le dveloppement conomique na pas pu tre value et ils ont pour la plupart gnr un retour sur investissement infrieur aux attentes tout en amliorant nettement la scurit routire et en contribuant rduire les temps de parcours
22-50 La capacit du rseau routier aurait pu tre renforce moindre cot 23-26 Diffrentes mthodes de comparaison du cot des routes 27-30 Les projets routiers ont, dans une large mesure, suivi le trac le plus conomique
31 Dans la plupart des cas, les prvisions de trafic ne refltaient pas lutilisation relle 32-34 Les cots par utilisateur varient considrablement
Rapport spcial n 5/2013 Les fonds de la politique de cohsion de lUE consacrs aux routes sont-ils dpenss bon escient?
35-37 38-40
Les routes express taient nettement moins chres construire que les autoroutes Le meilleur prix na pas t obtenu pour tous les projets contrls
41-44 Des diffrences de prix considrables ont t constates pour les accessoires routiers et les tabliers de ponts 45-50 Dpassements de cots suprieurs 20% pour 11 projets contrls
51-55
Conclusions et recommandations
Aperu des projets contrls Comparaison du cot global, du cot global de construction et du cot de construction des chausses des projets contrls (en euros par millier de mtres carrs)
Annexe I Annexe II
Rponses de la Commission
Glossaire
TMJA: Trafic moyen journalier annuel mthode de comptage du trafic la plus communment utilise. Ce taux correspond au nombre moyen de vhicules passant par un point de mesure en 24heures. Il tient donc compte du trafic dune mme anne en basse saison et en haute saison. Route express: Route rserve la circulation automobile, accessible seulement par des changeurs ou des carrefours rglements, o il est interdit de sarrter et de stationner sur la chausse, qui ne croise au mme niveau ni route, ni voie de chemin de fer ou de tramway, ni chemin pour la circulation de pitons et qui compte, le plus souvent, au moins quatre bandes de circulation. La vitesse yest gnralement limite 110km/h. Projets entirement nouveaux: Projets raliss soit sur un terrain urbain non amnag, soit dans une zone rurale utilise des fins agricoles ou damnagement paysager, ou laisse ltat naturel. Les projets de rnovation peuvent parfois comporter des lments entirement nouveaux, par exemple lorsquune voie de circulation est ajoute une route existante. Grands projets du FEDER: Projet cofinanc par le Fonds europen de dveloppement rgional dont le montant total des cots ligibles est suprieur 50millions deuros. Autoroute: Route conue et construite spcialement pour le trafic automobile qui ne dessert pas les proprits adjacentes; qui comporte, pour les deux sens de la circulation, sauf en des endroits particuliers ou du fait dune interruption temporaire, des chausses distinctes spares lune de lautre par une bande de terrain non destine la circulation ou, exceptionnellement, par dautres moyens; qui ne comporte aucun croisement avec une autre route, une voie ferre, une voie de tramway ou un chemin pour pitons et qui est spcialement signale comme tant une autoroute. PO: Programme oprationnel. Passation de marchs selon une formule mathmatique: Procdure dattribution de marchs conue pour carter les offres anormalement basses. La formule mathmatique permet de calculer les seuils de prix sous lesquels les offres ne sont plus values. Trac routier: Trac de la route, reprsent par des alignements droits et des courbes.
Synthse
I. De 20002013, lUnion europenne (UE) aaffect quelque 65milliards deuros provenant du Fonds europen de dveloppement rgional (FEDER) et du Fonds de cohsion au cofinancement de la construction et de la rnovation de routes. II. La Cour acontrl 24projets dinvestissements routiers du FEDER et du Fonds de cohsion en Allemagne, en Grce, en Pologne et en Espagne pour dterminer si leurs objectifs avaient t atteints un prix raisonnable. Le cot total des projets contrls tait suprieur 3milliards deuros. III. La Cour estime, en conclusion, que les projets routiers ont en partie donn des rsultats et atteint leurs objectifs. En particulier, tous les projets routiers contrls ont entran une rduction des temps de parcours et un renforcement de la scurit routire. Toutefois, certains projets nont pas permis dobtenir les retours sur investissement prvus dans les analyses cots/ avantages. En labsence dindicateurs quantifiables, lvaluation du dveloppement conomique rsultant de la ralisation des projets sest en outre avre impossible. IV. La Cour estime galement quil aurait fallu davantage veiller garantir la rentabilit des projets. Les prvisions de trafic se sont avres inexactes dans la plupart des cas contrls. Le type de route choisi ntait pas le plus appropri pour le trafic qui ytransite. Loption des autoroutes at privilgie par les bnficiaires, mme pour les sections o des routes express auraient permis de rpondre aux besoins. Par rapport au plan initial, laugmentation des cots at de 23% en moyenne et les dpassements de dlais au regard de ceux initialement fixs dans les contrats de construction ont en moyenne atteint 9mois, soit 41%. V. Les cots de construction les plus bas ont t constats pour les projets contrls en Allemagne, puis, dans lordre, en Grce, en Espagne et en Pologne. Le rapport cot/utilisation le moins lev agalement t enregistr en Allemagne, tandis que cest en Espagne quil tait le plus lev. Du fait de certaines pratiques en matire de passation des marchs, le cot des projets na pas toujours t optimal. VI. La Cour formule les recommandations suivantes: a) la Commission devrait analyser les diffrences de cots de construction des routes entre les tats membres afin de dterminer pourquoi elles sont parfois considrables et de faire en sorte que les meilleures pratiques soient appliques lavenir; b) le cofinancement de projets routiers par lUE devrait tre subordonn lexistence dobjectifs clairs, accompagns dindicateurs concernant la rduction des temps de parcours, laccroissement de la scurit routire, laugmentation de la capacit du rseau routier et les effets sur lconomie. Le cofinancement devrait dpendre du recours des solutions techniques raisonnables, dun bon rapport cot/efficacit, conformes aux meilleures pratiques recenses, ainsi que de ladoption, par les tats membres, de mesures pour garantir la concurrence internationale sur les marchs de la construction nationaux et/ou rgionaux et pour faire en sorte que les systmes de passation des marchs soient centrs sur lobtention des offres les plus conomiques; c) la Commission devrait favoriser lchange de bonnes pratiques entre les services nationaux de voirie en ce qui concerne les solutions techniques optimales pour des projets routiers fonds sur des prvisions de trafic fiables; d) la Commission devrait examiner la possibilit de crer, lchelle de lUnion europenne, une base de donnes contenant des informations sur les prix unitaires lintention des ingnieurs chargs destimer le cot de nouveaux projets, afin daider les bnficiaires baisser le prix de leurs offres.
INTRODUCTION
Fonds de la politique de cohsion et investissements dans les projets routiers
1.
Lamlioration de la mobilit est cruciale pour le renforcement de lconomie, de la cohsion et de la comptitivit au niveau national et/ou rgional. Lamlioration du rseau routier constitue un lment important en vue daccrotre la mobilit des personnes et des marchandises et, partant, de crer des conditions propices la croissance conomique.
2.
Comme les investissements routiers sont financs sur les fonds de la politique de cohsion, ils relvent de la gestion partage. Dans le cadre de cette politique, la Commission fournit des orientations pour ltablissement de programmes oprationnels (PO). Au dbut de la priode de programmation, la Commission ngocie et approuve les PO proposs par les tats membres. Elle est galement charge de superviser la mise en place et le fonctionnement des systmes de gestion et de contrle dans ces derniers. Par la suite, son rle consiste essentiellement surveiller la mise en uvre des PO, mais elle nintervient pas dans la gestion quotidienne des projets. La Commission reoit les rapports annuels dexcution tablis par les tats membres et participe aux comits de suivi 1. Elle est responsable en dernier ressort de lexcution du budget 2.
1 Rglement(CE) n1083/2006 du Conseil du 11juillet2006 portant dispositions gnrales sur le Fonds europen de dveloppement rgional, le Fonds social europen et le Fonds de cohsion, et abrogeant le rglement(CE) n1260/1999 (JO L210 du 31.7.2006, p.25). 2 Article17, paragraphe1, du trait sur lUnion europenne (JO C326 du 26.10.2012, p.13) et article317 du trait sur le fonctionnement de lUnion europenne (JO C326 du 26.10.2012, p.47). 3 OCDE, Statistiques du Forum international des transports, Les dpenses dentretien des infrastructures de transport: route, http://www.oecd.org/fr/ statistiques/. 4 RTET Rseau transeuropen de transport, gr par lagence excutive RTET. 5 Les autres sources extranationales de financement des projets routiers sont les prts de la Banque europenne dinvestissement (BEI) et de la Banque mondiale, ainsi que laide octroye par lintermdiaire des instruments financiers du RTET.
3.
Parce que les dpenses routires peuvent relever de tous les niveaux de pouvoir, comme les ministres des transports, les agences routires nationales ou rgionales, les administrations rgionales ou les collectivits locales, chaque tat membre dsigne les autorits de gestion charges de grer le cofinancement de lUE destin aux projets routiers.
4.
Dans les tats membres, les investissements en matire dinfrastructures sont essentiellement financs par des crdits nationaux. Selon les calculs de lOrganisation de coopration et de dveloppement conomiques (OCDE), les tats membres de lUE ont dpens quelque 66milliards deuros en investissements routiers pour la seule anne2010 3. Au cours des deux dernires priodes de programmation, lUE aconsacr en moyenne quelque 4,9milliards deuros par an aux investissements routiers dans le cadre de projets financs sur les fonds de la politique de cohsion et du RTET 4 . Dans les tats membres ayant bnfici de la plus grande part des crdits de la politique de cohsion, une grande majorit des projets routiers sont cofinancs par lUE 5.
5.
Le montant des crdits de la politique de cohsion affects aux dpenses dans le secteur routier slve quelque 65milliards deuros pour les deux priodes de programmation allant de 20002013 6. Selon une valuation concernant la priode de programmation 2000-2006, ces fonds ont servi cofinancer prs de 8000 projets ayant entran la construction de quelque 75000km 7 de routes 8.
6 En moyenne, le cofinancement europen reprsentait 44% du cot total des projets contrls. 7 Sur ces 75000km, 12744km concernaient des constructions nouvelles et 62256km des rnovations de routes. 8 Source: valuation ex post des programmes de cohsion 2000-2006 cofinancs par le Fonds europen de dveloppement rgional, janvier 2010, Steer Davies Gleave, Londres (http:// ec.europa.eu/regional_ policy/sources/docgener/ evaluation/pdf/expost2006/ wp5a_final_report_summary. pdf ).
Tableau1
Crdits de la politique de cohsion affects aux dpenses dans le secteur routier (enmillions deuros)
2000-2006
2007-2013
Fonds de cohsion FEDER dont Autoroutes Routes nationales Routes rgionales/locales Routes (sans autre prcision) TOTAL
Source: Commission europenne.
4629 19288 4416 2405 2908 9558 23917
Fonds de la politique de cohsion
Autoroutes Autoroutes (dans le cadre du rseau RTET) Routes nationales Routes rgionales/locales TOTAL
4577 18565 7041 10581 40764
TENDUE DE LAUDIT
6.
La Cour aeffectu un audit visant principalement rpondre la question suivante: Les objectifs des projets dinfrastructure routire cofinancs par les fonds de la politique de cohsion de lUE ontils t atteints un cot raisonnable?. Afin de prciser ltendue de laudit, deux sousquestions ont ensuite t formules: i)Les objectifs des projets routiers contrls ontils t atteints? et ii)Les projets ontils t grs de manire garantir un cot raisonnable?.
9 Dans ce domaine, la Cour des comptes europenne adj consacr des rapports au cofinancement dinfrastructures de transport par lUE (voir le rapport spcial n1/93 sur le financement des infrastructures de transport (JO C69 du 11.3.1993), le rapport spcial n8/2010 Amlioration de la performance des transports sur les axes ferroviaires transeuropens: les investissements de lUE en matire dinfrastructures ferroviaires ontils t efficaces? et le rapport spcial n4/2012 Le recours aux Fonds structurels et au Fonds de cohsion pour cofinancer des infrastructures de transport dans les ports maritimes: un investissement efficace? (http://eca.europa.eu)).
7.
Laudit aport sur des projets routiers cofinancs en Allemagne (DE), en Grce (EL), en Espagne (ES) et en Pologne (PL) 9 . Ces quatre tats membres ont bnfici de la majeure partie des crdits allous au secteur routier au titre de la politique de cohsion de20002013 (voir figure 1 ), soit environ 62% de lensemble des fonds de lUE affects au cofinancement des routes.
figure1
Cofinancement des routes par les fonds de la politique de cohsion de 20002013 (en millions deuros), ventil par pays1
Autres Lettonie Lituanie Irlande Bulgarie Italie Slovaquie Portugal Roumanie Hongrie Rpublique tchque Allemagne Espagne Grce Pologne 0
1
2 122 739 976 1 096 1 274 1 837 2 303 2 793 3 412 3 870 4 211 4 636 8 558 9 016 17 741 5 000 10 000 15 000 20 000
Le terme autres fait rfrence lensemble des autres tats membres de lUE, lexception du Luxembourg et du Danemark, pour lesquels aucune dpense relative aux routes na t enregistre. Source: Calculs de la Cour fonds sur des donnes de la Commission europenne.
10
8.
Lchantillon daudit comprenait, pour chacun des quatre tats membres slectionns, 3 projets issus des deux programmes oprationnels prsentant les dpenses les plus leves dans le secteur routier. Lchantillon de 24projets at slectionn de manire alatoire dans une population prdfinie 10 . Laudit aport sur des autoroutes (10projets), des routes express (10projets) et des routes nationales ordinaires deux voies (4projets). Le tableau de l annexeI donne la liste complte et une brve description des projets contrls, ainsi que des informations sur leur cot.
10 Les critres de slection taient les suivants: le cot total de chaque projet devait dpasser 5millions deuros, les routes concernes par les projets devaient tre termines et ouvertes au trafic et les projets devaient comporter au moins un pont. La moiti des projets de chaque tat membre devaient tre des grands projets du FEDER ou des projets du Fonds de cohsion.
9.
Les procdures daudit ont consist en un contrle documentaire, en des entretiens avec les entits audites, en une analyse des systmes de gestion des projets, en des expertises ainsi quen un contrle sur place des ralisations et des rsultats des projets.
11
OBSERVATIONS
Les rsultats escompts des projets routiers contrls ont t partiellement atteints
10.
La Cour aexamin les critres suivants pour analyser la performance des projets routiers: i) ii) iii) iv) la fixation dobjectifs en matire de dveloppement des infrastructures de transport; lexistence dune incidence sur le dveloppement conomique, mesurable sur la base dindicateurs appropris; la viabilit conomique des investissements raliss; lobtention de rsultats ayant donn lieu des amliorations dordre quantitatif et/ou qualitatif.
Les projets routiers comportaient des objectifs
11.
Les objectifs fixs pour les projets routiers ont gnralement trait au dveloppement conomique national ou rgional et aux besoins en matire de transports interrgionaux. Au niveau oprationnel, les objectifs les plus courants sont la rduction des temps de parcours, lamlioration de la scurit routire, la dcongestion des routes et la diminution de la pollution. Les moyens datteindre ces objectifs comprennent laugmentation de la capacit et de la qualit du rseau routier existant par la construction dune nouvelle liaison routire de substitution (dans 8 des projets contrls, une rocade at construite) ou la rnovation en profondeur de la voirie (pour 7 des projets contrls).
12.
Pour21 des 24projets contrls, les objectifs correspondaient des effets escompts. Sagissant des 3 autres, aucune analyse des besoins navait t effectue; leur mise en uvre adonc rsult dune convergence de vues entre les dcideurs sur ltat dplorable des liaisons routires existantes.
12
mais leur incidence sur le dveloppement conomique na pas pu tre value
13.
Lincidence escompte sur le dveloppement conomique (comme le nombre de nouveaux emplois dans la rgion, le nombre demploi crs du fait des activits de construction et dentretien ou les retombes touristiques ventuelles) tait dcrite en dtail dans toutes les demandes daide relatives aux grands projets du FEDER ou aux projets du Fonds de cohsion 11 (11 projets contrls), ainsi que dans celles relatives 8 autres projets. Toutefois, en labsence dindicateurs appropris (tels que les emplois effectivement crs, limportance du trafic de transit gnr ou le nombre de nouvelles entreprises dans la rgion), les rapports sur les ralisations des projets ont t centrs sur le montant du financement utilis et sur les ralisations concrtes, mais ils ne fournissent presque aucune information concernant les effets des projets sur lconomie locale ou les avantages rels pour les usagers. Par consquent, il est impossible de dterminer si les projets financs ont effectivement produit les effets conomiques attendus.
11 Ces demandes sont soumises ladoption dune dcision spcifique de cofinancement par la Commission europenne. 12 Les exceptions taient: le projet de route DK43 dans la ville de Czstochowa (PL), les tronons Keratea-Lavrio et Thessalonique-Kilkis (EL), le projet de Jaraicejo (ES), ainsi que la route L132 (DE).
et ils ont pour la plupart gnr un retour sur investissement infrieur aux attentes
14.
D e s a n a l y s e s d e v i a b i l i t c o n o m i q u e o n t t e f fe c t u e s p o u r 19des24 12 projets, afin dvaluer si le retour sur investissement serait suffisant. La valeur actuelle nette conomique, le taux de rentabilit conomique et le rapport cots/avantages faisaient partie des indicateurs utiliss. Ce dernier ratio, qui tait disponible pour lensemble des 19projets, est fond sur une estimation du cot des projets, dune part, et des avantages conomiques futurs, dautre part. Pour les 5 autres projets, qui ntaient pas des grands projets, soit les autorits de gestion nont pas jug ncessaire de raliser une analyse cots/avantages (cest le cas, par exemple, du projet Jaraicejo (ES)), soit aucune prvision de trafic ntait disponible (par exemple, pour le projet Keratea-Lavrio (EL)).
15.
La rglementation de lUE nimpose aucun seuil minimal pour le rapport cots/avantages des investissements routiers cofinancs par cette dernire. La Commission ananmoins fourni toutes les autorits de gestion un Guide de lanalyse des cots et avantages des grands projets.
13
16.
Sur les 19projets pour lesquels ces informations taient disponibles, 14 ont enregistr un trafic infrieur aux attentes 13 (voir figure3 ). Par ailleurs, le cot moyen des grands projets du FEDER et des projets du Fonds de cohsion contrls tant en moyenne suprieur de 26% celui pris en considration dans le cadre des tudes de faisabilit 14 , les investissements sont conomiquement bien moins viables que prvu.
17.
Deux grands projets du FEDER (A17 et A20) contrls en Allemagne taient classs urgent dans le plan fdral dinvestissements routiers. Avec une augmentation des cots de construction de 50% (A17) ou un trafic de 50% infrieur aux prvisions (A20), ces projets nauraient pas t considrs comme urgents si leur rapport cots/avantages avait t calcul partir des chiffres rels, connus uniquement aprs la clture des projets.
13 Des analyses comparatives des informations disponibles sur le trafic montrent que ce dernier adiminu en 2011 par rapport 2010 dans des proportions pouvant aller jusqu 20% dans certains des pays audits, alors que ce phnomne navait pas t observ au cours des annes prcdentes. Aucun changement important na t constat en matire de trafic en Allemagne et en Pologne. 14 savoir le cot total prvu pour les projets contrls, tel quil figure dans les demandes de subvention.
18.
De mme, en Grce, le rapport cots/avantages figurant dans la demande de subvention relative au tronon de lautoroute E75/PATHE comprenant la section contrle tait de 3,1. Le cot global du projet prvu dans cette mme demande tait de 278millions deuros. Or son cot rel sest lev 378millions deuros. Si tous les autres facteurs taient rests identiques, la diffrence de cot aurait rduit le rapport cots/avantages 2,3.
tout en amliorant nettement la scurit routire et en contribuant rduire les temps de parcours
19.
Lamlioration de la scurit routire tait rige en objectif dans toutes les candidatures de projets. Les progrs en la matire taient particulirement notables pour deux projets dautoroutes en Espagne et pour un en Grce. Lobjectif des deux projets concernant lautoroute A66 (ES) contrls tait de limiter le taux de mortalit 0,03 (nombre de personnes tues par kilomtre et par an) et le taux de blessure 1,14. En2010, les chiffres rels indiquent un taux de mortalit nul et un taux de blessure de0,1 seulement. Le projet E75/PATHE (EL) aquant lui permis de faire passer le nombre de dcs de 6, en moyenne, pour la priode 2001-2010 0. Il existe dautres bons exemples damlioration de la scurit, comme les projets concernant les villes de Czstochowa (PL) et Loja (ES) (voir photo1 ), qui ont permis de rsoudre des problmes persistants daccidents sur des passages niveaux.
20.
La Cour agalement vrifi la rduction des temps de parcours obtenue pour les 11projets qui en avaient fait un objectif et/ou pour lesquels il tait possible de raliser des tests comparatifs. Tous les tests ont montr que les tronons de route construits ont entran des gains de temps pouvant atteindre 60% par rapport aux autres solutions envisageables. Tous les projets ont galement permis de raliser les gains de temps prvus dans les demandes de subventions.
14
5 A1, S8 et S7 (PL); Thessalonique-Kilkis et Keratea-Lavrio (EL); S177 Pirna et B104 (DE).
Photo1 Nouveau pont dans la ville de Loja, qui arsolu le problme du passage niveau et permis de rduire le taux daccidents zro.
21.
Bien que tous les projets contrls aient entran une rduction des temps de parcours, les gains de temps potentiels concernant 7 dentre eux 15 nont pu tre pleinement concrtiss du fait que les autres tronons de ces routes de transit ne permettent pas de rouler la mme vitesse, nont pas la mme capacit et noffrent pas le mme niveau de scurit que les tronons contrls. Deux de ces derniers (la route A1(PL) et le tronon Thessalonique-Kilkis (EL)) seront trs prochainement relis des routes du mme type (les projets en ce sens taient dj en cours au moment de laudit), mais les autres connaissent toujours des problmes (voir l encadr pour les dtails).
Encadr
Trois cas o de nouvelles amliorations pourraient permettre de rduire encore les temps de parcours
La route S7 (PL) sera compltement rnove dans les prochaines annes, mais, au moment de laudit, elle tait relie un tronon comportant des carrefours qui ralentissaient le trafic. La route S8 (PL) est une route express quatre voies dbouchant, dans une direction, sur une route principale ordinaire deux voies, ce qui rend insignifiants les gains de temps obtenus grce la route express. Tout le tronon de la route S8 entre Biaystok et Wrocaw est en cours de transformation en route express. La route B104 (DE) est la deuxime partie de la rocade nord de Schwerin. Les autres parties de cette rocade ne sont pas encore construites.
Cour des comptes europenne
15
La capacit du rseau routier aurait pu tre renforce moindre cot
22.
Pour valuer les cots des projets, la Cour aprocd des analyses comparatives sur la base des prix unitaires des matriaux et des travaux de construction les plus comparables. En analysant les lments expliquant ces cots, une attention particulire at accorde aux pratiques en matire de gestion de projets (planification, passation des marchs et mise en uvre), qui sont essentielles la ralisation des projets au moindre cot. La Cour est partie du principe que les projets avaient t correctement mens bien, sans dpassement des dlais et des cots contractuels.
Diffrentes mthodes de comparaison du cot des routes
23.
La Cour acalcul trois catgories de cots pour tous les projets contrls: a) le cot total du projet le cot dun kilomtre de route est facile calculer, mais les diffrents projets ne peuvent tre compars quitablement sur cette base ds lors que la gologie et les conditions naturelles, ainsi que les types de travaux, peuvent varier de lun lautre. Les donnes relatives au cot total des projets peuvent toutefois tre utilises pour analyser diffrents types de routes, par exemple en comparant le cot de construction dune autoroute celui dune route express; le cot total de construction le cot total de construction couvre lensemble des matriaux et des travaux ncessaires la ralisation des projets. Par rapport au cot total du projet, ce cot ne tient pas compte de certains lments comme la supervision et lachat des terrains. Le cot total de construction donne une ide du niveau des prix de construction dune route dans un pays donn; le cot de construction des chausses cette catgorie couvre uniquement le cot de construction du revtement de la route; la planification, la supervision ainsi que les lments techniques et les accessoires routiers, comme les glissires et les panneaux de signalisation, en sont exclus. Il sagit de la meilleure catgorie pour comparer les cots des projets entre eux, car elle ne tient pas compte des lments de cots se rapportant la gologie et aux conditions naturelles.
b)
c)
24.
Afin dliminer les variations de cots dues aux diffrences de largeur des routes, tous les cots ont galement t calculs par millier de mtres carrs de surface de route. Les cots totaux, les cots totaux de construction et les cots de construction des chausses par millier de mtres carrs de route sont prsents la figure2 . Ces donnes permettent de comparer dune manire gnrale les niveaux de prix des projets composant lchantillon contrl. L annexeII contient des informations dtailles sur les diffrents types de cots relatifs aux projets.
16
25. La figure2 montre que:

a) les projets contrls en Allemagne sont les moins coteux par millier de mtres carrs pour les trois catgories. Or rien nindique que cela puisse sexpliquer par les cots de mainduvre; pour les projets contrls en Espagne, la diffrence entre les cots totaux de construction et les cots de construction des chausses est considrable. Cela est rvlateur dun recours frquent aux ouvrages de gnie civil comme les ponts ou les tunnels; les projets contrls en Pologne prsentent les cots moyens de construction des chausses les plus levs, juste devant ceux contrls en Espagne.
b)
c)
figure2
Cot total moyen, cot total moyen de construction et cot moyen de construction des chausses pour les projets routiers contrls, calculs en euros par millier de mtres carrs et ventils par tat membre1
600 000 500 000 400 000

357 051 445 129 496 208
Cot total moyen

369 501 314 407
300 000
287 043
Cot moyen de construction Cot moyen de construction des chausses
171 868
217 627
200 000 100 000 0
163 370
Allemagne
1
87 217
Grce
122 562
Pologne
Espagne
Pour que les projets polonais puissent tre compars, tous les calculs ont t effectus sur la base dun taux de change long terme de 4 zlotys pour 1 euro. Source: Calculs effectus par la Cour des comptes.
160 694
17
26.
Le cot dun projet routier peut varier en fonction i)du trac de la route et de la ncessit dacheter des terrains, ii)des spcifications techniques, fondes sur les prvisions de trafic et les normes de construction rglementaires, iii)des systmes de passation de marchs et de la concurrence sur le march et iv)de la gestion des projets durant la construction proprement dite. Ces facteurs sont analyss aux points suivants sur la base des rsultats de laudit.
16 S177 Radeberg (DE), A1 (PL), E75/PATHE et A2 Nymphopetra-Asprovalta (EL), ainsi que A7 La Herradura (ES).
Les projets routiers ont, dans une large mesure, suivi le trac le plus conomique
27.
La Cour avrifi si le trac le plus conomique avait t retenu pour lensemble des 24projets contrls. Dautres tracs possibles ont t examins pour tous les projets et les conditions des lieux ont, dans la mesure du possible, t contrles lors des visites sur place.
28.
Pour 19projets, les raisons qui ont conduit choisir les tracs retenus taient suffisantes pour confirmer leur caractre conomiquement avantageux. Dans 5 projets 16 , les routes nont pas t construites suivant le trac le plus conomique en raison de contraintes environnementales ou de lopposition de la population et/ou des autorits locales. Par exemple, dans le cadre du projet E75/PATHE (EL), la route at construite sur un terrain difficile et accident afin de ne pas couper laccs au littoral dans les villes de Kamena Vourla et Agios Konstantinos.
29.
Huit tracs ont suivi ceux de routes prexistantes. Les 16 autres projets entirement nouveaux se sont avrs, en moyenne, deux fois plus chers que les routes bties sur danciens tracs, en raison de cots supplmentaires lis lachat de terrains et aux ncessaires travaux de terrassement. Le cot total moyen des projets entirement nouveaux contrls slevait 9,4millions deuros par kilomtre, contre 4,7millions deuros pour les routes bties sur des tracs existants. Il est donc moins coteux de btir des routes suivant des tracs existants.
18
30.
Dans un cas, le fait de retenir le trac existant acependant augment le cot. Le projet de route express S7 (PL) sest avr plus cher que celui dune route similaire, la S8, qui tait entirement nouveau. Afin de mettre la S7 aux normes dune route express tout en prservant laccs des riverains, il afallu construire des routes collectrices 17 tout au long du nouvel axe routier.
17 Une route collectrice est une route principale deux voies qui recueille le trafic en provenance et destination des proprits situes en bordure de routes auxquelles il est impossible daccder directement, telles que les autoroutes et les routes express.
Dans la plupart des cas, les prvisions de trafic ne refltaient pas lutilisation relle
31.
La conception des routes et leurs spcifications techniques sont fondes sur des estimations du trafic venir. La Cour avrifi lexactitude de ces estimations de trafic relatives 19projets pour lesquels les donnes concernant le trafic actuel et celui prvu taient disponibles. Sagissant de 5 projets, la diffrence entre le trafic rel et les estimations tait infrieure 20%. Elle allait de 2150% dans 11cas, tandis que dans 3autres, elle tait gale ou suprieure 51% (sousestimation du trafic dans 4 cas et surestimation dans 10 autres) (voir figure3 pour une comparaison entre trafic prvisionnel et trafic rel).
figurE3
Comparaison entre le TMJA mesur et les prvisions en la matire

Hinojal Aldea del Cano La Herradura Castell de Ferro DK 79 Rocade de Czstochowa A1 S8 S7 DK 50 A2 Nymfopetra-Asprovalta A2 Kouloura-Kleidi E 75 PATHE L 132 B 104 A 20 S 177 Radeberg S 177 Pirna A 17 1,21 0,94 0,97 0,91 1,31 1,24 1,20
ES
0,47
0,84
PL
0,40 0,77
1,40
EL
0,63 0,58 0,67 0,52 0,75 0,47 0,79
DE
0,00
0,20
0,40
0,60
0,80
1,00
1,20
1,40
1,60
Note: Une valeur de 1 indique une correspondance parfaite entre les prvisions et le trafic rel. Source: Calculs effectus par la Cour des comptes.
19
Les cots par utilisateur varient considrablement
32.
La Cour acalcul le rapport entre le cot total des projets et le trafic moyen journalier annuel ( TMJA) mesur. Ce calcul, dont les rsultats sont prsents la figure4 , est fond sur les donnes relatives au comptage du trafic. Il consiste diviser le cot dun kilomtre de route par le nombre journalier moyen dutilisateurs.
33.
Sagissant des projets contrls, le cot moyen du kilomtre de route divis par le TMJA tait plus de quatre fois plus lev en Espagne quen Allemagne, la Pologne et la Grce se situant michemin entre ces deux extrmes.
figurE4
Cot total en euros des projets contrls, par kilomtre et par unit de trafic (TMJA)
Jaraicejo Hinojal Aldea del Cano Loja La Herradura Castell de Ferro DK 79 Rocade de Czstochowa A1 S8 S7 DK 50 Thessalonique-Kilkis A2 Nymfopetra-Asprovalta A2 Kouloura-Kleidi E 75 PATHE L 132 B 104 A 20 S 177 Radeberg S 177 Pirna A 17 2 711,78 944,51
ES
344,08 228,44
925,83 442,59 324,81 289,88 298,93 625,89 345,03 342,78 218,44 148,61 349,38 298,48
4 121,05
EL
PL
1 710,32
1 077,89
DE
396,28 303,04
509,76
0
Source: Calculs effectus par la Cour des comptes.
1 000
2 000
3 000
4 000
5 000
20
34.
Cest pour le projet de La Herradura (ES) que le cot par utilisateur at le plus lev. Ce projet tait complexe sur le plan technique et ncessitait de nombreux travaux de terrassement pour creuser des tunnels et, par ailleurs, le trafic rel na atteint que 50% du TMJA escompt. Dautres projets dont le cot par utilisateur est lev soit prsentaient des difficults techniques (recours un grand nombre douvrages de gnie civil tels que des ponts et des tunnels 18 ) soit concernaient des routes o le trafic est peu important 19.
18 Loja (ES), E75 PATHE (EL) et DK50 (PL). 19 Jaraicejo (ES), S17 Radeberg (DE) et A1 (PL).
Les routes express taient nettement moins chres construire que les autoroutes
35.
La dcision technique qui est dterminante pour le cot futur dune route porte sur le type de route construire. Le cot total des diffrents types de routes figurant dans lchantillon de la Cour est prsent la figure5 . Les autoroutes classiques peuvent coter deux fois plus cher que les deux autres types de routes.
figurE5
Cot total moyen au kilomtre des diffrents types de routes contrls (en euros)
12 000 000 10 941 402 10 000 000 8 000 000 6 225 187 4 159 281 4 000 000 2 000 000 0 Autoroutes
1
6 000 000
Routes express
Routes ordinaires
Calculs fonds sur le cot total des 24projets contrls. Source: Calculs effectus par la Cour des comptes.
21
36.
La Cour acalcul le cot total moyen, le cot total moyen de construction et le cot moyen de construction des chausses pour les deux types de routes qui se prtent le mieux une comparaison, savoir les autoroutes et les routes express. Comme le montre la figure6 , les routes express ont ncessit des investissements moins levs que les autoroutes, quelle que soit la catgorie de cots considre. Les raisons expliquant cette diffrence sont de deux ordres: i)les voies de circulation des routes express tant moins larges, le cot de lachat des terrains et de la construction est moindre et ii)les routes principales ordinaires peuvent tre transformes en routes express suivant les tracs existants, ds lors que ces dernires ne sont pas conues pour des vitesses aussi leves que sur les autoroutes qui, de ce fait, requirent gnralement un trac entirement nouveau 20.
20 Le cot total moyen des deux routes express entirement nouvelles contrles (S8 (PL) et Thessalonique-Kilkis (EL)) slevait 4,2millions deuros par kilomtre. Ce cot est infrieur la moyenne du cot par kilomtre de lensemble des routes express.
figurE6
Cot total moyen, cot total moyen de construction et cot moyen de construction des chausses des autoroutes contrles, en euros par millier de mtres carrs
450 000
420 694 349 272
400 000 350 000 300 000 250 000 200 000 150 000 100 000 50 000 0
290 203
Routes express Autoroute
223 953
Cot total
Cot de construction
Cot de construction des chausses
126 462
154 263
22
37.
Comme les routes express contrles comportent deux chausses avec au moins deux bandes de circulation dans chaque sens, elles sont en mesure dabsorber autant de vhicules que les autoroutes, avec le mme niveau de scurit. En moyenne, le TMJA des routes express contrles atteignait 16950, contre 13398 pour 8 projets comparables dautoroutes deux fois deux voies. Dans 2 cas seulement, le TMJA des autoroutes deux fois deux voies tait plus lev que la moyenne enregistre pour les routes express. Cela signifie que dans 6 cas au moins, le trafic absorb par les autoroutes aurait galement pu ltre sil stait agi de routes express.
21 En Espagne, il sagissait de remises sur le prix global, tandis quen Grce les remises taient accordes par lot de travaux et de matriaux. 22 lexception du projet E75/PATHE (EL), qui afait lobjet dun march divis en deux lots. En Pologne et en Grce, les grands appels doffres ont t remports par des socits de gestion de grands projets en raison du niveau lev de fonds propres exig lors de la phase de passation de march.
Photo2 Route express S8 en Pologne
Le meilleur prix na pas t obtenu pour tous les projets contrls
38.
Les systmes de passation de marchs publics des tats membres reprsents dans lchantillon de la Cour taient diffrents. En Grce et en Espagne, les prix unitaires des matriaux de construction taient fixs par ladministration; les soumissionnaires accordaient des remises sur les prix officiels 21 et toutes les augmentations ultrieures des prix unitaires taient couvertes par un march en dpenses contrles ( cost plus contract ). En Pologne et en Allemagne, les offres taient dtailles et les soumissionnaires pouvaient proposer un prix unitaire pour chaque intrant. En Allemagne, les voies de circulation taient divises en sections trs courtes, de 1,5 5kilomtres, faisant chacune lobjet dun march distinct. Dans les autres pays contrls, un march tait pass par projet 22.
23
39.
En Grce et en Espagne, il fallait tre pralablement inscrit sur les registres de qualifications 23 tenus par les ministres de lconomie 24 pour pouvoir participer aux procdures de marchs publics, tandis quen Pologne et en Allemagne, toutes les entreprises pouvaient directement prendre part aux appels doffres publis.
40.
Dans 8 projets, les autorits ont attribu les marchs des soumissionnaires dont loffre ntait pas la plus conomique parmi celles techniquement conformes. Sagissant de 3 projets en Espagne et de 2 autres en Grce, les marchs ont t passs aprs application dune formule mathmatique visant carter les soumissionnaires dont les prix taient trop bas (soit de 10% infrieurs au prix moyen offert). La pratique consistant utiliser des formules mathmatiques at abandonne en Grce et en Espagne. La Commission ainflig une pnalit de 10% lensemble des projets pour lesquels ce mode de passation de marchs at appliqu en Grce. Certains des soumissionnaires exclus des marchs se sont ensuite associs avec les adjudicataires 25 , ont excut les travaux de construction et ont t pays sur la base des prix unitaires plus levs proposs dans loffre retenue.
23 Les registres de qualifications reprennent la liste des entreprises agres pour entreprendre des projets dune certaine envergure ou dun certain niveau de complexit technique. Le niveau de qualification minimal requis est fix pour chaque procdure dappel doffres. 24 Les entreprises inscrites dans ces registres peuvent crer des joint ventures avec dautres entreprises pour raliser des projets. 25 Ctait le cas pour le tronon Keratea-Lavrio et le projet de lavenue Kymis (tous deux en Grce).
Des diffrences de prix considrables ont t constates pour les accessoires routiers et les tabliers de ponts
41.
En Europe, les routes sont construites selon des normes gnrales fixant les conditions respecter pour chaque type de route; par contre, les rglements spcifiques applicables aux accessoires et au marquage routiers nont pas encore t uniformiss. Par exemple, les normes relatives aux panneaux de signalisation et certaines glissires de scurit ne sont pas harmonises, ce qui cre des obstacles lentre sur les marchs nationaux. La nouvelle norme de performance europenne harmonise (EN01317-5), entre en vigueur le 1 er janvier2011, constitue un signe de progrs. Avec cette norme, les autorits routires et les fabricants disposent dune mthode commune au niveau europen pour dfinir la performance des produits. Les glissires nayant pas la mme forme dans tous les pays, des conomies dchelle sont difficilement ralisables. Les prix de glissires de scurit similaires pratiqus sur plusieurs marchs sont prsents la figure7 . La diffrence entre le prix moyen le plus bas et le prix moyen le plus lev atteint 75%.
42.
Les tabliers de ponts tant un lment de cot facilement comparable, la Cour agalement examin leur prix dans tous les projets contrls. Les rsultats de cet examen (voir figure8 ) montrent que le prix des ponts est nettement plus bas en Espagne que dans les autres pays de lchantillon.
24
figure7
Prix moyen au mtre des glissires de scurit pour les projets contrls (en euros)
Espagne
26,83
Pologne
34,98
Grce
20,25
Allemagne
24,92
10
15
20
25
30
35
40
figure8
Cot moyen au mtre carr dun tablier de pont dans les projets contrls (en euros)
Espagne
696,94
Pologne
1 135,09
Grce
1 293,80
Allemagne
1 331,63
200
400
600
800
1 000
1 200
1 400
25
43.
Pour expliquer ces diffrences de cots, la Cour acompar le prix du principal matriau utilis pour construire les ponts, savoir le bton. Lanalyse comparative (voir figure9 ) montre que le bton est meilleur march pour les projets contrls en Espagne, quil est relativement cher en Allemagne et en Pologne et que son prix moyen peut varier considrablement dun tat membre un autre 26.
26 Les ingrdients du bton (le ciment, leau et lacier) peuvent faire lobjet dchanges internationaux, ce qui nest pas le cas du bton luimme. 27 A1 (PL); A17 et A20 (DE); E75/PATHE et A2 (EL); A7 (ES).
44.
Six des dix projets dautoroutes contrls 27 comportaient des lments visant rduire le bruit. Le niveau de protection requis diffre dun pays lautre. Par exemple, en Pologne, les niveaux de bruit tolr sont jusqu 7dB infrieurs ceux accepts dans les pays limitrophes. Ces rgles plus strictes rendent ncessaire la pose dcrans acoustiques sur une part considrable de presque toutes les nouvelles routes (voir photo3 ), ce qui aune incidence sur les cots.
figurE9
Cot moyen du mtre cube de bton pour les tabliers de pont des projets contrls (eneuros)
Espagne
130
Pologne
228
Grce
176
Allemagne
193 150
50
100
200
250
26
Photo 3 crans acoustiques sur la DK79 dans la ville de Jaworzno
Dpassements de cots suprieurs 20% pour 11 projets contrls
45.
Les diffrents systmes de gestion utiliss dans les tats membres ont une incidence sur les cots supplmentaires et sur les dlais de livraison des ouvrages. En Allemagne et en Pologne, les contractants doivent prendre intgralement leur charge les ventuelles variations de prix des intrants, tandis quen Grce et en Espagne, il existe des systmes dindexation que le ministre des travaux publics applique pour revoir priodiquement ces prix.
46.
En Grce, en Allemagne et en Espagne, la rvaluation des travaux et la rvision des contrats taient frquentes, ce qui aentran des dizaines davenants et de paiements supplmentaires. Par contre, le systme polonais de gestion de projets est conu de manire rduire le risque de demandes de paiement relatives de nouvelles prestations et trs peu de paiements supplmentaires sont effectus une fois que le march at attribu.
27
47.
Sur les 24projets contrls, seuls 7 ont t raliss au prix fix dans le contrat initial (1 en Allemagne, 5 en Pologne et 1 en Espagne). De plus, les cots de 11projets ont augment de plus de 20% pendant la construction, principalement en raison de dcouvertes archologiques, derreurs de planification, de mauvaises estimations des quantits dans la documentation correspondante et de lindexation des prix. La figure10 prsente une comparaison entre prix contractuels et rels.
48.
Pour lensemble des projets, les paiements supplmentaires aprs signature des contrats ont atteint 23% en moyenne, avec comme valeurs extrmes 36% pour les projets grecs et 1% pour les polonais.
figure10
Dpassements de cots par rapport au prix contractuel pour les projets contrls
Jaraicejo Hinojal Aldea del Cano Loja La Herradura Castell de Ferro DK 79 Rocade de Czstochowa A1 S8 S7 DK 50 Thessalonique-Kilkis A2 Nymfopetra-Asprovalta A2 Kouloura-Kleidi Keratea-Lavrio KYMIS AVE E 75 PATHE L 132 B 104 A 20 S 177 Radeberg S 177 Pirna A 17 1,17 1,31 1,20 1,22 1,00 1,06 1,00 1,08 1,14 1,22 1,19 1,20 1,53 1,51 1,53 1,50
ES
1,00
0,78
EL
PL
DE
1,14 1,14 1,01 1,23 1,14
1,95
0,00
Note: Le prix initial du march correspond 1. Source: Calculs effectus par la Cour des comptes.
0,50
1,00
1,50
2,00
2,50
28
49.
La construction des routes connat souvent des retards. Dans les pays avec systmes dindexation (Espagne et Grce), plus les dlais de construction sallongent, plus cest avantageux pour les contractants. Par ailleurs, du fait de la longueur des procdures dexpropriation des terres et de problmes de disponibilit des sites sur lesquels doivent se drouler les travaux, la ralisation des projets aparfois dur jusqu unan de plus que prvu.
50.
Sagissant des projets contrls, le retard moyen tait de neufmois, soit 41%, entre la date prvue pour louverture du trafic et la date effective. En Pologne, le retard moyen tait de troismois, soit 16,5%, contre septen Allemagne, soit 59,5%. En Espagne, il atteignait onzemois (31%), tandis quen Grce, les routes taient ouvertes au trafic avec, en moyenne, seizemois de retard (57%) (voir figure11 ).
figurE11
Nombre de mois de retard enregistrs dans louverture des routes au trafic pour les projets contrls
Jaraicejo Hinojal Aldea del Cano Loja La Herradura Castell de Ferro DK 79 Rocade de Czstochowa A1 S8 S7 DK 50 Thessalonique-Kilkis A2 Nymfopetra-Asprovalta A2 Kouloura-Kleidi Keratea-Lavrio KYMIS AVE E 75 PATHE L 132 B 104 A 20 S 177 Radeberg S 177 Pirna A 17 -3 -4 5 2 3 5 9 8
11 46
ES
-5
PL
15 7 16
20
EL
0 7 0 6 7 10
37
DE
12
- 10
10
20
30
40
50
29
CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS
Les objectifs des projets routiers ontils t atteints?
51.
LUE adpens quelque 65milliards deuros en investissements routiers entre 2000et2013. Tous les projets contrls ont permis daugmenter la capacit et la qualit des rseaux routiers et ont entran une rduction des temps de parcours ainsi quun renforcement de la scurit routire. Toutefois, les objectifs de dveloppement conomique ntaient pas mesurables et aucune information nest disponible concernant lincidence des projets sur lconomie locale ou nationale.
52.
Pour la moiti des projets, la viabilit conomique relle, calcule sous la forme dun rapport cots/avantages fond sur les cots et lutilisation rels, tait considrablement infrieure aux prvisions effectues lors de la phase de planification, qui sappuyaient sur des cots infrieurs et/ou un trafic plus important.
Les projets ontils t grs de manire que leur cot soit raisonnable?
53.
Le rapport cot/efficacit des projets na pas fait lobjet dune attention suffisante: a) les prvisions de trafic relatives la plupart des projets contrls se sont avres inexactes. Les volumes de trafic ntaient conformes aux prvisions que dans 4 des 19projets pour lesquels des informations suffisantes taient disponibles; le type de route choisi ntait pas le mieux adapt la nature du trafic: loption des autoroutes, plus chres la construction que les routes express (avec un cot total moyen au kilomtre avoisinant 11millions deuros contre 6,2millions deuros, soit 43% de moins, pour les routes express), at privilgie, et ce mme pour les sections o des routes express auraient permis de rsoudre les problmes de trafic; au cours de leur mise en uvre, les projets contrls ont vu leurs cots augmenter et ont t affects par des retards. Laugmentation moyenne par rapport au prix fix dans le contrat initial atteignait en effet 23% et les dpassements de dlais taient de neuf mois en moyenne, soit 41% de la dure prvue.
b)
c)
30
54.
La Cour observe en outre que, dans deux tats membres, les marchs ont t passs aprs application dune formule mathmatique visant carter les soumissionnaires dont loffre tait de 10% moins chre que la moyenne des autres. La Commission ainflig une sanction quivalente 10% des paiements effectus en faveur des projets qui ont bnfici de lutilisation dune telle formule. La Cour observe que ce mode de passation de marchs at progressivement abandonn.
55.
Sagissant de la construction des chausses, les prix les plus bas ont t constats pour les projets contrls en Allemagne, puis, dans lordre, en Grce, en Espagne et en Pologne. Rien nindique que cela puisse sexpliquer par le cot de la mainduvre. Le cot moyen le plus bas au regard du trafic mesur at enregistr en Allemagne, suivie de la Grce, de la Pologne et de lEspagne. Entre les routes prsentant le meilleur et le plus mauvais ratio, le cot par utilisateur variait dans un rapport de 1 28 (ce dernier passant 12 si lon exclut les deux valeurs extrmes).
RECOMMANDATION1 La Commission devrait analyser les diffrences de cots de construction des routes entre les tats membres, afin de dterminer pourquoi elles sont parfois considrables, et faire en sorte que les meilleures pratiques soient appliques lavenir.
RECOMMANDATION2 lavenir, le cofinancement de projets routiers devrait tre subordonn: a) lexistence dobjectifs clairs, accompagns dindicateurs concernant la rduction des temps de parcours, laccroissement de la scurit routire, le renforcement des capacits et les ef fets concrets sur lconomie; au recours des solutions techniques raisonnables, dun bon rapport cot/efficacit et conformes aux meilleures pratiques recenses, ycompris pour les accessoires ncessaires la construction des routes; ladoption, par les tats membres, de mesures permettant de garantir la concurrence sur les marchs de la construction, de centrer les systmes de passation des marchs sur la slection des offres conomiquement les plus avantageuses et, paralllement, dviter linstauration de barrires lentre sur le march. Ces mesures peuvent par exemple consister assurer aux procdures dappel doffres une publicit plus large sur le plan international, reconnatre les systmes de classification de la qualit des entreprises en vigueur dans dautres tats membres et faciliter laccs des PME aux appels doffres.
b)
c)
31
RECOMMANDATION3 La Commission devrait favoriser lchange de bonnes pratiques entre les services nationaux de voirie en ce qui concerne la fiabilit des prvisions de trafic.
RECOMMANDATION4 La Commission devrait envisager de crer, lchelle de lUnion europenne, une base de donnes contenant des informations sur les prix unitaires lintention des ingnieurs chargs de procder des estimations pour de nouveaux projets, afin daider les bnficiaires baisser les prix de leurs offres.
Le prsent rapport at adopt par la Chambre II, prside par M.Harald NOACK, Membre de la Cour des comptes, Luxembourg en sa runion du 29mai2013.
Par la Cour des comptes
Vtor Manuel da SILVA CALDEIRA Prsident
32
ANNEXE I
Aperu des projets contrls Dnomination du projet Autoroute A17 allant de Dresde la frontire tchque (40,8km) Route express S177, rocade ouest de Pirna (3,7km) Cot total
(en euros)
Pays et rgion
Cofinancement de lUE
(en euros)
Volume de trafic (TMJA) 1
Brve description du projet
655510000
277600000 (42%)
Grand axe routier reliant lAllemagne la Rpublique tchque. Contrle 51100 approfondi dune section de 3,8km. Segment de construction 1.2a. Rocade de la ville de Pirna. Partie de la future liaison entre les autoroutes 12 0 00 A17 et A4. Contrle approfondi dune section de 1,5km. Segment de construction 5.2. Rocade de Grosserkmannsdorf Radeberg. Partie de la future liaison 12000 entre les autoroutes A17 et A4. Contrle approfondi dune section de 3,2km. Segment de construction sud. Section de lautoroute de la Baltique reliant Lbeck Szczecin en Pologne. 12662 Contrle approfondi dune section de 12,4km de lchangeur de Jarmen celui dAnklam. Partie importante de la rnovation Aucune de la route europenne E22. Contrle information approfondi dune section de 5,5km disponible sur la rocade de la ville de Schwerin, segment de construction5. Liaison entre lautoroute A20 et le sud 10000 de la ville de Rostock. Segment de construction 3.
ALLEMAGNE Saxe
20700000
15600000 (75%)
Route express S177, rocade de Radeberg (6,2km) Autoroute A20 de Grimmenest Strasbourg (91,2km) ALLEMAGNE Mecklembourg Pomranie occidentale Route express B104, rocade nord de Schwerin (7,5km) Route nationale L132 Niendorf-Rostock (1,5km)
38000000
28500000 (75%)
367600000
25100000 (6,8%)
32000000
19000000 (65%)
5178000
3874000 (75%)
Tel quil at communiqu par les autorits routires au moment de laudit.
33
Pays et rgion
Dnomination du projet Autoroute E75/PATHE, section Agios KonstantinosKamena Vourla (20km)
Cot total
(en euros)
(en euros)
378806726
146062798 (39%)
Partie de la plus importante route nordsud du pays. Contrle approfondi dune section 15283 dautoroute de 9km Kamena Vourla. Les travaux ont t retards cause des conditions de travail difficiles en zone montagneuse. Liaison entre le village olympique des jeux dAthnes de 2004 et lautoroute Aucune E75/PATHE. La route continue jusqu information la municipalit de Tharkomakedones. disponible lavenir, la route devrait tre directement relie au priphrique dAthnes. Passage dune route deux bandes Aucune une route express quatre voies information reliant le priphrique dAthnes au disponible port de Lavrio. Le projet at retard par la faillite du principal contractant. Passage dune route deux bandes une autoroute quatre voies. Partie 21600 de la route Egnatia Odos permettant le trafic estouest. Nouvelle section autoroutire sur la route Egnatia Odos. Il sagissait dun 15500 tronon manquant, les deux extrmits ayant dj t construites. Section intermdiaire de la route express reliant Thessalonique Kilkis. La poursuite ventuelle de la liaison 8000 vers lancienne Rpublique yougoslave de Macdoine reste incertaine.
GRCE Attique
Route express avenue Kymis reliant Kifissias au village olympique (6,6km) Route express S89 Stavros-Lavrio, section KerateaLavrio (12,9km) Autoroute A2 Egnatia Odos, section KoulouraKleidi (25,14km) Autoroute A2 Egnatia Odos, section AsprovaltaNymphopetra (31km) Route express ThessaloniqueDoirani, section Nea Santa-Mavroneri (11,3km)
75822106
22877923 (30%)
18395555
7994920 (43%)
59309257
24904493 (53%)
GRCE Macdoine centrale
184095172
77095200 (42%)
31327495
25200000 (80%)
34
Pays et rgion
Dnomination du projet
Cot total
(en euros)
(en euros)
Rocade dArynow sur la route DK50 (1,942km)
12481450
7921600 (63%)
Ce projet consiste poursuivre la rnovation de la route DK50, la premire partie ayant t finance 11800 par la Banque mondiale. Il apermis dtablir une liaison essentielle entre la DK50 et la route nationale N2. Route express entirement nouvelle menant de Varsovie au nordest de la Pologne. Elle se poursuit en route principale ordinaire deux voies. Contrle approfondi dune section de 12,8km, rocade de Wyszkw. Route nationale mise aux normes dune route express. Poursuite de pro jets antrieurs concernant la mme route. Comprend la construction de routes collectrices pour le trafic local. Premire section dune nouvelle auto route reliant le centre de la Pologne la Rpublique tchque. Sur les 24 projets de lchantillon contrl, celui concernant lA1 est le seul avoir t confi un soumissionnaire tranger.
POLOGNE Masovie
Route express S8, section RadzyminWyszkw, ycompris la rocade de Wyszkw (28,336 km) Route express S7, section BiaobrzegiJedlisk (13,652 km)
216444000
140197790 (83%)
19701 2
118022250
85257005 (72%)
24837 3
Autoroute A1, section Sonica-Bek (15,411 km) Route nationale n 43 dans la ville de Czstochowa (1,4km) Route nationale n79 dans la ville de Jaworzno (2,92 km)
307887511
193803465 (63%)
9374 2
POLOGNE Silsie
14028195
9401244 (67%)
Nouveau pont enjambant le chemin de fer et rnovation en profondeur de 31525 la route nationale sur le territoire de Czstochowa. Nouveau trac de la route DK dans la ville de Jaworzno, permettant de contourner le centre de la ville. Ce 12900 projet ayant fait lobjet dun march prix forfaitaire, aucune information sur les prix unitaires nest disponible.
16880016
761766 (4,5%)
Moyenne des rsultats de trois points de mesure. Moyenne des rsultats de deux points de mesure.
35
Pays et rgion
Dnomination du projet Autoroute de la Mditerrane A7, section Tramo Castell de Ferro-Polopos (3,6 km) Autoroute de la Mditerrane A7, section La HerraduraAlmucar (9,12 km) Construction dun nouveau pont enjambant la rivire Genil et dun passage suprieur au croisement dune voie ferre dans la ville de Loja (1,68 km) Autoroute A66, section Cceres Nord-Aldea del Cano (29,343 km)
Cot total
(en euros)
(en euros)
28174391
17891652 (64%)
Section de la nouvelle autoroute A7 reliant Barcelone Algsiras. 8472 Construite en suivant le trac et en utilisant une partie de la chausse dune route nationale existante. Section de la nouvelle autoroute A7 reliant Algsiras Barcelone. La route nest encore relie une autoroute 7454 dans aucune des directions, mais les travaux de construction taient en cours au moment de laudit.
280150747
ESPAGNE Andalousie
108939032 (39%)
6850627
3925293 (57%)
Un nouveau pont (sajoutant un prcdent) at bti dans la ville de 8889 Loja pour enjamber la rivire Genil et un passage niveau at remplac par un passage suprieur.
96689964
58896574 (67%)
Section de la nouvelle autoroute 10690 reliant le nord de lEspagne Sville, au sud. Section de la nouvelle autoroute 12594 reliant le nord de lEspagne Sville, au sud. Modernisation et reconstruction partielle de la route locale en vue 154 damliorer laccs au parc national de Monfrage pour la protection de la faune et de la flore.
ESPAGNE Estrmadure
Autoroute A66, section Enlace de Hinojal-Cceres Nord (21,422 km) Rnovation de la route locale EX-385 Jaraceijo (14,617km)
88065756
50841178 (58%)
6104166
4135445 (68%)
TOTAL
3058523384
1355781378 (44%)
36
ANNEXE Ii
Comparaison du cot global, du cot global de construction et du cot de construction des chausses des projets contrls (en euros par millier de mtres carrs)
Jaraicejo Hinojal
Espagne
Aldea del Cano Loja La Herradura Castell de Ferro DK 79 Rocade de Czstochowa
Pologne
A1 S8 S7 DK 50 Thessalonique-Kilkis A2 Nymfopetra-Asprovalta
Grce
A2 Kouloura-Kledi Keratea-Lavrio KYMIS AVE E 75 PATHE L 132 B 104
Allemagne
A 20 S 177 Radeberg S 177 Pirna A 17 0 Cot de construction des chausses 400 000 Cot de construction 800 000 Cot total 1 200 000
37
RPONSES DE LA COMMISSION
Rsum III et IV.
La Commission se flicite des rsultats de laudit qui montre que les routes ont produit des rsultats sur le plan de la rduction du temps de parcours et de lamlioration de la scurit, qui sont des objectifs importants pour les infrastructures routires. Les transports sont une demande induite et dpendent fortement de la situation conomique. Il se peut que la rcession et la crise conomiques, ainsi que des facteurs externes, tels que les prix du ptrole, aient eu une incidence sur le niveau et la composition des flux de trafic. Les pics saisonniers peuvent galement avoir un impact (flux touristiques, par exemple). Les projets dinfrastructure routire ont une dure de vie prvue denviron trente ans. Les flux de trafic devraient idalement tre valus sur cette priode et sur lensemble de la dure de vie, et pas seulement sur les premires annes dutilisation. Les prvisions de trafic reposent sur cette perspective plus longue. La politique de cohsion est mise en uvre selon le principe de la gestion partage et de la subsidiarit. Dans ce contexte, un tat membre ala possibilit et la responsabilit premire dopter pour un certain type de route plutt que pour un autre. Par ailleurs, la dcision de ltat membre quant au type dinvestissement (route express ou autoroute) ne dpend pas seulement du cot. Elle dpend galement de la planification long terme de linfrastructure de cet tat membre et des effets macroconomiques de cet investissement (et de lensemble du rseau en cours de dveloppement) sur lensemble de la rgion ou du pays concern. De plus, les caractristiques et les calendriers dexcution des routes construites ont pu diffrer au dpart. Les conditions gomorphologiques difficiles, la complexit de la conception et de la ralisation des projets, le nombre et lemplacement des ouvrages de gnie civil, les aspects environnementaux, etc., doivent galement tre pris en considration dans lvaluation de lexcution des projets.
38
V.
Les prvisions relatives la demande et, partant, le cot connexe par utilisateur prennent en compte le contexte trs spcifique des rgions. Dans les rgions en retard de dveloppement, o le dpeuplement est une tendance rcente, la construction de nouvelles routes est souvent une mesure destine amliorer laccessibilit des rgions isoles (dsenclavement), tant donn que la route aun objectif incitatif long terme. Aussi, dans de telles rgions, il est normal que, pendant une certaine priode (gnralement courte), le trafic moyen journalier soit faible. En outre, laccessibilit des infrastructures agalement une incidence sur la mobilit des travailleurs et un impact sur les taux de chmage dans les rgions moins densment peuples mais plus accessibles. La Commission examinera des mthodes permettant de partager les meilleures pratiques sur le terrain, par exemple par lutilisation du savoirfaire de Jaspers. Les directives de lUE sur les marchs publics visent garantir les principes de concurrence loyale et ouverte dans lensemble de lUE, lgalit de traitement de tous les oprateurs conomiques sans octroi davantages indus ni cration dentraves, la meilleure utilisation possible des deniers publics, etc. La Commission, en tant que gardienne des traits, veille ce que les tats membres, qui sont responsables au premier chef de lapplication du droit de lUE, transposent les directives sur les marchs publics dans leur cadre juridique national et prvoient des voies de recours au cas o les entits contractantes ne respectent pas cette lgislation. Le cofinancement au titre de la politique de cohsion est subordonn la conformit avec les principes des directives de lUE sur les marchs publics et avec les politiques de lUE. La Commission veille ce que cellesci soient effectivement mises en uvre. Pour la prochaine priode de programmation, des conditions ex ante lies aux marchs publics sont prvues.
VI. a)
La Commission approuve cette recommandation et la considre comme partiellement mise en uvre. Elle aen effet entrepris plusieurs tudes sur les cots unitaires ces dernires annes et continuera le faire. Elle actualisera notamment son guide de lanalyse cots/avantages pour la prochaine priode de programmation lusage de tous les types de projets inclus dans les programmes de cofinancement. Dans son valuation de projets importants de la priode de programmation en cours, la Commission vrifie les cots unitaires par rapport dautres projets similaires et pose des questions lorsquune justification complmentaire savre ncessaire. Le travail de Jaspers1 sur les grands projets consiste examiner les cots unitaires et les comparer avec les cots unitaires dautres projets dans ce secteur, ainsi que dautres pratiques internationales.
VI. b)
La Commission approuve cette recommandation et la considre comme partiellement mise en uvre. La Commission partage le point de vue selon lequel les projets routiers doivent tre subordonns lexistence dobjectifs clairs, accompagns dindicateurs appropris. De fait, pendant la priode en cours, ces informations sont demandes dans la description des grands projets ainsi que dans lanalyse cots/ avantages. La slection de solutions techniques raisonnables et efficaces par rapport au cot est considre comme faisant partie intgrante de ltude de faisabilit, et lanalyse des options effectue pour chaque grand projet devrait aboutir au choix de la meilleure solution. Les tats membres sont censs appliquer les mmes principes aux projets de moindre envergure, par exemple en utilisant les critres de slection. La proposition de la Commission relative aux Fonds structurels et aux fonds dinvestissement pour la prochaine priode de programmation prvoit un cadre exhaustif de performance et une conditionnalit qui, si la proposition est adopte, contribueront ce que les futurs projets routiers soient subordonns des objectifs clairs et accompagns dindicateurs.
1 Assistance conjointe la prparation de projets dans les rgions europennes (Joint Assistance to Support Projects in European Regions). Jaspers est un partenariat entre la Commission europenne (direction gnrale de la politique rgionale et urbaine), la Banque europenne dinvestissement (BEI), la Banque europenne pour la reconstruction et le dveloppement (BERD) et la Kreditanstalt fr Wiederaufbau (KfW). Il sagit dun mcanisme dassistance technique destin aux douze pays de lUE ayant adhr lUnion en 2004et2007. Il fournit aux tats membres concerns le soutien ncessaire la prparation de projets denvergure de grande qualit qui seront cofinancs par les fonds de lUE.
39
VI. c)
Le Guide de lanalyse cots/avantages des projets dinvestissement de la Commission, qui est applicable tous les projets, donne des lignes directrices pour tablir des prvisions de trafic. La Commission invitera galement Jaspers tudier cette question en vue de la planification des futures runions de la plateforme de mise en rseau avec les tats membres, de faon promouvoir les changes de bonnes pratiques.
17.
En Allemagne, la classification de projets dans la catgorie urgent est indique dans un plan fdral qui est alors fix par la loi sur la base de plusieurs critres. Le rapport de lanalyse cots/avantages doit cependant toujours donner un rapport cots/avantages suprieur 1.
18.
Mme avec ce faible rapport cots/avantages, la dcision de financer le projet naurait pas t annule, parce que les autorits grecques considrent un rapport cots/avantages de 1,2 comme suffisant pour que le financement de projets soit approuv. Cela prouve la valeur socioconomique positive du projet.
VI. d)
La Commission reconnat la ncessit de mettre disposition des informations plus dtailles sur les cots unitaires et examinera la question lors de la mise jour de son guide de lanalyse cots/avantages relatif la prochaine priode de programmation.
19. Observations 13.

Lvaluation dimpact doit tre combine avec des valuations examinant les mcanismes du changement ainsi que dautres facteurs jouant un rle dans lenvironnement conomique (tels que les cycles conomiques, le revenu disponible, les tendances en matire de transports, le dveloppement des autres modes de transport, etc.). Par ailleurs, limpact sur le dveloppement conomique peut dpendre de lachvement dun rseau de routes et dautres modes de transport plutt que dun seul projet. La Commission se flicite de la conclusion positive de la Cour. Elle estime que la contribution la scurit routire devrait tre davantage mise en vidence en indiquant notamment la diminution des accidents mortels et des blessures graves. Une amlioration des infrastructures routires entrane une rduction du nombre daccidents et de la gravit des blessures. Les audits de scurit routire au cours de la construction et les inspections de scurit routire pour les tronons dj mis en exploitation sont dautres moyens appropris pour vrifier la scurit des infrastructures routires.
25. b)
La diffrence importante entre les cots de la construction gnrale et ceux de la construction de routes peut tre attribue au recours frquent aux ouvrages de gnie civil. Il afallu construire 3 tunnels, 4 ponts et 3 passages souterrains sur une courte distance pour le projet Herradura, par exemple. Sans tenir compte de ce projet, la comparaison entre les cots de la construction gnrale et les cots de la construction de routes donnerait des chiffres similaires pour des projets espagnols.
14.
Le projet de Jaraicejo en Espagne peut tre considr comme un projet de faible envergure (cots admissibles de 5,8 millions deuros) qui ne gnre pas de recettes. Daprs la lgislation espagnole, une analyse cots/avantages ntait pas ncessaire pour ce genre de projet.
16.
Il est possible que la rcession conomique ait eu un impact sur le trafic. De plus, les projets dinfrastructure routire ont une dure de vie prvue denviron trente ans. Le retour sur investissement devrait donc se baser sur des donnes relatives au trafic pour lensemble de la dure de vie du projet et pas seulement pour les premires annes dutilisation (jusqu 2010), o le trafic peut tre moindre que les prvisions.
40
25. c)
Dans le cas de lEspagne, lextrme complexit des caractristiques gologiques des emplacements des deux projets (La Herradura et Castell de FerroPolopos) explique le cot lev de la construction des routes. En Pologne, on peut citer comme justifications des cots levs de la construction routire la forte augmentation des cots des matriaux (30 40% au cours des 5 dernires annes), le vaste programme dinvestissement lanc par la Pologne qui aentran une surchauffe du march et les conditions gologiques particulires dans certains cas.
Rponse commune aux points 32 et 33

Afin davoir un tableau complet, il importe davoir lesprit quen rgle gnrale les prvisions relatives la demande et le cot connexe par utilisateur prennent donc en compte le contexte trs spcifique des rgions. Dans les rgions en retard de dveloppement, o le dpeuplement est une tendance rcente, la construction de nouvelles routes est souvent une mesure destine amliorer laccessibilit des rgions isoles (dsenclavement), tant donn que la route aun objectif incitatif long terme. Aussi, dans de telles rgions, il est normal que, pendant une certaine priode (gnralement courte), le trafic moyen journalier soit faible. En outre, laccessibilit des infrastructures agalement une incidence sur la mobilit des travailleurs et un impact sur les taux de chmage dans les rgions moins densment peuples mais plus accessibles. Cette analyse est aussi fortement influence par les conditions gographiques dans lesquelles les routes contrles ont t construites. Les routes techniquement plus complexes entranent des cots plus levs par kilomtre que les autres routes.
30.
La modernisation de la route express S7 ancessit quelque 40 ouvrages de gnie civil, ce qui explique laugmentation des cots par rapport des projets similaires.
31.
Les transports sont une demande induite et dpendent fortement de la situation conomique. Il est possible que la rcession et la crise conomiques aient eu un impact sur le niveau et la composition des flux de trafic, qui devraient tre soigneusement valus, notamment le pourcentage de camions, dautobus, de motocyclettes, etc. Des facteurs externes, tels que le prix du ptrole, pourraient influencer le choix du mode de transport et le trafic moyen journalier annuel du projet. Les pics saisonniers pourraient galement faire lobjet dune valuation (flux touristiques, par exemple), le cas chant. De plus, les projets dinfrastructure routire ont une dure de vie prvue denviron trente ans. Les flux de trafic devraient donc idalement tre valus sur cette priode et sur lensemble de la dure de vie, et pas seulement sur les premires annes dutilisation. Les prvisions de trafic prennent en compte le long terme.
34.
Il afallu construire 3 tunnels, 4 ponts et 3 passages souterrains sur une courte distance pour le projet de La Herradura (Almucar). Lextrme complexit des caractristiques gologiques de lemplacement du projet de La Herradura afait grimper les cots (voir galement la rponse de la Commission aux points 25 b) et c)). Par ailleurs, les prvisions de trafic pour le projet de La Herradura en 2010 nont pas tenu compte de la crise conomique, qui afait baisser de plus de 20% le trafic moyen journalier annuel prvu.
41
35.
La politique de cohsion est mise en uvre selon le principe de la gestion partage et de la subsidiarit. Dans ce contexte, un tat membre ala possibilit et la responsabilit premire dopter pour un certain type de route plutt que pour un autre. Toutes les options sont potentiellement acceptables, condition que les projets cofinancs aient un impact socio-conomique positif et que leur slection se fasse conformment aux documents de programmation adopts en concertation avec la Commission. Par ailleurs, la dcision de ltat membre quant au type dinvestissement (route express ou autoroute) ne dpend pas seulement du cot. Elle dpend galement de la planification long terme de linfrastructure de cet tat membre et des effets macroconomiques de cet investissement (et de lensemble du rseau en cours de dveloppement) sur lensemble de la rgion ou du pays concern. Alors que les routes express visent gnralement relier des villages/villes locaux/rgionaux, les autoroutes visent relier plusieurs grandes agglomrations et augmenter: a) la mobilit des travailleurs, En raison de la correction financire applique par la Commission europenne pour utilisation de formules mathmatiques en Grce et de la suppression progressive de cette pratique par la suite, le risque de prestations de services sur la base de prix unitaires plus levs par des entreprises exclues au sein dentreprises communes se trouve rduit.
41.
La norme europenne (EN01317-5) qui permet aux autorits routires et aux fabricants de dfinir la performance des produits selon une mthode europenne commune rend possible un march intrieur des glissires de scurit. Les autorits routires qui doivent installer de nouvelles glissires de scurit ont maintenant lobligation (en vertu de la directive 2004/18/CE) de formuler leurs exigences sur la base de la norme europenne mentionne cidessus, et tout fabricant dont le produit rpond aux critres de performance fixs par lautorit routire devrait pouvoir soumettre une offre. Les entits charges des marchs publics qui doivent acheter des glissires de scurit rpondant la norme EN01317-5 pour les nouveaux tronons routiers ou pour remplacer des parties de glissires existantes endommages ( des fins dentretien ou de rparation) doivent mentionner dans leur cahier des charges les glissires portant le marquage CE et qui rpondent aux critres de performance et de gomtrie ncessaires pour garantir la performance et la compatibilit esthtique avec les barrires dj installes. La Commission estime que la normalisation fera disparatre cette fragmentation des marchs publics europens et permettra aux fabricants de glissires de scurit de se baser sur les mmes spcifications techniques, lorsquils soumissionneront dans nimporte lequel des tats membres, et, partant, de profiter dconomies dchelle.
b) laccessibilit dune rgion pour les investisseurs.
37.
La Commission renvoie sa rponse au point35.
40.
Lexclusion des offres anormalement basses est conforme aux rgles sur les marchs publics, pour autant que lexclusion dune offre ne soit pas faite automatiquement et que chaque pays candidat ait eu la possibilit dexpliquer les raisons qui ont permis de proposer un prix infrieur [voir point 73, affaire Lombardini (C-285/99)]. LEspagne ayant supprim progressivement le systme de passation des marchs publics bas sur une formule mathmatique, loffre retenue ny est maintenant plus seulement choisie parce quelle est la moinsdisante. Il existe dautres critres, tels que la qualit, le dlai dexcution, les exigences environnementales, les caractristiques fonctionnelles des travaux, lexistence et le cot des solutions de remplacement, etc.
42
44.
Il incombe aux tats membres de veiller ce que desdispositions proportionnes soient prises pour assurer une protection contre le bruit en fonction de lintensit du trafic et des niveaux de bruit qui en rsultent. Selon la directive 2002/49/CE, les tats membres sont tenus dadopter des plans daction pour les routes o le trafic reprsente plus de 6 millions de vhicules par an. Les riverains doivent tre consults au sujet de ces plans daction. En Grce, des imprvus lis la gomorphologie du pays ont entran des retards dans la ralisation du projet E75/PATHE. Les retards sont en outre souvent imputables des procdures judiciaires, des questions daffectation de crdits et limplication constante du service archologique. En Allemagne, les financements de lUE ont t gnralement plafonns et les augmentations de cots qui en ont rsult ont t supportes par le seul tat membre. Ces dpassements de cots nont pas eu dincidence sur le budget de lUE.
45.
La Commission, en vertu du principe de subsidiarit, ne peut pas obliger un tat membre utiliser tel ou tel systme de gestion, mais elle peut sensibiliser les pouvoirs adjudicateurs des tats membres aux meilleures pratiques existant dans lensemble de lUE. Alors quen Allemagne et en Pologne les contractants sont responsables de lvolution des prix des intrants, en Espagne, la procdure dindexation est plus complexe et la loi autorise la rvision et la rvaluation des prix des intrants. La rvision des prix en Espagne sapplique aux marchs de travaux qui durent plus dun an et dont le taux dexcution est suprieur 20%. En ce qui concerne la Grce, lindexation se fait trimestriellement et dans des catgories bien tablies qui sont connues lavance. Les inconnues sont linflation sur les matriaux et le prix du travail.
49.
En Espagne, la loi nationale autorisait, dans des situations imprvues, des avenants aux contrats et des contrats complmentaires, ce qui entranait des retards dans lachvement des travaux. Ctait frquemment le cas dans lchantillon choisi et cela peut avoir reprsent un avantage conomique pour les contractants. En ce qui concerne la Grce, les autorits nationales prennent et ont pris des mesures visant renforcer les capacits administratives et rduire les formalits et les retards administratifs dans le fonctionnement du secteur public (attribution plus rapide des terrains expropris, acclration des procdures judiciaires, amlioration de lefficacit des services archologiques).
50.
La Commission note que les routes construites ont pu avoir des caractristiques et des dlais dachvement initiaux diffrents. Les conditions gomorphologiques difficiles, la complexit de la conception et de la ralisation des projets, le nombre et lemplacement des ouvrages de gnie civil, les aspects environnementaux, etc., doivent galement tre pris en considration dans lvaluation de lexcution des projets. Ces lments peuvent influencer considrablement le retard moyen des projets ayant fait lobjet dun audit (le projet de La Herradura, par exemple).
46.
Pour les six projets espagnols, le nombre moyen davenants aux contrats et de contrats complmentaires est denviron trois par projet. La moyenne des dpassements de cots est comprise entre 20 et 30% de la valeur initiale du projet. Les avenants aux contrats et les contrats complmentaires sont justifis par des circonstances imprvues. En ce qui concerne les projets polonais, des corrections financires ont t effectues dans le pass pour des travaux supplmentaires et des avenants aux contrats injustifis. Il importe de trouver un quilibre entre lacceptation dun certain degr de flexibilit et une rigueur approprie pour viter les abus.
43
Conclusions et recommandations CONCLUSIONS 51.
La Commission se flicite des rsultats de laudit qui montre que les projets routiers ont produit des rsultats sur le plan de la rduction du temps de parcours et de lamlioration de la scurit, qui sont des objectifs importants pour les infrastructures routires. Lvaluation dimpact des projets doit tre combine avec des valuations examinant les mcanismes du changement ainsi que dautres facteurs qui jouent un rle dans lenvironnement conomique (tels que les cycles conomiques, le revenu disponible, les tendances en matire de transports, le dveloppement des autres modes de transport, etc.). Par ailleurs, limpact sur le dveloppement conomique peut dpendre de lachvement dun rseau de routes et dautres modes de transport plutt que dun seul projet.
53. b)
La politique de cohsion est mise en uvre selon le principe de la gestion partage et de la subsidiarit. Dans ce contexte, un tat membre ala possibilit et la responsabilit premire dopter pour un certain type de route plutt que pour un autre. Toutes les options sont potentiellement acceptables, condition que les projets cofinancs aient un impact socio-conomique positif et que leur slection se fasse conformment aux documents de programmation adopts en concertation avec la Commission. Par ailleurs, la dcision de ltat membre quant au type dinvestissement (route express ou autoroute) ne dpend pas seulement du cot. Elle dpend galement de la planification long terme de linfrastructure de cet tat membre et des effets macroconomiques de cet investissement (et de lensemble du rseau en cours de dveloppement) sur lensemble de la rgion ou du pays concern.
52.
Il est possible que la rcession conomique ait eu un impact sur le trafic. De plus, les projets dinfrastructure routire ont une dure de vie prvue denviron trente ans. Le rendement des investissements de ces projets devrait se fonder sur des donnes relatives au trafic pour lensemble de la dure de vie et pas seulement pour les premires annes dutilisation (jusqu 2010).
53. c)
De plus, les routes construites ont pu avoir des caractristiques et des calendriers de ralisation diffrents au dpart. Les conditions gomorphologiques difficiles, la complexit de la conception et de la ralisation des projets, le nombre et lemplacement des ouvrages de gnie civil, les aspects environnementaux, etc., doivent galement tre pris en considration dans lvaluation de lexcution des projets.
53. a)
Les transports sont une demande induite et dpendent fortement de la situation conomique. Il est possible que la rcession et la crise conomiques aient eu un impact sur le niveau et la composition des flux de trafic, qui devraient tre soigneusement valus, notamment le pourcentage de camions, dautobus, de motocyclettes, etc. Des facteurs externes, tels que le prix du ptrole, pourraient influencer le choix du mode de transport et le trafic moyen journalier annuel du projet. Les pics saisonniers pourraient galement faire lobjet dune valuation (flux touristiques, par exemple), le cas chant. De plus, les projets dinfrastructure routire ont une dure de vie prvue denviron trente ans. Les flux de trafic devraient idalement tre valus sur cette priode et sur lensemble de la dure de vie, et pas seulement sur les premires annes dutilisation. Les prvisions de trafic prennent en compte le long terme.
54.
Lexclusion des offres anormalement basses est conforme aux rgles sur les marchs publics, pour autant que lexclusion dune offre ne soit pas faite automatiquement et que chaque pays candidat ait eu la possibilit dexpliquer les raisons qui lui ont permis de proposer un prix infrieur [voir point 73, affaire Lombardini (C-285/99)]. LEspagne ayant supprim progressivement le systme de passation des marchs publics bas sur une formule mathmatique, loffre retenue ny est maintenant plus seulement choisie parce quelle est la moins-disante. Il existe dautres critres, tels que la qualit, le dlai dexcution, les exigences environnementales, les caractristiques fonctionnelles des travaux, lexistence et le cot des solutions de remplacement, etc. En raison de la correction financire applique par la Commission europenne pour utilisation de formules mathmatiques en Grce et de la suppression progressive de cette pratique par la suite, le risque de prestations de services sur la base de prix unitaires plus levs par des entreprises exclues au sein dentreprises communes se trouve rduit.
44
55.
Les prvisions relatives la demande et, partant, le cot connexe par utilisateur prennent en compte le contexte trs spcifique des rgions. Dans les rgions en retard de dveloppement, o le dpeuplement est une tendance rcente, la construction de nouvelles routes est souvent une mesure destine amliorer laccessibilit des rgions isoles (dsenclavement), tant donn que la route aun objectif incitatif long terme. Aussi, dans de telles rgions, il est normal que, pendant une certaine priode (gnralement courte), le trafic moyen journalier soit faible. En outre, laccessibilit des infrastructures agalement une incidence sur la mobilit des travailleurs et un impact sur les taux de chmage dans les rgions moins densment peuples mais plus accessibles. Cette analyse est aussi fortement influence par les conditions gographiques dans lesquelles les routes contrles ont t construites. Il va de soi que les routes techniquement plus complexes entranent des cots plus levs par kilomtre et par utilisateur que dautres routes.
Recommandation 2 a)
La Commission partage le point de vue selon lequel les projets routiers doivent tre subordonns des objectifs clairs accompagns dindicateurs appropris et considre cette recommandation comme dj mise en uvre pour les grands projets. De fait, pendant la priode en cours, ces informations sont demandes dans la description des grands projets ainsi que dans lanalyse cots/avantages. La proposition de la Commission relative aux Fonds structurels et aux fonds dinvestissement pour la prochaine priode de programmation prvoit un cadre exhaustif de performance et une conditionnalit qui, si la proposition est adopte, contribueront ce que les futurs projets routiers soient subordonns des objectifs clairs et accompagns dindicateurs. La Commission considre que les effets sur lconomie dpendront non seulement de projets routiers mais aussi de la contribution dautres facteurs conomiques et sociaux. cet gard, la Commission rappelle que cette contribution du projet routier limpact conomique peut tre distingue des autres contributions au moyen dune valuation et non pas dun indicateur.
Recommandation 2 b)
La Commission approuve cette recommandation et la considre comme partiellement mise en uvre. Pendant la priode en cours, la slection de solutions techniques raisonnables et efficaces par rapport au cot est considre comme faisant partie intgrante de ltude de faisabilit et de lanalyse des options effectue pour chaque grand projet, qui devraient aboutir au choix de la meilleure solution. Les tats membres sont censs appliquer les mmes principes aux projets de moindre envergure, par exemple en appliquant les critres de slection. De plus, le Guide de lanalyse cots/avantages des projets dinvestissement, publi en 2008 par la Commission (direction gnrale de la politique rgionale et urbaine), sapplique tous les types de projets et non pas seulement aux grands projets. La Commission examinera des mthodes permettant de partager les meilleures pratiques sur le terrain, par exemple par lutilisation du savoirfaire de Jaspers.
RECOMMANDATIONS Recommandation 1
La Commission approuve cette recommandation et la considre comme partiellement mise en uvre. Elle aen effet dj lanc plusieurs tudes des cots unitaires ces dernires annes et continuera le faire. Dans son valuation de projets importants de la priode de programmation en cours, la Commission vrifie les cots unitaires par rapport dautres projets similaires et pose des questions lorsquune justification complmentaire savre ncessaire. Le travail de Jaspers sur les grands projets consiste examiner les cots unitaires et les comparer avec les cots unitaires dautres projets dans ce secteur ainsi quavec dautres pratiques internationales. La Commission tiendra compte de la question des cots unitaires lorsquelle actualisera son guide de lanalyse cots/avantages pour la prochaine priode de programmation lusage de tous les types de projets inclus dans les programmes de cofinancement.
45
Recommandation 2 c)
La Commission considre cette recommandation comme mise en uvre. Les directives de lUE sur les marchs publics visent garantir les principes de concurrence loyale et ouverte dans lensemble de lUE, lgalit de traitement de tous les oprateurs conomiques sans octroi davantages indus ni cration dentraves, la meilleure utilisation des deniers publics, etc. Le cofinancement au titre de la politique de cohsion est subordonn la conformit avec les principes des directives de lUE sur les marchs publics et avec les politiques de lUE. La Commission veille ce quelles soient mises en uvre concrtement et prend des mesures correctives si ncessaire. Pour la prochaine priode de programmation, des conditions ex ante lies aux marchs publics sont prvues.
Recommandation 3
La Commission approuve cette recommandation et la considre comme partiellement mise en uvre. Dans la priode de programmation actuelle, des prvisions de trafic doivent figurer dans lanalyse de la demande jointe au formulaire de demande de subvention et lanalyse cots/avantages pour chaque grand projet dans le domaine routier, prvisions qui seront soigneusement values par la Commission pour vrifier quelles sont ralistes. Le guide de la Commission pour lanalyse cots/avantages des projets dinvestissement, qui est applicable tous les projets, donne galement des lignes directrices pour tablir des prvisions de trafic. La Commission invitera galement Jaspers tudier cette question en vue de la planification des futures runions de la plateforme de mise en rseau avec les tats membres, de faon promouvoir les changes de bonnes pratiques.
Recommandation 4
La Commission reconnat la ncessit de mettre disposition des informations plus dtailles sur les cots unitaires et examinera la question lors de la mise jour du guide de lanalyse cots/avantages de la Commission pour la prochaine priode de programmation.
Cour des comptes europenne Rapport spcial n 5/2013 Les fonds de la politique de cohsion de lUE consacrs aux routes sont-ils dpenss bon escient? Luxembourg: Office des publications de lUnion europenne 2013 45 p. 21 29,7 cm ISBN 978-92-9241-274-6 doi:10.2865/74174
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QJ-AB-13-006-FR-C
La Cour a contrl un chantillon de projets routiers cofinancs par lUE en Allemagne, en Grce, en Pologne et en Espagne. Laudit apermis de constater que, bien que les projets aient permis damliorer la scurit des voyageurs et de rduire les temps de parcours, certaines des routes construites taient surdimensionnes et relevaient dune conception trop complexe au regard du trafic rel. Il existe des diffrences de cots importantes entre les pays contrls. La Cour recommande danalyser les causes de ces diffrences de cots et de planifier les projets routiers de faon plus raliste lavenir.

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Les fonds de la politique decohsion de lUE consacrs auxroutes sont-ils dpenss bonescient?

COUR DES COMPTES EUROPENNE

COUR DES COMPTES EUROPENNE

TABLE DES MATIRES

1-5 Fonds de la politique de cohsion et investissements dans les projets routiers

6-9 tendue de laudit

4629 19288 4416 2405 2908 9558 23917

Fonds de la politique de cohsion

4577 18565 7041 10581 40764

Les projets routiers comportaient des objectifs

mais leur incidence sur le dveloppement conomique na pas pu tre value

5 A1, S8 et S7 (PL); Thessalonique-Kilkis et Keratea-Lavrio (EL); S177 Pirna et B104 (DE).

Cour des comptes europenne

La capacit du rseau routier aurait pu tre renforce moindre cot

Diffrentes mthodes de comparaison du cot des routes

25. La figure2 montre que:

600 000 500 000 400 000

Cot total moyen

Cot moyen de construction Cot moyen de construction des chausses

200 000 100 000 0

Comparaison entre le TMJA mesur et les prvisions en la matire

0,63 0,58 0,67 0,52 0,75 0,47 0,79

Les cots par utilisateur varient considrablement

Routes express Autoroute

Cot de construction des chausses

Source: Calculs effectus par la Cour des comptes.

Photo2 Route express S8 en Pologne

Le meilleur prix na pas t obtenu pour tous les projets contrls

Cour des comptes europenne

Source: Calculs effectus par la Cour des comptes.

Source: Calculs effectus par la Cour des comptes.

Source: Calculs effectus par la Cour des comptes.

Photo 3 crans acoustiques sur la DK79 dans la ville de Jaworzno

Dpassements de cots suprieurs 20% pour 11 projets contrls

Cour des comptes europenne

1,14 1,14 1,01 1,23 1,14

Les objectifs des projets routiers ontils t atteints?

Vtor Manuel da SILVA CALDEIRA Prsident

Volume de trafic (TMJA) 1

Brve description du projet

Tel quil at communiqu par les autorits routires au moment de laudit.

Dnomination du projet Autoroute E75/PATHE, section Agios KonstantinosKamena Vourla (20km)

Volume de trafic (TMJA) 1

Brve description du projet

GRCE Macdoine centrale

Volume de trafic (TMJA) 1

Brve description du projet

Rocade dArynow sur la route DK50 (1,942km)

Volume de trafic (TMJA) 1

Brve description du projet

Aldea del Cano Loja La Herradura Castell de Ferro DK 79 Rocade de Czstochowa

A2 Kouloura-Kledi Keratea-Lavrio KYMIS AVE E 75 PATHE L 132 B 104

19. Observations 13.

Rponse commune aux points 32 et 33

b) laccessibilit dune rgion pour les investisseurs.

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1-5 Fonds de la politique de cohsion et investissements dans les projets routiers

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