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mai 2014




QUE FAIRE DE LA DETTE ?

Un audit de la dette publique de la France




Cette tude a t ralise par un groupe de travail du Collectif pour un Audit citoyen de la
dette publique. Elle se veut une contribution au ncessaire dbat public sur des questions
cruciales : do vient la dette ? A-t-elle t contracte dans lintrt gnral, ou bien au
bnfice de minorits dj privilgies ? Qui dtient ses titres ? Peut-on allger son fardeau
autrement quen appauvrissant les populations ? Les rponses apportes ces questions
dtermineront notre avenir.

Ont particip son laboration : Michel Husson (Conseil scientifique dAttac, coordination),
Pascal Franchet (CADTM), Robert Joumard (Attac), Evelyne Ngo (Solidaires Finances
Publiques), Henri Sterdyniak (conomistes Atterrs), Patrick Saurin (Sud BPCE).


Table des matires

I. La gense de la dette publique
II. Les collectivits locales : entre transferts de charges, prts toxiques et austrit
III. Le trou de la Scurit sociale
IV. qui la faute ? lments pour un audit de la dette de l'tat

Conclusion : Que faire de la dette ?
Annexe : Arithmtique de la dette publique




2
Rsum
59% de la dette publique proviennent des cadeaux fiscaux
et des taux dintrt excessifs

Tout se passe comme si la rduction des dficits et des dettes publiques tait aujourdhui
lobjectif prioritaire de la politique conomique mene en France comme dans la plupart des
pays europens. La baisse des salaires des fonctionnaires, ou le pacte dit de
responsabilit qui prvoit 50 milliards supplmentaires de rduction des dpenses
publiques, sont justifis au nom de cet impratif.

Le discours dominant sur la monte de la dette publique fait comme si son origine tait
vidente: une croissance excessive des dpenses publiques.

Mais ce discours ne rsiste pas lexamen des faits. Dans ce rapport nous montrons que
laugmentation de la dette de ltat qui reprsente lessentiel, soit 79%, de la dette publique
ne peut sexpliquer par laugmentation des dpenses puisque leur part dans le PIB a chut
de 2 points en trente ans.

Si la dette a augment cest dabord parce que tout au long de ces annes ltat sest
systmatiquement priv de recettes en exonrant les mnages aiss et les grandes
entreprises : du fait de la multiplication des cadeaux fiscaux et des niches, la part des
recettes de ltat dans le PIB a chut de 5 points en 30 ans.

Si ltat, au lieu de se dpouiller lui-mme, avait maintenu constante la part de
ses recettes dans le PIB, la dette publique serait aujourdhui infrieure de 24
points de PIB (soit 488 milliards !) son niveau actuel.

Cest ensuite parce que les taux dintrt ont souvent atteint des niveaux excessifs,
notamment dans les annes 1990 avec les politiques de franc fort pour prparer lentre
dans leuro, engendrant un effet boule de neige qui pse encore trs lourdement sur la
dette actuelle.

Si ltat, au lieu de se financer depuis 30 ans sur les marchs financiers, avait
recouru des emprunts directement auprs des mnages ou des banques un
taux dintrt rel de 2 %, la dette publique serait aujourdhui infrieure de 29
points de PIB (soit 589 milliards !) son niveau actuel.

Limpact combin de leffet boule de neige et des cadeaux fiscaux sur la dette publique est
majeur : 53% du PIB (soit 1077 milliards !). Si ltat navait pas rduit ses recettes et choy
les marchs financiers, le ratio dette publique sur PIB aurait t en 2012 de 43% au lieu de
90 % comme le montre le graphique ci-contre.

Au total, 59% de lactuelle dette publique proviennent des cadeaux fiscaux et des
taux dintrts excessifs.


3


La hausse de la dette publique provient pour lessentiel
des cadeaux fiscaux et des hauts taux dintrt

Source : Insee, comptabilit nationale ; calculs CAC


Le rapport daudit propose aussi une valuation des impacts des paradis fiscaux ainsi que
de la crise financire de 2008 dans lenvole de la dette publique.

Au total, il apparat clairement que la dette publique a t provoque par des politiques
conomiques largement favorables aux intrts des cranciers et des riches, alors que les
sacrifices demands aujourdhui pour la rduire psent pour lessentiel sur les salaris, les
retraits et les usagers des services publics. Cela pose la question de sa lgitimit.

Le rapport se conclut par une srie de propositions destines allger le fardeau de la dette
(prs de 50 milliards deuros dintrts par an et plus de 100 milliards de remboursements)
pour rompre avec le cercle vicieux des politiques daustrit et financer les investissements
publics dont lurgence sociale et cologique nest plus dmontrer.

La ralisation dun audit de la dette publique effectu par les citoyens ou sous
contrle citoyen, devrait permettre d'ouvrir enfin un vritable dbat
dmocratique sur la dette publique. Ce dbat devrait amener dter miner
quelle partie de cette dette est juge par les citoyens comme illgitime. Les
premires valuations ici proposes par le groupe de travail du Collectif pour un
audit citoyen se veulent une contribution ce dbat.


4
I. La gense de la dette publique

Lhistoire de la dette publique franaise peut tre facilement rsume partir du ratio dette
publique/PIB qui exprime la dette de lensemble des administrations publiques (dfinie au
sens de Maastricht ) en pourcentage du PIB :
de 1960 1980, le ratio baisse tendanciellement.
partir du dbut des annes 1980, il augmente rgulirement, de rares exceptions prs.

Le dficit public a videmment contribu cette progression : depuis 1980, il na
pratiquement jamais t infrieur 2 % du PIB (graphique 1)
1
.


Graphique 1
La dette publique 1960-2014
Graphique 2
Soldes budgtaires 1980-2012

En % du PIB.
Sources : Insee, Commission europenne pour
2014
En % du PIB. Source : Insee


La dette publique est ici celle de lensemble des administrations publiques qui regroupent
ltat, les ODAC (organismes divers d'administration centrale
2
), les collectivits territoriales
(APUL, administrations publiques locales) et la Scurit sociale. Cependant, comme le montre
le graphique 1, la dette de ltat reprsente la majeure partie de la dette publique.

Ce rle dterminant de ltat peut tre aussi illustr en examinant les dficits des
administrations publiques. Pour lensemble constitu par les collectivits locales et la Scurit
sociale, le dficit ne reprsente pas plus de 1 % du PIB, et cest la dynamique du dficit de
ltat qui dtermine lvolution du dficit total (graphique 2). Cest pourquoi les analyses qui
suivent seront principalement centres sur la dette de ltat.

Lvolution de la dette de ltat dpend videmment de ses dficits successifs, mais pas
seulement ; c'est pourquoi il est essentiel de distinguer deux lments :
les intrts de la dette.
le solde primaire (le plus souvent un dficit), qui est la diffrence entre les recettes
et les dpenses hors intrts

Cette distinction est importante, car la dette peut augmenter, mme si le solde primaire est
nul : il suffit que le taux dintrt sur la dette publique soit suprieur au taux de croissance
(voir lannexe).


Le dficit de ltat

1
Sauf mention contraire, les donnes proviennent de la page Finances publiques de lInsee :
http://goo.gl/bgTv0y
2
On y trouve ple-mle le Centre national de la recherche scienti fique (CNRS), le Commissariat
l'nergie atomique (CEA), Mto France, l'Institut national de la sant et de la recherche mdicale (Inserm)
ou lAcadmie franaise.


5

Le discours dominant sur la monte de la dette publique fait comme si son origine allait de
soi : elle rsulterait tout simplement dune croissance excessive des dpenses publiques. Ne
reste plus alors qu en dduire un discours qui semble relever du sens commun : on ne
peut durablement dpenser plus quon ne gagne, et par consquent il faut dpenser moins et
ajuster les dpenses aux recettes. Sinon, on accumule une dette qui viendra peser sur les
gnrations futures.

Mais ce discours ne rsiste pas lexamen des faits ds lors quon prend la peine
danalyser lvolution relative des recettes et des dpenses de ltat. Ltat dispose en effet
dune particularit ( vrai dire assez rare chez les mnages) : il fixe lui-mme ses recettes. Il
peut dcider le cas chant de les baisser.

On vrifie aisment que les dpenses (mme y compris les intrts) ne prsentent pas de
tendance la hausse. Certes on observe deux pics en 1993 et 2010, qui correspondent
aux rcessions. Mais sur moyen terme, les dpenses de ltat ont au contraire baiss,
passant denviron 24 % du PIB jusquen 1990 21 % en 2008. Tout le problme vient du fait
que les recettes ont-elles aussi baiss, particulirement au cours de deux priodes : entre
1987 et 1994, puis partir de 2000.

En tendance, de 1978 2012, les dpenses ont diminu de 2 points de PIB, les dpenses
hors intrts de la dette (c'est--dire pour le service public) de 3,5 points, tandis que les
recettes ont chut de 5,5 points de PIB.

Lobservation du graphique 3 permet de comprendre comment fonctionne la gestion
budgtaire depuis 1980. On observe en effet des priodes durant lesquelles le dficit
primaire augmente (la zone grise se gonfle). Aprs quelques annes, les dpenses sont
rduites pour sajuster la baisse des recettes, de telle sorte que le solde primaire -
autrement dit lcart entre les deux courbes - se rduit. Les flches du graphique signalent
ces priodes dajustement.

Graphique 3
Dpenses et recettes de ltat en % du PIB 1980-2012

En % du PIB. Source : Insee

Autrement dit, la stratgie nolibrale de rduction des dpenses de ltat fonctionne de la
manire suivante : une rcession provoque une augmentation temporaire du ratio dpenses /
PIB ; les recettes chutant du fait de la rcession, on laisse se gonfler le dficit. Dans un
second temps, on justifie le freinage des dpenses par la ncessit de les ajuster aux
recettes. Seule la priode 2000-2005 fait exception ce schma : il n'y a pas eu de
rcession mais une chute entirement planifie des recettes. La tendance permanente au
dsquilibre budgtaire est donc engendre par les choix de politique fiscale qui leur tour
viennent ensuite lgitimer le recul ultrieur des dpenses publiques.

Les cadeaux fiscaux de 2000 2012


6

En 2000-2002, suite la dnonciation de la cagnotte budgtaire par Jacques Chirac
3
, le
gouvernement Jospin entreprend une politique de baisse des impts qui reprsente environ
40 milliards deuros (soit 2,5% du PIB) rpartis entre impt sur le revenu (-12 milliards),
entreprises (-17,5 milliards) et impts indirects (-10,5 milliards). Certaines de ces mesures
(baisse de la TVA, du taux de limpt sur les socits) reprsentent un retour la normale
aprs les hausses dimpts de 1995-97 qui avaient t prises pour permettre de respecter
les critres de Maastricht. Dautres sinsrent dans une politique demploi sociale-librale
base sur la baisse des cotisations employeurs et la suppression des prtendues trappes
inactivit (prime pour lemploi, baisse de la taxe dhabitation). Certaines sont purement
lectoralistes : baisse de limpt sur le revenu qui profite aux plus riches, suppression de la
vignette auto injustifiable dun point de vue cologique (tableau 1).


Tableau 1. Les mesures Jospin (2000-2002)
Milliards deuros % du PIB
Mnages -11,9 -2,50
Baisse de limpt sur le revenu -7,1 -1,49
Prime pour lemploi -2,4 -0,50
Baisse de la taxe dhabitation -1,0 -0,21
Baisse des droits de mutation -1,4 -0,29
Impts indirects -10,4 -2,18
Baisse dun point du taux de TVA -4,9 -1,03
Taux rduit TVA pour travaux domicile -2,7 -0,57
Suppression vignette auto -1,8 -0,38
Suppression droit de bail -1,0 -0,21
Entreprises -17,6 -3,70
Suppression de la surtaxe de limpt sur les socits -2,7 -0,57
Taux 15 % pour les PME -1,0 -0,21
Baisse cotisations employeurs -6,5 -1,37
Suppression de lassiette salaire de la taxe
professionnelle
-5,7 -1,20
Total -39,9 -8,38


Sous la prsidence de Jacques Chirac, lanne 2006 est marque par lannonce dune
nouvelle rforme fiscale visant faire baisser limpt sur le revenu de 4,4 milliards et par la
cration du bouclier fiscal 60 %. Interviennent aussi des mesures qui rduisent limpt sur
les socits de 4 milliards : la suppression de la taxation des plus-values long terme des
entreprises (la niche Cop ) et lextension du Crdit impt recherche. La taxe
professionnelle (TP) est une nouvelle fois rduite (tableau 2).


3
Le prsident Chirac, en phase de cohabitation avec Lionel Jospin Premier Ministre, s'indigne du fait
que le gouvernement ne restitue pas aux Franais la cagnotte que reprsentait un surcrot inattendu de
recettes d la forte croissance des annes 1998-2000.


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Tableau 2. Les mesures Chirac (2006-2007)
Milliards deuros % du PIB
Mnages -6,0 -0,34
Baisse de limpt sur le revenu -4,4 -0,25
Bouclier fiscal -0,4 -0,02
Contributions revenus locatifs -0,6 -0,03
Impts sur les successions -0,6 -0,03
Entreprises -6,4 -0,36
Suppression de la TP sur nouveaux investissements -2,4 -0,14
Extension du crdit impt recherche -1,8 -0,10
Taux rduit sur les plus-values long terme -2,2 -0,12
Total -12,4 -0,70

A la mi 2007, le plan TEPA, cadeau darrive de Nicolas Sarkozy, comporte des baisses
dimpt de lordre de 12 milliards en anne pleine : soit 9 pour les mnages, dont lextension
du bouclier fiscal, la baisse de l'impt de solidarit sur la fortune (ISF) et des droits de
successions qui profitent aux plus riches, et 3 milliards pour les entreprises. En 2011, le
gouvernement accentuera la baisse de lISF tandis que de 2009 2012, les baisses dimpts
sur les entreprises atteindront 10 milliards avec en particulier la rforme de la taxe
professionnelle, la baisse de la TVA dans la restauration et une nouvelle extension du Crdit
impt recherche. Au tout dbut de la prsidence de Franois Hollande, certaines des
baisses dimpts sur les plus riches ainsi que l'exonration des heures supplmentaires ont
heureusement t supprimes (tableau 3).



Tableau 3. Les mesures Sarkozy (2007-2012)
Milliards
deuros
% du PIB
Mnages -10,1 -0,51
Exonration heures supplmentaires* -3,6 -0,18
Extension bouclier fiscal* -0,6 -0,03
Baisse des droits de succession** -2,3 -0,12
Intrt des emprunts (suppri m en 2011) -1,9 -0,10
Rduction de lISF* -1,7 -0,08
Entreprises -12,6 -0,59
Exonration heures supplmentaires* -1,4 -0,07
Extension du crdit impt recherche -2,8 -0,13
Suppression impt de Bourse -0,3 -0,02
Taxe professionnelle -6,3 -0,30
Baisse TVA restauration** -1,5 -0,07
Suppression de limposition forfaitaire annuelle -1,3 -0,06
Total -22,7 -1,10
Mesures supprimes (*) ou rduites (**) par Franois Hollande

Au total, de 2000 la mi-2012, les mesures de baisse dimpts ont reprsent 4,3% du PIB.
Elles ont souvent favoris les plus riches (baisse de limpt sur le revenu, de lISF, des droits
de succession), les grandes entreprises (niche Cop, Crdit impt recherche) et certains
lobbys (baisse de la TVA dans la restauration). Signalons en particulier que le taux marginal
suprieur de limpt sur le revenu qui tait de 65 % entre 1982 et 1985, avait baiss 54 %
en 1999. Il a t abaiss 49,6 % en 2002, 48 % en 2003 et 40 % en 2006. Tout au long de


8
ces annes ltat sest donc volontairement et systmatiquement priv de recettes au
bnfice des mnages les plus aiss.

Cette orientation doit tre replace dans le contexte plus large de loffensive mene contre le
poids excessif des recettes publiques et des prlvements obligatoires
4
.

Depuis plus dune dizaine danne, les recettes publiques sont stabilises, autour de 50 %
en proportion du PIB. La baisse des recettes de ltat a donc t compense par la hausse
des recettes des autres administrations. Les recettes de la Scurit sociale continuent
augmenter rgulirement : elles passent de 23,1 % du PIB en 1995 24,7 % en 2007 et,
avec la crise, 26,4 % en 2012. En raison notamment de la dcentralisation, les recettes
des administrations locales ont-elles aussi rgulirement augment, passant de 10 % du PIB
en 1996 11 % en 2007, puis 11,8 % en 2012. Une partie de ces recettes provient de
laugmentation des concours de ltat lie la dcentralisation. Cependant les recettes de
lensemble tat+administrations locales ont eu tendance baisser avant la crise, mme si
cette baisse est moins prononce que les seules recettes de ltat (graphique 4).

Graphique 4

En % du PIB. Source : Insee


4
Le taux de prlvements obligatoires (45 % en 2012) rapporte lensemble des impts et
cotisations sociales au PIB. La di f frence avec le ratio recettes publiques/PIB (51,8 % en 2012)
correspond di verses recettes non fiscales : di videndes reus des entreprises dont ltat est actionnaire,
amendes, Loto, produits du domaine de ltat, redevances, etc.


9
Encadr
Cadeaux et niches fiscales : des machines ingalits

Les nombreux cadeaux fiscaux dont bnficient grandes entreprises et riches particuliers se
multiplient et la note est paye au final par les mnages ordinaires. Ainsi c'est laugmentation du
taux normal de la TVA au 1
er
janvier 2014 20% qui doit financer le Crdit d'Impt Comptitivit
Emploi. De mme ce sont les coupes de 50 milliards dans les dpenses publiques qui doivent
financer de nouvelles baisses de cotisations dans le cadre du Pacte de comptitivit dcid dbut
2014. Cela gnre un fort mcontentement et alimente ce quil est convenu dappeler le ras le bol
fiscal, largement exploit par les tenants du libralisme, adeptes du trop dimpt tue limpt .

La fiscalit est ressentie comme illgitime lorsquelle est injuste. Lorsquelle vient creuser les
ingalits, la fiscalit est source dinjustice sociale. La contrepartie de la fiscalit sous forme de
services publics, protection sociale, samenuise aussi avec la logique gouvernementale constante de
baisse des dpenses publiques au nom de la rduction des dficits public. Or, les allgements fiscaux
reprsentent aussi un manque gagner considrable pour le budget de ltat.


Baisser limpt sur le revenu augmente les ingalits

Depuis nombre dannes, on constate la baisse gnrale de la progressivit de limpt sur le revenu.
En 1982, le taux marginal maximum (taux de taxation de la tranche la plus leve) du barme tait de
65%, il tait encore suprieur 50 % en 2000, il est pass 40% en 2007 ; puis est enfin remont
45% partir de 2013.

Les baisses de barme intervenues sur la priode 2000/2011 ont eu un impact considrable. Ces
mesures ont eu deux effets : rduire le rendement et la progressivit de cet impt. En effet, les baisses
des taux du barme ont essentiellement profit une minorit de contribuables sans pour autant
relancer la croissance, ce qui tait (et ce qui est du reste toujours) lobjectif officiellement affich
chaque nouvelle mesure fiscale.

Ainsi, les baisses intervenues entre 2002 et 2007 ont bnfici trs majoritairement aux 10% des
mnages les plus riches. La Cour des comptes a estim que : 10 % des contribuables ont bnfici de
69 % (en montant global) de la baisse de 5 % intervenue en 2002, 4,5 % des contribuables ont
bnfici de 56 % de la baisse de 1 % intervenue en 2003 et 2,9 % ont bnfici de 45 % de la baisse
de 3 % intervenue en 2004. La distribution des revenus tant ingalitaire, les baisses de limpt sur le
revenu, qui est progressif donc impose plus lourdement les hauts revenus, profitent mcaniquement
ceux-ci. Ces mesures ont un cot : 2,55 milliards deuros pour la baisse de 5 %, 550 millions deuros
pour celle de 1 % et 1,63 milliard deuros pour celle de 3 %. De son ct, la refonte du barme de
2007 (passage de 7 5 tranches du barme) aura eu un cot de 4 milliards deuros.

Ces baisses se sont rvles tout la fois inefficaces et injustes :
- leur bnfice a t largement concentr sur les contribuables les plus aiss,
- elles nont pas eu dimpact conomique positif (elles ont favoris les revenus dont la propension
pargner est la plus forte et donc, par symtrie, dont la propension consommer est la plus faible),
- elles ont gnr un manque gagner important pour les finances publiques qui a contribu creuser
les dficits (et, par suite, la dette publique).

Des niches opaques et coteuses

Les niches fiscales (appeles dpenses fiscales en Finances Publiques) sont des mesures drogatoires
par rapport des normes fiscales de rfrence (le droit commun) engendrant des pertes de recettes
pour lEtat et permettant leurs bnficiaires de payer moins dimpts. Leur objectif est vari.
Certaines ont un but louable (exonration des intrts du livret A, rduction dimpt pour frais de


10
dpendance), dautres sont plus contestables. Les niches fiscales qui sont le plus souvent pointes du
doigt dans le dbat public sont celles qui sont employes dans les schmas doptimisation ou de
dfiscalisation. Elles peuvent conduire une vritable vasion fiscale par utilisation de dispositifs
lgaux qui sont dtourns de leur objet dans le but dluder limpt.

Il y a plus de 500 niches fiscales reprsentant un cot de prs de 150 Mds ! : dont 70 Mds! de niches
recenses par le Projet de Loi de Finances 2013, et autant de niches fiscales dclasses (75 Mds!),
qui ne sont donc plus recenses en tant que telles (mais existent toujours !), ou ne lont jamais t.

Les niches fiscales les plus coteuses (cot annuel) :
.Crdit dimpt sur la comptitivit des entreprises : 20 Mds!
.Dispositifs drogatoires la TICPE (taxe intrieure de consommation des produits nergtiques) :
5,7 Mds!
.Crdit dimpt recherche : 5 Mds!
. TVA au taux rduit sur les travaux de rnovation : 5 Mds!
.TVA au taux rduit sur la restauration : 3 Mds!
.Crdit dimpt pour lemploi dun salari domicile : 3,9 Mds!
.Niche Cop (exonration de plus-value sur cessions de filiale) : 2 5 Mds!
.Exonration et fiscalit rduite sur lassurance-vie : 3 Mds!

Le CICE
Le gouvernement Hollande a cr la niche fiscale la plus coteuse par une nouvelle mesure cense
amliorer la comptitivit par labaissement du cot du travail : le crdit dimpt pour la
comptitivit des entreprises (CICE) de 20 Mds! par an, sur les salaires infrieurs 2,5 fois le SMIC.
Le CICE diminuera le rendement de limpt sur les socits et de limpt sur le revenu (bnfices
industriels et commerciaux, bnfices non commerciaux et bnfices agricoles). Il sagit de rduire le
cot du travail mais la nouveaut est quil sagit l dun allgement dimpt (niche fiscale) et non de
charges sociales (niche sociale) : il pse directement sur le budget de lEtat (le budget de la scurit
sociale nest pas concern). Afin de compenser cette perte budgtaire pour lEtat, le gouvernement a
dcid laugmentation globale de la TVA. Au 1
er
janvier 2014, la TVA au taux normal passe de
19,6% 20% et la TVA au taux intermdiaire passe de 7 % 10%, le taux rduit de TVA 5,5%
reste inchang, tandis que les dpenses publiques sont rduites de 10Mds! pour complter le
financement du CICE. Laddition sale est donc paye au final par les mnages (hausse des prix la
consommation, moins de services publics).Le tout sans contrepartie exige des entreprises.

Le Crdit d'Impt Recherche
Cr en 1983, rform en 2008, ce crdit dimpt rserv aux entreprises est gal 30% de leurs
dpenses de recherche et de dveloppement jusqu 100 millions deuros (5% au-del). Selon les
tenants du libralisme, le crdit dimpt entrane aprs plusieurs annes une hausse des
investissements privs. Son cot trs lev (autour de 5 milliards! par an) et la question de son
efficacit relle au regard de son cot, fait dbat. En 2012, le Conseil des Prlvements obligatoires
sest prononc en dfaveur de la cration dun crdit dimpt innovation et a propos de rformer le
dispositif du CIR en dlimitant plus clairement la frontire entre les dpenses ligibles et celles
qui ne doivent pas ltre, en amliorant le contrle sur les dpenses engages, notamment sur les
dpenses de personnel, en rendant plus efficace la dpense . Ce sont gnralement les grandes
entreprises qui sont les principales utilisatrices du CIR. Le gouvernement Hollande vient de donner
une nouvelle extension au crdit dimpt recherche certaines dpenses dinnovation en faveur des
PME (loi de Finances doctobre 2012). Les questions de son cot au regard de son efficacit, et celle
de son contrle, perdurent

Les niches anti-cologiques
Les dispositifs drogatoires relatifs la taxe intrieure sur la consommation des produits nergtiques
(ex TIPP taxe intrieure sur les produits ptroliers) comprend plusieurs dispositifs drogatoires pour
un total de 5,7 Mds!. La niche fiscale la plus importante de la TICPE est le gas-oil sous condition


11
demploi, qui concerne le secteur de lagriculture et le BTP (2Mds!). Les autres dispositifs
drogatoires la TICPE sont relatifs au transport de marchandises, aux taxis, et aux biocarburants.
Outre le cot trs lev de tels dispositifs drogatoires, se pose la question de labsence de toute
politique environnementale, en accordant de tels avantages financiers des secteurs pour leur
consommation de gas-oil alors quils engendrent missions de CO2 et autres particulesSans
compter lencouragement discutable apport aux biocarburants (ils gnrent des cultures qui viennent
se substituer aux cultures vivrires) .

La niche Cop
Cre en 2004, la niche fiscale dite Cop , du nom du Ministre du budget qui la fit voter, a
beaucoup fait parler delle. Il faut avant tout rappeler que cette niche est une exonration des
plus-values sur cession de filiales et de titres de participation long terme (cest--dire dtenus
depuis plus de 2 ans) bnficiant aux socits (le dispositif sest progressivement mis en place : le
taux dimposition de ces plus-values est tout dabord pass de 19 15% partir des exercices ouverts
compter du 1
er
janvier 2005, puis 8% partir du 1
er
janvier 2006 avant une exonration partir du
1
e
r janvier 2007).
En dpit de la polmique sur lutilit et le cot budgtaire, cette niche bnficie quasi-exclusivement
aux grands groupes (96% de lconomie dimpt profite en effet 250 grandes entreprises), elle
savre galement coteuse pour les finances publiques. Lavantage que procure cette niche a t
rduit par le gouvernement Hollande, mais elle n'a pas disparu.

Baisse de limpt sur les socits : injuste et sans contrepartie

Le gouvernement vient de dcider dabaisser le taux de limpt sur les socits de 33 1/3% 28%
dici 2020, sans chiffrer le manque gagner pour ltat (Rappelons quen 1985, le taux de limpt
sur les socits tait encore 50% puis il a subi des baisses successives). Pourtant, les grands groupes
ne supportent quun taux rel dimposition limpt sur les socits de 8% en moyenne (selon le
rapport du Conseil des prlvements obligatoires de 2009) grce lutilisation de nombreuses
mesures drogatoires, sans compter lvasion fiscale dans les paradis fiscaux. Ces grandes
entreprises bnficient en effet de rgimes dimposition limpt sur les socits trs favorables tels
le rgime de groupe de socits ou celui du report en arrire de dficit qui permet ces entreprises de
se faire restituer limpt antrieurement pay. Les PME (taux rel dimposition : 22%), et TPE (taux
rel dimposition : 28%) payent, elles leur cot Cette baisse de lIS est accorde sans contrepartie.
Cela augmentera la part de bnfice distribuer, et la rmunration des actionnaires


La charge des intrts

Les intrts de la dette sont, avec le dficit primaire, la deuxime source daugmentation de
la dette publique. Cest la diffrence entre le taux dintrt et le taux de croissance, que lon
appelle cart critique , qui est ici dterminante. Les trente dernires annes ont t
marques par dimportants mouvements relatifs entre ces diffrentes variables.

Le taux dintrt retenu ici est le taux apparent qui rapporte les intrts dune anne la
dette de lanne prcdente. Il est orient la baisse sur toute la priode : il passe de prs
de 10 % au dbut des annes 1980 moins de 3 % aujourdhui (graphique 5).

Le taux dintrt rel dpend par dfinition de linflation ; or celle-ci sest fortement ralentie au
cours des annes 1980 et 1990, puis sest stabilise environ 2 %. Le taux dintrt rel
(aprs inflation) a connu de trs amples fluctuations. Il est encore ngatif jusquen 1983,
puis il augmente au dbut de la rvolution no-librale, marque par une politique montaire
restrictive au plan international et une forte hausse de la rmunration du capital. Au dbut
des annes 1990, la politique de dsinflation comptitive (ou du franc fort ) mene par
le gouvernement de Brgovoy pour prparer l'entre dans l'euro, puis la crise montaire
due la spculation financire contre les monnaies europennes, se traduisent par une


12
envole indite des taux d'intrt (jusqu' 6% en 1993). La priode 1993-2000 se
caractrise ensuite par un taux dintrt rel trs lev. Cest seulement partir de 2000
(anne de mise en place de l'euro) quil se met baisser rgulirement jusqu un niveau
faible, de lordre de 1 % (graphique 5).

Limpact du taux dintrt sur la dynamique de la dette dpend de sa position relative par
rapport au taux de croissance du PIB. Le graphique 6 ci-dessous retrace lvolution de la
diffrence entre taux dintrt et taux de croissance : les zones grises permettent de
visualiser les priodes durant lesquelles cet cart critique est positif, ce qui est le cas
tout au long des annes 1990.


Graphique 5
Taux dintrt sur la dette publique
Graphique 6
Composantes de lcart critique

En % du PIB. Source : Insee En % du PIB. Source : Insee


Un premier bil an

Entre 1980 et 2012, le ratio dette/PIB est pass de 20,7 % 90,2 %. Cette hausse peut tre
dcompose en deux effets : le cumul des dficits primaires, et leffet boule de neige qui
se dclenche quand lcart critique est positif (cest--dire quand le taux d'intrt est
suprieur au taux de croissance, voir annexe). On constate que prs des deux tiers (62 %)
de cette augmentation de 69,5 points de PIB peuvent tre imputs au cumul des dficits et un
gros tiers (38 %) leffet boule de neige (graphique 7).


Graphique 7
Composantes de laugmentation de la dette publique

En % du PIB. Sources : Insee, calculs CAC


La dynamique de la dette est donc caractrise par des effets cumulatifs et par une grande
inertie. La contribution de leffet boule de neige a ainsi t dterminante dans la baisse du
ratio Dette/PIB jusquau milieu des annes 1980. Elle reste lgrement ngative jusqu la fin


13
des annes 1990, puis augmente brutalement jusquau dbut des annes 2000 avec la
monte des taux dintrt. Elle sattnue ensuite mais reste acquise un niveau lev.
Autrement dit, les administrations publiques, et ltat au premier chef, continuent sendetter
en raison demprunts contracts dans les annes 1990 pour payer des intrts gonfls par
la monte des taux. Rappelons que cette monte des taux rsultait des contraintes imposes
par le trait de Maastricht prvoyant l'euro et de la crise spculative sur les marchs des
changes en 1992-93, donc du jeu des intrts financiers.

La contribution du cumul des dficits augmente elle aussi trs fortement durant la dcennie
1990, puis tend se stabiliser un niveau lev. Enfin, la priode de crise cumule le retour
un cart critique positif en 2009 et un creusement des dficits. Entre 2008 et 2012, la dette
publique passe de 68,2 % du PIB 90,2 %, soit 22 points supplmentaires. Les estimations
de la Commission europenne montrent que ce ratio devrait continuer augmenter 93,5 %
en 2013, puis 95,3 % en 2014.


II. Les collectivits locales :
entre transferts de charges, prts toxiques et austrit

Les collectivits locales sont dsignes comme un point dapplication des nouvelles mesures
daustrit. On leur impute en effet des dpenses redondantes et en trop forte augmentation.
Cette prsentation ne tient cependant pas compte de plusieurs facteurs et notamment du fait
que les collectivits locales ralisent une part croissante de linvestissement public, qui
atteint plus de 70 % en 2012.


Graphique 8
Transferts de charges et dpenses des collectivits locales

En % du PIB. Source : Rapport sur la dpense publique 2013,
http://gesd.free.fr/rdep13.pdf
APA : Allocation personnalise pour lautonomie - SRV : Service
rgional de voyageurs - PCH Prestation de compensation du
handicap - Loi LRL Loi relati ve aux liberts et responsabilits
locales du 13 aot 2004.


14
La dcentralisation a conduit un transfert de charges vers les collectivits locales. Entre
1983 et 2011, les dpenses des collectivits locales ont augment de 3,05 points de PIB,
notamment du fait de la dcentralisation dont l'impact a t de 1,67 points
5
(graphique 8).

Globalement, les comptes des collectivits locales sont proches de lquilibre, avec un dficit
de 0,2 % du PIB en 2012. Mais beaucoup dentre elles sont confrontes des prts
toxiques, baptiss emprunts structurs dans le jargon de la finance
6
. Par emprunts
structurs, il faut entendre des crdits qui bnficient de taux attractifs pendant quelques
annes, mais qui sont ensuite indexs sur divers indices qui conduisent des taux dintrt
prohibitifs.

En voici un exemple typique parmi bien dautres : en 2007, la ville de Chambry a emprunt la
somme de 6 706 072 ! pour une dure de 27 ans. Le contrat prvoyait que un taux de
2,98 % la premire anne et de 3,27 % les deux annes suivantes. Pour les 24 annes
restantes, le taux serait rest 3,27 % condition que le cours du franc suisse ne
descende pas en dessous de 1,45 !. Dans le cas contraire, le taux serait calcul selon la
formule : 3,27 % + {0,5 x [(1,45/change !-CHF) 1] x 100}. Avec un euro qui vaut
aujourdhui (mars 2014) environ 1,22 CHF, ce taux serait de 12,7 %. Cest surtout Dexia qui a
mont ce genre demprunt qui lui permettait de spculer sur la valeur du franc suisse.

Un rapport parlementaire rcent
7
valuait 32,125 milliards deuros lencours total, au
second semestre 2011, des prts structurs souscrits par lensemble des acteurs publics
locaux [communes, EPCI et syndicats, dpartements, rgions, tablissements publics de
sant et organismes du logement social]. Cet encours doit tre rapport au volume global
dendettement des mmes acteurs, qui atteignait 276,8 milliards deuros fin 2010. Selon le
mme rapport, le surcot li aux emprunts structurs risque stablirait 730 millions
deuros par an auquel il faut ajouter celui rsultant des contrats dchange demprunts
(swaps) dangereux, valu 252 millions deuros, soit environ 1 milliard deuros par an qui
quivaut une augmentation de 13,5 % des intrts financiers. Au dbut de lanne 2013,
ltat franais a repris travers la SFIL (Socit de Financement Local), une structure 100 %
publique, lintgralit des encours toxiques de Dexia. Aujourd'hui, aprs avoir t pourtant
sanctionn par le Conseil constitutionnel le 29 dcembre 2013 ce sujet, le gouvernement
s'apprte prsenter un nouveau projet de loi destin faire supporter par les collectivits
locales la totalit du risque des emprunts toxiques de Dexia. Ltude dimpact du projet de loi
value ce risque financier 17 milliards d'euros.

Les hpitaux aussi

La dette moyen et long terme des hpitaux a tripl en dix ans, pour atteindre 29,3 milliards
deuros en 2012. Tel est le constat dun rcent rapport de la Cour des comptes
8
qui explique
cette progression spectaculaire par une politique dinvestissement privilgiant le recours
lendettement dans le cadres des plans Hpital 2007 et Hpital 2012 .

Ce recours lendettement conduit une exposition aux emprunts structurs aussi
dangereuse que celle des collectivits locales . Ces emprunts structurs reprsentent
2,5 milliards deuros en 2012 et 9 % de lencours total. Ils sont concentrs sur moins dune
centaine dtablissements de sant (notamment les CHU dAmiens, Chalon-sur-Sane, Metz,
Dijon ou Marseille) qui se retrouvent - comme les collectivits locales - plombs par des prts
toxiques indexs sur le yen, le franc suisse, le Libor, etc. L encore, Dexia, les Caisses
dpargne et le Crdit agricole ont t particulirement en pointe. Le rapport montre aussi que
les hpitaux nont pas profit de la baisse des taux dintrt au cours des annes rcentes
et explique cet cart par le renchrissement des marges bancaires .

5
Rapport sur la dpense publique, Projet de loi de finances pour 2013, http://goo.gl/UvUgI9
6
: Patrick Saurin, Les Prts toxiques, une affaire d'tat, Demopolis, 2013.
7
Emprunts toxiques du secteur local : dune responsabilit partage une solution mutualise, Assemble
nationale, rapport n4030, dcembre 2011, http://www.assemblee-nationale. fr/13/pdf/rap-enq/r4030.pdf
8
Cour des comptes, La dette des tablissements publics de sant, Avril 2014, http://goo.gl/RjzHSl


15


III. Le trou de la Scurit sociale

Les ressources des organismes de scurit sociale dpassent largement celles de ltat
(tableau 4. Cest donc un enjeu financier considrable, et cest au nom des dficits rels ou
supposs de la Scurit sociale que sont menes les rformes les plus dvastatrices dun
point de vue social : baisse des pensions de retraite, franchises et dremboursements qui
renforcent les ingalits devant la sant, etc. Pourtant la dette de la Scurit sociale est
relativement faible par apport celle de ltat : 212 milliards deuros contre 1531 milliards en
2013.

Tableau 4 Les prlvements obligatoires en 2012
En milliards deuros En % du PIB
tat + ODAC
292,1 14,3
Administrations publiques locales
123,6 6,1
Administrations de scurit sociale 492,9 24,3
Institutions de l'Union europenne
5,0 0,2
Total des prlvements obligatoires 913,5 45,0
Source : PLF 2014, Rapport conomique, social, et financier, tome 2, http://goo.gl/07Hq6f

Le dficit s'envole quand lemploi et la masse salariale sont impactes par une rcession,
puisque les ressources restent majoritairement assises sur la masse salariale. Cela traduit le
rle, utile, de stabilisateur automatique des dpenses sociales en priode de rcession.
Mais le dficit rsulte aussi de politiques publiques qui entranent des pertes de recettes. Les
allgements de cotisations sociales ne sont pas intgralement compenss par l'tat, pour 3,3
milliards deuros qui restent charge de la scurit sociale en 2013.

Toute une srie dexemptions ont t peu peu introduites, notamment pour encourager les
formes de rmunrations non salariales : participation, intressement et stock options ;
protection sociale complmentaire dentreprise ; prestations diverses (tickets restaurant,
chques vacances, etc.) ; indemnits de rupture, et mme primes de dividendes. En 2013,
lensemble de ces exemptions ont port sur 47,4 milliards deuros et engendr 6,5 milliards
deuros de pertes de recettes. L encore les dficits sont organiss sciemment : au total,
ces pertes de recettes ont reprsent plus de la moiti du dficit cumul entre 2010 et 2013
(tableau 5).

Tableau 5. Exonrations, exemptions et solde de la scurit sociale
2010 2011 2012 2013 Cumul 2010-2103
Solde -28,0 -20,9 -17,4 -16,2 -82,5
ENC Exonrations non compenses 3,1 3,0 3,2 3,3 12,6
EA Exemptions dassiettes 8,9 9,2 8,0 6,5 32,6
Solde hors ENC et EA -16,0 -8,7 -6,2 -6,4 -37,3
En milliards deuros. Sources : Rapport du Snat sur le projet de loi de financement de la scurit sociale
(PLFSS) 2014, http://goo.gl/sdxsvz ; PLFSS 2014, Annexe 1, http://goo.gl/vN5Upz

La dette de la scurit sociale aux mains des marchs financiers

Les cotisations sociales reprsentaient 96,4 % des ressources de la Scurit sociale en
1990, la veille de la cration de la CSG, mais cette proportion est tombe 68 % en 2012.
La part fiscale du financement est passe dans le mme temps de 3,6 % 32 % en 2012
(dont 20,5 % de CSG).

Jusquen 1996, la hausse des taux de cotisations sociales permettait de combler un ventuel
dficit, et ltat pouvait complter par dotations ou reprise au sein de la dette du Trsor. Ce


16
mode de financement va tre profondment modifi lors du plan Jupp, en dpit du
mouvement social qui sy tait oppos.

Ds le 30 dcembre, une loi est vote au Parlement autorisant le gouvernement rformer la
Scurit sociale par ordonnances. Lordonnance n96-50 du 24 janvier 1996 et le dcret
n96-353 du 24 avril 1996 crent la Caisse damortissement de la dette sociale (CADES)
9
. A
lorigine, elle devait achever sa mission en juillet 2009, mais son existence a t prolonge
jusquen 2025. La CADES est un tablissement Public Administratif, plac sous lautorit
conjointe du Ministre des finances et du Ministre en charge de la scurit sociale.

La CADES dispose de quatre principales ressources qui sont au total prleves pour les
trois quarts sur les salaris et les retraits :
! la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) est prleve au taux de 0,5%
sur l'ensemble des revenus d'activit et de remplacement, des revenus du patrimoine et des
placements ainsi que sur les ventes des mtaux prcieux et les gains des jeux de hasard.
Elle a rapport 6,5 milliards deuros en 2013.
! une fraction de la contribution sociale gnralise (CSG) : 5,8 milliards deuros en 2013.
! une fraction du prlvement social sur les revenus du capital : 1,4 milliards deuros en
2013.
! un versement annuel de 2,1 milliards deuros du Fonds de rserve pour les retraites (FRR).

Contrairement lAgence Franaise du Trsor (AFT) qui gre la dette de ltat, la CADES est
autorise intervenir sur le march des changes et sur les marchs terme. Elle fonctionne
donc comme une banque daffaires qui possde dailleurs sa propre salle des marchs. Elle
bnficie du rseau des banques Spcialistes en Valeur du Trsor (SVT) de lAFT mais peut
aussi chercher des financements de gr gr y compris dans des paradis fiscaux
comme le Luxembourg ou la City de Londres.

Les besoins sociaux rationns

Jusquau dbut des annes 1990, le financement de la Scurit sociale obit une logique
des besoins : la progression des dpenses est couverte par laugmentation des taux de
cotisations. Cette logique sera ensuite progressivement inverse pour devenir une logique
budgtaire : les dpenses doivent sajuster aux recettes. Institu en 1996, l'Objectif national
des dpenses d'assurance maladie (Ondam) fixe un plafond la croissance des dpenses
(pas forcment respect) et les rformes successives des retraites sont justifies par la
ncessit de ne pas dpasser un certain seuil.
Ces orientations sappuient sur un principe, dfendu becs et ongles par le patronat, selon
lequel les cotisations sociales, baptises charges ne devraient plus augmenter.
Effectivement le taux des cotisations sociales employeurs baisse depuis 20 ans, et celui
des cotisations salaris est bloqu depuis une quinzaine dannes.

La fiscalisation de la Scurit sociale permet de dresponsabiliser les entreprises lgard
de la monte des dpenses sociales, et de les ddouaner de tout financement
supplmentaire qui repose de manire croissante sur les revenus des salaris et des
retraits via la CRDS et la CSG. Et la fiscalisation saccompagne logiquement de la
financiarisation.

Il faut donc analyser la dette sociale comme le rsultat dune rupture profonde avec la
logique initiale de la Scurit sociale. La progression de cette dette serait grandement freine
par la suppression des exonrations de cotisations patronales - socialement inutiles et
conomiquement inefficaces - et des exemptions destines cannibaliser le salaire
direct en privilgiant des formes de rmunrations supportant peu ou pas de cotisations.


9
voir Pour un audit de la dette sociale ! CADTM, janvier 2013, http://goo.gl/5da2Ns


17
Plus fondamentalement, le constat qui vient dtre fait souligne la ncessit dun dbat public
sur le mode de financement de la protection sociale.



IV. qui la faute ? lments pour un audit de la dette de
l'tat

Aprs cette analyse descriptive, il faut chercher quantifier la contribution des dficits et du
taux dintrt la progression de la dette, partir du cadre comptable expos dans lannexe.
La mthode retenue consiste considrer les dpenses de ltat (hors intrts et en % du
PIB) comme donnes. On construit ensuite des scnarios permettant dvaluer la contribution
des deux facteurs identifis ci-dessus, savoir leffet boule de neige des intrts de la
dette et lvolution des recettes de ltat relativement celle de ses dpenses.

Boule de neige des intrts et cadeaux fiscaux : deux scnarios

On a vu que le taux dintrt a t suprieur au taux de croissance du PIB entre 1985 et
2005, ce qui conduit une augmentation mcanique de la dette. Pour en valuer lampleur, on
reconstitue ce que serait aujourd'hui la dette dans un scnario n1 o le taux dintrt rel
naurait jamais dpass 2 % sur toute la priode 1985-2005 (graphique 9).

Cette norme de 2 % peut-tre justifie de deux manires : elle correspond au taux de
croissance de longue priode (+2,2 % par an entre 1896 et 2012) ainsi quau niveau moyen
du taux dintrt sur longue priode, comme le montre le graphique 10 qui permet au passage
de souligner le caractre exceptionnel, voire aberrant lchelle historique, des taux dintrt
rels levs de la priode 1985-2005.

Graphique 9
Taux dintrt rel de la dette publique
Graphique 10
Taux dintrt rel long terme

En %. Sources : Insee, calculs CAC En % NB : hors priodes de guerre et r<-5%.
Sources : Pierre Villa (http://goo.gl/MifLOC),
Ameco, calculs CAC


Dans ce scnario n1, le ratio dette/PIB simul est en 2012 infrieur de 25 points au ratio
observ (graphique 11). Cet cart est de 23 points en 2007, donc avant la crise. On mesure
ainsi lhritage des taux dintrt levs des annes 1990.

On a vu que les dpenses de ltat (en pourcentage du PIB) ont baiss de manire continue
depuis 1993 jusqu la crise alors que les recettes (toujours en pourcentage du PIB)
baissaient elles aussi, mais plus rapidement partir de 1998. Pour mesurer limpact de ce
dcalage, on teste donc un scnario 2 dans lequel les recettes de ltat auraient reprsent
une part constante du Pib (20 %) entre 1997 et 2007, cette part tant ensuite module pour
prendre en compte limpact de la rcession.



18
Leffet de cette baisse des recettes de ltat sur la dette publique est considrable. Si ces
recettes n'avaient pas baiss en % du PIB, la dette aurait t stabilise entre 1997 et 2007
(en % du PIB) puis aurait moins progress entre 2007 et 2012. Dans ce scnario 2, le ratio
dette/PIB simul est en 2007 infrieur de 9 points au ratio observ, et de 18 points en 2012
(graphique 12).


19


Graphique 11
Scnario n1 : effet boule de neige
Graphique 12
Scnario n2 : limpact des cadeaux fiscaux

En % du PIB. Sources : Insee, calculs CAC En % du PIB. Sources : Insee, calculs CAC

Limpact des cadeaux fiscaux sur le dficit de ltat est bien sr lui aussi considrable : si les
recettes avaient t maintenues leur niveau de 1997 (en proportion du PIB), le dficit de
ltat aurait t peu prs nul en 2007 et de seulement 2,3 % du PIB en 2012 au lieu de
3,9 % (graphique 13).

Graphique 13
Limpact des cadeaux fiscaux sur le dficit de ltat

En % du PIB. Sources : Insee, rapport Carrez, calculs CAC


Ce rsultat frappant est-il exagr ? En ralit on ne fait que retrouver ici lun des principaux
rsultats de deux rapports officiels datant de 2010. Le premier
10
tablissait qu en l'absence
de baisses de prlvements, la dette publique serait environ 20 points de PIB plus faible
aujourd'hui qu'elle ne l'est en ralit gnrant ainsi une conomie annuelle de charges
d'intrt de 0,5 point de PIB .

Le second
11
crivait ceci : entre 2000 et 2009, le budget gnral de l'tat aurait perdu entre
101,2 (5,3 % de PIB) et 119,3 milliards d'euros (6,2 % de PIB) de recettes fiscales, environ
les deux tiers tant dus au cot net des mesures nouvelles les baisses d'impts . On
peut vrifier sur le graphique 15 que nos estimations sont compatibles avec celles du
rapport Carrez, et mme un peu moins catastrophistes concernant limpact des cadeaux
fiscaux.


Une autre dette tait possible

10
Paul Champsaur et Jean-Philippe Cotis, Rapport sur la situation des finances publiques, Avril
2010, http://gesd.free.fr/chamcoti.pdf
11
Rapport Carrez, Juin 2010, http://gesd.free.fr/carrez10.pdf


2
0

Pour prendre en compte les interactions entre taux dintrt et cadeaux fiscaux, on peut
enfin combiner les deux scnarios prcdents. Rappelons leurs hypothses :
scnario n1 : taux dintrt rel plafonn 2 % entre 1985 et 2005.
scnario n2 : stabilisation du taux de recettes entre 1997 et 2007.

Le rsultat est spectaculaire, parce que les deux effets se combinent, de telle sorte que leur
impact nest pas simplement la somme des deux scnarios. Le ratio dette/PIB aurait t
stabilis 43 % au milieu des annes 1990 puis aurait baiss jusqu un niveau de 30 % en
2007 (au lieu de 64 % rellement observs). En 2012, le mme ratio serait de 43 %,
largement infrieur au seuil fatidique de 60 %, comparer aux 90 % effectivement constats
(graphique 14).

Graphique 14
Un scnario global rtrospectif

En % du PIB. Sources : Insee, calculs CAC

Certes, on ne refait pas lhistoire avec des si, et il ne manquera pas dexperts pour faire
valoir, par exemple, quun maintien des recettes de ltat son niveau de 1997 tait soit
impossible cause de la crise, soit susceptible deffets rcessifs. La validit de ces
arguments dpend du contenu social des cadeaux fiscaux. Rappelons quils taient
supposs doper la consommation et la croissance. Mais, ces effets escompts nont pas eu
lieu parce que les cadeaux fiscaux taient cibls sur des couches sociales forte
propension pargner. Aujourdhui encore, ltat paie donc les taux dintrt extravagants
des annes 1990 et les cadeaux fiscaux des annes 2000.

Pourquoi parler de dette illgitime ?

Lexercice qui prcde a permis de dtecter deux raisons permettant de considrer quune
partie de la dette publique est illgitime, en ce sens quelle rsulte de dcisions prisessans
respecter l'intrt gnral ou au prjudice de lintrt gnral . Rappelons ces raisons : des
taux d'intrt excessifs pendant prs de 20 ans, du fait de politiques nolibrales
entirement destines servir les cranciers (et les spculateurs sur les monnaies en
1992-93) ; des cadeaux fiscaux destins soi-disant relancer l'emploi mais qui ont en ralit
creus les ingalits. On y rajoutera une troisime raison, qui n'est pas seulement illgitime
mais illgale : lvasion fiscale.

Premire raison : des taux dintrt excessifs. Pendant de longues annes, ltat, tenu
demprunter sur les marchs financiers, a du le faire des taux dintrt trs levs qui ont
dclench le mcanisme de boule de neige de la dette. Ce choix est illgitime et contraire
lintrt public parce quil a procur des profits financiers exorbitants aux dtenteurs des
titres publics, les banques en premire ligne, et travers elles des catgories sociales qui
ne sont en rien reprsentatives de lensemble de la population. Or, il tait possible de faire


21
autrement, soit en ajustant les recettes publiques, soit en se finanant ailleurs que sur les
marchs financiers, des taux conformes aux moyennes historiques.
Les valuations qui prcdent conduisent chiffrer 24 % de la dette publique de
2007 (et 29 % de celle de 2012) limpact cumul de ces taux dintrt excessifs.

Deuxime raison : les cadeaux fiscaux. De manire rcurrente mais particulirement
marque depuis la fin des annes 1990, ltat a unilatralement rduit ses recettes,
contribuant ainsi creuser le dficit. La partie de la dette ainsi acquise peut elle aussi tre
considre comme illgitime parce quune telle politique ne pouvait atteindre les objectifs
conomiques viss et quelle a en pratique t cible vers des couches sociales privilgies.
Les baisses dimpts devaient doper la consommation des mnages et linvestissement des
entreprises, mais ce nest pas ce qui sest pass, comme ctait prvisible. Comme elles
taient cibles sur les catgories de mnages les plus favorises, ces baisses dimpts ont
plutt conduit un supplment dpargne. Et comme elles ntaient assorties daucune
conditionnalit, les entreprises nont pas plus investi quavant, mais ont distribu encore plus
de dividendes.

Ces baisses dimpt, loin de favoriser l'emploi, ont entran une vritable redistribution
lenvers . En sendettant auprs des mnages riches quil dfiscalisait, ltat a ainsi opr
un transfert leur profit, et leur a permis de gagner deux fois : en payant moins dimpts, et
en se voyant offrir un placement sr.

Cette fraction de dette illgitime peut tre chiffre 11 % de la dette publique de
2007 et 24 % de celle de 2012.

Troisime raison : lvasion fiscale. Selon les estimations de Gabriel Zucman
12
, le cot
de la fraude permise par le secret bancaire slve en 2013 50 milliards deuros pour
lensemble de lEurope, dont prs de 17 milliards pour la France : 9 milliards pour limpt sur
les revenus du capital, 4 pour limpt sur les successions et 4 pour lISF (impt de solidarit
sur la fortune).

Depuis 1980, avec la libralisation complte des mouvements de capitaux, le recours des
riches contribuables aux paradis fiscaux s'est considrablement accru. Si ces sommes
envoles avaient t imposes en France depuis le dbut des annes 1980, la dette de ltat
serait en 2012 infrieure de 424 milliards deuros et ne reprsenterait que 50 % du PIB au
lieu de 70,8 % (graphique 15).

Le surcot li lvasion fiscale peut donc tre estim 20 % de la dette de ltat
en 2012 (et 15 % en 2007)

12
Gabriel Zucman, La richesse cache des nations, Le Seuil, 2013.


2
2

Graphique 15
Limpact de lvasion fiscale

En % de la dette de ltat. Source : Gabriel Zucman, calculs CAC.
Donnes disponibles sur sa page : http://goo.gl/VGdQkg

Cet exercice permet au passage dillustrer la force des mcanismes cumulatifs de
lendettement. Lvasion fiscale, telle que lvalue Gabriel Zucman, passe de 0,5 % des
recettes de ltat en 1978 environ 4 % en fin de priode. Cela peut sembler relativement
peu, mais cette perte de recettes conduit une trs forte croissance de la dette en raison
de ses effets cumulatifs sur la charge dintrts.

Cependant, vu la mthode ici utilise, lvasion fiscale se reflte en partie dans la mesure
des cadeaux fiscaux, sans quil soit possible de dire dans quelle proportion. En effet, nous
avons pris comme indicateur des cadeaux fiscaux la baisse des recettes publiques en % du
PIB, dont une part peut tre attribue l'vasion. On ne peut donc pas cumuler ces deux
sources d'accroissement de la dette puisqu'elles ne sont pas indpendantes. L'vasion
fiscale nest donc rappele que pour mmoire dans le tableau 6 rcapitulatif qui conduit la
conclusion suivante :

Au total, plus de la moiti (59 % dans notre valuation) de la dette publique peut
tre considre comme illgitime au sens dfini prcdemment.

Tableau 6. Une valuation de la dette publique illgitime
Boule de neige
des intrts
Cadeaux
fiscaux

Total
(Evasion
fiscale)
2007
en milliards d'euros 453 208 660 283
en points de PIB 24 11 35 15
en % de la dette 37 17 55 23
2012
en milliards d'euros 589 488 1077 406
en points de PIB 29 24 53 20
en % de la dette 32 27 59 22




2
3
La dette par temps de crise

Les valuations qui prcdent sont tablies partir de la situation de la dette publique de
2007, autrement dit avant la crise. Toute crise conduit mcaniquement un creusement des
dficits, puisque les dpenses tendent continuer sur leur lance, tandis que les recettes
sont directement affectes par le recul de lactivit. Il nest donc pas surprenant de constater
que la dette publique a franchi entre 2007 et 2013 une marche descalier de 29 points de PIB
(de 64,3 % 93,5 % du PIB).

Pour mieux valuer cet impact de la crise sur le solde public, on utilise lcart de production
(output gap) entre le PIB potentiel et le PIB effectif. On postule (sur la base de lobservation
des rcessions antrieures) quun point de PIB en moins cote une baisse de 0,5 point de
PIB des recettes publiques. Le dficit conjoncturel est donc dfini comme la moiti de lcart
de production et on appelle dficit structurel la diffrence entre le dficit effectif et le
dficit conjoncturel.

Le premier effet de la crise sur la dette passe par un effet dficit qui est la somme du
dficit conjoncturel (d pour l'essentiel la baisse des impts et de la masse salariale
cause du chmage), des plans de relance de 2009 et 2010, plus une valuation des pertes
de recettes supplmentaires engendres par la rcession.

Il faut y ajouter le retour de leffet boule de neige des intrts. A cause de la chute de la
croissance du PIB et du prix du PIB et malgr leffet de la baisse du taux dintrt apparent
sur la dette, lcart critique (taux dintrt rel ajust pour la croissance) a t fortement
positif en 2008 et 2009, et le redevient en 2012 et 2013.

Au terme des calculs (tableau 7), limpact de la crise peut tre valu 22 points en cumul
de 2007 2013. En dautres termes, les trois quarts de laugmentation de la dette
entre 2007 et 2013 peuvent tre imputs la crise, soit par effet direct sur le dficit
public, soit (pour un quart) par le biais du cumul des intrts (graphique 16).

Graphique 16
Limpact de la crise sur la dette publique

En % du PIB. Sources : Insee, calculs CAC


2
4
Tableau 7. Les chiffres-cl de la dette dans la crise
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
PIB volume* 2,5 2,3 -0,1 -3,1 1,7 2,0 0,0 0,3
Prix du PIB* 2,1 2,6 2,5 0,7 1,0 1,3 1,5 1,1
PIB* 4,7 5,0 2,4 -2,4 2,7 3,3 1,5 1,4
Ecart de production 0,5 0,8 -1,2 -6,2 -6,3 -6,0 -7,7 -9,3
Plan de relance 1,2 0,3
Surraction des recettes 1,0 0,5
Solde conjoncturel 0,3 0,4 -0,6 -3,1 -3,2 -3,0 -3,9 -4,6
Charges dintrt 2,4 2,5 2,7 2,2 2,3 2,5 2,4 2,4
Solde structurel primaire -0,2 -0,7 0,0 -0,1 -0,8 0,2 1,4 2,9
Solde -2,4 -2,8 -3,3 -7,6 -7,1 -5,3 -4,8 -4,1
Impulsion budgtaire 0,1 -0,6 1,2 -0,8 -0,6 -1,2 -1,3
Taux d'intrt apparent** 4,1 4,4 4,7 3,5 3,1 3,3 3,0 2,6
Ecart critique** -0,6 -0,5 2,3 5,9 0,4 0,0 1,5 1,2
Effet solde -0,3 -0,4 0,6 0,9 2,4 3,0 3,9 4,6
Effet cart critique -0,4 -0,3 1,5 4,0 0,3 0,0 1,3 1,1
Cumul des deux effets -0,6 -1,4 0,7 5,6 8,3 11,3 16,5 22,1
Dette corrige de l'effet solde 64,3 64,3 68,6 78,7 79,5 80,0 80,6 78,9
Dette corrige des deux
effets
64,3 64,3 67,8 73,9 74,4 74,9 74,1 71,4
Dette publique effective 64,3 64,3 68,5 79,5 82,7 86,2 90,6 93,5
Source : OFCE. En % du PIB sauf * en taux de croissance et ** en %


L encore on peut argumenter en faveur du caractre illgitime de cette envole de la dette
publique, provoque par la crise financire de 2008 : cette crise ne rsulte-t-elle pas de 30
ans de drgulation financire et de dmission des rgulateurs publics, soucieux avant tout
de stimuler l'essor des marchs financiers internationaux ? Plus spcifiquement, n'a-t-elle
pas t provoque par l'irresponsabilit des banques, qui se sont livres une dbauche de
prise de risques et que les tats ont du sauver en catastrophe d'une faillite certaine en
injectant des milliers de milliards de dollars et d'euros afin d'viter l'effondrement du systme
financier ?

Cependant il ne serait pas correct techniquement d'ajouter la contribution de la crise
financire (22 points de PIB) l'valuation de la dette illgitime, puisqu'une partie importante
(lie l'cart critique entre taux de croissance et taux d'intrt entre 2009 et 2011) a dj
t incluse dans l'effet boule de neige.

Qui dtient la dette ? Un secret dtat

Pour financer sa dette, ltat met via lAgence France Trsor (AFT) des titres financiers
que des institutions financires achtent. Mais pas nimporte lesquelles : seules peuvent
souscrire 19 grandes banques baptises spcialistes en valeur du Trsor (SVT) qui
sont ensuite charges de les couler sur les marchs financiers
13
. Elles ont t
slectionnes en fonction de leur solidit financire, de la prsence Paris de rels
spcialistes, notamment d'conomistes et de stratgistes, prsence dans laquelle [lAFT] voit
un moyen irremplaable pour crer et maintenir avec efficacit un fort niveau de
confiance . Il faut noter que ces intermdiaires peroivent une commission de 0,25 % et
que la plupart dentre elles ont t impliques dans des scandales financiers.


13
Les plus acti ves, selon le classement tabli par lAFT sont, dans lordre : BNP Paribas, Socit
Gnrale, Barclays, HSBC, Crdit Agricole, Morgan Stanley, Natixis, Royal Bank of Scotland, Bank of
America-Merrill Lynch, Citigroup.


25
Mais qui, en fin de compte, dtient la dette ? Sur le site de lAFT, la seule information
disponible est un graphique
14
. On peut seulement constater que le taux de dtention par les
non-rsidents a atteint un maximum 70,6 % en 2010 (contre 32 % en 1993) et quil il a
ensuite baiss jusquen mars 2013, avant de repartir la hausse pour dpasser aujourdhui
les deux tiers. Mais ces chiffres ne veulent rien dire parce que, comme lexplique Patrick
Artus, un investisseur saoudien, qui dtient de la dette franaise car il a investi dans un
fonds dinvestissement Londres, est comptabilis comme un investisseur britannique .
Cest pourquoi les trois pays qui comptent les plus gros dtenteurs de la dette franaise
seraient le Luxembourg, les les Camans et le Royaume-Uni
15
. Les non-rsidents peuvent
donc tre aussi de faux non-rsidents, des Franais dtenteurs dun portefeuille
dobligations via un paradis fiscal.

Cette opacit est organise lgalement : larticle L. 228-2 du Code de commerce, le dcret
dapplication n 2002-803 du 3 mai 2002, ainsi que larticle L. 212-4 du Code montaire et
financier relatif la nominativit obligatoire) interdisent en effet de communiquer lidentit des
cranciers. Par consquent, comme lindique la rponse faite une question parlementaire
16

lAgence France Trsor ne peut pas identifier prcisment les dtenteurs des obligations
assimilables du Trsor (OAT), des bons du Trsor intrts annuels (BTAN) et des bons du
trsor taux fixe (BTF) .

Les informations de lAFT ne sont mme pas compatibles avec celles de la base de
donnes
17
que le FMI vient de compiler partir de diverses sources. Certes, lvolution est la
mme, mais pas le niveau, et le FMI donne un peu plus dinformations (tableau 8).

Tableau 8. Qui dtient la dette franaise
Investisseurs trangers 57,9
Banques centrales et institutions internationales 28,9
Banques 8,3
Investisseurs institutionnels 20,7
Investisseurs nationaux 42,1
Banque centrale 2,9
Banques 20,2
Investisseurs institutionnels 19,1
Total 100,0
Au 3me trimestre 2013. Source : FMI, http://goo.gl/XJuSFi


Si ltat ne sait donc pas qui sont ses cranciers, comment fait alors le Trsor public pour
payer les intrts de la dette et rembourser les emprunts arrivs chance ?
Concrtement, ces oprations se font par voie lectronique au moyen dun systme de
rglement/livraison nomm Relit Grande Vitesse (RGV) par lintermdiaire de chambres de
compensation, Euroclear France et Clearstream International. Ces oprations de rglement
ne sont pas opaques pour tout le monde puisque les instructions transmises par les
participants RGV sont accessibles via SWIFT (Society for Worldwide Interbank Financial
Telecommunication : toutes les transactions y sont traces, du donneur dordre au
bnficiaire en passant par les banques et fonds intermdiaires. Ltat aurait donc

14
Dtention par les non-rsidents des titres de la dette ngociable de ltat AFT,
http://goo.gl/L3gPQm
15
Ccile Prudhomme, Quand les obligations d'tat sont dtenues par les tats , Le Monde, 23
juin 2011, http://gesd.free.fr/prud611.pdf
16
Qui dtient les bons du Trsor ? , Rponse une question parlementaire, novembre 2010,
http://goo.gl/9u6PU1
17
Sovereign Investor Base Dataset for Advanced Economies (mise jour du 31 janvier 2014);
voir : Serkan Arslanalp and Takahiro Tsuda (2012) Tracking Global Demand for Advanced Economy
Sovereign Debt, IMF Working Paper WP/12/284, Washington, DC, http://goo.gl/XJuSFi


2
6
parfaitement la possibilit de dresser un tat prcis de ses cranciers sil lexigeait
dEuroclear France ou de SWIFT. Ce serait en outre un moyen puissant de lutter contre
diverses formes de fraude et dvasion fiscales.


La dette de ltat, un mouvement perptuel

Chaque anne, lencours de dette de ltat saccrot en fonction du dficit courant
supprimer et la dette est donc le cumul des dficits passs. Mais quen est-il des
remboursements des titres de la dette venant chance ? Ils napparaissent pas dans le
budget de ltat mais on peut les trouver sur le site de lAgence France Trsor, charge de la
gestion de la dette de ltat.

On comprend alors pourquoi la dette de ltat est une dette perptuelle, ce qui fait une
norme diffrence avec la dette dun mnage ou dune entreprise. Chaque anne, en effet,
le besoin de financement de ltat est constitu du dficit courant financer, mais aussi de
lamortissement de la dette, autrement dit des remboursements demprunts chance. On a
donc : missions de dette = Amortissement + dficit budgtaire

En 2014, par exemple, le dficit budgtaire devrait tre de 70,6 milliards deuros et
lamortissement de la dette de 103,8 milliards. Les missions devront donc tre de 176,4
milliards deuros, moyennant quelques postes accessoires (tableau 9).

Tableau 9. Tableau de financement de ltat
2011 2012 2013 2014
Besoin de financement 190,9 182,0 185,8 176,4
Amortissement de la dette 95,4 100,2 106,7 103,8
Autres 0,0 0,0 7,2 2,0
Dficit budgtaire 95,5 81,8 71,9 70,6
Ressources de financement 190,9 182,0 185,8 176,4
Emissions 184,0 179,0 169,0 173,0
Autres 6,9 3,0 16,8 3,4
Source : Agence France Trsor, Rapport dactivit 2013, http://goo.gl/j MvEf3

Ce constat a une double consquence. La premire est que les intrts verss ont t, de
rares exceptions prs, infrieurs aux ressources nettes obtenues pour financer le dficit.
Alors que les charges dintrt reprsentent bon an mal an environ 10 % des dpenses de
ltat depuis 20 ans, ces ressources demprunt ont peu prs toujours t suprieures ce
seuil (graphique 17). Entre 1980 et 2012, le cumul des intrts sur la dette est de 924
milliards deuros, comparer aux 1380 milliards de ressources demprunts nets. Il y a l une
diffrence fondamentale avec la dette dun mnage qui ne peut tre ternellement
reconduite : la dette de ltat est une dette perptuelle.



27
Graphique 17
Financement du dficit et intrts verss par ltat

En % des dpenses totales de ltat. Source : Insee

La seconde consquence de ce constat est que la condition de soutenabilit de cette dette
perptuelle ne peut simplement sexprimer en relation avec le ratio Dette/PIB. La vraie
condition est quune hausse du taux dintrt ne conduise pas ce que les charges dintrt
dpassent le besoin de financement. On peut prendre un exemple numrique pour illustrer
ce cas de figure. Soit une dette de ltat reprsentant 75 % du PIB et un dficit de 3 % du
PIB. Si le taux dintrt dpasse 4 %, alors on entre dans la zone critique o ltat paie plus
dintrts quil ne reoit sous forme de nouveaux emprunts.

On est loin de cette situation parce que les hausses de taux dintrt ne sont pas
rtroactives et quelles naffectent donc que les nouveaux emprunts. Mais la dpendance
des marchs financiers et le risque de remonte des taux dintrt fragilisent les
perspectives de la gestion de la dette.


Conclusion : que faire de la dette ?

La dette accumule - et la manire dont elle est gre - constitue aujourdhui un verrou
extrmement contraignant toute politique publique alternative, sur deux points essentiels :

les rgles du jeu europennes contraignent un ajustement budgtaire brutal et aveugle
qui ne peut avoir comme rsultat que dentretenir durablement la conjoncture rcessive en
France et en Europe et de conduire des coupes irrversibles dans les dpenses
publiques.
linterdiction dun dficit structurel suprieur 0,5 point de PIB depuis le Trait
budgtaire de 2013 (TSCG) rend impossible toute politique dinvestissement public,
notamment en matire de transition cologique.

Il faut desserrer ce verrou, en dgonflant la dette accumule et en changeant les rgles de
gestion de la dette en visant notamment se librer de lemprise des marchs financiers.
Nous listons ci-dessous diverses mesures, non exclusives les unes des autres, pour aller
dans cette direction.











2
8
Encadr
Les principes gnraux des audits de la dette

La pratique des audits citoyens en cours dans plusieurs pays
18
permet de clarifier ce quil
faut considrer comme des dettes publiques qui ne doivent pas tre honores. Sans
prtendre lexhaustivit, on peut avancer les dfinitions suivantes :
Dette illgitime : une dette contracte par les pouvoirs publics sans respecter l'intrt
gnral ou au prjudice de lintrt gnral.
Dette illgale : dette contracte en violation de l'ordre juridique ou constitutionnel
applicable.
Dette odieuse : crdits qui sont octroys des rgimes autoritaires ou qui le sont en
imposant des conditions qui violent les droits sociaux, conomiques, culturels, civils ou
politiques des populations concernes par le remboursement.
Dette insoutenable : dette dont le remboursement condamne la population dun pays
lappauvrissement, une dgradation de la sant et de lducation publique, laugmentation
du chmage, voire la sous-alimentation.

La ralisation dun audit de la dette publique effectu par les citoyens ou sous contrle
citoyen, devrait permettre d'ouvrir enfin un vritable dbat dmocratique sur la dette
publique. Ce dbat devrait amener dterminer quelle partie de cette dette est juge par les
citoyens comme illgitime. Les premires valuations ici proposes se veulent une
contribution ce dbat.

A supposer mme que ce dbat ne conclue pas l'illgitimit de tout ou partie de la dette
publique, celle-ci telle qu'elle est gre actuellement est insoutenable. Elle donne aux
marchs financiers un pouvoir exorbitant sur les dcisions de politique conomiques des
pays de la zone euro. Les coupes dans les dpenses publiques, qui sacrifient les
prestations sociales et les services publics et empchent toute politique srieuse de
transition cologique, sont dcides au prtexte de la rduction de la dette. A l'image de ce
pseudo- pacte de responsabilit qui prvoit 50 milliards de rduction des dpenses pour
financer 30 milliards de cadeaux fiscaux aux entreprises, il s'agit de politiques
irresponsables qui alimentent les ingalits et la crise cologique.

La restructuration radicale de la dette se justifie dabord pour des raisons de justice sociale,
mais aussi pour des raisons conomiques videntes. Pour sortir de la crise par le haut, il ne
suffit pas de relancer la demande publique ou celle des mnages si le supplment de
recettes fiscales devait tre siphonn par le remboursement de cette dette.

Laudit doit aussi permettre didentifier les responsables de lendettement illgitime, odieux,
insoutenable et/ou illgal. Si laudit dmontre lexistence de dlits lis lendettement illgitime,
leurs auteurs (personnes physiques ou morales) devront rendre des comptes la justice et
tre privs dexercer une profession lie au crdit.


18
Espagne, Portugal, Grce, France, Belgique, Brsil, etc.


2
9
Qui doit payer la facture ?

Dans tous les cas de figure, il est lgitime que les entreprises prives nationales ou
trangres ainsi que les mnages les plus riches qui dtiennent des titres de ces dettes
supportent le fardeau de lannulation ou de la rduction de la dette car ils portent largement la
responsabilit de la crise, dont ils ont de surcrot profit. Le fait quils doivent supporter cette
charge nest quun juste retour vers davantage de justice sociale.

Il est donc important didentifier les dtenteurs de titres afin dindemniser parmi eux les
citoyens et citoyennes faibles et moyens revenus. Il conviendra en effet de protger les
petits pargnants qui ont plac leurs conomies dans des titres publics ainsi que les salaris
et les retraits qui ont vu une partie de leurs cotisations sociales (retraite, chmage, maladie,
famille) place par les institutions ou les organismes gestionnaires dans ce mme type de
titres.

La restructuration de la dette peut prendre diverses formes, non exclusives les unes des
autres, et entre lesquelles un dbat dmocratique devrait pouvoir choisir.

Mesure n1 : une annulation de tout ou partie de la dette illgitime ( haircut ).

Mesure n2 : un allongement substantiel des dures de remboursement et un plafonnement
des taux dintrt

Mesure n 3 : Un impt exceptionnel progressif sur les 10 % (ou les 1%) les plus riches,
dont les recettes serviraient rembourser par anticipation une partie de la dette.

Ce type de mesure, qui peut paratre radical, est pourtant voqu dans un rapport rcent du
FMI
19
sous forme dun impt un coup (one off ) sur la richesse prive ; il faudrait prvoir
(ce que ne fait pas le FMI) un seuil protgeant les petits pargnants.


Sortir de lemprise des marchs financiers

Lobjectif nest pas de rduire zro le dficit. Il est de respecter la vritable rgle dor
des finances publiques qui stipule quil est lgitime de financer les investissements dutilit
publique par le dficit
20
. La rduction du dficit public nest donc pas un but en soi. En effet,
le dficit peut tre utilis pour relancer lactivit conomique et raliser des dpenses afin
damliorer les conditions de vie des victimes de la crise.

Une fois lactivit conomique relance, la rduction des dficits publics doit se faire non pas
en rduisant les dpenses sociales publiques, mais par la hausse des recettes fiscales, en
luttant contre la fraude, lvasion et loptimisation fiscales et en taxant davantage les revenus
des grandes entreprises, le patrimoine et les revenus des mnages riches, les transactions
financires : cest un choix de socit.

La rduction du dficit doit aussi porter sur le budget militaire ainsi que sur dautres
dpenses socialement inutiles et dangereuses pour lenvironnement comme la construction
de nouveaux aroports ou de nouvelles infrastructures autoroutires.

19
Taxing Times, Fiscal Monitor, FMI, October 2013, http://goo.gl/QQ5l0v ; Le FMI, qui reconnat le
maintien un niveau trs lev des dettes publiques, malgr les mesures dajustement, constate
galement que la progressi vit des systmes fiscaux dans le monde na cess de baisser depuis le
dbut des annes 1980 et quil semble exister une marge suf fisante dans beaucoup de pays avancs
pour tirer davantage de recettes des plus hauts revenus . Et il calcule que, pour rduire les ratios
d'endettement leur ni veau de 2007, il faudrait (pour un chantillon de 15 pays de la zone euro) un taux
d'imposition d'environ 10 pour cent sur les mnages disposant dune richesse nette positi ve .

20
Henri Sterdyniak, Rduire la dette publique, une priorit ? , La vie des ides, 5 fvrier 2013,
http://goo.gl/zorOlU


3
0

En revanche, il est fondamental daugmenter les dpenses sociales, notamment pour
contrecarrer les effets de la dpression conomique. Il faut galement accrotre les
investissements publics dans dans certaines infrastructures comme les transports en
commun, les tablissements scolaires, les installations de sant publique et un vaste
programme de transition cologique. Une politique de relance par l'investissement public et
par la demande de la majorit des mnages gnre galement des crations d'emplois et
des rentres d'impts et de cotisations. Au-del dune politique de relance de lemploi et de
lconomie, la crise doit donner la possibilit de rompre avec la logique actuelle, tourner le
dos au productivisme, intgrer la donne cologique et promouvoir les biens communs.

Lobjectif immdiat est de ne plus dpendre du bon vouloir des marchs financiers et des
agences de notation et de garantir le financement de la dette publique des taux modrs.
Cela peut le faire de diverses manires.

Mesure n4 : lobligation faite aux banques de souscrire un quota de titres de la dette
publique ou de la dette des collectivits locales, par exemple en remploi des fonds collects
sur les livrets A.

Mesure n5 : un emprunt forc (selon Jean-Paul Fitoussi, larme de destruction massive
de la politique budgtaire
21
). Il consiste contraindre les contribuables prter leur
gouvernement et cela peut se faire un taux dintrt rduit.

Mesure n6 : lextension du secteur bancaire public. Les Caisses dpargne, la Banque
Postale pourraient tendre leur collecte (par hausse du plafond du livret A) afin de financer
les dettes publiques et locales des taux bas mais garantis (selon lexemple du Japon). Une
institution bancaire spcialise pourrait placer directement des titres publics ou locaux
auprs des pargnants
22
.

Mesure n7 : la socialisation du systme bancaire dans son intgralit. Assurant de fait
un service public, et bnficiaires de garanties publiques contre la faillite, les banques
devraient passer sous contrle capitalistique des pouvoirs publics (europens, nationaux et
rgionaux) et tre diriges par des conseils dadministration reprsentatifs des parties
prenantes et de la socit civile ; elles procureraient des financements taux modr aux
acteurs publics locaux et nationaux.

Les conditions remplir

Sagissant dinvestissement correspondant aux priorits publiques, ltat doit sassurer (ainsi
quaux collectivits locales et aux tablissements publics) les conditions dun financement
stable et au cot matris. Il doit par ailleurs garantir une rpartition quitable de ce
financement. Lapplication de ces principes suppose quun certain nombre de conditions
soient remplies.

Mesure n8 : mettre jour le cadastre de la dette en levant lopacit sur lidentit des
cranciers de ltat. Il faut assurer une parfaite transparente et traabilit des transactions
sur les titres de la dette publique.

21
Jean-Paul Fitoussi, Gabriele Galateri di Genola et Philippe Weil, Forced borrowing: the Weapon of Mass
Destruction of fiscal policy, Financial Times, 15 Septembre 2011, http://goo.gl/ePZoyn
22
Si le fameux article 123 du Trait de Lisbonne (http://tinyurl.com/T-Lisbonne) interdit tout
financement direct du dficit public par la Banque centrale, il stipule que cette interdiction ne sapplique
pas aux tablissements publics de crdit qui () bnficient du mme traitement que les tablissements
pri vs de crdit . Dans un rapport rcent (Financer la transition cologique et nergtique, septembre
2013, http://goo.gl/QnZqqa), le CESE (Conseil Economique, Social et Environnemental) envisage un
recours au refinancement par la BCE de crdits objecti f cologique et la cration dune banque de
garantie de la transition cologique .



31

Mesure n9 : mettre un terme lexode fiscal, aux paradis fiscaux, loptimisation fiscale
des multinationales notamment par la manipulation des prix de transfert.

Mesure n10 : renforcer trs substantiellement les moyens et les effectifs du contrle
fiscal

Mesure n11 : une rforme fiscale assurant une plus grande quit dans le financement
des dpenses publiques.

Mesure n12 : organisation dun audit permanent de la politique dendettement public avec
participation citoyenne.

Conclusion

Tout se passe aujourdhui comme si la rduction du dficit tait le seul objectif de la politique
conomique mene en France, comme dans la plupart des pays europens. Il sagit au fond
de tirer parti et de prendre prtexte de la crise des dettes pour rduire ltat social autant
que possible. Cette politique semble absurde puisquelle inflige lEurope une rcession
chronique sans mme atteindre lobjectif annonc qui tait de rduire la dette publique. Son
vritable sens ne peut tre compris qu'en fonction d'un objectif : faire passer en force les
rformes structurelles destines rduire drastiquement les dpenses publiques et le
cot du travail pour relancer, peut-tre, plus tard, la comptitivit europenne dans la
mondialisation.

Nous avons montr que 29% de la dette de l'tat franais, soit 589 milliards d'euros en 2012,
provenait des taux d'intrts excessifs exigs pendant prs de 20 ans par les cranciers.
La flambe des taux d'intrt dans les annes 1980 et 1990, provoque notamment par les
politiques du franc fort et par la spculation contre les monnaies europennes en 1992-
93, continue de coter terriblement cher chaque anne aux contribuables franais. Par
ailleurs 24% de cette mme dette, soit 488 milliards d'euros en 2012, s'expliquent par la
chute des recettes publiques, provoque par les cadeaux fiscaux (baisses d'impts,
exonrations de cotisations...) qui ont principalement bnfici aux mnages aiss et aux
actionnaires.

Au total, en cumulant les effets des cadeaux fiscaux et des taux dintrts abusifs, la partie
illgitime (au regard des critres que nous avons ici adopts) de la dette publique reprsente
53% du PIB, soit 59% de lactuelle dette publique. L'vasion fiscale et la rcession
provoque par la crise financire ont elles aussi contribu fortement creuser la dette
publique. Tout converge : la dette publique a t provoque par la finance et ne profite qu'
la finance.

Le constat rtrospectif prsent ici est lbauche dun audit citoyen de la dette. Il permet de
mieux comprendre do vient la dette, mais aussi o conduisent les politiques menes
aujourdhui en France et en Europe. Elles sont en effet porteuses des risques et des
enchanements suivants :

! la priorit la rduction des dpenses publiques engendre le risque dun touffement
permanent de lactivit conomique et dune remise en cause significative du modle
social ;

! la politique de loffre visant baisser les charges accentue la pression sur les
dpenses publiques, compte tenu de lobjectif de rduction des dficits ;



3
2
! les nouvelles rgles budgtaires institues au niveau europen (TSCG interdisant le dficit
structurel) rendent impossible tout endettement public pourtant ncessaire au financement
dinvestissements, notamment dans le domaine de la transition cologique ;

! la ncessit de rassurer les marchs financiers, seuls habilits financer le dficit
public, rend impossible toute bifurcation vers un nouveau modle de dveloppement.

On nous dit que les taux d'intrt actuels, historiquement bas, montrent que la dette publique
est facile financer. On nous dit qu'il serait irresponsable d'inquiter les marchs en
parlant de dettes illgitimes et de restructuration. On veut touffer tout dbat sur cette
question au nom de l'argument moral selon lequel qui a emprunt doit payer. On nous
menace d'une flambe des taux d'intrt si apparaissait le moindre soupon d'un dfaut
souverain sur la dette.

Mais ce chantage est absurde. Ce sont les politiques actuelles, destines rassurer les
marchs dont on sacralise le pouvoir, qui mnent nos socits la catastrophe.

Ce processus de rgression sociale et conomique ne pourra tre interrompu que par une
remise en cause du pouvoir des marchs financiers et donc une restructuration importante
de la dette publique accumule depuis trente ans cause de la finance. Les mesures
avances dans ce document supposent, des degrs divers, de sattaquer aux
bnficiaires de la financiarisation et aux rgles du jeu europennes conues pour dfendre
leurs intrts et rduire nant toute une srie de conqutes sociales. Nous avons
propos diverses pistes pour allger substantiellement le fardeau de cette dette, qui est non
seulement en grande partie illgitime, mais aussi largement insoutenable. C'est au dbat
dmocratique de se dvelopper afin de dcider des mesures concrtes prendre pour
rendre enfin possible des politiques alternatives, libres de l'treinte touffante des
marchs financiers. Il s'agit de permettre aux tats et l'Union de financer une relance
vigoureuse des investissements et de l'emploi par un programme europen concert pour la
rduction des ingalits et la transition cologique.

La question de la dette nest donc pas un problme de gestion comptable mais un choix de
socit, qui ncessite un contrle des citoyens et leur intervention active.



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Annexe
Arithmtique de la dette publique

Laugmentation (ou la baisse) de la dette publique dune anne sur lautre dpend de deux
lments :
le solde primaire qui est la diffrence entre les recettes hors intrts et les dpenses de
lanne. Il est ngatif en cas de dficit primaire.
les intrts pays sur la dette de lanne antrieure.
Lquation de base qui relie lencours de dette publique lanne t (DPUB
t
), le taux dintrt
apparent (i) et le solde primaire (SPRIM) scrit :

(1) DPUB
t
= (1+i).DPUB
t-1
- SPRIM


Si le solde primaire est un excdent (SPRIM>0), il contribue la baisse de la dette publique,
et vice versa. Et une augmentation du taux dintrt tend, toutes choses gales par ailleurs,
augmenter la dette.

Les statistiques de lInsee fournissent lencours de la dette publique (au sens de Maastricht)
et le solde primaire. Le taux dintrt apparent se calcule en rapportant les versements
dintrt lencours de la dette publique de lanne prcdente. Il faut faire intervenir un
terme dajustement baptis stock-flux (stock-flow adjustment) qui est galement fourni par
lInsee.

A partir de cette relation, on peut ensuite examiner le ratio rapportant lencours de dette
publique au PIB. Sa variation peut sexprimer en fonction du solde primaire en pourcentage
du PIB et de la position relative du taux de croissance et du taux dintrt rel, selon
lquation suivante :

(r - g)
(2) "d = d
t-1
- sprim
1+ g


Cette quation fondamentale est drive de lquation (1) selon des modalits de calcul
dtailles dans lencadr. Elle relie la variation du ratio dette publique/PIB ("d) aux variables
suivantes :
d
t-1
est le ratio dette publique/PIB de lanne antrieure ;
r-g est l cart critique , savoir la diffrence entre le taux dintrt apparent rel (r)
hors inflation et le taux de croissance du PIB (g) ;
sprim est le solde primaire exprim en pourcentage du PIB.

Cette formule permet de distinguer deux contributions possibles laugmentation du ratio de
la dette. Le premier dpend du solde primaire. Sil est positif, autrement dit si le budget
dgage un excdent primaire (hors intrts), il conduit un dsendettement et donc une
baisse du ratio de la dette. Dans le cas inverse dun dficit primaire (hors intrts), ce dficit
est couvert par un supplment dendettement qui contribue la hausse du ratio de la dette.


Le second effet est baptis boule de neige : il se dclenche quand le taux dintrt rel
est suprieur au taux de croissance du PIB en volume (r>g), mme si le solde primaire est
nul.

Ces deux effets peuvent se compenser. Si lon veut que d soit constant un niveau d*
(avec par consquent "d=0) lquation (2) permet de calculer la condition pour obtenir ce
rsultat. Pour un niveau de ratio de dette donn, son maintien est acquis pour un solde
primaire (sprim*) exprim en % du PIB :
(r - g)


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(7) sprim* = d*
1+ g

Calcul de la formule (2)

Dans un premier temps, on divise chacun des termes de lquation (1) par le PIB :
DPUB (1+i).DPUB
t-1
SPRIM
(3) d = =
PIB PIB PIB
Le PIB courant (en valeur) peut sexprimer en fonction de sa valeur de lanne prcdente
PIB
t-1
qui augmente selon le taux de croissance (g) et le taux dinflation (infla) :
(4) PIB = (1+g).(1+infla). PIB
t-1

En remplaant cette expression dans lquation (3), on obtient une nouvelle formule, o sprim
reprsente le ratio PRIM/PIB :
(1+i)
(4) d = d
t-1
sprim
(1+g).(1+inf)
Puis on fait apparatre le taux dintrt rel r, que lon obtient en dfalquant le taux dinflation
du taux dintrt nominal, selon la relation ci-dessous :
(5) 1+r = (1+i) / (1+inf)
En introduisant le taux dintrt rel ainsi dfini dans lquation (4), on obtient finalement la
rgle de progression du ratio d = DPUB/PIB :
(r - g)
(2) "d = d
t-1
sprim
1+ g

DPUB Dette publique
INT Intrts
PIB Produit intrieur brut prix courants
SPRIM Solde primaire (hors intrts sur la dette publique)
d ratio de la dette = DPUB/PIB
g Taux de croissance du PIB prix constants
i Taux dintrt nominal apparent sur la dette publique
infla Taux dinflation
sprim Solde primaire en % du PIB (PRIM/PIB)
r Taux dintrt rel apparent sur la dette publique




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Ces diverses formules font apparatre un certain nombre de rsultats.

La position rel ative du taux de croissance g et du taux dintrt rel r est dcisive
pour lvolution du ratio de dette. Ce rsultat est assez intuitif puisque, pour un solde primaire
nul, la dette publique augmente avec le taux dintrt rel.

Linflation ne peut en soi faire baisser le ratio de dette. Pour quun surcrot dinflation
contribue une baisse du ratio de dette, il faut quil ne soit pas entirement rpercut sur le
taux dintrt nominal, auquel cas le diffrentiel r-g ne serait pas affect.

Un ratio de la dette lev est conomiquement soutenable. Tout dpend des
paramtres dcisifs, qui sont, encore une fois, le taux de croissance et le taux dintrt rel.
Mais il en va tout autrement du point de vue de la justice sociale, si le dficit correspond
une dfiscalisation profitant aux catgories sociales les plus favorises.

Enfin, les formules tablies ci-dessus ne peuvent tre utilises quavec beaucoup de
prcaution en prospective. Les variables ne sont en effet pas indpendantes et on ne peut
choisir nimporte quelle batterie dhypothses. Trois mcanismes au moins sont en jeu :
le degr de rpercussion de linflation sur le taux dintrt nominal.
une amlioration du solde primaire tend dgonfler la dette. Mais il peut en mme temps
exercer un effet rgressif sur le PIB. Cest ce qui se passe notamment en Grce : les
coupes budgtaires drastiques ont certes rduit le dficit mais aussi fait reculer le PIB, de
telle sorte que le ratio de la dette a augment, au lieu de baisser.
il existe aussi une interaction entre le niveau du ratio de la dette et le taux dintrt associ
de nouveaux emprunts publics, si les marchs financiers (ou les agences de notation)
considrent quun niveau dendettement trop lev justifie une prime de risque qui fait
augmenter le taux dintrt. C'est l que se trouve l'extraordinaire pouvoir social et politique
que donne aux marchs l'obligation faite aux tats de se financer auprs d'eux.

Autrement dit, mme s'il est vrai thoriquement qu'aucun niveau de dette ni de dficit n'est en
soi insoutenable conomiquement, encore faut-il que les prteurs soient en pratique
d'accord pour continuer financer bas taux ces dficits et apporter de nouveaux
capitaux pour financer le remboursement des chances des emprunts prcdents.