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Vers une croissance plus inclusive de la mtropole Aix-Marseille :

Une perspective internationale


Un rapport ralis dans le cadre de la runion ministrielle du Comit des politiques de dveloppement territorial de lOCDE Marseille, France 5 - 6 dcembre 2013

Version prliminaire

Vers une croissance plus inclusive de la mtropole Aix-Marseille :


UNE PERSPECTIVE INTERNATIONALE

Crdits photo : Le Grand Port Maritime de Marseille GR 2013 G. Cambreleng R. Cintas Flors

TABLE DES MATIRES 3

Table des matires

Mthodologie utilise pour ltude Rsum Introduction Section 1.1. La troisime aire mtropolitaine franaise en termes de population Section 1.2. Une croissance dmographique forte mais qui ralentit depuis quelques annes Section 1.3. Croissance dmographique en priphrie de Marseille et talement urbain Section 1.4. Un march du travail de plus en plus intgr Conclusion Chapitre 2 Une dynamique de croissance favorable mais fragile

9 11 13 13 16 18 24 28 29

Chapitre 1 Lmergence dune aire fonctionnelle intgre : le destin collectif de la mtropole 13

Section 2.1. Une rsilience plus grande la crise par rapport aux autres mtropoles franaises 29 Section 2.2. Un positionnement stratgique de la mtropole 42 Section 2.3. Une mtropole innovante aux bases fragiles 49 Section 2.4. Une attractivit conomique en hausse 53 Conclusion 55 Chapitre 3 Une ralit mtropolitaine masquant de fortes disparits socio-conomiques Section 3.1. Une des mtropoles franaises les plus ingalitaires en matire de revenus et de chmage Section 3.2. Les ingalits en matire dducation sont encore plus prononces que les ingalits de revenu Section 3.3. Un contexte propice au dveloppement de la criminalit Section 3.4. Des ingalits amplifies par une offre de transports inadquate lchelle mtropolitaine Section 3.5. Une rpartition des logements sociaux trs ingale Section 3.6. Capital social et qualit de la vie Chapitre 4 Une gouvernance fragmente et de faibles leviers de coordination Introduction Section 4.1. Une gouvernance fragmente : des dficits de coordination lchelle fonctionnelle Section 4.2. Des dynamiques de coopration territoriales nombreuses et peu institutionnalises Section 4.3 Des politiques publiques fragmentes malgr quelques dmarches de coopration sectorielle Section 4.4. La rforme de la gouvernance mtropolitaine de 2013 : quel positionnement dans le panorama des rformes de lOCDE ? 57 57 62 63 65 72 73 79 79 79 92 99 118

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4 TABLE DES MATIRES Chapitre 5 Vers une gouvernance mtropolitaine : les leviers du changement dans les mtropoles de lOCDE Introduction Section 5.1. Les leviers du changement Section 5.2 Quelques rgles pour un cadre daction des rformes mtropolitaines Section 5.3. La mise en uvre des rformes : construire des actions lchelle mtropolitaine Conclusion Notes Bibliographie Partie I des Annexes Fiches sur les reformes de gouvernance mtropolitaine dans lOCDE Annexe 1.1. Barcelone Annexe 1.2. Busan Annexe 1.3. Copenhague Annexe 1.4. Manchester Annexe 1.5 Oslo Annexe 1.6. Perth Annexe 1.7. Portland Annexe 1.8. Porto Annexe 1.9. Rotterdam Annexe 1.10. Stuttgart Annexe 1.11. Turin Annexe 1.12. Vancouver Partie II des Annexes Annexe 2.1. Mthodologie de lOCDE pour dfinir les aires urbaines fonctionnelles Annexe 2.2. Les diffrents primtres danalyse utiliss dans ltude Annexe 2.3. Pyramide des ges de la mtropole Aix-Marseille-Provence Annexe 2.4. Les villes les plus ingalitaires de France selon lindice de Gini Annexe 2.5. Allocation des comptences entre niveaux de gouvernement en France Annexe 2.6. Disparits des taux et des bases dimposition locale des groupements intercommunaux Annexe 2.7. Typologie des dispositifs de gouvernance mtropolitaine dans les pays de lOCDE

125 125 125 129 138 155 156 162 169 170 173 176 179 183 186 190 193 196 199 202 206 209 209 212 213 214 215 216 218

Liste des tableaux


Tableau 2.1. Tableau 2.2. Tableau 2.3. Tableau 3.1. Tableau 4.1. Variation de l'emploi au sein de l'aire urbaine de Marseille 1999-2010 (%) ........33 volution de la Composition de l'Emploi par Secteur, 1999-2010 .......................33 Structure conomique : part dans lemploi salari priv 2007..............................36 Part modale des transports au sein de laire urbaine de Marseille-Aix-en-Provence ..............................................................................66 Difficults de coordination entre niveaux dadministration dans lOCDE ...........81

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TABLE DES MATIRES 5

Liste des graphiques


Graphique 1.1. Graphique 1.2. Graphique 1.3. Graphique 1.4. Graphique 1.5. Graphique 1.6. Graphique 1.7. Graphique 1.8. Graphique 1.9. Graphique 1.10. Graphique 2.1. Graphique 2.2. Graphique 2.3. Graphique 2.4. Graphique 2.5. Graphique 2.6. Graphique 2.7. Graphique 2.8. Graphique 2.9. Graphique 2.10. Graphique 2.11. Graphique 2.12. Graphique 2.13. Graphique 2.14. Graphique 2.15. Graphique 2.16. Graphique 3.1. Graphique 3.2. Graphique 3.3. Graphique 3.4. Graphique 3.5. Graphique 3.6. Graphique 3.7. Graphique 3.8. Graphique 3.9. Population des 50 aires mtropolitaines slectionnes (2012, million dhabitants)....................................................................................14 Population et densit de la population des 275 aires mtropolitaines de lOCDE en 2012 ..................................................................................................................15 Croissance annuelle moyenne de la population mtropolitaine 2000-2012 (%)...16 Taux de dpendance des personnes ges (%, 2008)...........................................18 Croissance de la population de l'aire urbaine dAix-Marseille .. 19_Toc373407489 Part de la population mtropolitaine vivant dans laire centrale (%, 2012) ..........22 Indice dtalement urbain 2000 2006 et population pour les aires mtropolitaines franaises (hors Paris) ...........................................23 Indice dtalement urbain 2000 2006 et population 2012 (une comparaison internationale, hors Japon, Core, Mexique, Canada, Chili) ...23 Croissance annuelle moyenne de lemploi entre 2000 et 2012 (%) ......................24 Croissance de lemploi dans les bassins demploi de la mtropole Aix-Marseille : le dynamisme de la priphrie ...........................25 PIB et contribution mtropolitaine au PIB national en 2010 ................................30 PIB par habitant en 2010 (USD constants 2005) ..................................................31 Croissance annuelle moyenne du PIB total et par habitant entre 2000 et 2010 (%) ..........................................................................................32 Tendances de long terme de l'emploi dans les Bouches-du-Rhne ......................35 PIB par habitant, en euros courants ......................................................................37 Croissance annuelle moyenne du taux de chmage entre 2000 et 2012 (%) ........39 Taux de chmage en 2012 (%). Aires mtropolitaines slectionnes. ..................40 Taux de chmage trimestriel par zone d'emploi, INSEE, 2003-2013. ..................41 Niveau de productivit du travail et croissance annuelle moyenne de la productivit du travail entre 2000 et 2010....................................................42 volution du nombre de passagers transports dans diffrents aroports franais (1998-2012) hors Paris ...........................................................................43 Classement europen des aroports europens selon le nombre de passagers en 2012 ..................................................................................................................44 Composition du trafic portuaire dans plusieurs ports europens ..........................46 Activit portuaire, mesure en millions de tonnes (1971 2011). .......................47 Part des tudiants dans la population totale. 2009 ................................................49 Nombre de brevets dposs pour 10 000 habitants en 2008 (%). .........................52 Classement international des mtropoles innovantes 2012-2013 .........................53 Revenu mdian et ingalits dans les 27 aires urbaines franaises les plus peuples, 2010 .........................................................................................58 Revenu fiscal mdian par aire urbaine, 2010 ........................................................59 Revenu fiscal par dcile Aix-en-Provence, Marseille et Istres, 2010 ................59 Taux de chmage et participation au march du travail, par commune, 2011......61 Taux de chmage des 15 24 ans dans laire urbaine Aix-Marseille, INSEE, 2010 .........................................................................................................62 Part de la population de 15 ans ou plus sans diplme, par commune au sein de laire urbaine Aix-Marseille INSEE, 2010...........................................63 Taux de criminalit dans les rgions de lOCDE (2011) ......................................64 Part modale des transports urbains dans une slection de villes de lOCDE ........66 Accs aux transports publics, mesur par la frquence des arrts ........................67

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6 TABLE DES MATIRES Graphique 3.10. Graphique 3.11. Graphique 3.12. Graphique 3.13. Graphique 3.14. Graphique 3.15. Graphique 3.16. Graphique 4.1. Graphique 4.2. Graphique 4.3. Graphique 4.4. Graphique 4.5. Graphique 4.6. Graphique 4.7. Graphique 4.8. Graphique 4.9. Graphique 4.10. Rseaux de tramway .............................................................................................68 Rseaux de mtro ..................................................................................................68 Accs aux transports publics dans les centres urbains des grandes villes europennes, 2012 ...................................................................71 Le parc HLM dans les communes de laire urbaine dAix Marseille (%, 2009) ..73 Part des espaces mtropolitains non-urbaniss et progression annuelle moyenne des espaces urbaniss 2000 2006. Aires mtropolitaines slectionnes ............75 Niveaux de confiance envers les autres (2009) .....................................................77 Pourcentage des habitants estimant que ladministration dpense largent public de manire efficace (2009).........................................................................77 Indice de fragmentation des mtropoles de lOCDE (par ordre croissant de fragmentation) ..................................................................................................83 Nombre de collectivits locales pour 100 000 habitants dans les zones urbaines fonctionnelles des pays de lOCDE ............................. 84_Toc373407533 Potentiel fiscal des EPCI ( par habitant, 2013) ...................................................89 Montant des dpenses et des recettes des EPCI ( par habitant, 2012) ................89 Produit des impts locaux et de rpartition* des EPCI ( par habitant, 2012) .....90 Dpenses d'investissement des EPCI ( par habitant, hors remboursement de la dette, 2012) ...................................................................................................91 Encours de dette des EPCI par habitant ( par habitant, 2012) ............................92 Gouvernance mtropolitaine ...............................................................................119 La moiti environ des mtropoles est engage dans des mcanismes informels de coordination....................................................................................................120 Comptences cls des structures mtropolitaines dans lOCDE.........................122

Liste des cartes


Carte 1.1. Carte 1.2. Carte 1.3. Carte 3.1. Carte 4.1. Carte 4.2. Les limites de laire mtropolitaine dAix-Marseille dfinie selon la mthodologie de lOCDE ........................................................................20 L'emploi est ingalement rparti sur le territoire ..................................................26 Dplacements tous modes des rsidents ...............................................................27 Les disparits de taux de chmage sur le territoire dAix-Marseille (INSEE, 2013).......................................................................................................60 Les intercommunalits (EPCI) fiscalit propre dans les Bouches-du-Rhne ....87 Potentiel fiscal des communes des Bouches-du-Rhne ( par habitant, 2010) 88_Toc373407542

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REMERCIEMENTS 7

Remerciements
Le rapport a t produit par lOCDE dans le contexte de la prparation de la runion ministrielle du Comit des Politiques de Dveloppement Territorial de lOCDE, organise les 5-6 dcembre 2013 Marseille. Il a t coordonn et ralis par Dorothe Allain-Dupr et Isabelle Chatry, sous la supervision de Claire Charbit. Le travail a t effectu au sein de la division de la politique rgionale de la Direction de la Gouvernance Publique et du Dveloppement Territorial de lOCDE, dirige par Joaquim Oliveira Martins. Une contribution substantielle la prparation du prsent rapport a t fournie par Christian Lefvre, Directeur, Institut franais durbanisme, Universit Paris-Est Marne la Valle (gouvernance mtropolitaine). Le rapport sappuie galement sur des contributions fournies par Dimitris Mavridis (performances conomiques et disparits) et Patrick Dubarle. Carine Viac a ralis les fiches sur la gouvernance mtropolitaine de lannexe I. Lanalyse des performances du port de Marseille-Fos sappuie sur le document de travail de lOCDE crit par Olaf Merk. Sont galement remercis Daniel Sanchez Serra, pour sa gestion de la base de donnes mtropolitaine de lOCDE et Monica Brezzi, responsable de lunit analyse et statistiques territoriales. Les pays et mtropoles examinateurs (lItalie et la mtropole de Barcelone) taient reprsents par Mme Flavia Terribile, chef de lunit dvaluation des investissements publics au Ministre du dveloppement conomique (Italie) et Mr Joan Trullen, vice-Prsident en charge de la planification stratgique de lAire Mtropolitaine de Barcelone. Le Secrtariat souhaite remercier les autorits franaises, de leur coopration et de laide apporte tout au long du processus de ltude. Des remerciements sont adresss tout particulirement Laurent Thry, Prfet en charge de la mission interministrielle pour la mtropole Aix-Marseille-Provence et Vincent Fouchier, Directeur du Projet Mtropolitain de la mission interministrielle. Le Secrtariat remercie la mission interministrielle pour lorganisation de la mission dtude de lOCDE en juin 2013, en particulier Nicolas Frachon, et lensemble des personnes (environ une centaine) qui ont particip aux discussions organises lors de la mission de juin 2013. Michel Ruffin, chef du service Intelligence Territoriale Dlgation interministrielle lamnagement du territoire et lattractivit rgionale (DATAR), est particulirement remerci pour sa contribution ltude. Le Secrtariat remercie galement Nicolas Douay, Matre de confrences en amnagement et urbanisme lUniversit Paris-Diderot ; Patrick Tanguy, responsable du Ple Dveloppement conomique et stratgie, Agence durbanisme de lagglomration marseillaise (AGAM) et Olivier Biau, Directeur rgional adjoint, Chef de Service tudes et Diffusion, INSEE - Provence-Alpes-Cte d'Azur, pour les contributions quils ont transmises au Secrtariat pour la ralisation de ltude. Sont galement remercis Lewis Dijkstra et Hugo Poelman de la DG Regio de la Commission europenne pour leurs analyses sur laccs aux transports publics dans laire urbaine dAix-Marseille. Erin Byrne et Gemma Nellies ont prpar le document pour sa diffusion lors de la runion ministrielle des 5-6 dcembre 2013 Marseille.
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MTHODOLOGIE UTILISE POUR LTUDE 9

Mthodologie utilise pour ltude


Ltude sappuie sur le socle de travaux sur la politique rgionale et le dveloppement urbain mens par lOCDE ainsi que sur la base de donnes mtropolitaine de lOCDE, qui inclut notamment depuis 2012 une nouvelle dfinition des aires mtropolitaines fonctionnelles.

La base de donnes OCDE des aires urbaines fonctionnelles


LOCDE a labor une dfinition harmonise des zones urbaines considres en tant quunits conomiques fonctionnelles. Il sagit de municipalits trs densment peuples (centres urbains) auxquelles sajoutent les municipalits adjacentes qui prsentent une intgration conomique forte, mesure par limportance des trajets domicile-travail avec le centre urbain. Ces bassins de vie et demplois organiss autour dune ou plusieurs villescentres sont appels des aires urbaines fonctionnelles (cf. mthodologie dtaille en annexe). La mthodologie utilise par lOCDE pour dfinir les aires urbaines fonctionnelles diffre lgrement de celle utilise en France par lINSEE pour dfinir les aires urbaines. Si la prsente tude se fonde prioritairement sur les primtres issus de la mthodologie OCDE, elle a parfois utilis dautres dcoupages en fonction de la disponibilit des donnes statistiques, la nomenclature des aires urbaines de lINSEE en premier lieu, mais galement des dcoupages administratifs. Pour bien diffrencier les primtres, diffrentes dnominations ont t utilises : Aire mtropolitaine Aix-Marseille ou mtropole Aix-Marseille pour le primtre OCDE (AMM) ; Aire urbaine dAix-Marseille pour le primtre INSEE (AUAM) ; Mtropole Aix-Marseille-Provence (AMP) pour le projet de mtropole inclus dans le Projet de loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des mtropoles. Il correspond au primtre de six EPCI qui diffre lgrement du primtre INSEE.

Les chantillons de villes utiliss pour les comparaisons : les critres de slection
Deux chantillons ont t utiliss : un chantillon comprenant les 275 aires mtropolitaines de la base OCDE un chantillon plus restreint de 50 aires mtropolitaines slectionnes partir des critres suivants : au moins une aire mtropolitaine par pays, ce qui a conduit pour certains pays slectionner la ville capitale du pays (seule aire mtropolitaine du pays) ; un nombre daires mtropolitaines proportionnel la taille dmographique du pays (par exemple, quatre aires mtropolitaines pour les tats-Unis) ; des aires mtropolitaines la plupart comparables en taille laire mtropolitaine dAix-Marseille (entre 1 et 3 millions dhabitants).

Les donnes ont t extraites en novembre 2013. Les moyennes pour les 275 aires mtropolitaines de la base de donnes de lOCDE ainsi que pour lchantillon des 50 aires mtropolitaines slectionnes sont des moyennes non pondres, sauf en ce qui concerne lindice de fragmentation.
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RSUM 11

Rsum

Troisime agglomration franaise en termes de population et de contribution au PIB national, la mtropole dAix-Marseille a connu une croissance conomique relativement leve lchelle de lOCDE dans les annes 2000 : elle a notamment enregistr la deuxime plus forte croissance de lemploi des mtropoles europennes entre 2000 et 2012. Elle a amlior son positionnement en matire dinnovation et dattractivit internationale et a mieux rsist la crise quun certain nombre de mtropoles. Aix-Marseille conserve cependant un taux de chmage lev, li en particulier au faible niveau de qualification de sa main duvre par rapport aux mtropoles comparables. Sa position stratgique est galement menace, le port de Marseille-Fos ayant cd du terrain au cours des dernires annes, face des mtropoles comme Gnes ou Barcelone. Nanmoins, les dfis les plus importants pour laire mtropolitaine dAix-Marseille ne viennent pas tant de lextrieur et de la concurrence avec les autres grandes mtropoles europennes et mondiales, que de lintrieur. Aix-Marseille est, en effet, lune des mtropoles les plus ingalitaires de France, que ce soit en matire de revenus, daccs lemploi ou dducation. Ces ingalits socio-conomiques sont trs dtermines territorialement et posent des dfis considrables pour la croissance inclusive et soutenable du territoire. lchelle de lOCDE, Aix-Marseille comme la plupart des mtropoles franaises fait partie des zones urbaines les plus fragmentes sur le plan de la gouvernance, lorsque lon mesure la fragmentation par le nombre de municipalits oprant sur le territoire pour 100 000 habitants. Son indice de fragmentation est deux fois suprieur la moyenne de lOCDE. Renouer avec une croissance inclusive implique daborder les enjeux lis au dveloppement conomique, aux transports, lenvironnement et, plus globalement, la qualit de vie des habitants, une chelle mtropolitaine adquate et non de manire morcele sur le territoire. Ces enjeux ne sont pas spcifiques Aix-Marseille et concernent un grand nombre de mtropoles dans lOCDE. Le projet de loi sur les mtropoles prvoit de crer en 2016 un groupement intercommunal fiscalit propre Aix-Marseille-Provence regroupant les six intercommunalits existant aujourdhui. Dans le panorama actuel des rformes engages dans les pays de lOCDE, la future mtropole se positionnerait comme une institution dote de comptences stratgiques. Cependant, la loi nest quune premire tape, et sa mise en uvre sera dterminante pour en assurer limpact. La future mtropole devra montrer quelle apporte une relle valeur ajoute, quelle rsout des problmes demeurs jusque-l sans rponse et aborde des enjeux structurants pour le dveloppement du territoire.

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1. LMERGENCE DUNE AIRE FONCTIONNELLE INTGRE : LE DESTIN COLLECTIF DE LA MTROPOLE 13

Chapitre 1 Lmergence dune aire fonctionnelle intgre : le destin collectif de la mtropole


Introduction
Troisime agglomration franaise en termes de PIB et de population, la mtropole Aix-Marseille a connu une croissance dmographique moyenne lchelle de lOCDE ces dernires dcennies. En revanche, la croissance de lemploi a t soutenue dans les annes 2000, la mtropole Aix-Marseille se situant au 39me rang des 275 mtropoles de la base de donnes en termes de taux de croissance annuel moyen de lemploi entre 2000 et 2012, et au 2me rang des mtropoles europennes. La croissance de lemploi a t leve Marseille, mais plus encore dans les communes environnantes, notamment Aix-en-Provence, Salon-de-Provence et Aubagne. Conjugue la priurbanisation et laugmentation des flux entre les diffrents ples urbains qui la composent, la croissance dmographique a forg une aire fonctionnelle intgre sur un plan conomique. Le chapitre 1 se penchera sur la ralit de lintgration fonctionnelle de la mtropole, qui rend vidente linterdpendance des territoires qui la composent.

Section 1.1. La troisime aire mtropolitaine franaise en termes de population


Situe dans le sud-est de la France dans la rgion Provence-Alpes-Cte-Dazur (PACA), laire mtropolitaine dAix-Marseille avec 1,75 million dhabitants (selon la dfinition de laire fonctionnelle de lOCDE) et 2,8 % de la population franaise, est la troisime plus grande aire mtropolitaine franaise aprs celle de Paris (11,9 millions dhabitants et 18,7 % de la population nationale) et de Lyon (1,9 million, 3,0 %)1. La rgion PACA compte deux autres aires mtropolitaines : Toulon (554 400 habitants) qui est adjacente celle de Marseille et Nice (855 000 habitants), qui est situe environ 150 kilomtres dans les Alpes-Maritimes. Les deux villes les plus importantes en population de laire urbaine sont Marseille (851 000 habitants) et Aix-en-Provence (141 000 habitants). Nanmoins, lurbanisation de laire mtropolitaine Aix-Marseille stend bien au-del des limites de ces deux villes et englobe environ 130 municipalits. lchelle de lOCDE, laire mtropolitaine dAix-Marseille fait partie du groupe des 84 grandes aires mtropolitaines de plus de 1,5 million dhabitants. Situe au 75me rang sur les 275 mtropoles que compte la base de donnes, elle reste une mtropole de taille dmographique moyenne. Place en 27me position sur lchantillon plus restreint de 50 aires mtropolitaines (cf. graphique 1.1), elle a une taille comparable Manchester ou Prague. Si elle est davantage peuple que Gnes, elle compte, en revanche, moins dhabitants que les autres grandes villes portuaires du bassin mditerranen que sont Barcelone, Naples, ou Athnes qui ont chacune plus de 3,5 millions dhabitants.

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14 1. LMERGENCE DUNE AIRE FONCTIONNELLE INTGRE : LE DESTIN COLLECTIF DE LA MTROPOLE


Graphique 1.1. Population des 50 aires mtropolitaines slectionnes (2012, million dhabitants)

Source : OCDE, base de donnes mtropolitaines (2013)

Dune superficie de 4 231 km2, le territoire de la mtropole marseillaise est trs vaste. lchelle de lOCDE, il occupe la 96me place en termes de superficie, la plus grande mtropole de lOCDE tant Los Angeles avec prs de 84 000 km2. La mtropole AixMarseille a une superficie comparable Copenhague, Philadelphie, Santiago, Soul ou mme Mexico. lchelle nationale, cest la quatrime aire mtropolitaine en superficie aprs celle de Paris (prs de 13 000 km2), Bordeaux et Toulouse. Laire mtropolitaine Aix-Marseille recouvre, en effet, une bonne partie du dpartement des Bouches-duRhne. Elle stend au Nord sur le Vaucluse et les Alpes de Haute-Provence et lEst sur le Var. Fortement structure par sa gographie, laire mtropolitaine comprend une faade maritime trs varie sur la Mditerrane denviron 100 km, qui dbute louest aprs le delta du Rhne et la Camargue et qui se termine lest avec les baies de Cassis et de la Ciotat en passant par le golfe de Fos, ltang de Berre, la Cte Bleue, le massif des Calanques et la rade de Marseille. Encadre au nord par la Durance, laire mtropolitaine a un relief galement trs diversifi, comprenant plusieurs massifs montagneux qui
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1. LMERGENCE DUNE AIRE FONCTIONNELLE INTGRE : LE DESTIN COLLECTIF DE LA MTROPOLE 15

culminent environ 1 000 mtres (massif de la Sainte-Baume, la montagne SainteVictoire, le massif de l'toile, le Garlaban, le massif de lEstaque, etc.), des tangs (dont ltang de Berre) et les valles de l'Arc (bassin d'Aix-en-Provence) ou de l'Huveaune (Aubagne-Marseille). La densit de laire mtropolitaine Aix-Marseille est faible par rapport lensemble des mtropoles de lOCDE. Avec une densit de 413 habitants au km2 en 2012, elle figure au 158me rang parmi les mtropoles de lOCDE, aux cts de mtropoles comme Washington, Nagano, Gdansk, Florence, San Francisco, Hanovre ou encore Montral. Certaines mtropoles de superficie comparable comme Soul (4 680 km2) ou Mexico (5 100 km2) ont des densits bien plus leves. niveau de population similaire (entre 1,5 et 1,8 million dhabitants), les aires mtropolitaines de Valence, Manchester, Tijuana, Daejeon et Gwangju sont entre 2,7 et 5,5 fois plus densment peuples (cf. graphique 1.2).

Graphique 1.2. Population et densit de la population des 275 aires mtropolitaines de lOCDE en 2012

Source : OCDE Base de donnes mtropolitaines.

La faible densit de laire mtropolitaine Aix-Marseille doit tre cependant relativise en raison des caractristiques gographiques et de peuplement de la rgion. En effet, la densit varie fortement lintrieur du territoire mtropolitain. Jalonn de barrires naturelles comme les massifs ou les tangs, le territoire laisse peu de place aux valles qui concentrent la population. Ainsi, des zones urbaines trs denses (Marseille avec prs de 5 700 hab/km2 dans les zones constructibles) cohabitent avec de vastes espaces naturels ou agricoles.

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16 1. LMERGENCE DUNE AIRE FONCTIONNELLE INTGRE : LE DESTIN COLLECTIF DE LA MTROPOLE

Section 1.2. Une croissance dmographique forte mais qui ralentit depuis quelques annes
lchelle de lOCDE, laire mtropolitaine dAix-Marseille a connu une croissance dmographique lgrement plus faible que la moyenne des mtropoles de lOCDE : + 0,7 % par an en moyenne entre 2000 et 2012 contre + 0,9 % pour les 275 mtropoles de la base de lOCDE mais au mme niveau que lchantillon des 50 mtropoles slectionnes (cf. graphique 1.3). Elle se situe ainsi au 138me rang lchelle de lOCDE et au 26me rang de lchantillon des 50 mtropoles slectionnes. La croissance dmographique a t particulirement soutenue dans les mtropoles espagnoles (Barcelone, Sville, Valence), dEurope du Nord (Dublin, Oslo), dAmrique du Nord (Vancouver, Indianapolis, Ottawa-Gatineau, Portland, etc.), corennes (Deajeon, Gwangju) mais surtout mexicaines (Tijuana et Puebla). La croissance dmographique de la mtropole Aix-Marseille est proche de celle de Lyon, Zurich, Helsinki ou encore Fukuoka au Japon tandis quelle est nettement plus dynamique que dans plusieurs autres mtropoles japonaises (Sapporo, Sendai), dEurope centrale et orientale (Katowice, Tallinn, Budapest, Gdansk, etc.), allemandes (Stuttgart, Francfort, Hambourg) ou encore italiennes (Gnes, Naples).
Graphique 1.3. Croissance annuelle moyenne de la population mtropolitaine 2000-2012 (%). Aires mtropolitaines slectionnes.

Source : OCDE, base de donnes mtropolitaines (2013)


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1. LMERGENCE DUNE AIRE FONCTIONNELLE INTGRE : LE DESTIN COLLECTIF DE LA MTROPOLE 17

Depuis les annes 1950 jusquen 1975, la croissance dmographique de laire mtropolitaine Aix-Marseille a t particulirement dynamique et plus prononce que dans le reste de la France, en raison dun solde migratoire largement positif. Forte croissance conomique et crations demplois ont attir de nombreux migrants venus de la France entire ainsi que dAfrique du Nord. partir de 1975, on a observ un mouvement d'inversion dmographique trs net, qui va durer jusqu la fin des annes 1990. partir de ces annes, Marseille a renou avec la croissance dmographique notamment sous leffet dun solde migratoire redevenu excdentaire (installation de familles monoparentales, d'tudiants et de jeunes mnages) conjugu un solde naturel galement positif. Sur une priode plus rcente, la croissance de la population de la mtropole AixMarseille semble sessouffler. La problmatique du vieillissement se fait jour. L'accroissement annuel ralentit ainsi 0,4 % par an sur la priode 2006-2010 (INSEE, 2013). Le solde naturel demeure le seul moteur aujourdhui de la croissance dmographique, laire urbaine Aix-Marseille tant dsormais dficitaire dans ses changes migratoires avec le reste de la France. Selon les projections de lINSEE, si les tendances se prolongeaient, la mtropole atteindrait deux millions dhabitants en 2040, sa population vieillissant sensiblement : le nombre des 60 ans ou plus augmenterait de 41 % et celui des 80 ans ou plus doublerait presque. Ds lors, le vieillissement de la population et la prise en compte des personnes ges semblent dsormais un enjeu fort pour lavenir, dautant plus qu limage des mtropoles du Sud, Aix-Marseille compte plus de personnes ges que dans les autres mtropoles franaises. En outre, la part des jeunes y est galement plus rduite, en particulier par rapport Lyon, Toulouse, Lille et Bordeaux (cf. Annexe 2.3. Pyramide des ges de la mtropole Aix-Marseille-Provence). lchelle de lOCDE, ces caractristiques sont confirmes au niveau international par le haut niveau de dpendance des personnes ges2 de laire mtropolitaine Aix-Marseille. Le taux atteint 25,8 %, plaant la mtropole en 16me position de lchantillon (cf. graphique 1.4). Elle est notamment dpasse par des mtropoles japonaises, allemandes ou italiennes o le vieillissement est encore plus accentu.

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18 1. LMERGENCE DUNE AIRE FONCTIONNELLE INTGRE : LE DESTIN COLLECTIF DE LA MTROPOLE


Graphique 1.4. Taux de dpendance des personnes ges (%, 2008. Slection daires mtropolitaines)

Note : Le taux de dpendance des personnes ges est le rapport entre le nombre de personnes ges un ge o ils sont gnralement inactifs conomiquement (cest--dire des 65 ans ou plus) et le nombre de personnes en ge de travailler (cest--dire des 15-64 ans). Source : OCDE, Base de donnes mtropolitaines.

Section 1.3. Croissance dmographique en priphrie de Marseille et talement urbain


La croissance dmographique a t ingale sur le territoire mtropolitain : la population de la ville de Marseille a lgrement diminu entre 1975 et 2000, alors quelle a considrablement augment Istres et Vitrolles, mais aussi Aix-en-Provence, Martigues, Aubagne ou encore Salon-de-Provence. Le poids dmographique de la commune de Marseille dans laire urbaine dAix-Marseille est pass de 65 % en 1968
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1. LMERGENCE DUNE AIRE FONCTIONNELLE INTGRE : LE DESTIN COLLECTIF DE LA MTROPOLE 19

46 % en 2010, celui dAix-en-Provence est rest relativement stable tandis que celui des autres commune a augment sensiblement, de 28 % 46 % (cf. graphique 1.5). La croissance de la population au sein de la mtropole a donc surtout eu lieu dans les espaces pri-urbains en dehors de la ville de Marseille. Plus rcemment, si le rythme de croissance dmographique faiblit pour lensemble de laire urbaine, il reste nanmoins lev pour lagglomration Salon-tang de Berre-Durance et le Pays d'Aubagne et de l'Etoile (entre 4 et 5 % entre 2006 et 2010). Ceux-ci bnficient d'un excdent migratoire, rsultant principalement de mouvements rsidentiels lis larrive de familles en provenance de Marseille et du pays d'Aix qui souhaitent plus despaces ou accder la proprit. Le rythme de croissance dmographique de Marseille arrive cependant en troisime position (+ 1,7 %) devant Martigues et Ouest Provence (+ 1,4 %) et surtout Aix-en-Provence (+ 0,2 %) (INSEE 2013). Ce relatif dynamisme de la ville de Marseille sexplique la fois par le solde naturel et larrive de nouvelles populations occupant des "emplois mtropolitains suprieurs".

Graphique 1.5. Croissance de la population de l'aire urbaine dAix-Marseille


Aire urbaine Aix-Marseille, dfinition INSEE

Conjugue la priurbanisation et laugmentation des flux entre les diffrents ples urbains (travail, consommations), la croissance dmographique a forg une aire fonctionnelle multipolaire intgre sur les plans dmographique, de lemploi et conomique. La carte de la densit de population par commune met en vidence une continuit du tissu urbain allant de Marseille Aix en passant par Vitrolles, mais aussi de Martigues Aubagne et autour de ltang de Berre. En outre, sur lensemble des critres mis en avant par lOCDE et lUnion europenne pour dfinir les aires urbaines fonctionnelles le maillage urbain du territoire, la mesure de laire centrale et de larrire-pays, et les dplacements domicile-travail - laire mtropolitaine dAix-Marseille apparat comme une aire urbaine intgre (cf. encadr 1.1).

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20 1. LMERGENCE DUNE AIRE FONCTIONNELLE INTGRE : LE DESTIN COLLECTIF DE LA MTROPOLE Si les dfinitions des aires urbaines fonctionnelles peuvent varier lgrement selon les sources lOCDE et lUE ont une approche lgrement diffrente de lINSEE3 par exemple il nen demeure pas moins que la rgion urbaine est intgre dun point de vue conomique, quels que soient les primtres fonctionnels pris en compte. Cet espace comprend plusieurs ples densment peupls (cf. carte 1.1).

Carte 1.1. Les limites de laire mtropolitaine dAix-Marseille dfinie selon la mthodologie de lOCDE

Source : OCDE, Base de donnes mtropolitaines.

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1. LMERGENCE DUNE AIRE FONCTIONNELLE INTGRE : LE DESTIN COLLECTIF DE LA MTROPOLE 21

Encadr 1.1. Mthodologie utilise pour dlimiter les aires urbaines fonctionnelles
LOCDE, en collaboration avec la Commission europenne ((Eurostat et la Direction gnrale charge de la politique rgionale la Commission europenne) et les pays membres de lOCDE, a labor une dfinition harmonise des zones urbaines considres en tant quunits conomiques fonctionnelles. Il sagit de municipalits trs densment peuples (centres urbains) auxquelles sajoutent les municipalits adjacentes qui prsentent une intgration conomique forte, mesure par limportance des trajets domicile-travail avec le centre urbain. Ces bassins de vie et demplois organiss autour dune ou plusieurs villes-centres sont appels des aires urbaines fonctionnelles (AUF). La mthodologie de lOCDE pour dfinir une aire urbaine fonctionnelle comprend trois tapes : La premire consiste recenser les aires centrales urbaines : des donnes relatives la population utilisant les grilles territoriales sont utilises pour dfinir les zones urbanises, ou ples urbains densment peupls sur le territoire national, sans tenir compte des limites administratives des pays. Une aire centrale (core area) se compose dun ensemble de grilles territoriales contigus de 1 km o vivent au moins 1 500 habitants/km2. Un seuil infrieur (1 000 hab./ km2) est appliqu au Canada et aux tats-Unis, o plusieurs zones mtropolitaines se dveloppent de manire moins compacte. Les ples restreints (moins de 50 000 habitants en Europe, aux tats-Unis, au Chili et au Canada, 100 000 habitants au Japon, en Core et au Mexique) ne sont pas pris en compte. Une municipalit est considre comme faisant partie dune aire centrale si au moins 50 % de ses habitants vivent dans les limites du ple urbain. La deuxime tape consiste faire le lien entre les aires centrales urbaines non contigus qui appartiennent la mme zone urbaine fonctionnelle : deux aires centrales urbaines sont considres comme appartenant la mme zone urbaine (polycentrique) si plus de 15 % des habitants de lune des deux aires centrales travaillent dans lautre. La dernire tape consiste dlimiter la zone dinfluence de la zone urbaine fonctionnelle. Toute municipalit dont au moins 15 % des habitants salaris travaillent dans une aire centrale urbaine est considre comme faisant partie de la zone urbaine fonctionnelle. Les municipalits implantes ct dune seule zone urbaine fonctionnelle sont incluses et les municipalits non contiges sont exclues.
Source : OCDE (2013), Panorama des Rgions ( paratre).

La part de la population vivant dans laire centrale (cf. encadr 1.1 et carte 1.1) est particulirement leve dans la mtropole Aix-Marseille compare aux autres mtropoles de lOCDE. En effet, avec un taux de 87 %, Marseille occupe le 72me rang des mtropoles de lOCDE, le 9me des mtropoles europennes et le 8me rang de lchantillon des mtropoles slectionnes. La concentration de la population dans les aires mtropolitaines est particulirement leve, aprs des mtropoles corennes, anglaises, nord-amricaines et Naples (cf. graphique 1.6).

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22 1. LMERGENCE DUNE AIRE FONCTIONNELLE INTGRE : LE DESTIN COLLECTIF DE LA MTROPOLE


Graphique 1.6. Part de la population mtropolitaine vivant dans laire centrale (%, 2012). Aires mtropolitaine slectionnes.

Source : OCDE, Base de donnes mtropolitaines (2013).

Ltalement urbain4 a t assez prononc dans laire mtropolitaine dAixMarseille dans les annes 1970-80 en liaison avec le dveloppement du logement rsidentiel, des zones dactivits conomiques et le dploiement du rseau routier. Il a ensuite a ralenti dans les annes 2000, puis rgress entre 2000 et 2006 (indice dtalement urbain de - 1,9 %), priode pendant laquelle la croissance de la population a t positive (cf. graphique 1.7). Il y a donc eu une densification de la population au cours de ces annes : la croissance de la population sest traduite par une croissance proportionnellement moindre du bti. On observe le mme phnomne dans la majorit des mtropoles franaises avec, en outre, une densification encore plus accentue, par exemple Bordeaux, Rennes, Nantes ou Montpellier.

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1. LMERGENCE DUNE AIRE FONCTIONNELLE INTGRE : LE DESTIN COLLECTIF DE LA MTROPOLE 23

Graphique 1.7. Indice dtalement urbain 2000 2006 et population pour les aires mtropolitaines franaises (hors Paris)

Note : Lindice dtalement urbain mesure la croissance des zones bties en lajustant par la croissance de la population. Cet indice peut tre positif ou ngatif. Lorsque la population est stable, lindice dtalement urbain mesure principalement la croissance des zones bties. Source : OCDE, Base de donnes mtropolitaines.

lchelle de lOCDE, ltalement urbain na pas progress entre 2000 et 2006 en moyenne dans les mtropoles de lchantillon (185 mtropoles cest--dire hors Japon, Core, Mexique, Canada et Chili). On constate que plus les mtropoles sont peuples et plus les variations de lindice dtalement urbain sont faibles (cf. graphique 1.8).
Graphique 1.8. Indice dtalement urbain 2000 2006 et population 2012 (une comparaison internationale, hors Japon, Core, Mexique, Canada, Chili)

Source : OCDE, Base de donnes mtropolitaines (2013).

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24 1. LMERGENCE DUNE AIRE FONCTIONNELLE INTGRE : LE DESTIN COLLECTIF DE LA MTROPOLE

Section 1.4. Un march du travail de plus en plus intgr Une croissance de lemploi soutenue dans la mtropole Aix-Marseille
Tout comme la croissance dmographique, la croissance de lemploi mtropolitain participe lmergence et au dveloppement des aires mtropolitaines. Lemploi a cr de 2,1 % par an dans la mtropole Aix-Marseille entre 2000 et 2012 tandis quil a augment en moyenne de 0,9 % par an dans les mtropoles de lOCDE. Ce taux, particulirement lev, place ainsi la mtropole Aix-Marseille au 39me rang des 275 mtropoles de lOCDE, au 5me rang de lchantillon des 50 mtropoles slectionnes (cf. graphique 1.9) et au 2me rang des 114 mtropoles europennes (derrire Katowice et devant Gdansk). lchelle de la France, la croissance de lemploi a t plus rapide dans la mtropole AixMarseille que dans le reste de la France, et surtout, elle a t plus rapide que celle de la population entre 1999 et 2010. Alors que la population de la mtropole Aix-Marseille a augment de 7 % au cours de cette dcennie, le nombre demplois a augment de 16,2 %, une croissance suprieure celle de la France dans son ensemble (7,8 %). Selon les donnes de la base mtropolitaine de lOCDE, la croissance de lemploi entre 2000 et 2012 place AixMarseille au 1er rang des mtropoles franaises, devant Nice, Toulon et Montpellier.
Graphique 1.9. Croissance annuelle moyenne de lemploi entre 2000 et 2012 (%). Aires mtropolitaines slectionnes

Source : OCDE, base de donnes mtropolitaines.

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1. LMERGENCE DUNE AIRE FONCTIONNELLE INTGRE : LE DESTIN COLLECTIF DE LA MTROPOLE 25

En termes de part dans lemploi total, lemploi mtropolitain dAix-Marseille reprsente ainsi 2,7 % de lemploi national en 2012 contre 2,3 % en 2000. Cette part reste cependant relativement faible compare la moyenne des autres mtropoles de lOCDE (4,0 %) mais surtout par rapport lchantillon des 50 mtropoles slectionnes (10,4 %). Il est vrai cependant que cet chantillon comprend un certain nombre de capitales europennes qui sont les seules aires mtropolitaines du pays et qui concentrent ainsi une grande partie la fois de lemploi national et de la population nationale. Les mtropoles de Tallinn, Dublin, Copenhague, Athnes, Budapest, Helsinki et Vienne concentrent ainsi plus de 30 % de lemploi national en 2012. La croissance de lemploi dans laire mtropolitaine Aix-Marseille a t soutenue Marseille mme, mais surtout dans les communes environnantes o elle a t encore plus forte. Ainsi, entre 1999 et 2010, lemploi total a connu une croissance de 35 % Aix-en Provence et de 25 % Salon-de-Provence contre 12 % dans le bassin demploi de Marseille-Aubagne. La part de ce dernier dans lemploi total mtropolitain a dcru, passant de 70 % 67 % tandis que celle dAix-en-Provence a gagn trois points (cf. graphique 1.10).

Graphique 1.10. Croissance de lemploi dans les bassins demploi de la mtropole Aix-Marseille : le dynamisme de la priphrie

Source : Insee, estimations de population et statistiques de l'tat civil.

Lemploi reste cependant ingalement rparti sur le territoire mtropolitain. On distingue cinq ples principaux : Marseille, Aix-en-Provence, Aubagne, Vitrolles et Marignane. Le bassin demploi de Marseille, avec 341 000 emplois, est prdominant. Il est suivi par celui dAix-en-Provence qui compte un peu plus de 85 000 emplois (cf. carte 1.2).

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26 1. LMERGENCE DUNE AIRE FONCTIONNELLE INTGRE : LE DESTIN COLLECTIF DE LA MTROPOLE


Carte 1.2. L'emploi est ingalement rparti sur le territoire

Source : Insee, Recensement complmentaire de 2010 in INSEE (2013b).

Des dplacements domicile-travail plus nombreux et plus longs


Cette volution de lemploi sest accompagne dune augmentation des dplacements intra-mtropolitains, la fois en volume et en distance parcourue. La concentration de lemploi a entran de nombreux dplacements domicile-travail entre les communes : 349 000 en 2010, soit 20 % de plus quen 1999 (INSEE, 2013). Alors que 38 % des salaris travaillaient dans une autre commune en 1999, ils sont 41% le faire en 2010 (ibid, 2013). La distance moyenne des dplacements domicile-travail est en constante augmentation de mme que les flux de personnes concernes, quels que soient les types de dplacements hors de la commune de rsidence. Entre 1997 et 2009, la distance moyenne journalire dans le dpartement des Bouches-du-Rhne est passe en moyenne
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1. LMERGENCE DUNE AIRE FONCTIONNELLE INTGRE : LE DESTIN COLLECTIF DE LA MTROPOLE 27

de 21 23 km (enqute mnages dplacements 1997-2009 des Bouches-du-Rhne). Elle atteint entre 25 35 km pour les actifs habitant au sud, lest et louest de ltang de Berre (Marignane, Istres, et Martigues) et 21 km pour ceux habitant Aix-en-Provence. Ce sont les Marseillais qui ont le moins de distance parcourir en moyenne pour se rendre sur leur lieu de travail (14 km). Au sein de la mtropole Aix-Marseille, la distance entre le domicile et le lieu de travail est de 16 km en moyenne. Concernant les trajets quotidiens en dehors de la commune de rsidence, plus de 240 000 dplacements quotidiens ont lieu entre Marseille et Aix, plus de 127 000 entre Aubagne et Marseille, et plus de 150 000 entre ltang de Berre et Marseille selon lenqute mnages des dplacements des Bouches-du-Rhne entre 1997-2009 (cf. carte 1.3). Environ 500 000 actifs ou tudiants entrent ou sortent de Marseille vers dautres communes de laire urbaine dAix-Marseille chaque jour. Laugmentation des dplacements sest surtout traduite par une utilisation plus grande de la voiture : trois actifs en emploi sur quatre utilisent leur voiture ou deux-roues pour aller travailler, ce qui cre bien sr de nombreux enjeux en matire de congestion et de pollution.

Carte 1.3. Dplacements tous modes des rsidents

Source : Enqute mnage dplacements des Bouches-du-Rhne, 1997-2009.

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28 1. LMERGENCE DUNE AIRE FONCTIONNELLE INTGRE : LE DESTIN COLLECTIF DE LA MTROPOLE

Conclusion
Lintgration fonctionnelle au sein de laire mtropolitaine Aix-Marseille sintensifie anne aprs anne : linterdpendance entre les territoires la composant saccentue, renforant donc le destin collectif de la mtropole. Si les disparits au sein du territoire sont marques (cf. chapitre 3), la mtropole saffiche aussi comme un moteur de la croissance rgionale et nationale, disposant de forts atouts lchelle de la Mditerrane, de lEurope et bien au-del. Cest lobjet du deuxime chapitre.

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2. UNE DYNAMIQUE DE CROISSANCE FAVORABLE MAIS FRAGILE 29

Chapitre 2 Une dynamique de croissance favorable mais fragile

La dynamique de croissance de laire mtropolitaine Aix-Marseille a t apprciable tout au long des annes 2000 et celle-ci a mieux rsist la crise que dautres mtropoles franaises ou de lOCDE. La mtropole Aix-Marseille a amlior son positionnement en matire dinnovation, de cration dentreprises et dattractivit internationale. Nanmoins, la mtropole Aix-Marseille conserve un taux de chmage lev, mme sil a baiss de manire significative avant la crise. Sa position stratgique est galement menace, le port de Marseille-Fos ayant cd du terrain dans les dernires annes, notamment face Gnes ou Barcelone. Ce chapitre vise mettre en lumire les forces et faiblesses de laire mtropolitaine dAix-Marseille laune des autres mtropoles de lOCDE.

Section 2.1. Une rsilience plus grande la crise par rapport aux autres mtropoles franaises La mtropole Aix-Marseille, troisime contribution au PIB national
Par son PIB (un peu moins de 52 milliards de dollars PPP en 2010) et sa contribution au PIB national (2,8 %), laire mtropolitaine dAix-Marseille se classe respectivement aux 93me et 81me rangs parmi les 275 mtropoles de lOCDE. Au sein de lchantillon des 50 mtropoles slectionnes, la mtropole marseillaise se place respectivement aux 32me et 34me places (cf. graphique 2.1). Plusieurs mtropoles allemandes (Munich, Hambourg, Francfort), dAmrique du nord (Portland, Seattle, Montral) et dEurope du sud (Barcelone, Athnes) ont un PIB mtropolitain entre 2 et 3,5 fois plus lev que celui dAix-Marseille. En France, la mtropole AixMarseille arrive aprs Paris (qui domine largement contribuant hauteur de 30,7 % au PIB national) et Lyon (3,7 %) mais devant Toulouse (2,1 %), Lille (1,8 %) et Bordeaux (1,7 %).

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30 2. UNE DYNAMIQUE DE CROISSANCE FAVORABLE MAIS FRAGILE


Graphique 2.1. PIB et contribution mtropolitaine au PIB national en 2010. Aires mtropolitaines slectionnes

Source : OCDE, base de donnes mtropolitaines.

Avec un PIB par habitant qui slve 29 700 USD en 2010 (contre environ 33 000 USD/hab. en moyenne dans les mtropoles de lOCDE), Marseille se situe au 169me rang des mtropoles de lOCDE. Dans lchantillon des mtropoles slectionnes (cf. graphique 2.2), Aix-Marseille est au mme niveau que des mtropoles comme Montral, Turin ou Budapest.

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2. UNE DYNAMIQUE DE CROISSANCE FAVORABLE MAIS FRAGILE 31

Graphique 2.2. PIB par habitant en 2010 (USD constants 2005). Aires mtropolitaines slectionnes

Source : OCDE, base de donnes mtropolitaines.

Au cours de la dcennie 2000-2010, le PIB de laire mtropolitaine dAix-Marseille a cru un rythme de 1,6 % par an (et de + 0,9 % pour le PIB par habitant, ce qui montre que la population a augment plus fortement que la croissance conomique), soit un rythme lgrement infrieur la moyenne des 275 mtropoles de lOCDE (+ 1,8 % par an en moyenne entre 2000 et 2010 et + 0,9 % pour le PIB par habitant) ainsi qu celle des 50 mtropoles de lchantillon (cf. graphique 2.3). Au niveau franais, laire mtropolitaine Aix-Marseille arrive en 7me position par rapport aux 15 aires mtropolitaines franaises, que ce soit en termes de progression annuelle moyenne du PIB (aprs Montpellier, Toulouse, Rennes, Nantes, Lyon, Paris) ou du PIB par habitant (aprs Montpellier, Saint-Etienne, Lille, Paris, Toulouse, Lyon). Les Bouches-du-Rhne, quant elles, se sont inscrites dans un mouvement un peu plus

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32 2. UNE DYNAMIQUE DE CROISSANCE FAVORABLE MAIS FRAGILE favorable, leur contribution au PIB national passant de 3 % 3,14 %, refltant une croissance sur la dcennie plus importante que le reste de la France.

Graphique 2.3. Croissance annuelle moyenne du PIB total et par habitant entre 2000 et 2010 (%). Aires mtropolitaines slectionnes

Source : OCDE, base de donnes mtropolitaines (2013).

Une conomie diversifie tourne vers les services


Comme cela a t soulign dans le premier chapitre, la croissance de lemploi dans laire mtropolitaine marseillaise sur la dernire dcennie a t remarquable lchelle de lOCDE (+ 2,1 % par an de croissance de lemploi dans la mtropole Aix-Marseille entre 2000 et 2012 contre 0,9 % en moyenne dans les mtropoles de lOCDE, cf. ci-dessus) ainsi qu lchelle nationale, Marseille ayant le plus fort taux de croissance des
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2. UNE DYNAMIQUE DE CROISSANCE FAVORABLE MAIS FRAGILE 33

mtropoles franaises. La croissance de lemploi a t plutt concentre sur le secteur tertiaire marchand (notamment dans les zones demplois dAix-en-Provence et de Salonde-Provence), la construction (notamment Aix-en-Provence) et les emplois non-salaris alors que lindustrie a continu perdre des emplois (en particulier dans le bassin demploi dIstres-Martigues) ainsi que le secteur agricole (cf. tableau 2.1.).
Tableau 2.1. Variation de l'emploi au sein de l'aire urbaine de Marseille 1999-2010 (%)
Tertiaire Construction marchand 27% 24% 39% 26% 18% 25% 17% 52% 37% 25% Tertiaire non marchand 11% 8% 24% 22% 3% Total salaris 16% 11% 36% 25% 4% Non salaries 19% 14% 33% 28% 18% Emploi total 16% 12% 35% 25% 5%

Agriculture Industrie Aire urbaine de Marseille Marseille - Aubagne Aix-en-Provence Salon-de-Provence Istres - Martigues -23% -46% -1% -27% -41% -7% -7% 5% -9% -20%

Note :* Laire urbaine de Marseille comprend ici les zones demplois de Marseille-Aubagne, Aix-enProvence, Istres-Martigues, et Salon-de-Provence. Source : INSEE et calculs OCDE.

Le dclin de lemploi industriel nest toutefois pas une spcificit de la mtropole AixMarseille ni des autres mtropoles franaises comme Lille et Lyon (cf. tableau 2.2.), mais une tendance de long terme de tous les pays de lOCDE. Ainsi entre 1980 et 2010 la part de lemploi dans lindustrie a rgress denviron 30 % 12 % en France. Aux tats-Unis, elle est passe de 29 % 17 % et au Royaume-Uni de 36 % 17 % (U.S. Bureau of Labor Statistics, International Labor Comparisons). La part des diffrents secteurs dans la composition de lemploi sest donc modifie entre 1999 et 2010 dans laire urbaine de Marseille. En 2010, le secteur tertiaire est le premier secteur demplois (76 % contre 72 % en moyenne en France ou 74% Lyon), en particulier le secteur tertiaire marchand (45 %), le tertiaire non marchand reprsentant 31% des emplois. Lindustrie totalise 9,1 % des emplois (contre 12,2 % en moyenne nationale), la construction 5,1 % et lagriculture 0,4 %.
Tableau 2.2. volution de la Composition de l'Emploi par Secteur, 1999-2010
Aire urbaine de Marseille* 1999 2010 0,5% 0,4% 11,4% 4,6% 41,9% 32,1% 74,1% 90,7% 9,3% 697 353 9,1% 5,1% 45,2% 30,7% 75,9% 90,4% 9,6% 810 023 Zone demplois de Lyon 1999 2010 0,2% 17,8% 4,9% 43,6% 26,4% 70,1% 93,0% 7,0% 780 326 0,2% 13,1% 5,3% 47,2% 26,8% 74,1% 92,7% 7,3% 873 889 Zone demplois de Lille 1999 2010 0,3% 11,9% 4,0% 43,7% 35,0% 78,7% 94,9% 5,1% 375 830 0,3% 7,5% 4,7% 48,8% 33,5% 82,3% 94,7% 5,3% 421 359 France 1999 1,1% 16,0% 4,9% 39,9% 28,7% 68,6% 90,6% 9,4% 25 624 707 2010 0,8% 12,2% 5,5% 42,9% 29,2% 72,1% 90,6% 9,4% 27 626 548

Agriculture Industrie Construction Tertiaire marchand Tertiaire non marchand Tertiaire total Total salaris Non-salaris Emploi total (Zones d'Emplois INSEE)

Note :*Laire urbaine de Marseille comprend ici comprend les zones demplois de Marseille-Aubagne, Aixen-Provence, Istres-Martigues, et Salon-de-Provence. Source : INSEE et calculs OCDE.

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34 2. UNE DYNAMIQUE DE CROISSANCE FAVORABLE MAIS FRAGILE Mme si lindustrie a un poids aujourdhui plus limit, elle simbrique avec le secteur des services contribuant la cration dune offre de solutions innovantes (par exemple dans le cas de la microlectronique). La plupart des grands secteurs manufacturiers sont reprsents, faonnant un profil polyvalent (cf. graphique 2.4). La spcialisation sectorielle est plutt faible avec 53 % de lemploi global dans les cinq secteurs les plus prsents. De mme, le tissu des entreprises est diversifi. Lemploi des quatre premires entreprises de la mtropole ne reprsente que 12,3 % du total (AGAM, 2011). Si cette polyvalence ne permet pas de dfinir des secteurs cls au niveau international (hormis le secteur portuaire), ce profil gnraliste permet en revanche damoindrir les effets des crises conjoncturelles sur lemploi, comme nous le verrons plus bas. En outre, il existe quelques ples industriels qui ont une renomme internationale, mme si plusieurs dentre eux ont perdu des emplois depuis une vingtaine dannes1: laronautique Marignane et Istres, autour notamment dEurocopter, premier constructeur mondial dhlicoptres ; la mtallurgie : malgr le dclin de lemploi dans le secteur mtallurgique dans laire urbaine Aix-Marseille (celui-ci reprsente 11% des emplois industriels en 2011 contre 13% en 1990 dans les Bouches-du-Rhne), la mtallurgie mtropolitaine reste le premier ple franais de production dacier et de maintenance industrielle ; la rparation navale : premier ple mondial de rparation des super-yachts ; loptique-photonique : premier site franais ddi la mcanique-nergtique ; la micro-lectronique : premier ple en France, organis autour de STMicroelectronics et Atmel notamment sur le site de Rousset Haute Valle de lArc pour la production de semi-conducteurs (35 % de la production franaise) ; la chimie-ptrochimie : malgr un emploi en baisse dans ce secteur, la rgion totalise 30 % de la capacit franaise de raffinage avec les quatre raffineries de l'tang de Berre et du golfe de Fos et 10 % de la production chimique franaise ; la fusion nuclaire autour dITER Cadarache (voir encadr 2.1). mais aussi les tlcommunications et la tlphonie mobile, le multimdia (cf. dveloppement du Ple Media de la Belle de Mai) et les logiciels et diteurs de contenus (des secteurs en forte croissance en termes demplois), lindustrie agroalimentaire (13 % des emplois industriels dans les Bouches-du-Rhne) et le secteur de la logistique et des transports.

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2. UNE DYNAMIQUE DE CROISSANCE FAVORABLE MAIS FRAGILE 35

Encadr 2.1. ITER, un projet mondial de R&D structurant pour laire mtropolitaine
ITER (International Thermonulear Experimental Reactor) est un projet denvergure internationale de fusion thermonuclaire contrle. Pilot par le Commissariat lnergie atomique (CEA) et install Cadarache depuis 1959, ce projet repose sur limplantation du racteur de fusion nuclaire permettant dtudier la physique des plasmas. Il vise dmontrer la faisabilit scientifique et technique d'utiliser l'nergie de fusion comme une future source de production d'nergie sur terre. Reprsentant un budget d'environ 10 milliards d'euros sur 45 ans (10 ans de construction, 20 ans d'exploitation, 15 ans de dmantlement), ITER rassemble un large partenariat (Chine, Core du Sud, tats-Unis, Europe, Inde, Japon, Russie). Le centre de Cadarache deviendra le plus grand centre de recherche international ddi la fusion. terme, ITER rassemblera environ un millier de chercheurs, dingnieurs et de techniciens spcialiss dans les sciences de la fusion, du plasma et de la cryognie (science du froid) et dans dautres domaines de comptences techniques et scientifiques (informatique, gestion de projets, lectronique). Il reprsente des opportunits conomiques pour la rgion tout entire. En effet, ce projet suscite beaucoup despoirs locaux en matire dinnovation et demplois directs mais galement indirects au travers des soustraitants de Cadarache et de lmergence autour de ce ple dune industrie dynamique et diversifie. En outre, se dessine progressivement, avec larrive dITER Cadarache, un concept de valle des nergies nouvelles appuy sur un ple de comptitivit Cap nergie et sur des entreprises de lolien, du solaire, de la biomasse, de lhydraulique. Source : Conseil de dveloppement de MPM, Projet ITER.

Graphique 2.4. Tendances de long terme de l'emploi dans les Bouches-du-Rhne2

Source : Insee, estimations demploi, lieu de travail, 1989-2011 3. La taille des cercles du graphique est proportionnelle au total des emplois dans le secteur. Laxe des abscisses indique la croissance en emplois entre 1989 et 2011. Laxe des ordonnes mesure lindice de spcialisation sectorielle. Celui-ci est dtermin selon la formule suivante : pour chaque secteur j et dpartement i, Spcialisation(i,j) = (Emploi(i,j)/Emploi(i))/Emploi France).
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36 2. UNE DYNAMIQUE DE CROISSANCE FAVORABLE MAIS FRAGILE Lconomie de la mtropole Aix-Marseille est fortement tourne vers les services. Ceux-ci prsentent une certaine htrognit regroupant la fois ladministration publique, les services traditionnels (sant et action sociale, distribution et services de proximit) ainsi que les services forte intensit de connaissances (ducation, formation, recherche, services aux entreprises de forte valeur ajoute tels que les conseils, les activits juridiques et les services informatiques). Une part importante de ces services est tourne vers la population, ce que lon peut appeler lconomie domestique ou rsidentielle4. Cette conomie rsidentielle occupe 52 % de lemploi total dans le bassin proche de Marseille et 46 % dans laire urbaine AixMarseille (cf. tableau 2.3, Langevin 2012). Lconomie rsidentielle est plus limite Paris, Lyon, Toulouse et Grenoble o elle ne reprsente que 30 36 % de lemploi salari. La proportion des emplois salaris privs y est plus faible que dans dautres aires urbaines franaises. La part des conomies dentranement (conomies de la connaissance, des transports et conomie productive) est seulement de 48,5 % contre 56,4 % Toulouse, 57, 7% Paris, 60,4 % Grenoble et 61 % Lyon (Langevin, 2012). linverse, la part des conomies daccompagnement (conomie rsidentielle, tourisme et loisirs) est de 10 points suprieure aux autres grandes aires urbaines (cf. encadr 2.2).
Tableau 2.3. Structure conomique : part dans lemploi salari priv 2007
conomie de la connaissance5 conomie productive conomie des transports conomie rsidentielle Tourisme loisirs Aix-Marseille 16,4 % 17,2 % 14,9 % 46,3 % 8,7 % Paris 26,2 % 16,6 % 14,9 % 30,5 % 12 % Lyon 18,8 % 25,9 % 16,3 % 32 % 7% Toulouse 22,7 % 21,5 % 12,2 % 36 % 7,5 % Grenoble 18,1 % 33,1 % 9,2 % 32,5% 7%

Source : Langevin, 2012.

Encadr 2.2. Le dveloppement de lconomie touristique dans la mtropole Aix-Marseille


Le tourisme, qui occupe prs de 9 % des emplois salaris dans les Bouches-du-Rhne, se dveloppe dans la mtropole Aix-Marseille, avec une frquentation touristique croissante. Dans les Bouches-du-Rhne, le tourisme et les loisirs gnrent environ 50 000 emplois, directs et indirects. Le dpartement reprsente aujourdhui 43 millions de nuites, prs de 10 millions de touristes accueillis (soit 5 fois sa population rsidente) et 1,9 milliard deuros de recettes dgages chaque anne. Marseille mme, 4,1 millions de visiteurs ont t accueillis en 2012, gnrant environ 18 100 emplois dans la ville et 700 millions deuros de recettes directes, des chiffres qui seront revus la hausse en 2013 en raison de la dynamique de lanne europenne de la culture Marseille Provence 2013 , du dveloppement du port de plaisance et des croisires et de la multiplication des quipements daccueil : transformation du Palais du Pharo en centre de congrs en 2013, modernisation du Parc Chanot, Palais des congrs et Palais des vnements, etc. et dveloppement de loffre htelire (7 000 chambres en 2012), en particulier haut-de-gamme. Le tourisme daffaires notamment est en plein essor dans la mtropole Aix-Marseille. En 2012, il a reprsent 283 000 journes congressistes pour la ville de Marseille (331 manifestations) contre 65 000 (73 manifestations) en 1995, soit entre 150 et 180 millions deuros de retombes conomiques par an et entre 150 200 euros dpenss par personne et par jour. Le tourisme est considr aujourdhui comme un moteur du dveloppement conomique et urbain.
Source : IVme Schma de Dveloppement du Tourisme et des Loisirs du Dpartement des Bouches-du-Rhne 2010-2015) ; Ville de Marseille (dossier de presse fvrier 2013).

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2. UNE DYNAMIQUE DE CROISSANCE FAVORABLE MAIS FRAGILE 37

Une rsilience particulire la crise


Au vu des donnes de lINSEE, laire urbaine dAix-Marseille semble avoir mieux rsist au contexte de crise que nombre dagglomrations franaises et internationales. Le bassin demploi de Marseille figure parmi les 15 premires mtropoles franaises par le degr de rsistance la crise (AGAM, 2012). De mme, le PIB par habitant, aprs avoir chut sous les effets de la crise en 2009 Marseille et dans toute la rgion ProvenceAlpes-Cte-Dazur, est remont de manire plus dynamique en PACA que dans la plupart des autres rgions franaises : il a augment de 4,8 % entre 2008 et 2011 contre 1,7 % en France mtropolitaine, 0,8 % en France hors rgion Ile-de-France ou encore 0,1 % pour la rgion Rhne-Alpes (cf. graphique 2.5). Deux rgions seulement ont vu la part de leur PIB rgional dans le PIB national crotre de manire significative durant cette priode de crise : la rgion Ile-de-France et la rgion PACA. Ainsi, la part du PIB de la rgion PACA dans le PIB national a cr de 0,2 point entre 2008 et 2011 pour atteindre 7,3 %.

Graphique 2.5. PIB par habitant, en euros courants

Source : INSEE, 2012

Plusieurs raisons ont t avances pour expliquer cette rsilience la crise : (i) le caractre diversifi de lconomie de laire mtropolitaine Aix-Marseille, cest--dire une moindre dpendance lgard de quelques secteurs conomiques ou dentreprises, qui protge la mtropole contrairement certains conomies locales trs spcialises ou dpendantes dun ou plusieurs entreprises cls (cf. encadr 2.3) (ii) la part importante de lconomie rsidentielle qui occupe 46 % de lemploi total et qui a jou un rle damortisseur, dautant plus que la consommation des mnages a contribu soutenir la conjoncture dans la crise ; (iii) le dynamisme du secteur touristique et de activits de loisirs (cf. encadr 2.2) (iv) limportance relative des retraits6 qui ont contribu, par la nature de leurs revenus (pensions notamment), protger la mtropole des alas de la conjoncture conomique (v) le poids des emplois publics (et leurs flux de revenus rguliers), plus important dans la mtropole Aix-Marseille comme dans lensemble des autres mtropoles dailleurs en raison de leurs responsabilits en tant que capitale rgionale administrative - quen moyenne nationale (28,3 % contre 23,5 % en 2008) (AGAM, 2011).

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38 2. UNE DYNAMIQUE DE CROISSANCE FAVORABLE MAIS FRAGILE

Encadr 2.3. Diversit du tissu conomique et croissance mtropolitaine


Un haut degr de spcialisation a des avantages vidents. Cependant la diversit sectorielle assure beaucoup mieux long terme la croissance de lemploi et de la population dune aire mtropolitaine (Glaeser et al, 1992). En effet, un niveau de spcialisation trop lev dans un secteur ou dans une industrie spcifique expose la mtropole aux alas de ce seul secteur et peut empcher une mtropole de bnficier des innovations qui ont lieu dans les autres industries7. En outre, une grande partie des innovations a lieu lorsque des ides et des innovations passent dune industrie une autre (Jacobs, 1969, The Economics of Cities).

Malgr cette rsilience, la prudence doit prvaloir : on observe, en effet, depuis quelques mois une croissance du nombre de demandeurs demploi Marseille, suprieure celle observe au niveau national (cf. graphique 2.8, ci-dessous). Ainsi, si la mtropole Aix-Marseille est entre plus tard dans la crise, elle en sort galement plus tardivement. Les facteurs qui ont permis damortir les effets de la crise refltent galement une certaine inertie de lconomie mtropolitaine (AGAM, 2012).

Un chmage qui reste lev en dpit de la progression de lemploi


Comme cela a t soulign dans le chapitre 1, la croissance de lemploi dans la mtropole Aix-Marseille a t remarquable sur la dcennie 2000, avant la crise (+ 2,1 % par an entre 2000 et 2012, la 2me plus forte croissance des mtropoles europennes de lOCDE et la 1re des mtropoles franaises). Cette progression de lemploi a permis de faire baisser le taux de chmage de laire mtropolitaine marseillaise. Ainsi, ce dernier a diminu en moyenne de 1,3 % par an entre 2000 et 2012, passant de 14,3 % en 2012 10,1 % en 2012, alors quil a augment de 3,7 % par an en moyenne dans les 275 mtropoles de lOCDE et de 2,9 % pour les 50 mtropoles de lchantillon. La mtropole Aix-Marseille se situe au 42me rang des plus fortes baisses du taux de chmage parmi les 275 mtropoles de lOCDE et au 11me rang de lchantillon des 50 mtropoles slectionnes, aux cts de mtropoles corennes (Busan, Gwangju, Daejeon), polonaises ou encore allemandes (cf. graphique 2.6).

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2. UNE DYNAMIQUE DE CROISSANCE FAVORABLE MAIS FRAGILE 39

Graphique 2.6. Croissance annuelle moyenne du taux de chmage entre 2000 et 2012 (%). Aires mtropolitaines slectionnes.

Source : OCDE, Base de donnes mtropolitaines.

lchelle des mtropoles franaises, Marseille fait partie des quatre mtropoles, avec Toulon, Nice et Lille, avoir vu leur taux de chmage baisser durant ces 12 annes. La baisse du chmage a t plus marque durant les annes 2000-2008, baissant 8,2 % de la population active en 2008. Depuis, il est remont sous les effets de la crise, comme dans de nombreuses autres mtropoles de lOCDE. Cependant, cette progression de lemploi na pas permis de faire suffisamment baisser le taux chmage de la mtropole Aix-Marseille qui reste lev au regard des autres mtropoles de lOCDE dont la moyenne non pondre est 7,6%. Aix-Marseille se situe ainsi au 37me rang sur les 275 mtropoles par limportance de son taux de chmage en 2012. Par rapport aux 50 mtropoles slectionnes, la mtropole Aix-Marseille occupe le 10me rang, tant devance par des mtropoles qui ont t svrement touches par la crise, en particulier en Espagne (Sville, Valence, Barcelone), en Grce (Athnes), en Italie, en Irlande ou encore au Portugal (cf. graphique 2.7).
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40 2. UNE DYNAMIQUE DE CROISSANCE FAVORABLE MAIS FRAGILE


Graphique 2.7. Taux de chmage en 2012 (%). Aires mtropolitaines slectionnes.

Source : OCDE, base de donnes mtropolitaines.

lchelle franaise, le taux de chmage de laire mtropolitaine marseillaise au 2nd trimestre 2013 schelonne de 9,8 % dans le bassin demploi dAix-en-Provence 13,3 % dans celui de Marseille-Aubagne. La moyenne non pondre du taux de chmage des quatre zones demploi slve ainsi 12,0 % au 2nd trimestre 20138 contre 10,5 % au niveau national (cf. graphique 2.8) (INSEE, 2013). Le chmage touche particulirement les jeunes (20,8 % des 15-29 ans, INSEE 2013). Il varie galement fortement au sein mme de la mtropole, comme nous le verrons dans le chapitre 3. Selon lINSEE, il faudrait ainsi crer 62 000 emplois supplmentaires par rapport aux 735 500 emplois actuels - pour atteindre le niveau de taux demploi des mtropoles franaises comparables.

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2. UNE DYNAMIQUE DE CROISSANCE FAVORABLE MAIS FRAGILE 41

Graphique 2.8. Taux de chmage trimestriel par zone d'emploi, INSEE, 2003-2013.

Note :* Moyenne aire mtropolitaine Aix-Marseille : moyenne non pondre des quatre zones demploi. En moyenne pondre par la population (% pop), le taux de chmage pour le T2-2013 est un peu plus lev (12,5% contre 12,0% pour une moyenne simple). Source : INSEE, 2013.

Ce haut niveau de chmage est mettre en relation avec le faible niveau de qualification de la population de la mtropole Aix-Marseille, par rapport aux autres mtropoles franaises. Selon lINSEE (octobre 2013), les difficults de la mtropole AixMarseille sur le march du travail peuvent s'expliquer par une part plus leve de personnes non diplmes (14 % des actifs de 15 ans ou plus contre 11 % en moyenne pour les mtropoles de Lyon, Toulouse, Lille et Bordeaux). La proportion des actifs diplms du suprieur est galement plus faible : 37 % des actifs de 15 ans ou plus contre 41 % pour les quatre mtropoles de rfrence.

Une productivit du travail en baisse


Par sa productivit du travail (calcule comme tant le rapport entre le PIB et la population active employe), la mtropole Aix-Marseille se situe au 109me rang parmi lensemble des 275 mtropoles de lOCDE et au 21me rang des 50 mtropoles slectionnes, tant devance par les mtropoles amricaines, allemandes et scandinaves. Cette productivit a fortement baiss Aix-Marseille depuis dix ans, de 0,8 % par an en moyenne entre 2000 et 2010 (cf. graphique 2.9). La mtropole Aix-Marseille affiche mme lune des plus faibles croissances de la productivit lchelle des mtropoles de lOCDE. Elle appartient, en effet, au groupe des 25 mtropoles de lOCDE ayant enregistr les plus faibles taux de croissance annuels moyens de la productivit du travail sur la dcennie 2000-10. lchelle des mtropoles slectionnes, la mtropole AixMarseille figure au 48me rang sur 50. Un ensemble de facteurs peuvent contribuer expliquer cette faible croissance de la productivit, au premier rang desquels des facteurs - positifs - comme la progression de lemploi sur la dcennie qui a t plus dynamique que celle du PIB. Dautres causes plus structurelles peuvent tre voques, notamment le recul continu de lactivit industrielle, la cration demplois peu productifs ou encore le poids de lconomie rsidentielle, moins propice des progrs substantiels en termes de productivit.
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42 2. UNE DYNAMIQUE DE CROISSANCE FAVORABLE MAIS FRAGILE


Graphique 2.9. Niveau de productivit du travail et croissance annuelle moyenne de la productivit du travail entre 2000 et 2010

Source : OCDE, base de donnes mtropolitaines (2013).

Section 2.2. Un positionnement stratgique de la mtropole Lamlioration des connexions nationales et internationales mais des fragilits persistantes
La mtropole Aix-Marseille est un carrefour, plac au centre dun systme daires mtropolitaines allant, louest, de Montpellier, Barcelone Valence, lest, de Nice, Turin, Gnes Milan et enfin, au nord, de Lyon, Genve Ble. Cest une mtropole bien interconnecte, profitant tout la fois : a) de sa position, la mtropole tant une porte dentre vers larc latin mditerranen et un dbouch du sillon rhodanien et b) de la prsence dun rseau de liaisons infrastructurelles modernes (autoroutes, ligne grande vitesse, aroport international, port et transport fluvial). Les investissements raliss ces dernires annes ont permis damliorer sensiblement la quantit, la diversit et la qualit des rseaux de transport, notamment de voyageurs. Des fragilits persistent cependant, concernant notamment le transport de fret, les liaisons Est-Ouest insuffisantes, la mauvaise articulation entre les diffrents modes de transport et la saturation de certaines infrastructures. Il existe des risques de marginalisation, notamment par rapport aux grands rseaux transeuropens de transport (RTE-T), en raison de lexcentricit gographique de Marseille par rapport certains corridors. Les liaisons autoroutires sont nombreuses et de bonne qualit, ce qui a mme valu le surnom de mtropole autoroutire Marseille. Aujourdhui, il existe toutefois une
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2. UNE DYNAMIQUE DE CROISSANCE FAVORABLE MAIS FRAGILE 43

certaine saturation dans le sillon rhodanien. Les liaisons Est Ouest, insuffisantes, sont en cours de structuration. Leur achvement est crucial, lItalie et lEspagne tant respectivement le premier et le deuxime partenaire commercial de la rgion PACA. Du point de vue des liaisons ferroviaires, Marseille jouit dune excellente accessibilit vers le nord assure par le TGV Mditerrane. Cette ligne, ouverte en 2001, permet datteindre Paris, distant de 750 kilomtres, en trois heures avec une bonne frquentation journalire. Elle est dailleurs la ligne grande vitesse la plus emprunte en France. La mtropole compte dsormais deux gares TGV (Marseille Saint-Charles et Aix-enProvence) qui voient transiter 11,5 millions de passagers par an. Le ferroviaire est cependant confront dans la rgion un certain nombre de dfis. Il lui faut dsenclaver lest de PACA, relier les mtropoles de lArc mditerranen, amnager la gare Saint Charles et librer de la capacit sur la voie ferre historique pour les TER et le fret. La ligne grande vitesse (LGV) devrait aussi tre prolonge jusquen Italie. Il est ncessaire galement de promouvoir laccessibilit ferroviaire de laroport, lment de comptition entre les aroports du grand Sud. Par ailleurs, plusieurs liaisons doivent tre amliores (Lyon-Marseille, RhinRhne, Magistrale Eco-fret 9, Lyon-Turin, etc..) pour que la mtropole marseillaise puisse maintenir son rle dans les rseaux europens, articuler de manire satisfaisante les flux de fret et dvelopper sa capacit logistique. Laroport international Marseille Provence, situ sur la commune de Marignane gale distance entre Aix-en-Provence et Marseille, a connu rcemment un fort dveloppement. Si la croissance du trafic arien a concern tous les aroports franais et europens, elle a t nettement plus prononce Marseille Provence. Il a connu, en effet, une progression du trafic passagers qui a peu dgal en Europe. Premier aroport de France avoir un second terminal entirement ddi aux vols low cost MP2, il est devenu une importante plateforme rgionale, desservie par les vols intrieurs et internationaux. Son trafic a augment de 45 % entre 2005 et 2012 (dont prs de 13 % pour la seule anne 2012) avec un million de passagers en plus en un an. Il sagit de la plus forte croissance des grands aroports franais (cf. graphique 2.10) et la 4me plus forte croissance parmi les 80 premiers aroports europens derrire Bucarest, Moscou et Istanbul (ACI-Europe) (encadr 2.4).
Graphique 2.10. volution du nombre de passagers transports dans diffrents aroports franais (1998-2012) hors Paris

Source : OITA (Organisation Internationale du Transport Arien).


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44 2. UNE DYNAMIQUE DE CROISSANCE FAVORABLE MAIS FRAGILE

Encadr 2.4. Croissance et enjeux de laroport de Marseille Provence


Le trafic a atteint 8,3 millions de passagers en 2012, avec 132 connections rgulires, plaant Marignane au 3me rang des aroports de province pour le trafic passagers (aprs Nice et Lyon), au 2me rang pour le trafic fret (aprs Toulouse) et la 53me place europenne pour le nombre de passagers en 2012 (cf. graphique 2.11). Le trafic arien reprsente 22 200 passagers par jour en moyenne en 2012, dont 60 % de rsidents se rendant lextrieur, 35 % de personnes venant de lextrieur pour sjourner sur le territoire et 5 % de voyageurs en correspondance. Ce fort dveloppement aroportuaire a encore accentu la problmatique de daccs laroport et des connexions de celui-ci avec les principaux ples de laire mtropolitaine, la ville de Marseille ne reprsentant que 22 % du trafic de laroport. La desserte de laroport et du site aronautique en transport collectif nest assure aujourdhui que par des navettes autoroutires ou par la navette depuis la gare TER mais par aucun rseau urbain. En outre, le dveloppement de la filire industrielle aronautique (projet Henri Fabre) renforce le besoin damlioration de la desserte terminale de tout le ple aroportuaire depuis la gare Vitrolles Aroport Marseille Provence (ibid). Source : Plan de dplacements urbains 2013 2023 de Marseille Provence Mtropole.

Graphique 2.11. Classement europen des aroports europens selon le nombre de passagers en 2012

Sources : Anna-aero - ADV, AENA, BAA, CAA, Assaeroporti, ANA, Avinor, Finavia, DHMI, Onda, HCAA, Transportstyrelsen and individual airports.

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2. UNE DYNAMIQUE DE CROISSANCE FAVORABLE MAIS FRAGILE 45

Le port de Marseille : un outil dexcellence confront des dfis majeurs


Le contexte est plus mitig pour le port de Marseille-Fos, mme sil demeure une grande porte dentre rgionale et mditerranenne et sil cumule une trs bonne position gographique au dbouch de la valle du Rhne et des conditions techniques particulirement apprcies : absence de brouillard et de mare, espaces industriels disponibles, etc. (cf. encadr 2.5).

Encadr 2.5. Le Port de Marseille Fos : Caractristiques et impacts


Le port de Marseille-Fos est un port tendu et multi-sites aux dfis multiples. En 2011, il a trait 88 millions de tonnes de marchandises, faisant de Marseille-Fos le plus grand port de France, le cinquime plus grand port dEurope et parmi les 50 plus grands ports au niveau mondial. En termes de surface portuaire, le port de Marseille-Fos est trs tendu, sur plus de 10 000 hectares. Les activits du port ont lieu sur deux sites portuaires : un site situ dans la ville mme de Marseille (appel les Bassins Est), et un site situ dans les communes de Fos, Martigues, Port de Bouc, Port Saint Louis du Rhne (appel les Bassins Ouest) situ une cinquantaine de kilomtres de Marseille. Marseille-Fos est fortement spcialis en hydrocarbures et en vrac liquide (ptrole brut et raffin, gaz et produits chimiques), qui reprsentent environ 70% du volume total des marchandises traites. Pour le reste, le volume du port se divise entre le vrac sec (minerais et crales), les conteneurs et les autres marchandises. Cette forte proportion de vrac liquide rend le profil de Marseille-Fos unique. Parmi les plus grands ports europens, le seul ayant une spcialisation similaire dans le vrac liquide est Le Havre, autre grand port franais, pour lequel le vrac liquide reprsente 65% du volume portuaire. Cependant, la diffrence de Marseille-Fos, Le Havre est davantage spcialis dans le chargement de conteneurs. Des tudes prcdentes ont montr que le port de Marseille-Fos gnre environ 40 000 45 000 emplois (plus de 5 % des emplois de la mtropole Aix-Marseille) En 2007, une tude recensait 41 300 emplois lis au port (Entreprises et territoires, 2009). Daprs ltude, plus de la moiti de ces emplois (22 700) taient lis la logistique, environ un tiers (16 700) la confection et peu prs 5% (1 900) correspondaient au secteur des services essentiellement bas dans la ville de Marseille. Environ la moiti de ces emplois lis au port (22 700) sont situs dans la ville de Marseille, la majorit dentre eux dans le domaine du transport maritime et terrestre, de la logistique et de lindustrie lie au port. Ces emplois reprsentent environ 7 % de lemploi urbain total. Les parts de lemploi lies au port sont bien plus leves dans les municipalits situes aux alentours des Bassins Ouest du port de Marseille-Fos, allant de 10 % Martigues 50 % Fos-sur-Mer. La valeur ajoute du cluster portuaire de Marseille-Fos slve environ 4 milliards deuros, soit environ 3% du PIB de la rgion PACA. Cette valeur ajoute est lgrement infrieure la valeur ajoute produite par dautres ports de tailles similaires. La valeur ajoute du port de Marseille-Fos, en incluant les industries portuaires, est trs proche de celle du port dHambourg et les deux ports ont un volume comparable. Cependant, la valeur ajoute des deux ports de Gnes et Le Havre est plus importante, alors que leurs volumes sont infrieurs ceux de Marseille-Fos. Le port de Marseille-Fos joue un rle important pour lensemble de lconomie franaise. Le coefficient multiplicateur du complexe portuaire de Marseille-Fos est de 2,01 ; cela signifie quune nouvelle demande dun euro lintrieur du complexe portuaire gnre un euro supplmentaire doffre dans lconomie franaise. Ce coefficient multiplicateur est lgrement infrieur celui du ple Le Havre-Rouen (2,47), mais lgrement suprieur celui dHambourg (1,71), et bien suprieur ceux de Rotterdam (1,13) et dAnvers (1,18). Le fort coefficient multiplicateur du port de Marseille-Fos indique que le port a des impacts conomiques indirects substantiels sur les diffrents secteurs de lconomie franaise. Un tiers de cet effet multiplicateur concerne lIlede-France, 10 %, la rgion Rhne-Alpes et 6 %, la rgion PACA.
Source : Merk, O. Comtois, C. (2012), Comptitivit des villes portuaires : le cas de Marseille-Fos, Document de Travail OCDE.

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46 2. UNE DYNAMIQUE DE CROISSANCE FAVORABLE MAIS FRAGILE En effet, les volumes portuaires ont stagn sur les dernires annes et les parts de march du port phocen ont diminu, passant, pour lensemble des catgories de marchandises, de 3,1 % en 2001 2,4 % en 2010. Si Marseille-Fos maintient sa position de 3me port ptrolier et de 41me port pour le volume de marchandises au niveau mondial, il a manqu de nombreuses opportunits de stendre notamment dans le domaine des conteneurs avec, pour consquence, sa rtrogradation du 2me rang europen dans les annes 1970 au 5me rang au dbut des annes 2010 (et au 99me rang mondial). Les ports voisins de louest mditerranen ayant des trafics de conteneur comparables sont aujourdhui de 2 4 fois plus importants que Marseille-Fos dans cette catgorie10 (cf. graphique 2.12).

Graphique 2.12. Composition du trafic portuaire dans plusieurs ports europens

Source : OCDE Merk et Comtois (2012).

Anvers, les volumes ont augment de 83 % au cours de la priode 2001- 2010. Les ports espagnols de Valence et dAlgsiras, ont, quant eux, enregistr des taux de croissance encore plus spectaculaires, respectivement de 427 % et 238 % (cf. graphique 2.13).

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2. UNE DYNAMIQUE DE CROISSANCE FAVORABLE MAIS FRAGILE 47

Graphique 2.13. Activit portuaire, mesure en millions de tonnes (1971 2011).

Source : OCDE 2012, Merk, O. Comtois, C.

Les dterminants de la comptitivit portuaire ne sont pas pour lheure favorables la situation marseillaise. En termes de dlai dopration des navires dans le port, MarseilleFos saligne avec la moyenne mditerranenne mais sinscrit en retrait par rapport ses concurrents directs. Le temps moyen de manutention dun conteneur tait MarseilleFos, au second trimestre de 2011, de 1,16 jour pour 1 000 conteneurs (EVP), soit environ le double du temps ncessaire pour une telle opration Valence ou Anvers. Dautres ports mditerranens occidentaux, tels que Barcelone et La Spezia, ainsi que le principal rival franais, Le Havre, sont galement plus efficaces en termes de manutention. Marseille-Fos fait cependant mieux que Gnes et Tarragone dans ce domaine. Les ports rivaux ont aussi davantage de connexions courte distance et en haute mer, et sont parfois considrs comme des plaques tournantes mondiales. Bien que MarseilleFos ait longtemps t protg par sa position de quasi-monopole, le port est aujourdhui confront une comptition acharne venant des ports dAnvers et du Havre pour la conqute de larrire-pays, une zone gographique autrefois considre comme acquise. Par ailleurs, cet arrire-pays ninclut toujours pas les rgions des pays limitrophes : Suisse, Allemagne ou Nord de lItalie. On observe cependant des signes rcents de relance du trafic de conteneurs, grce notamment la mise en application de la rforme portuaire11 et la mise en service des nouveaux terminaux Fos 2XL qui permet de doubler la capacit de traitement des conteneurs (2 millions de conteneurs contre 1 million en 2010). Le volume de conteneurs Marseille-Fos sest accru de 14,2 % entre juillet 2011 et juillet 2012, tandis que les ports voisins et rivaux ralisaient de moins bonnes performances, traduisant soit une croissance ngative sur cette priode, comme Anvers (- 0,4 %) et Barcelone (- 20,7 %), soit de plus faibles taux de croissance, comme dans les cas de Gnes (13,9 %) et Le Havre (11,1 %).
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48 2. UNE DYNAMIQUE DE CROISSANCE FAVORABLE MAIS FRAGILE Le port a formul lobjectif ambitieux de traiter 5 millions de conteneurs (EVP) en 2030, soit cinq fois plus que son trafic actuel. Le lancement du projet de terminal conteneurs Fos 4XL pour 2018 sinscrit dans cet objectif. Dautres grands projets accompagnent la stratgie de dveloppement du port, notamment un nouveau terminal mthanier pour 2017, le troisime au port de Marseille Fos, qui assurera un trafic annuel de 6 millions de tonnes de GNL/ an. En outre, le dveloppement portuaire peut aussi sappuyer sur dautres activits dans un contexte de diversification des fonctions maritimes et de stratgie de niches, pour lesquelles des investissements ont t engags et qui sont pour certaines dj bien dveloppes : les services de rparation navale, industrielle pour les navires de commerce et de grande plaisance pour les yachts (remise en service de la Forme 10, la plus grande de Mditerrane, pour servir en priorit, les paquebots de croisires). la relance du cabotage maritime, avec des dbouchs sur le trafic fluvial du Rhne. Les activits de plaisance. le transport de passagers (ferries vers la Corse, lAlgrie et la Tunisie ainsi que les croisires) : celui-ci se dveloppe fortement grce notamment lamlioration des terminaux et des gares (Marseille Provence Cruise Center, Gare de la Major, etc.) et un meilleur accueil des passagers. Le trafic de passagers a augment de 4,6 % en 2012 pour atteindre 2,44 millions de passagers, lignes rgulires et croisires confondues alors quil baisse au niveau national de 3,6 % selon le dernier bilan annuel des ports et des voies navigables de juin 2013. Dans le domaine des croisires notamment, le nombre de croisiristes a t multipli par 39 entre 1995 et 2010, passant de 18 000 700 000 (Cahier du Top 20) pour atteindre sans doute un million de personnes en 2013 (llargissement de la passe nord de la Digue du Large facilitera laccs au port des plus grands paquebots de croisire). Ce secteur constitue aujourdhui un moteur de dveloppement de la mtropole, avec des retombes directes et indirectes sur lconomie locale. Le tourisme : dans le cadre de Marseille Provence 2013, le port a ouvert son patrimoine au public (mise disposition de 6 000 m dans le hangar J1 pour des expositions et des animations, ouverture de la partie Sud de la Digue du Large, etc.).

Afin datteindre ces diffrents objectifs, plusieurs dfis lis larrire-pays, aux connections maritimes et terrestres des bassins Ouest et Est (liaisons fluviales, ferroviaires et routires) et lefficacit du port devront tre relevs. Il sera galement ncessaire de rduire les impacts environnementaux et les autorits devront projeter une image plus positive du port, afin de gagner le soutien des communauts locale pour son dveloppement. Lhritage maritime de Marseille pourra, par ailleurs, tre mis profit pour faire de laire urbaine un centre europen de services maritimes de pointe et une plateforme logistique multimodale.

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2. UNE DYNAMIQUE DE CROISSANCE FAVORABLE MAIS FRAGILE 49

Section 2.3. Une mtropole innovante aux bases fragiles


Mme si le poids de lconomie de la connaissance est encore limit (16,4 % des emplois salaris privs contre 22,7 % Toulouse, par exemple - cf. tableau 2.3. section 2.2), la dynamique de croissance est robuste sur la fin de la dcennie 2000 avec un surcrot de 1 500 emplois chaque anne (AGAM, 2012). Quatre secteurs concentrent 80 % de linnovation : les secteurs du transport, lnergie, les services aux entreprises et lindustrie des biens dquipement. La mtropole Aix-Marseille peut, en outre, compter sur un bon potentiel de recherche et denseignement suprieur, qui sest consolid ces dernires annes. Les trois universits dAix et de Marseille ont fusionn le 1er Janvier 2012 pour former Aix Marseille Universit (AMU), la plus grande universit de France en nombre dtudiants : 71 000 inscrits dont 10 000 dorigine trangre. LAMU hberge 19 000 tudiants de master, 1 100 diplmes, 4 000 doctorants, dont 34% dtudiants internationaux. Elle emploie, en outre, 7 500 personnes, dont 4 500 enseignants et enseignants-chercheurs. Hors AMU, on compte galement 20 000 tudiants inscrits dans des coles suprieures (cole centrale de Marseille, Euromed Management, cole suprieure d'art d'Aix-enProvence, Institut d'tudes politiques dAix-en-Provence, etc.), en classes prparatoires aux grandes coles ou encore en sections techniques suprieures. Par rapport aux autres mtropoles franaises, Aix-Marseille est un centre universitaire majeur dpass uniquement en nombre dtudiants par Paris, Lyon, Toulouse et Lille. Ces deux dernires mtropoles ont lgrement plus dtudiants que la mtropole Aix-Marseille mais elles sont moins peuples : les tudiants y reprsentent donc une part plus importante dans la population totale. La mtropole Aix-Marseille fait mieux dans ce domaine - en termes de nombre dtudiants - quun grand nombre de mtropoles europennes, notamment que Barcelone, Stockholm ou Anvers (cf. graphique 2.14).
Graphique 2.14. Part des tudiants dans la population totale. 2009

Source : donnes fournies par la Dlgation interministrielle lamnagement du territoire et lattractivit rgionale (DATAR).

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50 2. UNE DYNAMIQUE DE CROISSANCE FAVORABLE MAIS FRAGILE Daprs lINSEE12, les universits de la rgion PACA sont excdentaires dans leurs changes migratoires avec les autres rgions de France (il y a plus dtudiants qui sinstallent dans la rgion pour y tudier quil ny a dtudiants qui la quittent pour se former ailleurs). Le mouvement est toutefois inverse et dficitaire pour ce qui est des classes prparatoires et des Grandes coles. La mtropole Aix-Marseille exerce une force dattraction rgionale importante : parmi les jeunes qui tudient en PACA en 2008 mais qui n'y rsidaient pas cinq ans plus tt, c'est l'aire urbaine dAix Marseille qui bnficie le plus des arrives d'tudiants en provenance des autres rgions franaises (58 % des entres)13. Cette analyse favorable doit nanmoins tre accompagne dun certain nombre de nuances. Tout dabord, on note une lgre dcroissance des effectifs tudiants dans la dernire dcennie (- 8 % pour les inscriptions dans lenseignement suprieur entre 2002 et 2007) ainsi quune faible prsence des tudiants trangers refltant la visibilit internationale limite du systme denseignement suprieur local. Ensuite, la mtropole Aix-Marseille est la premire pour la part relative de la population de 15 ans et plus sans aucun diplme : les disparits en son sein sont en effet trs leves comme le montre le chapitre 3. Enfin, lacadmie dAix Marseille est seulement au dixime rang pour la part des lves ingnieurs dans lenseignement suprieur (3 %) (Langevin, 2012). lchelle internationale, la plupart des classements (Liste de Shangha, QS World Ranking, Leiden Ranking) placent Aix Marseille un rang relativement modeste (entre le 150me et le 355me rang). Par rapport ses concurrentes franaises, Aix Marseille Universit apparat entre le 8me et le 14me rang. Elle est mieux place pour ses activits de recherche en collaboration que pour sa production darticles de qualit (192me rang dans le premier cas, 310me rang dans le deuxime cas dans le classement de Leiden). Leffort de recherche publique est significatif dans toute la rgion PACA dont AixMarseille est une pice essentielle. PACA nest devance dans le pays que par la rgion parisienne et Lyon pour les publications scientifiques et les brevets technologiques. Mais sa part reste modeste lchelle europenne (1 % du total) et mondiale (0,3 %) (AGAM, 2009). Linvestissement en R&D se rvle nanmoins important au plan national avec 8,6 % des chercheurs publics et 8,1 % des dpenses publiques de R&D (cest--dire des chiffres suprieurs son poids dans lconomie nationale). La rgion possde des positions fortes en mathmatiques, astronomie, sciences de lunivers et biologie fondamentale. Les activits cratives (bureau dtudes, activits artistiques, conception informatique, communication) progressent de faon rapide mme si leur importance relative est encore faible (au 9me rang des 10 premires aires urbaines) (AGAM, 2009). Les PME de PACA sont particulirement tournes vers linnovation de type environnemental. La transformation de la R&D en produits et procds nouveaux est cependant problmatique. La recherche prive est moins dveloppe que dans le public. PACA compte 7 % des chercheurs privs nationaux et assure 5,8 % des dpenses de R&D prives du pays. Au total, les dpenses globales de R&D civile ne reprsentent que 1,79 % du PIB rgional contre 2,04 % pour la France entire. Par ailleurs, la part relative des hautes technologies dans lemploi est faible (4 % contre 9 % Toulouse ou Grenoble). Les entreprises de PACA sont plus petites et moins prsentes sur les secteurs dactivits propices linnovation (effet de structure). Les deux tiers du dficit dinnovation relvent du manque de dynamisme de la rgion (INSEE, 2011)14. Lappareillage financier en faveur de linnovation est aussi en retrait par rapport dautres rgions. La mtropole marseillaise souffre, en particulier, dun handicap en matire

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2. UNE DYNAMIQUE DE CROISSANCE FAVORABLE MAIS FRAGILE 51

damorage de projets hors la zone Rousset-Gardanne o existe un dispositif spcifique (Mditerrane Technologies, 2009). Cependant, les composantes de lconomie de la connaissance et de linnovation se renforcent depuis quelques annes. Outre luniversit et les coles dingnieurs, laire mtropolitaine compte de grands laboratoires de recherche de niveau mondial, un grand nombre de structures de transferts de technologies, la Fondation Internet Nouvelle Gnration, trois ples technologiques thmatiques (Arbois dans lconomie verte, Luminy dans les sciences de la vie, Chteau-Gombert dans les sciences de lingnieur), des concentrations technologiques spcialises (Ple nergtique du CEA, ple microlectronique de Rousset, ple aronautique Henri Fabre de Marignane), des ples rgionaux d'innovation et de dveloppement conomique solidaire (PRIDES) et des ples de comptitivit (cf. encadr 2.6). Encadr 2.6. Les ples de comptitivit de la mtropole Aix-Marseille
La politique des ples de comptitivit, lance par ltat en 2004, a pour objectif de mobiliser les facteurs cls de la comptitivit au premier rang desquels figure la capacit d'innovation, et de dvelopper ainsi la croissance et l'emploi sur les marchs porteurs. Les ples de comptitivit rassemblent sur un territoire bien identifi et une thmatique donne, des entreprises (petites et grandes), des laboratoires de recherche et des tablissements de formation. Les ples de comptitivit ont vocation soutenir l'innovation et favoriser le dveloppement des projets collaboratifs de recherche et dveloppement. Ils accompagnent galement le dveloppement et la croissance de ses entreprises membres grce notamment la mise sur le march de nouveaux produits, services ou procds issus des rsultats des projets de recherche. Un ple de comptitivit repose sur un ancrage territorial fort tout en sappuyant sur les structures existantes (tissu industriel, campus, infrastructures collectives, etc.). Les pouvoirs publics nationaux et locaux sont ainsi troitement associs cette dynamique. Sur les 71 ples de comptitivit labelliss au niveau national, la rgion PACA en abrite 11 et la mtropole dAix-Marseille, 7. Trois dentre eux ont leur tte de rseau dans la rgion marseillaise : EUROBIOMED dans les domaines de la sant et des sciences du vivant, PEGASE sur les nouveaux usages arospatiaux et OPTITEC sur les systmes complexes optiques. Les autres ples couvrent les champs suivants : micro-lectronique (Solutions Communicantes Scurises - SCS), la mer (Ple Mer PACA), nergie sans effet de serre (CAPENERGIES) et les risques (ple RISQUES). SCS et le ple Mer PACA sont des ples vocation mondiale. Leurs bases marseillaises figurent parmi les principaux contributeurs de projets au niveau national. Lensemble de ces ples Aix-Marseille reprsente un secteur conomique de plus de 100 000 emplois, prs de 1 000 entreprises adhrentes, plus de 4 000 chercheurs dans le secteur public et plus de 500 projets labelliss et financs par ltat. Le budget consolid global de R&D (depuis la cration des ples) slve environ 1 500 millions deuros.
Source : Ville de Marseille, Dlgation interministrielle lamnagement du territoire et lattractivit rgionale (DATAR), Direction gnrale de la Comptitivit, de lIndustrie et des Services (DGCIS) http://competitivite.gouv.fr/.

De mme, les activits de recherche font preuve dune vitalit certaine comme le montre la production de brevets. En 2008, la mtropole Aix-Marseille prsente un ratio de 1,22 brevet dpos pour 10 000 habitants, soit le 43me rang de lensemble des mtropoles de lOCDE. (cf. graphique 2.15).
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52 2. UNE DYNAMIQUE DE CROISSANCE FAVORABLE MAIS FRAGILE


Graphique 2.15. Nombre de brevets dposs pour 10 000 habitants en 2008 (%). Aires mtropolitaines de plus de 1,3 million dhabitants.

Source : OCDE, Base de donns mtropolitaines.

Les comparaisons internationales placent Marseille un rang relativement satisfaisant pour les villes innovantes. Ainsi, selon le classement tabli par Innovation Cities Global Index 2012-2013 partir de 162 indicateurs quantitatifs et qualitatifs, Marseille arrive en 40me position sur un chantillon de 445 villes dans le monde et au 18me rang des villes europennes (cf. graphique 2.16). Elle prcde des villes comme Milan (46me), Barcelone (56me), Rotterdam (69me), ou Anvers (104me).
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2. UNE DYNAMIQUE DE CROISSANCE FAVORABLE MAIS FRAGILE 53

Graphique 2.16. Classement international des mtropoles innovantes 2012-2013

Source: 2thinknow Innovation Cities Index 2012-2013: www.innovation-cities.com (score calcul partir de 162 indicateurs).

Section 2.4. Une attractivit conomique en hausse


Sur le plan de lattractivit conomique, la mtropole Aix-Marseille a amlior sa position par rapport dautres mtropoles europennes ces dernires annes. La Dlgation interministrielle lamnagement du territoire et lattractivit rgionale (DATAR) et lAgence durbanisme de lagglomration de Marseille (AGAM) ont conduit des analyses comparatives sur lattractivit des mtropoles, qui confirment que lagglomration dAix Marseille est bien classe sur le plan des indicateurs conomiques. Ainsi, daprs ltude de la DATAR sur lattractivit des mtropoles europennes (cf. encadr 2.7), la performance de laire urbaine dAix-Marseille est suprieure la performance moyenne des mtropoles europennes comparables en termes dmographiques, pour le nombre de passagers ariens et le trafic portuaire de marchandises. La mtropole Aix-Marseille est galement mieux positionne en ce qui concerne le nombre de congrs internationaux, le nombre de sites culturels, la mode et le luxe. Elle est, en revanche, moins performante pour les nuites dhtel, les foires et salons, le nombre de siges sociaux ou le PIB par habitant (DATAR, 2013). Selon ltude de lAGAM15, laire urbaine Aix-Marseille atteint le 3me rang parmi les 12
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54 2. UNE DYNAMIQUE DE CROISSANCE FAVORABLE MAIS FRAGILE agglomrations franaises sur le plan des indicateurs conomiques. Ses atouts les plus importants sont sa taille, sa bonne connexion arienne et son rang de ville innovante . Encadr 2.7. Positionnement de la mtropole Aix-Marseille : les rsultats de ltude DATAR sur les mtropoles europennes
La DATAR a commandit en 2011 la troisime analyse comparative des villes europennes la suite de celles ralises par R. Brunet en 1989 et C. Rozenblat et P. Cicille en 2003. Elle recourt lanalyse multivarie et couvre 357 aires urbaines fonctionnelles (AUF) de plus de 200 000 habitants appartenant aux 27 pays de lUnion europenne plus la Suisse et la Norvge. Cette analyse montre notamment que la taille conomique des villes est souvent associe leur capacit tirer parti de la dynamique de mise en rseau des conomies et des socits. Elle fait apparatre que, mme si les villes europennes sont petites lchelle du monde, la dynamique de mtropolisation ny est pas moins forte. Ce travail sinspire de plusieurs courants de recherche. Il fait lhypothse que la capacit des professionnels de la finance et des services avancs aux entreprises soutenir les rseaux entre villes globales compte (Sassen, 1991). Il met laccent sur lefficacit des interactions marchandes et non marchandes en zone urbaine (Storper et Christopherson, 1987). Pour les auteurs de ltude, les mtropoles cumulent les avantages relevant de la spcialisation, de la diversit conomique et dune insertion dans des circulations varies (Halbert 2010). Cest un foyer dinterdpendances conomiques, politiques et culturelles dans la socit en rseaux (Castells, 1996). La dmarche conjugue une analyse en composantes principales qui rsume et hirarchise linformation apporte par 25 indicateurs et une classification ascendante hirarchique qui regroupe les AUF selon leur ressemblance sur les variables tudies. Il en rsulte 12 classes qui permettent de caractriser quatre grands ensembles : a) les mtropoles majeures (Paris et Londres) ; b) les mtropoles principales (Bruxelles, les profils diversifis, les principaux ports, les aires urbaines dimension scientifique comme Louvain et Cambridge) ; c) les aires urbaines profil moyen ( dominante affaires, services, industrie) et d) les aires urbaines fonctionnelles orientation conomique particulire (par exemple, touristique, commerciale, agricole ou minire). La mtropole Aix-Marseille fait partie du groupe c) qui rassemble 250 AUF cest--dire 70 % dentre elles. Comme 32 autres aires urbaines dominante affaires , la cit phocenne se caractrise par des fonctions diversifies. Les AUF de ce groupe prsentent un niveau de PIB relativement lev (autour de 30 000 ) et bnficient dune bonne accessibilit arienne relle ou potentielle. Prs de la moiti disposent dun port fluvial ou maritime. Leur conomie est fortement tertiarise sans pourtant tre dpourvue dindustries. La part des services avancs est de un tiers mais ce ne sont pas des places financires sauf Luxembourg. Toutes les villes de cette classe bnficient de financement de lUnion europenne pour la recherche mais la plupart ne sont pas trs estudiantines sauf Toulouse et Lyon. La performance de laire urbaine de Marseille est suprieure la performance moyenne des AUF europennes du groupe c) de taille dmographique quivalente, pour le nombre de passagers ariens et pour le trafic portuaire de marchandises. Lagglomration marseillaise est galement mieux positionne en ce qui concerne le nombre de congrs internationaux, le nombre de sites culturels, la mode et le luxe. En revanche, elle est moins performante pour les nuites dhtel, les foires et salons, le nombre de siges sociaux ou le PIB par habitant.
Source : DATAR (2013).

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La densit dentreprises (nombre dentreprises pour 100 habitants) la place aussi dans les tout premiers rangs des mtropoles franaises et la mtropole Aix-Marseille a accru son avance dans ce domaine dans les dernires annes. Elle a amlior sa position relative pour la cration dentreprises (le taux de cration dentreprises Marseille est suprieur la moyenne nationale : 16,6 % de taux de cration en 2012 dans les Bouches-du-Rhne contre 15,3 % au niveau national16) et demplois, particulirement Aix-en-Provence et Salon-de-Provence. La part de lemploi salari priv local dans les entreprises dont le sige social est extrieur la rgion est suprieure ce quelle est dans la plupart des autres mtropoles franaises. Les promesses demploi lies des investissements dorigine extrieure (emploi salari priv 2011) sont galement plus importantes. Ce constat favorable ne se traduit toutefois pas par un flux darrives substantiel dtablissements extrieurs dans le tissu local. La mtropole Aix-Marseille a aussi tendance perdre plus de cadres quelle nen accueille mais dans une proportion relativement modre. Bien que dficitaire dans ses changes migratoires avec le reste de la France, Aix-Marseille-Provence est bnficiaire avec le nord du pays, notamment avec l'le-de-France (INSEE, 2013). En termes dattractivit des projets dinvestissements trangers, le Baromtre de lattractivit de la France 2013 dErnst & Young, paru en juin 2013, montre que la mtropole Aix-Marseille arrive en deuxime position des mtropoles franaises de province. Hormis la mtropole parisienne17, les rsultats cumuls des sept principales mtropoles franaises reprsentent plus de 200 projets. Lyon amliore son score par rapport 2011 et arrive en premire position avec 60 % des projets de province et AixMarseille en deuxime position (24 %), lgrement devant Toulouse (22 %), Lille (13 %) et Bordeaux (9 %). Ce tableau positif doit cependant tre nuanc. Les performances des entreprises locales sont relativement modestes lchelle franaise et la qualit de la main duvre pourrait tre amliore. Le taux de marge dexploitation18 mdian des entreprises locales est faible en moyenne (environ 6 %). La part des cadres mtropolitains est galement moins leve19, pointant le dficit de formation de la ville.

Conclusion
Finalement, la trajectoire conomique de la mtropole est dans son ensemble favorable. La mtropole Aix-Marseille a cr beaucoup demplois durant la dcennie 2000 et a mieux rsist la crise que les autres mtropoles franaises. Sur les plans de linnovation ou de lattractivit conomique, elle a marqu des points ces dernires annes, mme si des enjeux de taille demeurent, notamment concernant la comptitivit du port en perte de vitesse ou la qualification de la main duvre locale. Les dfis les plus importants pour laire mtropolitaine dAix-Marseille ne viennent pas tant de lextrieur et de la concurrence avec les autres grandes mtropoles europennes et mondiales que de lintrieur : la mtropole Aix-Marseille est en effet confronte un niveau de disparits socio-conomiques parmi les plus leves de France. Ces disparits posent des dfis considrables pour la croissance inclusive et soutenable du territoire, que nous aborderons dans le troisime chapitre.

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3. UNE RALIT MTROPOLITAINE MASQUANT DE FORTES DISPARITS SOCIO-CONOMIQUES 57

Chapitre 3 Une ralit mtropolitaine masquant de fortes disparits socio-conomiques

Si la troisime mtropole de France prsente de forts atouts, la ralit mtropolitaine est trs contraste. Laire mtropolitaine dAix-Marseille est parmi les mtropoles les plus ingalitaires de France, que ce soit en matire de revenus, daccs lemploi ou dducation. La concentration spatiale de la pauvret et du chmage sur certaines parties du territoire est particulirement leve, par rapport aux autres agglomrations franaises. Ces ingalits sont amplifies par un faible accs aux transports publics lchelle de la mtropole, ce qui limite ltendue du march du travail pour les populations dfavorises. Elles crent, en outre, un climat propice linscurit et la criminalit, et ont des incidences importantes en termes de qualit de vie et de confiance dans les institutions. Le degr de confiance envers les autres citoyens et envers les pouvoirs publics apparat en effet particulirement faible dans la mtropole par rapport dautres mtropoles de lOCDE. Ce chapitre vise mettre en lumire ces enjeux lis aux ingalits, qui menacent la croissance inclusive et durable de la mtropole Aix-Marseille.

Section 3.1. Une des mtropoles franaises les plus ingalitaires en matire de revenus et de chmage Des disparits de revenus significatives
Les ingalits de revenus sont plus prononces au sein de laire urbaine dAixMarseille que dans les autres agglomrations franaises de taille comparable. Si le revenu fiscal mdian Aix-Marseille est environ 10 % infrieur celui de Lyon, Toulouse ou Bordeaux (il est de 18 700 EUR Aix-Marseille, et oscille entre 20 000 et 21 000 EUR Lyon, Toulouse ou Bordeaux), les ingalits de revenus sont, elles, nettement plus prononces Aix-Marseille que dans les autres agglomrations franaises. Ainsi, le revenu fiscal du mnage du dernier dcile (10 % les plus riches) est 8,4 fois plus lev que celui du premier dcile (10 % les plus pauvres). Ce rapport est de 5,4 fois Lyon, 5,3 fois Toulouse et de 4,9 fois Bordeaux (cf. graphique 3.1). Lindice de Gini dvelopp par lINSEE confirme ce positionnement (cf. annexe 2.4) et place Marseille dans les 10 villes les plus ingalitaires de France, lgrement devance par Lille et Strasbourg.

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58 3. UNE RALIT MTROPOLITAINE MASQUANT DE FORTES DISPARITS SOCIO-CONOMIQUES


Graphique 3.1. Revenu mdian et ingalits dans les 27 aires urbaines franaises les plus peuples, 2010

Source: Insee-DGI, enqutes Revenus fiscaux et sociaux (2010).

Cette polarisation des revenus sobserve non seulement entre les individus mais aussi entre les communes de laire urbaine dAix-Marseille ce qui implique des disparits spatiales particulirement marques. La mtropole provenale comprend des poches de pauvret qui sont plus prononces que celles des autres agglomrations franaises. Les arrondissements du nord de Marseille (14e, 15e et 16e arrondissements) ainsi que les 1er, 2nd et 3e arrondissements ont un revenu mdian aux alentours de 10 000 euros annuels tandis quil est de 21 000 euros Aix-en-Provence et suprieur 24 000 euros dans le 8me arrondissement de Marseille et dans environ 25 communes de la mtropole o il atteint 35 000 euros. Par ailleurs, mme si la population dAix-en-Provence est en moyenne plus aise que celle de Marseille, on observe galement des disparits lintrieur mme de la ville dAix-en-Provence (cf. graphiques 3.2 et 3.3).

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3. UNE RALIT MTROPOLITAINE MASQUANT DE FORTES DISPARITS SOCIO-CONOMIQUES 59

Des disparits entre communes plus importantes que dans dautres agglomrations franaises Graphique 3.2. Revenu fiscal mdian par aire urbaine, 2010 Graphique 3.3. Revenu fiscal par dcile Aix-enProvence, Marseille et Istres, 2010

Source : Insee-DGI, enqutes Revenus fiscaux et sociaux, 2010.

Source : Insee-DGI, enqutes Revenus fiscaux et sociaux, 2010.

Des ingalits fortes en matire daccs lemploi Des taux de chmage plus importants dans les communes les plus pauvres
Les disparits en matire de taux de chmage sont particulirement leves au sein de laire urbaine dAix-Marseille (cf. carte 3.1). Ainsi, le taux de chmage dans les arrondissements du nord de Marseille (1er, 2e, 3e, 14e, 15e et 16e) avoisinait les 30 % en dcembre 2011. En 2011, laire urbaine Aix-Marseille comprenait un total de 11 communes avec des taux de chmage proches de 25 % ou suprieurs alors quil ne dpasse pas 20 % dans les autres mtropoles franaises. linverse, le taux de chmage est plus faible dans les communes riches de laire urbaine. Ainsi, le taux de chmage dans le bassin demploi dAix-en-Provence a toujours t plus faible par rapport celui de Marseille-Aubagne et celui des communes autour de ltang de Berre (cf. graphique 3.2 ci-dessus). Lcart-type des taux de chmage par commune est nettement suprieur au sein de la mtropole Aix-Marseille, par rapport aux autres agglomrations franaises de comparaison (cf. graphique 3.2). Lcart entre le bassin demploi dAix et celui de Marseille-Aubagne sest, en outre, accru au cours de la dcennie 2003-2013 (graphique 2.8, chapitre 2).

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60 3. UNE RALIT MTROPOLITAINE MASQUANT DE FORTES DISPARITS SOCIO-CONOMIQUES


Carte 3.1. Les disparits de taux de chmage sur le territoire dAix-Marseille (INSEE, 2013)

Source : INSEE (2013b).

Au-del du taux de chmage, cest le taux de participation au march du travail qui tmoigne des fortes ingalits entre communes. Le graphique 3.4 prsente la relation entre le taux de chmage et le taux de participation au march du travail pour les communes de laire urbaine dAix-Marseille. Il montre que la participation au march du travail est, elle aussi, plus faible dans les communes o le taux de chmage est plus important. Cette participation plus faible indique que les ingalits sont plus importantes que ce que laisse imaginer le taux de chmage. Dans les quartiers dfavoriss, une partie importante de la population se tient en dehors du march du travail et ne figure pas dans les statistiques du chmage. Ainsi, le taux de participation des 25-54 ans est suprieur
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3. UNE RALIT MTROPOLITAINE MASQUANT DE FORTES DISPARITS SOCIO-CONOMIQUES 61

90 % dans sept communes alors quil est infrieur 75 % dans les 3me et 15me arrondissements de Marseille.

Graphique 3.4. Taux de chmage et participation au march du travail, par commune, 2011

Source : INSEE (2011).

Un chmage des jeunes particulirement lev


Le chmage des jeunes est particulirement lev dans la mtropole. Le taux de chmage des 15-29 ans atteint 20,8 % sur le territoire de la mtropole Aix-Marseille au 1er trimestre 2013 et 11,6 % de ces jeunes sont inactifs (INSEE 2013). Le taux de chmage des 15-24 ans est suprieur 17 % dans lensemble des communes de la mtropole. Par ailleurs, les disparits intra-mtropolitaines du chmage des jeunes sont plus marques que pour le reste de la population. Dans les quartiers du nord de Marseille et Port-de-Bouc, le taux de chmage des jeunes dpasse 35 % et atteint mme 50 % dans le 14me arrondissement. Les chiffres sont particulirement alarmants dans les quartiers en difficult, o lon rencontre parfois trois gnrations de sans-emploi (cf. graphique 3.5).

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62 3. UNE RALIT MTROPOLITAINE MASQUANT DE FORTES DISPARITS SOCIO-CONOMIQUES


Graphique 3.5. Taux de chmage des 15 24 ans dans laire urbaine Aix-Marseille, INSEE, 2010

Source : INSEE 2010.

Section 3.2. Les ingalits en matire dducation sont encore plus prononces que les ingalits de revenu
Les ingalits en matire dducation sont particulirement prononces au sein de la mtropole, et encore davantage affirmes que les ingalits conomiques. Elles sont, par ailleurs, troitement corrles avec le niveau de revenu par commune. Dans la ville de Marseille, le pourcentage des non-diplms est de 24 % contre 14 % Aix-en-Provence. Dans les arrondissements Nord de Marseille, la part de la population de 15 ans ou plus sans diplme dpasse 39 % (3e, 14e et 15e arrondissements). Cette part atteint 30 % Tarascon, Port-de-Bouc, Berre ltang et dans les 1er et 16me arrondissements (cf. graphique 3.6). Une part importante de la population jeune quitte la scolarit de faon prcoce et reste sans qualification. Les crations demplois dans la mtropole ne bnficient pas aux demandeurs d'emplois, mais des personnes qualifies qui viennent dautres territoires. Les demandeurs demploi non diplms de la mtropole restent lcart du march du travail local.

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3. UNE RALIT MTROPOLITAINE MASQUANT DE FORTES DISPARITS SOCIO-CONOMIQUES 63

Graphique 3.6. Part de la population de 15 ans ou plus sans diplme, par commune au sein de laire urbaine Aix-Marseille INSEE, 2010

Source : INSEE (2010).

Section 3.3. Un contexte propice au dveloppement de la criminalit


De nombreux travaux de recherche montrent que des situations dingalits importantes et un taux chmage lev chez les jeunes crent des conditions favorables lmergence de la criminalit (cf. encadr 3.1). Ce mcanisme semble particulirement luvre dans laire mtropolitaine dAix-Marseille. Quels que soient les critres retenus, les chiffres de la dlinquance et de la criminalit sont dfavorables pour la ville de Marseille, qui prsente la particularit par rapport dautres mtropoles franaises dhberger des cits sensibles en son sein, et non en banlieue comme en Ile-de-France. Parmi les mtropoles franaises de plus de 250 000 habitants, la ville de Marseille se situe au second rang pour le nombre de dlits et de crimes et le taux de criminalit pour 1 000 habitants (114,04), derrire Nice (114,32). Certaines villes de moins de 250 000 habitants ont toutefois des taux bien plus levs, notamment Avignon (122,94) ou Saint Denis en rgion parisienne (166,50)1. Si lon largit lchelle analyse, le dpartement des Bouches-du-Rhne se classe en troisime position des dpartements pour les atteintes volontaires l'intgrit physique, qui regroupent aussi bien les crimes passionnels que les agressions et les rglements de compte (15,45 actes pour 1 000 habitants, derrire la Seine-Saint-Denis (19,90) et Paris (15,88)2. Cest surtout pour les crimes violents et les rglements de compte que la ville de Marseille se dmarque sensiblement du reste du territoire franais. Marseille concentre le tiers des rglements de compte commis en France (25 homicides pour 63 commis dans tout le pays en 2012) selon lObservatoire national de la dlinquance et des rponses pnales (ONDRP). Les rglements de compte sont, pour l'essentiel, lis au trafic de drogue, lconomie informelle et lexistence de rseaux mafieux. La criminalit nest cependant pas un phnomne nouveau Marseille : les spcialistes situent peu prs aux annes 1920-30 le dbut des problmes lis au crime organis Marseille, amplifis par sa nature de ville portuaire. Au cours des dernires dcennies, la criminalit semble tre reste relativement stable. Nanmoins, la nature des crimes a chang et la violence a
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64 3. UNE RALIT MTROPOLITAINE MASQUANT DE FORTES DISPARITS SOCIO-CONOMIQUES augment. Cette violence et lutilisation darmes lourdes contribuent cristalliser particulirement lattention des mdias. Au niveau rgional, la rgion Provence-Alpes-Cte-Dazur, avec 2,35 meurtres pour 100 000 habitants, se situe loin derrire la Corse (8,62), premire rgion criminogne de France. lchelle de lOCDE, PACA se classe trs loin derrire des rgions comme Chihuahua (Mexique, 20 meurtres pour 100 000 habitants), le district de Columbia (tatsUnis, 17,48) ou encore Aysn (Chili, 10,39) (cf. graphique 3.7).

Graphique 3.7. Taux de criminalit dans les rgions de lOCDE (2011)

Source: OECD, partir de donnes du Panorama des rgions 2013.

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3. UNE RALIT MTROPOLITAINE MASQUANT DE FORTES DISPARITS SOCIO-CONOMIQUES 65

Encadr 3.1. Htrognit de laire mtropolitaine, criminalit et fonctionnement de la gouvernance


Le lien entre chmage des jeunes et criminalit a t tabli en France par une tude ralise par Fougre, Kramarz et Pouget en 2008. Le chmage et la dlinquance sont fortement corrls lorsquils sont observs au moyen de donnes longitudinales. Toutefois, identifier un effet causal du chmage vers la dlinquance est une tche difficile, car les mmes caractristiques qui conduisent un individu tre au chmage peuvent tre celles qui le poussent la dlinquance, sans que le chmage en soi ait un effet. Afin didentifier leffet causal du chmage, sparment de toute autre caractristique inobservable, les auteurs ont instrument le chmage en utilisant la composition industrielle de lemploi par dpartement, afin de prdire les variations du chmage. Cette variable instrumentale, qui nest pas corrle avec les variables inobservables des individus, identifie donc leffet du chmage sur la criminalit. En utilisant 17 catgories diffrentes de criminalit et plusieurs catgories de chmage (jeunes, longue-dure, etc.), les auteurs font apparatre une relation importante entre le chmage des jeunes et la criminalit lie aux drogues et aux biens. Ils nidentifient pas, en revanche, deffet du chmage sur les crimes dits violents comme les homicides ou les viols.
Source : Fougre, Kramarz et Pouget en 2008.

Section 3.4. Des ingalits amplifies par une offre de transports inadquate lchelle mtropolitaine
Les ingalits en matire daccs lemploi, lducation ou au logement sont amplifies par une offre de transports publics inadquate lchelle de la mtropole. Si laccs aux transports intra-urbains est lev, les transports interurbains (entre les diffrents ples de la mtropole) apparaissent particulirement peu dvelopps, refltant une approche fragmente de la gouvernance des transports sur le territoire. Si des progrs ont eu lieu ces dernires annes, les enjeux restent de taille, puisque moins de 10% des dplacements au sein de laire urbaine dAix-Marseille se font en transports publics, ce qui la situe au niveau des grandes agglomrations amricaines comme Los Angeles, Denver ou Portland pour la part de lautomobile dans les dplacements quotidiens. Une telle part modale de la voiture a bien sr des incidences importantes en termes de congestion et de pollution, et, au-del, pour la croissance soutenable et inclusive de la mtropole.

Faible offre de transports publics lchelle de la mtropole


La demande de transports entre les diffrents curs conomiques et urbains de la mtropole a fortement augment ces dix dernires annes, comme cela a t expliqu dans le chapitre 3. Environ 500 000 actifs ou tudiants entrent ou sortent de la ville de Marseille vers dautres communes de laire urbaine dAix-Marseille chaque jour. Il y a prs dun million dchanges mtropolitains par jour, majoritairement polariss autour et entre les communes principales : Marseille ou Aix-en-Provence, mais aussi Marignane, Aubagne, Salon-de-Provence ou Istres. Nanmoins, les transports interurbains se sont peu dvelopps lchelle mtropolitaine ces dernires dcennies. Loffre de transports ne permet donc pas de rpondre de manire satisfaisante cette demande croissance de dplacements inter-ples. La part de march des transports en commun place laire urbaine dAix-Marseille dans une position plus proche de celle des villes nordamricaines que celle des villes europennes. La part des transports publics dans les dplacements au sein de laire urbaine dAix Marseille ntait que de 8 % en 2010, et de 19 % au sein des communes de rsidence (Tableau 3.1.).

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66 3. UNE RALIT MTROPOLITAINE MASQUANT DE FORTES DISPARITS SOCIO-CONOMIQUES


Tableau 3.1. Part modale des transports au sein de laire urbaine de Marseille-Aix-en-Provence
Part modale des transports pour les dplacements domicile-travail Commune de rsidence Marche pied Deux roues Voiture, camion, fourgonnette Transports en commun % des emplois 13% 6% 57% 19% 60% Autre commune du dpartement de rsidence 0% 3% 89% 8% 36%

Source : Calculs OCDE et Insee RP 2010 exploitation complmentaire.

Au cours de la priode 1997-2009, les transports en commun non urbains, ont connu un recul et leur part de march est passe de 2 % 1,6 % tandis que le recours aux transports urbains a augment (7,5 % des dplacements en 2009 contre 6,6 % en 1997)3. titre de comparaison, la part de march des transports en commun dans les dplacements est de 34 % Stockholm (2 millions dhabitants) et de 23 % Amsterdam (cf. graphique 3.8).
Graphique 3.8. Part modale des transports urbains dans une slection de villes de lOCDE

Notes :(Unit danalyse, source, anne): Pour Marseille : Aire urbaine 2010 de Marseille - Aix-en-Provence (003) (Aire urbaine 2010 003) Insee RP 2010 exploitation complmentaire Aire urbaine 2010. Marseille mtropole se rfre laire urbaine de lINSEE. Marseille commune se rfre la municipalit de Marseille. Autres mtropoles : Paris-Ile-de-France (rgion IDF, Insee, Enqute Nationale Transport, 2008) ; Vancouver (Census Metropolitan Area, Census Statistics Canada, 2006); Toyama (Toyama-Takaoka Wider Urban Zone, 3rd Person Trip Survey, 2001) ; Portland (Metropolitan Statistical Area, American Community Survey, 2009); Chicago (Chicago Tri-State metro-region (MSA), American Community Survey, 2005-2009); New York, Los Angeles, San Francisco (dfinition des rgions mtropolitaines de lOCDE, American Community Survey, 2005-2009); Londres (London Boroughs, Department of Transport, 2008-2009); Berlin, Copenhague, Stockholm (dfinition des rgions mtropolitaines dEurostat, zone urbaine largie, Eurostat, 2003-2006); Toronto (Census Metropolitan Area, Statistics Canada, 2006); Denver (OECD metro-regions definition, American Community Survey, 2005-09); Madrid, Rome, Amsterdam (Eurostat metropolitan regions definition (larger urban zone), Eurostat, 2003-06); Kitakyushu (City ofKitakyushu, Person Trip Census, 2005). Source: labor par lOCDE sur la base de OCDE (2013), Green Growth in Kitakyushu.

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3. UNE RALIT MTROPOLITAINE MASQUANT DE FORTES DISPARITS SOCIO-CONOMIQUES 67

Environ 77% de la population habitant en zone pri-urbaine (en dehors de la ville de Marseille) na aucun accs aux transports publics, 14% de la population a une accessibilit limite et 2 % seulement a une accessibilit leve (cf. graphique 3.9).

Graphique 3.9. Accs aux transports publics, mesur par la frquence des arrts

Source : Lewis Dijkstra et Hugo Poelman (2014, paratre).

Le systme de transports publics mtropolitain est trs fragment et les rseaux de transports publics ne sont pas coordonns lchelle de la mtropole (cf. chapitre 4). Ainsi, la connexion ferroviaire entre Marseille et Aix-en-Provence est emblmatique de labsence de vision intgre du territoire et du retard pris pour le dveloppement des infrastructures. Aujourdhui, seulement 10 % des changes entre la Communaut du Pays dAix et Marseille Provence Mtropole seffectuent via les transports en commun. Par ailleurs, si laccs aux transports publics au sein de la ville de Marseille est plutt lev, la longueur des lignes de mtro et de tramway est courte, si on la compare des villes comme Barcelone, Stockholm ou Rotterdam (graphiques 3.10 et 3.11), ou des villes franaises comme Lyon, Lille, Toulouse et Bordeaux (encadr 3.2).

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68 3. UNE RALIT MTROPOLITAINE MASQUANT DE FORTES DISPARITS SOCIO-CONOMIQUES

Graphique 3.10. Rseaux de tramway

Graphique 3.11. Rseaux de mtro

Source : calculs OCDE.

Encadr 3.2. Exemples denjeux en matire de transports pour la mtropole dAix Marseille
Liaison ferroviaire entre Marseille et Aix-en-Provence : avec une seule voie sur la moiti du parcours, qui plus est non lectrifie, cette liaison noffre pas un service suffisant pour que le train soit une vritable alternative, que ce soit en termes de fiabilit, de temps de parcours, de frquence ou encore de desserte. Certes, la ligne a t amliore entre 2006 et 2008, ce qui a permis de doubler le nombre de trains4, mais les enjeux restent de taille pour offrir une alternative fiable et rapide lautomobile. Accs laroport de Marseille Provence : absence de desserte par le tramway. Laire urbaine dAix-Marseille ne comporte que deux lignes de mtro et deux lignes de tramway (une troisime ligne est en cours de construction) pour une mtropole de plus dun million et demi dhabitants. titre de comparaison, Hambourg et Lyon disposent de 4 lignes de mtro, Rotterdam en a 5, et Stockholm 7 (voir graphiques 3.10 et 3.11). La longueur des lignes de mtro et de tramway est courte, si on la compare lchelle nationale : compar Lyon, Lille, Toulouse et Bordeaux, le rseau des transports en commun de la ville de Marseille s'tendait en 2009 sur 684 km contre 1 050 km en moyenne pour les quatre autres rseaux selon les donnes de l'Union des Transports Publics, soit un nombre de kilomtres offerts par habitant infrieur de 25 % (INSEE, 20125). Au-del de la mtropole, cest la rgion Provence-Alpes Cte dAzur (PACA) dans son ensemble qui souffre dun retard en infrastructures de transport tant routires que ferroviaires. Ainsi, on comptabilise 7 km de voies ferres exploites pour 100 000 habitants en PACA, contre une moyenne suprieure 50 km dans les autres rgions.

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3. UNE RALIT MTROPOLITAINE MASQUANT DE FORTES DISPARITS SOCIO-CONOMIQUES 69

Le recours lautomobile plutt quaux transports en commun


Avec prs de 90 % de part modale, le taux dutilisation de la voiture est mme plus lev au sein de laire urbaine dAix-Marseille qu Los Angeles ou Chicago (cf. graphique 3.8 ci-dessus). Elle est considrablement plus leve que des villes comme Stockholm, Londres, Amsterdam ou Berlin. Les rsidents des zones priurbaines ou rurales au sein de laire urbaine dAix Marseille utilisent la voiture pour 75 % de leurs dplacements. Selon lenqute mnages dplacements des Bouches du Rhne 1997-2009, le taux de motorisation a augment de 10 % entre 1997 et 2009, atteignant 71 voitures pour 100 personnes sur le primtre de la mtropole Aix-Marseille. Il est plus lev dans les communes priurbaines quen centre-ville ou dans les quartiers urbains dfavoriss. Ce taux de motorisation est suprieur la moyenne nationale qui est de 50 voitures pour 100 habitants. Les axes routiers conduisant aux principaux ples de la mtropole sont donc de plus en plus saturs, ce qui contribue un allongement des temps de parcours en voiture et dimportantes nuisances urbaines et environnementales. La mtropole de Marseille est la 5me ville la plus congestionne dEurope (sur 59 mtropoles du classement), selon les dernires donnes du classement TOM-TOM Europe publie en octobre 2013, qui collecte des informations sur la congestion des autoroutes et voies urbaines. Elle a un taux de congestion moyen de 40 % (contre 24 % en moyenne en Europe), qui atteint 74 % aux heures de pointe du matin et 81 % le soir, 25 % sur les autoroutes et 50 % sur les autres routes. Les quatre premires villes sont, en dehors de Palerme, des grandes agglomrations qui, par leur taille, sont peu comparables Marseille (Moscou, Istanbul et Varsovie). Marseille est suivie de Rome, Paris, Stockholm, Bruxelles, Lyon et Nice, ces deux dernires affichant un taux de congestion de 31%. Les donnes TOM-TOM suggrent que ceux qui utilisent leur voiture pour un dplacement Marseille perdent en moyenne 46 minutes supplmentaires pour chaque heure de trajet. Ceux qui devraient avoir un dplacement quotidien de 30 minutes perdent 99 heures par an en moyenne du fait des embouteillages. Selon Rseau Ferr de France, dix journes seraient perdues chaque anne dans les embouteillages entre Aix et Marseille. De plus, on constaterait un taux daccidents routiers 1,5 fois plus importants dans la rgion PACA quailleurs en France et environ 600 000 personnes seraient exposes des niveaux de pollution de lair suprieurs aux valeurs limites rglementaires. Ces difficults sont mal perues par la population : selon lenqute globale de dplacements dans les Bouches-du-Rhne 20072010, 40 % environ des rsidents des Bouches-du-Rhne considrent que les conditions de stationnement et de circulation se sont dgrades au cours des dernires annes. Au-del des problmes de congestion et de pollution, la dficience en matire de transports publics contribue galement amplifier les ingalits daccs lemploi. En effet, les habitants des communes et arrondissements plus pauvres sont davantage pnaliss par le manque de transports publics dans la mesure o ils ont moins de possibilits de disposer de voitures particulires que les habitants des territoires plus aiss (cf. encadr 3.3). Les dfaillances des transports en commun rduisent leur mobilit et limitent de facto ltendue potentielle de leur march du travail : les ingalits sont donc amplifies par loffre de transports publics inadquate.

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Encadr 3.3. Le lien entre chmage et dfaillances des transports en commun : la thorie du spatial mismatch
Pourquoi les taux de chmage sont-ils plus levs dans les quartiers les plus pauvres ? Une thorie en vogue est celle du spatial mismatch, initialement propose par Kain (1968) dans son analyse des diffrentiels de taux de chmage par ethnicits aux tats-Unis. Celui-ci a montr que les travailleurs noirs habitant dans les quartiers urbains centraux, demeuraient loin des centres de dveloppement conomique. Ils devaient donc parcourir des distances plus longues pour trouver ou conserver leurs emplois. Depuis le travail fondateur de Kain, des dizaines dtudes empiriques ont test cette hypothse de distance. Ces tudes associent une mesure sur le march du travail (participation ou chmage au niveau individuel ou communal) des mesures daccessibilit aux ples dactivit conomique. La plupart de ces tudes confirment quun lien existe entre les rsultats sur le march du travail et la distance, en kilomtres, aux centres demploi. En utilisant des donnes britanniques, Patacchini et al (2005) ont montr, en outre, que les mnages ayant une voiture ont une intensit de recherche demploi plus leve, et que la recherche demploi est ngativement corrle la distance aux centres demploi. Une autre tude rcente (Zenou, 2007) met laccent sur le rle des diffrents modes de transports. En convertissant les distances physiques en distances temporelles et en prenant en compte les variations du mode de transport en fonction du revenu, le modle cherche estimer le degr dintensit de recherche demploi ainsi que lextension du march de travail potentiel. Le modle dvelopp montre que les mnages plus aiss peuvent se dplacer plus loin, ce qui augmente non seulement leurs chances de trouver un emploi mais aussi leur salaire potentiel une fois lemploi trouv.

Un meilleur accs aux transports au sein des villes de la mtropole : lexemple de Marseille
Si les transports publics inter-ples sont peu dvelopps, laccs aux transports lintrieur des villes est nettement plus lev. Plus on rduit lchelle prise en compte, plus laccessibilit aux transports est importante. Ainsi, si lon prend en compte le centre urbain de la ville de Marseille, prs de 85 % de la population marseillaise a un accs lev ou trs lev aux transports publics (Dijkstra et Poelman, 2013). Il est suprieur celui de villes comme Madrid, Amsterdam ou Berlin (cf. graphique 3.12).

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3. UNE RALIT MTROPOLITAINE MASQUANT DE FORTES DISPARITS SOCIO-CONOMIQUES 71

Graphique 3.12. Accs aux transports publics dans les centres urbains des grandes villes europennes, 2012

Accs aux transports publics dans les grandes villes europennes, 2012

Share of population of the urban centre, in %

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Pas d'accs Faible Moyen Elev Trs lev

Source : Lewis Dijkstra et Hugo Poelman (2014).

La quasi-totalit des 890 000 habitants du bassin centre de Marseille vit en effet proximit du rseau de transports. Seuls 2 % d'entre eux rsident plus de 10 minutes pied d'un arrt de transport en commun (INSEE, 2012). Entre 1997 et 2009, la part modale des transports publics a augment au sein de la communaut urbaine de Marseille (+ 26 %) (INSEE, 20126). Nanmoins, laccs aux transports diminue mesure que lon agrandit lchelle prise en compte. Dans la ville de Marseille, le taux daccessibilit est nettement plus important (70 % de la population a un accs lev et trs lv) que dans lensemble de la mtropole (cf. graphique 3.9 ci-dessus). La large couverture territoriale des transports publics lchelle de la communaut urbaine de Marseille masque de fortes disparits de temps d'accs. La moiti de la population du bassin centre est en effet moins d'une demi-heure en transport en commun du centre-ville de Marseille. l'inverse, plus d'une personne sur cinq (187 000 habitants) met plus de 40 minutes pour s'y rendre (INSEE, 2012). Les zones les moins accessibles sont situes en priphrie du bassin (16me arrondissement, nord de Septmesles-Vallons, 13me arrondissement, ensemble de la commune de Plan-de-Cuques, est du 12me arrondissement, 11me arrondissement et sud des 8me et 9me arrondissements), et correspondent donc en partie aux quartiers les plus dfavoriss. Le dossier des transports apparat donc prioritaire, afin de crer les conditions dune croissance durable et inclusive pour la mtropole. Sil y a eu une inflexion en faveur des transports publics au sein de la communaut urbaine de Marseille (AGAM, 2012), les infrastructures de transport lchelle de la mtropole ne permettent pas, pour linstant, dalternative efficace la voiture, soit en termes de fiabilit, de temps de parcours, de frquence ou encore de desserte. Il apparat ncessaire de repenser les transports collectifs inter-ples (entre Marseille, Aix-en-Provence, Marignane, Martigues, Aubagne et Salonde-Provence). Dans le mme temps, les transports intra-communaux doivent tre planifis de faon ce quils soient complmentaires avec les transports inter-ples. Les chapitres
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72 3. UNE RALIT MTROPOLITAINE MASQUANT DE FORTES DISPARITS SOCIO-CONOMIQUES 4 et 5 reviendront plus en dtail sur les enjeux en matire de fragmentation de la politique des transports, et des solutions que lon peut retenir dautres mtropoles de lOCDE.

Section 3.5. Une rpartition des logements sociaux trs ingale


Les disparits en matire de logement social sont galement importantes au sein de laire mtropolitaine dAix-Marseille. Loffre de logements sociaux est insuffisante, mme si elle nest pas ngligeable l'chelle mtropolitaine (plus de 142 000 logements sociaux dits SRU7 au 1er janvier 2011). La ville de Marseille rserve 15 % de son parc immobilier total aux habitations loyer modr (plus de 60 000 logements), un pourcentage proche de celui de la ville dAix-en-Provence (13 %) (Prfecture des Bouches du Rhne, 2013). La ville de Marseille concentre plus de la moiti du parc de logement social de la mtropole Aix-Marseille. La rpartition des logements sociaux est fortement concentre dans certains arrondissements Nord de Marseille avec des taux variant entre 37 % et 45 %, et autour de l'tang de Berre. Dans Marseille, les taux dHLM par commune vont de 3 % 43 %. Les HLM sont plus concentrs dans les 11me, 13me, 14me et 15me arrondissements qui regroupent 57 % du parc locatif social de la ville. Les communes proches du port de Fos telles que Port-de-Bouc et Miramas, ont aussi un taux dHLM plus lev (au-dessus de 30 %) ainsi que celles de ltang de Berre aussi. Martigues et Istres sont au-del des 20 % (cf. graphique 3.13).

Encadr 3.4. Qualit du parc de logements sociaux


Ce parc est relativement ancien puisque prs de 70 % de ces logements ont t construits entre 1949 et 1977. Le parc rcent, mis en location depuis moins de 10 ans, ne reprsente que 6 % du parc total de Marseille Provence Mtropole, mais cache de nombreuses disparits. Les communes de taille plus modeste se sont, dans leur ensemble, engages plus tardivement et ont donc, en moyenne, un parc locatif social plus limit en termes relatifs. Le faible taux de rotation des mnages et la faible construction de nouveaux HLM ont rduit loffre potentielle durant la dernire dcennie. La taille des logements sociaux varie galement par commune. Marseille, prs de la moiti du parc des 1er et 2me arrondissements est compose de logements de une deux pices. Ceci sexplique par lge des logements et par les nombreuses oprations dacquisition-amlioration ralises dans le tissu ancien de ces arrondissements (essentiellement dans le 1er arrondissement). La rpartition du parc dans les autres arrondissements est plus homogne, lexception des 11me, 14me et 16me arrondissements qui connaissent un taux de grands logements (T5 et +) lev.
Source : Prfecture des Bouches du Rhne, 2013.

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3. UNE RALIT MTROPOLITAINE MASQUANT DE FORTES DISPARITS SOCIO-CONOMIQUES 73

Graphique 3.13. Le parc HLM dans les communes de laire urbaine dAix Marseille (%, 2009)

Source: INSEE, RP2009.

Section 3.6. Capital social et qualit de la vie


Les prcdents chapitres ont mis en lumire dimportantes disparits dans laccs lemploi, lducation, aux transports et au logement. Ces disparits sont amplifies par les diffrences de revenu, qui ont une traduction spatiale particulirement prononce dans laire urbaine dAix-Marseille par rapport aux autres mtropoles franaises. Limpact de ces disparits sur la qualit de vie des habitants et lattractivit de la mtropole est important. Diffrents classements montrent que si laire urbaine dAix-Marseille dispose datouts srieux en matire de comptitivit et dattractivit, les enjeux cls sont lis aux problmes de congestion, de pollution, au sentiment dinscurit et, plus globalement, la perception des ingalits sur le territoire. Ces perceptions se refltent galement dans le sentiment de confiance envers les autres, et envers les pouvoirs publics, qui est particulirement faible sur le territoire marseillais, par rapport aux autres mtropoles europennes. Ce constat appelle des rponses fortes en matire de politiques publiques la bonne chelle et de gouvernance.

Attractivit et qualit de vie : Aix-Marseille par rapport dautres mtropoles europennes


Les comparaisons nationales et internationales permettent de dresser un tableau mitig de lattractivit de Marseille. Une tude de lAgence durbanisme de lagglomration de Marseille (AGAM)8 de 2013 dresse un panorama complet de lattractivit de laire urbaine dAix Marseille, compare dautres grandes villes franaises et europennes9. Selon cette tude, lagglomration de Marseille est bien classe par rapport aux autres agglomrations franaises sur le plan des indicateurs conomiques, mais elle est en queue de classement pour la qualit de vie et
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74 3. UNE RALIT MTROPOLITAINE MASQUANT DE FORTES DISPARITS SOCIO-CONOMIQUES lattractivit des personnes. La synthse de ces diffrents rsultats place Marseille en fin de classement. La ville ne pointe en effet quau 16me rang dans un chantillon de 21 villes europennes. Elle est devance, en particulier, par Barcelone, Milan, Amsterdam, Munich, Budapest, Lyon, Hambourg, Gteborg, Turin, Manchester et Valence (AGAM, 2013a). Lagglomration marseillaise apparat dans les derniers rangs du classement notamment pour le revenu mdian, le niveau dinscurit, le prix moyen des logements, les niveaux de pollution, laccs aux services et, seulement dans la moyenne, pour lengorgement en matire de circulation automobile ou les comportements civiques (AGAM, 2013a). Une enqute de la Commission Europenne rendue publique en octobre 201310 sur la satisfaction des habitants dans un chantillon de 83 villes europennes confirme cette tendance. Un quart de la population marseillaise exprime un haut niveau de mcontentement concernant la qualit de vie dans leur ville. Marseille fait ainsi partie des villes o le niveau de satisfaction a le plus diminu depuis 2006 (-11 points), avec Palerme (-15 points), Miskolc (-15 points), Ostrava (-13), Roma (-12), et Athnes (-10).

Les questions environnementales, au cur des proccupations des citoyens


La mtropole Aix-Marseille sinscrit dans des espaces naturels et marins remarquables plusieurs gards et bnficie de conditions climatiques privilgies. La part des espaces non-urbaniss (naturels et agricoles) dans la mtropole AixMarseille est de 89 % contre 11 % pour les espaces urbaniss (dfinis comme des espaces couverts par les btiments rsidentiels et non rsidentiels ainsi que par les infrastructures urbaines qui reprsentent un peu moins de 500 km2). La mtropole est dote dun patrimoine cologique trs riche et est considre comme un haut lieu de la biodiversit. Par la part des espaces non-urbaniss dans laire mtropolitaine, laire mtropolitaine Aix-Marseille se place au 69me rang sur 225 mtropoles de lOCDE (225 mtropoles) pour lesquelles la moyenne est de 80 %. Elle occupe le 12me rang lchelle des mtropoles slectionnes (41 mtropoles cf. graphique 3.14). Les espaces non-urbaniss sont donc plus tendus dans la mtropole AixMarseille que dans une majorit de mtropoles. Les zones urbanises sont, en revanche, trs dveloppes dans des mtropoles comme Anvers (plus de 40%), au Royaume-Uni (Birmingham, Manchester, Glasgow), Rotterdam, Barcelone, Naples ou encore Fukuoka.

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3. UNE RALIT MTROPOLITAINE MASQUANT DE FORTES DISPARITS SOCIO-CONOMIQUES 75

Graphique 3.14. Part des espaces mtropolitains non-urbaniss et progression annuelle moyenne des espaces urbaniss 2000 2006. Aires mtropolitaines slectionnes

Source : OCDE, Base de donnes mtropolitaines.

Selon les donnes de lOCDE, la croissance des espaces urbaniss entre 2000 et 2006 dans laire mtropolitaine Aix-Marseille a t de + 0,4% par an (cf. graphique 3.14 cidessus). Ce taux de croissance est infrieur au taux moyen de + 0,7 % par an de lensemble des 225 mtropoles de lOCDE. Certaines mtropoles ont vu en effet leurs espaces urbaniss saccrotre trs sensiblement, par exemple Dublin, Sville, Valence, Tallinn, Indianapolis ou encore Porto. Aix-Marseille, les pression anthropiques rsultent du dveloppement des activits de loisirs et de tourisme, de lintensit des activits industrielles et portuaires, de la densit des rseaux de communication et de la surutilisation de la voiture et des transports routiers, des pressions foncires sur les espaces pri-urbains, ctiers et enfin du phnomne du mitage urbain. Selon le plan de dplacements urbains 2013-2013 de Marseille Provence Mtropole, ltalement urbain a conduit la disparition de 3 590 ha despaces naturels ou agricoles entre 1988 et 2006 (6% e la superficie totale de Marseille Provence Mtropole) au profit, principalement de lhabitat diffus. Les espaces littoraux, particulirement fragiles, sont menacs par lurbanisation et les rseaux de transport mais galement par lensemble des activits qui

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76 3. UNE RALIT MTROPOLITAINE MASQUANT DE FORTES DISPARITS SOCIO-CONOMIQUES tirent parti du fort potentiel de dveloppement conomique de ces espaces (Plan local durbanisme de Marseille Provence Mtropole, juin 2013). En outre, laire mtropolitaine dAix-Marseille est caractrise par un haut niveau de risques environnementaux : tout dabord, des risques naturels, lis en particulier aux inondations, aux incendies (rptition des incendies de forts) et aux mouvements de terrains ; ensuite, des risques industriels et technologiques rsultant de la prsence dune trentaine de sites SEVESO classs AS (seuil lev) sur le territoire mtropolitain (notamment dans le triangle Fos/Berre/Martigues o se rassemblent la sidrurgie, le raffinage, laronautique, la chimie et la ptrochimie) ainsi que limportance des transports de matires dangereuses (par voies routire, ferroviaire, maritime, oloducs et gazoducs). Enfin, comme toute grande mtropole, laire de Marseille doit faire face des enjeux de distribution de leau potable, dassainissement des eaux uses et de gestion des dchets mnagers et industriels. Ces pressions sur lenvironnement et nuisances diverses contribuent dgrader la qualit de vie (cf. AGAM 2013, ci-dessus) et ont aussi des consquences sur la sant des habitants. Sur lensemble de la communaut urbaine de Marseille, 40% de la population est soumise une nuisance sonore suprieure aux valeurs limites. Ces nuisances sonores sont principalement dorigine routire (SCOT MPM). En matire de pollution de lair, deux polluants particuliers, les particules fines et lozone au niveau du sol, continuent dentraner des problmes respiratoires, des maladies cardiovasculaires et des dcs prcoces. Selon une tude doctobre 2013 de lAgence europenne de lenvironnement (AEE - Air Quality in Europe), de nouveaux rsultats scientifiques montrent que la pollution de lair peut tre dangereuse pour la sant humaine des niveaux de concentration infrieurs ceux admis jusqu prsent. En mars 2013, lAEE a publi une carte qui montre que Paris, Marseille, Turin, Milan, Rome et plusieurs villes tchques, polonaises et bulgares affichent les niveaux de pollution aux particules les plus inquitants, avec plus de 50 microgrammes par m3 en moyenne annuelle.

Capital social et confiance envers les pouvoirs publics


Lenvironnement trs fragment de la mtropole Aix-Marseille est peu propice au comportement de coopration et au dveloppement du sentiment de confiance et, de manire gnrale, ldification du capital social. Ceci est confirm dans le cas de Marseille par une enqute Eurostat de 2009. Celle-ci sest intresse aux perceptions de la qualit de vie dans 75 villes europennes. Elle montre que seulement 55 % des enquts Marseillais dclaraient faire confiance aux autres (cf. graphique 3.15). Les autres villes franaises de province analyses en 2009 (Bordeaux, Toulouse, Lille, Rennes et Strasbourg) affichaient des taux de confiance au-dessus des 65 %, donc nettement suprieurs. Seule Paris fait moins bien que Marseille avec 45 %. La moyenne pour cet indice pour les villes europennes entre 500 000 et 1 000 000 dhabitants est de 60 %. Les villes espagnoles prsentaient aussi des niveaux de confiance envers les autres plus levs qu Marseille, avec des taux pour Barcelone, Malaga et Madrid au-dessus des 65 %. Les villes scandinaves et celles du nord de lEurope se distinguaient par des chiffres encore plus importants. Par exemple, Stockholm et Hambourg se plaaient au-dessus des 85 %, Anvers et Vienne au-dessus des 75 %. En moyenne, plus la ville est grande et plus le taux de confiance diminue. Mais, taille gale (par exemple Dublin et Stockholm), Marseille reste trs en-de des niveaux de confiance observs.

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3. UNE RALIT MTROPOLITAINE MASQUANT DE FORTES DISPARITS SOCIO-CONOMIQUES 77

Graphique 3.15. Niveaux de confiance envers les autres (2009)

Source : Eurostat 2009, Perceptions de la qualit de vie dans 75 villes europennes.

Un autre indicateur montre que seuls 50% des habitants estiment que ladministration dpense largent public de manire efficace Marseille (cf. graphique 3.16).
Graphique 3.16. Pourcentage des habitants estimant que ladministration dpense largent public de manire efficace (2009)

Source : Eurostat 2009, Perceptions de la qualit de vie dans 75 villes europennes.

Plusieurs enqutes internationales (World Values Survey, International Social Survey Program (ISSP), Perception Survey 2009 dEurostat) ont t menes dans le but de comparer le niveau de capital social entre pays, cest--dire la qualit des relations dans une communaut11. En moyenne, les Franais ont moins confiance que la plupart des habitants des pays riches dans leur justice, leur parlement et leurs syndicats (Algan et Cahuc, 2007). On pourrait penser que cette forte htrognit de la confiance entre les habitants des diffrents pays sexplique par leur ducation, leur revenu, leur situation familiale ou leur appartenance religieuse. Ce nest pourtant pas le cas. Certes, toutes ces variables sont bien lies la confiance mutuelle : les personnes plus duques font gnralement plus confiance aux autres. Tel est aussi le cas des personnes plus riches, qui pratiquent une religion ou sont maries. La spcificit de Marseille est de faire partie du pays dans lequel on fait le moins confiance aux autres, et den tre la ville, aprs Paris, avec le capital social le plus faible.
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4. UNE GOUVERNANCE FRAGMENTE ET DE FAIBLES LEVIERS DE COORDINATION 79

Chapitre 4 Une gouvernance fragmente et de faibles leviers de coordination

Introduction
Les prcdents chapitres ont mis en lumire la ralit fonctionnelle de la mtropole dAix-Marseille, qui saccentue au fil des annes. Cette mtropole prsente des atouts considrables, mais son dveloppement est menac par des ingalits trs marques sur son territoire, en matire de revenus, daccs lemploi, dducation et de logement. Renouer avec une croissance inclusive implique daborder les enjeux lis au dveloppement conomique, aux transports, et, plus globalement, la qualit de vie et au bien-tre des habitants, une chelle adquate et non de manire parcellaire et segmente sur le territoire. Cela implique des changements en matire de gouvernance mtropolitaine significatifs. Ce chapitre abordera les questions lies la fragmentation de la gouvernance mtropolitaine et aux dynamiques de coopration qui se sont mises en place.

Section 4.1. Une gouvernance fragmente : des dficits de coordination lchelle fonctionnelle
La complexit de lorganisation territoriale franaise trouve une incarnation particulire sur le territoire de laire mtropolitaine dAix-Marseille. Quatre niveaux de collectivits se superposent ainsi, disposant toutes dun pouvoir fiscal (rgion, dpartement, municipalits, groupements intercommunaux). ces niveaux dadministration sajoutent de nombreux tablissements publics disposant de comptences propres ainsi que des structures publiques ou parapubliques vocation plus spcialise : syndicats vocation unique ou multiple, autorits organisatrices des transports, organismes consulaires, agences publiques spcialises, universit, hpitaux, entreprises de rseaux publics. Ces entits ont, elles-aussi, leur propre organisation territoriale et agissent lchelle de leurs primtres. Par ailleurs, ltat est prsent au travers de sa propre administration territoriale (prfecture, sous-prfectures, services dconcentrs des ministres). En outre, il a conserv de forts domaines dintervention sur le territoire, notamment travers la gestion du port de Marseille-Fos et certaines oprations denvergure comme Euromditerrane (cf. encadr 4.1).

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80 4. UNE GOUVERNANCE FRAGMENTE ET DE FAIBLES LEVIERS DE COORDINATION

Encadr 4.1. Le rle cl de ltat franais dans la gouvernance du territoire Aix-Marseille


Dans de nombreuses mtropoles de lOCDE, ltat joue un rle cl dans la gouvernance du territoire. En France, ce rle est dautant plus accentu que ltat dispose dune administration territoriale puissante et contrle de nombreuses structures et agences. Il agit directement sur le territoire, contrairement dautres pays (comme le Royaume-Uni) ou bien il fait faire par dautres acteurs (collectivits territoriales, secteur priv). Ltat est trs prsent Aix-Marseille. Tout dabord par ses administrations territoriales de niveau rgional et dpartemental, commencer par les prfectures (de rgion et de dpartement) et les administrations des diffrents ministres (ducation nationale, transports, amnagement, etc.). A ces administrations, viennent sajouter des entreprises publiques quil contrle comme la SNCF et Rseau Ferr de France pour les transports ferroviaires. Il dispose galement dagences ou dtablissements publics comme Euromditerrane ou le Grand Port Maritime de Marseille (GPMM). Ensuite, il intervient dans les politiques publiques locales par tout un ensemble de dispositifs et instruments programmatiques et financiers (Directive Territoriale dAmnagement, Contrat de Projet tat-Rgion, Plan Campus, Ples de comptitivit, etc.) qui lui assurent un rle central dans le dveloppement de la mtropole. Ltat sest notamment engag sur le territoire dAix-Marseille en lanant des grands projets damnagement : construction du port de Fos, installation du centre dtudes atomiques Cadarache (CEA), cration des ples dactivits dinnovation aux Milles, Rousset et Marignane (SNIAS), constructions des grandes infrastructures autoroutires, ferroviaires (TGV) et portuaires, mise en place de lOpration dIntrt national Euromditerrane, engagement dans le cadre de lanne europenne de la culture (MUCEM), etc.

Le vrai problme est bien la faiblesse de coordination et de coopration entre les collectivits publiques sur le territoire mtropolitain. Ceci nest pas spcifique la mtropole Aix-Marseille et les enjeux sont trs largement partags au-del de la France par un grand nombre de mtropoles. LOCDE a identifi un cadre analytique qui indique un certain nombre de dfis en matire de coordination verticale et horizontale entre collectivits territoriales, communs un grand nombre de pays (cf. tableau 4.1.). Ces dfis appellent des mcanismes de gouvernance pouvant y remdier. Les enjeux varient sensiblement selon les territoires, et, en gnral, les territoires concentrent deux ou trois dfis dominants, qui doivent donc tre cibls en priorit pour amliorer la gouvernance locale. Si lon observe le cas dAix-Marseille dans une perspective comparative lchelle de lOCDE, deux enjeux lis la coordination dominent et seront dvelopps dans ce chapitre: (i) enjeu de la fragmentation administrative sur le territoire fonctionnel, lmiettement des comptences et les faibles leviers de coopration horizontale entre acteurs locaux (notamment collectivits locales) ; (ii) enjeu li la faible coordination entre politiques sectorielles (nationales et locales) et lexploitation limite des complmentarits lchelle mtropolitaine (notamment en matire de transports, logement, ducation, recherche et innovation).

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4. UNE GOUVERNANCE FRAGMENTE ET DE FAIBLES LEVIERS DE COORDINATION 81

Tableau 4.1. Difficults de coordination entre niveaux dadministration dans lOCDE


Enjeu de coordination Administratif Politiques Responsabilit Description => Remde potentiel Se produit lorsque lchelle administrative laquelle doivent tre ralises les politiques publiques nest pas pertinente du point de vue oprationnel, comme dans le cas du morcellement municipal => Besoin dinstruments pour parvenir une taille efficace (outils de coordination entre units infranationales, fusions). Se produit lorsque les ministres oprationnels adoptent des approches purement verticales en matire de politiques, destines tre mises en uvre au niveau territorial => Besoin de mcanismes pour crer des approches pluridimensionnelles/systmiques Tmoigne des difficults garantir la transparence des pratiques entre diffrents groupes dintrts et niveaux d'administration. Concerne galement les ventuels problmes dintgrit relatifs aux dcideurs participant la gestion des politiques publiques => Besoin dinstruments lappui de la qualit des institutions => Besoin dinstruments pour renforcer le cadre dintgrit au niveau local (importance accorde la passation de marchs publics) => Besoin dinstruments permettant daccrotre la participation des citoyens. Ressources irrgulires ou insuffisantes qui compromettent laccomplissement efficace des responsabilits au niveau infranational ou mettent en cause les comptences partages => Besoin de mcanismes incitatifs la performance et la coopration financire. Asymtries dinformation (quantit, qualit, type) entre diffrentes parties prenantes, quelles soient volontaires ou non => Besoin dinstruments pour dgager et partager des informations. Apparat lorsque les ressources humaines, les ressources en connaissances ou en infrastructure disponibles sont insuffisantes pour mener bien les comptences => Besoin dinstruments pour renforcer les capacits locales. Existe lorsque les motivations diffrentes qui animent les dcideurs nationaux et infranationaux crent des obstacles ladoption dobjectifs convergents. Peut entraner des problmes de cohrence de laction publique et dobjectifs contradictoires => Besoin dinstruments pour harmoniser les objectifs.

Financement Information Capacits Objectifs

Source : Charbit, C. (2011), Governance of Public Policies in Decentralised Contexts: The Multi-level Approach , Documents de travail de lOCDE sur le dveloppement rgional, n 2011/04, ditions OCDE, doi : 10.1787/5kg883pkxkhc-en.

Laccumulation institutionnelle
Laire mtropolitaine dAix Marseille fait partie des zones urbaines les plus fragmentes de lOCDE, lorsque lon mesure la fragmentation par le nombre de collectivits territoriales oprant sur le territoire. Laire fonctionnelle dAix Marseille regroupe, par exemple, 132 municipalits selon la mthodologie de lOCDE. Lindice de fragmentation de lOCDE, qui mesure le nombre de collectivits locales (municipalits) pour 100 000 habitants, est de 7,6 en 2012 (cf. graphique 4.1), soit plus du double de la moyenne de lOCDE (3,7 pour lensemble des aires mtropolitaines de la base). Parmi lchantillon de villes slectionnes en priorit pour ltude, Marseille se situe dans le groupe des villes les plus fragmentes, derrire Prague, Vienne, Porto ou Hambourg. Cet indice de fragmentation est nanmoins interprter avec prcaution, car il se focalise sur lchelon municipal, alors que pour laire mtropolitaine dAix-Marseille le problme est aussi li la superposition des diffrents niveaux dadministration : collectivits territoriales (communes, dpartement, rgion), services de ltat, organismes publics et parapublics mais galement tablissements Publics de Coopration Intercommunale fiscalit propre (EPCI) qui se sont fortement dvelopps en France depuis les diffrentes lois dencouragement lintercommunalit (1959, 1966, 1992, 1995, 1999) jusqu devenir un nouvel chelon de gestion territoriale. Au 1er janvier 2013, il existait ainsi 2 456 EPCI fiscalit propre regroupant 98,3 % des communes et 92,1 % de la population, soit la presque totalit du territoire franais (cf. encadr 4.2).

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82 4. UNE GOUVERNANCE FRAGMENTE ET DE FAIBLES LEVIERS DE COORDINATION

Encadr 4.2. Les particularits de la coopration intercommunale fiscalit propre en France (EPCI)
La France a dvelopp depuis plusieurs dcennies une coopration intercommunale significative travers les tablissements Publics de Coopration Intercommunale fiscalit propre (EPCI) crs pour laborer des projets communs de dveloppement au sein de primtres de solidarit . Ces EPCI sont tablis par les communes gnralement sur une base volontaire et sont dirigs par des conseils reprsentant les communes et disposant de comptences spcifiques attribues par lesdites communes et/ou par la loi. Quatre principales formes dEPCI existent : les Communauts Urbaines (CU), cres par une loi de 1966 et rserves normalement aux aires urbaines suprieures 500 000 habitants, les Communauts dagglomration (CA) celles comprenant entre 50 000 habitants et 500 000 habitants, les communauts de communes (CC) et les Syndicats dAgglomration Nouvelle (SAN), crs en 1983 pour amnager les villes nouvelles (initialement au nombre de neuf, il en reste quatre en 2013, les SAN ayant vocation se transformer en CA une fois acheves les oprations de construction et damnagement de la ville nouvelle). Les EPCI possdent des comptences obligatoires et optionnelles dtermines par la loi pour chaque type dEPCI. En outre, des comptences facultatives peuvent tre librement choisies par les communes membres. Au total, les EPCI, notamment les CU et CA statuts rservs aux plus grandes villes - exercent des comptences significatives dans des domaines qui se sont de plus en plus diversifis : actions de dveloppement conomique (cration, amnagement, entretien et gestion de zones dactivit industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aroportuaire), amnagement de lespace communautaire (notamment Schma de cohrence territoriale ou SCOT, organisation des transports urbains, plans de dplacements urbains ou PDU, documents durbanisme, zones damnagement, voirie, parcs de stationnement, etc.), politique locale de lhabitat (programme local de lhabitat ou PLH, politique du logement), politique de la ville (dveloppement urbain, insertion conomique et sociale, lutte contre la dlinquance, etc.), eau et assainissement, collecte et traitement des dchets, nergie, pollution de lair, dveloppement touristique, quipements culturels et sportifs, etc. Elles disposent galement de ressources fiscales propres et de dotations spcifiques de ltat (Dotation Globale de Fonctionnement pour les groupements fiscalit propre1).

En outre, il convient de souligner que la fragmentation municipale nest pas ncessairement en elle-mme problmatique une rgion urbaine peut tre trs fragmente mais disposer de leviers de coordination efficaces pour aborder les enjeux mtropolitains une chelle adquate. Au niveau national, Aix-Marseille est en revanche relativement moins fragmente que les autres mtropoles franaises, qui se situent toutes sans exception dans le groupe des 20 % des mtropoles de lOCDE les plus fragmentes (cf. graphique 4.1). Ainsi, Marseille se situe lavant dernier rang des mtropoles franaises avec Toulon pour lindice de fragmentation, loin derrire Strasbourg, Toulouse et Rouen.

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4. UNE GOUVERNANCE FRAGMENTE ET DE FAIBLES LEVIERS DE COORDINATION 83

Graphique 4.1. Indice de fragmentation des mtropoles de lOCDE (par ordre croissant de fragmentation)

80 % des aires mtropolitaines de lOCDE ont un indice de fragmentation infrieur 8

Source : OCDE Base de donnes mtropolitaines.

En moyenne en France, il y a 16,5 collectivits locales pour 100 000 habitants dans les zones mtropolitaines (cf. graphique 4.2). Cest lun des indices de fragmentation les plus levs de lOCDE, aprs la Rpublique Tchque, la Rpublique Slovaque et la Suisse. Les analyses prliminaires de lOCDE qui tudient le lien entre fragmentation et croissance conomique montrent un impact ngatif de la fragmentation en termes de croissance (cf. OCDE 20132). Lenjeu de la rforme de la gouvernance mtropolitaine dpasse donc de loin le cadre Marseillais et concerne bien lensemble des mtropoles franaises. Certaines ont cependant mis en place au cours des dernires annes des leviers de coordination efficaces (Lyon, Lille ou Nantes par exemple). Au-del des mtropoles, cest bien lenjeu de la rforme territoriale franaise qui est pos. Au 1er janvier 2012, la France compte 36 571 municipalits (hors outremer) soit plus quaux tats-Unis, ce qui reprsente prs de 41% des municipalits de lUnion europenne et 27% de lOCDE.

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84 4. UNE GOUVERNANCE FRAGMENTE ET DE FAIBLES LEVIERS DE COORDINATION


Graphique 4.2. Nombre de collectivits locales pour 100 000 habitants dans les zones urbaines fonctionnelles des pays de lOCDE

Source : OCDE (2013) Panorama des Rgions de lOCDE.

Une difficult des acteurs publics prendre en compte lintrt mtropolitain


Laire mtropolitaine dAix-Marseille est confronte des difficults importantes pour coordonner sa gouvernance une chelle fonctionnelle. Cependant, ces dfis sont loin dtre spcifiques Marseille, et lexprience de lOCDE montre que la plupart des mtropoles du monde ont ainsi du mal produire des politiques la bonne chelle, y compris dans des domaines aussi essentiels que le transport ou le logement. Les bassins de vie des mtropoles (zones urbaines fonctionnelles pour lOCDE) sont en constante volution, peu calqus sur des limites administratives de villes souvent fixes des dcennies auparavant. Aix-Marseille, les difficults de coordination sexpliquent la fois par des raisons dordre socio-conomique (cf. chapitre 1), politique, territorial, historique et culturel (Morel, 2011 ; Douay, 2012). La difficult prendre en compte lintrt gnral caractrise la mtropole dAix-Marseille (Langevin, 2012). Cette situation est le rsultat de plusieurs types de disparits et antagonismes :

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4. UNE GOUVERNANCE FRAGMENTE ET DE FAIBLES LEVIERS DE COORDINATION 85

Historiques et culturels. Comme lexprime de manire synthtique Paul Langevin (2012) : Marseille regarde vers le sud et la Mditerrane, Aix regarde le nord vers les Alpes, Arles regarde vers Nmes et Aubagne vers Toulon. Lintrt gnral commanderait que ces villes se regardent entre elles. Ces divergences ne sont pas rares dans les pays de lOCDE comme lillustre le cas de la mtropole de Bologne avec lopposition entre la municipalit de Bologne, capitale de lEmilie et la seconde ville dImola, capitale de la Romagne, toutes deux affichant une identit forte. Territoriaux et politiques. Laire mtropolitaine est domine par deux villes, Marseille et Aix, avec de fortes identits, et des tailles diffrentes, Aix tant six fois plus petite en population par rapport Marseille. Dautres communes, pas forcment toutes plus petites, comme Salon-de-Provence, Martigues ou Aubagne, dfendent aussi leurs propres spcificits et leur existence au-del du duo Aix-Marseille. Cette pluralit didentits territoriales se conjugue avec des diffrences politiques et des conflits de personnes. En bref, il existe sur la mtropole des fiefs politiques qui saccommodent mal dun territoire par ailleurs fortement imbriqu au plan fonctionnel, comme les chapitres prcdents lont dmontr. Une fois encore, une telle situation nest pas exceptionnelle et dautres cas de figures dans les pays de lOCDE y font cho. titre dexemple, on peut citer la mtropole berlinoise avec des clivages politiques et territoriaux forts entre lEst et lOuest, entre la ville-centre de Berlin et la priphrie du Brandebourg. conomiques et sociaux. Les disparits conomiques et sociales sont leves sur le territoire, comme nous lavons vu dans le chapitre 3, et vont bien au-del de la dichotomie entre Marseille et Aix-en-Provence. Sur le plan fiscal, les carts entre les diffrentes communes et groupements intercommunaux de laire mtropolitaine sont importants (cf. ci-aprs). Dans un tel contexte, les diffrences de richesse, fiscale ou autre, viennent compliquer et souvent contrecarrer les volonts de rapprochement et de coopration de certains acteurs. L aussi, les exemples trangers ne sont pas rares, notamment dans les mtropoles amricaines qui sont confrontes des problmes de sgrgation spatiale au sein des espaces urbains (par exemple, la rgion des Twin Cities Minneapolis-St. Paul, Los Angeles ou Chicago) mais galement dans des mtropoles comme Bruxelles, Amsterdam, Rotterdam, Londres, Stockholm ou Berlin.

Les facteurs de blocage sont donc nombreux et divers. Ils sont aussi profondment ancrs territorialement. Mais ils ont produit, plus rcemment, un quatrime facteur, celui de la complexit et de la rivalit institutionnelle.

De trs nombreux niveaux daction publique peu coordonns lchelle mtropolitaine


Alors que dans certaines mtropoles franaises, les dernires lois sur lintercommunalit ont permis des regroupements et des cooprations sur des territoires plutt pertinents en termes conomiques et sociaux, cela ne sest pas produit sur le territoire de laire mtropolitaine dAix-Marseille. lidal territorial dune collectivit mtropolitaine pousant le territoire fonctionnel mtropolitain, sest impose, tout au contraire, une fragmentation institutionnelle supplmentaire reposant sur des tablissements publics de coopration intercommunale (EPCI) (cf. encadr 4.3) dont la logique de construction et de coopration repose sur des fondements avant tout politiques (Cour des Comptes, 2013). Six EPCI recouvrent le territoire de la mtropole dAix-Marseille auxquels il faut ajouter quelques communes, comme Gardanne, qui nappartiennent aucun dentre eux. Ces intercommunalits ont rajout un chelon vertical aux diffrents niveaux de collectivits territoriales, une chelle certes pluri-communale mais largement infra-mtropolitaine.
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86 4. UNE GOUVERNANCE FRAGMENTE ET DE FAIBLES LEVIERS DE COORDINATION

Encadr 4.3. Les obstacles la coopration intercommunale dans les Bouches-du-Rhne


Les tentatives de regroupement institutionnel entre les communes des Bouches-du-Rhne sont anciennes. Mais les initiatives spontanes venant du local ont t, dans leur ensemble, limites. En 1966, la ville de Marseille, dont le maire tait alors Gaston Deferre (maire de 1944 1945 puis de nouveau entre 1953 et 1986) a refus, pour des raisons essentiellement politiques, la proposition du Gnral De Gaulle de crer cinq communauts urbaines dans les grandes villes de province (Marseille, Lyon, Lille, Bordeaux, Strasbourg). Marseille a ainsi t la seule grande ville franaise refuser de sinscrire dans la loi du 31 dcembre 1966 crant les communauts urbaines. Cest sous lgide de programmes et politiques damnagement du territoire, la toute fin des annes 1960, que les premires expriences significatives de coordination ont t inities Marseille alors que ltat mettait en place cette priode la politique d'amnagement du territoire sappuyant sur une dizaine de mtropoles d'quilibre . Cest notamment un Schma d'Amnagement de l'Aire Mtropolitaine Marseillaise (SDAAM) qui a port cette vocation. Il a t labor par l'Organisation pour les tudes d'amnagement de l'aire mtropolitaine marseillaise (OREAM) qui a reu la tche d'laborer un schma d'amnagement pour 59 des 119 communes du dpartement des Bouches-du-Rhne. Le schma, adopt en 1969, organisait la hirarchie des diffrents ples et proposait une logique dunit en termes de territoire, de projet et de gouvernance. Le schma indiquait enfin "la bonne chelle" du passage la mtropole, impliquant la cration dun projet densemble partag sur le territoire et appelant une gouvernance unique. Mais, cette exprience naura au final que trs peu de rsultat positif, le contexte local tant marqu par une forte tradition dautonomie et une opposition historique lintercommunalit (Donzel, 2001). Le projet daire mtropolitaine marseillaise, port par ltat tait alors une vision technocratique qui proposait la bonne chelle, lunicit du territoire, de son projet et de sa gouvernance mais qui na pas t approprie par les lus (AGAM, Borruey). Ds 1975, le schma tait rvis. La dcentralisation et lurbanisation "anarchique" des annes 80-90 ne vont pas dans le sens de la coopration, loppos des prvisions et des objectifs de lOREAM. Il faudra attendre lapplication de la loi sur l'Administration Territoriale de la Rpublique en 1992 pour voir apparatre des reconfigurations intercommunales denvergure. Conue sur une base de volontariat, la mise en uvre de la loi Marseille a fait merger quelques regroupements intercommunaux. Ceux-ci ne correspondaient pas cependant aux primtres dsigns antrieurement dans la plupart des tudes d'amnagement conduites par l'tat, notamment la DATAR (De Gaudemar, 1990 ; De Roo, 1992). Ces regroupements ont parfois dbouch sur des situations parfois surprenantes : autour de Marseille, a ainsi t cre une communaut de communes dune vingtaine de communes dont trois ntaient pas limitrophes ; le pays dAix a galement t cr mais en comprenant, enclave en son sein, une autre communaut de communes de deux municipalits. En 1999, l'application de la loi Chevnement a marqu une nouvelle tape en imposant le principe de continuit territoriale dans les regroupements. La nouveaut dcisive a rsid dans la transformation de la communaut de communes de Marseille Provence Mtropole (MPM) en une communaut urbaine (CU). Cette volution a permis le transfert automatique de nombreuses comptences au niveau intercommunal, en matire de dveloppement conomique, d'amnagement, d'habitat et de transports. Cependant, la MPM reste territorialement trs limite, les autres grandes communes ne souhaitant pas la rejoindre. La MPM ne comprend donc que 18 communes (un peu moins de 15 % de laire urbaine Aix-Marseille) et compte 1,038 million dhabitants (les deux tiers de la population de laire urbaine). Au sein de MPM, la ville centre de Marseille est largement prdominante en termes de population (81%), demplois (80%) et dentreprises (83%). De leur ct, les autres groupements intercommunaux se sont largis progressivement et ont adopt de nouveaux statuts, ce qui a conditionn leurs comptences et leurs modalits de financement. Sur la zone plus restreinte du projet de mtropole Aix-Marseille Provence, on compte aujourdhui au total six groupements intercommunaux regroupant 1 827 303 habitants (cf. carte 4.1.) :

la Communaut urbaine de Marseille Provence Mtropole (1 049 461 habitants dans 18 communes), la Communaut dAgglomration du Pays dAix-en-Provence (363 684 habitants dans 34 communes), la Communaut dAgglomration Salon-tang de Berre-Durance aussi appele Agglopole -Provence (138 990 habitants dans 17 communes),

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4. UNE GOUVERNANCE FRAGMENTE ET DE FAIBLES LEVIERS DE COORDINATION 87

Encadr 4.3. Les obstacles la coopration intercommunale dans les Bouches-du-Rhne (suite)

la Communaut dAgglomration du Pays dAubagne et de ltoile (105 119 habitants dans 12 communes), le Syndicat dAgglomration Nouvelle Ouest-Provence (99 776 habitants dans 6 communes et 88 482 habitants) la Communaut dAgglomration du Pays de Martigues (70 273 habitants dans 3 communes). Carte 4.1. Les intercommunalits (EPCI) fiscalit propre dans les Bouches-du-Rhne

Source : Prfecture des Bouches-du-Rhne.

Si le bilan de la coopration intercommunale est plutt positif au niveau de chaque groupement depuis une dizaine dannes, ces efforts de coopration et de mutualisation nont pas vraiment permis de crer une vision et une action densemble lchelle de laire mtropolitaine. Les efforts de rationalisation au travers des Schmas dpartementaux de la coopration intercommunale (SDCI) nont pas abouti dans les Bouches-du-Rhne o aucun accord na pu tre trouv pour adopter le schma. Paradoxalement, la coopration intercommunale semble avoir parfois abouti recrer une nouvelle couche institutionnelle qui a accentu la fragmentation institutionnelle et multipli les niveaux dintervention. Lapprentissage de lintercommunalit na pas t celui de la mtropolisation (P. Langevin).
Source : Douay, Nicolas (2013), Recompositions institutionnelles pour la dfinition de la mtropole dAix-MarseilleProvence ; Langevin (2012) ; Ren Borruey (2001), OCDE.

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88 4. UNE GOUVERNANCE FRAGMENTE ET DE FAIBLES LEVIERS DE COORDINATION

Des dficits de coordination amplifis par de fortes disparits en matire de finances locales
De nombreux indicateurs attestent des fortes disparits en matire de finances locales au sein de laire mtropolitaine dAix-Marseille, entre les communes ainsi quentre les groupements intercommunaux. Ces disparits sont notamment lies aux ingalits de charges et de recettes, notamment fiscales entre les communes et entre leurs groupements. La carte 4.2 ci-dessous, qui repose sur lanalyse du potentiel fiscal communal3 ; permet de comparer la richesse fiscale potentielle des communes les unes par rapport aux autres et montre les fortes ingalits. On observe les mmes disparits fiscales lchelle des six groupements intercommunaux du projet de mtropole Aix-Marseille-Provence, ce qui contribue amplifier les dficits de coordination lchelle mtropolitaine. Ainsi, le syndicat dagglomration nouvelle Ouest Provence a un potentiel fiscal 5 fois plus lev que celui de la communaut urbaine de Marseille Provence Mtropole. Cette dernire arrive en dernire position parmi les six groupements intercommunaux de laire mtropolitaine (cf. graphique 4.3).

Carte 4.2. Potentiel fiscal des communes des Bouches-du-Rhne ( par habitant, 2010)

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4. UNE GOUVERNANCE FRAGMENTE ET DE FAIBLES LEVIERS DE COORDINATION 89

Graphique 4.3. Potentiel fiscal des EPCI ( par habitant, 2013)

Source : OCDE daprs des donnes de la DGCL.

En outre, les poids budgtaires des groupements intercommunaux sont trs diffrencis. Ainsi, en 2012, les six groupements intercommunaux cumulaient un budget en dpenses de 2,13 milliards deuros et en recettes, de 2,35 milliards deuros. La communaut urbaine Marseille Provence Mtropole reprsente 66% de ces dpenses cumules et 62% des recettes. Elle est suivie par la communaut dagglomration du Pays dAix qui totalise 14% des dpenses et 15% des recettes puis le SAN Ouest Provence (respectivement, 10% et 14%). Ce dsquilibre budgtaire sobserve galement au travers du ratio des dpenses par habitant (cf. graphique 4.4). Lintercommunalit Ouest Provence arrive ainsi en tte avec un montant de dpenses par habitant de plus de 2 200 euros par habitant comparer avec 550 euros par habitant dans le Pays de Martigues. Le dsquilibre est encore plus marqu en ce qui concerne les recettes par habitant, le SAN Ouest Provence ayant un montant de recettes par habitant 5,5 fois plus grand que le Pays de Martigues.
Graphique 4.4. Montant des dpenses et des recettes des EPCI ( par habitant, 2012)

Source : OCDE daprs des donnes de la DGCL.


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90 4. UNE GOUVERNANCE FRAGMENTE ET DE FAIBLES LEVIERS DE COORDINATION Les recettes fiscales par habitant varient galement du simple au double, schelonnant de 300 euros par habitant pour la communaut dagglomration de Salon tang de Berre et la communaut urbaine Marseille Provence Mtropole prs de 670 par habitant pour le SAN Ouest Provence4 (cf. graphique 4.5). Ce sont les recettes de la cotisation foncire des entreprises qui fournissent la majorit des recettes fiscales ce dernier (62%) grce notamment ses implantations industrielles. A linverse, la taxe dhabitation apporte 45% des recettes fiscales de la communaut urbaine Marseille Provence Mtropole contre 29% en moyenne pour lensemble des six intercommunalits.
Graphique 4.5. Produit des impts locaux et de rpartition* des EPCI ( par habitant, 2012)

Note :* Impts de rpartition : Cotisation sur la valeur ajoute des entreprises, Impositions forfaitaires sur les entreprises de rseau (IFER), taxe sur les surfaces commerciales) (TASCOM). Source : calculs OCDE daprs des donnes de la DGCL.

Ces disparits de recettes fiscales sexpliquent par les diffrences des bases dimposition mais galement par les diffrentes des taux vots par les intercommunalits. Ces derniers varient dun groupement lautre (cf. annexe 2.6). De mme, les groupements disposent dune certaine marge de manuvre concernant les exonrations ou la dfinition des seuils dimposition. Cette situation engendre une concurrence fiscale entre les territoires (en tout cas entre les EPCI), qui a souvent t dnonce par des reprsentants des entreprises locales. La question de la pertinence de cette concurrence (qui trouve son soutien dans la thorie du fdralisme fiscal) souligne nouveau la question de lchelle laquelle elle sopre.

Disparits en matire de dpenses dinvestissement


Linvestissement est une responsabilit majeure des groupements intercommunaux auxquels les communes ont dlgu en partie cette fonction afin de mutualiser leurs moyens pour la ralisation dquipements intercommunaux. Dans les budgets des six intercommunalits du projet de mtropole Aix-Marseille-Provence, les dpenses dquipement slvent au total prs de 525 millions deuros en 2012 : elles
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4. UNE GOUVERNANCE FRAGMENTE ET DE FAIBLES LEVIERS DE COORDINATION 91

reprsentent en moyenne 24% de leurs dpenses, un chiffre qui se situe dans la moyenne nationale et qui confirme ce rle dinvestisseur des intercommunalits. Cette importance de linvestissement dans les budgets intercommunaux varie cependant dun groupement lautre dans laire mtropolitaine Aix-Marseille, les carts allant de 15 % 30 % des budgets. Par habitant, on observe galement des carts considrables entre les EPCI, allant de 1 8. Ainsi, les dpenses dquipement de la communaut dagglomration du Pays de Martigues totalisent 85 euros par habitant en 2012 contre 330 euros par habitant pour la communaut urbaine de Marseille Provence Mtropole et mme plus de 660 euros par habitant pour le SAN Ouest Provence (cf. graphique 4.6). En termes absolus, 66% du total des investissements proviennent du budget de Marseille Provence Mtropole.

Graphique 4.6. Dpenses d'investissement des EPCI ( par habitant, hors remboursement de la dette, 2012)

Source : calculs OCDE daprs des donnes de la DGCL.

Dimportants dsquilibres en matire dendettement


Reflet notamment des efforts dinvestissement, lendettement est dsquilibr. En 2012, lencours total cumul des six intercommunalits slve un peu plus de 1,8 milliard deuros. La dette de la communaut urbaine de Marseille Provence Mtropole (prs de 1,5 milliard deuros) reprsente 81% de cet encours. A loppos, lencours de dette du Pays dAubagne et de lEtoile (13 millions deuros) en reprsente moins de 1%. Par habitant, lencours de dette schelonne de 124 euros 2 287 euros par habitant, soit dans un rapport de 1 18 (cf. graphique 4.7). Lannuit de la dette par habitant varie galement de 7 euros par habitant Salon tang de Berre Durance 356 euros par habitant SAN Ouest Provence, soit de 1 50.

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92 4. UNE GOUVERNANCE FRAGMENTE ET DE FAIBLES LEVIERS DE COORDINATION


Graphique 4.7. Encours de dette des EPCI par habitant ( par habitant, 2012)

Source : calculs OCDE daprs des donnes de la DGCL.

Section 4.2. Des dynamiques de coopration territoriales nombreuses et peu institutionnalises


Fragmentations territoriales, institutionnelles et financires engendrent des difficults de coordination en matire de politiques publiques, qui ne bnficient pas dun traitement adapt la bonne chelle. Les dynamiques de coopration sont nanmoins nombreuses et se sont intensifies au cours de la dernire dcennie. Ces cooprations ont t le fruit de trois types dacteurs : ltat, la socit civile et les collectivits territoriales. Elles ont pour caractristiques dtre le plus souvent flexibles, organises sur la base du volontariat et peu institutionnalises.

Les dynamiques inities par ltat


Les efforts de ltat pour encourager la coopration entre les diffrents niveaux dadministration lchelle mtropolitaine, notamment les communes, ont t relativement constants depuis des dcennies. Les rsultats, jusqu prsent, ont t relativement peu couronns de succs (encadr 4.4).

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4. UNE GOUVERNANCE FRAGMENTE ET DE FAIBLES LEVIERS DE COORDINATION 93

Encadr 4.4. Les initiatives prises par ltat franais pour soutenir la coordination lchelle de laire mtropolitaine Aix-Marseille
Malgr lchec de la mise en uvre dune communaut urbaine en 1966 et du Schma dAmnagement de lAire mtropolitaine Marseillaise de 1969 de lOREAM (cf. encadr 4.3), ltat a choisi laire mtropolitaine dAix-Marseille comme lun des sept sites en France ncessitant llaboration dune Directive Territoriale dAmnagement (DTA)5. La rflexion a dabord t lance lchelle de laire mtropolitaine marseillaise puis largie lensemble des Bouches-du-Rhne en 1999. Elle a abouti en 2007 ladoption par dcret de la DTA 13 , saffirmant comme un cadre pour les documents durbanisme locaux et un outil de cohrence des dmarches territoriales. La DTA a t labore dans le cadre dune concertation permettant lassociation des principales collectivits territoriales (rgion, dpartement, communes de plus de 20 000 habitants et groupements de communes) et la participation de reprsentants de la socit civile (associations, organismes consulaires, agences durbanisme, etc.). En 2004, la DATAR a lanc lAppel projets pour une Coopration mtropolitaine (ACM) auquel ont rpondu les collectivits locales de laire mtropolitaine Aix-Marseille. Si les rsultats ont t par la suite dcevants, ne dbouchant sur aucun projet concret, lobjectif du projet mtropolitain tait bien dengager une dmarche et de mettre en place des habitudes de travail au sein dun rseau de techniciens et dlus, de construire une connaissance partage des territoires et didentifier des missions mtropolitaines qui renforceraient celles menes 6 dautres chelles territoriales ainsi que les pistes daction privilgier . En 2010, ltat a galement lanc une dmarche interSCOT visant dvelopper un dialogue et aboutir des rapprochements en matire de planification spatiale afin de parvenir plus de cohrence dans les documents durbanisme et damnagement des divers EPCI. toutes ces dynamiques et initiatives, on peut galement ajouter les collaborations qui se sont 7 noues au cours de llaboration et de la mise en uvre du Contrat de projet tat-Rgion (CPER) sur la priode 2007-2013 entre les services de ltat et les principales collectivits territoriales. Les futurs CPER 2014-2020 devraient accentuer encore cette orientation en incluant un volet mtropolitain . Dans une circulaire adresse le 2 aot 2013 aux prfets, le Premier ministre a indiqu que la future contractualisation 2014-2020 avec les conseils rgionaux comprendrait un volet territorial cibl sur un nombre limit, et variable selon les rgions, de territoires justifiant un effort particulier de solidarit nationale . Pour soutenir les futures mtropoles, le gouvernement a demand aux prfets de dfinir les priorits de renforcement des fonctions mtropolitaines qui seront dclines dans un volet du CPER, spcifique aux territoires mtropolitains .
Source : Circulaire du Premier Ministre adresse le 2 aot 2013 aux prfets ; Douay (2013) ; DATAR (2004).

Ltat est intervenu de manire plus affirme pour rformer la gouvernance des mtropoles depuis 2010, avec la loi portant sur la cration des ples mtropolitains et, en 2013, le projet de loi crant de nouvelles collectivits les mtropoles . Celle-ci dispose dune configuration spcifique pour Aix-Marseille-Provence : La loi de rforme territoriale du 16 dcembre 2010 a donn la possibilit aux groupements intercommunaux qui le souhaitaient de constituer des mtropoles (pour ceux de plus de 500 000 habitants) et des ples mtropolitains (plus de 300 000 habitants). Au 1er janvier 2012, cette loi avait abouti crer une seule mtropole sur huit potentiellement (Nice-Cte dAzur) et cinq ples mtropolitains. Marseille, elle a permis dorganiser des confrences mtropolitaines (cf. ci-aprs) et a dbouch sur un protocole daccord des

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94 4. UNE GOUVERNANCE FRAGMENTE ET DE FAIBLES LEVIERS DE COORDINATION groupements intercommunaux de laire mtropolitaine, et mme au-del, visant crer un ple mtropolitain au 1er janvier 2013. Initi en 2013, le projet de loi de modernisation de laction publique territoriale et daffirmation des mtropoles , sinscrivant dans le cadre plus large de lActe III de la dcentralisation, vise renforcer les mtropoles, en amliorant notamment leur gouvernance. Il rserve une place particulire Aix-Marseille, au mme titre que Paris et Lyon. Le chapitre 3 du projet de loi propose pour la mtropole dAix-Marseille la cration au 1er janvier 2016 dune nouvelle entit mtropolitaine qui se substituera aux six groupements intercommunaux existants. Pour mettre en uvre ce projet, le gouvernement a nomm un prfet dlgu et mis en place une Mission Interministrielle dappui la ralisation du projet mtropolitain (cf. section 4.4).

Ltat est lgitime pour porter un discours mtropolitain au nom de lintrt national que revt la mtropole dAix-Marseille et dont il est le garant. Ce discours mtropolitain au nom de lintrt national se retrouve dans un grand nombre de pays et a fond de nombreuses rformes mtropolitaines (OCDE, 2013, OCDE 2014). Dans un monde globalis o les mtropoles sont de plus en plus considres comme des lieux cruciaux o se jouent la comptitivit et la croissance nationale, ltat ne peut pas se dsintresser de ces espaces. Les tats interviennent dans un cadre politique et socio-culturel fortement dpendant de lhistoire et des relations entretenues avec les collectivits territoriales. Les approches sont ainsi contrastes entre des pays unitaires de tradition centralise, comme la Turquie ou la Core, et les pays plus dcentraliss, comme le Danemark, o la mise en uvre de la rforme peut savrer plus progressive. Dans les pays fdraux, si les gouvernements fdraux soutiennent les dmarches mtropolitaines au travers de documents dorientation (en Australie par exemple, avec la Politique nationale Urbaine de 2011) ou le financement de grands projets dinfrastructures, ce sont plutt les tats fdrs qui suscitent ou mettent en uvre des politiques mtropolitaines (cf. encadr 4.5). Encadr 4.5. Le rle des tats dans les rformes mtropolitaines dans les pays de lOCDE
Les efforts des tats pour amliorer la gouvernance de leurs grandes villes sont anciens. Lobjectif est de rconcilier au mieux les diffrentes chelles institutionnelles (souvent anciennes) et fonctionnelles (conomiques et sociales) pour amliorer les politiques publiques au service des citoyens, des entreprises et de la comptitivit du territoire. Ainsi, aux tats-Unis, partir des annes 1960, ltat Fdral a cherch faire cooprer les collectivits locales dans les grandes villes pour traiter de problmes qui apparaissaient pertinents lchelle mtropolitaine, au premier chef, les transports. Il a ainsi aid la cration des Councils of Governments - COG et des Metropolitan Planning Organizations MPO dans de trs nombreuses mtropoles, institutions regroupant les autorits locales dans le domaine de la planification et des tudes. Finances par ltat fdral, ces institutions avaient aussi comme responsabilit lattribution des subventions fdrales aux transports publics. Dans les annes 1980, ltat a poursuivi ces tentatives en justifiant son intervention par la ncessit de prendre en compte les problmes denvironnement. Progressivement, les COG et les MPO ont donc gagn en comptences et ressources et constituent aujourdhui lchelle nationale les seuls organismes prenant en compte lchelle mtropolitaine, mme si dans le contexte amricain leurs pouvoirs demeurent trs rduits. En 2013, il y a 342 MPO aux tats-Unis.

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4. UNE GOUVERNANCE FRAGMENTE ET DE FAIBLES LEVIERS DE COORDINATION 95

Encadr 4.5. Le rle des tats dans les rformes mtropolitaines dans les pays de lOCDE (suite) Dans dautres pays de lOCDE, ltat joue un rle galement trs affirm, en crant des entits mtropolitaines pour la capitale ou pour les plus grandes villes du pays, par exemple, au Danemark en 2007, avec la rforme des collectivits locales qui a cr, entre autres, le Grand Copenhague (OCDE, 2009b); en Turquie, avec ltablissement de municipalits mtropolitaines pour 29 grandes aires urbaines (16 dans les annes 1980 puis 13 nouvelles en 2012) ; en Core, avec la cration en 1995 des villes mtropolitaines leur attribuant un statut de gouvernement rgional autonome, au mme niveau que les provinces pour les six villes de plus de un million dhabitants et pour Soul (OCDE, Busan 2005a et Soul 2005b) ; au Portugal galement avec la cration par ltat des aires mtropolitaines (rea Metropolitana) de Lisbonne et de Porto en 1991, statut rform plusieurs reprises en 2003 et 2008. Depuis la crise de 2008, on observe une acclration des rformes territoriales, notamment mtropolitaines, afin pour objectif de trouver la bonne chelle cest--dire lchelle la plus cohrente et pertinente pour lexercice de comptences de niveau mtropolitain, ceci dans un contexte de recherche defficacit de laction publique et galement doptimisation de la dpense publique. En Italie par exemple, ltat a relanc rcemment la politique des Citt Metropolitane pour Rome Capitale et neuf villes mtropolitaines, lanant ainsi une nouvelle phase visant rendre oprationnelle la loi si longtemps inapplique (cf. chapitre 5, encadr 5.1, OCDE 2010b, Venise, OCDE 2006b, Milan et fiche sur Gnes en annexe). Tout d'abord, il a redfini la procdure de rforme des structures institutionnelles des aires mtropolitaines. Malgr un ralentissement d la Cour constitutionnelle, le nouveau gouvernement s'est engag en aot 2013 prsenter un projet de loi sur les Citt metropolitane qui en dfinit les comptences et les modalits de mise en uvre. Si ce projet est adopt par l'assemble nationale, les Citt metropolitane seraient alors automatiquement cres sans que les rgions puissent s'y opposer. En outre, le gouvernement a propos des incitations financires pour faciliter le processus. Dans le cadre de la programmation des fonds structurels 2014-2010, il est prvu des financements spcifiques pour les investissements et les exprimentations l'chelle mtropolitaine et intercommunale non seulement pour les 10 Citt metropolitane mentionnes dans les lois nationales mais aussi pour les quatre identifies par les lois des rgions statut spcial (Palerme, Messine, Catane en Sicile et Cagliari en Sardaigne). En Australie, une profonde rforme de la gouvernance mtropolitaine est en cours depuis 2011 dans tous les tats australiens, suite un audit engag par le Conseil des Rformes du Conseil des Gouvernements Australiens (Council of Australian Governments (COAG) Reform Council) sur lorganisation des municipalits et des rgions mtropolitaines en Australie. Cet audit, lanc en 2009, a permis dlaborer un Accord du COAG sur les villes reconnaissant leur importance et la ncessit dune planification efficace. Neuf critres ont t identifis pour renforcer la planification stratgique des villes, en particulier les capitales des tats et des territoires. Sur cette base, les diffrents tats australiens ont lanc des dmarches mtropolitaines. En juin 2011, ltat dAustralie-Occidentale a ainsi confi un groupe dexperts (Metropolitan Local Government Review Panel) le soin de conduire une valuation de la gouvernance mtropolitaine de Perth. Le rapport, rendu public en 2012-2013, a labor 30 recommandations qui ont fait lobjet dune consultation publique durant lt 2013. Un comit (Metropolitan Reform Implementation Committee) est dsormais en charge de la mise en uvre de la rforme de la gouvernance mtropolitaine (cf. Fiche sur Perth). Ailleurs, les rformes sont galement nombreuses : en Nouvelle-Zlande, ltat a mis en place en novembre 2010 la nouvelle rgion mtropolitaine dAuckland ; en Angleterre, le gouvernement a lanc les City deals avec les plus grandes villes du pays visant leur attribuer des comptences et des moyens financiers accrus en contrepartie dune gouvernance renforce, lobjectif tant de soutenir la croissance conomique locale ; en Finlande, la rforme municipale actuellement en prparation Nouvelles municipalits 2017 prvoit une nouvelle organisation pour laire mtropolitaine dHelsinki, un scnario dj voqu depuis plusieurs annes (OCDE, 2003).

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96 4. UNE GOUVERNANCE FRAGMENTE ET DE FAIBLES LEVIERS DE COORDINATION

Les dmarches inities par les collectivits locales


Les diverses cooprations qui ont t inities par ltat dans la mtropole provenale depuis plusieurs dcennies ont permis que se tissent des liens plus forts entre les collectivits et quun dialogue soit amorc. Elles ont aussi permis aux lus de se forger des positions communes dans dautres domaines comme celui de la rforme institutionnelle, notamment en confortant leur choix d un regroupement volontariste, qui privilgie lefficacit de laction la lourdeur dune structure trop lointaine du terrain (Dclaration commune lors dune runion interSCOT, 7 janvier 2011). Outre les cooprations engages dans le cadre de lintercommunalit, plusieurs initiatives de partenariat entre les collectivits locales mritent dtre soulignes, en particulier les confrences mtropolitaines et la coopration entre les agences durbanisme8. Les agences durbanisme du Pays dAix (AUPA) et de Marseille Provence Mtropole (AGAM) ont entam une collaboration technique visant mieux apprhender lespace mtropolitain. Elles ont particip galement lanimation de la dmarche interSCOT (voir ci-aprs encadr 4.13). En octobre 2010, elles ont cr une revue commune, intitule Enjeux et Perspectives : Regards dagences , dans un souci de produire un socle commun de connaissance sur le fait mtropolitain et de faire connatre les diffrentes tudes quelles conduisent en partenariat. Mme sil ne sagit l que dune coopration encore uniquement technique, qui se droule dans le cadre des chantiers mis en place dans la perspective du projet mtropolitain port par ltat et dtudes ralises en commun, elle tmoigne de la volont de parvenir une vision partage du territoire mtropolitain. Suite la promulgation de la loi de dcembre 2010 qui a cr les ples mtropolitains, les principales intercommunalits de la mtropole ont commenc se mobiliser. Cette mobilisation sest effectue travers la runion de plusieurs confrences mtropolitaines (cf. encadr 4.6).

Encadr 4.6. Les confrences mtropolitaines organises depuis 2011


En mai 2011, a t organise Aix-en-Provence la premire confrence des prsidents des intercommunalits. Celle-ci a lanc la rflexion sur la construction dun ple mtropolitain au niveau politique. Une deuxime confrence, organise en septembre 2011 Marseille, sest clture par une dclaration commune des neuf prsidents dEPCI du dpartement. Cette dclaration commune a lanc des ateliers thmatiques sur trois thmes (dplacements, logement, dveloppement conomique) et propos dix actions de coopration concrtes (coordination des travaux des agences durbanisme, dmarche interSCOT, schma des dplacements, mise en rseau de loffre touristique, etc.). En novembre 2011, Aubagne, une troisime confrence a abouti une dclaration affirmant la ncessit de mettre en place le ple mtropolitain ds 2013. En mars 2012, Martigues, la quatrime confrence sest termine par la signature dun protocole daccord fixant un calendrier de mise en place dun ple mtropolitain au plus tard au 1er janvier 2013 et proposant une gouvernance spcifique, sous la forme dun syndicat mixte, dot dune structure permanente lgre et oriente vers la coordination du travail commun des services des EPCI ainsi que des agences durbanisme. Une cinquime confrence, devant se tenir Aix-en-Provence quelques mois plus tard, na finalement pas eu lieu, du fait notamment du projet de loi de dcentralisation du nouveau gouvernement.

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4. UNE GOUVERNANCE FRAGMENTE ET DE FAIBLES LEVIERS DE COORDINATION 97

Les collectivits territoriales ne sont donc pas restes inactives en termes de coopration. Mais les confrences mtropolitaines ne sont souvent que des premires tapes quil est difficile de franchir pour poursuivre la construction mtropolitaine, notamment en vue dune institutionnalisation. Elles permettent que sbauche un dialogue politique et quun diagnostic commun des problmes et des enjeux traiter soit labor. Ainsi, plusieurs mtropoles des pays de lOCDE, principalement en Europe (Bologne, Ile de France, Manchester, Turin, Zurich) ont lanc une telle dmarche, sans ncessairement aboutir des formes plus institutionnalises de coopration (cf. encadr 4.7 et fiche en annexe).

Encadr 4.7. De lAssociation of Greater Manchester Authorities la Greater Manchester Combined Authority
LAssociation of Greater Manchester Authorities (AGMA) a t cre en 1986 suite labolition par le gouvernement conservateur de M. Thatcher du Greater Manchester Council. Ds le dpart, lAGMA a rassembl les dix municipalits (Districts) de laire mtropolitaine, couvrant quelques 2,6 millions dhabitants. Fonctionnant comme une confrence mtropolitaine o taient dbattus les grands problmes de la mtropole et maintenant une coopration a minima entre les communes, lAGMA a jou le rle de structure de reprsentation de la mtropole auprs des diffrents acteurs nationaux (ltat) et internationaux (lUnion Europenne). Progressivement, ses fonctions de coordination se sont dveloppes et lAGMA a trait de domaines de plus en plus nombreux (logement, stratgie de dveloppement, environnement). En 2010, ses statuts ont volu dune forme associative plutt lgre vers une formalisation plus forte avec un comit excutif et des commissions. La coopration entretenue par lAGMA depuis 1986 a permis en 2009 le lancement dun processus de structuration plus forte de la gouvernance mtropolitaine de Manchester qui a conduit la constitution en 2011 de la Greater Manchester Combined Authority (GMCA) par les mmes communes. La GMCA possde des comptences en matire de transports publics, logement, dveloppement conomique et formation professionnelle. Pour autant, AGMA na pas disparu et continue assurer, au-del des comptences de GMCA, ses fonctions de coordination des politiques communales et de reprsentation de la grande mtropole du nord de lAngleterre.

Les initiatives de la socit civile et des milieux conomiques.


La socit civile et les milieux conomiques se sont montrs particulirement actifs depuis un certain nombre dannes pour initier des cooprations lchelle mtropolitaine. Lune de ces toutes premires actions a t la dmarche Top 20 , issue des milieux entrepreneuriaux, dont lambition est de hisser la mtropole Aix Marseille dans les 20 premires mtropoles dEurope. De nombreux autres think tanks et rseaux se sont galement constitus Marseille pour dfendre une dmarche mtropolitaine (cf. encadr 4.8).

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98 4. UNE GOUVERNANCE FRAGMENTE ET DE FAIBLES LEVIERS DE COORDINATION

Encadr 4.8. La mobilisation des acteurs conomiques


La dmarche Top 20
Cette dmarche a t engage notamment en raction ltude de 2003 de comparaison des mtropoles europennes effectue par la DATAR qui a plac Marseille au 23me rang des 180 mtropoles tudies. Face cette situation, plusieurs acteurs conomiques (notamment la Chambre de Commerce et dIndustrie de Marseille Provence CCIMP et lUnion pour les Entreprises des Bouches-du-Rhne, UPE 13) ont cr, en 2007, le Club Top 20, un club qui rassemble environ 70 chefs dentreprises. En juillet 2010, une stratgie et une mthode ont t approuves travers un document Projet archipel mtropolitain : lavenir de Marseille Provence . Ce document propose la notion darchipel mtropolitain qui soppose la vision monolithique de la mtropole centralisatrice et souligne, au contraire, lidentit propre de chacun des territoires de la mtropole. Il se dcline sur pas moins de 28 projets portant sur des domaines jugs cruciaux (les transports, le tourisme daffaire et dvnements, le rayonnement international, etc.) pour lavenir du territoire. Dans le mme temps, le club Top 20 a lanc un appel aux lus travers un manifeste pour lavenir de Marseille Provence co-sign par la CCIMP, la CCI dArles et lUPE 13 qui leur demande de soutenir le projet archipel mtropolitain .

Les autres initiatives dveloppes Aix-Marseille


Le collectif Mon entreprise, ma ville qui regroupe, entre autres, lUPE 13, le Medef, la CGPME 13 et les syndicats FO et CFTC, organise rgulirement sous la bannire Osons la mtropole des dbats en faveur du projet de mtropole. Dautres associations patronales, comme le Club Marseille La Dcouverte fond en 1997, se mobilisent sans pour autant trancher sur la forme de cette gouvernance. Ainsi, le 24 juin 2013, linitiative de ce club, une centaine de chefs dentreprises se sont runis pour dbattre dans une confrence totalement ferme aux politiques de la gouvernance mtropolitaine. Se sont exprims les reprsentants dassociations territoriales sur la mtropole comme Pays dAix Dveloppement, UPE 13 ou le Groupement des Entreprises dOuest tang de Berre. La Chambre de Commerce et dIndustrie de Marseille Provence nest pas en reste puisqu partir de juillet 2013 elle a lanc une srie de dbats intituls les ateliers de la mtropole . Le premier a trait de la question des dplacements comme tant le chantier prioritaire auquel la future institution, quelle quelle soit, devra satteler.

Les conseils de dveloppement des intercommunalits


Une autre initiative est celle des conseils de dveloppement des intercommunalits. Ce sont des assembles participatives regroupant des lus et des reprsentants du monde conomique, syndical et associatif9. Depuis 2010, plusieurs conseils de dveloppement des intercommunalits de laire mtropolitaine marseillaise ont entrepris une dmarche de rapprochement, appelant traiter de questions comme les transports ou lemploi lchelle mtropolitaine.

Les Comits d'Intrts de Quartier (CIQ)


Les Comits d'Intrts de Quartier (CIQ)10 se sont galement prononcs en faveur dun projet mtropolitain. Existant depuis plus de 80 ans Marseille pour dfendre les intrts gnraux des habitants des quartiers et leur cadre de vie, les CIQ se sont regroups au sein dune Confdration qui les coordonne les actions sur le territoire. Pour la prsidente de la Confdration des CIQ, les habitants de lagglomration se sont dj appropris les territoires mtropolitains11.

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4. UNE GOUVERNANCE FRAGMENTE ET DE FAIBLES LEVIERS DE COORDINATION 99

Encadr 4.8. La mobilisation des acteurs conomiques (suite)


Le manifeste mtropolitain de novembre 2012
Enfin, dernire initiative qui tmoigne de cette mobilisation de la socit civile, qui sest, en outre, acclre et qui a pris rcemment une connotation plus politique : la signature dun manifeste mtropolitain et la cration de groupes dactions mtropolitains (GAM). Ainsi, en novembre 2012, un groupe dintellectuels, de scientifiques et de personnes issues des milieux associatifs, ont lanc un appel intitul Pour une mtropole puissante et dmocratique la mesure de notre avenir . Ce manifeste a t sign par plus de 1 600 personnes dhorizons les plus divers. Souhaitant aller plus loin et profiter des lections municipales de 2014, les initiateurs de ce manifeste qui avaient galement cr le think tank Club du Nouveau Sud pour relancer la rflexion autour de l'amnagement du territoire et la mtropole ont lanc en mars 2013 les groupes dactions mtropolitains dont lobjectif est douvrir le dbat mtropolitain lensemble de la socit (les jeunes, les milieux associatifs, etc.) et de se faire entendre dans la campagne municipale de 201412.

Section 4.3 Des politiques publiques fragmentes malgr quelques dmarches de coopration sectorielle
Les dmarches de coopration se sont multiplies ces dernires annes. Nanmoins, elles dpendent de la capacit des acteurs dpasser leurs antagonismes et saccorder sur les biens communs mtropolitains. Si, dans certains domaines, elles portent des fruits, notamment pour linnovation, lenseignement suprieur ou encore la culture, elles ne peuvent masquer les dficits de coordination qui persistent, et qui sont particulirement prononcs, notamment dans les domaines du transport, de lamnagement du territoire, du dveloppement conomique et de lenvironnement. Ces dficits sont autant de freins pour tirer parti des atouts de la mtropole dAix Marseille et de son potentiel. Dans ce chapitre, la caractrisation de ces dficits de coordination concerne des politiques sectorielles dont la responsabilit choit en grande partie au niveau infranational en France (cf. annexe 2.5), mais aussi dans de nombreux pays de lOCDE (OCDE, 2013).

Lenjeu des transports pour la mtropole


Les enjeux en matire de transports sont considrables (cf. chapitre 3), avec une part modale de la voiture dans les dplacements au sein de la mtropole marseillaise de 90 %, ce qui la situe au niveau des grandes mtropoles amricaines. En matire de transports collectifs interurbains et urbains, il existe trois grandes catgories dacteurs : la rgion, (trains et lignes express rgionales : TER et LER), le dpartement (rseau de cars Cartreize) et les intercommunalits qui organisent les transports collectifs lintrieur de leurs primtres de transport. Ces derniers sont les autorits organisatrices des transports (AOT) agissant lintrieur de leurs limites administratives, sans coordination entre elles (cf. encadr 4.9). Cette situation entrane de nombreuses incohrences, voire contradictions et doublons, en matire de tracs, des ruptures de charge et de complications pour les usagers (complexit des trajets, ncessit dacheter des billets multiples). Cette fragmentation institutionnelle a conduit une offre globale de transports collectifs limite par rapport aux besoins. En outre, cette offre trs clate13 ne permet pas de connecter correctement entre elles les zones dhabitat, les zones dactivits commerciales, industrielles portuaires, aroportuaires ou encore les ples universitaires et

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100 4. UNE GOUVERNANCE FRAGMENTE ET DE FAIBLES LEVIERS DE COORDINATION de recherche et les technopoles. Des quartiers restent trs ingalement desservis tandis que dautres sont congestionns. Il nexiste pas non plus de coordination en matire de planification des transports collectifs. Les plans de dplacements urbains (PDU), qui fixent un cadre pour 10 ans pour la mise en uvre dune politique globale de dplacement cohrent, sont galement labors lchelle des EPCI selon des modalits et un calendrier propre chacun. Ainsi, le nouveau PDU de la CU de Marseille-Mtropole-Provence a t approuv en juin 2013 pour la priode 2013-2023. Le PDU du Pays dAubagne et de lEtoile sera renouvel et actualis en 2015 pour 10 ans. Celui dAgglopole Provence vient chance en 2019. Cette absence de coordination des PDU dans le temps et lespace se traduit par un manque de cohrence territoriale. La situation aurait pu voluer avec la cration, en 2009 linitiative du Conseil gnral, dun Syndicat mixte des transports en commun regroupant autour de lui les AOT du dpartement (cf. encadr 4.9). Ce dernier a contribu coordonner les horaires, les rseaux et les trajets, mais il nest pas en mesure de dvelopper une vision stratgique et oprationnelle en matire de transports. Il a quand mme permis denclencher une dynamique de coopration, avec quelques ralisations concrtes, sur lesquelles la dmarche mtropolitaine pourrait sappuyer (cf. chapitre 5).

Encadr 4.9. La multiplicit des autorits organisatrices des transports sur le territoire mtropolitain et le syndicat mixte des transports des Bouches-du-Rhne
Il existe aujourdhui huit autorits organisatrices des transports (AOT) dans le dpartement des Bouches-du-Rhne dont six sur le territoire dAix-Marseille-Provence. Pour amliorer la coordination sur la question des transports, le Conseil gnral a cr en 2009 un Syndicat Mixte des Transports en commun de type SRU (statut cr en 2000 par loi Solidarit et Renouvellement Urbain ). Lobjectif est de regrouper et de coordonner les AOT14 pour permettre de dfinir une offre de transport collectif homogne, cohrente et simplifie lchelle du territoire dpartemental, qui est donc lgrement plus grande que celle de laire mtropolitaine. Les syndicats SRU ont des comptences obligatoires qui sont la coordination des services de transports des membres du syndicat, un systme de billettique commun et une politique tarifaire coordonne ainsi que la mise en place dun systme dinformation multimodale lattention des usagers. Ils peuvent avoir galement des comptences optionnelles dans deux domaines : l'organisation de services rguliers et de services la demande ainsi que la ralisation et la gestion d'quipements et d'infrastructures de transport, et ce, en lieu et place de ses membres. Aujourdhui, le SMTC des Bouches-du-Rhne reprsente 180 millions de voyageurs par an et 220 lignes rgulires de transport. Cependant, il est rest incomplet . Sil a engag plusieurs actions relevant de ses comptences obligatoires (par exemple, cration du site dinformation multimodale http://www.lepilote.com/ et mise en place de groupes de travail sur la tarification billettique et sur la coordination des services et la dfinition des programmes dinvestissement), les travaux ont progress lentement. Ces travaux nont notamment pas encore abouti dfinir une politique de billetterie. Le SMTC na pas fait usage des comptences optionnelles qui lui auraient permis davoir des responsabilits oprationnelles. Il nest pas un outil de gestion mais essentiellement une structure dtudes. La problmatique de la rationalisation des rseaux et de la coordination des moyens et outils de la mobilit reste donc pose de mme que lmergence dun rseau intgr de transports en commun lchelle de la mtropole.

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4. UNE GOUVERNANCE FRAGMENTE ET DE FAIBLES LEVIERS DE COORDINATION 101

Lhorizon de laire mtropolitaine ne se limite pas son amnagement et sa mobilit interne. La prise en compte des connexions longue distance est galement essentielle si lon veut tirer davantage parti de la situation exceptionnelle de laire mtropolitaine, lintersection des deux grands euro-corridors de dveloppement, le couloir rhodanien et larc mditerranen. Or, les connexions externes reliant la mtropole Aix-Marseille aux rseaux de communication et de liaisons longue distance, nationales, europennes et internationales nont pas non plus bnfici dune vision stratgique et dune gestion coordonne. Certes, la grande accessibilit sest nettement amliore depuis deux dcennies, grce notamment aux diffrents contrats de plan et documents de programmation qui ont permis de raliser dimportants investissements, les derniers projets en cours tant la nouvelle LGV entre Marseille et Nice et le ramnagement de la gare Saint-Charles, une gare aujourdhui sature (cf. encadr 4.10). Cependant, malgr les atouts et les ralisations, des retards importants ont t accumuls dans plusieurs domaines (voir chapitre 2). Plusieurs obstacles ont t identifis, en particulier labsence dune vision densemble du systme de transports et dune coordination des diffrents acteurs impliqus dans la planification, la ralisation ou le financement de ces infrastructures.

Encadr 4.10. La transformation de la gare Marseille-Saint Charles : une opportunit majeure pour structurer larmature mtropolitaine de transport
La gare Saint-Charles a entam sa mtamorphose avec l'arrive du TGV Mditerrane en 2001. Intgrs dans le projet Euromditerrane, dimportants travaux ont t conduits qui ont permis de rnover la gare (nouvelle halle de voyageurs Honnorat, construction de nouvelles voies ferres), de rhabiliter les abords de la gare, de construire un ple d'change multimodal entre le ferroviaire, la gare routire rnove, les bus urbains, le mtro et les voitures (construction de parkings) et de raliser un nouveau parvis. Cependant, la gare Saint-Charles est une gare en impasse. En outre, elle est sature : le trafic TER crot rgulirement depuis plusieurs annes, tant en nombre de passagers quen nombre de services. Le trafic TGV connat galement une croissance trs importante atteignant 11 millions de passagers en 2009 (le trafic a un peu diminu depuis la mise en service de la gare TGV dAix-en-Provence). Selon le PDU de Marseille Provence Mtropole, le trafic total de la gare St-Charles devrait atteindre 20 millions de voyageurs en 2023 et 40 millions en 2040. Dans ces conditions, la capacit dexploitation de la gare et de ses voies daccs va prochainement atteindre ses limites, fragilisant la sret de lexploitation ferroviaire ; en outre, cette croissance des flux va poser dimportants problmes daccs aux diffrentes infrastructures de transport urbain, en particulier la station de mtro. Enfin, le projet de LGV PACA va impliquer dimportants ramnagements. Une nouvelle tape a t annonce par le gouvernement franais en novembre 2013 avec le projet de construction dune gare souterraine quatre voies, dont la ralisation a un cot estim 2,5 milliards deuros.
Source : Plan de dplacement urbain de Marseille Provence Mtropole 2013-2023 et annonces gouvernementales.

Un dveloppement portuaire encore cloisonn


Le dveloppement du port Marseille-Fos sest fait pendant longtemps de manire isole. Le port, gr par ltat qui en le seul actionnaire, nest pas suffisamment intgr dans son environnement local immdiat et de son hinterland, illustrant en
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102 4. UNE GOUVERNANCE FRAGMENTE ET DE FAIBLES LEVIERS DE COORDINATION particulier un dcouplage ville-port (OCDE, 2012). Le manque de concertation et de coopration entre les autorits portuaires, les municipalits daccueil du port (et leurs groupements), la rgion, le dpartement, les entreprises publiques (par exemple, la SNCF) ou encore les organismes de recherche a des consquences prjudiciables. Ainsi, les voies daccs routires et ferroviaires15 au port sont insuffisamment dveloppes, de mme que les connexions fluviales. A ces difficults de desserte sajoutent dautres problmatiques : insuffisance des plateformes logistiques, problmatique des amnagements du front de mer et des friches portuaires, faiblesse des changes avec les centres de formation et de recherche, mauvaise prise en compte des nuisances environnementales imputables aux infrastructures portuaires, aux zones industrialo-portuaires, au transport maritime et au transport routier de marchandises (impacts sur la qualit de lair et de leau notamment). Marseille-Fos, comme dans un certain nombre de ports maritimes de lOCDE, les interfaces ville-port sont ainsi souvent tendues. On observe cependant depuis quelques annes des efforts de rapprochement entre les ports et leur environnement pour mettre en uvre des politiques de dveloppement plus intgres, les villes sefforant notamment de reconqurir et de rgnrer les espaces de liaison ville-port. Marseille-Fos notamment, plusieurs projets et initiatives ont t engags dans cette perspective, notamment Euromditerrane et la Charte Ville-Port. Ainsi, Euromditerrane, qui est une opration dintrt national16 (OIN) de rnovation urbaine entre port, gare et centre-ville, se dveloppe dans le cadre dune gouvernance partage et exemplaire entre ltat et les collectivits locales (voir encadr 4.11).

Encadr 4.11. Deux projets pour rapprocher le port de son environnement : Euromditerrane et la Charte Ville-Port
Euromditerrane : un projet acclrateur de mtropole
Lance en 1996, Euromditerrane est une grande opration damnagement urbain et de dveloppement conomique qui vise remodeler tout le secteur urbain du port et des quartiers arrire-portuaires, qui stend de la Joliette jusquau quartier de la gare Saint-Charles. Euromditerrane se veut aussi tre une opration de coopration associant les diffrents acteurs institutionnels pour crer un ple de promotion et de valorisation des changes entre lEurope et la Mditerrane. Ltat, la Ville de Marseille, la Rgion Provence-Alpes-Cte-dAzur, le Dpartement des Bouches-du-Rhne et la CU de Marseille-Mtropole-Provence se sont associs au sein dun tablissement public damnagement (EPAEM) pour rgnrer 480 ha au cur de la ville, dont une grande partie concerne linterface urbano-portuaire, afin de faire vivre ensemble la ville et le port et hisser lagglomration au rang de mtropole internationale au carrefour entre lEurope et le Mditerrane, linstar dautres grandes mtropoles portuaires, comme Barcelone, Bilbao, Gnes, Busan ; Rotterdam, Auckland ou encore Naples qui ont engag une reconqute urbaine de leur port . Il sagit de la plus grande opration de rnovation urbaine dEurope qui mobilise plus de 7 Md dinvestissements publics et privs. Elle permet de rhabiliter des quartiers, de transformer danciens btiments portuaires en espaces publics, de crer de nouveaux centres daffaires, commerciaux et de logements et de trouver ainsi une nouvelle utilit urbaine aux zones portuaires comme espaces de reconnexion entre la ville et son hritage maritime. Elle vise ainsi offrir plus de 1 million de m2 de bureau, 24 000 logements nouveaux et rhabilits, 200 000 m2 de commerces, 200 000 m2 dquipements publics et 60 hectares de parcs, des espaces publics crs ou rnovs, 40 000 nouveaux habitants et 35 000 emplois crs.

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Encadr 4.11. Deux projets pour rapprocher le port de son environnement : Euromditerrane et la Charte Ville-Port (suite) Ces travaux ont dj permis certaines ralisations permettant de mieux connecter la ville et son port : rnovation des Docks et de la place de la Joliette, rnovation et construction de nouveaux immeubles de bureaux, de logements et de zones commerciales (les Terrasses du Port), ouverture des archives et bibliothque dpartementales Gaston Defferre. Cest sur le territoire dEuromditerrane que plusieurs grands quipements de MP2013 ont t construits, notamment le nouveau Muse des civilisations de lEurope et de la Mditerrane (MuCEM) ou la Villa Mditerrane. Le projet, dans ce rle dintgrateur, a permis de dpasser les limites des structures institutionnelles classiques et de surmonter rivalits et parfois immobilisme.

La Charte Ville-Port
La Charte Ville-Port, signe en 2012, associe galement plusieurs acteurs cls autour des problmatiques de dveloppement des Bassins Est : ltat, le Grand Port Maritime, la ville de Marseille, la communaut urbaine de Marseille Provence Mtropole, Euromditerrane, la Rgion PACA, le dpartement des Bouches du Rhne et la Chambre de Commerce et dIndustrie. Cette charte vise mieux concilier dveloppement urbain et dveloppement des activits portuaires autour dobjectifs communs. Dans un contexte o les relations entre les lus, la population et le port taient devenues marques par la mfiance, cette charte vise aussi faire renatre une image positive du port linstar de ce que lon observe dans dautres grandes villes portuaires telles quHambourg, Anvers et Rotterdam.
Source : Euromditerrane, tude OCDE (2012) sur la Comptitivit des villes portuaires: Le cas de Marseille-Fos

Ces deux initiatives ont certes enclench une dynamique collective, mais il faut sans doute aller plus loin dans le dcloisonnement du port et la coopration entre les acteurs pour amliorer durablement la performance relative de Marseille-Fos. En effet, parmi les facteurs explicatifs de la perte defficacit de Marseille-Fos figure la gouvernance portuaire des Grands Ports Maritimes en France qui gnre des relations de faible intrt mutuel entre le port et la ville (voir chapitre 2). Ces difficults sont en outre accentues par la fragmentation institutionnelle propre laire mtropolitaine dAix-Marseille (voir encadr 4.12).

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104 4. UNE GOUVERNANCE FRAGMENTE ET DE FAIBLES LEVIERS DE COORDINATION

Encadr 4.12. Gouvernance et sous-performance portuaires : le cas de Marseille-Fos


En France, la gouvernance portuaire est traditionnellement contrle par ltat, notamment depuis la cration des Ports Autonomes. La rforme portuaire de 2008, mise en place en 2011, a confirm ce rle fort de ltat au travers du nouveau statut de Grand Port Maritime (GPM) pour les sept plus grands ports franais tandis que les ports de taille plus modeste taient dcentraliss ds 2004-2008. Pour ces derniers en effet, ltat a considr quils ne relevaient pas de lintrt national. Leur gouvernance a donc t dlgue des acteurs locaux (rgion, dpartement, CCI, syndicat mixte, intercommunalit, etc.) ce qui a suscit une grande diversit des modles de gouvernance portuaire au niveau local. Dans les grands ports maritimes rests toujours sous le contrle de ltat17, ltat est rest lacteur dominant. Il est lunique actionnaire, nomme le directeur, donne son approbation sur le plan stratgique portuaire et est une source importante de financement des investissements portuaires. Cependant, un effort a t fait Marseille-Fos pour impliquer davantage les instances locales la gouvernance du port en les intgrant dans les instances institutionnelles. Leur influence reste cependant limite : 4 des 17 membres du Conseil de Surveillance sont des reprsentants de ces collectivits territoriales : le Conseil Rgional, le Conseil Gnral, le SAN Ouest Provence et la Ville de Marseille (et non la CU de Marseille Provence Mtropole). Les collectivits territoriales sont aussi reprsentes au sein du Conseil de dveloppement du port, mais cet organe na quune fonction consultative, et non de prise de dcision. Selon les analyses conduites par lOCDE, la sous-performance relative du port de Marseille-Fos, comme celle dautres villes portuaires franaises, est en partie lie au pilotage de la gouvernance portuaire par ltat. Deux arguments sont avancs. Dun ct, le fait que des ports soient contrls par ltat pourrait les rendre moins sensibles aux questions locales, notamment la cration de valeur conomique et demplois au niveau local ou encore la rduction des impacts environnementaux, ce qui serait moins le cas pour des ports contrls par la ville ou une rgion. De lautre ct, les villes portuaires, qui nont pas la responsabilit de leur port, pourraient tre moins enclines investir et crer des conditions favorables au dveloppement portuaire par des amnagements appropris (zones logistiques, corridors de fret, plates-formes intermodales, etc.) et une bonne interconnexion avec larrire-pays. Bref, une gouvernance tatique peut gnrer une situation dignorance mutuelle entre le port et son environnement local, voire des relations ville-port conflictuelles, se traduisant par une faible valeur ajoute du port au niveau local, des impacts environnementaux importants mais peu pris en compte et, globalement, une stagnation de la croissance portuaire. En outre, dans le cas de Marseille-Fos, la situation est encore plus complexe, le dveloppement de la ville portuaire de Marseille sinscrivant dans un contexte de relations mtropolitaines trs fragmentes et polarises : la multiplicit et le cloisonnement des SCOT, des lieux de dcision, des projets de dveloppement rendent difficile llaboration dune ligne politique densemble pour le port intgrant les amnagements urbains, logistiques et de transport dans le but daccrotre la comptitivit de la ville-port lchelle europenne, voire mondiale. Le renforcement du gouvernement mtropolitain de Marseille pourrait permettre de mieux articuler les intrts portuaires vis--vis des collectivits territoriales et inversement, ce quillustre le cas dAuckland (voir encadr 5.11). En outre, cette occasion, une rflexion pourrait tre mene pour une gouvernance portuaire renouvele reposant sur un systme de responsabilits partages entre une gouvernance mtropolitaine et ltat. Des dbats ont dailleurs eu lieu ce sujet lors des discussions sur le projet de loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des mtropoles.
Source : Merk, O., Comtois, C. (2012), Comptitivit des villes portuaires: Le cas de Marseille-Fos , OECD Regional Development Working Papers, 2012/11, OECD Publishing.

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4. UNE GOUVERNANCE FRAGMENTE ET DE FAIBLES LEVIERS DE COORDINATION 105

Des progrs limits en matire damnagement du territoire


Si des progrs ont t accomplis ces dernires annes en matire damnagement du territoire, laire mtropolitaine dAix-Marseille semble en retard par rapport un certain nombre de mtropoles franaises. Dans le domaine de lamnagement du territoire, les Schmas de cohrence territoriale (SCOT) sont tablis lchelle des intercommunalits (EPCI), et donc sur des territoires intercommunaux parfois peu cohrents dun point de vue conomique et social. De fait, six territoires de SCOT coexistent aujourdhui lchelle mtropolitaine18, alors que Lyon, par exemple, a dvelopp un SCOT lchelle de trois EPCI ainsi quun interSCOT une plus grande chelle encore. Dans laire mtropolitaine Aix-Marseille, les SCOT ont t labors au moyen de mthodologies et dindicateurs diffrents. Ils ont donn naissance une liste de projets, souvent cloisonns, correspondant aux intrts des territoires particuliers plus qu la recherche de lintrt gnral mtropolitain. En outre, il existe des zones dinterface aux frontires des primtres des territoires intercommunaux (valle de lHuveaune, ple Est-Berre) qui sont des ples conomiques majeurs lchelle de la mtropole mais dont les potentiels restent insuffisamment optimiss du fait de la juxtaposition des projets des communes et des EPCI sur ces territoires (tude AGAM doctobre 2009 lments de connaissance et identification des enjeux ). En matire durbanisme commercial, la situation reste galement fragmente19. Le lancement en mai 2010 dune dmarche interSCOT lchelle des Bouchesdu-Rhne, linitiative de ltat, a constitu cependant un progrs vers une approche mutualise entre intercommunalits (cf. encadr 4.13). La dmarche na toutefois pas encore dbouch ce jour sur la production dun document global de synthse, contrairement dautres mtropoles franaises qui ont labor des documents de planification stratgique lchelle du territoire mtropolitain (Grand Lyon, Nantes, Toulouse, Bordeaux, etc.). En outre, comme la dmarche interSCOT na aucun caractre prescriptif et dpend de la bonne volont cooprer de chacun, force est de constater que cette initiative a rencontr, aprs son lancement, un succs mitig auprs des diffrents acteurs impliqus localement.

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106 4. UNE GOUVERNANCE FRAGMENTE ET DE FAIBLES LEVIERS DE COORDINATION

Encadr 4.13. Loutil des SCOT pour lamnagement du territoire en France et la dmarche interSCOT
Les SCOT (Schmas de Cohrence Territoriale), introduits en 2000, visent coordonner les politiques sectorielles en matire durbanisme, dhabitat, de dplacements, de dveloppement conomique, dquipements commerciaux et de prservation de lenvironnement lhorizon 1015 ans. Mais, dfinis par les EPCI, ils sont tablis uniquement lchelle du territoire intercommunal. De fait, six territoires de SCOT coexistent aujourdhui lchelle mtropolitaine dAix-Marseille. La dmarche interSCOT, lance en mai 201, visait mettre en cohrence ces diffrents SCOTs, une ncessit rendue encore plus forte du fait de lorganisation multipolaire du territoire . Celle-ci plaide en effet en faveur dun interSCOT comme moyen de prendre en compte les phnomnes qui dpassent les primtres institutionnels (pratiques de vie des habitants, continuits naturelles et agricoles, mtropolisation) . Il a associ sur la base du volontariat les principaux acteurs de la rgion : les six territoires de SCOT, le Conseil Rgional, le Conseil Gnral, les Chambres de Commerce et dIndustrie, la Chambre des Mtiers, la Chambre dAgriculture et, du ct de ltat, le Secrtariat Gnral aux Affaires Rgionales (SGAR), la Direction Rgionale de lEnvironnement, de lAmnagement et du Logement (DREAL), la Direction Rgionale de l'Alimentation, de l'Agriculture et de la Fort (DRAAF) et lINSEE. Les agences durbanisme de Marseille Provence Mtropole et du Pays dAix ont apport leur assistance technique. LinterSCOT a eu principalement pour objectifs dchanger des connaissances et de crer de la complmentarit entre les SCOT. Plusieurs comits de pilotage et ateliers thmatiques se sont tenus depuis 2010 mais la dmarche na pas dbouch sur des projets concrets et sest limite partager les perspectives de chaque SCOT.

Source: Dmarche interSCOT des Bouches-du-Rhne Rapport dactivit 2010-2012 et entretiens.

Les progrs sont encore plus limits dans le domaine de la planification urbaine. Les Plans dOccupation des Sols (POS) et les Plans Locaux dUrbanisme (PLU), dont le principal objectif est de rglementer lutilisation du sol au travers de rgles de
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4. UNE GOUVERNANCE FRAGMENTE ET DE FAIBLES LEVIERS DE COORDINATION 107

construction et de servitude (emplacement des voiries et des quipements publics, planification de lhabitat et des logements sociaux) et de protection (paysages, environnement, patrimoine bti, etc.) pendant cinq ans, restent gnralement adopts au niveau des communes, sauf si la comptence a t transfre. lchelle de lagglomration marseillaise, seule la communaut urbaine de Marseille Provence Mtropole a adopt un PLU communautaire en juin 2013, ainsi que le SAN Ouest Provence qui gre les documents durbanisme des six communes de son territoire, permettant dassurer une certaine coordination lchelle du territoire intercommunal. Il existe donc aujourd'hui plusieurs dizaines de POS/PLU sur le territoire mtropolitain.

Segmentation des comptences en matire dhabitat et de logement


En matire dhabitat et de logement, les principales difficults sont galement lies la segmentation des comptences, entranant une offre de logements sociaux trs disparate sur le territoire et un retard important dans les programmes de rnovation urbaine. Comme nous lavons vu dans le chapitre 3, loffre de logements sociaux est insuffisante mme si elle nest pas ngligeable l'chelle mtropolitaine. Leur rpartition est cependant fortement concentre dans certains territoires. Les comptences habitat ont t transfres au niveau intercommunal, notamment les Programmes Locaux de l'Habitat (PLH), qui sont le principal dispositif dobservation, de dfinition et de programmation des investissements et des actions en matire de politique du logement l'chelle locale. Malgr cela, l'chelle communale reste l'chelle oprationnelle et demeure le niveau de dcision, du fait de la recherche permanente dun consensus politique. Par ailleurs, il nexiste pas de processus de coordination des Programmes Locaux de l'Habitat. Le dficit de politique foncire et de culture du projet urbain, coupl une gouvernance particulirement complexe, conduisent souvent une juxtaposition doprations, au dtriment dune rponse globale des besoins identifis et territorialiss qui doivent accompagner une politique damnagement et de dveloppement (Prfecture des Bouches-du-Rhne, 2013). Il y a galement un retard du programme de rnovation urbaine20 dans lagglomration marseillaise (soit 14 des 17 conventions des Bouches-du-Rhne) o un tiers seulement des subventions de lANRU tait engag fin 2012. Une des raisons invoques est la gouvernance densemble du dispositif ANRU qui est complexe sur Marseille puisquon recense deux groupements dintrt public, les communes, la mairie centrale et les mairies darrondissement de Marseille, la communaut urbaine de Marseille Provence Mtropole, etc. Les actions en faveur de lhabitat ne souffrent pas dun manque de moyens financiers de la part de ltat. La complexit institutionnelle de la gouvernance locale et la fragmentation de lingnierie territoriale locale sont les principales difficults rencontres sur les deux axes de l'intervention de ltat en matire dhabitat . Une meilleure coordination des acteurs locaux pourrait permettre de faciliter lexcution des politiques locale et dacclrer la mise en uvre des projets (Prfecture des Bouches-du-Rhne, 2013).

Une coordination limite sur les biens communs environnementaux


Comme nous lavons vu dans le chapitre 3, laire mtropolitaine marseillaise se caractrise par la qualit de son environnement naturel, mais galement par un haut niveau de risques environnementaux et humains. Les biens publics et nuisances lis lenvironnement ne connaissent pas de frontires administratives (nergie, pollutions, qualit de l'eau et de l'air, gestion des dchets, espaces marins, etc.) et ont de fortes externalits, positives ou ngatives, entre collectivits adjacentes : ce sont typiquement
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108 4. UNE GOUVERNANCE FRAGMENTE ET DE FAIBLES LEVIERS DE COORDINATION des biens communs qui ncessitent une approche coordonne. Or, mme si des initiatives partenariales sont conduites pour laborer des dmarches globales de protection et valorisation du patrimoine naturel (par exemple, Plans de Massifs Durables, Agenda 21 ou nouveau Parc national des Calanques), beaucoup de ces problmatiques sont gres de manire fragmente. Ainsi, de nombreux documents dorientation, prvus notamment dans le cadre de la loi Grenelle 2, sont labors localement de manire morcele : les plans nergie-climat, les plans des dchets, les plans pour la lutte contre la pollution de lair, les plans dexposition aux bruits, la qualit des eaux, les nergies renouvelables, etc. Sagissant des plans nergie-climat, on recense en rgion PACA pas moins de 35 collectivits locales soumises lobligation dadopter un Plan nergie-Climat. En matire de gestion des dchets, le dveloppement rsidentiel et conomique impliquerait une stratgie durable et intgre de gestion des dchets visant, outre leur rduction la source, loptimisation de la chane du traitement (collecte, transfert, traitement) dans le sens dune concertation et dun quilibre entre les territoires et les acteurs. Laire mtropolitaine comprend galement des espaces naturels et ruraux quil convient de prserver et de valoriser dans une dmarche globale, en favorisant les changes et les partenariats rural-urbain. Plusieurs intercommunalits de laire mtropolitaine marseillaise se sont engages dans des dmarches actives de zonages permettant de garantir les espaces agricoles et naturels (notamment contre ltalement urbain) et de valorisation des territoires ruraux et des activits agricoles (notamment les chartes agricoles des intercommunalits). Ces dmarches ne sont pas cependant intgres dans une stratgie lchelle mtropolitaine (cf. encadr 4.14).

Encadr 4.14. Les chartes agricoles des intercommunalits : labsence dchelle mtropolitaine
Plusieurs intercommunalits de laire mtropolitaine marseillaise (Pays dAix, Pays dAubagne et de lEtoile) se sont engages dans des chartes agricoles qui visent prserver les espaces et activits y compris agro-alimentaires - qui sont menaces par la pression urbaine ainsi que, parfois, par la progression des espaces naturels (friches). Les principaux objectifs de ces chartes sont de renforcer la performance conomique des exploitations agricoles, de dynamiser la filire conomique agricole et agro-alimentaire et dassurer un maintien dynamique des espaces agricoles dans une perspective territoriale, environnementale et sociale. Les enjeux sont aussi damliorer le cadre de vie, de fournir des espaces de respiration et de loisirs aux agglomrations ainsi que de de rduire les alas lis aux incendies et aux inondations. Mme si ces chartes sont labores dans un cadre partenarial, associant lEPCI, la chambre dagriculture, ltat, la rgion, le dpartement, le SAFER (tablissement foncier) et des reprsentations dorganisations professionnelles, lchelle de rfrence reste le territoire intercommunal et non mtropolitain.
Source: Regards de lAGAM Changer de perspectives sur lagriculture, avril 2013.

Enfin, si des progrs ont t raliss rcemment pour mieux protger et valoriser les espaces ctiers et maritimes (cration du Parc National des Calanques en avril 2012 qui est le premier Parc National priurbain terrestre et marin dEurope, mise en place de Contrats de baie, plan de gestion de la rade de Marseille, etc.), les acteurs sont nombreux,
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4. UNE GOUVERNANCE FRAGMENTE ET DE FAIBLES LEVIERS DE COORDINATION 109

agissant chacun sur leur primtre dintervention : communes, intercommunalits, Conseil gnral, port, Parc national des Calanques, Parc marin de la Cte Bleue, Groupement dintrt public pour la rhabilitation de ltang de Berre, etc. Il manque ainsi une vision et une action coordonnes permettant dintgrer ces diffrents outils dans une politique globale des espaces ctiers et maritimes.

miettement des comptences en matire de dveloppement conomique mtropolitain


La mtropole dAix Marseille dispose dun fort potentiel en matire de dveloppement conomique et diffrents indicateurs montrent les progrs enregistrs ces dernires annes (cf. chapitre 2). Les collectivits territoriales sont, dans leur ensemble, trs actives et ont lanc de nombreuses actions visant favoriser l'essor conomique de leur territoire et dvelopper lemploi : amnagement de zones d'activits21 et de parcs immobiliers tertiaires, cration de ples technologiques, financement des infrastructures ncessaires aux nouvelles implantations, soutien la cration et au dveloppement des entreprises, accompagnent des toutes petites entreprises et des PME-PMI au travers de fonds damorage et de ppinires d'entreprises, aides lemploi et la formation professionnelle, etc. Il existe donc une offre trs diversifie de soutien la cration demplois et au dveloppement conomique, mais cette offre est trs clate et peu coordonne. Loffre abondante en zones dactivits est trs htrogne tant en termes de localisation dans lespace urbain (notamment par rapport la main duvre) quen termes damnagement et de fonctionnalits (inadquation qualitative, avec des vocations souvent trop tertiaires ou trop logistiques). En outre, ces espaces se trouvent souvent en comptition les uns par rapport aux autres, comptition qui peut tre accentue par les diffrences en matire dimposition locale sur les entreprises. Malgr les efforts de planification de la Rgion PACA22 et les actions dpartementales, la fragmentation des politiques de dveloppement conomique fait figure dobstacle pour les crateurs ou chefs dentreprises qui sont confronts des multiples interlocuteurs pour obtenir des aides ou rgler des problmes particuliers, surtout quand leurs projets se situent lintersection de plusieurs communes ou groupements de communes. Lexprience de lOCDE indique que la simplification administrative peut tre un levier cl en matire de comptitivit et dattractivit (OCDE, 2010). Plusieurs projets importants pour le dveloppement de la mtropole et de la rgion tout entire semblent souffrir de ces politiques fragmentes. Le projet Henri Fabre notamment est emblmatique de la ncessit de dpasser les difficults engendres par le morcellement institutionnel, le projet tant cheval sur les primtres de trois groupements intercommunaux (voir encadr 4.15).

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110 4. UNE GOUVERNANCE FRAGMENTE ET DE FAIBLES LEVIERS DE COORDINATION

Encadr 4.15. Le projet Henri Fabre : vers la Silicon Valley de laronautique


Un projet vocation mondiale avec un fort ancrage territorial
N en octobre 2011 et lanc officiellement en juillet 2013, le projet Henri Fabre (du nom du clbre aviateur et ingnieur marseillais qui a invent lhydravion) vise conforter la filire aronautique rgionale, en particulier son implantation dans lagglomration dAix-Marseille autour de ltang de Berre. Port par le Ple de comptitivit Pgase et bnficiant du soutien de ltat et des collectivits locales, le projet Henri Fabre vise faire monter en gamme lcosystme aronautique autour dentreprises leaders (Eurocopter, Daher, Thals, Dassault, etc.) afin de dvelopper notamment les hlicoptres du futur . En confortant le rseau des PME sous-traitantes, le projet ambitionne de devenir un centre de rfrence mondiale autour de deux expertises cls : la mcanique, les matriaux et procds du futur et les services innovants aux industries et la chane logistique. Il est prvu une capacit demplois de 10 000 personnes dici 2020. Le projet repose sur 3 piliers : un technocentre, lieu dchanges, de transferts technologiques et de partage de services entre acteurs de la filire aronautique et dautres filires (ITER, nuclaire, nergies renouvelables, gnie biomdical, microlectronique). Il associera les entreprises, les institutions acadmiques et les laboratoires de recherche autour dune future plateforme mutualise dinnovation Inovsys. les performances industrielles via le dveloppement de services avancs aux industries, la mise en place du lean dans les entreprises et des relations repenses entre donneurs dordre et soustraitants, selon le concept dentreprise tendue. Il sagit de conforter les PME du secteur et de renforcer leurs capacits dinnovation et leur comptitivit. une offre de formation, la fois initiale et continue, adapte aux besoins actuels et futurs des entreprises, en liaison troite avec les institutions acadmiques.

qui ncessite de surmonter les difficults lies la fragmentation institutionnelle


Pour les promoteurs du projet, loffre territoriale doit tre la hauteur de cette ambition. Par consquent, le projet ncessite une forte implication des collectivits territoriales autour dune vision damnagement partage, permettant une mise niveau des moyens de transport collectifs et des accs routiers, une mobilisation du foncier en direction des acteurs de la filire, une amlioration gnrale du cadre de vie pour accompagner le dveloppement du nombre demplois sur le site (logements, commerces de proximit, services la personne). Il sagit de surmonter le morcellement de la zone, situe cheval sur plusieurs communes et intercommunalits. Le projet Henri Fabre, mme sil a une vocation rgionale, sinscrit dans un territoire qui doit imprativement sorganiser pour tre performant du point de vue des transports, du logement, de la disponibilit foncireCest lobjet de loffre territoriale unifie (Philippe Dufau, le directeur du projet Henri Fabre).
Source : Ple Pgase, Prfecture de la Rgion PACA.

La fragmentation des comptences publiques en matire de dveloppement conomique se double sur le territoire du morcellement de lorganisation des milieux conomiques. Dans les Bouches-du-Rhne, ceux-ci sont fragments, entre les Chambres de Commerce, le Mouvement des Entreprises de France (Medef), la Confdration

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4. UNE GOUVERNANCE FRAGMENTE ET DE FAIBLES LEVIERS DE COORDINATION 111

Gnrale des Petites et Moyennes Entreprises, lUnion Pour les Entreprises des Bouchesdu-Rhne (UPE 13), les diverses associations territoriales (Pays dAix, Ouest de ltang de Berre, etc.). Si les entreprises regroupes dans le TOP 20 dnoncent rgulirement cette situation, le fait est quun grand nombre de mtropoles de lOCDE partagent avec Aix-Marseille ces dfis lis la fragmentation des comptences pour le dveloppement conomique mtropolitain.

Une offre touristique peu lisible


Parmi les handicaps surmonter pour dvelopper lactivit touristique, notamment le tourisme daffaires, figure lclatement des actions de promotion et la diversit des interlocuteurs qui nuisent la lisibilit . Interviennent, en effet, le conseil rgional PACA (Comit rgional), le dpartement des Bouches-du-Rhne (Bouches-du-Rhne Tourisme), les EPCI, les communes ainsi que diverses structures associatives : dmarches de prospection parallles et concurrentes, campagnes de communication menes en parallle, offices de tourisme multiples, dispersion des moyens financiers, etc. Malgr les efforts entrepris par Bouches-du-Rhne Tourisme pour tablir une dmarche partenariale privilgie avec les offices de Tourisme et les professionnels du tourisme dans les domaines des relations presse, de la communication et de la promotion, loffre reste clate, et souffre dune multiplicit de guichets et de marques (cf. encadr 4.16).

Encadr 4.16. Un territoire marques et guichets multiples


Selon le Top 20, la destination Marseille Provence souffre du manque de concertation stratgique entre les multiples acteurs du tourisme et de la varit des images vhicules. En matire de tourisme daffaires notamment (foires et salons, congrs et conventions, vnements dentreprises et voyages daffaires), qui est une filire conomique riche en valeur ajoute mais qui aussi est trs concurrentielle, Marseille reste mal positionne malgr les progrs rcents (cf. chapitre 2). En 2012, elle arrive la 142me place du classement international de lICCA (International Congress and Convention Association) pour le nombre de runions internationales (16 vnements), galit avec des villes comme Bonn, Ottawa, Oxford, Sapporo ou encore Seattle. Elle est largement devance par des villes comme Vienne (1er rang avec 195 vnements), Barcelone (5me rang avec 154 vnements), Copenhague (8me rang avec 137 vnements) ou encore Oslo (29me rang avec 74 runions). Lyon arrive la 55me place (41 vnements), Nice et Toulouse la 78me place (30 vnements), Bordeaux la 97me place (23 vnements). lchelle europenne, Marseille est classe 77me. Une structure collaborative multisectorielle pourrait les fdrer afin de coordonner les actions de chaque filire et la diffusion dinformations touristiques. La mise en place dun guichet unique destination des acteurs commerciaux du tourisme daffaires permettrait galement ce segment de gagner en lisibilit sur la scne nationale et internationale. Enfin, le tourisme daffaires devrait sappuyer sur une marque commune tout le territoire comme le font dj dautres mtropoles europennes comme Lyon, Valence ou Barcelone.
Source : Cahiers n6 sur le tourisme daffaires du Club TOP 20.

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112 4. UNE GOUVERNANCE FRAGMENTE ET DE FAIBLES LEVIERS DE COORDINATION

Des actions de marketing territorial disperses


Les actions de marketing territorial, de prospection internationale et daccompagnement des projets daccueil sont conduites de manire disperse, rendant peu lisibles les atouts du territoire mtropolitain dAix-Marseille et concourant au dficit de notorit de la mtropole (cf. encadr 4.17). Cette absence de stratgie concerte long terme et doutils valorisant le territoire au plan international a t mis en avant pour expliquer le faible nombre de projets retenus sur la rgion PACA (et la mtropole marseillaise) dans le cadre de lappel projets du programme national des investissements davenir (Rapport dactivits 2010-2011 de la dmarche interSCOT des Bouches-du-Rhne). Encadr 4.17. Les actions de marketing et de promotion de la mtropole
Les actions de marketing et de promotion de la mtropole sont clates entre plusieurs acteurs : Invest in Paca qui est pilot par MDER, lagence rgionale de dveloppement et correspondant rgional de l'Agence Franaise pour les Investissements Internationaux (AFII) ; Provence Promotion qui est lagence de dveloppement conomique des Bouches-du-Rhne (finance par la CCIMP et le Conseil Gnral), la ville de Marseille qui veut s'engager dans une nouvelle politique d'attractivit gnralise pour faire de son agglomration lune des plus grandes mtropoles dEurope en termes de rayonnement conomique et qui a dvelopp pour ce faire un nouveau plan dactions "Marseille Attractive 2012-2020" ; Marseille Provence Mtropole qui a adopt un programme dactions 2008-2014 pour devenir la mtropole capitale de lEuro-Mditerrane lhorizon 2020 ; Pays dAix dveloppement ; ITERentreprises, etc.

Le succs du sursaut face une offre culturelle disperse


Dans le domaine de la culture, le choix de Marseille comme capitale europenne de la culture 2013 a permis de lancer une nouvelle coopration une chelle plus large, associant les collectivits locales mais galement la socit civile. En effet; ds la candidature officielle de la ville de Marseille en 2004, les principaux leaders conomiques et culturels du territoire mtropolitain ont souhait sassocier ce projet. Les milieux conomiques et culturels ont alors fait pression sur les lus pour que la rgion environnante soit compltement partie prenante de cette aventure. Cest en partie grce eux que les rticences aixoises ont t souleves. En 2006, la ville dAix a adhr au processus et lassociation Marseille Provence 2013 (MP2013) et a alors particip pleinement la candidature. Selon B. Latarjet, Prsident de MP2013 (jusquen 2010), lunion entre les diffrents acteurs conomiques, culturels, politiques, acteurs des mondes de lducation, de la recherche, de linnovation a ainsi t un facteur dcisif pour remporter la victoire en 2008, date o Marseille a t officiellement choisie pour porter les couleurs de la France. Plus globalement, MP2013 t un puissant levier de rapprochement des acteurs qui jusqualors coopraient difficilement (cf. encadr 4.18) et a constitu galement un vecteur dterminant de transformation culturelle et urbaine de la mtropole Aix-Marseille. Nanmoins, malgr ces progrs, loffre culturelle reste aujourdhui encore disperse. La richesse exceptionnelle et denvergure europenne des collections souffre de latomisation des muses. Il y a un grand nombre de structures et dquipements Marseille et Aix dans les secteurs de la danse et du lyrique mais qui fonctionnent de manire dissocie avec des budgets insuffisants et une illisibilit complte (J. Boulesteix et J. Viard). En outre, il ny a pas de systme de pass culture ou de billetterie commune.

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4. UNE GOUVERNANCE FRAGMENTE ET DE FAIBLES LEVIERS DE COORDINATION 113

Encadr 4.18. Marseille Provence Capitale Europenne de la Culture 2013, une pierre majeure ldifice mtropolitain
Le label MP2013 a contribu conforter la dmarche mtropolitaine. Dabord en ayant suscit le lancement dune dmarche associative lchelle de la mtropole marseillaise. Ensuite, en ayant renforc la coopration au quotidien autour de projets collectifs dans le domaine culturel mais pas seulement : transports urbains et inter-sites, services publics locaux, environnement, dveloppement conomique, etc. Cest en 2004 que la Ville de Marseille a dcid de se porter candidate l'organisation de la Capitale europenne de la culture 2013. En dcembre 2006, une association Marseille-Provence 2013 a t cre pour porter cette candidature. Le projet, soumis en 2007, a t slectionn par un jury europen en septembre 2008. L'organisation de MP2013 a t confie une association loi de 1901 qui a russi mobiliser un grand nombre dacteurs institutionnels, culturels, associatifs et conomiques : lUnion europenne et ltat, la Rgion, le Dpartement, les communes et leurs intercommunalits, la Chambre de commerce et d'industrie MarseilleProvence, luniversit Aix-Marseille, Euromditerrane, le GPMM, des entreprises publiques et prives, etc. Ces diffrents partenaires se sont fdrs autour du projet culturel mais surtout autour dune vision commune : affirmer le rle de la culture comme force de transformation durable du territoire de la capitale, sur le plan conomique, urbain et social : notre vision consiste faire de Marseille-Provence 2013 un territoire phare de lespace euro-mditerranen, une vritable plateforme de cration, de rencontre et dchanges . Le territoire de MP2013 couvre 97 communes. Il s'agit principalement des territoires des six EPCI du projet de mtropole Aix-Marseille-Provence ainsi que celui dArles Crau Camargue Montagnette et la commune de Gardanne. La Communaut dagglomration de Toulon s'est retire du projet en 2011. Son budget est denviron 90 millions deuros dont 15 % manant du mcnat priv. Au plan artistique et culturel, ces territoires proposent une richesse exceptionnelle de manifestations dans toutes les disciplines avec des rendez-vous internationaux de rfrence (Festival dart lyrique dAix, Rencontres dArles, Festival de piano de la Roque dAnthron, etc.) mais galement des initiatives plus foisonnantes et moins connues, qui dveloppent un travail de cration et diffusion culturelle de qualit. La dimension territoriale est au cur de lidentit du projet culturel et de sa programmation : parcours thmatiques sur le territoire, manifestations itinrantes, manifestations simultanes en plusieurs lieux, art dans lespace public, cration du premier sentier mtropolitain de randonne pdestre permettant de naviguer sur 360 kilomtres entre des espaces naturels et des espaces urbains ou industriels (GR13). Cest donc bien tout un territoire Capitale que Marseille-Provence 2013 proposera de dcouvrir aux visiteurs en 2013 : les sites naturels et urbains, la diversit des habitants, des traditions et des modes de vie, les crations contemporaines . Outre la programmation de manifestations artistiques et culturelles, MP2013 a permis galement de rnover ou construire de nouveaux monuments et espaces culturels et de transformer des paysages urbains sur lensemble des sites. Marseille en particulier, de nouveaux lieux emblmatiques ont t inaugurs : le MuCEM, la Villa Mditerrane, le nouveau FRAC, le Muse Regards de Provence, le Hangar J1 et le Silo. Lensemble des grands chantiers culturels reprsentent un investissement global (public et priv) de 660 millions deuros. Des amnagements publics ont t galement t raliss comme la pitonisation du Vieux Port et lamnagement de la digue du large. Enfin, MP2013 a galement suscit des investissements dans des quipements de transports structurants (laroport et le terminal MP2, le terminal croisire). Le bilan intermdiaire, dress en septembre 2013 par la CCIMP et Bouches-du-Rhne Tourisme, fait tat dun succs rel. Avec 6,2 millions de visites, la frquentation a dpass les attentes initiales. Le nombre de visiteurs supplmentaires par rapport 2012 devrait tre de 2 millions au total. Au moins 600 millions deuros de retombes conomiques sont attendues. Par ailleurs, malgr quelques difficults de parcours qui ont t surmontes, une des grandes russites aura t celle de la dynamique partenariale qui a t engage. MP2013 a permis de dvelopper de nouvelles relations de coopration et de coordination entre les diffrents acteurs publics (tat, collectivits) et privs (matre douvrages, entreprises, associations, etc.). Nombreux sont ceux qui souhaiteraient que cette dmarche se poursuive en 2014 en prennisant la structure associative et/ou en sinscrivant dans le nouveau processus mtropolitain. Enfin, MP2013 a permis dacclrer la mise en uvre de projets dans de multiples domaines, culturels mais galement dans les domaines du transport, de lamnagement des quartiers (Vieux-Port notamment), des infrastructures touristiques, etc. constituant ainsi un puissant facteur de transformation culturelle et urbaine de la mtropole.
Source : Marseille Provence Capitale europenne de la culture, CCIMP.

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114 4. UNE GOUVERNANCE FRAGMENTE ET DE FAIBLES LEVIERS DE COORDINATION

Une coopration plus active sur linnovation et lenseignement suprieur


Lenseignement suprieur, la recherche et linnovation figurent parmi les secteurs o les efforts de coopration ont t parmi les plus intenses depuis cinq ans. Ainsi, aprs des annes dopposition et un processus de rapprochement long et difficile qui a commenc en 2007, les trois universits Aix-Marseille I (universit de Provence), Aix-Marseille II (universit de la Mditerrane) et Aix-Marseille III (Paul-Czanne) ont fini par fusionner, tirant parti des possibilits offertes par la loi sur lautonomie des universits et par le Plan Campus (cf. encadr 4.19). La nouvelle universit Aix Marseille Universit (AMU) est ne en janvier 2012, devenant la plus grande universit de France de par le nombre de ses tudiants, de ses personnels et par son budget23 (voir chapitre 2). La fusion a permis de rationaliser loffre de formation en liminant les doublons. Elle a galement permis dentamer une politique de rationalisation du patrimoine universitaire et des sites. En matire de recherche, AMU compte dsormais 132 structures (118 units de recherche et 14 structures fdratives).

Encadr 4.19. Les investissements du Plan Campus


Annonc en janvier 2008, le plan Campus a pour objectif de faire merger en France dix ples universitaires d'excellence de niveau international. Ds lannonce de cette opration, les universits dAix-Marseille, en plein processus de fusion, ont fait part de leur intention de rpondre cet appel projet. La candidature dAix-Marseille a t retenue : Pour la premire fois, tous les acteurs du site d'Aix-Marseille - les universits, les coles publiques et prives, le rectorat, les organismes publics de recherche, le Centre Rgional des Oeuvres Universitaires et Scolaires (CROUS), le conseil rgional, le conseil gnral, les municipalits d'Aix et de Marseille, Marseille Provence Mtropole, le Pays dAix et la CCIMP - sont unis dans une ambition commune (Douay, 2012). Dans le cadre du Plan Campus mais galement du Contrat de Projet 2007-2013, 555 millions dinvestissements, financs par ltat et les collectivits territoriales, sont destins financer la desserte en transport en commun (notamment un Bus Haut Niveau de Service arrivant en cur de campus), les btiments denseignement et de recherche, les amnagements des campus, le logement et la vie tudiante. Aix Marseille Universit est dote de la quatrime enveloppe la plus importante derrire Saclay, Paris Intra-Muros et Lyon. 60 % des crdits seront destins au ple aixois et 40 % au ple de Marseille Luminy. Considr comme une opration majeure pour la construction mtropolitaine , ce grand projet a pour objectif dattirer les meilleurs tudiants et chercheurs franais et trangers et de faire entrer Aix Marseille Universit dans le top 100 des universits mondiales dici 10 ans.
Source : CCIMP - Grands Projets : Focus Plan Campus Aix-Marseille.

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4. UNE GOUVERNANCE FRAGMENTE ET DE FAIBLES LEVIERS DE COORDINATION 115

Les pouvoirs publics locaux et nationaux ont galement dploy des efforts importants pour renforcer linnovation et acclrer notamment le rapprochement entre la sphre universitaire et le monde conomique. Sur les 71 ples de comptitivit labelliss au niveau national, PACA en abrite 11 et Aix-Marseille, 7 (cf. chapitre 2). La rgion PACA a, par ailleurs, initi une procdure de labellisation de groupements dentreprises et de laboratoires de recherche sous forme de 29 PRIDES (ple rgional dinnovation et de dveloppement conomique et solidaire). Certains de ces PRIDES sont galement des ples de comptitivit. Ils couvrent un large ventail dactivits : cramique, art de vivre, mode, multimdia, btiment durable, photonique, mcanique, finance, logistique, services la personne etc. Si les activits dinnovation irriguent aujourdhui la mtropole Aix-Marseille (encadr 4.20 et carte 4.2), le potentiel dinnovation pourrait nanmoins tre mieux exploit, sil tait moins fragment lchelle mtropolitaine. La plupart de ces structures travaillent de manire autonome, sans relle mutualisation des fonctions ou des quipements. Les relations avec les collectivits locales se sont dveloppes, mais les acteurs de la recherche et de linnovation se plaignent de la lourdeur engendre par la multiplicit des interlocuteurs. Selon Philippe Langevin, concevoir leur dveloppement lchelle mtropolitaine serait une valeur ajoute incontestable pour les mettre en rseaux, les coordonner, mutualiser un certain nombre de fonctions et faciliter le passage de la recherche linnovation , en mettant en synergies les diffrentes composantes dinnovation et en renforant les relations recherche-universits- entreprises (Langevin, 2012).

Encadr 4.20. Les rseaux dinnovation de laire mtropolitaine Aix-Marseille


Les activits dinnovation sont concentres autour de plusieurs sites (cf. carte 4.2) :

le technopole de Chteau Gombert Marseille qui regroupe une ppinire d'entreprises de technologie, un incubateur et 2 800 tudiants rpartis dans 6 coles d'ingnieurs et deux centres universitaires, avec une spcialisation affirme sur les sciences de lingnieur (3 800 emplois privs). le parc scientifique et technologique de Luminy, focalis plutt sur les sciences de la vie, qui rassemble plus de 12 000 tudiants dans 2 facults et 5 grandes coles et instituts (Euromed). Ce site abrite galement des entreprises de pointe dans le domaine des biotechnologies et de l'intelligence artificielle. Le Technopole de lEnvironnement Arbois Mditerrane Aix-en-Provence, le premier site franais ddi l'environnement et lconomie verte, qui accueille 1 100 salaris, 300 chercheurs et 300 tudiants. la ville de Marseille hberge un autre incubateur spcialis dans le multimdia la Belle de Mai et bnficie de la prsence du sige de la Socit dAcclration de Transfert de Technologie (SATT PACA) issue du programme "Investissements dAvenir". le projet ITER Cadarache (cf. chapitre 2).

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116 4. UNE GOUVERNANCE FRAGMENTE ET DE FAIBLES LEVIERS DE COORDINATION


Encadr 4.20. Les rseaux dinnovation de laire mtropolitaine Aix-Marseille (suite) Carte 4.2. Les rseaux dinnovation de laire mtropolitaine Aix-Marseille

Source : Agence durbanisme de lagglomration marseillaise.

Quelles complmentarits entre politiques sectorielles ?


Lensemble de ces politiques publiques souffre donc dun dficit de coordination lchelle mtropolitaine, chelle pertinente pour rpondre lintgration croissante du march du travail mtropolitain et permettre dexploiter le potentiel de la mtropole. Lenjeu se pose pour chacune de ces politiques, mais galement entre ces politiques : il est en effet crucial dexploiter les complmentarits entre politiques sectorielles (nationales et locales) pour le dveloppement mtropolitain. Les travaux de lOCDE montrent notamment que les infrastructures matrielles ont, elles seules, peu d'incidences sur la croissance rgionale si une rgion ne prsente pas des niveaux suffisants de capital humain et d'innovation (OCDE, 2009 ; 2012). Lexploitation des complmentarits entre investissements et la ncessit de la coordination une chelle fonctionnelle font partie des recommandations mises en avant pour la gouvernance pluriniveaux de linvestissement public (cf. encadr 4.21). Les enjeux en sont largement partags par les mtropoles de lOCDE, au-del du seul cas dAix-Marseille.

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4. UNE GOUVERNANCE FRAGMENTE ET DE FAIBLES LEVIERS DE COORDINATION 117

Encadr 4.21. Principes de lOCDE sur la gouvernance de linvestissement public


Le Comit des Politiques de Dveloppement Territorial (TDPC) de lOCDE a dvelopp une srie de lignes directrices pour la gouvernance de linvestissement public entre niveaux de gouvernement, qui seront discutes lors de la runion Ministrielle Marseille les 5-6 dcembre 2013. Ces Principes recommandent que les pays Membres de lOCDE prennent des mesures pour sassurer que les administrations de niveau national et infranational utilisent efficacement les ressources alloues linvestissement public en faveur du dveloppement territorial, conformment aux principes suivants :

Pilier I : Coordonner linvestissement public entre les diffrents niveaux de gouvernement et les diffrentes politiques

Principe 1. Investir en utilisant une stratgie intgre adapte aux diffrents territoires

Concevoir et mettre en uvre des stratgies dinvestissement adaptes aux territoires cibls. Rechercher des relations de complmentarit et rduire les conflits entre stratgies sectorielles. Encourager la production de donnes au bon chelon infranational
Principe 2. Adopter des instruments de coordination efficaces entre les gouvernements nationaux et infranationaux Principe 3. Assurer une coordination entre collectivits territoriales pour investir lchelon pertinent

Pilier II : Renforcer les capacits dinvestissement public et promouvoir lapprentissage en matire daction publique tous les niveaux de gouvernement

Principe 4. valuer en amont les effets long terme de linvestissement public et les risques connexes Principe 5. Impliquer les parties prenantes des secteurs publics, privs, et de la socit civile, pour clairer le processus dlaboration et de mise en uvre des stratgies dinvestissement public, amliorer les diffrents types de retour sur investissement et garantir la transparence. Principe 6. Mobiliser les acteurs et institutions de financement privs pour diversifier les sources de financement et renforcer les capacits Principe 7. Renforcer lexpertise des personnes et des institutions jouant un rle dans linvestissement public Principe 8. Mettre laccent sur les rsultats et promouvoir lapprentissage

Pilier III : Veiller lexistence dun solide cadre dinvestissement tous les niveaux de gouvernement

Principe 9. Mettre en place un cadre budgtaire adapt aux objectifs dinvestissement viss Principe 10. Imposer une gestion financire solide et transparente tous les niveaux de gouvernement Principe 11. Promouvoir la transparence des marchs publics et leur utilisation stratgique tous les niveaux de gouvernement Principe 12. Appliquer une rglementation de qualit et cohrente lchelle des diffrents niveaux de gouvernement

Source : OCDE, 2013a.

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118 4. UNE GOUVERNANCE FRAGMENTE ET DE FAIBLES LEVIERS DE COORDINATION

Section 4.4. La rforme de la gouvernance mtropolitaine de 2013 : quel positionnement dans le panorama des rformes de lOCDE ?
La plupart des mtropoles de lOCDE connaissent des difficults pour produire des politiques la bonne chelle, y compris dans des domaines aussi essentiels que le transport ou le logement. La mtropole dAix Marseille nest donc pas une exception. On constate un intrt renouvel lchelle de lOCDE depuis les annes 1990 pour les rformes de gouvernance mtropolitaine. Au sein de lUnion europenne, la structuration des acteurs cette chelle-l est rendue dautant plus ncessaire par lvolution de la politique rgionale de lUnion europenne qui, pour la priode 2014-2020, prvoit dallouer au moins 5 % des fonds structurels en priorit aux villes, portant, par ailleurs, une attention croissante la gouvernance la bonne chelle, notamment mtropolitaine. lidentification du primtre pertinent, cette volution de la politique europenne pour le dveloppement rgional et urbain ajoute la ncessit didentifier lacteur institutionnel qui pourra reprsenter la mtropole dans les ngociations contractuelles entre niveaux de gouvernement. On peut distinguer quatre grands types de gouvernance mtropolitaine dans les pays de lOCDE, qui ne sexcluent pas mutuellement : (i) la coordination informelle ; (ii) les autorits mixtes intercommunales ; (iii) les autorits supra-municipales et (iv) les villes mtropolitaines (cf. encadr 4.22 et typologie dtaille en annexe 2.7).

Encadr 4.22. Les diffrents types de gouvernance mtropolitaine dans lOCDE


On peut distinguer quatre grands types de gouvernance mtropolitaine dans les pays de lOCDE, qui ne sexcluent pas mutuellement :
A) Coordination informelle : souvent rencontrs dans les cas de dveloppement urbain polycentrique (exemples de la Randstad aux Pays-Bas, et de la Tricit Gdansk-Gdynia-Sopot en Pologne), les cadres de partage dinformations et de consultation faiblement institutionnaliss sont relativement faciles tant mettre en place qu supprimer. ce titre, ils manquent dordinaire doutils dexcution et leur relation avec les citoyens et les autres niveaux dadministration reste gnralement limite. B) Autorits mixtes intercommunales : les pays de lOCDE ont expriment des modalits de collaboration intercommunale trs diverses. Lorsquelles sont mises en place vocation unique, ces autorits mixtes sectorielles ont pour objectif de partager les cots et les responsabilits entre les communes membres, auxquelles se joignent parfois dautres niveaux dadministration et organisations sectorielles (comme cest le cas en Allemagne pour les organismes de transport rgional). Les autorits tablies vocation multiple adoptent un ensemble dfini de politiques essentielles pour le dveloppement urbain, comme celles qui rgissent loccupation des sols, les transports ou les infrastructures. C) Autorits supra-municipales : on peut introduire un niveau dadministration supplmentaire au-dessus des communes, soit en crant une administration directement lue (Stuttgart, Portland, Autorit du Grand Londres, par exemple), soit en faisant en sorte que les niveaux dadministration suprieurs mettent en place une structure mtropolitaine non lue (Conseil mtropolitain de Puebla-Tlaxcala, par exemple). Limportance de la participation des communes et des capacits financires dtermine souvent lefficacit dune telle collaboration supramunicipale. D) Villes mtropolitaines : parfois, des villes dont la population dpasse un seuil lgalement dfini peuvent accder un statut spcial en tant que villes mtropolitaines . Ce statut les lve au niveau dadministration immdiatement suprieur et leur confre des prrogatives plus tendues (comme en Core).

Source : OCDE 2013b.

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4. UNE GOUVERNANCE FRAGMENTE ET DE FAIBLES LEVIERS DE COORDINATION 119

Daprs une recherche de lOCDE couvrant environ 200 mtropoles, 31 % ne disposent pas de structure de gouvernance mtropolitaine. Parmi les 69 % restants, la grande majorit ne dispose daucun pouvoir rglementaire. Au total, moins d'une zone mtropolitaine de l'OCDE sur cinq possde une structure de gouvernance pouvant imposer des lois ou des rglements (cf. graphique 4.8).

Graphique 4.8. Gouvernance mtropolitaine

Source: OCDE (2013), Quelle Gouvernance pour les zones mtropolitaines? Document prpar dans le cadre de la Runion Ministrielle des 5-6 dcembre 2013.

Un quart des mtropoles ont introduit des autorits inter-municipales vocation unique sur un secteur (souvent les transports) ou vocation multiple (cf. graphique 4.9). Les villes mtropolitaines reprsentent 8 % des cas et les autorits mtropolitaines supra-municipales, 16 % (Stuttgart, Portland, Autorit du Grand Londres, par exemple). Les travaux de lOCDE montrent quil y a une corrlation entre la taille de la ville et le type de gouvernance mtropolitaine : plus la ville est grande, plus la tendance sera davoir une gouvernance mtropolitaine davantage formalise. Le choix de la formule de gouvernance adapte dpend dun certain nombre darbitrages, et il ny pas doptimum en la matire.

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120 4. UNE GOUVERNANCE FRAGMENTE ET DE FAIBLES LEVIERS DE COORDINATION


Graphique 4.9. La moiti environ des mtropoles est engage dans des mcanismes informels de coordination
Rpartition des mtropoles par type de gouvernance

Source: OCDE (2013b), Quelle Gouvernance pour les zones mtropolitaines? Document prpar dans le cadre de la Runion Ministrielle des 5-6 dcembre 2013

La rforme de la gouvernance des mtropoles franaises, notamment dAix-Marseille, adopte en 2013, sinscrit donc dans une tendance plus globale lchelle de lOCDE. Par cette rforme en effet, le gouvernement souhaite renforcer les mtropoles franaises, en amliorant notamment leur gouvernance et en clarifiant leurs comptences. Pour les trois plus grandes mtropoles franaises, un statut spcifique et adapt aux spcificits de chacune a t propos. Ainsi, concernant Aix-Marseille, le projet de loi prvoit de crer une mtropole dnomme Aix-Marseille-Provence le 1er janvier 2016. Il sagirait dune nouvelle intercommunalit (EPCI) fiscalit propre qui se substituerait aux six EPCI qui existent sur le territoire mtropolitain. Cette structure mtropolitaine serait dirige par un conseil fonctionnant sur le principe des conseils de communaut urbaine. La Rgion et le Dpartement pourraient, en outre, lui dlguer certaines de leurs comptences propres. Elle possderait galement des ressources spcifiques (Dotation Globale de Fonctionnement et taxes locales). Par ailleurs, laire mtropolitaine serait dcoupe en plusieurs territoires dont le primtre pouserait celui des EPCI actuels. Chaque territoire serait administr par un conseil de territoire compos des conseillers de la mtropole dlgus par les communes (voir galement encadr 4.23).

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4. UNE GOUVERNANCE FRAGMENTE ET DE FAIBLES LEVIERS DE COORDINATION 121

Encadr 4.23. Le projet de loi de 2013 et la cration de la mtropole dAix-Marseille-Provence


Le projet de loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des mtropoles est le premier des trois projets de loi du gouvernement franais destins approfondir la dcentralisation. Il ouvre surtout la voie la cration des mtropoles de Paris, Lyon et Aix-Marseille-Provence, ainsi qu' une dizaine d'autres en province. Le projet de loi rend automatique la transformation en mtropoles des intercommunalits de plus de 400 000 habitants dans deux cas : si elles se situent au centre d'une aire urbaine de plus de 650 000 habitants ou si elles sont des capitales rgionales. Ces mtropoles se substitueront aux intercommunalits existantes et disposeront de comptences tendues dans plusieurs domaines (dveloppement conomique, tourisme, transports, habitat, environnement, eau...). Des mtropoles de droit commun seront cres par dcret. Elles s'ajouteront donc celle de Nice et celles nouvellement cres partir des trois agglomrations franaises les plus peuples que sont Paris, Lyon et Aix-Marseille-Provence. Ces trois dernires mtropoles disposeront de statuts spcifiques. Le chapitre 3 du projet de loi traite de la mtropole d'Aix-Marseille-Provence.

Le projet de mtropole Aix-Marseille-Provence


La future structure sera constitue par la fusion des six groupements intercommunaux. La nouvelle intercommunalit unique runira 92 communes et 1,8 million dhabitants, une des plus importantes intercommunalits de France. Elle devrait exercer des comptences stratgiques considres comme structurantes et permettant dviter leur fragmentation sur le territoire mtropolitain, notamment en matire de dveloppement conomique et d'amnagement du territoire. Pour dautres comptences qui relvent non pas des communes mais du dpartement, il peut tre envisag dtablir des conventions de dlgation. Si le projet de loi prvoit que le port de Marseille reste sous le contrle de l'tat, la ville de Marseille et le Conseil gnral devraient voir le nombre de leurs reprsentants au Conseil de surveillance du port doubler. Compte tenu de son organisation polycentrique et afin de prendre en compte la diversit et les spcificits territoriales de laire mtropolitaine, la mtropole sera divise en territoires , dots d'un conseil de territoire . Celui-ci sera compos des conseillers de la mtropole dAix-Marseille-Provence dlgus des communes incluses dans le primtre du territoire. Selon les territoires, certaines comptences pourront tre dlgues de la mtropole aux territoires. Ils exerceront des comptences de proximit. Il est galement prvu dinstituer une confrence mtropolitaine des maires ainsi quun conseil de dveloppement qui runira les reprsentants des milieux conomiques, sociaux, culturels et associatifs et qui sera charg dlaborer les orientations stratgiques du territoire. La mtropole aura son sige Marseille et accueillera une assemble de 238 lus (contre 560 lus pour les six actuelles intercommunalits) comprenant lensemble des maires, avec une reprsentation minoritaire mais reprsentative des lus de la ville de Marseille. Intgration fiscale Selon le projet de loi, la future mtropole dAix-Marseille-Provence relvera de la catgorie des EPCI fiscalit propre (cest--dire qui dispose du pouvoir de lever limpt ce qui est une particularit de la coopration intercommunale la franaise). La mtropole bnficiera galement de transferts de ltat (Dotation Globale de Fonctionnement). Ce rgime sera cependant adapt sur plusieurs points afin de prendre en compte ses spcificits. Les rgles budgtaires, financires, fiscales et comptables applicables de la nouvelle mtropole Aix-MarseilleProvence seront compltes et prcises ultrieurement au vote dfinitif de la loi. La rforme ne touche pas directement les finances communales (elle aura un impact indirect dans la mesure o il existe des flux financiers entre les communes et leurs groupements, de contributions et de redistributions) mais uniquement les finances intercommunales.
Source : Projet de loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des mtropoles (2013).

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122 4. UNE GOUVERNANCE FRAGMENTE ET DE FAIBLES LEVIERS DE COORDINATION Dans le panorama actuel des rformes engages dans les pays de lOCDE (cf. encadr 4.22 et annexe 2.7), la future mtropole se positionnerait donc comme une institution dote de comptences stratgiques (amnagement, dveloppement, planification territoriale). Grant des secteurs essentiels (transport, environnement, logement social, eau, assainissement, rseaux techniques), elle aurait donc une lgitimit fonctionnelle significative. La plupart des structures mtropolitaines des pays de lOCDE disposent de comptences en matire de transports, damnagement du territoire ou de dveloppement conomique mme si le statut lgal de ces structures, leur budget ou leur pouvoir varient considrablement. Ainsi, les analyses de lOCDE montrent que plus de 70 % des structures mtropolitaines grent la fois les questions damnagement du territoire, de transports et celles de dveloppement conomique (cf. graphique 4.10). Dans un premier temps, la nouvelle structure mtropolitaine resterait donc dans le registre de lintercommunalit, mais une chelle plus pertinente (type C2 de la typologie de lOCDE, autorit supra-municipale non lue, cf. encadr 4.24 et annexe 2.7). Nanmoins, il est prvu dans un second temps ( partir de 2020) une lection au suffrage universel direct dune partie des conseillers de la mtropole.
Graphique 4.10. Comptences cls des structures mtropolitaines dans lOCDE
Part des autorits mtropolitaines actives dans un domaine politique

Le choix du dispositif le mieux adapt telle ou telle rgion mtropolitaine reste une affaire de choix politique et social (conditionn par des facteurs exognes et endognes qui varient dun pays lautre, et parfois mme dune rgion lautre au sein dun mme pays), chaque dispositif prsentant des atouts et inconvnients quil convient de mettre en balance. Lors de la slection dun dispositif, les autorits sont susceptibles de faire un choix mieux clair si elles valuent son impact gnral dans un contexte national et mtropolitain donn, en particulier si elles tiennent compte de trois facteurs qui dtermineront son efficacit : (i) la coordination ( la fois horizontale, cest--dire entre les communes et lchelle des domaines daction des pouvoirs publics, et verticale, avec les niveaux dadministration suprieurs et les institutions supranationales) ; (ii) la capacit daction (personnel, budget et structure de financement, pouvoir contraignant, par exemple) ; (iii) la lgitimit (responsabilit et lgitimit lgard des autres niveaux dadministration, des citoyens, du secteur priv, etc.). Dans une certaine mesure, ces trois facteurs rvlent, respectivement, la faon dont les diffrents types de dispositifs
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4. UNE GOUVERNANCE FRAGMENTE ET DE FAIBLES LEVIERS DE COORDINATION 123

atteignent leurs objectifs, les outils auxquels ils ont recours, et la perception quen ont les citoyens et les autres acteurs concerns (OCDE, 2013b ; Lefvre 2013). La rforme de 2013 a mis laccent sur la capacit daction de la future mtropole, et a privilgi une approche graduelle de la rforme, avec une mise en uvre en 2016, et une lection au suffrage universel direct plus tardive en 2020. Dans un premier temps, la nouvelle structure mtropolitaine reste donc dans le registre de lintercommunalit, mais une chelle plus pertinente. linstar des communauts urbaines ou dagglomration franaises, de la communaut mtropolitaine de Montral ou de la toute rcente Greater Manchester Combined Authority (GMCA), elle ne dtient sa lgitimit politique que des communes membres. Cest ce qui la distingue dinstitutions supra-communales telles que la Greater London Authority (GLA) ou la Verband Regio Stuttgart (VRS) ou encore le Tokyo Metropolitan Government (TMG) ou la Municipalit Mtropolitaine dIstanbul qui toutes disposent dun excutif et dun conseil dlibratif lus au suffrage universel direct (OCDE, 2008). Quelle que soit la forme finale de la mtropole retenue lors du vote du projet de loi, la future mtropole devra montrer quelle apporte une relle valeur ajoute, cest--dire quelle traitera des questions qui ne sont pas prises en compte par dautres collectivits et que, ce faisant, elle rsout des problmes demeurs jusque-l sans rponse. La loi en soi nest donc quune premire tape et cest bien le comment , la mise en uvre, qui en dterminera limpact. Dans cette optique, le gouvernement a nomm une mission interministrielle qui a pour objectif de de construire une vision mtropolitaine et de prparer la mise en place de la future mtropole. Elle a galement vocation dpasser les barrires existant entre les territoires mais galement entre les diffrents sujets qui sont traits aujourdhui de faon cloisonne par les services de ltat. La Mission a donc un rle cl pour construire la transition et lappropriation de la rforme par les diffrentes parties prenantes citoyens, collectivits territoriales, acteurs privs, socit civile (cf. encadr 4.24). Le cinquime chapitre se penchera plus prcisment sur les leviers du changement et les leons de lOCDE pour construire des actions lchelle mtropolitaine. Encadr 4.24. La mission interministrielle pour le projet mtropolitain Aix-Marseille-Provence
Installe par la ministre de la rforme de ltat, de la dcentralisation et de la fonction publique, la Mission runit une quinzaine de personnes qui proviennent de diffrents horizons (conseil rgional, CCIMP, MPM, ville de Marseille, prfecture, port, entreprises publiques, etc.). La Mission se veut partenariale : elle runit les moyens de ltat, de ses tablissements publics, ainsi que ceux des collectivits territoriales, de leurs groupements et des autres partenaires locaux qui ont dcid dappuyer les progrs du projet mtropolitain. En outre, la mission sappuie sur deux instances : dune part, un conseil des lus comprenant les prsidents des six intercommunalits concernes par la fusion, des maires dsigns par ces intercommunalits, le maire de Marseille ainsi que les prsidents du Conseil gnral des Bouches-du-Rhne et du Conseil rgional PACA ; dautre part, un conseil des partenaires qui rassemble des personnes morales de droit public et priv(syndicats, coles et universits, organismes dingnierie, entreprises, etc.). La Mission se veut galement biodgradable , devant naturellement disparatre une fois la mtropole mise sur pied. Des travaux et rencontres se sont dj droules tout au long de 2012 et 2013 notamment des journes Ateliersprojet et une confrence mtropolitaine en dcembre 2012 afin dimpulser une dynamique de projet . Huit chantiers mtropolitains ont t dfinis qui devront noncer les conditions pour faire mtropole , des propositions-leviers forte plus-value mtropolitaine. Fortement reprsentatifs de nouveaux modes d'action, de nouvelles rgles du jeu mtropolitain, ils prfigureront la mise en uvre de la mtropole, sans pour autant limposer (Source : site de la Mission : www.mouvement-metropole.fr/).

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124 4. UNE GOUVERNANCE FRAGMENTE ET DE FAIBLES LEVIERS DE COORDINATION


Encadr 4.24. La mission interministrielle pour le projet mtropolitain Aix-Marseille-Provence (suite)

Les chantiers dfinis par la Mission interministrielle

Chantier n1 : faire de la jeunesse le 1er atout mtropolitain En quoi la future mtropole peut-elle changer les conditions dexistence des jeunes (formation, emploi, culture, sant, logement, sport, mobilit, etc.), et en quoi les jeunes peuvent-ils contribuer la dynamique mtropolitaine ? Chantier n2 : assurer lquit sociale et territoriale de la dynamique mtropolitaine L'enjeu de cohsion sociale et territoriale est la base concrte d'une mtropole qui rend capable . Russir sur les territoires dits prioritaires , en valorisant les populations, est une condition sine qua non du projet mtropolitain, une absolue ncessit pour que le dcrochage de ces espaces majeurs nentranent pas la drive de l'ensemble du systme. Chantier n3 : amliorer les dplacements au quotidien et garantir laccessibilit pour tous les citoyens Lchelle mtropolitaine est indispensable travers une action efficace sur les pratiques de mobilit, en troite relation avec les dynamiques urbaines, et pour concevoir une offre cohrente de mobilits durables. La spcificit de la mtropole Aix-Marseille-Provence est celle de la grande chelle, totalement complmentaire avec la logique de proximit et de bassins de vie. Chantier n4 : en accord avec ses ressources et son cadre naturel, dessiner et dvelopper la mtropole, affirmer et organiser les grands axes qui la structurent Ce chantier a pour ambition de dfinir de nouveaux cadres de projets de faon mieux rpondre cet enjeu ville-nature, mais galement aux besoins multiples lis au dveloppement. Ce chantier consiste faire merger et partager une projection urbaine commune lchelle de la mtropole, avec ses lignes de force, ses principaux carrefours, ses interfaces, ses logiques de relations entre territoires. Chantier n5 : accompagn la transition nergtique mtropolitaine La transition nergtique traduit le passage dune socit fonde sur la consommation abondante dnergies fossiles, une socit plus sobre et plus cologique. Concrtement, il s'agit de faire des conomies dnergie, en optimisant nos systmes de production et en utilisant le plus possible les nergies renouvelables. Chantier n6 : crer les conditions dune mobilit durable et performantes des marchandises lchelle mtropolitaine La problmatique gnrale du chantier est daffirmer et de crer les conditions dune mobilit durable des marchandises lchelle internationale (hub Mditerrane-hinterland europen) et jusquau dernier kilomtre en se donnant les moyens de traiter les diffrents enjeux aux diffrentes chelles. Chantier n7 : stimuler partout les innovations et leurs croisements La stimulation de l'innovation s'inscrit dans les comptences international, conomie et enseignement suprieur de la future mtropole. Elle s'appuie, notamment sur la performance du systme de recherche et d'enseignement suprieur. Elle est une condition essentielle de cration de richesse et d'emploi et donc de sortie de crise et de positionnement international comptitif. Chantier n8 : clairer la dmarche en organisation lingnierie mtropolitaine Le territoire mtropolitain est encore mal connu. Sa connaissance, sa reprsentation sont indispensables sa comprhension fine et donc la conception du projet. Au-del, c'est aux questions d'identification collective et de mise en commun que doit rpondre cette dmarche autour de la connaissance.

Source : Mission interministrielle pour le projet mtropolitain Aix-Marseille, 2013.

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5. VERS UNE GOUVERNANCE MTROPOLITAINE : LES LEVIERS DU CHANGEMENT DANS LES MTROPOLES DE LOCDE 125

Chapitre 5 Vers une gouvernance mtropolitaine : les leviers du changement dans les mtropoles de lOCDE

Introduction
Si le diagnostic sur le besoin dune rforme est largement partag, de nombreuses divergences et oppositions sur son contenu demeurent. Les dbats occasionns en 2013 par le projet de loi sur les mtropoles et la nouvelle organisation mtropolitaine prvue pour Marseille ont t une occasion supplmentaire de mettre en lumire les tensions autour du sujet. La loi ne peut, elle seule, dissoudre ces divergences et oppositions qui devront trouver des remdes dans des ngociations pragmatiques entre les acteurs. Le chapitre 5 a vocation apporter un clairage international sur les rformes de gouvernance en cours dans laire mtropolitaine dAix-Marseille. Il abordera les leviers du changement et les leons que lon peut retenir de lOCDE pour construire des actions lchelle mtropolitaine.

Section 5.1. Les leviers du changement


Dans toute rforme, lexprience de lOCDE indique quil est essentiel de bien identifier les dynamiques qui peuvent constituer des leviers de changement, et les acteurs cls qui peuvent les amplifier et les concrtiser.

Ltat, acteur incontournable de la gouvernance mtropolitaine


Lintervention de ltat est importante sur le territoire Aix-Marseille (cf. chapitre 4) mais ne sest pas traduite jusqu prsent par des dynamiques de coopration structurantes lchelle mtropolitaine. En outre, plus rcemment, la succession rapide des rformes territoriales (2010 et 2013) na pas forcment contribu pacifier les relations entre les diffrents acteurs locaux. En effet, la loi de 2010, portant cration des ples mtropolitains, a donn lieu un dbut de dynamique de coopration Marseille se traduisant par un projet de cration dun ple mtropolitain qui rassemble lensemble de laire mtropolitaine, annonc pour janvier 2013. Depuis, cette dynamique sest arrte dans lattente de ladoption du projet de loi sur la dcentralisation initie par le gouvernement et de sa mise en uvre. Le projet de loi portant rforme de la gouvernance de la mtropole dAix-Marseille-Provence propose un nouveau cadre daction et de coopration entre les acteurs locaux, au moment o les oppositions une telle loi demeurent importantes. Ltat est donc un acteur incontournable de la gouvernance de la mtropole dAixMarseille, sur lequel cette dernire doit sappuyer. Pour autant, pour quil soit cet acteur qui fasse avancer la dynamique politique et institutionnelle, ltat doit se rvler fortement mtropolitain dans son organisation, ses politiques et ses actions. Il doit donc se
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126 5. VERS UNE GOUVERNANCE MTROPOLITAINE : LES LEVIERS DU CHANGEMENT DANS LES MTROPOLES DE LOCDE rorganiser lchelle mtropolitaine et accompagner fortement la rforme quil vient de mettre en place. Il doit jouer durablement un rle de chef dorchestre pour mettre les acteurs autour de la table.

Les collectivits territoriales, parties prenantes de la rforme


La construction de la mtropole ne peut se faire sans ladhsion des communes et de leurs groupements. Dans la plupart des pays de lOCDE, les lus locaux disposent la fois de ressources pour dcider et mettre en uvre un certain nombre de politiques publiques locales, mais dtiennent galement une forte lgitimit pour le faire (cf. ciaprs). Lappui des collectivits territoriales de rang suprieur (rgion, dpartement) la dmarche mtropolitaine et la qualit de coopration entre les diffrents niveaux institutionnels semblent galement tre des facteurs dterminants pour le dveloppement mtropolitain. Dans les territoires urbains, la coopration institutionnelle peut notamment sorganiser autour du couple rgion-mtropole. Or, dans ce domaine, on constate, en France comme ailleurs dans les pays de lOCDE, des relations parfois compliques, les deux institutions se trouvant souvent en situation de concurrence. Cest le cas dans un grand nombre de pays de lOCDE, comme le montrent lexemple des relations difficiles du tandem Barcelone-rgion Catalogne, celui des mtropoles et des provinces nerlandaises ou encore, lItalie o la rforme des Citt Metropolitane, lance en 1990, na jamais vu le jour, en raison notamment de la faible implication des rgions censes la mettre en uvre ainsi que de ltat (cf. encadr 5.1).

Encadr 5.1. La politique des Citt Metropolitane : manque dimplication des rgions et de ltat
Les Citt Metropolitane sont des institutions supra municipales tablies par la loi 142 de 1990. Selon cette loi, les dix mtropoles principales dItalie (dont la capitale Rome) devaient se voir doter dinstitutions disposant de comptences nombreuses et fortes (planification, amnagement, dveloppement conomique, rseaux techniques, etc.) et de ressources correspondantes. Selon la loi, et en vertu dun systme politico-institutionnel o les rgions disposent de comptences sur lorganisation des collectivits locales, les rgions devaient procder par une loi rgionale la mise en place de ces Citt Metropolitane, faute de quoi ltat se substituerait elles. Quelques 13 annes aprs et malgr plusieurs lois nouvelles et une rforme constitutionnelle qui introduit les Citt Metropolitane comme institutions de la Rpublique Italienne, aucune dentre elles na encore vu le jour. Les explications une telle situation sont nombreuses mais il ne fait aucun doute que le manque de volont des rgions a jou un rle dterminant. cette faible implication rgionale dans les rformes mtropolitaines sest ajout un soutien trs modr de ltat qui ne sest pas substitu aux rgions dfaillantes, comme prvu par la loi. Il na pas non plus accompagn cette rforme de programmes daction et de moyens financiers correspondants. Du ct de ltat, cette rforme est donc reste orpheline et les rares tentatives locales de construire les Citt Metropolitane (Bologne dans les annes 1990, Rome et Turin dans les annes 2000) qui auraient eu besoin du soutien juridique et politique de ltat se sont enlises dans les conflits entre les acteurs locaux (OCDE 2006b, Milan et OCDE 2010b Venise).

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En France, le couple rgion-mtropole a toujours entretenu des relations ambigus, les rgions nes en 1982 devant trouver leur place dans le paysage institutionnel (cf. les relations entre la ville de Paris et la rgion Ile-de-France). Si la rgion PACA a affirm en septembre 2013 son engagement entier et total dans le processus de construction mtropolitaine dAix-Marseille-Provence, elle a indiqu quelle resterait vigilante quant aux comptences de la rgion qui devront galement sappliquer aux territoires mtropolitains. Le dfi est de mettre en uvre une articulation stratgique entre la rgion et les mtropoles en conjuguant au mieux leurs efforts respectifs. En rgion PACA, la tche est complexifie du fait de lexistence de plusieurs mtropoles de rang international. La future gnration des contrats de plan tat-rgion devrait comprendre un volet mtropolitain, qui fournira loccasion de mettre en uvre cette coordination stratgique et de rechercher les complmentarits. La question de larticulation dpartement-mtropole se pose galement, les primtres entre les deux chelons tant encore plus proches. En outre, la mtropole peut parfois se trouver cheval sur plusieurs dpartements, ce qui rend cette articulation encore plus complexe. Ainsi, en Italie, lmergence des villes mtropolitaines a souvent t freine par les rivalits entre la ville-centre et la province, comme Milan par exemple o la structure mise en place dans les annes 1970 pour regrouper la province et 79 communes na pas pu prendre son essor en raison des oppositions entre la Province et Milan (OCDE, 2006b). Aujourdhui, dans le cadre de la rforme territoriale italienne, la solution propose, est, selon les configurations locales, de transformer, dans les aires mtropolitaines, les actuelles provinces en cits mtropolitaines. En France, le schma adopt pour la mtropole de Lyon dans le cadre de la rforme en cours repose galement sur les transferts de comptences du dpartement du Rhne au profit de la future mtropole de Lyon. Ainsi, la mtropole de Lyon devrait avoir la forme d'une collectivit statut particulier se substituant au dpartement, sur le territoire mtropolitain.

Une socit civile et des acteurs conomiques porteurs dinitiatives


La socit civile, comme les acteurs conomiques, ont su au cours des dernires annes initier des dynamiques de coopration lchelle de la mtropole Aix-Marseille. Ces dynamiques se poursuivent aujourdhui et pour certaines prennent de lampleur comme cela a t soulign dans le chapitre 4. Une telle mobilisation du monde conomique est particulirement importante pour la gouvernance mtropolitaine. Cette implication de la socit civile nest pas rare dans les mtropoles de lOCDE et elle relve plutt des milieux conomiques qui sont les plus sensibles limportance de produire des politiques publiques lchelle mtropolitaine (encadr 5.2). Le plus souvent, ils interviennent en rponse ce quils considrent comme un dficit de raction des pouvoirs publics, dficit qui pnalise leurs intrts plus ou moins immdiats.

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Encadr 5.2. La mobilisation de la socit civile dans diffrentes mtropoles de lOCDE


Londres
Londres, la mobilisation du monde conomique sest avre dterminante pour la construction mtropolitaine. Les milieux entrepreneuriaux, et tout particulirement les grandes firmes, ont, depuis le milieu des annes 1990, constamment fait pression sur le gouvernement et les collectivits locales pour quune dmarche mtropolitaine soit engage. Ce sont les problmes de transport et la crise foncire du dbut des annes 1990 qui ont incit les grandes firmes crer le London Development Partnership qui a progressivement associ les municipalits du Grand Londres et a produit un premier document stratgique en 1999. Cest leur action, structure et constructive, qui a ainsi acclr la cration de la GLA. Les acteurs conomiques ont port,entre 1986 et 2000, les premires rflexions stratgiques sur le devenir du Grand Londres, suite labolition du Greater London Council (GLC) par le gouvernement. Ils ont ensuite initi des structures de partenariat avec les pouvoirs publics pour identifier les problmes et les enjeux de la mtropole britannique. Ils ont particip activement au dbat sur la cration de la Greater London Authority la fin des annes 1990 et ont fait des propositions trs concrtes sur la gouvernance du Grand Londres cette poque. Enfin, depuis, ils restent mobiliss sur toutes les stratgies dveloppes par la GLA. Ils sont ainsi devenus des partenaires constants de laction mtropolitaine londonienne.

Toronto
Toronto, ce sont les grandes firmes qui ont prsid la cration de la Toronto City Summit Alliance (TCSA) en 2002, un regroupement dentreprises issues des secteurs bancaires, des services aux entreprises, de la haute technologie. Leur objectif tait de sensibiliser les pouvoirs publics face ce quelles considraient comme un dclin conomique et social de la capitale de lOntario (OCDE 2009a).

Metro Portland
La participation citoyenne est un axe fort de la dmarche mtropolitaine de Metro Portland. Llection du Conseil Mtropolitain tous les quatre ans est en soi une forme de consultation des citoyens. Par ailleurs, le 2040 Growth Concept, qui est le document de planification stratgique de la rgion mtropolitaine, a fait lobjet dune participation citoyenne majeure. Depuis 1992, date laquelle ce plan de croissance urbaine a t lanc, la population a t sensibilise aux enjeux de lextension urbaine via une campagne dinformation massive (TV, presse, newsletter, radio, standard tlphonique). Metro Portland a envoy 500 000 questionnaires pour connatre les souhaits et proccupations des habitants et a rgulirement organis des sessions participatives (une douzaine de workshops et de forums). Dans un registre plus symbolique, Metro Portland a mis disposition dans des cafs des plans et lunettes en 3D pour sensibiliser les habitants aux problmatiques de dveloppement rgional. Metro Portland a galement mis en place le Community Investment Initiative ddie aux partenariats publics privs. Cette structure est compose de 30 acteurs privs et publics qui sengagent soutenir financirement des projets dinfrastructures dans la rgion qui seront crateurs demploi. Enfin, laccent est galement mis sur la coopration avec le monde acadmique, la mtropole faisant appel lexpertise duniversitaires locaux pour dfinir lamnagement spatial mtropolitain de Portland.

Autres exemples
Le rle de la socit civile au sens large a galement t un facteur cl Barcelone avec lAssociation du dveloppement stratgique de Barcelone (PEMB) qui rassemble prs de 300 acteurs politiques, conomiques et sociaux intervenant sur le territoire ou encore Copenhague avec le Forum pour la Croissance de la Rgion Capitale (Growth Forum for the Capital region) qui regroupe des universits, des entreprises, des syndicats et des lus rgionaux et locaux pour favoriser le dveloppement stratgique de la mtropole. Copenhague a galement dvelopp une politique intitule Vision de la dmocratie qui encourage le dialogue entre citoyens et lus (cf. fiche en annexe et OCDE, 2009b).

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Section 5.2 Quelques rgles pour un cadre daction des rformes mtropolitaines
Quelle que soit limportance des mobilisations dacteurs et des dynamiques existantes, il importe quun cadre daction soit mis en place et que des rgles de fonctionnement spcifiques soient tablies et suivies. Ces lments questionnent profondment lun des enjeux essentiels de toute rforme de la gouvernance mtropolitaine, savoir sa lgitimit. Cest en fait autour de la construction de cette lgitimit que doivent stablir les rgles du jeu, comme les observations des mtropoles de lOCDE permettent de le montrer. De manire assez systmatique, la construction de la lgitimit correspond la ncessit dapprendre et de construire des rfrences communes.

Quelques rgles pour un cadre daction


1. La mtropole doit recueillir lassentiment de la population. Cette lgitimit peut tre construite par diffrents types de consultations, reprsentations ou par voie rfrendaire. Elle peut aussi se construire progressivement sur la base de projets concrets rendant visible la nouvelle gouvernance mtropolitaine. Des situations spcifiques illustrent bien limportance de la lgitimit dmocratique des rformes si on veut quelles soient effectives, comme lillustre le cas de Montral (encadr 5.3). Certains pays privilgient les rfrendums pour faire passer des rformes, et les rsultats de ces rfrendums sont gnralement suivis par les collectivits publiques. Autrement dit, quand ils sont positifs (cas de Londres en 1999), une autorit mtropolitaine est cre. En revanche, quand ils sont ngatifs (cas de Berlin en 1996 ou dAmsterdam et de Rotterdam dans le milieu des annes 1990 OCDE Randstad, 2007a), les pouvoirs publics renoncent leur rforme. Cependant, les instruments rfrendaires sont parfois parfois dtourns de leurs objectifs initiaux, la population consulte se prononant non pas sur la question pose mais pour ou contre un sujet dordre plus gnral. De mme, on observe gnralement un faible taux de participation aux referendums, avec des rsultats qui refltent parfois surtout la mobilisation des opposants. Encadr 5.3. Lgitimit dmocratique et rforme institutionnelle : lexprience de Montral
En juin 2002, dans le cadre de la rforme des grandes villes du Qubec, la Province de Qubec a procd la fusion de la commune de Montral (1,1 million dhabitants) avec les 26 autres municipalits composant lIle de Montral, formant ainsi la nouvelle ville de Montral forte de 1,8 million dhabitants. Cette nouvelle ville tait puissante, dtenant de nombreuses comptences (transport, planification, logement, dveloppement conomique, etc.) et un budget consquent (environ 5 milliards de dollars canadiens en 2013). Elle tait dirige par un maire lu par le conseil municipal parmi ses membres (OCDE, 2004). En parallle cette fusion, la loi a cr 27 arrondissements qui ont repris largement les primtres des anciennes municipalits. Ces arrondissements disposent de quelques comptences dites de proximit (culture, parcs, urbanisme, etc.). Ils sont dirigs par un maire lu au suffrage universel direct et dun conseil darrondissement. Face lhostilit dune partie de la population et de la classe politique, le gouvernement du Qubec a organis en juin 2004 un rfrendum sur la rforme institutionnelle de 2002. Le rsultat a t sans appel : la rforme a t rejete par 15 anciennes municipalits, principalement anglophones, avec le slogan Get back my city . Suite ce rfrendum, un processus de dfusion a alors t engag. Ce dernier a conduit la sparation des 15 anciennes municipalits de la nouvelle ville de Montral. Aujourdhui, lIle de Montral se compose donc de la ville de Montral (elle-mme divise en 19 arrondissements) et de 15 municipalits de plein droit. Pour assurer la coordination entre ces municipalits, un conseil dagglomration a t constitu et regroupe de manire quasi paritaire la ville de Montral et les autres municipalits.

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130 5. VERS UNE GOUVERNANCE MTROPOLITAINE : LES LEVIERS DU CHANGEMENT DANS LES MTROPOLES DE LOCDE 2. Les parties prenantes de la rforme (notamment les collectivits locales, les lus) doivent tre associes de prs la conception et la mise en uvre de la rforme. Le rformateur doit pouvoir viter une opposition unanime. Dans le cas des rformes mtropolitaines, il est important dimpliquer au maximum les parties prenantes des rformes notamment les lus pour renforcer la lgitimit, et lefficacit dans la mise en uvre de la rforme. Ceci est particulirement le cas lorsque les autorits mtropolitaines envisages sont puissantes par leurs ressources, leurs comptences, voire leur lgitimit politique lorsquelles sont diriges par des organes lus au suffrage universel direct. En rgle gnrale, les cas o les rformes ont t imposes ont montr quelles avaient du mal produire les effets pour lesquels elles avaient t tablies (cf. encadr 5.4). Dans la mesure o les acteurs locaux ont rarement une position univoque sur le choix de la rforme, il convient doffrir des opportunits pour que le dialogue entre eux puisse faire merger une forme acceptable. Ltat, pour ce faire, doit pouvoir sappuyer sur les partenaires locaux partageant ses vues. Encadr 5.4. Les difficults des mtropoles imposes dans les pays de lOCDE
La plupart des autorits mtropolitaines imposes par les tats ont, en rgle gnrale, eu du mal trouver leur place dans le systme politico-institutionnel local et partant produire des politiques lchelle mtropolitaine dans les domaines de leurs comptences. Quil sagisse des communauts urbaines franaises imposes par la loi de 1966 Bordeaux, Lille, Lyon et Strasbourg, des comts mtropolitains britanniques de Londres en 1963 et des six autres mtropoles anglaises dans les annes 1970, ou encore de la rgion mtropolitaine de Stuttgart (VRS) en 1994 et, plus prs de nous, de la mtropole de Copenhague en 2007, toutes ont eu affronter, et pour certaines affrontent encore, des problmes de lgitimit politique qui les empchent de jouer le rle pour lequel elles ont t cres (OCDE, 2009b). Le premier problme est la mise lcart de la nouvelle autorit par les collectivits locales prexistantes. Cela a notamment t le cas pour certaines communauts urbaines franaises. Les maires des communes membres ont ainsi pratiqu depuis le dpart le pacte communautaire , accord politique informel par lequel il est bien clair que la communaut urbaine ne saurait imposer des politiques aux municipalits et quelle naurait traiter que les politiques (appeles rsiduelles) que ces dernires voudraient bien lui concder. Le deuxime problme est le maintien par les collectivits dj existantes de la nouvelle autorit mtropolitaine dans un rle le plus mineur possible, la cantonnant dans les quelques comptences qui lui ont t octroyes par la loi et en faisant en sorte que cette autorit ne puisse se renforcer au fil des ans. Cest le cas, par exemple, de la rgion mtropolitaine de Stuttgart (VRS) qui a t cre avec des comptences peu nombreuses, sauf dans le domaine des transports, et qui sest depuis toujours vu refuser un largissement de ses comptences et ressources par le Land de Bade-Wurtemberg. Les autorits mtropolitaines de Lisbonne et de Porto sont dans la mme situation. Ainsi, dans le cas de Porto, les comptences sont trs limites et mal dfinies ne lui confrant quun champ daction restreint. En outre, ltat reste trs prsent au travers de la Commission de Coordination et de Dveloppement (CCDRN) qui rassemble les principaux organes dconcentrs des ministres du dveloppement rgional, de lintrieur, de lenvironnement, de la planification. Auprs de cette commission, il y a le Conseil Rgional du Nord (CRDN) qui regroupe les maires des communes de la rgion, les universits, les associations patronales, les syndicats, les associations environnementales, etc. Mais cette seconde structure est consultative et ne dispose pas dune lgitimit dmocratique forte (cf. fiche en annexe). Le troisime problme est la remise en cause permanente du rle de la nouvelle collectivit mtropolitaine par les municipalits et autres collectivits locales qui nont de cesse de sopposer aux politiques mtropolitaines menes au nom de leur autonomie, cela allant souvent jusqu des conflits qui se rsolvent sur le plan juridique. Cela a t le cas, par exemple, des comts mtropolitains britanniques dans les annes 1970 et 1980 o, par des recours juridiques systmatiques, un bon nombre de politiques mtropolitaines (sur des questions de planification, de logement ou de transport notamment) nont pu voir le jour ou nont jamais pu tre pleinement appliques.

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3. La mtropole doit apporter une plus-value institutionnelle. Pour tre lgitime, la rforme de la gouvernance mtropolitaine doit produire un dispositif institutionnel qui apporte une relle valeur ajoute. Elle doit traiter de questions qui ne sont pas traites, ou alors de manire insuffisante, par dautres collectivits et, ce faisant, contribuer rsoudre des problmes demeurs jusque-l sans rponse. La rforme de la gouvernance mtropolitaine ne doit donc pas produire un chelon de plus, un acteur de plus sur le mme territoire. Cela a particulirement dimportance dans le cas des comptences et des ressources qui sont attribues au dispositif institutionnel constitu lchelle mtropolitaine, faute de quoi il y aura conflits, non seulement dans la mise en uvre des comptences octroyes mais conflits de lgitimit entre les institutions. Dans les pays de lOCDE, il y a diffrents cas de figure, mais deux sont particulirement dmonstratifs de la cration dune institution ayant apport une relle plus-value institutionnelle, lautorit du Grand Londres et Metro Portland aux tats-Unis (cf. encadr 5.5). Encadr 5.5. Les expriences du Grand Londres et de Metro Portland
La cration de la GLA en 2000 a donn lieu un dbat suivi dun rfrendum sur lorganisation et les missions de cette autorit mtropolitaine. Le choix final a t dinstaurer une collectivit dote dune forte lgitimit politique (donne par llection au suffrage universel direct de son excutif et de son assemble dlibrative) mais disposant de comptences plus stratgiques quoprationnelles (sauf dans les domaines des transports publics avec Transport for London et de la scurit et de lordre publics) afin de ne pas empiter ni sur les comptences des municipalits, ni sur celles de ltat. La GLA est donc une autorit principalement stratgique et qui parle lgitimement au nom de la mtropole. Ces deux rles, stratgique et de porte-parole, ntaient pas remplis jusqu sa cration puisque labolition du Greater London Council (GLC) en 1986 et la redistribution des missions du GLC entre ltat, les boroughs et le secteur priv les avaient fait disparatre. Ltablissement de la GLA a donc combl un vide que la plupart des acteurs locaux et nationaux avaient soulev lors des dbats de prfiguration de cette nouvelle autorit. Avec la loi de dcentralisation de novembre 2011 (Localism Act), les comptences oprationnelles de lAutorit du Grand Londres ont t renforces. En avril 21012, la GLA sest vue attribuer de nouvelles responsabilits en matire de logement social (transfres depuis Home and Community Agency in London) et de rgnration urbaine. La GLA a galement absorb les activits de lagence de dveloppement conomique (London Development Agency LDA) qui tait charge dattirer les investissements et de grer les grands projets de dveloppement conomique de Londres. Au sein de ce qui est devenu la LGA group , la structure rcemment cre, London Legacy Development Corporation (LLDC), est plus particulirement charge des projets de dveloppement et de rgnration du Parc Olympique et des rgions de lest de Londres. Metro Portland est une autorit mtropolitaine couvrant les 25 communes et les 1,5 million dhabitants de la mtropole de lOregon aux tats-Unis. Elle a t cre en 1992 et est la seule autorit mtropolitaine des tats-Unis tre lue au suffrage universel direct. Metro est prsente comme un succs dans le contexte amricain car elle a su trouver sa place au sein de lorganisation institutionnelle de la mtropole. Elle remplit, en effet, un certain nombre de missions quaucune autre collectivit ne possde et ne cherche pas se renforcer. bien des gards, Metro se prsente donc comme une collectivit modeste . La collectivit emploie 1 600 personnes et dispose dun budget 2013 de prs de 500 millions de dollars). Ses responsabilits sont peu nombreuses bien quimportantes (planification territoriale, protection de lenvironnement, traitement des dchets) mais pour autant, Metro ne cherche pas renforcer ses pouvoirs ( titre dexemple, la loi lui accorde la possibilit de prendre le contrle des transports publics mtropolitains administrs par Trinet, un district spcial, mais elle na pas souhait utiliser ce pouvoir). Par ailleurs, Metro gre un certain nombre dquipements denvergure mtropolitaine (Centre dexposition, centres culturels, Zoo, etc.) qui auraient exig des structures ad-hoc complexes autrement (voir fiche).

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132 5. VERS UNE GOUVERNANCE MTROPOLITAINE : LES LEVIERS DU CHANGEMENT DANS LES MTROPOLES DE LOCDE La mtropole doit galement apporter une valeur ajoute sur un plan oprationnel notamment en termes dconomie dchelle. Le regroupement de certaines fonctions, telles que les procdures dachat lchelle mtropolitaine, en est une illustration. Des procdures dachat regroupes permettent une utilisation plus performante et stratgique des marchs publics. Le Grand Londres a ainsi dvelopp un organisme mtropolitain charg des marchs publics, disposant dun systme lectronique de passation des marchs et dindicateurs de performance de suivi. (City of London Procurement Strategy , 2009). 4. Limportance des alliances entre les dfenseurs de la mtropole. Lide mme de rforme de la gouvernance mtropolitaine et le processus pour y conduire soulvent de nombreuses oppositions, parfois puissantes. Cest pourquoi il importe de construire des alliances entre les acteurs dfenseurs de lide mtropolitaine et de la rforme de la gouvernance de la mtropole. La nature de ces alliances dpend des objectifs partags entre les acteurs. La force de ces alliances dpend des ressources dont les acteurs disposent et de leur complmentarit pour parvenir aux objectifs recherchs. De telles alliances existent dans un certain nombre de mtropoles de lOCDE et renvoient la notion de rgimes politiques urbains dveloppe aux tats-Unis par C. Stone la fin des annes 1980. Deux mtropoles ont plus particulirement su constituer de telles alliances sur du long terme : Londres et Turin. Ces expriences montrent que le pouvoir politique seul ne peut produire les politiques ncessaires pour transformer la ville et que, pour cela, il doit sallier des partenaires spcifiques. Londres, les partenaires choisis sont les grandes firmes globales parce que la stratgie est celle de la comptitivit avant tout. Turin, les partenaires sont plus htrognes parce que lagenda de la transformation urbaine est plus diversifi. Par ailleurs, les expriences de ces deux mtropoles soulignent galement limportance du rle du politique, et singulirement du maire dans la constitution de telles alliances (cf. encadr 5.6).

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Encadr 5.6. Les rgimes politiques urbains de Londres et de Turin


La cration de la Greater London Authority en 2000 et llection de Ken Livingstone la mairie de Londres vont trs vite se placer sous la bannire de la comptitivit internationale de la capitale britannique et de lobjectif den faire non pas Une ville globale, mais La ville globale. Dans ce contexte, priorit va tre donne aux politiques de comptitivit. Pour ce faire, le nouveau maire de Londres comprend bien vite quil doit tisser des liens forts avec les acteurs qui sont eux-aussi porteurs dune telle vision et qui disposent des ressources ncessaires pour la mettre en uvre. Trs clairement il sagit des milieux conomiques et, plus particulirement, ceux qui sont lis la finance internationale, aux services aux entreprises et la promotion immobilire. Ces liens forts, il les construit travers toute une srie de dispositifs politiques et organisationnels o les milieux conomiques vont se retrouver bien reprsents et parfois dans des positions dcisionnelles. Certains des conseillers du maire vont ainsi provenir directement des grands acteurs conomiques londoniens. Lagence de dveloppement de Londres (LDA) va tre sous leur responsabilit et plusieurs organismes, comme ceux chargs de la promotion internationale de la ville (Think London), vont tre directement pilots par eux. Pour faciliter les liens entre la GLA et le monde conomique, le maire cre une cellule ddie, la Private Liaison Unit. Il dveloppe galement des relations rgulires avec le monde de lentreprise travers des meetings et des runions avec les principales associations les reprsentant, comme la Chambre de Commerce, la Confederation of British Industry (CNI) (CBI), la City Corporation et London First. Enfin, ces milieux sont fortement sollicits pour participer activement llaboration des stratgies de la GLA, notamment celles concernant le dveloppement conomique et les transports. Turin, le renouveau de la ville sexplique en grande partie par la mise en place dun rgime urbain partir de la fin des annes 1990. En reprenant les travaux de S. Belligni (2009), il est possible didentifier trois agendas ports par trois coalitions dacteurs qui ont fonctionn en parallle. Le premier agenda est un agenda damnagement urbain. Son objectif est celui de la construction dune ville spatialement et fonctionnellement diffrencie, raliser par un vaste processus de rgnration et dexpansion aussi bien de lhabitat que des infrastructures. Cet agenda a t mis en uvre avec la construction du passante ferroviario , une infrastructure ferroviaire de liaison entre les diffrentes parties de la ville et du mtro, la ralisation de nouveaux parcs de stationnement, llargissement de la rocade autoroutire et le renforcement de laroport. Dautres projets de rgnration des priphries sociales ont aussi t engags. Les acteurs qui se sont mobiliss autour de cet agenda stratgique sont ceux qui sont lis la proprit foncire et immobilire, lindustrie de la construction et tous les bnficiaires directs et indirects de ces secteurs (banques locales, chambre de commerce, etc.). Ils ont ainsi form une alliance qui ressemble beaucoup aux coalitions de croissance nord-amricaines des annes 1980. Le deuxime agenda stratgique est centr sur la valorisation des secteurs scientifiques, technologiques et de linformation o les ressources de la ville sont orientes vers la socit de la connaissance. Se sont ainsi crs de nouveaux centres de recherche, coles, des parcs technologiques dans le domaine des TIC. Les acteurs qui ont t particulirement actifs dans la mise en place de cet agenda sont les fondations bancaires, quelques entreprises, les collectivits locales (notamment la rgion et la commune de Turin) et le monde universitaire. La coalition dominante de cet agenda se compose de trois piliers : les collectivits locales, les secteurs les plus innovants du monde conomique et le monde acadmique auxquels sajoutent les milieux bancaires et la chambre de commerce. Le troisime agenda sattache au dveloppement par la promotion touristique et culturelle de la ville. Dans ce contexte, celle-ci est considre comme un district culturel visant changer son image en se transformant en une mtropole post industrielle se repositionnant dans la comptition internationale. Pour Turin, il sagit l dune vritable rvolution culturelle conduite par une coalition runissant les pouvoirs publics, les milieux de la culture et des loisirs et les fondations bancaires. Ces trois agendas ont coexist au cours des quinze dernires annes. Cette coexistence plus ou moins harmonieuse a t rendue possible par une mta-coalition ample et htrogne o sont reprsentes les trois sous-coalitions sectorielles sus mentionnes et qui constitue alors un rgime politique urbain. Dans ce rgime, les pouvoirs publics jouent un rle central, plus ou moins actif selon les agendas considrs. La socit civile est mobilise par secteurs, en fonction des agendas (cf. fiche sur Turin en annexe).

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134 5. VERS UNE GOUVERNANCE MTROPOLITAINE : LES LEVIERS DU CHANGEMENT DANS LES MTROPOLES DE LOCDE 5. viter de produire des contre-feux la mtropole. Les nombreux obstacles aux rformes de la gouvernance des mtropoles invitent les acteurs qui leur sont favorables ne pas en ajouter dautres sous prtexte de pacification des relations entre les protagonistes. Les questions dchelle sont ici fondamentales puisque toute rforme de la gouvernance mtropolitaine implique un changement dchelle de son gouvernement. En termes dchelle, la grande difficult est darticuler les niveaux local et mtropolitain, aussi bien en termes de dmocratie que de production des politiques publiques. cet gard, la structuration sur lespace mtropolitain de formes institutionnelles pouvant terme reproduire des conflits prexistants doit tre soigneusement rflchie. La constitution de lAire mtropolitaine de Barcelone est justement un exemple de rforme institutionnelle qui a pris soin dviter de maintenir des intercommunalits prexistantes en les intgrant dans la nouvelle institution. 6. La mtropole doit permettre de dgager une plus-value financire. Les questions financires sont, en effet, un lment crucial de la problmatique de la gouvernance mtropolitaine, tant souvent perues comme un obstacle la coopration alors quelles peuvent aussi en devenir un levier. La mtropole doit apporter une plusvalue financire en termes de ressources nouvelles et de solidarit, mais galement de gains defficience (en vitant les doublons de dpenses publiques, en bnficiant dconomies dchelle, etc.). En raison de leur taille, de leur caractre rurbain , de ltendue et de la nature de leurs comptences, de leur positionnement international, les mtropoles sont, en effet, soumises des enjeux internes (au sein de leur territoire) et externes (attractivit et comptitivit internationales) qui justifient des modes de financement spcifiques et innovants. Ltat peut ainsi mettre en uvre des incitations pour y parvenir. Elles peuvent prendre la forme de dotations spcifiques pour les mtropoles lies leurs charges particulires, de fonds flchs mtropoles dans les documents de programmation (fonds structurels europens, contrats de plan tat-Rgion, etc.) ou dune fiscalit additionnelle idoine. Ainsi, est parfois autorise la mise en place pour les mtropoles de taxes additionnelles, de taxes nouvelles ou encore de redevances lies au type de comptences quelles exercent ou bien certaines externalits : partage de plusieurs impts nationaux (impt sur le revenu, TVA et droits daccise) pour les grandes villes espagnoles, cration dune taxe sur les ventes pour financer les activits du district de Pittsburg, cration dune taxe sur les embouteillages dans plusieurs grandes mtropoles (Grand Londres, Soul, Singapour, Oslo, Milan, Berlin, Cologne, Riga, Stockholm, etc.), taxe sur les transports publics, cotaxes comme les taxes sur les ordures mnagres ou la distribution de leau, etc. Beaucoup de ces taxes nouvelles sont des impts dits citoyens qui allient deux objectifs : ils permettent, dune part, dapporter des ressources supplmentaires et tentent, dautre part, dapporter des solutions aux problmes environnementaux rencontrs par les mtropoles tels que les nuisances occasionns par lusage excessif de lautomobile (embouteillage, pollution, scurit routire, perte de temps, qualit de vie, sant,) ou la dgradation de lenvironnement. La solidarit financire peut tre assure au travers dun systme de prquation adapt (horizontal et vertical) visant rduire les ingalits de ressources mais galement de charges entre les territoires de la mtropole. Les centres des agglomrations sont notamment confronts des charges de centralit que ne viennent pas toujours compenser les revenus galement plus levs (cf. encadr 5.7). Dans plusieurs mtropoles des pays de lOCDE, des mcanismes de redistribution, permettant de favoriser une certaine quit entre les communes, ont t mis en place comme dans la rgion mtropolitaine de Minneapolis-St Paul, (cf. encadr 5.8), Stockholm (OCDE, 2006c),
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5. VERS UNE GOUVERNANCE MTROPOLITAINE : LES LEVIERS DU CHANGEMENT DANS LES MTROPOLES DE LOCDE 135

Tokyo, en Suisse ou encore en Core o il existe un dispositif de prquation intramtropolitaine dont les villes mtropolitaines ont la responsabilit.

Encadr 5.7. Les charges de centralit dans les grandes agglomrations en Suisse
Les charges de centralit sont les charges supplmentaires supportes par les centres urbains du fait de leurs responsabilits particulires. Une tude suisse sur les Charges des centres urbains et charges particulires dans les agglomrations publie en octobre 2013 par lOffice fdral du dveloppement territorial (ARE) dans le cadre du suivi de lespace urbain suisse, apporte un clairage intressant. Les charges de centralit sont engendres de deux manires : dune part, par les charges particulires des centres urbains (dpenses supplmentaires suscites par les caractristiques dmographiques et sociales des populations autochtones de la villes-centre qui sont suprieures la moyenne, en raison notamment du phnomne de diffrenciation sociale plus forte concentration de chmeurs, de pauvres, de personnes seules, de jeunes en formation, de chmeurs en fin de droit, de personnes ges, etc.) et par les fonctions de ville-centre (surcrot de dpenses par exemple dans les domaines des transports ou de la scurit). Dautre part, par les prestations fournies par le centre aux usagers trangers la commune (dpenses dquipements culturels, loisirs, transports publics, scurit). Ceux-ci en profitent sans en assumer totalement le cot : cest le phnomne dit de dbordement (spillover). Gnralement, les charges de centralit sont nettement plus leves dans les grandes agglomrations que dans les petits centres dagglomration (plus de 70 % de charges supplmentaires par rapport au reste du territoire dans les grandes agglomrations, 33 % pour les moyennes et 9 % pour les petits centres dagglomration). Toutefois, si les charges des centres des grandes agglomrations sont plus leves, les revenus le sont aussi en raison gnralement dune plus forte capacit fiscale des personnes physiques et surtout des personnes morales et parfois, grce aux systmes de prquation en place visant compenser ces charges supplmentaires. En Suisse, ltude montre que les revenus financiers et les recettes fiscales des centres des grandes agglomrations sont de 55 % suprieurs ceux de la priphrie. Mais cela ne suffit pas couvrir les charges supplmentaires. Les centres sont souvent contraints de recourir une fiscalit plus lourde, notamment en augmentant la charge fiscale (taux dimposition, bases). En Suisse, ces taux sont de 2 4 % plus levs dans les centres des grandes agglomrations que dans le reste du territoire. Au total, en Suisse, ltude montre que le diffrentiel entre les charges et le total des revenus est de 15 %.
Source : Office fdral du dveloppement territorial (2013), Les charges des centres urbains et charges particulires dans les agglomrations.

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136 5. VERS UNE GOUVERNANCE MTROPOLITAINE : LES LEVIERS DU CHANGEMENT DANS LES MTROPOLES DE LOCDE

Encadr 5.8. Programme de partage de lassiette fiscale dans la rgion mtropolitaine de Minneapolis/St Paul aux tats-Unis
Ltat du Minnesota a vot une loi en 1975 crant un fonds mtropolitain de lutte contre les disparits fiscales. Le fonds mtropolitain est constitu partir du partage dune certaine fraction de lassiette fiscale commerciale/industrielle de chaque collectivit membre. Le fonds est redistribu aux communes en fonction des capacits fiscales relatives. Ce dispositif vise deux objectifs :

Amliorer lquit dans la rpartition des ressources fiscales : le partage de lassiette fiscale rduit le dsquilibre entre les besoins en services publics et les ressources financires de certaines collectivits, un dsquilibre qui rsulte de lingalit de rpartition des proprits commerciales et industrielles. En effet, les collectivits o lassiette fiscale est faible sont souvent obliges dappliquer des taux dimposition plus levs pour assurer les mmes services que les collectivits o lassiette fiscale est plus forte. Ces taux levs les rendent alors moins attractives pour limplantation des entreprises. Par consquent, elles sont parfois amenes rivaliser en proposant des avantages particuliers aux entreprises pour compenser cette fiscalit plus leve. Le partage de lassiette fiscale permet ainsi de mieux rpartir les avantages des amnagements rgionaux (grands centres commerciaux, stades, nuds autoroutiers). Promouvoir la planification rgionale : les collectivits sont davantage disposes accepter sur leur territoire des biens publics engendrant de faibles recettes fiscales (par exemple, les espaces verts) si elles savent quelles bnficieront aussi des retombes des amnagements commerciaux des autres collectivits. En rduisant la concurrence en matire de promotion immobilire, on freine ainsi ltalement urbain et lon rduit les cots de distribution de services rgionaux tels que lassainissement et les transports.

La redistribution du fonds mtropolitain est dtermine en multipliant la part de chaque collectivit dans la population mtropolitaine par un indice de capacit fiscale relative, qui reprsente le ratio de la capacit fiscale moyenne de la rgion la capacit fiscale de la collectivit considre. Cela signifie que les collectivits dont la capacit fiscale est infrieure la moyenne ont un indice suprieur 1, tandis que celles dont la capacit est suprieure la moyenne ont un indice infrieur 1. Une collectivit dont la capacit fiscale est gale la moyenne recevra une part de redistribution du fonds mtropolitain gale sa part de la population mtropolitaine. Les collectivits faible capacit reoivent une part du fonds suprieure leur part de la population mtropolitaine (autrement dit sont bnficiaires nets) et les collectivits forte capacit reoivent une part infrieure leur part de la population totale (et sont donc contributeurs nets).
Source : OCDE, 2006.

7. Le processus de mise en uvre de la rforme est aussi crucial que la nature de la rforme. Dans les pays de lOCDE et au-del, la dcennie 1990 a marqu une remise en cause des rformes descendantes (top-down), visant imposer aux acteurs locaux des institutions toutes faites quant leur primtre dintervention, leurs comptences, leurs ressources et leur organisation politique. Depuis, laccent a plutt t mis sur limportance du processus conduisant la rforme de la gouvernance mtropolitaine. Ce processus est essentiel car il permet aux acteurs de saccorder sur un grand nombre de points qui ont fait lobjet de conflits depuis des dcennies de tentatives de rformes
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5. VERS UNE GOUVERNANCE MTROPOLITAINE : LES LEVIERS DU CHANGEMENT DANS LES MTROPOLES DE LOCDE 137

puisquil a pour but darriver un consensus sur ces objets mmes (ressources, comptences, etc.). Cest ici la lgitimit du rsultat de la rforme qui est en jeu aussi bien quant ses objectifs finaux que sur la manire dy parvenir. Ctait dailleurs dans cette optique quavait t lanc par la DATAR lappel projets pour une Coopration Mtropolitaine en 2004. Cependant, le processus ne doit pas tre laiss au hasard, il doit tre structur et pilot tout au long de la rforme. En effet, mme si la ncessit du changement est reconnue par la plupart des acteurs, nationaux et locaux, celui-ci prend gnralement du temps et peut tre remis en cause par des intrts qui sopposent la rforme. Et ils sont nombreux, quil sagisse dintrts politiques (la dure des mandats lectoraux saccommode en gnral mal de la temporalit longue du processus) ou dintrts financiers et fiscaux (le partage des ressources souvent associ la rforme de la gouvernance mtropolitaine nest pas accept par tous). Rares sont les mtropoles qui sont parvenues conduire leur rforme mtropolitaine avec succs jusquau bout. Il faut un cap, mais il faut aussi laisser une certaine flexibilit aux acteurs locaux pour la fois adopter la forme qui leur conviendra le mieux, mais aussi la faire voluer avec le temps. Deux mtropoles europennes, Bologne et Barcelone, prsentent des processus innovants qui peuvent servir dinspiration la mtropole provenale, notamment parce que ces processus sont mis en uvre par des innovations technico-politiques ad-hoc. Lexprience bolognaise met en avant limportance des dispositifs technico-politiques associant ces institutions leaders (la ville centre et la Province) ainsi que la ncessit de garder tout au long du processus lobjectif de cration institutionnelle dune nouvelle collectivit (encadr 5.9). Encadr 5.9. Le processus de rforme de la mtropole de Bologne dans les annes 1990
La mtropole de Bologne (900 000 habitants) a probablement t, la fin des annes 1990, le lieu de lexprience la plus avance dans la construction dune ville mtropolitaine en Italie mais aussi dans toute lEurope. Elle a innov en inversant la conception mme de la rforme en prsentant linstauration dune institution mtropolitaine comme le rsultat dun processus plutt que comme son point de dpart. Pour ce faire, elle a construit le processus partir doutils, de structures, dinstances la fois politiques et technico-administratives. Accord pour la ville mtropolitaine > Confrence mtropolitaine et actions mtropolitaines > Ville mtropolitaine Laccord pour la ville mtropolitaine (ACM) a t sign entre les 70 collectivits locales qui dsiraient construire la ville mtropolitaine (la ville-centre de Bologne, la Province et 68 communes). Cet accord prvoyait des instruments politiques (la confrence mtropolitaine qui rassemble les excutifs des collectivits signataires de lACM) et technico-administratifs (des comits de coopration techniques et administratifs entre collectivits sur plusieurs domaines dfinis par la confrence mtropolitaine). La confrence mtropolitaine a prfigur lorgane politique de la ville mtropolitaine mais sur une base paritaire entre les collectivits adhrentes et non dcisionnelle. Les comits de coopration ont eu pour tche dinitier des politiques mtropolitaines et de rsoudre des questions prcises denvergure mtropolitaine jusque-l restes sans rponse (lachvement de la rocade, lintgration tarifaire des transports publics, lamnagement des grands espaces publics). Les aspects de construction politique et technicoadministrative de la ville mtropolitaine ont t ainsi mens de front sans prjuger du contenu spcifique final de la ville mtropolitaine (mode dlection, fiscalit, comptences, primtre, etc.). Pour autant, lobjectif final (linstauration dune institution mtropolitaine) a t expos demble et gard tout au long du processus.

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138 5. VERS UNE GOUVERNANCE MTROPOLITAINE : LES LEVIERS DU CHANGEMENT DANS LES MTROPOLES DE LOCDE Lexprience barcelonaise, quant elle, met laccent sur un dispositif politicotechnique, le plan stratgique, comme instrument de lgitimation progressive du territoire mtropolitain et partant de la cration dune future institution mtropolitaine (cf. encadr 5.10). Mme si la rforme mtropolitaine nest pas demble inscrite dans les objectifs du plan stratgique, elle sy retrouve en filigrane, ltablissement dune nouvelle institution apparaissant alors comme la suite logique du processus initi et pilot par les divers plans stratgiques.

Encadr 5.10. Barcelone : de la ville la mtropole (AMB) : 1987-2013


En 1975, le gouvernement franquiste cre la Corporacion Metropolitana de Barcelona (CMB) pour planifier un territoire mtropolitain de 27 communes. La CMB ne rsiste pas la nouvelle dmocratie espagnole de laprs franquisme et en 1987, la rgion Catalogne labolit. Elle la remplace par trois nouvelles entits : une autorit des transports couvrant 18 communes et 2,9 millions dhabitants, une autorit de lenvironnement (eau, assainissement et dchets) regroupant 33 communes et 3,2 millions dhabitants et un syndicat intercommunal (mancommunidad) de 31 municipalits (3,1 millions dhabitants) qui gre les espaces publics et lurbanisme. partir de la fin des annes 1980, la ville de Barcelone se lance dans llaboration dun plan stratgique qui est publi en 1990. Son territoire de rfrence est la ville de Barcelone mais avec en filigrane un horizon mtropolitain non dlimit spatialement. En 1994, la municipalit de Barcelone publie un deuxime plan stratgique, puis un troisime en 1999 avec des ambitions mtropolitaines renforces puisque ces plans sont pilots par une association, lAssociation pour le plan stratgique de Barcelone o les 36 municipalits composant laire mtropolitaine rapproche et les trois entits intercommunales issues de labolition de la CMB sont prsentes. En 2003, le premier plan stratgique mtropolitain (El Plan estratgico metropolitano de Barcelona - PEMB) voit le jour avec comme territoire de rfrence une mtropole 36 communes reprsentant 3,3 millions dhabitants. LAssociation pour le plan stratgique pilote ce plan comme le suivant, Visio 2020 , qui est approuv en 2010. Les deux plans stratgiques mtropolitains sinscrivent dans une dmarche visant constituer terme une autorit mtropolitaine qui voit le jour en juillet 2011, aprs ladoption de la loi du Parlement de Catalogne 31/2010, sous le nom dAutorit Mtropolitaine de Barcelone (Area Metropolitana de Barcelona - AMB). La cration de lAMB fait disparatre les entits mtropolitaines dj existantes. Elle rcupre ainsi leurs ressources et comptences auxquelles viennent sajouter la planification territoriale et stratgique, le dveloppement conomique et lenvironnement. LAMB est une structure intercommunale pilote par un conseil mtropolitain qui reprsente les communes (tous les maires appartenant lAMB sont membres du conseil mtropolitain). Son budget est denviron 600 millions deuros en 2013. Il ne comprend pas les budgets des entits mtropolitaines, par exemple celui de lautorit mtropolitaine des transports (ATM) qui a un budget dun peu plus dun milliard deuros.

Section 5.3. La mise en uvre des rformes : construire des actions lchelle mtropolitaine
Pour mener bien un processus de rforme mtropolitaine, il faut savoir organiser et grer la question du temps. Trs concrtement, il sagit de parvenir lier le court terme (la mtropole doit commencer exister ds le dpart par des actions spcifiques qui la
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5. VERS UNE GOUVERNANCE MTROPOLITAINE : LES LEVIERS DU CHANGEMENT DANS LES MTROPOLES DE LOCDE 139

rendent visible) et le long terme (le rsultat final tangible de la rforme propose). Il nappartient pas ce rapport doffrir une panoplie dactions court et long termes que les protagonistes locaux devraient mettre en uvre. Plus modestement, il parat important de mettre en avant au regard de la situation de la mtropole provenale, de ses problmes mais aussi de ses forces et atouts, les possibilits dagir, court terme et long termes, qui apparaissent la fois pertinentes et positives et que lon peut retirer de lexprience internationale des autres mtropoles de lOCDE.

Les actions court terme Les actions de ltat


Tout dabord, ltat peut communiquer sur la loi de 2013. En effet, il est important que les dfenseurs de la loi, et au premier chef ltat, prennent linitiative sur ce point afin dviter que des malentendus ne circulent. En outre, ltat peut ouvrir les agences et organismes quil contrle aux acteurs mtropolitains. ce titre, les conseils dadministration du port ou dEuromditerrane pourraient intgrer de nouveaux acteurs locaux qui mtropoliseraient ces structures pouvant parfois apparatre comme des forteresses nationales . Lexemple de la rgionalisation/mtropolisation du port dAuckland devrait, cet gard, retenir lattention car il montre toute limportance douvrir le systme de gouvernance dun port aux acteurs locaux porteurs des enjeux mtropolitains si lon souhaite que son dveloppement sarticule avec celui de la mtropole (cf. encadr 5.11). Encadr 5.11. La rgionalisation/mtropolisation du port dAuckland
Auckland est une ville aux sites portuaires multiples dont lurbanisation des dernires dcennies a produit un dsquilibre croissant. Lenchevtrement des acteurs portuaires et urbains a contribu jusque dans les annes 1990 un dficit de planification stratgique et coordonne ncessaire pour rpondre aux dysfonctionnements des ports mais aussi des relations entre ces ports et la mtropole. Pour y faire face, la gouvernance des ports dAuckland a t profondment transforme au cours des 20 dernires annes. En 1988, ltat de Nouvelle Zlande dcide de corporatiser les trois ports de la mtropole dAuckland et cre ainsi la Port of Auckland Limited (POAL). Cet organisme dcide alors de vendre ses actions aux deux conseils rgionaux situes sur la mtropole ; le conseil dAuckland qui acquiert 80 % des actions et le conseil de Waikato qui achte les 20 % restants. En 1993, le conseil de Waikato vend ses parts au conseil rgional dAuckland qui devient donc le seul propritaire des ports. Cette rgionalisation de la gouvernance des ports a permis dlaborer une stratgie qui prend en compte la fois le devenir conomique des espaces portuaires mais galement leur intgration dans lamnagement mtropolitain. Trois lments essentiels de cette stratgie sont ainsi mis en uvre : i) la consolidation des activits de fret dans la zone est, ii) louverture des terrains industriels et commerciaux de la zone ouest (cds alors par POAL aux collectivits locales) aux usages urbains en reconvertissant certaines zones en espaces publics et en en vendant dautres des promoteurs privs et iii) la transformation du port central en une gare maritime de calibre mondial avec un port de croisire et un grand htel dans le but de stimuler le commerce de dtail dans le quartier sud du centre-ville li au port. Cette stratgie a remport un rel succs. Le port de lest est en train daccrotre sa capacit de plus de 250 % dici 2015, louest, la transformation urbaine a, elle-aussi, port ses fruits avec de nouveaux espaces bien utiliss par les habitants. Le port central a t bien intgr un projet damnagement du quartier downtown qui connat un renouvellement de son tissu commercial.
Source : OCDE (2012).

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140 5. VERS UNE GOUVERNANCE MTROPOLITAINE : LES LEVIERS DU CHANGEMENT DANS LES MTROPOLES DE LOCDE

Les actions des collectivits territoriales


Compte tenu des dynamiques engages, lune des premires actions des collectivits territoriales pourrait tre de relancer la coopration, en prenant en compte la loi, sur une base volontaire au sein dune nouvelle confrence mtropolitaine ouverte toutes les collectivits. Les expriences que lon rencontre dans certaines mtropoles de lOCDE et que lon peut regrouper sous lappellation de confrences mtropolitaines sont encourageantes, mme si aucune ne constitue un optimum quant la constitution dune autorit mtropolitaine de plein droit, notamment du fait de la longueur du processus et des cueils rencontrs. Les diffrentes expriences qui ont t menes dans les pays de lOCDE permettent cependant de mettre laccent sur un certain nombre dlments, de conditions remplir pour que ce type de dmarche soit positif. Tout dabord, la gestion du temps est essentielle. Si le processus est long, il importe de ne pas aller trop vite, de ne pas forcer le rythme (par exemple, ne pas vouloir institutionnaliser trop tt) sous peine de perdre les acquis du dialogue engag entre les acteurs et le risque de voir ressurgir des sources de conflits. En second lieu, le portage politique de la confrence doit tre fort, notamment du fait des nombreux obstacles politiques que la construction mtropolitaine suscite. Ce portage politique doit tre le fait dun leader ou dun groupe de leaders qui sache trouver les consensus/compromis ncessaires sans quoi la dmarche sarrterait (cas de Turin par exemple). Il est galement important que la confrence soit le lieu dlaboration dune vision commune de lavenir de la mtropole et ne se rduise pas la recherche dun dialogue et lidentification dun diagnostic. Enfin, si linstitutionnalisation reste essentielle, notamment pour avancer sur des questions comme le partage des ressources fiscales et la rpartition des comptences, celle-ci ne doit tre engage que lorsque le consensus sur les priorits est bien acquis. Le lancement dune nouvelle confrence mtropolitaine ne devrait pas empcher dentreprendre avec les collectivits locales qui le souhaitent des cooprations plus fortes dans un certain nombre de secteurs de politique publique pour lesquels de telles cooprations sont mres. Il parat, en effet, contre-productif dattendre que tout le monde soit prt dans la mesure o une coopration avance entre certaines collectivits peut en attirer dautres. Dautres cas que lon rencontre dans les pays de lOCDE mritent cet gard dtre tudis comme le rapprochement entre les municipalits de Rotterdam et de La Haye (cf. encadr 5.12).

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5. VERS UNE GOUVERNANCE MTROPOLITAINE : LES LEVIERS DU CHANGEMENT DANS LES MTROPOLES DE LOCDE 141

Encadr 5.12. Rotterdam-La Haye : lapproche par les 3 cercles


La mtropole Rotterdam-Den Haig rassemble 24 communes et recouvre deux associations rgionales (VRG). Elle est situe dans la province de Sud-Holland et compte quelques 2,2 millions dhabitants. Elle a t cre en 2010 et se prsente comme une plateforme, pilote par les maires de Rotterdam et de La Haye avec un fort soutien des autres communes principales de laire mtropolitaine. Cette plateforme est un espace de dialogue entre collectivits mais surtout une instance de production de politiques publiques denvergure mtropolitaine autour de trois domaines : la comptitivit conomique, la mobilit et les services publics. Elle se veut une structure intermdiaire conduisant la constitution dune institution mtropolitaine dont les contours ne sont pas encore prciss. Son mode dorganisation et de fonctionnement, pour le moment thorique, est celui des 3 cercles (3 ring model) :

Un premier cercle de coopration obligatoire entre les communes sur des domaines spcifiques (transports et espaces verts) avec comptences, responsabilits et budget partags. Un deuxime cercle de coopration obligatoire sans budget partag, par exemple, la programmation des investissements immobiliers. Un troisime cercle de coopration volontaire sur dautres domaines.

Pour chaque cercle, la coopration avec des acteurs privs et publics (universits, etc.) est possible.

Le Grand Vancouver prsente galement une coopration la carte particulirement intressante. Dans la mtropole canadienne, il est en effet possible de dvelopper entre les communes des cooprations gomtrie variable (cf. encadr 5.13). Encadr 5.13. La coopration la carte de la Metro Vancouver
Cr en 1967, le District rgional du Grand Vancouver, appel communment Metro Vancouver, est une autorit mtropolitaine qui regroupe 25 collectivits locales dont 22 communes et deux territoires (une zone lectorale compose de territoires isols et des communauts aborignes, le Treaty First nation). Sa population est de 2,3 millions. Metro Vancouver possde les comptences suivantes : transports publics, gestion et traitement des dchets, gestion de leau et traitement des eaux uses, logement, parcs rgionaux, planification et dveloppement rgional, environnement (qualit de lair, traitement des moustiques). La particularit de Metro Vancouver (comme du reste de la plupart des districts rgionaux canadiens) est le fait que les municipalits adhrentes ont la possibilit juridique de ne dlguer que les comptences quelles souhaitent (procdure dopting out) la structure mtropolitaine, ce qui fait, quen thorie tout au moins, cette autorit mtropolitaine se constitue la carte . En ralit, la quasi-totalit des collectivits adhrentes ont dlgu toutes les comptences relevant des domaines prcits Metro Vancouver, sauf une qui ny a adhr que pour lentretien des parcs. Lorsquune collectivit na pas dlgu une comptence lautorit mtropolitaine, elle ne contribue pas financirement cette comptence et na pas de droit de vote la concernant.

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142 5. VERS UNE GOUVERNANCE MTROPOLITAINE : LES LEVIERS DU CHANGEMENT DANS LES MTROPOLES DE LOCDE

Les actions collectives donnant sens au territoire mtropolitain pour la population


Sil est important de proposer sur le plus long terme une mise en dbat prenne de la mtropole (voir ci-aprs), il est tout aussi important court terme de lancer des actions qui donneront sens au territoire mtropolitain. Ces actions peuvent permettre aux habitants de comprendre lutilit de changer dchelle de gouvernance dans la pratique quotidienne, et de rendre la mtropole visible et concrte. Par exemple, le lancement ou lacclration dun chantier emblmatique comme celui des transports publics, dans la mesure o il apparat comme clairement associ la nouvelle mtropole, pourrait jouer un tel rle. Au-del du chantier des transports, et sans viser lexhaustivit, plusieurs actions pourraient tre engages court terme, alliant action concrte et communication sur cette action. La premire action pourrait tre de crer des vnements citoyens autour de lide mtropolitaine. Il pourrait sagir de montrer ce que peut faire la mtropole mais aussi, et surtout, ce que signifie tre mtropolitain, en termes de destin commun, denjeux partags. Ces vnements auraient pour objectif de construire une identit mtropolitaine, un sentiment dappartenance la mtropole, sans lequel ce territoire na pas de lgitimit. Pour essentielle quelle soit, cette question de lidentit mtropolitaine pour les populations a t peu aborde dans les mtropoles de lOCDE, o les principales actions en la matire ont plutt vis les milieux conomiques (Lyon, Toronto par exemple). Quelques mtropoles cependant semblent faire exception, comme Metro Portland (cf. encadr 5.2), Stuttgart qui organise chaque anne la Journe de mtropole, Metro Vancouver qui a mis en place une plate-forme de dialogue permettant dchanger sur les problmatiques et projets de la mtropole et qui a initi de nombreuses actions pour associer les citoyens : rencontres mensuelles entre citoyens, entreprises et les lus sous forme de petits djeuners (Metro Vancouvers Sustainability Community Breakfasts), symposiums sur les enjeux cls comme les finances locales, programmes tlviss, organisation dateliers mtropolitains pour les enfants, etc. (cf. fiche en annexe). Lille galement, la dmarche mtropolitaine sappuie notamment sur le projet lesprit Lille mtropole partir du sport et de la culture et plusieurs initiatives lances dans ce domaine par lEuromtropole (cf. encadr 5.14).

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5. VERS UNE GOUVERNANCE MTROPOLITAINE : LES LEVIERS DU CHANGEMENT DANS LES MTROPOLES DE LOCDE 143

Encadr 5.14. La mtropole et lEuromtropole lilloise : la culture pour forger une identit mtropolitaine
Prenant appui sur lexprience de Lille 2004, capitale europenne de la culture, la communaut urbaine de Lille, Lille Mtropole, a souhait faire de la culture un axe essentiel de la construction mtropolitaine. Cela a commenc par la poursuite de nouveaux vnements travers le programme Lille 3000 ds 2006 qui se continue aujourdhui, par le dplacement des institutions culturelles des plus grandes villes comme Lille ou Roubaix (Opra, Orchestre National de Lille, Ple Danse de Roubaix) dans les petites et moyennes communes de la mtropole. Cela se prolonge aujourdhui par un projet LEsprit Lille Mtropole , prsent comme le vecteur du renforcement de lidentit en valorisant la diversit des territoires. Son objectif est de forger une culture commune issue de la diversit, partager les motions, exprimer un art de vivre ensemble . De ce projet est ne lide dune mise en rseau des pratiques culturelles et des enseignements artistiques dans la mtropole et la cration dun espace dinformation unique. En parallle, la constitution dune mtropole transfrontalire est en train de se mettre en place sous lappellation Euromtropole de Lille-Kortrijk-Tournai, vaste rgion urbaine de 2 millions dhabitants comprenant 147 communes et 3 rgions franaises et belges. En 2009, les conseils de dveloppement existants sur ce territoire se sont runis autour des premiers ateliers culture de lEuromtropole et ont fait des propositions dactions communes comme la cration dun pass euromtropolitain de la culture et la constitution dun agenda culturel de lEuromtropole. En juin 2013, sest tenu un forum de lEuromtropole en partenariat avec des mdias dont le journal Libration sous le thme : la culture est-elle une valeur ajoute pour la socit ?

Un deuxime type dactions pourrait tre de rendre visible la mtropole en utilisant les mdias. Outre des campagnes de prsentation et de communication sur la mtropole, les medias (quotidiens, hebdomadaires, mensuels, etc.) pourraient ddier une section de leurs parutions (pour la presse crite) ou des rendez-vous rguliers (pour les mdias tlvisuels) aux questions mtropolitaines. titre dexemple, cest le cas en Ilede-France o certains quotidiens affichent une rubrique Grand Paris ou publient rgulirement des dossiers dactualits sur ce thme. Enfin, un troisime type dactions pourrait concerner la production d objets mtropolitains , cest--dire de ralisations qui concrtiseraient lutilit de la mtropole pour les populations. Plusieurs mtropoles de lOCDE ont innov dans ce domaine et certaines de leurs initiatives pourraient servir dinspiration aux acteurs de la mtropole provenale. On pense ainsi la carte mtropolitaine initie par la mtropole de Bologne dans les annes 1990 et qui permettait aux habitants de ce territoire un accs aux services et aux documents administratifs des communes membres partir de bornes situes sur lensemble de la mtropole. Le pass culture mtropolitain de Lille Mtropole sinscrit dans ce mme registre de concrtisation du territoire mtropolitain ainsi que bien entendu toutes les cartes et pass de transport public existant lchelle mtropolitaine dans les divers pays du monde. Par exemple, Stuttgart, la structure mtropolitaine Verband Region Stuttgart a mis en place un ticket permettant de voyager avec un tarif unique sur lensemble des transports urbains de la mtropole (Metropolticket). Dautres actions, plus modestes, ont t galement lances comme les initiatives mtropolitaines du syndicat Paris Mtropole en 2010, qui ont contribu faire merger des projets mtropolitains rapidement oprationnels ports par les collectivits locales en lien avec les acteurs du territoire (promenade mtropolitaine le long de la Seine, festival
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144 5. VERS UNE GOUVERNANCE MTROPOLITAINE : LES LEVIERS DU CHANGEMENT DANS LES MTROPOLES DE LOCDE de cinma dnomm Festival Mtrocin Ligne 11 qui se tiendrait dans les salles de cinma qui jalonnent le parcours actuel de la ligne 11 de mtro et celui de son prolongement, etc.). Sur la mtropole dAix-Marseille, la cration du chemin de grande randonne (GR) 2013, prsent comme un GR mtropolitain , est une premire manifestation dun objet mtropolitain qui donne sens la mtropole provenale.

Les actions long terme : la mise en place dun processus de structuration des acteurs et de leurs relations lchelle mtropolitaine. Ce que ltat peut faire
Pour jouer un rle positif dans la rforme de la gouvernance mtropolitaine et faciliter la mise en uvre de la loi, ltat peut montrer et prouver son soutien la construction de cette rforme. Quel que soit le primtre dfini de la mtropole, ltat peut contribuer donner lexemple. Il doit pouvoir parler dune seule voix et en faveur de la mtropole. Tout dabord, il peut structurer ou restructurer son administration territoriale lchelle mtropolitaine. En second lieu, il peut mtropoliser ses outils et programmes comme ceux de la politique de la ville et les Contrats de plan tatRgion (CPER). Il gagnerait en crdibilit sil pouvait proposer un rel contrat mtropolitain comme cela avait t initialement prvu dans le cadre de lAppel Coopration Mtropolitaine (ACM). Il pourrait galement assortir son action et son soutien des conditions de structuration des acteurs locaux la mme chelle comme il la exprim au moment du lancement de lACM. Enfin, ltat peut utiliser et mobiliser les agences, entreprises et organismes quil contrle ou dont il est un partenaire important pour dvelopper des projets mtropolitains. Dautre part, ltat peut soutenir les actions structurelles des acteurs locaux, principalement celles en provenance de la socit civile. Comme le montre le chapitre prcdent (Plan Campus, MP 2013), bien souvent ce sont les acteurs de la socit civile et les acteurs privs qui jouent le rle dinitiateur/catalyseur, les lus locaux se trouvant emports par la dynamique des autres acteurs. Ici, ltat peut jouer un rle de catalyseur de ce dynamisme en soutenant les initiatives de la socit civile, y compris financirement, notamment en les lgitimant auprs de ses diverses administrations. Ltat peut enfin contribuer mettre en place un systme de financement durable, adapt la future mtropole Aix-Marseille et qui assure la solidarit financire entre les territoires.

Ce que la socit civile peut faire.


Sil est important que ltat se structure lchelle mtropolitaine, il en est de mme pour la socit civile, quil sagisse du monde conomique ou des milieux associatifs, voire de la population elle-mme. Une structuration du monde conomique permettrait celui-ci de parler dune voix plus forte, dtre plus cohrent dans ses positions et dans ses demandes vis--vis des pouvoirs publics. Elle lui permettrait de peser davantage dans les dbats sur la mtropole et dapparatre aux yeux des collectivits locales et de ltat comme un vritable interlocuteur. Plusieurs mtropoles de lOCDE ont vu le monde conomique se doter de formes organises lchelle mtropolitaine, mais lexemple du Grand Londres semble le plus dmonstratif en la matire. En effet, la cration du London Business Board (cf. encadr 5.15) a permis aux milieux conomiques de dialoguer entre

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5. VERS UNE GOUVERNANCE MTROPOLITAINE : LES LEVIERS DU CHANGEMENT DANS LES MTROPOLES DE LOCDE 145

eux, de dfinir des priorits communes et les porter haut et fort devant lautorit du Grand Londres, devenant ainsi un vritable interlocuteur pour les pouvoirs publics.

Encadr 5.15. La structuration du monde conomique londonien lchelle mtropolitaine : le London Business Board
Traditionnellement, les milieux conomiques londoniens sont reprsents par trois principaux organismes : la City Corporation qui reprsente les intrts de la finance et qui est, en mme temps, une sorte de collectivit locale cre au Moyen Age pour prendre en charge une toute petite partie de lhyper-centre de Londres, le square mile. Ensuite, la London Chambre of Commerce and Industry (LCCI), association volontaire forte denviron 4 000 membres. Enfin, la branche londonienne de la Confederation of Business Industry (CBI) reprsentant traditionnellement les grandes firmes. Au dbut des annes 1990, une nouvelle association, London First, sest constitue en affirmant reprsenter les firmes globales. Elle comprend environ 200 membres. Tout de suite aprs son lection, le nouveau maire Ken Livingstone se montre dispos dialoguer et travailler avec les milieux conomiques mais il souhaite navoir affaire qu un seul interlocuteur. Pour cela, il demande aux acteurs conomiques de se structurer et ce, au moment mme o lesdits acteurs rflchissent eux-aussi un tel rapprochement afin de pouvoir faire entendre leur voix auprs de la nouvelle autorit mtropolitaine. Cest ainsi que nat en 2000 le London Business Board (LBB), structure lgre o sigent la LCCI, CBI-London et London First. Le maire va alors rencontrer trs rgulirement le LBB, pratiquement chaque semaine. La Private Liaison Unit (cf. encadr 5.6) est en relation constante avec lui. Cest au sein du LBB que se dfinissent les demandes des milieux conomiques vis--vis de la GLA et que se rglent les conflits potentiels entre les intrts qui y sont reprsents. Suite llection de Boris Johnson en 2008 et sa demande, le LBB voit arriver un nouveau membre, la Federation of Small Business (FSB), reprsentant le monde des PME.

Si les milieux conomiques sont souvent fragments dans les mtropoles, il en est de mme - et probablement plus - de la socit civile qui se trouve souvent miette par des intrts divers, voire opposs. Les conseils de dveloppement des EPCI fiscalit propre ont t une premire tape dans la structuration de la socit civile, mais ils sont nombreux dans la mtropole provenale. Depuis 2011, les trois principaux (ceux de Marseille Provence Mtropole, du pays dAix et du pays dAubagne et de lEtoile) ont organis conjointement plusieurs forums (cf. chapitre 4). Il serait ainsi opportun quune nouvelle tape soit franchie qui verrait la cration dun seul conseil de dveloppement par la fusion de ceux-ci auxquels pourraient se joindre dautres structures de mme type comme le comit de consultation du SCOT de lOuest tang de Berre. Quelques mtropoles de lOCDE ont vu se constituer une reprsentation de la socit civile lchelle mtropolitaine. On peut penser aux conseils existant dans plusieurs plans stratgiques, mais le cas le plus innovant semble tre celui de Stuttgart avec la constitution de plusieurs forums mtropolitains. Loriginalit de lexprience de Stuttgart repose sur limportance accorde la construction dun sentiment dappartenance la mtropole partir de la socit civile dans son ensemble. Bien loin de considrer linstauration de la VRS comme une fin en soi, cest la lgitimit que donne ce sentiment dappartenance qui a t juge importante construire. Pour ce faire, la mobilisation de la socit civile travers sa structuration au niveau mtropolitain a t privilgie, mme
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146 5. VERS UNE GOUVERNANCE MTROPOLITAINE : LES LEVIERS DU CHANGEMENT DANS LES MTROPOLES DE LOCDE sil nest pas vident aujourdhui de conclure sur la russite ou non dune telle exprience (cf. encadr 5.16).

Encadr 5.16. Les forums mtropolitains de Stuttgart


La cration de lautorit mtropolitaine de Stuttgart (Verband Regio Stuttgart VRS) en 1994 sest progressivement accompagne de ltablissement de plusieurs structures et dispositifs visant impliquer la socit civile dans la construction de la mtropole avec notamment pour objectif celui dancrer une conscience mtropolitaine dans lesprit de la population . cette fin, linitiative de la VRS ou de la socit civile elle-mme, plusieurs forums ont t instaurs, parmi lesquels le Forum Mtropolitain des Jeunes, le Forum Mtropolitain des glises, le Forum Mtropolitain des Femmes, le Forum Mtropolitain de Stuttgart, ce dernier de nature plus gnrale. De plus, certaines structures sectorielles ont t cres au niveau mtropolitain comme les organismes Kulture Regio Stuttgart ou Sport Regio Stuttgart. Ces forums et structures permettent la VRS davoir un accs plus ais la socit civile et celle-ci dtre un partenaire plus fiable pour les pouvoirs publics.

Ce que les lus locaux peuvent faire


Nombreux sont les lus locaux favorables la coopration mtropolitaine mme si la plupart sont opposs aux projets de ltat. Pour ceux-ci, deux actions importantes peuvent tre engages. Toutes deux peuvent sappuyer sur des dynamiques en cours. La premire concerne le domaine de la planification au sens large du terme, cest-dire la fois spatiale et stratgique. Il sagit dun domaine essentiel car il traite de lorganisation et de lamnagement de lespace du territoire mtropolitain et de ses stratgies de dveloppement. Sur laire mtropolitaine dAix-Marseille, la fusion entre les agences durbanisme permettrait, sur le plan technico-politique, davancer dans la rflexion stratgique lchelle de la mtropole tout entire, dapprofondir le travail dj engag et de donner une lgitimit au territoire mtropolitain en tant quespace pertinent dun certain nombre de politiques publiques drivant des options damnagement tablies. La planification territoriale est souvent prsente comme un lieu favorable lexpression concrte de lide mtropolitaine. Dans quelques mtropoles de lOCDE, elle est mme apparue comme la premire tape vers une reconnaissance politique de la mtropole, voire comme un substitut temporaire lchec de cette reconnaissance politique. Tel est le cas par exemple de laire mtropolitaine de Berlin-Brandebourg o, suite lchec de la fusion entre ces deux Lnder, llaboration dune planification conjointe de laire mtropolitaine a permis que le territoire mtropolitain demeure un mme rfrentiel territorial pour les deux administrations (cf. encadr 5.17). Dautres mtropoles ont engag des dmarches de planification territoriale et des stratgies de dveloppement rgional qui ont jou un rle primordial dans la dmarche mtropolitaine (Barcelone, Copenhague, Portland, Metro Vancouver).

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5. VERS UNE GOUVERNANCE MTROPOLITAINE : LES LEVIERS DU CHANGEMENT DANS LES MTROPOLES DE LOCDE 147

Encadr 5.17. La constitution dune agence durbanisme commune aux Lnder de Berlin et de Brandebourg
Lchec du rfrendum de fusion des Lnder de Berlin et de Brandebourg en 1996 a acclr un processus de planification territoriale de la mtropole berlinoise entam au tout dbut des annes 1990. En effet, cette mme anne est cr le dpartement conjoint de planification commun aux deux Lnder et dpendant du Snat de Berlin et du ministre de la planification du Brandebourg. Ce dpartement est responsable de la planification spatiale et du dveloppement rgional de l aire dinfluence de Berlin qui couvre environ 5 400 km2 et regroupe environ 4,3 millions dhabitants (3,4 pour le Land de Berlin et 0,9 pour celui du Brandebourg). Aprs avoir publi un premier rapport stratgique en 1999, le dpartement conjoint labore le concept de Capital Region Berlin-Brandenburg et produit un premier programme de dveloppement en 2007. En 2009, le premier plan de dveloppement est publi qui vient prciser le programme de 2007. Ces deux documents dfinissent les objectifs communs des deux Lnder en ce qui concerne le dveloppement de la mtropole berlinoise et les spatialisent. Ils contribuent ainsi fortement penser le dveloppement lchelle mtropolitaine en labsence dune institution politico-administrative qui, pour le moment, na toujours pas t tablie.

La seconde action prioritaire vise apporter des rponses la question des transports publics. Aix-Marseille est lune des rares mtropoles franaises ne pas disposer dun rseau de transport en commun intgr, tant sur le plan physique que tarifaire. Lurgence est de parvenir la mise en place dun tel rseau. Une telle configuration se retrouve dans de nombreuses mtropoles de lOCDE, en Espagne (Barcelone notamment), aux tatsUnis, au Canada, au Danemark (Copenhague), etc. Ainsi, la mtropole de Vancouver possde une structure, la South Coast British Columbia Transportation Authority qui associe lensemble des 21 municipalits de la mtropole. Sy associe la Province de Colombie Britannique. Mais lexprience la plus aboutie, et dont la configuration sapparente le plus celle de la mtropole provenale, est celle des communauts de transport allemandes et, plus particulirement, celle de Francfort (cf. encadr 5.18). En effet, toutes les grandes mtropoles allemandes disposent depuis plusieurs dcennies dautorits de transport lchelle mtropolitaine. Ces autorits appeles communaut de transport (Verkerhrsverbund) sont de vritables autorits organisatrices. Elles rassemblent gnralement la totalit des collectivits locales prsentes sur chaque mtropole auxquelles viennent sadjoindre le ou les Lnder selon la configuration spatiale de la mtropole, certaines, comme celle de Hambourg, tant cheval sur plusieurs Lnder. Ltablissement de ces communauts de transport a permis que toutes les mtropoles germaniques jouissent dune intgration tarifaire et dune offre de transport public dveloppe (cf. fiche sur Stuttgart). Certaines ont galement des comptences en matire de stationnement et ont leur mot dire en ce qui concerne les politiques damnagement urbain.

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148 5. VERS UNE GOUVERNANCE MTROPOLITAINE : LES LEVIERS DU CHANGEMENT DANS LES MTROPOLES DE LOCDE

Encadr 5.18. La communaut de transport de Rhein-Main (Frankfort)


La Rhein-Main Verkehrsverbund (RMV) a t cre en 1995. Cest lautorit organisatrice unique des transports publics sur lensemble de laire mtropolitaine de Francfort soit environ 5 millions dhabitants. RMV regroupe 15 collectivits dpartementales (kreise), 11 communes et le Land de Hesse. Elle est dirige par un conseil dadministration reprsentant lensemble des collectivits. Cette autorit runit plusieurs niveaux de collectivits locales, de ltat fdr (Land) aux municipalits en passant par le niveau intermdiaire des kreise que lon peut assimiler, sur le plan territorial, aux dpartements franais. RMV est lautorit politique des transports. ce titre, elle fixe la politique des transports, dtermine la planification, dcide des investissements, fixe les tarifs, coordonne les 153 oprateurs publics et privs (trains, mtro, RER, bus). Ainsi, depuis 1995, il y a intgration tarifaire totale sur lensemble du rseau. Aujourdhui prs de 700 millions de voyageurs utilisent les rseaux de RMV, soit 25 % de plus quen 1995.

Ce que les acteurs de la mtropole peuvent faire collectivement


Trois actions peuvent dores et dj tre engages car elles correspondent des besoins mis en avant par les acteurs locaux et peuvent galement sappuyer sur des dynamiques existantes. (1) La premire concerne llaboration dune vision stratgique pour la mtropole. Il sagit probablement de laction la plus importante long terme car, de cette vision, doivent dcouler des objectifs et des politiques publiques concrtes mener. Pour le moment, llaboration de cette vision en est ses balbutiements. Le projet mtropolitain en cours de dfinition linitiative de ltat peut en tre une premire tape, et il y a aussi les rflexions des conseils de dveloppement et de la dmarche Top 20. Ce projet mtropolitain doit faire lobjet de dbats publics et dune mobilisation de la socit locale. Llaboration dune telle vision ncessite pour quelle soit approprie par le plus grand nombre dacteurs locaux un portage politique fort et, au dpart, une structuration claire du processus y conduisant. Peu de mtropoles dans le monde disposent dune telle vision mais certaines dentre elles y sont parvenues, notamment des villes comme Barcelone ou Turin qui ont conduit de manire assez sophistique de tels processus. Cest pourquoi leur dmarche mrite dtre regarde de prs (cf. encadr 5.19). En effet, les expriences barcelonaise et turinoise permettent de mettre en avant certains lments essentiels pour la russite des dmarches stratgiques : un portage politique fort par des leaders, les maires de ville-centre ; une structuration relativement prcise du processus dlaboration du plan ; une mobilisation forte de lensemble de la socit civile.

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5. VERS UNE GOUVERNANCE MTROPOLITAINE : LES LEVIERS DU CHANGEMENT DANS LES MTROPOLES DE LOCDE 149

Encadr 5.19. La dmarche stratgique de Barcelone et de Turin


Barcelone comme Turin ont utilis llaboration des plans stratgiques comme des instruments de gouvernance, de pilotage, du dveloppement de leur territoire. Barcelone, ce dveloppement a tout dabord t organis au niveau de la ville centre, notamment travers les transformations conomiques et urbaines qui ont accompagn les grands vnements des Jeux Olympiques de 1992 et du Forum des Cultures de 2004. Les premiers plans stratgiques, ainsi que les deux vnements mentionns, ont permis la ville de se crer une image dynamique, ouverte au monde, innovante, tourne vers lavenir. Cette image est, de fait, le reflet de la vision dune lite politique et conomique qui a su la faire partager au plus grand nombre par le biais dune mobilisation structure de lensemble des acteurs locaux au cours des annes 1990 et au dbut des annes 2000. Cette mobilisation sest produite par le biais dun cadre, le plan stratgique, dont lorganisation politico-administrative a t trs sophistique (le plan est pilot politiquement par une assemble qui reprsente les acteurs importants de la ville et est soutenu par plusieurs commissions techniques et thmatiques spcifiques). Il bnficie dun portage politique fort grce aux maires de Barcelone qui en ont t les tuteurs et qui ont t, ou sont encore, des leaders politiques importants et des figures nationales voire internationales et qui, ce titre, le lgitiment. Au dbut des annes 2000, le plan devient mtropolitain. Ce changement dchelle est justifi par les nouveaux enjeux quapporte la globalisation, en termes daccessibilit internationale de la mtropole, du dveloppement conomique et social autour du port, des universits et des projets urbains comme 22@Barcelona. Turin se place clairement dans le type de dmarche initie par Barcelone. Dans les annes 2000, elle russit ainsi transformer son image de ville industrielle domine par la FIAT en une ville post fordiste connue pour ses innovations technologiques et scientifiques, sa qualit urbaine, sa culture. Ce changement dimage correspond une vision partage de lavenir de la ville porte par une nouvelle lite politique et socio-culturelle et seffectue l aussi par le biais de deux plans stratgiques (2000 et 2006), produits dune forte mobilisation de la socit locale. Cette mobilisation, qui prend la forme de dbats et daccords entre acteurs (comme le pacte pour le plan stratgique de 2000), associe les milieux universitaires, culturels, les fondations bancaires, certains milieux conomiques (CCI, quelques grandes firmes) et les principales collectivits locales. Les plans stratgiques turinois bnficient eux-aussi dun portage politique fort par les maires successifs de la ville centre, soutenus par les collectivits territoriales que sont la Province et surtout la Rgion Pimont. Une structure politico-administrative lgre, directement dpendante du leadership politique, Torino Internazionale, pilote le processus et le lgitime.

(2) La deuxime action concerne le dveloppement conomique et linnovation. Une stratgie intgre de dveloppement conomique mtropolitaine semble ncessaire afin de dfinir des orientations et actions communes en matire de politique foncire, dimplantation des activits et de soutien aux entreprises, de recherche de complmentarits et de synergies entre les diffrents ples dactivits ainsi quentre les acteurs (entreprises, laboratoires de recherche, universit, ples de comptitivit, formation, institutions publiques, etc.). cet gard, lexprience de Manchester est intressante. Si lAssociation of Greater Manchester Authorities (AGMA) ne disposait pas de la comptence dans ce domaine, il nen est pas de mme de la nouvelle autorit mtropolitaine, la Greater Manchester Combined Authority (GMCA) qui est charge de la coordination des actions en la matire. Disposant dun plan stratgique de dveloppement depuis 2009, rvis en 2013, GMCA peut sappuyer, outre sur ce document, sur un

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150 5. VERS UNE GOUVERNANCE MTROPOLITAINE : LES LEVIERS DU CHANGEMENT DANS LES MTROPOLES DE LOCDE ensemble de structures lchelle mtropolitaine pour mettre en uvre cette stratgie1. Ce systme de gouvernance a jou un rle essentiel dans le fait que Greater Manchester ait t la premire mtropole britannique a sign un City Deal avec ltat en mars 2013 (cf. fiche en annexe). Dautres mtropoles mettent laccent sur la dimension conomique et linnovation comme Barcelone (cration du Triangle conomique de Barcelone centr sur les industries high-tech et de la connaissance et projet 22@Barcelona), Oslo (agence Oslo Teknopol, cration cinq ples de comptitivit sur la culture, lnergie et lenvironnement, lindustrie portuaire, les technologies de linformation et les sciences de la vie, organisation de la Semaine de lInnovation) ou encore Busan (cf. encadr 5.21). (3) La troisime action concerne le rayonnement et la promotion internationale de la mtropole. La mtropole provenale possde des atouts indniables voqus dans les chapitres prcdents. Cependant, lmiettement des comptences pour la promotion internationale de la mtropole, commune un grand nombre de mtropoles de lOCDE, est prjudiciable lexploitation de son potentiel conomique. Il manque la mtropole Aix-Marseille une marque et une structure pour la promouvoir et la dvelopper. Certaines mtropoles de lOCDE, comme Londres et Montral, ont particulirement port leur attention sur ce point et leurs exemples pourraient servir dinspiration la mtropole provenale. Ainsi, lAutorit du Grand Londres (GLA) a cr en 2011 London and Partners , structure unique de reprsentation et de promotion de la mtropole londonienne linternational. London and Partners est une structure de partenariat public-priv produit de la fusion de trois agences prexistantes : Think London, agence de promotion conomique du Grand Londres, Visit London, bureau de promotion touristique et Study London, organisme de promotion et daccueil du systme universitaire mtropolitain. London and Partners est financ par la GLA et les principaux partenaires (les municipalits de Londres, les grandes firmes). Cest la voix unique de Londres linternational avec des bureaux Shanghai, New York, Mumbai, Pkin et San Francisco. Lexprience montralaise (cf. encadr 5.20) est similaire. Elle montre que la constitution dune structure unique de promotion permet une plus grande visibilit de la mtropole et amliore grandement son attractivit au niveau international. Lyon, OnlyLyon , cre en 2007 et porte notamment par l'agence de dveloppement conomique de la mtropole lyonnaise vise renforcer la notorit de la mtropole et y attirer de nouveaux projets. Dans le cadre du Growth Forum, Copenhague a instaur deux structures : Wonderful Copenhagen dont lobjectif est de renforcer lattractivit touristique de la rgion, et Copenhagen Capacity qui sefforce dattirer les entreprises et les investissements directs trangers.

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5. VERS UNE GOUVERNANCE MTROPOLITAINE : LES LEVIERS DU CHANGEMENT DANS LES MTROPOLES DE LOCDE 151

Encadr 5.20. La cration de Montral International, structure fdratrice des acteurs de la promotion conomique du Grand Montral
En 1996, Montral International a t cre afin de contribuer au dveloppement conomique du Grand Montral (environ 3 millions dhabitants) et accrotre son rayonnement international. Montral International possde de fait quatre missions :

Attirer, retenir et favoriser lexpansion dinvestissements directs trangers ; Attirer, retenir et soutenir lexpansion dorganisations internationales ; Attirer, accueillir et retenir les travailleurs trangers qualifis ; Promouvoir et renforcer lattractivit conomique et le rayonnement international du Grand Montral.

Montral International est une agence partenariale entre le secteur public et le secteur priv. Elle rassemble une centaine de partenaires dont, du ct des acteurs publics, le gouvernement du Canada, la province du Qubec, la communaut mtropolitaine de Montral, la ville de Montral et les principales communes de la rgion. Du ct du secteur priv, elle accueille des grandes entreprises comme Hydro-Qubec ou Aroports de Montral ou des entreprises plus petites mais de rang mondial comme Ubisoft. Les universits en font aussi partie. Les structures classiques de promotion en sont galement membres comme Tourisme Montral et, bien entendu, la chambre de commerce. Son budget 2012 tait de 9,5 millions de dollars canadiens, dont 8,5 apports par les collectivits publiques. Montral International peut senorgueillir dun certain nombre de succs. Aujourdhui, plus de 60 organisations internationales sont implantes Montral et de nombreuses entreprises de rang mondial se sont installes rcemment. En 2013, le Grand Montral a remport le prix de la meilleure stratgie dattraction dinvestissements directs trangers (IDE) dcern par le magazine fDI, une publication du Financial Times et ce, face 126 autres rgions concurrentes de lAmrique du Nord et du Sud ayant particip au concours.

Au-del de la promotion conomique, mais lie celle-ci, une stratgie mtropolitaine de dveloppement touristique fonde sur les atouts de la mtropole pourrait tre labore. Le dveloppement touristique a t une orientation forte de nombreuses mtropoles de lOCDE, dans la mesure o il permet de faire voluer une marque territoriale tout en entranant de nombreuses oprations de transformation urbaine. Marketing Manchester est, par exemple, une autre agence spcialise dans le dveloppement touristique et la politique dattractivit de la mtropole (cf. fiche en annexe). Des mtropoles comme Turin et Barcelone se sont galement organises pour tirer parti du succs des jeux Olympiques qui ont amlior significativement leur rputation. Barcelone a cr des outils de promotion territoriale et touristique et a su simposer depuis parmi les mtropoles les plus attractives pour attirer des investisseurs trangers, des touristes ou encore des vnements et des congrs professionnels. Le Grand Lyon a galement une stratgie volontariste avec lagrandissement dEurexpo, la Cit internationale, et un schma mtropolitain de dveloppement htelier. Enfin, le tourisme est largement reconnu comme lun des fondements conomiques les plus prometteurs de la prochaine gnration pour le dveloppement rgional de la mtropole corenne de Busan (cf. encadr 5.21).

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152 5. VERS UNE GOUVERNANCE MTROPOLITAINE : LES LEVIERS DU CHANGEMENT DANS LES MTROPOLES DE LOCDE

Encadr 5.21. Stratgies de dveloppement conomique et dimage de marque territoriale : lexemple de Busan
La deuxime rgion mtropolitaine de Core par ordre dimportance dmographique (prs de 3,6 millions dhabitants), aprs Soul (22,3 millions) et devant Daegu (2,6 millions), a lintention de profiter de sa situation stratgique un carrefour et de son statut de porte vers le Pacifique et lAsie du Nord-est pour dvelopper une stratgie de dveloppement conomique fonde sur le dveloppement portuaire, linnovation et le tourisme, ce qui ncessite aussi une nouvelle stratgie en termes dimage de marque . En 2004, une agence rgionale dinnovation avec une reprsentation tripartite (industrie, universit, administration publique 56 reprsentants de ladministration locale) a t cre dans le cadre du plan rgional pour linnovation 2004 2008 pour associer entreprises et citoyens dans cette rflexion sur le dynamisme mtropolitain. Cette agence a mis en place des inno-cafs et des plateformes rseaux (network hubs) de faon intensifier les interactions et les rencontres entre spcialistes rgionaux. Dans le cadre de la rhabilitation de laire mtropolitaine de Busan visant favoriser sa comptitivit, Busan Metropolitan City a mis en place plusieurs clusters de R&D, notamment autour des activits maritimes. Le nouveau port de Busan (Busan New Port), qui entend devenir lun des grands centres nvralgiques portuaires (mga-port) pour les flux commerciaux dans lAsie du Nord, sera renomm Central Bay dans le cadre de sa revitalisation et modernisation. Le nouveau port devrait fournir 30 zones de parking pour les super-conteneurs et permettre de transborder 8,1 millions de tonnes annuellement. Lensemble des travaux autour du Nouveau Port qui reprsentent deux fois les recettes de la mtropole sont finances en partie par Busan Metropolitan City mais aussi par le gouvernement central pour prs de la moiti. Ces travaux comprennent la cration dun grand centre international de logistique industrielle, intgrant des sites commerciaux et rsidentiels. En matire de tourisme et dimage de marque, lobjectif consiste mettre en place une stratgie qui permette Busan de se dbarrasser de son image austre de ville-port industriel et dtre perue comme une ville maritime et culturelle moderne. Busan Metropolitan City a fait construire un centre dexposition et de convention pour capter une partie du march du tourisme professionnel (East Busan Tourist Complex) et devenir un centre international de conventions. Elle accorde une priorit importante lorganisation de mga-vnements. Ainsi, elle a accueilli avec succs de grandes confrences et vnements internationaux qui ont contribu renforcer sa renomme internationale : les Jeux asiatiques en 2002 (Asian Games) et le Sommet de lAPEC en 2005 (APEC Summit meeting). Dans cette ligne, Busan devrait se porter candidate pour accueillir les Jeux Olympiques dt en 2024. Les autorits mtropolitaines misent aussi sur le dveloppement dun certain nombre de niches touristiques, par exemple la plage dHaeundae, plage trs populaire et de renomme nationale, ainsi que dautres atouts naturels comme les sources thermales quelle exploite en liaison galement avec des activits de chirurgie esthtique. La mtropole a galement dcid dinvestir davantage dans les actifs immatriels , savoir des manifestations thmatiques et des festivals. Busan accueille ainsi chaque anne le BIFF (Busan International Film Festival) qui est lun des festivals cinmatographiques les plus populaires en Asie du Nord. Elle a ainsi construit un grand centre de cinma, le Dureraum, Pour tirer parti des atouts de la ville-port, le tourisme thme est lun des crneaux que Busan promeut sous forme de tourisme maritime incluant croisires et yachting. Elle a conduit ainsi dimportants projets de rgnration urbaine autour du port. Elle a galement dvelopp lorganisation de sjours de et de circuits autour du thme de la Dynastie Gaya millnaire.
Source : OCDE (2005a).

(4) La quatrime action concerne la protection et la valorisation de lenvironnement. Rares sont, dans les pays de lOCDE, les mtropoles qui ont abouti une planification et une gestion coordonnes des questions environnementales lchelle de leur territoire. Pourtant, cest en effet une chelle de rflexion et daction publique plus grande, celle des aires mtropolitaines que de telles proccupations peuvent tre
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portes pour une plus grande pertinence et efficacit des actions de conservation et de valorisation de lenvironnement. Certaines mtropoles en ont fait une priorit comme Portland ou Vancouver qui ont mis en place des dispositifs et des instruments relativement performants en la matire. Ainsi Portland, lautorit mtropolitaine a dans ses comptences, le traitement des dchets, la gestion des parcs et des espaces verts, la protection de lenvironnement, notamment la gestion quilibre des espaces urbains, agricoles et naturels (cf. encadr 5.23). Vancouver, le District du Grand Vancouver, coordonne lensemble des plans des autorits locales par un plan rgional denvironnement qui traite notamment des questions de qualit de lair et de la gestion et la prservation des espaces verts. Encadr 5.23. La gestion quilibre des espaces urbains, agricoles et naturels : lexemple de Metro Portland
Penser lquilibre entre ville, nature et agriculture est un objectif central de Metro Portland. La planification et la gestion coordonnes (avec les municipalits du territoire notamment) des problmes denvironnement stablit par le fait que Metro dispose dun droit de regard dcisionnel sur les plans locaux travers un document stratgique, le 2040 Urban Growth Concept , rvis tous les 5 ans. Ce document dicte les limites du dveloppement mtropolitain. Il permet de superviser la croissance urbaine rgionale dans loptique de respecter les spcificits des diffrentes aires du territoire, notamment la place des espaces agricoles et naturels dans les zones priurbaines. La mtropole a ainsi labor un plan de gestion du primtre durbanisation, primtre dfini par le Urban Growth Boundary. Le respect de lUrban Growth Boundary a permis la mtropole de prserver son cadre naturel tout en vitant les diffrentes formes de concentration spatiale de la pauvret.

(5) Enfin la dernire action vise constituer sur la mtropole une structure prenne de dbat avec lensemble de la socit civile. Il y a ncessit pour lgitimer la rforme de la gouvernance mtropolitaine de la mtropole dAix-Marseille de lui donner une ralit au-del du monde politique et dune partie des milieux conomiques ou intellectuels. Mais, ce dbat sur la rforme doit aussi porter sur les objectifs de cette rforme, le contenu des politiques publiques et, plus gnralement, des actions et activits produire pour rsoudre les problmes existants et orienter le dveloppement de la mtropole. Il sagit donc l dune dmarche de plus longue haleine. Cest pourquoi, on ne peut se suffire de quelques actions ponctuelles et, il importe que ce dbat soit structur et prennis travers des dispositifs spcifiques. Si plusieurs mtropoles de lOCDE ont invent de tels dispositifs et constitu de telles structures de dbat, deux cas semblent particulirement intressants pour notre propos, ceux de Montral et New York (cf. encadr 5.24). Montral, lagora mtropolitaine est pilote en partie par les lus dans le cadre dune rflexion autour du plan mtropolitain damnagement et de dveloppement. Elle tient donc sa lgitimit la fois des lus et de la socit civile. New York, la Regional Plan Association (RPA) est un organisme de statut priv qui rassemble lensemble de la socit mtropolitaine. Elle est relativement peu encadre quant aux activits quelle peut mener. Sa lgitimit provient seulement de sa capacit remplir une fonction que ses partenaires veulent bien lui reconnatre.

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154 5. VERS UNE GOUVERNANCE MTROPOLITAINE : LES LEVIERS DU CHANGEMENT DANS LES MTROPOLES DE LOCDE

Encadr 5.24. Exemples de structures de dbat dans les mtropoles de lOCDE


Lagora mtropolitaine de Montral
En dcembre 2011, la Communaut Mtropolitaine de Montral (CMM) approuve dfinitivement le Plan Mtropolitain dAmnagement et de Dveloppement (PMAD) intitul Un Grand Montral attractif, comptitif et durable . Ce plan dfinit les orientations du dveloppement de la mtropole lhorizon 2031 et dtermine les mesures pour les mettre en uvre. Il entre en vigueur en mars 2012. Parmi les mesures de suivi envisages, il y a une participation active de la socit civile et des habitants la mise en uvre du plan. Cette participation va prendre la forme dune agora mtropolitaine , journes de dbats et dchanges entre les lus, la socit civile, la population sur le Grand Montral lhorizon 2031. Cette agora doit se tenir tous les deux ans. Pour organiser cette agora, la CMM cre un comit directeur de 16 membres compos de 8 lus et de 8 citoyens (associations cologistes, universitaires, chef dentreprise, un urbaniste). Ce comit est co-prsid par un lu et un citoyen. La premire agora mtropolitaine a eu lieu en fvrier et mars 2013 autour de trois thmes : i) la densit lchelle humaine, ii) la prosprit et la valeur ajoute du PMAD et iii) la trame verte et bleue et les paysages mtropolitains. Environ 35 confrenciers ont particip cette agora. Des documents de synthse des dbats seront rendus publics fin 2013 et serviront de base la dfinition des thmes de la prochaine agora qui aura lieu en 2015. La dmarche damnagement de Montral exprimente aussi de nouveaux processus participatifs (Twitter & Facebook). Lutilisation des nouvelles technologies de lInternet et des rseaux sociaux rpond ainsi un objectif dinformation mais aussi dinteraction avec les citoyens et les diffrents groupes dintrts. Mme si lusage des rseaux sociaux ne permet pas dlargir rellement les sphres du dbat public, et na donc pas la mme porte que lagora mtropolitaine, il montre une volont relle douverture du dbat public, qui avait fait dfaut dans la dcennie prcdente (Nicolas Douay, Montral, les vertus du temps de lapprentissage mtropolitain ).

La Regional Plan Association de New York


Cre au dbut des annes 1920, la Regional Plan Association (RPA) est une structure but non lucratif charge d amliorer la sant conomique, la durabilit environnementale et la qualit de vie dans la mtropole de New York par le biais dtudes, de plans et de lobbying . Elle compte aujourdhui plus de 1 200 membres qui proviennent de tous les pans conomiques et sociaux de la socit new-yorkaise (lus, chefs dentreprise, media, milieux culturels, scientifiques, etc.). Son territoire est celui du Grand New York, soit environ 19 millions dhabitants. Cette association est dirige par des hommes daffaires via un conseil dadministration de 60 membres. Depuis sa cration, elle cherche promouvoir une rflexion rgionale (cest--dire mtropolitaine dans le vocabulaire nord-amricain) auprs des lites politiques, conomiques et sociales de New-York. Elle opre travers de nombreuses activits comme des forums ou des confrences rgulires. Depuis son tablissement, elle a rdig trois plans rgionaux dont le dernier date de 1996. Intitul A region at risk , ce plan appelle la construction dun systme de transport public rapide sur lensemble de la rgion, la protection des ressources naturelles par la multiplication des parcs, au maintien de la concentration urbaine et lintgration conomique des minorits ethniques. Cest sur ces quatre points quelle se bat aujourdhui, notamment lors de ses rencontres annuelles o participent plusieurs centaines de leaders politiques, conomiques et sociaux. La RPA est unique en son genre sur la mtropole new yorkaise. Elle est la seule structure dont le rfrent territorial est le Grand New York et qui runit autant dacteurs. Mais, elle na que peu de moyens (un personnel de seulement 25 personnes) et ne dispose en fait que dun pouvoir dinfluence et de conviction quelle utilise via des documents qui sont autant de sonnettes dalarme sur les grands problmes comme les transports et le logement. Cest ainsi que, dans les dernires annes, elle a mis laccent sur la catastrophe venir de la mtropole si dimportants investissements dans les transports publics ntaient pas raliss.

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Conclusion
La mtropole Aix-Marseille est aujourdhui la croise des chemins. La ralit de lintgration fonctionnelle de la mtropole saccentue au fil des annes, et la fragmentation de la gouvernance sur le territoire na pas permis ces dernires dcennies dapporter des rponses la hauteur des enjeux. Le diagnostic sur la ncessit dune gouvernance mtropolitaine plus intgre est largement partag et la rforme de 2013 propose des solutions dans ce sens. La loi nest quune premire tape, et sa mise en uvre sera dterminante pour en assurer limpact. Le rle de la mission interministrielle mise en place pour assurer la transition avant la mise en uvre de la loi en 2016 est crucial pour construire le projet mtropolitain et susciter ladhsion des parties prenantes, notamment des collectivits locales. La future mtropole devra montrer quelle apporte une relle valeur ajoute, sur un plan institutionnel et financier, cest--dire quelle traitera des questions qui ne sont pas prises en compte par dautres collectivits, ou imparfaitement prises en compte, et que, ce faisant, elle rsout des problmes demeurs jusque-l sans rponse. Cest ce titre quelle permettra de renouer la confiance avec les citoyens et de contribuer construire une croissance inclusive et durable sur le territoire.

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Notes
Chapitre 1 1. Si lon sen tient aux primtres administratifs des villes, Marseille est plus peuple que Lyon. Au niveau des aires fonctionnelles, laire mtropolitaine de Lyon est plus peuple que celle de Marseille-Aix. Le taux de dpendance des personnes ges est le rapport entre le nombre de personnes ges un ge o ils sont gnralement inactifs conomiquement (cest-dire des 65 ans ou plus) et le nombre de personnes en ge de travailler (cest--dire des 15-64 ans). Selon la dfinition de lINSEE, laire mtropolitaine dAix-Marseille comporte 90 municipalits et a une population de 1,715 million dhabitants. Cette croissance est dfinie selon la terminologie de lOCDE par la notion dtalement urbain ou urban sprawl . Pour apprcier lampleur de ltalement urbain, on utilise un indice qui mesure la croissance des zones bties en lajustant par la croissance de la population. Cet indice peut tre positif ou ngatif. Lorsque la population est stable, lindice dtalement urbain mesure principalement la croissance des zones bties. Quand la population de la ville change, l'indice mesure l'augmentation de la surface btie par rapport un indice de rfrence o les zones bties auraient augment en ligne avec la croissance dmographique. L'indice est gal zro lorsque la croissance de la population et des zones bties sont stables dans le temps. Il est suprieur (infrieur) zro lorsque la croissance de la surface btie est suprieure (infrieure) la croissance de la population, c'est--dire quand la densit urbaine a diminu (augment).

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Chapitre 2 1. 2. Source : Chambre de commerce et dindustrie de Marseille Provence (CCIMP). Les taille des cercles du graphique est proportionnelles au total des emplois dans le secteur. Laxe des abscisses indique la croissance en emplois entre 1989 et 2011. Laxe des ordonnes mesure lindice de spcialisation sectorielle. Celui-ci est dtermin selon la formule suivante : pour chaque secteur j et dpartement i, Spcialisationij = (Emploiij/ Emploii)/ (Emploij / Emploi France). Pour analyser lemploi, lINSEE regroupe les professions en 15 fonctions, qui se distinguent par leur rle au sein du processus de production. Cinq fonctions, concentres dans les territoires urbains, sont dites "mtropolitaines" : gestion, commerce inter-entreprises, conception-recherche, prestations intellectuelles et culture-loisirs. Dans les grandes agglomrations, la part de ces emplois stratgiques est un indicateur de dveloppement et dattractivit conomiques. Lconomie rsidentielle, selon lINSEE, dsigne lensemble des activits essentiellement destines servir les besoins des populations locales permanentes et des touristes . Elle regroupe essentiellement les activits suivantes : commerce et rparation automobile, commerce de dtail et rparations, btiment, transports ferroviaires, transports routiers de voyageurs, agences de voyage, activits
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financires, activits immobilires, services aux particuliers, ducation, sant, action sociale et administration. Elle se distingue de lconomie productive et lconomie publique. 5. Lconomie de la connaissance reprsente 74 000 emplois sur le territoire de Marseille Provence Mtropole. Elle regroupe des activits immatrielles et de prestations intellectuelles publiques et prives telles que lducation, la recherche publique, la R&D des entreprises, les services aux entreprises de forte valeur ajoute tels que le conseils, les activits juridiques et les services informatiques. Les retraits reprsentent 24,9 % de la population de Marseille Provence Mtropole alors que cette proportion varie entre 18 et 22 % dans les autres mtropoles franaises, hormis Nice (Source : AGAM 2011). http://www.city-journal.org/2012/22_2_ny-finance.html En moyenne pondre par la population (% pop), le taux de chmage de laire mtropolitaine pour le second trimestre 2013 slve 12,5 % contre 12,0 % pour une moyenne non pondre. Partiellement ddi ou forte priorit au fret, ce grand projet de dimension europenne pour le dveloppement du fret ferroviaire a vocation permettre un rquilibrage intermodal du fret sur les flux nord-sud afin de fluidifier les trafics. Le port dAnvers traite aujourdhui un volume de conteneurs neuf fois plus lev que le port de Marseille, alors quen 1978 il tait seulement trois fois plus important. La rforme des ports, lance en 2008 et entre en application en mai 2011 Marseille aprs trois annes de ngociations, a consist recentrer les ports sur leurs missions rgaliennes, stratgiques et damnagement portuaire (infrastructures lourdes) en transfrant lexploitation aux entreprises prives (transferts de personnels, de loutillage et des installations de manutention). Note de Synthse n57, Juillet 2013, INSEE PACA. En Provence-Alpes-Cte dAzur, un tudiant sur deux habite chez ses parents Note de Synthse n57, Juillet 2013, INSEE PACA. En Provence-Alpes-Cte dAzur, un tudiant sur deux habite chez ses parents Seulement 45, 8 % des PME industrielles et 61 % de celles des services technologiques ont innov entre 2006 et 2008, contre respectivement 51,2 % et 62,4% lchelle nationale. Ltude de lAGAM de 2013 dresse un panorama complet de lattractivit de laire urbaine dAix Marseille, compare dautres grandes villes franaises et europennes. LAGAM a compar des indicateurs conomiques et sociaux pour 30 aires mtropolitaines, 12 franaises (hors Paris) et 17 europennes comparables Marseille en termes de population. Des indices ont t crs en classant 45 indicateurs en quatre grandes familles de rsultats: 1) conomique, 2) qualit de vie, 3) attractivit de lagglomration pour les personnes et les comptences et 4) pour les entreprises. [Patrick Tanguy et Nathan Teillet, Lattractivit socio-conomique de Marseille-Aix , AGAM, 2013]. Source : La cration dentreprises dans les Bouches-du-Rhne - Bilan 2012. CCIMP et conseil gnral des Bouches-du-Rhne. En effet, sur les 471 projets franais identifis en 2012, 37 % concernent Paris et lIle -de-France.

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18. Source : AGAM et Altares (base de donnes RISK). Le ratio retenu est le taux de marge dexploitation, calcul en divisant lexcdent brut dexploitation par le chiffre daffaires. Bien que leur part dans la population active progresse depuis quelques annes, elle reste infrieure celle des autres mtropoles franaises : 16,6 % en 2010 contre 19,3 % en moyenne dans les mtropoles de Lyon, Toulouse, Lille et Bordeaux (INSEE, 2012).

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Chapitre 3 1. Le journal Le Monde a publi sur son site, un classement ville par ville prcisant les taux de criminalit sur une base 1000 pour lanne 2008 (http://medias.lemonde.fr/mmpub/edt/doc/20090831/1233615_29b3_tauxdecriminalit eparville.pdf ) Direction centrale de la police judiciaire, Criminalit et dlinquance en France en 2012. Enqute de dplacements, Bouches-du-Rhne, 1997-2009, et Insee RP 2010 exploitation complmentaire. La ligne entre Marseille et Aix-en-Provence a t rouverte en 2008 avec la cration de trois nouvelles haltes urbaines (Picon-Busserine, Saint Joseph-le Castellas, SaintAntoine). Les objectifs de la modernisation de la ligne taient de doubler le nombre de trains pour les relations interurbaines et de ple ple entre Marseille et Aix-enProvence en passant de 46 96 trains par jour dans les deux sens, de faire circuler simultanment des trains T.E.R. semi-directs et omnibus, de dsenclaver les quartiers nord de Marseille et de faciliter le dveloppement du trafic fret entre Gardanne et Aix -en-Provence http://www.insee.fr/fr/themes/document.asp?reg_id=5&ref_id=19027 http://www.insee.fr/fr/themes/document.asp?reg_id=5&ref_id=19027 Les logements dits SRU sont des logements sociaux qui sont comptabiliss pour le calcul du taux de logements sociaux attendu sur un territoire communal ou intercommunal. En vertu de la loi de solidarit et de renouvellement urbain (loi n2000-1208 du 13 dcembre 2000 dite loi SRU), les communes et intercommunalits sont en effet dans lobligation de crer des logements sociaux sur le territoire. Cette loi a t renforce par la loi n 2013-61 du 18 janvier 2013 relative la mobilisation du foncier public en faveur du logement et aux obligations de production du logement social. Le taux est ainsi pass de 20 25 %. Patrick Tanguy et Nathan Teillet, Lattractivit socio-conomique de MarseilleAix , AGAM, 2013. LAGAM a compar des indicateurs conomiques et sociaux pour 30 aires mtropolitaines, 12 franaises (hors Paris) et 17 europennes comparables Marseille en termes de population. Des indices ont t crs en classant 45 indicateurs en quatre grandes familles de rsultats: 1) conomique, 2) qualit de vie, 3) attractivit de lagglomration pour les personnes et les comptences et 4) pour les entreprises. European Commission, Quality of life in European cities, Flash Eurobarometer 366 http://ec.europa.eu/public_opinion/flash/fl_366_anx_en.pdf Le capital social est entendu de diverses faons selon les chercheurs mais selon lOCDE, il reprsente les rseaux, les normes, les valeurs et les ententes qui facilitent la coopration au sein des groupes ou entre eux. Il faut le distinguer des dispositifs
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politiques, institutionnels et juridiques plus formels qui ont un rle complmentaire dans ce processus. L'importance du capital social dans les socits, et l'accs des individus ce capital, sont souvent mesurs au moyen des taux de participation divers types d'activits associatives et des niveaux dclars de confiance. Chapitre 4 1. La Dotation Globale de Fonctionnement (DGF) est la principale subvention de ltat aux collectivits locales en France. La DGF des groupements de communes fiscalit propre comprend deux composantes : la dotation dintercommunalit et la dotation de compensation. OECD 2013 What governance for metropolitan areas? Issu des donnes de la Direction Gnrale des Collectivits Locales, le potentiel fiscal est un ratio qui permet de mesurer la richesse thorique dune collectivit locale ou dun groupement. Il est calcul partir des taxes directes locales (taxe d'habitation, taxe foncire sur les proprits bties, la taxe foncire sur les proprits non bties et les impts remplaant la taxe professionnelle). Les bases brutes dimposition de l'anne N-1 sont multiplies par le taux moyen national constat pour la catgorie laquelle appartiennent les groupements. Le potentiel fiscal pour l'exercice 2013 est issu de la notification de dotation globale de fonctionnement 2013. noter que la rforme de la fiscalit intervenue en 2011 a entrain une volution de son mode de calcul. Produit des impts locaux (taxe dhabitation, taxes foncires sur le bti et le non bti, cotisation foncire des entreprises) et des impts de rpartition qui comprennent notamment de nouvelles taxes cres par la rforme de la fiscalit locale de 2011 (Cotisation sur la valeur ajoute des entreprises, Impositions forfaitaires sur les entreprises de rseau, taxe sur les surfaces commerciales). Les Directives territoriales damnagement (DTA) sont des documents stratgiques de ltat et de planification long terme, qui simposent aux documents de planification locale. Elles sont rserves aux parties du territoire considres comme dimportance nationale car prsentant des enjeux stratgiques en matire damnagement, de dveloppement, de protection et de mise en valeur, o lEtat doit arbitrer entre des politiques concurrentes : la protection des espaces sensibles et le dveloppement conomique ou limplantation de grands quipements ou infrastructures par exemple. Ces territoires, diffrents des circonscriptions administratives, peuvent concerner plusieurs dpartements ou rgions. Crs par la loi damnagement du territoire de 1995, ils sont labors en association avec les collectivits locales. Depuis 1995, six DTA ont t approuves sur le territoire franais (Alpes Maritimes, Bassins Miniers Nord-Lorrains, Estuaire de la Seine, Estuaire de la Loire, Aire mtropolitaine lyonnaise, Bouches du Rhne). Document Coopration mtropolitaine : synthse des acquis de la dmarche fin 2006 - Prfecture de Rgion Proven-Alpes-Cte dAzur Secrtariat gnral aux Affaires Rgionales. http://www.agam.org/reference/2008/references2008/elements/pdf/36/coop_metro_bil an_demarche.pdf Les Contrats de projet tat-Rgion, ou Contrats de plan Etat-Rgion (CPER), sont des documents de contractualisation entre ltat et la Rgion identifiant les actions prioritaires financer conjointement entre les collectivits locales et ltat. Ces contrats ont une dure de 6 ans.

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8. Les agences durbanisme sont des organismes publics crs par la loi dOrientation Foncire de 1967. Les agences sont charges dlaborer les documents durbanisme et damnagement du territoire (SCOT) et deffectuer des tudes pour le compte des collectivits locales. Leur territoire dintervention est principalement celui des structures intercommunales au niveau des aires urbaines. Il y a environ 50 agences durbanisme en France, toutes pilotes par les collectivits locales. Les conseils de dveloppement ont t institus par la loi sur lamnagement et le dveloppement durable du territoire de 1999 (dite loi Voynet). Celle-ci impose aux groupements intercommunaux (communauts dagglomration et communauts urbaines) de mettre en place des instances de consultation qui reprsentent la socit civile, cest--dire les acteurs conomiques, syndicaux et associatifs. Les conseils de dveloppement sont associs l'laboration du projet de territoire ainsi qu' leur mise en uvre et leur valuation. Cette assemble participative prend des formes diverses selon les territoires et des compositions trs varies (associations, personnalits qualifies, citoyens volontaires). Elle labore avis et propositions pour les lus des Conseils communautaires sur l'ensemble des politiques publiques. Les Comits dintrt de quartier sont des associations reconnues dutilit publique, apolitiques, gres par des bnvoles. Ils sont regroups en fdrations par arrondissements, et au sein de la Confdration des CIQ de Marseille et des communes environnantes. La Confdration regroupe 262 comits d'intrt de quartier, dont 186 Marseille. Que les habitants soient de Marseille, dAubagne ou dailleurs. Ils y vivent, y travaillent et y dorment. Il ne sagit donc pas de les convaincre du bien-fond dune mtropole. Dans les faits, elle existe dj (prsidente de la confdration des comits de quartier, confrence mtropolitaine, dcembre 2012). www.gam2014.fr/ Il existe pas moins de 18 rseaux de transports en commun lchelle du dpartement : RTM, Aix en bus, Rseau CPA, Bus de l'Agglo, Bus de l'Etang, Ulysse, Libbus, Omnibus, Ciotabus, La Marcouline, Bus des Collines, Les bus des Cigales, etc. Toutes les AOT nont pas adhr au Syndicat Mixte lors de sa cration en 2009. Ainsi, la CA du Pays dAix na rejoint le syndicat quen 2011. La CA du Pays de Martigues et le SAN Ouest Provence ont, de leur ct, dcid de crer en 2011 un Syndicat Mixte de Gestion et d'Exploitation des Transports Urbains qui est membre du SMT des Bouches-du-Rhne. Le port de Marseille-Fos est propritaire et gestionnaire des voies ferres sur son territoire. Une Opration dIntrt National (OIN) est une opration damnagement et durbanisme considre par ltat comme relevant de lintrt national et qui, ce titre, bnficie dun statut juridique particulier o ltat conserve la maitrise de la politique durbanisme (dlivrance des permis de construire, zones damnagement concert, etc.). Ltat a gard le contrle de sept grands ports maritimes : Bordeaux, Dunkerque, La Rochelle, Marseille-Fos, Nantes-Saint-Nazaire, Rouen et Le Havre. Auxquels s'ajoutent, depuis le 1er janvier 2013, quatre ports franais d'Outre-Mer (Martinique, La Runion, Guadeloupe et Guyane).

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Le Pays de Martigues et le SAN Ouest Provence ont cependant dcid de sassocier pour raliser un Scot commun. Ils ont cr pour ce faire un Syndicat Mixte du SCoT Ouest Etang de Berre . Le rgime dautorisation des implantations commerciales a fait lobjet dune importante rforme (depuis le Grenelle 2, les SCOT doivent intgrer un Document dAmnagement Commercial (DAC), qui dfinit les localisations prfrentielles des commerces au regard de critres damnagement du territoire et de dveloppement durable). Les intercommunalits ont engag des diagnostics de DAC. La mise en cohrence de ces DAC et la recherche de complmentarits de loffre commerciale plutt que de concurrence apparaissent particulirement pertinentes lchelle de laire mtropolitaine o les flux d'achats dpassent largement les limites administratives. Politique de transformation des quartiers les plus fragiles classs en Zones Urbaines Sensibles au travers des oprations de dmolition, reconstruction, rnovation, portant sur les logements, les quipements publics et les amnagements urbains, finance au niveau national par lAgence nationale de Renouvellement Urbain ANRU. La Chambre de commerce et dindustrie de Marseille Provence (CCIMP) recense 273 zones d'activits dans le dpartement des Bouches-du-Rhne reprsentant au total 24 000 hectares, dont seulement la moiti sont consomms. Schma Rgional de Dveloppement conomique. Il nexiste plus que cinq secteurs rpartis dans une seule facult des sciences (contre trois auparavant) et une facult dconomie-gestion (contre deux) ainsi quun seul Institut Universitaire de Technologie (IUT), un Institut de formation des matres (IUFM), une seule cole universitaire dingnieurs (Polytech) et un seul Institut des Sciences de lUnivers (OSU-PYTHEAS).

19.

20.

21.

22. 23.

Chapitre 5 1. On peut citer MIDAS, lagence dattraction des investissements (inward investment), Greater Manchester Growth Company, socit dassistance des PME locales, Innovation Manchester, Greater Manchester Local Entreprise Partnership, en charge de constituer des partenariats entre acteurs du dveloppement conomique et New Economy une structure regroupant lensemble des entits publiques et prives du secteur.

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162 5. VERS UNE GOUVERNANCE MTROPOLITAINE : LES LEVIERS DU CHANGEMENT DANS LES MTROPOLES DE LOCDE

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PARTIE I DES ANNEXES : FICHES SUR LES REFORMES DE GOUVERNANCE MTROPOLITAINE DANS LOCDE 169

Partie I des Annexes Fiches sur les reformes de gouvernance mtropolitaine dans lOCDE

La partie I des annexes comprend une srie de 12 fiches qui prsentent de manire standardise les diffrentes dmarches d'intgration mtropolitaine de mtropoles slectionnes dans les pays de lOCDE. Elles sont organises autour des thmatiques suivantes : Caractristiques gnrales de laire fonctionnelle mtropolitaine Structures de gouvernance mtropolitaine Historique des rformes de gouvernance mtropolitaine et rformes en cours Organisation de la structure mtropolitaine Modes de financement Comptences exerces par lentit mtropolitaine Structures consultatives associant les entreprises et citoyens Exemples de projets phares mens lchelle mtropolitaine qui ont contribu renforcer lidentit mtropolitaine Facteurs contribuant faciliter la mise en uvre des rformes mtropolitaines Facteurs limitant ou empchant les rformes.

Les mtropoles suivantes ont t slectionnes, soit parce quelles ont entrepris des rformes de gouvernance mtropolitaine ces dernires annes, ou sont en train de le faire : Barcelone, Busan, Copenhague, Manchester, Oslo, Perth, Portland, Porto, Stuttgart, Rotterdam, Turin et Vancouver.

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170 PARTIE I DES ANNEXES : FICHES SUR LES REFORMES DE GOUVERNANCE MTROPOLITAINE DANS LOCDE

Annexe 1.1. Barcelone


Aire fonctionnelle mtropolitaine (source: OCDE, base de donnes mtropolitaines)

Quelles structures de gouvernance mtropolitaine ?

Population (2012) : 3,76 millions dhabitants soit 7,6 % de la population nationale Superficie (aire fonctionnelle) : 1 362 km2 Densit : 2 760 habitants par km2 PIB (2010) : prs de 117,7 milliards USD soit 32 010 USD par habitant Communes sur laire fonctionnelle : 75 municipalits avec une population moyenne de 50 123habitants par municipalit Taux de chmage (2012) : 22,6 % 3 aires centrales Concentration : 76 % de la population rside dans laire centrale Indice de fragmentation : 2 (nombre de communes pour 100 000 hab. dans l'aire fonctionnelle) LAire mtropolitaine de Barcelone (rea metropolitana de Barcelona (AMB) en catalan), ne en juillet 2011 du rassemblement de plusieurs entits mtropolitaines pre-existantes (cf. ci-dessous) constitue lessentiel de la rgion mtropolitaine de Barcelone. Elle recouvre une population totale de 3,1 millions dhabitants, stend sur 633 km et a une densit de 4 994 habitants/km. Elle est forme de 36 municipalits dont la municipalit de Barcelone qui intervient notamment dans les domaines de la collecte des dchets, des transports publics, de leau, de lclairage public et de lurbanisme (Barcelona Activa et la socit 22@barcelona sont rattaches la municipalit et constituent des leviers pour le dveloppement conomique). LAMB est administre par un conseil mtropolitain qui reprsente les communes membres. Plusieurs entits sont lies lAMB, notamment lAutorit organisatrice du transport mtropolitain (ATM) qui soccupe de la coopration, de la coordination et de la planification dans le domaine des services et du financement des infrastructures de transports publics collectifs. Laire mtropolitaine de Barcelone sinscrit dans un environnement institutionnel comprenant :

le niveau rgional avec la Generalitat de Cataluna : la communaut autonome dispose notamment de comptences dans les domaines de lamnagement du territoire, de lurbanisme, des travaux publics dintrt rgional, des transports, de la culture et de la recherche scientifique, de lartisanat et du dveloppement conomique. le niveau provincial avec la Diputacin de Barcelona : il joue un rle important dappui aux petites communes localises en dehors de la rgion mtropolitaine. Elle est gouverne la fois par les maires et les conseillers municipaux des 311 communes de la province de Barcelone.

Bref historique des rformes de gouvernance mtropolitaine et rformes en cours

1975 : cration de la Corporation Mtropolitaine de Barcelona (Corporacion Metropoliana de Barcelona - CMB) qui englobe un primtre de 27 communes. 1987 : la CMB a t dissoute en 1987 suite aux tensions politiques entre la ville de Barcelone et la Catalogne qui se sont exacerbes lorsque Barcelone a t choisie pour les Jeux Olympiques de 1992. De 1987 2010, plusieurs entits institutionnelles sont mises en place (transport, environnement, services urbains) au niveau de la mtropole pour relancer la coopration mtropolitaine, en particulier trois organismes de gestion territoriale gomtrie variable :

Un syndicat intercommunal (Mancomunitat de Municipis de l'rea Metropolitana de Barcelona - MMAMB) de 31 municipalits (3,1 millions dhabitants) qui est charg des infrastructures, des espaces publics et de lurbanisme. Une entit commune de gestion des transports en commun (l'Entitat Metropolitana del Transport - EMT) qui rassemble 18 communes limitrophes de
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PARTIE I DES ANNEXES : FICHES SUR LES REFORMES DE GOUVERNANCE MTROPOLITAINE DANS LOCDE 171

Une entit commune de politique environnementale (Entitat del Medi Ambient - EMA) qui couvre 33 communes (3,2 millions dhabitants) et qui gre le rseau hydraulique et le traitement des dchets. Au total, le primtre de ces trois structures de gouvernance mtropolitaine couvre 36 municipalits.

Barcelone (2,9 millions dhabitants) et qui gre les transports en commun.

1992 : Les Jeux Olympiques de 1992 sont le point de dpart dimportantes rformes urbaines qui jettent les bases du modle de Barcelone et qui reposent sur la mise en uvre dune planification stratgique :

La ville de Barcelone publie son premier plan stratgique en 1990, le deuxime en 1994 et le troisime en 1999. LAssociation pour le Plan Stratgique de Barcelone (Plan Estratgico Metropolitano de Barcelona - PEMB) lance le premier plan stratgique mtropolitain en 2003, avec comme territoire de rfrence, une mtropole de 36 communes. Publi en 2010, le nouveau plan de dveloppement stratgique de Barcelone, Barcelona Visio 2020, poursuit lorientation du dveloppement de la mtropole, dans la continuit du plan de 2003.

Juillet 2011 : laire mtropolitaine de Barcelone (Area Metropolitana de Barcelona) est cre en application de la loi 31/2010 du 2 aout vote par le Parlement de Catalogne ; elle rassemble les structures institutionnelles disjointes cres entre 1987 et 2010 (la MAAMB, EMT et EMA) et prend la responsabilit du dveloppement stratgique de la nouvelle mtropole. En 2011, son primtre de comptence comprend la ville de Barcelone et les zones urbaines priphriques de Barcelone, soit 36 communes. Autorit Mtropolitaine de Barcelone : 600 millions deuros (2013) Autorit mtropolitaine des transports (AMT) : 1 074 millions deuros (2013) Budget de lAMB : subventions/dotations (56 %), redevances et recettes tarifaires (eaux uses, transports publics, etc. : 24 %), impts directs (17 %), recettes patrimoniales, etc. Depuis 2011, lAutorit Mtropolitaine de Barcelone est comptente en matire damnagement urbain, de cohsion sociale et de dveloppement conomique. Depuis 2000, lAssociation du Dveloppement Stratgique de Barcelone (PEMB), qui travaille pour laire mtropolitaine de Barcelone, est responsable du dveloppement stratgique de la mtropole. Le PEMB est une association prive sans but lucratif et qui runit prs de 300 acteurs : des institutions politiques (la Generalitat de Cataluna, la Diputacion de Barcelone), des acteurs conomiques et sociaux intervenant sur le territoire (la Chambre de Commerce, lUniversit de Barcelone, Fomento del Trabajo, la Fiera de Barcelona, le port, lEMT et lEMA). Cette association est prside par le maire de Barcelone. Ds le dbut, les entreprises ont t associes au projet de mtropole, notamment dans le cadre de lagence Barcelone Activa. Le PEMB associe galement les citoyens et le monde des affaires (cf. supra). Des investissements soutenus ont t initis pour renforcer le maillage des transports lchelle de la mtropole et dvelopper les infrastructures ferroviaires (cration dune gare de trains grande vitesse et dune nouvelle ligne de mtro), portuaires, aroportuaires (cration dun nouveau terminal) et routires. Le succs des Jeux Olympiques a permis damliorer significativement la rputation de la mtropole. Cration du Triangle conomique de Barcelone centr autour des industries high-tech et de la connaissance (Barcelone est surnomme ville de la connaissance - le projet 22@Barcelone est emblmatique de cette reconfiguration urbaine). La cration de certaines structures comme lagence de dveloppement de la ville, Barcelona Activa, ou encore lAgence pour linternationalisation de la Catalogne (COPCA) ont t particulirement dynamiques pour assurer le rayonnement international et le dveloppement conomique de la mtropole. Un modle de gouvernance originale qui associe le leadership de la ville-centre (Barcelone) avec dautres structures dont la composition garantit la reprsentation des principales forces conomiques et sociales mais aussi des acteurs politico-institutionnels. Un tel modle favorise un bon quilibrage entre les intrts du centre et ceux de la mtropole. Une srie de plans stratgiques sur le dveloppement de la mtropole de Barcelone a t mise en place depuis les annes 1990 permettant de crer une

lments dinformation sur lorganisation de la structure Mode de financement de la structure mtropolitaine Comptences exerces par lentit mtropolitaine

Structures consultatives associant les entreprises/citoyens ? Exemples de projets phares/structurants mens lchelle mtropolitaine qui ont contribu renforcer lidentit mtropolitaine

Facteurs contribuant faciliter la mise en uvre des rformes mtropolitaines

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172 PARTIE I DES ANNEXES : FICHES SUR LES REFORMES DE GOUVERNANCE MTROPOLITAINE DANS LOCDE
vision commune sur lidentit mtropolitaine. LAssociation du Dveloppement Stratgique de Barcelone est un acteur majeur dans la dfinition de ce dveloppement stratgique et a su fdrer un grand nombre dacteurs (modles de partenariats publics-privs efficaces). Fort portage politique des maires de Barcelone pour le pilotage des diffrents plans stratgiques. Le rle moteur du City Council qui a su constamment encourager la collaboration au niveau des acteurs privs et publics. Une modle de croissance tourn vers les entreprises et le monde des affaires. La plupart des municipalits de la mtropole sont de la mme couleur politique, permettant une meilleure coordination et communication entre les lus. Relation mitige entre la Ville et la Communaut autonome de Catalogne.

Facteurs limitant ou empchant les rformes

Bibliographie spcifique
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Sites web officiels


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PARTIE I DES ANNEXES : FICHES SUR LES REFORMES DE GOUVERNANCE MTROPOLITAINE DANS LOCDE 173

Annexe 1.2. Busan


Aire fonctionnelle mtropolitaine (source OCDE, base de donnes mtropolitaines)

Population (2012) : 3,43 millions dhabitants, soit 6, 9 % de la population corenne Superficie : 725 km2 Densit : 4 737 habitants par km2 PIB (2010) : 68,4 milliards USD soit 19 830 USD par habitant 2 aires centrales Communes sur laire fonctionnelle : 16 collectivits locales (15 districts et un comt) avec une population moyenne de 225 000 habitants par municipalit mais 218 entits locales (en comptant les subdivisions municipales). Taux de chmage (2012) :2,8 %. Indice de fragmentation : 6,4 communes pour 100 000 habitants Busan Metropolitan City est lune des six villes ayant le statut de ville mtropolitaine en Core avec Daegu, Incheon, Gwangju, Daejon et Ulsan (villes de plus d1 million dhabitants). Busan compte 15 districts administratifs (appels gu) et un arrondissement rural (appel gun - comt). Ceux ci sont ensuite subdiviss en entits locales : 2 eup, 3 myeon, 221 dong, 5.491 tong, 127 ri et 30.133 bans. Chaque district dsigne un membre qui sigera au conseil mtropolitain. Busan Metropolitan City est administre par un maire lu directement par les citoyens pour un mandat de 4 ans (City Hall). Le maire est entour dun certain nombre de Comits ou de Bureaux, organiss par secteur dactivit. Le conseil mtropolitain de Busan (Local Council) est en charge du pouvoir lgislatif. Il est compos de 53 reprsentants lus pour 4 ans et reprsente les intrts des citoyens qui lisent ses membres. Il est galement en charge de superviser et dauditer les comptes de la ville mtropolitaine. Sur ses 53 membres, 42 sont des lus des diffrentes collectivits locales qui composent la zone mtropolitaine, 5 membres sont lus selon un systme de reprsentation proportionnelle et 6 autres membres sont choisis par les districts ducatifs. 1991 Cration du conseil mtropolitain de Busan (Local Council) 1995 Busan acquiert le statut de ville spciale et devient une ville mtropolitaine 2003 Vague de dcentralisation sous limpulsion du gouvernement central 2004 Cration de lagence rgionale dinnovation (Regional Innovation Agency) dans le cadre du plan rgional pour linnovation 2004 2008 (Regional Innovation Plan) Au total, prs de 16 200 personnes travaillent dans ladministration publique locale. Au niveau de Busan Metropolitan City, on recense prs de 105 employs dans le Conseil Mtropolitain et prs de 2 000 employs dans les bureaux de Busan Metropolitan City (City Hall: 1903). Busan Metropolitan City est organis en comits/bureaux sectoriels qui reportent directement au maire : le bureau des affaires financires, le bureau des femmes et des familles, le bureau des affaires sanitaires, le bureau des transports, le bureau de la culture et des sports, le bureau des affaires maritimes, le bureau sur lenvironnement, le bureau sur la politique industrielle, etc. Le Conseil de Busan Metropolitan City dlibre et vote sur les propositions de lois mises par les diffrents comits du City Hall. Il est galement structur en plusieurs comits qui reprennent en partie lorganisation du City Hall : le comit de direction qui supervise le bon fonctionnement du Conseil ; le comit des Finances et de lconomie qui gre les ressources financire et joue un rle de coordinateur entre les diffrents acteurs concerns, le Bureau des Investissement, le comit de ladministration et des affaires culturelles qui joue galement un rle de coordinateur entre les diffrents acteurs concerns , le

Quelles structures de gouvernance mtropolitaine ?

Bref historique des rformes de gouvernance mtropolitaine et rformes en cours

lments dinformation sur lorganisation de la structure mtropolitaine

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174 PARTIE I DES ANNEXES : FICHES SUR LES REFORMES DE GOUVERNANCE MTROPOLITAINE DANS LOCDE
comit de la sant, des affaires sociales et de lenvironnement qui gre les ptitions et les propositions de lois reus des diffrents dpartements concerns, le comit relatif aux transports, le comit relatif aux affaires maritimes, urbaines et de lutte contre incendie ; le comit de lducation qui gre les ptitions et propositions de lois relatives lducation. Mode de financement de la structure mtropolitaine Comptences exerces par lentit mtropolitaine

Revenus de la mtropole : transferts (18 %), impts locaux (35 %) et autres revenus (47 %) - OCDE (2005), Lindice dautonomie fiscale (part des taxes locales, des redevances et des emprunts dans le total des ressources de la mtropole) est de 75 % Busan (versus 95 % Soul et 41 % dans les Provinces). Les collectivits locales de Busan Metropolitan City sont en charge de la gestion administrative de leurs collectivits, de la promotion de certains secteurs conomiques (agriculture, fort, commerce), de la gestion des infrastructures destines aux citoyens (rseau routier, eau, transports locaux), du soutien lducation, au sport, la vie culturelle, de la dfense civile locale et de la lutte contre les incendies. Il existe un plan dveloppement urbain de la mtropole (Busan Metropolitan Area Plan) qui a t initialement sign en 2003 et qui inclut Gimhae, Yangsan et Busan. Dans le cadre de la rhabilitation de laire mtropolitaine de Busan pour favoriser sa comptitivit, de nombreux clusters ont vu le jour. Busan, plus particulirement, une agence rgionale dinnovation avec une reprsentation tripartite (industrie, universit, administration publique 56 reprsentants de ladministration locale) a t cre en 2004 pour associer entreprises et citoyens dans cette rflexion sur le dynamisme mtropolitain. Cette agence met en place des inno-cafs ou des plateformes rseaux (network hubs) de faon intensifier les interactions et les rencontres entre spcialistes rgionaux. Les partenariats publics/privs sont de plus en plus nombreux lchelle mtropolitaine. De nombreuses ONG existent lchelle mtropolitaine pour favoriser la participation des citoyens la vie dmocratique locale et leur permettre de faire entendre leur voix sur les enjeux mtropolitains (224 ONG recenses en 2001). La mtropole a accueilli avec succs de grandes confrences internationales qui ont contribu renforcer sa renomme internationale : les Jeux asiatiques en 2002 (Asian Games) et le Sommet de lAPEC en 2005 (APEC Summit meeting). Busan devrait se porter candidate pour accueillir les Jeux Olympiques dt en 2024. Busan accueille chaque anne le BIFF (Busan International Film Festival), lun des festivals cinmatographiques les plus populaires en Asie du Nord. Cration dune zone franche en 2003 Busan Jinhae Free Trade Zone (BJFEZ) divise en espaces spcialiss pour attirer le plus dinvestissements directs trangers. De nombreux projets dinfrastructure ont t mens ou sont encore dlaboration lchelle mtropolitaine pour redynamiser laire mtropolitaine et rpondre aux nouvelles ralits conomiques :

Structures consultatives associant les entreprises/citoyens ?


Exemples de projets phares/structurants mens lchelle mtropolitaine qui ont contribu renforcer lidentit mtropolitaine

Le nouveau port de Busan (Busan New Port) sera renomm Central Bay dans le cadre de sa revitalisation et modernisation. Le nouveau port devrait fournir 30 zones de parking pour les super-conteneurs et permettre de transborder 8,1 millions de tonnes annuellement. Lensemble des travaux autour du Nouveau Port qui reprsentent deux fois les recettes de la mtropole sont finances en partie par Busan Metropolitan City mais aussi par le gouvernement central pour prs de la moiti. Cration dun centre international de logistique industrielle dans le nouveau port de Busan qui entend devenir lun des grands centres nvralgiques portuaires (mga-port) pour les flux commerciaux dans lAsie du Nord. Il intgrera des sites commerciaux et rsidentiels; Cration dun grand parc naturel en lieu et place du centre de dfense amricain (U.S. Army Camp) : Busan Citizens' Park. Cration dun complexe financier de grande ampleur (Munhyeon Financial Complex) pour que Busan devienne un centre financier de premier plan en Asie du Nord. Prolongement du rseau de transport public ferroviaire dans les villes voisines au Sud-Est de Busan (Ulsan et Gyeongnam)
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PARTIE I DES ANNEXES : FICHES SUR LES REFORMES DE GOUVERNANCE MTROPOLITAINE DANS LOCDE 175

Facteurs contribuant faciliter la mise en uvre des rformes mtropolitaines

Les autorits mtropolitaines misent galement sur le dveloppement dun certain nombre de niches touristiques (ex. la plage dHaeundae, le festival du film, la chirurgie esthtique et les sources thermales). Elles ont galement fait construire un centre dexposition et de convention pour capter une partie du march du tourisme professionnel (East Busan Tourist Complex) et commencent accorder une priorit importante lorganisation de mga-vnements. Des spcialisations rgionales fortes autour de quatre ples industriels permettant dorienter les politiques de dveloppements mtropolitains : la logistique portuaire, lindustrie mcanique, lindustrie cinmatographique et le tourisme. La reconnaissance de limportance conomique de laire mtropolitaine de Busan (notamment de son activit portuaire) dans le cadre du plan quinquennal dfini par le Comit Prsidentiel pour un Dveloppement National quilibr. Un fort soutien financier du gouvernement central pour accrotre lattractivit et la comptitivit de Busan Metropolitan City. Laire mtropolitaine de Busan a la particularit davoir une aire fonctionnelle qui concide avec laire gographique (fait relativement rare dans les mtropoles de lOCDE) ce qui offre une gestion urbaine plus efficace et plus cohrente. Avant 1995, les comptences locales taient trs limites. Le maire de Busan tait cette poque nomm par le gouvernement central. Manque de coopration entre laire mtropolitaine de Busan avec Ulsan et Gyeongnam afin de mettre en uvre une stratgie globale de comptitivit fonde sur les atouts complmentaires de la rgion. Faible capacit au niveau des districts laborer et appliquer les dcisions stratgiques. Les comptences et le degr dautonomie des districts sont limits au bnfice de la structure mtropolitaine.

Facteurs limitant ou empchant les rformes

Bibliographie spcifique
Dubarle P., Politiques et pratiques damnagement du territoire en Core - Monographie, Dlgation interministrielle lamnagement du territoire et lattractivit rgionale, Travaux en ligne, (N4), 2008. Supporting the contribution of Higher Education Institutions to Regional Development, Peer Review Report: Busan, Republic of Korea, OECD/IMHE, Working paper, 2005 Park, JW., International understanding of local governance and the present conditions and problems of local governance in Busan - Department of Public Administration, Silla_University Sminaire OCDE-Busan sur les dfis des politiques publiques dans les rgions mtropolitaines : www.oecd.org/gov/regional-policy/oecdbusanseminaronpolicychallengesinmetropolitanregions.htm OECD Territorial Reviews: Busan, Korea, Publications de lOCDE, 2005a

Sites web officiels


Conseil mtropolitain : http://council.busan.go.kr/eng/02operations/01_01.jsp Ville mtropolitaine de Busan : http://english.busan.go.kr/

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176 PARTIE I DES ANNEXES : FICHES SUR LES REFORMES DE GOUVERNANCE MTROPOLITAINE DANS LOCDE

Annexe 1.3. Copenhague


Aire fonctionnelle mtropolitaine (source : OCDE, base de donnes mtropolitaines)

Quelles structures de gouvernance mtropolitaine ?

Population (2012) : 2,0 millions dhabitants soit 36 % de la population nationale Superficie (aire fonctionnelle) : 4 065 km2, laire urbanise reprsentant 9,45% de la superficie totale Densit : 492 habitants par km2 PIB (2010) : 74,5 milliards USD soit 37 430 USD par habitant Communes sur laire fonctionnelle : 57 municipalits avec une population moyenne de 35 217 habitants par municipalit Taux de chmage (2012) : 7,9 %. 1 centre urbain Concentration : 60 % de la population rside dans laire centrale Indice de fragmentation : 2,8 (nombre de communes pour 100 000 hab. dans l'aire fonctionnelle) Depuis la suppression du Grand Copenhague, il nexiste quun seul niveau de gouvernance mtropolitain au sein de laire fonctionnelle de Copenhague : la Rgion Capitale (autrement appele la Region Hovedstaden ) reprsente un territoire de 29 municipalits dont la ville de Copenhague. Cette rgion est la plus peuple du pays (1,6 million dhabitants). En plus de sa comptence sur le dveloppement rgional, elle est notamment en charge des soins de sant et des services sociaux qui reprsentent une part significative de son budget. Au-del de la Rgion Capitale, la rgion de lresund a t cre afin dassurer la coopration entre les villes de Malm (au sud de la Sude) et de Copenhague ( lest du Danemark). Les deux villes sont, en effet, relies par le plus long pont dEurope. Cette nouvelle zone entend accrotre la coopration conomique entre les deux pays, malgr des systmes montaires diffrents. Cette rgion binationale est administre par le Comit de lresund compos de 36 reprsentants politiques des autorits locales et rgionales, mais son champ daction politique reste cependant trs rduit. Lun des projets phares est la prparation de lRUS (resund Regional Development Strategy) qui est principalement pilot par la Rgion Capitale, la Rgion Zealand (Danemark) et la rgion Skane (Sude). A noter que dautres institutions existent avec un primtre gographie variable :

Bref historique des rformes de gouvernance mtropolitaine et rformes en cours

le Comit de liaison municipale qui coordonne les politiques damnagement dcides par les plans communaux et rgionaux. Movia, qui a remplac le Grand Copenhague et qui est lagence publique en charge de la gestion de lensemble des transports (bus et trains). la socit de mtro qui est dtenue par Copenhague (50 %), Fredericksberg et ltat (41,3 %). Copenhagen Energy qui soccupe de lensemble des rseaux.

Cration du Finger Plan en 1947 qui jette les bases du dveloppement stratgique urbain de la mtropole de Copenhague. Le primtre gographique adopt suit la forme des cinq doigts de la main et lui a valu cette appellation. LAutorit de Grand Copenhague (HUR) a vu le jour en 1999 pour prendre en charge les transports, le dveloppement conomique, la planification rgionale, la culture et le tourisme. Le Grand Copenhague , ou Copenhague mtropolitain (Storkbenhavn), dsignait la conurbation de Copenhague (municipalit de Copenhague et communes adjacentes). Il a t supprim en 2007 dans le cadre de la rforme de la gouvernance mtropolitaine. La comptence du HUR sur les transports a t reprise par Movia.

Suppression de lincitation la conversion des zones rurales en zones urbaines (frigorelsesafgift) en 2004. Initie en 2007, la rforme de la gouvernance mtropolitaine a profondment modifi lorganisation territoriale du Danemark, touchant la fois ladministration dconcentre de ltat et aux collectivits locales. Afin daccrotre la taille des municipalits, les municipalits se sont associes entre elles
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PARTIE I DES ANNEXES : FICHES SUR LES REFORMES DE GOUVERNANCE MTROPOLITAINE DANS LOCDE 177

lments dinformation sur lorganisation de la structure mtropolitaine Mode de financement de la structure mtropolitaine

afin de recenser une population minimale de 20 000 habitants au sein dune mme structure intergouvernementale. Le nombre de municipalits a ainsi t rduit de 271 98 tandis que le nombre de comts est pass de 16 5 (aujourdhui appeles rgions ). Le nombre de municipalits dans la rgion mtropolitaine de Copenhague reste relativement lev (29 municipalits). La Rgion Capitale comprend 40 000 employs. Le budget en 2010 slevait 5 milliards dEUR (dpenses de fonctionnement et investissements). Le Conseil Rgional, lu dmocratiquement, comprend 41 membres lus pour un mandat de 4 ans. Il gre les affaires de la rgion de la capitale. Le principal poste de dpenses pour la Rgion Capitale est la sant. En effet, prs de 93 % de son budget total est affect aux dpenses de sant (2008). Ses sources de revenus proviennent principalement des dotations nationales et, dans une moindre mesure, des dotations municipales. La Rgion Capitale ne peroit pas directement de recettes fiscales des contribuables :


Comptences exerces par lentit mtropolitaine

Les dpenses pour la sant sont couvertes 82 % par une dotation de ltat, le reste par les municipalits (les habitants versent une subvention annuelle leur municipalit qui est reverse la Rgion Capitale). Les dpenses pour le dveloppement rgional sont assures 75 % par ltat et les municipalits. Les habitants versent galement une subvention qui finance 25% des dpenses engages (chiffres de 2010). Les dpenses pour les services sociaux sont directement prises en charge par les municipalits.

Les municipalits sont principalement finances par des taxes municipales (64 %), taxes immobilires et des revenus de limpt sur les socits. Pour la commune de Copenhague ; le budget se rpartissait comme suit en 2008 : hpitaux (70,3 %), sant (23,5 %), services sociaux (3,6 %), dveloppement rgional (2,6 %). La Rgion Capitale est notamment en charge des soins de sant (services hospitaliers, psychiatrie, assurances sant, mdecins gnralistes et spcialistes, etc.) et dtablir le plan de dveloppement rgional. Il sagit de lentit comptente pour soutenir la coopration au sein de la mtropole. Concernant le dveloppement rgional, la Rgion Capitale a cr en 2007 le Forum pour la croissance de la Rgion Capitale (Growth Forum of the Capital Region) qui pilote une stratgie de dveloppement (Regional Business Development Strategy). Paralllement, la Rgion a adopt un plan de dveloppement rgional (Regional Development Plan) en 2008 qui aborde trois angles daction stratgiques : lducation, les infrastructures et lenvironnement. Il a t enrichi en 2009 dun plan daction (Action Plan) spcifiant 16 initiatives.La ville de Copenhague a galement mis en place une stratgie de dveloppement stratgique pour 2005-2009 avec huit zones dindustries cratives (City Development Strategy Paper). Cr en 2007, le Forum pour la croissance de la Rgion Capitale rassemble des universits, des entreprises, des syndicats et des reprsentants des instances rgionales et municipales. Il a pour but de favoriser le dveloppement stratgique de la mtropole. Ce Forum a permis le financement de 65 projets cofinancs par la Rgion Capitale et par les fonds structurels de lUnion europenne. Ce Forum a galement adopt un plan stratgique en 2007 qui fixe les orientations pour la rgion de la capitale horizon 2015. Dici 2020, la Rgion Capitale ambitionne de devenir lune des mtropoles les plus comptitives et attractives en Europe du Nord. Lantenne de la Stratgie de Dveloppement Rgional (Regional Development Strategy) du Forum pour la croissance de la Rgion Capitale regroupe galement des reprsentants de la socit civile et des instances politiques. Creative Forum est un think-tank dvelopp par le maire de Copenhague qui associe les entrepreneurs dans sa rflexion. A t galement dveloppe une politique intitule Vision de la dmocratie qui encourage le dialogue entre citoyens et lus. Construit en 2000, le pont resund (resund link) entre Malm et Copenhague (17 km) a permis de faciliter les changes transfrontaliers qui se sont accrus de manire significative. A noter que ses capacits dutilisation pourraient tre encore amliores afin de crer une zone fonctionnellement compltement intgre.

Structures consultatives associant les entreprises/citoyens ?

Exemples de projets phares/structurants mens lchelle mtropolitaine qui ont

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178 PARTIE I DES ANNEXES : FICHES SUR LES REFORMES DE GOUVERNANCE MTROPOLITAINE DANS LOCDE
contribu renforcer lidentit mtropolitaine

La construction du mtro mtropolitain : la premire partie du mtro a t ouverte en 2002 au public, la deuxime en 2007. Ce projet a t rcompens meilleur mtro en 2008. La ligne de mtro priphrique (city ring line) devrait voir le jour en 2018. Chaque anne, la Rgion Capitale supporte galement des vnements culturels hauteur de 1 million deuros. Dans le cadre du Growth Forum, deux structures ont t instaures : Wonderful Copenhagen dont lobjectif est de renforcer lattractivit touristique de la rgion, et Copenhagen Capacity qui sefforce dattirer les entreprises et les investissements directs trangers. Dici 2017, Copenhague et Lund accueilleront le nouveau centre de recherche scientifique sur la matire utilisant des techniques de dispersion des neutrons (ESS European Spallation Source). Si louverture de ce centre nest pas pilote par la Rgion Capitale, il contribuera renforcer les ples de comptitivit dans le domaine de la recherche et de linnovation que la rgion entend dvelopper. Grande confiance des Danois dans leurs institutions locales et gouvernementales et longue tradition dengagement participatif des citoyens la vie politique. Un centre-ville petit en comparaison avec lensemble de la mtropole. La coexistence au sein dun mme ensemble de 29 municipalits relativement puissantes. Plusieurs documents ont t rdigs afin de donner une vision commune la mtropole (City Development Strategy, Regional Development Plan) sans avoir suscit une adhsion massive. Ni la Rgion Capitale, ni les municipalits ne disposent de pouvoirs suffisants pour promouvoir une coordination forte entre les diffrentes municipalits de la mtropole.

Facteurs contribuant faciliter la mise en uvre des rformes mtropolitaines Facteurs limitant ou empchant les rformes

Bibliographie spcifique
OCDE (2009), Territorial Reviews: Copenhagen, Denmark, Publications de lOCDE, Paris.

Sites web officiels


Rgion Capitale de Copenhague : www.regionh.dk

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PARTIE I DES ANNEXES : FICHES SUR LES REFORMES DE GOUVERNANCE MTROPOLITAINE DANS LOCDE 179

Annexe 1.4. Manchester


Aire fonctionnelle mtropolitaine (source : OCDE, base de donnes mtropolitaines)

Quelles structures de gouvernance mtropolitaine ?

Population (2012) : 1,89 million dhabitants soit prs de 3 % de la population nationale Superficie (aire fonctionnelle) : 1 435 km2, laire urbanise reprsentant 34,5 % de la superficie totale Densit : 1314 habitants par km2 PIB (2010) : 59,7 milliards USD soit 32 400 USD par habitant Communes sur laire fonctionnelle : 10 municipalits avec une population moyenne de 188 553 habitants par municipalit Taux de chmage (2012) : 8,7 %. 1 aire centrale Concentration : 89 % de la population rside dans laire centrale Indice de fragmentation : 0,5 (nombre de communes pour 100 000 hab. dans l'aire fonctionnelle) Le Comt du Grand Manchester (GMC) est administr par le Greater Manchester Combined Authority (GMCA) cr le 1er avril 2011. Cette autorit rassemble les 10 reprsentants lus (appels leaders) des municipalits (appels districts) qui composent le Comt du Grand Manchester (Bolton, Bury, Manchester, Oldham, Rochdale, Salford, Stockport, Tameside, Trafford et Wigan). Il sagit dune autorit lgale dont les fonctions sont dfinies dans un texte rglementaire (GMCA Constitution) adopt par les 10 districts du Comt du Grand Manchester. LAssociation des Autorits du Comt de Manchester (Association of Greater Manchester Authorities AGMA) fonctionne dans le cadre du GMCA. Cre en 1986 pour remplacer le Metropolitan County Council, lAGMA est une association ne de la volont des 10 districts du Comt du Grand Manchester de continuer partager collectivement quelques comptences et devoirs aprs la disparition du Greater Manchester County Council. Sur le plan administratif et technique, AGMA fonctionne avec 11 units (AGMA Grants Unit, Greater Manchester Archaelogical Unit, Greater Manchester County Records Office, Greater Manchester Ecology Unit, Greater Manchester Geological Unit, Greater Manchester Trading Standards Unit, Greater Manchester Transportation Unit, Greater Manchester Urban Traffic Control Unit, Greater Manchester Disaster Relief Trust Fund). Quatre structures intercommunales existent lchelle du territoire du Comt du Grand Manchester et remplissent des fonctions spcifiques dans le domaine de la police (Police Authority), des transports (Transport Greater Manchester), du traitement des dchets (Waste Disposal Authority) et de la lutte contre lincendie (Autorit en charge des services de secours - Greater Manchester Fire and Rescue Service). Ces structures sapparentent des syndicats vocation unique et sont appeles Joint authorities, elles sont administres par un conseil regroupant les leaders des 10 districts. A noter que le Business Leadership Council (BLC), membre part entire de lAGMA, regroupe 15 reprsentants du secteur priv choisis par les membres de lassociation selon un protocole dfini dans la constitution. Son rle est de conseiller lAGMA et le GMCA sur les politiques et les priorits en cours en adoptant un angle de vue tourn vers les entreprises. 1986 : abolition par le gouvernement thatchrien du Greater Manchester County Council qui supprime lchelon intermdiaire entre les communes et ltat. 2001 : rforme de la gouvernance des communes anglaises qui peuvent choisir entre trois formes de gouvernements (deux formes de type parlementaire et une forme de type prsidentiel). La plupart des communes du Grand Manchester optent pour la forme parlementaire o le maire gouverne avec un manager (systme de leader cabinet). 2008 : rvision de la Constitution de lAGMA et cration du Business Leadership Council. 2009 : adoption de la loi sur la construction, le dveloppement conomique et la dmocratie locale (Local Democracy, Economic Development and Construction Act) qui permet la cration du GMCA.

Bref historique des rformes de gouvernance mtropolitaine et rformes en cours

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180 PARTIE I DES ANNEXES : FICHES SUR LES REFORMES DE GOUVERNANCE MTROPOLITAINE DANS LOCDE
lments dinformation sur lorganisation de la structure mtropolitaine 2009 : cration du Greater Manchester Fund 15 Novembre 2011 : adoption de la loi sur le localisme (Localism Act) entre en vigueur en avril 2012. Cette loi confre aux autorits locales, dont le GMCA, une clause gnrale de comptences pour dpenser localement les fonds publics, lexclusion de celle de lever limpt. Mars 2012 : signature entre le gouvernement et le Greater Manchester d'un City Deal pour soutenir localement la croissance et lemploi. Plusieurs sries de mesures dcoulent de cet accord (cf. exemples de projets). LAGMA est prside par le leader d'un des 10 districts pour une anne. Le conseil de lassociation se runit mensuellement et est compos de 30 membres, 3 par district. Cette association fonctionne avec des comits qui regroupent chacun un reprsentant de chacun des 10 districts auxquels peuvent venir s'ajouter des dlgus des joint-authorities (Autorit en charge des transports, Autorit en charge des services de secours, la Police et lAutorit responsable du traitement des dchets). Des reprsentants de collectivits locales hors du Comt du Grand Manchester peuvent devenir membres associs du Conseil de lassociation, le groupe des leaders politiques. Chaque comit vote les programmes proposs avant de les transmettre au Conseil de lassociation de lAGMA. Les sessions mensuelles du Conseil de lassociation sont publiques et le vote des dcisions seffectue la majorit qualifie (majorit des deux-tiers). Son budget annuel est denviron 11 millions de GBP (6 millions dEuros). Le GMCA regroupe les 10 leaders des districts membres. LAGMA et le GMCA se runissent le dernier vendredi de chaque mois. Il existe un mcanisme de contrle (Scrutiny Pool) sur lensemble des dcisions prises par le GMCA, lAGMA et lautorit en charge des transports (Transport for Greater Manchester Committee). Cet exercice de surveillance est obligatoire depuis 2000 et est assur par une quipe de 30 lus (3 lus pour chaque district membre de lAGMA). Cette structure se fait, entre autres, le porte-parole des concitoyens de la mtropole. Les fonctions assures par le GMCA sont finances directement par les conseils municipaux des districts constitutifs. Ces derniers reoivent des dotations du gouvernement central et des recettes fiscales collectes au niveau municipal. LAGMA a essentiellement un rle de coordination des politiques menes par les districts. Elle ne dispose d'aucune responsabilit ou comptence propre et doit son existence et son maintien la bonne volont et au dsir de coopration des municipalits. Elle exerce essentiellement une fonction de "facilitateur", de mdiateur et de mobilisateur des acteurs locaux. LAGMA s'est rcemment ouverte d'autres districts, comme ceux de Blackpool et de Blackburn qui sont en dehors de lagglomration de Manchester stricto sensu. LAGMA produit un document de planification stratgique qui coordonne les documents stratgiques prtablis par les districts. Il sagit du Greater Manchester Strategy. Contrairement lAGMA, le GMCA est une entit lgale dont les comptences et responsabilits sont rgies par un texte de loi (GMCA Constitution). Le GMCA est en charge de promouvoir le dveloppement conomique et de coordonner la rgnration urbaine et la politique des transports, en partenariat avec lAutorit en charge des transports.


Mode de financement de la structure mtropolitaine Comptences exerces par lentit mtropolitaine

Structures consultatives associant les entreprises/citoyens ?

Le GMCA a lanc une consultation lchelle de la mtropole pour dfinir la stratgie lhorizon 2020 (Greater Manchester Strategy 2013-2020). Jusquen juin 2013, les citoyens ont t invits prendre part cette consultation, accessible en ligne, pour participer la dfinition dun modle de croissance durable. Dans le cadre de Manchester, de multiples structures gravitent autour ou au sein du GMCA et de lAGMA (Manchester Families of agencies) et refltent louverture massive aux partenariats publics-privs.

MIDAS (Manchester Investment and Development Agency Service) est une association territoriale dentreprises qui promeut le dveloppement sur le Grand Manchester et bnficie du soutien direct des districts. Marketing Manchester est une autre agence spcialise dans le dveloppement touristique et la politique dattractivit de la mtropole. New Economy joue un rle de think-tank conomique et sapparente un lieu de concertation regroupant lensemble des entits publiques et prives afin de
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PARTIE I DES ANNEXES : FICHES SUR LES REFORMES DE GOUVERNANCE MTROPOLITAINE DANS LOCDE 181

coordonner la politique de dveloppement conomique de la rgion urbaine mancunienne. Greater Manchester Growth Company aide les entrepreneurs et les PMEs de la mtropole dvelopper leur socit, accrotre leur productivit, mettre en uvre leur stratgie de croissance ou encore accder aux marchs financiers. Cette entit envisage de rassembler une communaut de 4 500 entrepreneurs lchelle de la mtropole qui bnficient dun fort potentiel de croissance. Innovation Manchester est un rseau dentrepreneurs, de chercheurs et de professionnels du secteur public qui sefforce de rendre les entreprises de Manchester plus innovantes et plus comptitives et de soutenir les talents locaux. A titre illustratif, le projet Manchester Masters permet certains tudiants des Universits du Comt dacqurir une anne dexprience professionnelle en dcouvrant successivement les entreprises locales les plus innovantes. Dans le mme esprit, le premier Fab Lab du Royaume-Uni a ouvert ses portes en mars 2010. Ce laboratoire permet aux entrepreneurs de transformer leurs ides en prototypes en leur donnant accs aux technologies de pointe en matire de conception numrique.

Enfin, le Greater Manchester Local Enterprise Partnership (GMLEP) dveloppe des partenariats locaux, principalement privs, capables de soutenir la croissance et lemploi au sein du Grand Manchester. Neuf domaines dactions ont t identifis avec le GMCA : Soutien lentreprenariat, Dveloppement de nouveaux modles dinvestissement, Emploi et comptences, Commerce international, Recherche et dveloppement stratgique, conomie basse consommation nergtique, Science et innovation, Tourisme et Marketing, Planification dans les transports et le logement. Cette structure est compose de reprsentants des secteurs privs et publics et du monde acadmique. A noter que lon dnombre 39 Local Enterprise Partnerships (septembre 2012) en Angleterre, le Grand Manchester a t lun des premiers signer un accord de partenariat avec le LEP en mars 2012. Le GMLEP travaille notamment la mise en place des diffrentes mesures dcides dans le cadre du City Deal de 2012. Exemples de projets phares/structurants mens lchelle mtropolitaine qui ont contribu renforcer lidentit mtropolitaine

Quant aux citoyens, la Consultation sur la stratgie 2013-2030 leur a donn la possibilit de sassocier au projet mtropolitain. Dans le cadre du City Deal sign avec le gouvernement, plusieurs mesures ont t adoptes en faveur du Grand Manchester :

Une partie des revenus fiscaux gnrs par la mtropole (estims 30 millions de GBP) seront rinvestis dans des projets dinfrastructure locaux (Earnback Model). Greater Manchester est la premire mtropole signer cet accord avec le gouvernement qui lui octroie une comptence nouvelle et innovante. Jusqu prsent, les mtropoles anglaises navaient pas le droit de rinvestir leurs recettes fiscales. Dans le cadre du City Deal, les sommes collectes seront gres dans un fonds dinvestissement (Greater Manchester Fund) dans lequel le Grand Manchester pourra investir jusqu 1,2 milliard de GBP dans plusieurs projets dinfrastructures. La mise en place dun cadre dinvestissement au sein de la mtropole (Greater Manchester Investment Framework) pour grer les sources de financement alloues par le gouvernement central et lUnion Europenne. Une structure ddie au financement du logement devrait galement voir le jour. Cration de 6 000 contrats dapprentissage dans la rgion pour soutenir la croissance locale. Cration dun centre ddi la rduction des missions carbone (Low Carbon Hub) dans lequel la mtropole dveloppera des projets pilotes faible consommation nergtique. Le gouvernement soutient galement la mtropole pour quelle dveloppe des partenariats avec la Chine et lInde capables de gnrer de nouveaux emplois en Angleterre.

Le Manchester International Airport a fait lobjet dimportants travaux dinfrastructures pour son extension et sa liaison directe avec le centre-ville (2003 918 millions USD) financs par de massifs investissements publics et privs. Le prolongement du Metrolink, le rseau de mtro lger du Grand Manchester, est lun des prochains phares de la mtropole.

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182 PARTIE I DES ANNEXES : FICHES SUR LES REFORMES DE GOUVERNANCE MTROPOLITAINE DANS LOCDE
Facteurs contribuant faciliter la mise en uvre des rformes mtropolitaines

Une culture douverture au secteur priv qui ont permis de soutenir activement la croissance conomique du Grand Manchester au niveau local. La signature indite et innovante du City Deal avec le gouvernement britannique. Ladhsion volontaire des districts la structure mtropolitaine aprs la suppression de la structure prcdente par le gouvernement. Sur un horizon plus long, lexistence dune vision mtropolitaine ambitieuse et prenne (symbolise par la volont daccueillir les Jeux Olympiques de 1996) et enfin une tradition de coopration de longue date au niveau intergouvernemental Constante volution des structures de gouvernance locale, manque de lisibilit pour les citoyens.

Facteurs limitant ou empchant les rformes

Bibliographie spcifique
Association of Greater Manchester Authorities, Greater Manchester Strategy 2013 2020, www.agma.gov.uk/cms_media/files/final_consultation_draft_gms_2013_2020.pdf Renvois, Maude, La gouvernance mtropolitaine de lconomie, levier de la comptitivit des villes europennes ? tude compare entre Lyon et Manchester , Mmoire de recherche, Institut dtudes Politiques de Lyon, Master 1 - secteur Affaires Publiques, Sminaire de recherche Mtropole et nouveaux enjeux urbains, Septembre 2009. Greater Manchester Combined Authority , Presentation - Greater Manchester City Deal, 21 Mars 2012.

Sites web officiels


Association des Autorits du Comt de Manchester : www.agma.gov.uk New Economy: www.neweconomymanchester.com/stories/1756-about_us

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PARTIE I DES ANNEXES : FICHES SUR LES REFORMES DE GOUVERNANCE MTROPOLITAINE DANS LOCDE 183

Annexe 1.5 Oslo


Aire fonctionnelle mtropolitaine (source : OCDE, base de donnes mtropolitaines)

Quelles structures de gouvernance mtropolitaine ?

Population (2012) : 1,26 million dhabitants soit 25,3% de la population nationale Superficie (aire fonctionnelle) : 7 099 km2, laire urbanise reprsentant 2,16% de la superficie totale Densit : 178 habitants par km2 PIB (2010) : 59 milliards USD soit 48 180 USD par habitant Communes sur laire fonctionnelle : 30 municipalits avec une population moyenne de 42 066 habitants par municipalit Taux de chmage (2012) : 3,2 %. 1 aire centrale Concentration : 47 % de la population rside dans laire centrale Indice de fragmentation : 2,4 (nombre de communes pour 100 000 hab. dans l'aire fonctionnelle) La Norvge se caractrise traditionnellement par trois niveaux de gouvernance : ladministration centrale, les comts (les rgions) et les communes. La rgion dOslo prsente une organisation singulire en raison de son statut de capitale (Oslo bnficie la fois du statut de commune et de comt). La rgion mtropolitaine dOslo, appele Oslo Regional Alliance ou encore Oslo Region, est une collaboration politique de 67 autorits locales dont la ville dOslo, les comts de Buskerud, Akershus et stfold, et les municipalits aux alentours dOslo. Cette entit englobe 2,3 millions dhabitants avec une croissance de population soutenue (38 000 habitants en 2011). L'alliance est une organisation base sur ladhsion volontaire des collectivits dont l'objectif principal est de renforcer la rgion mtropolitaine d'Oslo comme une rgion comptitive et attractive en Europe. Cette collaboration politique rgionale se prsente comme une rponse la concurrence accrue des villes et rgions europennes voisines. 2003 : lancement de la Responsibility Reform la suite dun Livre blanc sur la dmocratie locale. 17 dcembre 2004 : cration de lOslo Regional Alliance 2006 : nouveau Livre blanc sur la rforme rgionale qui promeut une administration trois niveaux : ladministration centrale, les rgions/comts et les communes. 2013 (1er janvier) : adhsion des municipalits de Kongsberg. Rollag , Notodden , Hjartdal au sein de lOslo Regional Alliance. Le Conseil est l'organe excutif dOslo Regional Alliance. Avec 18 membres, il est compos de certains maires des municipalits et des comts de la rgion, ainsi que celui de la ville d'Oslo. La composition du Conseil est donc une slection reprsentative des maires municipaux de la rgion, avec notamment les maires des communes dAkershus et de Buskerud et le dput maire du comt dstfold. Actuellement, le maire dOslo est galement le prsident actuel du Conseil. Le Conseil se runit au moins une fois par an pour dfinir la stratgie annuelle et le montant de la cotisation annuelle. Il s'est runi quatre fois en 2012. Les habitants dOslo Regional Alliance paient une cotisation annuelle de 20 40 centimes dEUR (1,50 3 couronnes norvgiennes). Au service des instances politiques de la rgion mtropolitaine d'Oslo, le Secrtariat est responsable de la coordination gnrale de lensemble du travail administratif. LOslo Regional Alliance dispose galement dune antenne de liaison et dun groupe dexperts techniques issus des membres des administrations des collectivits locales. Afin de dvelopper la comptitivit de la mtropole, Oslo et le comt dAkershus ont cr lagence Oslo Teknopol qui promeut lattrait international de la rgion pour les entreprises bases sur la connaissance et linnovation.

Bref historique des rformes de gouvernance mtropolitaine et rformes en cours

lments dinformation sur lorganisation de la structure mtropolitaine

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184 PARTIE I DES ANNEXES : FICHES SUR LES REFORMES DE GOUVERNANCE MTROPOLITAINE DANS LOCDE
Mode de financement de la structure mtropolitaine

Budget (2012) : 656 350 EUR Revenus (2012) : recettes fiscales (637 600 EUR) et recettes exceptionnelles et remboursement de la TVA (19 050 EUR) Charges dexploitation (2012) : salaires internes/dpenses de fonctionnement (187 114 EUR) ; projets de dveloppement (166 628 EUR) ; TVA sur les dpenses (112 535 EUR) et autres charges d'exploitation (17 961 EUR). Oslo Regional Alliance est comptente dans les domaines suivants : coordination des services partags entre les communes, innovation et la comptitivit ; amnagement du territoire et les transports ; logements sociaux et services sociaux locaux. Les Comts sont en charge de lenseignement suprieur, du dveloppement rgional, des infrastructures routires rgionales, de lenvironnement et, enfin, de la politique commerciale et industrielle. En termes de planification stratgique, les comts sont responsables des Counties Plans et assurent un rle de supervision sur les plans municipaux. Les communes ont les comptences suivantes : protection des enfants, enseignement primaire et secondaire, soins de sant, services sociaux, culture et loisirs, infrastructures techniques et amnagement du territoire local. Ainsi, les communes jouent un rle essentiel sur le plan de la prestation des services et contribuent galement au dveloppement conomique local par lintermdiaire des plans municipaux. Ces plans leur permettent entre autres de crer des opportunits de dveloppement conomique, damliorer le maillage des transports publics et doptimiser loffre de logements. Ladministration joue un rle central dans le plan de dveloppement territorial. Le Ministre de la gouvernance locale et du dveloppement rgional (Ministry of Local Government and Regional Development) dfinit le document de planification et de construction (Planning and Building Act PBA) tandis que le Ministre des Transports (Ministry of Transports and Communications) dveloppe le document de planification pour les transports au niveau national. Lagence Oslo Teknopol associe les entreprises dans sa mission pour renforcer la comptitivit de la rgion. Junior Achievement Young Enterprise (JA-YE) a t cr pour soutenir lemploi des jeunes et retenir les talents. Il sagit dun centre denseignement tourn vers le monde des entreprises. Chaque anne, est organis le JA-YE Innovation Camp dans le cadre de la semaine de linnovation qui runit environ 70 tudiants des lyces de la rgion mtropolitaine. Les lves travaillent sur un projet pendant une journe et prsentent leur projet devant un jury composs dacteurs du secteur priv. Lentit mtropolitaine a cr 5 ples de comptitivit : un ple sur la culture (musique, design et architecture), lnergie et lenvironnement, lindustrie portuaire, les technologies de linformation et les sciences de la vie. Chacun de ces ples a dvelopp ses propres projets pour renforcer la cohrence et lidentit de la rgion mtropolitaine.

Comptences exerces par lentit mtropolitaine

Structures consultatives associant les entreprises/citoyens ?

Exemples de projets phares/structurants mens lchelle mtropolitaine qui ont contribu renforcer lidentit mtropolitaine

Dans le domaine des sciences de la vie, le Oslo Cancer Cluster a dvelopp un important centre de recherche sur la sant (1 600 employs et 30 entreprises et organisations). Ce Centre dExcellence Norvgien entend devenir le plus grand centre de recherche contre le cancer en Europe dici 2015. Dans le cadre du cluster sur la culture, la rgion mtropolitaine accueille 5 000 vnements musicaux par an (Live Music Capital of Scandinavia).

La semaine de lInnovation (Oslo Innovation Week - OIW) rassemble, sur une semaine, entrepreneurs, acadmiques, investisseurs et scientifiques qui changent sur les diffrents aspects de linnovation et de la politique industriel. Plusieurs vnements sont organiss dans le cadre de cette semaine pour linnovation : le Campus pour linnovation (Innovation Camp), un forum sur linvestissement (Lab Investment Forum) et une journe Business & Industry Day . Autre projet phare, le train grande vitesse pour relier les villes dOslo, de Gteborg et de Copenhague en 2h20 lhorizon 2025 dans le cadre du Corridor pour lInnovation et la Coopration (Corridor of Innovation and Cooperation- COINCO). Dans le cadre de la coopration scandinave entre Oslo/Copenhague/Gteborg et Malm, plusieurs projets rgionaux ont vu le jour ou sont en cours dlaboration. Dans le domaine de la sant, un accord a t sign entre MedCoast Scandinavia (Oslo Gteborg region) et Medicon Valley Academia
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PARTIE I DES ANNEXES : FICHES SUR LES REFORMES DE GOUVERNANCE MTROPOLITAINE DANS LOCDE 185

(resund Region) afin crer lun de plus grands clusters europens dans le domaine mdical (base de donnes communes contenant plus de 1500 entreprises actives dans le domaine de la science de la vie). Facteurs contribuant faciliter la mise en uvre des rformes mtropolitaines Facteurs limitant ou empchant les rformes

Ladhsion volontaire des municipalits et comts au sein de la Region Oslo Alliance. Une croissance conomique et dmographique forte. La planification territoriale telle que dfinie dans la rgion dOslo implique une forte coordination entre les trois chelons administratifs. Or, on constate un manque de coordination et des dsaccords politiques entre le pouvoir central et les municipalits, essentiellement sur les politiques de transport et doccupation des sols, et entre les membres de la rgion mtropolitaine. Cela entraine un manque de cohsion territoriale dautant que la rpartition des rles et des responsabilits de chaque niveau territorial nest pas toujours prcise. Les comptences de la Rgion Oslo restent faibles en raison du poids des autres chelons territoriaux. Trop grand nombre de communes qui souffrent dune masse critique insuffisante. Le budget de la structure mtropolitaine est limit. Oslo Regional Alliance souffre dun primtre de comptences et dactions limit. Le Conseil de lOslo Regional Alliance nest pas reprsentatif de lensemble des municipalits qui le composent (reprsentation partielle).

Bibliographie spcifique
OECD (2007), Revue Territoriale ; Norvge, Publications de lOCDE, Paris. Norwegian Ministry of Local Government and Regional Development, A Tolerant, Secure and Creative Oslo Region, Report on the Capital Region of Norway, Report No. 31 (20062007). Iselin Hewitt, Simon Friis Mortensen, Elin Seim Msel, and Mari Svolsbru, Students in human geography at the University of Oslo, ECTP Young planners workshop, Territorial Cohesion in the Oslo Region, final document, 2012.

Sites web officiels


Rgion Oslo (Oslo Regionen) : www.osloregionen.no/Pages/About/about_eng.phtml Teknopol: www.oslo.teknopol.no/MainMenu/About-us/ Conseil des Communes et Rgions dEurope Norvge: www.ccre.org/fr/membres/Norv%C3%A8ge.htm Association de laire mtropolitaine dOslo : www.oslomipim.no/en

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186 PARTIE I DES ANNEXES : FICHES SUR LES REFORMES DE GOUVERNANCE MTROPOLITAINE DANS LOCDE

Annexe 1.6. Perth


Aire fonctionnelle mtropolitaine (source : Bureau des Statistiques Australie, Greater Perth, Juin 2013 et calculs OCDE)

Quelles structures de gouvernance mtropolitaine ?

Population : 1,83 millions dhabitants soit 11,7 % de la population nationale Superficie (aire fonctionnelle) : 5 396 km2 Densit : 286 habitants par km2 (ville de Perth) PIB : 28,8 milliards USD soit 29 500 USD par habitant Communes sur laire fonctionnelle : 30 municipalits Taux de chmage de 4,8 %. 1 aire centrale Concentration : n/a Indice de fragmentation : n/a La rgion mtropolitaine de Perth se situe dans lEtat fdr du Western-Australia (Australie-Occidentale). Elle engloble 30 municipalits (metropolitan local governments) et 6 collectivits locales rgionales (Regional Local Governments). Jusqu prsent, il nexiste pas de structure de gouvernance mtropolitaine en tant que telle. Le gouvernement de ltat du Western-Australia, comme les gouvernements des autres tats australiens, joue un rle central dans la gouvernance mtropolitaine. Ltat dtient ainsi les pouvoirs constitutionnels et lgislatifs pour agir sur lensemble de la gestion mtropolitaine mais ces pouvoirs sont compromis dans une certaine mesure par la dpendance croissante des tats fdrs au soutien financier du gouvernement fdral. Au sein du gouvernement de ltat du Western-Australia, la Commission pour le Dveloppement de lAustralie-Occidentale (Western Australian Planning Commission) est un acteur important. Cette agence est en charge de lamnagement du territoire et des transports dans ltat de lAustralie Occidentale au travers du Schma mtropolitain (Metropolitan Region Scheme). Le gouvernement fdral pourrait tre un acteur beaucoup plus important, compte tenu de sa puissance financire, mais ce jour, ses interventions dans les affaires mtropolitaines ont t relativement discrtes. Les municipalits en Australie ont des comptences trs limites : infrastructures lgres, construction des routes municipales, plans locaux doccupation des sols. Dans les faits, il savre que les municipalits de la mtropole de Perth doivent rpondre des demandes importantes de leurs citoyens avec des moyens financiers limits. A noter quelles nont quun rle marginal dans la dfinition du plan de dveloppement stratgique de la zone mtropolitaine. Dautres agences mtropolitaines sectorielles ont rcemment vu le jour :

Le conseil mtropolitain relatif aux cimetires (Metropolitan Cemeteries Board), LAutorit en charge des jardins et parcs botaniques (Botanic Parks and Gardens Authority), LAutorit mtropolitaine en charge du redveloppement (Metropolitan Redevelopment Authority), Groupes dvaluation sur le dveloppement (Development Assessment Panels), Socit pour la confiance sur la rivire Swan (Swan River Trust).

Depuis 2011, une profonde rforme de la gouvernance mtropolitaine est en cours dans tous les Etats australiens. A Perth, les premires avances concrtes de cette rforme ont dbut en 2013 (ci-dessous).
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PARTIE I DES ANNEXES : FICHES SUR LES REFORMES DE GOUVERNANCE MTROPOLITAINE DANS LOCDE 187

Bref historique des rformes de gouvernance mtropolitaine et rformes en cours lments dinformation sur lorganisation de la structure mtropolitaine

1960 : cration dune Autorit Mtropolitaine Rgionale pour la Planification (Metropolitan Region Planning Authority). Celle-ci sera renomme Commission pour le Dveloppement de lAustralie-Occidentale (Western Australian Planning Commission) avec un primtre de comptences tendu ltat fdr. 1995 : moi sur la gouvernance locale (Local Government Act 1995) Voir ci-dessous Prsentation de la rforme en cours Budget des 30 municipalits (2008-2009) : 1 130 millions EUR Budget (estim) de lEtat dAustralie Occidentale allou la rgion mtropolitaine de Perth (2008-2009 ) : 9 965 millions EUR La Commission pour le Dveloppement de lAustralie-Occidentale Elle est juridiquement rattache ltat dAustralie-Occidentale et fonctionne avec le soutien du ministre de la Planification. Elle compte 13 membres et un prsident. Six dentre eux sont directeurs de services de type mtropolitain au niveau de ltat (dpartements de la planification, du dveloppement des transports, de l'eau, de l'environnement et du logement) tandis que les autres membres reprsentent les municipalits. Cette commission fonctionne avec un systme de 17 comits spcialiss ouverts aux industries et aux groupes dintrt. Budget (2012 ) : 69 millions EUR

Mode de financement de la structure mtropolitaine Prsentation de la rforme en cours (2011-2013)

n.a

2009 (fvrier) : un audit sur lorganisation des municipalits et des rgions mtropolitaines est engag au niveau ministriel (Council of Australian Governments (COAG) Reform Council) pour lensemble des aires mtropolitaines australiennes. 2011 (juin) : audit de la gouvernance mtropolitaine de Perth. Commissionn par le Ministre (Minister of Local Government), un groupe dexperts (Metropolitan Local Government Review Panel) est en charge de raliser cette tude en sattachant aux dfis sociaux, conomiques et environnementaux auxquels Perth devra faire face dans les 50 prochaines annes. Le Metropolitan Local Government Review Panel a publi son rapport en 2012 qui propose une rduction du nombre de collectivits et 30 recommandations pour rformer la gouvernance mtropolitaine de Perth. Parmi celles-ci, le Panel recommande la signature dun accord de partenariat entre ltat et les collectivits locales (Partnership Agreement), la cration dun Forum des Maires, la dissolution des collectivits locales rgionales et la nomination dune Commission indpendante sur la gouvernance locale (Local Government Commission). Ce rapport a t rendu public entre octobre 2012 et avril 2013. 2013 (juillet) : dbut de la mise en uvre oprationnelle de la rforme structurelle sur la gouvernance mtropolitaine de Perth. Bas sur le rapport des experts et les conclusions des citoyens, le gouvernement de l'tat de lAustralie-Occidentale annonce une srie de changements sur les dispositifs actuels de ladministration locale au sein de laire mtropolitaine de Perth. Les grandes lignes de ces changements sont les suivantes :

Fusion et redfinition des municipalits actuelles pour obtenir 14 nouvelles collectivits locales dici juillet 2015 : 9 nouvelles collectivits locales seront nouvellement cres ; Renforcement des municipalits locales de Perth tant en moyens financiers quen termes de comptences afin de mieux rpondre aux besoins des habitants ; La priorit sera donne une gouvernance participative pour associer pleinement les citoyens la gestion et le fonctionnement de la collectivit locale ;

Un comit (Metropolitan Reform Implementation Committee) sera en charge de la mise en uvre de la rforme. Il sera compos des lus des diffrentes municipalits, des reprsentants de WALGA et de LGMA (voir. Section sur les structures consultatives) ainsi que des reprsentants du ministre des collectivits locales.

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188 PARTIE I DES ANNEXES : FICHES SUR LES REFORMES DE GOUVERNANCE MTROPOLITAINE DANS LOCDE
Comptences exerces par lentit mtropolitaine

A ce jour, il nexiste pas dentit mtropolitaine en tant que telle. Les comptences mtropolitaines sont exerces par dautres acteurs. Le gouvernement de ltat du Western-Australia est le principal responsable des fonctions gnralement assures par lentit mtropolitaine : il est responsable de la planification, des infrastructures, des transports, des principaux services de sant, de l'ducation, de la gestion environnementale au niveau rgional, de la prparation des stratgies de planification mtropolitaine, et dans la plupart des cas, de l'approbation des grands projets de dveloppement. Rattache au gouvernement, la Commission pour le Dveloppement de lAustralie-Occidentale coordonne les organismes gouvernementaux et autres intervenants dans les grands projets d'infrastructure lchelle de la mtropole et sassure que les intrts et les besoins environnementaux, conomiques et communautaires sont bien respects. Deux associations existent au niveau de la mtropole pour dfendre les intrts des citoyens : WALGA (WA Local Government Association) est une association non-gouvernementale de dfense des 140 municipalits de ltat de lAustralieOccidentale. LGMA (Local Government Managers Australia) est une autre association de dfense des reprsentants des collectivits locales et des lus locaux. Elle entend crer un rseau de professionnels sur lesquels les lus locaux peuvent sappuyer. Elle existe au niveau fdral et dispose dune une branche ddie pour chaque tat. Ct entreprises, nous pouvons citer : Committee for Perth joue un rle de think-tank et de groupe de pression tourn vers les entreprises pour amliorer lattractivit et la comptitivit de la rgion mtropolitaine. La Chambre de Commerce et dIndustrie. Ces structures ont t largement associes au processus de rforme mtropolitaine. Des reprsentants de chacune de ces structures ont particip aux runions avec le Metropolitan Local Government Review Panel. A lheure actuelle, il ny a pas de projet mtropolitain connu en tant que tel. Nanmoins, dans le cadre du processus de rforme, une trs large consultation a t initie pour renforcer la conscience mtropolitaine et associer les citoyens dans cette dmarche : Des confrences publiques (Public Forums et Local Governance Forum) se sont droules en novembre 2011 ; 450 documents ont t soumis au groupe dexperts pendant ltude ; 284 documents (Issues Papers) ont t collects (cf. Rforme en cours) en rponse au rapport dexperts. La rforme mtropolitaine a t largement impulse par : La prise de conscience des municipalits sur la ncessit dengager une rforme en profondeur de la gouvernance locale afin de rpondre aux perspectives de croissances fortes au sein de la rgion mtropolitaine ; La volont du Gouvernement et du Ministre en charge des collectivits locales de soutenir une rforme de grande ampleur. La rforme mtropolitaine a t initie en 2013. Jusqu cette date, plusieurs points de blocages ont pu tre avancs dans le systme de gouvernance locale: Une faiblesse de coordination entre lchelon municipal et celui de ltat central ; Une organisation territoriale trop fragmente pour grer efficacement la gouvernance locale et lamnagement du territoire : grand nombre dacteurs impliqus des chelons divers sans aucun pouvoir dcisionnaire dominant ; Les frontires de certaines municipalits taient dpasses (inexistence de rforme majeure de gouvernance sur les 100 dernires annes) et sont en passe dtre redessines dans le cadre de la rforme mtropolitaine ; Une grande htrognit entre les 30 municipalits existantes en termes de tailles, de dmographies et de capacits ; Manque de vision de long-terme lchelle rgionale.

Structures consultatives associant les entreprises/citoyens ?


Exemples de projets phares/structurant mens lchelle mtropolitaine qui ont contribu renforcer lidentit mtropolitaine Facteurs contribuant faciliter la mise en uvre des rformes mtropolitaines Facteurs limitant ou empchant les rformes

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PARTIE I DES ANNEXES : FICHES SUR LES REFORMES DE GOUVERNANCE MTROPOLITAINE DANS LOCDE 189

Bibliographie spcifique
Gooding, A. 2013, Review of Current Local Government Reform Processes in Australia and New Zealand, Australian Centre of Excellence for Local Government, University of Technology, Sydney; Local Government Association of South Australia, Adelaide. Sansom, G., Dawkins, J., Tan, S. The Australian Model of Metropolitan Governance: Insights from Perth and South East Queensland, UTS: Centre for Local Government, University of Technology, Sydney, May 2012. Metropolitan Local Government Review, Final Report of the Independent Panel, July 2012.

Sites web officiels


Committee for Perth: www.committeeforperth.com.au Planning Western Australia: www.planning.wa.gov.au Government of Western Australia Department of Local Government and Communities: www.metroreform.dlg.wa.gov.au Chambre de Commerce et dIndustrie Australie Occidentale : www.cciwa.com

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190 PARTIE I DES ANNEXES : FICHES SUR LES REFORMES DE GOUVERNANCE MTROPOLITAINE DANS LOCDE

Annexe 1.7. Portland


Aire fonctionnelle mtropolitaine (source : OCDE, base de donnes mtropolitaines)

Quelles structures de gouvernance mtropolitaine ?

Population (2012) : 2,29 millions dhabitants soit 0,73 % de la population nationale Superficie (aire fonctionnelle) : 17 657 km2 Densit : 130 habitants par km2 PIB (2010) : 110,7 milliards USD soit 49 710 USD par habitant Communes sur laire fonctionnelle : 58 municipalits avec une population moyenne de 39 507 habitants par municipalit Taux de chmage (2012) : 8,7 %. 1 aire centrale Concentration : 76 % de la population rside dans laire centrale Indice de fragmentation : 2,5 (nombre de communes pour 100 000 hab. dans l'aire fonctionnelle) La rgion mtropolitaine de Portland, appele Metro, est constitue de quatre comts (le comt de Clark dans ltat de Washington, les comts de Multnomah, de Clackamas et de Washington dans ltat de lOregon). Le Metropolitan Service District (Metro) est le principal conseil de la rgion mtropolitaine de Portland. La grande spcificit de Metro par rapport aux autres mtropolitaines amricaines est que ses membres sont directement lus par la population. Le Tri County Metropolitan Transportation District of Oregon (TriMet), lentit en charge du transport en commun, est la seconde organisation supra municipale importante dans la rgion mtropolitaine de Portland. Il s'agit d'une corporation municipale qui dessert trois comts de la rgion mtropolitaine (Multnomah, Washington et Clackamas). Elle est dirige par un conseil de sept membres, nomm par le gouverneur de l'tat, pour une priode de quatre ans. Son rle est indniable dans laccs aux transports publics mais son activit de planification est subordonne au Metro. 1957 : cration dune commission de planification mtropolitaine (Metropolitan Planning Commission) qui regroupe trois comts de la mtropole actuelle. 1970 : cration du Metropolitan Service District. 1973 : adoption du Oregon State Growth Management Act qui instaure le Urban Growth Boundary 1978 : referendum, orchestr par ltat dOregon et les responsables des trois comts, en faveur de la cration dune structure mtropolitaine. 1978 : cration de Metro Portland dans ses contours actuels qui remplace le Metropolitan Service District. 1995 : adoption du 2040 Growth Concept La structure mtropolitaine rassemble 1,5 million dhabitants rpartis sur 25 municipalits. Lorgane dcisionnel de la mtropole, le Conseil mtropolitain, est compos de six membres lus dans chaque district, dun prsident et dun commissaire. Ce gouvernement mtropolitain est lu tous les quatre ans il se runit deux fois par semaine. Avec 1 600 salaris (2013), la structure mtropolitaine est compose des dpartements suivants : Bureau du Conseil, Dpartement comptable, Reprsentant lgal, Dpartements comptable et juridique, Ressources Humaines, dpartement de la communication, Centre de dveloppement durable, Centre dinformation, Service de gestion des Parcs, Centre de Recherche, le dpartement relatif lamnagement du territoire ainsi que les diffrents services en charge des quipements rgionaux (zoo, centre de confrences, ). Budget total de Metro (anne fiscale 2013-2014) : 490 millions USD
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Bref historique des rformes de gouvernance mtropolitaine et rformes en cours

lments dinformation sur lorganisation de la structure mtropolitaine

PARTIE I DES ANNEXES : FICHES SUR LES REFORMES DE GOUVERNANCE MTROPOLITAINE DANS LOCDE 191

Mode de financement de la structure mtropolitaine

Trsorerie excdentaire (annes fiscales prcdentes) : 165 millions USD Ressources (anne fiscale 2013-2014):

57 % du budget provient des recettes lies aux services dlivrs par la mtropole come lentit en charge de la gestion des dchets qui gnre 55 millions USD de revenus annuels. L'essentiel des services du Metro est ainsi financ par des revenus de tarification. La mtropole peroit galement des taxes immobilires (39 millions USD/ 18 % of the budget approx.). Metro bnficie galement de dotations municipales et fdrales pour un montant total de $ 13 millions. Les ressources sont alloues sur les diffrentes fonctions et programmes dont la Mtropole a la responsabilit tels que dfini dans la loi fdrale et la Charte de Metro. 199 millions USD subventionnent les services de la mtropole, savoir le zoo, le Centre de Confrences, le Centre dexposition, le Centre des arts, les parcs rgionaux et autres espaces verts ainsi que les amnagements pour le traitement des dchets.

Dpenses (anne fiscale 2013-2014):

Comptences exerces par lentit mtropolitaine

Dans un premier temps, le pouvoir de Metro fut limit la gestion dun certain nombre de services urbains comme la collecte des dchets mnagers et la gestion dun zoo rgional. Puis les responsabilits nont cess de se multiplier. Aujourdhui, Metro Portland administre un primtre rgional durbanisation et collabore avec les municipalits locales pour proposer une offre quilibre des diffrents types de logement. Il coordonne galement les investissements en transport. En outre, il gre les programmes de rduction des dchets et du recyclage, un rseau de parcs, despaces verts et le zoo de lOregon. Il supervise enfin les oprations des quipements rgionaux (Oregon Convention Center, Civic Stadium, the Portland Center for the Performing Arts and the Expo Center) qui sont grs par un de ces services, le Metropolitan Exposition Recreation Commission. La planification du territoire est lune des principales fonctions du Metro, assure par le Growth Management Services Department du Metro. Metro Portland dispose dun droit de regard dcisionnel sur les plans locaux qui lui permet dexiger des municipalits quelles modifient leur plan densemble pour le rendre cohrent par rapport aux diffrents plans fonctionnels de la rgion, y compris le plan de gestion du primtre durbanisation. Ce primtre durbanisation est dfini par le Urban Growth Boundary, valable pour 20 ans. Un double objectif est poursuivi : protger les terres agricoles l'extrieur du primtre et canaliser l'intrt du march vers des secteurs situs l'intrieur. En d'autres termes, on recherche la prservation la priphrie, la consolidation et la densification au niveau de l'aire urbanise. Bas sur le Urban Growth Boundary, Metro supervise la croissance urbaine rgionale avec, comme document de rfrence, le 2040 Growth Concept. Ce document, rvis tous les cinq ans, dicte les limites du dveloppement de la rgion mtropolitaine afin de respecter les spcificits des diffrentes aires du territoire. Il se base notamment sur les objectifs suivants : utilisation efficace des zones urbaines, protection des terres agricoles et fertiles, mise en place dun systme de transports quilibr (incluant les modes doux) et promotion dune offre de logements varie (incluant les logements sociaux). A noter que les comts administrent galement un certain nombre de services mais quaucun nest vritablement de nature rgionale. Le Comt de Multnomah, par exemple, fournit des services sociaux et de sant publique, d'aide la recherche d'emplois, d'valuation foncire et de taxation. Les activits de dveloppement conomique sont sous la responsabilit des municipalits. Metro associe les citoyens sur certaines de ses fonctions. Ainsi, le 2040 Growth Concept a fait lobjet dune participation citoyenne majeure. Depuis 1992, data laquelle ce plan de croissance urbaine a t lanc, la population a t sensibilise aux enjeux de lextension urbaine via une campagne dinformation massive (TV, presse, newsletter, radio, standard tlphonique). Metro a envoy 500 000 questionnaires pour connatre les souhaits et proccupations des habitants et a rgulirement organis des sessions participatives (une douzaine de workshops et de forums). Dans un registre plus symbolique, Metro a mis disposition, dans des cafs, des plans et lunettes en 3D pour sensibiliser les habitants aux problmatiques de dveloppement rgional. Par ailleurs, llection du Conseil Mtropolitain tous les quatre ans est en soi une forme de consultation des citoyens.

Structures consultatives associant les entreprises/citoyens ?

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192 PARTIE I DES ANNEXES : FICHES SUR LES REFORMES DE GOUVERNANCE MTROPOLITAINE DANS LOCDE
Exemples de projets phares/structurants mens lchelle mtropolitaine qui ont contribu renforcer lidentit mtropolitaine Facteurs contribuant faciliter la mise en uvre des rformes mtropolitaines Metro a mis en place la Community Investment Initiative ddie aux partenariats publics-privs. Cette structure est compose de 30 acteurs privs et publics qui sengagent soutenir financirement des projets dinfrastructures dans la rgion qui seront crateurs demploi. Il existe galement une forme de coopration avec le monde acadmique. Metro a fait appel lexpertise duniversitaires locaux pour dfinir lamnagement spatial mtropolitain de Portland. Similairement, les universits et Metro ont travaill en troite collaboration pour dfinir le rseau de tramway aux abords et au sein du campus universitaire. Le 2040 Growth Concept (cf. supra). Le rseau de tramway de Metro : financ principalement par TriMet (sans argent fdral), ce rseau de tramway a t accompagn dune restructuration urbaine significative. Projet de cration (vot en 2013 et financ par Metro - 1,5 million USD) dun rseau de voies rserves aux pitons et aux cyclistes sur 6,5 km permettant de relier le Nord et le Sud de Portland. Une gouvernance mtropolitaine trs aboutie avec un vritable Conseil mtropolitain lu. Limpulsion majeure de ltat de lOregon qui a soutenu et pilot la cration de la structure mtropolitaine : ltat fdr a jou un rle central dans linstauration du principe dun conseil mtropolitain. La lgitimit dmocratique contribue renforcer lidentit mtropolitaine auprs des citoyens. Elle permet galement de sonder lopinion des habitants sur la gestion et la politique mtropolitaines (Orfield, 2005 in www.vrm.ca) De forts partenariats entre les secteur privs et publics. Bonne concertation entre plusieurs niveaux de gouvernance et dorganismes : Metro travaille en troite collaboration avec le comt de Multonah, la municipalit de Portland, les gouvernements des diffrents arrondissements ainsi quavec TriMet. Le strict respect de lUrban Growth Boundary a permis la mtropole de prserver son cadre naturel et dviter toute forme de concentration spatiale de la pauvret. n.a

Facteurs limitant ou empchant les rformes

Bibliographie spcifique
OCDE (2012), Compact City Policies - A Comparative Assessment, Publications de lOCDE, p. 209

Sites web officiels


Villes Rgions Monde : www.vrm.ca Oregon Metro: www.oregonmetro.gov Community Investment Initiative: www.communityinvestmentinitiative.org/about/ Plans et acteurs du dveloppement, Portland, Oregon : www.duportland.wordpress.com/ville-de-portland/historique-et-morphogenese

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PARTIE I DES ANNEXES : FICHES SUR LES REFORMES DE GOUVERNANCE MTROPOLITAINE DANS LOCDE 193

Annexe 1.8. Porto


Aire fonctionnelle mtropolitaine (source : OCDE, base de donnes mtropolitaines)

Quelles structures de gouvernance mtropolitaine ?

Population (2012) : 1,31 millions dhabitants soit 12,2 % de la population nationale Superficie (aire fonctionnelle) : 935 km2 Densit : 1 388 habitants par km2 PIB (2010) : 27, 1 milliards USD soit 20 840 USD par habitant Communes sur laire fonctionnelle : 150 municipalits avec une population moyenne de 8 712 habitants par municipalit Taux de chmage (2012) : 16,1 %. 1 aire centrale Concentration : 81,6 % de la population rside dans laire centrale Indice de fragmentation : 11,5 (nombre de communes pour 100 000 hab. dans l'aire fonctionnelle) LAire Mtropolitaine du Grand Porto (Grande rea Metropolitana do Porto - GAMP) englobe 17 municipalits dont la ville de Vila Nova de Gaia (plus de 300 000 habitants), Porto (238 000 habitants), Matosinhos, Gondomar, Santa Maria da Feira et Maia pour les plus grandes. Le pouvoir excutif de la GAMP est assur par la Junta Metropolitana, conseil excutif compos des 17 maires des municipalits de la mtropole. La Junta est prside par un prsident et deux vice-prsidents. Deux autres organes existent au sein de la structure administrative. Dune part, lassemble mtropolitaine (Assembleia Metropolitana) compose de 55 membres lus pour quatre ans par les conseillers municipaux de la mtropole. Dautre part, le conseil mtropolitain ( Conselho Metropolitano) qui se contente dun rle consultatif limit. Il est compos des membres du Conseil, du Prsident de la coordination rgionale et le dveloppement (CCDR-N) et des reprsentants de certains organismes publics, dont les activits sont souvent en lien avec la GAMP. Ce dernier est gnralement directement lu par la Junta. A noter que la Commission de Coordination et de Dveloppement Rgional du Nord (CCDR-N Comisso de Coordenao e Desenvolvimento Regional do Norte) est un organisme dconcentr de lAdministration Centrale ayant pour mission de promouvoir les conditions pour le dveloppement intgr et soutenu du Nord du Portugal (NUT II). 1991 : loi du 2 aot qui institue les Aires Mtropolitaines de Porto et de Lisbonne. La mtropole de Porto compte alors 9 municipalits. Cependant, en 1991, la cration des aires mtropolitaines nest pas accompagne de la rglementation relative leurs comptences respectives. Il faudra attendre douze ans. 2003 : loi tablissant le statut juridique et les comptences des aires mtropolitaines portugaises. LAire mtropolitaine de Porto (AMP) devient lAire Mtropolitaine du Grand Porto (GAMP) et cinq nouvelles municipalits rejoignent la structure mtropolitaine. 2008 : loi du 27 aot instituant un nouveau rgime juridique des aires mtropolitaines de Porto et de Lisbonne. 2010 : deux nouvelles municipalits rejoignent GAMP. 2013 (septembre) : une 17me commune rejoint GAMP (Paredes). 2013 : une loi recente (n75/2013) a rform les institutions mtropolitaines. La GAMP sarticule autour de plusieurs directions au sein de son organisation : Transport, Tourisme, Culture et Patrimoine, Muses, Environnement, Universits, Enseignement suprieur, ducation et formation, Associations professionnelles, Sport et la cohsion sociale. Budget (2013) : 2 473 400 EUR

Bref historique des rformes de gouvernance mtropolitaine et rformes en cours

lments dinformation sur lorganisation de la structure mtropolitaine Mode de financement de la structure mtropolitaine

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194 PARTIE I DES ANNEXES : FICHES SUR LES REFORMES DE GOUVERNANCE MTROPOLITAINE DANS LOCDE
Comptences exerces par lentit mtropolitaine Dpenses (2013) : Frais de personnel : 447 000 EURs ; Acquisition de biens et de services de remplacement : 1 654 354EUR ; Acquisition de biens en capital : 46 700 EUR ; Subventions : 160 001 EUR ; Transferts courants : 160 322EUR; Autres : 5003 EUR Recettes (2013) : Dotations de ltat et des municipalits : 2 432 717 EUR ( noter que 60 % du budget de la GAMP provient de dotations tatiques) ; Recettes du capital : 10 003EUR ; Taxes immobilires : 30 301EUR ;Autres : 379 EUR Les comptences de la GAMP sont lies larticulation des investissements municipaux pour lintrt supra-municipal et la coordination des services entre les municipalits et les services de ladministration centrale dans divers domaines (sant, ducation, infrastructures de transport, quipements collectifs,). La GAMP participe galement la gestion stratgique, conomique et sociale, et la gestion territoriale au sein des collectivits locales incluses dans lespace mtropolitain. En ralit, la GAMP ne dispose pas de comptence propre, elle exerce les comptences prcites soit avec les municipalits, soit avec le pouvoir central ce qui cantonne la structure mtropolitaine dans des projets de faible envergure. A noter que laire mtropole na aucune comptence dans la politique du logement : celle-ci est dfinie au niveau central et mise en place par les collectivits locales. A lheure actuelle, il nexiste pas de document de planification stratgique lchelle mtropolitaine. Cette absence de plan stratgique nincite aucune coopration stratgique entre les municipalits pour assurer un dveloppement quilibr du territoire. A contrario, les municipalits sont responsables des documents de planification stratgiques lchelle municipale. A noter quau niveau national, il existe un document national stratgique, le PNPOT (Plano Nacional da Politica de Ordenamento di Territorio). Jusqu prsent, les structures consultatives associant les citoyens taient quasi-inexistantes. Prenant en compte le dclin de la comptitivit de Porto et de ses municipalits avoisinantes, la GAMP entend aujourdhui dvelopper des clusters technologiques et innovants en troite collaboration avec les universits de la mtropole. Divers projets sont en prparation. Rcemment sest constitu le Centre dinnovation social mtropolitain (Centro de Inovao Social Metropolitano CIS) qui promeut et soutient les projets lis l'entrepreneuriat et l'innovation sociale lchelle de la mtropole. Cr galement rcemment (mars 2013), le CRE-Porto est un centre dexcellence rgional en charge de soutenir et d'identifier de projets de recherche scientifique dans le domaine de l'ducation pour le dveloppement durable. Cette structure a t reconnue en tant que telle par lUniversit des Nations Unies qui a tabli un rseau de CRE dans le monde. Le mtro de Porto est lun des projets phares de la mtropole. Cependant, il est critiqu plusieurs gards. Dune part, aprs plusieurs annes de discussion avant le dbut de la construction (de 1990 2002), il semblerait que certaines municipalits aient t mieux desservies que dautres lors de la construction de ce mtro en raison des forces politiques en place de lpoque (par exemple, Valongo a t mise de ct alors que sa dmographie augmentait). Dautre part, ce projet de mtro sest avr tre coteux (surcot de 1 500 millions deuros). Aussi, le mtro de Porto, vritablement projet mtropolitain en soi, a finalement fragilis lidentit mtropolitaine. Il est aujourdhui administr par une entreprise publique dEtat. Cration dun rseau de parcs mtropolitains afin de dynamiser lespace environnemental de laire mtropolitaine. Projet AVENIR (FUTURO) qui consiste planter 100 000 arbres dici 2015 afin de reboiser certaines zones de laire mtropolitaine. Ce projet est parrain par le Centre rgional pour le dveloppement durable de laire mtropolitaine et luniversit catholique de Porto. Les arbres sont plants bnvolement par les habitants. Pas applicable Moyens financiers trop faibles pour mettre en place des projets structurants ; Pendant plus dune dcennie, la mtropole de Porto a exist sans exercer aucune comptence. Lincertitude face cet chelon administratif a contribu au
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Structures consultatives associant les entreprises/citoyens ?

Exemples de projets phares/structurants mens lchelle mtropolitaine qui ont contribu renforcer lidentit mtropolitaine


Facteurs contribuant faciliter la mise en uvre des rformes mtropolitaines Facteurs limitant ou empchant les rformes

PARTIE I DES ANNEXES : FICHES SUR LES REFORMES DE GOUVERNANCE MTROPOLITAINE DANS LOCDE 195

manque didentit mtropolitaine actuelle. Aujourdhui encore, les comptences de la mtropole sont mal dfinies et ne lui confrent quun champ daction restreint ; Absence de stratgie claire sur le plan de dveloppement de laire mtropolitaine sans document de planification stratgique ; Manque de participation et dintrt des citoyens pour les problmatiques mtropolitaines ; Un dcoupage administratif non adapt la ralit urbaine de la mtropole ; Dveloppement polycentrique de la GAMP dans lequel les territoires avoisinants ont un rle autant, voire plus, attractif que la ville-centre de Porto (par exemple, Vila Nova de Gaia, qui est plus peuple que Porto). Cette comptition urbaine peut contribuer entraver la mise en place dune mtropole stratgique et attractive.

Bibliographie spcifique
Jacques, C. (2010-2011), Le dveloppement de la mtropolisation au Portugal, quels primtres et quelles gouvernances pour les reas metropolitanas?, Rapport de Master, Projet de fin dtudes DA5, cole Polytechnique de lUniversit de Tours. Abrantes, P. (2007), La mtropolisation au Portugal : processus et politiques spatiales, Thse de doctorat Amnagement et urbanisme, Paris 4, Universit Paris Sorbonne, 309 p.

Site web officiel


Aire Mtropolitaine du Grand Porto : www.amp.pt

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196 PARTIE I DES ANNEXES : FICHES SUR LES REFORMES DE GOUVERNANCE MTROPOLITAINE DANS LOCDE

Annexe 1.9. Rotterdam


Aire fonctionnelle mtropolitaine (source : OCDE, base de donnes mtropolitaines)

Quelles structures de gouvernance mtropolitaine ?

Population (2012) : prs de 1,5 million dhabitants soit 8,95 % de la population nationale Superficie (aire fonctionnelle) : 1 480 km2, laire urbanise reprsentant 29,7 % de la superficie totale Densit : 1 011 habitants par km2 PIB (2010) : 55 milliards USD soit 37 050 USD par habitant Communes sur laire fonctionnelle : 36 municipalits avec une population moyenne de 41 573habitants par municipalit Taux de chmage (2012) : 5,4 %. 1 aire centrale Concentration : 58,9 % de la population rside dans laire centrale Indice de fragmentation : 2,4 (nombre de communes pour 100 000 hab. dans l'aire fonctionnelle) Rotterdam et La Haye sont deux des quatre villes qui composent la Randstad (ou Randstad-Holland), mtropole polycentrique constitue des plus grandes villes nerlandaises mais qui na pas dexistence institutionnelle propre. L tat joue cependant un rle prpondrant dans ladministration de cette conurbation et supervise la programmation stratgique de la rgion (programme prioritaire pour la Randstad UPR et Agenda 2040). Lessentiel des pouvoirs juridiques, politiques et financiers au niveau de la Randstad est ainsi exerc par le gouvernement central. La province du Sud Holland est lune des 147 provinces des Pays-Bas. Elle est gouverne par un commissaire de la Reine nomm par le souverain et possde son parlement local, les tats provinciaux. Au sein de la province du Sud Holland, deux entits oprationnelles ont t cres et sont soumises la lgislation WGR-plus : la rgion urbaine de Rotterdam - Stadsregio Rotterdam (qui inclut Rotterdam et 15 communes avoisinantes) et la rgion urbaine de La Haye - Stadsgewest Haadlanden (qui inclut La Haye et 9 communes avoisinantes ce qui reprsente une population totale de 1 million dhabitants). Le projet pour la cration de la Metropoolregio Rotterdam-The Hague est en cours depuis 2010. Ce projet de mtropole regroupe les principales villes de Rotterdam (617 000 habitants) et de La Haye (500 000 habitants) ainsi que 22 autres municipalits de plus petite taille. Au total, 2,2 millions de personnes sont concernes par la mise en place de cette nouvelle structure de gouvernance mtropolitaine. La Metropoolregio nest pas un chelon administratif part entire mais rsulte de la volont de coopration entre les municipalits parties prenantes. Il sagit aujourdhui dune plateforme de dialogue entre collectivits locales qui propose des politiques publiques lchelle du territoire mtropolitain et qui rpond aux exigences du polycentrisme de la rgion actuelle. Dernier chelon administratif, les municipalits : Rotterdam et La Haye sont les deux grandes municipalits qui composent la Metroppolregio. Depuis les annes 80, diffrents projets de structures rgionales ont t proposs tant au niveau de Rotterdam que de La Haye. La coopration rgionale autour de Rotterdam date de 1986 avec linstauration dun organe consultatif des municipalits (Rijnmond). Depuis 2006, la Stadsregio Rotterdam remplace le Rinjmond. 1998 : les maires des quatre grandes villes, Amsterdam, Rotterdam, La Haye et Utrecht, rdigent un manifeste commun en introduisant la notion de Mtropole du Delta . 2008 (dcembre) : les villes de Rotterdam et de La Haye saccordent sur la mise en place informelle de la Metropoolregio. Depuis 2010, le projet concernant la dissolution des rgions WGR+ ainsi que lofficialisation institutionnelle de la structure mtropolitaine sont en cours de discussion. Dans le cadre dune suppression des rgions WGR+, la mtropole deviendrait comptente en matire de politique rgionale des transports et recevrait une dotation gouvernementale. Actuellement, la Metropoolregio, cre en 2010, ne bnficie ni de dotation financire, ni de statut juridique propre. En dcembre 2011, les maires de Rotterdam et de la Haye ont prsent une stratgie rgionale de coopration (Plan Metropoolregio Rotterdam Den Haag) avec notamment un scnario de rapprochement autour dun modle de coopration trois cercles (3-ring model). Ce modle de coopration devrait prendre en compte les diffrents niveaux dintgration institutionnelle existants entre les 24 municipalits : un premier cercle de coopration obligatoire dans un certain
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Bref historique des rformes de gouvernance mtropolitaine et rformes en cours

PARTIE I DES ANNEXES : FICHES SUR LES REFORMES DE GOUVERNANCE MTROPOLITAINE DANS LOCDE 197

lments dinformation sur lorganisation de la structure mtropolitaine Mode de financement de la structure mtropolitaine Comptences exerces par lentit mtropolitaine

nombre de domaines o les budgets, les responsabilits et les comptences sont partages ; un second cercle de coopration obligatoire et de prise de dcisions conjointe, sur diverses initiatives sans budget partag ; et un troisime cercle de coopration volontaire dans dautres domaines et avec dautres municipalits ou institutions qui ne font par partie de la Metropoolregio. Ladoption de ce modle est encore en cours de discussion au sein des diffrents conseils municipaux. A ce jour, la structure mtropolitaine nexiste pas au niveau juridique. A noter que la Randstad ne bnficie pas non plus dune existence propre au niveau juridique et institutionnelle. Stadsregio Rotterdam : 790 525 219 EUR Les rgions WGR+ (Stadsregio Rotterdam et Stadsgewest Haadlanden) sont principalement finances par lintermdiaire de dotations nationales et, dans une moindre mesure, par dotations de collectivits locales. A ce jour, ni la Metropoolregio, ni la Randstad ne bnficient de financement ntant pas reconnues comme des structures juridiques part entire La province du Sud Holland dispose surtout de pouvoirs administratifs qui assurent la liaison entre ltat et les communes ; elle est galement responsable de lamnagement du territoire. Rotterdam et La Haye bnficient des mmes comptences que les autres municipalits nerlandaises. Elles sont comptentes en matire durbanisme et leur champ de comptence a t largi ces dernires annes. Elles sont diriges par un conseil lu par le peuple et par un burgemeester, qui est propos par le ministre de lIntrieur et nomm par la Couronne, par dcret royal, pour un priode de six ans. Le bourgmestre prside le conseil municipal sans en faire partie. Il est assist par les wethouders (adjoints au maire) qui sont eux nomms par le conseil municipal. Les rgions de Rotterdam et de La Haye sont comptentes pour un certain nombre de politiques publiques. La rgion de La Haye dispose de comptences en matire de transports publics, damnagement du territoire, denvironnement ou encore de logement. Au niveau mtropolitain, la Metropoolregio a mis en place un plan de dveloppement stratgique ax sur trois thmatiques : densifier le maillage de transports publics (le RandstadRail est lun des grands projets) ; amliorer la comptitivit conomique de la rgion, notamment en valorisant linnovation et la complmentarit entre les deux municipalits ; et mettre en avant la qualit de vie de cette rgion (en termes de services, dinfrastructures et de diversit gographique). Chacune de ces stratgies est associe un certain nombre de piliers (sept) assortis dactions concrtes mettre en uvre au niveau de la mtropole. De plus, la rgion met en avant lorientation internationale de Rotterdam et de la Haye au travers du complexe industriel portuaire de Rotterdam, de la Cour Internationale de Justice, du rle de La Haye en tant que Ville de la Paix et de la Justice et du Greenport Westland-Oosland (acteur mondial dans le domaine de lhorticulture). Les institutions acadmiques et universitaires de la rgion sont galement largement tournes vers linternational et mettent en place des stratgies de partenariat (les Universits de Leiden La Haye, dErasmus Rotterdam et luniversit de technologie de Delf ont exprim leur volont pour une collaboration rapproche). A ce jour, il nexiste pas de structures consultatives majeures associant les entreprises et les citoyens au projet de mtropole. A noter que ladoption du troisime anneau du modle de coopration (coopration volontaire), actuellement en cours de discussion, devrait favoriser les changes avec le secteur priv, la socit civile et les universits tout en amliorant la comptitivit de la rgion (second axe stratgique du plan de dveloppement stratgique mtropolitain). Le RandstadRail est une liaison ferroviaire entre les gares centrales des villes de La Haye et Rotterdam. Le RandstadRail a donn une impulsion majeure au dveloppement et la connectivit du Metropoolregio, permettant aux usagers de rduire significativement les temps de transports entre ces deux villes. Chaque jour, environ 94 000 personnes se dplacent au moyen de la RandstadRail. Ce train de banlieue, conjointement exploit par les oprateurs de transports publics dans les deux villes (HTM pour La Haye et RET pour Rotterdam), renforce lintgration fonctionnelle de la rgion. Le Metropoolpas est une carte de rduction permettant laccs lensemble des quipements sociaux et culturels de la rgion. Par le biais de cette carte, les citoyens sont incits utiliser les installations disponibles sur l'ensemble du Metropoolregio. Par ailleurs, cette carte revt une signification symbolique pour les citoyens, sensibiliss la coopration entre les municipalits et les institutions de la Metropoolregio. Laroport de Rotterdam a t renomm Rotterdam The Hague Airport en fvrier 2010. Au-del de laspect symbolique, il sagit dun message fort adress aux citoyens sur la coopration entre les deux villes. Dans un second temps, laroport devrait bnficier dimportants travaux dinfrastructure afin daugmenter le nombre de vols internationaux et damliorer la liaison entre l'aroport et les transports publics.

Structures consultatives associant les entreprises/citoyens ? Exemples de projets phares/structurants mens lchelle mtropolitaine qui ont contribu renforcer lidentit mtropolitaine

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198 PARTIE I DES ANNEXES : FICHES SUR LES REFORMES DE GOUVERNANCE MTROPOLITAINE DANS LOCDE
Facteurs contribuant faciliter la mise en uvre des rformes mtropolitaines A titre plus anecdotique, les conseillers des municipalits de La Haye et Rotterdam (portefeuilles de lemploi, des revenus et de la sant) ont chang pendant une semaine leurs bureaux, y compris tous leurs rendez-vous. Les retours dexprience sont plutt positifs, les conseillers municipaux ont en effet beaucoup appris sur le fonctionnement et les mesures de politiques locales mises en uvre dans la municipalit partenaire. Un Metropoolab a galement t inaugur Delf, idalement situ mi-chemin entre Rotterdam et La Haye. Ce centre de confrences est un lieu de rencontre privilgi pour les dcideurs politiques des 24 municipalits de la mtropole et les autres parties prenantes de la Metroppolregio qui organisent rgulirement des runions de travail. Forte implication des maires de Rotterdam et de La Haye dans la promotion de cette initiative mtropolitaine qui multiplient les actions de communication, mettant en avant les avantages dune meilleure coordination et coopration. Longue tradition historique de coopration pousse, formelle et informelle, entre les deux villes principales de la rgion. A titre illustratif, la plateforme de laile sud (South Wing Platform) est un bon exemple de coopration informelle entre la province de la Hollande du Sud, les rgions WGR+, les deux villes principales et dautres municipalits de la rgion. Cette tribune de rflexion uvre pour une meilleure coordination dans le domaine des politiques conomiques, urbanistiques et de transports lchelle de la rgion). Forte intgration fonctionnelle entre les deux villes concernant le march du travail, les services, le logement et le monde des affaires. Tradition historique dune structure institutionnelle trs fragmente qui entrave la mise en place de structures mtropolitaines (provinces, rgions urbaines et municipalits). Trs grande diversit entre les activits conomiques de Rotterdam et de La Haye qui ne peut offrir quune complmentarit limite au niveau de la mtropole. Le centre des affaires de La Haye, par exemple, entretient des relations plus proches avec Delft, Zoetermeer, Leeden quavec Rotterdam. Paralllement, la communaut professionnelle de Rotterdam travaille troitement avec Schiedam et Ridderkerk. Manque didentit au niveau rgional qui reste encore trs axe sur la municipalit elle-mme. Diffrentes initiatives ont t rcemment mises en place pour renforcer cette identit mtropolitaine, comme le Metropool Pas ou le changement dappellation de laroport international. Les 24 municipalits de la mtropole ne peuvent pas fonctionner en vase clos en raison des fortes relations dinterdpendance avec dautres municipalits situes hors mtropole. Afin de prendre en considration la multiplicit des chelons de coopration fonctionnelle, la Metropoolregio travaille sur le modle de dveloppement trois anneaux (cf. supra). Le maintien des deux rgions WGR+ pourrait fragiliser et entraver la mise en place institutionnelle de la Metropoolregio. En effet, ces rgions reprsentent dj un intermdiaire institutionnel entre la Province et les municipalits.

Facteurs limitant ou empchant les rformes

Bibliographie spcifique
Dr. Evert Meijers, Koen Hollander, MSc and Marloes Hoogerbrugge, MSc, European Metropolitan network Institute (EMI), Case study on Metropolitan region Rotterdam The Hague Part of EMIs knowledge and research agenda on polycentric metropolitan areas, September 2012. OCDE Examen territorial de la Randstad-Holland, 2007a, OCDE publishing

Sites web officiels


Stadsregio Rotterdam (rgion de Rotterdam) : www.stadsregio.nl/ Stadsgewest Haaglanden (rgion de La Haye): www.haaglanden.nl/english-information

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PARTIE I DES ANNEXES : FICHES SUR LES REFORMES DE GOUVERNANCE MTROPOLITAINE DANS LOCDE 199

Annexe 1.10. Stuttgart


Aire fonctionnelle mtropolitaine (source : OCDE, base de donnes mtropolitaines)

Quelles structures de gouvernance mtropolitaine ?

Population (2012) : 1,96 million dhabitants soit 2,4 % de la population nationale Superficie (aire fonctionnelle) : 1 987 km2, laire urbanise reprsentant 21 % de la superficie totale Densit : 986 habitants par km2 PIB (2010) : 83,9 milliards USD soit 42 900 USD par habitant Communes sur laire fonctionnelle : 95 municipalits (dont 3 dans le cur urbain) avec une population moyenne de 20 635 habitants par municipalit Taux de chmage (2012) : 3,4 %. 2 aires centrales Concentration : 39 % de la population rside dans laire centrale Indice de fragmentation : 4,8 (nombre de communes pour 100 000 hab. dans l'aire fonctionnelle) La Verband Region Stuttgart est la structure mtropolitaine au sein du Land de Baden Wrttemberg. Il sagit dune association volontaire de collectivits qui englobe la ville de Stuttgart ainsi que les cinq districts (counties) qui lentourent : Bblingen, Esslingen, Gppingen, Ludwigsburg et Rems-Murr. Au total, la Rgion de Stuttgart dnombre 179 villes et communes. Organisation rgionale indpendante, lune des spcificits de cette structure est de bnficier dune assemble rgionale lue au suffrage direct. lue tous les cinq ans, elle compte 93 membres lus au scrutin proportionnel. Les circonscriptions lectorales sont le district urbain de Stuttgart et les cinq districts ruraux. La Verband Region Stuttgart se caractrise galement par une prsidence bicphale. Dune part, le Prsident honoraire, lu pour cinq ans par lAssemble rgionale, en dirige les sances. Dautre part, le Directeur rgional en titre est le reprsentant lgal de la Verband, il est le chef de ladministration et met en uvre les rsolutions prises par lAssemble rgionale. Il est lu pour huit ans comme fonctionnaire temporaire par les membres de lAssemble rgionale. La rgion mtropolitaine de Stuttgart (Stuttgart Metropolitan Region) ne bnficie pas de statut administratif propre mais est reconnue sous lappellation European Metropolitan Region Stuttgart (EMS). Cette dernire se base sur la coopration volontaire entre cinq rgions (Rgion de Stuttgart, Rgion HeilbronnFranken, Rgion Neckar-Alb, Rgion Nordschwarzwald et Rgion Ostwurttemeberg). Elle est administre par 36 reprsentants issus de lassemble rgionale, des rgions et des municipalits et fonctionne sous forme de comits et de groupes de travail. Les dcisions sont prises sur le principe de la coopration et guides par lintrt commun. Les comits de travail valuent, entre autres, dans quelle mesure telle ou telle comptence ou mesure devrait tre de la responsabilit de la gouvernance mtropolitaine ou municipale (valuation ex-ante du principe de subsidiarit). noter lexistence galement du Regierungsbezirk de Stuttgart : entit administrative rattache au Land de Baden Wrttemberg dont elle constitue lune des subdivisions. 1972 : mise en place de la premire association de planification territoriale. 1994 : loi provinciale (du land de Badden-Wrttemberg) relative la cration de la Verband Region Stuttgart . Ce projet tait port lorigine par des acteurs conomiques mtropolitains et par des reprsentants de la socit civile avant dtre repris par la coalition CDU-SPD au parlement du Land. Cette loi sinscrivait galement dans la volont fdrale de crer des rgions mtropolitaines europennes, capables dapporter une rponse originale la crise de lpoque (crise de lindustrie automobile de la fin des annes 80s) et de renforcer la coopration rgionale. Sept entits ont ainsi t cres sous ce statut. 1995 : cration de la Wirtschaftsfrderung Region Stuttgart GmbH (WRS - socit de promotion conomique, filiale 51 % de la Verband Region Stuttgart). 2005 : tablissement de quatre autres rgions mtropolitaines europennes.

Bref historique des rformes de gouvernance mtropolitaine et rformes en cours

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200 PARTIE I DES ANNEXES : FICHES SUR LES REFORMES DE GOUVERNANCE MTROPOLITAINE DANS LOCDE
lments dinformation sur lorganisation de la structure mtropolitaine Mode de financement de la structure mtropolitaine

La Verband Region Stuttgart emploie une cinquantaine de personnes, principalement des spcialistes en planification de lamnagement rgional, du paysage et des transports ainsi quen gestion des transports et des dchets. Budget (2010) : 293 millions dEuros Revenus de la Verband Region Stuttgart (2010 en millions deuros) : recettes provenant des services de transports publics sur courte distance (91,1) ; subventions pour le transport et la mobilit ( trafic ) assumes par les districts et la ville de Stuttgart (75) ; subventions du Land, notamment pour le fonctionnement du rseau express rgional (56,4) ; Dotations de ltat (30,1) ; Cotisations des municipalits (14,6).

Dpenses (2010 en millions deuros) : Transports (261,9, soit plus de 90 % des dpenses) ; Dveloppement conomique, culture et sports (8,2) ; Service de la dette (14,2) ; Planification (2,6) ; Administration (6,7). noter que la rgion ne peroit aucun impt, ni des citoyens, ni des entreprises. Comptences exerces par lentit mtropolitaine La rgion mtropolitaine fonctionne comme une institution mtropolitaine consolide dans laquelle les communes sont dpossdes de certaines comptences, confies un niveau institutionnel supra-local. Lun des objectifs de la rgion est de renforcer la position de Stuttgart dans la concurrence europenne et internationale. La liste des responsabilits qui lui ont t confres comprend la promotion conomique et touristique, la planification des transports publics rgionaux, incluant la responsabilit du rseau de trains de banlieue (S-Bahn) et le dveloppement du logement, du territoire et des infrastructures selon des procdures de planification rgionale. Dautres tches se sont galement ajoutes, notamment la culture, le sport et lorganisation de congrs/salons. La mtropole gre galement partiellement les dchets.

Structures consultatives associant les entreprises/citoyens ?

La Verband Region Stuttgart est lentit en charge de la planification urbaine et du plan rgional de planification urbaine. Lune des rsolutions de ce plan vise dvelopper le polycentrisme caractristique de la rgion. Structures consultatives associant les entreprises :

La socit de coopration conomique (Stuttgart Region Economic Development Corporation - WRS): Cette structure soutient le dveloppement conomique local et renforce la coopration rgionale (travaux de recherche, partenariats scientifiques). Elle assure la promotion de rseaux et soutient les clusters dans toutes les industries innovantes de la rgion. Il sagit dun point de contact principal pour les entreprises. La chambre de commerce et dindustrie joue galement un rle majeur. Elle reprsente les intrts de 130 000 entreprises et se prsente comme le porteparole du monde des affaires dans la structure mtropolitaine.

PUSH! est un rseau compos dune centaine dinstituts de recherche et duniversits au sein de la rgion de Stuttgart afin de soutenir les initiatives de la connaissance. Structures consultatives associant la socit civile : Le Forum Mtropolitain de Stuttgart (Forum Region Stuttgart e.V.) est une plateforme interdisciplinaire (culture, sport, glises, social) qui renforce lidentit mtropolitaine et promeut un certain nombre dinitiatives et de projets qui vont parfois au-del des frontires mtropolitaines. Exemples de manifestations organises : Journe rgionale, prix de la rgion. Le Forum Mtropolitain des Femmes (Womens lobby) : ce groupe associe des femmes de divers horizons et les invite sinvestir dans des champs politiques o des discriminations sont encore luvre. Le Forum Mtropolitain des glises (Dialogforum der Kirchen). Le Forum Mtropolitain des Jeunes ((Jugend Region Stuttgart). Autres structures sectorielles: lassociation culturelle (Kultur Regio Stuttgart) et lassociation sportive rgionale (Sport Regio Stuttgart).

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PARTIE I DES ANNEXES : FICHES SUR LES REFORMES DE GOUVERNANCE MTROPOLITAINE DANS LOCDE 201

Exemples de projets phares/structurants mens lchelle mtropolitaine qui ont contribu renforcer lidentit mtropolitaine

Cration du Metropolticket qui est un ticket permettant de voyager avec un tarif unique sur lensemble des transports urbains de la mtropole. EMS a russi constituer un solide groupe de pression afin dobtenir le soutien de ltat fdral pour un projet de dveloppement dinfrastructures le long de la Neckar, un cours deau qui offre dimportantes capacits de transportation fluviale. La Verband Region Stuttgart est partenaire dans plusieurs projets importants dinfrastructures : le Neue Messe (imposant centre des congrs de 100 000 m2, caractris par son parking au-dessus de lautoroute), le projet ferroviaire Stuttgart 21 et le centre de gestion des marchandises. L'accessibilit aux trains grande-vitesse et l'optimisation du systme ferroviaire (les transports reprsentent une majorit crasante du budget de la Verband Region Stuttgart cf. ci-dessus). Le systme de communication des sites dimplantations (SKS) est une base lectronique qui permet aux communes de la rgion de commercialiser leurs surfaces et biens industriels et de recenser lensemble de ces surfaces. La lgitimit dmocratique et la reprsentation des citoyens au sein de lAssemble rgionale. Un fort soutien politique du land pour impulser la cration dun chelon administratif supplmentaire (la rgion a t cre par la loi rgionale selon un processus top-down). Une forte coopration avec les autres rgions mtropolitaines allemandes, ainsi quavec les autres partenaires nationaux et internationaux (slogan de la Verband Region Stuttgart : Runir les forces ). Une coopration mtropolitaine base sur ladhsion volontaire des municipalits. Le succs des rseaux, clusters et autres cooprations ponctuelles lancs au niveau rgional. Un nombre encore trs important de municipalits (170) au sein de la rgion. La comptition entre la ville de Stuttgart et dautres centres de la rgion en raison du polycentrisme en place dans cette aire mtropolitaine.

Facteurs contribuant faciliter la mise en uvre des rformes mtropolitaines

Facteurs limitant ou empchant les rformes

Bibliographie spcifique
Dr. Steinacher, Bernd (Directeur rgional de la Verband Region Stuttgart), Workshop on metropolitan governance, Montral, 7-8 octobre 2004, www.vrm.ca. Marta Lackowska and Karsten Zimmermann, New forms of territorial governance in metropolitan regions? A Polish-German comparison, published online 28 February 2011 European Urban and Regional Studies, DOI: 10.1177/0969776410390746. Jeannette Wopperer, Regional Director, Verband Region Stuttgart, Stuttgart Metropolitan Region, Taipei International Seminar, 2005.

Site web officiel


Rgion de Stuttgart: http://www.region-stuttgart.de

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202 PARTIE I DES ANNEXES : FICHES SUR LES REFORMES DE GOUVERNANCE MTROPOLITAINE DANS LOCDE

Annexe 1.11. Turin


Aire fonctionnelle mtropolitaine (source : OCDE, base de donnes mtropolitaines)

Quelles structures de gouvernance mtropolitaine ?

Population (2012) : 1,76 million dhabitants soit 3 % de la population nationale Superficie (aire fonctionnelle) : 1 781 km2 Densit : 989 habitants par km2 PIB (2010) : 54,5 milliards USD soit 31 210 USD par habitant Communes sur laire fonctionnelle : 89 municipalits avec une population moyenne de 19 785 habitants par municipalit Taux de chmage (2012) :9,2 % 1 aire centrale Concentration : 50 % de la population rside dans laire centrale Indice de fragmentation : 5,1 (nombre de communes pour 100 000 hab. dans l'aire fonctionnelle) Laire mtropolitaine de Turin, qui rassemble 54 communes, na longtemps t quune unit statistique sans frontire administrative. A lheure actuelle, il nexiste toujours pas de structure mtropolitaine en tant que telle qui sinscrit juridiquement entre les chelons territoriaux de la rgion du Pimont, de la province de Turin et de la ville de Turin. Laire mtropolitaine de Turin reste donc non institutionnalise pour linstant. Nanmoins, deux structures vocation mtropolitaine peuvent tre mises en avant (mme si elles peinent simposer face la gouvernance de la ville de Turin) :

LAssociation Torino Internazionale (TI) est une association compose dune petite quinzaine dacteurs mlant secteur public et priv. Cette association a pilot la mise en uvre oprationnelle des plans stratgiques et semble travailler llaboration dun nouveau plan stratgique pour 2025. Il faut noter que la prsence dacteurs civils et privs dans la gouvernance institutionnelle dune mtropole a t vue comme une innovation turinoise. Torino Internazionale est co-prside par le maire de Turin et le prsident de la province de Turin. Une nouvelle structure, le Tavolo Metropolitano a t cre en 2008 pour aborder les problmes de gouvernance locale au niveau de laire mtropolitaine. Elle rassemble les maires de 17 communes de la province de Turin.

noter que la province de Turin est la communaut locale intermdiaire entre la ville de Turin et la rgion Pimont, compose de 315 communes autour de Turin. Son rle est dassurer la coordination entre les diffrentes communes, dont seules une cinquantaine relve vraiment de laire urbaine turinoise. A linverse, la Ville de Turin ne concentre quun tiers du total des habitants de laire mtropolitaine. Ainsi les deux principales entits administratives qui existent au niveau mtropolitain ne couvrent chacune quune partie incomplte de la surface mtropolitaine. 1990 : loi 142 sur le systme de gouvernance locale. 1993 : loi tablissant llection du maire au suffrage universel direct et permettant de librer en partie les excutifs locaux des coalitions multi-partis. 2000 : premier plan stratgique adopt lchelle de la rgion mtropolitaine. Ce plan stratgique a t envisag comme un outil de communication pour mieux informer les Turinois et les acteurs extrieurs des diffrentes politiques conduites par la ville et la vision densemble dans laquelle elles sinscrivaient. Ce Plan sest efforc de dfinir une vision partage du dveloppement social et conomique futur de la mtropole, base sur un consensus citoyen, afin dattirer et de dvelopper des fonctions internationales dans les domaines conomique et culturel. La gestion de ce plan et sa mise en uvre oprationnelle ont t pilotes par lassociation Torino Internazionale (TI) cre la mme anne. 2000 : cration de lAssociation Torino Internazionale (TI). 2000 : organisation dune Confrence Mtropolitaine. Conformment ce qui avait t tabli dans le cadre du premier plan stratgique, cette Confrence Mtropolitaine avait comme mission principale de dessiner les contours dune nouvelle structure de gouvernance mtropolitaine (Citt Metropolitana). Cette arne de gouvernance informelle runissait la ville de Turin, la province de Turin et 37 communes de premire et deuxime couronne de la ville. Des problmes communs aux diffrentes autorits locales ont t discuts au sein de cette confrence tels que les transports urbains ou encore la gestion des risques naturels
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Bref historique des rformes de gouvernance mtropolitaine et rformes en cours

PARTIE I DES ANNEXES : FICHES SUR LES REFORMES DE GOUVERNANCE MTROPOLITAINE DANS LOCDE 203

et technologiques. Nanmoins, les travaux de cette confrence ont t mis entre parenthses en 2003, en raison de la rticence des lus mettre des ressources en commun. Depuis lors, aucun progrs na pu tre fait, notamment, dans le domaine de la fourniture de services urbains. 2005 : cration dUrban Center Metropolitano suite un accord entre Citt Di Torino (organe travaillant dans le domaine de la communication sur des projets ayant trait aux modifications du cadre de vie des citoyens turinois), le conseil municipal de Turin, lInstitut Suprieur pour linnovation des systmes territoriaux (SiTI; intgr lcole Polytechnique de Turin) et l'association Torino Internazionale. 2006 : second plan stratgique. Dans la ligne du premier plan, ce second plan visait favoriser des cooprations ponctuelles sur des projets donns entre des communes reconnaissant des intrts communs. Ce Plan Stratgique pouvait tre divis en quatre secteurs thmatiques (le territoire mtropolitain, la qualit de vie sociale, le potentiel culturel et le dveloppement conomique) tout en remettant lhonneur lindustrie automobile comme secteur essentiel pour le dveloppement conomique de la mtropole. 2006 : Turin accueille les Jeux Olympiques dhiver. 2008 : cration de Tavalo Metropolitano, nouvelle structure qui succde la Confrence Mtropolitaine, pour orchestrer les nouveaux efforts de construction mtropolitaine. 2009 : loi sur le fdralisme 2009. 2012 : dcret-loi du 31 octobre 2012 sur les Citt Metropolitana (10 villes italiennes dont Turin) dont la mise en application est encore en suspens du blocage de la Cour constitutionnelle lt 2013. Le gouvernement souhaite cependant aller de lavant et rendre la loi oprationnelle en rdefinissant les comptences et les modalits de mise en uvre des villes mtropolitaines (10 villes concernes dont Rome Capitale). Le gouvernement va proposer en outre des incitations financires pour faciliter le processus. Torino Internazionale comprend 91 partenaires issus des sphres publiques (23 communes de la mtropole), parapubliques et prives. Les maires des communes membres sigent donc aux cts de reprsentants des syndicats, des instances de reprsentation du patronat et dautres institutions. Elle constitue ainsi une plateforme de coopration la fois interinstitutionnelle verticale (entre les diffrents niveaux de pouvoir) et horizontale (entre les collectivits locales de la mtropole). Elle emploie une dizaine de techniciens, pour la plupart spcialiss dans les domaines de la communication, de lconomie, de la sociologie et de lurbanisme Tavolo Metropolitano rassemble les maires de 17 communes de la province de Turin. Pas dinformation budgtaire sur les structures vocation mtropolitaine mentionnes ci-dessus. La mission principale de lassociation Torino Internazionale est de promouvoir le Plan Stratgique auprs du public et les actions qui en dcoulent, de maintenir un haut niveau de mobilisation au sein du rseau des porteurs de projet, de rappeler les partenaires leur engagement, de mettre en relation des partenaires afin dapprofondir leurs connaissances, mais aussi de faire remonter les observations relatives aux actions en cours et les ventuelles propositions de rorientation du Plan lui-mme.

lments dinformation sur lorganisation de la structure mtropolitaine

Mode de financement de la structure mtropolitaine Comptences exerces par lentit mtropolitaine

Structures consultatives associant les entreprises/citoyens ?

Tavano Metropolitano est une plateforme de discussion qui ne bnficie daucune comptence propre. Mme si la gouvernance au sein de laire mtropolitaine de Turin nest gure avance, les citoyens comme les entreprises ont t largement associs au dbat sur la gouvernance mtropolitaine :

Les deux plans stratgiques mtropolitains ont t labors moyennant une large concertation denviron 1 000 personnes (reprsentants politiques, des institutions, du monde conomique et de socits ainsi que des experts extrieurs). titre illustratif, le premier plan stratgique a t sign par 57 acteurs dont la ville de Turin, FIAT, la rgion du Pimont, des banques, des universits, La transformation urbaine de la ville de Turin, et les grands travaux qui en dcoulent, ont t facilits grce une large coalition dacteurs issus des entreprises et de la socit civile. titre illustratif, le renouvellement urbain vers une socit de la connaissance a t port par les collectivits locales mais aussi par les secteurs les plus innovants du monde conomique et de monde acadmique auxquels sajoutent les milieux bancaires et la chambre de commerce. Les

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204 PARTIE I DES ANNEXES : FICHES SUR LES REFORMES DE GOUVERNANCE MTROPOLITAINE DANS LOCDE
travaux/projets de rgnration urbaine ont galement mobilis de nombreux acteurs du secteur priv, notamment ceux lis la proprit foncire et immobilire, lindustrie de la construction et tous les bnficiaires directs et indirects de ces secteurs (banques locales, chambre de commerce, etc.). LUrban Center Metropolitano est charg de faire connatre aux Turinois les transformations de la ville mais aussi damliorer la participation citoyenne dans les projets de transformation urbaine. Cette structure compte une quinzaine demploys avec un budget annuel infrieur de moins de 1 million dEUR (dotations de la ville de Turin et contributions de mcnes privs). noter que deux acteurs privs ont jou - surtout historiquement - un rle important dans la construction de la gouvernance mtropolitaine turinoise : les fondations bancaires (San Paolo di Torino et la Fondation de la caisse dEpargne de Turin) ainsi que FIAT. Ladoption des plans stratgiques a permis dinitier de grands travaux urbains mais qui ont t essentiellement entrepris lchelle de la ville de Turin et qui ont contribu la transformation urbaine et conomique de la mtropole :


Exemples de projets phares/structurants mens lchelle mtropolitaine qui ont contribu renforcer lidentit mtropolitaine

Au niveau urbain, de nombreux travaux ont t mis en uvre : construction du passante ferroviario (infrastructure ferroviaire de liaison entre les diffrentes parties de la ville et du mtro), ralisation de nouveaux parcs de stationnement, largissement de la rocade autoroutire et renforcement de laroport. Dautres projets de rgnration des priphries sociales ont aussi t engags. Au niveau conomique, la ville de Turin a cr de nouveaux centres de recherche, des coles et des parcs technologiques dans le domaine des technologies de linformation et de la communication afin damorcer sa transformation vers les secteurs scientifiques et lconomie de la connaissance.

Facteurs contribuant faciliter la mise en uvre des rformes mtropolitaines

Fort portage politique par les maires successifs de la ville centre (Castellani puis Chiamparino), soutenus par les collectivits territoriales que sont la Province et surtout la Rgion Pimont, pour llaboration des deux plans stratgiques turinois. Limpulsion dune aire mtropolitaine a t donne au niveau local (processus bottom-up). La mtropole de Turin a russi transformer son image de ville industrielle domine par la FIAT en une ville post fordiste denvergure internationale, connue pour ses innovations technologiques et scientifiques, sa qualit urbaine et sa culture. Stabilit politique de la ville de Turin qui a t gouverne par la mme coalition politique sur une priode de 18 ans. Ce fait est prsent comme lune des raisons expliquant la solidit de la gouvernance exerce au niveau de la ville de Turin, ainsi que son essor conomique et culturel. Un certain flou juridique, depuis la loi de 1990, sur les comptences locales et autres arrangements institutionnels locaux qui na pas t un terrain propice la rforme mtropolitaine. La rflexion stratgique mene lchelle mtropolitaine sappuie sur une aire qui reste non institutionnalise . Depuis la mise en place de lAssociation Torino Internazionale, la coopration mtropolitaine est reste limite la pratique prospective sans vritablement davances concrtes sur le plan institutionnel. La difficult porter la rflexion de la gouvernance lchelle mtropolitaine alors mme que celle de la ville de Turin pouvait tre qualifie de success story. La Province de Turin qui se considre de fait comme la future Citt Metropolitana, a frein les efforts de gouvernance mtropolitaine. Le manque de leadership de la rgion dans les secteurs dans lesquels elle est comptente et les difficults du gouvernement central porter les projets politiques dans les domaines o ltat est comptent (par exemple, le projet de train grande vitesse entre Turin et Lyon) ont galement t des facteurs qui nont pas favoris les rformes. Les difficults financires actuelles de la ville de Turin (fort endettement) couples la fin de la stabilit politique qui avait caractrise la ville dans les dernires annes sont suceptibles de freiner le processus de construction mtropolitaine dans les prochaines annes.

Facteurs limitant ou empchant les rformes

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PARTIE I DES ANNEXES : FICHES SUR LES REFORMES DE GOUVERNANCE MTROPOLITAINE DANS LOCDE 205

Bibliographie spcifique :
Christian Lefevre, Turin, The ESPON 2013 Programme, 2013. SGPTD : Secondary Tier Cities in Territorial Development in Europe, Performance, Policies and Prospects. Herv Brichet, La stratgie de redploiement de Turin et laccompagnement de ces transformations urbaines par Urban Center Metropolitano, Document de travail non publi, 2010.

Site web officiel


Association Torino Internazionale: http://www.torinostrategica.it/

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206 PARTIE I DES ANNEXES : FICHES SUR LES REFORMES DE GOUVERNANCE MTROPOLITAINE DANS LOCDE

Annexe 1.12. Vancouver


Aire fonctionnelle mtropolitaine (source : OCDE, base de donnes mtropolitaines)

Quelles structures de gouvernance mtropolitaine ?

Population (2012) : 2,4 millions dhabitants soit 6,9 % de la population nationale Superficie (aire fonctionnelle) : 5 064 km2 Densit : 474 habitants par km2 PIB (2010) : 81,6 milliards USD soit 35 290 USD par habitant en 2010 Communes sur laire fonctionnelle : 44 municipalits avec une population moyenne de 54 505 habitants par municipalit Taux de chmage (2012) : 6,7 % 1 aire centrale Concentration : 94 % de la population rside dans laire centrale Indice de fragmentation : 1,8 (nombre de communes pour 100 000 hab. dans l'aire fonctionnelle) Le district rgional du Grand Vancouver (Greater Vancouver Regional District - GVRD), plus communment appel Metro Vancouver, est une entit administrative regroupant 24 collectivits locales dont 22 municipalits de la rgion de Vancouver. Les deux autres collectivits regroupent une Electoral Area A (cette zone, dune superficie de 818 km2, comprend les territoires isols qui ne font pas partie des 22 municipalits mais qui sont inclus dans les frontires gographiques et administratives du district rgional) et Treaty First Nation (communauts aborignes vivant sur le territoire gographique du district rgional). Metro Vancouver est galement techniquement compos des quatre entits suivantes : le district rgional du Grand Vancouver (GVRD), le Grand assainissement Vancouver et du district de drainage (GVS & DD), le Greater Vancouver Water District (GVWD) et la Socit d'habitation Vancouver Metro (MVHC). Chacune d'elles est dirige par un conseil d'administration. La coopration mtropolitaine est trs ancienne Vancouver, elle a dbut en 1911. 1913 : cration du Grand assainissement Vancouver et du district de drainage (Greater Vancouver Sewerage and Draining District) 1924 : instauration du Greater Vancouver Water District (GVWD). 1937 : sous limpulsion de la ville de Vancouver, cration dun Comit de Planification Rgionale (Regional Planning Committee) qui servira de base pour les futurs plans de dveloppement rgionaux. 1965-1967 : partir de 1965, cration des districts rgionaux en Colombie-Britannique. Le District Rgional de Vancouver (GVRD) est cr en 1967. 1972 : le GRVD reprend son actif les fonctions exerces par les diffrentes structures autonomes existantes jusqualors. 1975 : publication du premier plan de dveloppement stratgique pour la mtropole (Liveable Region Plan), qui sera amend et dfinitivement adopt en 1996 sous le nom de Liveable Regional Strategic Plan. 1999 : cration de Translink. 2007 : le district rgional de Vancouver change de dnomination pour sappeler Mtro Vancouver . Le conseil dadministration de Metro Vancouver comprend 40 directeurs issus des 24 collectivits locales. Le nombre de directeurs nomm pour chaque municipalit est fonction de sa population : les directeurs disposent dune voix par tranche de 20 000 habitants dans la limite de cinq voix. Chaque directeur est un lu local lexception de la collectivit de Electoral Area A qui na pas de reprsentant local.
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Bref historique des rformes de gouvernance mtropolitaine et rformes en cours

lments dinformation sur lorganisation de la structure mtropolitaine

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Mode de financement de la structure mtropolitaine

Mme si la ville la plus peuple de la rgion est Vancouver, les bureaux administratifs de la mtropole sont situs dans la ville de Burnaby. En 2012, Metro Vancouver comptait environ 1300 employs rpartis entre les huit dpartements suivants : Communications & Relations externes, Ressources humaines, Services gnraux, finances et logement, Traitement des eaux uses; Planification, Politique & Environnement, Gestion des dchets solides, et Gestion de leau. Budget de Metro Vancouver (2013) : 260 millions EUR. Dpenses : prs de 85 % du budget de Metro Vancouver est allou aux trois services publics suivants : gestion de leau (35 %), traitement des eaux uses (29 %) et traitement des dchets solides (15 %). Le reste du budget permet de financer les activits suivantes : le plan de dveloppement rgional, la qualit de lair, la gestion des parcs rgionaux (10 %) et les services au logement (6 %). Recettes : prs de 80% des recettes de Metro Vancouver proviennent des services dlivrs par la mtropole : taxes sur leau (35 %), taxes sur le traitement des eaux uses (29 %) et taxes de dcharge pour les dchets solides (15 %). La mtropole prlve galement un impt foncier (5 %) et collecte des loyers sur des complexes immobiliers dont la mtropole est propritaire (7 %). Mtro Vancouver remplit une triple responsabilit : offrir les services essentiels ses citoyens, piloter le plan stratgique futur de la mtropole et servir de plateforme rgionale de dialogue entre les lus et les citoyens. La mtropole sest dote de huit plans rgionaux dans les domaines de comptence suivants : environnement (qualit de lair et traitement des moustiques), gestion des parcs rgionaux, dveloppement rgional, traitement des eaux uses, logement, gestion de leau, systme agro-alimentaire et traitement des dchets solides. La particularit du modle de Mtro Vancouver est dtre une structure mtropolitaine la carte . Les collectivits peuvent choisir de dlguer leurs comptences la structure mtropolitaine ou de fournir elles-mmes les services associs ces comptences (procdure de opt in or out ). Ce mode de fonctionnement offre aux collectivits une grande souplesse et leur permet de conserver une certaine autonomie malgr la mise en place de la structure mtropolitaine. Les collectivits qui nadhrent pas lune des comptences exerces par le district rgional nont pas le droit de vote sur les dcisions prises. En pratique, toutes les communes ont dlgu leurs comptences Metro Vancouver dans les domaines o lentit mtropolitaine est comptente, lexception de la ville dAbbotsford qui a choisi de ne dlguer que la comptence en matire de gestion des parcs rgionaux ( noter que les habitants de la municipalit dAbbotsford ne sont pas comptabiliss dans le recensement de la population lchelle du district rgional). Mtro Vancouver a tabli un plan rgional de dveloppement stratgique (Regional Growth Strategic Plan - RGS) en 2011 qui succde au plan prcdent (Livable Region Strategic Plan LRSP). Ce plan daction stratgique couvre les actions rgionales dans le domaine des transports, du logement, du dveloppement rgional et des infrastructures. Il sarticule autour de cinq objectifs principaux : crer une zone urbaine compacte ; soutenir une conomie en ligne avec les enjeux du dveloppement durable ; prserver lenvironnement de la rgion et rpondre au changement climatique ; dvelopper les communauts et ; favoriser les moyens de transports publics cologiques. Chaque commune adopte ensuite un rglement juridique prcisant les modalits de mise en uvre au niveau local des objectifs tablis dans le plan stratgique rgional. Lune des missions de Metro Vancouver est de promouvoir une plateforme de dialogue afin dchanger sur les problmatiques et les projets de la mtropole. Plusieurs initiatives ont dj t mises en place pour associer les citoyens la vie de la mtropole: rencontres mensuelles avec les lus sur la stratgie de dveloppement durable de la rgion (Metro Vancouvers Sustainability Community Breakfasts auxquels les entreprises sont galement convies); runions dinformations sur les enjeux de gouvernance locale (Metro Vancouver Regional Finance Symposium), vidos et programmes tlviss. Attribution de bourses rgionales (10000 CAD) pour des projets culturels lchelle du district ; Organisation dateliers pour les enfants et les adolescents afin de les sensibiliser aux actions de dveloppement durable mises en uvre au sein de la rgion ; Cration dun sentier priphrique dans le parc rgional Tynehead pour favoriser laccs aux familles ; Construction dune ligne de mtro entirement automatique, Canada Line (Public Private Partnership) ;

Comptences exerces par lentit mtropolitaine

Structures consultatives associant les entreprises/citoyens ?

Exemples de projets phares/structurants mens lchelle mtropolitaine qui ont contribu renforcer lidentit mtropolitaine

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208 PARTIE I DES ANNEXES : FICHES SUR LES REFORMES DE GOUVERNANCE MTROPOLITAINE DANS LOCDE
Facteurs contribuant faciliter la mise en uvre des rformes mtropolitaines Facteurs limitant ou empchant les rformes Cration de Translink (lgalement appel South Coast British Columbia Transportation Authority) qui est lorganisation en charge des transports rgionaux au sein de la mtropole Longue tradition de coopration mtropolitaine qui a dbut au dbut du XXme sicle : le District Rgional de Vancouver a largement volu au cours des annes mais son existence remonte 1913. La souplesse du systme de mtropole la carte . La mtropole de Vancouver nest pas porte par un fort leadership politique et ptit de son manque de lgitimit dmocratique (aucun membre du Conseil dadministration nest directement lu). Faible collaboration institutionnelle entre la Province de la Colombie-Britannique et Metro Vancouver alors que la Province dtient des pouvoirs importants : approbation des plans rgionaux pour le traitement des dchets solides et liquides, tablissement des standards environnementaux, provision de services rgionaux dans le domaine des autoroutes, des transports collectifs et de la protection des terres agricoles. Ce manque de coopration est particulirement critique pour la dfinition du plan rgional de dveloppement stratgique (RGS) en matire de transports publics et de planification de loccupation des sols. Les municipalits ne respectent pas toujours le plan de dveloppement stratgique de la mtropole en raison dun manque de coordination en amont entre district rgional et municipalits. Par exemple, dans le RGS, certaines zones taient dfinies par la rgion comme des potentielles zones urbaines constructibles alors que ces mmes zones taient considres comme terres agricoles par les municipalits concernes. Le fonctionnement mme de Metro Vancouver implique ladhsion de lensemble des municipalits dans la prise de dcisions. Celle-ci peut tre difficile et longue obtenir. titre dillustration, le RGS doit obtenir la validation de toutes les municipalits avant dtre finalement adopt par le Conseil dadministration de la mtropole. En consquence, il semblerait que les citoyens se dsintressent peu peu des activits et du fonctionnement de Metro Vancouver.

Bibliographie spcifique:
The University of British Columbia, The Centre for Human Settlements, Metro Vancouver: collaboration for a Sustainable Metropolitan Region, www.chs.ubc.ca/consortia/outputs3/CaseStudy-MetroVancouver-Collab_Sustainable_Metro_Region.pdf. Hillsdon, P., White Paper on Metro Vancouver Regional Governance Reform, December 2009, (www.scribd.com/doc/24097268/White-Paper-on-Metro-Vancouver-RegionalGovernance-Reform). OCDE (2012), Compact City Policies - A Comparative Assessment, Publications de lOCDE, p. 209

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PARTIE II DES ANNEXES : MTHODOLOGIE DE LOCDE POUR DFINIR LES AIRES URBAINES FONCTIONNELLES 209

Partie II des Annexes

Annexe 2.1. Mthodologie de lOCDE pour dfinir les aires urbaines fonctionnelles
LOCDE, en collaboration avec la Commission europenne (Eurostat et la Direction gnrale charge de la politique rgionale la Commission europenne) et les pays membres de lOCDE, a labor une dfinition harmonise des zones urbaines considres en tant quunits conomiques fonctionnelles. Il sagit de municipalits trs densment peuples (centres urbains) auxquelles sajoutent les municipalits adjacentes qui prsentent une intgration conomique forte, mesure par limportance des trajets domicile-travail avec le centre urbain. Ces bassins de vie et demplois organiss autour dune ou plusieurs villes-centres sont appels des aires urbaines fonctionnelles (AUF). La mthodologie de lOCDE pour dfinir une aire urbaine fonctionnelle comprend trois tapes : lidentification des curs urbains cest--dire des continuums de cellules urbaines dun kilomtre carr densment. lidentification des curs urbains non contigus faisant partie dune mme aire fonctionnelle (polycentrisme). Deux curs urbains sont intgrs la mme aire fonctionnelle ds lors que lun dentre eux a plus de 15 % de ses habitants qui travaillent dans lautre cur. la dfinition de larrire-pays sur la base des des dplacements domicile-travail.

Cette dfinition rsout les problmes de comparabilit lchelle internationale lis aux frontires administratives. Elle est applique 29 pays de lOCDE ( lexception de lAustralie, de lIslande, dIsral, de la Nouvelle-Zlande et de la Turquie) et fait apparatre 1 179 zones urbaines de plus de 50 000 habitants. Elles ont des tailles diffrentes : petites aires urbaines (50 000 200 000 habitants), aires urbaines moyennes (200 000 500 000 habitants), aires mtropolitaines (plus de 500 000 habitants, soit 268 entits) et grandes aires mtropolitaines (plus de 1,5 million dhabitants, soit 82 entits). La France, par exemple, comprend 83 aires urbaines fonctionnelles : 39 de petite taille, 29 de taille moyenne et 15 de taille mtropolitaine dont 3 sont des grandes mtropolitaines : Paris, Lyon et Marseille. Une base de donnes comprenant les 275 aires mtropolitaines et grandes aires mtropolitaines a t dveloppe (http://measuringurban.oecd.org). Elle permet de comparer les aires mtropolitaines lchelle internationale du point de vue dune srie dindicateurs, notamment leur taille, de leur densit, des diffrentes formes que prend lurbanisation (zones densment peuples et leur zone priphrique, sprawling, villes polycentriques connectes, etc.), de la croissance de la population, de leur performance conomique, de limportance du chmage, du nombre de brevets, etc.

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210 PARTIE II DES ANNEXES : MTHODOLOGIE DE LOCDE POUR DFINIR LES AIRES URBAINES FONCTIONNELLES

Encadr A2.1. Mthodologie utilise pour dlimiter les aires urbaines fonctionnelles
La mthode comprend trois tapes principales, schmatise sur le graphique A2.1 cidessous. La premire consiste recenser les aires centrales urbaines : des donnes relatives la population utilisant les grilles territoriales sont utilises pour dfinir les zones urbanises, ou ples urbains densment peupls sur le territoire national, sans tenir compte des limites administratives des pays. Une aire centrale se compose dun ensemble de grilles territoriales contiges de 1 km o vivent au moins 1 500 habitants/km. Un seuil infrieur (1 000 hab./km2) est appliqu au Canada et aux tats-Unis, o plusieurs zones mtropolitaines se dveloppent de manire moins compacte. Les ples restreints (moins de 50 000 habitants en Europe, aux tats Unis, au Chili et au Canada, 100 000 habitants au Japon, en Core et au Mexique) ne sont pas pris en compte. Une municipalit est considre comme faisant partie dune aire centrale si au moins 50 % de ses habitants vivent dans les limites du ple urbain. La deuxime tape consiste faire le lien entre les aires centrales urbaines non contigus qui appartiennent la mme zone urbaine fonctionnelle : deux aires centrales urbaines sont considres comme appartenant la mme zone urbaine (polycentrique) si plus de 15 % des habitants de lune des deux aires centrales urbaines travaillent dans lautre. La dernire tape consiste dlimiter la zone dinfluence de la zone urbaine fonctionnelle. Toute municipalit dont au moins 15 % des habitants salaris travaillent dans une aire centrale est considre comme faisant partie de la zone urbaine fonctionnelle. Les municipalits implantes ct dune seule zone urbaine fonctionnelle sont incluses et les municipalits non contiges sont exclues.

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PARTIE II DES ANNEXES : MTHODOLOGIE DE LOCDE POUR DFINIR LES AIRES URBAINES FONCTIONNELLES 211

Encadr A2.1. Mthodologie utilise pour dlimiter les aires urbaines fonctionnelles (suite)
Graphique A2.1 : les trois tapes pour dlimiter les aires urbaines fonctionnelles
1. Appliquer un seuil afin de recenser les mailles densment peuples

Europe Japon Core Chi l i Mexi que

1 500 habitants /km 2

1 000 habitants /km2

Cana da ta ts -Unis

tape 1 : recenser les centres urbains

2. Recenser les ples urbains densment peupls contigus

Europe ta ts -Unis Chi l i Ca na da

50 000 habitants

100 000 habitants

Ja pon Core Mexi que

3. Recenser les municipalits appartenant au centre urbain

Si 50 % des habitants de la municipalit vivent dans le ple urbain densment peupl

tape 2 : relier les centres non contigus appartenant la mme zone fonctionnelle

Deux ou plusieurs centres urbains appartiennent la mme zone urbaine fonctionnelle


si plus de 15 % des habitants de lun des centres urbains travaillent dans un autre centre urbain

tape 3 : dlimiter la zone dinfluence de la zone urbaine fonctionnelle

Toute municipalit fait partie de la zone de recrutement de main-duvre

si plus de 15 % de ses habitants travaillent dans le centre urbain

Rsultats

Zones urbaines fonctionnelles monocentriques (un seul centre urbain)

Zones urbaines fonctionnelles polycentriques (plusieurs centres urbains)

Source : OCDE (2013) Panorama des Rgions ( paratre).

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212 PARTIE II DES ANNEXES : LES DIFFRENTS PRIMTRES DANALYSE UTILISS DANS LTUDE

Annexe 2.2. Les diffrents primtres danalyse utiliss dans ltude


La mthodologie utilise par lOCDE pour dfinir les aires urbaines fonctionnelles (voir ci-dessus) diffre lgrement de celle utilise en France par lINSEE pour dfinir les aires urbaines. Selon la dfinition de lINSEE, rvise en 2010, une grande aire urbaine est un ensemble de communes, d'un seul tenant et sans enclave, constitu par un ple urbain (unit urbaine) de plus de 10 000 emplois, et par des communes rurales ou units urbaines (couronne priurbaine) dont au moins 40 % de la population rsidente ayant un emploi travaille dans le ple ou dans des communes attires par celui-ci. Ainsi, le primtre dfini par lOCDE est lgrement plus grand que celui de lINSEE. Il comprend 42 communes en plus situes dans le Vaucluse (22 communes), le Var (26) et les Alpes-de-Haute-Provence (3). En revanche, il nintgre pas les villes de louest de ltang de Berre (environ 195 000 habitants), et ce jusqu ce que de nouvelles donnes de dplacements domicile-travail fassent voluer la dfinition du primtre. Les donnes des dplacements domicile-travail datent en effet du dbut des annes 2000 et sont actuellement en cours dactualisation. Si la prsente tude se fonde prioritairement sur les primtres issus de la mthodologie OCDE, elle a parfois utilis dautres dcoupages en fonction de la disponibilit des donnes statistiques, la nomenclature des aires urbaines de lINSEE en premier lieu, mais galement des dcoupages administratifs : le primtre communal ; le primtre des tablissements publics de coopration intercommunale fiscalit propre (EPCI ; le dpartement des Bouches-du-Rhne ; la rgion Provence-Alpes-Cte dAzur, certaines statistiques ntant disponible au niveau rgional. Pour bien diffrencier les primtres, diffrentes dnominations ont t utilises : Aire mtropolitaine Aix-Marseille ou mtropole Aix-Marseille (AMM) pour le primtre OCDE ; Aire urbaine dAix-Marseille (AUAM) pour le primtre INSEE ; Mtropole Aix-Marseille-Provence (AMP) pour le projet de mtropole inclus dans le Projet de loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des mtropoles. Il correspond au primtre de six EPCI qui diffre lgrement du primtre INSEE.
Communaut urbaine Marseille Provence Mtropole MPM 605 km2 1 049 461 18 Projet de Mtropole AixMarseilleProvence AMP 3 116 km2 1 802 562 92 Aire urbaine Aix-Marseille AUAM (INSEE) 3 173 km2 1 715 096 90 Aire mtropolitaine AixMarseille AMM (OCDE) 4 231 km2 1 747 515 132 Dpartement des Bouchesdu-Rhne Rgion Provence Alpes Ctes dAzur 31 400 km2 4 899 155 963

Superficie Population Nombre de communes

5 087 km2 1 972 018 119

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PARTIE II DES ANNEXES : LES DIFFRENTS PRIMTRES DANALYSE UTILISS DANS LTUDE 213

Annexe 2.3. Pyramide des ges de la mtropole Aix-Marseille-Provence


Graphique A2.2. Pyramide des ges de la mtropole Aix-Marseille-Provence
100 ans 95 ans 90 ans 85 ans 80 ans 75 ans 70 ans 65 ans 60 ans 55 ans 50 ans 45 ans 40 ans 35 ans 30 ans 25 ans 20 ans 15 ans 10 ans 5 ans 0 ans

Mtropole Aix Marseille Provence en 2010 Projection Centrale en 2040 Rfrentiel en 2010

Source : Insee 2013, Omphale 2010 - scnario central de projection. Rfrentiel : Lyon, Toulouse, Lille et Bordeaux.

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214 PARTIE II DES ANNEXES : PYRAMIDE DES GES DE LA MTROPOLE AIX-MARSEILLE-PROVENCE

Annexe 2.4. Les villes les plus ingalitaires de France selon lindice de Gini
Dpartement Les dix villes les plus ingalitaires Neuilly-sur-Seine Paris Roubaix Perpignan Bziers Mulhouse Nmes Strasbourg Lille Marseille Les dix villes les moins ingalitaires Cergy Noisy-le-Grand Cholet La-Seyne-sur-Mer Dijon Brest Quimper Antony Pessac Saint-Nazaire Val-dOise Seine-Saint-Denis Maine-et-Loire Var Cte-dOr Finistre Finistre Haust-de-Seine Gironde Loire-Atlantique 0,356 0,355 0,353 0,352 0,348 0,347 0,336 0,336 0,335 0,330 Hauts-de Seine Paris Nord Pyrnes-Orientales Hrault Haut-Rhin Gard Bas-Rhin Nord Bouches-du-Rhne 0,517 0,490 0,476 0,462 0,459 0,449 0,448 0,445 0,442 0,436 Indice de Gini par individu*

Insee - DGFiP Revenus fiscaux localiss des mnages. Anne des donnes : 2009, parmi les 100 plus grandes villes de France.

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PARTIE II DES ANNEXES : LES VILLES LES PLUS INGALITAIRES DE FRANCE SELON LINDICE DE GINI 215

Annexe 2.5. Allocation des comptences entre niveaux de gouvernement en France


Formation professionnelle, apprentissage Enseignement Rgions Dfinition de la politique rgionale et mise en uvre Lyces (btiments, TOS*) Culture (patrimoine, ducation, cration, bibliothques, muses, archives) tat Dfinition de la politique nationale et mise en uvre pour certains publics Collges (btiments, TOS*) coles (btiments) Universits (btiments, personnel) Politique ducative Culture (ducation, cration, Culture (ducation, cration, Culture (patrimoine, ducation, bibliothques, muses, bibliothques, muses, cration, bibliothques, archives) archives) muses, archives) Dpartements Secteur communal

Culture, vie sociale, jeunesse, sports et loisirs

Action sociale et mdico-sociale Urbanisme Amnagement du territoire

Enfance (crches, centres de loisirs) Sport (subventions) Sport (quipements et subventions) Tourisme Tourisme Organisation (PMI, ASE)* et Action sociale facultative (CCAS)* prestations (RMI-RMA, APA)* PLU*, SCOT*, permis de construire, ZAC* Schma rgional (laboration) Schma rgional (avis, Schma rgional (avis, CPER* approbation) approbation) Espaces naturels Parcs rgionaux Espaces naturels Dchets (plan dpartemental) Eau (participation au SDAGE*) Ports maritimes, de commerce et de pche Arodromes Voies dpartementales Transports routiers et scolaires hors milieu urbain Gestion des rseaux Financement, parc et aides (FSL*), plan et office de lhabitat Aides indirectes Espaces naturels Dchets (collecte, traitement) Eau (distribution, assainissement) nergie (distribution) Ports de plaisance

Sport (formation, subventions) Tourisme Organisation et prestations (AAH, CHRS)* PIG*, OIN*, DTA* Politique dATR* CPER* Espaces naturels Parcs nationaux Eau (police, SDAGE*) nergie Ports autonomes et dintrt national Voies navigables Arodromes Voies nationales Rglementation

Environnement Eau (participation au SDAGE*) Ports fluviaux Grands quipements Voirie Transports Communication Logement et habitat Dveloppement conomique Arodromes Schma rgional Transports ferroviaires rgionaux Gestion des rseaux Financement Aides directes et indirectes

Arodromes Voies communales Transports urbains et scolaires Gestion des rseaux Rglementation Financement, parc et aides, Politique nationale de logement PLH* Aides indirectes Police municipale Politique conomique Police gnrale et polices spciales

Scurit

Circulation Circulation et stationnement Prvention de la dlinquance Prvention de la dlinquance Incendie et secours

AAH : allocation dadulte handicap ; APA : allocation personnalise dautonomie ; ASE : aide sociale lenfance, CCAS : centre communal daction sociale ; CHRS : centre dhbergement et de rinsertion sociale ; CPER : contrat de projet tat/rgion ; DTA : directive territoriale damnagement ; FSL : fonds de solidarit pour le logement ; OIN : oprations dintrt national : PIG : projet dintrt gnral ; PLH : programme local de lhabitat ; PLU : plan local durbanisme ; PMI : protection maternelle et infantile ; RMI-RMA devenu RSA : revenu de solidarit active ; SCOT : schma de cohrence territoriale ; SDAGE : schma damnagement et de gestion des eaux ; TOS : personnels ouvriers, techniciens et de service ; ZAC : zone damnagement concert. Source : Comit pour la rforme des collectivits territoriales, prsid par douard Balladur, Il est temps de dcider, rapport remis au Prsident le la Rpublique le 5 mars 2009, La Documentation franaise/Fayard.

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216 PARTIE II DES ANNEXES : DISPARITS DES TAUX ET DES BASES DIMPOSITION LOCALE DES GROUPEMENTS INTERCOMMUNAUX

Annexe 2.6. Disparits des taux et des bases dimposition locale des groupements intercommunaux
Cest dans le domaine de limposition locale sur les entreprises que lon constate les carts les plus importants suite la mise en place de la nouvelle taxe qui a remplac en partie la taxe professionnelle, la cotisation foncire des entreprises (CFE). En 2013, la base de la Cotisation Foncire des Entreprises (CFE) varie de 265 euros par habitant dans la CU de Marseille Provence Mtropole 1 210 euros pour le SAN Ouest Provence (cf. graphique A2.3). Cela sexplique notamment par le fait que les principaux espaces de dveloppement conomique sont situs hors de la communaut urbaine (zone commerciale de Plan de Campagne, zones commerciales et industrielles du pays dAubagne et de ltang de Berre et du golfe de Fos). Quant aux taux de CFE vots, ils schelonnent de 26,8 % pour le Pays dAix-enProvence 34,4 % pour le SAN Ouest-Provence (cf. graphique A2.4), la moyenne nationale des groupements fiscalit propre tant de 28,7 % en 2013 selon les donnes nationales de lObservatoire SFL-Forum (Fiscalit 2013 des grandes collectivits locales). Le taux de la CFE de la CU de Marseille Provence Mtropole (32,63 %) se situe dans les mmes ordres de grandeur que la majorit des autres communauts urbaines de plus de 500 000 habitants. Trois communauts urbaines ont un taux plus lev : Toulouse, Lille et Bordeaux. Sagissant de la taxe dhabitation (TH), les variations de base sont moindres que pour la CFE (de 873 1 255 euros par habitant). En matire de taux, cest la CU de Marseille Provence Mtropole qui se singularise vers le haut (12,3 %) et le SAN OuestProvence vers le bas (9,2 %). Pour les autres groupements, le taux de taxe dhabitation est homogne, se situant autour de 10 %, la moyenne nationale tant de 10,2 % en 2013. Si Marseille Provence Mtropole est le seul groupement intercommunal lever la taxe foncire pour les proprits bties (TFB), lensemble des 6 EPCI prlvent la taxe sur le foncier non bti (TFNB) qui varient de 1,5 % 3,5 %, la moyenne nationale tant de 4,3 %. Deux autres taxes font souvent dbats dans le cadre du projet de mtropole : la taxe denlvement des ordures mnagres (TEOM) qui sert financer la collecte et le traitement des dchets TEOM : les taux vont de 0 % (le Pays de Martigues a dcid de ne pas lever cet impt) 10 %. Le taux particulirement lev Marseille est notamment li aux investissements qui ont t raliss pour lincinrateur. le Versement Transport (VT) destin financer les transports publics (fonctionnement et investissement) : les taux varient de 1,3 % 2 %, en particulier dans la CU de Marseille Provence Mtropole o il a fallu trouver des ressources pour financer les investissements consquents ncessits par les infrastructures de transport urbain.

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PARTIE II DES ANNEXES : DISPARITS DES TAUX ET DES BASES DIMPOSITION LOCALE DES GROUPEMENTS INTERCOMMUNAUX 217

Graphique A2.3. Bases nettes imposes au profit des six EPCI ( par habitant, 2013)

Graphique A2.4. Taux de fiscalit vots en 2013 par les 6 EPCI composant la Mtropole Aix-Marseille Provence

Notes :*: pour la CU de Marseille-Provence-Mtropole, le taux de 9,6% de TEOM est une moyenne des taux des 18 communes membres en 2013, une harmonisation tant en cours et devant aboutir un taux unique au 1er janvier 2015) Source : OCDE daprs des donnes de la DGCL partir des tats fiscaux 1259 de la DGFIP et des donnes des EPCI.

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218 PARTIE II DES ANNEXES : TYPOLOGIE DES DISPOSITIFS DE GOUVERNANCE MTROPOLITAINE DANS LES PAYS DE LOCDE

Annexe 2.7. Typologie des dispositifs de gouvernance mtropolitaine dans les pays de lOCDE
En ce qui concerne
La coordination (horizontale, cest--dire entre les communes et lchelle des domaines daction des pouvoirs publics, et verticale, avec les niveaux dadministration suprieurs) Grande flexibilit, peu de contraintes Faible capacit dinfluence sur les niveaux dadministration suprieurs b) Autorit mixte intercommunale b.1) Fin unique Coopration et conomies sur un service particulier Aucune stratgie intgre de dveloppement mtropolitain multisectoriel Partage des ressources existantes La capacit daction (personnel, budget, structure de financement, pouvoir contraignant, etc.) La confiance (responsabilit, lgitimit, etc.)

Nature du dispositif de gouvernance mtropolitaine

Exemples

a) Coordination informelle

Manque doutils dexcution

Faible visibilit Faible lgitimit

Maintien des communes existantes Faible responsabilit lgard des citoyens

Deltamtropole (Pays-Bas) : regroupement cr en 2000 par quatre communes (Amsterdam, La Haye, Rotterdam, Utrecht), des chambres de commerce, des conseils de gestion de leau et dautres organisations ; compte environ 5 millions dhabitants ; cadre informel permettant de repenser une zone mtropolitaine polycentrique autour des questions damnagement, de logement et de transport. Largement rpandu Cas particulier des organismes allemands de transport rgional (Verkehrsverbund), qui regroupent des communes, des rgies de transports et plusieurs niveaux dadministration dans presque toutes les zones mtropolitaines dAllemagne, y compris la RheinMainVerkehrsverbund autour de Francfort* : cre en 1995 ; gre par 15 districts, 11 villes et le land de Hesse ; responsable des transports.

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PARTIE II DES ANNEXES : TYPOLOGIE DES DISPOSITIFS DE GOUVERNANCE MTROPOLITAINE DANS LES PAYS DE LOCDE 219

En ce qui concerne
La coordination (horizontale, cest--dire entre les communes et lchelle des domaines daction des pouvoirs publics, et verticale, avec les niveaux dadministration suprieurs) Coopration et conomies sur plusieurs services dfinis Peut inciter un renforcement de la coopration La capacit daction (personnel, budget, structure de financement, pouvoir contraignant, etc.) La confiance (responsabilit, lgitimit, etc.)

Nature du dispositif de gouvernance mtropolitaine

Exemples

b.2) Fins multiples

Ressources et responsabilits variables

Faible responsabilit lgard des citoyens Pas directement lu par les citoyens [avec quelques exceptions telles que lorganisme mtropolitain damnagement de Portland (tats-Unis)]

Autorits intercommunales franaises (communauts urbaines et communauts dagglomration) telles que Marseille* (18 communes au sein de la Communaut urbaine de Marseille Provence Mtropole), ou le Grand Lyon : cr en 1967 ; 57 communes et 1.2 million dhabitants ; prsid par un lu dune commune membre choisi par le Conseil communautaire ; de nombreuses responsabilits : amnagement, transports publics, eau, dchets, environnement, dveloppement conomique, etc. ; budget important (presque 2 milliards EUR en 2013), dont peu prs la moiti provient de ressources internes ; effectif denviron 5 000 employs. Organismes mtropolitains damnagement aux tats-Unis, en particulier celui de Chicago* (Agence mtropolitaine de Chicago pour lamnagement, CMAP) : cr en 2005 lissue du regroupement de la Commission des transports de la rgion de Chicago (CATS) et de la Commission damnagement du territoire du Nord-est de lIllinois (NIPC) ; responsable des transports, de loccupation des sols, du logement et du dveloppement conomique. Rgion Stuttgart (Verband Region Stuttgart, VRS) : cre en 1994 ; comprend 179 communes et 5 districts pour 2.7 millions dhabitants ; prside par un conseil de 91 membres directement lus ; budget trs modeste denviron 300 millions EUR en 2013, dont peu prs 85 % sont destins aux transports publics, le reste tant consacr la gestion des dchets et lamnagement ; environ 50 employs. Portland Metro (tats-Unis) : tabli aux termes du projet de loi 100 vot par le Snat de ltat dOregon en 1973 ; englobe 3 comts et 24 communes ; dirig par une administration directement lue compose

c) Autorit supramunicipale

c.1) Administration mtropolitaine supramunicipale lue

Coordination de facto, bien quelle nenglobe pas toujours la zone conomique dans son ensemble Peut tre lorigine dune stratgie long terme de dveloppement mtropolitain

Pas ncessairement influente (lment conditionn par lexistence dun pouvoir excutif et dun budget)

Forte lgitimit politique Niveau dadministration supplmentaire

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220 PARTIE II DES ANNEXES : TYPOLOGIE DES DISPOSITIFS DE GOUVERNANCE MTROPOLITAINE DANS LES PAYS DE LOCDE
En ce qui concerne
La coordination (horizontale, cest--dire entre les communes et lchelle des domaines daction des pouvoirs publics, et verticale, avec les niveaux dadministration suprieurs) La capacit daction (personnel, budget, structure de financement, pouvoir contraignant, etc.) La confiance (responsabilit, lgitimit, etc.)

Nature du dispositif de gouvernance mtropolitaine

Exemples

dun prsident et de six conseillers, Portland Metro harmonise les politiques publiques qui sappliquent principalement loccupation des sols, la gestion des dchets, lamnagement des transports et la frontire urbaine. Autres exemples : Londres (Autorit du Grand Londres, GLA) ; Madrid (Communaut autonome de Madrid, CAM) ; Administration mtropolitaine de Tokyo (Japon) ; dbat autour de la citt metropolitana (cit mtropolitaine, Italie). Puebla-Tlaxcala* (Mexique) : prsid par les deux gouverneurs des tats concerns, sans participation daucune commune, le Conseil mtropolitain est responsable de la mise en uvre des projets dinfrastructures et financ sur une base concurrentielle par un fonds mtropolitain fdral. Daejeon* (Core du Sud) : dtachement de la province du Chungcheong du Sud en 1989 ; promue ville mtropolitaine en 1995 ; abrite un complexe de ladministration centrale depuis 1997.

c.2) Autorit supramunicipale non lue

Objectif : parvenir une coordination horizontale Parfois encourage par ladministration centrale Coordination de facto

Pas ncessairement influente (lment conditionn par lexistence dun pouvoir excutif et dun budget) Propres budget et personnel

Limite

d) Statut spcial de ville mtropolitaine

Forte lgitimit politique

Remarque : lobjectif tant de prsenter diffrents exemples de gouvernance mtropolitaine sous une forme propice aux comparaisons rapides, ce tableau comporte certaines simplifications invitables. Les examens territoriaux de lOCDE correspondants et/ou dautres rapports pertinents offrent une analyse plus approfondie de chaque modle. * Rgions faisant lobjet dtudes de cas dans le projet en cours intitul volution des villes et gouvernance (2013-2014).Source : OCDE (2013b)

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