La Belgique pour débutants: Le labyrinthe belge : guide pratique

AVANT-PROPOS

Cet ouvrage vise à aider le lecteur à comprendre le fonctionnement de l’État belge. Nous nous sommes efforcés d’expliquer la structure de l’État belge d’une manière simple et claire.

Cependant, il n’est pas aisé de décrire simplement des structures compliquées, ne serait-ce que parce que la plupart des lecteurs ne sont pas familiarisés avec les concepts utilisés.

Par ailleurs, le souci d’être clair et d’adopter un vocabulaire simple se double parfois de la nécessité d’utiliser une terminologie juridique moins rigoureuse. Nous avons consciemment opté pour cette solution, afin que cet ouvrage soit lisible.

La division du livre a elle aussi été inspirée par une volonté de clarté. Dans la première partie, nous expliquerons certains principes présidant à la structure de l’État belge. Cette explication est indispensable pour la compréhension de la suite de l’ouvrage. Les deuxième, troisième et quatrième parties traitent des différents niveaux de compétence belges. La deuxième partie porte sur l’autorité fédérale, la troisième partie traite des Communautés et des Régions et la quatrième partie des provinces, des communes et du CPAS.

Dans la cinquième partie, nous nous pencherons sur l’ordre juridique international (l’Union européenne, les Nations Unies et le Conseil de l’Europe). La dernière partie sera consacrée à certains droits fondamentaux de l’homme.

Chaque partie s’achève par un résumé, indiqué en bordeaux et précédé du point d’exclamation . En principe, ces résumés doivent permettre de comprendre les chapitres suivants. Les références aux autres pages de l’ouvrage sont indiquées par le symbole , les exemples et illustrations par les lettres .

La sixième réforme de l’État (2012-2014) a réformé l’État belge à fond. Certaines réformes n’entreront en vigueur que dans l’avenir, mais ce livre traite tout de même les nouvelles réglementations. À la fin de l’ouvrage vous trouverez une liste de sites web utiles (p. 315).

Alain Gerlache - Johan Vande Lanotte - Marc Uyttendaele

Siegfried Bracke - Geert Goedertier - Alain Coenen

INTRODUCTION

LE DROIT BELGE: DROIT PUBLIC ET DROIT PRIVÉ

Lorsque deux personnes concluent un accord, chacune d’elles présume que l’autre le respectera. Si nous avons rendez-vous avec un ami pour aller au cinéma, nous nous attendons à ce qu’il tienne parole, mais nous ne pouvons pas le contraindre à respecter le rendez-vous.

Parfois, un accord est conclu dans une forme définie juridiquement (par exemple dans un contrat). Dans cette hypothèse, l’accord est contraignant. Il s’ensuit que son non-respect donnera lieu non seulement à une sanction morale (réprobation), mais également à une sanction juridique (par exemple: paiement d’une indemnité). Il existe une grande liberté dans le cadre de la conclusion des accords juridiques: le contenu de ces accords peut en grande partie être déterminé par les parties elles-mêmes. Ainsi, le locataire et le bailleur peuvent fixer ensemble le montant du loyer.

Toutefois, certains accords ne peuvent pas être conclus, parce que la loi l’interdit. D’autres peuvent uniquement être passés d’une manière déterminée. S’ils ne peuvent pas être conclus conformément à la manière prescrite, ils sont interdits. Les particuliers ne peuvent y déroger. Ainsi la loi relative aux baux prévoit-elle que la garantie due pour le logement loué doit être versée sur un compte bloqué. Le locataire et le bailleur ne peuvent insérer dans leur contrat de bail aucun autre arrangement en la matière.

La partie du droit qui régit les rapports entre particuliers est nommée droit privé.

Cet ouvrage porte sur un autre type de droit, le droit public, qui régit les compétences, la composition, l’organisation et la méthode de travail des différentes autorités présentes en Belgique (autorité fédérale, Communautés et Régions, Communes et Provinces). Le droit public fixe également les rapports entre les particuliers et l’autorité. Il prévoit par exemple à quel tribunal peut s’adresser le particulier qui n’est pas d’accord avec une décision prise par l’autorité. Les ‘droits de l’homme’ constituent une partie extrêmement importante du droit public. L’autorité doit respecter ces droits (il s’agit par exemple de la liberté de réunion et d’association) et ne peut les limiter que dans des circonstances tout à fait exceptionnelles.

La partie du droit qui régit le fonctionnement de l’autorité et fixe les rapports entre l’autorité et les citoyens est nommée droit public. C’est à cette partie du droit que cet ouvrage est consacré.

1ERE PARTIE

LES PRINCIPES GÉNÉRAUX DU DROIT PUBLIC BELGE

I. LA CONSTITUTION: FONDEMENT DU DROIT PUBLIC BELGE

A. LA NAISSANCE DE LA BELGIQUE

Entre 1815 et 1830, la Belgique faisait partie du Royaume des Pays-Bas; le roi Guillaume Ier était le chef de l’État.

Mais Guillaume Ier faisait l’objet de vives critiques formulées à la fois par les catholiques et les libéraux – il n’existait pas d’autres courants politiques à l’époque. Les catholiques n’admettaient pas l’immixtion du roi dans la religion, notamment à l’occasion de la nomination des évêques. Les libéraux (francophones pour la plupart) s’opposaient à l’usage obligatoire du néerlandais dans l’administration et dans les écoles.

Le mécontentement des provinces du Sud s’exprima violemment en août 1830. Les premiers troubles éclatèrent après la représentation, à Bruxelles, de l’opéra ‘La Muette de Portici’ – une apologie de la lutte pour la libération menée par les Napolitains contre les Espagnols. Ces troubles se transformèrent rapidement en une véritable révolution, ‘la révolution belge’.

Les révolutionnaires prirent le pouvoir et constituèrent un gouvernement belge provisoire, le Gouvernement Provisoire, qui proclama l’indépendance de la Belgique le 4 octobre 1830 et décida d’élire un Parlement chargé d’élaborer une Constitution. Ce Parlement, le Congrès national, fut installé le 10 novembre 1830. La Constitution belge fut proclamée le 7 février 1831.

B. QU’EST-CE QU’UNE CONSTITUTION?

Lorsque plusieurs personnes décident de fonder une association, elles fixent souvent au préalable – oralement ou par écrit – les règles destinées à permettre un fonctionnement optimal de l’association. Ainsi, elles déterminent qui peut devenir membre, quelles sont les conditions pour se faire membre, quel est le montant de la cotisation à payer, qui dirige l’association, etc. Mais les fondateurs ne définissent pas tout à l’avance; seuls les principes essentiels font l’objet de discussions préalables.

Il en va de même pour la fondation d’un nouvel État. La Constitution fixe les grandes lignes de l’administration de l’État, c’est-à-dire l’organisation des institutions (le Parlement, le gouvernement, les tribunaux…) et les rapports existant entre les citoyens et ces institutions.

La Constitution détermine notamment qui a le pouvoir d’élaborer les lois, qui peut les exécuter et les appliquer à des cas concrets. Elle définit également les droits pouvant être invoqués par le citoyen à l’égard de l’autorité (par exemple: droit au secret des lettres, liberté d’association, liberté d’enseignement, liberté d’expression…).

Une Constitution fixe donc dans des règles juridiques les grandes lignes de la structure de l’État, qui seront ensuite développées dans toutes sortes de lois et d’arrêtés d’exécution.

Il est important de signaler que la Constitution est composée de ‘règles de droit’. Les règles de droit sont des normes juridiquement contraignantes. Il ne s’agit donc pas de vœux pieux ni d’exhortations, mais bien de normes devant être observées par chacun. En principe, le juge contrôle le respect de ces règles par le citoyen et par l’autorité.

Bien que la Constitution soit le fondement de la structure de l’État belge, cela ne signifie pas qu’on ne puisse pas la modifier. Depuis 1831, la Constitution a été modifiée et adaptée plusieurs fois à l’évolution de la société. Étant donné que la Constitution porte sur les principes de base de la structure de l’État, il n’est pas aisé de la modifier. Des règles de procédure sévères ont été élaborées dans le but d’éviter qu’elle ne fasse à tout propos l’objet de modifications.

Nous nous pencherons dans la deuxième partie de cet ouvrage sur les procédures à suivre pour modifier la Constitution.

En droit belge, la Constitution peut être décrite comme étant un ensemble de règles fondamentales qui déterminent:

1° le fonctionnement et l’organisation des institutions;

2° les rapports entre les institutions et le citoyen;

3° les rapports entre les institutions.

En Belgique, la Constitution ne peut être modifiée qu’en respectant des règles de procédure spécifiques.

La Constitution du Congrès national fut, pour de nombreux autres pays, un modèle d’organisation politique moderne.

II. LES CARACTÉRISTIQUES DE L’ÉTAT BELGE

Nous avons déjà signalé que la Constitution de 1831 avait été élaborée par le Congrès national. Les membres du Congrès national durent opérer, à cette occasion des choix fondamentaux dans le cadre de l’organisation du nouvel État de Belgique. Ainsi, il fallut déterminer le statut du chef de l’État (roi ou président), le mode de représentation du peuple belge et l’organisation concrète de la direction du pays.

Les choix les plus importants faits à l’époque par le Congrès national constituent encore à l’heure actuelle les caractéristiques de notre régime:

(1) séparation des pouvoirs;

(2) monarchie;

(3) démocratie représentative et parlementaire;

(4) État de droit.

A. LA SÉPARATION DES POUVOIRS

L’organisation d’une société suppose que le pouvoir soit confié à certaines personnes ou institutions; une telle organisation ne sera possible que si ces personnes ou institutions obtiennent le pouvoir d’imposer des règles que tous les membres de la société doivent respecter. Cette attribution de pouvoirs peut être opérée de plusieurs façons: la totalité du pouvoir peut revenir à une seule personne ou institution ou encore être répartie entre différentes personnes ou institutions, qui devront ou non rendre des comptes sur la manière dont elles exercent le pouvoir qui leur est confié.

En 1748, le philosophe français Montesquieu écrivait dans ‘De l’esprit des lois’ que quiconque a du pouvoir est porté à en abuser. C’est pour ce motif qu’il estimait capital de répartir le pouvoir au sein de l’État. D’après Montesquieu, le pouvoir devait être réparti entre trois instances: (1) le pouvoir législatif, (2) le pouvoir exécutif et (3) le pouvoir juridictionnel, chacun des pouvoirs devant par ailleurs obligatoirement être limité et contrôlé par les autres.

Le Congrès national opta pour cette séparation des pouvoirs; ce principe n’est pas explicitement inscrit dans la Constitution, qui ne le développe pas non plus dans son sens le plus absolu. Dans certains cas, il est même préférable de parler de ‘collaboration des pouvoirs’ que de ‘séparation des pouvoirs’.

Le pouvoir législatif est compétent pour élaborer les lois et pour contrôler le pouvoir exécutif. Le pouvoir législatif est exercé par le Parlement et par le Roi. Le Parlement est composé de deux chambres: le Sénat et la Chambre des représentants. À la suite des récentes réformes institutionnelles, il faut quelque peu nuancer …: dans certaines situations, le parlement n’est composé que d’une seule chambre. Nous y reviendrons plus tard.

Le pouvoir exécutif exécute les lois; il se charge donc de l’application des lois à des cas concrets. Il administre le pays et doit respecter les lois à cette occasion. Le pouvoir exécutif est exercé par le Roi et par son gouvernement, composé de ministres et de secrétaires d’État.

Les juridictions statuent sur les conflits. Il est exercé par les différents tribunaux et cours. Dans le cadre de cette mission, l’importance du contrôle de la légalité des actes du pouvoir exécutif n’a cessé de s’accroître.

Cette séparation des pouvoirs ne s’applique pas exclusivement à l’autorité fédérale; elle touche également les Communautés et les Régions (voir 3e partie), qui disposent chacune d’un pouvoir législatif et d’un pouvoir exécutif distincts de ceux de l’autorité fédérale. Par contre, les Communautés et les Régions n’ont toutefois en principe pas de pouvoir judiciaire propre. Les mêmes instances exercent le pouvoir judiciaire au niveau fédéral et au niveau communautaire et régional. Pour des matières très spécifiques, les communautés et les régions ont cependant créé des tribunaux propres (par exemple, un tribunal compétent pour les litiges en matière d’examens dans l’enseignement supérieur), mais ces tribunaux constituent une exception à la règle générale.

Le schéma suivant offre un aperçu des différents pouvoirs, institutions et compétences au niveau fédéral.

B. LA BELGIQUE EST UNE MONARCHIE

Le Congrès national fut également confronté à la question de savoir si la nouvelle Belgique devait être une république ou une monarchie.

La république est dirigée par un président; le chef de l’État dans une monarchie est le roi. Le président est élu; la fonction royale se transmet de père/mère en fils/fille.

Le Congrès national devait donc choisir entre un président et un roi.

Les membres du Congrès national optèrent presque à l’unanimité pour la monarchie. Ce choix s’explique par les réactions internationales plutôt hostiles face à la révolution belge. Le choix d’un Prince allemand ayant épousé une Anglaise (le Roi Léopold Ier) suscita déjà une certaine confiance de la part de ces pays.

Bien que chef de l’État, le Roi n’a qu’un pouvoir personnel limité. En effet, le Roi est irresponsable, et incapable d’agir seul; ce qui signifie que ses pouvoirs n’existent que s’il peut les exercer de concert avec ses ministres. C’est donc le gouvernement qui mène la politique de l’État.

En conséquence, lorsqu’un texte légal mentionne le terme ‘Roi’, il vise en réalité un pouvoir exercé dans les faits par le gouvernement ou par des ministres considérés isolément.

Le fait que le Roi ne dispose pas de pouvoir personnel ne signifie aucunement qu’il n’ait aucune influence politique. On dit traditionnellement que le Roi a le pouvoir d’écouter, d’être consulté et de stimuler le gouvernement.

La Belgique devint donc une monarchie au sein de laquelle le pouvoir constitutionnel du Roi se transmet par succession, selon le principe de la primogéniture. À l’origine, les descendantes féminines ne pouvaient pas devenir Reine. Cette discrimination entre homme et femme fut supprimée le 21 juin 1991. Suite à une modification de la Constitution, les descendantes féminines peuvent dorénavant, elles aussi devenir chef de l’État.

Le chef de l’État est un Roi; la Belgique est donc une monarchie. La qualité de chef de l’État revêtue par le Roi ne signifie pas que celui-ci dispose d’un pouvoir personnel. Il est irresponsable et incapable d’agir seul. Il ne dispose pas de pouvoirs propres, mais uniquement de pouvoirs qu’il exerce de concert avec son gouvernement.

C. LA BELGIQUE EST UNE DEMOCRATIE REPRÉSENTATIVE ET PARLEMENTAIRE

Le Congrès national devait également déterminer qui se verrait confier le pouvoir d’élaborer les lois.

Les lois étant des règles qui doivent être observées par tous, il était préférable qu’elles soient établies par le peuple. Mais il est peu pratique de faire voter les lois par la population tout entière. C’est pour ce motif que le Congrès national décida de confier cette tâche à un Parlement composé de membres élus par le peuple.

Lors des premières élections du Parlement, en 1831, seuls quelques citoyens disposaient du droit de vote: ceux qui payaient un cens (impôt) déterminé. Dans ce système, nommé suffrage censitaire, seuls les Belges les plus riches avaient le droit d’élire les membres du Parlement.

Au fil des ans, ce suffrage censitaire évolua progressivement vers un système de suffrage universel pur et simple, c’est-à-dire une voix pour chaque citoyen. Mais l’instauration de ce suffrage universel ne se fit pas sans peine.

En 1893, après des grèves sanglantes, le suffrage universel plural fut introduit. Dans ce système, chaque homme dispose d’une voix et ceux qui paient un cens déterminé ou possèdent un certain diplôme obtiennent deux ou trois voix. En 1893, il fallait être âgé de 25 ans au moins pour pouvoir voter. Les femmes restaient exclues du droit de vote.

En 1919, le suffrage universel pur et simple (un homme, une voix) fut instauré. La limite d’âge passa de 25 ans à 21 ans.

Ce n’est qu’en 1948 que les femmes obtinrent, elles aussi, le droit de vote.

Depuis le 28 juillet 1981, tout citoyen (homme ou femme) âgé de 18 ans au moins a droit à une voix, à condition d’être Belge. Il y a peu, les étrangers ne disposaient pas du droit de vote; en vertu de la Constitution, les droits politiques étaient réservés aux Belges. Mais cette situation fut modifiée par la révision constitutionnelle du 11 décembre 1998.

Cette modification était nécessaire, car il avait été décidé, au niveau européen, que tous les citoyens de l’Union européenne devaient non seulement avoir le droit de vote lors des élections du Parlement européen, mais également dans le cadre des élections communales.

Les étrangers européens jouissent donc dorénavant de ce droit de vote. Ce n’est pas (encore) le cas pour d’autres élections (par exemple, pour celles du Parlement fédéral). Précisons cependant qu’il a été décidé de ne pas exclure, par définition, le droit de vote des étrangers non-européens. Ces derniers pourront obtenir le droit de vote, mais le législateur doit encore développer cette possibilité. Ceci s’est finalement passé avec la loi du 19 mars 2004. C’est ainsi que les étrangers non-européens ayant leur domicile principal depuis cinq ans sans interruption en Belgique peuvent également donner leur voix lors des élections communales.

En 2002, le constituant a chargé le législateur de prendre les mesures nécessaires pour parvenir à l’augmentation du nombre de femmes au Parlement. En effet, on avait pu constater que malgré l’introduction du droit de vote (également accordé aux femmes), le nombre de femmes parlementaires restait limité. C’est pour ce motif qu’il a été prévu dans la loi électorale que les partis doivent compter sur leurs listes de candidats autant d’hommes que de femmes, à une unité près: la différence entre le nombre de candidats de chaque sexe ne peut donc pas être supérieure à un. Par ailleurs, les deux premières places doivent être occupées par des candidats de sexe différent.

Depuis 1893, la Belgique connaît ‘l’obligation de vote’; ce qui signifie qu’au jour des élections, chacun est tenu de se présenter au bureau de vote. Mais l’obligation de voter n’implique pas l’obligation d’émettre une voix: il est possible de voter blanc ou d’émettre un vote nul. (Cette dernière possibilité est impossible en cas de vote informatisé).

Le droit de vote a connu l’évolution suivante:

(1) le suffrage censitaire (1831): seuls les citoyens qui paient un certain cens disposent du droit de vote;

(2) le suffrage universel plural (1893): chaque homme âgé de 25 ans ou plus dispose d’une voix; certains ont plusieurs voix;

(3) le suffrage universel pur et simple (1919): chaque homme âgé de 21 ans ou plus a une voix;

(4) le droit de vote des femmes (1948): désormais, le système du suffrage universel pur et simple s’applique également aux femmes;

(5) 1981: abaissement de l’âge électoral à 18 ans;

(6) en 1998, la Constitution est adaptée afin d’octroyer aux citoyens de l’Union européenne le droit de vote lors des élections communales. Ces derniers n’ont pas le droit de vote pour les autres élections, sauf pour celles du Parlement européen. Les étrangers non-européens n’ont à ce moment pas encore le droit de vote;

(7) en 2002, le constituant a chargé le législateur de prendre les mesures nécessaires pour parvenir à l’augmentation du nombre de femmes parlementaires;

(8) en 2004, une loi a été adoptée par laquelle les étrangers non-européens ont reçu le droit de vote lors des élections communales.

Depuis 1893, le vote est obligatoire.

Le peuple n’exerce donc pas lui-même le pouvoir législatif: il se fait représenter par les parlementaires élus. C’est pour cette raison que l’on parle de démocratie représentative. Les élus se voient confier par le peuple la liberté de faire les lois pour une période déterminée.

Cependant, la population ne perd pas tout contrôle sur les parlementaires: si elle n’est pas d’accord avec ceux-ci, elle pourra choisir d’autres parlementaires lors des élections suivantes.

Évolution du nombre de personnes ayant le droit de vote pour le parlement (fédéral)

En Belgique, le contrôle exercé par la population par le biais de la consultation populaire peut uniquement avoir lieu aux niveaux régional, communal et provincial; par ailleurs, ce contrôle n’est pas contraignant. Le référendum, dont le résultat est contraignant, bien que souhaité par certains n’est pas encore possible aujourd’hui.

Le régime belge est non seulement représentatif, mais également parlementaire. Dans un régime parlementaire, seuls les membres du Parlement sont élus, et ce à l’inverse du roi et des ministres. Les ministres sont nommés par le chef de l’État. C’est précisément parce que le gouvernement ne fait pas l’objet d’une élection qu’il doit rendre compte de ses actes politiques au Parlement élu.

L’alternative au régime parlementaire est le régime présidentiel (exemple: les États-Unis). Dans un régime présidentiel, le chef de l’État est presque toujours élu directement par le peuple. Le président constitue un gouvernement, qui doit rendre des comptes au président et non au Parlement.

La Belgique est une démocratie représentative et parlementaire:

1° une démocratie représentative: la population se fait représenter, par le biais d’élections, par des parlementaires pour l’élaboration des lois;

2° une démocratie parlementaire: n’étant pas élu, le gouvernement est contrôlé par le Parlement élu.

D. LA BELGIQUE EST UN ÉTAT DE DROIT

Dans un État de droit, les instances publiques (Parlement, gouvernement…) ne disposent pas d’un pouvoir illimité. Dans le cadre de l’exercice de leur pouvoir, elles sont tenues de respecter les règles juridiques démocratiques; ce qui signifie que, comme des citoyens, l’autorité doit observer les règles juridiques.

Les règles juridiques naissent de manière démocratique si elles sont adoptées par la majorité au moins des personnes disposant du pouvoir de décision; ce qui signifie concrètement que les lois ne sont adoptées que lorsque le nombre de parlementaires votant en faveur de la loi est supérieur au nombre de parlementaires qui votent contre la loi.

Exemple.

La Chambre des représentants compte 150 membres. Imaginons que tous les membres soient présents pour voter une loi. Si 76 membres émettent un vote positif et 74 un vote négatif, la loi est adoptée à la Chambre des représentants. En effet, dans cette hypothèse, la majorité de la Chambre vote en faveur de la nouvelle loi.

Mais si 75 membres votent contre la loi et 75 pour, la loi ne sera pas adoptée.

Ceci ne veut pas dire que n’importe quelle loi puisse être adoptée dès qu’il y a une majorité. Dans un État de droit, la majorité doit toujours respecter les droits de l’homme, qui sont inscrits à la fois dans la Constitution et dans certains traités internationaux.

La majorité ne peut pas décider de supprimer ces droits et libertés. Dans un État de droit, le citoyen est donc assuré d’un minimum de droits et de libertés. Ainsi, l’autorité ne peut pas lui interdire de fonder une association (liberté d’association) ni d’exprimer son opinion (liberté d’expression), et elle ne peut pas non plus l’obliger à envoyer ses enfants dans une école déterminée (liberté d’enseignement)…

Enfin, un État de droit n’est pas concevable sans protection juridique: un tribunal indépendant statuera en fin de compte sur les conflits nés entre les citoyens ou entre le citoyen et l’autorité.

L’État de droit se caractérise par les éléments suivants:

1° les représentants de l’autorité doivent respecter le dro