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La fédéralisation de l'immigration au Canada
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Livre électronique472 pages5 heures

La fédéralisation de l'immigration au Canada

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À propos de ce livre électronique

Au Canada, le dossier de l’immigration a toujours été sous la responsabilité du gouvernement fédéral, jusqu’à ce que le Québec, dans les années 1960, exige plus de pouvoirs à ce chapitre. Il faudra quelques décennies pour que toutes les provinces entrent dans la ronde et s’occupent sérieusement de cette question, mais de 1990 à 2010, on assiste bel et bien à la fédéralisation progressive de la gouvernance de l’immigration. Et même si le Canada maintient son approche générale envers les nouveaux arrivants, les dix provinces n’en élaborent pas moins des stratégies officielles d’immigration et appliquent diverses politiques de sélection et d’intégration. Par le recours à une analyse combinant plus de 70 entretiens et de nombreux documents gouvernementaux et d’archives, le présent ouvrage montre que la fédéralisation est en grande partie le résultat de la mobilisation des provinces. Par leur action et leurs revendications, ces dernières ont entraîné une restructuration considérable de l’architecture fiscale, économique et politique du fédéralisme canadien. Elles ont aussi grandement contribué à redéfinir les responsabilités, les capacités et les rôles respectifs des gouvernements auprès de leur population.
LangueFrançais
Date de sortie29 mars 2016
ISBN9782760635647
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    Aperçu du livre

    La fédéralisation de l'immigration au Canada - Mireille Paquet

    Introduction

    Le Canada se nourrit d’immigrants. Depuis l’installation des premiers colons, l’immigration internationale n’a cessé de prendre de l’ampleur au pays, jusqu’à devenir la source première de croissance de la population. Lorsqu’on le compare à ses voisins du Sud ou aux pays européens, le Canada projette une image positive en matière de relations interculturelles, et peu de discours remettent en question la contribution de l’immigration à la société et à l’économie. Le succès du pays dans ce domaine n’est pas tant le fait de prédispositions particulières de la population canadienne, mais plutôt la cause de l’action de l’État qui a mis en place, à partir des années 1960, un régime de politiques publiques d’immigration et d’intégration. Ce «modèle canadien» se distingue, à l’échelle internationale, par le rôle prépondérant du gouvernement dans la gestion de l’immigration, des politiques de sélection libérales fondées sur des critères économiques, une politique officielle de multiculturalisme et un accès comparativement facile à la naturalisation (Blooeuraad 2006; Kymlicka 2003).

    Durant la période contemporaine, l’établissement de ce «modèle» est le changement le plus important à avoir marqué, avec une durabilité considérable, la relation du Canada avec l’immigration. Il s’ensuivit une transformation de l’approche avant tout raciste et exclusive qui avait caractérisé l’immigration pendant la première moitié du 20e siècle (Kelley et Trebilcock 2010). Dès lors, l’État a activement diffusé diverses itérations d’un discours qui présentait l’immigration comme une contribution économique et sociale au pays, créant ainsi un climat social propice à l’intégration des nouveaux arrivants, et qui a permis de recueillir le soutien politique nécessaire pour accroître le nombre d’immigrants internationaux que l’on envisageait d’accueillir annuellement.

    Entre 1990 et 2010, un second changement a transformé la relation de l’État canadien à l’immigration: celui d’une gouvernance dominée par le gouvernement fédéral à une gestion où les dix provinces jouent un rôle très actif. Nous qualifions ce processus de «fédéralisation de l’immigration» en ce qu’il correspond à l’émergence de nouveaux acteurs légitimes dans le régime fédéral. Ce phénomène s’est produit graduellement, sans attirer l’attention des citoyens et des chercheurs. Son caractère discret s’explique notamment par le fait qu’il n’est pas le résultat d’une crise ou encore d’un changement de l’approche canadienne en matière d’immigration.Malgré ce bouleversement, en effet, les politiques d’immigration et d’intégration canadiennes sont demeurées libérales et inclusives. Toutefois, la fédéralisation a remis en question un principe clé du «modèle canadien»: la domination d’Ottawa dans ce dossier. Bien qu’elle ait fait peu de vagues et soit passée largement inaperçue, la fédéralisation a transformé le modèle en multipliant les espaces où interagissent les immigrants avec l’État et en augmentant le nombre d’acteurs qui peuvent influencer les politiques d’immigration et d’intégration au Canada.

    Ce processus de fédéralisation touche à la fois les politiques d’immigration et d’intégration. Dans cet ouvrage, les politiques d’immigration font référence à l’ensemble des actions des États visant à attirer, à faciliter ou à limiter l’établissement de personnes d’origines étrangères sur leurs territoires. Liées aux pouvoirs régaliens, elles incluent également le contrôle des frontières et la gestion des mouvements de population temporaires. Les politiques d’intégration, domaine d’action publique plus contemporain, correspondent aux politiques et aux programmes qui soutiennent les nouveaux arrivants lors de leur installation. Ceux-ci peuvent consis­­ter, par exemple, en des cours de langue ou du soutien à l’accès à l’emploi. Les gouvernements distinguent habituellement les politiques d’intégration des politiques d’établissement des immigrants. Ces dernières ont trait aux besoins premiers des nouveaux arrivants dans un pays (p. ex.: accueil à l’aéroport, habillement, soins de santé, logement), alors que les premières répondent aux besoins qui émergent à moyen et à long terme. Il importe aussi de les distinguer des politiques de gestion de la diversité, telles que l’interculturalisme et le multiculturalisme ainsi que les divers instruments de lutte contre les discriminations. Les politiques de gestion de la diversité ont un spectre plus large que les politiques d’intégration; elles visent l’ensemble des citoyens et pas seulement les personnes ayant récemment immigré dans un pays (Smith 2009). Cette analyse ne traite pas des politiques de gestion de la diversité, qui répondent à des logiques politiques distinctes de celles des politiques d’immigration et d’intégration.

    Cet ouvrage démontre que, dans le cadre du régime fédéral canadien, les provinces ont été les agents à la source du changement. Plus précisément, il vise à répondre à une question centrale: comment la gouvernance de l’immigration s’est-elle fédéralisée depuis 1990, en l’absence d’un choc externe et surtout, en l’absence d’un changement paradigmatique au sein du «modèle canadien»? Par l’analyse de trajectoires politiques sur une période de vingt ans, cet ouvrage fait apparaître que les provinces ont été les protagonistes du déclenchement et de la poursuite du processus de fédéralisation de la gouvernance de l’immigration et de l’intégration. Dans les 10 provinces, en réponse à des contextes politiques, idéationnels et économiques changeants, les élites se sont mobilisées pour faire reconnaître l’immigration comme une ressource clé pour le développement économique et social de la province. Ce faisant, les gouvernements provinciaux ont tour à tour voté des politiques et des programmes liés à l’immigration et les acteurs politiques ont réclamé de plus en plus de pouvoirs et de ressources du gouvernement fédéral. Bien qu’elle implique et affecte Ottawa, la fédéralisation est ainsi un processus de changement animé par les provinces canadiennes.

    Si cette démonstration est d’intérêt central pour tous les observateurs des dynamiques qui influent sur l’immigration au Canada et dans les sociétés libérales, elle a également une portée pour l’étude de la politique canadienne. En particulier, pour les analystes du fédéralisme et des relations intergouvernementales, cette étude met de l’avant des éléments supplémentaires pour répondre à la question essentielle de qui gouverne au Canada. En effet, le cas de la fédéralisation autour de l’immigration démontre que toutes les provinces – et non pas seulement le Québec ou les autres grandes provinces – peuvent faire évoluer graduellement les intérêts du gouvernement fédéral ou, tout simplement, le forcer à agir. Le rôle des provinces dans ce changement illustre, plus largement, l’importance des sociétés provinciales et de leurs vies politiques autonomes.

    Le changement décrit dans ces pages est le résultat d’une itération contemporaine d’un phénomène déjà analysé au Canada: la construction provinciale (province building). Dans les années 1970, la construction provinciale était axée sur la volonté des élites politiques et économiques d’utiliser les ressources naturelles comme moteur du développement économique, politique et social. Maintenant centrée sur l’immigration et les immigrants en tant que ressource, la mobilisation des élites provinciales a transformé la gouvernance de l’immigration. L’analyse du processus de fédéralisation démontre qu’il est impossible de comprendre le fédéralisme canadien contemporain sans porter une attention substantielle à la vie politique de l’ensemble des provinces. Cet ouvrage est donc un plaidoyer pour la reconnaissance du rôle des provinces comme agents de changement dans la vie politique canadienne contemporaine.

    Chapitre 1

    Les provinces, l’immigration

    et le changement institutionnel

    Depuis 1990, les provinces canadiennes sont devenues des acteurs au sein du régime institutionnel de gouvernance de l’immigration et de l’intégration. Non seulement elles sont actives dans la prestation de services d’intégration dans leurs champs de compétence (tels que l’éducation), mais elles sont désormais hautement proactives en matière de sélection des immigrants, en plus de se mobiliser dans les arènes intergouvernementales à ce propos. Plusieurs politiques et plusieurs institutions fédérales ont été modifiées par l’émergence de ces acteurs et, plus largement, cela a remis en cause la capacité du gouvernement fédéral à agir unilatéralement dans le domaine de l’immigration.

    Ce changement constitue une rupture de taille d’avec les pratiques au sein de la fédération canadienne. L’immigration est l’une des deux compétences formellement partagées par l’Acte de l’Amérique du Nord britannique de 1867 (art. 95), un reflet des activités d’attraction des colons à des fins de peuplement par les dominions avant la Confédération. Toutefois, avant 1990, et en particulier depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, le gouvernement fédéral exerçait une quasi-domination sur l’élaboration et la mise en œuvre des politiques d’immigration et d’intégration (Vineberg 1987). Cela reflétait un manque d’intérêt des provinces qui, à part le Québec, répugnaient à agir tant sur le plan de la sélection des nouveaux arrivants que sur celui de leur intégration. Une combinaison de facteurs expliquait cette passivité, dont la crainte des coûts associés à une action publique en immigration et l’opinion publique au sein des provinces (Hawkins 1988). En conséquence, la prédominance d’Ottawa n’était pas remise en question par les deux ordres de gouvernement et l’immigration était avant tout l’affaire du gouvernement fédéral, malgré ce qu’en disait la Constitution.

    À l’heure actuelle, la situation est tout autre: non seulement les provinces sont ouvertement actives en la matière, mais elles rejettent aussi de plus en plus la légitimité de la domination fédérale. Dans les 10 provinces, des discours positifs sur l’immigration s’élèvent, présentant celle-ci comme une richesse pour les économies et les sociétés provinciales. Par la publication de stratégies officielles d’immigration, les provinces se positionnent officiellement comme des pivots de l’action publique en la matière. En finançant des programmes, les gouvernements provinciaux créent également des liens directs avec les immigrants et les organismes communautaires, traditionnellement «clients» du gouvernement fédéral. En œuvrant à attirer et à sélectionner des immigrants permanents et temporaires, les provinces visent aussi à répondre aux besoins exprimés par les acteurs économiques dans leurs territoires.

    Ces nouvelles actions publiques provinciales sont traduites institutionnellement. Comme l’illustre le tableau 1.1, depuis le début des années 1990, les 10 provinces font partie d’ententes en matière d’immigration, allant de la collaboration jusqu’à la dévolution. Ces ententes modifient et codifient le partage des responsabilités entre les deux ordres de gouvernement. Dans certains cas, en particulier celui de l’Ontario, elles attribuent aussi des responsabilités à d’autres gouvernements ou acteurs privés, en particulier les municipalités (Seidle 2010a).

    À l’exception du cas québécois, dont l’accord compte des modalités plus sophistiquées, ces accords codifient les pratiques de collaboration en matière d’intégration et mettent sur pied des outils pour une action directe en matière de sélection provinciale par le biais du Programme des candidats de la province (PCP). Selon Citoyenneté et Immigration Canada, le PCP permet aux neuf provinces «[...] de désigner des immigrants éventuels qui, à leur avis, répondront à leurs besoins particuliers et qui ont l’intention de s’établir sur leur territoire» (Canada 2011a, 1). Le fonctionnement du programme est similaire au processus en place depuis 1991 pour la sélection des nouveaux arrivants par le Québec. Les individus demandeurs déposent des candidatures directement aux provinces et aux territoires. Ces derniers étudient les candidatures et, le cas échéant, émettent une désignation pour la sélection qui est transmise à l’administration publique fédérale. Celle-ci révise alors la candidature en fonction «[...] des exigences en matière d’établissement économique» (Canada 2011a, 19), des critères de santé publique, de droit criminel et d’autres critères d’admissibilité tels que définis dans la Loi canadienne sur l’immigration et les règlements connexes, avant de l’accepter ou la rejeter. Près de 96% des désignations provinciales sont approuvées, un taux comparable à celui de l’approbation des certificats de sélection émis par le gouvernement du Québec (Canada 2011a, 20).

    Les ententes du PCP comptent des conditions de mise en œuvre (intégrité et reddition de comptes) et une condition générale en matière programmatique: maximiser la contribution économique de l’immigration. Toutefois, au-delà de ces conditions, les provinces ont une marge de manœuvre considérable quant aux façons de configurer leur programme. En outre, dans plusieurs cas – le Québec, l’Ontario, la Colombie-Britannique et le Manitoba –, ces accords impliquent des transferts de fonds considérables vers les provinces, le plus souvent sous la forme de subventions. Ces transferts de fonds s’effectuent avec des dispositions de conditionnalité limitées et avec des mesures de reddition de comptes souvent minimales (Seidle 2010b; Canada 2012a). En conséquence, ces ententes ont comme conséquence d’augmenter la capacité d’action des provinces, sans poser de réelles limites à la différenciation des activités provinciales.

    La croissance des activités provinciales, soutenue par un discours positif en matière d’immigration, la création du PCP et la mise en place d’accords bilatéraux diversifiés en matière d’immigration sont quelques-unes des caractéristiques centrales du processus de changement documenté dans cet ouvrage. Toutefois, un aspect de l’évolution récente du régime canadien est particulièrement important: le maintien des actions du gouvernement fédéral, en parallèle avec l’éveil des provinces en matière d’immigration.

    L’action autonome des provinces s’effectue dans leurs champs de compétence et en fonction des balises de la compétence partagée en immigration. De même, les accords n’ont pas comme effet de limiter les domaines d’intervention des provinces ou ceux du gouvernement fédéral. À l’exception des modalités de sélection des immigrants économiques et de leurs personnes à charge, mises en place au Québec en 1991, le gouvernement fédéral conserve des pouvoirs de sélection des immigrants applicables à tout le territoire canadien. De plus, le transfert des responsabilités pour l’administration et la prestation des services d’établissement vers la Colombie-Britannique et le Manitoba ne s’accompagne pas pour le fédéral d’une interdiction explicite d’intervenir en la matière, comme c’est le cas au Québec. Plutôt que comme un transfert à somme nulle, la situation est plus adéquatement décrite comme une superposition graduelle des interventions des deux ordres de gouvernement.

    Ce changement du régime institutionnel de gouvernance de l’immigration et de l’intégration du Canada correspond donc à un processus de fédéralisation, c’est-à-dire l’émergence de nouveaux acteurs ou la modification du statut de ceux détenant une forte légitimité institutionnelle ou politique au sein d’un régime institutionnel1. Ce processus est différent de la décentralisation qui décrit plutôt un transfert d’autorité, de ressources ou de capacité d’un gouvernement à un autre. Il se différencie aussi de la déconcentration, correspondant au transfert partiel de responsabilités du gouvernement central vers des périphéries, celles-ci devenant les principales responsables de la prestation des politiques publiques. À la différence de ces deux phénomènes, la fédéralisation implique l’augmentation de l’agentivité des gouvernements provinciaux et l’augmentation des interactions entre gouvernements. Les résultats de ce processus vont varier d’une instance à l’autre, passant de l’augmentation des conflits entre acteurs politiques, jusqu’à la révision des orientations des politiques publiques de l’ensemble d’un pays.

    Le processus de fédéralisation du régime de gouvernance de l’immigration et de l’intégration correspond à la concrétisation graduelle, au cours des vingt dernières années, du caractère partagé de la compétence en matière d’immigration, tel que défini à l’article 95 de la Loi constitutionnelle de 1867. Il rompt avec les pratiques de dominance fédérale et de passivité provinciale ayant eu cours depuis l’établissement des politiques libérales du pays en matière d’immigration dans les années 1960, et même avec celles qui existaient depuis la Confédération. Les implications de ce changement sont multiples, puisque la fédéralisation fait des questions liées à l’immigration des domaines traversés par des dynamiques inhérentes au fédéralisme canadien.

    Le changement dans la fédération

    Face à des institutions politiques complexes et à des conflits sur la nature même du fédéralisme, les politologues ont mis au point un appareillage riche pour l’étude des relations entre les gouvernements du Canada. En dialogue avec ces apports et avec la recherche sur le fédéralisme comparé, ces pages montrent qu’il est hautement fécond de recentrer l’analyse sur les processus de changement institutionnel afin de comprendre l’évolution de la fédération canadienne contemporaine. Ce faisant, cet ouvrage se distingue des trois façons les plus courantes d’appréhender le changement chez les experts du fédéralisme.

    La première consiste à décrire les institutions découlant du changement. Afin de bien comprendre les dynamiques contemporaines de gouvernance et de comparer le Canada avec d’autres pays, les chercheurs ont visé à mesurer le degré de centralisation ou de décentralisation de la fédération canadienne (Wallner 2008). Ces recherches ont permis de documenter la décentralisation graduelle du régime fédéral canadien depuis la Confédération (Russell 2004; Turgeon et Wallner 2013). Toutefois, la différence entre les institutions formelles, les pratiques et les capacités effectives de gouvernement (par exemple, à travers le pouvoir de dépenser fédéral) est toujours débattue, afin de caractériser le degré de décentralisation ayant cours dans la fédération (Noël 2007; Pelletier 2008; Rocher et Rouillard 1998). En même temps, plusieurs auteurs mobilisent de nouveaux concepts pour décrire des changements encourus par la fédération canadienne. La gouvernance à paliers multiples, par exemple, a été utilisée pour traduire l’inclusion des villes et des nations autochtones dans l’analyse des institutions intergouvernementales (Papillon 2011; Leo et August 2009).

    La seconde façon dont le changement au sein de la fédération a été considéré est l’angle des relations intergouvernementales. Depuis la Seconde Guerre mondiale, les politologues se sont évertués à élaborer des classifications de l’état des relations entre le gouvernement fédéral et les provinces. Ces ambitions sont le lieu d’innovations conceptuelles importantes. On doit à ces travaux des idées telles que la diplomatie fédérale-provinciale, le fédéralisme compétitif, le fédéralisme coopératif, le fédéralisme collaboratif, le fédéralisme d’ouverture, le renouveau non constitutionnel et le fédéralisme d’ouverture (Simeon 2006; Stevenson 1989; Cameron et Simeon 2002; Banting et al. 2006; Montpetit 2007). Dans ces études, ce sont avant tout les pratiques changeantes des gouvernements et, plus rarement, les institutions qui en découlent qui sont étudiées.

    Il existe une troisième façon d’aborder le changement parmi les chercheurs spécialistes du fédéralisme canadien: l’évaluation normative de ses conséquences. Ces chercheurs s’intéressent en effet à l’efficacité économique ou encore à la légitimité politique de l’évolution des arrangements fédéraux (p. ex.: Bakvis et al. 2009; Bakvis et Brown 2010). Dans le contexte des tensions constitutionnelles tout comme du mouvement indépendantiste québécois, ces recherches portent sur le degré de reconnaissance du caractère multinational du Canada au sein des institutions fédérales (Gagnon 2006; Mcroberts 2001). D’autres décrivent les impacts de changements qualifiés d’«asymétriques» au sein de la fédération, perçus comme positifs ou négatifs (Gagnon 2001; Brock 2008; Maclure 2005). Pour ces auteurs, le fédéralisme correspond à un idéal particulier et tout changement doit être considéré relativement à l’atteinte ou encore l’éloignement de cet idéal.

    Ces trois tendances contribuent à structurer la vie politique canadienne et la recherche à son sujet. Elles ont aussi permis aux politologues d’établir des dialogues féconds avec la politique comparée et, en particulier, avec les études sur le fédéralisme ailleurs dans le monde (p. ex.: Wallner et Boychuck 2014; Béland et Lecours 2007). Cet ouvrage propose néanmoins une autre manière d’aborder le changement dans la fédération canadienne: l’étude des processus de changement institutionnel graduel. Plutôt que de décrire les résultats des changements – tant en matière d’institutions que de relations –, nous démontrons que le changement, en tant que tel, est l’aspect que le champ de la politique canadienne doit maintenant s’atteler à comprendre. En dialogue avec les apports d’une approche institutionnelle, nous nous concentrons sur le comment du changement dans la fédération canadienne. Cet ouvrage n’entend donc pas décrire les institutions ou les relations issues du processus de fédéralisation et encore moins juger de leur légitimité, de leur justice ou de leur validité. Il vise plutôt à expliquer de quelle façon la fédéralisation s’est déroulée, car il nous semble que cette explication apporte les données permettant aux acteurs sociétaux et aux chercheurs d’évaluer les impacts de ce changement.

    L’accent sur les processus de changement permet de soutenir le développement théorique tout en reconnaissant une caractéristique centrale du régime fédéral canadien: la rigidité formelle des institutions du fédéralisme qui a forcé, tout au long de l’histoire du pays, les acteurs à inventer et à expérimenter des stratégies et des pratiques informelles afin de répondre à l’évolution de la société canadienne. Cette caractéristique s’est consolidée dans les années 1990, à la suite des échecs successifs des tentatives de refonder la Constitution canadienne pour y inclure le Québec. Dans un Canada où plus personne n’ose parler de modifications constitutionnelles, l’analyse des processus de changement institutionnel graduel est donc cruciale pour théoriser le fédéralisme contemporain.

    Une approche interactionnelle

    pour l’étude du fédéralisme

    L’analyse du processus de fédéralisation présenté dans cet ouvrage se distingue également par la mobilisation d’une approche interactionnelle du fédéralisme. Cette approche, inspirée des travaux québécois sur le fédéralisme et des recherches comparatives sur la politique provinciale, implique d’analyser le fédéralisme comme un ensemble d’interactions marquées par l’interdépendance et l’autonomie de deux ordres de gouvernement non subordonnés (Rocher 2006). Elle implique de ne pas ancrer l’analyse dans un postulat quant à la légitimité d’un ordre de gouvernement par rapport à un autre. Elle invite plutôt les chercheurs à considérer l’impact des relations entre gouvernements sur l’évolution du fédéralisme canadien, et ce, quelle que soit la forme, la direction ou la teneur de ces relations. Bien qu’elle demande une attention constante aux deux ordres de gouvernement en relation, l’implication pratique de cette lecture interactionnelle du fédéralisme est la révision du traitement limité accordé aux provinces dans l’étude du fédéralisme, et ce, de deux façons.

    Premièrement, l’approche présentée dans cet ouvrage rejette l’idée – implicite ou explicite – selon laquelle le fédéralisme canadien est avant tout une relation verticale et à sens unique, d’Ottawa vers les provinces. Cette façon de concevoir la vie politique du Canada est parfois le fruit de conceptions normatives du fédéralisme ou encore d’idées par rapport au rôle que devrait jouer le gouvernement fédéral dans la gestion du pays. Pour d’autres auteurs, c’est une façon de traduire les inégalités de pouvoir, de capacités et de ressources entre les ordres de gouvernement. Celles-ci, il faut le reconnaître, continuent de favoriser le gouvernement fédéral et de lui donner une marge de manœuvre importante dans plusieurs domaines de politiques.

    Toutefois, cette conception des rapports entre gouvernements diffuse une vision limitée du rôle des provinces dans la performativité du régime fédéral. D’un côté, en considérant qu’Ottawa est le locus des décisions, peu d’attention est portée aux façons dont les provinces vivent et négocient le fédéralisme, au jour le jour. De l’autre, cette conception verticale implique plusieurs suppositions quant aux provinces, en premier lieu l’idée qu’elles sont des réceptrices passives des décisions et des politiques émanant du gouvernement fédéral. Plus largement, cette approche limite implicitement la lecture possible de l’influence des provinces sur la teneur et la gestion des politiques nationales. En considérant le fédéralisme comme une dynamique verticale à sens unique, il devient en effet difficile d’imaginer les multiples manières dont les provinces peuvent modifier les intérêts et la capacité d’agir du gouvernement fédéral ou encore, ceux des autres provinces.

    Deuxièmement, centrale à l’approche interactionnelle est la réitération que la vie politique et le contexte des provinces ont une grande importance pour l’étude du fédéralisme. Cette proposition est alignée sur plusieurs travaux sur la politique provinciale et, encore plus, sur les travaux portant sur le rôle et la place du Québec dans la fédération. L’approche défendue dans ce livre se distingue toutefois de ces travaux en affirmant que dans la majorité des cas, l’influence provinciale n’est pas l’attribut d’une seule province. En cela, elle s’oppose à plusieurs recherches qui se concentrent, non sans raison, sur le rôle central joué par le Québec dans la transformation du fédéralisme canadien (Cameron et Krikorian 2002; Fafard et Rocher 2009). Nous soutenons qu’il convient de considérer avec sérieux les rôles joués par les autres provinces, petites ou grandes, dans l’évolution de ce régime politique. Le corollaire de notre approche est ainsi d’élargir le spectre de l’analyse, au-delà des études de cas se concentrant sur une seule province à la fois (Tellier 2011). L’approche interactionnelle milite en faveur de l’étude comparée des façons dont les provinces ont pu réagir et agir face aux changements affectant toute la société canadienne. En cela, elle présente des possibilités considérables pour l’étude de la politique provinciale et territoriale, qui est encore souvent cantonnée aux études de cas sur les politiques publiques, la culture, l’économie ou la politique électorale (Dunn 2001).

    Dans cet ouvrage, l’approche interactionnelle est utilisée pour comprendre comment s’est déroulé le processus de changement qu’est la fédéralisation de l’immigration depuis les années 1990. Comme les prochains chapitres le montreront, cette approche permet de disqualifier l’idée que ce processus est avant tout le résultat d’un désir de décentralisation de la part d’Ottawa ou encore le résultat des actions du Québec, comme le suggère, par exemple, Banting (2012). Au contraire, elle permet de voir que les 10 provinces ont joué un rôle actif dans la mise en branle du processus de changement et que, par leurs interactions avec Ottawa et avec d’autres provinces, elles ont maintenu en mouvement le processus de fédéralisation. Bref, qu’elles sont les agents de changement à la source du processus de fédéralisation. Cette démonstration, cruciale pour comprendre les implications de la fédéralisation pour l’avenir de la gouvernance de l’immigration, n’est possible que par le biais d’une approche qui conçoit le fédéralisme comme un ensemble d’interactions marquées par l’interdépendance et l’autonomie de deux ordres de gouvernement non subordonnés.

    La fédéralisation et les études en immigration

    La rencontre du fédéralisme et de l’immigration est un domaine d’étude relativement jeune pour la science politique (Siemiatycki et Triadafilopoulos 2010), et ce, bien que l’on assiste à un rééchelonnement croissant de la gouvernance de l’immigration et de l’intégration dans les pays industrialisés depuis les années 1990 (Zicone et Caponio 2006). Les explications à propos de la mobilisation croissante des entités fédérées – telles que les provinces ou les États – et à propos des changements institutionnels liés à l’immigration dans les fédérations peinent toutefois à justifier le processus de changement qui s’est déroulé au Canada à partir des années 1990.

    En effet, la mobilisation provinciale en immigration et les revendications qui en découlent diffèrent grandement des cas illustrés dans les écrits internationaux sur le sujet. En règle générale, les conflits liés à l’immigration dans les fédérations sont le résultat d’une tension entre la politique du gouvernement central et les intérêts des autres ordres de gouvernement (Newton et Adam 2009; Spiro 2001; Ramakrishnan et Gulasekaram 2013). En revanche, le mouvement observé au Canada est une mobilisation des entités fédérées allant dans le sens de la politique existante et alignée sur les principes libéraux établis depuis les années 1960. Les actions provinciales ne contestent pas l’orientation du «modèle canadien», mais visent plutôt l’expansion et l’élargissement de ses avantages aux entités fédérées.

    Le cas canadien se démarque également par l’absence de mouvements sociaux ou de partis politiques portant des revendications anti-immigrants à l’échelle des provinces. Les revendications provinciales mettent en effet de l’avant une conception positive des immigrants, centrée sur leur importance en tant que ressource pour la société provinciale. Elles ont pour objectif la mise en place de politiques visant à en faire augmenter le nombre et à parfaire leur inclusion dans la société.

    Le nationalisme est aussi souvent cité comme un moteur de l’activité des entités fédérées en matière d’immigration. Les revendications et les activités des entités fédérées sont présentées avant tout comme le résultat d’un processus d’édification nationale fondé sur l’identité, sur le besoin de préserver l’intégrité linguistique d’un territoire ou encore comme le reflet d’un processus de modification du régime de citoyenneté (Rocher et Labelle 2010; Gagnon et Iacovino 1994; Jenson 1998). Pour des raisons politiques et pratiques, le contrôle sur les flux migratoires et les outils facilitant l’intégration des immigrants devient un objet de mobilisation des gouvernements et des mouvements nationalistes.

    L’accent sur le nationalisme a été utile pour comprendre le cas du Québec et ses multiples conséquences. Mais tout en reconnaissant l’importance de ce nationalisme, la mobilisation des autres provinces démontre l’importance de prêter attention aux autres dynamiques. Par exemple, comment expliquer l’adoption, en 2009, d’une Stratégie d’immigration par le gouvernement de la Saskatchewan (Saskatchewan 2009b), alors dirigé par un parti aux tendances conservatrices et certainement pas nationalistes, soit le Saskatchewan Party (Rayner et Beaudry-Mellor 2009)? L’absence d’une mobilisation nationaliste dans la grande majorité des provinces hors Québec2, couplée à la présence grandissante de discours, d’actions et de revendications par rapport à un rôle provincial en matière d’immigration et d’intégration, amène à penser que le nationalisme n’est pas l’unique source de l’évolution des intérêts et des actions des provinces.

    De manière générale, l’activité d’entités fédérées en matière d’immigration peut aussi être le reflet de l’opinion publique des citoyens d’un territoire, comme ce peut être le cas à tous les niveaux de gouvernance (Hainmueller et Hopkins 2014). Dans le cas du Canada, cette relation n’a pas été testée directement à l’échelle des provinces. Récemment toutefois, en analysant les opinions des citoyens

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