CRISE BANCAIRE, DETTE PUBLIQUE

Juillet 2010

Wolfgang GLOMB

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une vue allemande

Wolfgang GLOMB

La Fondation pour linnovation politique est un think tank libral, progressiste et europen. Prsident : Nicolas Bazire Vice-prsident : Charles Beigbeder Directeur gnral : Dominique Reyni

La prsente note est publie dans le cadre de la srie Croissance conomique , anime par Mathieu Laine.

La srie Valeurs est anime par Dominique Reyni. La srie cologie est anime par Charles Beigbeder.

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une vue allemande

Wolfgang GLOMB
conomiste, membre du Conseil danalyse conomique franco-allemand et prsident du groupe de travail Intgration europenne de lAssociation des conomistes allemands

LA CRISE DE L'ENDETTEMENT GREC

Cent ans aprs sa cration, le systme montaire reposant sur ltalonor, adopt par les principaux pays occidentaux industrialiss en 1879, seffondrait. Aujourdhui nous assistons la dstabilisation de leuro, consquence de la grave crise dendettement de ltat grec. Quest-ce que ces deux systmes ont en commun ? Malgr des diffrences de fonctionnement notables, ils partagent la mme contrainte : les tats membres doivent renoncer leur autonomie de dcision en matire montaire, conomique et financire si lquilibre des finances publiques nest pas respect. Cest ainsi que le systme talon-or prit fin temporairement avec la dclaration de la Premire Guerre mondiale en raison de la ncessit de financer le conflit. Dans lEurope actuelle, la Grce na pas respect cette contrainte et en paie le prix aujourdhui. Le pays a d cder sa souverainet en matire de politique conomique et financire lUnion europenne et au Fonds montaire international (FMI) en change de prts concds par les 16 pays de la zone euro et du FMI. La politique budgtaire grecque sera dsormais dcide Bruxelles et Washington. Cette impasse est le rsultat dune mauvaise gestion budgtaire mene pendant des annes au mpris du respect des lois conomiques, et non luvre de spculateurs sans scrupules, comme lon se plat le dire Athnes et pas seulement l-bas. Cause et consquence sont de toute vidence confondues. Lopration de sauvetage organise dans lurgence le week-end des 8 et 9 mai 2010 par le Conseil europen pour la dfense de leuro sous
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la prsidence autoproclame de Nicolas Sarkozy est un autre exemple de mpris des rgles de fonctionnement de lUnion conomique montaire (UEM). Tous les sacro-saints principes de stabilit de leuro ont t purement et simplement ignors sans aucune considration du droit europen. Lapport garanti par le Gouvernement fdral allemand pour financer le dficit des pays europens surendetts dpasse les dpenses sociales de ltat fdral. En 1998, les membres du Conseil europen staient disputs pendant quinze heures pour nommer le premier prsident de la Banque centrale europenne (BCE). Aujourdhui, celui-ci se voit priv de son indpendance par le mme conseil, et cette dcision est inscrite lordre du jour parmi les points divers . La BCE doit dsormais acheter sur le march secondaire des emprunts dtats europens en difficult quelle ne voulait rcemment mme plus accepter comme garanties pour les crdits concds aux banques daffaires. Compte tenu de laggravation de la situation sur les marchs financiers et du danger dimplosion de la zone euro, les chefs de gouvernement nont pas hsit faire fi des rgles existantes. Mais cette opration coup-de-poing permet seulement de gagner du temps. Louverture des vannes du crdit par lUnion europenne et le FMI ainsi que laction de la BCE ne peuvent garantir une stabilit longue chance de leuro. Le sauvetage risque, au contraire, de perptuer les erreurs de gestion accumules depuis plusieurs annes, contribuant ainsi gonfler la bulle de dettes. En labsence dune politique dassainissement des finances publiques rigoureuse et crdible, en particulier de la part des pays surendetts, les tensions sur les marchs financiers ne diminueront pas et seules les banques, en particulier franaise seront sauves, mais non leuro. Ainsi, il est lgitime de se demander comment, lavenir, une convergence des politiques budgtaires nationales peut tre mise en place de faon crdible. Il est vrai que les instruments sont dj disponibles, dune part, dans le trait de Lisbonne avec effet juridique de droit international et, dautre part, dans le droit secondaire, mais ils nont jamais t utiliss. Les architectes de leuro ont suppos que les tats membres respecteraient les rgles quils avaient eux-mmes dcides et fait ratifier par leur Parlement, tout comme ils ont pens que les organes de lUnion europenne se comporteraient conformment au Trait. Si lon pense que le respect de telles rgles relve de lutopie, alors la zone euro ne sera quune chimre. Il est donc crucial qu lavenir, lors des discussions au sein de la Commission europenne et du Conseil des ministres propos

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de la rforme du pacte de stabilit et de croissance (PSC), la marge de manuvre du politique soit efficacement limite. Cest la condition ncessaire pour stopper la zone euro dans sa course effrne aux transferts financiers et, par consquent, linflation.

DGRADATION PROCCUPANTE DES FINANCES PUBLIQUES

Au cours des annes 2009 et 2010, en Allemagne comme dans presque tous les tats membres de la CE, les finances publiques se sont fortement dgrades en raison du jeu des stabilisateurs automatiques, des mesures fiscales discrtionnaires adoptes pour soutenir la croissance, ainsi que du soutien massif apport au secteur financier. Selon les prvisions conomiques de la Commission europenne publies au printemps 20101, le dficit budgtaire total de lUnion europenne passe de 0,8 % du produit intrieur brut (PIB) en 2007 6,9 % lhorizon 2011 (celui de la zone euro de 0,6 6,5 %). Dautre part, le ratio de la dette publique senvole de prs de 25 points entre 2007 et 2011, 83,7 % du PIB (pour la zone euro, ce ratio progresse de 22 points, 88,2 %). lexception de la Bulgarie et de la Sude, le dficit public de tous les tats membres de lUnion europenne dpassera le critre de Maastricht de 3 % du PIB. Trois pays (la Belgique, la Grce, lItalie) connatront des taux dendettement suprieurs 100 % du PIB. En 2011, seize tats membres auront encore un taux dendettement suprieur 60 %, la Grce en tte avec un taux de 135 %, suivie de lItalie avec 118 %. Sans aucun doute, la srieuse dtrioration des finances publiques ncessite des mesures correctrices de stabilisation afin que lactivit conomique ne soit pas pnalise dans le futur. Compte tenu du niveau dendettement atteint, les mnages et les entreprises sattendent tt ou tard des augmentations dimpts, puisque les dettes daujourdhui sont les impts de demain, et, par consquent, les revenus nets de demain sont appels diminuer. Les mnages comme les entreprises devront rduire leurs dpenses de consommation et dinvestissement, et exiger des primes de risque plus leves en change de la dtention demprunts dtat. Invitablement, sen suivra une pression la hausse des taux dintrt sur le march des capitaux, ce qui handicapera les investissements des entreprises. Le rtablissement de lquilibre budgtaire est donc une condition indispensable une croissance conomique durable, dautant
1. Commission europenne, European Economic Forecast, Spring 2010.

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que, dsormais, les marchs financiers suivent lvolution des risques budgtaires avec beaucoup dattention, comme le montre la forte hausse des carts de rendement entre emprunts dtat. Toutefois la condition ncessaire pour renouer avec la croissance et lemploi ne repose pas uniquement sur une politique financire rigoureuse. Encore faut-il que cette politique soit soutenable. Le dernier rapport publi par la Commission europenne en octobre 2009 sur la viabilit des finances publiques met en vidence que, dans la plupart des tats membres, la politique financire poursuivie jusqu prsent ne permettra pas desprer une stabilisation de lendettement au niveau estim au printemps 2009 si la hausse des dpenses publiques lhorizon 2060 est prise en compte. Il est possible de distinguer trois catgories de risque dendettement : le risque lev, qui compte treize pays (entre autres, le Royaume-Uni, la Grce, lIrlande), le risque moyen, qui comprend neuf pays (parmi eux, lAllemagne, la France, lItalie) et le risque faible, avec seulement cinq pays (dont la Finlande et la Bulgarie).2

BILAN DE LA COORDINATION DES POLITIQUES CONOMIQUES ET BUDGTAIRES DANS LUNION EUROPENNE Coordination des politiques budgtaires
Les ministres des Finances de lUnion europenne ont dcid que la stratgie de sortie, en cas de dficit et dendettement excessifs, serait inscrite dans le Pacte de stabilit et de croissance (PSC). La Commission europenne est en train de mettre en place la procdure de prvention des dficits excessifs pour 20 des 27 tats membres, y compris lAllemagne. Mais on est en droit de douter de la relle capacit de la Communaut exercer une pression sur un pays qui ne respecterait pas le PSC, compte tenu du bilan de ses onze annes dexistence. Dans les annes 1999 et 2000, la rduction des dficits budgtaires sest certes poursuivie, comme au cours de la priode qui a prcd la phase III de lUEM. Toutefois, cette rduction na t possible que grce un environnement macroconomique favorable et la baisse des charges dintrts, la prime de risque ayant eu un impact positif pour les pays relevant de lUEM, en particulier pour ceux qui sont rputs monnaie faible . linverse, les dficits structurels se sont dtriors cause
2. Sustainability Report 2009, conomie europenne 9/2009, Commission europenne, 2009.

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defforts dassainissement insuffisants. Par consquent, avec le ralentissement de la croissance, un certain nombre dtats se sont retrouvs entre 2001 et 2005 avec des dficits dpassant le seuil maximal de 3 % du PIB. Entre 2006 et 2008, compte tenu de la conjoncture plutt favorable, les dficits budgtaires nominaux ont t rduits, mais le solde primaire structurel (hors charges dintrt) na que lgrement augment dans lUnion europenne. Il en est rsult que les dficits budgtaires de onze tats membres ont dpass en 2008 le seuil des 3 % du PIB, bien que, dans presque tous ces pays, la croissance ralise ait correspondu la croissance potentielle. LAllemagne a, quant elle, pratiquement quilibr son budget. Les raisons de cette situation sont videntes si lon procde une analyse du cycle en donnes ajustes. Pris dans son ensemble, le dficit structurel de lUnion europenne et de la zone euro sest accru en 2008, par rapport 2007, de plus de 1 point de PIB en raison en particulier de la forte dtrioration des finances publiques denviron 5 points observe en Irlande, en Grce et en Espagne. Or, tant donn que la part des recettes et celle des charges dintrt sont restes quasi stables, seule une aggravation correspondante du solde primaire structurel peut expliquer cette dtrioration. Les priodes fastes nont manifestement pas t utilises pour assainir les finances publiques si bien que, en 2009, les mesures pour faire face aux effets de la crise conomique et financire ont conduit une explosion des dficits budgtaires dans ces pays. Quelques tats membres hors de la zone euro, tout comme la Grce, nont vit la faillite que par un soutien financier massif de la part de lUnion europenne et du FMI. Le volet prventif du PSC na vraisemblablement pas fonctionn pour ces pays. Dans le mme temps, le volet correctif destin viter laccumulation des dficits na pas non plus t appliqu de manire convenable. titre dexemple, le dficit budgtaire de la Grce nest rest quune seule fois en dix ans infrieur au seuil des 3 % du PIB pour le dficit budgtaire. En ralit, jusquen 2009, la procdure prvue cet effet dans le Trait na t dclenche quune seule fois par la Commission europenne et par le Conseil. Cela tant, la position de lAllemagne sur ce sujet demeure ambigu. En 2005 le Pacte a prtendument t flexibilis, et de facto assoupli suite une initiative du gouvernement allemand soutenue par la France. Les rgles du PSC se sont alors adaptes la politique. La Commission europenne avait dailleurs port plainte auprs de la Cour de justice europenne, mais sans succs. De mme, elle avait demand que les comptences

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dEurostat soient tendues afin quil puisse empcher les manipulations des chiffres budgtaires, demande qui avait reu une fin de non-recevoir (dcision soutenue galement par le gouvernement allemand).

Coordination des politiques conomiques par le march

Plusieurs pays membres de lUnion europenne, parmi lesquels la Grce, nont pas su mettre profit la rduction de la charge dintrt une externalit positive de ladoption de leuro pour consolider leurs finances publiques et procder des rformes structurelles de leurs conomies. Le rsultat en est aujourdhui les dficits massifs de la balance courante deux chiffres du PIB en 2009 pour des pays comme la Grce et le Portugal, et 5 % pour lEspagne, aprs 10 % les annes prcdentes. La Commission europenne a rcemment3 constat dans ces pays une augmentation relle des cots salariaux unitaires denviron 10 % par apport aux autres tats de la zone euro et denviron 20 % par rapport aux 35 pays industrialiss au cours dix dernires annes. Durant la mme priode, lAllemagne a subi une diminution relle de ces mmes cots respectivement de 15 % et 1 %, tandis que lexcdent de sa balance courante stablissait autour de 5 % en 2009. En revanche, ni la Commission, ni le Conseil des ministres, ni le Conseil europen nont ragi de faon approprie face de telles distorsions. Ce sont ces dsquilibres qui sont aujourdhui lorigine de la crise de confiance majeure et des fortes tensions sur les marchs financiers, et qui mettent srieusement lpreuve lunion montaire. Pourtant les instruments et les institutions permettant dviter de telles situations de dsquilibre existent bel et bien. Larticle 121 du trait de Lisbonne prsente les lignes directrices pour lemploi et les grandes orientations de politique conomique , alors que larticle 145 expose les lignes directrices intgres pour la croissance et lemploi . En outre, le Trait met expressment des recommandations spcifiques aux tats membres et leur demande de contrler le respect de leur application. Ces recommandations europennes concernent les mesures prendre dans le domaine de lemploi, des biens et des services, lvolution du niveau des prix et des cots, ainsi que la politique fiscale. Le Conseil europen des chefs dtat et de gouvernement dcide des grandes orientations et peut ainsi en garder tout instant le contrle.
3. European Commission, Surveillance of Intra-euro-Area, Competitiveness and Imbalances, European Economy 1/2010.

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La Commission et le Conseil nont pas su exercer jusqu prsent une pression suffisamment forte pour adopter des politiques convergentes. En revanche, cette convergence sera certainement acheve par le march. En effet, par le jeu des avantages comparatifs, les pays ayant un environnement socio-conomique dfavorable ne pourront sattendre qu des dlocalisations de leur production ltranger. Il sensuivra ncessairement des pertes en termes de croissance et demploi, ce qui in fine contraindra tt ou tard les pouvoirs publics procder aux rformes de politique conomique attendues. Dans un environnement concurrentiel, le march tant un arbitre neutre, la coordination et la convergence des politiques conomiques se ralisent ex post, contrairement une coordination dcide ex ante par le politique, et de nature discrtionnaire. Dans cet objectif, la libre circulation des capitaux, notamment pour ce qui concerne les investissements directs, ne doit pas tre entrave, sinon les mcanismes dajustement automatiques de march ne peuvent jouer pleinement leur rle. Le cas de lindustrie automobile en France en est une illustration frappante. Suite la crise financire, ltat franais a dcid de soutenir son industrie et de rapatrier les units de production situes ltranger, empchant par l mme de raliser les ajustements ncessaires. Il est vrai que cette coordination ex post peut tre conomiquement moins optimale quune adaptation de la politique conomique en temps utile. Par contre, lautomaticit des mcanismes sous-jacents rend sa ralisation certaine, contrairement la coordination politique ex ante qui peut tre retarde, ce qui peut conduire le cas chant une crise de stabilisation profonde.

LE GOUVERNEMENT CONOMIQUE EUROPEN COMME ALTERNATIVE INSTITUTIONNELLE

La sortie de la crise conomique et financire et la mise en place de conditions de croissance long terme donneraient un nouveau souffle lide de transfrer davantage de comptences nationales au niveau communautaire et remettraient au got du jour les conceptions franaises classiques en faveur de linstauration dun gouvernement conomique europen ou dune gouvernance conomique europenne. La mise en place dune telle gouvernance pour lUEM repose sur lide quil faut crer, face au pouvoir totalement centralis de la technocrate BCE, un contre-pouvoir politico-conomique tout aussi puissant. Celui-ci devrait tre en mesure, dune part, de sassurer dune plus grande discipline budgtaire et, dautre part,
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de remettre en cause une politique de la BCE juge trop stricte. Mais pour linstant, Bruxelles est plus sensible lide de crer un contre-pouvoir la BCE plutt qu celle de discipliner les politiques budgtaires. Toutefois, ces conceptions sont la preuve dune mconnaissance profonde des principales rgles de fonctionnement de lUEM. En effet, tant donn le transfert de la politique montaire au niveau communautaire et lexistence du PSC contraignant les politiques budgtaires nationales, les tats nationaux nont en ralit plus beaucoup de supports pour agir. Or, il est galement important quils aient leur disposition suffisamment dinstruments de politique conomique pour quils puissent prendre des mesures adaptes leur pays et ragir de manire flexible des chocs exognes. Ds lors que lensemble de ces instruments est centralis au niveau europen, il est plus difficile de grer des divergences de dveloppements nationaux, ce qui aggrave les disparits conomiques et, finalement, remet en question la cohsion de lunion montaire. En revanche, en raison des interdpendances croissantes entre les conomies nationales, il existe un fort besoin de coordination. Cette coordination permettrait non seulement dviter les effets ngatifs de contagion mais aussi dlargir le potentiel de croissance un espace conomique et montaire plus vaste. Louverture la concurrence de secteurs comme celui de lautomobile plaide clairement en faveur dune politique de croissance. Les dcisions concernant les orientations relatives aux politiques structurelles, salariales, budgtaires et concurrentielles doivent ncessairement sintgrer au sein du processus de coordination. Dans ces conditions, il est difficile de comprendre comment un gouvernement conomique europen, agissant dans le cadre des traits europens tels quils existent dj, russirait davantage assurer la convergence de politiques de stabilisation.

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LROSION DU CONSENSUS AUTOUR DE LA STABILIT

Suite laggravation de la crise conomique et financire, consquence de la faillite de Lehmann Brothers en septembre 2008, un consensus est n entre tous les tats membres sur la ncessit davoir recours un deficit spending afin de combattre la rcession invitable. Le rsultat en a t le programme conjoncturel europen de dcembre 2008 dun volume global de 200 milliards deuros. Les tats membres taient daccord, au moins sur le papier, sur la ncessit dune stratgie de sortie pour remdier laggravation de leur
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endettement. Ainsi, le Conseil europen des chefs dtat et de gouvernement a dcid en dcembre 2009 que les dficits budgtaires structurels devaient tre rduits annuellement de plus de 0,5 % du PIB et que leffort dassainissement budgtaire devrait tre entam au plus tard en 2011. Lincertitude des marchs financiers quant la ralisation de cet objectif et la rvision importante des rsultats budgtaires ont tout dabord contribu augmenter, au printemps 2010, les rendements des obligations de ltat grec et, plus tard, ceux dautres pays du sud de lEurope. Aprs un bras de fer qui a dur pendant des semaines, les chefs dtat et de gouvernement se sont finalement mis daccord pour venir en aide la Grce, en garantissant sa dette hauteur de 110 milliards deuros. Presque tous les tats membres ainsi que la Commission europenne se sont prononcs en faveur dune action solidaire au sein de la Communaut europenne, lexception de lAllemagne qui insistait pour limiter laide la participation du FMI. Il est lgitime de se demander pourquoi on a assist, de la part dun grand nombre dtats membres, un tel lan inhabituel de solidarit pour un pays qui a clairement dsobi aux rgles de lUEM, qui a constamment manipul ses statistiques et qui reoit les transferts nets les plus levs par habitant. Probablement doiton en chercher la raison dans le souhait de lever linterdiction de prise en garantie des dettes dautres tats membres la rgle du no bail out. Avec ce prcdent, les exigences formules par dautres pays membres ne pourront gure tre refuses. Lunion montaire se transformera alors en une union de transferts financiers, avec lAllemagne comme matre payeur. La chancelire Angela Merkel, nayant jusqu prsent russi rallier personne sa cause, a donc t surnomme Madame No . Lrosion croissante du consensus sexprime galement travers la raction des tats membres face la proposition du ministre des Finances allemand dinstaurer un Fonds montaire europen. Lintrt initial du projet tait doffrir une aide financire aux fauteurs de trouble en matire budgtaire, en contrepartie de conditions strictes et de sanctions financires. Ces contreparties ont t juges trop svres et, par consquent, la modification ncessaire du trait de Lisbonne peine entre en vigueur afin de mettre en place le fonds montaire europen, a t rejete par plusieurs capitales, y compris Paris. Ainsi, cette proposition sinscrira probablement comme un non-vnement intellectuel dans lhistoire de lintgration europenne. LAllemagne, cause de ses excdents commerciaux, est de plus en plus la cible de critiques de la part de ses partenaires europens. On la

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qualifie de Chine de lEurope. Elle devrait abandonner sa modration salariale, consommer plus, investir et ne plus dgager une croissance conomique base sur des excdents commerciaux au dtriment des autres pays. Mais, cette opinion semble oublier que les salaires reprsentent galement un cot et que leur augmentation entranerait des suppressions demplois conduisant un ralentissement de la demande intrieure. Les chiffres nont gure dimportance dans ce dbat passionnel ! Pourtant, mme au cours des annes de forte croissance de la demande intrieure allemande qui ont prcd la crise, laugmentation des exportations franaises vers lAllemagne a t plus faible que celle des autres pays partenaires. Les faiblesses structurelles du commerce extrieur franais sont connues. En outre, tout conomiste digne de ce nom sait que, dans un systme o les capitaux circulent librement dun point de vue macroconomique, les excdents de la balance courante trouvent leur contrepartie dans les sorties nettes de capitaux, la preuve sil en faut, les dficits des investissements directs vers la France. Mme si lon voulait sacrifier la comptitivit allemande sur lautel de lamiti franco-allemande, le problme de comptitivit de la France ne serait pas pour autant rsolu. LEurope ne vit pas en vase clos, coupe du reste du monde. Si la production ne seffectuait plus en Allemagne, elle se dplacerait vers lAsie ou vers dautres rgions du monde et y procurerait croissance conomique et emploi. La stratgie de croissance europenne 2020, qui figurera comme point majeur lordre du jour lors du prochain Conseil europen, ne mnera demble rien.

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SORTIES DE LA CRISE DE LENDETTEMENT

Aprs onze ans dexistence de lUnion conomique et montaire, le bilan exige des actions crdibles pour les mois venir. loccasion de la rforme du PSC actuellement prpare par la Commission europenne et le Conseil, il est impratif que les procdures soient renforces, automatises et hors de porte de toute manuvre politique. Il est crucial de ne pas rater cette opportunit.

Renversement de la charge de la preuve

Au plan institutionnel, il existe un problme majeur concernant la procdure de dcision du Conseil. Il statue la majorit qualifie sur les questions de dficit excessif et, le cas chant, sur les sanctions
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Prvention des crises Rgles fiscales nationales : Le frein lendettement allemand comme modle
Aprs onze annes dapplication du PSC, il est indniable quil existe des carences avres dans la mise en uvre nationale des rgles budgtaires europennes. De nombreux tats membres ont ainsi manqu de dtermination et de volont politique pour transposer des recommandations pourtant dcides au niveau communautaire avec le consentement des pays concerns. Par consquent, le cadre budgtaire communautaire devrait saccompagner de rgles nationales crdibles. Il est noter que le non-respect des objectifs normatifs de Bruxelles concerne surtout les dpenses publiques. Cest pourquoi il serait opportun dadopter des mesures transparentes, visant la rduction des dpenses publiques et permettant une valuation rgulire du respect de lengagement en faveur de la stabilit des politiques budgtaires. Toutefois, la discipline attendue de telles normes budgtaires exige sans aucun doute de la part des gouvernements et des parlements de renoncer explicitement une part supplmentaire de leur souverainet. Il est indispensable que

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financires assorties, entre autres, dune suspension du droit de vote de ltat concern. Ds lors quun nombre croissant dtats se retrouve surendetts, lUnion europenne a toutes les chances de sexposer au risque dentente implicite entre les pays qui doivent faire face des dficits excessifs et qui, leur tour, dcident du sort dun autre tat fauteur . Le renversement de la charge de la preuve pourrait tre une solution. Ds lors quun tat fait face un dficit budgtaire dpassant le seuil de 3 % du PIB, la procdure pour viter des dficits excessifs devrait se dclencher automatiquement et pourrait mme inclure des sanctions financires, moins que le Conseil, la majorit qualifie, nen dcide autrement. Un petit nombre de pays membres pourrait avec leur minorit de blocage contrecarrer des dcisions menaant le retour la stabilit. Le cartel des fauteurs de dficit serait ainsi bris. Les rgles particulires pour les pays de la zone euro introduites rcemment par le trait de Lisbonne la suspension du droit de vote des pays nayant pas adopt leuro sont un pas dans cette direction. Cette rvision du Trait permet un renforcement de la gouvernance conomique de la zone euro quil serait opportun de poursuivre.

les tats membres reconnaissent que lUEM ne peut fonctionner sans renoncement au mythe de lautonomie nationale. La rgle budgtaire la plus stricte existant sur un plan national est celle qui a t adopte par lAllemagne en 2009, inspire du modle suisse, et inscrite dans la constitution comme frein lendettement . Cette nouvelle rgle budgtaire remplace larticle 115 de la loi fondamentale, limitant lendettement net aux dpenses dinvestissements bruts et ne sappliquant pas en cas de rcession. La rgle dor de larticle 115 navait pas empch la croissance de lendettement de ltat de 20 % du PIB en 1967 date de son entre en vigueur 65 % en 2008, en raison de labsence de dfinitions prcises de ce que sont des investissements et des rcessions. Avec la nouvelle rgle budgtaire, lendettement net du gouvernement fdral ou des rgions (Lnder) est, en principe, dsormais interdit. Cependant, en ce qui concerne le gouvernement fdral, dans une conjoncture normale, i.e. lorsque la croissance conomique ralise correspond la croissance potentielle, un dficit budgtaire structurel de 0,35 % du PIB (environ 8,5 milliards. deuros) est tolr, ce qui nest pas le cas pour les Lnder. Le chiffre de 0,35 % est le rsultat dun compromis politique obtenu aprs de subtils arbitrages entre le gouvernement fdral et les Lnder : en phase de rcession, les dficits budgtaires conjoncturels sont autoriss ; en phase dexpansion i.e. quand la croissance ralise dpasse la croissance potentielle , il est impratif de dgager des excdents budgtaires. Lors de catastrophes naturelles ou de situations durgence inhabituelles qui chappent au contrle de ltat, le Parlement, la majorit de ses membres lus (et non limit aux seuls parlementaires prsents), peut approuver des dpassements, ces situations apparaissant comme des exceptions cette rgle constitutionnelle de lendettement. Toutefois, il doit adopter en mme temps un plan damortissement strict afin dviter tout nouvel accroissement de lendettement public. Ainsi, le frein lendettement fonctionne en tant que stabilisateur automatique, qui permet, en priode de conjoncture dfavorable, un financement du dficit et qui exige, en priode de conjoncture favorable, le retour lexcdent.4 La rgle du frein lendettement observe les contraintes imposes par le PSC et impose en outre le respect de rgles dans lexcution budgtaire. cet effet, un compte avec obligation de compensation est cr. Lors du franchissement du seuil dendettement de 0,35 %, le compte est
4. Le texte en anglais du ministre des Finances allemand prsentant cette rgle est disponible sur le site de la Fondation pour linnovation politique.

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dbit ; linverse, ds lors que lendettement stablit un seuil infrieur, il est crdit. Le compte doit tre lquilibre en priode de reprise conomique, ds que lors que la croissance du PIB dpasse 1 %. Les rductions annuelles sont limites dans ce schma 0,35 point. Lors dune rcession, aucune rduction nest exige, afin dviter un effet procyclique. Ainsi, dans ce schma de frein lendettement , est galement prvu un mcanisme de rtroaction direct des dficits ou des excdents accumuls sur le compte de compensation. Les nouvelles rgles doivent tre appliques partir de 2011 et exigent chaque anne une rduction du dficit budgtaire structurel de 0,5 point du PIB compte tenu du dficit actuel, soit 10 milliards deuros , pour atteindre la limite dfinie de 0,35 point, au plus tard en 2016. Pour les Lnder, tout nouvel endettement structurel ne sera plus admis partir de 2020, sans aucune exception. Lobservation de ces rgles dendettement, compte tenu dun taux de croissance conomique nominale annuel de 3 %, permettrait au taux dendettement de passer de presque 78 % du PIB en 2010 moins de 50 % la fin des annes 2030, et long terme moins de 20 %. Le schma du frein lendettement en tant que stratgie de rduction de la dette publique donne aux marchs financiers un signal clair. De cette faon, lAllemagne sengage sur un plan constitutionnel respecter une discipline budgtaire de sorte que le service de la dette pour tout nouvel emprunt allemand reste comparativement faible, et permet de conserver une marge de manuvre pour financer les dpenses publiques davenir. Cela constitue galement un capital de confiance que les marchs financiers reconnaissent en proposant des taux dintrt rduits. Le caractre constitutionnel du schma est une garantie face des hommes politiques opportunistes qui, ainsi, ne seraient plus en mesure de dpenser le capital constitu afin de satisfaire des objectifs court terme. La convergence des politiques budgtaires mises en place dans tous les pays de lUnion europenne serait encourage si dautres pays membres introduisaient des rgles budgtaires similaires. Dune certaine manire, grce la pression des marchs financiers notamment pour sassurer de faibles taux dintrt , lAllemagne assume un rle de pionnier et devient un exemple suivre pour dautres pays de lUnion europenne. Elle constate dailleurs avec un grand intrt que la discussion sur les rgles budgtaires a dbut en France5. LAllemagne
5. Jacques Delpla, Rduire la dette grce la Constitution, Paris, Fondation pour linnovation politique, fvrier 2010.

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a besoin dun partenaire ayant une crdibilit financire irrprochable afin quils puissent conjointement continuer jouer un rle moteur pour lintgration europenne.

Ractivation du volet prventif du PSC

Sil savre impossible, dans certains cas, dinscrire dans la constitution les rgles contraignant les dficits publics, il suffit de ractiver le volet prventif du PSC, largement inutilis jusque-l. Ce volet prvoit que, ds lors que la croissance ralise correspond la croissance potentielle, le budget dun tat membre doit tre au minimum quilibr, si ce nest excdentaire, en fonction de la phase du cycle. Si lobjectif nest pas atteint, sensuivent des sanctions financires, moins que le Conseil nen dcide autrement.

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Indexation de la dette dtat

Lachat dobligation dtats surendetts par la BCE pourrait faire renatre des tensions inflationnistes, moins dindexer limpt sur le revenu et le nouvel emprunt dtat sur le taux dinflation. Dans ces conditions, ltat ne gagnerait plus favoriser linflation, ce qui garantirait la stabilit des prix. En outre, la charge dintrt pesant sur le dficit budgtaire serait allge, en raison dune prime dinflation moindre prise en compte dans le rendement des obligations mises.

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Renforcement de la discipline de march Le rle des marchs financiers

La discipline impose par le march des capitaux peut contraindre les tats la stricte excution des budgets nationaux. En effet, les oprateurs sur les marchs financiers prennent en compte dans le rendement quils exigent les risques potentiels lis la dette publique. On a pu en voir une illustration au printemps 2009 et au dbut de 2010 dans des rendements sur les emprunts dtats surendetts, largement suprieurs ceux de lAllemagne. Le service de la dette des pays en question devient dornavant plus coteux, en particulier pour ceux qui se sont endetts court terme. Le renchrissement de cette dette les obligera tt ou tard adopter un tournant en matire de politique budgtaire, au risque de voir fuir les investisseurs qui se reportent naturellement sur des
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emprunts dtats. On a assist rcemment ce phnomne puisque le rendement des obligations allemandes a atteint le niveau historiquement bas de 2,7 %. Les marchs financiers jouent ainsi le rle darbitre neutre entre les politiques budgtaires nationales. Aucun budget ne peut se soustraire cette discipline. Les programmes rigoureux dassainissement des finances publiques adopts rcemment par lItalie, lEspagne et le Royaume-Uni nauraient pas t vots par les parlements sans la pression du march. La France a galement lintention de rduire toutes les dpenses de ltat, lexception de celles destines au service de la dette et aux retraites. La peer pressure du Conseil Bruxelles naurait jamais pu atteindre de tels rsultats, mme aprs des jours et des nuits de dbats. Les mcanismes du march ne peuvent toutefois pas jouer pleinement leur rle disciplinaire si la rgle du no bail out (clause de nonrenflouement) inscrite dans le trait de Lisbonne perdure en ltat. Cest effectivement lintention de la dcision du Conseil du 9 mai 2010. Afin de sauvegarder la discipline impose par le march financier, le mcanisme europen de stabilisation, dun montant de 440 milliards deuros dcid par les ministres cette date et garanti par les pays membres de la zone euro, devrait expirer comme prvu aprs une priode de trois ans. En outre, son utilisation devrait tre subordonne une stricte conditionnalit, et ceci vaut galement pour le soutien financier communautaire dun montant de 60 milliards deuros garanti par le budget de lUnion europenne. Lactivation du mcanisme devrait galement, comme prvu, rsulter dune dcision conjointe de lUnion europenne et du FMI, ce dernier lui soumettant ses conditions. Celles-ci devraient inclure un engagement des banques crancires de ne pas rduire leurs avoirs dans les pays dficitaires, en change de la garantie de leurs crances. Les banques allemandes se sont dj engages, de leur propre gr, dans ce sens jusquen mai 2013, en ce qui concerne les emprunts grecs. Ce mcanisme ne peut en effet protger les banques aux dpens des contribuables.

Le rle de la BCE
La discipline du march pourrait tre renforce si les autorits bancaires dcidaient daugmenter les capitaux propres rglementaires des tablissements de crdit et des compagnies dassurances dtenant dans leurs portefeuilles des emprunts dtat de pays qui nont pas observ les
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Crise bancaire, dette publique

recommandations du Conseil des ministres de lconomie et des finances visant la correction des dficits. La BCE pourrait aussi naccepter les emprunts dtat des pays en faute comme garantie pour les crdits accords aux banques commerciales quavec un escompte supplmentaire, en remplacement du rating peu fiable manant des agences de notation, vot par le Conseil des ministres. Selon les nouvelles modalits de vote contenues dans le trait de Lisbonne, les pays extrieurs la zone euro, ainsi que les tats membres de la zone euro en faute, nont pas le droit dexercer leur droit de vote concernant des dcisions visant les pays de la zone euro. la suite de ces modifications, lesprit de corps des pays de la zone euro sort renforce et, ainsi, le non-respect des rgles communautaires par certains pays membres se verra sanctionn de manire crdible, ce qui vitera de voir la zone euro se dsagrger. Enfin, le volume dachat demprunts dtat devrait tre limit de faon prserver la stabilit financire en Europe et assurer le bon fonctionnement du march interbancaire. Le programme dachat par la BCE ne peut se contenter de subventionner les tats surendetts et, indirectement, les banques et les compagnies dassurances qui les dtiennent, mme si, comme dans le cas franais, les banques ont dans leur portefeuille 80 milliards deuros demprunts grecs. En achetant des junk bonds sans limite, la BCE risque de se transformer en une bad bank, au dtriment des contribuables et des pargnants. Son rle de garant de la stabilit de prix et de la stabilit financire au sein de la zone euro ne serait alors plus crdible.

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LE RESPECT DES RGLES CONOMIQUES

Suite la crise financire, lensemble des gouvernements et des banques centrales est confront, en Europe comme dans le monde entier, des dfis historiques en matire dassainissement et de rforme du systme financier. Les tats-Unis et le Japon ont des dficits budgtaires colossaux, respectivement de 13 % et denviron 9 %, ce qui donne la mesure de la tche accomplir. En conclusion, on peut noncer trois recommandations afin den finir avec lendettement public : 1. sur le plan europen, les modifications apportes aux modalits de vote du Conseil, la ractivation du volet prventif du PSC et la limitation des interventions de la BCE au march obligataire sont de nature prserver la stabilit financire de la zone euro ;
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2. sur le plan national, il faudrait assortir les dispositions budgtaires europennes de rgles budgtaires nationales ; 3. sur le plan des marchs financiers, il faudrait librer les mcanismes du march pour quils jouent pleinement leur rle disciplinaire. On pourrait objecter ces recommandations quelles relguent le politique au second plan et quelles remettent en cause les choix du Parlement et les choix politiques, le respect de la rgle prvalant sur la volont des citoyens. Compte tenu des vnements rcents et des pitres rsultats des politiques budgtaires discrtionnaires, cette objection semble peu pertinente face aux consquences quentranerait le non-respect des rgles de bonne gestion budgtaire. Il ne faut pas oublier que de la crise dendettement des banques est ne la crise dendettement de ltat, pour qui il nexiste aucun prteur en dernier ressort . La BCE ne peut pas jouer ce rle ternellement, si lobjectif est de respecter la stabilit des prix et dviter une dvaluation montaire comme stratgie de sortie de lendettement public ralise aux dpens des pargnants. Le ncessaire assainissement budgtaire exigera par consquent des dcisions courageuses et impopulaires de la part de la classe politique, si lon ne veut pas que la crise financire ne devienne une crise dtat, qui mnerait celui-ci la faillite en menaant la fois lEurope et le reste du monde. Compte tenu de la dgradation proccupante des finances publiques, les enjeux sont trop importants pour que lon puisse se permettre le luxe de politiques exprimentales bases sur le ttonnement (trial and error) : Ce qui est conomiquement faux ne peut tre politiquement correct, et ne le sera jamais. Lhistoire ne se rpte jamais lidentique. En revanche, ce ne serait pas une ironie mais une tragdie, si presque un sicle aprs leffondrement dun systme montaire a priori viable et 60 ans jour pour jour aprs linitiative du ministre des Affaires trangres franais, Robert Schumann, en faveur de la cration de la Communaut europenne pour le charbon et lacier, et par consquent de lUnion europenne, la date du 9 mai 2010 symbolisait le dbut de la mort lente de leuro.

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Crise bancaire, dette publique

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