Rapport Complet Du Commissaire Au Développement Durable

Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2012-2013
Rapport du commissaire au dveloppement durable

Hiver 2013
Photo de la page couverture Htel du Parlement, Daniel Lessard, Collection Assemble nationale

Rapport du commissaire au dveloppement durable
Hiver 2013
La forme masculine employe dans le texte dsigne aussi bien les femmes que les hommes, le cas chant.
Le texte de ce document a t imprim sur un papier qubcois contenant 100% de bres recycles postconsommation, certi co-logo, Procd sans chlore, FSCRecycl et fabriqu partir dnergie biogaz.
Qubec, fvrier 2013
Monsieur Jacques Chagnon Prsident de lAssemble nationale Htel du Parlement, bureau 1.30 Qubec (Qubec) G1A 1A4 Monsieur le Prsident, Conformment larticle 43.1 de la Loi sur le vricateur gnral, jai lhonneur de vous transmettre le rapport intitul Rapport du commissaire au dveloppement durable. Ce rapport fait partie du Rapport du Vricateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne2012-2013. Il est accompagn du document prsentant le rapport sous la forme dun diaporama. Je vous prie dagrer, Monsieur le Prsident, lassurance de mes sentiments les plus distingus.
Le vrificateur gnral par intrim,
Michel Samson, CPA, CA
Table des matires

Chapitre 1 Chapitre 2 Chapitre 3 Chapitre 4 Chapitre 5 Chapitre 6 Chapitre 7 Observations du commissaire au dveloppement durable, M.Jean Cinq-Mars Application de la Loi sur le dveloppement durable: 2012 Gouvernance de leau Aide financire pour les infrastructures municipales Contrle et surveillance de lassainissement des eaux uses municipales Contrle et surveillance de la production deau potable Interventions gouvernementales dans le secteur minier
Rapport du Vricateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2012-2013 Rapport du commissaire au dveloppement durable
Hiver 2013
ChAPITrE
Observations du commissaire au dveloppement durable, M. Jean Cinq-Mars
Observations du commissaire au dveloppement durable, M. Jean Cinq-Mars Chapitre 1
Table des matires

1 Introduction 2 Gestion de l'eau dans le secteur municipal 3 Gestion du secteur minier
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Rapport du commissaire au dveloppement durable Hiver 2013
1 Introduction
En vertu de la Loi sur le vrificateur gnral, loi instituant la fonction de commissaire au dveloppement durable, jai la responsabilit de soumettre annuellement lAssemble nationale un rapport sur mes constats et mes recommandations concernant notamment:
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lapplication de la Loi sur le dveloppement durable; les procdures ou les autres moyens employs par les ministres et les organismes en matire de dveloppement durable; tout sujet qui dcoule de mes travaux de vrification en matire de dveloppement durable.
Le chapitre 1 de ce rapport porte sur les aspects gnraux de mes bservations, alors que le chapitre 2 fait tat de mes commentaires spcifiques o lgard de lapplication de la Loi sur le dveloppement durable. Adopte dans la foule de la Loi sur ladministration publique, la Loi sur le dveloppement durable promeut des pratiques modernes de gestion. Celles-ci ont non seulement trait la mesure des rsultats et la reddition de comptes pour favoriser une plus grande transparence, mais aussi une plus grande cohrence gouvernementale.
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Dans les prochains mois, le gouvernement mnera des exercices valuation afin dapprcier les rsultats obtenus durant les six premires d annes dapplication de la loi et dorienter le tir pour les annes venir. Jai jug ncessaire de consacrer le chapitre 2 cette question. Dans celui-ci, je rappelle aux parlementaires les principaux constats formuls au fil des ans, je fournis mes premires observations quant aux exercices dvaluation entrepris et je prsente quelques initiatives intressantes observes ailleurs dans le monde en matire de dveloppement durable.
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Les quatre chapitres qui suivent prsentent mes constatations dcoulant dune vrification tendue sur les principaux aspects de la gestion de leau. Enfin, le dernier chapitre expose mes conclusions relatives au suivi dune vrification ralise en 2008-2009 sur les interventions gouvernementales dans le secteur minier. Ce suivi avait pour but dvaluer dans quelle mesure le ministre des Ressources naturelles et de la Faune avait mis en uvre les recommandations formules lpoque.
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dans le secteur municipal

Une vrification sur la gestion de leau est un projet denvergure. Pour la raliser, jai dcid de mettre laccent sur la gouvernance de leau, la production deau potable, lassainissement des eaux uses et les programmes daide financire aux municipalits. Jai voulu traiter ces volets en mme temps de manire ce quun portrait le plus complet possible de la gestion de leau soit prsent lAssemble nationale. Je dsirais aussi que les recommandations formules contribuent optimiser le rendement des investissements substantiels raliss et venir pour ces infrastructures.
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2 Gestion de leau
Il mapparat opportun de faire le point sur le sujet puisquil sest coul 10ans depuis ladoption de la Politique nationale de leau. De plus, une trentaine dannes ont pass depuis la mise en uvre du premier programme majeur dinvestissements pour la construction dinfrastructures relatives leau sur le territoire qubcois. cet gard, le gouvernement du Qubec a investi plus de 9milliards de dollars depuis la fin des annes 1970 dans les infrastructures relatives leau potable et aux eaux uses. En plus des rsultats de mes vrifications, les informations fournies dans mon rapport sappuient sur nos travaux antrieurs, notamment sur les vrifications intitules Surveillance et contrle de leau, volets eau potable et planification long terme(2002-2003) et Service deau et prennit des infrastructures (2004-2005) ainsi que sur dautres vrifications plus rcentes concernant la production agricole, le maintien de la biodiversit, la gestion du secteur minier et lapplication de la Loi sur la qualit de lenvironnement dans le secteur industriel.
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Par ailleurs, le gouvernement du Qubec a dcid de se doter dun rglement relativement lassainissement des eaux uses aprs ladoption de la Stratgie pancanadienne pour la gestion des effluents deaux uses municipales par le Conseil canadien des ministres de lenvironnement en 2009. Le gouvernement fdral a dailleurs adopt un rglement en ce sens en 2012. Selon les estimations disponibles, la mise en uvre de ces nouvelles rgles entranera pour le Qubec des investissements supplmentaires de lordre de 9milliards de dollars sur une priode dune trentaine dannes.
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Diverses activits de nature industrielle, agricole et conomique ainsi que lamnagement du territoire peuvent nuire la qualit de leau fournie aux consommateurs. Comme la affirm le grand chimiste franais Lavoisier, rien ne se perd, rien ne se cre. Ainsi, les eaux uses qui sont dverses dans les cours deau, dont celles rejetes par les stations dassainissement, deviennent un jour, aprs traitement, de leau de consommation distribue par les rseaux municipaux.
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De nombreux risques de contamination existent tout au long du processus de production deau potable, de la source jusquau robinet. En plus des contaminants usuels provenant des activits industrielles, agricoles et municipales, les oprateurs des usines de production deau potable sont aux prises avec de nouveaux contaminants dorigines diverses, dont certains mdicaments. En outre, le rchauffement des eaux d aux changements climatiques favorise la prolifration de certains organismes pathognes. Ces facteurs de risque additionnels complexifient toute la chane de production deau potable et exigent quune attention particulire soit porte la gestion de cette importante ressource collective.
9 10 En fait, lapprovisionnement des consommateurs en eau potable est
le rsultat dun processus de gestion sapparentant celui dune chane de production industrielle o chacune des tapes et des matires entrant dans cette chane doit faire lobjet dun contrle de qualit rigoureux. Jai donc voulu savoir ce quil en tait au Qubec. La chane de production est-elle bien contrle? Des barrires de contrle sont-elles en place chaque tape, de la source au robinet? Advenant une contamination srieuse de la population, la diligence raisonnable pourrait-elle tre invoque?
11 La tragdie de Walkerton, Ontario en 2000 (pidmie de E. coli) a incit
plusieurs provinces canadiennes mettre sur pied de nouvelles initiatives afin de revoir la gestion de leau selon une approche base sur la gestion des risques. La mise en uvre de la Politique nationale de leau adopte en 2002 constituait une rponse aux rformes proposes par la Commission sur la gestion de leau au Qubec (commission Beauchamp) dans son rapport publi en 2000. Lorsque je considre les diffrents constats formuls dans les quatre chapitres consacrs la gestion de leau, je demeure proccup par les tendances rcurrentes observes. Je soulve, ci-aprs, certains des lments qui sont traits plus en dtail dans lun ou lautre de ces chapitres.
Cadre de gestion
12 La Politique nationale de leau devait orienter la gestion de leau, mais ses
rsultats nont pas t concluants. Actuellement, il ny a pas de cadre de gestion tablissant lensemble des orientations gouvernementales en la matire. Lapproche de gestion de leau par bassin versant, qui devrait faciliter la gestion intgre de leau, demeure partielle.
13 Quant la connaissance ncessaire pour grer cette ressource, jai constat
que les donnes ne sont pas consolides, quelles sont difficilement utilisables et quil nexiste pas encore dinformation suffisante pour tablir le cot vritable de leau. Cela empche de mettre en place des mesures de conservation de leau et de concrtiser le principe de lutilisateur-payeur ou celui du pollueurpayeur. Par ailleurs, la coordination des interventions interministrielles quant la gestion de leau demeure sporadique. Enfin, les bilans annuels relatifs la Politique nationale de leau ont cess dtre produits en 2008, tandis que le rapport dvaluation de la politique prvu pour 2008 na t publi quen 2011.
14 La dispersion des prrogatives lgales dans plusieurs lois et rglements
rsulte dune approche fragmente de lencadrement lgislatif en matire de gestion de leau au Qubec. En outre, la rpartition des responsabilits entre plusieurs ministres rend difficiles la mise en uvre efficiente de ces lois et rglements et la coordination des diffrents intervenants. Adopte en 2009, la Loi affirmant le caractre collectif des ressources en eau et visant renforcer leur protection a permis daccrotre la cohrence lgislative et rglementaire. Toutefois, elle na pas permis de consolider les diverses prrogatives et de mettre en place un encadrement clair et ncessaire pour une gestion cohrente de cette ressource unique, comme il est dict dans la Politique nationale de leau.
Conformit la rglementation
15 Les rglements qubcois concernant leau potable se comparent gn-
ralement ceux adopts par les diffrentes provinces canadiennes. Toutefois, le respect et lapplication de ces rglements ncessitent un renforcement. Par exemple, jai constat que la stratgie de contrle du ministre du Dveloppement durable, de lEnvironnement, de la Faune et des Parcs (MDDEFP) ne permettait pas dobtenir lassurance que les chantillons servant vrifier la qualit de leau potable taient prlevs selon lensemble des exigences de la rglementation. De plus, la frquence minimale dchantillonnage de leau potable, telle que requise par le Rglement sur la qualit de leau potable, nest pas toujours respecte par les responsables dusines de production deau potable.
16 Par ailleurs, des stations dassainissement des eaux uses tardent se
conformer aux exigences de rejet qui leur sont fixes. Par exemple, pendant une dizaine dannes, une municipalit a frquemment rejet des eaux non traites: 140dbordements non conformes ont t comptabiliss en plus des 800 qui ont t jugs conformes. En outre, les dbordements par temps sec sont encore trs nombreux, alors quils devaient tre limins en 2007 selon un engagement de la Politique nationale de leau.
17 Dans les cas de non-conformit en matire deau potable, des mcanismes
sont en place pour enjoindre les municipalits prendre des mesures avec diligence. Toutefois, le retour la conformit peut tre long, jusqu une dizaine dannes dans certains cas. Ce constat avait aussi t formul lors de la vrification intitule Surveillance et contrle de leau, volets eau potable et planification long terme (2002-2003). En effet, les avis dbullition sont nombreux, ce qui indique une mauvaise qualit des sources deau. Lors de ma vrification de 2010-2011 sur lapplication de la Loi sur la qualit de lenvironnement dans le secteur industriel, javais constat quune entreprise avait mis 17ans avant de se conformer aux exigences prescrites. Le MDDEFP devrait revoir ses pratiques afin que les contrevenants se conforment aux normes plus rapidement lavenir.
Comptence des oprateurs

18 Lors de lenqute mene la suite des vnements de Walkerton en
Ontario, il a t dmontr que le manque de comptence des oprateurs de lusine de production deau potable avait t lune des principales causes de la tragdie. Selon une approche base sur la gestion des risques, la comptence des oprateurs est un lment fondamental pour le contrle de la qualit dans la chane de production deau potable. Des amliorations la formation ont t apportes au cours de la dernire dcennie. Cependant, les exigences minimales dapprentissage et de formation du Qubec sont moins leves que celles des autres provinces canadiennes. De plus, le contrle de la comptence des oprateurs demeure insuffisant.
Protection du milieu rcepteur

19 La protection du milieu rcepteur et le maintien des usages de leau ne
sont pas assurs par les exigences que le MDDEFP et le ministre des Affaires municipales, des Rgions et de lOccupation du territoire (MAMROT) ont fixes pour encadrer les rejets deaux uses dans le secteur municipal. Ainsi, les exigences imposes aux municipalits sloignent souvent des objectifs environnementaux de rejet. De plus, malgr les engagements de la Politique nationale de leau visant la protection des sources deau, 32 municipalits sur les 50 cibles en 2002 rejettent encore leurs eaux uses directement dans lenvironnement, sans les traiter. Les quipements de plusieurs municipalits ne permettent pas une dsinfection suffisante pour que leurs rejets ne compromettent pas la protection des usages de leau. Quant la Ville de Montral, elle rejette plus de 40% du volume des eaux uses du Qubec, et ce, sans dsinfection. En outre, la stratgie de protection des sources deau, qui devait tre adopte par le gouvernement, ne la pas encore t.
20 Par ailleurs, aucun test de toxicit relatif aux rejets provenant des stations
dassainissement des eaux uses nest requis, et ce, indpendamment de la fragilit du milieu rcepteur et des changements aux apports toxiques provenant des industries situes dans les municipalits. Dans ma vrification portant sur lapplication de la Loi sur la qualit de lenvironnement dans le secteur industriel (2010-2011), javais galement not que lon ne tenait pas toujours compte de la fragilit du milieu rcepteur pour la dlivrance de certificats dautorisation. En effet, les normes de rejet spcifies dans ces certificats tenaient rarement compte des caractristiques du milieu.
21 Dautre part, le suivi de la qualit des rejets doit tre amlior: les infor-
mations parviennent tardivement au MDDEFP et manquent de fiabilit. Enfin, les rives, le littoral et les plaines inondables peuvent contribuer assainir leau par leur pouvoir purateur. Cependant, le contrle de leur protection nest pas exerc systmatiquement.
Financement des projets dinfrastructures

22 Les municipalits ont la responsabilit de grer les contrats lis aux projets
dinfrastructures. Toutefois, elles ne dtiennent pas toujours les comptences techniques pour le faire adquatement. Compte tenu des nombreux projets dinfrastructures auxquels le gouvernement du Qubec est appel participer et de lampleur des investissements quil y consacre, une rflexion sur la faon de mieux accompagner les municipalits quant aux diffrents volets de la gestion des contrats lis aux infrastructures relatives leau serait opportune. Llaboration des plans et devis, lestimation des cots et le processus dappel doffres sont diffrentes tapes pouvant avoir un impact sur le cot total des travaux. Ces tapes mritent une attention particulire du gouvernement, tant donn que celui-ci subit ultimement une grande partie des rpercussions financires pouvant dcouler de mauvaises dcisions de gestion.
23 Mes travaux de vrification ont mis en vidence des lacunes concernant
la surveillance que le MAMROT exerce quant au processus dattribution des contrats par les municipalits. Ces lacunes me proccupent, compte tenu des augmentations de cots observes et des subventions allant jusqu 95% du cot des infrastructures que certaines municipalits ont reues. Le gouvernement na pas lassurance de payer un cot optimal pour ces infrastructures.
24 Aprs quelques annes, lvaluation des programmes daide financire
servant en mesurer les effets et apporter les correctifs qui simposent est une pratique de gestion usuelle et fort recommandable. Or, dans le cas des programmes associs aux infrastructures relatives leau potable et aux eaux uses, cet exercice nest pas fait systmatiquement. Lorsquil est effectu, les municipalits ne donnent pas toujours suite aux recommandations qui en dcoulent. Cette lacune doit tre corrige rapidement.
Entretien des infrastructures

25 Malgr les sommes importantes investies par les municipalits, le
ouvernement du Qubec et le gouvernement fdral, il ny a pas de portrait g global et rcent de ltat des infrastructures. En outre, lentretien de celles-ci nest pas toujours adquat, ce qui peut diminuer leur dure de vie utile ou leur efficacit. Par ailleurs, la mise en uvre des recommandations dcoulant des inspections effectues par le MAMROT pour valuer la qualit de lexploitation des infrastructures nest pas systmatiquement suivie, ce qui nassure pas la prennit des infrastructures et loptimisation des sommes importantes qui sont investies.
3 Gestion du secteur minier

26 Jai effectu le suivi de la vrification portant sur les interventions gouvernementales dans le secteur minier afin dapprcier si les recommandations formules ont t appliques et si les mesures prises ont permis de remdier aux dficiences observes. Les rsultats sont dcevants: des progrs satisfaisants ont t constats pour seulement 4 des 15 recommandations dont jai fait le suivi. Quant celles formules par la Commission de ladministration publique, seules 2 des 5 recommandations ont fait lobjet de progrs satisfaisants. 27 Depuis le dpt de la vrification sur le secteur minier, le gouvernement a
soumis deux projets de loi, mais ceux-ci nont pas t adopts. Une modification en profondeur de la Loi sur les mines est souhaitable. Toutefois, plusieurs de nos recommandations ne requraient pas ncessairement des modifications lgislatives: le gouvernement aurait pu instaurer des mesures administratives ou effectuer des modifications rglementaires. Une telle approche aurait certes contribu mettre en uvre de faon satisfaisante un plus grand nombre de recommandations.
28 Nous avions notamment recommand au ministre danalyser les principaux
cots et bnfices lis au dveloppement du secteur minier, ce qui na pas t fait. Il sagit pourtant dune dmarche fondamentale. titre dillustration, parmi lensemble des cots associs lexploitation minire qui doivent tre pris en compte, mentionnons les suivants: la rduction des rserves minrales, les incidences environnementales, le financement des infrastructures, les avantages fiscaux, les tarifs prfrentiels dlectricit, les services additionnels de formation de la main-duvre et les services de sant ou dducation additionnels dans les communauts loignes. Parmi les bnfices, notons les diffrents impts et taxes pays par les entreprises minires et leurs employs de mme que leur contribution au dveloppement rgional ou conomique associ cette activit. Le rapport de vrification de 2008-2009 prsentait une liste exhaustive dlments considrer dans une analyse des cots et des bnfices.
29 En labsence de telles informations, il est difficile de dterminer le taux
de redevances minires qui pourrait reprsenter une juste compensation pour lextraction des ressources naturelles. Dans certaines administrations, ce taux varie selon les rgions et les mtaux extraits.
30 Parmi les cots environnementaux proccupants, je retiens ceux associs
aux terrains contamins orphelins. Ces cots doivent tre inclus dans les tats financiers du gouvernement comme passif environnemental et contribuer par le fait mme accrotre la dette du Qubec. Ainsi, lhiver 2012, le passif environnemental li aux sites orphelins des exploitations minires a t valu 1,2milliard de dollars; en 2008, il a t estim 264millions. Ce montant a t rvis et augment chaque anne, notamment selon lvolution de linventaire
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des sites orphelins et des estimations lies aux cots de rhabilitation. Mentionnons quau cours des dernires annes, le gouvernement a investi environ 15 millions de dollars annuellement pour restaurer les sites contamins.
31 Comme le Rglement sur les substances minrales autres que le ptrole,
le gaz naturel et la saumure na pas encore t rvis, les exigences relatives au dpt de garanties financires se limitent toujours lquivalent de 70% des cots de rhabilitation estims. Ce calcul porte seulement sur les aires daccumulation dun site minier et non sur la totalit du site. Par consquent, la socit qubcoise assume encore une part importante des risques financiers associs aux mines existantes et celles qui sinstallent sur le territoire.
32 En somme, aprs trois ans, trs peu de recommandations visant amliorer
la gestion et diminuer les risques ont t appliques. tant donn limportance que certaines rgions accordent au secteur minier pour leur dveloppement conomique, il y aurait lieu de corriger rapidement la situation.
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Hiver 2013
ChAPITrE
Application de la Loi sur le dveloppement durable: 2012
Application de la Loi sur le dveloppement durable: 2012 Chapitre 2
Faits saillants
Objectif des travaux
La mise en uvre de la Loi sur le dveloppement durable arrive une tape charnire. Les parlementaires auront alors un rle important jouer afin dorienter les actions que le gouvernement devra entreprendre pour donner un second souffle la dmarche de dveloppement durable. Le prsent chapitre vise alimenter la rflexion sur le sujet. Dabord, nous rappelons les principaux constats formuls ce jour par le commissaire au dveloppement durable sur la dmarche gouvernementale. Ensuite, nous prsentons une analyse prliminaire des exercices dvaluation actuellement mens par le ministre du Dveloppement durable, de lEnvironnement, de la Faune et des Parcs (MDDEFP). Enfin, nous exposons certaines initiatives juges intressantes en matire de dveloppement durable observes ailleurs dans le monde. Le rapport entier est disponible sur le site http://www.vgq.qc.ca.
Observations et commentaires
Nous prsentons ci-dessous un rsum des observations et des commentaires noncs dans ce chapitre. Bien que la Loi sur le dveloppement durable prvoie la plupart des lments requis pour une mise en uvre efficace de la dmarche, la qualit des outils et des moyens utiliss na pas rpondu nos attentes. Au fil des ans, nous avons exprim notre accord et notre engagement lgard des objectifs de la loi. Toutefois, nous avons formul plusieurs constats concernant les outils et les moyens employs pour mettre en uvre la dmarche. Ces constats ont port notamment sur la stratgie gouvernementale, les indicateurs de dveloppement durable, les plans daction des entits assujetties la loi ainsi que les mcanismes de reddition de comptes et de coordination interministrielle. Nous estimons quil pourra tre difficile, partir des exercices dvaluation actuellement mens par le MDDEFP, de dresser un portrait complet et intgr de la dmarche. Les exercices dvaluation porteront sur lapplication de la loi, sur la mise en uvre de la stratgie et sur ltat de situation du dveloppement durable au Qubec. Il y a un risque que les informations qui en dcouleront ne permettent pas dtablir clairement dans quelle mesure les ressources investies dans la dmarche ont contribu modifier le cadre de gestion g ouvernemental pour tendre vers un dveloppement plus durable de la socit. Nous prsentons certaines initiatives intressantes recenses ailleurs dans le monde en matire de dveloppement durable. Bien que chacune des administrations tudies ait ses particularits, nous constatons des points communs dans leurs faons de faire, lesquels pourraient inspirer le Qubec et contribuer amliorer la dmarche actuelle: la structure de gouvernance, la participation des parties prenantes, limplantation dinstruments conomiques de mme que la mesure de la performance et la reddition de comptes.
Table des matires

1 Mise en contexte 2 Observations et commentaires
2.1 Dmarche gouvernementale: rappel des constats Stratgie gouvernementale Indicateurs de dveloppement durable Plan daction Reddition de comptes Consultation publique Coordination interministrielle et cohrence des actions long terme 2.2 valuation de la mise en uvre de la loi Exercices dvaluation du ministre Bilan du commissaire au dveloppement durable 2.3 Initiatives en matire de dveloppement durable Gouvernance Orientations et stratgies Instruments conomiques Mesure de la performance Conclusion 6 8 8
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1 Mise en contexte
Larticle43.1 de la Loi sur le vrificateur gnral stipule que le commissaire au dveloppement durable prpare au moins une fois par anne, sous lautorit du vrificateur gnral, un rapport dans lequel il fait part, dans la mesure quil juge approprie, de ses constatations et de ses recommandations ayant trait lapplication de la Loi sur le dveloppement durable.
Chaque anne, le commissaire au dveloppement durable prsente ses constatations et ses recommandations sur la mise en uvre de la Loi sur le dveloppement durable. ce jour, il a notamment comment la stratgie gouvernementale, les indicateurs de dveloppement durable, les plans daction des entits assujetties la loi et les mcanismes de reddition de comptes.
1
La mise en uvre de la loi arrive une tape charnire. Les parlementaires auront alors un rle important jouer afin dorienter les actions que le gouvernement devra entreprendre pour donner un second souffle la dmarche de dveloppement durable.
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Le gouvernement mnera, au cours des prochains mois, diffrents exercices dvaluation afin de rviser la stratgie et de bonifier lensemble de la dmarche gouvernementale. De notre ct, nous prvoyons dposer, au cours de la prochaine anne, un rapport de vrification visant apprcier les effets rels de la dmarche sur les pratiques de gestion des entits gouvernementales.
3
Entre-temps, nous croyons important de faire le point sur la situation observe jusquici concernant la mise en uvre de la loi ainsi que sur les exercices dvaluation en cours. Cette information permettra dalimenter la rflexion et les travaux des parlementaires et des entits.
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Objet de la Loi sur le dveloppement durable

Selon larticle3 de la Loi sur le dveloppement durable, lAdministration comprend le gouvernement, le Conseil excutif, le Conseil du trsor, les ministres de mme que les organismes et les entreprises du gouvernement viss par la Loi sur le vrificateur gnral.
La Loi sur le dveloppement durable a pour objet dinstaurer un nouveau cadre de gestion au sein de lAdministration afin que lexercice de ses pouvoirs et de ses responsabilits sinscrive dans la recherche dun dveloppement durable. Elle comporte galement des objectifs particuliers:
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intgrer davantage la recherche dun dveloppement durable, tous les niveaux et dans toutes les sphres dintervention, dans les politiques, les programmes et les actions de lAdministration afin de raliser le virage ncessaire au sein de la socit face aux modes de dveloppement non viable; assurer la cohrence des actions gouvernementales en matire de dveloppement durable; favoriser limputabilit de lAdministration en la matire.
Rles et responsabilits
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Toutes les entits assujetties la Loi sur le dveloppement durable doivent contribuer sa mise en uvre. Des responsabilits particulires sont attribues au ministre du Dveloppement durable, de lEnvironnement, de la Faune et des Parcs (MDDEFP).
Il a pour mission dassurer la protection de lenvironnement, de coordonner laction gouvernementale en matire de dveloppement durable et de promouvoir le respect, particulirement dans leur volet environnemental, des principes de dveloppement durable auprs de lAdministration et du public. En vertu de la Loi sur le dveloppement durable, il a pour fonctions de: promouvoir un dveloppement durable en favorisant la concertation et la cohsion pour harmoniser les diverses interventions en la matire; coordonner les travaux des ministres relativement la stratgie de dveloppement durable et ceux relatifs aux indicateurs de dveloppement durable; coordonner les travaux visant llaboration des bilans priodiques sur la mise en uvre de la stratgie gouvernementale; faire un rapport sur lapplication de la loi au plus tard en avril 2013; amliorer les connaissances et analyser les expriences existant ailleurs en matire de dveloppement durable; conseiller le gouvernement et fournir son expertise et sa collaboration pour favoriser latteinte des objectifs de la stratgie ainsi que le respect et la mise en uvre des principes de dveloppement durable. En vertu de la Loi sur le dveloppement durable, elles ont pour fonctions de collaborer lapplication de la loi et la mise en uvre de la stratgie gouvernementale de diffrentes faons, notamment les suivantes: communiquer au MDDEFP les renseignements ncessaires llaboration, la rvision ou au bilan de la mise en uvre de la stratgie de dveloppement durable, y compris quant aux indicateurs ou aux autres mcanismes de suivi et de reddition de comptes; rendre public un document qui prcise les objectifs particuliers quelles entendent poursuivre pour contribuer la mise en uvre progressive de la stratgie gouvernementale; faire tat dans le rapport annuel des activits: des objectifs particuliers quelles se sont fixs; des diffrentes activits ou interventions ralises ou non durant lanne pour atteindre les objectifs; des mesures prises la suite de la rception de commentaires ou de recommandations formuls par le commissaire au dveloppement durable.
MDDEFP
Entits assujetties
2 Observations et commentaires
Le contenu du prsent chapitre sarticule autour de trois axes, soit un rappel des principaux constats formuls par le commissaire au dveloppement durable sur la dmarche gouvernementale, une analyse prliminaire des exercices dvaluation actuellement mens par le MDDEFP et une prsentation dinitiatives intressantes en matire de dveloppement durable observes ailleurs dans le monde.
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rappel des constats

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2.1 Dmarche gouvernementale:
Depuis le premier rapport du commissaire publi en 2007-2008, nous avons exprim maintes reprises notre accord et notre engagement lgard des objectifs de la Loi sur le dveloppement durable. Nous croyons toujours la pertinence de celle-ci pour une mise en uvre efficace de la dmarche. En plus de dfinir 16 principes et den exiger la prise en compte, la loi prvoit:
une stratgie gouvernementale permettant de regrouper les acteurs autour dobjectifs communs; des indicateurs de mesure; un plan daction de chacune des entits assujetties, qui les engage contribuer latteinte des objectifs de la stratgie; des mcanismes de suivi, de reddition de comptes et de rvision de la dmarche; une volont explicite de consulter la population aux tapes cls de la dmarche afin quelle se lapproprie et quelle participe sa mise en uvre; la dsignation dun ministre responsable de coordonner la dmarche et dassurer la cohrence des actions au fil du temps.
De faon gnrale, les entits ont respect les exigences de la loi en ce qui a trait au dveloppement des moyens et des outils prvus pour sa mise en uvre. Par contre, la manire dont ceux-ci se sont concrtiss na pas rpondu nos attentes ni permis lAdministration de tendre vers la finalit de la loi. Il est donc important de garder lesprit les constats que nous avions formuls dans nos rapports antrieurs, afin den tenir compte et de bonifier les faons de faire lors du prochain cycle de la dmarche. Cest pourquoi nous les rappelons dans les sections qui suivent.
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Stratgie gouvernementale
10 Lutilit premire dune stratgie est de dterminer les priorits dinter-
vention pour faire voluer la situation actuelle vers celle recherche. Selon la loi, la stratgie de dveloppement durable est la pice matresse guidant
lensemble des actions des entits assujetties. Elle doit exposer la vision, les enjeux, les orientations et les objectifs poursuivis par lAdministration en matire de dveloppement durable.
11 La Stratgie gouvernementale de dveloppement durable 2008-2013 est
demeure un document dorientation qui ne permet ni de cibler les rsultats attendus ni de vrifier la performance du gouvernement son gard au fil des ans.
12 Les constats que nous avions formuls mettaient principalement en
lumire les lments suivants:
une insuffisance dinformation sur la situation de dpart et celle vise en matire de dveloppement durable, ce qui ne permet pas de dterminer clairement les dfis que lAdministration doit relever pour atteindre les objectifs noncs; un manque de clart quant aux enjeux prioritaires de la socit en matire de dveloppement durable; llaboration dobjectifs gnraux qui ne sont ni quantifis ni accompagns dun chancier de ralisation; une absence didentification des entits particulirement concernes par chacun des objectifs noncs dans la stratgie tant donn leur mission.
13 En somme, la stratgie na pas permis de faire des choix essentiels
lorientation du dveloppement de la socit pour les prochaines annes et de centrer les actions des entits sur les priorits ainsi tablies.
Indicateurs de dveloppement durable

14 Pour samliorer, il faut se mesurer. cette fin, la loi prvoyait llaboration
dune premire liste dindicateurs de dveloppement durable afin de surveiller et de mesurer les progrs raliss au Qubec en la matire. Cette liste a t adopte en dcembre2009. Dans notre rapport de2009-2010, nous lavions analyse et formul plusieurs commentaires.
15 Dabord, ltablissement de la premire liste dindicateurs na pas t prcd
dune dtermination claire des enjeux prioritaires lgard du dveloppement de la socit qubcoise. Il aurait t important que ces enjeux soient compris par lensemble de la population, celle-ci ayant un rle important jouer dans le virage ncessaire nonc dans la Loi sur le dveloppement durable.
16 Ensuite, le choix des indicateurs et llaboration de la stratgie nont pas
t suffisamment arrims, ce qui a rendu difficile ltablissement de liens entre les objectifs de la stratgie et les indicateurs retenus. Pourtant, la stratgie na de valeur que dans la mesure o elle contribue traiter des enjeux prioritaires de la socit, lesquels doivent se traduire dans les indicateurs slectionns.
17 Enfin, nous nous tions interrogs sur la valeur de plusieurs des indicateurs
retenus pour mesurer les progrs raliss en matire de dveloppement durable. Par exemple, certains indicateurs variaient peu au fil des ans, alors que dautres ne traitaient que dun angle limit de la question, ce qui est encore le cas aujourdhui.
Plan daction
18 Le plan daction est loutil privilgi par la loi pour concrtiser la dmarche
de dveloppement durable au sein des entits assujetties. Ces dernires ont respect les exigences en ce qui concerne le contenu de leur plan daction. Cependant, dans notre rapport de 2009-2010, nous avions soulev de forts doutes quant la valeur ajoute de lensemble de ces plans pour la mise en uvre de la stratgie.
19 Parmi les lacunes observes, nous avions fait tat du grand dsquilibre
qui existait dans lappropriation de chacun des objectifs noncs dans la stratgie. Certains des objectifs, qui ont t peu retenus par les entits, se rapportent aux dfis parmi les plus difficiles, mais aussi parmi les plus importants relever pour le gouvernement. titre dexemple, nous avions mentionn lobjectif ayant trait lamlioration du bilan dmographique et celui portant sur laccroissement du niveau de vie. Dans les faits, les entits ont privilgi dans leur plan daction les objectifs de la stratgie qui cadraient dj avec leurs activits traditionnelles et qui nexigeaient que trs peu de changements dans leurs faons de faire.
20 Par ailleurs, dans bien des cas, il tait difficile de saisir les liens entre
les actions que les entits ont retenues dans leur plan et les objectifs de la stratgie. Nous nous tions donc interrogs sur la pertinence de plusieurs de ces actions.
21 Nous avions galement soulev la faible utilit des indicateurs inclus dans
les plans daction pour dmontrer la contribution de ces plans la mise en uvre de la stratgie gouvernementale, les indicateurs tant davantage orients sur les moyens utiliss que sur les effets obtenus.
Reddition de comptes
22 Comme nous lavions prsum, les lacunes releves dans les outils
velopps pour mettre en uvre la Loi sur le dveloppement durable ont eu d un impact sur la qualit de la reddition de comptes des entits. Notre analyse a dmontr les limites de cet exercice pour apprcier les rsultats concrets de la mise en uvre des plans daction et leur contribution latteinte des objectifs de la stratgie gouvernementale.
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Consultation publique
23 La Loi sur le dveloppement durable prvoit la participation de la population
des tapes cls de la dmarche, afin quelle soit associe la dtermination des enjeux et des priorits quant au dveloppement de la socit. Ainsi, la stratgie et les indicateurs doivent faire lobjet dune consultation publique, notamment en vue denrichir le contenu des documents et de favoriser la mise en uvre de la dmarche.
24 Sur la forme, les exigences de la loi ont t respectes. En plus des travaux
visant la concertation des parties prenantes quil a raliss, le gouvernement a tenu une consultation publique, tant sur la stratgie gouvernementale que sur la premire liste dindicateurs. Cependant, la faon de faire du MDDEFP na pas vritablement permis datteindre les objectifs lis de tels exercices de consultation. En effet, le peu de documentation et dexplications fournies la population pour quelle sapproprie la dmarche, les courts dlais accords pour favoriser sa participation et le peu de rtroaction sur les suggestions reues ont affaibli lutilit du processus.
Coordination interministrielle et cohrence des actions long terme

25 La considration des dimensions conomique, sociale et environnementale
dans le traitement des enjeux prioritaires pour le dveloppement de la socit requiert une approche horizontale et multidisciplinaire de mme que la participation de nombreux intervenants de lAdministration et de la socit civile. Ces dfis ne peuvent tre relevs par des entits travaillant en silo et se limitant raliser leur mission dans une perspective court terme.
26 La difficult de lAdministration mettre en place une coordination
nterministrielle efficace est la cause de plusieurs des lacunes souleves i dans les missions de vrification menes par le commissaire sur diffrents enjeux et peut expliquer que lon sloigne de lesprit de la Loi sur le dveloppement durable. Nous avions illustr cette difficult dans les vrifications portant notamment sur la dmographie, la biodiversit et les changements climatiques. Bien que toutes les entits se sentent interpelles dune certaine faon par le traitement de tels enjeux, aucune nest suffisamment responsable de la cohrence des actions mises en uvre et de latteinte des objectifs gouvernementaux.
27 De plus, les dfis associs aux enjeux de dveloppement de la socit sont
trs grands; ils ncessitent des efforts constants et structurs pour parvenir les relever. Les entits consacrent beaucoup defforts afin dlaborer des plans dintervention ambitieux, mais ces efforts savrent beaucoup plus modestes lorsquil est temps de passer lacte.
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28 Certains de nos rapports prcdents, notamment ceux sur la production
agricole, la planification du transport et de lamnagement dans la rgion mtropolitaine de Montral, le dveloppement minier et le gaz de schiste, ont illustr le manque de clart de la vision gouvernementale et la difficult de lAdministration maintenir la cohrence des actions au fil du temps. Cette situation compromet lefficacit des moyens mis en uvre pour relever les nombreux dfis qui se prsentent.
2.2 valuation de la mise en uvre de la loi

29 La Loi sur le dveloppement durable stipule que le MDDEFP doit transmettre
au gouvernement un rapport sur son application au plus tard en avril2013, soit septans aprs son entre en vigueur. Elle exige aussi une rvision de la stratgie gouvernementale cinq ans aprs son adoption, et un report de deux annes au maximum est possible. Au mme moment, le ministre doit dresser un tat de situation du dveloppement durable au Qubec partir des indicateurs de dveloppement durable.
30 Le MDDEFP et les entits assujetties ont planifi leurs travaux de faon
produire les documents pour rpondre aux exigences de la loi. Plusieurs dentre eux sont attendus au cours des prochains mois. Voici lensemble des documents associs la mise en uvre de la loi accompagns de leur chance.
Livrables Stratgie gouvernementale de dveloppement durable 2008-2013 Plan daction de dveloppement durable Reddition de comptes sur le plan daction Rapport sur lapplication de la Loi sur le dveloppement durable Rapport quinquennal sur la stratgie tat de situation du d veloppement durable au Qubec laide des indicateurs de dveloppement durable Rvision de la stratgie Avril 2013 Novembre 2013 Janvier2014 MDDEFP Dcembre 2007 Au plus tard en mars 2009 Dans le rapport annuel des activits Entits assujetties
Novembre 2014
31 Les exercices dvaluation mens dans les prochains mois ncessiteront
du temps et des efforts significatifs de la part du MDDEFP, mais galement de lensemble des entits qui seront appeles y contribuer. Nous nous attendons donc ce quils savrent utiles aux prises de dcision ultrieures des autorits gouvernementales et des parlementaires.
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32 Dans un contexte de finances publiques limites, il est primordial de rendre
compte des actions poses et des ressources investies, mais galement de dmontrer les effets concrets de ces actions sur latteinte des objectifs de la loi. En outre, une reddition de comptes rigoureuse exige quune valuation complte de tous les volets de la dmarche soit effectue. Sur la base du plan de travail du MDDEFP prsent au Comit interministriel du dveloppement durable en septembre 2012, nous estimons quil pourra tre difficile de dresser un portrait complet et intgr de la dmarche.
33 Dune part, les exercices dvaluation seront mens sparment et les
rsultats seront obtenus des moments diffrents. Comment les dcideurs et les diffrentes parties prenantes pourront-ils apprcier lefficacit des moyens mis en uvre pour appliquer la loi sans connatre les rsultats de la stratgie, qui ne seront prsents que plusieurs mois plus tard selon lchancier actuel?
34 Dautre part, aprs avoir examin plus en dtail le plan de travail du
ministre li chacun des exercices dvaluation, nous craignons que les limites de ceux-ci empchent le ministre de mesurer les effets concrets de la loi sur la gestion gouvernementale. Nous expliquons ci-aprs notre point de vue quant aux exercices dvaluation entrepris par le ministre et nous prsentons sommairement les travaux portant sur la mise en uvre de la loi que nous mnerons dans les prochains mois afin de bonifier linformation disponible.
Exercices dvaluation du ministre

35 Dabord, le MDDEFP projette de dposer un rapport sur lapplication
de la loi dici avril 2013. Selon son plan de travail, ce rapport devrait valuer de quelle manire la loi a permis de concourir latteinte de ses objectifs principaux de mme que la concordance des moyens, des mcanismes et des outils dvelopps pour favoriser lapplication de la loi et de ses dispositions. Toutefois, le ministre indique quil ne cherchera pas valuer la qualit et les effets des moyens dvelopps, ce qui diminuera significativement lutilit de lexercice.
36 Ensuite, le ministre prvoit dposer au gouvernement en novembre2013
un rapport quinquennal sur la mise en uvre de la stratgie gouvernementale. Dans notre rapport de 2011-2012, nous avions exprim nos proccupations quant lutilit des bilans annuels sur la mise en uvre de la stratgie. Quatre ans aprs ladoption de celle-ci, il tait trs difficile, partir des informations contenues dans ces bilans, dapprcier de manire objective dans quelle mesure les 29objectifs de la stratgie taient en voie dtre atteints.
37 tant donn lutilit limite des informations accumules et diffuses
dans les bilans annuels, nous avons des apprhensions quant la capacit du ministre dmontrer clairement et objectivement, dans son rapport quinquennal, les progrs raliss pour chacun des objectifs de la stratgie et la relle contribution de cette dernire lavancement de la dmarche, le cas chant.
13
38 Enfin, aprs la publication de son rapport quinquennal, le MDDEFP prvoit
publier un tat de situation du dveloppement durable au Qubec. Selon son plan de travail, cet tat de situation se basera principalement sur lvolution des indicateurs contenus dans la liste adopte en dcembre2009. Dans notre rapport de 2009-2010, nous avions expliqu que la pertinence des indicateurs retenus pour apprcier lvolution de la situation du dveloppement durable dans la socit qubcoise paraissait faible. Cest pourquoi nous avons peu despoir quant la valeur et lutilit des informations qui dcouleront de cet tat de situation.
39 Prvue dici la fin de lanne 2014, la rvision de la stratgie engagera
le gouvernement pour les annes venir. laube de cette rvision, une information complte et prcise concernant les effets rels de la stratgie sur les progrs de lAdministration et de la socit en matire de dveloppement durable savre un pralable essentiel une prise de dcision claire.
40 Les rsultats des exercices dvaluation risquent davoir les mmes limites
que celles souleves dans des rapports de vrification prcdents, par exemple dans celui portant sur le Plan daction 2006-2012 sur les changements climatiques. Dune part, le ministre rend compte des activits ralises pour mettre en uvre un plan daction. Dautre part, il dresse un tat de situation global un moment donn, mais sans dterminer dans quelle mesure les actions nonces dans ce plan ont rellement contribu lvolution de la situation observe. Par consquent, il est impossible de dmontrer si les ressources investies apportent une relle valeur ajoute.
Bilan du commissaire au dveloppement durable

41 Nous effectuons actuellement des travaux de vrification auprs de certaines
entits afin dapprcier les effets rels de la dmarche de dveloppement durable sur leurs pratiques de gestion.
42 Nous visons notamment valuer le degr de cohrence des actions des
entits par rapport la finalit vise par la Loi sur le dveloppement durable. Nous nous intressons entre autres la sensibilisation des gestionnaires aux enjeux de dveloppement durable et la prise en compte des principes de la loi.
43 Ces travaux visent prsenter des informations complmentaires celles
que le MDDEFP rendra accessibles aux autorits gouvernementales et aux parlementaires.
14
de dveloppement durable
2.3 Initiatives en matire
44 Dans le but de contribuer la rflexion des dcideurs, nous avons ralis,
en collaboration avec des spcialistes du domaine, une analyse de cinq administrations qui prsente des initiatives intressantes en matire de dveloppement durable au cours des dernires annes.
45 Ces administrations ont t choisies en fonction du degr de maturit de
leur dmarche et de la diversit des moyens quelles ont utiliss pour intgrer le dveloppement durable. Ainsi, les pratiques de quatre pays et dune ville ont t tudies plus en dtail, soit lAutriche, la France, la Norvge, la Rpublique de Core et la Ville de Copenhague.
46 Lobjectif de cet exercice tait de mettre en vidence des initiatives qui
dmontrent un bon potentiel de rsultats et de prsenter des tendances mergentes. Ces initiatives et ces tendances ont t dgages au moyen dun cadre danalyse bas sur les axes et les thmes suivants.
Axes Gouvernance Thmes

Structure de gouvernance Rpartition des rles et des responsabilits Intgration des parties prenantes Processus de rvision et de suivi laboration de la stratgie Choix des orientations Participation des parties prenantes Mise en uvre de la stratgie Encadrement conomique et rglementaire Mesure de la performance et reddition de comptes
Orientations stratgiques
Instruments
47 Lanalyse dmontre la grande diversit des dmarches dveloppes par
les cinq administrations en raison de leur contexte particulier. Au-del des diffrences, nous constatons que ces dmarches ont certains points communs, lesquels pourraient inspirer le Qubec et contribuer amliorer la dmarche actuelle. Ces points sont les suivants:
une structure de gouvernance forte et transversale, dirige par un organe unique et proche du pouvoir, en mesure dinfluencer le gouvernement, le secteur priv et la socit civile; la participation des parties prenantes au choix des orientations et llaboration dune stratgie de dveloppement durable;
15
limplantation dinstruments conomiques pour renforcer la mise en uvre de la stratgie; une mesure de la performance rigoureuse et une reddition de comptes priodique sur lapplication de la stratgie.
48 Les prochaines sections reprennent ces quatre lments. Des exemples
tirs de lanalyse illustrent les situations observes. Il est important de prciser que lanalyse prsente nest pas une liste exhaustive des bonnes pratiques en matire de dveloppement durable, mais plutt la description de certaines initiatives intressantes recenses dans les cinq administrations examines.
Gouvernance
49 Les cinq administrations tudies ont toutes confi la coordination de leur
stratgie de dveloppement durable un organe de gouvernance unique, qui sest vu attribuer un rle important. Celui-ci a suffisamment dautorit pour susciter lengagement des parties prenantes. En effet, son rle consiste notamment coordonner le travail de lensemble des intervenants afin que ces derniers alignent leurs politiques sur la stratgie retenue. Lexemple du Comit prsidentiel sur lconomie verte1, mis en place par la Rpublique de Core, illustre ce point.
Rpublique de Core Comit prsidentiel sur lconomie verte Fonctionnement La gestion et la coordination de la stratgie de dveloppement durable incombent au Comit prsidentiel sur lconomie verte. Coprsid par le premier ministre et un gestionnaire du secteur priv, ce comit rend des comptes au prsident de la Rpublique. Il est compos de membres du gouvernement (14) et de reprsentants du secteur priv (34), nomms par le prsident. Les responsabilits du Comit sont dfinies au sein de la loi-cadre sur lconomie verte. Le Comit se divise en quatre sous-comits, dont chacun est responsable dun des lments suivants: laborer la stratgie et les politiques; suivre la mise en uvre des politiques en matire dinnovation ; suivre la mise en uvre des politiques en matire de changements climatiques; suivre la mise en uvre des politiques en matire dinfrastructures.
Sous-comits
50 Lorgane de gouvernance peut tre appel assumer trois types de responsabilits, soit llaboration de la stratgie, la mise en uvre du plan daction et le suivi de la performance. Dans les cas tudis, il en exerce au moins deux.
1. Pour faciliter la lecture, nous avons traduit librement le nom des organisations, des titres et des documents des cinq administrations tudies, lexception de la France.
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51 Le secteur priv joue galement un rle important. Lintgration des
acteurs du secteur priv dans la mise en uvre du dveloppement durable favorise une meilleure application des politiques publiques par les entreprises prives. Le fonctionnement du Conseil des entreprises autrichiennes sur le dveloppement durable illustre ce type de partenariat.
Autriche Conseil des entreprises autrichiennes sur le dveloppement durable Mandat et rle Organisation prive qui travaille promouvoir la responsabilit sociale auprs des entreprises autrichiennes, le Conseil regroupe prs de 280 entreprises membres provenant de toutes les provinces autrichiennes. Il est financ principalement par ces entreprises et, dans une moindre mesure, par le gouvernement autrichien et les associations sectorielles. Le rle du Conseil est de favoriser lchange de bonnes pratiques par lintermdiaire de confrences et de tables rondes. Les entreprises bnficient ainsi de lexprience de leurs pairs. De plus, le Conseil offre une forme daccompagnement aux petites et moyennes entreprises afin de les aider mettre en place leur dmarche relative la responsabilit sociale.
Composition du conseil Le conseil dadministration est compos de gestionnaires dadministration dentreprises prives ainsi que de reprsentants du ministre du Travail, des Affaires sociales et de la Protection du consomma teur et de lAssociation des industries autrichiennes. Groupes de travail Des groupes de travail sont galement mis sur pied afin dapprofondir des thmatiques telles que lapprovisionnement responsable ou le respect des droits de lhomme. Ils sont composs de reprsentants dentreprises prives et de membres de la socit civile.
Orientations et stratgies
52 Les orientations stratgiques choisies par les cinq administrations
tudies traitent denjeux similaires. Parmi les orientations rcurrentes, on trouve notamment les suivantes:

les changements climatiques; la gestion des ressources; lducation, la recherche et linnovation.
53 Des orientations mergentes ont galement t recenses, dont
les suivantes:

la responsabilit intergnrationnelle; le dveloppement des technologies vertes; la mobilit durable.
54 La Norvge, lAutriche et la France ont choisi plusieurs orientations
tratgiques afin dencadrer leur dmarche de dveloppement durable. s La Ville de Copenhague et la Rpublique de Core, quant elles, ont structur
17
leur stratgie et leur plan daction autour dune orientation principale qui est associe au concept de lconomie verte. Voici ce que fait la Rpublique de Core cet gard.
Rpublique de Core stratgie de croissance verte faible intensit en carbone Objet En 2008, la Rpublique de Core a implant une stratgie de croissance verte faible intensit en carbone. Son objectif est de faire de ce pays lun des cinq pays les plus durablesdici 2050. Cette stratgie est structure autour du dveloppement des technologiques vertes. La stratgie vise : rduire les missions de gaz effet de serre tout en augmentant la scurit nergtique; crer de nouveaux moteurs de dveloppement grce au secteur des technologies vertes; tendre vers une socit plus respectueuse de lenvironnement et qui soit durable.
Objectifs principaux
55 La participation des parties prenantes savre un facteur important dans le
choix des priorits. Elles peuvent intervenir lors de llaboration de la stratgie. Par exemple, lorsquelle a rvis la sienne, la Norvge a effectu une revue critique de celle-ci laide dun panel dexperts trangers. La France, quant elle, a procd une vaste ngociation publique pour choisir les orientations de sa stratgie nationale de dveloppement durable (Grenelle Environnement).
56 La consultation des parties prenantes externes est galement encourage
tout au long de la mise en uvre de la stratgie, et non seulement lors de son laboration. La consultation ponctuelle des parties prenantes sert recueillir leurs commentaires et ajuster les diffrentes politiques et initiatives mises en place. La Ville de Copenhague mise sur la participation des parties prenantes, notamment grce aux mcanismes suivants.
Copenhague mcanismes de consultation Groupes publics de rflexion Forum de discussion Coordonns par la mairie, ces groupes rassemblent diffrents intervenants sur des sujets tels que la gestion de leau et les matires rsiduelles. Il sagit dun panel denviron 1000 citoyens, consults par sondage en ligne selon les besoins de la Ville. La participation au panel est volontaire et renouvele tous les ans. Ainsi, la Ville peut obtenir le pouls de la population ds quune initiative est mise en place.
Panel permanent Le maire de Copenhague consulte le panel deux fois par compos dune anne afin de connatre lavis dentreprises de la rgion sur trentaine dentreprises les nouvelles initiatives mises en place par la Ville. Ateliers publics de rflexion sur linnovation Lobjectif des ateliers est de rcolter un maximum dides innovantes afin damliorer les conditions de vie des citoyens. Les ides qui y sont soumises sont tries et prsentes des organisations en recherche et dveloppement pour valuer leur faisabilit.
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Instruments conomiques
57 Lapplication du principe de responsabilit intergnrationnelle ou de
celui du pollueur-payeur a favoris linstauration de certains instruments conomiques. Ces derniers peuvent prendre diffrentes formes, telles que des cotisations investies dans des fonds ou des mesures fiscales. Ils reprsentent une source de revenus qui peut tre utilise pour promouvoir le dveloppement durable. Depuis les annes 1980, la Norvge a implant divers instruments conomiques, dont les suivants.
Norvge instruments conomiques Taxes environnementales La Norvge a un taux de taxation parmi les plus levs des pays de lOCDE. En 2011, environ 35 taxes environnementales ont rapport 11milliards de dollars. En 2013, prs de 80% des missions seraient rglementes, notamment au moyen de permis et de taxes. Le Fonds est aliment par les surplus de lindustrie ptrolire norvgienne. Ces surplus proviennent notamment du paiement des taxes, des frais relatifs aux permis dexploitation de gisements ou dexploration ou encore de la participation de ltat dans certaines socits semi-publiques. Le ministre des Finances a mis en place des lignes directrices et un comit en matire dthique afin dencadrer les investissements du Fonds. Ces lignes directrices permettent notamment lexclusion de certaines socits en raison de leurs pratiques non responsables. Le Fonds reprsente prs de 1% de la capitalisation boursire mondiale et gre un actif denviron 500milliards de dollars. Cest le deuxime fonds dinvestissement souverain en importance dans le monde. Le Fonds est une rserve obligatoire, dont le but est de fournir aux propritaires forestiers les moyens dassurer une gestion durable de leur territoire. Pour chaque transaction financire issue de lexploitation de la fort, une taxe est prleve et dpose dans le Fonds, laquelle varie de 4 40% en fonction de la taille de lexploitation forestire. Les sommes dposes appartiennent aux propritaires de terrains. Ceux-ci peuvent utiliser ces sommes uniquement pour des investissements long terme, qui vont permettre la gestion durable ou le renouvellement de la fort (planification, reboisement, etc.).
Fonds de pension global du gouvernement
Fonds fiduciaire pour la gestion des forts
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58 La plupart des administrations tudies tendent adopter des pratiques
dapprovisionnement responsable. Pour encadrer ces pratiques et favoriser le dveloppement de technologies vertes et de produits responsables, la Rpublique de Core a dfini, par lintermdiaire du Conseil national des sciences et des technologies, ses priorits en matire dinvestissements dans les technologies vertes et mis en place des outils daccompagnement.
Rpublique de Core Conseil national des sciences et des technologies Mandat et composition Le Conseil est charg de dfinir les priorits en matire dinvestissements en recherche et dveloppement, danalyser leurs rpercussions par domaine, de rpartir le budget et de coordonner les actions des autres parties prenantes. Il est directement sous le contrle du prsident de la Rpublique et sous la prsidence du ministre de lducation, des Sciences et des Technologies. Il est compos denviron 140personnes, dont 45% sont des experts du secteur priv. Parmi les technologies recenses, le Conseil a slectionn 27technologies vertes qui ont t priorises dans la stratgie gouvernementale. LInstitut coren de lindustrie et des technologies environne mentales a mis en place une base de donnes rpertoriant les produits et les services que le gouvernement considre comme responsables pour faciliter les dmarches des organismes publics. De plus, il dlivre une certification environnementale permettant de valoriser les diffrents produits auprs des consommateurs.
Rsultats
Partenariat
Mesure de la performance
59 Les administrations tudies possdent des indicateurs permettant de
mesurer la performance de leur stratgie de dveloppement durable. Ces indicateurs sont varis et dcoulent des diffrentes orientations stratgiques. Leur choix est trs important. Le processus de slection des indicateurs implique gnralement la participation de plusieurs experts ou une consultation publique plus large.
60 Par exemple, une des administrations tudies a dfini deux catgories
dindicateurs. La premire catgorie regroupe des indicateurs simplifis ou accessibles, utiliss pour la reddition de comptes aux parties prenantes. Ceux-ci leur permettent davoir une bonne vue densemble de la performance, tout en restant simples et comprhensibles. La seconde catgorie dindicateurs, plus scientifiques, sert faire un suivi prcis sur des sujets cls. Ces indicateurs sont destins aux experts et aux dcideurs.
20
61 Par ailleurs, voici des exemples dindicateurs utilisspar une ou plusieurs
des administrations tudies:
la situation conomique de la socit (produit intrieur brut, revenus nets, etc.); lempreinte environnementale (missions de gaz effet de serre, doxyde dazote, etc.); la consommation de ressources (consommation dnergie, part dnergie renouvelable, etc.); lducation (niveau, taux de dcrochage, etc.); la sant humaine (esprance de vie, taux de fcondit, etc.).
62 Une reddition de comptes rgulire sur les indicateurs permet de mieux
adapter la stratgie et dajuster les politiques en place. En Norvge, la reddition de comptes est ralise tous les ans dans un rapport produit par le ministre des Finances et prsent au Parlement. Il revient toutefois lensemble des ministres norvgiens de transmettre de linformation sur leur champ de comptence respectif. Cette information est compile par le Bureau des statistiques.
Conclusion
63 La dernire section du chapitre a permis de faire ressortir des initiatives
intressantes entreprises par les cinq administrations tudies. Les initiatives mises en uvre par celles-ci le sont dans un contexte propre chacune et ne peuvent pas toujours tre reprises ailleurs intgralement. En effet, il ny a pas de modle unique pour mener avec succs une dmarche vers un dveloppement plus durable de la socit. Cependant, de telles initiatives peuvent susciter ou alimenter la rflexion au Qubec, laube de la rvision de la stratgie de dveloppement durable qui guidera les actions des entits gouvernementales au cours des prochaines annes.
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Hiver 2013
ChAPITrE
Interventions gouvernementales
Gouvernance de leau
Ministre des Aaires municipales, des Rgions et de lOccupation du territoire Ministre du Dveloppement durable, de lEnvironnement, de la Faune et des Parcs
Gouvernance de leau Chapitre 3
Faits saillants
Objectifs des travaux
Au Qubec, leau constitue une ressource patrimoniale et collective. Ltat a un rle de gardien afin den assurer la protection et la gestion intgre, et ce, dans un souci de prennit. Notre vrification a t effectue auprs du ministre des Affaires municipales, des Rgions et de lOccupation du territoire (MAMROT) et du ministre du Dveloppement durable, de lEnvironnement, de la Faune et des Parcs (MDDEFP). Nos travaux se sont articuls autour de quatre lments fondamentaux pour une saine gouvernance de leau, soit:
Rsultats de la vrification
Nous prsentons ci-dessous les principaux constats que nous avons faits lors de la vrification concernant la gouvernance de leau. Il ny a pas de cadre de gestion qui prcise lensemble des orientations gouvernementales actuelles en matire de gestion de leau. Un tel cadre est essentiel pour assurer la cohrence des actions des intervenants dans le domaine. La dernire dmarche visant orienter laction gouvernementale remonte ladoption de la Politique nationale de leau (PNE) en 2002. La Loi affirmant le caractre collectif des ressources en eau et visant renforcer leur protection sest ajoute au cadre lgislatif en 2009. Toutefois, elle seule, elle na pas permis de rorienter, dintgrer ni de systmatiser le droit de leau. Les informations, les enjeux et les proccupations colligs dans les plans directeurs de leau (PDE) des bassins versants ne sont pas toujours pris en compte dans les documents de planification de lamnagement du territoire. De plus, le MDDEFP ne connat pas le taux dapplication des actions associes aux PDE. Le MDDEFP na toujours pas de base de connaissances consolide permettant davoir un portrait global de la ressource eau et de ses cosystmes aquatiques afin de grer efficacement les risques et les enjeux qui leur sont associs. Quatre annes se sont coules depuis la mise en place du Bureau des connaissances sur leau. Force est de constater quil est peu avanc dans la ralisation de son mandat. Le MAMROT na pas de portrait global de ltat des infrastructures municipales relatives leau et les informations obtenues auprs des municipalits pour tablir le cot de leau sont souvent incompltes et manquent duniformit. Par consquent, il nest pas en mesure de planifier adquatement les investisse ments futurs lis aux infrastructures. Le MDDEFP et le MAMROT ne se sont pas assurs dune coordination suffisante des interventions gouvernementales relatives la gestion de leau et dune complmentarit de leurs actions respectives. Labsence dorientation gouvernementale sur la gestion intgre de leau et le fait que la P olitique de protection des rives, du littoral et des plaines inondables nest pas entirement mise en uvre aprs plus de 25 ans illustrent la ncessit d apporter des amliorations cet gard. Le suivi des engagements noncs dans la PNE et la reddition de comptes nont pas permis de soulever, en temps opportun, les problmes lis sa mise en uvre, dvaluer leffet rel des interventions et dapporter des correctifs, au besoin.
la mise en place du cadre de gestion dans lequel doivent sinsrer les principales orientations gouvernementales; lacquisition des connaissances ncessaires une prise de dcision claire; la coordination efficace des interventions gouvernementales; lutilisation de mcanismes de suivi et de reddition de comptes adquats.
Le rapport entier est disponible sur le site http://www.vgq.qc.ca.
Recommandations
Le Vrificateur gnral a formul des recommandations lintention du MAMROT et du MDDEFP. Celles-ci sont prsentes intgralement ci-contre. Les entits vrifies ont eu loccasion de transmettre leurs commentaires, qui sont reproduits dans la section Commentaires des entits vrifies. Nous tenons souligner quelles ont adhr toutes les recommandations.
Recommandations au ministre des Affaires municipales, des Rgions et de lOccupation du territoire

4 5
tablir le cot complet de leau au moyen de donnes fiables et prcises. tablir le portrait global des infrastructures municipales relatives leau et lactualiser sur une base rgulire.
Recommandations au ministre du Dveloppement durable, de lEnvironnement, de la Faune et des Parcs

1
laborer et mettre en uvre un nouveau cadre de gestion qui prcise lensemble des orientations actuelles pour assurer la cohrence des interventions gouvernementales en matire de gestion de leau. Instaurer des mcanismes qui mneront des actions concrtes de mise en uvre de la gestion intgre de leau par bassin versant, notamment en effectuant un meilleur suivi des actions associes aux plans directeurs de leau quil a approuvs. Consolider linformation et acqurir la connaissance permettant de dterminer les lacunes, les risques et les enjeux sous-jacents la gouvernance de leau. Faire un suivi et une reddition de comptes en temps opportun afin dvaluer lefficacit des interventions gouvernementales en matire de gouvernance de leau et de mettre en place les mesures correctives requises.
Recommandations au ministre du Dveloppement durable, de lEnvironnement, de la Faune et des Parcs ainsi quau ministre des Affaires municipales, des Rgions et de lOccupation du territoire
6
Assurer la coordination des interventions gouvernementales et la complmentarit de leurs actions en matire de gestion intgre de leau afin de maximiser leurs impacts sur la qualit de leau et la protection des cosystmes aquatiques. Dfinir des orientations qui expliquent comment doit tre prise en compte la gestion intgre de leau dans la rvision et la mise jour des schmas damnagement et de dveloppement. Concevoir et mettre en place les mcanismes ncessaires pour sassurer de lintgration de la Politique de protection des rives, du littoral et des plaines inondables dans les schmas des municipalits rgionales de comt et les rglements des municipalits.
Table des matires

1 Mise en contexte 2 Rsultats de la vrification
2.1 Cadre de gestion Reconnaissance de leau comme patrimoine collectif Protection de la sant publique et des cosystmes aquatiques Gestion intgre de leau par bassin versant Recommandations 2.2 Acquisition de connaissances Ressource eau et cosystmes aquatiques Demande et cot de leau tat des infrastructures municipales relatives leau Problmatiques mergentes Recommandations 2.3 Coordination des interventions gouvernementales Politique nationale de leau Schma damnagement et de dveloppement Politique de protection des rives, du littoral et des plaines inondables Recommandation 2.4 Suivi et reddition de comptes Bilans annuels Rapport dvaluation Recommandation 6 9 9
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17
19
Commentaires des entits vrifies 22 Annexes et sigles 25
quipe
Janique Lambert
Directrice de vrification
1 Mise en contexte
Au Qubec, leau constitue une ressource patrimoniale et collective. Ltat a un rle de gardien afin den assurer la protection et la gestion, et ce, dans unsouci de prennit de la ressource. Au fil des ans, divers vnements ont influenc les initiatives et les dcisions entourant la gouvernance de leau. Lasection suivante en prsente quelques-uns parmi les plus importants.
1
Maude Beaulieu Yves Bigu Carl Touzin Nadia Zenadocchio
Historique
En 1968, le gouvernement a mis sur pied la Commission dtude sur les problmes juridiques de leau (commission Legendre), geste motiv notamment par les raisons suivantes:
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le statut juridique complexe de leau; la fragmentation de ladministration de leau au sein de multiples entits gouvernementales.
Dans son rapport, publi en 1972, cette commission soulignait les limites de lapproche sectorielle de la gestion de leau. Dans ses conclusions, elle recommandait au gouvernement de corriger la situation en reconnaissant leau un statut de ressource et en dsignant un gestionnaire unique de cette dernire.
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En 1997, le gouvernement a annonc que le Qubec entreprendrait une dmarche devant conduire ladoption dune politique de gestion en la matire. Le Symposium runissant divers experts nationaux et internationaux dans le domaine de leau a permis de dresser un premier portrait desdiffrents usages de la ressource lchelle provinciale et de ses modes de gestion.
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La tragdie de Walkerton a caus des dcs et de nombreuses personnes ont t malades en raison dune pidmie dE. coli lie la contamination de leau destine la consommation. Un autre incident de ce type est survenu en 2011 North Battleford, Saskatchewan: cette fois, des milliers dhabitants ont taffects.
En 1998, le ministre de lEnvironnement et de la Faune a donn au Bureau daudiences publiques sur lenvironnement (BAPE) le mandat de faire enqute et de diriger la Commission sur la gestion de leau au Qubec. Cette commission, appele couramment la commission Beauchamp, a t amene formuler des recommandations pralablement llaboration de la future politique qubcoise sur la gestion deleau.
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Au mois de mai 2000 est survenue la tragdie de Walkerton en Ontario. La commission denqute ontarienne forme la suite de cet vnement a formul, entre autres, la recommandation suivante: Le gouvernement provincial devrait laborer une politique globale de leau potable de la source au robinet qui couvre tous les aspects de lapprovisionnement en eau potable, depuis laprotection des sources jusqu llaboration de normes, en passant par letraitement, la distribution et lintervention en cas durgence.
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Durant la mme priode, la commission Beauchamp a dpos son rapport. Parmi ses recommandations, signalons les deux suivantes:
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rformer et systmatiser le droit de leau au Qubec; adopter une approche de gestion intgre de leau par bassin versant.
Le bassin versant dsigne un territoire dlimit par les lignes de partage des eaux sur lequel toutes les eaux scoulent vers unmme point appel exutoire.
Ds juin 2000, le gouvernement a donn suite ce rapport en publiant le Cadre gnral dorientation de la future politique sur la gestion de leau.
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En juin2001, le Rglement sur leau potable a t abrog et les normes ont t resserres par ladoption du Rglement sur la qualit de leau potable, visant la protection de la qualit de leau potable consomme au Qubec.
9 10 la fin de 2002, le gouvernement a adopt la Politique nationale de leau
(PNE), une tape charnire dans la gestion de leau au Qubec. La PNE affirme le caractre collectif des ressources en eau pour les citoyens du Qubec, rpondant ainsi lune des recommandations fondamentales figurant dans lerapport de la commission Beauchamp. Cinquante-septengagements ont t pris dans le cadre de cette politique, laquelle trace les grandes orientations devant guider les actions gouvernementales. Les engagements noncs dans la PNE sont prsents lannexe 3.
11 En 2006, les fleurs deau de cyanobactries ont t dtectes, des degrs
divers, dans un certain nombre de plans deau du Qubec. Un plan dintervention gouvernemental pour 2007-2017 a t dploy avec la participation des ministres concerns et a fait appel des organismes de bassin versant et desconseils rgionaux de lenvironnement.
12 Par ailleurs, cest au mois de juin 2009 que la Loi affirmant le caractre
collectif des ressources en eau et visant renforcer leur protection a t sanctionne.

13 Enfin, la Stratgie qubcoise dconomie deau potable a t adopte
en2011.
Les fleurs deau de cyanobactries, communment appeles algues bleu-vert, sont des micro organismes aquatiques qui possdent des caractristiques provenant la fois des bactries et des algues. Les cyanobactries sont prsentes de faon naturelle dans les lacs. Elles deviennent problmatiques lorsque certaines espces se multiplient rapidement et forment une masse visible lil nu la surface du lac oudans leau.
Cadre lgal et rglementaire

14 Le cadre juridique propre leau est form dun ensemble de dispositions
rparties dans plusieurs textes lgislatifs.

15 La Loi sur la qualit de lenvironnement (LQE) constitue la principale assise
des interventions du ministre du Dveloppement durable, de lEnvironnement, de la Faune et des Parcs (MDDEFP). Lun des moyens prvus par la loi est dtablir un rgime prventif visant soumettre obligatoirement certaines activits ou certains projets (tel ltablissement dun aqueduc, dune prise deau, dun dispositif pour le traitement des eaux uses, etc.) lautorisation pralable du ministre. La loi accorde aussi ce dernier des pouvoirs dinspec tion pour assurer son respect et celui de ses rglements. Ces pouvoirs lui permettent notamment de veiller lapplication de la rglementation dans
diffrents aspects de la gestion de leau, dont la qualit de leau potable et le captage des eaux souterraines. Enfin, la LQE prvoit des sanctions administratives pcuniaires et des poursuites pnales pour les contrevenants.
16 En plus de contenir des dispositions qui modifient la LQE, la Loi affirmant
le caractre collectif des ressources en eau et visant renforcer leur protection confirme le statut juridique de leau titre de ressource faisant partie du patrimoine commun de la nation qubcoise. Elle affirme que la gouver nancede leau doit tre ralise de manire intgre et concerte dans les bassins hydrographiques, le tout en tenant compte des principes du dveloppement durable.
17 La Loi sur lamnagement et lurbanisme a aussi une incidence sur nos
travaux.
18 tant donn leur mission respective, le ministre des Affaires municipales,
des Rgions et de lOccupation du territoire (MAMROT) et le MDDEFP ont un rle dterminant et complmentaire dans la gestion de leau. Le MAMROT est responsable de lamnagement du territoire et du soutien des projets dinfra structures municipales relatives l'eau, alors que le MDDEFP, en plus de devoir protger lenvironnement, a autorit sur le domaine hydrique de ltat et est tenu dassurer la gestion de leau en tant que richesse naturelle. Lannexe2 prsente en dtail les rles et les responsabilits de ces deux ministres relativement la prsente vrification. Cette annexe rsume galement les responsabilits des municipalits rgionales de comt (MRC), des municipalits et des OBV afin de permettre au lecteur de mieux comprendre leurs interactions avec les ministres.
19 Les objectifs de vrification, les critres dvaluation ainsi que la porte
des travaux sont prsents lannexe 1.
2 Rsultats de la vrification
20 Les travaux se sont articuls autour de quatre lments fondamentaux
pour une saine gouvernance de leau, soit:
la mise en place du cadre de gestion dans lequel doivent sinsrer lesprincipales orientations gouvernementales; lacquisition des connaissances ncessaires une prise de dcision claire; la coordination efficace des interventions gouvernementales; lutilisation de mcanismes de suivi et de reddition de comptes adquats.
2.1 Cadre de gestion

21 Comme nous lavons dcrit prcdemment, il y a eu plusieurs initiatives
gouvernementales successives qui ont influenc la gouvernance de leau auQubec: la tenue des commissions Legendre et Beauchamp ainsi que ladoption de la LQE, de la PNE et de la Loi affirmant le caractre collectif des ressources en eau et visant renforcer leur protection.
22 En pratique, il ny a pas de cadre de gestion qui prcise lensemble des
orientations gouvernementales actuelles en matire de gestion de leau. Untelcadre est essentiel pour assurer la cohrence des actions desintervenants dansle domaine.
23 La dernire dmarche menant llaboration dun cadre de gestion de
leau au Qubec et visant orienter laction gouvernementale remonte la PNE. Depuis son dpt, en 2002, celle-ci na pas russi encadrer adquatement cette gestion. Plusieurs raisons peuvent expliquer ce fait.
24 Dabord, le plan de mise en uvre des engagements de cette politique
napas t suffisamment ficel; plusieurs engagements ne sont pas formuls de manire permettre un suivi ax sur les rsultats recherchs ou nont pas dchance prcise. Ce plan na donc pas permis de concrtiser lensemble des engagements.
25 Ensuite, la PNE na pas t revue afin de reflter lvolution des enjeux
etdintgrer les nouvelles problmatiques. La rflexion quant la ncessit de mettre jour la politique en vigueur ou den laborer une autre est repousse 2014, de sorte que plus de 10 ans se seront couls avant quon se dote dun nouveau cadre de gestion pouvant mener une gestion intgre de leau.
26 Enfin, un rgime de redevances gnrant un fonds affect au financement
des mesures prises dans le cadre de la PNE devait tre mis en place compter de 2003. Selon une approche utilisateur-payeur et pollueur-payeur, les usagers devenaient redevables quant lutilisation et la dtrioration de leau. Ce fonds
Le Fonds vert a t institu en2006 par le MDDEFP afin dappuyer la ralisation de mesures favorisant le dveloppement durable, plus particulirement lgard de son volet environ nemental. Ce fonds permet notamment au ministre dapporter un soutien financier divers acteurs de la socit.
devait assurer la gouvernance de leau et contribuer aux mesures visant la prennit de la ressource. Or, les redevances ne sont exiges que depuis 2012 et les sommes perues sont achemines au Fonds vert du gouvernement duQubec.
27 Pour illustrer davantage le fait que la PNE na pas donn les rsultats
escompts, nous prsentons dans les sections suivantes lvolution des trois enjeux auxquels le gouvernement voulait sattaquer en adoptant cette politique:

reconnatre leau comme patrimoine collectif des Qubcois; assurer la protection de la sant publique et des cosystmes aquatiques; grer leau de faon intgre dans une perspective de dveloppement durable.
Reconnaissance de leau comme patrimoine collectif

28 De lavis des membres de la commission Beauchamp, il tait important
que le Qubec fixe, dun point de vue lgal, les orientations quant au maintien de la qualit de leau, sa prservation, son utilisation, sa conservation et sa mise en valeur. La dtermination de ces paramtres devait tablir un vritable droit de leau et, par consquent, tre le lieu de dpart dune plus grande concordance lgislative et rglementaire.
29 Dailleurs, avec ladoption de la PNE, le gouvernement prenait un premier
engagement: Entreprendre la rvision du cadre juridique concernant leau et dvelopper les outils lgaux ncessaires la mise en uvre de la Politique.
30 La Loi affirmant le caractre collectif des ressources en eau et visant renforcer
leur protection sest ajoute au cadre lgislatif en 2009 et est venue confirmer le statut juridique de leau comme ressource collective ainsi que le caractre commun de son usage.
31 Cette loi a galement mis en avant le principe dutilisateur-payeur en
donnant lieu ladoption de rglements touchant notamment les prlvements deau. Toutefois, elle seule, elle na pas permis de rorienter, dintgrer ni de systmatiser le droit de leau. Lapplication des dispositions lgales, rglementaires et normatives en matire deau demeure donc difficile en raison de la complexit du cadre juridique.
32 Ainsi, ce dernier est form de dispositions contenues dans plusieurs
textes lgislatifs et rglementaires, dont les principaux relvent du MDDEFP. Lannexe 4 en prsente une quarantaine, en prcisant les entits responsables de leur mise en uvre, ce qui traduit bien cette ralit.
10
Protection de la sant publique et des cosystmes aquatiques

33 Afin de protger davantage la sant publique, le gouvernement a rguli-
rement mis jour ses normes en la matire depuis 2001, avec ladoption dune nouvelle version du Rglement sur la qualit de leau potable en 2012. Voulant moderniser les usines de production deau potable pour quelles respectent ces normes, il a pris lengagement de soutenir financirement les municipalits. Le chapitre 6 prsente les rsultats de nos travaux lgard du contrle et de la surveillance de la production deau potable, alors que le chapitre 4 concerne laide financire pour les infrastructures municipales relatives leau.
34 En ce qui a trait la protection de leau et des cosystmes aquatiques,
legouvernement a indiqu dans la PNE quil prvoyait adopter une stratgie de protection des sources deau et intensifier les activits dacquisition de connaissances relativement aux milieux aquatiques, riverains et humides. Or,aprs 10 ans, la Stratgie de protection et de conservation des sources destines lalimentation en eau potable nest toujours pas adopte et demeure ltat deprojet. Bien que des efforts aient t consentis pour lacquisition de connaissances, la consolidation de celles-ci, afin de les rendre facilement accessibles aux divers acteurs de la gestion intgre de leau, tarde se raliser, comme il est expliqu dans la section 2.2.
Gestion intgre de leau par bassin versant

35 En adoptant la PNE, le gouvernement affirmait sa volont de mettre
enuvre progressivement la gestion intgre de leau par bassin versant.

36 Leau nest pas encore gre de faon intgre sur la base des bassins versants. 37 La PNE est claire quant au rle et au fonctionnement des OBV. Aux niveaux
local et rgional, ces derniers ont la responsabilit de mettre en uvre la gestion intgre en laborant un plan directeur de leau (PDE) du bassin versant et en spcifiant les rsultats atteindre lintrieur dun plan daction. Le PDE est par la suite transmis au MDDEFP pour approbation. Soulignons que la Loi affirmant le caractre collectif des ressources en eau et visant renforcer leur protection est venue lgitimer les OBV et les PDE en 2009. Toutefois, en pratique, linfluence des OBV demeure limite.
38 Pour dterminer les enjeux et les priorits locales ncessaires llabo-
ration du PDE, les OBV doivent sappuyer la fois sur la consultation de la population, sur lexpertise locale et rgionale, sur les responsabilits des municipalits et des MRC prsentes sur le territoire de mme que sur celles des ministres et autres organismes gouvernementaux.
Selon la PNE, le plan directeur deleau est linstrument devant permettre une gestion plus efficace de leau. Ce document rassemble des lments dinformation ncessaires la comprhension des problmes dordre hydrique et environnemental du bassin versant ainsi que les solutions dintervention envisages, notamment en matire de protection, de restauration etde mise en valeur de leau.
11
Les membres de lOBV sont issus de divers milieux: gouvernemental, autochtone, municipal, agricole, conomique, environnemental et communautaire.
39 La PNE prcise galement que les membres de lOBV doivent chacun
prendre des mesures concrtes pour atteindre les rsultats spcifis dans les plans daction relatifs aux PDE. cet effet, les municipalits et les MRC jouent un rle nvralgique, en raison notamment de limportance de leurs responsabilits en matire damnagement du territoire.
40 Les informations, les enjeux et les proccupations colligs dans les PDE ne
sont pas toujours pris en compte dans les documents de planification de lamnagement du territoire. De plus, le MDDEFP ne connat pas le taux dapplication des actions associes aux PDE.
Les intervenants dsigns dans le plan daction sont notamment les municipalits, les MRC, les ministres et organismes, les autres acteurs rgionaux et la population.
41 Chaque intervenant dsign dans le plan daction est invit accomplir
les activits qui le concernent, mais il na pas lobligation de sexcuter puisquil sagit dune dmarche volontaire. Ainsi, une municipalit nest pas tenue dadopter un nouveau rglement, mme sil est ncessaire la mise enuvre du plan. De plus, le suivi des actions dcoulant des PDE fait par leMDDEFP est insuffisant.
42 Or, la gestion intgre de leau est un enjeu trop important pour que le
gouvernement, pourtant fiduciaire de la ressource, sen remette au bon vouloir des intervenants pour la mise en uvre des PDE. En effet, les dcisions de ces derniers risquent dtre davantage influences par les retombes conomiques, court terme, lies au dveloppement du territoire que par les proccupations de protection, de restauration et de mise en valeur des bassins versants mises de lavant par lOBV.
Recommandations
43 Les recommandations suivantes sadressent au ministre du
Dveloppement durable, de lEnvironnement, de la Faune et des Parcs.

1
laborer et mettre en uvre un nouveau cadre de gestion qui prcise lensemble des orientations actuelles pour assurer la cohrence des interventions gouvernementales en matire de gestion de leau. Instaurer des mcanismes qui mneront des actions concrtes demise en uvre de la gestion intgre de leau par bassin versant, notamment en effectuant un meilleur suivi des actions associes auxplans directeurs de leau quil a approuvs.
12
2.2 Acquisition de connaissances

44 La planification des interventions gouvernementales affrentes la gestion
de leau requiert des connaissances permettant de dterminer les risques et les enjeux qui y sont associs. Ces connaissances visent, entre autres, la ressource elle-mme et les cosystmes aquatiques, la demande et le cot de leau, ltat des infrastructures municipales relatives leau ainsi que lesproblmatiques mergentes.
Ressource eau et cosystmes aquatiques

45 Il existe au Qubec une bonne quantit et une grande diversit de donnes
lies la ressource eau et aux cosystmes aquatiques. Elles sont produites et accumules par divers acteurs, gouvernementaux ou non, qui ont convenu de les partager. Cependant, ces donnes auraient tout avantage tre mieux structures et organises de manire fournir une information utile la prise de dcision en matire de gestion intgre de leau.
46 Le gouvernement a nonc ce qui suit dans la PNE: Afin damliorer
lacohrence dans les diffrents domaines de la gouvernance de leau et diverses chelles dintervention (locale, nationale, fdrale et internationale), il est ncessaire de regrouper linformation pour quelle soit diffuse et accessible lensemble des acteurs de leau. Cet exercice est notamment vital pour la mise en uvre de la gestion intgre de leau lchelle du bassin versant et du Saint-Laurent, qui suscite des besoins spcifiques concernant linforma tion et la connaissance.
47 Cest dans cette optique que le gouvernement sest engag regrouper
et dvelopper linformation sur leau et les cosystmes aquatiques requise pour la gouvernance de leau. Selon le plan daction pour la mise en uvre dela PNE, il devait stre acquitt de cet engagement ds 2003. Signalons quun projet sous la gouverne du MDDEFP est en cours cet gard.
48 Neuf ans aprs lchance prvue, le MDDEFP na toujours pas de base de
connaissances consolide permettant davoir un portrait global de la ressource eau et de ses cosystmes aquatiques afin de grer efficacement les risques etles enjeux qui leur sont associs.
49 Le Bureau des connaissances sur leau, constitu au sein du ministre,
a amorc ses activits en 2008. Son mandat est le suivant:
assurer la mise en place et la coordination technique dun systme dinformation visant la collecte de donnes sur les ressources en eau, les cosystmes aquatiques et leurs usages lchelle des units hydrographiques, ainsi que la conservation et la diffusion de ces donnes, dans le but de soutenir les besoins en connaissances sur leau et de fournir la population une information qui soit la plus fiable, complte et jour possible;
13
transmettre au ministre un rapport sur ltat des ressources en eau et des cosystmes aquatiques, au plus tard le 12 juin 2014 et, par la suite, tous les cinq ans.
50 Quatre annes se sont coules depuis la mise en place du Bureau. Forceest
de constater quil est peu avanc dans la ralisation de son mandat. Les efforts sont surtout mis recenser linformation existante pour lerapport quinquennal ainsi que le Portail sur leau en dveloppement. Globalement, les donnes restent disperses et savrent difficilement utilisables dans leur forme actuelle par les divers acteurs de leau.
Demande et cot de leau

Les Qubcois sont parmi les plus grands consommateurs deau : les volumes unitaires distribus par les municipalits savrent suprieurs aux moyennes nord-amricaines eteuropennes, ce qui entrane une hausse indue des cots dexploitation.
51 Les pressions sur la ressource, pour ce qui est de la quantit et de la
qualit, sont importantes. Soulignons que les Qubcois sont parmi les plus grands consommateurs deau au monde. Il est essentiel de connatre la demande actuelle ainsi que le cot de leau lgard des rseaux de distribution municipaux afin de prvoir les besoins et dtablir des mesures visant notamment rduire la consommation.
52 Le MAMROT a bonifi sa connaissance portant sur la demande en eau ;
toutefois, les informations obtenues auprs des municipalits pour tablir le cot de leau sont souvent incompltes et manquent duniformit.
53 Dans la foule de la PNE, le MAMROT stait engag laborer une
tratgie de conservation de leau potable, laquelle inclurait la quantifica s tion des volumes deau distribus, consomms et perdus travers les rseaux de distribution municipaux.
54 La Stratgie qubcoise dconomie deau potable a finalement t adopte
en 2011 et un rapport annuel de lusage de leau potable a t produit, accompagn dindicateurs de performance. Des donnes sur la quantit deau distribue par personne ainsi quun indicateur de pertes deau potentielles y sont prsents.
55 En ce qui concerne le cot complet de leau, nous avons effectu une
mission de vrification de loptimisation des ressources auprs du MAMROT en 2004-2005. Nous avions alors insist sur limportance de dterminer le cot complet de leau pour grer efficacement cette ressource. Nous expliquions galement que, sans cette connaissance, il devient difficile de prendre une dcision de faon claire et de sensibiliser les citoyens. Un suivi de ces travaux de vrification a t ralis en 2009-2010 et a dmontr que le volet du cot de leau ncessitait encore des amliorations.
56 Le MAMROT a accompli des actions en vue de combler cette lacune. Entre
autres, il a dtermin les composantes de ce cot de leau et mis au point unoutil permettant de le calculer. Avec linstauration, en 2011, de la Stratgie
14
qubcoise dconomie deau potable, un formulaire comprenant notamment loutil de calcul du cot complet de leau a t rempli par plusieurs municipalits et transmis aux responsables ministriels.
57 Cependant, les informations recueillies ce jour sont incompltes et leur
compilation a rvl des disparits dans le type dinformations fournies dune municipalit lautre. Rappelons limportance dobtenir des renseignements pertinents et de pouvoir ainsi laborer des indicateurs. Ceux-ci permettraient aux municipalits de mesurer leur propre performance et de se comparer entre elles afin doptimiser, du point de vue tant conomique que technique, les projets dinfrastructures. De plus, la mconnaissance du cot complet de l'eau empche l'tablissement d'une tarification adquate, laquelle permettrait de recouvrer une partie des dpenses des services deau (potable et use) surla base du principe de lutilisateur-payeur et aiderait raliser les conomies deau potable souhaites.
58 Les choix quant aux moyens utiliser pour fournir de leau potable de
faon conomique et efficiente doivent reposer sur des donnes exactes et prcises. Par exemple, le cot complet de leau pourrait servir dmontrer lavantage, sur le plan financier, de protger dabord les sources et damliorer la qualit de leau brute plutt que dinvestir ensuite dans des infrastructures coteuses. C'est ce qui a d'ailleurs t fait lgard des bassins versants des monts Catskill, dans ltat de New York.
Aux prises avec un problme dalimentation en eau potable, dont la qualit se trouvait menace par lurbanisation et lactivit conomique croissantes, la Ville de New York a mis sur la protection des cosystmes naturels des bassins versants desmonts Catskill plutt que deconstruire une usine de production deau potable. Elle a ainsi ralis des conomies de plusieurs milliards de dollars.
tat des infrastructures municipales relatives leau

59 Selon le MAMROT, les sommes alloues depuis 1978 au financement
desinfrastructures municipales relatives leau par le gouvernement du Qubec sont delordre de 9 milliards de dollars. Afin de planifier de faon prcise les besoins concernant les investissements pour le maintien et la prennit des actifs ainsi que pour le dveloppement des infrastructures, une bonne connaissance de leur tat savre essentielle.
60 Le MAMROT na pas de portrait global de ltat des infrastructures municipales
relatives leau.
61 Les mcanismes en place ne permettent pas au MAMROT de collecter
information de gestion requise aux fins de sa planification. Les inspections l des stations dassainissement des eaux uses ne permettent pas de dresser un bilan gnral de leur tat en vue danticiper les besoins. La mme situation sobserve du ct des usines de production deau potable: les inspections ralises parle MDDEFP visent sassurer de la conformit au Rglement sur la qualit deleau potable et aux autorisations dlivres et non dterminer ltat desinfrastructures.
15
62 Actuellement, la planification des besoins en infrastructures est base
surle cadre de gestion du MAMROT, un document labor en 2009. Dans notre suivi portant sur les services deau et la prennit des infrastructures, publi en 2009-2010, nous avions soulign que ce cadre reposait sur des informations provenant de diffrentes sources dont certaines mritaient dtre mises jour. Or, cest toujours ce mme cadre qui sert pour la planification des besoins en infrastructures municipales relatives leau.
63 En labsence de connaissances sur le cot de leau et ltat de lensemble
des infrastructures, le MAMROT nest pas en mesure de planifier adquatement les investissements futurs lis aux infrastructures.
Problmatiques mergentes
64 Accrotre les connaissances sur diffrents aspects relatifs leau et
sagestion est important afin de dceler les problmatiques mergentes, de prciser les risques et les enjeux sy rattachant, de dterminer les mesures prendre ou danticiper les investissements ncessaires, le cas chant.
65 Le MDDEFP a mis en place un comit consultatif ministriel pour accrotre
Un contaminant dintrt mergent est un produit chimique ou une matire qui prsente une menace potentielle ou relle lgard de la sant humaine ou de lenvironnement. Les dtersifs, les mdicaments et bien dautres substances entrent dans cette catgorie, qui volue constamment. Un contaminant est qualifi dmergent tant quil ne fait pas lobjet de critres ou de normes relativement la protection de la sant et de lenvironnement.
les connaissances sur la prsence de contaminants dintrt mergent, leur comportement de mme que leurs effets sur les cosystmes et la sant humaine. Ce comit est appel formuler des recommandations et amliorer leur gestion environnementale.
66 Concrtement, le comit produit et maintient jour une liste de contaminants
dintrt mergent. Les rsultats des travaux du comit sont galement publis afin de diffuser les connaissances recueillies leur gard, dont le Suivides produits pharmaceutiques et de soins personnels ainsi que des hormones dans des eaux uses, de leau de surface et de leau potable au Qubec, dat dejuillet 2011.
67 Ainsi, sans tre suivis systmatiquement, les contaminants dintrt
mergent prsents dans leau potable font lobjet dune proccupation duMDDEFP et demeurent sous surveillance.
Recommandations
68 La recommandation suivante sadresse au ministre du Dveloppement
durable, de lEnvironnement, de la Faune et des Parcs.

3
Consolider linformation et acqurir la connaissance permettant dedterminer les lacunes, les risques et les enjeux sous-jacents lagouvernance de leau.
69 Les recommandations suivantes sadressent au ministre des Affaires
municipales, des Rgions et de lOccupation du territoire.

4 5
tablir le cot complet de leau au moyen de donnes fiables et prcises. tablir le portrait global des i nfrastructures municipales relatives leau et lactualiser sur une base rgulire.
16
gouvernementales
2.3 Coordination des interventions
70 Un grand nombre dintervenants rpartis dans plusieurs ministres et
organismes sont mis contribution dans la gestion de leau. Si la plupart des entits gouvernementales ont des responsabilits en la matire, le MDDEFP ainsi que le MAMROT jouent un rle dterminant et complmentaire, tant donn la nature de leur mission. Pour ce faire, ils doivent travailler en troite collaboration.
71 Le MDDEFP et le MAMROT ne se sont pas assurs dune coordination
suffisante des interventions gouvernementales relatives la gestion de leau et dune complmentarit de leurs actions respectives afin de maximiser leurs impacts sur la qualit de leau et la protection des cosystmes aquatiques.
72 Une meilleure coordination gouvernementale aurait t possible
diverses occasions, notamment lors de la mise en uvre de la PNE et de laPolitique de protection des rives, du littoral et des plaines inondables, ainsi quau moment de la rvision et de la mise jour des schmas damnagement et de dveloppement.
Politique nationale de leau

73 La mise en uvre de la PNE ncessitait une forte coordination pour que
les actions accomplies par les parties prenantes, en fonction de leurs responsabilits, soient cohrentes et quelles contribuent ainsi latteinte des objectifs tablis.
74 La mise en uvre de la PNE a connu plusieurs manquements. 75 Le MDDEFP avait la responsabilit de coordonner les initiatives du
ouvernement dans le domaine de leau de manire en assurer une gestion g cohrente. Il devait galement dterminer les priorits nationales y affrentes et tenir compte, au nom du gouvernement, des objectifs viss par chacun desOBV. Dans les faits, ses interventions nont pas permis dobtenir ladhsion complte et continue des ministres et o rganismes concerns.
76 linitiative du MDDEFP, la Table interministrielle sur la Politique nationale
La Table interministrielle sur la Politique nationale de leau avait notamment comme mandat de:
de leau a t mise en place en 2001 afin notamment dassurer les changes et le suivi relatifs la PNE.
77 Pendant les cinq premires annes, la Table a suscit une certaine
coordonner la mise en uvre des engagements de la PNE ; approuver les rapports de suivi sur la mise en uvre des engagements de la PNE ; donner des avis gouvernementaux sur diffrents sujets relatifs leau, mais ne faisant pas ncessairement partie de la PNE.
arti p cipation des hauts dirigeants des ministres, qui ont profit de ce forum pour discuter de dossiers stratgiques, comme la gestion intgre par bassin versant et le plan daction sur les cyanobactries. Avec le temps, les travaux se sont un peu loigns de ses mandats initiaux, le nombre de participants de haut niveau a diminu et peu de dcisions stratgiques ont dcoul de ses activits.
17
78 Cet essoufflement a donn lieu des retards dans la production des bilans
annuels. Il explique galement labsence de prises de position claires quant aux mesures prendre pour resserrer les actions afin datteindre les rsultats viss.
79 la suite de ladoption de la Loi affirmant le caractre collectif des
ressources en eau et visant renforcer leur protection, le MDDEFP a, pour lessentiel, adopt la mme approche: la Table a t remplace par le Comit interministriel sur la gestion intgre de leau. Lors de notre vrification, nous ne pouvions juger des retombes de ce mcanisme de concertation puisquil nen tait qu ses dbuts.
Schma damnagement et de dveloppement

80 Lamnagement du territoire, qui fait partie des responsabilits du MAMROT,
est capital dans la gestion intgre de leau. cet gard, les MRC doivent tenir jour un schma damnagement et de dveloppement, qui est le pivot de leurs travaux de planification. Il permet notamment dy intgrer des perspectives lies au dveloppement socioconomique et lquilibre environnemental, incluant la gestion intgre de leau par bassin versant.
81 Le MAMROT se base sur les orientations gouvernementales pour valuer
la conformit des schmas. Elles reprsentent une importante composante ducadre instaur par la Loi sur lamnagement et lurbanisme. labores par les ministres concerns sous la coordination du MAMROT et ensuite adoptes par le Conseil des ministres, elles circonscrivent les problmatiques ainsi que les proccupations du gouvernement sur les questions damnagement du territoire devant tre prises en compte dans les schmas.
82 Aucune orientation gouvernementale permettant dexpliquer clairement
comment doit tre prise en compte la gestion intgre de leau dans le cadre de la rvision et de la mise jour des schmas na encore t tablie.
83 Il est important que le MAMROT et le MDDEFP travaillent en collabora tion pour laborer une orientation gouvernementale sur la gestion intgre de leau afin quelle soit prise en compte dans le processus dapprobation des schmas.
Politique de protection des rives, du littoral et des plaines inondables

84 En 1987, le gouvernement adoptait la Politique de protection des rives,
dulittoral et des plaines inondables visant accorder ces zones une protection adquate et minimale. Les rives, le littoral et les plaines inondables sont essentiels la survie des composantes cologiques et biologiques des cours deau et des lacs. Le maintien de leur intgrit contribue galement rduire les risques dinondation et drosion.
18
85 La Politique de protection des rives, du littoral et des plaines inondables nest
pas entirement mise en uvre aprs plus de 25 ans.

86 Le MAMROT et le MDDEFP doivent, a priori, veiller ce que les schmas
damnagement et de dveloppement produits par les MRC donnent lieu lapplication de cette politique. Afin de la rendre imposable un tiers, les municipalits sont tenues dadopter un rglement cet effet.
87 Actuellement, le MAMROT et le MDDEFP ignorent dans quelle mesure les
municipalits ont rempli cette obligation. En ne sassurant pas que ces dernires adoptent un rglement qui intgre adquatement les normes fixes par la politique, les deux ministres peuvent difficilement valuer si lobjectif de protection des rives, du littoral et des plaines inondables est atteint.
Recommandations
88 Les recommandations suivantes sadressent au ministre du Dveloppement
durable, de lEnvironnement, de la Faune et des Parcs ainsi quau ministre des Affaires municipales, des Rgions et de lOccupation du territoire.
6
Assurer la coordination des interventions gouvernementales et la complmentarit de leurs actions en matire de gestion intgre de leau afin de maximiser leurs impacts sur la qualit de leau et la protection des cosystmes aquatiques. Dfinir des orientations qui expliquent comment doit tre prise en compte la gestion intgre de leau dans la rvision et la mise jour des schmas damnagement et de dveloppement. Concevoir et mettre en place les mcanismes ncessaires pour sassurer de lintgration de la Politique de protection des rives, dulittoral et des plaines inondables dans les schmas des municipalits rgionales de comt et les rglements des municipalits.
2.4
Suivi et reddition de comptes
89 Des bilans annuels sur la mise en uvre de la PNE ont t produits de
2003 2008 et un rapport synthse dvaluation a t rendu public en 2011.

90 Le suivi des engagements noncs dans la PNE et la reddition de comptes
nont pas permis de soulever, en temps opportun, les problmes lis sa mise en uvre, dvaluer leffet rel des interventions et dapporter des correctifs, aubesoin.
91 La Loi sur ladministration publique tant en vigueur depuis 2000, nous
nousserions attendus ce que le plan daction visant la mise en uvre de la PNE sappuie fortement sur les principes de la gestion axe sur les rsultats. Toutefois, ce plan ne contenait pas suffisamment de cibles ni dindicateurs
19
pour valuer adquatement latteinte des objectifs fixs. De plus, il ntait pas assorti dun chancier prcis. tant donn ces lacunes, il nest pas surprenant de constater la faiblesse de la reddition de comptes effectue.
Bilans annuels
92 En guise de suivi, des bilans annuels ont t produits jusquen 2008 et
rendus publics. Ceux-ci nont pas t trs utiles en matire de gestion: en plus de nepas avoir t publis en temps opportun(dlai de deux ans pour certains), ils se rsumaient une numration des actions ralises par les ministres responsables en lien avec les engagements, sans en apprcier les rsultats par rapport aux objectifs fixs.
93 Dans les faits, plusieurs actions annonces quant aux engagements pris
dans la PNE, adopte en 2002, ont tard se concrtiser. Cest notamment le cas de la Stratgie qubcoise dconomie deau potable et du projet de Stratgie de protection et de conservation des sources destines lalimentation en eau potable. Les carts par rapport aux actions planifies ont t analyss tardivement et les mesures correctives nont pas t appliques en temps opportun.
94 En effet, la Stratgie qubcoise dconomie deau potable a t adopte
sept ans plus tard que lchance prvue. En vigueur depuis 2011, elle rend conditionnelle lattribution de toute aide financire ladoption de mesures dconomie deau et de rduction des fuites de la part des municipalits. Cela signifie quavant ladoption de cette stratgie, plus de 1 milliard de dollars ont t donns en subventions aux municipalits alors que les mesures dconomie deau quelles devaient mettre en place taient peu contraignantes et ne faisaient pas systmatiquement lobjet dun suivi.
95 Dautre part, comme la protection des sources deau constituait un enjeu
majeur, lengagement figurant cet gard dans la PNE avait pour but de rduire les risques de contamination des eaux de surface servant de sources dapprovisionnement aux municipalits. Cet engagement devait galement permettre dtablir la vulnrabilit des zones de captage des eaux et de dfinir les actions prioritaires requises, notamment en matire damnagement et de dveloppement du territoire, en vue damliorer la qualit de leau brute.
96 La ralisation de cet engagement aurait pour effet de limiter les sommes
affectes au traitement de leau et de consolider les investissements publics en infrastructures tout en amliorant la qualit de lenvironnement des citoyens et particulirement des riverains. Or, la Stratgie de protection et de conservation des sources destines lalimentation en eau potable, qui devait tre adopte en2004, ne lest toujours pas neuf annes plus tard et aucune explication na t fournie dans les bilans publis.
20
Rapport dvaluation
97 Outre les bilans annuels, la PNE prvoyait quun rapport dvaluation serait
publi tous les cinq ans. Un seul rapport synthse dvaluation a t publi, etce, en 2011. Selon ce rapport, les progrs raliss lgard de 23engagements ont t jugs satisfaisants, plusieurs actions concernant 15autres engagements taient toujours en cours de ralisation, les progrs relatifs 4engagements taient jugs insatisfaisants et, faute de donnes disponibles ou en raison dinactivit, 15 engagements nont mme pas pu tre valus.
98 Il convient de citer quelques phrases formules par les auteurs du rapport
dans la conclusion. Ils soulvent un problme de fond, qui aurait d susciter une raction rapide: Huit ans aprs son adoption, des questions relatives au rle de la Politique et sa porte doivent tre abordes. Plus prcisment, des interrogations subsistent au sujet de ladquation entre certains engagements et les priorits gouvernementales actuelles, propos de latteinte des objectifs de la Politique en labsence de priorits initialement dfinies de mme que concernant son financement limit.
99 Ces proccupations, qui taient dj importantes en 2011, ont t portes
lattention du nouveau Comit interministriel sur la gestion intgre de leau. la suite dune recommandation de ce comit, le MDDEFP a dcid dattendre en 2014 avant de se pencher sur la ncessit dlaborer une nouvelle politique ou de mettre jour la PNE en vigueur, adopte il y a plus de 10 ans.
Recommandation
100 La recommandation suivante sadresse au ministre du Dveloppement

9
Faire un suivi et une reddition de comptes en temps opportun afin dvaluer lefficacit des interventions gouvernementales en matire de gouvernance de leau et de mettre en place les mesures correctivesrequises.
21
Commentaires des entits vrifies

Les entits vrifies ont eu loccasion de transmettre leurs commentaires, qui sont reproduits dans la prsente section. Nous tenons souligner quelles ont adhr toutes les recommandations.
Commentaires du ministre des Affaires municipales, des Rgions et de lOccupation du territoire

Recommandation 4. Le MAMROT a prioris au cours de la premire anne de mise en uvre de la Stratgie dconomie deau potable (2011), lamlioration de la connaissance de lusage de leau et la diusion de moyens visant la rduction de la consommation et des pertes deau en rseau. Le premier bilan produit indique que les objectifs de rduction prvus en 2017 sont pratiquement atteints ds la premire anne. Pour la deuxime anne de la Stratgie, le MAMROT a dj prvu lamlioration des connaissances du cot de leau au Qubec. cet eet, un nouveau formulaire pour la prparation, par les municipalits, du bilan de lusage de leau de 2012 a t mis en ligne dernirement sur le site Web du MAMROT et des sances de formation sont prvues en 2013. Ce formulaire, qui doit tre complt par les municipalits avant la n juin 2013, comprendra des donnes sur le cot complet de leau dans la municipalit. Ces donnes seront valides et analyses an dvaluer le cot complet de leau au Qubec. Recommandation 5. Selon lnonc budgtaire du 20 novembre 2012, tous les ministres touchs par la Loi favorisant le maintien et le renouvellement des infrastructures publiques devront rviser leur cadre de gestion pour lhiver 2014. Des dmarches avec le Secrtariat du Conseil du trsor sont entames cette n. Pour rviser son cadre de gestion, le ministre prvoit se doter dune banque de donnes intgre sur lensemble des infrastructures municipales deau an dtablir la valeur, ltat et les besoins en renouvellement du parc dinfrastructures quil nance. Une tude an de choisir des variables ecientes pour construire une telle banque de donnes a t ralise en 2011. Le MAMROT tient prciser que ce sont les municipalits qui sont propritaires des infrastructures municipales et quelles devraient donc possder linformation pertinente sur la valeur des actifs et les besoins en la matire. Des consultations avec les Villes de Qubec et Montral et la FQM [Fdration qubcoise des municipalits] et lUMQ [Union des municipalits du Qubec] sont entames an dchanger sur les informations disponibles dans les municipalits en matire de gestion dactifs et pour identier les scnarios permettant de btir une banque de donnes en collaboration avec les partenaires municipaux.
22
En lien avec les paragraphes 60 63 du rapport du Vrificateur gnral, le ministre tient prciser quoutre ce qui est inscrit au cadre de gestion, les banques de donnes du MDDEFP et du Suivi des ouvrages municipaux dassainissement des eaux (SOMAE) (mises jour en continu), les plans dintervention sur les rseaux souterrains (mis jour par les municipalits selon les demandes daide nancire, environ aux 5 ans) ainsi que les indicateurs de gestion municipaux (mis jour annuellement) lui fournissent une connaissance gnrale du parc dinfrastructures municipales deau. De plus, les visites de prennit des ouvrages municipaux dassainissement des eaux (OMAE) eectues par le ministre permettent dobtenir des informations qualitatives sur ltat et lexploitation de ces OMAE. Ces informations sont utilises pour planier les investissements futurs du MAMROT en matire dinfrastructures municipales deaux par le biais des programmes daide nancire. Coordination des interventions gouvernementales. Le ministre adhre aux recommandations 6, 7 et 8 et a dj entrepris plusieurs actions an dassurer leur mise en uvre. En eet, certains mcanismes de coordination et de complmentarit des interventions existent entre le MAMROT et le MDDEFP en matire damnagement du territoire. titre dexemple, le MDDEFP est systmatiquement consult sur tout projet de rvision ou de mise jour des schmas damnagement et de dveloppement des MRC, notamment sur certains enjeux portant sur la gestion de leau. Tel que prcis dans le rapport du Vrificateur gnral, cest sur la base des orientations gouvernementales en amnagement du territoire que se base le gouvernement pour juger de la conformit des schmas damnagement et de dveloppement. Les orientations gouvernementales ont t adoptes par le conseil des ministres en 1994 et ont connu certaines modications ponctuelles par la suite. Depuis2011, le ministre a entrepris, en collaboration avec les ministres et organismes concerns, un important chantier visant renouveler lensemble des orientations gouvernementales en matire damnagement du territoire. Lun des objectifs de ce renouvellement vise spciquement dnir des orientations gouvernementales prcises sur la gestion intgre des ressources en eau. Le MDDEFP et le MAMROT travaillent donc en collaboration an de mieux intgrer les enjeux associs leau au processus de prise de dcision en amnagement du territoire. La Politique de protection des rives, du littoral et des plaines inondables est au cur de ces rexions.
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Commentaires du ministre du Dveloppement durable, de lEnvironnement, de la Faune et des Parcs

Les principales assises du cadre de gestion de leau au Qubec sont la Politique nationale de leau publie en 2002 ainsi que la Loi armant le caractre collectif des ressources en eau et visant renforcer leur protection, adopte en 2009. Elles dnissent les objectifs et les grandes orientations gouvernementales en la matire. On retrouve des orientations plus prcises dans divers rglements, politiques, plans daction et stratgies adopts depuis 2002. Le MDDEFP reconnat que la Politique nationale de leau nest plus jour, mais cela nempche pas le ministre de mettre en place des mesures an de rpondre des enjeux qui ont merg depuis 2002 (ex.: algues bleu-vert, adaptation aux changements climatiques). La majorit des engagements de la Politique nationale de leau sont tout de mme raliss sous une forme ou une autre, ou sont en voie de ltre. Cependant, plusieurs des engagements ont connu des dlais dapplication par rapport lchancier initial et un nombre limit nont pas connu de suites, en raison des changements de priorits. lgard de la gestion intgre de leau, malgr les progrs accomplis, notamment avec la modernisation du cadre lgislatif et rglementaire et la mise en place de 40 zones de gestion intgre de leau couvrant lensemble des tributaires du Saint-Laurent, le MDDEFP convient que des efforts importants restent faire pour susciter une plus grande mobilisation de lensemble des acteurs dans la poursuite de son implantation. La Politique nationale de leau indiquait dailleurs que la gestion intgre de leau par bassin versant est un exercice de concertation de lensemble des acteurs de leau qui, compte tenu du caractre novateur de ce mode de gouvernance participative au Qubec, ne pouvait tre mis en place que graduellement.
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Annexes et sigles
Annexe 1 Objectifs de vrification et porte des travaux Annexe 2 Rles et responsabilits Annexe 3 Engagements pris par le gouvernement dans la Politique nationale de leau Annexe 4 Principales lois sappliquant leau, rglements y affrents et entits responsables
Sigles
BAPE LQE Bureau des audiences publiques sur lenvironnement Loi sur la qualit de lenvironnement MRC OBV PDE PNE Municipalit rgionale de comt Organisme de bassin versant Plan directeur de leau Politique nationale de leau
MAMROT Ministre des Affaires municipales, des Rgions et de lOccupation du territoire MDDEFP Ministre du Dveloppement durable, de lEnvironnement, de la Faune et des Parcs
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Annexe 1 Objectifs de vrification et porte des travaux

Objectifs de vrification
La responsabilit du Vrificateur gnral consiste fournir une conclusion sur les objectifs propres la prsente mission de vrification. Pour ce faire, nous avons recueilli les lments probants suffisants et appropris pour fonder raisonnablement notre conclusion et pour obtenir un niveau lev dassurance. Notre valuation est base sur les critres que nous avons jugs valables dans les circonstances et qui sont exposs ci-aprs. Ces critres manent principalement des principes reconnus de saine gestion. Ils se fondent galement sur la Loi sur le dveloppement durable, la Loi affirmant le caractre collectif des ressources en eau et visant renforcer leur protection, la PNE, les ententes intervenues entre le MAMROT et le MDDEFP en matire deau ainsi que sur des rapports dautres vrificateurs lgislatifs. Les travaux de vrification dont traite ce rapport ont t mens en vertu de la Loi sur le vrificateur gnral et conformment aux mthodes de travail en vigueur. Ces mthodes respectent les normes des missions de certification mises par lInstitut Canadien des Comptables Agrs. Au dbut des travaux de vrification, deux missions distinctes avaient respectivement pour sujet leau potable et les eaux uses municipales. Chacune dentre elles comportait un objectif ayant trait la gestion des interventions gouvernementales en matire deau. Nous avons pris la dcision de rapporter le fruit de nos travaux relativement ces deux objectifs dans un seul rapport, qui constitue le prsent chapitre.
Mission de vrification: Gouvernance de leau

Objectif de vrification Dterminer si le MAMROT et le MDDEFP ont mis en place les conditions qui permettent aux divers intervenants de prendre en charge les enjeux associs la gestion de leau potable, et ce, de faon cohrente et efficace. Critres dvaluation
Les rles et les responsabilits des diffrents intervenants sont dfinis clairement et des mcanismes de coordination sont mis en place afin dobtenir une cohrence entre les actions de ces intervenants. Une connaissance de ltat des ressources en eau base sur une information pertinente et jour est acquise. Cette connaissance sappuie, entre autres, sur les lments suivants: la dtermination des donnes ncessaires, notamment lgard de la quantit et de la qualit des ressources en eau, de ltat des bassins versants de mme que celui des cosystmes aquatiques; la mise en place de moyens efficaces permettant de colliger les donnes, de les structurer, de les conserver et de les rendre accessibles; lanalyse des donnes, qui permet de prciser les principaux risques et enjeux dans le domaine. La planification des interventions gouvernementales affrentes la gestion de leau potable tablit les priorits des actions et les objectifs par rapport aux enjeux recenss. Cette planification se base notamment sur la prise en compte des lments suivants: la connaissance de ltat des ressources en eau et des infrastructures municipales; le cot de leau; les bonnes pratiques recenses, les problmatiques mergentes et les nouvelles technologies; les orientations gouvernementales en matire de gestion de leau potable.
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Mission de vrification: Gouvernance de leau (suite)

Objectif de vrification Critres dvaluation
Un suivi de la mise en uvre des interventions est exerc de faon continue afin dvaluer le degr datteinte des objectifs fixs et limpact des interventions. Les carts sont analyss et, au besoin, des mesures correctives sont mises en place. Une reddition de comptesest produite en temps opportun et permet notamment: dtablir un lien clair entre les objectifs et les rsultats obtenus, tout en expliquant les carts, le cas chant; de prsenter les rsultats dans le bon contexte; de prsenter une information comparative dans le temps.
Mission de vrification: Contrle et surveillance de lassainissement des eaux uses municipales

Objectif de vrification Sassurer que le MAMROT et le MDDEFP ont mis en place des mcanismes de coordination, de planification et de suivi des interventions gouvernementales, lesquels concourent la gestion efficace de lassainissement des eaux uses municipales. Critres dvaluation
Les ministres vrifis ont prcis leurs rles et responsabilits et ont mis en place des mcanismes de coordination pour assurer la cohrence de leurs interventions. La planification globale affrente lassainissement des eaux uses municipales prcise les priorits dintervention ainsi que les objectifs atteindre, et repose sur une connaissance dtaille et jour des problmes existants ou potentiels, notamment: les risques associs la qualit des milieux rcepteurs et aux pressions causes par les activits et le dveloppement municipal; les enjeux principaux tels le dbordement des rseaux unitaires, la toxicit des effluents ainsi que les apports de phosphore au plan deau, l o la protection de la qualit de leau le justifie; ltat des infrastructures; les problmes mergents, tels que les effets des changements c limatiques et les incidences des micropolluants sur les milieux rcepteurs; lapplication de nouvelles technologies aux procds de traitement. Un suivi de la mise en uvre des interventions est exerc de faon continue afin dvaluer le degr datteinte des objectifs fixs et limpact des interventions. Les carts sont analyss et, au besoin, des mesures correctives sont mises en place.
Porte des travaux

La prsente vrification porte sur la gouvernance de leau. Pour mener bien notre mission, nous avons ralis des entrevues auprs de gestionnaires et de professionnels du MAMROT ainsi que du MDDEFP et avons analys les documents pertinents obtenus de leur part. Nous avons galement rencontr des reprsentants du ministre de la Sant et des Services sociaux, de la Direction rgionale de sant publique de la Capitale-Nationale ainsi que de lInstitut national de sant publique afin de recueillir de linformation complmentaire. Nos travaux de vrification se sont drouls principalement de mars novembre 2012 et ont port particulirement sur les 10 dernires annes financires, bien que lanalyse de linformation antrieure la priode vise puisse avoir t utile la formulation de nos constats.
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Annexe 2 Rles et responsabilits

MDDEFP Mission: Assurer la protection de lenvironnement et la conservation de la biodiversit pour amliorer la qualit des milieux de vie des citoyens. Dvelopper et mettre en uvre des politiques, des lois, des rglements et des programmes visant notamment: la prvention ou la rduction de la contamination de leau; ladaptation aux changements climatiques; la qualit de leau potable; la conservation de la biodiversit. Contrler lapplication des lois et des rglements en matire de protection de lenvironnement, notamment par lanalyse des demandes dautorisation et de permis, des inspections et des enqutes ainsi que par lutilisation des recours judiciaires et administratifs. Observer et connatre les cosystmes et leurs composantes. Coordonner la PNE au niveau gouvernemental et assurer la mise en uvre et le suivi des e ngagements de cette politique. Mettre en uvre et coordonner lexcution de la Politique de protection des rives, du littoral et des plaines inondables. Constituer un bureau des connaissances sur leau afin de soutenir les besoins en connaissances cet gard et de fournir la population une information qui soit la plus fiable, complte et jour possible. Raliser la gestion des ressources en eau de manire intgre et concerte dans les units hydrographiques dsignes. Mission: Appuyer ladministration et le dveloppement des municipalits, des rgions et de la mtropole en favorisant une approche durable et intgre au bnfice des citoyens. Surveiller ladministration et lexcution des lois concernant le systme municipal. Aider et soutenir les municipalits dans lexercice de leurs fonctions. Sassurer doptimiser conomiquement et techniquement les projets dinfrastructures municipales deau potable et deaux uses subventionns. Conseiller le gouvernement, les ministres et les organismes publics et, le cas chant, leur faire des recommandations sur toute question concernant leurs activits lorsque celles-ci ont une incidence dans le domaine municipal. Excuter ou faire excuter des recherches, des tudes ou des analyses concernant le domaine municipal. Assurer la mise en uvre et le suivi des engagements gouvernementaux de la PNE dont il est matre duvre ou collaborer lorsquil est dsign comme partenaire. laborer une stratgie qubcoise de conservation de leau potable qui rende conditionnelle lattribution de toute aide financire ladoption de mesures dconomie deau et de rduction des fuites de la part des municipalits.
MAMROT
Outre ces ministres, les MRC et les municipalits sont galement appeles intervenir concernant la rglementation et la gestion de leau. Elles exercent leurs comptences en matire denvironnement, damnagement du territoire, dalimentation en eau potable et dassainissement des eaux uses. Quant aux organismes de bassin versant (OBV), ils laborent des plans directeurs de leau (PDE), qui constituent des outils de planification visant dterminer et hirarchiser les interventions raliser dans un bassin versant pour atteindre les objectifs fixs de manire concerte par lensemble des acteurs.
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Annexe 3Engagements pris par le gouvernement dans la Politique nationale de leau

Ministres ou organismes matres duvre MDDEFP Numro de lengagement 1 2 3 4 5 6
7 8 9
11
12
14 15 16 18 21
22
23 24
Entreprendre la rvision du cadre juridique concernant leau et dvelopper les outils lgaux ncessaires la mise en uvre de la Politique. Mettre en uvre progressivement la gestion intgre par bassin versant. Soutenir financirement et techniquement le fonctionnement de 33 organismes de bassin. Regrouper et dvelopper linformation sur leau et les cosystmes aquatiques requise pour la gouvernance de leau. Entreprendre un inventaire des grands aquifres du Qubec. Approfondir et complter les connaissances concernant les principaux bassins versants du Qubec et soutenir la mise jour de linformation affrente sur une base permanente. Appuyer des associations de riverains de lacs de villgiature. Dvelopper et mettre en place des programmes de sensibilisation et dducation lintention des divers acteurs de leau. Dvelopper et mettre en place, de faon progressive, compter de 2003, un rgime de redevances pour lutilisation (prlvement et rejet) des ressources en eau du Qubec. Intensifier la participation du Qubec au sein des organisations internationales de gestion du bassin des Grands Lacs et du Saint-Laurent (conjointement avec le ministre des Relations internationales, de la Francophonie et du Commerce extrieur (MRIFCE)). Intensifier, dans tous les domaines pertinents relatifs leau, la participation et la reprsentation du gouvernement du Qubec afin de promouvoir ses intrts et de partager ses comptences dans les ententes, les organisations et les forums internationaux (conjointement avec le MRIFCE). Traduire, par une reconnaissance officielle, sa vision du Saint-Laurent comme un patrimoine national protger, dvelopper et mettre en valeur. Mettre en uvre la gestion intgre du Saint-Laurent. Conclure une nouvelle entente Canada-Qubec sur le Saint-Laurent et en assurer sa mise en uvre. Prparer, dici 2004, une stratgie de protection des sources de captage deau de surface. laborer et mettre en uvre, dici 2004, un plan daction pour la protection, la restauration et la mise en valeur des rives et du littoral des lacs et des cours deau, de leurs plaines inondables ainsi que des milieux humides. tendre lapplication de la Politique de dbits rservs cologiques pour la protection du poisson et de ses habitats dautres composantes des cosystmes aquatiques. tablir, dici 2005, des critres pour lallocation des prlvements deau et des drivations de cours deau. Doter, dici 2005, le Qubec dun rseau de rserves aquatiques.
MRIFCE Ministre des Relations internationales, de la Francophonie et du Commerce extrieur
29
Ministres ou organismes matres duvre MDDEFP (suite)
Numro de lengagement 26 29 33 34 41 42 52
54
57 Secrtariat aux affaires autochtones MRIFCE 10
Mettre en place une stratgie dassainissement des cours deau lchelle du bassin versant. Soutenir, en territoire agricole, ltablissement de corridors riverains boiss en lien avec les milieux naturels. tendre lapplication du Programme de rduction des rejets industriels (PRRI). Mettre en place un mcanisme de prise en charge des industries non assujetties au PRRI. Mettre en place une stratgie dencadrement des rejets urbains au Qubec. Aider les municipalits assurer la conformit des dispositifs de traitement des eaux uses des rsidences isoles. laborer un programme daide aux municipalits et aux organismes du milieu afin de dvelopper un rseau daccs publics au Saint-Laurent ainsi quaux autres plans et cours deau du Qubec. Poursuivre la mise en uvre des recommandations du Comit de consultation sur la scurit nautique et la qualit de vie sur les lacs et les cours deau du Qubec. Dvelopper des indicateurs de suivi de la Politique et publier un rapport dvaluation tous les cinq ans. Assurer la participation des nations et des communauts autochtones la gestion des eaux, dans le cadre des ententes conclues et conclure entre celles-ci et le gouvernement du Qubec. Intensifier la participation du Qubec au sein des organisations internationales de gestion du bassin des Grands Lacs et du Saint-Laurent (conjointement avec le MDDEFP). Intensifier, dans tous les domaines pertinents relatifs leau, la participation et la reprsentation du gouvernement du Qubec afin de promouvoir ses intrts et de partager ses comptences dans les ententes, les organisations et les forums internationaux (conjointement avec le MDDEFP). Accentuer les efforts du Qubec sur la scne internationale, en soutenant et en facilitant lexportation de lexpertise publique et prive dans les domaines de la technologie, de la gestion et de la protection de la ressource eau.
11
12
Ministre 13 des Finances et de lconomie (anciennement ministre du Dveloppement conomique, de lInnovation et de lExportation) MAMROT 17
36 37 38
Soutenir financirement, au cours des cinq prochaines annes, la mise aux normes de toutes les i nstallations dapprovisionnement et de traitement de leau potable. Inciter et aider les municipalits rduire de 20%, dici 2007, la frquence des dbordements des rseaux unitaires en temps de pluie. liminer, dici 2007, les rejets deaux uses par temps sec. Complter, dici 2007, le programme dassainissement dans plus dune cinquantaine de petites municipalits, de manire liminer leur rejet deaux uses directement dans les cours deau.
MRIFCE Ministre des Relations internationales, de la Francophonie et du Commerce extrieur PRRI Programme de rduction des rejets industriels
30
Ministres ou organismes matres duvre MAMROT (suite)
Numro de lengagement 39 40 43 44 45 46 47 48 49
51 Ministre 19 de la Sant et des Services sociaux Ministre des Ressources naturelles
Assurer la dsinfection des eaux uses provenant des stations dpuration, l o la protection des usages le justifie. Diminuer, dici 2005, la toxicit des effluents par llaboration et la mise en uvre dun plan daction. Inciter lensemble des municipalits atteindre un taux de renouvellement de leurs rseaux de 0,8% par anne dici 2007 et de 1% par anne dici 2012. Assurer le respect des normes de qualit lors de la construction, de la rhabilitation ainsi que du remplacement des infrastructures existantes. Atteindre, partir de 2005, un taux dutilisation des techniques de r habilitation des rseaux de 25% par rapport au remplacement. Dvelopper, en 2003, un outil permettant dtablir le cot de revient des services deau. Mesurer la performance de la gestion des services deau par le dveloppement doutils appropris. Accrotre lexpertise qubcoise dans les services deau en favorisant lutilisation de nouvelles technologies et des meilleures faons de faire. laborer une stratgie qubcoise de conservation de leau potable qui rende conditionnelle lattribution de toute aide financire ladoption de mesures dconomie deau et de rduction des fuites de la part des municipalits. Encadrer les dlgations de gestion au secteur priv en favorisant lutilisation de contrats types de gestion et de suivi. Augmenter et amliorer la capacit dintervention, denqute, dvaluation des risques ou des impacts des directions rgionales de sant publique, lors dventuels dpassements de normes de la qualit de leau ou lors de lclosion de maladies dorigine hydrique. Intensifier les activits dacquisition des connaissances et de dveloppement en soutien aux interventions visant la protection et la restauration des habitats fauniques des milieux aquatiques, riverains et humides. Rviser, dici 2005, les pratiques damnagement forestier afin de rduire les impacts sur les milieux aquatiques, riverains et humides. Poursuivre la restauration des parcs de rsidus miniers. laborer une stratgie pour dvelopper la pche rcrative au Qubec. Poursuivre la mise en uvre des recommandations du Comit de consultation sur la scurit nautique et la qualit de vie sur les lacs et les cours deau du Qubec. Atteindre, dici 2010, un tat dquilibre quant la capacit de support en phosphore des sols (conjointement avec le MDDEFP). Poursuivre et mettre en uvre les dcisions prises lors du Forum sur lagriculture et lagroalimentaire: Un environnement valoriser. Introduire lcoconditionnalit dans un ensemble de programmes de soutien financier du secteur agricole. Rduire, dici 2010, la pression sur lenvironnement issue de lusage des pesticides en milieu agricole. Soutenir techniquement et financirement les entreprises piscicoles existantes.
20
25 35 53 54
Ministre de 27 lAgriculture, des Pcheries et 28 de lAlimentation 30 31 32
31
Ministres ou organismes matres duvre Socit immobilire du Qubec
Numro de lengagement 50
Implanter un programme de conservation de leau dans les difices gouvernementaux. Soutenir, en collaboration avec la Fdration qubcoise du canot et du kayak et les association s touristiques rgionales, le dveloppement de sentiers nautiques au Qubec. laborer, dici 2005, un plan de dveloppement du tourisme nautique en matire de croisires internationales dans une perspective de dveloppement durable.
Ministre 55 des Finances et de lconomie (Tourisme Qubec, 56 anciennement ministre du Tourisme)

Source: PNE.
32
Annexe 4Principales lois sappliquant leau, rglements y affrents et entits responsables

Loi sur la qualit de lenvironnement (L.R.Q., c. Q-2)

Rglement sur lapplication de larticle 32 de la Loi sur la qualit de lenvironnement (Q-2, r. 2) Rglement relatif lapplication de la Loi sur la qualit de lenvironnement (Q-2, r. 3) Rglement concernant le cadre dautorisation de certains projets de transfert deau hors du bassin du fleuve Saint-Laurent (Q-2, r. 5.1) Rglement sur le captage des eaux souterraines (Q-2, r. 6)
MDDEFP MDDEFP MDDEFP
Municipalits: articles 2 20, 22, 23, 42, 43, 53, 54 et deuximes alinas des articles 56 et 57 (selon larticle 63 du rglement) MDDEFP MDDEFP MDDEFP MDDEFP MDDEFP Municipalits: article 88 du rglement MDDEFP MDDEFP MDDEFP MDDEFP MDDEFP MDDEFP MDDEFP: travaux, constructions ou ouvrages destins des fins daccs public ou des fins municipales, industrielles, commerciales ou publiques MRC et municipalits: rglementation en matire durbanisme
Rglement sur la dclaration des prlvements deau (Q-2, r. 14) Rglement sur les effluents liquides des raffineries de ptrole (Q-2, r. 16) Rglement sur lenfouissement des sols contamins (Q-2, r. 18) Rglement sur lenfouissement et lincinration de matires rsiduelles (Q-2, r. 19) Rglement sur les entreprises daqueduc et dgout (Q-2, r. 21) Rglement sur lvacuation et le traitement des eaux uses des rsidences isoles (Q-2, r. 22) Rglement sur lvaluation et lexamen des impacts sur lenvironnement (Q-2, r. 23) Rglement sur les exploitations agricoles (Q-2, r. 26) Rglement sur les fabriques de ptes et papiers (Q-2, r. 27) Rglement portant interdiction la mise en march de certains dtergents vaisselle (Q-2, r. 30) Rglement sur les lieux dlimination de neige (Q-2, r. 31) Rglement sur les matires dangereuses (Q-2, r. 32) Politique de protection des rives, du littoral et des plaines inondables (Q2, r. 35)
33
Loi sur la qualit de lenvironnement (L.R.Q., c. Q-2) (suite)
Rglement sur la protection des eaux contre les rejets des embarcations de plaisance (Q-2, r. 36)
Rglement sur la protection et la rhabilitation des terrains (Q-2, r. 37) Rglement sur la qualit de leau potable (Q-2, r. 40)
Pour le lac Mgantic: Ville de Lac-Mgantic, Municipalit de Frontenac, Canton de Marston et Municipalit de Piopolis Pour le lac Memphrmagog: Ville de Magog, Municipalit dAustin, Municipalit de Saint-Benot-du-Lac, Municipalit du canton de Potton, Municipalit du canton de Stanstead et Municipalit dOgden MDDEFP MDDEFP Municipalits: transmission des analyses priodiques des chantillons deau MDDEFP MDDEFP
Rglement sur la redevance exigible pour lutilisation de leau (Q-2, r. 42.1) Directive 019 sur lindustrie minire (avril 2005): Prpare par la Direction des politiques de leau du MDDEFP, elle vise notamment la protection et la conservation des eaux souterraines. Rglement sur le domaine hydrique de ltat (R-13, r. 1)
Loi sur le rgime des eaux (L.R.Q., c. R-13)
MDDEFP ( lexception de larticle 3 et de la section VIII, qui relvent de lautorit du ministre des Ressources naturelles (MRN) (selon article 1 de la loi) Centre dexpertise hydrique du Qubec (rglement) MDDEFP
Loi sur la conservation du patrimoine naturel (L.R.Q., c. C-61.01) Loi sur la conservation et la mise en valeur de la faune (L.R.Q., c. C-61.1) Loi sur les forts (L.R.Q., c. F-4.1) Loi sur les mines (L.R.Q., c. M-13.1)
MRN Ministre des Ressources naturelles
Rglement sur les habitats fauniques (C-61.1, r. 18)
MDDEFP MRN
Rglement sur les normes dintervention dans les forts MRN du domaine de ltat (F-4.1, r. 7) MRN
34
Loi sur lamnagement et lurbanisme (L.R.Q., c. A-19.1)
MAMROT MDDEFP: protection des rives, du littoral et des plaines inondables (articles 53.13 et 165.2 165.4 de la loi) et possibilit de poursuites judiciaires (utilisation du sol ou construction incompatible avec une disposition dun rglement de zonage, de lotissement ou de construction portant sur la protection des rives, du littoral ou des plaines inondables) (article 227.1 de la loi) MRC Municipalits MAMROT MRC: entretien des cours deau (articles 103 109) et ralisation de travaux de rgularisation du niveau de leau ou damnagement du lit dans un lac (article 110) Municipalits: protection de lenvironnement (article 19), alimentation en eau, gout et assainissement des eaux (articles 21 28) Ministre de la Justice du Qubec MDDEFP
Loi sur les comptences municipales (L.R.Q., c. C-47.1)
Code civil du Qubec Loi sur le dveloppement durable (L.R.Q., c. D-8.1.1) Loi affirmant le caractre collectif des ressources en eau et visant renforcer leur protection (L.R.Q., c. C-6.2)
MDDEFP Organismes de bassin versant: laboration et mise en uvre dun plan directeur de leau (article 14) Procureur gnral du Qubec (au nom de ltat gardien des ressources en eau): possibilit dintenter une action en rparation contre toute personne qui cause des dommages leau (article 8) Municipalits (si lon considre quelles sont incluses dans le concept de ltat gardien)
Loi sur les pesticides (L.R.Q., c. P-9.3) Loi sur les pcheries commerciales et la rcolte commerciale des vgtaux aquatiques (L.R.Q., c. P-9.01)
Code de gestion des pesticides (P-9.3, r. 1)
MDDEFP
Ministre de lAgriculture, des Pcheries et de lAlimentation (MAPAQ)
35
Loi sur les espces menaces ou vulnrables (L.R.Q., c. E-12.01) Loi sur la scurit des barrages (L.R.Q., c. S-3.1.01) Loi sur les produits alimentaires (L.R.Q., c. P-29)
MAPAQ
MDDEFP
Rglement sur la scurit des barrages (S.3.1.01, r. 1)
MDDEFP
Rglement sur les eaux embouteilles (P-29, r. 2)
MAPAQ
Ministre de lAgriculture, des Pcheries et de lAlimentation
36
Hiver 2013
ChAPITrE
Gestion de leau
Aide nancire pour les infrastructures municipales

Ministre des Aaires municipales, des Rgions et de lOccupation du territoire
Aide financire pour les infrastructures municipales Chapitre 4
Faits saillants
Depuis la fin des annes1970, plus de 9milliards de dollars ont t investis par le gouverne ment du Qubec dans des programmes daide financire destins aux infrastructures municipales relatives leau. Pour la priode allant de 2012 2016, le Plan qubcois des infrastructures prvoit des investissements additionnels de plus de 2,2milliards. Notre vrification visait nous assurer que le ministre des Affaires municipales, des Rgions et de lOccupation du territoire (MAMROT) gre ces programmes daide financire de manire maximiser limpact sur la qualit de leau, et ce, en tenant compte de lensemble des cots et des bnfices. Le rapport entier est disponible sur le site http://www.vgq.qc.ca.
Nous prsentons ci-dessous les principaux constats que nous avons faits lors de la vrification concernant laide financire pour les infrastructures municipales relatives leau. Le MAMROT a tabli des balises claires et prcises pour encadrer lanalyse de ladmissibilit des demandes daide financire. Toutefois, certaines de ces balises peuvent limiter les investissements dans des projets qui pourraient avoir un effet positif sur la protection de lenvironnement. Cest le cas pour les projets dassainissement des eaux uses qui visent spcifiquement la rduction de la toxicit du milieu rcepteur, ce qui correspond une priorit gouvernementale selon la Politique nationale de leau. Ladmissibilit des projets est tablie conformment aux exigences dfinies dans les rgles et normes, et est documente au dossier. galement, les projets refuss lont t en respect de ces exigences. La surveillance exerce par le ministre aux tapes cls du processus dattribution des contrats par les municipalits est dficiente et ne permet pas de rduire les risques financiers quil encourt. Ainsi, le ministre ne reoit pas pour tous les dossiers les plans et devis avant le lancement des appels doffres. De plus, il ne fait pas danalyse de lestimation du cot des projets que lui font parvenir les municipalits et nobtient pas toujours lanalyse du rsultat des appels doffres. Le processus dchantillonnage mis en uvre pour le choix des dossiers tre vrifis auprs des municipalits qui ont reu une aide financire ne tient pas compte des risques lis la gestion contractuelle. Le MAMROT effectue seulement des chantillonnages alatoires, par exemple lintrieur de strates tablies en fonction des montants daide financire accords. Or, ce mode dchantillonnage ne tient pas compte des risques des projets lgard de la gestion contractuelle. Le MAMROT ne sest pas dot de moyens dintervention efficaces pour assurer le retour la conformit en cas de non-respect par une municipalit de ses obligations prvues lentente. Lentente intervenue entre le MAMROT et les municipalits en ce qui concerne la ralisation des travaux et les dpenses admissibles prvoit des recours en cas de non-respect de ses modalits; par exemple la suspension du versement de laide financire. Toutefois, le ministre ne sest jamais prvalu de ce recours.
Recommandations
Le Vrificateur gnral a formul des recommandations lintention du MAMROT. Celles-ci sont prsentes intgralement ci-contre. Lentit vrifie a eu loccasion de transmettre ses commentaires, qui sont reproduits dans la section Commentaires de lentit vrifie. Nous tenons souligner quelle a adhr toutes les recommandations. Recommandations au ministre
1
Rviser le Cadre de rfrence pour lattribution de laide financire afin quil soit cohrent avec les priorits gouvernementales. Documenter rigoureusement lanalyse technique afin de soutenir les dcisions prises. Dfinir clairement la base sur laquelle est tablie la capacit financire limite dune municipalit quant lattribution dun taux daide financire suprieur par le ministre. Renforcer la surveillance aux tapes cls du processus dattribution des contrats par les municipalits afin de dceler les situations prsentant un risque financier particulier. Tenir compte des risques inhrents, notamment ceux qui sont lis la gestion contractuelle, dans la slection des projets qui font lobjet dune vrification auprs des municipalits. Se doter de moyens efficaces pour faire respecter les obligations prvues dans les ententes conclues avec les municipalits. Prvoir, ds la mise en place dun programme daide financire, un processus dvaluation priodique et sassurer de son application rigoureuse selon les modalits tablies. Utiliser les rsultats des valuations de programmes pour bonifier ses interventions, le cas chant, en vue datteindre les buts fixs.
Table des matires

2.1 Attribution de laide financire Critres dadmissibilit Dtermination de ladmissibilit Analyse technique Taux daide financire Recommandations 2.2 Surveillance de la gestion contractuelle Mcanismes de surveillance a priori Vrification auprs des municipalits Intervention en cas de non-conformit Recommandations 2.3 Validation de ladmissibilit des rclamations 2.4 valuation de latteinte des objectifs des programmes Recommandations 6 9 11
15
21 22
Commentaires de lentit vrifie 24 Annexes et sigles 27
quipe
Caroline Rivard
1 Mise en contexte
Programmes daide financire
La construction ou la mise niveau des infrastructures relatives leau reprsentent des investissements importants pour les municipalits. Des programmes daide financire ont t mis en place par le gouvernement du Qubec ds la fin des annes1970 afin de soutenir les municipalits dans leurs responsabilits cet gard.
1
Yves Bigu Ousmane Fall Francis Michaud Caroline Reny Philippe Valentine Les infrastructures municipales relatives leau incluent les usines de production deau potable, les stations dassainissement des eaux uses ainsi que les quipements ncessaires la distribution de leau potable et la collecte des eaux uses.
Ainsi, un programme important pour le dveloppement dinfrastructures dassainissement des eaux uses, le Programme dassainissement des eaux du Qubec, a t cr en 1978. Selon les informations du ministre des Affaires municipales, des Rgions et de lOccupation du territoire (MAMROT), qui est responsable de la gestion des programmes daide financire pour les infra structures relatives leau, le gouvernement du Qubec y aurait consacr 6,2milliards de dollars de 19781994. Plusieurs autres programmes daide financire destins aux infrastructures relatives leau potable et aux eaux uses ont t mis en place par la suite. Depuis 1978, selon le MAMROT, cest plus de 9milliards qui auraient t investis par le gouvernement du Qubec dans ces infrastructures en date du 31mars2012, dont plus de 8milliards pourcelles relatives lassainissement des eaux uses.
2
Pour la priode schelonnant de 2012 2016, le Plan qubcois des infrastructures prvoit des investissements additionnels de plus de 2,2milliards de dollars de la part du gouvernement du Qubec pour la rnovation et la modernisation des infrastructures municipales relatives leau, toujours au moyen de programmes daide financire.
3
Le tableau1 prsente les investissements qui sont en jeu quant aux trois programmes daide financire ayant fait lobjet de nos travaux. Il sagit de projets pour lesquels une aide financire a t confirme pour la premire fois dans ces programmes la municipalit compter davril 2008. Environ 90% de ces sommes sont lies aux usines de production deau potable ou aux stations dassainissement des eaux uses, sur lesquelles se sont dailleurs concentrs nos travaux.
4
Tableau 1 A ide financire alloue par le Qubec de 2008 2012 dans le cadre des programmes vrifis
Programmes daide financire Fonds Chantiers Canada-Qubec (FCCQ)1-2 Fonds sur linfrastructure municipale rurale (FIMR)
1
Aide (en millions de dollars) 488,0 38,8 494,6 1021,4
Programme dinfrastructures Qubec-Municipalits (PIQM) Total
1. Les programmes FCCQ et FIMR sont issus dententes de financement intervenues entre les gouvernements du Canada et du Qubec. Ces ententes prcisent, notamment, les sommes fdrales rserves pour le Qubec et les priodes dadmissibilit des projets. Pour ces programmes, le gouvernement fdral verse une somme gale celle alloue par le Qubec. 2. Laide financire alloue par ce programme se rpartit entre les volets collectivits, grandes villes et grands projets, qui financent des infrastructures ayant un impact soit rgional, soit sur l'ensemble du Qubec. Aussi, pour le troisime volet de ce programme, les projets pouvant bnficier dune aide financire sont dtermins dans le cadre des ententes conclues avec le gouvernement fdral, sur la base des priorits tablies par le gouvernement du Qubec. Pour ce volet, le gouvernement du Qubec sest engag dans 7projets majeurs dinfrastructures pour un montant de 224millions de dollars en date du 31mars 2012. Source: Donnes du systme de suivi des projets du MAMROT.
Rglementation
En plus de la loi constitutive du MAMROT qui lui attribue le pouvoir laborer et de mettre en uvre des programmes daide financire relatifs d aux infrastructures deau destins aux municipalits, les interventions de ce dernier sont rgies par diverses lois et rglements qui encadrent sa gestion des programmes.
5
Le Rglement sur la promesse et loctroi de subventions, adopt en vertu de la Loi sur ladministration publique, indique que toute promesse de subvention doit tre effectue conformment des normes approuves par le gouvernement ou par le Conseil du trsor.
6
Les responsabilits des municipalits lgard de lattribution des contrats menant la construction ou la rfection des infrastructures sont, quant elles, encadres par la Loi sur les cits et villes et le Code municipal du Qubec. Ces lois prcisent notamment les seuils partir desquels les municipalits doivent procder par appel doffres public ainsi que les rgles propres lattribution des contrats. Par exemple, il est prescrit que tout contrat de plus de 100000dollars soit attribu par appel doffres public. galement, le montant de tout contrat comportant une telle dpense doit, avant louverture des soumissions et la conclusion du contrat, avoir fait lobjet dune estimation par la municipalit.
7
La prsente vrification a t effectue auprs du MAMROT puisque cest ce ministre qui a la responsabilit de grer les programmes daide financire vrifis. Il est noter que le ministre du Dveloppement durable, de lEnviron nement, de la Faune et des Parcs (MDDEFP) a aussi un rle jouer dans la conception des infrastructures, au regard de la protection de lenvironnement. Les municipalits, quant elles, sont responsables dinstaurer les projets dinfrastructures et de prsenter une demande de financement, le cas chant. Nous prsentons lannexe2 les rles et les responsabilits de ces entits en lien avec les programmes daide financire pour les infrastructures municipales relatives leau.
8
Lobjectif de vrification, les critres dvaluation ainsi que la porte des travaux sont prsents lannexe1.
9
10 Nos travaux se sont articuls autour de quatre axes, soit lattribution
de laide financire, la surveillance de la gestion contractuelle, la validation de ladmissibilit des rclamations ainsi que lvaluation de latteinte des objectifs des programmes. La figure 1 prsente les principales tapes du processus tabli au MAMROT pour la gestion des programmes daide financire concernant les infrastructures relatives leau.
Figure 1 Processus tabli pour lattribution de laide financire

Municipalit Envoi dune demande daide financire MAMROT
Apprciation de ladmissibilit du projet et attribution dun niveau de priorit Analyse technique Analyse des solutions possibles Slection dune solution Optimisation de la solution retenue1 Dtermination du taux daide financire Prparation et envoi dune recommandation au ministre Envoi la municipalit dune lettre de promesse daide financire signe par le ministre2 Signature dune entente concernant la ralisation des travaux et les dpenses admissibles
Communication des informations complmentaires ncessaires
Finalisation de la conception du projet laboration des plans et devis Ralisation de lappel doffres
Formulation de commentaires sur la conception du projet ainsi que sur les plans et devis
Excution des travaux et production des rclamations daide financire
Rception de lanalyse du rsultat de lappel doffres Analyse des rclamations reues et versements daide financire Vrification auprs des municipalits du respect des obligations de lentente Versement final de laide financire
1. Loptimisation peut se poursuivre jusqu la signature de lentente et mme au-del, en fonction des informations rendues disponibles par les tudes dtailles et la suite de la prparation des plans et devis. 2. D'autres promesses peuvent tre mises ultrieurement, consquemment la poursuite de l'optimisation ou la rception d'une analyse du rsultat de l'appel d'offres.
10
2.1 Attribution de laide financire
Critres dadmissibilit
11 Afin daugmenter les chances datteindre les objectifs fixs pour les
programmes daide financire et de garantir lquit dans le choix des projets pouvant en bnficier, il est ncessaire que des balises soient adoptes pour encadrer lanalyse des demandes reues. Dans le cas des infrastructures municipales lies la production deau potable et lassainissement des eaux uses, il faut que ces balises orientent lattribution de laide financire en fonction de la finalit recherche, cest--dire vers les projets ayant le plus grand impact possible sur la qualit de leau et sur la protection de lenvironnement.
12 Le MAMROT a tabli des balises claires et prcises pour encadrer lanalyse
de ladmissibilit des demandes daide financire. Toutefois, certaines de ces balises peuvent avoir pour consquences de limiter les investissements dans des projets qui pourraient avoir un effet positif sur la protection de lenvironnement et qui seraient conformes aux priorits gouvernementales en ce sens.
13 La gestion des programmes daide financire pour les infrastructures
relatives leau est encadre par des balises dtailles. Ainsi, les rgles et normes labores par le MAMROT pour chacun des programmes daide ont t approuves par le Conseil du trsor, ainsi que le prvoit le Rglement sur la promesse et loctroi de subventions. Elles prcisent la clientle qui sadressent les programmes ainsi que les infrastructures, les travaux et les cots admissibles. De plus, les rgles et normes prvoient des critres dapprciation des demandes. Parmi ceux-ci, notons:

lamlioration de la qualit de leau potable; la rduction de la quantit de rejets deaux uses dans lenvironnement; la diminution des contaminants qui se trouvent dans ces rejets.
Lorsque leur concentration dans leau dpasse les seuils tablis, des substances peuvent savrer toxiques, cest--dire quelles peuvent, dune part, altrer la sant dorganismes aquatiques et, dautre part, augmenter les risques pour la sant des personnes qui se nourrissent de poissons ou dorganismes vivant dans cette eau ou qui consomment de leau potable provenant de ce milieu.
14 Afin de prciser lapplication de ces critres dapprciation des projets,
le ministre a galement labor un Cadre de rfrence. Ce document indique entre autres les niveaux de priorit qui doivent tre accords aux projets prsents au ministre. Ces niveaux sont dtermins, notamment, en fonction des exigences lgales, des engagements de la Politique nationale de leau (PNE) et de lincidence sur lenvironnement et sur la sant humaine de la problmatique justifiant le projet.
15 Cependant, le Cadre de rfrence du MAMROT peut limiter les investisse-
ments dans les projets dassainissement des eaux uses visant spcifiquement la rduction de la toxicit du milieu rcepteur, alors que ces projets rpondent une priorit gouvernementale selon la PNE.
11
16 Nous nous serions attendus ce quelle soit considre comme telle
par le MAMROT, dautant plus quil est responsable de la mise en uvre de l engagement de la PNE la concernant. En consquence, cette priorit gouvernementale risque dtre difficile concrtiser, surtout dans un contexte o la ralisation de projets dune telle envergure est en grande partie tributaire des programmes daide financire.
17 Par ailleurs, le MAMROT a une responsabilit en ce qui a trait la diffusion
auprs des m unicipalits de linformation pertinente sur les programmes disponibles et les critres dadmissibilit. cet gard, il a mis en place un site Internet afin de leur diffuser cette information. De plus, ila organis des rencontres avec les municipalits afin de leur prsenter les diffrents programmes et leurs caractristiques.
Dtermination de ladmissibilit
18 Le processus danalyse des dossiers prvoit la dtermination de ladmissi-
bilit des projets en fonction dabord de ce qui est prvu aux rgles et normes, puis selon le Cadre de rfrence. Pour les projets relatifs la production deau potable, ladmissibilit est fonction de limpact des travaux sur lamlioration de la qualit de leau. Pour les projets ayant trait lassainissement des eaux uses, elle dpend notamment de la rduction des rejets deaux uses et de lamlioration de la salubrit publique.
19 Ladmissibilit des projets est documente au dossier et est tablie
onformment aux exigences dfinies dans les rgles et normes et dans le c Cadrede rfrence.
20 Pour chacun des 20projets dont nous avons vrifi les dossiers, ltablis-
sement de ladmissibilit respectait ce qui est prvu aux rgles et normes et au Cadre de rfrence en vigueur. preuve, les projets visant modifier des infrastructures existantes pour leur permettre de rpondre aux exigences du Rglement sur la qualit de leau potable ont t jugs prioritaires. Nous avons aussi constat que des projets refuss lont t conformment ces exigences. Par exemple, le MAMROT a refus les demandes de financement dinfrastructures municipales rendues ncessaires tant donn un apport accru deaux uses la station dassainissement en raison de limplantation dindustries sur le territoire.
Analyse technique
21 Les projets retenus font lobjet dune analyse technique. Celle-ci comprend,
notamment, lanalyse des options possibles de production de leau potable et dassainissement des eaux uses. Le personnel du MAMROT accompagne lamunicipalit dans le choix de la meilleure solution. Toujours dans le cadre delanalyse technique, la solution retenue fait lobjet par la suite de travaux doptimisation qui consistent baliser lenvergure du projet sur le plan technique afin den arriver la solution qui corrige le problme de la faon la plus conomique possible. 12
22 La recherche de cette solution peut prendre de quelques mois quelques
annes, en fonction de la complexit du projet. Elle commande la prise en compte de lexpertise de plusieurs intervenants, soit: le personnel du MAMROT, du MDDEFP, de la municipalit concerne et de firmes de conseils en ingnierie. Certaines dcisions dcoulent de lexamen de donnes factuelles, par exemple le dbit moyen deaux uses traiter, mais dautres dcoulent dune analyse et dune apprciation par le personnel du MAMROT.
23 Compte tenu de limportance de laide financire attribue, la documentation
contenue dans les dossiers du MAMROT appuyant la dmarche danalyse technique qui conduit au choix de la solution est dficiente.
24 Pour la moiti des 20dossiers que nous avons vrifis, lanalyse du projet,
les motifs tayant le choix de la solution retenue ou le travail effectu partir des donnes fournies par la municipalit ntaient pas consigns adquatement. Les dossiers ne soutiennent donc pas suffisamment la dmarche danalyse, ce qui est une lacune importante puisque les projets sont trs complexes. Un manque de structure de la documentation caractrisait galement tous les dossiers vrifis.
25 Certaines dcisions ont des consquences trs importantes sur le cot
ou la performance de linfrastructure, par exemple le choix de la technologie de traitement. Les lacunes quant la documentation sont dautant plus proccupantes que le MAMROT prvoit des dparts massifs la retraite de son personnel affect lanalyse technique des projets: il existe donc un risque considrable de perte de mmoire organisationnelle.
Taux daide financire

26 Dans le cadre de lanalyse des demandes, le MAMROT dtermine le taux
daide financire qui doit tre accord la municipalit en vertu des rgles et normes. Ces dernires tablissent, pour tous les programmes, un taux daide financire de 50% des dpenses admissibles pour les infrastructures municipales relatives leau potable et de 85% pour celles relatives lassainissement des eaux uses.
27 Les rgles et normes des programmes PIQM et FIMR indiquent que le taux
daide peut tre major jusqu 95% des dpenses admissibles tant pour les infrastructures relatives leau potable que celles qui concernent les eaux uses en tenant compte, selon la taille de la municipalit, de facteurs tels le niveau dendettement de celle-ci et laugmentation de la charge fiscale par usager desservi la suite de la ralisation du projet.
28 Il est galement prvu, dans le cas du programme PIQM, que le ministre
dispose dun pouvoir discrtionnaire daccorder un taux daide financire suprieur pour les dpenses admissibles des infrastructures relatives leau potable, afin de tenir compte de la capacit financire limite dune municipalit. Les rgles et normes ne font pas tat de critres spcifiques pour tablir cette capacit financire.
13
29 Des municipalits ont reu une aide financire suprieure par lexercice du
pouvoir discrtionnaire du ministre, tel quil est permis par le programme PIQM. Toutefois, la base sur laquelle cette aide suprieure est tablie nest pas prcise.
30 Dans les 11dossiers que nous avons vrifis pour lesquels un taux daide
a t major pour tenir compte du niveau dendettement de la municipalit ou de laugmentation de la charge fiscale lie au projet, nous avons constat une application de ces facteurs de majoration tels quils sont dfinis dans les rgles et normes des programmes.
31 Par ailleurs, des projets ont bnfici dun taux daide suprieur en vertu
du pouvoir discrtionnaire du ministre. Toutefois, les critres ncessaires pour dterminer la capacit financire limite de chacune des municipalits nont pas t prciss et la justification de laide accorde na pas t consigne au dossier. La dcision dallouer un tel taux daide financire nest donc pas appuye par une information suffisante.
32 Ce fut le cas pour les 6municipalits qui se sont vu promettre une aide
discrtionnaire entre mai2009 et aot2012 selon le registre tenu cet effet par le MAMROT pour cette priode. Laide financire discrtionnaire ainsi accorde en sus de laide financire attribue selon les facteurs prvus varie de 0,3 5,6 millions dedollars, pour un total de 11,4 millions. Letableau2 prsente ces projets.
Tableau 2 A ide discrtionnaire suprieure sans justification au dossier, de mai2009 juin2012

Taux daide dtermin selon les facteurs prvus aux rgles et normes (%) Municipalit 1 Municipalit 2 Municipalit 3 Municipalit 4 Municipalit 5 Municipalit 6 Total 50 67 70 67 50 50 Taux daide accord en vertu du pouvoir discrtionnaire du ministre (%) 80 80 80 80 80 75 Valeur de laide supplmentaire accorde en vertu du pouvoir discrtionnaire du ministre (%) ($) 30 13 10 13 30 25 299619 793948 867205 1438427 2422284 5608331 11429814
33 Cette situation perdure depuis longtemps: certains des dossiers vrifis lgard de laide discrtionnaire remontent 2006. Pour la priode antrieure mai2009, le MAMROT nest pas en mesure de distinguer les municipalits qui ont reu un taux daide accru en raison dune majoration de celles layant reu par le biais du pouvoir discrtionnaire du ministre. La somme totale de laide discrtionnaire attribue nest donc pas disponible. Cependant, 6autres municipalits qui ont reu une telle aide discrtionnaire entre 2006 et 2009 ont
14
t vrifis. Pour ces dossiers, le montant daide discrtionnaire accord varie de 0,3 2,4millions dedollars, pour un total de 6,6 millions.
34 En ne consignant pas au dossier les motifs qui soutiennent la dcision
relative laide discrtionnaire, le MAMROT ne favorise pas une prise de dcision claire et une gestion transparente de lattribution discrtionnaire dun taux daide suprieur. Par consquent, il en dcoule un risque diniquit entre les municipalits et l utilisation non optimale des fonds publics.
Recommandations
35 Les recommandations suivantes sadressent au ministre:
1
Rviser le Cadre de rfrence pour lattribution de laide financire afin quil soit cohrent avec les priorits gouvernementales. Documenter rigoureusement lanalyse technique afin de soutenir les dcisions prises. Dfinir clairement la base sur laquelle est tablie la capacit financire limite dune municipalit quant lattribution dun taux daide financire suprieur par le ministre.
2.2 Surveillance de la gestion contractuelle

36 Une fois quun projet est retenu et que la promesse daide financire
est confirme la municipalit, le MAMROT conclut avec celle-ci une entente concernant la ralisation des travaux et les dpenses admissibles.
37 Les estimations de cots sur lesquelles sont tablies initialement les
promesses daide financire aux municipalits sont, la plupart du temps, bien en dessous des cots finaux sur lesquels est tablie laide finalement alloue aux municipalits pour la ralisation de leur projet. Une partie de cet cart peut se justifier par lvolution de lenvergure du projet la suite de sa dfinition complte, de lanalyse technique, des ajustements requis pour rpondre aux exigences rglementaires du MDDEFP et mieux rpondre aux besoins, ou encore par leffet de linflation, tant donn les dlais relativement importants pour mener terme de tels projets. En effet, comme nous lavons expliqu prcdemment, la recherche de la solution peut ncessiter plusieurs mois, voire des annes, en fonction de la complexit du projet.
38 Cependant, une autre partie de cet cart peut tre due la diffrence qui
existe entre lestimation du cot du projet tablie par la municipalit avant le lancement de lappel doffres et le montant demand par le soumissionnaire retenu. Une telle diffrence, si elle est parfois attribuable des situations particulires (par exemple, dautres chantiers majeurs lancs au mme moment qui font augmenter le cot de la main-duvre et des matriaux), peut aussi tre le signal dun dysfonctionnement du march qui nuit la libre concurrence.
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39 Selon les donnes du MAMROT, entre 2006 et 2012, plus de 110 projets
dinfrastructures municipales relatives leau ont vu laide financire qui leur tait alloue passer de 207,2 millions de dollars 292,6 millions (tableau 3), soit une hausse moyenne de 41%, qui peut sexpliquer notamment par lune ou lautre des situations dcrites prcdemment. Le MAMROT na cependant pas men ce jour danalyse densemble prcisant les causes de ces augmentations afin de mieux adapter ses interventions.
Tableau 3 Augmentation de laide financire accorde davril2006 juillet2012

Proportion de laugmentation de laide (%) 0-25 25-50 50-75 75-100 Plus de 100 Total
Source: MAMROT.
Nombre de projets
Aide financire Augmentation Aide financire initiale de laide aprs (en millions financire augmentation de dollars) (en millions (en millions de dollars) de dollars) 85,3 69,9 19,5 20,0 12,5 207,2 12,1 25,1 12,2 17,5 18,5 85,4 97,4 95,0 31,7 37,5 31,0 292,6
37 36 15 14 13 115
40 Lvolution des cots constate et les risques inhrents auprocessus de
gestion contractuelle des municipalits ajoutent limportance, pour le MAMROT, de disposer de mcanismes de surveillance. Ceux-ci lui permettraient de sassurer que les municipalits respectent leurs obligations numres dans lentente conclue avec elles, notamment en ce qui a trait au respect des lois, des rglements et des normes en vigueur, y compris la rglementation propre lattribution des contrats.
41 En effet, au cours des dernires annes, plusieurs risques financiers
majeurs ont t mis en vidence dans la gestion contractuelle des projets denvergure au Qubec. Il suffit de rappeler les nombreux cas de dpassement de cots dans la construction dinfrastructures publiques.
42 En ce qui concerne particulirement les infrastructures municipales,
ces risques existent galement, tant donn que ce sont les municipalits qui ont la responsabilit de grer ces contrats et que celles-ci ne possdent pas toujours les ressources en nombre et en comptence suffisantes pour minimiser ces risques. Le gouvernement du Qubec assume alors une grande part du risque financier.
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Mcanismes de surveillance a priori

43 Dans le cadre de lattribution des contrats, le contrle a priori savre une
tape incontournable pour le ministre, titre de principal bailleur de fonds. En effet, des sources dinformation de premier choix, telles que le contenu des plans et devis, les estimations de cots soumises par les municipalits oules analyses du rsultat des appels doffres, existent pour dtecter des situations prsentant un risque financier particulier. Cela peut tre, par exemple, la limitation de la concurrence due des appels doffres dont les modalits sont trop restrictives, des cots estimatifs qui ne cessent daugmenter par rapport aux budgets prvus initialement ou encore des cas de dysfonctionnement du march.
44 La surveillance exerce par le ministre aux tapes cls du processus
attribution des contrats par les municipalits est dficiente et ne permet pas d de rduire les risques financiers quil encourt. Cest le cas, notamment pour lanalyse des plans et devis, lestimation du cot des projets et lanalyse du rsultat des appels doffres.
45 Le MAMROT a mis en place depuis quelques annes certaines mesures
gnrales pour prvenir le non-respect des rgles dattribution des contrats. Parmi ces mesures, notons la rvision en 2010 de la rglementation entourant les obligations des municipalits quant lattribution des contrats, ainsi que lobligation pour celles-ci de stre dotes dune politique de gestion contractuelle depuis janvier2011. Le MAMROT a effectu une analyse des politiques adoptes par les municipalits, mais il na cependant pas vrifi leur application. Le ministre a aussi mis en ligne au printemps2012 un document modle dappel doffres pour les services professionnels.
46 Cependant, ces mesures demeurent insuffisantes. Compte tenu du fait
que la poursuite du processus nest pas conditionnelle des approbations pralables par le MAMROT certaines tapes cls, ce dernier intervient souvent trop tardivement pour prendre les mesures ncessaires sil suspecte des irrgularits. Par consquent, il peut se retrouver dans lobligation de verser une aide financire potentiellement trop leve par rapport la valeur relle des projets raliss.
47 Cette section du rapport traite des tapes cls que sont lanalyse des plans
et devis, lestimation finale des cots des projets et lanalyse du rsultat des appels doffres.
Analyse des plans et devis

48 Les ententes conclues avec les municipalits qui ont trait aux projets
visant lassainissement des eaux uses prvoient que les municipalits doivent transmettre au ministre les plans et devis avant le lancement des appels doffres. Quant aux ententes relatives aux projets de production deau potable, le MAMROT ny a pas intgr une telle obligation.
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49 Dans les faits, le ministre na pas reu les plans et devis avant le lancement
des appels doffres dans le cas de 20 des 30 dossiers vrifis, cest--dire 4des 9dossiers relatifs des infrastructures dassainissement, 15 des 18dossiers relatifs la production deau potable et 1 des 3 dossiers incluant la fois des infrastructures dassainissement et de production deau potable. Il se trouve ainsi priv dune possibilit dintervenir a priori pour dceler, par exemple, la divergence entre les travaux admissibles selon lentente et ceux proposs dans les plans et devis, ou encore des documents rdigs de faon telle que cela a pour effet de restreindre le nombre ventuel de soumissionnaires.
Estimation finale du cot des projets

50 La Loi modifiant diverses dispositions lgislatives concernant principalement
Cette estimation de cot a pour but dvaluer le montant que peut sattendre payer la municipalit pour les travaux demands.
le processus dattribution des contrats des organismes municipaux stipule que tout contrat de 100000dollars et plus doit faire lobjet dune estimation de cot par la municipalit avant louverture des soumissions. En toute logique, puisque lenvergure des projets est modifie au cours de lanalyse technique du MAMROT, cette estimation de cot doit tre ralise une fois les plans et devis complts, tout juste avant le lancement des appels doffres.
51 Pour les projets de stations dassainissement deaux uses, lentente
conclue avec la municipalit enjoint cette dernire transmettre au MAMROT une telle estimation avant de procder lappel doffres, ce qui nest pas le cas pour lentente relative aux projets dusines de production deau potable. Le MAMROT ne fait cependant pas lanalyse des estimations quil reoit, soutenant que son rle se limite baliser lenvergure du projet sur le plan technique.
Analyse du rsultat des appels doffres

52 Les ententes conclues entre le MAMROT et les municipalits prvoient
galement que le ministre peut demander lanalyse des rsultats la suite de louverture des soumissions. Cette analyse, prpare par la municipalit, expose le droulement du processus dappel doffres, fait tat de la conformit des soumissions reues (par exemple, le respect de la date limite pour la rception des offres ou la prsence de tous les documents exigs) et fournit des explications sur les carts qui existent entre le montant de la soumission retenue et lestimation de cot pralablement tablie par la municipalit.
53 Dans les cas o le montant demand par le soumissionnaire dpasse celui
de la dernire promesse daide financire envoye la municipalit, le ministre obtient lanalyse des rsultats de louverture des soumissions, tant donn que la municipalit demande une aide financire plus leve pour couvrir le nouveau cot admissible en vertu du contrat qui sera attribu. Cela sest avr dans les 16dossiers que nous avions vrifis o le montant demand par le soumissionnaire dpassait effectivement celui de la dernire promesse. Dans les autres cas, le ministre ne demande pas recevoir cette analyse.
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54 Or, le contenu de cette analyse fournit des informations essentielles pour
dtecter des problmes de conformit dans lattribution des contrats, qui augmentent les risques financiers du projet. En outre, le fait que le montant de la soumission retenue soit quivalent lestimation ralise nest pas garant de la conformit du processus dappel doffres. Des municipalits peuvent donc attribuer les contrats aux fournisseurs retenus sans avoir obtenu lavis du ministre quant la pertinence et au ralisme du rsultat du processus.
55 Le MAMROT se prive dune information de grande valeur. En effet, sur
la base des projets antrieurs et de lexprience quil a acquise au fil des ans, le ministre possde les donnes ncessaires pour tablir des balises utiles, en fonction de lampleur des projets et des caractristiques qui leur sont propres, afin de reprer les situations risque sur le plan financier. Une meilleure utilisation de cette information lui permettrait daccompagner les municipalits dans ce domaine, de porter un jugement clair sur le processus dattribution de contrats par les municipalits et de reprer les situations risque afin de pouvoir intervenir et soutenir les municipalits au besoin avant lattribution dfinitive dun contrat.
56 Un rapport interne du MAMROT, produit en2010, recommandait de mettre
en place une procdure de contrle afin que les contrats ne soient attribus quaprs lapprobation par le ministre du processus de soumissions retenu par la municipalit pour le projet bnficiant dune aide financire. Cette recommandation na eu aucune suite dans les faits.
Vrification auprs des municipalits

57 Le MAMROT sassure, au moyen de vrifications auprs des municipalits,
que les ententes conclues avec les municipalits dans le cadre des programmes daide financire sont respectes. Les objectifs de ces vrifications sont dtablir que la subvention attribue a servi aux fins pour lesquelles elle a t promise et que les obligations dfinies dans lentente ont t respectes. La vrification auprs de la municipalit seffectue une fois sa rclamation finale reue; 80% de laide financire ayant alors t approuve.
58 Le processus dchantillonnage mis en uvre pour le choix des dossiers
tre vrifis auprs des municipalits ne tient pas compte des risques lis la gestion contractuelle.
59 Pour ce qui est du programme FCCQ, le MAMROT effectue un chantillonnage
alatoire en fonction des modalits imposes par lentente de financement intervenue entre le Qubec et le Canada quant au nombre de dossiers vrifier et aux dlais respecter pour ce faire. La slection des dossiers nest donc pas influence par lanalyse des risques que reprsente chaque dossier, notamment ceux qui sont lis la gestion contractuelle.
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60 En ce qui concerne les programmes PIQM et FIMR, les projets vrifier
sont aussi chantillonns de faon alatoire, mais cette fois lintrieur de strates tablies en fonction des montants daide financire accorde pour ces projets. Ce mode dchantillonnage retenu par le MAMROT ne prend donc pas en compte les risques potentiels des projets lgard de la gestion contractuelle.
61 la suite de lanalyse technique des projets quil finance, le MAMROT
dtient certaines informations qui pourraient permettre de relever les cas qui mriteraient une attention particulire dans le cadre dune vrification auprs de la municipalit. Or, le ministre na pas instaur de mcanisme formel visant recenser les dossiers les plus risqus lgard de la gestion contractuelle.
62 Pourtant, les conclusions des vrifications antrieures dmontrent clairement
que la gestion contractuelle, notamment le processus dappel doffres, est un secteur que le MAMROT doit mieux encadrer. Ainsi, parmi les 20 vrifications qui ont mis au jour des anomalies potentielles en 2010-2011, 15soulevaient des dficiences touchant le processus dappel doffres dont 5 concernant spcifiquement les infrastructures relatives leau. Soulignons que pour 3 de ces 5 dossiers, des travaux ultrieurs du MAMROT ont conclu que ces dficiences taient fondes.
Intervention en cas de non-conformit

63 Le MAMROT ne sest pas dot de moyens dintervention efficaces pour
assurer le retour la conformit en cas de non-respect par une municipalit de ses obligations prvues lentente.
64 Lentente intervenue entre le MAMROT et les municipalits tablit entre
autres que le ministre peut suspendre le versement de laide financire, exiger le remboursement total de laide consentie ou rsilier lentente pour tout versement non effectu lorsque les clauses de lentente ne sont pas respectes.
65 Le MAMROT nous a confirm ne stre jamais prvalu de ces recours.
Dans les faits, il ne peut plus les exercer une fois que la municipalit a contract un emprunt pour raliser les travaux, puisque cela entre alors en contradiction avec les dispositions de la Loi concernant les subventions relatives au paiement en capital et intrts des emprunts des organismes publics ou municipaux. Cette loi stipule en effet quune subvention ne peut tre retenue ou annule, ni le montant ou sa date de versement modifi, lorsque la subvention concerne le paiement en capital et intrts dun emprunt dment autoris dun tel organisme, ce qui constitue la quasi-totalit des cas auxquels le MAMROT est confront.
66 Reconnaissant les limites des moyens dintervention prvus lentente, le
ministre sest pench sur cette question la fin de 2010 et il a valu diverses approches afin de favoriser le respect des clauses de lentente. Toutefois, les mesures mises en place par le MAMROT, telles que lincorporation aux ententes
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dune clause de pnalit et le renforcement du cadre lgal en matire de gestion contractuelle municipale ne constituent pas des moyens dintervention permettant dassurer le retour la conformit. En effet, les risques sont grands que le contrat soit dj attribu et les travaux entrepris lorsque le ministre interviendra et imposera une telle pnalit.
Recommandations
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Renforcer la surveillance aux tapes cls du processus dattribution des contrats par les municipalits afin de dceler les situations prsentant un risque financier particulier. Tenir compte des risques inhrents, notamment ceux qui sont lis la gestion contractuelle, dans la slection des projets qui font lobjet dune vrification auprs des municipalits. Se doter de moyens efficaces pour faire respecter les obligations prvues dans les ententes conclues avec les municipalits.
2.3 Validation de ladmissibilit
des rclamations
68 Afin de sassurer que les rclamations prsentes par les municipalits
respectent les dispositions prvues dans lentente intervenue entre celles-ci et le ministre, ce dernier doit instaurer des contrles.
69 Le MAMROT a mis en place des mcanismes en vue de valider ladmissibilit
et la pertinence des rclamations des municipalits selon les ententes conclues avec celles-ci.
70 Pour obtenir le versement de laide financire, les municipalits doivent
prsenter au ministre leurs rclamations de dpenses affrentes aux travaux admissibles.

71 Dans un premier temps, les rclamations sont examines par le ministre,
la lumire des pices justificatives et en fonction des travaux admissibles inscrits lentente. Une fois lexamen termin, les ajustements ncessaires sont apports la rclamation, sil y a lieu. Si les rclamations sont juges conformes lentente, laide financire est verse la municipalit.
72 Dans un deuxime temps, le plan de travail du personnel du MAMROT lors
de la vrification dans la municipalit prvoit quil doit galement sassurer que les montants rclams sont admissibles en vertu de lentente, quils sont appuys par des pices justificatives et que les cots rclams sont pertinents. Il faut noter que nous navons pas vrifi dans quelle mesure le plan de travail est correctement appliqu lors des vrifications auprs des municipalits.
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2.4 valuation de latteinte des objectifs
des programmes
73 Le cadre de gestion gouvernementale tabli par la Loi sur ladministration
publique met laccent sur latteinte des rsultats. Lvaluation de programmes est lun des moyens qui permet dapprcier la pertinence et de mesurer limpact rel dun programme par rapport aux objectifs initiaux. Les rsultats de l valuation de programmes peuvent entraner la modification des interventions afin de mieux atteindre les objectifs, ou encore de les atteindre meilleur cot. La frquence de ces valuations tre effectues nest cependant pas dicte aux ministres.
74 titre dillustration, une directive du Secrtariat du Conseil du trsor au
gouvernement fdral indique que ces valuations doivent tre prvues ds la mise en uvre dun programme et quelles doivent avoir lieu au maximum cinq ans plus tard dans le cadre des programmes dattribution de subventions.
75 Les ententes fdrale-provinciales actuellement en vigueur relatives aux
programmes FCCQ et FIMR prvoient dailleurs que des valuations intrimaires de conformit aux ententes administratives ainsi quune valuation finale des programmes sont ralises.
76 Le MAMROT na pas valu latteinte des objectifs fixs dans le programme
PIQM. En ce qui concerne le FIMR, il na pas fait pas de suivi des constats dcoulant de lvaluation de ce programme.
77 Le programme PIQM, entirement sous la responsabilit du gouvernement
qubcois, na pas fait lobjet dune valuation depuis son entre en vigueur en 2002. En outre, aucune valuation nest prvue au cours des prochaines annes pour ce programme.
78 Un rapport dvaluation antrieur (2008), qui concernait le programme FIMR,
ainsi quun second rapport (2010), portant sur un autre programme soumis une entente fdrale-provinciale, soulevaient des doutes quant latteinte de certains des objectifs de ces programmes. Dans un cas, les conclusions indiquaient notamment que le programme naurait pas eu leffet escompt sur la qualit des eaux uses rejetes. Ces rapports proposaient aussi des pistes damlioration potentielle. Le ministre na pas profit de ces travaux pour valuer dans quelle mesure les lacunes souleves sappliquaient dautres programmes et, le cas chant, apporter les bonifications ncessaires.
79 Les rsultats de nos travaux sur le contrle et la surveillance de lassainis
sement des eaux uses municipales (voir le chapitre5) montrent que la performance des infrastructures nest souvent pas la hauteur des attentes. Pourtant, le gouvernement a affect plus de 8milliards de dollars dans les infrastructures municipales dassainissement des eaux uses depuis lentre en vigueur des programmes daide financire en 1978. Or, le MAMROT na jamais valu les rpercussions relles de ses interventions par rapport aux ressources investies.
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80 Labsence dune valuation des rsultats du PIQM prive le ministre
information essentielle pour amliorer les programmes futurs et accrotre d les chances datteindre les objectifs fixs par ceux-ci. De surcrot, le ministre nest pas mme de mesurer les progrs raliss quant lamlioration de la qualit des cours deau, ni dapprcier le rendement des ressources investies dans ces programmes.
Recommandations
7
Prvoir, ds la mise en place dun programme daide financire, un processus dvaluation priodique et sassurer de son application rigoureuse selon les modalits tablies. Utiliser les rsultats des valuations de programmes pour bonifier ses interventions, le cas chant, en vue datteindre les buts fixs.
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Commentaires de lentit vrifie

Lentit vrifie a eu loccasion de transmettre ses commentaires, qui sont reproduits dans la prsente section. Nous tenons souligner quelle a adhr toutes les recommandations.

Attribution de laide nancire. Le Cadre de rfrence du MAMROT identie des niveaux de priorit et aucun projet admissible nest exclu priori. En outre, 489millions de dollars ont t dvolus en investissements pour la ralisation de projets visant rduire des problmatiques de dbordement depuis ladoption de la PNE, pour une aide accorde par le MAMROT de 351millions. Le MAMROT considre que son Cadre de rfrence exprime laplupart des priorits gouvernementales. Il suit lvolution de dirents enjeux gouvernementaux, dont celui associ la mise en uvre de la Stratgie pancanadienne pour la gestion des euents des eaux uses. Le MAMROT pourra ajuster son Cadre de rfrence lorsque les enveloppes dinvestissement associes ces mesures seront disponibles. Le MAMROT valuera si certains ajustements peuvent tre raliss pour amliorer sa gestion documentaire. Cependant, le ministre tient prciser que les ches dapprciation techniques ainsi que les ches danalyse sont compltes par les chargs de projets avant toute recommandation daide nancire. Ces recommandations sont signes par un minimum de trois ingnieurs. Les rgles et normes des programmes permettent au ministre dattribuer un taux daide suprieur. Le MAMROT valuera un ajustement aux rgles et aux normes du programme PIQM an de prendre en considration la proccupation du Vricateur gnral. Surveillance de la gestion contractuelle. lgard du paragraphe 39, le MAMROT tient spcier que son processus pour lattribution de laide nancire consiste accorder une promesse daide initiale, reposant sur un estim prliminaire, et elle peut-tre ajuste la suite du dveloppement complet de la solution optimale et des cots rels obtenus subsquemment lappel dores. Une fois laide nancire conrme, aucune augmentation nest accorde. Le MAMROT eectue sur une base individuelle une analyse soutenue de chacun des projets prsents par les municipalits et est ainsi en mesure didentier les causes daugmentations ventuelles de laide. La hausse de 41% de laide nancire mentionne est principalement attribuable lvolution de lenvergure du projet la suite de sa dnition complte, de lanalyse technique, des ajustements requis pour rpondre aux exigences rglementaires du MDDEFP et an de mieux rpondre aux besoins en eau des municipalits ou encore par
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leet de lination, tant donn les dlais relativement importants pour mener terme de tels projets. Une proportion de cette augmentation est aussi due, dans certains cas, loctroi dun taux daide suprieur celui utilis lors de la promesse daide initiale tel que prvu aux rgles et normes. Le ministre doit galement prciser quil ne possde pas le rle de donneur douvrage. Ce rle appartient plutt aux municipalits du Qubec, propritaires des infrastructures, qui doivent, en vertu des lois en vigueur, pleinement assumer leurs responsabilits en matire de gestion contractuelle. Le respect de lautonomie des municipalits doit ainsi demeurer un lment actif de laction du ministre. Le MAMROT reconnat toutefois son rle dencadrement des pratiques municipales en matire de gestion contractuelle. En eet, des eorts importants ont t mis de lavant au cours des dernires annes pour amliorer ces pratiques, par ladoption de diverses lois, auxquelles sajoutent plus rcemment ladoption de la Loi sur lintgrit en matire de contrats publics, contribuant ainsi au resserrement du cadre applicable la gestion contractuelle des municipalits. Les eorts du ministre incluent aussi la production de documents de support aux municipalits. Cette action se poursuivra au cours des prochaines annes, et dautres modications lgislatives pourront tre adoptes par le ministre an damliorer les pratiques municipales en matire de gestion contractuelle. Le ministre devra aussi considrer les recommandations cet eet que pourra mettre la Commission denqute sur lindustrie de la construction. Le MAMROT eectue, sur la base dun processus de gestion du risque, des vrications nancires sur place des rclamations et value les conditions doctroi des dirents contrats municipaux accords dans le cadre des projets quil subventionne. Ces vrications sont eectues selon les normes canadiennes daudit tablies par lInstitut Canadien des Comptables Agrs. De plus, il a rcemment ajout une quipe de vricateurs spciquement ddie la vrication de la gestion contractuelle eectue par les municipalits. Cette quipe vrie aussi lapplication des politiques de gestion contractuelle des municipalits. Certains dossiers peuvent faire lobjet de vrications spciques sur place lorsque des risques particuliers sont dtects en cours de dveloppement ou de ralisation du projet. Toute situation dinfraction dcele dans le cadre des programmes daide est rfre lquipe de vricateurs du MAMROT qui peut le cas chant en informer lUPAC [Unit permanente anticorruption]. De plus, le ministre sest dot en 2011 de dispositions particulires dans ses protocoles dententes an dincorporer une clause visant lapplication dune pnalit en cas de non respect des rgles relatives loctroi des contrats. Lincorporation aux protocoles dune telle sanction nancire accrot limputabilit des dirigeants municipaux face leurs obligations et permet lapplication dune mesure coercitive en cas dirrgularit conrme. Quant aux mcanismes de surveillance a priori, le MAMROT considre cet eet une approche daccompagnement priorisant lallocation de ses ressources lanalyse des dossiers techniques sous langle du travail doptimisation, an dtablir les solutions plausibles les plus conomiques. En eet, la dnition adquate et exhaustive dun projet reprsente le principal risque dun projet
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quant ses cots. Certains contrles en gestion contractuelle sont aussi raliss lorsquun dossier particulier rvle un risque important ou quun bnciaire a dj fait lobjet dirrgularits. Ainsi, an de donner suite aux proccupations du Vricateur gnral en ce qui concerne la gestion contractuelle des municipalits dans le cadre des projets deau subventionns, le MAMROT pourra bonier la mise en uvre de mesures telles que: la mise en place de modications lgislatives visant de meilleures pratiques en matire de gestion contractuelle; lvaluation des risques et le maintien dune approche visant subventionner uniquement les projets prsentant les solutions plausibles les plus conomiques; les direntes mesures de contrles eectues par lquipe de vricateurs en matire de gestion contractuelle; lapplication de pnalits en cas de non respect des rgles relatives loctroi des contrats municipaux. valuation de latteinte des objectifs des programmes. Dentre de jeu, le ministre considre que les sommes investies grce aux programmes daide nancire lis aux installations deau potable ou aux stations dassainissement des eaux uses, comme PIQM, FIMR et FCCQ, contribuent amliorer sensiblement la qualit de leau au Qubec. Cest dailleurs la principale raison dtre de ces programmes. Par ailleurs, ces aides nancires accordes par le ministre visent rsoudre les problmatiques environnementales identies par le MDDEFP. De plus, le ministre dsire ajouter quil procde annuellement lvaluation de plusieurs programmes daide nancire et ce, depuis longtemps. Le processus dvaluation en place, qui vise notamment sassurer que les programmes sont appliqus selon les modalits tablies, est dailleurs document dans la Politique en matire dvaluation de programmes doctobre 2011. Cependant, le ministre reconnat quil peut amliorer ses faons de faire. Aussi, il planiera un processus dvaluation intrimaire pour les programmes dinfrastructures susceptibles de schelonner sur une longue priode. Ainsi, dans la prochaine anne, le ministre dterminera sil est opportun dvaluer le programme PIQM. En outre, le ministre est davis quil utilise dj de faon notable les rsultats des valuations de programmes an de bonier ses interventions futures. Toutefois, il systmatisera davantage cette dmarche et veillera mieux ltayer.
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Annexes et sigles
Annexe 1 Objectif de vrification et porte des travaux Annexe 2 Rles et responsabilits
Sigles
FCCQ FIMR Fonds Chantiers Canada-Qubec Fonds sur linfrastructure municipale et rurale MDDEFP Ministre du Dveloppement durable, de lEnvironnement, de la Faune et des Parcs PIQM PNE Programme dinfrastructures Qubec Municipalits Politique nationale de leau
MAMROT Ministre des Affaires municipales, des Rgions et de lOccupation du territoire

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Annexe 1 Objectif de vrification et porte des travaux

Objectif de vrification
La responsabilit du Vrificateur gnral consiste fournir une conclusion sur lobjectif propre la prsente mission de vrification. Pour ce faire, nous avons recueilli les lments probants suffisants et appropris pour fonder raisonnablement notre conclusion et pour obtenir un niveau lev dassurance. Notre valuation est base sur les critres que nous avons jugs valables dans les circonstances et qui sont exposs ci-aprs. Les critres dvaluation proviennent de diffrentes sources, notamment, de la Loi sur le dveloppement durable, de la Politique nationale de leau, des ententes intervenues entre le MAMROT et le MDDEFP en matire de production deau potable et dassainissement des eaux uses et de rapports de lOrganisation de coopration et de dveloppement conomiques. Les travaux de vrification dont traite ce rapport ont t mens en vertu de la Loi sur le vrificateur gnral et conformment aux mthodes de travail en vigueur. Ces mthodes respectent les normes des missions de certification mises par lInstitut Canadien des Comptables Agrs.
Objectif de vrification Sassurer que le MAMROT gre les programmes daide financire concernant les infrastructures municipales lies leau potable et aux eaux uses de manire maximiser limpact sur la qualit de leau, et ce, en tenant compte de lensemble des cots et des bnfices. Critres dvaluation
Les critres dattribution de laide financire sont: clairement tablis pour chacun des programmes daide; cohrents par rapport aux priorits dinterventions gouvernementales retenues; bass sur la recherche dun impact maximal sur la qualit de leau; et ils permettent de tenir compte de lensemble des cots et des bnfices. Le MAMROT informe les municipalits au sujet des programmes daide financire disponibles et leur apporte le soutien ncessaire pour quelles puissent sen prvaloir. Lattribution de laide financire est base sur les critres tablis. Un contrle est effectu pour sassurer que les sommes alloues sont utilises aux fins prvues et selon les conditions fixes. Une valuation des programmes est ralise priodiquement afin de dterminer le degr datteinte des objectifs et de sassurer que les ressources sont utilises de faon efficiente.
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Porte des travaux

La prsente vrification porte sur la gestion des programmes daide financire lie aux infrastructures municipales relatives au traitement de leau. Les programmes daide financire retenus pour nos travaux lont t notamment en raison de leurs objectifs et de limportance de leur budget. Il y a lieu de noter que nos travaux ont vis les projets dinfrastructures municipales relatives tant leau potable quaux eaux uses, car les programmes daide financire vrifis couvrent indistinctement ces deux types de projets. Nous avons concentr nos travaux sur les infrastructures lies au traitement de leau et, donc, exclu les projets touchant uniquement les conduites. Est aussi exclue de nos travaux la gestion des eaux individuelles (rsidences isoles), celles-ci requrant une application rglementaire particulire ce secteur, dlgue en grande partie aux municipalits. Pour mener bien nos travaux, nous avons ralis des entrevues auprs de gestionnaires et de professionnels du MAMROT et du MDDEFP et nous avons analys les documents pertinents obtenus. Nous avons galement rencontr des reprsentants de municipalits afin de prendre connaissance de leurs points de vue et de recueillir des informations complmentaires utiles nos travaux. Nous avons aussi procd lanalyse de dossiers. Plus prcisment, lgard de ladmissibilit et de lanalyse technique des projets, 20dossiers ont t slectionns de faon alatoire parmi prs de 225dossiers ayant fait lobjet dune premire promesse daide financire entre avril2008 et novembre2011 dans les programmes daide financire retenus. Les dossiers qui ont t analyss au regard du taux daide financire ont t, quant eux, choisis partir des informations disponibles auprs du MAMROT et en fonction des risques que reprsentaient ces projets. Enfin, en ce qui concerne la surveillance de la gestion contractuelle, nous avons vrifi 30dossiers o les tapes examines dans nos travaux avaient t compltes entre 2006 et 2012. Les projets slectionns touchent diffrentes rgions du Qubec. Les travaux de vrification se sont drouls de mai 2011 novembre 2012.
29

MAMROT De faon gnrale, le ministre est tenu dappuyer ladministration et le dveloppement des municipalits, des rgions et de la mtropole en favorisant une approche durable et intgre au bnfice des citoyens. Plus particulirement, il doit: dvelopper et laborer des politiques et des orientations se rapportant la gestion ou au financement des infrastructures municipales et voir, le cas chant, leur application et leur suivi; administrer des programmes daide financire relatifs aux infrastructures lies leau; analyser les modalits administratives et techniques des projets dassainissement des eaux municipales qui lui sont prsents dans le cadre des programmes daide financire; aider et soutenir les municipalits dans lexercice de leurs fonctions; conseiller efficacement les autorits gouvernementales pour quelles puissent prendre des dcisions optimales par rapport aux risques qui sont associs au maintien des infrastructures. De faon gnrale, le ministre est tenu dassurer la protection de lenvironnement et la conservation de la biodiversit pour amliorer la qualit des milieux de vie des citoyens. Plus particulirement, il doit: dvelopper et mettre en uvre des politiques, des lois, des rglements et des programmes visant notamment la prvention ou la rduction de la contamination de leau; contrler lapplication des lois et des rglements en matire de protection de lenvironnement, notamment par la dlivrance dautorisations. Elles doivent: si dsir, prsenter une demande pour sinscrire lun ou lautre des programmes daide financire existants; sassurer du respect des rgles tablies pour ces programmes daide financire; obtenir une autorisation du MDDEFP pour toute nouvelle infrastructure ou toute modification une infrastructure municipale dassainissement des eaux uses ou de production deau potable existante; assurer la prennit des infrastructures de production deau potable et dassainissement des eaux uses; procder lattribution des contrats, en respectant la rglementation en vigueur cet gard.
MDDEFP
Municipalits
30
Hiver 2013
ChAPITrE
Gestion de leau
Contrle et surveillance de lassainissement des eaux uses municipales

Ministre des Aaires municipales, des Rgions et de lOccupation du territoire Ministre du Dveloppement durable, de lEnvironnement, de la Faune et des Parcs
Contrle et surveillance de lassainissement des eaux uses municipales Chapitre 5
Faits saillants
Un traitement efficace des eaux uses municipales avant de les rejeter dans lenvironnement permet de rduire les risques que prsentent leurs contaminants pourla sant humaine etles cosystmes aquatiques. Notre vrification avait pour objectif de nous assurer que le ministre du Dveloppement durable, de lEnvironnement, de la Faune et des Parcs (MDDEFP) et le ministre des Affaires municipales, des Rgions et de lOccupation du territoire (MAMROT) exercent un contrle de la performance des infrastructures municipales dassainissement des eaux uses afin dassurer la protection du milieu rcepteur et lemaintien des usages relatifs leau. Le rapport entier est disponible sur le site http://www.vgq.qc.ca.
Nous prsentons ci-dessous les principaux constats que nous avons faits lors de la vrification concernant le contrle et la surveillance de lassainissement des eaux uses municipales. Globalement, la protection des milieux rcepteurs et le maintien des usages deleau ne sont pas assurs par les mesures mises en uvre par le MDDEFP et le MAMROT pour encadrer les rejets deaux uses dans le secteur municipal. Dune part, il existe des carts importants entre certaines exigences de rejet prescrites aux municipalits et ce que peut accepter le milieu rcepteur sans que ne soient compromis les usages de leau. Dautre part, labsence de traitement et de dsinfection des eaux uses dans les municipalits cibles, ou encore labsence dvaluation de la toxicit des rejets, sont des problmatiques qui persistent malgr lengagement nonc en 2002 dans la Politique nationale de leau (PNE) dy apporter des correctifs. Les donnes recueillies par le MAMROT ne sont pas toutes obtenues dans les dlais requis et ne sont pas suffisamment fiables pour lui permettre de suivre avec efficacit le respect des exigences de rejet auxquelles sont soumises les infrastructures municipales dassainissement. De nombreuses municipalits ne respectent pas leurs obligations en matire de suivi, parfois mme de faon rcurrente. Aussi, le MAMROT ne vrifie ni la fiabilit ni lintgralit des informations qui lui sont transmises aux fins de suivi du respect des exigences de rejet. Les recommandations dcoulant des visites dvaluation de lexploitation des infrastructures municipales dassainissement ne sont pas assorties dune chance, et le suivi de leur mise en uvre nest pas effectu de faon rigoureuse. Il ny a pas dindication dans les dossiers du ministre permettant de savoir pourquoi des recommandations formules plusieurs annes auparavant ne sont pas appliques. De plus, le MAMROT ne connat pas la proportion des recommandations qui a t mise en application au fil des ans. Lorsquune situation de non-conformit est releve, les interventions du MDDEFP et du MAMROT auprs des municipalits ne donnent pas toujours lieu un retour rapide au respect des exigences de rejet. Des infrastructures municipales dassainissement ne respectent pas une ou plusieurs de leurs exigences de rejet, et ce, anne aprs anne. titre dexemple, plus de 1000dbordements par temps sec ont t comptabiliss en 2011 en dpit de lengagement de la PNE de les liminer avant 2007. Lapproche retenue par le MDDEFP pour favoriser le retour la conformit est dexiger des municipalits qui demandent une autorisation pour le dveloppement de leur rseau dgout de fournir un plan daction visant corriger les problmatiques. Cependant, il na pas dassurance que cet engagement est vraiment mis en uvre. En outre, il est impuissant face aux municipalits o il ny a pas de nouveau dveloppement, car il ne peut utiliser la demande dautorisation comme moyen de pression sur celles-ci.
Recommandations
Le Vrificateur gnral aformul des recomman dations lintention du MDDEFP et du MAMROT. Celles-ci sont prsentes intgralement ci-contre. Les entits vrifies ont eu loccasion de transmettre leurs commentaires, qui sont reproduits dans la section Commentaires des entits vrifies. Nous tenons souligner quelles ont adhr toutes les recommandations. Recommandations au MDDEFP, en collaboration avec le MAMROT
1
Fixer des exigences de rejet qui assurent le respect de la capacit desupport des milieux rcepteurs et le maintien des usages de leau. cet effet, ils doivent:
amliorer la cohrence des exigences avec les objectifs environnementaux de rejet et les objectifs de dbordement tablis; mettre jour la liste des milieux ncessitant dtre protgs et tablir des exigences pour tous ces milieux.
Adopter un calendrier de rvision priodique des exigences de rejet qui tient compte de la capacit de support du milieu rcepteur et qui favorise le maintien des usages de leau. Se doter de moyens coercitifs additionnels pour faire respecter les exigences de rejet prescrites pour les infrastructures municipales dassainissement, notamment obtenir, pralablement lautorisation de tout nouveau dveloppement, une assurance suffisante du rglement diligent des situations non conformes.
Recommandations au MDDEFP
3
Dvelopper des moyens pour mieux prendre en compte les cots futurs des rejets non traits ou partiellement traits lors de ltablissement des exigences, notamment celles relatives aux dbordements et aux rejets de phosphore. Dvelopper une stratgie dvaluation de la toxicit des rejets deaux uses provenant des infrastructures municipales dassainissement.
Recommandations au MAMROT
5
Se doter de moyens pour que lensemble des municipalits respecte ses engagements relatifs aux dlais de transmission des donnes concernant les rejets et les dversements. Mettre en uvre des mcanismes de contrle de qualit qui assurent lintgrit des donnes transmises par les municipalits. Obtenir un plan daction pour la mise en uvre des recommandations formules lissue des visites dvaluation et sassurer que les correctifs sont apports comme prvu et en temps opportun.
Table des matires

2. 1 tablissement des exigences de rejet Recommandations 2. 2 Suivi en vue dassurer le respect des exigences Programmes de suivi Inspection et valuation de lexploitation des infrastructures Recommandations 2. 3 Situations de non-respect des exigences Recommandation 6 9 9 14
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Commentaires des entits vrifies 23 Annexes et sigles 27
quipe
Caroline Rivard
1 Mise en contexte
Jusqu la fin des annes 1970, une majorit de municipalits du Qubec dversaient leurs eaux uses dans les cours deau sans assainissement pralable. Le dveloppement acclr de lactivit conomique et laccroissement de la population, combins dautres sources de pollution telles les eaux uses agricoles, ont accru la pression exerce sur ces cours deau au point den compromettre nombre dusages. Les eaux uses municipales contiennent gnralement des composs organiques, des micro-organismes gnrateurs de maladies ainsi que des substances chimiques qui prsentent des risques pour la sant humaine et les cosystmes aquatiques. Ces contaminants peuvent tre autant dorigines domestiques quindustrielles.
1
Ibrahim Baba Moussa Francis Michaud Lyne Tremblay
Par usage de leau, on entend notamment lapprovisionnement en eau potable, les activits rcrotouristiques et la consommation dorganismes aquatiques.
Les ouvrages de surverse permettent dvacuer les surplus deaux uses que la station dassainissement na pas la capacit dassainir ou encore que le rseau dgout na pas la capacit de vhiculer jusqu lastation, et ce, lors de fortes pluies ou de fonte des neiges. Ces eaux ne sont pas traites et se retrouvent directement dans les cours deau.
Il faut donc procder un traitement efficace de ces eaux uses avant de les rejeter dans lenvironnement afin de rduire ces risques. Le traitement doit tre ralis au moyen dinfrastructures municipales dassainissement qui regroupent aussi bien les quipements ncessaires la collecte des eaux uses, dont les ouvrages de surverse, que ceux requis pour leur traitement, soit les stations dassainissement.
2
Interventions gouvernementales
Afin damliorer la qualit des eaux uses municipales rejetes, diverses stratgies dintervention ont t mises en uvre au fil des ans par le gouvernement qubcois. Ainsi, plusieurs programmes daide financire destins la construction ou lamlioration des infrastructures municipales dassainissement ont t mis en place compter de 1978. Le chapitre 4 de cerapport aborde plus particulirement la gestion de ces programmes daide financire. Selon le ministre des Affaires municipales, des Rgions et de lOccupation du territoire (MAMROT), cest plus de 8milliards de dollars qui ont t verss par le gouvernement du Qubec pour lassainissement des eaux uses par lintermdiaire de ces programmes. Au 1er janvier 2011, on dnombrait 788stations dassainissement en service et 4395 ouvrages de surverse. Lagrande majorit de ces stations, soit environ 700 stations, a t construite dans le cadre des diffrents programmes daide financire mis en place depuis1978.
3
Le gouvernement du Qubec a aussi adopt, en 2002, la Politique nationale de leau (PNE), laquelle comporte des engagements visant assurer la protection de leau, de la sant publique et des cosystmes. Certains de ces engagements concernent lassainissement des eaux uses municipales. Lannexe2 prsente quatre de ces engagements plus spcifiquement lis nos travaux. Le troisime chapitre de ce rapport, qui porte sur la gouvernance de leau, prsente une analyse de la mise en uvre de cette politique.
4
Une entente administrative sur le partage des responsabilits concernant les infrastructures municipales dassainissement est galement intervenue en 2002 entre le ministre du Dveloppement durable, de lEnvironnement, de la
5
Faune et des Parcs (MDDEFP) et le MAMROT. Cette entente prcise les responsabilits respectives des deux ministres lgard de volets importants lis la gestion de ces infrastructures. Lentente tablit notamment quelles sont les responsabilits spcifiques du MDDEFP lgard de lautorisation des projets dlivre en vertu de la Loi sur la qualit de lenvironnement (LQE) en ce qui concerne la protection de la qualit du milieu rcepteur. Elle prcise aussi celles du MAMROT quant au suivi de lexploitation de lensemble des infrastructures municipales dassainissement.
6
Enfin, le Qubec a particip aux discussions ayant men ladoption, par le Conseil canadien des ministres de lenvironnement en 2009, de la Stratgie pancanadienne pour la gestion des effluents deaux uses municipales. Cette stratgie vise tablir un cadre harmonis de gestion des rejets par les stations dassainissement au Canada, en prvoyant notamment la mise en place de normes de performance nationales au cours des 30 prochaines annes. Cette stratgie prvoit galement des normes relatives au contrle des dbordements des ouvrages de surverse et exige la production de plans daction pour favoriser leur rduction. Bien que le Qubec nait pas adhr officiellement la stratgie, il sest prononc en faveur de son contenu technique. Le MDDEFP a dailleurs entrepris la rdaction dun projet de rglement qui reprendrait les normes minimales de performance de la stratgie; projet qui devrait tre publi lhiver2013. Selon des estimations effectues par le MDDEFP et le MAMROT, il y a environ 90stations dassainissement ainsi que plusieurs ouvrages de surverse et des rseaux de collecte des eaux uses qui ncessitent unemise niveau pour tre conformes ces normes de performance. Cette mise niveau pourrait coter environ 9 milliards de dollars dici 30 ans.
7
Rglementation
Les interventions gouvernementales en matire de contrle et de surveillance de lassainissement des eaux usesmunicipales sont encadres par des lois. Outre la Loi sur le ministre du Dveloppement durable, de lEnvironnement et des Parcs et la Loi sur le ministre des Affaires municipales, des Rgions et de lOccupation du territoire qui tablissent les responsabilits respectives de ces ministres, deux autres lois ont une incidence majeure sur nos travaux de vrification.
8
Ainsi, la LQE constitue la principale assise des interventions du MDDEFP pour prserver la qualit de lenvironnement, promouvoir son assainissement et prvenir sa dtrioration. Lun des moyens prvus par la loi est dtablir unrgime de prvention de la pollution visant soumettre obligatoirement certaines activits ou certains projets lexamen et lautorisation pralable du ministre. Cest notamment le cas en ce qui concerne ltablissement et lexploitation des infrastructures destines lassainissement des eaux uses. La loi accorde aussi au MDDEFP des pouvoirs dinspection dans le but dassurer sa conformit avec les rgles tablies. Celui-ci a galement le pouvoir de rendre,
9
lgard dune municipalit, les ordonnances quil juge ncessaires en matire de gestion des eaux uses afin dexiger des modifications aux stations dassainissement ou leur exploitation, et ce, pour la protection delenviron nement et des usages de leau.
10 Pour sa part, la Loi sur le dveloppement durable, adopte en 2006, instaure
un cadre de gestion afin que lexercice des pouvoirs et des responsabilits de lAdministration sinscrive dans la recherche dun dveloppement durable. La mise en uvre du dveloppement durable au sein de lAdministration se ralise dans lerespect des 16 principes prvus la loi.
11 La prsente vrification a t effectue auprs du MDDEFP et du MAMROT.
Nous prsentons lannexe3 leurs rles et leurs responsabilits quant au contrle et la surveillance de lassainissement des eaux uses. Nous avons galement inclus dans cette annexe les responsabilits des municipalits afin de permettre au lecteur de mieux comprendre les interactions des ministres avec celles-ci.
12 Lobjectif de vrification, les critres dvaluation ainsi que la porte des
travaux sont prsents lannexe 1.
13 Les travaux se sont articuls autour de trois axes, soit ltablissement
des exigences de rejet, le suivi du respect de ces exigences et les interventions des ministres vrifis dans les situations de non-conformit avec les exigences fixes.
2.1 tablissement des exigences de rejet

14 Avant de procder la construction de toute infrastructure dassainissement
des eaux uses, une municipalit doit obtenir une autorisation dlivre par le MDDEFP en vertu de la LQE.
15 Cest lors de la dlivrance de cette autorisation que le MDDEFP doit confirmer
la municipalit concerne les exigences qui sont tablies en collaboration avec le MAMROT. Ces exigences, qui sont appeles exigences de rejet, dcrivent:
pour les stations dassainissement: la charge et la concentration moyennes de contaminants qui sont tolres au maximum dans les eaux uses une fois traites; pour les ouvrages de surverse: la frquence et les types de dbordements qui sont accepts.
La charge est la quantit de contaminants rejets dans unmilieu pendant une priode donne. Elle est exprime enkilogrammes par jour. La concentration dsigne laquantit de contaminants contenus par unit de volume deau. Elle est exprime en milligrammes par litre.
16 Globalement, la protection des milieux rcepteurs et le maintien des usages
de leau ne sont pas assurs par les mesures mises en uvre par le MDDEFP et le MAMROT pour encadrer les rejets deaux uses dans le secteur municipal.
Mthode de calcul des objectifs environnementaux

17 En ce qui concerne les stations dassainissement, le MDDEFP tablit tout
dabord des objectifs environnementaux de rejet (OER), cest--dire la charge et la concentration de certains contaminants qui peuvent se trouver dans les eaux uses rejetes dans le milieu rcepteur sans compromettre les usages de leau.
18 La mthode de calcul des OER dveloppe par le MDDEFP est base sur
une approche reconnue internationalement qui prend en compte dune part, les caractristiques du milieu rcepteur et les critres de qualit de leau, etdautre part, les concentrations de contaminants et le dbit deaux uses quil est prvu de rejeter dans le cours deau. Par exemple, un petit plan deau ne peut recevoir une charge de contaminants aussi importante quun grand plan deau sans voir sa qualit se dgrader. Le ministre effectue un travail deveille pour mettre jour priodiquement les critres utiliss selon lvolution des connaissances dans ce secteur.
19 Le MDDEFP dtermine aussi des objectifs de dbordement pour les
En ce qui a trait aux caract ristiques du milieu rcepteur, leMDDEFP prend notamment encompte dans son valuation ledbit et les contaminants dj prsents dans le milieu. Un critre de qualit de leau estla concentration dun contaminant au-del de laquelle il y a un risque de perte complte ou partielle dusages de leau. De tels critres ont t dtermins pour environ 300contaminants.
ouvrages de surverse. Ceux-ci prcisent les dbordements acceptables

daprs leur cause (en situation durgence, lors de pluies ou en priode defonte des neiges) et selon les priodes ( lanne ou seulement en t oudurant lhiver). Ces situations durant lesquelles les dbordements sont considrs comme acceptables sont tablies en tenant compte, notamment, des usages protger et de la nature du milieu rcepteur (par exemple, le faitque le milieu rcepteur soit une zone dcoulement continu pour les eaux de dbordement ou quil soit susceptible de les accumuler, tels les lacs ou rservoirs). cela sajoutent des contraintes qui sappliquent tous les milieux,soit:

aucun dbordement par temps sec, sauf en situation durgence; aucun dbordement en provenance dhpitaux ou dindustries, comprenant notamment de fortes charges de substances toxiques; aucune matire flottante.
Rapprochement entre les objectifs et les exigences

20 Le MAMROT tablit, de son ct, des exigences de rejet pour chaque
station dassainissement et ouvrage de surverse. Pour ce faire, il se base sur les technologies disponibles, puissur lvaluation de la capacit financire de la municipalit deffectuer linvestissement requis et dassumer les cots dentretien et dexploitation lis ces technologies. Ces exigences de rejet sont ensuite valides par leMDDEFP qui les joint lautorisation quil dlivre.
21 Les 10dossiers vrifis comportent des carts entre des OER tablis
Les apports en phosphore peuvent contribuer une dgradation et un vieillissement acclrs des plans deau recevant ces rejets ou situs enaval de ceux-ci. Lorsquun plan deau est en situation de surcharge de phosphore, cela favorise la prolifration de plantes et dalgues, notamment les algues bleu vert, qui peuvent nuire aux organismes vivant dans ce plan deau. Cela peut galement empcher la pratique dactivits aquatiques, cause du risque prsent pour la sant humaine, et rendre problmatique la production deau potable.
pralable ment par le MDDEFP et des exigences de rejet finalement prescrites aux municipalits. Ces carts sont particulirement prononcs dans 7dossiers en ce qui a trait aux exigences de rejet fixes lgard du phosphore, ces dernires tant considrablement moins svres que les OER tablis pralablement. Dans 4 de ces dossiers, lexigence tait mme 25 fois plus per missive que lOER tabli pralablement. Bien quil ne soit pas toujours possible datteindre les OER aussi faibles que 0,03 milligramme de phosphore par litre, destechnologies existantes permettraient de fixer des exigences infrieures, allant mme 0,3milligramme par litre, au lieu du 0,8 souvent indiqu dansles autorisations.
22 Il en est de mme pour les exigences relatives aux dbordements.
Unobjectif de dbordement a t tabli par le MDDEFP pour environ 3800ouvrages de surverse; pour 30% de ces ouvrages, lexigence est moins svre que lobjectif. Par exemple, alors que des objectifs permettent des dbordements en situation durgence seulement, les exigences de rejet prvoient des possibilits de dbordement dans les situations de pluie et de fonte des neiges.
23 Plus les exigences finales sloignent des OER et des objectifs de dbordement tablis, plus les rpercussions ngatives lgard du milieu rcepteur et des usages de leau perdurent. En acceptant de diminuer les conditions fixes la municipalit, le MDDEFP ne tient pas compte de ses propres valuations bases sur la protection du milieu rcepteur.
10
24 Pour rduire lcart entre les exigences et les objectifs de dbordement,
ilest ncessaire de travailler sur la recherche de solutions visant diminuer levolume deau dirig vers la station dassainissement. titre dillustration, unepratique de plus en plus utilise dans diffrentes municipalits consiste encourager les propritaires rcuprer les eaux des prcipitations pour larrosage des pelouses et des jardins. Dans cet ordre dides, le MDDEFP etle MAMROT ont dvelopp en 2010 le Guide sur la gestion des eaux pluviales quiprconise diverses mesures pour ralentir lcoulement de ces eaux, telle la construction de toits verts, afin de ne pas surcharger un systme dgout ayant une capacit limite. Cependant, la lgislation en vigueur ne permet pas au MDDEFP de soumettre les municipalits lapplication des pratiques mises delavant par ce guide pour les secteurs dj construits. Ces mesures ne sappliquent donc quaux nouveaux dveloppements urbains, qui ne reprsentent quune faible proportion du patrimoine bti, ce qui laisse une grande partie dela problmatique non rgle.
25 Le MDDEFP et le MAMROT motivent leurs dcisions lgard des exigences
fixes par le fait que la municipalit concerne na pas, au moment de cette dcision, la capacit dinvestir dans des infrastructures dassainissement plus performantes. Ils reportent ainsi des cots moins apparents associs la perte dusages de leau, mais qui peuvent tre tout aussi, sinon plus importants pour la socit.
26 La prise de dcision pour la fixation des exigences ne prend pas
uffisamment en compte les consquences financires long terme. Ainsi, s leMDDEFP na pas les mthodes et outils lui permettant de baser sa dcision sur une comparaison des conomies ralises court terme avec les cots futurs qui seront engendrs par une exigence de rejet moins svre.
27 galement, la capacit de support du milieu rcepteur volue en raison
delaccroissement des pressions sur lenvironnement provenant notamment du dveloppement conomique, de laccroissement de la population et de ltalement urbain, ou des consquences lies aux changements climatiques. Or, le MDDEFP ne rvise pas les exigences de rejet de faon rgulire. Il le fait essentiellement lorsquune municipalit demande une autorisation pour modifier ou agrandir sa station dassainissement. En consquence, les exigences risquent de ne plus respecter la capacit de support du milieu rcepteur. Parexemple, nous avons not pour une station dassainissement que les exigences de rejet navaient pas t mises jour depuis 1993 alors que des OER calculs en 2006 par le MDDEFP, dans le cadre dun projet dagrandissement de la station dassainissement, indiquaient que le milieu rcepteur tait fragile et quil aurait ncessit des exigences plus svres.
11
Rapprochement entre les exigences et la Politique nationale de leau

28 Le MDDEFP a identifi des milieux qui ncessitaient dtre protgs par
un traitement des eaux uses municipales ou limposition de limitations quant au contenu des eaux rejetes. Le gouvernement a dailleurs confirm depuis longtemps limportance dapporter des correctifs ces situations, puisquil en a fait des engagements prcis dans la PNE dpose en 2002. Aprs 10 ans de mise enuvre de cette politique, aucun de ces engagements na t atteint et plusieurs problmatiques persistent.
29 Ainsi, un des engagements de la PNE visait raliser, avant2007,
assainissement des eaux dans une cinquantaine de petites municipalits, l demanire ce quelles cessent de rejeter leurs eaux uses non traites directement dans les cours deau. Ces municipalits ont t cibles en 2002 notamment en fonction des risques pour la sant et des rpercussions sur lenvironnement que reprsentaient leurs rejets deaux uses. Plus de 5 ans aprs lchance fixe, on dnombre toujours 32 de ces 50 municipalits pour lesquelles la situation nest pas rgularise. Parmi celles-ci, 23municipalits ont prsent une demande daide financire au MAMROT: 11 ont obtenu unepromesse de financement alors que 12 sont en attente dune rponse cesujet. Dans tous ces cas, les correctifs requis ne sont pas encore en place. Les 9autres municipalits nont entrepris aucune dmarche en vue de remdier la situation.
30 De plus, 43 autres municipalits ont t cibles en lien avec un second
La dsinfection des eaux uses consiste liminer en tout ou enpartie les micro-organismes gnrateurs de maladie, dont les bactries et les virus, qui peuvent compromettre la sant humaine lors dactivits rcratives etdeconsommation deau oudorganismes aquatiques.
engagement de la PNE comme tant des endroits o la dsinfection des eaux uses tait ncessaire pour assurer la protection des usages. Dix ans aprs la mise en uvre de la PNE, 40 de ces 43 municipalits ne possdent pas encore les quipements ncessaires. Cest notamment le cas de la Ville de Montral, qui reprsente elle seule plus de40% de la quantit totale des eaux uses tant rejetes quotidiennement dans les cours deau, et dont la situation tait considre comme prioritaire. Parmi ces 40 municipalits, 32 dentre elles nont mme pas effectu de demandes daide financire dans le cadre des programmes mis en place par le MAMROT cet effet. Quant la Ville de Montral, elle a finalement reu une promesse daide financire du MAMROT en 2010 pour linstallation dun systme de dsinfection de ses eaux uses, mais les travaux ne sont pas commencs.
12
31 Nous prsentons ici un rsum de la situation relative aux stations
dassainissement touches par les deux prcdents constats:

Raliser lassainissement Assurer la dsinfection des eaux uses prsentant des eaux uses des risques pour le milieu provenant de stations dassainissement, l o la protection des usages le justifie Municipalits vises par lengagement de la PNE Municipalits qui ont apport les correctifs Municipalits ayant prsent une demande daide financire 50 18 (36%) 23 (46%) (12 sont toujours en attente dune promesse daide) 9 (18%) 43 3 (7%) 8 (19%)
Municipalits o aucune action na t entreprise
32 (74%)
32 En outre, des substances prsentes dans les rejets deaux uses provenant des infrastructures municipales dassainissement sont reconnues depuis longtemps comme pouvant prsenter un potentiel toxique. Ces substances peuvent provenir, par exemple, deaux uses dorigine industrielle soumises un traitement insuffisant avant leur rejet dans les rseaux dgouts municipaux. Cependant, le MDDEFP nexige pas danalyses, appeles tests de toxicit, pour valider la vritable toxicit des rejets municipaux. Ainsi, le MDDEFP etle MAMROT sont dans limpossibilit de dterminer dans quelle mesure latoxicit des rejets a rellement diminu, et ce, plus de cinq ans aprs lchancier fix dans un engagement de la PNE pour y arriver. 33 De plus, il nexiste actuellement aucune obligation de tests permettant de
Lorsque leur concentration dans leau dpasse les seuils tablis, des substances peuvent savrer toxiques, cest--dire quelles peuvent, dune part, altrer la sant dorganismes aquatiques et, dautre part, augmenter lesrisques pour la sant des personnes qui se nourrissent de poissons ou dorganismes vivant dans cette eau ou qui consomment de leau potable provenant de milieux o la toxicit est leve. Les contaminants dintrt mergent prsentent une menace potentielle ou relle lgard de la sant humaine ou de lenvironnement. Ces substances ne sont reconnues comme contaminants que depuis peu et ne font pas encore lobjet de normes. Par exemple, les mdicaments et produits de soins personnels ont des effets perturbateurs importants sur la faune aquatique et peuvent reprsenter une menace pour la sant humaine.
dtecter les contaminants dintrt mergent contenus dans les eaux uses rejetes par les stations dassainissement et les ouvrages de surverse et qui peuvent galement avoir un impact sur la toxicit des rejets. Des comits travaillent cependant sur le sujet et des activits relatives lacquisition de connaissances sont entreprises.
34 Le MDDEFP est conscient des problmatiques de toxicit et de contaminants
mergents. Il a toutefois tard intervenir, en partie parce quil a dcid dattendre que les pourparlers sur la mise en uvre de la stratgie pancana dienne soient achevs. Or, cette stratgie a t finalise en 2009 et le rglement permettant sa mise en application au Qubec nest toujours pas adopt aprs plus de cinq ans de discussions et de travaux.
13
Recommandations
35 Les recommandations suivantes sadressent au MDDEFP, en collaboration
avec le MAMROT:
1
Fixer des exigences de rejet qui assurent le respect de la capacit desupport des milieux rcepteurs et le maintien des usages de leau. cet effet, ils doivent:
amliorer la cohrence des exigences avec les objectifs environnementaux de rejet et les objectifs de dbordement tablis; mettre jour la liste des milieux ncessitant dtre protgs et tablir des exigences pour tous ces milieux.
Adopter un calendrier de rvision priodique des exigences de rejet qui tient compte de la capacit de support du milieu rcepteur et quifavorise le maintien des usages de leau.
36 Les recommandations suivantes sadressent au MDDEFP:

3
Dvelopper des moyens pour mieux prendre en compte les cots futurs des rejets non traits ou partiellement traits lors de ltablissement des exigences, notamment celles relatives aux dbordements etauxrejets de phosphore. Dvelopper une stratgie dvaluation de la toxicit des rejets deaux uses provenant des infrastructures municipales dassainissement.
des exigences
2.2 Suivi en vue dassurer le respect
37 Il est indispensable quun suivi rgulier et en temps opportun soit ralis
en vue dassurer le respect des exigences fixes; il doit inclure une procdure rigoureuse de contrle de la qualit des donnes. Le MAMROT effectue ce travail dune part, au moyen dun programme de suivi bas sur des donnes transmises par les municipalits et, dautre part, par des visites dvaluation de lexploitation des infrastructures dassainissement.
Programmes de suivi
38 Le MAMROT a la responsabilit de recueillir des informations de qualit
sur les rejets de lensemble des infrastructures municipales dassainissement et de les analyser afin de vrifier le respect des exigences de rejet auxquelles les municipalits sont soumises.
39 Le ministre a instaur un programme de suivi des stations dassainis-
sement et un autre concernant les ouvrages de surverse, auxquels les municipalits sont assujetties. Ces programmes prcisent, notamment, lafrquence des analyses requises des rejets ainsi que les dlais de transmission des donnes, selon les caractristiques de chaque station et ouvrage. Lentente de
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financement des infrastructures dassainissement tablie entre le MAMROT et les municipalits prvoit dailleurs que ces dernires doivent transmettre au ministre les donnes requises pour effectuer le suivi des exigences de rejet.
40 Le MAMROT a ainsi mis en place un systme informatis au moyen duquel
les municipalits doivent transmettre priodiquement les informations permettant de dmontrer le respect des exigences de rejet. Ces informations sont aussi disponibles en tout temps pour le MDDEFP, notamment pour son analyse des demandes dautorisation.
41 Il est important que le dlai de transmission des donnes soit respect
afin que les mesures ncessaires puissent tre prises, le cas chant, pour minimiser limpact sur le milieu et pour diminuer les risques pour la sant deceux qui font usage de leau.
42 Les donnes recueillies par le MAMROT ne sont pas toutes obtenues dans
les dlais requis et ne sont pas suffisamment fiables pour lui permettre de suivre avec efficacit le respect des exigences de rejet auxquelles sont soumises les infrastructures municipales dassainissement.
Conformit aux programmes de suivi

43 Le MAMROT value le degr de respect des obligations de chacun des
programmes de suivi. Ainsi, il attribue annuellement une note chaque station dassainissement ainsi qu chaque ouvrage de surverse en fonction dun systme de cotation du respect ou non des obligations imposes par ces programmes comme les analyses effectues et les dlais de transmission desdonnes. En de du seuil de 85% quil a fix, le ministre considre que la municipalit responsable de linfrastructure est en situation de non-respect de ses obli gations. Or, selon les rsultats compils par le MAMROT, il appert que de nombreuses municipalits ne respectent pas leurs obligations en matire de suivi. Cette situation existe depuis aumoins2006. Le tableau 1 prsente les stations dassainissement dont la note se situe en-de du seuil fix par le ministre.
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Tableau 1 Non-respect des modalits de suivi

Anne1 Stations dassainissement non conformes2 235 (30%) 257 (34%) 239 (32%) 170 (23%) 166 (24%) 144 (22%) Stations dassainissement dont des ouvrages de surverse sont non conformes3 66 (10%) 128 (19%) 129 (20%) 126 (20%) 113 (18%) 106 (18%)
2011 2010 2009 2008 2007 2006
1. Au moment de notre vrification, les donnes relatives lanne 2012 ntaient pas d isponibles. 2. Le pourcentage est tabli en fonction du nombre de stations dassainissement faisant lobjet dune valuation. Par exemple, en 2011, le nombre total de stations qui faisaient lobjet dune valuation par le MAMROT tait de 774. Ce nombre varie au fil des ans. 3. Ce pourcentage est tabli en fonction du nombre de stations qui ont des ouvrages de surverse. Ce nombre varie galement au fil des ans et il tait de677 en2011. Source: MAMROT.
44 Certaines municipalits ne respectent pas les programmes de suivi de
faon rcurrente. Ainsi, il y a 95 stations dassainissement et 30 ouvrages de surverse pour lesquels les obligations de suivi ne sont pas respectes depuis au moins les 3dernires annes. Malgr cela, le MAMROT ne sest dot daucun moyen efficace de forcer les municipalits transmettre les informations dansles dlais requis.
45 De plus, les programmes de suivi prvoient que les municipalits doivent
aviser immdiatement le MAMROT de tous les cas de dversement deaux uses non traites sur une priode de plus de 48 heures conscutives. Ces avis sont aussi transmis au MDDEFP pour quil sassure que la municipalit apporte rapidement les correctifs, afin de limiter limpact du dversement. Lorsque les municipalits ne transmettent pas ces avis selon les dlais requis, cela empche le ministre dintervenir rapidement pour minimiser les rpercussions ngatives, surtout si le rejet seffectue dans un milieu fragile ou lorsque les usages de leau peuvent tre affects.
46 Or, nous avons recens en 2011 et en 2012 au moins une quarantaine
demanquements cette obligation, et ce, malgr le fait que le MAMROT ait sensibilis les municipalits au printemps 2010 quant limportance daviser le ministre dans les plus brefs dlais, tant donn le risque lev associ de telles situations. Dans un cas en particulier, la municipalit a transmis lavis cinq mois aprs le dversement. Il faut noter que les drogations cetteobligation ne viennent pas affecter la note accorde quant au respect des programmes de suivi et quelles ne sont donc pas comptabilises par leMAMROT dans les rsultats prsents au tableau 1.
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Contrle de la fiabilit de linformation

47 Le MAMROT ne vrifie ni la fiabilit ni lintgralit des informations
ransmises mensuellement au moyen du systme informatis. La revue des t donnes inscrites par les municipalits dans le systme informatis, effectue mensuellement par le ministre, se limite dtecter les donnes qui semblent incohrentes. Une stratgie de contrle pourrait inclure divers moyens, comme des demandes de validation par un tiers indpendant, des contre- vrifications lors de visites dinspection et dvaluation de lexploitation des infrastructures, etc.
48 Actuellement, de telles vrifications peuvent seffectuer occasionnellement
lors des visites dans les municipalits: le cas chant, elles relvent cependant de linitia tive des professionnels puisquelles ne sont pas prvues dans les procdures suivre. Le ministre na pas non plus labor de stratgie pour sassurer delafiabilit et de lintgralit des donnes dune vingtaine de municipalits de plus de 50000habitants qui il a transfr depuis janvier 2012 la responsabilit de la validation de leurs donnes.
49 Au cours de nos visites de cinq municipalits, nous avons observ pour
trois dentre elles que des informations inscrites dans le systme informatis taient inexactes ou manquantes. Par exemple, dans le cas dune municipalit, des pisodes de dbordements navaient pas t inscrits dans lesystme. Dans deux autres cas, des ouvrages de surverse ntaient mme pas rpertoris dans le systme de suivi; les donnes affrentes ceux-ci ne sont donc pastransmises par les municipalits. La revue des donnes ralise par leMAMROT ne permet pas de relever de telles omissions.
50 Par ailleurs, parmi les 4395 ouvrages de surverse existant au Qubec,
environ la moiti sont munis seulement dun repre visuel, ce qui ne permet ni de mesurer la frquence relle ni la dure des dbordements. Cette approche compromet la qualit et la prcision des donnes relatives aux dbordements. Par exemple, dans le cas dun ouvrage de surverse pour lequel il ny a quun suivi hebdomadaire, la municipalit ne comptabilisera quun seul dbordement mme si, dans les faits, il a pu y en avoir chaque jour, car elle ne relvera quun seul dplacement du repre.
51 Selon le rapport publi annuellement par le MAMROT pour faire tat
Un repre visuel est un mcanisme dans lequel lemplacement dune partie mobile est modifi sous leffet de leau qui passe lorsquun dbordement se produit. Il peut donc y avoir un constat visuel de lemplacement de cette pice mobile, savoir si elle se situe sa position dorigine ou si elle est dplace.
durespect des exigences de rejet, des enregistreurs permettant de compiler prcisment la frquence et la dure des dbordements seraient installs aux principaux ouvrages ou lorsque des conditions environnementales particulires demandent un suivi plus prcis. Cependant, le ministre na pas t en mesure de dterminer les ouvrages o prvalent ces conditions particulires et na pu nous fournir les critres sur lesquels repose une telle classification.
52 En ne vrifiant pas la fiabilit et lintgralit des donnes relatives
ausuivide la performance des infrastructures municipales dassainissement, le MDDEFP et le MAMROT se privent de moyens dintervenir efficacement pour exiger la correction des problmes et minimiser les rpercussions ngatives, surtout lorsque le rejet seffectue dans un milieu sensible ou lorsque les
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usages de leau peuvent tre affects. Linformation publie annuellement par le MAMROT pour faire tat du respect des exigences de rejet sen trouve aussi altre.
Inspection et valuation de lexploitation des infrastructures dassainissement

53 Une bonne exploitation et un bon entretien des infrastructures municipales
dassainissement des eaux uses favorisent leur prennit et augmentent ainsi la rentabilit des investissements publics, en plus de faciliter le respect des exigences de rejet fixes. cet effet, le MAMROT effectue des visites pour valuer la qualit de lexploitation des infrastructures. Le cas chant, des recommandations sont faites aux municipalits concernant des amliorations ou des correctifs apporter cet gard.
54 Les recommandations dcoulant des visites dvaluation de lexploitation
des infrastructures municipales dassainissement ne sont pas assorties dune chance, et le suivi de leur mise en uvre nest pas effectu de faon rigoureuse.
55 Le MAMROT prvoit effectuer une visite de chacune des stations dassai-
nissement tous les 5ans. Ce rythme a t en moyenne respect dans le cas des 10dossiers que nous avons vrifis cet effet. Toutefois, les recommandations dcoulant de ces visites ne sont pas accompagnes dune chance. galement, le processus mis en place au MAMROT prvoit lattribution dune cote de priorit chacune des recommandations. Or, pour 6 de ces dossiers, certaines des recommandations ntaient pas assorties dun tel degr de priorit. Ainsi, il devient difficile de dpartager celles devant tre mises en uvre rapidement pour assurer le bon fonctionnement de linfrastructure tant donn le risque pour lenvironnement (par exemple, une obstruction du rseau causant des dbordements), de celles visant soutenir la municipalit sur des lments plus techniques (tels que lajustement des instruments de mesure).
56 De plus, la mise en uvre des recommandations nest pas suivie. Ainsi,
les 10dossiers vrifis contenaient des recommandations formules plusieurs annes auparavant qui ntaient pas identifies comme tant rgles, sans quil y ait aucune indication permettant de savoir pourquoi elles ntaient pas encore appliques. Il faut noter que dans 8 de ces 10dossiers, des recommandations visaient corriger des situations reprsentant un risque direct pour lenvironnement. Enfin, le MAMROT ne connat pas non plus la proportion des recommandations qui ont t mises en application au fil des ans.
57 La formulation de recommandations et leur suivi en vue dassurer
lemaintien des actifs sont dautant plus importants dans un contexte o le gouvernement prvoit rduire les investissements lis aux infrastructures aucours des prochaines annes.
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Recommandations
58 Les recommandations suivantes sadressent au MAMROT:
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Se doter de moyens pour que lensemble des municipalits respecte ses engagements relatifs aux dlais de transmission des donnes concernant les rejets et les dversements. Mettre en uvre des mcanismes de contrle de qualit qui assurent lintgrit des donnes transmises par les municipalits. Obtenir un plan daction pour la mise en uvre des recommandations formules lissue des visites dvaluation et sassurer que lescorrectifs sont apports comme prvu et en temps opportun.
2.3 Situations de non-respect des exigences

59 Il est primordial que les infrastructures municipales dassainissement
respectent les exigences de rejet prescrites pour assurer la protection du milieu rcepteur et le maintien des usages. Si des infrastructures ne satisfont pas aux exigences qui leur sont fixes, le MDDEFP et le MAMROT doivent alorsintervenir.
60 Lorsquune situation de non-conformit est releve, les interventions
duMDDEFP et du MAMROT auprs des municipalits ne donnent pas toujours lieu un retour rapide au respect des exigences de rejet.
61 Outre la note attribue pour le respect des modalits des programmes
desuivi, le MAMROT attribue aussi dans le cadre de ces programmes une note pour le respect des exigences de rejet des stations dassainissement et des ouvrages de surverse, note base sur le nombre et limportance des manquements constats. De faon globale, plusieurs infrastructures municipales dassainissement ne respectent pas une ou plusieurs de leurs exigences de rejet et, de ce fait, se retrouvent sous le seuil de passage de 85% dtermin par le MAMROT, comme le dmontre le tableau de la page suivante:
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Tableau 2 Non-respect des exigences de rejet

Anne1 Stations dassainissement non conformes2 111 (15%) 133 (19%) 120 (17%) 113 (16%) 103 (16%) 97 (15%) Stations dassainissement dont des ouvrages de surverse sont non conformes2 135 (20%) 124 (19%) 110 (17%) 123 (19%) 88 (14%) 87 (14%)
2011 2010 2009 2008 2007 2006
1. Au moment de notre vrification, les donnes relatives lanne 2012 ntaient pas d isponibles. 2. Les pourcentages sont tablis en fonction du nombre dinfrastructures municipales dassainis sement pour lesquelles des exigences de rejet sont fixes. Par exemple, en 2011, il tait de 731 pour les stations dassainissement et de 677 pour les ouvrages de surverse. Ces nombres varient au fil des ans. Source: MAMROT.
62 En outre, certaines de ces infrastructures ne respectent pas les exigences
Le Vrificateur gnral avait fait des constats et des recommandations sur le sujet dans le tome II du Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 1995-1996.
prescrites anne aprs anne. Par exemple, en 2011, 39municipalits ne respectaient pas les exigences de rejet pour les ouvrages de surverse depuis au moins les 3dernires annes. Toujours pour 2011, plus de 1000dbordements par temps sec ont t comptabiliss en dpit de lengagement de la PNE deles liminer avant 2007. De tels dbordements surviennent, notamment, lorsque le dveloppement urbain excde la capacit des infrastructures. Laproblmatique des dbordements nest pas nouvelle; elle avait t identifie par le Vrificateur gnral il y a plus de 15 ans.
63 Certaines des municipalits qui ne respectent pas les exigences qui leur
sont prescrites rejettent leurs eaux uses non conformes dans des milieux rcepteurs considrs comme fragiles, situs en amont de sources deau potable ou ncessitant dtre protgs, et ce, malgr les nombreux avis dlivrs par le MDDEFP et le MAMROT cet effet. Cest le cas dune municipalit quidnombre depuis prs dune dizaine dannes de nombreux dbordements deaux uses non traites directement lembouchure de la rivire des Mille-les. Au cours de cette priode, il sagit de plus de 140dbordements non conformes qui ont t comptabiliss, en plus des 800dbordements qui, eux, taient dclars conformes. Cette rivire alimente 400000 personnes en eau potable. Le MDDEFP considre ce milieu comme tant fragile et recelant de nombreux attraits, principalement cologiques, rcratifs, utilitaires, visuels et touristiques. En plus dtres nausabondes et une cause potentielle de maladies, ces eaux uses peuvent affecter les cosystmes et les usages de leau. Malgr cela, les interventions du MDDEFP et du MAMROT pour quune solution relle et dfinitive soit apporte aux problmes de dbordement sontrestes vaines.
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64 En ce qui a trait aux exigences de rejet de phosphore, 273stations
assainissement sont assujetties des normes plus strictes tant donn d queleurs rejets se font dans un milieu en surplus de phosphore. Or,en 2011, prs de 25%de ces stations ne les respectaient pas alors quelles avaient les quipements pour ce faire. De plus, parmi les 150autres stations qui navaient aucun quipement de dphosphatation au moment de limposition de ces nouvelles normes, seulement3 se sont dotes depuis de tels quipements. En consquence, des milieux rcepteurs demeurent dgrads en raison de leur surplus de phosphore.
65 Outre lenvoi dun avis aux municipalits pour leur signifier quelles sont
en dfaut quant au respect des exigences prescrites, un autre moyen dintervention dont dispose le MDDEFP est de demander la municipalit concerne de fournir un plan daction visant corriger les problmatiques. Or, le ministre ne peut exiger ce plan que lorsque la municipalit lui fait une demande dautorisation pour le dveloppement de son rseau dgout. Dans ces situations, larception du plan devient une condition de la dlivrance dune autorisation de dveloppement par le MDDEFP.
66 Mme dans ces situations, lapproche retenue par le ministre a dimpor-
Aux prises avec la problmatique des algues bleu vert dans lesplans deau du Qubec, legouvernement a adopt en2007 un plan dintervention dans lequel il sest engag minimiser les apports en phosphore en munissant les stations dassainissement dquipements de dphosphatation et en rvisant les exigences de rejet aux endroits o le milieu rcepteur le requiert.
tantes limites: les municipalits concernes doivent, avant que ne soit dlivre une autorisation, sengager apporter les modifications requises; cependant, le MDDEFP na pas dassurance que cet engagement est vraiment mis en uvre. Ainsi, les problmes peuvent perdurer pendant plusieurs annes et le MDDEFP continue tout de mme dlivrer des autorisations pour le prolongement de rseaux dgout, ce qui augmente la quantit deau traiter, donc la frquence ou le volume des dbordements.
67 Par exemple, le MDDEFP a dlivr cinq autorisations pour le dveloppement
du rseau dgout dune municipalit du fait que cette dernire a dpos un plan au ministre en 2007, tel quil lui avait t demand. Pourtant, elle prouve toujours aujourdhui une problmatique de dsinfection de ses eaux uses qui perdure depuis 2003.
68 Le ministre est encore plus impuissant face aux municipalits o il ny a
pas de nouveaux dveloppements prvus. En effet, dans ces cas, le MDDEFP ne peut utiliser la demande dautorisation comme moyen de pression sur lamunicipalit afin quelle rgularise sa situation.
69 Il est prvu dans lentente administrative intervenue entre le MDDEFP
et le MAMROT que, lorsque les exigences de rejet ne sont pas respectes, lesdeux ministres doivent adopter une stratgie dintervention commune pour corriger la situation. Or, pour tous les dossiers vrifis dans lesquels la municipalit prouvait des difficults respecter les exigences de rejet depuis au moins trois ans, nous navons pas retrac de stratgie dintervention clairement dfinie impliquant le MDDEFP et le MAMROT quant aux actions entreprendre auprs des municipalits pour obtenir un retour diligent la conformit. Enoutre, il ny a pas dchancier fix pour rgler la problmatique.
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70 Lentente de financement tablie entre le MAMROT et les municipalits
prvoit aussi que ces dernires doivent sengager respecter les exigences derejet comme condition dattribution de laide financire. Cependant, dans cecas galement, le MAMROT ne sest dot daucun moyen efficace pourforcer les municipalits respecter cette entente (voir le chapitre4 du prsentrapport).
71 Le respect des exigences de rejet est une responsabilit qui incombe avant
La capacit de conception est la quantit thorique deaux uses pouvant tre traite par une station dassainissement permettant de respecter les exigences de rejet.
tout aux municipalits. En effet, ce sont elles de prvoir les investissements ncessaires lgard des infrastructures dassainissement, de les entretenir adquatement et de prendre action rapidement lorsque des problmes importants surgissent. Force est de constater quil y a des lacunes ce chapitre. Ainsi, des stations dassainissement dont la dure de vie est estime 40ans ne fonctionnent plus efficacement aprs seulement 10 ou 20 ans; elles doivent tre modifies ou remplaces grands cots. Nous avons constat galement dans les dossiers vrifis que des dbits deau traite par des stations dpassent leur capacit de conception (jusqu 125% dans un cas), entranant un non-respect des exigences de rejet. Selon les donnes du MAMROT, prs de 20% des stations dassainissement o les dbits dpassent les capacits de conception ne respectent pas leurs exigences.
72 Malgr une dlgation de responsabilit, le MDDEFP et le MAMROT
conservent lobligation de sassurer quelle est adquatement assume par lesmunicipalits car, ultimement, cest lensemble de la socit qui en subit les consquences. Dune part, nayant pas les ressources financires ncessaires pour corriger rapidement la situation, des municipalits se tournent vers le MAMROT pour obtenir de laide (voir le chapitre4 du prsent rapport). Dautre part, durant tout le temps o le problme persiste, cest la protection des milieux et le maintien des usages au bnfice de la population qui ensouffrent.
Recommandation
73 La recommandation suivante sadresse au MDDEFP et au MAMROT:
8
Se doter de moyens coercitifs additionnels pour faire respecter lesexigences de rejet prescrites pour les infrastructures municipales dassainissement, notamment obtenir, pralablement lautorisation de tout nouveau dveloppement, une assurance suffisante du rglement diligent des situations non conformes.
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Commentaires des entits vrifies

Les entits vrifies ont eu loccasion de transmettre leurs commentaires, qui sont reproduits dans la prsente section. Nous tenons souligner quelles ont adhr toutes nos recommandations.
Commentaires du ministre des Affaires municipales, des Rgions et de lOccupation du territoire et du ministre du Dveloppement durable, de lEnvironnement, de la Faune et des Parcs
tablissement des exigences de rejet. L e MDDEFP pourra xer des exigences de rejet qui tiennent compte de la capacit de support des milieux tout en considrant les limites technologiques et la capacit de payer des contribuables qubcois. En eet, parfois les technologies nexistent pas ou elles sont trs coteuses ou diciles exploiter. De plus, les rejets municipaux ne constituent pas les seules sources de contamination des milieux rcepteurs, citons par exemple les bassins versants en surplus de phosphore dont une grande partie est dorigine agricole. Ainsi, une rpartition des eorts visant rduire les direntes sources de contamination des milieux rcepteurs et uneapproche par tapes sont requises. Au cours des dernires annes, le MDDEFP a travaill au dveloppement doutils lgislatifs pour tre en mesure de rviser priodiquement les exigences de rejets. En accord avec les objectifs environnementaux de la Stratgie pancanadienne pour la gestion des euents deaux uses municipales, le MDDEFP sapprte proposer au gouvernement une nouvelle rglementation et mettre en vigueur la partie 2 de la section IV.2 de la LQE portant sur les attestations dassainissement municipales. Ces attestations dniraient les exigences auxquelles devraient rpondre les ouvrages municipaux dassainissement. Celles-ci seraient renouveles tous les 5 ans. Lors des renouvellements, les exigences seraient rvalues et modies au besoin. Le MAMROT collaborera avec le MDDEFP pour laider mettre en place les mesures quil compte entreprendre lgard de ltablissement des exigences de rejet et de leur rvision priodique.
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Suivi en vue dassurer le respect des exigences. Le Vricateur gnral doit considrer quele travail eectu ce chapitre nest pas assujetti un cadre rglementaire et constitue une implication exceptionnelle du gouvernement du Qubec. Letravail ralis par lquipe de suivi du MAMROT en regard de cette activit est considrable. Le MAMROT nest ni lexploitant ni le propritaire de ces ouvrages. De ce fait, aucune autre province canadienne nore un tel support aux municipalits et accomplit un programme de suivi de performance des ouvrages municipaux dassainissement des eaux (OMAE) de cette envergure. Une grande proportion des municipalits ne dispose pas dexpertise technique susante et a peu de ressources nancires pour respecter leur engagement relativement lexploitation des OMAE. Le MAMROT apporte prsentement un support technique considrable pour accompagner les municipalits dans la production de donnes de qualit. Le MDDEFP vise ladoption dune nouvelle rglementation qui prvoirait un meilleur encadrement notamment sur les dlais de transmission des donnes. Cette nouvelle rglementation serait sous la responsabilit du MDDEFP. Cependant, les municipalits seront responsables de fournir des donnes de suivi ables. Le MAMROT eectue mme ses ressources un suivi de la prennit desOMAE pour supporter les municipalits et recommande lors des visites dvaluation des correctifs pour amliorer lexploitation des OMAE. Ces correctifs peuvent viser lentretien des quipements, les pratiques dexploitation, des modications ou des ajouts aux quipements existants. Aprs chaque visite deprennit des OMAE, une lettre est envoye aux municipalits dans laquelle le MAMROT indique clairement les recommandations adresses la municipalit pour assurer la prennit et un meilleur suivi de ses ouvrages dassainissement. Ces recommandations sont saisies dans une application Access an den assurer le suivi. Le MAMROT examinera avec le MDDEFP les solutions pour renforcer le suivi des correctifs qui ont des impacts importants sur lenvironnement an quils soient apports en temps opportun. Pour sassurer de donnes reprsentatives, le MAMROT apporte un support technique aux exploitants concernant les procdures dchantillonnage, la calibration des dbitmtres et autres appareils de mesure. Le MAMROT considre quil est trs structurant dagir au niveau de la formation des oprateurs an quil comprenne bien ce quils font. Il est possible que lexploitant fasse parfois des erreurs de saisie des donnes dans le systme de suivi des OMAE (SOMAE) du MAMROT mais ce systme gre dans un premier temps ces situations en mettant une alarme lexploitant lors de la saisie quand les donnes sortent des balises xes. De plus, la connaissance de lhistorique du comportement de chaque OMAE par le personnel des quipes de suivi et
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son exprience permettent de reprer gnralement les donnes suspectes. En cas de doute, le MAMROT peut exiger que lexploitant lui transmette les rapports du laboratoire accrdit. Le MAMROT a un rle daccompagnement plutt que de contrle. Le MAMROT ore aussi de la formation aux municipalits pour complter son accompagnement. Lorsque le MAMROT a de srieux doutes quant la validit des rsultats, il en informe loprateur ou le directeur gnral de la municipalit. Le cas chant, le MAMROT convient avec le MDDEFP dune action commune pour traiter les suites. Pour augmenter la prcision des donnes de suivi concernant les dbordements aux ouvrages de surverse, le MAMROT rvise actuellement le programme desuivi de ces ouvrages pour exiger linstallation de systmes denregistrements quotidiens des dbordements la majorit de ces ouvrages. Recommandation 8. Le MAMROT dispose de peu demoyens coercitifs pour faire respecter les exigences de rejet. Le MAMROT rend cependant disponible des programmes daides nancire pour accompagner les municipalits dans la mise en place des correctifs ncessaires. Compte tenu des sommes disponibles, le MAMROT doit sassurer de prioriser certains projets dont notamment les problmatiques relies leau potable. Toutefois, leMAMROT ne peut obliger les municipalits prsenter une demande daide nancire. Le MAMROT tient prciser par rapport au paragraphe 21 que les exigences de rejet sont parfois plus contraignantes que les OER. Dautre part, il faut rappeler que les rejets municipaux ne sont gnralement pas la seule source dedtrioration des milieux rcepteurs (par exemple pour le phosphore). Laprotection des milieux rcepteurs et le maintien des usages ne dpendent donc pas uniquement du respect des exigences de rejet municipales. Relativement au paragraphe 71 du rapport du Vricateur gnral, le MAMROT souligne quil ne subventionne pas les projets dagrandissement destations dpuration rendus ncessaires en raison du dveloppement normal dune municipalit. Quand cette dernire demande au MDDEFP un certicat dautorisation pour un dveloppement domiciliaire et que cet ajout dpassera la capacit thorique de conception de sa station dpuration, elle doit valuer lacapacit relle rsiduelle de celle-ci et dmontrer que les exigences actuelles seront toujours respectes suite lajout de ces nouveaux usagers. Si ce nest pas le cas, la municipalit devra raliser des travaux visant laugmentation de lacapacit de traitement de sa station et de nouvelles exigences de rejet seront xes. Ledpassement du dbit de conception nimplique pas ncessairement que des travaux soient requis pour augmenter la capacit de traitement; laperformance relle de plusieurs stations est suprieure aux rendements thoriques attendus. Dautre part, toujours en lien avec le paragraphe 71 du rapport du Vricateur gnral, leMAMROT rappelle quune station dpuration municipale est habituellement conue pour rpondre aux besoins de la municipalit pour un horizon de dix ans. Si la municipalit se dveloppe plus rapidement quanticip ou siunnouvel usager majeur se raccorde au rseau dgout, il peut tre requis
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augmenter la capacit de traitement plus rapidement que prvu. La plupart d des quipements mcaniques lorsquils sont bien entretenus vont durer une quarantaine dannes sauf des lments mcaniques comme les pompes quidoivent tre remplacs plus rapidement.

Recommandation 3. Le MDDEFP entend dvelopper des moyens quiprendront en compte ltat davancement de lassainissement des eaux uses municipales, les chanciers prvus dans la Stratgie pancanadienne pour la gestion des euents deaux uses municipales et, dans le cas du phosphore, la prsence des autres sources de contamination dans le milieu. Recommandation 4. La nouvelle rglementation devrait prvoir une norme sur la toxicit aigu pour 3 catgories de stations (trs grandes, grandes et moyennes) et la caractrisation initiale exige par lentremise des attestations permettra dtablir un portrait de la toxicit aigu et chronique de lensemble des rejets municipaux. Recommandation 8. Le MDDEFP possde dj certains moyens coercitifs prvus dans la LQE. Une amlioration dusuivi par le MDDEFP des engagements pris par les municipalits an de corriger des problmatiques sur les rseaux existants dans le cadre des autorisations dlivres en vertu de larticle 32 de la LQE permettra de sassurer que les actions mises en place se ralisent selon un dlai raisonnable en tenant compte de lampleur et de la frquence des dpassements des exigences de rejet ou de dbordement. De plus, la dlivrance dattestations dassainissement en vertu des articles 31.32 31.40 de la LQE, prvue dans la nouvelle rglementation venir, procurera au MDDEFP des moyens dintervention additionnels.
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Annexes et sigles
Annexe 1 Objectif de vrification et porte des travaux Annexe 2 Engagements de la Politique nationale de leau abords dans le cadre de la vrification Annexe 3 Rles et responsabilits
Sigles
LQE MAMROT MDDEFP Loi sur la qualit de lenvironnement Ministre des Affaires municipales, des Rgions et de lOccupation du territoire Ministre du Dveloppement durable, de lEnvironnement, de la Faune et des Parcs OER PNE Objectifs environnementaux de rejet Politique nationale de leau
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La responsabilit du Vrificateur gnral consiste fournir une conclusion sur lobjectif propre la prsente mission de vrification. Pour ce faire, nous avons recueilli les lments probants suffisants et appropris pour fonder raisonnablement notre conclusion et pour obtenir un niveau lev dassurance. Notre valuation est base sur les critres que nous avons jugs valables dans les circonstances et qui sont exposs ci-aprs. Les critres dvaluation proviennent de diffrentes sources, notamment de la Loi sur le dveloppement durable, de la Loi sur la qualit de lenvironnement, de la Politique nationale de leau, des ententes intervenues entre le MDDEFP et le MAMROT en matire dassainissement des eaux, de la Commission de coopration environnementale et de lOrganisation de coopration et de dveloppement conomiques. Les travaux de vrification dont traite ce rapport ont t mens en vertu de la Loi sur le vrificateur gnral et conformment aux mthodes de travail en vigueur. Ces mthodes respectent les normes des missions de certification mises par lInstitut Canadien des Comptables Agrs.
Objectif de vrification Vrifier si le MDDEFP et le MAMROT exercent un contrle de la performance des infrastructures municipales dassainissement des eaux uses afin dassurer la protection du milieu rcepteur et le maintien des usages relatifs leau. Critres dvaluation
Les exigences fixes pour ce qui est des rejets reposent sur des paramtres scientifiques reconnus et sont suffisantes pour assurer la protection du milieu rcepteur et le maintien des usages. Des indicateurs significatifs ont t labors afin de suivre, entre autres, le respect des exigences lies aux rejets et la qualit des milieux rcepteurs. Un suivi de la performance des infrastructures dassainissement est effectu. Une stratgie de contrle est applique afin dassurer la fiabilit de linformation transmise par les municipalits. Dans le cas o une situation non conforme est releve, des interventions sont faites avec diligence auprs des municipalits, notamment pour faire en sorte quelles respectent les exigences prescrites quant aux rejets. Une information de qualit est publie et fait tat de la performance des infrastructures dassainissement.
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Porte des travaux

La prsente vrification porte sur le contrle et la surveillance de lassainissement des eaux uses municipales. Pour mener bien nos travaux, nous avons ralis des entrevues auprs de gestionnaires etdeprofessionnels du MDDEFP et du MAMROT et nous avons aussi analys les documents pertinents obtenus. Nous avons galement procd la vrification de dossiers. En ce qui a trait ltablissement desexigences de rejet pour les stations dassainissement, nous avons choisi de faon alatoire 10 dossiers parmi la centaine pour lesquels une autorisation a t dlivre entre avril 2008 et octobre 2011. Nous avons galement vrifi 10autres dossiers relatifs des infrastructures municipales dassainissement o des problmatiques de non-respect des exigences de rejet avaient t constates entre 2008 et 2010. Les dossiers slectionns touchent diffrentes rgions du Qubec. Nous avons galement rencontr des reprsentants demunicipalits afin de connatre leurs points de vue et recueillir des informations complmentaires utiles nos travaux. Nos travaux de vrification se sont drouls de mai 2011 novembre 2012 et ont port sur les exercices financiers de 2008-2009 2011-2012, bien que de linformation antrieure et postrieure cette priode ait aussi t utile ltablissement de nos constats. Nous avons exclu de notre vrification les installations septiques individuelles, celles-ci requrant une application rglementaire spcifique de ce secteur, dlgue en grande partie aux municipalits. De mme, nous avons exclu de notre vrification la gestion des boues municipales, puisque la Politique qubcoise de gestion des matires rsiduelles, visant en bannir llimination dici 2020, est entre en vigueur rcemment (mars 2011). Enfin, nos travaux nont pas port sur la qualit des inspections faites dans les municipalits.
29
Annexe 2Engagements de la Politique nationale de leau abords dans le cadre de la vrification

Le tableau suivant prsente le dtail des engagements de la Politique nationale de leau relatifs lassainissement des eaux uses municipales qui ont t abords dans le cadre de la vrification, ainsi que lentit responsable de leur ralisation.
Engagement 37. liminer, dici 2007, les rejets deaux uses par temps sec. Matre duvre MAMROT Partenaire MDDEFP MDDEFP
38. C omplter, dici 2007, le programme dassainissement dans plus MAMROT dune cinquantaine de petites municipalits, de manire liminer leurs rejets deaux uses directement dans les cours deau. 39. A ssurer la dsinfection des eaux uses provenant de stations dpuration, l o la protection des usages le justifie. 40. D iminuer, dici 2005, la toxicit des effluents par llaboration et la mise en uvre dun plan daction. MAMROT MAMROT
MDDEFP MDDEFP
Source: Rapport synthse dvaluation de la Politique nationale de leau pour la priode 2003-2009, MDDEFP.
30

MDDEFP De faon gnrale, le ministre est tenu: dassurer la protection de lenvironnement et la conservation de la biodiversit pour amliorer la qualit des milieux de vie des citoyens; de dvelopper et de mettre en uvre des politiques, des lois, des rglements et des programmes visant notamment la prvention ou la rduction de la contamination de leau. Plus particulirement, il doit: contrler lapplication des lois et des rglements en matire de protection de lenvironnement, notamment par la dlivrance dautorisations, la ralisation dinspections et denqutes ainsi que par lutilisation de recours judiciaires et administratifs; dterminer, dans le cadre de lanalyse des demandes dautorisation, des objectifs environnementaux de rejet et des objectifs de dbordement (en fonction des caractristiques du cours deau rcepteur) et valider les exigences de rejet fixes par le MAMROT; coordonner la PNE au niveau gouvernemental et en assurer la mise en uvre; assurer galement le suivi des engagements gouvernementaux de cette politique en matire dassainissement des eaux uses municipales.
MAMROT
De faon gnrale, le ministre est tenu dappuyer ladministration et le dveloppement des municipalits, des rgions et de la mtropole en favorisant une approche durable et intgre au bnfice des citoyens. Plus particulirement, il doit: traduire les objectifs environnementaux de rejet et les objectifs de dbordement, ceux-ci tant tablis par le MDDEFP au pralable, en exigences de rejet; celles-ci sont par la suite valides par le MDDEFP pour les projets faisant lobjet dune aide financire, ce qui constitue la majorit des projets; recueillir des informations sur le fonctionnement des infrastructures municipales dassainissement (stations dassainissement et ouvrages de surverse) afin de vrifier, entre autres, si les exigences de rejet sont respectes; vrifier lexploitation des quipements et sassurer que les municipalits effectuent les interventions requises afin dassurer la prennit de leurs infrastructures dassainissement des eaux uses; dvelopper et laborer des politiques et des orientations se rapportant la gestion des infrastructures municipales dassainissement et voir, le cas chant, leur application et leur suivi; conseiller efficacement les autorits gouvernementales pour quelles puissent prendre des dcisions optimales par rapport aux risques qui sont associs au maintien des infrastructures municipales dassainissement; assurer la mise en uvre et le suivi des engagements gouvernementaux de la PNE dont il est responsable. Elles doivent: obtenir une autorisation du MDDEFP pour toute nouvelle infrastructure municipale dassainissement ou toute modification une infrastructure existante; effectuer les analyses des rejets deaux uses et les fournir en temps opportun; transmettre au MAMROT de linformation valide et de qualit aux fins de suivi; assurer la prennit des infrastructures municipales dassainissement des eaux uses; se conformer aux autorisations dlivres par le MDDEFP en matire dassainissement des eaux uses, incluant entre autres les exigences de rejet, et prendre avec diligence toutes les mesures correctives demandes par le MDDEFP et le MAMROT lorsquun cart est constat par rapport aux autorisations.
Municipalits
31
Hiver 2013
ChAPITrE
Contrle et surveillance de la production deau potable

Ministre du Dveloppement durable, de lEnvironnement, de la Faune et des Parcs
Contrle et surveillance de la production deau potable Chapitre 6
Faits saillants
Lapprovisionnement eneau potable demeure un besoin de premire importance pour les citoyens. Cela requiert des investissements substantiels et des contrles rigoureux lasource et chacune destapes menant la distribution. Notre vrification avait comme objectif dvaluer dans quelle mesure les moyens mis en place parle ministre du Dveloppement durable, de lEnvironnement, de laFaune et des Parcs (MDDEFP) pour sassurer dun approvisionnement en eau potable de qualit et minimiser les risques lis la sant publique sont efficaces. Le rapport entier est disponible sur le site http://www.vgq.qc.ca.
Nous prsentons ci-dessous les principaux constats que nous avons faits lors de la vrification concernant le contrle et la surveillance de la production deau potable. Le processus de mise jour des normes de qualit de leau potable adoptes par le MDDEFP repose sur des paramtres scientifiques reconnus. Celles-ci ont t rgulirement revues, notamment lors de la dernire rvision du Rglement sur la qualit de leau potable (RQEP) en fvrier2012. Le contrle et la surveillance de la comptence des oprateurs sont insuffisants, et la formation minimale exige est, de faon gnrale, moins leve que dans dautres administrations nord-amricaines. Le contrle exerc par le MDDEFP ne lui permet pas de connatre globalement le niveau de respect des exigences de formation des oprateurs. En ce qui concerne les exigences minimales requises pour tre oprateur, elles sont moindres, notamment lgard de la formation scolaire, de lapprentissage en milieu de travail ainsi que de la formation continue. La stratgie de contrle dveloppe par le MDDEFP ne lui permet pas dobtenir une assurance raisonnable que les chantillons pour vrifier la qualit de leau, prlevs par les oprateurs, le sont en respect de lensemble des exigences du RQEP. Le ministre ne sassure pas que les exigences concernant la mthode dchantillonnage sont respectes lors de ses activits de contrle. En ce qui a trait au respect de la frquence dchantillonnage, des usines drogent de faon rcurrente leurs obligations. Le programme dinspection des usines de production deau potable bas sur le risque constitue une bonne pratique; toutefois, il ne peut assurer que chacune delles sera inspecte au moins une fois lintrieur dun dlai dtermin. Il est important que le ministre adopte des moyens pour assurer une surveillance minimale des usines qui nont pas fait lobjet dune inspection pendant plusieurs annes afin de dtecter des irrgularits et ainsi de prvenir des incidents pouvant avoir un impact sur la sant. Dans les cas de non-conformit au RQEP, les mesures ncessaires sont mises en place de faon diligente afin de minimiser les risques pour la sant publique. Lorsque le MDDEFP est au courant de cas non conformes, il les prend en charge pour rduire ces risques et documente ses interventions de manire adquate. Il nen demeure pas moins que, pour certains rseaux deau potable, le retour la conformit et la suppression de mesures transitoires comme lbullition de leau peuvent parfois ncessiter de longs dlais.
Recommandations
Le Vrificateur gnral a formul des recommandations lintention du MDDEFP. Celles-ci sont prsentes intgralement ci-contre. Lentit vrifie a eu loccasion de transmettre ses commentaires, qui sont reproduits dans la section Commentaires delentit vrifie. Nous tenons souligner quelle a adhr toutes les recommandations. Recommandations au ministre
1
Sassurer que les oprateurs dusines de production deau potable possdent les comptences suffisantes et jour afin de les exploiter selon les normes, de dtecter rapidement toute situation risque pour la sant publique et de prendre les mesures ncessaires avec diligence. Se doter des moyens de vrifier la qualit du processus dchantillonnage de leau potable et le respect des directives ce sujet. Cibler les situations rcurrentes de non-respect de la frquence minimale dchantillonnage pour orienter ses interventions, afin que les responsables dusines de production se conforment ces exigences. Sassurer que la stratgie de contrle base sur le risque permet, lintrieur dun dlai dtermin, que lensemble des usines de production deau potable fasse lobjet dune inspection ou dautres moyens de contrle assurant un degr defficacit quivalent.
Table des matires

2.1 tablissement de normes de qualit 2.2 Contrle de la conformit Comptence des oprateurs Surveillance de la qualit de leau Inspection des usines de production Recommandations 2.3 Suivi des cas de non-conformit 6 9 9 10
17 19 21
Commentaires de lentit vrifie Annexes et sigles
quipe
Janique Lambert
1 Mise en contexte
Malgr labondance de leau sur le territoire qubcois, la concentration de la population et le dveloppement conomique le long du Saint-Laurent et de ses principaux tributaires occasionnent de multiples pressions la fois sur la quantit et la qualit de leau.
1
Maude Beaulieu Yves Bigu Carl Touzin Nadia Zenadocchio
En plus de ces pressions traditionnelles exerces par les activits lies lagriculture, lindustrie et lurbanisation, les dfis associs une gestion approprie de lapprovisionnement en eau potable sous leffet des changements climatiques et en prsence de contaminants mergents, sont en constante volution. Lapprovisionnement en eau potable demeure un besoin de premire importance pour les citoyens. Cela requiert des investissements substantiels et des contrles rigoureux la source et chacune des tapes menant la distribution.
2
Depuis2002, Sant Canada favorise une approche de contrle de la qualit dite barrires multiples pour faire face ces dfis et assurer une eau potable de qualit. Cette approche consiste utiliser plusieurs barrires pour prvenir la contamination de leau potable de la source au robinet, afin de protger la ressource et de rduire les risques pour la sant publique. Elle inclut entre autres ltablissement dun cadre lgal, la planification de la protection de leau, la surveillance de la qualit de leau, la sensibilisation du public ainsi que la recherche et le dveloppement de solutions scientifiques et techniques.
3
Une faiblesse lune des barrires ne signifie pas ncessairement que la sant de la population sera directement compromise. Elle cre toutefois une brche qui peut limiter les usages de leau et augmenter le degr de risque quant la qualit de leau distribue, sans compter la hausse possible des cots de son traitement. Limportance de cette superposition de barrires prend donc tout son sens pour assurer une saine gestion de leau au Qubec.
4
Le chapitre 3 met laccent sur les barrires associes aux lments de gouvernance et de protection des sources deau alors que le prsent chapitre traite des diffrentes tapes allant du prlvement de leau des fins de traitement jusqu sa distribution aux consommateurs.
5
Au Qubec, la rglementation dicte les exigences encadrant lapprovisionnement en eau potable. Lencadrement gnral se trouve dans la Loi sur la qualit de lenvironnement. En vertu de larticle32, une autorisation du ministre du Dveloppement durable, de lEnvironnement, de la Faune et des Parcs doit tre obtenue avant dtablir un aqueduc, une prise deau dalimentation ou des appareils pour la purification de leau. Les exigences prcises, quant elles, sont formules dans le Rglement sur la qualit de leau potable (RQEP) et, dans une moindre mesure, dans le Rglement sur le captage des eaux souterraines, le Rglement dapplication de larticle32 de la Loi sur la qualit de lenvironnement et le Rglement sur les entreprises daqueduc et dgout.
6
Adopt en juin2001, le RQEP a constitu pour le Qubec un pas important dans la mise jour des exigences de ltat relativement au prlvement et la distribution de leau potable. Depuis, il a dj fait lobjet de cinq ajustements, dont le dernier en fvrier2012. Il fixe des normes de qualit de leau ainsi que des normes technologiques par la prescription de traitements minimaux, dtermine les contrles effectuer et dicte le niveau de comptence requis des oprateurs, le tout afin doffrir une eau potable de qualit.
7
En2002-2003, nous avions ralis des travaux afin de vrifier si le gouvernement assurait la population une eau potable qui rpondait de manire continue aux normes reconnues en matire de qualit. Le rapport qui en a dcoul, intitul Surveillance et contrle de leau, volets eau potable et planification long terme, a t publi dans le chapitre3 du tomeII du Rapport du Vrificateur gnral lAssemble nationale pour lanne2002-2003. La prsente vrification offre loccasion de faire le point sur lapplication de certaines recommandations formules ce moment, qui touchaient plus spcifiquement le contrle exerc par le ministre de lEnvironnement, maintenant le ministre du Dveloppement durable, de lEnvironnement, de la Faune et des Parcs (MDDEFP). Ces recommandations sont prsentes lannexe2.
8
Notre vrification a t effectue principalement auprs du MDDEFP. Nous prsentons ci-dessous ses principaux rles et responsabilits ainsi que ceux du ministre de la Sant et des Services sociaux (MSSS) et des municipalits, afin de permettre au lecteur de mieux comprendre leurs interactions.
9
MDDEFP
De faon gnrale, le ministre est tenu: dassurer la protection de lenvironnement et la conservation de la biodiversit pour amliorer la qualit des milieux de vie des citoyens; de dvelopper et de mettre en uvre des politiques, des lois, des rglements et des programmes visant notamment la prvention ou la rduction de la contamination de leau. Plus particulirement, il doit: en collaboration avec le MSSS et lInstitut national de sant publique du Qubec (INSPQ), laborer et mettre jour des normes de qualit de leau contenues dans le RQEP; contrler lapplication des lois et des rglements en matire de protection de lenvironnement, notamment par la dlivrance dautorisations, la pratique dinspections et denqutes ainsi que par lutilisation de recours judiciaires et administratifs.
MSSS
De faon gnrale, le ministre est tenu: de maintenir, damliorer et de restaurer la sant et le bien-tre des Qubcoises et des Qubcois en rendant accessibles un ensemble de services de sant et de services sociaux intgrs et de qualit, contribuant ainsi au dveloppement social et conomique du Qubec. Plus particulirement, il doit: avec les directions de sant publique et en collaboration avec lINSPQ, dvelopper les connaissances concernant les effets sanitaires dune eau de moindre qualit et les risques quelle peut entraner pour la sant; collaborer avec le MDDEFP llaboration et la mise jour des normes de qualit de leau contenues dans le RQEP. Elles doivent: dlivrer une eau potable de qualit aux citoyens, en respect de la rglementation; obtenir une autorisation du MDDEFP pour mettre en place toute nouvelle infrastructure relative leau potable ou toute modification une infrastructure existante, lexception de certains travaux qui sont soustraits par le Rglement sur lapplication de larticle32 de la Loi sur la qualit de lenvironnement.
Municipalits
10 Lobjectif de vrification, les critres dvaluation ainsi que la porte des
travaux sont prsents lannexe1.
11 Les travaux se sont articuls autour de trois axes, soit ltablissement
de normes de qualit, le contrle de la conformit et le suivi des cas de non-conformit.

12 Le MDDEFP a mis en place les lments essentiels pour favoriser un
pprovisionnement en eau potable de qualit et minimiser les risques lis a lasant publique. Il reste toutefois des amliorations apporter aux mesures de surveillance et de contrle de ces lments afin de sassurer de leur efficacit en continu.
La qualit bactriologique a trait aux bactries coliformes totales et aux bactries coliformes fcales (E.coli). Quant la qualit p hysico-chimique, elle a trait, dune part, au contrle des paramtres inorganiques tels que les nitrites et les nitrates qui proviennent notamment des agents de conservation ou des engrais et, dautre part, au contrle des paramtres organiques tels que les pesticides.
2.1 tablissement de normes de qualit

13 Le RQEP fixe les normes de qualit de leau potable applicables au Qubec.
Plus de 60normes permettent de faire un suivi rgulier la fois de la qualit bactriologique et de la qualit physico-chimique de leau.
14 Le processus de mise jour des normes adoptes par le MDDEFP repose
sur des paramtres scientifiques reconnus. Celles-ci ont t rgulirement revues, notamment lors de la dernire rvision du RQEP en fvrier2012.
15 Le MDDEFP veille la mise jour priodique des normes de qualit
de leau potable en se basant notamment sur les travaux du Comit fdralprovincial-territorial sur leau potable. Ce comit runit deux fois par anne les reprsentants de chaque province et formule les Recommandations pour la qualit de leau potable au Canada. laide des experts de Sant Canada, il examine quelles normes devraient tre mises jour ou quels nouveaux paramtres devraient faire lobjet dune norme. Sant Canada ralise ensuite une revue de littrature internationale et, au besoin, participe des tudes toxicologiques. Les provinces collaborent galement ce processus et le MDDEFP travaille, ce titre, en lien troit avec le MSSS et lINSPQ pour bnficier de leur expertise et y apporter un contexte provincial. Voici des exemples de paramtres viss par des normes.
Paramtres Microbiologiques Exemples Coliformes totaux Coliformes fcaux ou E.coli Indice de la prsence de particules en suspension dans leau Nitrites et nitrates Chloramines Pesticides Trihalomthanes totaux
LEscherichia coli (E.coli) est une bactrie qui se trouve ltat naturel dans la flore intestinale des humains et des animaux. Sa prsence dans leau traite est un excellent indicateur de contamination bactriologique. Son absence est ainsi une bonne indication de labsence probable dagents pathognes.
Relis la turbidit Inorganiques
Organiques
16 Une fois les recommandations formules par le Comit, il appartient
chaque province de les intgrer sa rglementation en fonction de son propre mcanisme de mise jour des normes de qualit de leau potable. Tout comme le fait le Qubec, les provinces ont la possibilit dadopter des exigences rglementaires plus svres que les recommandations du comit.
2.2 Contrle de la conformit

17 Les exigences incluses dans la rglementation forment la base sur laquelle
Lusine de production deau potable comprend les infra structures mises en place pour prlever leau et lui appliquer diffrents types de procds detraitement. Il importe de la distinguer du rseau de distribution qui correspond lensemble des canalisations servant distribuer leau destine la consommation. Quant au systme de distribution, il est constitu la fois de lusine de production et du rseau de distribution.
repose la fourniture dune eau potable rpondant aux normes reconnues en matire de qualit. Cependant, afin de minimiser les risques pour la sant de la population, il est primordial que le MDDEFP sassure que ces exigences sont respectes lors de la production de leau potable et quultimement celle-ci rpond au niveau de qualit recherch.
18 Le contrle de la conformit au RQEP comprend les activits mises en place
par le ministre pour sassurer que les responsables des usines de production deau potable respectent ce rglement. Ces activits seffectuent principalement par lentremise de programmes de contrle. Ces derniers portent notamment sur les lments du RQEP ayant trait la comptence des oprateurs, la surveillance de la qualit de leau et linspection des usines de production deau potable.
Comptence des oprateurs

19 La comptence des oprateurs dusines de production deau potable
constitue une importante barrire en vue de la prvention des risques associs la qualit de leau potable. Il sagit dune condition incontournable pour assurer le bon fonctionnement et la prennit des usines et des rseaux de distribution.
20 Lexploitation dusines de production deau potable comporte des risques
particuliers, compte tenu de certaines caractristiques qui sont propres chacune. Entre autres, la qualit de leau la source peut varier significativement et en peu de temps, ce qui complexifie la tche des oprateurs. De plus, leau a la particularit dtre consomme immdiatement aprs sa production. On ne peut en faire le rappel, comme on peut le faire pour dautres produits de consommation. Lorsquune non-conformit est dtecte, leau est dj rendue dans le robinet du consommateur; il est alors impossible de remdier la situation. Cest pourquoi la formation rigoureuse des oprateurs est une pice matresse du systme de contrle.
21 Cela est dautant plus dterminant dans les situations o le contexte relatif
au traitement de leau en vue de la rendre potable implique une prise de dcision rapide de la part de loprateur. Les changements climatiques, les variations saisonnires de la quantit et de la qualit de leau la source ainsi que
10
automatisation pousse des installations rendent lexploitation dusines de l production deau potable de plus en plus complexe. Lorsquun changement particulier susceptible de nuire la qualit de leau survient, loprateur doit dtecter rapidement les risques qui y sont associs et effectuer les oprations requises en temps opportun pour les liminer.
22 Le contrle et la surveillance de la comptence des oprateurs sont
nsuffisants. De plus, la formation minimale exige est, de faon gnrale, moins i leve que dans dautres administrations.
Exigences dapprentissage et de formation

23 Le RQEP stipule que tous les devoirs relis lopration et au suivi du
fonctionnement dune installation de captage, de traitement ou de distribution deau destine la consommation humaine [] doivent tre excuts par une personne reconnue comptente ou sous la supervision dune telle personne.
24 De plus, il spcifie que, pour tre reconnu comptent, un oprateur doit
tre titulaire:
dun diplme dtudes professionnelles, dune attestation ou dun diplme dtudes collgiales dans une des formations reconnues, dlivr par le ministre de lducation, du Loisir et du Sport ou; dun certificat de qualification dans une des formations reconnues, dlivr par Emploi-Qubec.
25 La plupart des tats amricains, lOntario et les autres provinces canadiennes
utilisent le programme de certification de lAssociation of Boards of Certification, alors que le Qubec a dvelopp son propre systme de qualification des oprateurs. En effet, en marge des formations collgiales et professionnelles, Emploi-Qubec a dvelopp un systme dapprentissage structur par comptence. Ce dernier permet notamment dobtenir plus rapidement un certificat de qualification par un apprentissage ax sur les tches spcifiques ralises par les oprateurs.
26 Cependant, en comparant les exigences dapprentissage et de formation
du Qubec avec celles dautres administrations, nous remarquons quelles sont, plusieurs gards, moins exigeantes. Pour illustrer les diffrences, nous avons compar les exigences minimales pour exploiter diffrents types dusines de production deau potable du Qubec avec ce qui est minimalement exig en Ontario. Voici quelques lments de comparaison:
Les formations dEmploi-Qubec demandent une formation scolaire pralable de 9 ou 10ans (mathmatiques de 3e ou de 4e secondaire), alors quen Ontario on exige un minimum de 12ans. Les formations requises avant dobtenir la certification doprateur varient de 15jours unan au Qubec, alors quelles peuvent atteindre 4ans en Ontario pour les systmes les plus complexes.
11
Au Qubec, on utilise un systme dapprentissage structur par comptences sous la supervision dun compagnon, variant de zro une anne selon les types dquipements auxquels se rapporte le programme de qualification, alors quen Ontario on favorise une formation thorique plus tendue, suivie dun stage en milieu de travail variant de une quatre annes.
27 Contrairement ce qui se fait en Ontario, le Qubec nexige pas de
formation continue sur une base annuelle pour favoriser le maintien, le perfectionnement ou la mise jour des comptences des oprateurs, ce qui leur permettrait de faire face aux changements de la qualit de leau, de la technologie ou de la rglementation. Le gouvernement ontarien en fait pourtant une condition pour le renouvellement des certificats et exige que les oprateurs suivent annuellement un minimum dheures de formation continue, variant de20 50heures selon le type de formation.
28 Par ailleurs, les certificats doivent tre renouvels aux trois ans en Ontario
alors quau Qubec, ils doivent ltre aux cinq ans seulement. Il faut noter quun oprateur, en Ontario, doit avoir cumul un minimum de trois mois dexprience dans le domaine au cours des trois dernires annes pour renouveler son certificat, tandis quau Qubec un minimum de six mois dexprience dans ledomaine est exig pour la mme priode.
29 Lannexe3 prsente plus en dtail cette comparaison entre les exigences
minimales dapprentissage et de formation pour lexploitation dusines de production deau potable au Qubec et en Ontario.
Contrle de la formation des oprateurs

30 Pour sassurer du respect des exigences qubcoises quant la formation,
un programme de contrle avait t mis en place en2007 par le Centre de contrle environnemental du Qubec (CCEQ) afin de viser spcifiquement les oprateurs municipaux desservant une clientle rsidentielle. Cependant, ce programme a t abandonn en2009. Depuis, il est prvu que les certificats de qualification sont contrls lors des inspections faites sur place par les inspecteurs du MDDEFP, conformment au Programme de contrle des systmes de distribution deau potable.
31 Toutefois, comme nous le mentionnons plus loin dans la section portant
sur les inspections des usines de production, les inspections ralises dans le cadre de ce programme sont limites et ne couvrent pas lensemble des usines sur une priode donne. Ce contrle exerc par le MDDEFP ne lui permet pas de connatre globalement le niveau de respect des exigences de formation des oprateurs. Pourtant, toute la valeur de la chane dapprovisionnement en eau potable repose sur lefficacit de chaque barrire et, notamment, sur la comptence et la rigueur des oprateurs, ce qui ncessite un suivi plus serr du ministre.
12
32 Rappelons que, lors de notre vrification de2002-2003, nous en tions venus
une conclusion semblable. Nous avions affirm que le ministrene possdait pas de portrait de la comptence des oprateurs et des risques pouvant dcouler dune comptence insuffisante. Cest toujours le cas.
33 Ces lacunes se rpercutent en outre sur lapplication du programme
de contrle bas sur une approche de gestion de risques. La comptence des oprateurs est lun des critres retenus afin de recenser les systmes de distribution les plus risque et dorienter les inspections en consquence. Comme le ministre na pas dinformation sur la comptence des oprateurs, ce critre ne peut donc pas tre considr dans la dtermination des priorits dinspection.
Surveillance de la qualit de leau

34 En plus des normes de qualit et des exigences de formation des oprateurs,
le RQEP dicte aussi les principaux lments de la stratgie de surveillance de la qualit de leau qui constituent dautres composantes importantes de lapproche barrires multiples. En voici la liste:
chantillonnage lentre et la sortie de lusine ainsi que dans le rseau de distribution; mthode de prlvement des chantillons; frquence dchantillonnage; transmission des chantillons; accrditation des laboratoires danalyse de leau potable; transmission sans dlai des rsultats hors normes aux responsables dusines de production deau potable, au MDDEFP et la Direction de sant publique, le cas chant; mission davis de non-consommation ou dbullition.
35 La stratgie de contrle dveloppe par le MDDEFP ne lui permet pas
obtenir une assurance raisonnable que les chantillons prlevs par les d oprateurs le sont en respect de lensemble des exigences du RQEP.
36 Le respect de la mthode et de la frquence dchantillonnage est essentiel
pour effectuer correctement la surveillance de la qualit de leau.
Mthode dchantillonnage
37 La mthode employe pour raliser les prlvements est dterminante,
car ce sont les rsultats de lanalyse des chantillons qui sont utiliss pour procder lensemble du suivi de la qualit de leau potable. Chaque tape du processus, de la prise de lchantillon sa conservation et son expdition au laboratoire pour lanalyse, peut comporter un risque derreur. Il est donc important de sassurer que lensemble du processus est effectu avec toute la rigueur ncessaire.
13
38 Afin de mieux encadrer la prise dchantillons, la mise jour du RQEP de
mars2012 comporte une annexe intgrant les normes de prlvement et de conservation des chantillons qui taient auparavant consignes dans le document intitul Modes de prlvement et de conservation des chantillons relatifs lapplication du Rglement sur la qualit de leau potable. Cette annexe vient baliser les diffrentes mthodes dchantillonnage appliquer selon les paramtres analyser et spcifie notamment les normes de conservation telles que la temprature, les dlais et les contenants utiliser.
39 Une stratgie de contrle concernant la prise dchantillons ne peut se
baser uniquement sur une formation et des directives permettant dencadrer, a priori, la faon de faire. Il est tout aussi important quelle prvoie des moyens de sassurer que ces directives sont bien appliques, et ce, de faon continue.
40 Diffrents moyens visant sassurer de lefficacit du systme sont
envisa geables, telles des contre-vrifications, des observations de la prise dchantillons et des questions aux oprateurs sur les procdures suivies. Actuellement, la stratgie de contrle ne prvoit pas de tels moyens, ce qui fait que lefficacit du systme repose essentiellement sur le professionnalisme et la rigueur de chacun des oprateurs.
41 Ainsi, bien que le RQEP soit clair relativement au prlvement et la
conservation des chantillons, le ministre ne vrifie pas ce volet lors de sesactivits de contrle. Cette insuffisance de contrle, combine avec des exigences minimales dapprentissage et de formation des oprateurs moins leves que dansdautres administrations, amplifie le risque de contamination de leau.
Frquence dchantillonnage
42 Afin de sassurer du respect des normes de qualit de leau distribue et
de pouvoir dceler en temps opportun les cas de non-respect de celles-ci, le RQEP prvoit des exigences lies la frquence minimale dchantillonnage pour prendre en compte les risques lis la sant publique. Ces exigences portent sur le nombre dchantillons produire priodiquement, selon une frquence dtermine, et les paramtres analyser. Lannexe4 prcise ces exigences.
43 Selon les donnes disponibles au ministre, 7726drogations aux
exigences sur la frquence mensuelle minimale des contrles microbiologiques mentionne dans le Rglement ont t constates pour lanne2010-2011. Cela signifie que, dans 24% des cas, il y a eu au moins une drogation la frquence mensuelle minimale. Ces donnes sont demeures constantes en2011-2012. Le tableau1 rsume les donnes sur le respect de la frquence mensuelle minimale dchantillonnage.
14
Tableau1 Drogations la frquence mensuelle minimale dchantillonnage

Du1eravril2010 au31mars2011 Nombre Pourcentage Nombre de rseaux concerns Population desservie par ces rseaux
Source: MDDEFP.
Du 1eravril2011 au31mars2012 7690 24 2117 3377167
7726 24 2270 3202850
44 Pour voir si ces exigences ont t respectes, le CCEQ effectue des vrifi-
cations dans sa base de donnes Eau potable. Des lettres davertissement sont envoyes de faon automatique aux responsables dusines de production deau potable fautifs. Cependant, ce ne sont pas tous les manquements lis la frquence dchantillonnage qui sont signals. En fait, le ministre sest fix un seuil de tolrance pour les paramtres bactriologiques et la turbidit et nenvoie une lettre davertissement quaux responsables dusines de production deau potable qui nont pas respect ce seuil dans les 12 derniers mois.
45 Un tel seuil de tolrance peut se justifier dans les cas exceptionnels
tels que le bris de bouteilles ou la gestion particulire des tablissements saisonniers. Il nen demeure pas moins que le ministre doit prendre action auprs des responsables dusines de production deau potable qui drogent de faon rcurrente la frquence minimale dchantillonnage, et ce, mme sils respectent le seuil que le ministre sest fix.
46 Le respect des exigences lies la frquence dchantillonnage est indispensable puisque, sans un nombre suffisant dchantillons prlevs la frquence prescrite, il nest pas possible de garantir, sur une base continue, la qualit de leau potable distribue aux citoyens.
Inspection des usines de production

47 Linspection des usines de production deau potable a t modifie en2010
et se fait maintenant selon le Programme de contrle des systmes de distribution deau potable bas sur le risque. Ce programme vise vrifier si les exigences du RQEP sont respectes.
48 Pour le raliser, le MDDEFP classe les rseaux de distribution selon des
problmatiques lgard de la conformit au RQEP et lvaluation de leur vulnrabilit afin dinspecter les lieux prsentant les plus grands risques. Lvaluation de la vulnrabilit est base sur une mthode utilisant des critres pondrs pour tenir compte:

de la nature de la source; du type de traitement; de lhistorique de la qualit de leau distribue;
15
de lhistorique de gestion; dlments de bonne gestion, dont la comptence des oprateurs.
49 Un calcul ralis partir de ces critres de risque permet ensuite de gnrer
une liste des systmes de distribution par direction rgionale du MDDEFP, comprenant la cote de risque correspondante. Chacune de ces directions doit raliser au moins la moiti des inspections quelle planifie en tenant compte de ces cotes de risque. Lautre moiti est slectionne sur la base de lexprience des responsables des directions rgionales et de la connaissance cumule au MDDEFP.
50 Le programme dinspection des usines de production deau potable bas sur
le risque constitue une bonne pratique. Toutefois, il ne permet pas de s assurer que chacune des usines sera inspecte au moins une occasion lintrieur dun dlai dtermin.
51 Le MDDEFP na pas tabli de seuils minimaux quant aux visites faire
dans chacune des usines, ni de priode lintrieur de laquelle lensemble des usines devrait tre inspect au moins une fois.
52 Par consquent, une usine pourrait ne pas tre visite pendant plusieurs
annes. Il est donc important que le ministre dtermine des moyens dassurer une surveillance minimale des usines afin de dtecter des irrgularits et ainsi de prvenir des incidents pouvant avoir un impact sur la sant.
53 Soulignons que, pour lanne2011-2012, tout au plus 12% des usines de
production deau potable ont t inspectes et certaines directions rgionales ont eu peine inspecter 10% des usines de leur rgion.
Recommandations
54 Les recommandations suivantes sadressent au ministre du Dveloppement

1
Sassurer que les oprateurs dusines de production deau potable possdent les comptences suffisantes et jour afin de les exploiter selon les normes, de dtecter rapidement toute situation risque pour la sant publique et de prendre les mesures ncessaires avec diligence. Se doter des moyens de vrifier la qualit du processus dchantillonnage de leau potable et le respect des directives ce sujet. Cibler les situations rcurrentes de non-respect de la frquence minimale dchantillonnage pour orienter ses interventions, afin que les responsables dusines de production se conforment ces exigences. Sassurer que la stratgie de contrle base sur le risque permet, lintrieur dun dlai dtermin, que lensemble des usines de production deau potable fasse lobjet dune inspection ou dautres moyens de contrle assurant un degr defficacit quivalent.
16
2.3 Suivi des cas de non-conformit

55 En cas de non-respect des normes de qualit de leau, linformation doit
tre achemine au responsable de lusine de production deau potable, au MDDEFP et la Direction de sant publique, le cas chant. Cette information doit tre reue en temps opportun afin dtre analyse avec diligence. Une fois quelle est achemine et analyse, le responsable de lusine doit ensuite prvoir et mettre en uvre des mesures pour assurer un retour la conformit le plus rapidement possible.
56 Pour vrifier si les cas de non-conformit taient traits adquatement,
nous avons slectionn au hasard 20dossiers de dpassement des normes bactriologiques et physico-chimiques dans 4directions rgionales du MDDEFP.
57 Plus prcisment, nous avons examin dans les dossiers slectionns si,
lors des dpassements des normes, les cas:

taient traits avec diligence; faisaient lobjet dun suivi rigoureux quant aux mesures tablies afin de remdier la situation; taient redevenus conformes aux normes de faon diligente.
58 Dans les cas de non-conformit au RQEP, les mesures ncessaires sont
mises en place de faon diligente afin de minimiser les risques pour la sant publique.
59 Lorsque le MDDEFP est mis au courant par les laboratoires accrdits
de cas non conformes aux normes, il prend ces cas en charge et documente les interventions dans un systme de gestion de linformation. Selon la nature du dpassement des normes, un suivi est ralis pour sassurer que les mesures sont mises en uvre afin de rtablir la situation.
60 Ds que la prsence dun indicateur de contamination tel que lE.coli
est dtecte, un avis dbullition est diffus par le responsable de lusine de production et le MDDEFP effectue un suivi. Cette faon de faire permet la prise en charge du rseau de distribution par les intervenants concerns, de faon scuriser la population jusqu ce que les analyses de leau confirment un retour la conformit.
61 Pour certains rseaux deau potable, le retour la conformit peut parfois
ncessiter de longs dlais. Dans les dossiers analyss, les dlais variaient de 15jours 9annes. Nous avions dailleurs fait la mme observation lors de notre mandat de2002-2003.
62 Les causes des dlais restent multiples. Elles sont souvent associes
la recherche de sources deau ou des modifications aux installations, ce qui ncessite alors plus de temps et entrane parfois des difficults lies au financement.
17
63 Le tableau2 prsente le nombre davis dbullition en vigueur pour
ensemble des rseaux de distribution du Qubec pour les annes2010-2011 l et 2011-2012. De ces avis, un certain nombre taient dj en vigueur avant lanne de rfrence alors que dautres ont t dlivrs durant lanne.
Tableau2 Avis dbullition

Annes de rfrence 2010-2011 2011-2012
Source: MDDEFP.
Avis en vigueur avant lanne de rfrence 167 187
Avis diffuss durant lanne de rfrence 275 197
Total 442 384
64 Ce tableau permet de constater que, malgr la prise en charge diligente
des cas ncessitant lmission davis dbullition, il nen demeure pas moins quil y a plusieurs dpassements de normes bactriologiques chaque anne. Cela vient renforcer, en dfinitive, limportance de mettre en uvre une stratgie de contrle rigoureuse pour lensemble des barrires de la production deau potable. Nous soulevons dailleurs, dans le chapitre 3, la ncessit daccrotre les efforts visant la protection des sources deau et des cosystmes.
18

Lentit vrifie a eu loccasion de transmettre ses commentaires, qui sont reproduits dans la prsente section. Nous tenons souligner quelle a adhr toutes les recommandations.

Comptence des oprateurs. lgard de cette recommandation, le MDDEFP poursuivra ses changes avec Emploi-Qubec pour optimiser la formation des oprateurs. Ainsi, le MDDEFP pourra sassurer de leurs comptences pour lexploitation optimale des usines de production deau potable. Mthode dchantillonnage. An de rpondre cette recommandation, leMDDEFP se dotera de moyens pour vrier la qualit du processus dchantillonnage de leau potable. Frquence dchantillonnage. Un programme de contrle prvoyant un suivi particulier des clientles qui ne respectent pas les frquences dchantillonnage de manire rcurrente pourra tre mis en place. Inspection des usines de production. Le MDDEFP considre quil est ecace et stratgique de maximiser les eorts dinspection auprs des systmes de distribution qui ont des problmes de non-conformit, des indices de risque levs ou des problmatiques spciques. Toutefois, le MDDEFP sassurera que la stratgie de contrle permet que lensemble des usines de production deau potable fasse lobjet dune inspection ou dautres moyens de contrle assurant un degr decacit quivalent aux inspections.
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Annexes et sigles
Annexe 1 Objectif de vrification et porte des travaux Annexe 2 Recommandations du rapport de2002-2003 Annexe 3 Exigences minimales de formation des oprateurs au Qubec et en Ontario Annexe 4 Exigences lies au contrle de la qualit de leau potable
Sigles
CCEQ INSPQ Centre de contrle environnemental du Qubec Institut national de sant publique du Qubec MSSS RQEP Ministre de la Sant et des Services sociaux Rglement sur la qualit de leau potable
MDDEFP Ministre du Dveloppement durable, de lEnvironnement, de la Faune et des Parcs

21

La responsabilit du Vrificateur gnral consiste fournir une conclusion sur lobjectif propre la prsente mission de vrification. Pour ce faire, nous avons recueilli les lments probants suffisants et appropris pour fonder raisonnablement notre conclusion et pour obtenir un niveau lev dassurance. Notre valuation est base sur les critres que nous avons jugs valables dans les circonstances et qui sont exposs ci-aprs. Ces critres manent principalement des principes reconnus de saine gestion. Ils se fondent galement sur le RQEP. Les travaux de vrification dont traite ce rapport ont t mens en vertu de la Loi sur le vrificateur gnral et conformment aux mthodes de travail en vigueur. Ces mthodes respectent les normes des missions de certification mises par lInstitut Canadien des Comptables Agrs.
Objectif de vrification valuer dans quelle mesure les moyens mis en place par le MDDEFP pour sassurer dun approvisionnement en eau potable de qualit et minimiser les risques lis la sant publique sont efficaces. Critres dvaluation
Les normes de qualit de leau potable reposent sur des paramtres scientifiques reconnus et jour. Une stratgie de contrle base sur les risques associs la sant publique est mise en place par le MDDEFP afin dassurer la qualit de leau potable du captage de leau jusquau robinet. Cette stratgie permet au ministre de surveiller notamment la comptence des responsables de rseaux deau potable et lapplication rigoureuse des contrles ncessaires. Linformation exige des responsables de rseaux deau potable est reue en temps opportun et est analyse avec diligence. Des mesures sont prvues et mises en uvre de faon diligente afin de sassurer que les responsables de rseaux deau potable rtablissent les situations de non-conformit et minimisent les risques lis la sant publique.
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Porte des travaux

La prsente vrification porte sur le contrle et la surveillance de la production deau potable. Pour mener bien nos travaux, nous avons ralis des entrevues auprs du personnel du sige social du MDDEFP ainsi quauprs de gestionnaires et de professionnels dans quatre directions rgionales du ministre:

Estrie/Montrgie; Lanaudire/Laurentides/Montral/Laval; Mauricie/Centre-du-Qubec; Capitale-Nationale/Chaudire-Appalaches.
Nous avons de plus analys les documents pertinents obtenus. Pour effectuer la vrification des cas de non-conformit au RQEP, nous avons procd lexamen dun chantillon de 20dossiers, notamment lgard des cas de non-conformit au RQEP. Nous avons galement rencontr des reprsentants de municipalits responsables de mesures nonces dans le Rglement afin de recueillir de linformation complmentaire utile nos travaux. Nos travaux de vrification se sont drouls principalement de mars novembre2012 et ont port particulirement sur les deux dernires annes financires, bien que lanalyse de linformation antrieure ait pu tre utile la formulation de nos constats. Nous avons exclu de notre vrification les puits individuels pour nous concentrer sur les usines de production deau potable qui alimentent plus de 20personnes et qui sont vises par le RQEP. Nous avons galement exclu de la vrification la qualit des inspections ralises par le CCEQ puisque cet lment a t vrifi dans le cadre du mandat de2010-2011portant sur la mise en application de la Loi sur la qualit de lenvironnement dans le secteur industriel.
23
Annexe 2 Recommandations du rapport de2002-2003

En2002-2003, nous avions ralis des travaux de vrification de loptimisation des ressources pour voir si les activits du gouvernement assuraient la population une eau potable qui rpond de manire continue aux normes reconnues en matire de qualit. Ces travaux ont t publis dans le chapitre3 du tomeII du Rapport du Vrificateur gnral lAssemble nationale pour lanne 2002-2003. Voici les recommandations que nous avons faites ce moment au ministre de lEnvironnement.
Qualit de leau brute lentre desinstallations de traitement Portrait des rseaux Comptence des oprateurs Suivi des cas de non-conformit
valuer dans quelle mesure les exploitants maintiennent une connaissance suffisante de la qualit de leau lentre des installations de traitement. Poursuivre le recensement des rseaux de distribution et des installations de traitement afin davoir un portrait complet et jour. Sassurer que les oprateurs des rseaux possdent les comptences requises dans le dlai prescrit. Rvaluer son mode dintervention lgard des cas ne rpondant pas aux normes de qualit afin den accrotre lefficacit. Resserrer les contrles auprs des exploitants afin de sassurer que lesexigences lies la frquence prvue pour la prise dchantillons sont respectes. Apporter une plus grande contribution quant la disponibilit des donnes, de faon ce que la population ait accs une information demeilleure qualit en matire deau potable.
Information la population
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Annexe 3Exigences minimales de formation des oprateurs au Qubec et en Ontario

Qubec Systme 1 (OUCa)1 Maths, 3esec. ou DES DES2 13jours3 et examen 13jours3 et examen DES2 15jours et valuation formative 15jours et valuation formative 15jours et valuation formative 19jours et valuation formative 1an 1an comme oprateur apprenti Non Oui 30heures/ anne 3ans 3ans 450heures 350heures Aucun Maths, 4esec. ou DES Maths, 4esec. ou DES Maths, 4esec. ou DES DES2 2ans Systme 2 (OTUND)1 Systme 3 (OTUFD)1 Systme 4 (OST)1 Systme 1 Systme 2 Systme 3 Ontario Systme 4 DES2 4ans
Il est noter que les cases ombres reprsentent les lments qui sont plus exigeants.
lments du programme
Formation scolaire gnrale
Formation scolaire lie
Exprience pertinente ou apprentissage en milieu de travail avant la certification complte4 Oui Oui Aucune 5ans 5ans 5ans 5ans Aucune Aucune Aucune Oui Oui Oui Oui Oui Oui
4ans
4ans
Formation sous la supervision dun compagnon
Non Oui 35heures/ anne 3ans
Examen avant dobtenir la certification
Condition de renouvellement de la certification en termes de formation continue
Frquence de renouvellement de la certification
Condition de renouvellement de la certification en termes dexprience de travail dans le domaine au cours des 3dernires annes 6 mois 6 mois 6 mois
6 mois
3 mois
3 mois
3 mois
3 mois
1. Voici la signification de ces sigles utiliss par Emploi-Qubec:OUCa: captage deau souterraine, OTUND: traitement deau souterraine sans filtration et rseau de distribution, OTUFD: traitement deau souterraine avec filtration et rseau de distribution, OST: traitement complet deau de surface. 2. Cela quivaut 12annes dtudes. 3. Il sagit de 40heures dautoformation et de 5jours de formation en classe (avec examen). 4. Au Qubec, cette exprience pertinente est complte par un guide dapprentissage.
25
Annexe 4 Exigences lies au contrle de la qualit de leau potable

Paramtres Microbiologiques Coliforme totaux, E.coli De21 1000personnes De1001 8000personnes De8001 100000personnes Plus de 100000personnes 2par mois 8par mois 1par mois par 1000personnes 100par mois + 1par mois par 10000personnes au-dessus de 100000personnes 1 par trimestre Particularits des rseaux Frquence danalyse (nombre dchantillons)
Relis la turbidit Turbidit en rseau Inorganiques Nitrites-nitrates Autres inorganiques (13paramtres) Bromates (sous-produits) Chloramines (sous-produits) Organiques Pesticides et autres organiques (40paramtres) Trihalomthanes totaux (sous-produits de chloration) Rseaux de plus de 5000personnes Tous les rseaux deau chlore 1 par trimestre 1 par trimestre Tous les rseaux Tous les rseaux Tous les rseaux deau ozone Tous les rseaux deau chloramine 1 par trimestre 1 par anne 1 par anne 1 par anne Tous les rseaux
Source: Rglement sur la qualit de leau potable 2012.
26
Hiver 2013
ChAPITrE
Suivi dune vrication de loptimisation des ressources
Interventions gouvernementales dans le secteur minier

Ministre des Ressources naturelles
Interventions gouvernementales dans le secteur minier Chapitre 7
Faits saillants
Aprs un intervalle de quelques annes, nos travaux de vrification donnent lieu un suivi. Nous poursuivons alors lobjectif de voir si les recommandations faisant lobjet de ce suivi ont t prises en compte et si les entits concernes ont remdi aux dficiences que nous avions releves. Le prsent suivi porte sur les interventions gouvernementales dans le secteur minier. La vrification initiale a t mene auprs du ministre des Ressources naturelles et de la Faune (MRNF), maintenant appel ministre des Ressources naturelles (MRN). Les rsultats de cette vrification ont t publis dans le chapitre 2 du tomeII du Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2008-2009. Nous avons galement valu lapplication des recommandations formules en2009 par la Commission de ladministration publique (CAP) au MRNF et au ministre du Dveloppement durable, de lEnvironnement et des Parcs, devenu le ministre du Dveloppement durable, de lEnvironnement, de la Faune et des Parcs (MDDEFP), la suite de laudition des sous-ministres. Le rapport entier est disponible sur le site http://www.vgq.qc.ca.
Rsultats du suivi
Parmi les 20 recommandations que nous avions formules en2008-2009, nous en avons slectionn15 pour notre suivi. Nous avons choisi celles qui, notre avis, contribuent le plus amliorer la planification et la gestion des interventions du gouvernement dans le secteur minier. Nous avons galement effectu le suivi des 5recommandations faites par la CAP. La vrification initiale avait comme objectif de dterminer dans quelle mesure le MRNF intgrait les enjeux conomiques, sociaux et environnementaux dans la planification des interventions gouvernementales relatives au secteur minier afin den optimiser les retombes pour la socit dans une perspective long terme. Nous avions aussi valu si les mcanismes de contrle mis en place par le ministre permettaient de minimiser les consquences e nvironnementales et, par le fait mme, les risques que ltat doive prendre en charge de nouvelles obligations financires. Conclusions. Nos travaux nous amnent conclure quil y a eu des progrs satisfaisants pour 4 des 15 recommandations adresses au ministre en mars 2009 (tableau 1). Des progrs satisfaisants ont aussi t enregistrs pour 2 des 5recommandations faites par la CAP (tableau2). Progrs satisfaisants. Des progrs ont t raliss pour les recommandations portant sur les changes dinformation entre le MRN et le MDDEFP propos de linspection de sites miniers ainsi que pour les recommandations relatives au processus danalyse et de dlivrance des certificats de libration. Progrs insatisfaisants. Le MRN na pas effectu danalyse des principaux cots et bnfices lis lexploitation minire. Or, sans un tel exercice, il demeure impossible destimer les retombes nettes des activits minires pour la socit qubcoise. De plus, la plupart des mcanismes de contrle pour sassurer que les sites miniers sont restaurs et ramnags nont pas t renforcs. cet gard, des modifications lgislatives proposes par le MRN pour limiter les rpercussions des lacunes souleves lors de notre vrification initiale nont pas t adoptes. Le ministre na pas non plus pris les moyens administratifs et rglementaires sa disposition pour remdier la situation. En consquence, le risque que ltat doive supporter des cots de restauration additionnels demeure.
Tableau 1 Recommandations du Vrificateur gnral

Progrs satisfaisants Planification des interventions gouvernementales Analyse des cots et des bnfices Analyser les principaux cots et bnfices conomiques, sociaux et environnementaux associs aux interventions gouvernementales afin daider les dcideurs dans leur planification. Rvaluer les droits miniers dans le but de sassurer quils sont suffisants pour compenser lpuisement des ressources extraites1. laboration de la stratgie minrale Mener terme llaboration dune stratgie minrale qui: tient compte de lensemble des principaux enjeux conomiques, sociaux et environnementaux recenss et respecte les principes de dveloppement durable; comporte des indicateurs de rsultats significatifs, des cibles prcises, des actions prioritaires et des chances respecter; prcise les responsabilits. Mcanismes de contrle Plans de ramnagement et de restauration Se munir de mcanismes permettant de sassurer du respect des exigences lgard du dpt des plans de ramnagement et de restauration, et de leur rvision. Renforcer le processus dautorisation des plans de ramnagement et de restauration, notamment effectuer les actions suivantes: documenter adquatement les raisons qui mnent lacceptation ou au refus dun plan; obtenir un avis favorable du ministre du Dveloppement durable, de lEnvironnement et des Parcs avant dapprouver un plan ou documenter les motifs dagir en labsence dun tel avis; dterminer un dlai raisonnable pour lapprobation des plans. Garantie financire Rvaluer la suffisance de la garantie actuellement exige afin de protger adquatement ltat contre le risque de devoir supporter des cots additionnels de restauration dans lavenir. Se doter de moyens de contrle permettant dapprcier la plausibilit de ltat des rserves divulgu dans le plan de ramnagement et de restauration dpos par les compagnies minires. Amliorer le processus de suivi des versements de la garantie par les compagnies afin de sassurer du respect de la rglementation. Inspections Planifier les activits dinspection en fonction des risques potentiels de chacun des sites afin de dterminer une frquence optimale des sites visiter. Encadrer la ralisation des activits dinspection, notamment lgard des aspects suivants: la porte et ltendue des travaux; la documentation du rsultat des inspections et des dcisions qui en dcoulent; le suivi des lacunes dceles. tablir, en collaboration avec le ministre du Dveloppement durable, de lEnvironnement et des Parcs, les informations quil serait pertinent de partager quant leurs travaux dinspection respectifs. Certificats de libration Documenter la dcision de dlivrer un certificat de libration sur la base des quatre critres tablis pour considrer que ltat des lieux est satisfaisant.
1. Ces deux recommandations ont t regroupes puisque la mise en uvre de la premire est pralable la ralisation de la seconde.
Progrs insatisfaisants
Tableau 1 Recommandations du Vrificateur gnral (suite)

Progrs satisfaisants Sassurer dobtenir un avis favorable du ministre du Dveloppement durable, de lEnvironnement et des Parcs avant de dlivrer un certificat de libration ou de documenter les motifs dagir en labsence dun tel avis. Porter une attention particulire la situation financire de lacqureur, dans les cas o la responsabilit environnementale est transfre un tiers, afin de sassurer que celui-ci a la capacit de satisfaire aux obligations lies la restauration. Suivi et reddition de comptes Encadrer la documentation des dossiers afin de permettre un suivi efficace de ses interventions de contrle, notamment lgard des plans de ramnagement et de restauration, de la garantie financire, des inspections et des certificats de libration. Dfinir les informations et les outils de gestion ncessaires pour valuer rgulirement lefficacit et lefficience de ses interventions. Total des recommandations Pourcentage 4 27% 11 73% Progrs insatisfaisants
Tableau 2 Recommandations de la Commission de ladministration publique

Progrs satisfaisants Que le ministre des Ressources naturelles et de la Faune examine les projets dexploitation minire en considrant les aspects conomiques, sociaux et environnementaux afin dvaluer sils apportent suffisamment de bnfices aux Qubcoises et aux Qubcois. Une attention particulire devra tre accorde la dtermination du niveau des droits miniers. Que le dveloppement des mines soit abord dans le cadre du dveloppement durable et que le ministre des Ressources naturelles et de la Faune se dote de tous les moyens pour respecter ce cadre, que ce soit en rorganisant ses ressources internes ou en obtenant de nouveaux crdits du gouvernement. Que les moyens lgislatifs, rglementaires et administratifs ncessaires latteinte des rsultats dans la mise en uvre du plan daction du ministre des Ressources naturelles et de la Faune soient adopts. Que le ministre du Dveloppement durable, de lEnvironnement et des Parcs et le ministre des Ressources naturelles et de la Faune collaborent troitement pour tenir compte des recommandations du Vrificateur gnral dans lamlioration des mcanismes de contrle pour rduire les consquences environnementales des activits minires. Que le ministre des Ressources naturelles et de la Faune transmette la Commission, au plus tard le 31 dcembre 2010, un rapport sur ltat davancement de la mise en uvre de chacune des recommandations du Vrificateur gnral et des parlementaires. Total des recommandations Pourcentage 2 40% 3 60% Progrs insatisfaisants
Table des matires

1 Mise en contexte 2 Recommandations du Vrificateur gnral
2.1 Planification des interventions gouvernementales Analyse des cots et des bnfices laboration de la stratgie minrale 2.2 Mcanismes de contrle Plans de ramnagement et de restauration Garantie financire Inspections Certificats de libration Suivi et reddition de comptes 8 10 10
13
3 Recommandations de la Commission de ladministration publique

3.1 Progrs satisfaisants 3.2 Progrs insatisfaisants
20 20 20 22 25
Commentaires de lentit vrifie Annexe et sigles
quipe
Janique Lambert
1 Mise en contexte
Le Qubec est reconnu pour son territoire riche en ressources minrales. Depuis la vrification initiale en2008-2009, la croissance des activits minires au Qubec, alimente par le prix lev des mtaux, sest poursuivie. Le projet de dveloppement du Nord repose dailleurs en grande partie sur ces activits. titre de fiduciaire de ce bien commun, ltat, par lentremise du ministre des Ressources naturelles (MRN)1, fait face plusieurs enjeux conomiques, sociaux et environnementaux lis au dveloppement du secteur minier qubcois.
1
Serge Gagnon Roberto Grondin
Sur le plan conomique, les activits ont augment tant du point de vue de lexploration que de lexploitation. Comme le prsente le tableau3, de2007 2011, les dpenses dexploration et de mise en valeur ont augment de 77% et la valeur de la production des mtaux sest accrue de 54%; elle a atteint 6,1milliards en2011. Les emplois gnrs par lindustrie de lextraction de minerais mtalliques ont galement connu une hausse de lordre de 11%.
2
Tableau 3 Activits minires concernant les minerais mtalliques

2007 Investissements en dpenses dexploration et de mise en valeur (M$) Valeur de la production (M$) Nombre demplois gnrs par lextraction 2008 2009 2010 2011 Tendance (%)
448 3927 6880
510 4461 6470
368 3876 6320
486 5412 7130
792 6052
1
77 54 11
7625
1. Il sagit dune donne prliminaire. Sources: Ressources naturelles Canada; Statistique Canada.
Limplantation dactivits minires sur un territoire fait parfois lobjet de dbats importants. Certains sont davis que ces activits entraneront la prosprit ainsi que le dveloppement social et quelles procureront des a vantages dcoulant de la construction dinfrastructures de taille (routes, lignes de transport, centrales lectriques, etc.). Dautres, par contre, prvoient quelles auront des rpercussions ngatives, dont une altration majeure des cosystmes et des paysages, une atteinte la sant ou un dplacement des communauts locales. Cest pourquoi la planification du dveloppement minier doit stendre aux retombes long terme lies lexploration et lexploitation de la mine et prendre en compte lensemble des enjeux sociaux qui y sont rattachs.
3
Les enjeux environnementaux relatifs au dveloppement minier reprsentent galement un grand dfi pour ltat. Depuis2008, les cots de restauration des sites miniers qui relvent de la responsabilit de ltat et du suivi sy rattachant ont augment considrablement. En fait, le passif environnemental reli ces terrains miniers contamins est pass de 264millions de dollars au 31mars2008 1,19milliard au 31mars2012.
4
1. Aux fins du prsent rapport, nous utilisons le nom actuel du ministre.
En 2008-2009, nous avions formul 20recommandations au ministre. Nos travaux de suivi portent sur15 dentre elles. Nous avons choisi celles qui, notre avis, sont fondamentales pour amliorer la planification des interventions du gouvernement dans le secteur minier et limiter les consquences environnementales de ces activits. Nous avons exclu les trois recommandations ayant trait la gestion de linformation ainsi que celle lie la connaissance des moyens complmentaires lextraction des minerais. Pour les fins de notre suivi, la recommandation portant sur lanalyse des cots et des bnfices et celle ayant trait la rvaluation des droits miniers ont t regroupes puisque la mise en oeuvre de la premire est pralable la ralisation de la seconde.
5
Dautre part, la Commission de ladministration publique (CAP) a formul cinq recommandations la suite de laudition du sous-ministre du ministre des Ressources naturelles et de la Faune (MRNF) et de la sous-ministre du ministre du Dveloppement durable, de lEnvironnement et des Parcs (MDDEP) sur les interventions gouvernementales dans le secteur minier en2009. Nos travaux de suivi ont aussi port sur les progrs raliss leur gard.
6
Le lecteur trouvera en annexe lobjectif de vrification ainsi que la porte des travaux.
7
du Vrificateur gnral
8
2 Recommandations
Les recommandations qui ont retenu notre attention concernent les deux grands volets de la vrification initiale, soit la planification des interventions gouvernementales lies lexploration et lexploitation des ressources minrales mtalliques et les mcanismes de contrle du MRN quant aux plans de ramnagement et de restauration des sites miniers, la garantie financire, aux inspections et aux certificats de libration.
gouvernementales
9
2.1 Planification des interventions
Assurer la conservation et la mise en valeur des ressources naturelles dans une perspective de dveloppement durable et de gestion intgre reprsente le cur de la mission du MRN. En tant que gestionnaire des ressources naturelles, il doit la remplir de telle faon que les activits soient rentables, tout en respectant lenvironnement et les collectivits.
10 Aprs une analyse du mode de fonctionnement du ministre, nous avions
soulev, lors de la vrification initiale, des proccupations quant sa capacit prendre en compte les principes de dveloppement durable dans la vision et la planification long terme du secteur minier.
Analyse des cots et des bnfices

11 En tant que fiduciaire des ressources minrales, le gouvernement se doit
Les cots incluent, par exemple, les crdits, les allocations et les cots de rhabilitation de sites contamins. Les bnfices comprennent, par exemple, les droits miniers et limpt sur le revenu des socits minires.
de vrifier si les retombes positives lies ce secteur justifient les cots conomiques, sociaux et environnementaux court et long terme. lpoque, nous avions soulign que les travaux du ministre taient incomplets. Ils se limitaient rpondre des demandes prcises et ne permettaient pas destimer les retombes nettes relles pour la socit qubcoise. partir des analyses disponibles, il tait impossible dtablir, de faon claire et objective, si le Qubec retirait une compensation suffisante en contrepartie de lexploitation de ses ressources minrales. Nous avions alors recommand au ministre danalyser les principaux cots et bnfices conomiques, sociaux et environnementaux associs aux interventions gouvernementales afin daider les dcideurs dans leur planification.
10
12 Les progrs raliss cet gard sont insatisfaisants. Le ministre na pas fait
danalyse pour valuer si les bnfices retirs des activits minires compensent les cots qui y sont associs. Or, sans un tel exercice, il demeure impossible destimer les retombes nettes des activits minires pour la socit qubcoise.
13 Mentionnons que diverses parties prenantes ont effectu des tudes
visant illustrer notamment les retombes socioconomiques des activits minires et leur impact sur lenvironnement. Les conclusions de ces tudes varient et peuvent mme tre contradictoires, ce qui donne lieu diffrentes interprtations de la rentabilit de ce secteur. tant donn labsence dune analyse effectue par le ministre, on ne peut apprcier linformation contenue dans ces tudes de faon objective sous langle de lintrt collectif.
14 Le MRN labore actuellement un tableau de bord compos dindicateurs
qui rendront compte de lvolution du secteur minier. Les indicateurs porteront, par exemple, sur les investissements miniers, le produit intrieur brut (PIB) du secteur et les missions de gaz effet de serre. Cet exercice permettra dobtenir une information de gestion utile, mais il ne pourra suppler une analyse des retombes que procureront les activits minires par rapport aux cots quelles engendreront. Nous encourageons le ministre donner suite la recommandation que nous lui avions formule cet gard.
15 Parmi les principaux lments que comprend une analyse des cots et des
bnfices figurent les droits miniers. Ces derniers avaient particulirement retenu notre attention en 2008-2009. Selon linformation compile par le ministre, les droits verss par les entreprises reprsentaient un trs faible pourcentage de la valeur brute de la production dclare. Nous avions alors recommand au ministre de rvaluer les droits miniers dans le but de sassurer quils sont suffisants pour compenser lpuisement des ressources extraites.
16 Considrant que lanalyse des principaux cots et bnfices est troi-
tement associe la dtermination des droits miniers, voire pralable, nous ne pouvons pas nous prononcer sur les actions poses par le ministre pour mettre en uvre cette recommandation. Nous en effectuerons le suivi dans les prochaines annes. Nous prsentons toutefois ci-dessous quelques lments dinformation mis jour.
17 Lors du dpt du budget2010-2011, le gouvernement a modifi diffrents
paramtres du rgime de droits miniers. Ainsi, du 1eravril 2010 au 1erjanvier 2012, les redevances ont t augmentes progressivement pour stablir 16% du profit minier des exploitants, comparativement 12% lors de la vrification initiale. Dautres modifications ont galement t apportes. Par exemple, la mthode de calcul du profit annuel dun exploitant a t modifie; on a maintenant recours une approche mine par mine et le taux de l allocation pour amortissement a t rduit de 100 30% afin de mieux reflter la dure de vie utile des biens. Limpact de ces modifications sur les finances publiques pourra tre valu seulement lorsque les donnes portant sur lanne financire2012-2013 du gouvernement seront disponibles.
Depuis le 1er avril 2010, lapproche mine par mine implique que les pertes relatives une mine en exploitation ne peuvent rduire les profits dune autre mine dun mme exploitant.
11
18 De 2006 2011, la proportion dentreprises productrices de minerais
mtalliques ayant pay des droits miniers est demeure relativement faible; elle a vari de 29 62% (tableau 4 et figure1A). Par contre, lanne2010 montre lamorce dune augmentation quant au ratio des droits miniers pays par rapport la valeur brute de la production annuelle (tableau4 et figure1B).
19 Le mode de prsentation des donnes dans le tableau4 nest pas le mme
que celui utilis dans le rapport de2008-2009. En effet, les donnes sont maintenant compiles selon la base de la fin dexercice des socits plutt que sur la base de lexercice gouvernemental. Cette faon de faire favorise un meilleur arrimage de la valeur de production et des droits miniers y affrents.
Tableau 4 Entreprises productrices de minerais mtalliques et droits miniers

Exercice financier se terminant en 2006 Nombre dentreprises productrices Nombre dentreprises ayant pay des droits miniers Valeur brute de la production annuelle (M$)1 Droits miniers exigibles (M$) Ratio droits miniers/valeur brute de la production annuelle (%)
2
2007 16 5 3687 45,9
2008 17 8 4614 112,7
2009 13 8 3876 59,5
2010 14 6 5645 275,1
2011 14 8 7963 348,2
17 5 3045 66,3
2,2
1,2
2,4
1,5
4,9
4,4
1. Cest la valeur dclare par les entreprises au MRN. 2. Il sagit des droits miniers exigibles pour lexercice financier de lentreprise. Source: MRN.
Figure 1A R atio entreprises ayant pay des droits miniers/entreprises productrices

100
Figure 1B R atio droits miniers/valeur brute de la production annuelle

6
Pourcentage
75 50 25 0
Pourcentage
4 2 0
200
200
200
200
201
201
0 201
200
12
200
200
200
201
laboration de la stratgie minrale

20 Le ministre devait dposer une stratgie minrale avant la fin de lanne2007,
mais il ne lavait toujours pas fait la fin de la vrification initiale. Dautre part, au-del des orientations retenues dans cette stratgie, son contenu aurait d permettre de bien comprendre les objectifs poursuivis et de dterminer la faon den valuer le degr datteinte.
21 Les progrs accomplis lgard de la recommandation portant sur la s tratgie
sont insatisfaisants. Celle-ci, rendue publique en juin2009, ne rpond pas certains critres de qualit formuls lpoque. Elle ne comporte pas dindicateurs, de cibles, dactions prioritaires ni dchanciers et ne prcise pas les responsabilits.
22 Pourtant, on pourrait sattendre ce quun tel document respecte les
rincipes de gestion instaurs en2000 par la Loi sur ladministration publique p pour les exercices de planification stratgique. Lun de ces principes consiste atteindre les rsultats en fonction dobjectifs prtablis, rendus publics et mesurs laide dindicateurs. Sans cela, il devient difficile pour les personnes intresses de comprendre les objectifs inclus dans une telle stratgie et den valuer le degr datteinte dans les annes qui suivent la publication.
2.2 Mcanismes de contrle

23 En 2008-2009, les mcanismes de contrle du MRN concernant le respect
des exigences lgales par les compagnies minires ne minimisaient pas le risque que ltat doive supporter des cots de restauration additionnels dans lavenir. Nous considrions que la faon dappliquer ces mcanismes devait tre revue pour viser un dveloppement long terme du secteur minier qui soit bnfique pour la socit.
Plans de ramnagement et de restauration

Dpt et rvision
24 La Loi sur les mines comporte des dispositions qui obligent les e ntreprises
soumettre au MRN un plan de ramnagement et de restauration avant le dbut de leurs activits minires. Ce plan doit tre rvis au moins tous les cinq ans.
25 lpoque, le ministre navait pas dvelopp de mcanisme lui permettant
de connatre et de surveiller le dbut des activits minires des entreprises, notamment pour sassurer quelles dposent leur plan de ramnagement et de restauration du site avant le dbut de lexploitation, comme cela est prvu dans la loi. Dans les faits, certaines compagnies commenaient leurs activits dextraction sans avoir soumis leur plan au ministre et dautres ne respectaient
13
pas les dlais prescrits pour sa rvision. Nous avions donc recommand au MRN de se munir de mcanismes permettant de sassurer du respect des exigences associes au dpt des plans de ramnagement et de restauration, et de leur rvision.
26 Les progrs raliss lgard de la recommandation relative au dpt des
plans et leur rvision sont insatisfaisants. Les mcanismes permettant de sassurer du respect des exigences de la loi sont toujours absents.
Les modifications la Loi sur les mines feraient en sorte que la compagnie minire nobtiendrait pas de bail dexploitation tant que le plan de ramnagement et de restauration ne serait pas approuv.
27 Pour corriger cette lacune, le MRN a propos des modifications la Loi
sur les mines et travaille linstauration dun nouveau systme de gestion informatis des dossiers concernant les sites miniers. Ces interventions nous paraissent pertinentes mais, la fin de nos prsents travaux, la loi ntait toujours pas modifie et le systme informatique ntait pas encore oprationnel.
28 Dautre part, pour les dossiers analyss lors de notre suivi, il ny a pas de
retard en ce qui a trait au dpt du premier plan de ramnagement et de restauration. Par contre, des entreprises dposent encore leur plan rvis en retard.
Analyse
29 En2008-2009, des lacunes ayant trait lanalyse des plans de ramna-
gement et de restauration avant leur approbation avaient t releves:
documentation inadquate des motifs menant lacceptation ou au refus dun plan; absence frquente de lavis favorable du ministre du Dveloppement durable, de lEnvironnement, de la Faune et des Parcs (MDDEFP)2; dlai souvent trs long entre le dpt dun plan par lentreprise et son approbation par le MRN.
30 De telles lacunes engendraient des risques quant la cohrence entre le
rsultat de lanalyse du plan et la dcision de lapprouver, et retardaient les versements de la garantie financire. Nous avions recommand au ministre de renforcer le processus dautorisation des plans de ramnagement et de restauration.
31 Les actions ralises par le ministre concernant lanalyse et l autorisation
des plans de ramnagement et de restauration sont insuffisantes pour que nous puissions conclure que les progrs sont satisfaisants.
32 Bien quen pratique, le ministre ait modifi certaines de ses mthodes
danalyse, il na pas consign les nouvelles faons de faire dans son processus dautorisation des plans, ce qui aurait permis ses analystes den assurer une application uniforme dans le temps. En fait, tant que des directives ministrielles
2. Aux fins du prsent rapport, nous utilisons le nom actuel du ministre.
14
claires ne feront pas partie de son processus dapprobation, il y a un risque que les lacunes observes lors de la vrification initiale apparaissent de nouveau.
33 Toutefois, des amliorations ont t apportes aux dossiers analyss. En
effet, nous navons pas relev dincohrence entre la documentation relative lanalyse et la lettre dapprobation des plans. De mme, le MRN a obtenu un avis favorable du MDDEFP avant dapprouver le plan dans la quasi-totalit des cas.
34 Par ailleurs, les dlais entre le dpt du plan et son approbation restent
toujours trs longs. Le MRN doit sassurer que le versement de la garantie financire nest pas retard en raison de ces dlais, et ce, sans compromettre la qualit de ses analyses.
Garantie financire
tablissement
35 Lorsque le MRN approuve le plan de ramnagement et de restauration,
il exige, en guise dassurance, le versement dune garantie financire pour lexcution dune partie des travaux de ramnagement et de restauration en cas de dfaut de la compagnie.
36 Or, en2008-2009, la manire dtablir la valeur de la garantie financire
permettant dviter au gouvernement davoir payer les cots associs la restauration dun site minier prsentait des lacunes. Dune part, le calendrier de versements prvoyait une gradation de ces derniers en fonction de la dure de vie projete dune mine et cette dure tait influence par ltat des rserves dclar par les compagnies minires. Plus la dure de vie sallongeait, plus les versements taient reports dans le temps. Dautre part, la garantie ne reprsentait que 70% des cots de restauration et ne portait que sur les aires daccumulation. Elle ne correspondait donc pas la totalit des cots de restauration de lensemble du site.
37 Pour remdier la situation, nous avions formul deux recommandations
au ministre, soit de rvaluer la suffisance de la garantie exige et de se doter de moyens de contrle permettant dapprcier la plausibilit de ltat des rserves prsent dans le plan de ramnagement et de restauration.
38 Les progrs raliss sont insatisfaisants par rapport la suffisance de la
garantie et la plausibilit de ltat des rserves. Les modifications lgislatives prvues pour limiter les consquences des lacunes souleves nont pas t adoptes et, entre-temps, le ministre na pas pris les moyens administratifs et rglementaires sa disposition pour remdier la situation. Ainsi, cette dernire est demeure inchange.
39 Selon le ministre, les modifications proposes la Loi sur les mines
bligeraient les entreprises dposer100% de la garantie financire pour la o restauration de lensemble du site concern par le plan de ramnagement et
15
de restauration. Lapprobation du plan devrait tre obtenue avant la dlivrance du bail minier et le versement de la garantie devrait tre effectu en totalit au cours des trois annes suivantes. De telles modifications augmenteraient le montant de la garantie actuellement exig et il ne serait plus ncessaire dapprcier la plausibilit de ltat des rserves puisque les versements de la garantie seraient complts aprs trois ans.
Versement
Selon le Rglement sur les substances minrales autres que le ptrole, le gaz naturel et la saumure, la garantie financire peut prendre diffrentes formes: chques, obligations mises par les gouvernements, certificats de dpt, lettres de crdit, etc.
40 Lors de la vrification initiale, en plus des limites quant ltablissement
du montant de la garantie, il y avait des lacunes par rapport au suivi des versements de la garantie, notamment des retards dans les versements ou labsence de versements. Cela faisait en sorte que des sommes importantes ntaient pas remises au ministre. Nous avions donc recommand ce dernier damliorer le processus de suivi des versements de la garantie.
41 Les progrs sont insatisfaisants, car le processus de suivi des versements
et de contrle na pas chang. En consquence, le ministre na toujours pas lassurance dobtenir lintgralit des versements temps.
42 Depuis2009, des compagnies minires ont encore accus des retards dans
les versements de la garantie financire, bien que ces retards soient moins grands que ceux signals dans notre rapport initial.
43 Pour les sites miniers dont la dure de vie prvue est suprieure 15ans,
le ministre exige maintenant que la garantie soit verse durant les 15premires annes suivant lapprobation du plan, conformment au Rglement sur les substances minrales autres que le ptrole, le gaz naturel et la saumure. En2008-2009, la garantie tait plutt tablie sur la base des 15dernires annes dactivit.
44 Par ailleurs, les propositions pour modifier la Loi sur les mines dcrites
prcdemment ainsi que la possibilit de donner des amendes aux compagnies en retard, aussi incluse dans le projet de loi, faciliteraient la perception de la garantie. De plus, nous encourageons le ministre poursuivre ses efforts quant limplantation du systme de gestion informatis qui prvoit un systme de contrle cet gard.
Inspections
45 La Loi sur les mines confre au personnel autoris du MRN le pouvoir
accder aux sites miniers et dexaminer des documents relatifs aux activits d minires dans le but de faire respecter cette loi. En2008-2009, les inspections ralises par le MRN concernant les mines en exploitation souffraient dun srieux manque dorganisation. La planification des inspections tait dficiente, leur ralisation tait non encadre et linformation qui en dcoulait manquait de structure.
16
46 De plus, nous avions trouv trs peu de traces de collaboration entre
les inspecteurs du MRN et ceux du MDDEFP, qui se partagent pourtant les responsabilits lgard de la surveillance des sites miniers.
47 Pour remdier cette situation, nous avions formul trois recommandations
au MRN. Les deux premires touchent la planification et lencadrement des activits dinspection. La troisime lui demande dtablir, en collaboration avec le MDDEFP, linformation quil serait pertinent de partager quant leurs inspections respectives.
48 Les progrs du MRN quant linformation partager avec le MDDEFP propos
des inspections sont satisfaisants; toutefois, les progrs raliss lgard de la planification et de lencadrement de ces inspections sont insatisfaisants.
49 Les deux ministres se sont entendus pour changer linformation contenue
dans leurs rapports dinspection et pour effectuer des visites conjointes des sites miniers, lorsque cest ncessaire. Nous avons effectivement trouv de linformation provenant des rapports dinspection du MDDEFP dans les dossiers du MRN et des inspections conjointes ont t effectues en2010 et en2011.
50 Toutefois, bien que le MRN reconnaisse la pertinence de planifier de faon
plus structure les activits dinspection des mines actives, ces activits ne sont toujours pas planifies en fonction des risques potentiels lis chacun des sites miniers. Mme si des amliorations ont t notes par rapport aux inspections et la documentation des rsultats, les travaux ne sont toujours pas encadrs comme nous lavions recommand.
Certificats de libration
51 La dlivrance dun certificat de libration une compagnie minire est
une tape cruciale puisque les responsabilits lies aux sites miniers sont soit reprises par ltat, soit transfres une autre entreprise.
52 Lors de la vrification initiale, nous avions soulev des faiblesses quant
lanalyse menant la dlivrance dun certificat de libration et nous avions formul trois recommandations pour attnuer les risques. Celles-ci avaient trait :
la documentation de la dcision de dlivrer un certificat de libration sur la base des quatre critres tablis pour considrer que ltat des lieux est satisfaisant; lobtention dun avis favorable du MDDEFP avant de dlivrer un certificat de libration; lattention particulire porter la situation financire de lacqureur, dans les cas o la responsabilit environnementale est transfre un tiers.
17
53 Les progrs raliss sont satisfaisants pour les trois recommandations
puisque le MRN a renforc son processus danalyse, dune part, et quil a obtenu un avis favorable du MDDEFP avant de dlivrer un certificat, dautre part.
54 En effet, le MRN a tabli un protocole pour analyser les demandes de certi-
ficats de libration. Ce protocole vise uniformiser le processus de dlivrance dun certificat et documenter adquatement sa dcision. Il spcifie notamment que le ministre doit obtenir un avis favorable du MDDEFP avant de dlivrer un certificat. Dautre part, les modifications proposes la Loi sur les mines prcisent aussi que cet avis est obligatoire.
55 Pour les dossiers analyss, le MRN a effectivement obtenu un avis
avorable du MDDEFP dans chaque cas o un certificat a t dlivr. Lorsque f la demande consistait transfrer la proprit, y compris la responsabilit de la restauration un tiers, le MRN a analys la solvabilit de lacqureur et a obtenu le total de la garantie de celui-ci avant de rembourser le cdant et de lui dlivrer un certificat de libration.
Suivi et reddition de comptes

56 Lors de la vrification initiale, nous avions observ des lacunes lgard
de la documentation des dossiers sur les sites miniers. En fait, linformation consigne dans les dossiers du MRN ne permettait pas davoir une image complte des interventions et les renseignements taient variables dun document lautre, tant dans leur contenu que dans leur forme. Nous avions alors recommand au ministre dencadrer la documentation soutenant les interventions de contrle dans ce secteur.
57 Par ailleurs, il manquait de linformation utile aux gestionnaires et des
outils susceptibles daider le MRN colliger des donnes sur lvolution de la situation de lensemble des sites miniers. Cela limitait la capacit du MRN mesurer et analyser lefficience et lefficacit des interventions ralises; ainsi, il pouvait difficilement apporter les changements ncessaires, le cas chant. Nous lui avions donc recommand de dfinir linformation et les outils de gestion ncessaires.
58 Les progrs relatifs aux recommandations en matire de suivi et de reddition
de comptes ne sont pas satisfaisants. Lencadrement de la documentation des dossiers de mme que les outils de gestion utiliss ne sont toujours pas suffisants pour valuer lefficacit et lefficience des interventions du MRN.
59 Le ministre a apport des amliorations la documentation des dossiers
que nous avons analyss. De faon gnrale, ils sont plus complets et mieux structurs. Toutefois, puisquil ny a toujours pas de rgles formelles pour encadrer la documentation, la qualit des dossiers repose encore uniquement sur la rigueur des personnes qui en sont responsables. Ainsi, il subsite un risque que les lacunes souleves lors de la vrification initiale persistent.
18
60 Tant pour la documentation des dossiers des sites miniers que pour
information de gestion, le ministre dveloppe prsentement un systme l de gestion informatis ayant pour objectif duniformiser les renseignements contenus dans chaque dossier et de faire un suivi ainsi quun contrle de ces dossiers. Ce systme ntait toutefois pas compltement fonctionnel lors de notre vrification.
19
Commission de ladministration publique

61 Rappelons quen 2009, la CAP a formul cinq recommandations au MRNF,
3 Recommandations de la
dont une concernait aussi le MDDEP, la suite de laudition des sous-ministres. Nos prsents travaux nous permettent de conclure que les progrs sont satisfaisants pour deux recommandations, mais quils sont insatisfaisants pour les trois autres.
3.1 Progrs satisfaisants

62 Pour diffrents aspects de leurs interventions par rapport aux sites miniers,
les deux ministres ont accru leur collaboration. Le MRN sassure dobtenir un avis favorable du MDDEFP avant dapprouver le plan de ramnagement et de restauration, et de dlivrer un certificat de libration. De plus, les deux ministres se sont entendus pour partager certains renseignements relatifs aux activits dinspection des sites miniers et, dans certains cas, faire des visites conjointes.
63 De plus, comme lavait recommand la CAP, le MRN lui a transmis le
14dcembre 2010 un rapport qui prsente les actions ralises et prvues pour mettre en uvre chacune des recommandations du Vrificateur gnral et des parlementaires.
3.2 Progrs insatisfaisants

64 La Commission avait recommand au MRN dexaminer les projets
exploitation minire en considrant les aspects conomiques, sociaux et d environnementaux afin dvaluer sils apportent suffisamment de bnfices aux Qubcoises et aux Qubcois. Une attention particulire devait tre accorde la dtermination des droits miniers. Or, le ministre na pas fait danalyse pour valuer si les bnfices retirs des activits minires compensent les cots qui y sont associs.
65 Le dveloppement des mines devait aussi tre abord dans le cadre du
dveloppement durable et le MRN devait se doter de tous les moyens pour respecter ce cadre, que ce soit en rorganisant ses ressources internes ou en obtenant de nouveaux crdits du gouvernement. Selon le ministre, la stratgie minrale, lance en juin2009, a ancr le secteur des mines dans le cadre du dveloppement durable. Nous ne remettons pas en question les orientations de cette stratgie, mais labsence dindicateurs, de cibles, dactions prioritaires et dchancier ne permet pas au MRN den mesurer les rsultats ni, par
20
consquent, de faire un suivi de son avancement. Signalons que le ministre a labor certains outils favorisant la prise en compte du dveloppement durable dans le processus dcisionnel (guides et grilles danalyse), mais ces outils demeurent peu utiliss. De plus, il est difficile de dterminer que le dveloppement du secteur minier se fait de faon durable sans vritable analyse des cots et des bnfices qui y sont associs.
66 Pour la recommandation concernant ladoption de moyens lgislatifs,
rglementaires et administratifs ncessaires latteinte des rsultats dans la mise en uvre du plan daction du MRN, ce dernier a propos des modifications aux lois. la suite de la rvision du rgime de droits miniers, la Loi sur limpt minier a t adopte en2011. De plus, deux projets de loi ont t dposs et dbattus afin de modifier la Loi sur les mines, mais aucun na t adopt. Par consquent, aucun changement na t apport cette loi et la recommandation na pu tre applique.
21

Lentit vrifie a eu loccasion de transmettre ses commentaires, qui sont reproduits dans la prsente section.
Commentaires du ministre des Ressources naturelles

Le MRN accepte les commentaires du Vricateur gnral. Le MRN souhaite souligner le travail ralis depuis2009 pour rpondre aux recommandations du Vricateur gnral. Un nouveau projet de loi, dont le dpt est prvu la session du printemps2013, permettra de corriger plusieurs lments jugs insatisfaisants. Analyse des cots et des bnces. Le MRN a travaill la mise en uvre de la recommandation du Vricateur gnral. Les travaux ont dbut par une recherche de ce qui se fait en matire danalyse des principaux cots et bnces de dirents secteurs au Qubec, au Canada et dans le monde. Une approche souvent utilise par des entits comme le Global Reporting Initiative, les Nations Unies, Eurostat, la Commission sur la mesure des performances conomiques et du progrs social ou encore au Qubec avec les Indicateurs qubcois de dveloppement durable, consiste laborer un tableau de bord comprenant divers indicateurs, dont chacun prsente des donnes sur lvolution daspects positifs ou ngatifs dun secteur. Sinspirant de ces travaux, le MRN a identi environ 50indicateurs pertinents pour le secteur minier au Qubec. La prise en compte de lensemble de ces indicateurs aurait permis deectuer une analyse exhaustive des cots, bnces et impacts de lactivit minire, et ce, aux niveaux conomique, social et environnemental. Nanmoins, la complexit dobtenir des donnes ables en lien avec le secteur minier du Qubec a fait en sorte que le MRN a retenu, lheure actuelle, un total de 13indicateurs pour lesquels des donnes pertinentes et ables sont disponibles. Un des indicateurs en laboration porte sur les revenus et dpenses de ltat (impts miniers, loyers des titres dexploration, crdits dimpt, avantages scaux, etc.). Cet indicateur permettra de vrier si les retombes montaires positives pour ltat justient les cots. Les autres indicateurs prsenteront lvolution dautres impacts des activits minires aux niveaux conomique, social et environnemental (nombre demplois, investissements, gaz eet de serre, accidents de travail, etc.). Le tableau de bord quest laborer le MRN sera un outil volutif qui pourra tre boni mesure que de nouvelles donnes seront disponibles. Dans son ensemble, lapprciation du tableau de bord permettra de dterminer si les retombes de lexploitation des ressources minrales sont positives ou ngatives pour la socit.
22
Le MRN rendra publique, au printemps2013, une premire version du tableau de bord. De plus, le MRN ralisera dici lt2013 une analyse des principaux cots et bnces des activits minires au Qubec. Cette analyse bnciera des travaux du Forum sur les redevances minires qui doit se tenir en avril2013. laboration de la stratgie minrale. La stratgie minrale du Qubec, dvoile en2009, est prsente de faon telle que les grandes orientations du Qubec quant au dveloppement minier, les axes de dveloppement et les mesures qui en dcoulent sont clairement identis. la suite du dvoilement de la stratgie minrale, le MRN a labor un plan daction qui permet de faire le suivi continu de la mise en uvre des mesures de cette stratgie. Ce plan daction prsente des cibles et des chanciers associs aux direntes mesures nonces dans la stratgie et identie clairement les units administratives du MRN responsables de chacune des mesures. Le plan daction fait lobjet dun suivi semestriel par le MRN. ce jour, lessentiel de la stratgie minrale est mis en uvre. Plusieurs actions dcoulant de la stratgie ncessitent toutefois des modications lgislatives. Un nouveau projet de loi, dont le dpt est prvu la session du printemps2013, permettra de corriger plusieurs lments jugs insatisfaisants. Le ministre rendra publique, dans les premiers mois de2013, la plus rcente version du plan daction (octobre2012) qui fait le suivi de la mise en uvre de la stratgie. Mcanismes de contrle. la suite des recommandations du Vricateur gnral, le MRN a dvelopp un systme informatique, Octroi des droits miniers (ODM), intgrant lensemble des donnes relatives aux sites miniers. Ce systme permettra de produire des rapports de suivi, notamment sur le dpt des plans de restauration, des rvisions de plan et des garanties nancires. Ces rapports permettront dvaluer lecacit et lecience des interventions du MRN lgard de l application de la Loi sur les mines et de la restauration des sites miniers. Le dveloppement du systme est complt et la saisie des donnes est ralise 80%. Cette saisie, qui porte sur 805sites miniers, a requis plus de 600jours de travail personne jusqu maintenant. Dici la mise en opration de ODM, prvue pour le dbut2014, les informations concernant les plans de restauration et les garanties nancires sont consignes dans des tableaux de suivis dtaills qui permettent la production de rapports. En ce qui a trait lanalyse des plans de restauration, soulignons que les dlais dapprobation sont troitement lis la qualit des plans soumis, au temps de rponse des entreprises, aux questions et aux demandes dinformation complmentaire du MRN et du MDDEFP, et nalement, aux dlais dmission des avis du MDDEFP. Le travail du MRN fait partie dun processus complexe impliquant plusieurs intervenants. lintrieur de ce processus, le MRN sest x un objectif de 60jours pour traiter les dossiers complets qui lui sont soumis.
23
En ce qui a trait aux inspections, la recommandation du Vricateur gnral visant linspection des sites miniers a t applique par le MRN linspection des sites miniers inscrits linventaire du passif environnemental minier. Un important programme dinspection et de suivi des sites a t mis en place; il vise prs de 200sites miniers. Un modle de rapport dinspection dtaill est utilis et un guide a t dvelopp an de documenter les modalits du programme, ltablissement des frquences dinspection ainsi que le suivi et la ralisation des travaux correcteurs et dentretien en fonction de lvaluation faite de chaque site. Le modle de rapport dinspection et le guide seront rendus publics par le ministre au printemps2013. Pour ce qui est de linspection des mines actives, le MRN eectue un travail complmentaire celui du MDDEFP et de la Commission sur la sant et la scurit du travail (CSST). Les inspections du MRN visent sassurer que les activits dexploitation minire demeurent conformes aux plans de restauration. Le MRN souhaite aussi adapter le modle de rapport dinspection mentionn prcdemment pour les mines actives dans la mesure de ses capacits.
Raction aux commentaires du ministre des Ressources naturelles

tant donn que les commentaires du ministre dbordent la porte des travaux et quils peuvent laisser place une mauvaise interprtation, nous considrons ncessaire dapporter certaines prcisions. Stratgie minrale. Il est intressant de constater que le MRN rendra public le plan daction quil utilise linterne an de faire le suivi de la mise en uvre de la stratgie minrale. Cependant, ce geste ne peut satisfaire la ncessit de bonier la stratgie minrale par lajout dindicateurs de rsultats signicatifs, de cibles prcises, dactions prioritaires et dchances respecter pour tre en mesure dvaluer lecacit long terme de cette stratgie. Inspections. Notre recommandation portait uniquement sur les inspections des sites miniers actifs, soit ceux en exploitation ou en exploration, et non pas sur les sites miniers inscrits linventaire du passif environnemental auxquels le ministre fait rfrence. En outre, les inspections ralises par le MDDEFP et la CSST portent sur lapplication de lois autres que la Loi sur les mines et ntaient pas vises par nos travaux.
24
Annexe et sigles
Annexe Objectif de vrification et porte des travaux
Sigles
CAP Commission de ladministration publique MRN MRNF Ministre des Ressources naturelles Ministre des Ressources naturelles et de la Faune MDDEFP Ministre du Dveloppement durable, de lEnvironnement, de la Faune et des Parcs MDDEP Ministre du Dveloppement durable, de lEnvironnement et des Parcs
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AnnexeObjectif de vrification et porte des travaux

Le suivi vient complter la vrification initiale et permet dinformer les parlementaires quant aux actions qui ont t entreprises pour pallier les faiblesses dont nous faisions tat. Lorsque des problmes perdurent, nous en rappelons brivement les causes et les consquences et nous invitons les entits poursuivre ou intensifier leurs efforts. La responsabilit du Vrificateur gnral consiste fournir une conclusion sur lobjectif mentionn prcdemment. Pour ce faire, nous avons recueilli les lments probants suffisants et appropris pour fonder raisonnablement notre conclusion et pour obtenir un niveau lev dassurance. Notre conclusion repose sur les mmes critres dvaluation que ceux utiliss lors de la vrification de loptimisation des ressources. Les missions de suivi sont menes en vertu de la Loi sur le vrificateur gnral et conformment aux mthodes de travail en vigueur. Ces mthodes respectent les normes des missions de certification mises par lInstitut Canadien des Comptables Agrs.
Porte des travaux

Pour mener bien nos travaux de suivi, nous avons rencontr des gestionnaires et des employs du MRN. De plus, nous avons examin diffrentes donnes et des documents pertinents. Nos travaux se sont termins en octobre 2012.
26
Le commissaire au dveloppement durable

Monsieur Jean Cinq-Mars est commissaire au dveloppement durable du Qubec depuis septembre 2009. Avant doccuper ce poste, il a agi comme consultant dans les domaines du dveloppement durable, de lenvironnement, des ressources naturelles et de la gouvernance. Il a accompli des missions ltranger, notamment pour la Banque mondiale (BM), lOrganisation de coopration et de dveloppement conomiques (OCDE), le Programme des Nations Unies pour le dveloppement (PNUD), lOrganisation des Nations Unies pour lalimentation et lagriculture (FAO) ainsi que diverses agences de dveloppement. Ses interventions lont amen travailler dans plusieurs pays dvelopps ou en voie de dveloppement. cet gard, il a t membre dquipes de vrication de la performance environnementale pour lOCDE en France, au Danemark et au Luxembourg. Au Canada, M. Cinq-Mars a uvr comme conseiller auprs du commissaire fdral lenvironnement et au dveloppement durable pour diverses missions de vrication. Il a aussi jou le rle de conseiller pour plusieurs entreprises du secteur des ressources naturelles. Avant de devenir consultant, M. Cinq-Mars a occup le poste de prsident dHabitat faunique Canada. Il a galement cumul la prsidence de la Coalition pour la Stratgie nationale sur la fort de 2004 2006. En outre, il a coordonn en 2002 les travaux associs la prparation de cette stratgie; ceux-ci ont t eectus par une quipe pancanadienne. De 1997 2001, il a t le chef de la Division de la prvention et du contrle de la pollution au sein de lOCDE. Il exerait entre autres des responsabilits relatives au changement climatique, au transport durable, la gestion et aux transferts internationaux des matires rsiduelles, aux systmes de gestion environnementale et lcoecience. M. Cinq-Mars a aussi mis en place un groupe danalyse de politiques portant sur les btiments durables. Dans le cadre de cette fonction, il a particip de nombreuses rencontres internationales, notamment la confrence des parties sur le changement climatique de Kyoto (1997) et la confrence sur le transport durable de Vienne (2000). De 1984 1997, M. Cinq-Mars a occup le poste de directeur du Service canadien de la faune et celui de directeur de la protection de lenvironnement pour le Qubec pour Environnement Canada. Ses mandats touchaient, entre autres, la gestion de la faune, les espces menaces, les espaces protgs, la pollution industrielle, les technologies et les urgences environnementales, et la mise en vigueur des lois en matire denvironnement. Dans ces fonctions, il a coordonn les volets conservation et protection de lenvironnement du Plan daction Saint-Laurent. M. Cinq-Mars est membre de lAir and Waste Management Association et secrtaire de lInternational Initiative for Sustainable Built Environment, directeur de lassociation nergie solaire solidaire et dveloppement durable et Fellow de la Socit gographique royale du Canada. Il possde des diplmes en biologie et en administration publique. Dautre part, il parle franais, anglais et espagnol.
Cette publication est rdige par le
Qubec 750, boulevard Charest Est, bureau 300 Qubec (Qubec) G1K 9J6 Tl.: 418 691-5900 Tlc.: 418 644-4460 Montral 770, rue Sherbrooke Ouest, bureau 1910 Montral (Qubec) H3A 1G1 Tl.: 514 873-4184 Tlc.: 514 873-7665 Internet Courriel: vericateur.general@vgq.qc.ca Site Web: http://www.vgq.qc.ca Le rapport est disponible dans notre site Web. Protection des droits de proprit intellectuelle du Vricateur gnral du Qubec Quiconque peut, sans autorisation ni frais, mais la condition de mentionner la source, reproduire sous quelque support des extraits tirs de ce document, sauf sil le fait des ns de commercialisation. Dans ce cas, une autorisation pralable doit tre obtenue auprs du Vricateur gnral. Dpt lgal 2013
Bibliothque et Archives nationales du Qubec Bibliothque nationale du Canada ISBN 978-2-550-66969-2

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Rapport du Vrificateur gnral du Qubec lAssemble nationale pour lanne 2012-2013

Rapport du commissaire au dveloppement durable

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Qubec, fvrier 2013

Le vrificateur gnral par intrim,

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14 La dispersion des prrogatives lgales dans plusieurs lois et rglements

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Comptence des oprateurs

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Financement des projets dinfrastructures

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3 Gestion du secteur minier

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Objet de la Loi sur le dveloppement durable

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Rapport du commissaire au dveloppement durable Hiver 2013

Application de la Loi sur le dveloppement durable: 2012 Chapitre 2

rappel des constats

2.1 Dmarche gouvernementale:

Application de la Loi sur le dveloppement durable: 2012 Chapitre 2

lumire les lments suivants:

13 En somme, la stratgie na pas permis de faire des choix essentiels

Indicateurs de dveloppement durable

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Coordination interministrielle et cohrence des actions long terme

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28 Certains de nos rapports prcdents, notamment ceux sur la production

2.2 valuation de la mise en uvre de la loi

31 Les exercices dvaluation mens dans les prochains mois ncessiteront

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