Propuesta

Direccin General Ambiental Sectorial
Propuesta Organizacional Sistemas de Gestin Ambiental Municipal
Sistemas de Gestin Ambiental Municipal
Proyecto financiado con recursos del Crdito BIRF 3973-CO, Programa Fortalecimiento Institucional para la Gestin Ambiental Urbana, FIGAU
REPUBLICA DE COLOMBIA ANDRS PASTRANA ARANGO Presidente MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE JUAN MAYR MALDONADO Ministro CLAUDIA MARTNEZ ZULETA Viceministra GERARDO VIA VIZCANO Director General Ambiental Sectorial SANTIAGO VILLEGAS YEPES Coordinador Grupo Gestin Urbana y Salud GUILLERMO LEN RUIZ VICTORIA Coordinador Nacional Proyecto SIGAM LUIS JORGE RIAO RIAO - MARTHA ROCO AMAYA V. - VERNICA LEONTES Equipo Tcnico
UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA Instituto de Estudios Ambientales IDEA GERMN MRQUEZ CALLE Director LAURA CECILIA OSORIO MUOZ Coordinadora General Proyecto SIGAM LUZ ADRIANA MEJA LVAREZ - CARLOS MARIO ARIAS S. - PEDRO G. BURAGLIA D. - OSCAR DAVID ACOSTA - GERMN MRQUEZ C. Equipo Tcnico NUBIA L. ORTEGA - JULIANA M. MONTOYA Asistentes Contrato N 088-006/01 con el Instituto de Estudios Ambientales IDEA de la Universidad Nacional de Colombia Coleccin completa: ISBN 958-9487-25-4 Volumen 1: ISBN 958-9487-34-3 LUZ ADRIANA MEJA ALVAREZ PEDRO G. BURAGLIA D. Edicin y textos MAYTE ROPAN Correccin de estilo OPCIONES GRFICAS EDITORES LTDA. Produccin grfica e impresin Impreso en Colombia Junio 2002
PRESENTACIN
Los Acuerdos suscritos en la Cumbre de Ro del ao 1992, condensados en la Agenda 21, conjuntamente con la Constitucin Poltica de Colombia de 1991, se han constituido en el marco general de actuacin de la gestin ambiental para el desarrollo sostenible del Estado colombiano. En este sentido, el Gobierno Nacional ha desarrollado una serie de iniciativas orientadas a consolidar los procesos sobre las materias, que ya venan ejecutndose desde dcadas anteriores, y que fueron reorganizadas a travs de la conformacin del Sistema Nacional Ambiental SINA. Como consecuencia de los avances indicados, la estructura poltica, institucional, normativa, administrativa y financiera, que se reglamenta en el marco de la Ley 99 de 1993, reorganiza y crea funciones e instituciones para la gestin ambiental. As, desde el mbito nacional como coordinador del SINA, constituye al Ministerio del Medio Ambiente como rgano rector de polticas y regulaciones; desde el orden regional, redefine competencias a las antiguas corporaciones regionales y crea otras nuevas con carcter de autoridades ambientales, representadas por las Corporaciones Autnomas Regionales y de Desarrollo Sostenible y las Unidades Ambientales de los Grandes Centros Urbanos; en el nivel territorial redefine funciones y competencias en materia ambiental para los departamentos, municipios, distritos, provincias y territorios indgenas. A travs de la experiencia de gestin del SINA en sus aos de existencia, el Municipio, como entidad bsica de la organizacin poltica y administrativa del pas, se constituye en un actor fundamental. Es as como el Ministerio del Medio Ambiente, en el marco de la Poltica definida en el Proyecto Colectivo Ambiental del cuatrienio 1998 2002, establece como una de sus prioridades el FORTALECIMIENTO DE LA GESTIN AMBIENTAL URBANO REGIONAL, con el objeto de elevar la calidad de vida, bajo las premisas del DESARROLLO HUMANO SOSTENIBLE. En este sentido, a travs de la Direccin General Ambiental Sectorial, se disearon estrategias para la construccin e implementacin de Sistemas de Gestin Ambiental Municipal SIGAM, buscando generar mayor capacidad para adelantar la gestin ambiental en las administraciones municipales del pas. Los Sistemas de Gestin Ambiental Municipal SIGAM, se constituyen en una valiosa herramienta para que la relacin estratgica, entre el Ministerio CAR Municipios sectores productivos y sociedad civil, se fortalezca, incorporando la dimensin ambiental en los procesos del desarrollo social, econmico y territorial. Consecuentemente, el nfasis de los SIGAM est orientado al fortalecimiento tcnico y administrativo de la gestin en el contexto municipal, a la coordinacin interinstitucional y a la participacin ciudadana, en el marco de los procesos de descentralizacin, gobernabilidad y legitimidad promovidos por el Estado. Sea este aporte el punto de partida para que a futuro, y producto de las experiencias adquiridas mediante procesos de construccin colectiva, los municipios del pas lleguen a asumir sus responsabilidades ambientales de cara al futuro, bajo el reconocimiento de que el camino a seguir es el que demanda la Nacin.
JUAN MAYR MALDONADO Ministro del Medio Ambiente
PRLOGO
Esta serie de documentos es uno de los resultados del proyecto emprendido por el Ministerio del Medio Ambiente con el propsito de orientar y apoyar a las administraciones municipales en sus esfuerzos por alcanzar el desarrollo sostenible. El proyecto SIGAM, desarrollado entre agosto de 2001 y enero de 2002 por el Instituto de Estudios Ambientales IDEA-, de la Universidad Nacional de Colombia, tena como meta la conceptualizacin, diseo y desarrollo de un Modelo para la formulacin de sistemas de gestin ambiental municipal, a partir del cual los municipios colombianos contaran con una base conceptual, metodologas e instrumentos que les permitieran realizar una mejor gestin ambiental, como un camino para lograr la sostenibilidad social, econmica y ambiental. El producto de este trabajo se plasma en un compendio de nueve documentos, en los cuales se desarrolla la propuesta conceptual, metodolgica e instrumental del SIGAM, cuyo contenido se enuncia a continuacin: Volumen 1. Propuesta organizacional. Contiene los fundamentos conceptuales y metodolgicos que soportan el diseo del SIGAM como una propuesta organizacional para el adecuado funcionamiento de la administracin municipal. Incluye el diseo del modelo conceptual, exponiendo la propuesta organizacional, sus objetivos, elementos de base y componentes, y culmina con una propuesta de desarrollo organizacional que se corresponde con cada una de las tres tipologas de municipios analizados. Volumen 2. Gua de Gestin Administrativa. Desarrolla, a manera de instructivo o gua, los elementos de tipo conceptual, tcnico, metodolgico y procedimental, asociados al ejercicio de la gestin ambiental y a la construccin y aplicacin del SIGAM y brinda orientaciones para el mejoramiento de la gestin ambiental territorial. Su objetivo principal es orientar a las administraciones municipales para el ejercicio y mejoramiento de la gestin ambiental en su territorio. Volumen 3. Estrategias para la aplicacin. Capacitacin y Seguimiento Contiene las estrategias fundamentales para la aplicacin del SIGAM. Est dividido en dos partes, as: Una primera parte corresponde a la estrategia de comunicacin y capacitacin. Son orientaciones generales y recomendaciones especficas para iniciar procesos municipales tendientes a la introduccin y aplicacin de sistemas de gestin ambiental, e incluye el material bsico para capacitacin en el tema. La segunda parte consiste en una estrategia de seguimiento, evaluacin y monitoreo, en la que se desarrollan indicadores diseados por el SIGAM, para el seguimiento a la gestin ambiental municipal, a la ejecucin de los planes de accin ambiental local -PAAL-, a la capacidad de gestin ambiental municipal y a la aplicacin del SIGAM. Los restantes seis volmenes contienen una versin resumida de la Agenda Ambiental formulada para los seis municipios que fueron experiencia piloto en la ejecucin del proyecto. Cada Agenda contiene el perfil ambiental y el plan de accin ambiental municipal. La versin completa del documento est disponible en cada uno de los municipios, en la respectiva Corporacin Autnoma Regional y en el Ministerio del Medio Ambiente.
Se distribuyen as: Volumen 4: Agenda Ambiental Municipio de Santa Fe de Antioquia Volumen 5: Agenda Ambiental Municipio de Tubar Volumen 6: Agenda Ambiental Municipio de Ibagu Volumen 7: Agenda Ambiental Municipio de Palmira Volumen 8: Agenda Ambiental Municipio de Bucaramanga Volumen 9: Agenda Ambiental Municipio de Pereira Existen, adems, productos adicionales que, aunque no estn incluidos en esta coleccin, forman parte del proyecto SIGAM y lo complementan. Son stos: un compendio de instrumentos legales, normativos y econmicos para la gestin ambiental municipal, disponible en CD-ROM, diseado para facilitar la consulta en temas de medio ambiente; y el documento denominado Sistematizacin de la Experiencia y Lecciones Aprendidas, que contiene el anlisis del proceso SIGAM; disponible en el Ministerio del Medio Ambiente y en el Instituto de Estudios Ambientales IDEA de la Universidad Nacional de Colombia, sede Bogot. La presentacin del proyecto mediante una serie de ejemplares independientes obedece al inters de diferenciar las temticas desarrolladas y de procurar manejabilidad a los textos, dado su carcter conceptual y metodolgico. Cada uno de estos documentos expone, de manera completa, la temtica a lugar; sin embargo, es importante recalcar que el proyecto SIGAM es una unidad, por lo tanto, los temas tratados en cada uno de los documentos de la coleccin se complementan con el desarrollo alcanzado en los dems textos, con lo cual la obra completa es una referencia recomendada para la efectiva aplicacin de sistemas de gestin ambiental en los municipios colombianos.
SISTEMAS DE GESTIN AMBIENTAL MUNICIPAL

Colombia es un pas definido dentro de su Constitucin Poltica como un Estado social de derecho, organizado en forma de Repblica Unitaria, descentralizada, con autonoma de sus entidades territoriales, democrtica, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del inters general1. Est constituido dentro de su organizacin por las entidades territoriales definidas en departamentos, distritos, municipios y territorios indgenas2. Las entidades territoriales gozan de autonoma para la gestin de sus intereses, dentro de los lmites de la Constitucin y la ley, en virtud de la cual, tienen los siguientes derechos3: Gobernarse por autoridades propias Ejercer las competencia que les correspondan Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones Participar de las rentas nacionales
El municipio se constituye entonces en la entidad territorial fundamental de la divisin poltico administrativa del Estado4, con autonoma poltica, fiscal, administrativa, dentro de los lmites que le sealen la Constitucin y la ley, cuya finalidad es el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin en su respectivo territorio. Dentro de las funciones que le determina la ley, se encuentra la de velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del medio ambiente. Para apoyar el desarrollo social, econmico y biofsico del territorio nacional, el Estado constituy el SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL, conformado por el conjunto de orientaciones normas, actividades, recursos, programas e instituciones que permiten la puesta en marcha de los principios generales ambientales contenidos en la Ley 99 de 19935. Dentro de este marco se cre el Ministerio del Medio Ambiente como organismo rector de la gestin del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, encargado de impulsar una relacin de respeto y armona del hombre con la naturaleza y de definir, en los trminos de la misma Ley, las polticas y regulaciones a las que se sujetarn la recuperacin, conservacin, proteccin, ordenamiento, manejo, uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables y el medio ambiente de la Nacin para asegurar su desarrollo sostenible. As mismo, se determin la estructura institucional bsica de la cual hacen parte de manera integral, 33 Corporaciones Autnomas Regionales y de Desarrollo Sostenible6, 4 Autoridades Ambientales Urbanas
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Constitucin Poltica de Colombia, C. P., Art. 1 C. P. , Art. 286 C. P., Art. 287 Ley 136 de 1.994 por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organizacin y el funcionamiento de los municipios, Art. 1 y Ley 617 del 2000 por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994 y otras, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralizacin, y se dictan normas para la racionalizacin del gasto pblico nacional Ley 99 de 1993 por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Pblico encargado de la Gestin y conservacin del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental SINA y se dictan otras disposiciones. Para efectos del presente documento, por CAR se entendern incluidas las Corporaciones Autnomas Regionales y las Corporaciones de Desarrollo Sostenible.
de los Grandes Centros Urbanos, 5 Institutos de Investigacin y las Entidades Territoriales tales como Gobernaciones, Municipios y Distritos, con el apoyo y participacin de la sociedad civil. En el contexto de lo indicado y como marco de referencia, en la formulacin de la Poltica Nacional Ambiental inscrita en el Plan Nacional de Desarrollo (1998-2002), denominada Proyecto Colectivo Ambiental, se establece como uno de sus programas centrales el de Calidad de Vida Urbana, orientando los esfuerzos de gestin del Gobierno y el SINA, hacia el fortalecimiento de la capacidad de la sociedad para solucionar sus problemas ambientales y aprovechar de manera sostenible las potencialidades de la oferta natural, en un esquema descentralizado, participativo y democrtico. Consecuentemente, destaca como uno de los instrumentos fundamentales para la gestin, el fortalecimiento de la capacidad de gestin ambiental municipal, para consolidar la condicin del municipio como eje natural de coordinacin entre entidades pblicas y de articulacin de los actores sociales en el nivel local. Con l se pretende promover, en coordinacin con las CAR, las acciones dirigidas a elevar el compromiso y la participacin de los municipios en la gestin ambiental del mbito territorial que les compete, de manera que se fortalezca su capacidad institucional y especialmente sus unidades tcnicas en cuanto al abordaje de los temas ambientales se refiere. La identificacin, definicin y diseo de los instrumentos pertinentes, dentro del contexto de la poltica, se propuso en razn a que, no obstante las atribuciones concedidas, el municipio es la entidad ms dbil en materia de gestin ambiental, siendo as que en el proceso de descentralizacin administrativa por el que atraviesa el pas, se le han delegado ms responsabilidades, sin una estrategia previa de fortalecimiento para el conocimiento, articulacin y coordinacin de los actores e instrumentos, con el fin de cumplir cabalmente su misin. El Ministerio del Medio Ambiente, las Corporaciones Autnomas Regionales y de Desarrollo Sostenible y la Unidades Ambientales Urbanas de los Grandes Centros Urbanos, han venido realizando un gran esfuerzo en la incorporacin de las orientaciones ambientales dentro de los procesos de desarrollo econmico y social, de los principios universales del desarrollo sostenible contenidos en la Declaracin de Ro de Janeiro de junio de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo, materializados en la formulacin de polticas, en la implementacin de la Agenda 21 y la aplicacin y desarrollo de su Capitulo 28 o Agenda Local 21. Dentro de este marco se han diseado e implementado diversos programas y estrategias mediante una importante base instrumental representada en la planeacin ambiental, desarrollos jurdicos y normativos, instrumentos econmicos y financieros, tcnicos, de informacin, participacin y educacin, entre otros. Las anteriores experiencias han permitido identificar fortalezas y debilidades en la gestin del medio ambiente urbano, rural y regional, evidenciando la necesidad de definir nuevas lneas de trabajo sobre todo en lo atinente al fortalecimiento institucional, orientados bsicamente a realizar una gestin integral del desarrollo. Bajo esta premisa, deber continuarse con el desarrollo de estrategias que permitan: i) convocar y comprometer la voluntad poltica de los lderes y dirigentes locales; ii) fortalecer institucionalmente las administraciones en materia tcnica para abordar la gestin ambiental, iii) generar y consolidar instancias de coordinacin en los procesos de planificacin, iv) determinar y dirimir los conflictos de jurisdiccin y competencias en las relaciones institucionales, v) convocar y hacer efectiva la participacin del sector productivo y de la empresa privada en los escenarios de gestin ambiental pertinentes, vi) definir y generar alternativas acerca de las diferentes fuentes de recursos y el modo de acceder a ellos, as como vi) realizar acompaamiento, seguimiento y evaluaciones acerca de la eficiencia en el resultado de sus inversiones. En esta perspectiva, la estrategia propuesta desde el Ministerio del Medio Ambiente a travs de la Direccin General Ambiental Sectorial, va dirigida a que conjuntamente con las Corporaciones Autnomas
Regionales, Corporaciones de Desarrollo Sostenible y Unidades Ambientales Urbanas de los Grandes Centros Urbanos, se construya el SINA desde la base municipal, diseando y aplicando un instrumento denominado SISTEMA DE GESTION AMBIENTAL MUNICIPAL - SIGAM, que traducido en la Gua Administrativa que lo soporta, de manera sistmica se facilita al ente municipal, adelantar acciones integrales y articuladas en materia de compromisos, derechos y deberes de las administraciones municipales y de sus comunidades con la gestin del medio ambiente; dentro de este marco se disearn y construirn los Modelos de Sistemas de Gestin Ambiental Municipal SIGAM, que en su desarrollo local permitirn que las administraciones municipales a travs del instrumento indicado, definan claramente el QU HACER y el CMO HACER la gestin ambiental urbano municipal que les compete. El esquema propuesto para desarrollar los Sistemas de Gestin Ambiental Municipal, ha previsto el desarrollo de las siguientes fases: i) diseo del Modelo Terico conceptual - SIGAM, ii) desarrollo de la Gua Administrativa para la Gestin Ambiental Municipal, iii) realizacin de seis proyectos piloto en el mbito municipal con acompaamiento de sus respectivas Corporaciones Autnomas Regionales, iv) asistencia tcnica para la incorporacin de la gestin ambiental dentro de la estructura de gestin pblica municipal, v) capacitacin, vi) socializacin y difusin de las experiencias. En consecuencia con lo indicado, el esquema de los SISTEMAS DE GESTION AMBIENTAL MUNICIPAL - SIGAM contempla, de manera integral y matricial, la interaccin de dos partes fundamentales: A. Una primera parte relacionada con las potencialidades de la oferta natural asociada, as como la identificacin de los problemas ambientales urbanos y rurales, destacndose dentro de estos: Potencialidades ambientales asociadas con la oferta ambiental y el uso sostenible de los recursos naturales renovables y no renovables. Problemas ambientales asociados con la gestin de los servicios pblicos: residuos slidos, acueducto y alcantarillado, energa y gas combustible, telecomunicaciones, agua potable y dems componentes considerados en el marco del saneamiento bsico. Problemas ambientales asociados con la estructura urbana: espacio pblico, asentamientos en zonas de riesgo, prevencin y atencin de desastres y transporte urbano sostenible entre otros conexos. Problemas ambientales asociados con el sector productivo: incorporacin de los criterios de produccin ms limpia, seguridad alimentaria (centrales de abasto, mataderos municipales, provisin de alimentos), sistemas sostenibles de produccin agropecuaria, entre otros. B. Una segunda parte representada por el conjunto de instrumentos de gestin materializados a travs de: Las polticas ambientales y sectoriales y su articulacin en el nivel municipal, metropolitano y regional. Los instrumentos bsicos de planeacin y sus componentes ambientales, planes de desarrollo y de ordenamiento, planes sectoriales, planes ambientales regionales y agendas ambientales, entre otros. Los instrumentos jurdicos y normativos. Los administrativos y organizacionales (agencias municipales con responsabilidades asignadas para adelantar gestin ambiental). Los instrumentos econmicos y financieros ( tasas, fondos, multas, etc.). Los sistemas bsicos de informacin municipal, que incorporen los respectivos indicadores de calidad ambiental y de seguimiento y evaluacin de la gestin ambiental municipal. Los instrumentos de educacin ambiental (Proyectos ambientales escolares - PRAES, proyectos ambientales de educacin ambiental - PROCEDA y de participacin ciudadana (veeduras, mecanismos jurdicos, etc.). Los mecanismos y espacios de coordinacin, considerados como estratgicos en la construccin, implementacin y consolidacin del SIGAM que se definirn claramente en el contenido de los Modelos.
Desarrollo de los SIGAM Para el diseo, construccin y desarrollo de los SIGAM, se consider fundamental partir de una importante base de informacin acerca de las experiencias que en materia de gestin ambiental municipal han venido desarrollndose en Colombia. Estas hacen referencia a: i) desarrollo de experiencias piloto de gestin ambiental urbana, municipal, regional y nacional, en los diferentes niveles de gobierno y de participacin de la sociedad civil, ii) consultoras, cartillas, documentos tcnicos y guas, iii) leyes, decretos y reglamentos, iv) desarrollo de instrumentos econmicos como las tasas retributivas y compensatorias, de financiacin como el Fondo Nacional de Regalas, instrumentos de informacin, etc. Se previ igualmente la construccin y validacin de los SIGAM, a travs de la realizacin de experiencias piloto en seis municipios del pas, bajo la tutela de las correspondientes Corporaciones Autnomas Regionales- CAR7. En el desarrollo de los mismos y reconociendo el enfoque sistmico de los SIGAM, se han incorporado los criterios propios de los procesos de mejoramiento continuo, para lo cual se aplicaron los principios de los SIGAM en municipios que comprendieran tres tipologas definidas segn las siguientes caractersticas: i) dos municipios de ms de quinientos mil habitantes, incorporados en reas metropolitanas: Bucaramanga y Pereira, ii) dos municipios intermedios: Ibagu, capital del Departamento del Tolima y Palmira ciudad con funcionalidad regional importante en el Departamento del Valle del Cauca y iii) dos municipios menores de 50.000 habitantes, con relaciones funcionales y de interdependencia con reas metropolitanas: Tubar, relacionado con el rea Metropolitana de Barranquilla en el Departamento del Atlntico y Santa Fe de Antioquia con el rea Metropolitana del Valle de Aburr en Antioquia. Se parte de la definicin de las potencialidades y problemas prioritarios o ms representativos de la situacin ambiental del municipio objeto de estudio y, al mismo tiempo, de la seleccin de las herramientas o instrumentos de gestin ms estratgicos con los que cuenta la administracin para solucionar dichos problemas; contempla adems, en el caso que dichas herramientas no existan, identificar los vacos y realizar propuestas para su respectiva construccin. Su desarrollo se inicia a partir de acuerdos establecidos en el marco de CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS DE COOPERACIN entre el Ministerio del Medio Ambiente, las Corporaciones Autnomas Regionales que tienen jurisdiccin y sus respectivos municipios. El Programa ha previsto su desarrollo en dos fases. En la primera fase, iniciada durante el ao 2001, se desarrollaron las experiencias piloto, mediante la construccin e implementando de los instrumentos incorporados a los SIGAM, capacitando y prestando asistencia tcnica y propiciando su construccin colectiva a travs de espacios de cooperacin entre los participantes y finalmente, en el marco de las lecciones aprendidas, ajustando las herramientas surgidas del proceso de construccin de los SIGAM, para permitir replicarlos a nivel nacional. La segunda fase, en proceso de ejecucin, considera la estructuracin y puesta en marcha en el contexto de cada SIGAM desarrollado para los municipios piloto, de los sistemas de informacin ambiental municipales, as como la dinamizacin y consolidacin de los procesos de gestin ambiental municipal y regional, puestos en marcha durante la primera fase en los seis municipios indicados, esto con miras a consolidar los modelos y establecer los ajustes que sean pertinentes, en especial con la incorporacin de los criterios locales propios del devenir municipal.
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Bucaramanga con el apoyo de la Corporacin Autnoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga - CDMB; Pereira con la Corporacin Autnoma Regional de Risaralda - CARDER; Ibagu con la Corporacin Autnoma Regional del Tolima CORTOLIMA; Palmira con la Corporacin Autnoma Regional del Valle del Cauca - CVC; Tubar con la Corporacin Autnoma Regional del Atlntico CRA y finalmente, Santa Fe de Antioquia con la Corporacin Autnoma Regional del Centro de Antioquia -CORANTIOQUIA.
Producto de los ejercicios adelantados, el Ministerio del Medio Ambiente a travs de la Direccin General Ambiental Sectorial ha considerado, como parte de las tareas encaminadas a consolidar las experiencias y as mismo expandir la aplicacin de las herramientas diseadas en el contexto de los modelos de SIGAM, implementar un proyecto de rplica nacional con las Corporaciones Autnomas Regionales y los municipios que hagan manifiesta su voluntad de participar en este proceso de mejoramiento continuo durante los aos 2002 y 2003. Su realizacin estar basada en procesos de construccin colectiva del conocimiento asociado y de procesos de capacitacin y apropiacin de los conceptos desarrollados para los SIGAM, con el objeto de que Corporaciones Autnomas Regionales, y dems actores institucionales involucrados, propicien su aplicacin en los dems entes territoriales bajo su jurisdiccin. El reto a futuro es consolidar en todos los Municipios del Pas y con una visin de largo plazo, Sistemas de Gestin Ambiental (SIGAM), que debidamente articulados a sus estructuras administrativas, permitan incorporar en todos los procesos del devenir municipal un buen desempeo de las administraciones frente a sus responsabilidades ambientales, incluida la mejor orientacin en el aprovechamiento de los recursos tanto humanos como tcnicos y financieros disponibles, para garantizar en el mediano plazo el desarrollo humano sostenible del pas.
GERARDO VIA VIZCANO

Director General Ambiental Sectorial
SANTIAGO VILLEGAS YEPES

Coordinador Grupo Gestin Urbana y Salud
GUILLERMO LEN RUIZ VICTORIA

Coordinador Proyecto SIGAM- DGAS
CONTENIDO
Introduccin Captulo 1 Fundamentos conceptuales y metodolgicos de la propuesta organizacional para la gestin ambiental municipal 1.1 LA GESTIN AMBIENTAL COMO GESTIN PBLICA ........................................................ 1.1.1 La gestin ambiental en Colombia. Antecedentes ....................................................... 1.1.2 La Gestin Ambiental. Identificacin de la problemtica ............................................ 1.1.2.1 Problemas comunes en el ejercicio de la gestin ambiental ................................ 1.1.2.2 La visin municipal. Identificacin de dificultades .............................................. 1.1.2.3 Identificacin de las oportunidades municipales para la gestin ambiental ......... 1.1.3. Gestin Ambiental y rgimen institucional del medio ambiente ................................... 1.1.3.1 Gestin pblica ................................................................................................... 1.1.3.2 Gestin ambiental ............................................................................................... 1.1.3.3 Rgimen institucional del medio ambiente .......................................................... 1.1.4. La Gestin Ambiental Municipal (GAM) ...................................................................... 1.1.4.1 Para qu se realiza la GAM? .............................................................................. 1.1.4.2 Quin realiza la GAM? ...................................................................................... 1.2. TEORAS Y MODELOS PARA LA GESTIN AMBIENTAL ...................................................... 1.2.1 La Teora de Modelos en el marco del SIGAM ............................................................... 1.2.1.1 La definicin del Modelo ..................................................................................... 1.2.1.2 Problemas de orden lgico en el uso de modelos ................................................ 1.2.1.3 Tipos de Modelos ................................................................................................ 1.2.2 La Teora de Sistemas en la gestin ambiental ............................................................... 22 23 25 26 30 36 38 38 40 47 50 51 52 52 53 53 55 56 56
Captulo 2 Conceptualizacin y diseo del SIGAM. Los sistemas de gestin ambiental municipal como una propuesta organizacional 2.1 Qu es el SIGAM? ................................................................................................................ 2.1.1 Objetivos del SIGAM .................................................................................................... 2.1.2 Las escalas de la Gestin Ambiental .............................................................................. 2.1.2.1 La visin regional. Una propuesta desde el SIGAM ............................................. 2.1.2.2 La gestin ambiental en el municipio .................................................................. 2.1.3 Premisas y criterios bsicos ........................................................................................... 2.1.3.1 Organizando funciones y competencias .............................................................. 2.1.3.2 Formalizando procedimientos y procesos ............................................................ 2.1.3.3 Lazos, nexos y relaciones .................................................................................... 2.1.3.4 Construyendo enfoques apropiados ..................................................................... 2.1.3.5 Esquemas apropiados a las tipologas municipales ............................................... 61 61 62 62 65 65 65 66 67 67 68
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Ministerio del Medio Ambiente
2.2 LOS ELEMENTOS DE APOYO AL SISTEMA .......................................................................... 2.2.1 Elementos de orden normativo ..................................................................................... 2.2.1.1 Determinantes de carcter constitucional ........................................................... 2.2.1.2 Determinantes de carcter legal ......................................................................... 2.2.1.3 La planificacin ambiental de las entidades territoriales ..................................... 2.2.2 Elementos tcnicos y procedimentales ......................................................................... 2.2.2.1 Planeacin y ordenamiento territorial ................................................................. 2.2.2.2 El proceso de planeacin .................................................................................... 2.2.3 Elementos de orden administrativo ............................................................................... 2.2.4 Elementos relativos a la participacin de los actores involucrados en el proceso y a la coordinacin de dicha participacin .......................................................................... 2.2.4.1 Los actores internacionales en la gestin ambiental municipal ........................... 2.2.4.2 Actores nacionales ............................................................................................. 2.2.4.3 Actores regionales y departamentales ................................................................. 2.2.4.4 Los actores municipales ...................................................................................... 2.2.4.5 Participacin y coordinacin .............................................................................. 2.3 EL SIGAM COMO SISTEMA .................................................................................................. 2.3.1 Componente funcional y procedimental. Funciones del SIGAM ................................... 2.3.1.1 Funcin de planeacin ....................................................................................... 2.3.1.2 Funcin de ejecucin, seguimiento, monitoreo y control al proceso .................. 2.3.1.3 Funcin de coordinacin .................................................................................... 2.3.1.4 Funcin de financiacin ..................................................................................... 2.3.1.5 Funcin normativa y de regulacin .................................................................... 2.3.1.6 Funciones de conservacin y restauracin, de monitoreo y control ambiental y de apoyo a la investigacin ambiental ............................................................. 2.3.2 Componente instrumental ............................................................................................ 2.3.2.1 Instrumentos tcnicos ......................................................................................... 2.3.2.2 Instrumentos administrativos y gerenciales ......................................................... 2.3.2.3 Instrumentos y mecanismos para la coordinacin y participacin en la gestin ambiental municipal ........................................................................................... 2.3.2.4 Instrumentos jurdicos y normativos .................................................................... 2.3.2.5 Instrumentos econmicos y financieros ............................................................... 2.3.2.6 Instrumentos de financiacin .............................................................................. 2.3.3. Componente administrativo ........................................................................................ 2.4. LA PROPUESTA ORGANIZACIONAL SIGAM POR TIPOLOGAS ........................................ 2.5. INSTRUMENTOS DE APOYO PARA LA APLICACIN DEL SIGAM ...................................... 2.5.1 Gua administrativa ...................................................................................................... 2.5.2. Estrategias para la aplicacin del SIGAM ..................................................................... 2.5.2.1 Estrategia de comunicacin y capacitacin .......................................................... 2.5.2.2 Estrategia de seguimiento y evaluacin ............................................................... 2.5.3 Agendas Ambientales Municipales ............................................................................... 2.5.4 CD-ROM compendio de instrumentos legales, normativos y econmicos para la gestin ambiental municipal ...................................................................................... 2.5.5 Sistematizacin de la experiencia y lecciones aprendidas ............................................ BIBLIOGRAFA ...........................................................................................................................
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Propuesta organizacional - Captulo 1

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ANEXOS Anexo 1. Competencias, determinantes normativas, normas ....................................................... Anexo 2. Enfoques ...................................................................................................................... Anexo 3. Instrumentos econmicos ........................................................................................... Anexo 4. Cooperacin tcnica internacional .............................................................................. Anexo 5. Fortalezas y debilidades locales en la gestin ambiental .............................................. Anexo 6. Estructuras administrativas. Funciones ambientales ...................................................... GRFICOS Grfico 1. La planeacin ambiental regional en el momento actual ............................................ Grfico 2. Gestin Ambiental Sostenible ..................................................................................... Grfico 3. Actores vinculados a la gestin ambiental .................................................................. Grfico 4. Relaciones entre sistemas ........................................................................................... Grfico 5. Concertacin para la actuacin regional .................................................................... Grfico 6. Planeacin regional - Concertacin ........................................................................... Grfico 7. Gestin Ambiental Regional ....................................................................................... Grfico 8. Condiciones del desarrollo sostenible ........................................................................ Grfico 9. Elementos normativos ................................................................................................ Grfico 10. Elementos tcnicos ................................................................................................... Grfico 11. Procesos e implicaciones .......................................................................................... Grfico 12. Elementos de orden administrativo ........................................................................... Grfico 13. Elementos de orden administrativo. Sntesis ............................................................. Grfico 14. Actores Participacin - Coordinacin ...................................................................... Grfico 15. Modelo organizacional SIGAM ................................................................................ Grfico 16. Modelo organizacional SIGAM. Componentes ......................................................... Grfico 17. Instrumentos para la gestin ambiental ..................................................................... Grfico 18. Instrumentos, herramientas y mecanismos para la gestin ambiental ........................ ESQUEMAS Esquema 1. Base del modelo administrativo SIGAM. Parte 1 ...................................................... Esquema 2. Base del modelo administrativo SIGAM. Parte 2 ...................................................... Esquema 3. La coordinacin para la Gestin Ambiental Municipal ............................................ Esquema 4. Coordinacin Ambiental Municipal Interna ............................................................. Esquema 5. Coordinacin Ambiental Municipal Externa ............................................................. Esquema 6. Los espacios para la coordinacin del SIGAM .......................................................... Esquema 7. Estructura organizacional SIGAM ............................................................................. Esquema 8. Estructura administrativa actual - Tipologa A ........................................................... Esquema 9. Estructura organizacional SIGAM - Tipologa A - segn Modelo ............................... Esquema 10. Estructura organizacional SIGAM - Tipologa A - Propuesta .................................... Esquema 11. Estructura administrativa actual - Tipologa B .......................................................... Esquema 12. Estructura organizacional SIGAM - Tipologa B - segn Modelo ............................. Esquema 13. Estructura organizacional SIGAM - Tipologa B - Propuesta .................................... Esquema 14. Estructura administrativa actual - Tipologa C ......................................................... Esquema 15. Estructura organizacional SIGAM - Tipologa C - segn Modelo ............................. Esquema 16. Estructura organizacional SIGAM - Tipologa C - Propuesta ................................... CUADROS CUADRO 1. Estructura administrativa SIGAM Tipologa A .......................................................... CUADRO 2. Estructura administrativa SIGAM Tipologa B .......................................................... CUADRO 3. Estructura administrativa SIGAM Tipologa C .......................................................... 133 148 158 160 163 171
29 51 52 58 63 64 64 68 74 77 79 80 81 85 87 87 91 92
71 71 72 105 105 106 106 110 111 112 116 117 118 122 123 124
113 119 125
INTRODUCCIN
El presente trabajo es el resultado del inters del Ministerio del Medio Ambiente en adelantar una labor integral y coordinada, desde la Nacin hacia los municipios, para involucrar la gestin ambiental en el ejercicio de la gestin pblica como un proceso organizado, continuo e inherente a sta. De conformidad con la propuesta presentada por el Instituto de Estudios Ambientales IDEA, de la Universidad Nacional de Colombia1, para la conceptualizacin, diseo y puesta en marcha de un Modelo de Sistema de Gestin Ambiental Municipal, el estudio para la formulacin del Modelo SIGAM parti de realizar un anlisis global sobre la gestin ambiental, tendiente a identificar su situacin actual y responder, entre otras, inquietudes como: Qu es la gestin ambiental municipal, Cmo se desarrolla, Con quin se realiza, sus objetivos, alcances, el mbito de aplicacin y la identificacin de los recursos, mecanismos e instrumentos necesarios, o disponibles, para llevarla a cabo. Adems de contar con la experiencia acumulada por el Ministerio y el Instituto tanto a nivel de conceptualizacin sobre el tema, como en el desarrollo de metodologas para la formulacin de Agendas Ambientales y el diseo de Guas Metodolgicas para la formulacin de Planes de Accin Ambiental Local, se realiz una revisin documental que se detalla en la bibliografa general y que abarc, entre otros, los siguientes temas: La informacin considerada por el Ministerio y relacionada en los trminos de referencia del proyecto. Informacin relativa a la gestin municipal, gestin ambiental, ordenamiento territorial, ordenamiento ambiental; metodologas y guas existentes. Documentacin sobre teora de Modelos y teora de Sistemas, asociados a la gestin ambiental. Estudio de normas relacionadas con las obligaciones de las entidades territoriales y de las autoridades ambientales en medio ambiente y gestin pblica, (legislacin colombiana), y otras relativas a la gestin ambiental (serie de normas ISO 9000 e ISO 14000), entre otras. Revisin y anlisis de los instrumentos y mecanismos existentes en el pas, de factible aplicacin para el apoyo a los procesos de gestin ambiental municipal. Documentacin sobre indicadores ambientales. La informacin especfica de cada uno de los municipios seleccionados para el desarrollo de estudios piloto y relativa a la gestin ambiental municipal, agendas ambientales, ordenamiento territorial y toda la informacin local, que permitiera la realizacin de diagnsticos globales y la identificacin de las potencialidades y problemticas ambientales y territoriales, de los aspectos funcionales e institucionales y del estado del arte sobre la gestin administrativa municipal. Para cumplir el objetivo propuesto, y tras el anlisis preliminar, se plante abordar el tema como una propuesta que apuntara a lograr la organizacin de las piezas que entran en juego en la gestin ambiental municipal, que partiendo de la base del conocimiento de la dotacin ambiental local se convirtiera en la brjula que orientara a los municipios para administrar esa dotacin ambiental, sobre la realidad de los recursos disponibles y requeridos para hacerlo, y brindando los lineamientos que permitieran conducir y disponer la estructura municipal, para lograr los objetivos de la gestin ambiental y hacerla parte de sus procesos de gestin pblica. Adoptar un enfoque ms esquemtico, dinmico y flexible, que permitiera
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Propuesta presentada por el IDEA, en atencin a la invitacin del Ministerio del Medio Ambiente, para participar en el concurso del Proyecto SIGAM. Mayo 7 de 2001.
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solucionar las dificultades de la gestin ambiental partiendo de un men de alternativas organizacionales, principios orientadores y guas instrumentales y metodolgicas. De otro lado, si partimos de la consideracin, globalmente compartida, del municipio como un sistema en el que intervienen una serie de procesos y factores que afectan la evolucin de cada una de sus partes, la visin de una gestin municipal integral que incluye la gestin ambiental, implica su consideracin desde un enfoque sistmico. Bajo estas premisas, el enfoque de este trabajo se orienta a definir un marco conceptual, metodolgico, procedimental y sistmico para ordenar la distribucin y el funcionamiento de la administracin municipal, con miras a obtener un esquema o modelo administrativo en el que se involucra el concepto de gestin ambiental en el ejercicio de la administracin pblica. Con estos insumos se defini entonces un marco conceptual para la propuesta organizacional, en el que se incluyen las variables y los elementos de fundamental consideracin, por su relevancia e implicaciones en los procesos de la gestin ambiental municipal. Esta labor se nutri con el desarrollo de experiencias piloto en 6 municipios colombianos, los cuales, a su vez, se clasificaron en tres grupos o tipologas municipales en virtud de su tamao, de su importancia funcional regional y su condicin de capitales departamentales y/o de reas metropolitanas prximas a alcanzar el milln de habitantes; ejercicio que permiti robustecer la propuesta y ajustarla a la realidad de los municipios en cuestin, en una labor de permanente retroalimentacin que favorece su autenticidad y legitimidad. Atendiendo estos lineamientos, este documento se ha dividido en dos captulos en los que se plantea el marco conceptual y contextual en el cual se desarrolla la Propuesta Organizacional del Sistema de Gestin Ambiental Municipal SIGAM, partiendo de las definiciones, conceptos y elementos de base del sistema, hasta llegar al detalle de la propuesta y sus componentes, y culminando con los instrumentos de apoyo con que cuenta el municipio para el ejercicio de la gestin ambiental y para la aplicacin de sistemas de gestin ambiental municipal. El primer captulo contiene los fundamentos conceptuales de la propuesta. Se inicia con una aproximacin al tema, donde la gestin ambiental municipal es vista como parte de la gestin pblica. Esta visin se complementa con el marco legal e institucional de la gestin ambiental en Colombia, por ser la norma una de las bases y condicionantes tanto de la gestin pblica como de la ambiental. Adems de sealar las problemticas inherentes a la gestin ambiental, desde el mbito regional y municipal, se identifican las fortalezas y oportunidades con que cuentan los municipios para realizar una gestin ambiental exitosa. En segunda instancia se abordan, de manera sinttica, las teoras de modelos y sistemas y su relacin con la gestin ambiental, desde la condicin de considerar el municipio como un sistema integrado por mltiples subsistemas (el natural, el social, el econmico, el administrativo, etc.), y de acometer su manejo bajo una propuesta sistmica de organizacin administrativa, como la mejor manera de encarar una gestin ambiental que se inicie enfrentando las dificultades que experimentan los municipios colombianos. El segundo captulo corresponde a la conceptualizacin y diseo del SIGAM: el Sistema de Gestin Ambiental Municipal como una Propuesta Organizacional. Este captulo busca traducir las conclusiones de los fundamentos conceptuales y se orienta a explicar el SIGAM, qu lo condiciona y cmo est integrado. Describe la base conceptual del SIGAM, su estructura y componentes. Se define qu es el SIGAM, sus objetivos, funciones y su aporte a la solucin de la problemtica de gestin ambiental identificada en los mbitos municipal y regional. En segundo lugar se expone la propuesta organizacional SIGAM, su base estructural y funcional, las variables o aspectos que lo soportan y condicionan y los componentes del sistema, para concluir con la

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contextualizacin y representacin del modelo SIGAM segn las tipologas planteadas; es decir, la propuesta organizacional para cada una de las tres tipologas de municipios: el modelo traducido a esquemas de organizacin administrativa y la propuesta funcional para cada una de las tipologas, en respuesta a las condicionantes de orden normativo, tcnico, administrativo y de coordinacin. El texto culmina con una relacin de los instrumentos con que cuenta el municipio para la aplicacin del SIGAM. Bsicamente describe el contenido de una serie de documentos que el proyecto ha elaborado como soporte metodolgico y procedimental para la aplicacin de sistemas de gestin ambiental municipal, y en ellos se han desarrollado temas considerados clave para su introduccin y desarrollo, como lo son, por ejemplo, la normativa ambiental, las herramientas y mecanismos de apoyo a la gestin ambiental, los indicadores ambientales, de gestin y seguimiento, las estrategias de aplicacin, seguimiento y capacitacin, entre otros. La introduccin de un Sistema de Gestin Ambiental Municipal es un proceso que, para su efectividad, requiere mucho ms que una simple adopcin por decreto. Como proceso implica la existencia de unas condiciones bsicas, el cumplimiento de requisitos mnimos, su ordenacin y planeacin. Como complemento a la propuesta organizacional SIGAM, se ha diseado una estrategia bsica procedimental e instrumental que contiene las fases o etapas propuestas para su aplicacin, con los respectivos requisitos y las condiciones que el municipio debe cumplir en cada una de ellas; estrategia que ha sido desarrollada en el documento denominado Gua Administrativa para la Gestin Ambiental. Finalmente se adjuntan, como anexos, una serie de documentos que soportan, amplan o desarrollan algunos de los temas tratados.
Captulo 1
Fundamentos conceptuales y metodolgicos de la propuesta organizacional para la gestin ambiental municipal
El proyecto SIGAM tiene como objetivo principal la realizacin de un Proceso de anlisis, conceptualizacin y propuesta tcnica para desarrollar un Modelo que gue la Gestin Ambiental Municipal. Para lograr este objetivo se plantea abordar el SIGAM como una propuesta organizacional: ordenar la actuacin municipal en torno a la gestin ambiental territorial. Esto implica reconocer y poner en orden todos los elementos relacionados con el proceso de gestin ambiental; por lo tanto implica la identificacin, evaluacin y organizacin de diversos componentes y aspectos, entre los que se encuentran: La conceptualizacin del enfoque administrativo: Se refiere a la construccin de conceptos y criterios para orientar el manejo y la administracin de los recursos y medios institucionales hacia el logro de un mejor ambiente en el municipio y que permitan hacer ms eficiente e integral la
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actuacin municipal, responder las incgnitas bsicas e identificar desde el objeto y los sujetos de la gestin ambiental, hasta el hacia dnde (responder al qu, cmo, con quin, para qu, cundo y con qu de la GAM1). La construccin y adecuada utilizacin de los instrumentos y medios para conocer, evaluar y predecir la condicin y dinmica de los procesos ambientales locales, lo que incluye: El conocimiento del territorio, sus caractersticas y particularidades, potencialidades y problemticas relacionadas con la condicin ambiental, de los recursos naturales, las condiciones de su oferta y demanda, o las implicaciones regionales respecto a su conservacin y/o aprovechamiento. El conocimiento territorial es fundamental, y contribuye a precisar las condiciones de la actuacin, a definir qu tenemos, en qu condiciones, y qu vamos a administrar.
GAM: Lase Gestin Ambiental Municipal.
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El desarrollo de mtodos y la aplicacin de instrumentos que permiten planear, coordinar, evaluar y ejecutar acciones y proyectos de manera programada y competente que incluye la formulacin de planes, programas y proyectos y la aplicacin de instrumentos de seguimiento y evaluacin. La construccin o adecuacin de la base organizacional y funcional de la administracin municipal y los grupos locales de inters que incluye la organizacin de dependencias, competencias y funciones necesarias para afrontar las tareas de gestin ambiental en forma competente y adecuada con los desafos y objetivos planteados por el municipio y su comunidad. Este trabajo incluye el anlisis de la gestin ambiental desde el marco de la gestin pblica, la identificacin de las dificultades comunes asociadas con su ejercicio, tanto regional como municipal, y la identificacin del potencial o de las fortalezas con que cuentan los municipios para soportar la aplicacin de sistemas de gestin ambiental como un primer paso para orientar las soluciones, como la definicin de las obligaciones de la administracin (funciones, responsabilidades y competencias), y la evaluacin del recurso humano, tecnolgico, instrumental y econmico con que se cuenta para encauzar y apoyar los procesos locales. La evaluacin y proposicin de medios para la vinculacin coordinada de la oferta externa: Identificacin de las instancias, entidades o actores con responsabilidades e intereses frente a la gestin ambiental municipal: instituciones, academia, investigadores, Sistema Nacional Ambiental, cooperacin nacional o internacional, comunidades, grupos; as como las formas ms apropiadas para su participacin. La definicin de medios para el manejo
de otros recursos: Donde se incluyen los instrumentos y mecanismos que sirven de apoyo al proceso y facilitan la definicin de temas, la relacin y coordinacin entre las partes, y el acceso a nuevos recursos, entre otros. Bajo la premisa de ordenar la actuacin municipal, el desarrollo conceptual que gua la formulacin del SIGAM comienza por identificar y conocer los temas expuestos. Esta parte del documento define el marco conceptual de la propuesta organizacional desarrollada por el IDEA, y contiene los elementos tericos, asociados a la gestin ambiental y a su ejercicio bajo un enfoque sistmico, como uno de los fundamentos para el planteamiento del SIGAM. Este captulo contiene los fundamentos conceptuales y metodolgicos de la propuesta organizacional SIGAM. Consta de dos partes, la primera se inicia con una aproximacin a la gestin ambiental vista como parte de la gestin pblica, y el marco legal e institucional de la gestin ambiental en Colombia. En segunda instancia, se abordan las teoras de modelos y sistemas, y sus implicaciones en la gestin ambiental, bajo la premisa de considerar el municipio como un sistema integrado por mltiples subsistemas: el natural, el social, el econmico, el administrativo, etc., cuyo funcionamiento, relaciones e interrelaciones se constituyen en condicionantes para la gestin ambiental.
1.1 LA GESTIN AMBIENTAL COMO GESTIN PBLICA

Esta parte del documento analiza el papel de la administracin pblica en la gestin ambiental. Parte de identificar sus antecedentes y problemas ms relevantes derivados

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del proceso de descentralizacin y municipalizacin iniciado en el pas desde finales de la dcada de los aos 80, la aplicacin y logros de los ltimos desarrollos normativos e institucionales de la GAM y la contribucin hecha por la legislacin ambiental y urbanstica reciente. Con este recuento de antecedentes se busca mostrar cmo, paralelo a la evolucin del tema ambiental a nivel internacional, el pas ha tenido una importante produccin de instrumentos, de tipo normativo y organizacional, principalmente encaminados a involucrar el tema ambiental en las propuestas de planeacin, desarrollo y ordenamiento territorial y en los procesos de la gestin pblica. 1.1.1 La gestin ambiental en Colombia. Antecedentes En el mbito internacional, la Gestin Ambiental tiene sus races en las reuniones mundiales realizadas por el llamado Club de Roma, iniciadas hacia finales de los aos 60. Este Club estaba conformado por un grupo de ciudadanos, intelectuales y hombres de empresa de todos los continentes, quienes, preocupados por el futuro inmediato de la humanidad, invitaron al Grupo sobre Dinmica de Sistemas del Instituto Tecnolgico de Massachusetts (MIT) para realizar un estudio sobre las tendencias e interacciones de un nmero limitado de factores que amenazaban a la sociedad global. Este informe diagnstico y prospectivo, denominado Los lmites del Crecimiento (1972), examina a fondo las interrelaciones entre crecimiento de la poblacin, desarrollo industrial y agrcola, utilizacin de los recursos naturales y contaminacin del medio ambiente. Su objetivo era llamar la atencin de los responsables de la conduccin de la humanidad para prever las medidas y las polticas que seran oportunas para evitar una situacin catastrfica.
A estas inquietudes le siguieron trabajos posteriores, entre los que se destacan: la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio ambiente humano (Estocolmo, 1972), la creacin del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente -PNUMA(Hbitat I, Vancouver, Canad, 1976); el informe de la Comisin de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo: Nuestro Futuro Comn (Informe Brundtland, 1987); La Conferencia Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo (Cumbre de la Tierra, Ro de Janeiro, 1992), y la Segunda Conferencia de las Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos: Hbitat II (Estambul, Turqua. 1996). Esta creciente preocupacin por el tema ambiental, durante los ltimos decenios, se manifiesta en el tambin creciente inters por lograr el desarrollo sostenible y la bsqueda de acciones, lineamientos, instrumentos y mecanismos que lo hagan posible, con lo cual el pas se ha beneficiado de los avances y la produccin (conceptual, metodolgica, instrumental y tecnolgica), a la vez que ha obtenido logros con la aplicacin de iniciativas locales, aportando al mejoramiento continuo. Algunos de esos productos son: las propuestas para la formulacin e implementacin de Agendas locales, los libros verdes de las ciudades, la inclusin de indicadores de calidad en la gestin ambiental; la consideracin del tema ambiental en los planes de desarrollo, de ordenamiento territorial y en la normativa y reglamentacin pertinente, en todos sus niveles; la realizacin de proyectos de conservacin y restauracin de ecosistemas, as como los de control a la contaminacin y transporte sostenible; la valoracin del potencial ambiental de las naciones y de los costos asociados a su deterioro y preservacin, la normativa sobre gestin y calidad ambiental, la bsqueda de la calidad total,
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tecnologas limpias y la gestin empresarial asociada a los objetivos ambientales (Serie de Normas ISO 9000 y 14000), entre otras. En ltimas, la conciencia y valoracin del tema y de su problemtica y la introduccin de acciones concretas para alcanzar los objetivos ambientales propuestos. Esta perspectiva internacional plantea retos y obligaciones locales. Es necesario materializar instrumentos de trabajo prctico en los municipios colombianos y dotarlos con las herramientas, tcnicas, jurdicas y administrativas necesarias para la generacin de planes locales que brinden una orientacin ms estratgica y real de su gestin ambiental. Lamentablemente, la capacidad instalada en la mayora de los municipios no permite una adecuada insercin de los temas ambientales en sus planes de desarrollo y sus POT. Por ello, este proyecto tiene la responsabilidad de propiciar, a travs de modelos sencillos y aprehensivos, instrumentos y estrategias que permitan a los municipios definir y poner en marcha su propia agenda ambiental. En Colombia, la evolucin de la Gestin Ambiental ha tenido correspondencia directa con las reuniones internacionales y con los procesos de creacin y formacin del SINA, pero tambin en relacin con el proceso de descentralizacin administrativa y poltica de los departamentos y municipios, lo cual se ha visto reflejado en la adopcin de nuevas responsabilidades y la aplicacin de diversas iniciativas, que han conducido a las autoridades municipales a realizar ajustes y adaptaciones a sus estructuras internas de funcionamiento y a asumir nuevas funciones y competencias. Son indicativos de este proceso la creacin del Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente INDERENA, adscrito al Ministerio de Agricultura (Decreto
2420 de 1968). Un ao despus de la reunin de Estocolmo, con la Ley 23 de 1973, se lanza el Cdigo Nacional de Recursos Naturales Renovables y de proteccin del Medio Ambiente, en una versin de vanguardia en Latinoamrica, modelo en su momento y an vigente en muchos de sus artculos. Luego, en 1991, se adopta la Constitucin Poltica de Colombia: en cerca de 80 artculos hace referencia al derecho de los ciudadanos a gozar de un ambiente sano; fija responsabilidades ambientales al Estado y la Sociedad civil y fomenta la participacin ciudadana. En 1992, despus de la Cumbre de la Tierra, Colciencias y la Universidad Nacional inician el Perfil Ambiental Urbano de Colombia con el caso de Manizales, en una aproximacin conceptual, metodolgica y de gestin mediante participacin, investigacin y trabajo interdisciplinario. En el marco del compromiso de Colombia con la Agenda 21, el DAMA y las Universidades Nacional, Javeriana y de los Andes, realizan las Agendas Ambientales de las localidades de Bogot, como herramientas de planificacin para orientar el desarrollo desde la perspectiva ambiental. La Ley 99 de 1993 liquida el Inderena, crea el Ministerio del Medio Ambiente, establece las bases del SINA (Sistema Nacional Ambiental) y tiene en cuenta la intervencin de las comunidades en la gestin y control del ambiente. Este se constituye en un hecho trascendental por las modificaciones que introduce en el manejo ambiental y sus implicaciones en la gestin ambiental nacional. Con la creacin del Ministerio del Medio Ambiente y del SINA, se supera la visin coyuntural, cortoplacista y conservacionista que prevaleci en el Inderena, y se inicia un proceso sistmico orientado hacia el desarrollo sostenible, que, adems, involucra la intervencin gremial y la participacin de la sociedad civil.

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Finalmente, la produccin legislativa desarrollada con posterioridad a la Constitucin Poltica de 1991 ha incorporado en su articulado el tema ambiental; prueba de ello se encuentra, entre otras, en la ley 152 de 1994, que establece la obligatoriedad de incorporar programas y proyectos ambientales en los planes de desarrollo; la Ley 142 de 1994 (prestacin de servicios pblicos), la Ley 134 de 1994, que establece criterios y mecanismos para la participacin de las comunidades en los procesos de planeacin de las entidades territoriales, y la Ley 388 de 1997, de Desarrollo Territorial, que incluye el componente ambiental como base para el ordenamiento del territorio. Como otro resultado de este proceso, el Ministerio del Medio Ambiente ha avanzado en la formulacin de Polticas Ambientales y en el diseo de instrumentos para la Gestin Ambiental en el pas; muestra de ello son los desarrollos logrados mediante el programa FIGAU, entre los cuales se suscribe el diseo del Modelo de Sistema de Gestin Ambiental Municipal SIGAM que ahora nos ocupa, y las propuestas para la implementacin del SIGAM, del Sistema de informacin ambiental municipal, del Sistema de indicadores ambientales urbanos -SIAU- y de los observatorios ambientales urbanos, entre otros. Complementariamente, con el apoyo del Ministerio, se han realizado numerosas experiencias de planeacin ambiental desde las Corporaciones Autnomas Regionales, tanto regionales como a nivel local y urbano. En sntesis, la gestin ambiental local es competencia de las administraciones municipales que tienen la obligacin de velar por un ambiente sano, hacer cumplir la funcin social y ecolgica de la propiedad y preservar el patrimonio cultural y ambiental de la nacin, en el marco de un esquema planeado y participativo, que incluye el cumplimiento de diversas funciones normativas, de
regulacin y control, por un lado; y por otro, las de planeacin, formulacin ejecucin y seguimiento de planes y proyectos ambientales sin desconocer las implicaciones de las relaciones del ente territorial, tanto endgenas como exgenas. 1.1.2 La Gestin Ambiental. Identificacin de la problemtica Pese a los evidentes logros en materia legislativa y de normas ambientales que ha alcanzado el pas en las dos ltimas dcadas, stas no encuentran equivalencia en el nivel, medios y recursos que los municipios colombianos otorgan a la gestin del medio ambiente. Estas limitaciones se reflejan en mltiples niveles de madurez y consolidacin alcanzados por las entidades locales encargadas de la GAM, lo cual ha conducido a la necesidad de aclarar el papel de las autoridades municipales en el manejo del medio ambiente y de organizar la asignacin de sus funciones y competencias, en el marco de una estrategia general de fortalecimiento institucional de las autoridades municipales. En materia ambiental, la Constitucin Poltica de 1991 y los desarrollos legislativos posteriores determinaron nuevas funciones y responsabilidades a las entidades territoriales, y de manera especial al municipio como unidad bsica de la actuacin territorial. El municipio es considerado como un actor fundamental dentro del Sistema Nacional Ambiental y la base institucional y territorial de la organizacin poltica - administrativa del pas. De igual manera, en el marco de las agendas nacionales y convenios internacionales, las administraciones locales adquieren un papel protagnico, por la eficiencia que puede alcanzar la gestin ambiental dentro de la descentralizacin y la autonoma, en el fortalecimiento de la democracia y empoderamiento de las comunidades. Dentro de este marco, la proxi-
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midad de las comunidades con sus administraciones hacen ms viable la realizacin de acciones que permitan avanzar hacia los objetivos del desarrollo sostenible. Pese a ello, el municipio es la entidad ms dbil en materia de gestin ambiental. El proceso de descentralizacin le deleg ms responsabilidades, sin un proceso previo de fortalecimiento para el conocimiento, articulacin y coordinacin de los actores e instrumentos, que le permitiera cumplir eficientemente su misin. Por su parte, las Corporaciones Autnomas Regionales cumplen un papel estratgico frente a los municipios en materia de asesora, promocin, ejecucin, financiacin y cofinanciacin de proyectos ambientales, adems de ser la autoridad ambiental regional. No obstante, las administraciones municipales, en general, no tienen claridad acerca de las funciones y competencias que en materia ambiental les han sido asignadas y en muchos casos pretenden delegar sus responsabilidades ambientales en las mismas Corporaciones, presentndose entre ellos una relacin conflictiva2.
procesos de gestin ambiental que involucren a la totalidad de los actores, se han desarrollado nuevos conceptos, normas y programas que buscan una participacin ms amplia y activa de la sociedad; pese a ello existen problemas comunes a nivel global, que an no logran su real solucin, entre los que se encuentran3: Los programas medioambientales, en su mayora, se fundamentan en el establecimiento de normas y controles; sin embargo la existencia de la norma no garantiza su cumplimiento. La administracin pblica no cuenta con instrumentos apropiados para la gestin y el control que, adems de dirigir, le permitan crear las condiciones para que los actores sociales y empresariales desempeen adecuadamente su papel. Voluntad poltica: aparentemente los valores medioambientales tienen alta prioridad para los electores, y muy baja para sus representantes y administradores pblicos. Incluso, a nivel estatal, las polticas medioambientales aparecen subordinadas frente a otras polticas, como las de obras pblicas, desarrollo industrial, etc. Problemas jurdicos: ocurre en varios sentidos. Primero, se adoptan leyes internacionales que carecen de un desarrollo en la legislacin estatal; y, segundo, cuando existe la legislacin estatal, sta no se aplica por falta de capacidad para hacer cumplir la norma. De recursos: la falta de voluntad poltica genera, adems, el retraso o la debilidad institucional para asumir la gestin ambiental. El presupuesto asignado a las instancias que asumen el tema ambiental no se corresponde con los requerimientos, ni su ejecucin con las prioridades. Caos administrativo: En este punto la problemtica es diversa: mezcla de funcio-
1.1.2.1 Problemas comunes en el ejercicio de la gestin ambiental. Aunque no es objeto de este trabajo evaluar la gestin ambiental nacional, no obstante se seala que las entidades territoriales municipales, en su mayora, han tenido un papel marginal en la misma. Lo anterior obedece a mltiples factores que han concentrado las prioridades (e inversin) en otros asuntos coyunturales. Con la evolucin, a nivel mundial, de los conceptos sobre medio ambiente y desarrollo sostenible, y el creciente inters por abordar
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Adaptado de: Ministerio del Medio Ambiente. 2001. Trminos de referencia para la contratacin del SIGAM. Vega Mora, Leonel. 1999. Gestin medioambiental. Un enfoque sistmico para la proteccin global e integral del medio ambiente. DNP, Unidad de poltica ambiental. TM Editores.

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nes y procedimientos, traslape de funciones entre dependencias e instituciones malgastando los recursos humanos y econmicos; instrumentos desarrollados para solucionar coyunturas o eventualidades y no procesos de desarrollo, etc. Segn el PNUMA, en este tema intervienen varios elementos:
Dificultad de situar e identificar los departamentos y el personal responsable de la realizacin de programas y proyectos especficos. Esto debido a la falta de continuidad de las instituciones nacionales y del personal y, a la falta de registros sistemticos de las actividades y a las difusas responsabilidades. A nivel estatal, los organismos sectoriales, incluso los que trabajan con notables implicaciones medioambientales, no estn relacionados con el organismo ambiental nacional4.
generadores de contaminacin y residuos. La comunidad en general y cada persona, de manera individual, tiene un papel y un compromiso en la gestin ambiental; compromiso que no siempre se cumple. Para lograrlo, se requiere contar con informacin adecuada, canales apropiados de comunicacin, y participacin en la toma de decisiones. Estas dificultades, que se convierten en problemticas globales por estar presentes en todo el planeta, se manifiestan en mayor o menor medida en virtud del nivel de desarrollo alcanzado en cada pas, y del compromiso medioambiental asumido por los Estado y sus sociedades. Su solucin parte desde ampliar el enfoque de la gestin ambiental, hasta el ajuste de las prioridades sociales, polticas y econmicas en torno a la sostenibilidad5. Entre otros factores que han hecho perder relevancia a la gestin ambiental se destacan: la profunda problemtica de orden pblico del pas; la crisis econmica en que estn sumidos la mayora de los municipios; la debilidad de los gobiernos locales y su consecuente falta de presencia y gestin (falta de gobernabilidad); el pobre desempeo ambiental de muchas industrias y del sector privado, derivado de la falta de control y seguimiento; la debilidad y atomizacin de los espacios y formas de participacin ciudadana; y la ausencia de claridad en torno al establecimiento de metas y de la distribucin de la inversin. Resulta claro, desde el anlisis legislativo, que las responsabilidades de planificacin y ordenamiento ambiental, de coordinacin,
El compromiso empresarial con una actuacin medioambiental adecuada. El tema del medio ambiente se ha convertido en una importante presin para las empresas; sin embargo no siempre se reconoce la relevancia de una apropiada actuacin medioambiental y para muchas de ellas el control ambiental a sus actividades, antes que un compromiso se percibe como una obstculo a la produccin que, a cambio de beneficios, lo que genera son costos adicionales. El resultado comn es que tratan de evadir la norma para evitar inversiones en tecnologa y/o procesos ambientalmente sanos. El pblico en general: La nuestra es, sin dudas, una sociedad de consumo: consumidores y usuarios de bienes y servicios,
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PNUMA. 1987. Impacto global de las actividades de las agencias medioambientales en el mundo. Informe de evaluacin UNEP/ RE.87. Ediciones PNUMA, Nairobi. En: Vega Mora, Leonel. 1999. Op. Cit. Pg. 16. Segn Vega Mora, Leonel (1999), ampliar el enfoque de la gestin ambiental implica abordarla con mayor integralidad, vinculando e integrando al medio ambiente como el objeto de gestin, y a las organizaciones sociales como sujetos o agentes de ella. Ajustar las prioridades conlleva, por su parte, cambios de orden social relacionadas con las prioridades polticas e institucionales y la trascendencia del tema y de sus implicaciones sociales, y con la visin que tiene la sociedad sobre el medio ambiente frente a sus intereses, valores y perspectivas.
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apoyo y participacin en los procesos de gestin ambiental, competen a todos los niveles, desde el nivel nacional, hasta la unidad territorial bsica que es el municipio. Sin embargo, la experiencia muestra serias debilidades en el proceso. Es as como los departamentos, en su mayora, no han asumido con firmeza su papel de coordinacin y apoyo en el tema ambiental hacia las entidades territoriales de su jurisdiccin, y puede decirse que no existen directrices departamentales que orienten el planeamiento ambiental para la construccin de una visin ambiental global que, a su vez, permita conducir las propuestas regionales de las Corporaciones. En general, el apoyo tcnico, presupuestal y financiero desde los departamentos hacia los municipios resulta escaso o inexistente. Es probable que esta situacin sea una consecuencia de las modificaciones introducidas en el pas luego de la expedicin de la nueva Constitucin Poltica de 1991 y la legislacin complementaria, o del mismo proceso de descentralizacin poltica y administrativa, lo que se ha traducido en una prdida de poder, de competencias y de recursos para los departamentos. Lo cierto es que los departamentos han perdido el papel de liderazgo regional y an no asumen la orientacin de la poltica ambiental en su territorio. Por su parte, las Corporaciones autnomas, como autoridad ambiental en el mbito regional, vienen desempeado la conduccin de la planeacin ambiental dentro del rea de su jurisdiccin, elaboran planes de gestin ambiental regional PGAR, planes ambientales trianuales PAT y determinantes ambientales regionales que deben ser atendidas por los municipios para el ejercicio de la planeacin y el ordenamiento territorial local. Pese a ello, en muchos casos, las corporaciones no cuentan con una visin regional;
en consecuencia, sus planes carecen de integralidad en la mirada del territorio, situacin que dificulta la atencin de problemticas subregionales y municipales. Adicionalmente, cada municipio emplea segn su conveniencia, y de manera completamente aislada y desligada de una poltica regional, las determinantes ambientales para el ordenamiento territorial definidas por la corporacin. La consecuencia evidente es la carencia de integralidad regional en los planteamientos municipales. La ausencia de una visin ambiental regional y de un compromiso regional por parte de los municipios hace que sus planes de ordenamiento desconozcan las implicaciones regionales de sus actuaciones, precisamente por falta de conocimiento (del potencial y las fragilidades territoriales) y de coordinacin entre los intereses de desarrollo de uno y otro municipio. Ejemplo tpico de esta situacin se encuentra en las propuestas de ordenamiento territorial, cuando un municipio define un rea de proteccin en una zona limtrofe, y su vecino, por ejemplo, localiza en la zona contigua un polgono industrial, un relleno sanitario o una infraestructura de alto impacto (Vase grfico 1). Tampoco hay que desconocer las situaciones contrarias, donde las Corporaciones terminan atendiendo problemticas que son competencia directa de los mismos municipios, llegando a casos extremos como los relacionados con la prestacin de servicios pblicos bsicos. Frente a una corporacin ms dinmica, los municipios llegan a desatender el cumplimiento de funciones y/o responsabilidades propias de la entidad territorial, asignadas por Ley. Otro tema conflictivo que afecta la gestin ambiental municipal es el mismo desconocimiento, por parte de las administraciones municipales, del papel que juega el municipio en el espacio regional, y de su rol frente a la

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Grfico 1 La planeacin ambiental regional en el momento actual
Planeacin Ambiental
OFERTA
Corporacin
Planes de Gestin Ambiental Regional Planes Ambientales Trianuales Determinantes Ambientales POT
DEMANDA
Mpio. 1
PROBLEMTICAS
POTENCIALIDADES
Mpio. 2
Mpio. 3
Mpio. 4
VISIN REGIONAL
ACTUACIN INDIVIDUAL
corporacin, desaprovechando las posibilidades de apoyo y los espacios para la interlocucin. Tal desconocimiento, sumado a la actitud burcrata que reina en algunas corporaciones, va en detrimento de una actuacin regional integral y dificulta las relaciones entre la entidad territorial y el ente regional. Adems de lo anterior, se reconocen otras problemticas y debilidades concretas desde el mbito regional, que se sintetizan en el siguiente listado: Planeacin, proyecto ambiental regional: La corporacin generalmente no cuenta con un proyecto ambiental de regin que soporte la definicin de polticas, prioridades, estrategias y lneas de accin y que, adems, de lnea a los municipios para el ejercicio de la planeacin y actuacin ambiental local. Planeacin: Falta coordinacin en los procesos de planeacin en los niveles nacional, regional y local en el marco de las polticas ambientales. Adems, la planeacin del desarrollo se est haciendo en el corto plazo permitiendo soluciones inmediatas y urgentes, pero deja de lado
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soluciones profundas que permitiran la planeacin del desarrollo sostenible en el mediano y largo plazo6. Relaciones y coordinacin: Muchas de las dificultades encontradas tienen que ver con el manejo de las relaciones y la participacin en los procesos, desde y hacia la Corporacin. An cuando algunas corporaciones tienen oficinas seccionales o subregionales, no siempre se cumplen los canales adecuados de relacin entre la corporacin y los municipios, existiendo, en muchos casos, distanciamiento y falta de comunicacin y coordinacin para el manejo de la informacin, de la participacin y de la cogestin para los asuntos ambientales. Informacin: Existe un conocimiento detallado sobre algunas fracciones del territorio regional, y escaso para otras. Esto ocurre tanto a nivel regional como municipal. Adicionalmente, con contadas excepciones, no se dispone de bancos de datos o sistemas de informacin para consulta pblica y de los municipios con informacin bsica, temtica, de estudios y proyectos realizados, etc., lo que sera un buen apoyo para la gestin ambiental local.
Ministerio del Medio Ambiente. 2001. 0p. Cit.
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1.1.2.2 La visin municipal: Identificacin de dificultades. En este aparte se tratan los problemas relevantes asociados a la formulacin de la propuesta organizacional SIGAM. Los dems aspectos prcticos y operativos se tratarn en detalle en la Gua Administrativa, numeral 2.1.1. La identificacin de las dificultades asociadas con el ejercicio de la gestin ambiental, como parte inherente de la gestin pblica, es un primer paso hacia el mejoramiento de los procesos. Con la propuesta organizacional SIGAM se busca clarificar y poner en orden las piezas del rompecabezas. Por lo tanto, el SIGAM reconoce dichas debilidades para involucrarlas en la propuesta organizacional del modelo conceptual y ampliar sus alcances y posibilidades desde la gua Administrativa. Los principales problemas de la gestin ambiental en el mbito municipal, identificados por el equipo IDEA, se han agrupado en tres (3) grandes grupos, atendiendo la temtica relacionada; estos grupos son: Problemas asociados al enfoque de la gestin ambiental. Problemtica relativa al manejo de las relaciones municipales y a la coordinacin: tanto al interior de la administracin municipal, como hacia el exterior. Dificultades de conocimiento y manejo de las herramientas, instrumentos y mecanismos de gestin.
Problema 1. Falta de definicin conceptual sobre los temas ambientales: no se tiene claridad sobre qu es la gestin ambiental y, por ende, cmo abordarla e involucrarla a la gestin pblica. Esto conlleva problemticas derivadas entre las que se encuentran: Segregacin en el tema ambiental: Para muchos el medio ambiente es lo verde, por ende se asocia exclusivamente con el espacio rural del cual no se tiene informacin, desconociendo dicho componente tanto a nivel urbano como rural, y desestimando las implicaciones regionales. Excepto en contadas ocasiones, para el suelo urbano no se considera el tema ambiental y escasamente se asume bajo los tems de espacio pblico, reas de riesgo y desarrollo rural-agropecuario. El carcter naturalista o conservacionista en la visin y el manejo ambiental que, entre otras, sesga y polariza la actuacin. Problema 2. Primaca de enfoques sectoriales. Se asume que el tema ambiental es responsabilidad de una nica dependencia o instancia de la administracin, por lo tanto, la gestin carece de integralidad. Incluso, es comn que la ejecucin de obras y la propia intervencin municipal ocasione impactos ambientales y/o desconozca los efectos asociados a la intervencin. Existe un enfoque de la dimensin ambiental netamente sectorial, lo cual desarticula los procesos de gestin, hacindolos menos eficientes7. Problema 3. Visin remedial de corto plazo que atiende la coyuntura y no potencia el mejoramiento. Generalmente slo se atienden los aspectos relacionados con la contaminacin o el deterioro y en muy
a) Problemas asociados al enfoque ambiental. A continuacin se relacionan los problemas del enfoque relativos a criterios, conceptos y dems, sobre la gestin ambiental. Adicionalmente se incluyen las dificultades de planeacin, por cuanto stas, en muchos casos, resultan ser una consecuencia de las primeras (de enfoque).
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contadas oportunidades se plantea la preservacin, mejoramiento o aprovechamiento sostenible de los recursos y de las potencialidades ambientales y territoriales.
Problema 4. Capacidad institucional. Gene-ralmente el municipio cuenta con pocas organizaciones tcnicas para soportar las prioridades ambientales. Las dificultades que enfrenta para asumir una gestin am-biental integral, participativa, y prospec-tiva, generan problemticas en cadena: la carencia de informacin, de criterios y lineamientos que orienten el proceso, ligado, en muchos casos, a la debilidad tcnica y financiera, conduce a un fraccio-nado conocimiento de la situacin ambiental; esto dificulta la identificacin de problemticas y potencialidades, y su priorizacin, desde luego, no se corres-ponde con la realidad territorial y/o con los requerimientos de la poblacin. As, los recursos invertidos no siempre se orientan a solucionar los problemas desde la base y se constituyen en acciones aisladas, cuya relevancia termina siendo escasa y discutible.
Algunas administraciones locales han comenzado, por iniciativa propia, a fortalecer su gestin ambiental adelantando acciones como la creacin de secretaras ambientales, apoyo a grupos de veeduras ciudadanas y Consejos ambientales municipales. Sin embargo, las iniciativas adelantadas en los municipios se dan de manera dispersa y, por consiguiente, su incidencia es relativamente baja8.
Problema 5. Otros problemas relativos al enfoque ambiental pueden definirse como asociados con el ejercicio de la planeacin y se manifiestan desde el enfoque que orienta la formulacin de los diferentes
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planes municipales, hasta la coherencia que debe existir entre ellos. En este punto podemos sealar como problemas ms evidentes, los siguientes: Los programas de gobierno generalmente plantean el desarrollo de programas y obras pblicas que, adems del beneficio municipal, generen una buena acogida comunitaria. Surgen entonces inquietudes respecto a la relevancia y trascendencia real del tema ambiental en dichos programas, cmo se plantea el componente ambiental y cmo hacerlo transversal a los dems temas y sectores. La dificultad del municipio para adecuar los programas de gobierno a las condiciones ambientales locales. Esta situacin, en muchos casos, es una consecuencia de la segregacin en el tema ambiental, ya sealada, ya que los programas de gobierno se orientan a solucionar problemticas urbanas, dejando para el campo los temas asociados con el desarrollo rural y agropecuario, sin una mirada integral que involucre las condiciones ambientales locales en dichos planteamientos. Los planes de gobierno estn planteados para ser ejecutados en el corto plazo (perodo de la administracin municipal), y en contadas oportunidades se da continuidad, de una administracin a otra, a los programas o proyectos planteados o ejecutados, pese a la pertinencia o relevancia de los mismos. Esta situacin se convierte en problema puesto que la gestin ambiental requiere de criterios y conceptos amplios y su intervencin, al igual que muchos de sus logros, slo son factibles tras intervenciones de mediano y largo plazo. Efectivamente, tal como lo seala el Ministerio del Medio Ambiente, falta
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superar la visin cortoplacista que prevalece en la planeacin del desarrollo, para poder atender los problemas estructurales y orientar las soluciones hacia el desarrollo sostenible de mediano y largo plazo9. Coherencia: Tampoco existe un proceso de coordinacin en los procesos de planeacin al interior del municipio. El componente ambiental, en los diversos planes, debe tener coherencia y articulacin, tanto en sus objetivos, metas, polticas y estrategias, como en la definicin de proyectos, de lneas de accin y en la asignacin presupuestal para su ejecucin. La coherencia debe darse desde los diagnsticos territoriales, la identificacin de potencialidades y problemticas a solucionar, y la construccin de visiones objetivo y modelos de ordenacin para el corto, mediano y largo plazo. Adicionalmente, los planes elaborados por el municipio y la corporacin no son explcitos en las funciones y responsabilidades ambientales que deben cumplir cada una de sus instancias y dependencias. Se hace necesario precisar la relevancia, pertinencia y coherencia conceptual, de enfoque, tcnica, operativa y de recursos: Cules son los tems o componentes de cada plan que deben estar relacionados entre s para que los objetivos, polticas y metas ambientales coincidan?; a quin corresponde la responsabilidad en la revisin del componente ambiental, y su coherencia en los distintos planes municipales? Obviamente, inquietudes como estas an no estn resueltas. En el nivel departamental, generalmente, no se incluye el tema ambiental en las pautas y polticas de desarrollo, de modo que contribuya en la construc9
cin de una visin ambiental regional integral. Esta situacin deja de ser una problemtica exclusiva del nivel regional por cuanto el municipio requiere de lineamientos para orientar sus procesos de planeacin hacia objetivos comunes en el nivel territorial.
b) Problemtica relativa al manejo de las relaciones municipales y a la coordinacin. Uno de los temas de mayor relevancia en la gestin es el manejo de las relaciones, bien se trate de gestin pblica o empresarial. Las buenas relaciones son una garanta para contar con buenos socios que apoyen los procesos, y para alcanzar las metas propuestas. Su manejo necesariamente nos conduce al tema de la participacin: participacin ciudadana, empresarial e institucional. Sin embargo, las administraciones municipales suelen asociar el manejo de las relaciones con el ejercicio de la poltica, lo que ya es un primer problema que trasciende la prctica de la gestin ambiental. Con el desarrollo del SIGAM se han identificado dificultades en el manejo de las relaciones, tanto al interior de la administracin municipal, como hacia el exterior, las cuales se sintetizan a continuacin: Dificultad 1. Relaciones institucionales e interinstitucionales: La escasa trascendencia y el inadecuado manejo dado a las relaciones pblicas y la apertura de la administracin municipal frente a una amplia participacin interinstitucional, gremial y comunitaria. El Alcalde es la mxima autoridad en el municipio y representa los intereses de los ciudadanos, como tal, es l quien debe encabezar el manejo de las relaciones interinstitucionales. En este sentido, existen temas indelegables como son, por ejemplo, las
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relaciones con los distintos niveles de la administracin pblica en el mbito nacional, departamental, regional, intermunicipal, o internacional si es del caso; la direccin de las relaciones interinstitucionales, la gestin de recursos, la conduccin del SIGAM, entre otros. Sobre voluntad poltica: Existe poca claridad de la administracin municipal, comenzando por el Alcalde y su Concejo Municipal, sobre los procesos de gestin ambiental municipal. Se traduce entonces en que falta voluntad poltica y trabajo mancomunado de los dirigentes y sus administraciones, en la solucin de los problemas y cumplimiento de los compromisos ambientales del municipio, de los departamentos y las regiones10. Relaciones institucionales: La indefinicin de funciones y responsabilidades ambientales y el desconocimiento del rol institucional genera conflictos de jurisdiccin y competencias para tratar los temas ambientales dentro del contexto urbano, rural y regional11. Relaciones con la corporacin autnoma regional: Se presentan debilidades en la relacin municipio - corporacin autnoma, y en muchos casos existe un verdadero distanciamiento y desconocimiento de la labor de uno y otro, incluso se presentan pugnas y competencias, cuando stas deberan ser relaciones de buenos socios: de apoyo y trabajo mancomunado hacia el logro de objetivos y metas comunes, precisamente para el beneficio de un territorio comn. Generalmente los alcaldes desconocen su papel frente al accionar de la corporacin y no utilizan, para beneficio del municipio, los mecanismos con que cuenta el ente regional.
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Dificultad 2. La participacin ciudadana: relaciones con los actores sociales y empresariales. El tema ambiental tiene mayor aceptacin desde el nivel estatal y sus comunidades de base, pero dificultades de vinculacin del sector productivo y la empresa privada12. La participacin de los actores sociales: Los municipios, en su mayora, no han definido las reglas del juego frente al tema de la participacin, presentndose dificultades diversas, entre las que sobresalen: no hay una identificacin de los actores que han de tomar parte en el proceso, ni claridad sobre los niveles de participacin de cada uno de ellos, o sobre el momento adecuado para su vinculacin; tampoco se tiene claridad ni unidad de criterio sobre el manejo mismo de la participacin, sobre cmo llevar el proceso, cmo garantizar la seriedad de los compromisos adquiridos, y con qu instrumentos validar, verificar y hacer seguimiento al cumplimiento de los acuerdos. Deficiencias en educacin ambiental y educacin sobre participacin: Desde los actores externos tampoco existe consenso y claridad sobre la gestin ambiental, para que su participacin aporte a la construccin de municipios sostenibles, a la identificacin de las debilidades y fortalezas territoriales y a la priorizacin de la problemtica. Igualmente, se hace un mal uso de los mecanismos de participacin, se desconocen los deberes y derechos de cada actor, y las implicaciones de su actuacin. La concertacin: Desde la administracin municipal, la participacin que se da a las comunidades en las decisiones de desarrollo municipal suele ser
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aparente y se hace con el nimo de cumplir el requisito legal; se confunde participacin y consulta comunitaria con informacin pblica, de modo que la participacin termina siendo una consulta y opinin sin poder de decisin y generalmente realizada en las fases terminales del proceso. Una adecuada educacin ambiental y sobre participacin genera las condiciones para crear una cultura de la participacin, que conduzca a una verdadera concertacin, lo que implica: escuchar a las partes, ponderar sus argumentos y conciliar los diversos criterios o puntos de vista, con el objetivo de lograr una decisin final que satisfaga a todas las partes involucradas13. La funcin asignada a cada actor social en la GAM: Aunque parezca contradictorio con el punto anterior, tambin se llega a sobredimensionar el papel de los actores sociales en el manejo ambiental, delegando acciones o funciones que son indelegables por parte de la administracin municipal. Coherencia entre las acciones desarrolladas por cada uno de los actores frente a sus intereses, con lo cual se evidencia la primaca del inters particular sobre el general, en contra de los principios constitucionales. No existen canales de comunicacin que permitan contar con una adecuada informacin de los actores sociales: resulta importante conocer qu actores existen, pero adems qu hacen y cul es su lnea de trabajo, para evitar la repeticin de estudios y, por ende, la prdida de tiempo y de recursos. La representatividad: Tiene que ver con la inadecuada seleccin de los actores sociales y comunitarios, y empresariales llamados a participar, de modo que los delegados realmente personifiquen los
intereses del grupo que representan, que estn en capacidad de decidir, de asumir compromisos, de cumplirlos y de comprometer al grupo que representan para acatar y respaldar las decisiones.
c) Dificultades en el conocimiento y manejo de las herramientas, recursos, instrumentos y mecanismos de gestin. En trminos generales, los municipios desconocen muchos de los instrumentos y mecanismos con que cuentan para apoyar la gestin pblica y especficamente, para el apoyo a la gestin ambiental. No se cuenta con informacin y claridad sobre el funcionamiento, el manejo y el acceso a ellos, se desconocen las innumerables fuentes de financiacin y de cooperacin tcnica, las modalidades de acuerdos para la negociacin, cooperacin y apoyo conjunto, los mecanismos para el seguimiento y control y para el mejoramiento en los procesos de planeacin de la propia gestin; desconocimiento incluso de metodologas, formatos, esquemas e informacin bsica para la preparacin y formulacin de planes, programas y proyectos. El listado podra ser bien extenso puesto que en la medida en que el municipio es ms dbil en su capacidad de gestin local, mayor es dicho desconocimiento.
El Ministerio del Medio Ambiente y las Corporaciones Autnomas Regionales, han generado gran cantidad de instrumentos de gestin, en muchos casos por situaciones coyunturales: polticas, instrumentos de planeacin, jurdicos, normativos, financieros, de educacin y participacin, sistemas de informacin, etc. No obstante, en la prctica se usan de manera inadecuada y desarticulada14.
Para precisar algunos de los temas vitales en la gestin ambiental, a continuacin se listan
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Murgueitio Restrepo, Rodrigo. 1997. Sociedad civil y desarrollo sostenible. Ministerio del Medio Ambiente. 2001. Op. Cit.

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las principales debilidades encontradas, a travs del desarrollo del proyecto SIGAM, en lo relativo al manejo y apropiacin de las herramientas, mecanismos e instrumentos asociados a la gestin ambiental, haciendo referencia, en algunos casos, a problemticas comunes para el nivel municipal, departamental y regional:
Debilidad 1. Escaso conocimiento e inadecuado manejo de los instrumentos econmicos y financieros. La financiacin de la gestin ambiental es un tema coyuntural para los municipios. La destinacin de los ingresos municipales, de conformidad con la Ley 60 de 1994, deja la inversin ambiental en un bajo rengln. La mayor parte de los recursos para inversin ambiental se destinan a las CAR y el municipio prcticamente no cuenta con recursos econmicos que se correspondan con sus requerimientos ambientales15. Adicionalmente, ante un dbil posicionamiento del tema ambiental en el municipio y una tambin dbil definicin de funciones y responsabilidades ambientales por dependencias, la asignacin del recurso no es proporcional a la problemtica que se debe enfrentar. Al respecto se destacan las siguientes debilidades: Financiacin: Desinformacin de los municipios sobre los instrumentos y mecanismos con que cuenta para el financiamiento de la inversin ambiental, y sobre su utilizacin. En general existen diferentes fuentes de aportes y recursos econmicos para financiar iniciativas ambientales, a nivel del Estado (Nacin, regiones, departamentos y
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municipios) o de la empresa privada o con instituciones internacionales. No obstante, los gobiernos municipales presentan dificultades en la financiacin de la gestin ambiental, en la mayora de los casos por desconocimiento acerca de la forma de acceder a ellos16. Existen cadenas de intermediacin demasiado largas y politizadas que retrasan los procesos, condicionan la inversin y generalmente se traducen en sobrecostos a la contratacin. La urgencia de hacer contratos antes que proyectos. Sin lneas de accin claras que orienten la planeacin ambiental no es factible contar con proyectos para inversin ambiental, y sin proyectos no hay acceso a los recursos de financiacin. Esto se convierte en una cadena que toca la planeacin, la financiacin, la inversin y, por consiguiente, la gestin.
Debilidad 2. Instrumentos y mecanismos tcnicos: el manejo de la informacin. No existe un adecuado manejo de la informacin en todas sus etapas, desde la produccin y utilizacin hasta su divulgacin: Se realizan un sinnmero de estudios sin un acertado control de calidad que garantice los resultados. Existe abundante informacin sobre algunos temas y fracciones del territorio, mientras que sobre otras reina la desinformacin. Ausencia de mecanismos para la transferencia de tecnologas e informacin. En muchos municipios se da un significativo atraso en el conocimiento y manejo de los recursos tecnolgicos,
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Las fuentes financieras para la gestin ambiental en los municipios son bsicamente tres: Ingresos corrientes: generalmente se destinan al funcionamiento e inversin municipal; Transferencias, especialmente del sector elctrico y por participacin en regalas, cuyos beneficiarios son los municipios donde se ubican los embalses o las plantas para generacin de energa elctrica, o los que tienen participacin en regalas, cuyos beneficiarios son los municipios donde se ubican los embalses o las plantas para generacin de energa elctrica, o los que tienen participacin en la cuenca que alimenta el embalse; y Recursos de capital, que son bsicamente crditos y dependen de la capacidad de endeudamiento del municipio. En: Guhl Nannetti, Ernesto; et. Al. 1998.Op. Cit. Ministerio del Medio Ambiente. 2001. Op. Cit.
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o bien no existen los recursos tcnicos o humanos, ni los medios o el inters para obtenerlos. En este sentido, el apoyo y asesora que puedan brindar la Corporacin y el Departamento podran contribuir a una mejor gestin local. Atencin al cliente: Prcticamente no existen sistemas o procesos claros para la recepcin y entrega de informacin a usuarios, para agilizar los procesos de consulta y las solicitudes de la comunidad. Tampoco se cuenta, en muchos municipios, con sistemas de informacin y sistemas de indicadores que apoyen la toma de decisiones y permitan el seguimiento a la gestin. Debilidad 3. Sobre el desarrollo normativo y los instrumentos de regulacin. Predominio del enfoque jurdico sobre la dinmica y la problemtica ambiental municipal. Si bien existen determinantes de carcter constitucional y legal que condicionan la actuacin de la administracin municipal, tambin procuran los elementos y mecanismos que permiten orientar los procesos hacia los objetivos del desarrollo sostenible, con lo cual la norma, pese a su carcter temporal, antes que un freno a la gestin debe entenderse como un instrumento para su logro. Fractura entre los instrumentos de regulacin y control con las ejecutorias especficas. No solamente con la expedicin de normativa se hace gestin; se debe ligar la ejecucin con la norma, y la regulacin con la informacin y el control. La norma se hace para prohibir y no para favorecer procesos deseados. Esta parece ser una constante en la produccin normativa, convirtindola, en muchas ocasiones, en obstculo antes que en potenciador de procesos. Si bien la propuesta organizacional SIGAM no puede
solucionar problemticas como sta, es claro que desde el enfoque de la Gua administrativa se busca introducir nuevos criterios que permitan una visin positiva orientada a enfatizar las oportunidades y potencialidades locales, como puntos de apoyo para una mejor gestin.
Debilidad 4. Mecanismos de coordinacin y participacin: Tal como se anot en pginas anteriores, el tema ambiental tiene mayor acogida en las comunidades de base y en el sector pblico, que entre los gremios y el sector empresarial; sin embargo, no hay gestin municipal para interesar al sector productivo. Adicionalmente, los municipios no aprovechan los mecanismos de participacin y coordinacin existentes o, peor an, los desconocen o malinterpretan, haciendo un manejo inadecuado y una dbil gestin para la coparticipacin con todo tipo de actores.
1.1.2.3 Identificacin de las oportunidades municipales para la gestin ambiental. Pese al extenso listado de problemas que obstaculizan tanto la introduccin de procesos de gestin ambiental, como los cambios que deben enfrentar los municipios con miras al logro de una acertada gestin municipal, para el SIGAM tambin resulta importante reconocer las fortalezas municipales, en las cuales se soporta, como un potencial que ha de orientarse para salvar las dificultades, hacia el logro de los objetivos de la gestin y como punto de apoyo inicial para su aplicacin. Las fortalezas que a continuacin se listan han sido identificadas durante el desarrollo de las experiencias piloto, motivo por el cual resulta importante resaltar que: primero, al igual que los problemas identificados, las fortalezas se presentan con mayor nfasis en unos municipios que en otros; y segundo, la

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existencia de un potencial municipal en diversos aspectos asociados a la gestin ambiental, no niega la prevalecencia, en mayor o menor medida para cada municipio, de los inconvenientes enunciados en pginas anteriores. En este orden de ideas, las oportunidades identificadas se sintetizan en: La primera oportunidad radica en el potencial natural con que cuentan los municipios colombianos. La localizacin geogrfica y la variedad altitudinal que otorga el relieve, entre otros, son aspectos que favorecen las condiciones de variedad y riqueza al territorio nacional, manifiestas en la abundancia y diversidad ecosistmica: desde los bosques secos hasta hmedos pramos, pasando por todas las categoras de la clasificacin ecolgica, cuya consecuencia inmediata se expresa en el potencial de agua, suelo, bosques, fauna y flora; potencial que debe ser conocido y aprovechado de manera sostenible. Voluntad poltica, la cual se advierte desde el apoyo e inters manifiesto por las administraciones municipales y por las corporaciones regionales involucradas en el desarrollo de las experiencias piloto, primero durante el desarrollo del proyecto y segundo, en su motivacin para iniciar la aplicacin de sistemas de gestin ambiental en los municipios. El buen posicionamiento con que cuentan algunas de las instancias encargadas del tema ambiental, tanto en el mbito municipal como regional, producto de su conocimiento de la problemtica y potencialidades locales, de su experiencia en el manejo de los temas ambientales, del trabajo con las comunidades, y de los mismos logros obtenidos en su gestin, lo cual se traduce en apoyo poltico, capacidad de convocatoria, y reconocimiento y respaldo comunitario e institucional. El recurso humano. Como complemento a los puntos anteriores, las administra-
ciones municipales cuentan con un grupo humano motivado e interesado en el tema, y muchos de ellos con apropiado nivel tcnico, capacidad y experiencia para apoyar los procesos. Esto, sumado a la disponibilidad de recursos logsticos y operativos, y, en algunos casos, de capacidad financiera y presupuestal, se constituyen en elementos de peso para soportar la aplicacin del SIGAM. La existencia de los planes de ordenamiento territorial municipal y planes de ordenamiento de las reas metropolitanas, los cuales se constituyen en un primer paso para el reconocimiento del componente ambiental y para la orientacin de las polticas, estrategias, objetivos y metas de desarrollo sostenible. Algunos municipios han logrado introducir importantes controles a la contaminacin y efectividad en los procedimientos, lo cual reduce la necesidad de requerimientos sancionatorios. Otros municipios cuentan con una valiosa experiencia y capacidad de investigacin, planeamiento y manejo de la informacin (levantamiento, anlisis y difusin de la informacin). La educacin ambiental comienza a ser un tema de preocupacin en las administraciones municipales, destacndose los proyectos para el manejo de residuos slidos y conservacin de cuencas, y la vinculacin de proyectos comunitarios enfocados a la educacin ambiental.
Los municipios colombianos cuentan, adems, con una serie de oportunidades, menos evidentes, pero fundamentales, porque han derivado en la generacin del marco legal, instrumental e incluso operativo, para la realizacin de una gestin ambiental exitosa. Estos elementos se encuentran desde la Constitucin Poltica de 1991, que incorpora principios ambientales y de autonoma municipal. La descentralizacin poltica y
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administrativa, si bien ha dejado a los municipios una serie de funciones y responsabilidades nuevas (incluidas las ambientales) y cuya apropiacin ha sido difcil en muchos casos, tambin se constituye en un valioso potencial ya que le otorga al municipio la autonoma suficiente para la administracin de su territorio y, al mismo tiempo, le brinda toda una serie de instrumentos y ayudas para hacer efectiva su gestin; le confiere poder de decisin y convocatoria para hacer gestin, para obtener y manejar recursos, al igual que obliga, tanto al municipio como a las comunidades, con el conocimiento, manejo y aprovechamiento de las potencialidades territoriales y de los mecanismos de apoyo, en pro de una mejor gestin. Posterior a la expedicin de la Constitucin Poltica de 1991, el tema ambiental se convierte en un componente bsico a incluir en el desarrollo legislativo nacional, constituyndose en otro aporte a la gestin ambiental. En primera instancia, se crea el Ministerio del Medio Ambiente y se organiza el SINA; las Corporaciones Autnomas Regionales se fortalecen y el tema ambiental comienza a ser transversal a todos los escenarios, mbitos y sectores del desarrollo nacional. En consecuencia, lo ambiental deja de ser inquietud de unos pocos para convertirse en parte inherente de la gestin pblica. As mismo, la preocupacin mundial por la sostenibilidad se traduce en la expedicin de normativa, instrumentos, procedimientos e incluso tecnologa apropiada para hacerla posible. Se crean las Agencias ambientales con programas y recursos para asesora y apoyo a la gestin ambiental. Consciente de estas circunstancias, el Ministerio del Medio Ambiente ha impulsado simultneamente la redefinicin de las funciones de las autoridades ambientales regionales (CAR),
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ampliando al mbito urbano los temas de manejo de sus agendas y fortaleciendo sus niveles decisorios y de planeacin a travs de la implantacin de los Planes de Gestin Ambiental Regional a diez aos y ha afianzado los mecanismos de coordinacin y asistencia tcnica para atender cada una de la unidades territoriales que componen su jurisdiccin, as como apoyando el fortalecimiento de las instancias ambientales locales con prcticas, proyectos piloto, y la aplicacin del Modelo SIGAM en varios municipios colombianos. En esta perspectiva, el Sistema de Gestin Ambiental es un instrumento para construir fortalezas institucionales que permitan a cada autoridad realizar una GAM en forma autnoma, responsable y exitosa. 1.1.3 Gestin Ambiental y rgimen institucional del medio ambiente17. Este aparte corresponde al anlisis terico de la gestin ambiental dentro del marco de la gestin pblica, bien sea regional, departamental o municipal. En ese sentido la primera obligacin se desarrollar en dos partes, la primera terica con referencias al derecho comparado, y la segunda aplicada al rgimen institucional colombiano, con lo cual se analiza la gestin pblica y la gestin ambiental, para luego pasar al anlisis general del rgimen institucional, tambin con referencia al derecho comparado.
1.1.3.1 Gestin pblica. El concepto de gestin pblica ha evolucionado desde el siglo pasado, de acuerdo a la evolucin de la concepcin del Estado, y sobre todo de la complejidad del arte de gobernar. Ms complejas se han vuelto las relaciones sociales, ms complejos se han vuelto la accin del Estado y los cambios en su con-
Tomado-adaptado de: Ministerio del Medio Ambiente, Direccin. General Ambiental Sectorial, Grupo Gestin Urbana y Salud. Diciembre de 2001. Estudio Jurdico y Tcnico para la Gestin Ambiental Urbana en Colombia. Doc. Indito.

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cepcin. A comienzos del siglo pasado la norma jurdica permita explicar la accin de gobernar por la caracterstica del Estado gendarme de la poca. Sin embargo, con los cambios sociales y polticos, se hizo necesario que el Estado entrara a prestar una serie de servicios como educacin, salud, vivienda, entre otros. Es una etapa denominada del Estado benefactor, que conlleva por consiguiente una nueva lgica de la accin de gobierno. El fenmeno producido en la poca vale la pena explicarlo en palabras textuales de un experto:
El monolito estatal se fragmenta. La accin gubernamental se diversifica en varias lgicas. Las dependencias gubernamentales se bifurcan, se contraponen y se disputan los espacios y los recursos, los cuales, por cierto, comienzan a ser ms escasos dados los altos niveles de dficit pblico a los que se llega en el escenario de una excesiva intervencin estatal. En medio de este proceso de fragmentacin, los grupos organizados de la sociedad comienzan a introducirse por todas las rendijas. La accin gubernamental deber ser en adelante mucho ms interactiva con agentes y agencias no gubernamentales. La nueva realidad que debe describirse y explicarse es este escenario de fuerzas centrfugas en la accin gubernamental; un escenario de espacios que se definen por la interaccin de actores, de variables exgenas que alteran el funcionamiento de las dependencias y las obligan a desarrollar capacidades adaptativas. Si bien se mantiene como principio una lgica racional legal, se crean distancias respecto a ella en el acontecer cotidiano. Lo que arroja ms luz sobre la accin gubernamental es el proceso que se da en torno a lo racional - legal y no ms al interior de esta supuesta lgica de comportamiento... A la norma jurdica se contrapone el proceso decisorio18.
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Cuando entra en crisis el Estado benefactor se cambia nuevamente, lo pblico deja de ser monopolio estatal, y se convierte en ...un espacio para el conjunto de individuos, agencias y agentes de una sociedad, dentro de la cual las dependencias gubernamentales son slo uno de los componentes. En este escenario la lgica de la accin gubernamental es ms diversa y potencialmente ms conflictiva que antes. Las dependencias asumen un comportamiento semiautnomo, puesto que slo de esta forma pueden enfrentar sus retos en cuanto a logros y sobrevivencia. La hechura de las polticas pblicas y de los programas gubernamentales se lleva a cabo en interaccin constante con agentes no gubernamentales. Todo se debe analizar a travs de unas redes de dependencias gubernamentales. De esa situacin surge la idea de gerencia pblica, de gestin pblica, entendida como el manejo directivo de las polticas pblicas. Esta gestin pblica busca la eficiencia de las dependencias gubernamentales19. La gestin pblica se considera como la accin conjunta del Estado y la comunidad para lograr los objetivos del desarrollo; se expresa mediante el diseo de polticas pblicas, estrategias para su implementacin, ejecucin de programas y proyectos, monitoreo de los mecanismos de accin, evaluacin de resultados y mejoramiento conjunto con base en la valoracin de los aciertos y los errores, de forma que se garantice el cumplimiento de fines, objetivos, metas y niveles de desempeo20. En esta definicin se observan los elementos sealados antes. En primer lugar la
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Cabrero Mendoza, Enrique. 1993. Gestin pblica, la administracin pblica de siempre bajo un nuevo disfraz? En: Bozeman, Barry. 2000. La gestin pblica, su situacin actual. Fondo de Cultura Econmica, Mxico. Pg. 19 y ss. Ibdem, Pg. 22. Ministerio del Medio Ambiente, oficio 2201 2 45.
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atomizacin del Estado, en el cual es necesaria la coordinacin de los diversos agentes involucrados, de unos objetivos acordados con las diversas agencias, como con la ciudadana y los diversos grupos existentes al interior de la sociedad. Es decir, supone la participacin. As mismo, se encuentra el elemento de objetivo, seguimiento y correccin, tal como lo exige la nueva teora de la gestin pblica. Por otra parte, la gestin pblica podra ser considerada como el ejercicio de la potestad estatal para conseguir los objetivos de las polticas de gobierno De esta forma se llega a la definicin de gestin pblica en general como el conjunto de actividades de las instituciones pblicas y privadas en cuanto las actividades de estas ltimas instituciones sean reconocidas, esto es, concesionadas, autorizadas, privatizadas, etc., por el Estado, pero que son acciones que anteriormente han sido potestativas de ste conducentes a ejecutar las polticas del desarrollo sustentable21. En medio de esa complejidad del poder y atomizacin de los grupos, la sociedad empieza a tener nuevos problemas, a plantear otras preocupaciones, que exigen la intervencin de los agentes encargados de cumplir un papel en el nuevo tema. Se fijan nuevos objetivos que requieren el desarrollo de nuevas acciones, con lo cual la diferenciacin de la sociedad y los grupos que la conforman, hacen nuevos planteamientos que deben ser atendidos por las agencias gubernamentales. Esto implica ajustes no slo conceptuales sino organizativos y funcionales que se reflejan en procesos de reestructuracin de la funcin pblica y cambios de enfoque ms o menos drsticos que involucran el desarrollo de instrumentos normativos, de
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coordinacin, de planeacin, ejecucin, seguimiento y control. Aparece el desarrollo sostenible como un nuevo paradigma del desarrollo y de la planificacin, que exige incorporar lo ambiental en las acciones de la gestin pblica. Con ello, lo ambiental adquiere autonoma conceptual y pretende manifestarse a travs de lo que se ha denominado gestin ambiental, que no es otra cosa que una gestin pblica ambiental.
1.1.3.2 Gestin ambiental. La nueva gestin pblica de contenido ambiental, denominada gestin ambiental, puede ser entendida de diversas formas, como por ejemplo: El manejo participativo de las situaciones ambientales de una regin por los diversos actores, mediante el uso y la aplicacin de instrumentos jurdicos, de planeacin, tecnolgicos, econmicos, financieros y administrativos, para lograr el funcionamiento adecuado de los ecosistemas y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin dentro de un marco de sostenibilidad22. La gestin ambiental tambin es entendida como el conjunto de actividades humanas encaminadas a procurar la ordenacin del medio ambiente y contribuir al establecimiento de un modelo de desarrollo sustentable, en opinin del Profesor mexicano Ral Braes23. Si esta definicin se refiere tan slo a la gestin pblica, se estara haciendo referencia a la gestin ambiental. Para otros la gestin ambiental es:
Un proceso tcnico, administrativo, financiero y poltico, por medio del cual las autoridades encargadas organizan un conjunto de recursos de diversa ndole
Prez, Efran. 2000. Derecho Ambiental. McGraw Hill, Bogot, Colombia, Pg. 50. Guhl, Ernesto, y otros. 2000. Vida y Regin. Gestin ambiental en el valle del Cauca, CVC, QUINAXI. Santiago de Cali. Pg.31. Braes, Ral. 1991. Aspectos institucionales y jurdicos del medio ambiente, incluida la participacin de las organizaciones no gubernamentales en la gestin ambiental, BID, Washington, Pg. 55.

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(humanos, financieros, tcnicos, de informacin, etc.) que tienen como finalidad la proteccin, manejo y preservacin del medio ambiente y de los recursos naturales renovables en un territorio especfico. Las autoridades pblicas son las encargadas de garantizar un manejo adecuado y racional de los recursos renovables y del medio ambiente desde la perspectiva de su preservacin en el tiempo y de su uso razonable. La gestin ambiental, como parte sustancial de la gestin pblica, debe entenderse como un proceso social y poltico continuo en el que intervienen diversos actores (polticos, econmicos, sociales) y en el que se definen formulan y ejecutan un conjunto de acciones que tienen como finalidad el desarrollo sostenible de un territorio y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin24.
los objetivos y propsitos generales que han sido establecidos. Todas las decisiones y actos polticos deben estar enmarcados dentro de la normatividad derivada de los objetivos y propsitos nacionales, o aquella establecida previamente y que no resulta contraria ni a las acciones ni a dichos objetivos y propsitos. A su vez, las acciones ambientales tendrn en cuenta el concepto que se haya adoptado de medio ambiente en el momento que se fija tal accin. Esta gestin ambiental se desarrolla a travs de diversas estrategias, mecanismos e instrumentos fijados por el Estado como parte de su conservacin y bsqueda del desarrollo sostenible, y segn el marco jurdico establecido para tal fin. De esta forma, la gestin ambiental puede ser puramente ambiental, o de repercusin ambiental. Lo anterior significa que, si bien existe una gestin cuyo objeto es nicamente lo ambiental, el resto de la gestin del Estado puede tener, en ocasiones, repercusiones ambientales que tienden al logro del desarrollo sostenible, pero no por ello puede decirse que es ambiental, o que es responsabilidad de las instituciones encargadas de llevar a cabo la gestin ambiental.
Se puede observar que la gestin ambiental siempre hace referencia a la gestin pblica, cuando ella se realiza por el Estado, es decir que ella no es nada diferente a una de las tantas formas o tipos de gestin pblica que desarrolla un Estado, con miras a obtener unos objetivos concretos. La gestin ambiental es, entonces, el conjunto de acciones que lleva a cabo un Estado, por medio de las instituciones especializadas, como parte de la articulacin de un proceso de decisin poltica, en determinadas condiciones polticas, de eficacia y legitimidad, con el fin de lograr los objetivos ambientales incorporados en el proyecto o propsitos polticos propuestos, en un momento determinado. Estas acciones ambientales hacen parte de toda la accin del Estado, es decir, dentro de los objetivos y propsitos nacionales se encuentran algunos que, o bien son puramente ambientales, o bien se incorporan en
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a) Tipos de gestin ambiental. En ese orden de ideas podra decirse que toda gestin pblica puede caracterizarse por tres (3) tipos de gestin ambiental, a saber: 1. Gestin Pblica de Relevancia Ambiental Casual: Est integrada por todas aquellas polticas, acciones y programas que no tienen un objetivo ambiental, pero que ejercen una incidencia en la proteccin del medio ambiente y los recursos naturales renovables. 2. Gestin Pblica Sectorial de Relevancia Ambiental: Est conformada por todas las polticas, planes, programas y acciones tendientes a la proteccin de
Gonzlez, Esperanza. 2001. Gestin ambiental en pequeos municipios. Ausencia de una propuesta estratgica. En: Revista Foro, No. 42, Bogot, octubre de 2001, Pg. 57.
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algunos elementos ambientales o recursos naturales renovables. 3. Gestin Pblica Propiamente Ambiental: Est integrada por todas las polticas, acciones, planes y programas que conciben el medio ambiente como un todo organizado a la manera de un sistema. En ocasiones la segunda y la tercera confluyen en la medida en que a pesar de las modernas concepciones en torno al medio ambiente, existen rezagos de una concepcin sectorial del medio ambiente y los recursos naturales renovables. En ocasiones existen tpicos que hacen parte de lo ambiental, adquiriendo esa gestin ambiental el calificativo de su objeto de accin. Es el caso de la gestin ambiental urbana, la cual supone una serie de acciones tendientes a lograr los propsitos y objetivos ambientales que han sido fijados para lo urbano. Sin embargo, no significa que toda la gestin urbana tenga un carcter ambiental, por el solo hecho de tener repercusiones o consecuencias ambientales, o simplemente, coincidir en trminos generales con las acciones propiamente ambientales. Lo anterior significa que las acciones de repercusiones o consecuencias ambientales no son por ese hecho responsabilidad de las instituciones encargadas de la gestin ambiental. Sera el caso, por ejemplo, de una poltica de transporte tendiente a mejorar el trfico de la ciudad, o de proyectos de creacin de espacio de esparcimiento en zonas verdes naturales o artificiales, entre muchas otras acciones tendientes a mejorar la calidad de vida de los ciudadanos. Para el Ministerio del Medio Ambiente la gestin ambiental urbana es:
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La gestin de la oferta y la demanda de bienes y servicios ambientales y del conflicto resultante en el desarrollo urbano y regional generados a partir de esa relacin, en trminos de potencialidades y problemtica ambiental; es realizada por parte de los diversos actores sociales e institucionales, en el marco de las polticas establecidas y mediante el uso selectivo y combinado de herramientas jurdicas, de planeacin, tcnicas, econmicas, financieras y administrativas, buscando lograr el adecuado funcionamiento de los ecosistemas y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin urbana, permitiendo hacer viable el desarrollo urbano en trminos de ciudades ambientalmente sostenibles25.
En esta definicin se hace referencia a una concepcin de gestin ambiental amplia, pues se adelanta por los actores privados y las entidades pblicas. Adems de ello, tiende a ser determinante y exclusiva de toda la gestin pblica urbana, en la medida en que condiciona el desarrollo urbano sostenible a lo ambiental. Y como se ha dicho en varias oportunidades anteriores, no por el solo hecho de tener repercusiones ambientales una accin del Estado se torna en una accin ambiental. Esta definicin debe ser interpretada y adecuada en el sentido de sealar que la gestin ambiental urbana contribuye a la gestin urbana, y se incorpora en otras polticas urbanas. Este giro puede deducirse del carcter transversal que se da a la gestin ambiental urbana. Sin embargo el concepto debe ampliarse en la medida que el tema que nos ocupa trasciende el espacio meramente urbano, para pasar a ser una preocupacin del mbito municipal con condicionantes e implicaciones de orden regional, es decir, involucrar el concepto de territorio al mbito de la gestin ambiental.
Ministerio del Medio Ambiente. Oficio 2202-2-5 del 20 de febrero de 2001.

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En todo caso, la gestin ambiental general o urbana debe someterse a un marco jurdico, que proviene de la misma forma de Estado dada por la Constitucin, como marco de la accin de gobierno, y de los objetivos y propsitos establecidos.
tienen espacio la multiplicidad de actores e intereses en juego. Nuestro pas no ha sido ajeno a esa dinmica, introduciendo en la Constitucin Poltica de 1991 una serie de aspectos de carcter ambiental. En efecto, la Constitucin le otorga una serie de obligaciones y mandatos al Estado en materia de gestin y proteccin ambiental. Es un imperativo del Estado la proteccin del medio ambiente para garantizar el derecho colectivo a un medio ambiente sano, conforme lo establece el artculo 79 de la Constitucin. El artculo 80 de la Carta es tal vez el ms directo en cuanto a la obligacin del Estado de involucrar el componente ambiental en su gestin pblica al sealar que el Estado planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservacin, restauracin o sustitucin, adems deber prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental. Este artculo 80 es la base de la planificacin ambiental, la cual debe tener por objetivo alcanzar el desarrollo sostenible. Vale la pena sealar una definicin de planificacin ambiental, dada por un doctrinante del tema:
Una planificacin ambiental apropiada se concibe como el diseo de un marco regulador y normativo que encuadre las actividades pblicas y privadas de desarrollo para que stas se realicen sin contaminacin ni degradacin de los recursos ni disminucin de la calidad de vida de la poblacin y de forma racional, es decir, que contribuyan en forma decisiva al mejoramiento de la calidad de vida, as como en la conservacin y restauracin de los ecosistemas26.
b) Aspectos constitucionales de la gestin ambiental. Durante las ltimas dcadas la explotacin de los recursos naturales dej de ser un factor de riqueza y potencia del Estado para dar paso a una concepcin en la que la potencia se mide en trminos de la conservacin y utilizacin sostenible de estos mismos recursos. En la actualidad las sociedades buscan un bienestar no solo material, sino condiciones de vida que les permitan desenvolverse en un medio que ofrezca una mejor calidad, en trminos de armona y bienestar. Esto ha conducido a un replanteamiento de la accin y gestin del Estado de manera que oriente sus acciones a conservar y mantener ese medio tanto natural como construido, en las condiciones que exige la sociedad.
Con este fin ha sido necesario desarrollar una racionalidad que permita gobernar los recursos naturales, la sociedad y la relacin que surge entre ellos. Una parte de esa racionalidad es una estrategia de Gestin Ambiental. Esta es considerada como el instrumento que tiene el Estado para alcanzar el objetivo de la sostenibilidad en el aprovechamiento de los recursos, y de esta forma lograr un desarrollo que permite su conservacin. Dentro de ese nuevo paradigma era necesario incluir en las Constituciones los principios de la gestin ambiental, para as permitir que se construyeran las bases que permitieran alcanzar un determinado proyecto de vida en comn, en el cual
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Prez, Efran. Op. cit. Pg. 57.
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El aspecto ambiental es tan importante que el artculo 334 de la Constitucin Poltica faculta al Estado para intervenir en la economa para la preservacin de un ambiente sano. Pero el artculo que ms claramente se refiere al componente ambiental, dentro de la planeacin y la gestin pblica es el artculo 339, que establece lo siguiente:
Habr un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades pblicas del orden nacional. En la parte general se sealarn los propsitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la accin estatal a largo plazo, las metas y prioridades de la accin estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la poltica econmica, social y ambiental que sern adoptadas por el gobierno.
Para efectos de articular toda la poltica pblica del Estado en los diversos niveles territoriales, y hacer efectivo el principio de participacin, se constituye el Consejo Nacional de Planeacin (artculo 240 de la Constitucin), integrado por representantes de las entidades territoriales y de los sectores econmicos, sociales, ecolgicos, comunitarios y culturales. Este consejo es un rgano consultivo, y sirve de foro para la discusin del plan nacional de desarrollo. En el mismo artculo se permite que existan consejos de planeacin a nivel de entidades territoriales, los cuales fueron organizados por la ley 152 de 1994, o Ley Orgnica del Plan Nacional de Desarrollo27. El propsito del artculo 1 de la Ley 152 de 1994 es establecer los procedimientos y mecanismos para la elaboracin, aprobacin, ejecucin, seguimiento, evaluacin y control de los planes de desarrollo. En el artculo 2 de esta ley se seala su mbito de aplicacin, el cual se refiere a la Nacin, las entidades territoriales y los organismos pblicos de todo orden. En el artculo 3, igualmente se establecen los principios que rigen las actuaciones de las autoridades nacionales, regionales y territoriales, relacionados con el rgimen de planeacin de que trata la Ley 152 de 1994, de stos se destacan los que hacen referencia a la gestin ambiental: Ordenacin de competencias. En el contenido de los planes de desarrollo se tendrn en cuenta, para efectos del ejercicio de las respectivas competencias, la observancia de los criterios de concurrencia, complementariedad y subsidiariedad. Coordinacin. Las autoridades de planeacin del orden nacional, regional
Este artculo eleva a rango constitucional la poltica ambiental que debe adoptar el gobierno, y la incorpora dentro del sistema de planeacin que trae la Constitucin. Dice la Corte Constitucional en sentencia C-478 de agosto 6 de 1992, con ponencia del Magistrado Eduardo Cifuentes Muoz, que el plan de desarrollo a que hace referencia el artculo 339 de la Constitucin es un documento y un acto que en lo econmico es paradigma de todo lo que hay de unitario y de macroeconmico en el sistema social colombiano. Es un mecanismo aglutinador, o, ms exactamente, agregador. De esta forma la Constitucin colombiana hace una declaracin de principio en materia ambiental, al incorporar en este artculo el tema ambiental, con lo cual el Estado asume esa responsabilidad en su integridad.
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Vale la pena aclarar que esta ley no es un tipo ordinario de ley sino que se encuentra a un nivel superior de las leyes ordinarias. En efecto, las leyes orgnicas son aquellas que requieren mayora absoluta de los miembros de una y otra cmara, y a ella debe someterse el ejercicio de la actividad legislativa. Los casos en que se expiden estas leyes se encuentran sealados en la misma constitucin. Es una norma cuya violacin genera un desconocimiento directo de la Constitucin.

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y de las entidades territoriales, debern garantizar que exista la debida armona y coherencia entre las actividades que realicen a su interior y en relacin con las dems instancias territoriales, para efectos de la formulacin, ejecucin y evaluacin de los planes de desarrollo. Sustentabilidad ambiental. Para posibilitar un desarrollo socio - econmico en armona con el medio natural, los planes de desarrollo debern considerar en sus estrategias, programas y proyectos, criterios que les permitan estimar los costos y beneficios ambientales para definir las acciones que garantice a las actuales y futuras generaciones una adecuada oferta ambiental. Vale la pena resaltar de este ltimo principio, su apego a una concepcin tradicional del medio ambiente, reducido al entorno natural, es decir los recursos naturales renovables, dejando de lado otros componentes del medio ambiente, y sobre todo el tema urbano. Sin embargo, la redaccin de la norma no es obstculo para que en los planes de desarrollo se incorpore la variable ambiental en toda su dimensin. El mismo artculo define los criterios de concurrencia, subsidiariedad y complementariedad: Concurrencia. Cuando dos o ms autoridades de planeacin deban desarrollar actividades en conjunto hacia un propsito comn, teniendo facultades de distintos niveles su actuacin deber ser oportuna y procurando la mayor eficiencia y respetndose mutuamente los fueros de competencia de cada una de ellas. Este criterio es una muestra clara de que en Colombia la legislacin establece una delimitacin entre las competencias de las diversas entidades, y no permite que unas
a otras se invadan las rbitas de competencias especficas de cada una de ellas.
Subsidiariedad. Las autoridades de planeacin del nivel ms amplio debern apoyar transitoriamente a aquellas que carezcan de capacidad tcnica para la preparacin oportuna del plan de desarrollo. Complementariedad. En el ejercicio de las competencias en materia de planeacin las autoridades actuarn colaborando con las otras autoridades, dentro de su rbita funcional con el fin de que el desarrollo de aquellas tenga plena eficacia.
Es importante resaltar que toda la gestin pblica realizada a travs de la planeacin tiene sus propios principios que buscan resolver la complejidad de la accin estatal contempornea, y sobre todo resolver los conflictos que se presentan entre las diversas entidades del Estado. Ahora bien, la misma Ley 152 de 1994, haciendo referencia a los planes de las entidades territoriales, artculo 32, les reconoce una autonoma en materia de planeacin y de gestin ambiental, en el marco de las competencias, recursos y responsabilidades que les atribuye la Constitucin y la ley. Es decir, que si bien existe una autonoma en materia de gestin ambiental, sta debe hacerse dentro de la rbita de las competencias asignadas y de lo que comprende la gestin ambiental de las entidades territoriales, por cuanto en Colombia, las mayores competencias en materia ambiental estn dadas a las Corporaciones Autnomas Regionales (Vase Anexo 1). Por lo tanto, debera remitirse a las funciones asignadas a las entidades territoriales, en materia ambiental, para
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saber el alcance de esa competencia, sin excluir, por supuesto, los aspectos que tienen una repercusin ambiental, pero no por ello se pueden considerar ambientales propiamente dichos, como sera el caso de saneamiento ambiental y otros aspectos como el patrimonio histrico. Es de resaltar que la Ley 152 de 1994 no reconoce a las Corporaciones Autnomas Regionales como instancias de planeacin, tal y como se desprende de lo sealado en el artculo 8. Desde esa perspectiva, las Corporaciones quedan incorporadas dentro de la instancia de planeacin que es el Ministerio del Medio Ambiente, por lo tanto, ste debera incorporar en su plan de desarrollo el plan de las Corporaciones, por ser entes que pertenecen al SINA, en cuya cabeza se encuentra el Ministerio. Es necesario reconocer y poner de manifiesto que la referencia que hace la Ley 152 de 1994 al componente ambiental es bastante pobre, a pesar de ser imperativo el artculo 80 de la Constitucin en sealar la necesidad de planificar el uso de los recursos naturales, con el objetivo de lograr el desarrollo sostenible. Esto tal vez hace que en ocasiones no se incorpore lo ambiental en su verdadera dimensin, dentro de la poltica pblica del Estado. Se podran enumerar diversos artculos de la Constitucin que permiten afirmar que la gestin del Estado, en cualquiera de sus niveles, y dentro de la rbita de sus competencias y funciones, debe hacerse en forma articulada y coherente, con el fin de lograr la efectividad y eficacia de la gestin pblica, as como el deber de involucrar en sta, el componente ambiental. Adems de aquellos artculos aplicables en forma general para el Estado central, existen algunos que hacen referencia
expresa a las diversas entidades territoriales, tal es el caso del artculo 300 que seala como funcin de las Asambleas Departamentales la de expedir las disposiciones relacionadas con el ambiente. El artculo 302 permite que la ley establezca diversas capacidades y competencias de gestin administrativa y fiscal diferentes a las sealadas para los departamentos en la Constitucin, con el fin de mejorar la administracin o la prestacin de servicios pblicos, de acuerdo, entre otros factores, a los ecolgicos. Sobre el nivel municipal tambin es importante el papel que pueden jugar en la gestin ambiental, ya que pueden dictar las normas necesarias para el control, la preservacin y defensa del patrimonio ecolgico y cultural del municipio. Adems la Constitucin establece fuentes de recursos como un porcentaje de los tributos sobre la propiedad inmueble que debe destinarse para el manejo y conservacin del ambiente, segn el artculo 317. Como funcin comn a los departamentos y municipios, por mandato de ley, aquellas entidades territoriales localizadas en zonas fronterizas, pueden adelantar con la entidad territorial limtrofe del mismo nivel programas de cooperacin e integracin dirigidos a la preservacin del ambiente. Finalmente, es importante aclarar el concepto de Estado utilizado por la Constitucin. Dice, al respecto, la Sentencia C221/97 de la Corte Constitucional: (...) En nuestro orden constitucional la palabra Estado no se refiere exclusivamente a la Nacin sino que se emplea en general para designar al conjunto de rganos que realizan las diversas funciones y servicios estatales, ya sea en el orden nacional, o ya sea en los otros niveles territoriales. El mismo fallo en mencin seala que las normas constitucionales consagran

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obligaciones ambientales a las diversas entidades territoriales. Contina la Corte diciendo que (...) En general las competencias ambientales entre los distintos niveles territoriales son en general concurrentes y no exclusivas. De lo anterior se desprende que la gestin ambiental no es responsabilidad exclusiva de una entidad sino de todos los rganos que conforman el Estado. Naturalmente, ello no significa que puedan duplicarse funciones, y diferentes autoridades terminen realizando controles, exigencias, o en general la misma gestin, pues ello vulnera la certeza y garantas jurdicas que tienen los ciudadanos, y sobre todo crea choque de competencias entre las diversas entidades de los diferentes niveles del Estado, haciendo ineficaz la gestin pblica. Es decir, que un ciudadano no puede ser obligado a cumplir las mismas obligaciones por diversas autoridades, y que las entidades de los diversos niveles deben actuar en forma articulada y armnica de acuerdo con sus competencias, adicionalmente los recursos y acciones de las autoridades deben enfocarse en la solucin de los problemas ambientales de tal forma que haya un uso racional y adecuado de todos los recursos del Estado.
do en otros pases de Amrica Latina, puesto que su creacin no coincide ni con el momento histrico en que se crean estos sistemas, ni en las caractersticas de ellos. Este modelo busca un esquema de coordinacin horizontal y vertical, similar a los modelos puestos en prctica en Brasil y Cuba en 198128. En Colombia se constituye un modelo de Sistema Nacional Ambiental con una particularidad especial, y es la mezcla con el modelo de un esquema institucional de manejo integral del medio ambiente, que se caracteriza por la creacin de un Ministerio del Medio Ambiente, como entidad encargada de formular polticas, planes, programas y proyectos; o coordinador de todas la entidades que tienen que ver con el medio ambiente; o regulador al expedir normas, relacionadas con la proteccin de los recursos naturales; o ejecutor al expedir licencias ambientales, dando como resultado un organismo regulador, coordinador y ejecutor. Al Sistema se le incorporan unas entidades regionales denominadas Corporaciones Autnomas Regionales, que pasan en algunos casos de ser organismos de desarrollo a ser entidades puramente ambientales. Se busca ante todo un manejo integral del medio ambiente, lo cual coincide en ese punto con las reformas de los aos 90 en gran parte de Amrica Latina. Al respecto dice el profesor Braes lo siguiente:
Este giro hacia la integralidad de la gestin ambiental implic no slo superar la visin de salubridad pblica de los problemas ambientales que segua existiendo en algunos pases, sino adems la visin preponderantemente producti-vista de los recursos naturales que presida la gestin de los mismos, dando paso a la idea de la produccin sostenible29.
1.1.3.3 Rgimen institucional del medio ambiente. Se ha visto antes que el concepto de medio ambiente es problemtico, y es polmica su delimitacin; adicionalmente la gestin ambiental es igualmente compleja por la dificultad en delimitar el tema ambiental, y el carcter transversal que tiene. La creacin en Colombia del Sistema Nacional Ambiental es particular frente a lo ocurri28
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Braes, Ral. Informe sobre el desarrollo del derecho ambiental latinoamericano y su aplicacin despus de diez aos de la cumbre de Ro, documento indito. Ibdem.
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La creacin de Ministerios o Secretaras de Estado de Medio Ambiente para una gestin integral es un punto de partida importante para enfrentar desde el sector pblico los problemas ambientales ms apremiantes. Pero se trata slo de un esquema administrativo, que para ser eficiente requiere de recursos de todo orden y de algo as como un nuevo estilo de administrar, que permita superar las inercias y obstculos existentes y alcanzar niveles de coordinacin adecuados. En Colombia se crea un modelo de manejo integral del medio ambiente, pero conservando instituciones propias de una visin productivista de los recursos naturales, que son transformadas hacia entidades puramente ambientales. Para continuar el tema es necesario analizar brevemente el Sistema Nacional Ambiental (SINA), en cuanto su definicin y concepto. El artculo 4 de la ley 99 de 1993 define el SINA de la siguiente forma:
El Sistema Nacional Ambiental (SINA), es el conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e instituciones que permiten la puesta en marcha de los principios generales ambientales contenidos en esta ley. Estar integrado por los siguientes componentes: 1. Los principios y orientaciones generales contenidos en la Constitucin Nacional, en esta Ley y en la normatividad ambiental que la desarrolle. 2. La normatividad especfica actual que no se derogue por esta Ley y la que se desarrolle en virtud de la Ley. 3. Las entidades del Estado responsables de la poltica y de la accin ambiental, sealadas en la ley. 4. Las organizaciones comunitarias y no gubernamentales relacionadas con la problemtica ambiental. 5. Las fuentes y recursos econmicos para el manejo y la recuperacin del medio ambiente. 6. Las entidades pblicas, privadas o mixtas que realizan actividades de produccin
de informacin, investigacin cientfica y desarrollo tecnolgico en el campo ambiental. El Gobierno Nacional reglamentar la organizacin y funcionamiento del Sistema Nacional Ambiental -SINA-. Pargrafo: Para todos los efectos la jerarqua en el Sistema Nacional Ambiental -SINA- seguir el siguiente orden descendente: Ministerio del Medio Ambiente, Corporaciones Autnomas Regionales, departamentos y distritos o municipios.
Para efectos puramente acadmicos podra decirse que el SINA tiene cuatro componentes principales:
1. Un componente institucional, conformado por todas las entidades pblicas y privadas que desarrollen acciones o tengan relacin con el tema ambiental. 2. Un componente jurdico, conformado por todas las normas que hacen referencia a principios, requisitos, recursos, competencias en materia ambiental o relacionada. 3. Un componente econmico, conformado por todos aquellos recursos destinados directa o indirectamente al tema ambiental 4. Un componente de polticas, conformado por todos los proyectos, programas y polticas relacionadas con el tema ambiental.
Al componente institucional le establece una jerarqua en cuyo vrtice superior se encuentra el Ministerio del Medio Ambiente, seguido de las Corporaciones, los departamentos y los distritos y municipios. Podra pensarse entonces que el componente institucional slo estara conformado por esas entidades; sin embargo, en el artculo 66 de la misma ley, se seala que las reas metropolitanas cumplirn las mismas funciones de las Corporaciones, con lo cual se introduce una entidad que no aparece en dicho orden jerrquico. As mismo, en el artculo 5, mediante el cual se le asignan las funciones

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al Ministerio del Medio Ambiente, se mencionan otros Ministerios que entran en relacin con ste por desarrollar funciones que de una u otra manera tienen una cierta interdependencia entre ellas. Por otra parte, cuando se analiza el artculo 23, se observa que las Corporaciones tienen autonoma y estructura administrativa y financiera propia. La comprensin de esta jerarqua es ms difcil de entender en la medida en que no hay jurisprudencia al respecto. El sistema de un Ministerio que concentre las funciones en materia ambiental, y unas Corporaciones con jurisdiccin territorial regional, pero tambin concentrando las funciones ambientales dentro de su mbito territorial, sufre fisuras al establecerse, en el artculo 66 de la Ley 99 de 1993, que los municipios o distritos, y las reas metropolitanas con ms de un milln de habitantes dentro del permetro urbano, ejercern las mismas funciones de las Corporaciones, en lo relacionado con el medio ambiente urbano, dentro del permetro urbano. Esto fracciona no solo el ejercicio de competencia, sino su objeto, que es el medio ambiente. Este no es fraccionable por reas, por cuanto es interdependiente y sistmico. El medio ambiente rural y urbano se interrelaciona, sin que pueda predicarse una separacin entre ellos. As entonces, se rompe el esquema propio de un manejo integral del medio ambiente, creado mediante el SINA. Es decir, que de entidades especializadas para un manejo integral del medio ambiente, se pasa bruscamente a un esquema de manejo municipal del medio ambiente, confundiendo de paso la gestin ambiental de relevancia casual, con aquella propiamente ambiental. En efecto, las entidades territoriales manejan temas ambientales desde siempre, pero considerados en su perspectiva sanitaria, caso aseo y alcantarillado, o de vecindad como ruido y olores, as mismo manejan temas de
relevancia casual, al ser responsables de la calidad de vida de los habitantes del municipio. La ventaja de un sistema institucional ambiental concentrado, es decir que una misma entidad cumple todas las funciones relacionadas con el medio ambiente, evita la dispersin de competencias, que fue justamente el objetivo de crear el SINA, el Ministerio del Medio Ambiente, y las Corporaciones. Al haberse trasladado a los grandes centros urbanos funciones propias de las Corporaciones, se gener un traslape de competencias al interior de esas entidades, entre las competencias constitucionales y legales de esas entidades y las de las Corporaciones. En efecto, las entidades territoriales tienen funciones ambientales por disposicin de la propia Constitucin, y de la Ley 99 de 1993, adems de cumplir otras funciones que entran en relacin estrecha con el medio ambiente, como es el saneamiento bsico. Es decir que, en aras de la descentralizacin se cre una dispersin de la gestin ambiental, por cuanto la entidad territorial es una unidad administrativa con mltiples funciones e intereses que impiden una concentracin de esfuerzos para cumplir con toda una serie de funciones propias de una entidad especializada y cuyo objeto es exclusivamente ambiental. Podra decirse que se crea una hipertrofia de los grandes centros urbanos, pues a las funciones propias de las entidades se le asignan unas funciones que estn diseadas para entidades del orden nacional con descentralizacin por servicios a nivel regional. As las cosas, la estructura administrativa que asuman estas entidades siempre va a encontrarse con la dificultad de que es una estructura de una entidad territorial, con las limitantes que le son propias, y sobre todo,
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porque la complejidad del medio ambiente impide que pueda asumir plenamente las funciones de las Corporaciones. Ahora bien, si analizamos el caso de la reas metropolitanas la situacin puede ser ms compleja y problemtica, por la naturaleza y funciones de estas entidades. En consecuencia, tenemos un Sistema Nacional Ambiental con entidades especializadas propias de un esquema concentrado o de manejo integral del medio ambiente, que se rompe en los denominados grandes centros urbanos, pues se pasa a una competencia dispersa y desconcentrada. 1.1.4 La Gestin Ambiental Municipal (GAM) El concepto de Gestin Ambiental se refiere a las acciones que, en forma consciente y dirigida a propsitos definidos, realice la sociedad para conservar, recuperar, mejorar, proteger o utilizar moderadamente el suelo y los recursos naturales, renovables o no, o para ocupar racionalmente un territorio transformndolo y adaptndolo de manera sostenible. La GAM es el ejercicio consciente y permanente de administrar los recursos y de orientar los procesos culturales al logro de sostenibilidad y a revertir los efectos del deterioro y la contaminacin sobre la calidad de vida y la actividad econmica. Se centra principalmente en la regulacin y orientacin de las prcticas individuales y colectivas y la construccin de valores relacionados con el manejo de los procesos ambientales locales. La gestin ambiental, vista como la administracin del ambiente es todo el conjunto de acciones requeridas para mantener, de manera ptima y adecuada tanto en cantidad como en calidad, el capital natural disponible la oferta ambiental, y con ello poder lograr niveles de vida dignos, lograr los tan anhelados niveles de calidad y confort de vida sobre la base de un patrimonio natural de alta
calidad, todo ello, incluyendo aspectos sociales y culturales como comportamientos humanos, cambios de hbitos y costumbres, la funcionalidad misma de las ciudades, interrelaciones, entre otros; por lo que trasciende la simple idea de conservacin de recursos per se. Sin embargo, para poder gestionar el ambiente y dar una respuesta adecuada a los requerimientos de vida de una comunidad, debemos en primera instancia, conocerlo: conocer las condiciones y afectaciones del medio, las debilidades y potencialidades territoriales, la oferta de recursos naturales, su estado, las condiciones y tendencias de la demanda, las caractersticas de las relaciones hombre medio y los efectos o impactos de dicha interaccin. A partir de su conocimiento, podremos entonces identificar y disear toda una serie de acciones, medidas, tcnicas, mecanismos, proyecciones, herramientas y dems, que nos conduzcan a mantener el ambiente en las mejores condiciones, que nos permitan, entre muchas otras cosas, identificar, prever y corregir los efectos de nuestras intervenciones, a la vez que solucionar, en la medida de lo posible, las afectaciones que ya existen. En sntesis, la gestin ambiental requiere el conocimiento de lo que se va a administrar, requiere la determinacin de una visin futura deseable, la definicin de objetivos de conservacin, preservacin y aprovechamiento, y el planteamiento de propuestas de planeacin que permitan su administracin: qu se va a administrar, para qu, cules son los objetivos de dicha administracin, quin o quines tomarn parte en el proceso y cul es el papel y la responsabilidad de cada uno de los actores (polticos, sociales, institucionales, etc.), cmo se har efectiva dicha administracin, cules son los recursos, mecanismos y herramientas (econmicas,

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financieras, instrumentales, operativas, normativas, institucionales, etc.) que apoyarn la gestin y cmo han de priorizarse e implementarse dichas acciones.
Grfico 2 Gestin Ambiental Sostenible

PRINCIPIOS
Prevencin Precaucin El que contamina paga Cooperacin Contextualizacin
1.1.4.1 Para qu se realiza la GAM? El proceso de gestin ambiental debe cumplir unos objetivos bsicos que contribuyan a orientar el curso de la gestin municipal con miras a alcanzar la sostenibilidad y que, a su vez, guen el diseo de objetivos del SIGAM; stos son: Mejorar la calidad ambiental. Se debern fijar metas mensurables, segn las condiciones particulares de cada situacin y de cada realidad territorial, como un compromiso para cumplir dentro de un perodo de tiempo especfico. Estas debern corresponderse con cada uno de los objetivos propuestos en el plan de gestin. Orientar los procesos culturales y sociales hacia la sostenibilidad. Se propone centrarse decididamente sobre el sujeto de la accin ambiental, es decir, en la regulacin de la actividad humana, no slo con un criterio de control sino principalmente con el propsito de construir valores individuales, sociales y colectivos que permitan lograr un medio ms sostenible ambientalmente. El objetivo ltimo de la GAM es la construccin de municipios sostenibles. En este propsito se debe partir de entender y abordar los problemas ambientales desde mltiples dimensiones; de una parte, los procesos y elementos implicados el sistema local, los procesos ecolgicos esenciales y su expresin en el territorio, los impactos generados en el mismo y derivados de toda la dinmica social y econmica, y de otra parte, ...las dimensiones econmicas, poltico - administrativas, sociolgicas, psicolgicas y sobre todo culturales, que implican las formas de organizacin,
30
CARACTERSTICAS
Interdisciplinaria Interinstitucional Estratgica Prospectiva Proactiva Participativa
OBJETIVOS
Gestin Ambiental
Mejorar la calidad ambiental Orientar los procesos culturales y sociales hacia la sostenibilidad
uso y manejo del territorio, costumbres, valores y modos de vida de la poblacin, de manera que se pueda comprender la compleja organizacin del sistema ciudad y entender las relaciones sociedad naturaleza. Y contina:
Desde una perspectiva ambiental tradicional, la sostenibilidad significa preservar el capital natural. Requiere que nuestro consumo de recursos materiales, hdricos y energticos no supere la capacidad de los sistemas naturales para reponerlos, y que la velocidad a la que consumimos recursos no supere el ritmo de sustitucin de los mismos. Significa as mismo que el ritmo de emisin de contaminantes no supere la capacidad del aire, el agua y el suelo, de absorberlos y procesarlos. Implica, adems, el mantenimiento de la diversidad biolgica, la salud pblica y la calidad del aire, el agua y el suelo a niveles suficientes para preservar la vida y el bienestar, involucrando decisiones que no representan nicamente los intereses de las personas afectadas, sino tambin de las generaciones futuras. No obstante, el ambiente urbano debe necesariamente ampliar su concepcin incluyendo el espacio o entorno donde se desarrollan las mltiples interacciones econmicas, sociales y culturales que definen el espacio pblico, escenario en el que se desarrollan de manera privilegiada las actividades que construyen ciudad30 y territorio.
DAMA, Alcalda Mayor de Bogot, Mayo de 2000. Visin Ambiental Bogot 2015. Sntesis del Plan de Gestin ambiental del Distrito Capital. Pg. 9.
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1.1.4.2 Quin realiza la GAM? En nuestro pas, el municipio, en cumplimiento de las funciones, responsabilidades y competencias constitucionales, legales y normativas, debe jugar un papel importante en el liderazgo de los procesos de gestin ambiental. Como entidad territorial con autonoma en la orientacin y gestin del desarrollo territorial en el rea de su jurisdiccin, es la unidad bsica no slo de la planeacin y el ordenamiento territorial, sino tambin de la gestin ambiental como parte de la gestin pblica. Sin embargo, dicha autonoma no significa autocracia, y dadas las implicaciones de las decisiones tomadas por la administracin municipal y la relevancia del tema ambiental, es necesaria la coordinacin e interaccin con otras instancias y entidades del estado, entre las cuales se encuentran los propios municipios vecinos, los municipios que ofertan o demandan bienes o servicios ambientales, la CAR y el Ministerio del Medio Ambiente. Pero por otro lado las responsabilidades de velar por un ambiente sano, evitar la contaminacin y el deterioro, proteger el patrimonio natural y ahorrar recursos y energa, requiere de la activa participacin y concurso de la sociedad civil en su conjunto, de los actores econmicos, culturales o sociales que de una u otra forma, son sujeto de la accin ambiental. En consecuencia, la definicin de actores es un tema fundamental en la gestin ambiental municipal (Vase grfico 3); por lo tanto, los elementos relativos a su identificacin, a la determinacin del rol que corresponde a cada uno, sus competencias, responsabilidades y el mbito de actuacin, entre otros aspectos, se tratan con mayor detalle en la Gua de Gestin Administrativa y en el captulo 2 de este documento (Conceptualizacin de la propuesta organizacional SIGAM) donde, adems, se clasifican y se determinan los espacios para la vinculacin de cada actor.
Grfico 3 Actores vinculados a la gestin ambiental

ESTATALES Polticas Normas Liderazgo Asistencia tcnica
CONCERTACIN Planes Programas Proyectos Acciones Seguimiento EMPRESARIALES Intereses privados SOCIALES Inters pblico
ACTORES
Para precisar el Quin y definir competencias, debe atenderse a las diferentes jerarquas, niveles, funciones y consideraciones legales. Cada municipio, segn su propia estructura, ha de identificar los actores valiosos para el proceso, y definir las competencias y niveles de participacin de cada uno (Ver Gua de Gestin Administrativa para la aplicacin del SIGAM, captulo 5).
1.2 TEORAS Y MODELOS PARA LA GESTIN AMBIENTAL

Si bien el objetivo del proyecto es la gestin ambiental municipal, con lo cual sus fundamentos conceptuales, metodolgicos y proce-dimentales resultan de imprescindible desarro-llo, al hablar de gestin ambiental encontramos toda una serie de elementos constitutivos que obligan su mirada de manera integral y sistmi-ca, con miras a generar propuestas que puedan ser un modelo a aplicar en los municipios colombianos.

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En este sentido, el modelo de Gestin Ambiental SIGAM propende por un enfoque sistmico el cual debe partir de un diagnstico sistmico. Ms all de la descripcin del estado del ambiente a travs de una serie de indicadores, el SIGAM se basa en el anlisis de los procesos y tendencias del sistema municipal, su relacin con la actividad humana, y los procesos requeridos para el manejo adecuado de tales relaciones. El ambientalismo nace y se desarrolla bajo la atmsfera intelectual de la Teora General de Sistemas, concomitante con un resurgimiento filosfico del vitalismo en las ciencias naturales y, en general de los enfoques holsticos, y en el contexto poltico de los procesos de reflexin y crtica sobre los modelos de sociedad y desarrollo de la posguerra europea. Como corriente ideolgica, se ha nutrido parcialmente de los desarrollos cientficos de la Ecologa y ha dado origen a numerosas estructuras sociales y culturales: normas, instituciones, acuerdos, empresas. Su produccin cumbre en Colombia es el Cdigo Nacional de los Recursos Naturales Renovables y Proteccin al Medio Ambiente, el cual condensa la visin clsica del manejo ambiental31. Pese a la crtica de que han sido objeto, las normas, instituciones y tendencias generadas por el ambientalismo son estructuras culturales valiosas, dado que cumplen una funcin de regulacin de los cambios del territorio y la sociedad, presionando en direccin a la conservacin. El papel de la gestin ambiental debe orientarse a acordar estas estructuras con el conocimiento y manejo cientfico de los ecosistemas. Lo anterior no puede desligarse de la divulgacin ms amplia posible del conocimiento ecolgico formal. Un dilogo abierto de saberes entre comunidades, acade31 32 33
mia, medios masivos y Estado, debe mejorar la regulacin social del manejo ambiental. Sin embargo, los instrumentos y procedimientos derivados del enfoque de recursos naturales seran mucho ms tiles si se sometieran a modelos y conceptos ms exactos sobre el funcionamiento y evolucin de los ecosistemas, prescindiendo de las preconcepciones errneas del reduccionismo ambiental32. En el desarrollo del proyecto se han retomado los rasgos positivos del enfoque convencional, sometindolos a un marco ms amplio de polticas, estrategias y mtodos, derivados del enfoque sistmico. El concepto mismo de ecosistema es un producto directo del desarrollo de la Teora General de Sistemas, por lo tanto, en ste aparte se incluyen los conceptos fundamentales de las teoras de Modelos y Sistemas, como otro paso obligado en el proceso de formulacin de la propuesta organizacional SIGAM bajo un enfoque integral y sistmico. 1.2.1 La Teora de Modelos en el marco del SIGAM33
1.2.1.1 La definicin del Modelo. Las mltiples funciones que pueden desempear uno o varios modelos hace muy difcil su definicin. En matemticas, en estadstica y en lgica los modelos son bastante especializados y pueden ser definidos ms adecuadamente. Segn Ackoff 1962: Los modelos cientficos se utilizan para acumular y relacionar el conocimiento que podamos tener acerca de diferentes aspectos de la realidad. Se utilizan para desvelar la realidad y como instrumentos para explicar el pasado y el presente, y para predecir el futuro. El control sobre la realidad que la ciencia nos da se realiza mediante la
Tomado del Plan de Gestin del DAMA, 2001-2010. Ibd. Harvey, David. 1983. Teoras, leyes y modelos en geografa. Alianza Universidad.
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aplicacin de modelos: Son nuestras descripciones y nuestras explicaciones de la realidad. Un modelo es, en efecto, un aserto o un conjunto de asertos sobre la realidad34. En ciencias sociales suele complicarse la definicin del modelo, debido a lo impredecible de las variables, el cambio constante es inherente al hombre. Por ejemplo en la Gestin Pblica, entre una administracin y otra, los estilos de gobernar cambian de una persona a otra, un alcalde puede ser autoritario y el siguiente conciliador. En gestin ambiental pueden existir diferentes enfoques: desde el ecologista extremo, un ambientalista moderado o un desarrollista que prefiere resultados econmicos. En las ciencias sociales, la complejidad es mucho mayor, por la cantidad de supuestos y variables que se manejan. Y en gestin ambiental, si se maneja el concepto de sistemas, unas variables afectan a otras en una serie imposible de prever, puesto que todo tiene que ver con todo.
o repetido. Un modelo debe ser entonces un ejemplo duplicable y para ello debe cumplir algunas condiciones, entre las que sobresalen la de ser apropiado, es decir, adecuado, conveniente y acomodable a diferentes condiciones y situaciones; y la de ser flexible, es decir, con la elasticidad suficiente que le permita adaptarse a las diferentes realidades sin perder su esencial bsica y sin dejar de cumplir su funcin. Se sugiere entonces que los modelos pueden actuar en distintos niveles: Como mecanismo psicolgico que permite concebir con mayor facilidad interacciones complejas. Como un mecanismo grfico. Como mecanismo normativo permite realizar amplias comparaciones. Como mecanismo organizativo puede recoger y manipular los datos. Como mecanismo explicativo de una funcin o teora; y Como mecanismo creador en la bsqueda de teoras para ampliar una teora existente. Los modelos pueden desempear estas funciones y otras ms, lo cual nos seala que no existe un slo modelo sino una amplia diversidad de modelos cientficos. Es as como la elaboracin de modelos en las ciencias sociales se toma del concepto de modelo cientfico, significando lo bueno para el investigador. Sin embargo no existe un consenso entre los filsofos de la ciencia, acerca de lo que significa modelo, o acerca de su funcin en la investigacin. Los modelos se pueden utilizar para relacionar la teora con la experiencia, la experiencia con la imaginacin, las teoras con otras teoras, las creaciones de la imaginacin con la teora formal, y as sucesivamente...
El primer criterio que preside el uso de modelos en el contexto social, es que el modelo sea apropiado para la operacin que se le pide. El segundo criterio, es que el Modelo deber ser lo suficientemente flexible para adaptarlo a las diferentes circunstancias del medio social, sin que pierda su esencia, sin que contradiga la Teora y sin que deje de cumplir su funcin.
Un modelo es una pieza o ejemplar que se constituye como una representacin en pequeo de una realidad cualquiera, permitiendo la representacin esquemtica de la teora y reduciendo su complejidad. Por sus caractersticas de representatividad se convierte en objeto o ideal para ser copiado
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Citado por Harvey, David. 1983. Op. Cit.

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El uso de un modelo para el diseo de un sistema de gestin ambiental municipal, nos lleva a dos problemas metodolgicos esenciales: Cmo establecer claramente cul de sus mltiples funciones est desempeando el modelo, y Cmo establecer el grado de adecuacin del modelo segn la funcin especfica que estamos requiriendo. En este sentido, podemos sugerir que el tema que nos ocupa (SIGAM), se ubica en el modelo que como mecanismo organizativo, nos va a permitir organizar y relacionar las funciones municipales de la administracin del medio ambiente, en el marco general de la administracin pblica. La importancia de la teora de modelos, en el desarrollo del SIGAM, radica en su utilidad para la represenRelaciones ToH ToL T+E H+E D H+D
tacin esquemtica de la teora, a la vez que reduce su complejidad; as mismo, en sus caractersticas bsicas, como lo son: el que sea apropiado a la realidad que se busca representar, y flexible, para adaptarse a las diferentes realidades, sin perder valores. Utilizando la teora de Modelos, podemos representar esquemticamente las funciones iniciales: Teora (T), Hiptesis (H), Experiencia (E), Datos reales (D), Modelo sugerido (M) y Otras funciones aleatorias (L). Y las funciones nuevas se representarn por: Teora (T), Hiptesis (H), Experiencia (E) y Datos reales (D). Se pueden entonces formular funciones de modelos acordes a una variada gama de relaciones entre las funciones iniciales, el Modelo y las funciones nuevas, as:
Funcin Ampliar o reestructurar T y H Validacin de T y L en la realidad Generacin de una nueva T a partir de la E Generacin de una nueva H a partir de la E Deduccin de una H a partir de D Llevar a la prctica un M surgido de H + D
1 2 3 4 5 6
M M M M M M
T o H D T H H E
La realidad es que en la prctica las representaciones esquemticas son mucho ms complejas. Se puede utilizar un modelo M para ampliar una Teora y luego otro para comprobarla mediante un conjunto de datos. As, cada M puede ser diferente del otro, segn las funciones que est desempeando. Se deduce entonces que diferentes Modelos sirven para diferentes funciones: Para ampliar y completar una teora, el modelo debe cumplir todos los requisitos de la teora pero tambin debe contener propiedades no contenidas en las teoras. Por otro lado, al reformular una teora, el modelo no tiene por qu satisfacer todos y cada uno de los requisitos de la Teora, y si no se satisface ninguno entonces puede
tener lugar una reestructuracin parcial o completa de la Teora.
1.2.1.2 Problemas de orden lgico en el uso de modelos. Modelos en x. Para el cientfico se refiere a un conjunto de supuestos y postulados que describen ciertos objetos fsicos y fenmenos de tipo x. Los trminos Modelo y Teora se usan a menudo con referencia al mismo conjunto de proposiciones, de aqu que el objeto modelizado se considere igual al objeto terico. Pero no todos los modelos son teoras ni todas las teoras son modelos. En general, se mantiene que el modelo encierra la estructura subyacente de la teora, por lo
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tanto, el modelo podra aparecer como un tipo de representacin estructural de la teora. Por un lado los modelos no se consideran nicos y pueden elaborarse varios modelos para representar una teora, pero por otro lado, no se admite en general, que existan teoras diferentes para describir los mismos fenmenos. (Achinstein, 1965)35. Esto nos acerca a una situacin real, admitiendo la existencia de representaciones alternativas, tiles para propsitos diferentes. Adems de simplificar deliberadamente los supuestos de la teora y darle una representacin estructural, los modelos permiten reducir deducciones complejas a operaciones bastante sencillas. Pero hay muchos casos en los que no existe una teora general adecuada, en este caso existe una notable diferencia prctica entre las ciencias naturales y las ciencias sociales. Modelos anlogos. Las analogas o comparaciones pueden utilizarse para explicar los rasgos de un modelo o teora. El Modelo Anlogo se refiere a la transferencia de un modelo o teora a otro modelo o teora similar, no idntico. Se pueden representar los tomos como bolas de icopor, los sistemas de transporte como el sistema circulatorio de un ser vivo o el funcionamiento de una ciudad con el de un ecosistema como lo hace la ecologa urbana. Todo lo que se pide es que sus estructuras formales sean similares. En los modelos anlogos pueden existir tres formas:
3. Analogas neutras: La relacin entre el objeto del modelo y el objeto de la teora no est an establecida.
El peligro de utilizar modelos anlogos reside justamente en que las conclusiones obtenidas en la comparacin entre la estructura formal del modelo y una teora, resulten errneas porque sus propiedades son diferentes.
1.2.1.3 Tipos de Modelos. Igual que un modelo puede tener varias funciones y definiciones, tambin puede cumplir con su funcin de muy diversas maneras. Ackoff, 1962, diferencia entre los tipos de modelos as: Modelos icnicos, que utilizan los mismos datos, pero implican cambios de escala Modelos anlogos que suponen un cambio en el material utilizado para construir el modelo Modelos simblicos, que representan la realidad mediante un sistema simblico Ackoff los considera como los ms apropiados para modelos que se relacionan directamente con la realidad, como pueden ser los modelos sociales. En muy pocas ciencias sociales y en pocas reas de las ciencias naturales existe la indispensable teora general. En las ciencias ambientales la teora an est muy poco desarrollada, por lo tanto no cabe duda de que suponemos un anlisis a priori.
1.2.2 La Teora de Sistemas en la gestin ambiental36 El concepto de sistema no es nuevo, Newton escribi sobre el sistema solar, los economistas hablan de sistemas econmicos, los bilogos sobre los ecosistemas, los socilogos
1. Analogas positivas: Cuando las propiedades fsicas del objeto del modelo y del objeto de la teora son las mismas. 2. Analogas negativas: Se sabe que las propiedades fsicas son diferentes.
35 36
Ibd. Harvey, David. 1983. HARVEY, David. 1983. Op. Cit.

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sobre los sistemas sociales. El nfasis actual sobre los sistemas como objeto de anlisis se aplica desde el estudio de situaciones muy sencillas de pocas interacciones, hasta situaciones con interacciones entre muchas variables. As un sistema puede estar compuesto por otros elementos que a su vez constituyen otros sistemas, el entender cada uno en su esencia y en las interacciones con los dems sistemas, nos facilitar analizar y entender estructuras complejas. Partimos de la consideracin del Medio Ambiente como un Sistema dinmico de elementos altamente interrelacionados. La complejidad tanto del nmero de elementos que en l intervienen como las mltiples relaciones entre ellos, no pueden ser explicadas suficiente y satisfactoriamente de forma lineal como una simple cadena de causas y efectos. Igualmente ocurre en el sistema de Gestin Ambiental. Por su parte, la organizacin social est formada por seres humanos; como organizacin, tiene fines u objetivos que alcanzar, cada uno de sus miembros tiene funciones para cumplir y se relaciona con los dems miembros de la organizacin, para ello utiliza recursos: tcnicos, logsticos, procedimentales, materiales, etc. Segn Vega Mora, una organizacin se refiere al conjunto de elementos y formas que ayudan a estructurar la gestin de la empresa, es decir, el armazn estructural y funcional que le permite construirse, tenerse en pie y desarrollarse. [As,] la organizacin distribuye las tareas, las reparte por el organigrama, precisa las jerarquas, hace circular la informacin, etc.37. El trmino sistema implica ya una abstraccin, para su entendimiento suelen introducirse instrumentos propios de la teora de conjuntos, tal como lo expresa el grfico 4:
37
a) Cada conjunto puede tener varios elementos que se distinguen por un atributo variable. b) Dentro de cada conjunto se suceden relaciones entre los atributos. c) Los elementos de un conjunto pueden relacionarse con los elementos de otro conjunto. d) Puede generarse otro conjunto de relaciones entre los elementos de cada conjunto y su entorno. Este sistema esta generando informacin sobre la estructura de cada conjunto y sobre las interacciones posibles entre ellos. El Sistema de gestin ambiental deber entonces: Primero identificar y reconocer cada uno de los elementos que lo integran: Actores institucionales, econmicos y sociales. Una consideracin importante de estos sistemas conformados por entidades, instituciones, gremios, asociaciones etc., es que stos estn conformados o representados por personas, esto ya implica un amplio grado de flexibilidad o condicionamiento imprevisible, ya que de hecho, se presentan conceptos y enfoques diferentes sobre la gestin ambiental, presencia o ausencia de voluntad poltica para la GAM, diferencias culturales, hbitos, costumbres. Luego identificar los tipos y niveles de relaciones que se suceden entre los elementos que lo integran. Relacin lineal, paralela, de retroalimentacin, combinada simple, combinada compleja. Relaciones directas o indirectas. En gestin ambiental, las relaciones entre actores se suceden, adems, en diferentes niveles: entre las diferentes dependencias de la entidad territorial, entre stas y otras instituciones locales del Estado, entre estas y las entidades no gubernamentales o mixtas, entre las instituciones de nivel local con las instituciones de nivel regional, entre un municipio y otros, entre el municipio y el nivel nacional, etc.
Vega Mora, Leonel. 1999. Op. Cit. Pg. 8.
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Grfico 4 Relaciones entre sistemas
A C B
gua administrativa sugieren una serie de recomendaciones para el ejercicio de la gestin ambiental municipal, partiendo desde la metodologa para identificar la capacidad de gestin municipal y culminando con indicaciones particulares para orientar el proceso en cada caso. Segn Vega, L., el enfoque sistmico se caracteriza por la realizacin de una serie o conjunto de actividades o subprocesos que, en orden predeterminado estn orientados al logro de un objetivo especfico. La base del enfoque sistmico la constituye un proceso dinmico que sigue el ciclo de planificacin, ejecucin, control. La generalizacin que se logra con la teora general de sistemas permite relacionar los sistemas biofsicos y los sistemas sociales hacia el logro de una integracin interdisciplinaria con carcter cientfico. El desarrollo sistmico de la gestin ambiental implica el desarrollo de un sistema integral, cuyo objetivo principal ha de ser optimizar la aplicacin sistmica de las funciones definidas para la gestin medioambiental pblica de tal manera que le permita cumplir su misin orientadora, controladora, promotora, participante y veedora, todo ello, en concordancia con la poltica ambiental estatal que ha su vez ha de estar armonizada a nivel global. Existe un paralelo entre la gestin de calidad y la gestin ambiental, con lo cual la aproximacin sistmica a la gestin ambiental requiere la comprensin de los conceptos y elementos bsicos relativos a la gestin de la calidad. As, la validez de la aproximacin sistmica en la gestin ambiental, vista desde la aplicacin de poltica global de calidad, constituye una solucin necesaria pero insuficiente para afrontar la problemtica ambiental global, requiriendo entonces la
Posteriormente se deber verificar que el conjunto de acciones e interacciones de los diferentes elementos con su entorno hayan logrado su objetivo final: conservar, prevenir, modificar, mejorar la calidad ambiental, en nuestro caso, del municipio. Otros elementos importantes por definir en un sistema, son las variables que se debern considerar en el mismo para acercarlo a la realidad, nuestro sistema de gestin ambiental ha considerado la definicin de tres tipologas municipales (A, B, C), a partir de la consideracin de seis variables38, dentro de las cuales se otorga un mayor valor a la capacidad del municipio para realizar la gestin ambiental, entre otras consideraciones ambientales como la oferta y demanda de recursos naturales. Las relaciones y combinaciones entre stas variables generan a su vez tres subdivisiones de cada tipologa (A1, A2, A3, B1, B2, B3, C1, C2, C3) las cuales posibilitan un men ms amplio de opciones para organizar un sistema de gestin ambiental, adecuado a las condiciones particulares de los municipios en Colombia. Estas subdivisiones se traducen en consideraciones especficas, segn cada tipologa, que desde el Modelo SIGAM y la
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Variables que califican las capacidades y habilidades del municipio para realizar una GAM: Capacidad de evaluacin y prediccin; Capacidad de planeacin y ejecucin; Capacidad de autorregulacin y adecuacin; Capacidad de gestin de recursos; Liderazgo y direccin; Coordinacin interna y externa.

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adopcin de sistemas de certificacin y control de gestin ambiental. Adicionalmente, para alcanzar la gestin medioambiental sostenible sera necesario la armonizacin global de la poltica ambiental y la adopcin de un enfoque sistmico amplio, que permita el abordaje y la integracin holstica de los aspectos relacionados con el medio ambiente y facilite el manejo de las relaciones que se presentan al interior de las organizaciones sociales39. Desde sus inicios, la Teora General de Sistemas se enfoc en los sistemas abiertos. Adems de la definicin de: son aquellos que intercambian materia, energa e informacin con su entorno, es preciso decir que los sistemas abiertos incluyen esos que parecen vivos (sistemas abiertos auto - organizados), por su relacin diagonal con el entorno: no responden a las fuerzas externas como objetos inertes, sino que las recogen y asimilan, elaborando estructuras y respuestas propias, siendo capaces de transformarse y transformar su medio, siguiendo lo que parecera un plan propio, una tendencia intrnseca de desarrollo. Los municipios son una de estas formas de organizacin de la materia y la energa conocidas como sistemas abiertos. Muchos de sus rasgos y transformaciones, no seran tan difciles de comprender y predecir, si se aprovechara el caudal de conocimientos sobre los sistemas abiertos, sus propiedades y tendencias de desarrollo. Un enfoque sistmico de la gestin ambiental, permite reconocer los procesos y tendencias generales del desarrollo urbano -regional, anticiparlos y darles forma, as como decidir cundo, dnde y cunto puede ser eficiente la inversin de recursos sociales e institucionales en la gestin ambiental. Las principales ventajas del enfoque sistmico en la gestin ambiental pueden resumirse as40:
39
Reconoce una estructura jerrquica del ambiente, permitiendo ajustar los niveles de decisin, estrategias y metas a la escala espacial y temporal propias de cada proceso ecolgico y social. Trabaja con base en modelos que definen cules son las variables relevantes, su peso ponderal y cmo se relacionan, lo cual favorece la continuidad de prioridades, polticas y estrategias o su cambio con base en anlisis ponderados y consensos. Los modelos permiten hacer explcitos los supuestos sobre factores implicados y las relaciones causa - efecto, permitiendo su validacin y retroalimentacin como base del mejoramiento permanente del sistema de gestin. Los modelos permiten el desarrollo de un lenguaje y una visin comn sobre un tema determinado y el trabajo en equipo dentro y entre instituciones. Permite identificar y predecir los patrones de desarrollo de los ecosistemas alterados o creados por el hombre, y as anticipar y manejar sus condiciones ambientales. Destaca la interaccin entre variables, fortaleciendo la toma de decisiones en la seleccin de las relevantes, su ponderacin y la prediccin de efectos colaterales. Permite desarrollar respuestas de manejo a rasgos tpicos de los ecosistemas manejados como los retardos, funciones emergentes, retroalimentaciones y efectos no lineales. Facilita establecer la necesidad y dimensiones de los mecanismos de coordinacin intra e interinstitucional y definir las variables relevantes en cada caso. Destaca los centros y mecanismos de control y regulacin del ecosistema, permitiendo concentrar estratgicamente los recursos de manejo. Su gestin se centra en los sistemas, sus equilibrios, evoluciones y relaciones.
40
Ibd.. Pg. 170. Nota. Segn el autor, la poltica medioambiental global se refiere a los principios y objetivos para el logro del desarrollo sostenible y la proteccin del medio ambiente, acordados a nivel mundial. Ibdem.
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Adicional a lo anterior es indispensable entender que la Gestin Ambiental Municipal es ms un ejercicio poltico que tcnico, ya que la accin debe dirigirse a la generacin de consensos en torno a las formas de ocupar, utilizar y transformar el ambiente y a orientar las prcticas individuales y colectivas, al mejoramiento y conservacin del patrimonio ambiental y a la construccin de valores y conceptos que se constituyan en referente de identidad y cultura. Es por esto que en el proceso metodolgico es necesaria la inclusin de las variables de comportamiento y el anlisis de las dinmicas y lgicas de aquellos actores que en forma actual o potencial se constituyen en factores de cambio de la condicin ambiental municipal y que regulan las formas de uso y apropiacin o trasformacin de los recursos41. En consecuencia, la consideracin de las teoras de Modelos y Sistemas en el proyecto no es arbitraria. Para formular el modelo terico se parte entonces de un anlisis de procesos y factores: el ambiente humano o paisaje antrpico, puede analizarse a partir de su composicin por tres medios: fsico (natural y construido), econmico y sociocultural. La calidad de vida y la sostenibilidad del desarrollo en el sistema
urbano o urbano - regional, dependen del manejo y evolucin de cada uno de estos tres medios en respuesta a las necesidades humanas, las interacciones entre ellos y la coevolucin armnica de los tres. Como base de las polticas y estrategias de gestin ambiental, se debe partir de modelar y analizar las relaciones y procesos claves dentro de cada uno de los tres medios. Sobre los modelos se deben identificar las principales falencias, disfunciones o potenciales, a cuyo manejo debe apuntar estratgicamente la GAM para incrementar, de modo sustancial y sostenible, la calidad ambiental del municipio42 (Vase anexo 2). Estas teoras contribuyen a la formulacin del SIGAM, por cuanto plantean esquemas tericos aplicables a los procesos de gestin ambiental y criterios para la comprensin del funcionamiento, ya complejo, del sistema municipal. Se plantea un esquema organizacional desde los principios bsicos de ambas teoras, que si bien no se corresponde exactamente con un modelo nico tal como lo plantea la teora de modelos, proporciona esquemas globales y ajustables a cada realidad municipal, y responde a los objetivos funcionales y organizacionales de la teora general de sistemas.
41 42
Ibdem. Tomado de: DAMA. 2000. Plan Maestro de Gestin Ambiental del Distrito Capital 2001-2010.
Captulo 2
Conceptualizacin y diseo del SIGAM Los sistemas de gestin ambiental municipal como una propuesta organizacional
En el captulo anterior se definieron los fundamentos conceptuales que soportan el diseo del SIGAM, los cuales se constituyen en insumos para el desarrollo de la propuesta, cuyo objetivo es la conceptualizacin, diseo y puesta en marcha de un Modelo de Sistema de Gestin Ambiental Municipal aplicable a tres tipologas municipales. En el presente captulo se retoman dichos funda-mentos para explicar la propuesta, el por qu de la misma y cmo el modelo conceptual responde a los principios de la gestin ambiental y de la teora de base, orientando la gestin para salvar las debilidades, aprovechar las potencialidades y emprender procesos de gestin municipal integrales y sistmicos.
los elementos y componentes de la organizacin municipal y de la gestin pblica, y los ordena bajo una mirada sistmica, precisamente para lograr el adecuado funcionamiento del sistema municipal. Se ha concebido como una respuesta a la problemtica y dificultades identificadas en la gestin ambiental municipal, donde el primer paso para su solucin consiste precisamente en clarificar qu elementos componen la gestin ambiental, qu papel juega cada uno de ellos en el proceso, cmo interactan y se relacionan a su interior y con los dems elementos. En sntesis, el SIGAM se propone organizar las piezas del rompecabezas para que la administracin municipal desarrolle las funciones, responsabilidades y competencias ambientales que le corresponden. 2.1.1 Objetivos del SIGAM
2.1 Qu es el SIGAM?
El Sistema de Gestin Ambiental Municipal SIGAM es una propuesta organizacional para el adecuado funcionamiento de la administracin municipal, de cara a enfrentar la gestin ambiental en su territorio. Como propuesta organizacional el SIGAM identifica Bajo la premisa de alcanzar La sostenibilidad municipal, hacia la calidad ambiental, y de conformidad con el marco legal vigente, el SIGAM tiene los siguientes objetivos generales:
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Hacer ms eficiente la Gestin Ambiental Municipal. Optimizar las estructuras administrativas y de gestin ambiental. Contribuir al fortalecimiento institucional municipal. Mejorar el conocimiento territorial para el adecuado manejo y aprovechamiento de las potencialidades ambientales y la atencin integral y oportuna de problemticas. Aprovechar las fortalezas de la administracin municipal. Conocer y utilizar adecuadamente los instrumentos disponibles para la gestin ambiental. 2.1.2 Las escalas de la Gestin Ambiental El proceso de gestin ambiental comprende varias escalas, de conformidad con las competencias de la entidades relacionadas; dichas escalas corresponden al mbito nacional, al regional y departamental, y al mbito municipal. En consecuencia, la propuesta organizacional para la gestin ambiental comprende diversos niveles.
formas organizativas como asociaciones de municipios o convenios interadministrativos. En este marco, el SIGAM considera que los Planes de Desarrollo Institucional de las Corporaciones Autnomas Regionales (Planes de Gestin Ambiental Regional PGAR- y Planes Ambientales Trianuales PAT-) son los instrumentos idneos de orientacin y coordinacin a nivel de polticas de la gestin ambiental regional, y los convenios y asociaciones municipales, el medio para la realizacin de proyectos conjuntos. La formulacin de tales planes est a cargo de cada Corporacin, sin embargo debe operar la consulta previa y la participacin, por lo que la Entidad responsable convocar a las Gobernaciones y Alcaldas Locales para apoyar la identificacin de las problemticas regionales, (diagnsticos), la definicin de prioridades y metas, buscando la articulacin entre las decisiones y polticas locales de ordenamiento, ocupacin y utilizacin del territorio definidas en los Planes de Ordenamiento y las relacionadas con establecimiento de acciones, metas de desempeo, o desarrollos normativos locales, definidas en los Planes y Agendas Ambientales, con las iniciativas y proyectos de escala regional. Para lograr una efectiva gestin ambiental local es necesario trascender el mbito municipal. Los municipios no son islas cuya planeacin pueda realizarse sin tener en cuenta lo que ocurre por fuera de sus fronteras. La planeacin ambiental regional tiene una importante repercusin en la planeacin y el ordenamiento del territorio municipal; sin embargo, no siempre se logra la integralidad en los planteamientos regionales y los municipios generalmente desconocen las implicaciones de su intervencin, mostrando un accionar individual, aislado e inconexo, que desconoce la realidad territorial. Se hace imprescindible,
2.1.2.1 La visin regional: Una propuesta desde el SIGAM. La visin regional plantea la construccin de un esquema de trabajo compartido para la formulacin conjunta de polticas relacionadas con el manejo y aprovechamiento del suelo o los recursos, la ejecucin de planes o programas de trascendencia regional relacionados con infraestructuras o servicios ambientales o la construccin y administracin de servicios de aseo, agua potable o desarrollo ecoturstico, entre otros proyectos, lo cual requiere de bases organizativas a varios niveles: la CAR como orientadora en la formulacin de polticas, metas y prioridades, y los municipios como socios e interlocutores en el manejo y desarrollo de proyectos a travs de

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entonces, analizar los efectos regionales de las actuaciones locales, y a su vez, las implicaciones de la planeacin ambiental regional, en el mbito municipal. Bajo este contexto, el desarrollo de la propuesta organizacional SIGAM se inicia con una mirada a la gestin ambiental desde la escala nacional y regional, hasta la local, a partir del anlisis de sus dificultades y oportunidades y con miras a aportar a la construccin de un esquema integral de planeacin y gestin ambiental. Reconociendo ese mbito territorial global-, a continuacin se plantea lo que consideramos un deber ser de las relaciones y la coordinacin entre las Corporaciones Autnomas Regionales y cada uno de los municipios en su jurisdiccin, entre cada municipio y la Corporaciones y entre este y sus vecinos, con miras a lograr esa visin regional integral, en el marco de la construccin de una propuesta ambiental para la regin a partir de la cual se definan visiones, objetivos, metas, polticas y estrategias de planeacin y ordenamiento ambiental,
lineamientos y directrices, programas y proyectos concertados, entre municipios y Corporacin (Vase grfico 5). Con base en el trabajo conjunto, concertado y convalidado entre corporacin, Gobernacin y municipios en la construccin de una visin ambiental regional, se procede a la formulacin y aplicacin del Plan Institucional y de las determinantes ambientales que cada municipio ha de tener en cuenta en sus planes de ordenamiento territorial. La coherencia entre la visin y la actuacin regional y municipal y las posibilidades reales de participacin, desde los municipios hacia las corporaciones, se constituyen en ingredientes clave para una acertada gestin ambiental. Como mbito propicio para desarrollar el dilogo, se plantea la conformacin de un Espacio de Concertacin regional - municipal para la Gestin Ambiental, donde la Corporacin, y cada uno de los municipios partcipes, tienen un peso fundamental en la toma de decisiones de planeacin, ya que afectan de manera singular a cada una de las partes. Este espacio ser entonces el mecanismo para
Grfico 5 Concertacin para la actuacin regional
OFERTA
DEMANDA
IDENTIFICACIN DIAGNSTICO PRIORIZACIN: Potencialidades, Problemticas PLANEACIN AMBIENTAL: Objetivos, metas Visin ambiental regional Planes Ambientales Trianuales Planes gestin ambiental regional Directrices ambientales POT
POTENCIALIDADES
PROBLEMTICAS
VISIN REGIONAL Mirada integral
MUNICIPIOS CORPORACIN A. REG.
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Grfico 6 Planeacin regional - Concertacin
Grfico 7 Gestin Ambiental Regional
ESPACIO DE CONCERTACIN REGIONAL -MPAL. DE GA.
Planeacin, actuacin y gestin ambiental regional y local: armnica, integral, coordinada y participativa
Planes Ambientales Regionales
Espacio de Concertacin Regional-Municipal GA

planeacin, actuacin y gestin ambiental regional y local armnica, integral, coordinada y participativa
Planes CAR: PGAR - PAT
Planes municipales
Planes municipales
conciliar y armonizar ideales individuales con una visin e imagen construida colectivamente43 (Ver grficos 6 y 7). Con esta propuesta no se pretende desconocer la autonoma que puedan tener, tanto la Corporacin como los municipios, en el mbito de sus jurisdicciones y competencias; lo que se busca es propiciar canales de interlocucin que puedan ser ms participativos y por ende, productivos, frente a los que hoy existen. Adicionalmente, la ausencia de una visin ambiental regional que oriente la planeacin ambiental regional y local, es una problemtica reiterada, cuya solucin se inicia con la construccin de una visin integral, construida con el consenso y la partici43
pacin de los municipios, como una garanta para que las inquietudes locales se reconozcan, se plasmen y tengan respuesta desde el mbito regional. Como complemento a esta propuesta, y atendiendo a la responsabilidad que tienen, tanto el Departamento como la Corporacin, en la asesora, asistencia, apoyo y transferencia de tecnologas e informacin a los municipios, a continuacin se listan algunas recomendaciones adicionales, sobre asuntos de competencia regional que el SIGAM considera fundamentales para el mejoramiento de los procesos locales, sobre los cuales se identificaron debilidades en el anterior captulo (seccin 1.1.2):
Se debe analizar la posibilidad de otorgar un carcter vinculante a las decisiones tomadas en el espacio de Concertacin, como garanta para el cumplimiento de los acuerdos.

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La Corporacin debera introducir un proceso de descentralizacin (virtual, mediante redes) para favorecer el acercamiento a los municipios de su jurisdiccin (entre la administracin municipal y la entidad), y mejorar los procesos de atencin, informacin y participacin pblica. La Corporacin y el Departamento podran organizar bancos de datos para consulta y sistemas de informacin regional conectados a los municipios, mediante redes, con informacin para el apoyo a la gestin ambiental municipal, donde se incluya no slo informacin bsica y temtica, sino tambin, la relativa a los estudios y proyectos desarrollados por la Corporacin y los municipios, e incluso informacin fornea valiosa para el conocimiento y manejo de las potencialidades y debilidades ambientales y para el mejoramiento a los procesos de gestin. Sobre la revisin del componente ambiental identificado en los municipios y contenido en los planes locales, y su coherencia en los distintos planes, esta labor debe ser responsabilidad de la Corporacin Autnoma Regional, como una funcin de apoyo y asistencia, sin que atente contra la autonoma municipal. Finalmente, el SIGAM considera como fundamental la responsabilidad del Departamento en el proceso de planeacin y gestin ambiental. El departamento debe incluir el tema ambiental en sus pautas y polticas de desarrollo, con el propsito de contribuir en la construccin de una visin ambiental regional integral, que aporte, tanto a la Corporacin como a los municipios, en la formulacin de los diagnsticos y planes ambientales.
frentes: desde el apoyo conceptual y metodolgico, hasta la orientacin de los procesos vinculados a la gestin ambiental municipal, pasando por el fortalecimiento institucional, la educacin ambiental, la participacin comunitaria, entre otras. Muchas de esas dificultades son el resultado, en buena medida, de la visin sectorial y cortoplacista que ha primado en la gestin pblica de las entidades territoriales, por lo tanto su solucin no es responsabilidad exclusiva del Sistema de Gestin Ambiental Municipal; sin embargo, la propuesta organizacional del SIGAM detalla los criterios, componentes, procesos e instrumentos que, en la medida de su aplicacin por parte de los municipios, contribuyen a remediar dichas debilidades. En este aparte hacemos una referencia general sobre cmo el modelo organizacional SIGAM y la Gua Administrativa atienden y retoman los problemas para tratar de mejorar la organizacin municipal, y conducirlos hacia su solucin. 2.1.3. Premisas y criterios bsicos 2.1.3.1 Organizando funciones y competencias. Cada una de las dependencias de la administracin municipal debe tener funciones y responsabilidades ambientales que han de responder, de un lado a las obligaciones y competencias de carcter constitucional, legal y normativo que tiene el municipio, y de otro, a los compromisos asumidos frente a los objetivos y propsitos de la planeacin, el ordenamiento y la gestin ambiental del territorio. El SIGAM seala y precisa las funciones y responsabilidades ambientales, para cada una de las dependencias del municipio, de conformidad con las posibilidades de organizacin previstas para cada una de las tipologas municipales. El Modelo aporta a la organizacin administrativa los elementos y criterios
2.1.2.2 La gestin ambiental en el municipio. La solucin a los problemas de la gestin ambiental municipales, sealados en el captulo anterior, requiere abordar diversos
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fundamentales para la definicin y determinacin de funciones y responsabilidades ambientales, para la clasificacin de las dependencias segn su funcin bsica, y para la adecuacin de la estructura administrativa, de modo que pueda responder a los objetivos y propsitos de la gestin ambiental. Por su parte, la Gua desarrolla el instructivo bsico para la organizacin y funcionamiento de dicha estructura. Frente al manejo de la participacin, son varias las decisiones que el municipio debe tomar, entre ellas: la identificacin de los actores que tomarn parte en el proceso, los niveles de participacin de cada uno, los compromisos adquiridos. El SIGAM aporta a la definicin de las reglas del juego en el tema de la participacin, ya que identifica y desarrolla los instrumentos y mecanismos de participacin y coordinacin, y brinda los elementos para hacerla efectiva con miras a la concertacin de intereses, para la utilizacin ptima de los espacios para la coordinacin, y para que la participacin en ellos sea la deseada y la requerida en la GAM44. El SIGAM destaca el papel de liderazgo que deben asumir tanto el Concejo como el Alcalde Municipal, como cabeza del proceso de gestin ambiental municipal. El Alcalde es la mxima autoridad en el municipio y representa los intereses de los ciudadanos; tal como se anot en pginas anteriores, a su cargo est el manejo de las relaciones interinstitucionales y de otra serie de temas y funciones que son indelegables, como la misma conduccin del SIGAM. Igualmente, el SIGAM destaca el papel y la relevancia que tienen las organizaciones de base en la GAM, como interlocutores validados por las comunidades y a travs de las cuales debe darse, en primera
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instancia, la participacin de la sociedad civil en los espacios de discusin propuestos. Entre stas organizaciones se encuentran: las Juntas Administradoras Locales, Juntas de Comuneros, Juntas de Accin Comunal, Asociaciones Comunitarias, Cabildos, Consejos territoriales, etc. Complementariamente, es importante recalcar sobre el papel que deben jugar las instancias departamentales y regionales en la mejor gestin ambiental municipal, especialmente en lo relativo al apoyo, asesora, asistencia y transferencia de tecnologas e informacin, ya que son muchos los municipios que tienen serias dificultades en stos aspectos.
2.1.3.2 Formalizando procedimientos y procesos. A nivel procedimental, el Modelo ha tenido en cuenta las fases o procesos bsicos asociados a la gestin ambiental y a la sostenibilidad (Normas serie ISO 14000), los cuales se enuncian ms adelante, en el punto 2.2.2 de este captulo. En la propuesta organizacional SIGAM y la Gua de Gestin administrativa se sealan los temas relevantes a la gestin ambiental, que deben ser tenidos en cuenta en la formulacin de los planes: planes de gobierno, planes de desarrollo, planes de ordenamiento, agendas ambientales, planes de accin y gestin de las corporaciones, como parte del proceso de planeacin ambiental, haciendo nfasis en la coherencia que debe existir en el componente ambiental de cada uno de dichos planes y entre los diversos planes, programas y proyectos ambientales. De manera complementaria, la consideracin de los elementos tcnicos y procedimentales asociados a la gestin ambiental,
La propuesta organizacional SIGAM define los instrumentos y mecanismos, y la Gua de Gestin Administrativa los desarrolla.

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proporcionan una herramienta que contribuye a orientar los procesos de planeacin hacia los objetivos de la gestin ambiental municipal. Se han definido una serie de fases relativas al proceso de gestin ambiental; sin embargo, para su adecuado funcionamiento, el municipio debe generar las condiciones requeridas, previas a la formulacin e implementacin de los planes. Adicionalmente, la organizacin institucional del municipio es un sujeto de la accin ambiental, en tal sentido est sometida a regular todos sus procesos de consumo. Para responder a ello, y como parte de las responsabilidades institucionales en la gestin ambiental municipal, se recomienda que todas las dependencias, entidades, institutos y dems instancias que forman parte de la administracin municipal, cuenten con un plan de manejo para la regulacin de sus procesos (internos y externos), productos y suministros45. La administracin municipal debe ser ejemplo y modelo a seguir.
en los distintos niveles. Tales espacios, tanto a nivel interno (integrado por las dependencias de la administracin municipal con funciones y responsabilidades ambientales relevantes) como externo, son el mecanismo para la interlocucin, desde la administracin municipal, con todos los actores vinculados al proceso, donde tienen cabida desde la corporacin autnoma regional, el departamento y los municipios vecinos, hasta los gremios y la sociedad civil.
2.1.3.3 Lazos, nexos y relaciones. Sobre el manejo de las relaciones y la coordinacin, tanto al interior de la administracin municipal, como hacia el exterior, ste tema plantea condicionantes para el SIGAM, que tienen respuesta desde diversos mbitos: El SIGAM define las funciones y responsabilidades ambientales, y determina competencias, niveles de actuacin y jerarquas para los miembros de la administracin municipal, lo que se traduce en la definicin del rol que cada quien juega en el proceso. El SIGAM propone los espacios y las condiciones para la coordinacin y concertacin, para el apropiado desarrollo de las discusiones y la toma de decisiones,
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2.1.3.4 Construyendo enfoques apropiados. El SIGAM introduce un enfoque participativo y proactivo, concebido para hacer y construir y no para prohibir u obstaculizar el proceso de gestin ambiental. Otro ingrediente para la formulacin del SIGAM, tal como se enunci en pginas anteriores, lo constituye el enfoque del municipio como un sistema, en el que intervienen mltiples factores, entre ellos: recursos (naturales, humanos, tecnolgicos, etc.), organizaciones (la administracin municipal, las autoridades ambientales, el SINA, las organizaciones sociales y comunitarias, etc.), elementos de base (leyes, normas, planes, estructuras funcionales, etc.), problemticas (ambientales, sociales, econmicas, de gestin, etc.). Cada una de stas partes debe encontrar su lugar y funcin dentro del sistema para poder conducir los procesos de gestin. Adicionalmente, el SIGAM, se enmarca en los principios de sostenibilidad y desarrollo sostenible, en los trminos en que lo define el Ministerio del Medio Ambiente. En tal sentido, los objetivos y funciones del SIGAM se soportan en los objetivos bsicos de la Poltica Ambiental Nacional, en la medida en que su aplicacin busca la gestin ambiental sostenible para el mejoramiento
Puede ser un Plan de manejo ambiental, un estudio de impacto ambiental, un plan de gestin ambiental, o similar.
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de la calidad de vida para la poblacin, desde la base de la organizacin y el fortalecimiento institucional y con la activa participacin de todos los actores, no slo municipales sino tambin regionales, nacionales e internacionales. Estos objetivos bsicos son:
Grfico 8 Condiciones del desarrollo sostenible

DESARROLLO SOSTENIBLE
ECONMICAS
Crecimiento econmico sostenido. Expansin de mercados. Internalizar costos. Aumento utilidades privadas.
Promover una cultura del desarrollo cuya meta sea el bienestar de la poblacin en condiciones de equidad y armona con el ambiente, integrando la formacin de valores sobre la conservacin de los recursos naturales, la calidad del entorno, el comportamiento poblacional, la participacin ciudadana y las tecnologas de produccin, sobre la base de la equidad presente e intergeneracional. Mejorar la calidad de vida a travs de la solucin de los problemas ambientales que afectan a la poblacin y en especial a los grupos ms desprotegidos. Desarrollar una gestin ambiental sostenible, que permita aumentar la renovabilidad del capital natural, prevenir el deterioro ambiental de los ecosistemas estratgicos, protegiendo la biodiversidad natural y cultural y consolidando la presencia internacional del pas. Impulsar la produccin limpia mediante la introduccin de tecnologas limpias y sistemas de gestin ambientalmente sanos en los procesos productivos. Orientar comportamientos poblacionales mediante la formulacin de una poltica poblacional sostenible que incida sobre las tendencias de las migraciones y asentamientos humanos y que fortalezca la incorporacin de la dimensin poblacional en los procesos de planificacin46.
Finalmente, sobre los problemas de conocimiento y manejo de mecanismos de
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Satisfacer las necesidades humanas bsicas. Mejorar la distribucin. Garantizar participacin y transparencia. Usar tecnologa apropiada.
SOCIALES
MEDIO AMBIENTE
Respetar la capacidad de carga. Conservar y reciclar recursos. Reducir desechos.
FUENTE: Adaptado de Agenda Local 21.
gestin, la respuesta desde el SIGAM se traduce en la identificacin y el esclarecimiento de dichos instrumentos, la inclusin como parte fundamental del modelo organizacional y su desarrollo a travs de los diferentes documentos que lo componen.
2.1.3.5 Esquemas apropiados a las tipologas municipales. Otra de las consideraciones para la formulacin del SIGAM es la definicin de modelos por tipologas de municipios. En respuesta a sta premisa, la propuesta organizacional del SIGAM plantea esquemas organizacionales bsicos para cada una de las tipologas definidas. El Modelo de base sintetiza la realidad y el deber ser de la GAM, en cada una de las tipologas. En tal sentido no representa la realidad especfica de un municipio o del otro, sino la sntesis de ellos. Cada Modelo retroalimenta el avance de las experiencias locales y en cada municipio dicho modelo se ajusta a su propia realidad. Cada uno de los esquemas organizacionales municipales se asemeja al modelo bsico en sus elementos y principios fundamentales, y se aparta de l al atender las particularidades propias de cada sistema municipal. La respuesta organizacional SIGAM: Una propuesta de base ideal para cada tipologa, a ser utilizada como punto de partida en nuevos
Ministerio del Medio Ambiente de Colombia. 1998. Programa de Asistencia Tcnica y Capacitacin para la Agenda 21 Local de Colombia. Capacitacin para Desarrollo Sostenible Local. Ministerio del Medio Ambiente de Colombia (Oficina Asesora de Educacin, Participacin Ciudadana y Poblacin), en cooperacin con: Deutsche Gesellschaft furtechnissche Zusammenarbeit (GTZ) Gmbll, Federacin Colombiana de Municipios, y The international Council for Local Environmental Iniciatives-ICLEI-

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municipios que se correspondan con las caractersticas de las tipologas trabajadas, y un esquema organizacional propio para cada uno de los municipios piloto, ajustado a su realidad actual o posible en el corto plazo. Para este propsito se definieron tres tipologas de municipios, a las cuales responde la propuesta organizacional SIGAM. Los municipios se clasificaron en virtud de su tamao, importancia funcional regional, y su condicin de capitales departamentales y/o de reas metropolitanas prximas alcanzar el milln de habitantes, as mismo, se tuvieron en cuenta criterios de replicabilidad, condiciones de centro nodal y caractersticas culturales para generar pluralidad en el anlisis (Costa Atlntica, Santanderes, Eje Cafetero, Centro del Pas, etc.). Se consideraron igualmente aspectos polticos como la apertura de la administracin para aceptar el trabajo al interior del municipio y consolidar su estructura de gestin. stas tipologas son: Tipologa A: Municipios metropolitanos: Los municipios analizados son Bucaramanga (Santander) y Pereira (Risaralda). Tipologa B: Municipios capitales departamentales y/o con influencia regional: Corresponde a los municipios de Ibagu (Tolima) y Palmira (Valle). Tipologa C: Municipios menores: Corresponde a los municipios de Santa Fe de Antioquia (Antioquia) y Tubar (Atlntico). El esquema organizacional SIGAM comprende la realidad municipal como un gran sistema en el que cada una de sus partes tiene, a su interior, funciones, relaciones y una participacin definida dentro del gran sistema; a la vez el sistema cuenta con objetivos, funciones y relaciones propias que condicionan y orientan las de los subsistemas que lo integran. El SIGAM efectivamente se constituye como un sistema, una forma de organizacin que permite el desarrollo de cada una de sus
piezas componentes, pero siempre en interaccin para lograr los propsitos globales que lo enmarcan. De otro lado, al considerar tres sistemas: Municipios tipo A, B, C, cuya estructura y comportamiento se conocen a travs de las variables aplicadas, quiere decir que podemos identificar y diferenciar los elementos propios de cada sistema, las relaciones e interacciones de cada uno y de ste con su entorno y las condiciones en que cada sistema puede utilizarse como modelo. Los tres sistemas (A, B, C) pueden tener semejanzas en la composicin de sus elementos (todos los municipios deben cumplir con las funciones y responsabilidades ambientales que les otorga la ley), sus relaciones y comportamientos y tambin diferencias en el nivel de aplicacin, en la escala o en su estructura (habr diferencias en la estructura administrativa del municipio segn el tamao del mismo, la poblacin, su distribucin urbana - rural, su capacidad de gestin ambiental, etc.).
2.2 LOS ELEMENTOS DE APOYO AL SISTEMA

El SIGAM es una propuesta organizacional para el adecuado funcionamiento de la administracin municipal. Como tal, identifica los componentes propios a la organizacin municipal, para ordenarlos de cara a la gestin ambiental pblica. Estos elementos, que se convierten en estructurales para el diseo del SIGAM, son: 1. Elementos de orden conceptual: Incluyen los criterios y fundamentos de orden terico relativos a la gestin ambiental considerados para la formulacin de la propuesta organizacional SIGAM. Comenzando con las teoras de modelos y sistemas asociados a la gestin ambiental, su desarrollo busca, adems, aportar a la definicin de criterios y a la construccin
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de un enfoque ambiental para el abordaje del tema en los municipios. 2. Elementos de orden normativo: Desde la Constitucin Poltica y la legislacin que la desarrolla y reglamenta, se definen funciones especficas a las entidades territoriales y a las autoridades ambientales. Este marco legal se constituye en soporte del SIGAM en cuanto vincula cada una de las dependencias de la administracin municipal con sus funciones bsicas en el tema ambiental y como parte de una estructura administrativa y funcional; permite la definicin de responsabilidades para con el medio ambiente y la organizacin, y la determinacin del mbito de actuacin, es decir, las competencias y espacios de intervencin, teniendo presente los principios de coordinacin, concurrencia y subsidiariedad. 3. Elementos de tipo tcnico y procedimental: Consideracin de los elementos metodolgicos, tcnicos y procedimentales, fundamentales para el ejercicio de la gestin ambiental, en cuanto permiten el conocimiento de los recursos, las herramientas para conducir su manejo y el proceso para su planeacin, ejecucin, seguimiento y retroalimentacin permanente. 4. Elementos de orden administrativo: Se considera la existencia, en cada municipio, de una estructura administrativa que, de manera independiente a su nivel de coordinacin,
funcionalidad y operatividad, cuenta con una organizacin que le permite al municipio afrontar, con mayor o menor nivel de eficiencia, unos retos definidos de antemano. El SIGAM busca hacer ms operativa dicha estructura administrativa, de cara a la gestin ambiental municipal, a partir de su organizacin en torno al tema ambiental, y contribuyendo a identificar y definir el papel que cada una de las partes debe asumir en el proceso. 5. Elementos relativos a la participacin de los actores involucrados en el proceso y a la coordinacin de dicha participacin. La gestin ambiental municipal ha de ser un propsito comn y no exclusivo de los administradores pblicos; en este sentido, tanto las instituciones como la comunidad en general tienen compromisos, derechos y deberes que cumplir. Para su operatividad, el SIGAM requiere la definicin de esos actores, de su papel como copartcipes del proceso, y de las reglas del juego que permiten hacer efectivo su aporte y compromiso. En este orden de ideas, a continuacin se desarrollan los elementos estructurales de la propuesta organizacional SIGAM y se definen los componentes, metodologas y procesos, que la integran, comenzando por los normativos, ya que los elementos de orden conceptual se desarrollaron en captulo 1 (Vase esquemas administrativos 1, 2 y 3).

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Esquema 1 Base del Modelo administrativo SIGAM, Parte 1

Normas Constitucionales
GAM
ELEMENTOS NORMATIVOS
Normas de carcter legal Normas reglamentarias
Coordinacin Ambiental INTERNA
ELEMENTOS TCNICOS
Conclusiones del perfil ambiental
Coordinacin Ambiental EXTERNA

ELEMENTOS ADMINISTRATIVOS
Clasificacin de las dependencias municipales por grupos Asignacin de funciones ambientales
ACUERDO MUNICIPAL
Esquema 2 Base del modelo administrativo SIGAM, parte 2

Normas Constitucionales
Artculos 8, 49, 58, 97, 79, 80, 95, 313, 317 Funciones del municipio en materia ambiental Planes de OT. Planes de Desarrollo Planes gestin CAR
Leyes: 99/93, 142/94, 134/94, Otras Comp. Ambiental, objetivos, metas, polticas, estrategias amb. Metas Ambientales Programas ambientales para el municipio Puntos de atencin inmediata
GAM
ELEMENTOS NORMATIVOS
Normas de carcter legal Normas Reglamentarias
ELEMENTOS TCNICOS
Conclusiones del perfil ambiental
Calidad ambiental Planes de OT.
Necesidades ambientales municipio Otras consideraciones locales Mapa institucional. Ent. mpales.
Definicin de las ent. pblicas, privadas, organismos y dems miembros del Consejo Naturaleza de los actos y decisiones
Asp. institucionales
Duplicidad de funciones
Procesos que se desarrollan: Participacin privada, Vacios (funciones)
Aspectos operativos
Ent. encargadas de dirigir, planificar, normatizar o controlar la GAM.
ELEMENTOS ADMINISTRATIVOS
Clasificacin de dependencias municipales, por grupos
Ent. con responsabilidad de proteger los RN, prestar servicios pblicos, educar, promover, divulgar, capacitar y organizar a la comunidad Entidades que adelantan propuestas de desarrollo
Presidencia, Reuniones, Actas Secretara Tcnica, otros
Asignacin de funciones amb.
Para c/u dependencias y entidades municipales, de conformidad con las funciones y responsabilidades del municipio en materia ambiental
ACUERDO MUNICIPAL
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Esquema 3 La coordinacin para la Gestin Ambiental Municipal

Definicin de las dependencias municipales con funciones ambientales Funciones y responsabilidades para cada dependencia Coordinacin: Secretara de Medio Ambiente o quien haga sus veces Definicin de las entidades pblicas, privadas, organismos y dems actores participes Naturaleza de los actos y decisiones Aspectos operativos
Presidencia Secretara Tcnica Reuniones. Actas. Otros Asp. Operativos de la Coordinacin
ACUERDO MUNICIPAL
2.2.1 Elementos de orden normativo Tal como se plante al inicio de ste captulo, el SIGAM se construye desde marco constitucional y legal colombiano, siendo stos, elementos que condicionan y contribuyen a organizar la gestin ambiental municipal por cuanto definen funciones y competencias desde los mbitos del desarrollo, el medio ambiente y la gestin territorial. En respuesta a dichas condicionantes, en este punto se analizan las determinantes de orden constitucional y legal, en especial las Leyes 99 de 1993 y 136 de 1994, se definen funciones, responsabilidades y competencias en medio ambiente y en temas asociados a la gestin ambiental. medio ambiente y los recursos naturales renovables. En el anexo 1 se han transcrito las ms destacadas.
2.2.1.2 Determinantes de carcter legal. En desarrollo de las disposiciones de carcter constitucional, las leyes 99 de 1993 y 136 de 1994, asignaron funciones a las corporaciones autnomas regionales, a los departamentos, los municipios, grandes centros urbanos y a los territorios indgenas en materia ambiental, las cuales han sido revisadas y analizadas (Vase anexo 1). De dicho anlisis resultan fundamentales para el diseo del SIGAM, los siguientes temas: Funciones de las Corporaciones Autnomas Regionales. Disposiciones de La ley 99 de 1993, en su artculo 31. Funciones de los Departamentos en materia ambiental: Segn lo que establece el artculo 64 de la ley 99 de 1993.
2.2.1.1 Determinantes de carcter constitucional. La Constitucin Poltica de 1991, contiene varias disposiciones relacionadas con el manejo, preservacin y defensa del

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Funciones de los Municipios y Distritos en materia ambiental: De conformidad con lo dispuesto en el artculo 65 de la ley 99 de 1993. Funciones de los grandes centros urbanos: De conformidad con lo dispuesto en la Ley 99 de 1993, artculo 66, Los municipios, distritos o reas metropolitanas con poblacin urbana igual o superior a un milln de habitantes ejercern dentro del permetro urbano las mismas funciones atribuidas a las Corporaciones Autnomas Regionales, en lo que fuere aplicable al medio ambiente urbano. Adems de las licencias ambientales, concesiones, permisos y autorizaciones que les corresponde otorgar para el ejercicio de actividades o la ejecucin de obras dentro del territorio de su jurisdiccin, las autoridades municipales, distritales o metropolitanas tienen la responsabilidad de efectuar el control de vertimientos y emisiones contaminantes, disposicin de desechos slidos y de residuos txicos y peligrosos, dictar las medidas de correccin o mitigacin de daos ambientales y adelantar proyectos de saneamiento y descontaminacin. Funciones de los territorios indgenas: Por disposicin del artculo 67 de la ley 99 de 1993, los territorios indgenas tienen las mismas funciones y deberes definidos para los municipios en materia ambiental.
las dems funciones que le asignen la constitucin y las leyes. Por disposicin de los artculo 286 y 287 de la Carta Suprema, los municipios junto con los departamentos, distritos y territorios indgenas, son entidades territoriales que gozan de autonoma para la gestin de sus intereses dentro de los lmites que fije la constitucin y la ley, por lo cual tienen derecho a: Gobernarse por autoridades propias; Ejercer las competencias que les correspondan; Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones; Participar en las rentas nacionales. Conforme a lo dispuesto en el numeral 9 del artculo 313 de la Constitucin Poltica, los concejos municipales pueden dictar las normas necesarias para el control, la preservacin y defensa del patrimonio ecolgico y cultural del municipio, para lo cual pueden dictar normas y estatutos de planificacin ambiental, que atiendan las disposiciones legales de carcter superior. Para garantizar la planificacin integral por parte del Estado, del manejo y el aprovechamiento de los recursos naturales a fin de garantizar su desarrollo sostenible, conservacin, restauracin o sustitucin, conforme a lo dispuesto en el artculo 80 de la Constitucin Nacional, los planes ambientales de las entidades territoriales estn sujetos a la armonizacin. Los departamentos, municipios y distritos con rgimen constitucional especial, deben elaborar sus planes, programas y proyectos de desarrollo, en lo relacionado con el medio ambiente y los recursos naturales renovables, con la asesora y bajo la coordinacin de las Corporaciones Autnomas Regionales a cuya
2.2.1.3 La planificacin ambiental de las entidades territoriales. El artculo 311 de la Constitu-cin Poltica consagr al municipio como la entidad fundamental de la divisin poltico - administrativa del Estado, al cual le confiri la tarea de prestar los servicios pblicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participacin comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir
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Grfico 9 Elementos normativos Normas Constitucionales

Artculos 8, 49, 58, 97, 79, 80, 95, 313, 317 Funciones del municipio en materia ambiental Planes de OT.
Normas de carcter legal
Ley 99/93 Arts. 65-66 Ley 128-134-136-142/94
Normas reglamentarias
Comp. Ambiental Objetivos, metas, polticas, estrategias ambientales Metas Ambientales Programas ambientales para el municipio
Planes de Desarrollo Planes de gestin CAR
jurisdiccin pertenezcan, las cuales deben encargarse de armonizarlos. Teniendo en cuenta que por disposicin constitucional, los concejos municipales pueden adoptar normas para la defensa y preservacin del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, se considera que los municipios deben expedir estatutos de gestin ambiental. Adicionalmente, el componente ambiental de los planes de ordenamiento y desarrollo y la elaboracin de agendas ambientales locales son otro instrumento con que cuentan las entidades territoriales para el ejercicio de la gestin ambiental y que, a la vez, definen compromisos y responsabilidades de la administracin municipal, establecidos en los objetivos y metas de planificacin. En segunda instancia, la legislacin proporciona los elementos para definir el tipo de relaciones que deben darse entre cada una de las dependencias, los mecanismos para su desarrollo y faculta la creacin de espacios para la coordinacin e interrelacin entre las partes. Al definir una estructura organizacional, con funciones y competencias establecidas, se establecen las condiciones
para el ejercicio de la funcin pblica, a la vez que las opciones de relacin: interna y externa. En sntesis, los elementos normativos definen funciones, responsabilidades y competencias ambientales para las entidades territoriales y las autoridades ambientales. Para su cumplimiento, la administracin debe organizarse y distribuir el cumplimiento de dichas funciones, de manera coordinada con los temas inherentes al desarrollo y la gestin pblica, a los sectores de intervencin y a las funciones bsicas de planeacin, ejecucin, seguimiento y control. A su vez, el ejercicio de la planeacin, ejecucin, seguimiento y control, determina nuevas responsabilidades ambientales, manifiestas en los planes, definidos en los objetivos, metas, polticas, estrategias, etc. 2.2.2 Elementos tcnicos y procedimentales Por mandato legal, las entidades territoriales debern elaborar los planes que guen la planeacin del desarrollo econmico y social, la ordenacin del territorio y la gestin territorial, donde los planes son el instrumento en el cual se plasman las decisiones de planeacin

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que orientan el ejercicio de la administracin municipal. Para hacerlo, cuentan con una serie de instrumentos tcnicos, conceptuales y metodolgicos cuyas, consideraciones bsicas se definen a continuacin.
2.2.2.1 Planeacin y ordenamiento territorial. La planeacin se entiende como un proceso de toma de decisiones polticas orientadas a alcanzar un futuro deseado por la sociedad, proponiendo los medios para lograr los cambios deseados y posibles. Por lo tanto, implica una actitud prospectiva entendida como una visin del futuro deseado y posible, que debe expresar las aspiraciones fundamentales de los diferentes actores, y adems, propone las acciones necesarias para lograr los cambios requeridos hacia la situacin deseada. Planificar es la capacidad de prever por anticipado las acciones y programas que un gobierno local, una empresa o una comunidad organizada van a llevar a cabo para lograr unos objetivos determinados, aprovechando, en la mejor forma posible, los recursos y los medios existentes y siempre buscando mejorar las condiciones y la calidad de vida de los habitantes, hombres y mujeres de nuestra sociedad47. Para plasmar las propuestas de desarrollo se cuenta con mecanismos de planeacin para cada uno de los diferentes niveles territoriales, denominados planes; todos ellos debern tener consideraciones ambientales y propuestas de acciones orientadas hacia un desarrollo ms sostenible. Entre stos se encuentran: Plan Nacional de Desarrollo Planes de Ordenamiento Territorial de las Entidades Territoriales
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Planes de Gestin Ambiental de las Corporaciones Autnomas Regionales Planes de Accin de las Corporaciones Autnomas Regionales Planes de Gestin Departamental Planes de Desarrollo Municipal Planes sectoriales en los Municipios Planes de Accin Ambiental Local o Agendas Ambientales Locales Otros procesos de Planeacin en el mbito de comunas o barrios Tambin en cumplimiento de la Ley, todas las administraciones municipales deben contar con un documento legalizado para su perodo de gobierno (programa de gobierno - plan de desarrollo), que establezca claramente los objetivos del desarrollo municipal, las metas a alcanzar y los medios y recursos tcnicos, humanos y financieros disponibles y necesarios para su cumplimiento; as mismo, dicho plan ha de atender los principios generales de la planeacin48. Los planes de desarrollo definidos en la Ley 152 de 1994, son el eje de la planeacin en los municipios. El Plan de desarrollo municipal, que desarrolla, ampla y complementa el programa de gobierno, define las lneas que han de orientar la actuacin de la administracin en su perodo de gobierno, los programas y proyectos especficos, su priorizacin y la asignacin de recursos, de conformidad con las determinaciones de la Ley 136 de 1994. Los municipios tambin tienen la obligacin de formular el plan de ordenamiento territorial y los planes sectoriales. Los departamentos, municipios y distritos con rgimen constitucional especial, debern elaborar sus
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Ministerio del Medio Ambiente de Colombia. 1998. Programa de Asistencia Tcnica y Capacitacin para la Agenda 21 Local de Colombia. Op. Cit. Los principios generales que rigen las actuaciones de las autoridades nacionales, regionales y territoriales en materia de planeacin, de conformidad con la ley 152 de 1994, son: Proceso de planeacin, Autonoma, Coordinacin, Consistencia financiera, Continuidad, Coherencia, Participacin ciudadana, Concurrencia, Subsidiaridad, Complementariedad, Desarrollo armnico de las regiones, Sustentabilidad ambiental, Conformacin de los planes de desarrollo.
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planes, programas y proyectos de desarrollo, en lo relacionado con el medio ambiente y los recursos naturales renovables, con la asesora de las Corporaciones Autnomas Regionales quienes a su vez elaboran los Planes de Gestin Ambiental en armona con la planificacin que en materia ambiental realizan las entidades territoriales49. Por su parte, el ordenamiento del territorio municipal y distrital tiene por objeto complementar la planificacin econmica y social con la dimensin territorial, racionalizar las intervenciones sobre el territorio y orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible, mediante la definicin de las estrategias territoriales de uso, ocupacin y manejo del suelo, en funcin de los objetivos econmicos, sociales, urbansticos y ambientales, el diseo y adopcin de los instrumentos y procedimientos de gestin y actuacin, que permitan ejecutar actuaciones urbanas integrales y articular las actuaciones sectoriales que afectan la estructura del territorio municipal o distrital, y finalmente la definicin de los programas y proyectos que concretan estos propsitos50. El ordenamiento del territorio municipal y distrital se deber hacer tomando en consideracin las relaciones intermunicipales, metropolitanas y regionales; atendiendo las condiciones de diversidad tnica y cultural, reconociendo el pluralismo y el respeto a la diferencia; e incorporando instrumentos que permitan regular las dinmicas de transformacin territorial de manera que se optimice la utilizacin de los recursos naturales y humanos para el logro de condiciones de vida dignas para la poblacin actual y las generaciones futuras.
De otra parte los municipios, a travs de sus diferentes secretarias y departamentos administrativos deben formular e implementar los respectivos planes sectoriales de manera armnica al plan de desarrollo municipal. Entre estos planes se encuentran: el Plan de Inversiones y el Plan de descentralizacin para la administracin del Situado Fiscal, El Plan Ambiental Municipal, el Plan Educativo y los Planes de Accin Sectoriales de vigencia anual; Los Planes Modales de Transporte, el Plan Municipal de Deportes, el Plan de Salud, y el Plan de Agua Potable y Saneamiento Bsico51. El componente ambiental, como ya se ha dicho, deber estar identificado en cada uno de los planes municipales; as mismo, debe existir coherencia en el enfoque ambiental de todos los planes, y entre los planes municipales y los de mbito superior, atendiendo adems las determinantes ambientales del orden regional. Como instrumentos tcnicos tiles para el municipio en la identificacin de dicho componente, estn la Agenda Ambiental y el Plan de Accin Local PAAL, que permiten orientar el desarrollo territorial desde la perspectiva ambiental. Las variables ambientales que deben considerarse en los planes de desarrollo y de ordenamiento territorial de las entidades territoriales pueden consultarse en la legislacin que los regula y reglamenta y en la vasta produccin conceptual y metodolgica que han elaborado entidades como el Departamento Nacional de Planeacin DNP-, el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi IGAC-, el Ministerio de Desarrollo y el mismo Ministerio del Medio Ambiente.
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Ley 99 de 1993. Ley 388 de 1997. Extractado de: Ministerio del Medio Ambiente de Colombia. 1998. Programa de Asistencia Tcnica y Capacitacin para la Agenda 21 Local de Colombia. Op. Cit.

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Grfico 10 Elementos tcnicos

Puntos a atender de manera inmediata.
Conclusiones perfil ambiental COMPONENTE AMBIENTAL EN LOS PLANES
Calidad ambiental Plan de OT. Plan de Desarrollo PAAL - Agenda Amb. Planes Sectoriales
Necesidades ambientales del municipio. Objetivos, metas ambient. Polticas, estrategias. Programas, proyectos. Consideraciones locales. Otros. Mapa institucional. Entidades Municipales con funciones y responsabilidades ambientales. Relacin y/o Duplicidad de funciones ambientales. Procesos que se desarrollan: Participacin Privada Vacios (funciones)
Aspectos institucionales
Respecto a las Agendas Ambientales y los PAAL, la Gua de Gestin Administrativa y el documento Estrategias para la Aplicacin del SIGAM (que forma parte del SIGAM) incluyen informacin sobre variables y metodologas, que permite orientar su formulacin por parte de los municipios. Sobre ste tema, lo que si resulta importante precisar en este documento, es su contribucin a la gestin ambiental municipal. Junto con los Planes de ordenamiento territorial (cuyo mbito y objeto son mucho ms amplios), las Agendas Ambientales y los PAAL, recopilan, sintetizan y espacializan la informacin ambiental municipal contenida en los diferentes planes, y puntualizan desde la visin y los objetivos ambientales, hasta la identificacin y priorizacin de los proyectos fundamentales para el municipio, los cuales se deben traducir en un plan operativo, con perfiles de proyectos, asignacin temporal y presupuestal, entre otros. A partir de dicha identificacin y priorizacin de oportunidades, problemticas y requeri-
mientos municipales de orden ambiental, la administracin cuenta con una gua adicional para la asignacin de funciones y responsabilidades ambientales, a cada una de sus dependencias, as como para orientar la planeacin econmica y la asignacin presupuestal.
2.2.2.2 El proceso de planeacin. Para el ejercicio de la planeacin se han definido etapas que, en trminos generales, parten del diagnstico de la situacin municipal, la identificacin de problemticas y de alternativas de solucin, de los recursos disponibles y las fuentes de financiacin. Se definen responsabilidades y responsables y los mecanismos para la ejecucin de los programas o proyectos identificados y formulados. En resumen, planear el desarrollo implica identificar y ordenar los problemas, ubicar las causas que los generan, definir y priorizar las alternativas para su solucin, asignar los recursos y los medios que se requieren, preparar los programas y ejecutar los proyectos que permitan realizar
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acciones concretas mediante las cuales se cumple con el plan acordado y definido entre todos52. Aunque los procesos de Gestin Ambiental tienen su propia inercia, no podemos olvidarnos de la coherencia y correspondencia que tienen con la gestin pblica. Igualmente la Gestin Ambiental debe inscribirse en el marco general del desarrollo sostenible, en el marco Constitucional y de Poltica Ambiental Nacional. Tal como se expres en pginas anteriores, a nivel procedimental, el Modelo ha tenido en cuenta las fases o procesos bsicos asociados a la gestin ambiental y a la sostenibilidad (Normas serie ISO 14000), involucrndolas en su estructura. Dichas fases son:53 1. Definicin de la poltica medioambiental y asegurar que sea apropiada, orientada hacia el mejoramiento continuo, hacia la prevencin de la contaminacin y el cumplimiento de la legislacin y reglamentacin ambiental aplicable. Debe, adems, proporcionar el marco para y establecer y revisar los objetivos y metas ambientales; estar documentada, actualizada y a disposicin del pblico. 2. Planificacin: Implica establecer y mantener al da los procedimientos para identificar los aspectos medioambientales y los requisitos legales aplicables; considerar ambos en la definicin de objetivos y metas, en la identificacin de los impactos ocasionados con la actuacin, y en el diseo y establecimiento de los programas de gestin. 3. Implantacin y funcionamiento: Implica la definicin y documentacin de funciones, responsabilidades, competencias y niveles de autoridad; la formacin y sensibilizacin para la competencia profesional;
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establecer y mantener al da los procedimientos y los medios para la oportuna y efectiva informacin y comunicacin, tanto interna como hacia el exterior; control a las actividades y ejecuciones; y contar con planes de emergencia y capacidad de respuesta por parte del personal involucrado. 4. Comprobacin y accin correctora: incluye acciones y procesos de monitoreo, seguimiento, evaluacin, prevencin o correccin de impactos, auditora y ajuste. 5. Revisin: Se refiere al examen peridico sobre el cumplimiento de los objetivos y metas propuestos, sobre el desarrollo del proceso y los impactos ocasionados, para el redireccionamiento de las polticas, estrategias e incluso de los mismos objetivos. Tanto en ste punto, como en el anterior, resulta conveniente la utilizacin de indicadores. El ejercicio de la planeacin con enfoque ambiental, se constituye en la base que ordena el conjunto de decisiones polticas, programticas, definidas y formuladas a travs de un proceso planificado, amplio y participativo, que genera las estrategias y acciones necesarias para iniciar una modificacin significativa de las condiciones ambientales, teniendo en cuenta las diferencias biogeogrficas y socioculturales del pas. As, las acciones propuestas estarn planteadas en dos horizontes estratgicos:
Horizonte Contingente: Referido a los procesos y acciones organizadas que deben desarrollarse de manera inmediata con el fin de neutralizar, mitigar, compensar o eliminar los factores que estn configurando problemticas ambientales, con impactos conocidos o potenciales sobre la salud, la vida o el patrimonio de
Ibdem. Adaptado de: Normas UNE 77-801-94 e ISO 14001:1996, sobre Sistemas de gestin Medioambiental.

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las personas, y para la infraestructura productiva y de servicios de la comunidad. Horizonte Estratgico: corresponde a las acciones que deben desarrollarse, en diferentes horizontes de tiempo, orientadas a remover los factores estructurales de los problemas ambientales locales o hacer profundas transformaciones ambientales. Es as como las acciones propuestas para iniciar, ejecutar y terminar el proceso de gestin ambiental, comprenden etapas o momentos estrechamente ligados entre s, los cuales pueden adaptarse a las particularidades de cada escenario. Dichas fases son: Preparacin, Sensibilizacin, Planificacin, Ejecucin, Seguimiento y evaluacin, Continuidad. Cada una se desarrolla en detalle en la Gua de la gestin ambiental. En este aparte slo se define a qu corresponden: Preparacin. Como su nombre lo indica, se trata de la preparacin de la Capacidad Operativa y la construccin de las bases necesarias para desarrollar el proceso de Gestin ambiental: Base institucional, Base tcnica y base fiscal y financiera.
Sensibilizacin. Incluye toda la etapa de preparacin para la participacin, efectiva de todos los actores en los diferentes procesos de toma de decisiones: institucionales, sector econmico y sociedad organizada. Planificacin. Esta etapa no es muy distante de los conocidos procesos de planificacin, con miras a la formulacin de Planes, Programas y Proyectos de Gestin Ambiental. La planificacin ambiental se inicia desde la misma formulacin del Plan de Ordenamiento Territorial y el Plan de Desarrollo Municipal, cada uno de los cuales ha de incluir un componente ambiental en su diagnstico, planteamientos, formulacin de planes, programas, proyectos y actuaciones propuestas, al igual que en los programas de inversin y ejecucin donde se definen y distribuyen los recursos econmicos destinados a la inversin. Fundamentados en estos instrumentos de planificacin, se define el perfil ambiental local y su consecuente plan de accin (plan operativo) y plan de gestin ambiental; este ltimo incluye no slo actuaciones sino que ha de definir
Grfico 11 Procesos e implicaciones
F a s e s d e l P r o c e s o
planeacin - Investigacin
PLANES - PROGRAMAS - PROYECTOS POLTICA NACIONAL AMBIENTAL DETERMINANTES AMBIENTALES PLANES DLLO. - OT. - ACCION REGIONAL AGENDA AMB. - PLANES DE ACCION APLICACIN REALIZACIN ADMINISTRACIN
ejecucin - gerencia
seguimiento - control evaluacin
MONITOREO OPERATIVIDAD - NORMATIVA INSTRUMENTOS TCNICOS INDICADORES: calidad, gestin, sostenibilidad
regulacin retroalimentacin
REVISIN - AJUSTE PROCEDIMIENTOS REGULACIN NORMATIVA SOSTENIBILIDAD PLANEACIN: PLANES. PROGRAMAS PROYECTOS
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actores y su participacin, adems de los mecanismos para el seguimiento, la evaluacin y ajuste permanente. Ejecucin. Corresponde a la realizacin de los programas, acciones u obras definidas en los planes. Implica asignacin de recursos, implica la programacin de tiempos y recursos, y la asignacin de responsables. Seguimiento y evaluacin. Para hacer un efectivo seguimiento y evaluacin se deben tener claros los objetivos y metas a alcanzar, y contar con herramientas para el monitoreo y control a la ejecucin. Continuidad. Se refiere a la retroalimentacin y ajuste requeridos, de conformidad con los resultados de las etapas anteriores, para orientar o reorientar las acciones y el proceso cuando ello se requiera. 2.2.3 Elementos de orden administrativo Los elementos de orden administrativo hacen referencia a la organizacin de la administracin municipal para el cumplimiento de sus funciones, responsabilidades y competencias ambientales.
Se considera la existencia, en cada municipio, de una estructura administrativa que, de manera independiente a su nivel de coordinacin, funcionalidad y operatividad, cuenta con una organizacin que le permite a la administracin municipal afrontar, con mayor o menor nivel de eficiencia, unos retos definidos de antemano. El SIGAM busca hacer ms operativa dicha estructura administrativa, de cara a la gestin ambiental municipal, a partir de su organizacin en torno al tema ambiental, y contribuyendo a identificar y definir el papel que cada una de las partes debe asumir en el proceso. A partir de identificar las condicionantes de orden normativo, tcnico y procedimental, se procede a clasificar las dependencias e instancias que integran la administracin municipal, de conformidad con la funcin bsica que cada una de dichas instancias debe cumplir (de planeacin, de ejecucin, normativa, de seguimiento, etc.), para la posterior asignacin de funciones ambientales especficas. (Ver grficos 12 y 13.)
Grfico 12 Elementos de orden administrativo
A d m i n i s t r a c i n
estructura administrativa normativa funciones competencias articulacin institucional coordinacin interinstitucional
DEPENDENCIAS RESPONSABLES OBLIGACIONES NORMAS, REGULACIN CUMPLIMIENTO RESPONSABILIDADES CAMPO DE ACCION MARCO DE ACTUACION CAPACIDAD DE GESTIN
INTERNA
m p a l.
T I P O L O G I A S
ARMONIA EN LA ACTUACION EXTERNA

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Grfico 13 Elementos de orden administrativo. Sintesis

Entidades encargadas de dirigir, planificar, normatizar o controlar la GAM.
Clasificacin de las dependencias municipales, por grupos
Entidades con responsabilidad de proteger los RN, prestar servicios pblicos, educar, promover, divulgar, capacitar y organizar a la comunidad. Entidades que adelantan propuestas de desarrollo u otras definidas por el municipio.
Asignacin de funciones ambientales
Para c/u de las dependencias y entidades municipales, de conformidad con las funciones y responsabilidades del municipio en materia ambiental, segn el marco normativo expuesto.
Como resultado de este ejercicio, se cuenta con una estructura administrativa ordenada en funcin de los propsitos ambientales y de gestin. Se requiere entonces, establecer relaciones, jerarquas, etc. y los mecanismos para hacer operativa dicha organizacin. 2.2.4 Elementos relativos a la participacin de los actores involucrados en el proceso y a la coordinacin de dicha participacin La gestin ambiental municipal ha de ser un propsito comn de la sociedad y no exclusivo de los administradores pblicos; en este sentido, tanto las instituciones como la comunidad en general tienen compromisos, derechos y deberes que cumplir. Para su operatividad, el SIGAM requiere la definicin de esos actores, de su papel como copartcipes del proceso, y de las reglas del juego que permiten hacer efectivo su aporte y compromiso. La participacin comunitaria es otro de los elementos fundamentales en un sistema de gestin ambiental: Quin, y Con quin se hace la gestin ambiental. Cada municipio debe definir, relacionar y clasificar los actores que se han de vincular al proceso, sobre la base de las consideraciones presentadas en
pginas anteriores. Dichos actores pueden clasificarse segn su mbito de actuacin, o segn la condicin de su desempeo. En tal sentido podemos tener actores de mbito nacional, regional, departamental, municipal e incluso internacional, y stos a su vez pueden ser institucionales, empresariales o comunitarios. A continuacin se hace una breve descripcin de cada uno de ellos; descripcin que se detalla en la Gua de gestin, donde se define el papel que le corresponde a cada uno de los actores, sus responsabilidades y posibilidades de participacin en la gestin ambiental municipal.
2.2.4.1 Los actores internacionales en la gestin ambiental municipal. Los actores internacionales involucrados en la gestin ambiental pueden ser de diversa ndole, dependiendo de la temtica a abordar, de la gestin efectuada para lograr su participacin, del tipo de proyectos a emprender y del tipo de apoyo o cooperacin requerida. Su intervencin puede ir desde la formulacin de polticas globales que guen la gestin, hasta la cofinanciacin de programas o proyectos especficos. Dicha participacin se canaliza mediante programas de Cooperacin Tcnica
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Internacional y se destacan, por su tradicional participacin en asuntos ligados a la gestin ambiental y territorial o al desarrollo de proyectos de desarrollo en Colombia, instancias como: El Banco Mundial, los programas de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD, para el medio ambiente PNUMA, para la Infancia UNICEF y para la Educacin, la Ciencia y la Cultura UNESCO; el Fondo para el Medio Ambiente Mundial, la Organizacin de las Naciones Unidas para la Agricultura FAO, el Programa Mundial de Alimentos PMA, la Organizacin internacional de Maderas Tropicales OIMT, la Organizacin Mundial de la Salud, la Unin Europea, el Banco Interamericano de Desarrollo BID, el Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento BIRF y la Corporacin Andina de Fomento CAF, entre otros54. Otro forma de vinculacin de actores internacionales a la gestin ambiental, aunque de manera menos directa, es aquella relativa a la influencia de los avances y aportes de la investigacin y produccin cientfica y tecnolgica externa, aplicables en procesos o proyectos especficos, que proporcionan mecanismos, herramientas y nuevos enfoques, con lo cual el pas se nutre de conocimientos que pueden ser aplicados en pro del mejoramiento y de una mejor gestin hacia el desarrollo sostenible. En este punto se destaca la elaboracin de normativa para el desarrollo, control y seguimiento, asociada al mejoramiento de procesos industriales, tcnicos y tecnolgicos, produccin ms limpia, gestin ambiental empresarial (Normas serie ISO 9000 e ISO 14000), alternativas tecnolgicas para recuperacin de suelos, aprovechamiento hidrulico, manejo y aprovechamiento de residuos, etc.; Conferencias internacionales y protocolos sobre biodiversidad, desarrollo sostenible y
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mejores ciudades (Estocolmo, Ro de Janeiro, etc.), desarrollo de estndares de calidad ambiental, y el apoyo directo a la investigacin sobre el medio ambiente, entre otros. A efectos del Modelo SIGAM, la vinculacin de actores internacionales resulta de fundamental consideracin, especialmente en lo relativo a la produccin normativa para el mejoramiento de procesos, y a la cooperacin tcnica internacional como una fuente de apoyo directo a una mejor gestin ambiental. En tal sentido el gobierno colombiano ha iniciado una labor a acercamiento internacional, para la solucin de diversas problemticas, lo que se ha traducido en relaciones de cooperacin con diversos pases como Estados Unidos, Alemania, Espaa, Holanda, Suiza, Francia, Brasil, Chile y China, entre otros, con un especial orientacin hacia el desarrollo de estrategias para mitigar los problemas ambientales, especialmente aquellos relacionados con la biodiversidad, el agua, la produccin ms limpia, los bosques, la calidad de vida, los mercados verdes. As mismo, se han firmado iniciativas multilaterales orientadas a la implementacin de actividades que den prioridad a la biodiversidad y al fortalecimiento institucional55.
2.2.4.2 Actores nacionales. Las instancias de orden nacional encargadas de dar los lineamientos bsicos para la actuacin y gestin territorial, a la vez que definen la poltica global y el control sobre su cumplimiento, procuran mecanismos, instrumentos y apoyo financiero para el desarrollo de proyectos especficos y asistencia tcnica en diversos mbitos del desarrollo asociados a la gestin ambiental. As mismo determinan las normas, lineamientos y directrices a seguir segn corresponda a cada uno de los niveles
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Ministerio del Medio Ambiente, Corporacin Andina de Fomento CAF-. 2000. Estrategia de Cooperacin Tcnica Internacional para el SINA. Panamericana formas e impresos. dem.

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territoriales (regional, departamental, municipal), de conformidad con los principios de concurrencia, subsidiariedad y complementariedad. Su pertinencia e intervencin depende del tema implicado en la gestin ambiental, siendo los ms relacionados los Ministerios de Medio Ambiente, Desarrollo, Minas y Energa, Agricultura, Salud y Educacin, Interior (Direccin Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres) y los institutos descentralizados de orden nacional como el DANE, Instituto Geogrfico Agustn Codazzi, DNP, IDEAM, INGEOMINAS, INVE-MAR y en especial los que conforman el SINA.
fundamental en la orientacin y definicin de directrices de planeacin y ordenamiento del territorio departamental, a la vez que en la asesora y asistencia a los municipios del rea de su jurisdiccin, en temas asociados a stos, que se constituyen en base para la definicin de planes de actuacin ambiental en el mbito municipal y regional. La conjuncin de la actuacin regional y departamental en el tema ambiental aporta, entre otras, a la identificacin, definicin, priorizacin y actuacin sobre problemticas territoriales comunes a varios municipios, lo que se traduce en una gestin ambiental ms integral y armnica.
2.2.4.3 Actores regionales y departamentales. Existen actores regionales de diferente nivel, destacndose, por sus implicaciones en la gestin ambiental, aquellos relacionados con la Planeacin del desarrollo y los encargados de la gestin ambiental (CAR). Su participacin est supeditada, en buena medida, a la problemtica global de la regin de su jurisdiccin y a los recursos disponibles, de conformidad con los niveles de desarrollo regional, con las caractersticas de la oferta de recursos, la situacin geogrfica, socioeconmica y cultural. Aportan a una mejor gestin ambiental en la medida que brindan apoyo, asistencia y asesora tanto a departamentos como a municipios y cuentan con planes regionales para orientar la gestin. Por su parte, el departamento, como entidad territorial definida por la constitucin, goza de autonoma para la gestin de sus intereses dentro de los lmites que fije la constitucin y la ley. Dicha autonoma le otorga derecho a: gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que le correspondan, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones; y participar en las rentas nacionales. Como instancia intermedia entre la nacin y el municipio tienen, adems un papel
2.2.4.4 Los actores municipales. La Constitucin Poltica de 1991 consagr al municipio como la entidad fundamental de la divisin poltico - administrativa del Estado, confirindole autonoma para la gestin, lo cual le permite, entre otras: gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que le correspondan, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones; y participar en las rentas nacionales. Adicionalmente, la constitucin y las leyes le asignan funciones y tareas al municipio, entre ellas estn: prestar los servicios pblicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participacin comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes. adicionalmente, por disposicin constitucional, los concejos municipales acuerdan las normas necesarias para el control, la preservacin y defensa del patrimonio ecolgico y cultural del municipio, para lo cual pueden dictar normas y estatutos de planificacin ambiental, que atiendan las disposiciones legales de carcter superior. Bajo estas premisas, el municipio se constituye en el actor fundamental de la gestin ambiental en el rea de su jurisdiccin, para
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lo cual ha de apoyarse en instrumentos y mecanismos tcnicos, legales y gerenciales; en la funcin, competencias y coordinacin con niveles territoriales e instancias de la planeacin y gestin ambiental de mayor jerarqua, y en la participacin de los actores sociales, econmicos, comunitarios y dems, presentes en el municipio (Gremios, Sociedad civil, ONG, Academia, investigacin cientfica y tecnologa, entre otros).
2.2.4.5 Participacin y coordinacin. La clasificacin anterior nos permite ver la amplitud del universo de actores vinculados a la gestin ambiental, con lo cual se hace necesario definir las reglas para la efectiva participacin de cada uno. Al interior del municipio tenemos, en primera instancia, actores institucionales, es decir, las entidades o dependencias que forman parte de la administracin municipal, que generalmente estn representadas en las unidades municipales de asistencia tcnica agropecuaria -UMATAS-, las dependencias orientadas al desarrollo rural, las oficinas encargadas de la prevencin y atencin de desastres y emergencias, otras dependencias vinculadas a los programas sociales, de educacin ambiental y de salud, las que manejan el espacio pblico, parques y zonas verdes, y finalmente, las empresas encargadas de la prestacin de servicios pblicos. Para algunos casos (reas metropolitanas y ciudades mayores) el manejo del tema ambiental se realiza mediante secretaras ambientales, generalmente orientadas al desarrollo rural y con un componente medioambiental, cuya estructura resulta ms amplia y compleja que en los casos anteriores. Pese a ello, las relaciones internas siguen el mismo patrn, determinado por relaciones verticales y carentes cualquier vinculacin de tipo transversal.
Esta situacin, que se revisa en el anlisis de las estructuras municipales, conduce a la importancia de plantear esquemas de relacin y coordinacin interinstitucional, como pieza fundamental para apropiar la gestin ambiental al interior de cada una de las instancias y dependencias que conforman la administracin municipal, a la vez que se constituye en mecanismo de soporte a la ejecucin, seguimiento y evaluacin de los procesos y actuaciones municipales y para la aprehensin y participacin armnica en la gestin regional. Otro grupo de actores institucionales ligados a la gestin ambiental lo constituyen los organismos, instancias y dependencias que ejercen funciones de veedura, control y vigilancia a la gestin pblica del municipio. Los actores externos a la administracin pblica son de diversa ndole, desde los grupos sociales y comunitarios con algn nivel de organizacin, hasta los representantes gremiales, pasando por las fundaciones y organizaciones no gubernamentales, academia y centros de investigacin, empresas de economa mixta, entre otros. Por su complejidad y diversidad resulta inapropiado definir esquemas relacionales y de participacin de stos ltimos actores. Sin embargo, para el municipio resulta factible identificar posibles lneas o proyectos de participacin derivados de intereses e inquietudes comunes, mecanismos de interrelacin o de vinculacin entre la administraciones municipal, las corporaciones regionales y los actores externos; disear alternativas y beneficios que hagan atractiva su participacin y aporte en la gestin municipal, e incluso determinar posibles fuentes econmicas y financieras que faculten dicha participacin. Comenzar con la identificacin, reunin y sistematizacin del listado de actores le per-

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Grfico 14 Actores Participacin - Coordinacin

SINA ADMINISTRACIN ENTIDADES territoriales: planeacin, medio ambiente, dependencias control: veedura, control, seguimiento y vigilancia Polticas Directrices Determinantes Planes Programas, Proyectos Intervencin Evaluacin-ajustecontrol
Estatales Oficiales
Sociales Organizacionales
GRUPOS SOCIALES Y/O COMUNITARIOS ACADEMIA, INVESTIGACIN, FUNDACIONES, ONG, COMUNIDAD EN GENERAL
Participacin Proyectos ecogestin Manejo sostenible Educacin ambiental Cultura ciudadana Propuestas, Iniciativas
mite al municipio contar con un banco de datos con informacin de socios potenciales para el abordaje de su problemtica ambiental56. Se encuentran entonces actores pblicos y privados, sociales e institucionales, permanentes ocasionales y coyunturales. Ante la dificultad de detallar y especificar en diferencias y similitudes, se define su agrupacin en tres categoras, as: actores estatales oficiales, actores empresariales y actores sociales u organizacionales. Los actores oficiales agrupan todas aquellas instancias asociadas al ejercicio la autoridad derivada de la organizacin del Estado, lo que determina una responsabilidad directa en el cumplimiento de funciones y responsabilidades definidas por Ley y derivadas de los mismos principios constitucionales, los
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legales y normativos derivados de sta y los relativos al cumplimiento de la funcin pblica en el ejercicio del poder (Ejecutivo, Legislativo y Judicial). Los actores oficiales sern los primeros responsables de definir y cumplir la poltica ambiental nacional para asegurar el ambiente sano y en consecuencia, de garantizar la calidad ambiental y la sostenibilidad del desarrollo; por lo tanto su tarea primordial est en la planeacin y orientacin de las actuaciones, su control, seguimiento, veedura, evaluacin y ajuste, sobre la base de la sostenibilidad. Como actores empresariales estn los gremios, empresas, industrias y afines, que tienen una gran responsabilidad en la consideracin de los procesos y actuaciones ambientalmente sanos en pro del desarrollo sostenible, lo que implica un accionar en cumplimiento de la poltica ambiental
Socios potenciales identificados segn sus conocimientos, logros o capacidad de aportar a la gestin ambiental municipal.
EXTERNA
A c t o r e s
COORDINACIN
Empresariales
GREMIOS EMPRESAS INDUSTRIAS MIPYMES COMERCIO
Planes, Proyectos Estrategias Participacin Gestin Ambiental Manejo Sostenible
INTERNA
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trazada, a la vez que la introduccin del concepto de gestin ambiental empresarial ligado a procesos de produccin limpia y mejoramiento continuo. Los actores sociales u organizacionales se refieren a la comunidad en general, comunidad organizada mediante grupos sociales o comunitarios, juntas comunales, academia, fundaciones, centros de estudios e investigacin, organizaciones no gubernamentales, etc. Su funcin primordial es la de participar y contribuir con el control, veedura y mejoramiento permanente de las actuaciones oficiales, empresariales y sociales, en pro del desarrollo sostenible. Para cumplir dicha misin deben partir del conocimiento de lo que implican las actuaciones ambientalmente sostenibles y contribuir a ello desde su propia participacin. El detalle para cada uno de los grupos de actores identificados, su papel dentro del SIGAM y los mecanismos para la participacin y coordinacin, entre otros, son desarrollados con mayor detalle en la Gua Administrativa de Gestin Ambiental. El diagnstico de la gestin ambiental permiti identificar una amplia problemtica en el tema de la participacin ciudadana y de la coordinacin, tanto interna como al exterior del municipio. Soportado en dicho anlisis, la propuesta organizacional SIGAM plantea la creacin de espacios para la coordinacin, interna y externa. A nivel regional, el SIGAM propone la conformacin de un espacio denominado Espacio para la concertacin regional - municipal para la gestin ambiental, en cual participan Corporacin y municipios, la identificacin del tema ambiental en la regin y la construccin
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de una visin regional, como punto de partida para la formulacin de planes ambientales regionales que permitan conducir la gestin ambiental tanto regional, como municipal. (Vase la primera divisin del punto 2.1.2 del presente captulo). A nivel municipal, el SIGAM plantea la creacin de espacios para la coordinacin interna, al interior de la administracin municipal, y para la concertacin con los actores externos, donde participan desde la misma corporacin regional y los municipios vecinos, hasta los actores sociales y empresariales. Sobre estos espacios de coordinacin se detalla ms adelante. Para integrar la gestin del municipio con el trabajo de las Corporaciones Autnomas Regionales, teniendo en cuenta que los Acuerdos que expidan los Consejos Municipales no pueden establecer funciones administrativas a las corporaciones, se podra establecer la participacin de dichas entidades como invitados permanentes u ocasionales, segn responda a las necesidades de cada municipio y a las posibilidades reales de cumplimiento57.
2.3. EL SIGAM COMO SISTEMA Los elementos desarrollados, de orden conceptual, normativo, tcnico, procedimental, administrativo y de coordinacin y participacin, confluyen en el desarrollo de la propuesta organizacional SIGAM en cuanto condicionan y soportan la organizacin municipal. En este punto, es importante resaltar que una de las premisas para el diseo del SIGAM ha sido la optimizacin de las estructuras administrativas, para hacerlas ms eficientes y operativas.
Si se estima que la participacin debe ser obligatoria, el Presidente de la Repblica, en ejercicio de la potestad reglamentaria conferida por la Constitucin Poltica (Art. 189), podr reglamentar la Ley 99/93, en los aspectos relativos al SINA, fijando, mediante norma nacional, el establecimiento del SIGAM, al cual podra vincular, de manera obligatoria, a los municipios y a las CARs. Los municipios, al establecer el SIGAM y su respectivos mecanismos de coordinacin, deben establecer tambin las funciones que les corresponde desarrollar, la manera como deben ejecutarlas, al igual que los aspectos operativos para su funcionamiento.

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Grfico 15 Modelo organizacional SIGAM
gestin ambiental, analizados en las pginas anteriores. Estos componentes son interdependientes y a la vez, relacionados entre s: Componente funcional y procedimental: Comprende las funciones del sistema y los procesos de planeacin y gestin ambiental. Componente Instrumental: Comprende los instrumentos, mecanismos y herramientas de apoyo a la gestin ambiental municipal. Componente Administrativo: Comprende la organizacin de las entidades y dependen-cias pblicas, de orden municipal, a cuyo cargo est la gestin ambiental del municipio, y complementado con los espacios para la participacin de la sociedad, las empresas e instituciones pblicas y privadas externas a la administracin municipal. El esquema sistmico es la base a partir de la cual se proyecta un esquema administrativo como modelo global, y para proponer los esquemas administrativos para cada una de las
COMPONENTE ADMINISTRATIVO
SIGAM
COMPONENTE INSTRUMENTAL COMPONENTE FUNCIONAL Y PROCEDIMENTAL
El SIGAM busca adecuar las actuales estructuras administrativas municipales a los objetivos de la gestin ambiental y de la sostenibilidad. En consecuencia, las ajusta y reordena a partir de la definicin de funciones y responsabilidades ambientales y de los espacios para la interrelacin y la coordinacin. Como sistema, el SIGAM est conformado por tres componentes o subsistemas, que se derivan de los elementos vinculados a la
765432109876543210987654321 765432109876543210987654321 765432109876543210987654321

SISTEMA MUNICIPAL FUNCIONES DEL SIGAM INSTRUMENTOS ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA
Grfico 16 Modelo Organizacional SIGAM. Componentes

Normativa Planeacin, seguimiento y monitoreo al proceso Coordinacin: Interna, interinstitucional y externa Consecucin, asignacin y manejo de recursos Tcnica: Monitoreo y control ambiental
Jurdicos y normativos
Econmicos y financieros Tcnicos y metodolgicos Administrativos y operativos Participacin y concertacin Indicadores Dependencias, funciones y responsabilidades ambientales por tipologa municipal Tipologa A Tipologa B Tipologa C
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tres tipologas planteadas: municipios metropolitanos, municipios capitales departamentales y/o con influencia regional, y municipios menores. 2.3.1 Componente funcional y procedimental. Funciones del SIGAM Tal como se anot, ste componente comprende los objetivos y funciones del sistema y los procesos de planeacin y gestin ambiental. Los objetivos del SIGAM y los procesos de la GAM se detallaron en pginas anteriores; a continuacin se desarrollan las funciones del sistema. Como todo sistema, el de Gestin Ambiental Municipal SIGAM- tiene unas funciones bsicas, que se constituyen en pauta para ordenar el sistema y en mecanismo para el logro de sus objetivos. Tanto los objetivos, como las funciones asignadas al SIGAM, se fundamentan en los principios conceptuales de la gestin ambiental y en los principios legales y de poltica ambiental, en el marco de las funciones, responsabilidades y competencias municipales. Con su determinacin se busca enfocar la gestin ambiental municipal y aportar a la conduccin del proceso como parte de la gestin pblica. Adicionalmente, permiten orientar la definicin de las funciones y responsabilidades ambientales especficas de cada una de las entidades, dependencias y personas que integran el sistema, donde se incluyen las dependencias e instancias de la administracin municipal, los actores externos vinculados, y la autoridad ambiental; cada uno de ellos como parte del SIGAM y socios clave para alcanzar la integralidad y eficacia en su aplicacin. Estas funciones son: Funciones de planeacin, ejecucin, seguimiento, monitoreo y control al
proceso de gestin ambiental municipal, de conformidad con los procesos asociados al ejercicio de la gestin ambiental. Funciones de coordinacin, interna y externa; involucrando los principios de participacin. Funciones de financiacin, referida a la consecucin, asignacin y manejo de recursos para hacer econmicamente sostenibles los procesos, y viable, la obtencin de objetivos y metas ambientales. Funciones de normativa y regulacin de los procesos y las actuaciones. Funciones de conservacin y restauracin ecosistmica, lo que involucra el monitoreo, control y mejoramiento de la calidad ambiental. Funciones de apoyo a la investigacin ambiental.
2.3.1.1 Funcin de Planeacin. Preparacin de condiciones locales para iniciar y mantener el proceso de gestin ambiental. Articulacin e integracin de la planeacin municipal con los dems instrumentos de planificacin nacional, regional y local, bajo el principio de armonizacin: Se inicia con la construccin de la Visin ambiental municipal, tanto para el corto, mediano y largo plazo, y la integracin de los planes, recursos, metas, tiempos y responsables, es decir, definir el Para qu, el cmo, cundo, quin y mediante qu, de la gestin ambiental municipal. Inclusin del tema ambiental en la planeacin municipal: Determinacin del componente ambiental y su inclusin en el Plan de Ordenamiento Territorial, el Plan de Desarrollo Municipal y los Planes Sectoriales. Realizar el proceso de Planeacin Am biental mediante la elaboracin de la Agenda Ambiental Municipal o Plan de Accin Ambiental Local.

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2.3.1.2 Funcin de Ejecucin, seguimiento, monitoreo y control al proceso. Involucrar la gestin ambiental y el autocontrol, en los procesos y actuaciones internas de la administracin municipal. Aprovechar las herramientas e infraestructura disponibles, para el monitoreo y seguimiento a la calidad ambiental y a la gestin ambiental municipal. Mantener un control permanente sobre las intervenciones externas que puedan afectar la sostenibilidad municipal y regional, mediante el ejercicio de las funciones y competencias de Polica ambiental. Apoyar a la Corporacin Autnoma Regional, mediante una auditora delegada, para el control de las intervenciones y sus efectos ambientales
autoridad municipal. Establecer mecanismos de coordinacin entre las diferentes instituciones descentralizadas del municipio, y con aquellas que, pese a no depender de la administracin municipal, se encargan de atender servicios o ejecutar obras en su jurisdiccin. Establecer, a travs del Alcalde, contacto con otras instituciones del Estado (Gobernacin, academia, Instituciones Nacionales o internacionales), para el desarrollo de convenios interinstitucionales, acuerdos, apoyo a programas del municipio, etc.
2.3.1.3 Funcin de Coordinacin. a) Coordinacin interna: Definir la estructura administrativa del municipio necesaria para cumplir con los compromisos legales o acordados en materia ambiental Establecer, mediante Acuerdo, las funciones y responsabilidades ambientales de cada dependencia. Definir los mecanismos para la toma de decisiones relacionadas con el tema ambiental. Establecer los mecanismos de coordinacin interna del municipio para el manejo del tema ambiental, segn sus posibilidades, sin que se suplante la responsabilidad del Alcalde
c) Coordinacin externa: Establecer los mecanismos que propicien y faciliten la vinculacin y participacin de la sociedad civil organizada en ONG, gremios, empresarios, accin comunal, asociaciones de jvenes, juntas comunales, comits locales, cabildos verdes, etc., en los diferentes momentos del proceso de gestin ambiental: planeacin, ejecucin, seguimiento, control y monitoreo. Definicin de estrategias y mecanismos de participacin para la discusin de programas y proyectos, iniciativas de ecogestin, responsabilidades, etc.
b) Coordinacin interinstitucional: Establecer contacto con la Autoridad Ambiental Regional correspondiente, para asesora, asistencia tcnica, definicin de programas y proyectos para desarrollo conjunto, apoyo a proyectos prioritarios para el municipio, etc. todo ello, a travs del Alcalde, como primera
2.3.1.4 Funcin de Financiacin. Es funcin de la administracin conocer las diferentes fuentes para conseguir recursos econmicos, tcnicos y humanos para el desarrollo de la gestin ambiental municipal. Estas fuentes son provenientes de los instrumentos econmicos aplicables al municipio (tasas, impuestos, multas etc.) que directa o indirectamente (a travs de la CAR, por ejemplo), pueden ser invertidas en proyectos ambientales del municipio. Otras fuentes de financiacin son los diferentes fondos estatales, mixtos y privados, nacionales o internacionales, los
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cuales se detallan en el anexo 5 de la Gua de gestin. As mismo, el SIGAM establece como una funcin y responsabilidad fundamental, la consecucin, asignacin y manejo de recursos para inversin ambiental y para apoyo a la gestin ambiental municipal, en especial lo relacionado con: Utilizacin de los instrumentos de financiacin y puesta en marcha de acuerdos para mejorar los ingresos municipales e incrementar la inversin ambiental. Gestin para ampliar la inversin y el apoyo de la Corporacin Autnoma Regional, en el municipio. El municipio deber definir los proyectos prioritarios, los que, como parte de la gestin municipal, sern presentados ante las diferentes instancias de financiacin, para encontrarles apoyo financiero. El municipio deber incluir en su distribucin presupuestal, una partida para el desarrollo del SIGAM. El municipio deber asociarse con otras instituciones para sumar recursos y hacer ms eficiente una gestin ambiental conjunta. El municipio deber asignar los dineros suficientes para que los proyectos ambientales no queden inconclusos y poder culminarlos de manera adecuada y oportuna. El manejo de los recursos deber ser claro y transparente. Se facilitar la informacin requerida por las instancias que ejercen vigilancia al manejo de recursos, como la personera, contralora y las veeduras ciudadanas.
Expedicin de las normas ambientales que, por las caractersticas del municipio, se consideren necesarias. Declaratoria local de reas Estratgicas para el municipio que requieren de su conservacin, proteccin, restauracin o mantenimiento, o de las cuales dependa el municipio para el suministro de bienes los ambientales actuales y futuros, o para la prestacin de servicios ambientales.
2.3.1.6 Funciones de Conservacin y Restauracin, de Monitoreo y control ambiental y de Apoyo a la investigacin ambiental. El municipio tiene la obligacin de velar por la calidad del medio ambiente en su territorio. Deber realizar el control ambiental establecido en las normas legales vigentes. Realizar un monitoreo y control de la calidad de sus aguas para consumo humano, de acuerdo con sus competencias. Realizar las acciones policivas que le competen para prevenir y controlar el deterioro ambiental en el municipio. Favorecer las fortalezas y potencialidades ambientales y potenciar los procesos de intervencin orientados hacia la Conservacin y Restauracin de reas estratgicas. Monitoreo y control para el mejoramiento de la calidad ambiental. Apoyo a la investigacin ambiental, mediante la formulacin de acuerdos, vinculacin a comunidades, transferencia de tecnologas e informacin, etc. Estas funciones se cumplen a partir de la definicin de competencias y mediante normas, decretos y los dems actos administrativos que crean organizan, reglamentan o asignan funciones a cada una de las dependencias y organismos del orden pblico y descentralizado. El establecimiento del sistema de gestin ambiental municipal
2.3.1.5 Funcin Normativa y de Regulacin. Formulacin de la Poltica Ambiental Local, coherente con la Poltica Nacional y Regional.

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SIGAM, debe funcionar de manera tal que las actividades que realice el gobierno en materia de planificacin del desarrollo regional, urbano y rural, prestacin de servicios pblicos, construccin de obras pblicas, administracin y control ambiental y sanitario, educacin y cultura ciudadana, prevencin y mitigacin de impactos, y otras, sean coordinadas y armnicas con los objetivos de la poltica ambiental y con los objetivos del Sistema Nacional Ambiental SINA. Para estos efectos, las administraciones municipales deben establecer una dependencia encargada de concertar y cooperar con las corporaciones autnomas regionales y las entidades territoriales circunvecinas en el diseo de normas, polticas y planes ambientales regionales. De otra parte, teniendo en cuenta la estructura administrativa de cada una de las dependencias del respectivo municipio, se deben clasificar las entidades por grupos, con el objeto de coordinar la ejecucin de sus funciones y evitar su posible duplicidad; se recomienda que dicha clasificacin determine: Entidades encargadas de dirigir, planificar, normatizar o controlar la gestin ambiental en el respectivo municipio. Entidades que tengan la responsabilidad de conservar la cobertura vegetal del municipio, y educar, promover, divulgar, capacitar y organizar a la comunidad. Entidades que adelanten proyectos de desarrollo. Conforme la clasificacin hecha se debe proceder a establecer las funciones que en materia ambiental deben desarrollar las entidades que integran el Sistema de Gestin Ambiental Municipal (SIGAM), y se debe crear un organismo, que se encargue de ser el coordinador. Con estos elementos, el SIGAM ordena la estructura administrativa municipal sobre la
base de sus funciones bsicas y dirigido al cumplimiento de las determinaciones constitucionales, legales y reglamentarias. Como resultado se tiene la definicin de funciones, responsabilidades y competencias ambientales, para cada una de las dependencias que conforman la administracin municipal.
2.3.2. Componente instrumental Est conformado por los instrumentos, mecanismos y herramientas de apoyo a la gestin ambiental municipal. El objeto del componente instrumental es facilitar el cumplimiento de las funciones, responsabilidades y competencias municipales en materia ambiental, proporcionar al municipio la gama de ayudas con que cuenta para un mejor ejercicio de su gestin, y favorecer el desarrollo de las relaciones y de la participacin en las acciones y decisiones de la gestin ambiental. El componente instrumental contribuye a un mejor conocimiento y manejo de los recursos naturales, humanos, tcnicos, econmicos, operativos y fsicos con que cuenta el
Grfico 17 Instrumentos para la Gestin Ambiental
TCNICOS
GE
RO S
RE
IE
NC
NC
IA
NA
SIGAM
INSTRUMENTOS - HERRAMIENTAS MECANISMOS
CO OR DI NA CI N
GESTION AMBIENTAL MUNICIPAL
LE
FI
NO RM I AT S VO
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Grfico 18 Instrumentos, herramientas y mecanismos para la gestin ambiental
DE POLTICA
Polticas Directrices Lineamientos Determinantes ambientales

PLANES: MUNICIPALES, DEPARTAMENTALES, REGIONALES
PLANEACIN INSTRUMENTOS TCNICOS EJECUCIN SEGUIMIENTO CONTROL EVALUACIN

Manuales Documentos Cartillas Protocolos Guas
ORDENAMIENTO TERRITORIAL DESARROLLO AGENDAS AMBIENTALES - PAAL

Auditoras ambientales Participacin: Veeduras ciudadanas Redes de monitoreo Sistemas de control y calidad Seguimiento a la inversin Seguimiento y evaluacin a Instrumentos de Planeacin Ambiental Sistemas de informacin - SIG Sistemas de indicadores Observatorios Ambientales
ADMINISTRATIVOS Y GERENCIALES
Procedimientos Sistemas de control, seguimiento y evaluacin a los instrumentos de planeacin
COORDINACIN Y PARTICIPACIN
Audiencia pblica Accin de cumplimiento Accin popular Accin de tutela Accin de nulidad Consulta a comunidades Derecho de informacin Intervencin de terceros Mecanismos judiciales
COORDINACIN Informacin Concertacin Vinculacin a proyectos Convenios, Acuerdos, concertacin Atencin al usuario Consulta popular Educacin para participacin ambiental
JURDICOS Y NORMATIVOS
Acuerdos Decretos Resoluciones Leyes - Normas FINANCIACIN Ingresos corrientes (transferencias, regalas, compensaciones y contribuciones) Recursos de capital (bonos, crditos) Transferencias (situado fiscal, sistema nacional de financiacin) Otras fuentes (crditos internacionales, fondos - programas de apoyo, cooperacin internacional)
ECONMICOS Y FINANCIEROS
ECONMICOS Tributos (tasas tributarias y compensatorias) Subsidios Sistemas de depsito reembolso Creacin de mercados Incentivos tributarios

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municipio, con miras a lograr la sostenibilidad a travs de una efectiva y eficaz gestin ambiental, por cuanto favorece, entre otros, el desarrollo y aplicacin de las normas, la obtencin, asignacin y manejo de los recursos, la elaboracin y utilizacin de instrumentos metodolgicos y tcnicos afines al proceso, la formulacin, evaluacin y monitoreo de los objetivos, metas programas y proyectos ambientales, y de la calidad ambiental municipal, aporta a la formulacin y ejecucin de los distintos planes ambientales, sean stos municipales o sectoriales y brinda elementos para conducir la participacin, la concertacin y la coordinacin con todos los actores. Para obviar la discusin sobre si estos son instrumentos o herramientas o similar, se ha optado por retomar la asignacin que usualmente se da a cada uno de ellos: instrumentos, herramientas y mecanismos. Es as como existen los instrumentos tcnicos, administrativos, econmicos y financieros, gerenciales y jurdico - normativos; herramientas tcnicas y operativas y mecanismos de coordinacin y participacin. Estos elementos de apoyo a la gestin ambiental se presentan y definen en la propuesta organizacional SIGAM y se indican en la Gua Administrativa para la Gestin Ambiental Municipal.
administrativas, referidas a la planeacin, el ordenamiento territorial y/o el ordenamiento ambiental del territorio. Definen la distribucin de usos del suelo, su clasificacin, los programas, proyectos y actuaciones a lugar (de orden sectorial o territorial); los recursos y tiempos destinados para la ejecucin de los mismos, y los dems aspectos que estipule la legislacin. Entre los instrumentos de planeacin de mayor relevancia en la gestin ambiental territorial estn: Plan de Ordenamiento Territorial: El ordenamiento del territorio municipal y distrital tiene por objeto complementar la planificacin econmica y social con la dimensin territorial, racionalizar las intervenciones sobre el territorio y orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible, mediante: 1.La definicin de las estrategias territoriales de uso, ocupacin y manejo del suelo, en funcin de los objetivos econmicos, sociales, urbansticos y ambientales. 2.El diseo y adopcin de los instrumentos y procedimientos de gestin y actuacin que permitan ejecutar actuaciones urbanas integrales y articular las actuaciones sectoriales que afectan la estructura del territorio municipal o distrital. 3.La definicin de los programas y proyectos que concretan estos propsitos.
El Plan de Ordenamiento Territorial que los municipios y distritos debern adoptar en aplicacin de la ley, (...) es el instrumento bsico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal. Se define como el conjunto de objetivos, directrices, polticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo fsico del territorio y la utilizacin del suelo. Los planes de ordenamiento del
2.3.2.1 Instrumentos tcnicos. Los instrumentos tcnicos se agrupan en: De planeacin. De gerencia: ejecucin, seguimiento, control, evaluacin, monitoreo y ajuste o retroalimentacin. a) Instrumentos tcnicos de planeacin. Pueden definirse como los actos expedidos por las autoridades competentes, que conforme a la ley, contienen decisiones
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territorio se denominarn: - Planes de ordenamiento territorial: elaborados y adoptados por las autoridades de los distritos y municipios con poblacin superior a los 100.000 habitantes. - Planes bsicos de ordenamiento territorial: elaborados y adoptados por las autoridades de los municipios con poblacin entre 30.000 y 100.000 habitantes. - Esquemas de ordenamiento territorial: elaborados y adoptados por las autoridades de los municipios con poblacin inferior a los 30.000 habitantes58.
La ley 388 de 1997, de Desarrollo Territorial, define los contenidos bsicos que deben tener los planes de ordenamiento territorial, segn cada uno de los tipos sealados. Sin embargo, en general para todos los municipios, el plan debe contar con la clasificacin del suelo en urbano, de expansin urbana, y rural. Tiene un componente general, uno componente urbano y uno rural y en cada uno se debern sealar las reas de reserva y las medidas para la proteccin del medio ambiente, la conservacin de los recursos naturales y la defensa del paisaje.59 En su elaboracin y adopcin los municipios y distritos debern tener en cuenta determinantes, que constituyen normas de superior jerarqua, como son las directrices, normas y reglamentos expedidos por las entidades del Sistema Nacional Ambiental, en los aspectos relacionados con el ordenamiento espacial del territorio, de acuerdo con la Ley 99 de 1993 y el Cdigo de Recursos Naturales; las regulaciones sobre conservacin, preservacin, uso y manejo del medio ambiente y de los
58 59 60 61
recursos naturales renovables y otras disposiciones producidas por la Corporacin Autnoma Regional o la autoridad ambiental de la respectiva jurisdiccin, especialmente en lo relativo a distritos de manejo integrado y de conservacin de suelos, reservas forestales y parques naturales de carcter regional; las normas y directrices para el manejo de las cuencas hidrogrficas y para la conservacin de las reas de especial importancia ecosistmica; las disposiciones que reglamentan el uso y funcionamiento de las reas que integran el sistema de parques nacionales naturales y las reservas forestales nacionales; y las polticas, directrices y regulaciones sobre prevencin de amenazas y riesgos naturales, el sealamiento y localizacin de las reas de riesgo para asentamientos humanos, as como las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales.60 Adicionalmente, se debe considerar el sealamiento y localizacin de las infraestructuras bsicas relativas a la red vial nacional y regional, puertos y aeropuertos, sistemas de abastecimiento de agua, saneamiento y suministro de energa, as como las directrices de ordenamiento para sus reas de influencia. Y los componentes de ordenamiento territorial de los planes integrales de desarrollo metropolitano, en cuanto se refieran a hechos metropolitanos61.
Los municipios y los distritos debern formular y adoptar los planes de ordenamiento del territorio contemplados en la Ley Orgnica del Plan de Desarrollo y la presente ley, reglamentar de manera especfica los usos del suelo en las reas urbanas, de
Artculo 9, Ley 388 de 1997. Ley 388 de 1997. Artculos 12, 13 y 14. Contenido. Ley 388 de 1997. Artculo 10, numeral 1. Determinantes de los POT. Ley 388 de 1997. Artculo 10, numerales 3 y 4. Determinantes de los POT.

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expansin y rurales de acuerdo con las leyes, optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar los planes sectoriales, en armona con las polticas nacionales y los planes departamentales y metropolitanos62.
Plan de Desarrollo: Es el instrumento que consigna los objetivos, metas y estrategias territoriales y sectoriales de la accin del Estado y las Entidades Territoriales, para el corto, mediano y largo plazo. As mismo, seala los formas, medios e instrumentos de vinculacin y armonizacin de la planeacin en los diferentes niveles (nacional, sectorial, regional, departamental, municipal, distrital, entidades territoriales indgenas), de conformidad con los principios constitucionales de Subsdiariedad, Concurrencia y Coordinacin. El plan de Desarrollo est conformado por un componente general y un plan de inversiones; ste ltimo incluye, principalmente, la proyeccin de los recursos financieros disponibles para ejecucin, la descripcin de los principales programas y proyectos prioritarios de inversin, los presupuestos plurianuales que soportarn los costos de los programas y proyectos considerados, y la especificacin de los mecanismos para la ejecucin. De conformidad con la Ley 152 de 1994, artculo 3, algunos de los principios generales que rigen las actuaciones nacionales, sectoriales, regionales y territoriales en materia de planeacin, asociados a la problemtica ambiental, son:
mico en armona con el medio natural, los planes de desarrollo debern considerar en sus estrategias, programas y proyectos, criterios que les permitan estimar los costos y beneficios ambientales para definir las acciones que garanticen a las actuales y futuras generaciones una adecuada oferta ambiental. i). Desarrollo armnico de las regiones: Los planes de desarrollo propendern por la distribucin equitativa de las oportunidades y beneficios como factores bsicos de desarrollo de las regiones. j). Proceso de planeacin: El plan de desarrollo establecer los procedimientos bsicos que comprendan la planificacin como una actividad continua, teniendo en cuenta la formulacin, aprobacin, ejecucin, seguimiento y evaluacin.
h). Sustentabilidad ambiental: Para

posibilitar un desarrollo socio - econ62 63
Agendas Ambientales: Tienen su origen en el compromiso que firm Colombia, para aplicar la Agenda 2163. Son herramientas de planificacin local que orientan el desarrollo territorial desde la perspectiva ambiental, de conformidad con las propuestas de desarrollo y de ordenamiento territorial Como instrumentos de planeacin ambiental, tienen por objeto fortalecer la gestin ambiental municipal, conocer el estado del medio ambiente en el municipio (urbano y rural), y desarrollar procedimientos polticos y administrativos apropiados tendientes al cuidado, conservacin y mejoramiento de la oferta ambiental, o a la prevencin o solucin de la problemtica ambiental municipal. La Agenda Ambiental se construye bajo el liderazgo y coordinacin de la administracin municipal, con la participacin de los actores institucionales, econmicos y sociales, en la toma de decisiones, la ejecucin,
Ley 388 de 1997. Artculo 7. Competencias. La Agenda 21 es el plan de accin de las Naciones Unidas para lograr un desarrollo sostenible en el siglo XXI, aprobada por 173 gobiernos en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, en Ro de Janeiro. 1992.
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seguimiento y control de todo el proceso de gestin ambiental municipal. La Agenda Ambiental est dividida en dos partes: a) El Perfil Ambiental Municipal, el cual consiste en el anlisis de la situacin ambiental actual del municipio, destacando su oferta ambiental como potencialidad del municipio, y los problemas ambientales tanto urbanos como rurales, en orden de prioridad de manejo para el municipio; b) el Plan de Accin Ambiental Municipal, en el cual se organizan reas o lneas temticas prioritarias, a cada una de ellas se les fijan objetivos, programas y proyectos donde se incluye: el nombre del proyecto, justificacin, entidades participantes en l, objetivos, metas, plazo de ejecucin, costo y financiacin. La agenda ambiental, dentro de las limitaciones de tipo legal, tcnico y financiero, se constituye en el plan operativo ambiental del municipio, y para su desarrollo deber ser coherente con los planteamientos de los planes de ejecucin y de inversiones del municipio. Planes de las Corporaciones Autnomas Regionales, CAR: Como herramienta de planificacin regional, orientan la actuacin y la gestin ambiental, ligando la problemtica de los municipios con las directrices ambientales para el orden regional. Las Corporaciones deben formular, para el rea de su jurisdiccin, los planes de gestin ambiental regional PGAR(decenales), los planes ambientales trianuales PAT-, y definir las determinantes ambientales a considerar por los municipios en sus planes de ordenamiento territorial, as como los planes de accin regional que comprenden un conjunto de programas, proyectos y
actuaciones, algunos de carcter macro y otros que atienden temas especficos, orientados a abordar la problemtica ambiental regional. La propuesta organizacional SIGAM hace nfasis en la coherencia que debe existir entre los distintos planes enunciados: coherencia desde la formulacin de los objetivos y polticas ambientales, hasta la definicin de programas y proyectos y la respectiva asignacin de recursos. Las prioridades ambientales y los recursos destinados a su atencin deben ser consecuentes y tener su clara representacin en la agenda ambiental local y su respectivo plan operativo. b) Instrumentos y herramientas tcnicas para las fases de ejecucin, seguimiento, control, monitoreo y evaluacin. El objeto de este aparte es presentar la amplia gama existente de elementos de apoyo a la gestin ambiental, a la calidad ambiental, y al desarrollo, seguimiento y ajuste del proceso, sin entrar en mayores detalles puesto que sobre dichos temas existe una amplia bibliografa. En trminos generales, entre los elementos de apoyo para las etapas de ejecucin, seguimiento, control, monitoreo y evaluacin, se encuentran: Auditoras ambientales. Participacin: Veedura ciudadana. Redes de monitoreo. Sistemas de control y calidad. Seguimiento a la inversin. Seguimiento y evaluacin a los instrumentos de planeacin ambiental. Sistemas de informacin. SIG. Sistemas de indicadores. Observatorios.
2.3.2.2 Instrumentos administrativos y gerenciales. Como complemento de lo administrativo, los instrumentos gerenciales y opera-

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tivos son mecanismos utilizados por la Administracin y por los particulares para realizar, eficaz y eficientemente, las acciones relacionadas con la funcin pblica que les compete. En el tema ambiental, existen numerosos manuales, documentos, cartillas, etc., cuyo propsito ha sido orientar a las entidades territoriales y a las propias CAR, sobre el proceso de gestin ambiental, lamentablemente estas experiencias no en todos los casos han arrojado resultados positivos debido a la ausencia de instrumen-tos gerenciales, que orienten a los tomadores de decisiones. Convencionalmente, los procedimientos y contenidos se han presentado en trminos excesivamente tcnicos, reduciendo las posibilidades de vinculacin de Alcaldes y jefes de planeacin. Como mecanismos de orden administrativo estn, por ejemplo, la existencia de manuales y procedimientos administrativos internos, precisamente sobre funciones por dependencias, sobre procedimientos de actuacin, otros para el control interno y seguimiento a los planes y programas ejecutivos de las dependencias, las lneas estratgicas institucionales, etc., representados bsicamente en cartillas, manuales, protocolos, y guas, de tipo conceptual, metodolgico, tcnico, operativo, y de gestin. Por su parte, los de tipo operativo son los que contribuyen al control y seguimiento a los procesos, tanto administrativos como de la calidad y gestin ambiental, entre ellos estn: Las redes de monitoreo, los sistemas de control y calidad y de seguimiento a la inversin, los de seguimiento y evaluacin a los instrumentos de planeacin ambiental, los de participacin y cooperacin, la implementacin de observatorios ambientales, los sistemas de informacin, los sistemas de indicadores, entre otros. Estos ltimos se han incluido en el listado de instrumentos tcnicos para la ejecucin, seguimiento y evaluacin.
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En este sentido, el presente documento que contiene la propuesta organizacional SIGAM, al igual que la Gua de Gestin Administrativa, se constituyen como un primer instrumento gerencial y operativo, que adems de contribuir a enfrentar problemticas comunes asociadas a la gestin ambiental y de procurar apoyo tcnico y metodolgico en problemticas especficas, permiten responder los interrogantes ms comunes relativos a la gestin ambiental.
2.3.2.3 Instrumentos y mecanismos para la coordinacin y participacin en la gestin ambiental municipal. Los mecanismos de participacin y coordinacin se consideran estratgicos por estar orientados a la difusin de la informacin ambiental y la participacin de la comunidad en el proceso de gestin ambiental. Estos instrumentos procuran los elementos para garantizar la vinculacin y el aporte de los diferentes actores sociales y comunitarios. Entre estos instrumentos se encuentran: Mecanismos de participacin ciudadana. Mecanismos de coordinacin
a) Mecanismos de participacin ciudadana. La participacin ciudadana es un proceso dinmico que permite la intervencin de los ciudadanos en la construccin fsica y conceptual de la ciudad y de su entorno rural y regional. Se entiende como ...una forma de intervencin social que le permite a los individuos reconocerse como actores que al compartir una situacin determinada, tienen la oportunidad de identificarse a partir de intereses, expectativas y demandas comunes y que estn en capacidad de traducirlas en formas de actuacin colectivas, con una cierta autonoma frente a otros actores sociales y polticos64.
Manual sobre Participacin y Organizacin para la gestin social. Ediciones Foro. Bogot, 1995.
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En congruencia con la Constitucin Poltica, el Cdigo de Recursos Naturales y el Cdigo Contencioso Administrativo, la Ley 99 de 1993 y la Ley 134 de 1994, garantizan a todas las personas naturales y jurdicas el derecho a intervenir en los procedimientos administrativos ambientales. Dependiendo del tipo de demanda o inters de participacin, sta puede clasificarse as65: Participacin Poltica: Se refiere a la participacin ciudadana dentro de un proceso que tiene relacin directa con lo poltico, la cual se ejerce, generalmente, mediante el sufragio o voto, como ocurre con el referndum, revocatoria de mandato, consulta popular o la eleccin popular. Est regulada por la Constitucin Poltica (Art. 40), y su objetivo es que el Estado tome las decisiones expresadas por la mayora de la poblacin. Participacin Administrativa: Se refiere a la posibilidad del ciudadano de intervenir o incidir en la toma de decisiones de administracin, bien como partcipe de un rgano de la administracin (comits de localidades, consejos de participacin, consejos ambientales o consejos directivos de las autoridades ambientales, entre otros), o por su intervencin (individual o colectiva) en los actos o decisiones de la administracin, mediante el planteamiento de sus inquietudes o aportes. Participacin Jurisdiccional: Se refiere a la posibilidad de intervencin ciudadana en los procesos jurisdiccionales, para defender la constitucionalidad o legalidad de las normas, para lo cual se cuenta con mecanismos como la accin de inconstitucionalidad, de nulidad, de tutela y la accin popular. Participacin Comunitaria: Hace referencia a la participacin que se da por fuera de los canales institucionales;
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es decir, cuando la comunidad, sin la injerencia del Estado, se organiza para desarrollar acciones o actividades relacionadas con la ejecucin de una poltica, o de un proyecto institucional o comunitario. Para hacer efectiva la participacin de la sociedad en la gestin ambiental, se cuenta con mecanismos definidos por la Ley, siendo los principales: Audiencia Pblica: Tiene un carcter informativo y busca presentar a la comunidad los aspectos relativos a un programa o proyecto. En la audiencia pblica la participacin de la ciudadana no es decisoria, pero la autoridad ambiental debe tomar en cuenta sus consideraciones; en caso de no hacerlo puede dar lugar a acciones de nulidad. (Ver Ley 99 de 1993, artculo 72). Consulta con comunidades indgenas y negras: Se refiere a la obligacin de consultar a estas comunidades, como parte del trmite para solicitar una licencia o permiso ambiental, cuando ellas sean afectadas por la ejecucin de una obra o proyecto. El propsito de la consulta es conocer y escuchar las inquietudes de los grupos afectados, con el fin de tomar las medidas necesarias para proteger su identidad cultural, tnica y econmica. (Ver: Constitucin Poltica de 1991, Ley 99/93, Ley 70/93 y Decreto 1320/98). Accin de Nulidad: Es el mecanismo mediante el cual una persona natural o jurdica puede solicitar la nulidad de un acto administrativo que afecte el medio ambiente. (Ver Ley 99 de 1993, artculo 73). Intervencin de Terceros: Permite a cualquier persona hacer parte de un expediente relacionado con el trmite de una licencia o permiso ambiental para
Clasificacin tomada de: FONADE, DNP, QUINAXI. Guhl Nannetti, Ernesto y otros. 1998. Op. Cit. Pg. 59 y siguientes.

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el uso de los recursos naturales renovables. (Ver Ley 99/1993, Art. 69). Mecanismos Judiciales: Mediante los cuales se llevan a litigio los temas o conflictos ambientales. Se destacan la Accin de Tutela y la Accin Popular, que pueden ser utilizadas por cualquier persona vulnerada o amenazada por una accin u omisin de las autoridades o los particulares; y la Accin de Cumplimiento, para cuando no se han cumplido efectivamente las normas o los actos administrativos. Otros mecanismos son el Derecho de peticin de informacin y el derecho a intervenir en los procedimientos administrativos.
Administradoras Locales, las Juntas de Accin Comunal, los Comits de Veedura, las Asociaciones Comunitarias, los Cabildos Verdes, los Consejos Territoriales, los Grupos Rurales, entre otros.
c) Acciones e instrumentos de apoyo a la GAM. La educacin ambiental . La educacin ambiental no es un mecanismo de participacin o coordinacin; sin embargo, se incluye en este aparte por considerarse un instrumento fundamental de la gestin ambiental que, de un lado, aporta a la creacin e condiciones y la generacin de una cultura ambiental, y de otro, favorece la participacin y el logro de consensos.
Se entiende como el proceso que le permite al individuo comprender las relaciones de interdependencia con su entorno, a partir del conocimiento reflexivo y crtico de su realidad biofsica, social, poltica, econmica y cultural. Debe partir del conocimiento del entorno, de sus riquezas y potencialidades, de la diversidad natural y cultural. Este proceso debe generar, en el educando y en su comunidad, actitudes de valoracin y respeto por el ambiente, y de esta manera, propiciar un mejoramiento de la calidad de vida, en una concepcin de desarrollo sostenible. En la medida en que la Educacin Ambiental propende por la construccin de actitudes y valores de respeto a todas las formas de vida, implica un cambio de comportamiento de los individuos y la sociedad frente a su medio, y traspasa las aulas escolares para convertirse en una vivencia permanente haciendo ms tenue la diferencia entre educacin formal y no formal66. Adems de involucrar el componente ambiental en el pensum acadmico, y
b) Mecanismos de coordinacin. Los mecanismos de coordinacin tienen mucha relacin con los de participacin y en ocasiones se confunden. Su objetivo es procurar los espacios o condiciones para lograr la concertacin y el acuerdo tanto al interior de las instancias de la administracin pblica, como entre sta y los actores externos o ajenos a la administracin. Se destacan: el adecuado manejo y difusin de la informacin, la atencin al usuario, la vinculacin de los actores a proyectos o programas institucionales, la consulta popular, la concertacin y el desarrollo de convenios u otras formas de acuerdos.
Adems de procurar los espacios y mecanismos para facilitar la coordinacin y concertacin entre las partes, para el SIGAM resulta vital la vinculacin de la sociedad y los particulares. Para ello, la administracin municipal deber aprovechar los canales y organizaciones existentes en cada municipio, como una forma eficiente de llegar a las minoras a travs de sus representantes; entre stos grupos se destacan: las Juntas
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Conceptualizacin del grupo de trabajo. Ministerio de Educacin Nacional- Instituto de Estudios Ambientales IDEA.
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hacerlo transversal a los distintos sectores del desarrollo, el municipio cuenta con diversos instrumentos para promover la educacin ambiental, entre los que se encuentran las pautas publicitarias, los programas radiales, informacin visual, campaas ciudadanas, actividades culturales y las relacionadas con centros de estudios o investigacin.
territorial son adoptados mediante Acuerdo expedido por el Concejo Municipal, o en su defecto, mediante Decreto expedido por el Alcalde. De otra parte los alcaldes municipales cuentan con una funcin reglamentaria, prevista en la ley 136 de 1994, que los faculta para dictar las disposiciones necesarias para hacer cumplir los acuerdos dictados por los concejos municipales. Este instrumento le permite a los alcaldes adoptar las medidas del caso para poner en marcha las disposiciones que en materia ambiental haya adoptado el concejo del respectivo municipio. La adopcin de la estructura administrativa municipal y la asignacin de funciones a cada dependencia son otra de las facultades legales del Concejo Municipal69. La misma adopcin del SIGAM debe hacerse mediante Acuerdo adoptado por el Consejo Municipal, o mediante Decreto expedido por el Alcalde. Finalmente, los particulares tambin cuentan con instrumentos jurdicos para exigir el cumplimiento de las normas adoptadas por el municipio. Dichos mecanismos fueron presentados en el aparte anterior sobre participacin ciudadana.
2.3.2.4 Instrumentos jurdicos y normativos. Los instrumentos jurdicos y normativos se refieren bsicamente a la facultad de expedicin de normas, sean stas Leyes, decretos, ordenanzas o acuerdos. Especficamente para los municipios, estos cuentan con instrumentos jurdicos para la gestin ambiental definidos por la Constitucin Poltica de 1991 y la legislacin complementaria, donde la competencia de expedicin de normas debe hacerse de conformidad con los principios de gradacin normativa, armona regional y rigor subsidiario67. As por ejemplo, en el tema ambiental, los concejos municipales estn facultados para dictar las normas necesarias para la defensa y preservacin del medio ambiente y los recursos naturales renovables68. Igualmente, pueden establecer, dentro de los lmites que fije la ley, los impuestos, tasas y contribuciones necesarias para el cumplimiento de las funciones municipales, y crear exenciones tributarias como estmulo a las buenas prcticas ambientales. Temas como la clasificacin del suelo, y el ordenamiento de usos del suelo, realizado mediante los planes de ordenamiento territorial en cumplimiento de la Ley 388 de 1997, incluyen por ley el componente ambiental. Los planes de ordenamiento
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2.3.2.5 Instrumentos econmicos y financieros. Como instrumentos econmicos aplicados usualmente a la gestin ambiental estn: los tributos (tasas o impuestos a pagar por la contaminacin o impacto ambiental causado), subsidios (incentivos que recompensan las buenas prcticas medioambientales), sistemas de depsito - reembolso (combina los dos anteriores) y creacin de mercados (tributos establecidos por la autoridad por el uso del medio ambiente).
Artculo 63 de la ley 99 de 1993. Artculo 313 de la Constitucin Poltica de 1991. Ley 136 de 1994

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Tradicionalmente los instrumentos econmicos se han utilizado para el control de la contaminacin, pero tambin pueden ser efectivos para el manejo y el uso racional de los recursos naturales renovables como el agua y el bosque, etc.70. En Colombia, los ms empleados en la gestin ambiental han sido los dos primeros, mediante el cobro de tasas retributivas (cobros por contaminacin), compensatorias (para garantizar la renovacin de los recursos naturales renovables) y por el uso de recursos como el agua (Ley 99 de 1993) y por el aprovechamiento forestal y pesquero (Cdigo de Recursos naturales). A su vez los subsidios se han aplicado como descuentos, exenciones tributarias y como subsidios directos; utilizados generalmente por el nivel nacional se han destinado especialmente como incentivo a la produccin limpia, para la adquisicin de equipos y sistemas para el control de la contaminacin, como impulso a la investigacin medioambiental, y para incentivar actividades forestales (de reforestacin y conservacin)71. Estos instrumentos estn regulados por la Ley (Constitucin Poltica, Ley 99 de 1993 y Estatuto Tributario, principalmente) y sobre sus posibilidades de aplicacin local se profundiza en el anexo 3 y en la Gua de Gestin Ambiental, anexo 5. Finalmente, resulta conveniente iniciar el planteamiento de propuestas sobre incentivos tributarios para los municipios, que permitan a una entidad de carcter pblico percibir ingresos o exenciones en respuesta a sus buenas prcticas ambientales, retribuciones que a la fecha slo pueden recaudar los particulares o la empresa privada.
2.3.2.6 Instrumentos de financiacin. Otro de los grandes problemas institucionales asociados con la GAM confluye en la falta de presupuesto para la financiacin de la inversin ambiental y en la debilidad de las entidades territoriales para conseguir recursos. Existen varias posibilidades para ampliar los presupuestos ambientales; no obstante, la falta de capacidad para formular, presentar y negociar proyectos, hace que estas opciones sean subutilizadas. Los instrumentos de financiacin son los mecanismos a travs de los cuales la Administracin municipal obtiene los recursos necesarios para ejecutar las actuaciones, programas, proyectos y dems, para adquirir los inmuebles y dems bienes que se requieran para los mismos propsitos, y para compensar las cargas a favor de los afectados por decisiones administrativas que se adopten en materia de ambiental. Su finalidad es apoyar la realizacin de planes, programas y proyectos y se constituyen como las fuentes de obtencin de recursos econmicos para lograr los fines propuestos. En la gestin municipal, las principales fuentes de financiacin son: Ingresos Corrientes: transferencias del sector elctrico, participacin en regalas y compensaciones por explotacin de recursos naturales, contribuciones por valorizacin. Recursos de capital: bonos, crditos (internos, externos y de proveedores). Transferencias: situado fiscal, participacin en ingresos corrientes de la nacin, sistema nacional de financiacin. Otras fuentes son los crditos internacionales, los fondos y/o programas de apoyo a acciones medioambientales, y la cooperacin internacional72.
70 71 72
FONADE, DNP, QUINAXI. Guhl Nannetti, Ernesto y otros. 1998. Op. Cit. Pg. 146. Ibd. Ibd.
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Como instrumento importante para financiar la inversin ambiental est la Cooperacin Tcnica Internacional que es la accin conjunta que se realiza entre los gobiernos de los pases, y entre stos y los organismos internacionales, para apoyar el desarrollo econmico y social de la poblacin. La CTI en medio ambiente promueve la asociacin de dos o ms partes interesadas en la conservacin, manejo y uso sostenible de los ecosistemas, con objetivos comunes y logros que beneficien a los entes involucrados (...). El apoyo de la comunidad internacional comprende, no solamente el aporte de la fuente cooperante, sino el aporte del pas beneficiario del proyecto. En esta medida, el pas o la entidad receptora de recursos internacionales debe contar con recursos de contrapartida, que demuestran su compromiso con el proyecto, as como su inters particular en el mismo. En casos muy especficos se presenta la donacin, que puede ser en dinero o en equipos, aunque la tendencia es comprometer a las partes con aportes significativos para cada una de ellas73. Las posibilidades que brinda la Cooperacin Tcnica Internacional en el mbito de la gestin ambiental son mltiples y variadas. El Modelo SIGAM parte de la base de su coordinacin a travs de los mecanismos establecidos por el Ministerio del Medio Ambiente para la presentacin y aprobacin de proyectos y para el acceso a las diferentes fuentes de financiacin y participacin, oficiales o no, del mbito internacional. Dicha documentacin deber hacer parte de la informacin clave para suministrar a los municipios. (Vase anexo 4).
el Modelo como una propuesta organizacional, que busca: Optimizacin de la estructura administrativa municipal: a partir del anlisis de las estructuras actuales segn cada una de las tipologas planteadas y de su funcionamiento. El SIGAM no pretende la generacin de nuevas estructuras sino la adecuacin y mejoramiento de las existentes. Definicin de funciones y responsabilidades ambientales por dependencias, segn tipologas: la nueva organizacin se fundamenta en la revisin, organizacin, definicin y articulacin de funciones y responsabilidades ambientales, por dependencia y segn la realidad local en cada una de las tipologas. Generacin de espacios para la coordinacin interna y la relacin con los actores externos. Para garantizar la coherencia, la planeacin ambiental y su seguimiento y la participacin activa de todos los actores, de manera clara y organizada, con miras y propsitos comunes. El componente administrativo est constitui-do por las entidades y dependencias pblicas, de orden municipal, a cuyo cargo est la gestin ambiental del municipio, y complementado con los espacios para la participacin de la sociedad, las empresas e instituciones pblicas y privadas externas a la administracin municipal. En consecuencia, el SIGAM debe considerar, por tipologas, las dependencias necesarias para realizar la gestin ambiental y para cumplir con las funciones y responsabilidades ambientales asignadas al municipio. Para ello, el municipio debe contar con: Dependencias: Con funciones y responsabilidades ambientales. Procesos: De planeacin, ejecucin, seguimiento y ajuste.
2.3.3. Componente Administrativo El componente administrativo en el SIGAM responde al planteamiento inicial de abordar
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Ministerio del Medio Ambiente. 2000. Colombia ambiental. CD-ROM, documento CTI.

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Relaciones: Horizontales y verticales. Internas y hacia el exterior. Espacios: De comunicacin, informacin, concertacin y coordinacin. Recursos e Insumos: Humanos, tcnicos, metodolgicos, conceptuales y de informacin. Productos: Normas, proyectos, controles, resoluciones, acuerdos, etc. Estos requerimientos tendrn un desarrollo en correspondencia con la tipologa a la cual corresponde cada municipio, con su potencial y problemtica ambiental, con las necesidades del municipio y con su capacidad de gestin. El componente administrativo recoge y sintetiza los elementos vistos a lo largo del presente captulo; para su constitucin es necesario ligar los elementos normativos (las funciones, responsabilidades y competencias ambientales asignadas al municipio mediante la Constitucin y las Leyes), con los elementos tcnicos (las responsabilidades ambientales definidas mediante los instrumentos de planeacin, y los aspectos institucionales y procedimentales relativos a su realizacin), y con los elementos administrativos, mediante los cuales se definen las funciones generales asociadas al proceso, se determinan dependencias y se asignan funciones y responsabilidades especficas a cada una, de conformidad con su funcin bsica. (Vanse esquemas 1 y 2). El resultado de este ejercicio es un organigrama organizacional, con dependencias que tienen asignadas funciones y responsabilidades ambientales concretas, lo que les define un papel dentro del sistema. La experiencia nos muestra la existencia de una serie de funciones ambientales dispersas por varias dependencias, sin que exista un hilo conductor. El SIGAM propone la creacin o reestructuracin de una dependencia a cuyo cargo est el tema ambiental, que ser
la encargada de liderar, conducir y coordinar el tema en el municipio. Este liderazgo est, en primera instancia, en manos del Alcalde, y del Secretario de Medio Ambiente, o quien haga sus veces. La constitucin de una secretara, oficina o unidad ambiental, o la reestructuracin de una ya existente, es decisin de la administracin municipal. El SIGAM plantea las condiciones, las funciones y responsabilidades que el municipio debe asumir en el tema ambiental y desarrolla un esquema o modelo organizacional bsico, el cual deber ajustarse a cada realidad municipal, dependiendo de la tipologa a la cual el municipio corresponda, y de su capacidad de gestin local. En este punto contamos con las piezas del sistema, cada una de ellas con un papel definido, y coordinadas por la Secretara de Medio Ambiente o quien haga sus veces. Se hace necesario, entonces, consolidar una estructura que pueda reunir todas las piezas y actores del sistema, a fin de concertar intereses e iniciar una construccin colectiva. Para ello, se plantea la generacin de espacios de coordinacin, como el fundamento para la integracin de todos los componentes, elementos y actores asociados a la Gestin Ambiental Municipal, conforme a lo planteado en el esquema 3. Tal como se ha expresado, tanto la estructura administrativa, las funciones, responsabilidades ambientales, como los espacios de coordinacin con sus consideraciones operativas, deben ser adoptados legalmente por el municipio. Los Concejos Municipales pueden crear, mediante Acuerdo, el Sistema de Gestin Ambiental Municipal SIGAM que se conforme por el conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e instituciones, y otros, que regulen la gestin ambiental de cada uno de los municipios.
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La coordinacin para la gestin ambiental municipal tiene dos niveles, uno interno de carcter permanente y otro de proyeccin externa, con carcter extraordinario, para la convocatoria y la participacin de los actores externos a la administracin municipal. (Vanse esquemas 4 a 6). La coordinacin interna: Agrupa a todas las dependencias e instancias de la administracin municipal a las cuales se les han asignado funciones y responsabilidades ambientales. El proceso est liderado por el Alcalde, y su coordinacin est a cargo de la secretara, oficina o unidad municipal de medio ambiente, o quien haga sus veces, que es la encargada de conducir la gestin ambiental en el municipio, para lo cual debe contar con el apoyo de todas las dependencias que tienen a su cargo funciones ambientales. (Vase esquema 4). La coordinacin interna ha de funcionar, segn la conveniencia para cada municipio, ligado al Consejo de Gobierno, o bien, como un espacio de reunin independiente; lo realmente importante es que haya coordinacin y relaciones horizontales entre las distintas dependencias a cuyo cargo est el tema ambiental municipal. Por su parte, la coordinacin externa se constituye como el escenario propicio para la vinculacin de todos los actores externos a la administracin municipal, bien sean de carcter pblico o privado, institucional, empresarial o comunitario. (Vase esquema 5). Para su adecuado funcionamiento, el municipio debe determinar quines son los actores llamados a participar en dicho espacio, y definir los aspectos operativos, de convocatoria, la naturaleza de los actos y el carcter vinculante o no de las decisiones que all se tomen, entre otros. El Alcalde Municipal y la Secretara de Medio Ambiente (o quien haga sus veces) son las figuras clave de ambos espacios de
coordinacin. La labor a ejercer por parte de la Secretara de Medio Ambiente, a nivel interno, es bsicamente de coordinacin en el tema ambiental, como el doliente principal y orientador de los procesos, de conformidad con las determinaciones de planeacin y ordenamiento territorial y las directrices del Alcalde Municipal. Dicha funcin no implica dependencia o subordinacin desde las dems dependencias o instancias de la administracin municipal. A nivel externo, la Secretara de Medio Ambiente (o quien haga sus veces), tiene a su cargo la secretara tcnica en el espacio para la coordinacin externa. Una sntesis de estos espacios de coordinacin interna y externa puede apreciarse en el esquema 6, en el cual se conectan ambos espacios para mostrar el escenario ideal de la coordinacin para la gestin ambiental municipal. Mediante el modelo de la estructura organizacional SIGAM se busca concretar las funciones de mbito interno, con las externas, como paso previo a la definicin de organigramas funcionales. El SIGAM es una propuesta que permite adaptarse a cada realidad municipal, con lo cual su flexibilidad permite que cada municipio, segn su conveniencia y oportunidades, constituya su organigrama funcional sobre la base del modelo SIGAM. El SIGAM plantea una estructura bsica, en la que se definen las dependencias, empresas comerciales, institutos descentralizados, y dems, que conforman la estructura administrativa municipal, y que tienen una clara funcin ambiental. Sobre esta base se construye la propuesta organizacional SIGAM; es decir, el modelo bsico, a partir del cual se concretan los modelos por cada tipologa, atendiendo a la realidad local. Dicho organigrama relaciona entonces las dependencias, instancias y actores, tanto al

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interior de la administracin municipal, como aquellos externos relacionados al tema. (Vase esquema 7). Este organigrama se ha diseado sobre la base de la clasificacin de las entidades y dependencias asociadas a la gestin ambiental municipal, la definicin de sus
funciones y responsabilidades ambientales desde la base normativa, y en atencin a la realidad local vista a travs de las experiencias piloto. Constituye, como ya se ha dicho, un esquema bsico -Modelo del deber ser- que tendr una representacin especfica para cada una de las tipologas municipales estudiadas.
Esquema 4 Coordinacin Ambiental Municipal Interna
Esquema 5 Coordinacin Ambiental Municipal Externa
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Esquema 6 Los Espacios para la Coordinacin del SIGAM
* Secretara de Medio Ambiente o quien haga sus veces
Esquema 7 Estructura Organizacional SIGAM

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2.4 LA PROPUESTA ORGANIZACIONAL SIGAM POR TIPOLOGAS El Modelo SIGAM, como vimos inicialmente, debe dar respuesta a tres tipologas de municipios: municipios metropolitanos, municipios capitales departamentales y/o con influencia regional, y municipios menores. En esta parte del documento se desarrollan las distintas versiones del Modelo SIGAM aplicables para cada una de las tipologas planteadas. Para desarrollar cada uno de los modelos tipolgicos se tuvieron en cuenta varias consideraciones: El anlisis de la gestin ambiental, como proceso ligado a la gestin pblica, segn la situacin actual de seis municipios colombianos, dos por cada una de las tipologas planteadas. El anlisis funcional de las actuales estructuras administrativas, en los mismos municipios. La actual asignacin y cumplimiento de las funciones y responsabilidades ambientales, tanto las definidas mediante los respectivos acuerdos municipales, como las que competen al municipio por determinaciones constitucionales y legales. Esto con el objeto de revisar si en la prctica se estn cumpliendo, o no, dichas funciones, y cmo se da su cumplimiento. El tipo de relaciones existentes entre las distintas dependencias, entidades e instituciones que conforman la administracin municipal, para el cumplimiento de los objetivos y funciones ambientales. Las nuevas responsabilidades que el municipio debe asumir para el cumplimiento de los objetivos, metas, programas y proyectos ambientales, establecidos en cada uno de los planes municipales (de desarrollo, de ordenamiento territorial, etc.). La capacidad de gestin ambiental local, segn la calificacin obtenida en cada municipio.
Las problemticas y potencialidades identificadas mediante la formulacin y puesta en comn, de las Agendas ambientales municipales, elaboradas como apoyo al desarrollo del proyecto, y las implicaciones de su resultado, frente a las nuevas responsabilidades ambientales que el municipio deba asumir para ejecutar el plan operativo de dichas agendas, esto, en comparacin con el actual organigrama funcional existente en cada uno de los municipios analizados. La informacin municipal correspondiente a la identificacin de fortalezas y problemticas asociadas al ejercicio de la gestin ambiental, se resume en el anexo 5. Por su parte, las Agendas ambientales formuladas para cada uno de los municipios, en versin resumida, forman parte del presente trabajo y se encuentran en documentos independientes. Como una breve sntesis del anlisis efectuado sobre la gestin ambiental en cada uno de los municipios, a continuacin se listan los aspectos ms relevantes para el planteamiento del Modelo SIGAM por tipologas, que se presenta en este captulo. (Vase anexo 6). Dichos aspectos son: Sobre la asignacin de funciones y responsabilidades ambientales en las actuales estructuras administrativas, para todos los casos, stas se encuentran dispersas entre las distintas dependencias, sin que exista una conexin entre la labor de una y otra, por lo tanto, el accionar en el tema ambiental es aislado e inconexo. As mismo, muchas funciones ambientales no aparecen relacionadas en los actuales esquemas funcionales, bien sea porque en la actualidad no se estn cumpliendo, o porque su relevancia es mnima. El tema ambiental, en consecuencia, aparece desperdigado por toda la estructura administrativa, sin que exista, en la mayora
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de los casos, una instancia o dependencia a cuyo cargo estn asignadas las competencias en el tema. Lo ms cercano a una dependencia con funciones ambientales se encuentra en las UMATA y/o Secretaras de desarrollo rural, cuyo objeto es ms de desarrollo rural y agropecuario para las zonas rurales, y no propiamente ambiental en el sentido que el SIGAM propone. De igual manera se ha identificado que las relaciones desde la Alcalda hacia las diversas dependencias, oficinas asesoras, institutos y dems, con o sin funciones ambientales, es completamente vertical; igual ocurre con las relaciones internas entre una y otra dependencia. Finalmente, se observa que no existen espacios o mecanismos para coordinar las actuaciones ambientales que cada dependencia realiza por separado; como tampoco existen canales claros de gestin hacia el exterior, para las relaciones con la Corporacin autnoma respectiva y para la vinculacin de los actores externos. Los resultados de este anlisis han sido contrastados con el deber ser de la gestin ambiental y con el modelo bsico SIGAM mostrado en el captulo anterior. La estructura organizacional propuesta para cada tipologa es tambin el resultado del anlisis de los elementos de orden normativo, tcnico y administrativo. Como resultado, se tiene una estructura administrativa ideal para cada una de las tres tipologas. Adicionalmente, las estructuras organizacionales propuestas para cada una de las tipologas, han sido ajustadas a partir de sus posibilidades de aplicacin en cada municipio. El resultado de este ejercicio se encuentra en las Agendas ambientales locales. La propuesta organizacional SIGAM, por tipologas, se presenta a continuacin, y est integrada por: Un organigrama que presenta la sntesis, por tipologas, de las actuales estructuras
administrativas presentes en los municipios analizados. Sobre la base de esta estructura administrativa, se elabora la propuesta organizacional SIGAM para cada tipologa. Un organigrama relacional, en el que se determinan las dependencias que deben asumir funciones y responsabilidades ambientales, segn cada tipologa. Este organigrama sita, adems, la dependencia que debe asumir la coordinacin del SIGAM, cuyo nombre y conformacin depende de cada administracin municipal, pero que para efectos del presente trabajo se ha denominado Secretara de Medio Ambiente, para las tipologas 1 y 2, y Unidad de Medio Ambiente, para la tipologa 3. Un organigrama de base, resultado de confrontar la propuesta administrativa para cada tipologa, con el Modelo bsico SIGAM. Este esquema relaciona las dependencias con mayor relevancia en la gestin ambiental municipal, que deben formar parte del Espacio de coordinacin interno, a la vez que identifica aquellas llamadas a participar en el Espacio de Coordinacin externo. Un cuadro en el cual se relacionan, para cada tipologa, las funciones ambientales que debe asumir cada una de las dependencias, entidades e institutos que conforman la administracin municipal, al igual que las dependencias o instancias llamadas a apoyar su cumplimiento.
Para facilitar la lectura e interpretacin de los esquemas mediante los cuales se representa la estructura organizacional SIGAM, por cada tipologa, se hacen las siguientes anotaciones: El orden de presentacin: empezando por la tipologa A que corresponde a los municipios metropolitanos, se continua con la tipologa B, correspondiente a

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municipios capitales y/o con influencia regional, para culminar con la tipologa C, que corresponde a los municipios menores. El contenido de los esquemas por cada una de las tipologas, en su orden, es el siguiente: 1. El organigrama sntesis que representa la estructura administrativa actual segn cada tipologa. El esquema muestra las dependencias tipo existentes y las formas de relacin entre ellas, y entre la Alcalda y cada dependencia, adems de las oficinas o dependencias que se desglosan de las de superior jerarqua. Los espacios en color verde representan las reas o temticas relacionadas a la gestin ambiental, o con funciones y/o responsabilidades especficas en el tema ambiental. Corresponde a los esquemas nmeros 8. (tipologa A), 11. (tipologa B), y 14. (tipologa C). 2. El organigrama tipolgico de base, resultado de confrontar el deber de la organizacin administrativa para cada tipologa, con el Modelo bsico SIGAM. Este esquema relaciona las dependencias con mayor relevancia en la GAM, que deben formar parte del Espacio de coordinacin interno (cuadro a la izquierda, en colores naranja y amarillos), a la vez que identifica las llamadas a participar en el Espacio de Coordinacin externo (cuadro a la derecha, en azules). Corresponde a los esquemas nmeros 9 (tipologa A), 12 (tipologa B), y 15 (tipologa C). 3. Un organigrama relacional: representa la estructura administrativa ideal para
cada tipologa. En l se determinan las dependencias que deben asumir funciones y responsabilidades ambientales, y las oficinas que derivadas de cada una, las cuales aparecen en color verde. Las dems se demarcan con color azul. Corresponde a los esquemas nmeros 10. (tipologa A), 13. (tipologa B), y 16. (tipologa C). Con color amarillo se representa la dependencia ambiental identificada como la ms propicia, para cada tipologa, para asumir la coordinacin del SIGAM y la mayor parte de las funciones y responsabilidades ambientales del municipio. En color naranja se resalta el Espacio para la Coordinacin interna, ubicado estratgicamente en la estructura funcional, en lnea directa con la Alcalda y con todas las dependencias, empresas, institutos u oficinas asesoras con que cuenta la administracin municipal. Es importante sealar que este organigrama resalta las relaciones horizontales, entre todas y cada una de las instancias de la administracin municipal, como requerimiento funcional para una adecuada coordinacin y gestin ambiental municipal. 4. En ltima instancia se presenta el cuadro en el que se definen las funciones ambientales que debe asumir cada una de las dependencias, entidades e institutos que conforman la administracin municipal, y las instancias llamadas a apoyar su cumplimiento.
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Esquema 8 Estructura Administrativa Actual - Tipologa A
Esquema 9 Estructura Organizacional SIGAM - Tipologa A - segn Modelo

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Esquema 10 Estructura Organizacional SIGAM - Tipologa A

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Cuadro 1 ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA SIGAM - TIPOLOGA A Dependencias, funciones y responsabilidades

Dependencia Secretara del Medio Ambiente, quien haga sus veces. Funciones y responsabilidades ambientales de cada dependencia Con el apoyo de: Alcalde Concejo Municipal Concejo Ambiental Municipal Comisiones Ambientales Empresa de Acueducto Metropolitano rea Metropolitana CAR Otras Coordinar y dirigir el Sistema de Gestin Ambiental del Municipio. Coordinar el desarrollo de los procesos de gestin ambiental de la administracin municipal. Formular el Plan de Gestin Ambiental del Municipio. Coordinar la ejecucin de las directrices y pautas para la Gestin Ambiental que deben cumplir las Secretaras, las Entidades Descentralizadas y todas las dependencias administrativas del Municipio. Dirigir, organizar y sistematizar la informacin ambiental del municipio. Efectuar el seguimiento y la evaluacin de la ejecucin de la Gestin Ambiental Municipal. Promover a nivel comunitario la realizacin de campaas y actividades formativas y divulgativas que fomenten la conciencia colectiva sobre la necesidad de participar en la conservacin y el manejo integrado del ambiente. Fomentar el ejercicio de acciones populares encaminadas a la conservacin, restauracin y desarrollo del Patrimonio Ambiental y la defensa de los intereses colectivos del espacio pblico y de las normas que regulan el desarrollo urbano y regional. Desarrollar conocimientos, habilidades y actitudes propias de la educacin, investigacin y la cultura ambiental. Impulsar y coordinar la ejecucin oportuna de las obras y acciones que se requieran para la prevencin, control, correccin y mitigacin ambiental. Coordinar el manejo de recursos tcnicos, humanos, monetarios, de informacin, conocimiento, fsicos y naturales para la optimizacin de la gestin ambiental. Ejercer las funciones asignadas a la Secretara Tcnica del Consejo Ambiental Municipal. Controlar la calidad del Agua para consumo humano. Disear las estrategias y adelantar acciones para controlar y prevenir la proliferacin de vectores y la ocurrencia de epidemias Secretara de Formular, dirigir y coordinar polticas sobre atencin y prevencin de desastres. gobierno y/o Dirigir acciones policivas para prevenir y controlar el deterioro ambiental y Instituto la ocupacin del espacio pblico, la contaminacin por ruidos molestos, municipal de contaminacin por gases txicos y otras emanaciones que no sean producidas parques y por fuentes mviles, contaminacin visual y el trfico ilegal de flora y fauna. arborizacin Planear, ejecutar y controlar actividades de construccin y mantenimiento u otra de parques, zonas verdes, arborizacin y reas de cesin. Ejecutar los planes sectoriales y los proyectos que se adopten en materia similar de atencin y prevencin de desastres, control y vigilancia de la ocupacin del espacio pblico y la participacin comunitaria. Cumplir con las normas ambientales en lo referido al uso del espacio pblico, control del ruido, y contaminacin. Divulgar la flora de la regin, realizar estudios sobre la diversidad florstica del municipio, y promover la diversidad gentica de las especies forestales del municipio. Coordinar con las dems entidades municipales la realizacin de los planes y trabajos en materia ambiental.
Polica Nacional Secretara de Salud y Medio Ambiente CAR
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Dependencia Secretara de Planeacin, u: Oficina Asesora de Planeacin Municipal Departamento Administrativo de planeacin municipal
Funciones y responsabilidades ambientales de cada dependencia
Con el apoyo de:
Formular las polticas, los planes ambientales de la administracin Alcalde municipal. Todas las Disear el sistema de indicadores orientadores ambientales por secretaras dependencia. Dirigir, asesorar y orientar el proceso de formulacin del Plan de Accin Ambiental Municipal Agenda Ambiental Municipal. Investigar y aplicar metodologas de planificacin ambiental. Incorporar las consideraciones ambientales en los procesos de zonificacin y reglamentacin de los usos del suelo y del espacio pblico en el municipio. Secretara de Medio Ambiente, Planeacin, Empresas prestadoras de servicios pblicos
Secretara de Integrar consideraciones ambientales y de espacio pblico en el diseo Obras Pblicas, y construccin de sus obras, arborizar, mantener y conservar las zonas Secretara de verdes del municipio que sean de su responsabilidad. infraestructura Prevenir, controlar y compensar el impacto ambiental de los proyectos que adelante.
Secretara de Planificar el desarrollo rural del Municipio. Secretara de Desarrollo Ru- Promover y ejecutar polticas nacionales, regionales y sectoriales Salud y Medio ral, Secretara relacionadas con el medio ambiente, los recursos naturales renovables. Ambiente de Agricultura Coordinar y ejecutar los planes, programas y proyectos del sector rural. Secretara de y/ UMATA Educacin Instituto Munici- Hacer respetar el espacio pblico del municipio cuando sea ocupado Secretara de pal de Trnsito y por automviles y vehculos. Gobierno transporte, : Di- Controlar y sancionar a los vehculos cuyas emisiones de gases y de Secretara de reccin de trnruido excedan los lmites permitidos por la normatividad ambiental. Salud sito y transporte Arborizar, mantener y conservar los parques. Secretara de educacin Elaborar los programas de educacin e investigacin ambiental formal Secretaras de en el municipio. Medio Ejecutar y controlar el desarrollo de dichos programas. Ambiente, Agricultura o similar
Secretara de Organizar, motivar y capacitar a la comunidad para el desarrollo de Secretara de desarrollo social programas comunitarios de mejoramiento del entorno ambiental. Educacin Comunitario Secretara de Gobierno Compaa de Acueducto Metropolitano y/ Empresa de Acueducto y Alcantarillado Ampliar la cobertura de los servicios de acueducto y alcantarillado. Secretaras de Promover la racionalizacin del uso de los recursos hdricos. Medio Proteger las cuencas hidrogrficas que utiliza. Ambiente, Adelantar los estudios y acciones necesarios para prevenir, corregir, miPlaneacin, tigar y compensar los efectos e impactos ambientales que se puedan Salud causar durante la construccin de sus proyectos. Proteger y aumentar la cobertura vegetal en las rondas de los cuerpos de agua del municipio.

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Dependencia Empresa municipal de aseo
Con el apoyo de:
Ampliar la cobertura de los servicios de aseo. Secretaras de Minimizar el impacto ambiental de la recoleccin, transporte y disposiMedio cin de residuos slidos. Ambiente, Promover programas de reciclaje. Planeacin, La recuperacin ambiental del sitio de disposicin final de residuos sSalud lidos. Realizar las acciones necesarias para prevenir, corregir, mitigar y compensar los efectos e impactos ambientales que se puedan causar durante la operacin del sitio de disposicin final de residuos slidos. Proteger y aumentar la cobertura vegetal. Promover la racionalizacin del uso de los recursos energticos e hdricos. AdministraTransferir a las entidades ambientales los recursos que la ley le ordena cin municipara la proteccin de las cuencas hidrogrficas que utiliza. pal Desarrollar los estudios y acciones necesarias para prevenir, mitigar, corregir y compensar los impactos ambientales que se puedan causar durante la construccin y operacin de sus proyectos Coordinar y socializar los lineamientos ambientales relacionados con Alcalde, los hechos metropolitanos. Planeacin, Apoyar la gestin ambiental metropolitana en los municipios circunveEmp. pblicinos. cas metropolitanas
Empresa de energa elctrica
rea Metropolitana
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Esquema 11 Estructura Administrativa Actual - Tipologa B
Esquema 12 Estructura Organizacional SIGAM - Tipologa B segn Modelo

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Esquema 13 Estructura Organizacional SIGAM - Tipologa B

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Cuadro 2 ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA SIGAM - TIPOLOGA B DEPENDENCIAS, FUNCIONES Y RESPONSABILIDADES

Dependencia Secretara del Medio Ambiente, Secretara de Desarrollo Rural y Medio Ambiente Funciones y responsabilidades ambientales de cada dependencia Con el apoyo de:
Alcalde Coordinar y dirigir el Sistema de Gestin Ambiental del Municipio. Coordinar el desarrollo de los procesos de gestin ambiental de la admi- Concejo nistracin municipal. Municipal, Formular el Plan de Gestin Ambiental del Municipio. DepartamenCoordinar la ejecucin las directrices y pautas para la Gestin Ambiento Administal que deben cumplir las Secretaras, las Entidades Descentralizadas y trativo de todas las dependencias administrativas del Municipio. Planeacin Efectuar el seguimiento y la evaluacin de la ejecucin de la Gestin Ambiental Municipal. Promover a nivel comunitario la realizacin de campaas y actividades formativas y divulgativas que fomenten la conciencia colectiva sobre la necesidad de participar en la conservacin y el manejo integrado del ambiente. Fomentar el ejercicio de acciones populares encaminadas a la conservacin, restauracin y desarrollo del Patrimonio Ambiental y la defensa de los intereses colectivos del espacio pblico y de las normas que regulan el desarrollo urbano y regional. Desarrollar conocimientos, habilidades y actitudes propias de la educacin, investigacin y la cultura ambiental. Impulsar y coordinar la ejecucin oportuna de las obras y acciones que se requieran para la prevencin, control, correccin y mitigacin ambiental. Coordinar el manejo de recursos tcnicos, humanos, monetarios, de informacin, conocimiento, fsicos y naturales para la optimizacin de la gestin ambiental. Ejercer las funciones asignadas a la Secretara Tcnica del Consejo Ambiental Municipal. Formular, dirigir y coordinar polticas sobre atencin y prevencin de Polica desastres. Nacional Dirigir acciones policivas para prevenir y controlar el deterioro ambien- Secretara de tal y la ocupacin del espacio pblico, la contaminacin por: ruidos Medio molestos, gases txicos y otras emanaciones que no sean producidas Ambiente, por automviles o vehculos, contaminacin visual. Planeacin Ejecutar los planes sectoriales y los proyectos que se adopten en materia CAR de atencin y prevencin de desastres, control y vigilancia de la ocupacin del espacio pblico y la participacin comunitaria. Cumplir con las normas ambientales en lo referido al uso del espacio pblico, el control del ruido, la contaminacin visual y cualquier otro tipo de contaminacin. Coordinar con las dems entidades municipales la realizacin de los planes y trabajos en materia ambiental.
Secretara de gobierno
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Dependencia Oficina de Planeacin Municipal Departamento Administrativo de Planeacin Secretara de Salud
Funciones y responsabilidades ambientales de cada dependencia Incorporar consideraciones ambientales en los procesos de zonificacin y reglamentacin de los usos del suelo y del espacio pblico en el municipio. Dirigir, asesorar y orientar el proceso de formulacin del Plan de Accin Ambiental Municipal Agenda Ambiental Municipal. Elaborar la normatividad municipal para la urbanizacin y usos del suelo.
Con el apoyo de: Alcalde Todas las secretaras
Controlar la calidad del agua para consumo humano. Secretara del Disear las estrategias y adelantar acciones para controlar y prevenir Medio Ambiente o la proliferacin de vectores y la ocurrencia de epidemias. similar, planeacin, Empresas de servicios pblicos Integrar consideraciones ambientales y de espacio pblico en el di- Secretara del seo, construccin y mantenimiento de sus obras, arborizar, manteMedio Ambiente ner y conservar las zonas verdes del municipio que sean de su reso similar, planeaponsabilidad. cin, gobierno Prevenir, controlar y compensar el impacto ambiental de los proyectos que adelante. Planificar el desarrollo rural del Municipio. Secretaras: de Promover y ejecutar polticas nacionales, regionales y sectoriales reMedio Ambiente lacionadas con el medio ambiente, los recursos naturales renovao similar, planeables. cin, obras pbliCoordinar y ejecutar los planes, programas y proyectos del sector cas, educacin, rural. salud Controlar y sancionar a los vehculos cuyas emisiones de gases y de ruido excedan los lmites permitidos por la normatividad ambiental. Secretaras de Medio Ambiente, Planeacin, gobierno, infraestructura. Secretara de Medio Ambiente
Secretara de Obras pblicas, Secretara de infraestructura Secretara de agricultura
Secretara de trnsito y transporte
Secretara de educacin Empresa de Acueducto y Alcantarillado
Elaborar los programas de educacin e investigacin ambiental formal en el municipio. Ejecutar y controlar el desarrollo de dichos programas.
Ampliar la cobertura de los servicios de acueducto y alcantarillado. Alcalde, Promover la racionalizacin del uso de los recursos hdricos. Secretaras de Proteger las cuencas hidrogrficas que utiliza. Medio AmbienAdelantar los estudios y acciones necesarios para prevenir, corregir, te, educacin, mitigar y compensar los efectos e impactos ambientales que se pueinfraestructura dan causar durante la construccin de sus proyectos. Proteger y aumentar la cobertura vegetal en las rondas de los cuerpos de agua del municipio

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Dependencia Empresa de energa elctrica
Con el apoyo de:
Promover la racionalizacin del uso de los recursos energticos e hdricos. Alcalde, Transferir a las entidades ambientales los recursos que la ley le ordena Secretaras de para la proteccin de las cuencas hidrogrficas que utiliza. Medio Desarrollar los estudios y acciones necesarias para prevenir, mitigar, Ambiente, corregir y compensar los impactos ambientales que se puedan causar educacin, durante la construccin y operacin de sus proyectos. infraestructura Ampliar la cobertura de los servicios de aseo. Alcalde, Minimizar el impacto ambiental de la recoleccin, transporte y Secretaras de disposicin de residuos slidos. Medio Promover campaas educativas tanto en el rea urbana como en la rural, Ambiente, para minimizar la contaminacin de las corrientes de agua, parques y educacin, vas, con residuos slidos. Salud, Promover programas de reciclaje. Infraestructura
Empresa municipal de Aseo
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Esquema 14 Estructura Administrativa Actual - Tipologa C
Esquema 15 Estructura Organizacional SIGAM - Tipologa C segn Modelo

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* Unidad de Medio Ambiente o quien haga sus veces
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Esquema 16 Estructura Organizacional SIGAM - Tipologa C

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Cuadro 3 ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA SIGAM - TIPOLOGA C Dependencias, funciones y responsabilidades

Dependencia Unidad de Medio Ambiente o quien haga sus veces Funciones y responsabilidades ambientales de cada dependencia Coordinar y dirigir el Sistema de Gestin Ambiental del Municipio. Formular el Plan de Gestin Ambiental del Municipio para ser aprobado por el Concejo municipal. Coordinar la ejecucin las directrices y pautas para la Gestin Ambiental que deben cumplir las Secretaras, las Entidades Descentralizadas y todas las dependencias administrativas del Municipio. Efectuar el seguimiento y la evaluacin de la ejecucin de la Gestin Ambiental Municipal. Promover a nivel comunitario la realizacin de campaas y actividades formativas y divulgativas que fomenten la conciencia colectiva sobre la necesidad de participar en la conservacin y el manejo integrado del ambiente. Fomentar el ejercicio de acciones populares encaminadas a la conservacin, restauracin y desarrollo del Patrimonio Ambiental y la defensa de los intereses colectivos del espacio pblico y de las normas que regulan el desarrollo urbano y regional. Desarrollar conocimientos, habilidades y actitudes propias de la educacin, investigacin y la cultura ambiental. Impulsar y coordinar la ejecucin oportuna de las obras y acciones que se requieran para la prevencin, control, correccin y mitigacin ambiental. Las funciones que por Ley se le han asignado a las UMATA. Arborizar, mantener y conservar los parques del municipio. Divulgar la flora de la regin. Promover la diversidad gentica de las especies forestales del municipio y realizar estudios sobre la diversidad florstica del municipio. Ejercer las funciones asignadas a la Secretara Tcnica del Consejo Ambiental Municipal. Con el apoyo de: Alcalde Concejo Municipal
Secretara de Formular, dirigir y coordinar polticas sobre atencin y prevencin de Polica Nacional gobierno desastres. Secretara de Dirigir acciones policivas para prevenir y controlar el deterioro Salud y Medio ambiental y la ocupacin del espacio pblico, la contaminacin por Ambiente ruidos molestos, contaminacin por gases txicos y otras emanaciones CAR que no sean producidas por automviles y vehculos, contaminacin visual y el trfico ilegal de flora y fauna. Oficina de Planeacin Municipal Incorporar consideraciones ambientales en los procesos de Alcalde zonificacin y reglamentacin de los usos del suelo y del espacio pblico en el municipio. Prevenir, controlar y compensar el impacto ambiental de los proyectos que adelante.
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Dependencia Secretara de Salud
Con el apoyo de:
Controlar la calidad del agua para consumo humano. Empresa de Disear las estrategias y adelantar acciones para controlar y Acueducto y prevenir la proliferacin de vectores y la ocurrencia de Alcantarillado epidemias. Controlar y sancionar a los vehculos cuyas emisiones de gases y de ruido excedan los lmites permitidos por la normatividad ambiental. Secretara Gobierno de
Oficina de Trnsito y transporte Secretara de educacin
Elaborar los programas de educacin e investigacin ambien- Unidad de Gestal formal en el municipio. tin Ambiental y Ejecutar y controlar el desarrollo de dichos programas. Desarrollo Rural Organizar, motivar y capacitar a la comunidad para el desa- Unidad de Gesrrollo de programas comunitarios de mejoramiento del entortin Ambiental y no ambiental. Desarrollo Rural Promover la racionalizacin del uso de los recursos hdricos. Administracin municipal Proteger las cuencas hidrogrficas que utiliza. Adelantar los estudios y acciones necesarios para prevenir, corregir, mitigar y compensar los efectos e impactos ambientales que se puedan causar durante la construccin de sus proyectos. Proteger y aumentar la cobertura vegetal en las rondas de los cuerpos de agua del municipio. Promover la racionalizacin del uso de los recursos energticos Administracin e hdricos. municipal Transferir a las entidades ambientales los recursos que la ley le ordena para la proteccin de las cuencas hidrogrficas que utiliza. Desarrollar los estudios y acciones necesarias para prevenir, mitigar, corregir y compensar los impactos ambientales que se puedan causar durante la construccin y operacin de sus proyectos.
Secretara de Desarrollo Social Empresa de Acueducto y Alcantarillado municipal
Empresa de energa elctrica
2.5 INSTRUMENTOS DE APOYO PARA Gua Administrativa para la Gestin Ambiental Municipal. LA APLICACIN DEL SIGAM
Esta ltima parte se describe como un complemento de informacin para una efectiva aplicacin del SIGAM. A continuacin se enuncian los instrumentos de soporte que el proyecto pone a disposicin de los municipios, y que apoyan, amplan y completan los desarrollos realizados en este documento. Los instrumentos de respaldo para la aplicacin del SIGAM, desarrollados por el proyecto, son: Estrategias para la aplicacin del SIGAM Agendas Ambientales Municipales. Compendio de normas ambientales para la gestin municipal. Sistematizacin de la experiencia y lecciones aprendidas

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2.5.1 Gua administrativa La Gua de Gestin Administrativa para la Aplicacin del SIGAM es un documento independiente que desarrolla a manera de instructivo o gua todos los elementos de tipo conceptual, tcnico, metodolgico y procedimental asociados al ejercicio de la gestin ambiental y a la construccin del SIGAM. El texto de la Gua est precedido por una serie de consideraciones, reflexiones e instrucciones para iniciar el abordaje de la Gestin Ambiental Municipal, e incluye, como documentos adjuntos, formatos modelo y recomendaciones para la formulacin de las Agendas Ambientales, formato de Acuerdo para la adopcin del SIGAM, y otros formatos anexos tiles para diferentes etapas del proceso. Su objetivo principal es orientar a las administraciones municipales para el mejoramiento de la gestin ambiental en su territorio. La gua de gestin ambiental se propone facilitar y hacer ms comprensible la Gestin Ambiental Municipal, unificar lenguajes y criterios comunes en torno a la GAM, describir los elementos conceptuales, organizativos y operativos necesarios; facilitar el acceso a los recursos y medios de gestin y proporcionar informacin til sobre experiencias exitosas de la GAM. Adicionalmente el documento incluye una propuesta bsica para la aplicacin del SIGAM, es decir, identifica, define y orienta sobre las fases que deben considerarse en dicha aplicacin, y puntualiza el objeto, metas y alcances de cada una de las fases planteadas. Finalmente, desarrolla los instrumentos, herramientas y mecanismos de apoyo a la gestin, descritos en este documento.
2.5.2 Estrategias para la aplicacin del SIGAM Este documento estratgico se constituye en una ayuda para la aplicacin del SIGAM. Una vez desarrollada la propuesta organizacional SIGAM y ajustada para cada una de las tipologas municipales planteadas, tal como se ha hecho en el presente documento. La gua de gestin, como complemento, brinda orientaciones para el mejoramiento de la gestin ambiental territorial y describe las fases bsicas recomendadas para aplicar el SIGAM en los municipios colombianos (Documento 2, Gua de Gestin Administrativa para la Aplicacin del SIGAM, descrita en los prrafos anteriores). Finalmente este tercer documento contiene las estrategias fundamentales para dicha aplicacin, y est dividido en dos partes, as:
2.5.2.1 Parte I. Estrategia de comunicacin y capacitacin. Este documento contiene orientaciones generales y recomendaciones especficas, requeridas para iniciar, en los municipios colombianos, procesos tendientes a la introduccin y aplicacin de sistemas de gestin ambiental. Adems de exponer las recomendaciones y estrategias de comunicacin y capacitacin para dar inicio al proceso, el documento incluye el material de apoyo requerido para desarrollar, desde el inicio, un proceso encaminado a reconocer las potencialidades y dificultades municipales para abordar procesos de gestin ambiental, identificar la capacidad de gestin local y analizar la organizacin administrativa, de cara a su ajuste y mejoramiento. As mismo, compila material que facilita el inicio de procesos de capacitacin de actores, sean estos institucionales, sociales o empresariales. Su elaboracin se ha funda-
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mentado en la experiencia realizada en los seis municipios enunciados con anterioridad, en los talleres de capacitacin, reuniones, materiales y dems, producidos y empleados para adelantar dichas experiencias. Procura brindar el soporte suficiente para que, tanto el Ministerio del Medio Ambiente como las Corporaciones Autnomas Regionales y los Municipios, puedan abordar procesos orientados a la aplicacin de Sistemas de Gestin Ambiental Municipal.
2.5.2.2 Parte II. Estrategia de seguimiento y evaluacin. Los indicadores son un instrumento de gran ayuda para el seguimiento de planes, programas y proyectos en general, y por su relevancia han sido desarrollados como un tema independiente. Por su utilidad prctica resulta fundamental involucrar su manejo como pieza constitutiva de la gestin ambiental municipal. En este aparte se desarrollan los indicadores que han sido diseados por el SIGAM, los cuales se clasifican en tres tipos de indicadores, y se constituyen en un aporte para que los municipios inicien un sistema bsico de indicadores de gestin ambiental o implementen los observatorios ambientales municipales. Los tres tipos de indicadores diseados son: Indicadores de gestin ambiental municipal. La estrategia de seguimiento, control, monitoreo con un sistema de indicadores de gestin que se propone para el sistema de gestin ambiental municipal - SIGAM, parte de reconocer las debilidades que en materia de procesos de seguimiento y control presenta la gestin ambiental municipal en todas las tipologas de municipios estudiadas (pequeos, medianos, de orden metropolitano y grandes municipios).
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Como hiptesis de partida, a mayor capacidad de gestin municipal existen ms posibilidades de contar con un sistema de indicadores de seguimiento ambiental, mantener una adecuada evaluacin y ajuste permanente segn resultados, a la vez que existe una mayor viabilidad de aplicar indicadores con un ms alto nivel de complejidad. En consecuencia se proponen unos indicadores bsicos aplicables en todos los municipios incluso en aquellos que presentan una ms baja capacidad de gestin; por su parte, cada municipio segn sus posibilidades podr ir ampliando dicha base de indicadores. De conformidad con estos planteamientos se han diseado tres indicadores, atendiendo a tres aspectos esenciales, que determinan el desempeo de la administracin municipal en materia ambiental: El cumplimiento de metas, la inversin ambiental municipal, y el nivel de organizacin comunitaria y su capacidad de participacin en la gestin ambiental. De todas formas es preciso aclarar que la propuesta SIGAM no constituye un sistema de indicadores como tal; ms bien es una propuesta de indicadores para algunos de los temas inherentes a la gestin ambiental municipal que puede enriquecer el ncleo base de indicadores ambientales que desarroll el Ministerio del Medio Ambiente, a travs del proyecto SIAU74, el cual deber complementarse con indicadores para el mbito municipal. Indicadores de seguimiento y evaluacin a la ejecucin del Plan de Accin Ambiental Local -PAAL-. Este segundo paquete de indicadores desarrolla un sistema matricial de indicadores para el seguimiento presupuestal, administrativo y de cumplimiento de las metas propuestas en el Plan de Accin Ambiental Local -PAAL, permitiendo evaluar, adems, la eficiencia y
SIAU: Sistema de Indicadores Ambientales Urbanos.

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eficacia de las actuaciones ejecutadas, lo mismo que la calidad y sostenibilidad tanto de los servicios ofrecidos, como de las inversiones realizadas. De manera adicional, el documento define un mapa para el seguimiento del PAAL, que permite el seguimiento para el plan en general, para cada una de sus reas estratgicas, para los programas derivados de ellas y para los proyectos especficos, e incluye una gua metodolgica para facilitar su utilizacin. Seguimiento y evaluacin de la capacidad de gestin ambiental municipal. El documento de la gua administrativa incluye una propuesta metodolgica, diseada por el SIGAM, que permite a los municipios determinar su capacidad de gestin ambiental, tras la verificacin y calificacin del estado de un sinnmero de variables. Como resultado de dicho ejercicio el municipio puede identificar, con cifras, su condicin ambiental y de gestin, y ubicarse, segn los resultados, en una o otra categora; resultado que, adems, favorece la identificacin de sus debilidades de gestin, lo cual ya es un primer paso para su mejoramiento. Como complemento a dicha propuesta metodolgica, en este aparte se incluye el formato explicativo para realizar dicha clasificacin, con las instrucciones para su diligenciamiento y las orientaciones para el anlisis de los resultados. Seguimiento a la aplicacin del SIGAM. El cuarto punto de este documento se constituye en un instrumento complementario para la aplicacin del SIGAM, que desarrolla, a manera de lista de chequeo los pasos a seguir en cada una de las fases propuestas para la aplicacin del SIGAM, abarcando desde la preparacin de condiciones iniciales propuesta en la fase 1, hasta su consolidacin, en la fase 3, momento para el cual se asume el proceso en marcha.
Dicho listado se constituye como uno de los mecanismos de factible utilizacin para realizar el seguimiento, ajuste y retroalimentacin, para el mejoramiento permanente del sistema. Es as como este material se constituye en una referencia para iniciar, en los municipios, procesos que apunten a la introduccin de criterios de calidad y gestin ambiental, como parte del proceso de gestin pblica. 2.5.3. Agendas Ambientales Municipales Tambin documentos independientes a ste, contienen una versin resumida de la Agenda Ambiental formulada para cada uno de los seis municipios analizados: Bucaramanga, Pereira, Ibagu, Palmira, Tubar y Santa Fe de Antioquia. Cada una de las Agendas Ambientales est dividida en dos partes: El Perfil Ambiental Municipal, que consiste en el anlisis de la situacin ambiental actual del municipio, destacando su oferta ambiental como potencialidad del municipio, y los problemas ambientales tanto urbanos como rurales, en orden de prioridad de manejo para el municipio. El Plan de Accin Ambiental Municipal, donde se organizan las reas o lneas temticas prioritarias y a cada una de ellas se les fijan objetivos, programas y proyectos donde se incluye, a modo de perfil de proyectos: el nombre del proyecto, justificacin, entidades participantes, objetivos, metas, plazo de ejecucin, costo y financiacin. Las Agendas Ambientales se presentan en versin resumen con el paquete completo de documentos del contrato, y en versin completa, disponible para consulta en cada municipio, en la Corporacin Autnoma Regional respectiva y en el Ministerio del Medio Ambiente.
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2.5.4 CD-ROM compendio de instrumentos legales, normativos y econmicos para la gestin ambiental municipal Compendio de la normativa ambiental de mayor relevancia para la gestin ambiental municipal. Este instrumento ha sido diseado para facilitar la consulta de los alcaldes y funcionarios del municipio, en los temas de medio ambiente, urbanos y rurales, que ms frecuentemente requieren consultas jurdicas, legales o normativas en el municipio. Igualmente, su diseo permite la consulta desde la denominacin legal, es decir el nmero y fecha de la ley y su contenido. Adicionalmente se incluyen los instrumentos econmicos que puede aplicar el municipio para facilitar la gestin ambiental, y las entidades nacionales que ofrecen financiacin de proyectos ambientales, los temas que se financian, requisitos para acceder a los crditos, a quin y dnde se pueden solicitar. 2.5.5 Sistematizacin de la experiencia y lecciones aprendidas Contiene el anlisis del proceso que se ha seguido durante el desarrollo del proyecto
SIGAM. Pretende registrar los aciertos y situaciones que facilitaron su ejecucin y las equivocaciones y dificultades encontradas, con el fin de mejorar el proceso y hacer ajustes no slo dentro del proyecto, sino en futuras experiencias. La informacin se ha ordenado en tres bloques: Sistematizacin de la experiencia SIGAM, como una revisin a todo el contrato en general. Experiencias locales, aprendizaje del proceso en las seis ciudades estudios de caso: Bucaramanga, Pereira, Ibagu, Palmira, Tubar y Santa Fe de Antioquia. Experiencia del taller nacional realizado en Chinauta, los das 24 y 25 de enero de 2002. La sistematizacin de la experiencia no forma parte del paquete de documentos publicados con el proyecto SIGAM; sin embargo, el material reposa para consulta en el Ministerio del Medio Ambiente y en el Instituto de Estudios Ambientales IDEA de la Universidad Nacional de Colombia, sede Bogot, D.C.
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132
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Anexos
ANEXO 1
A. COMPETENCIAS AMBIENTALES1 Se define la competencia como facultad que tienen las entidades pblicas para desarrollar sus funciones sealadas en la ley. Dice el tratadista Libardo Rodrguez que la competencia es La facultad o poder jurdicos que tiene una autoridad para ejercer determinada funcin. Esta facultad es dada por la ley y es un requisito de orden pblico, es decir, que es de estricto cumplimiento, de manera que si no existe, el acto nace, pero viciado de ilegalidad 2. Para otros tratadistas extranjeros, el tema de las competencias es Uno de los elementos ms importantes de la gestin ambiental, es decir el conjunto de funciones y cometidos que se asignan a las instituciones y funcionarios pblicos y que stos pueden ejercer legalmente. El tema de las competencias se destaca en la gestin pblica ambiental, en razn de la naturaleza intrasectorial de la gestin del desarrollo sustentable. La aparente superposicin y concurrencia de competencias se produce especialmente en el manejo de los recursos naturales, que con frecuencia se manifiesta en el desconcierto de los rganos pblicos competentes y en la aplicacin inadecuada de la normativa ambiental o incluso en su falta de aplicacin3. La gestin ambiental supone la concurrencia4 de diversas entidades que de una u otra forma tienen relacin con
1
el aspecto ambiental, puesto que el medio ambiente no es un concepto nico y excluyente. Encierra mltiples materias y asuntos que se interrelacionan, y hacen referencia a diversas entidades del Estado, sea a nivel central, regional o territorial. As lo ha sostenido incluso la jurisprudencia de pases como Espaa, mediante fallo 102 del 26 de junio de 1995, con ponencia de Rafael de Mendizabal Allende): El carcter complejo y polifactico que tienen las cuestiones relativas al medio ambiente determina precisamente que afecte a los ms variados sectores del ordenamiento jurdico () y provoca una correlativa complejidad en el reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autnomas. Si bien, es una cita de un tribunal extranjero, no es menos cierto que es perfectamente aplicable a nuestra realidad. Es tan amplio el concepto ambiental que puede abarcar las competencias de diversas autoridades, tales como la de salud, minas, agricultura, desarrollo econmico, entre otras, que de tomarse en manos de una sola entidad, terminara desplazando a las dems autoridades con competencias en esos asuntos. Sin embargo, la realidad es que el tema ambiental atraviesa diversos sectores de la poltica de un Estado, se trata de un tema horizontal que debe influir en las diversas polticas sectoriales, es decir que el medio ambiente no es un supraconcepto comprensivo de todas las materias, sectores o servicios o actividades relacionadas con el mismo, sino que parte de ellos reciben un tratamiento singular en orden a la distribucin de competencias.5
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Ministerio del Medio Ambiente, Direccin General Ambiental Sectorial, Grupo de Gestin Urbana y Salud. Diciembre de 2001. Estudio Jurdico y Tcnico para la Gestin Ambiental Urbana en Colombia. Documento Indito. Rodriguez, Libardo. 2000. Derecho administrativo general y colombiano, Editorial TEMIS, Bogot, Colombia, Pg. 47. Prez, Efran, op cit., Pg. 51 En esta parte se utiliza el concepto de concurrencia en su sentido gramatical, esto es como la coincidencia o accin de contribuir con otros en un resultado, pero no en el sentido jurdico de competencias concurrentes. Iribarren Goicoecheandia, Maite. 1991. Competencia en Materia de Medio Ambiente en: Estudios sobre el estatuto de autonoma del pas Vasco, Vol. II HAEE/ IVAP, OATI. Pg. 746
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Ocurre entonces, que en materia ambiental se habla con frecuencia de competencias concurrentes, o que las entidades tienen una competencia concurrente, entendiendo por tal que diversos rganos convergen sobre un mismo objeto, tratando los diversos aspectos o facetas que comprende ese objeto. 6 . Sin embargo, este concepto tiene varias acepciones, dependiendo de aquello sobre lo cual se concurre. En efecto, se puede hablar de competencia concurrente cuando diversas entidades convergen sobre un mismo objeto contemplando diversos aspectos o facetas del mismo 7 Este mismo concepto se utiliza cuando, en virtud de la organizacin territorial, dos o ms entidades convergen en un mismo territorio para ejercer competencia sobre aspectos u objetos similares. Es el caso de un Estado Autonmico, o federal, o en un Estado de fuerte descentralizacin como es el caso colombiano, en el cual el Estado central y los diversos organismos territoriales de menor jerarqua en el nivel territorial tienen competencias sobre asuntos similares. Por ejemplo, existen asuntos reservados al Estado nacional, que no pueden ser ejercidos por los Estados autonmicos o federales segn el caso. En el caso colombiano, el artculo 288 de la Constitucin Poltica hace referencia al principio de concurrencia, ms no a una competencia concurrente, As tenemos: Artculo 288 CP: La ley orgnica de ordenamiento territorial establecer la distribucin de competencias entre la Nacin y las entidades territoriales. Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales sern ejercidas conforme los principios de coordinacin, concurrencia y subsidiariedad en los trminos que establezca la ley. Respecto al tema de las competencias entre la nacin y las entidades territoriales y la forma de resolver los conflictos de competencias tenemos el fallo C 478 de agosto 6 de 1992 con ponencia del Magistrado Eduardo Cifuentes, el cual dice:
necesidades limitadas en el espacio, conexos con los intereses de la Nacin pero de menor alcance y complejidad, debe explicarse como poder limitado que al mismo tiempo es parte necesaria del conjunto nacional. De ah la necesidad de articular los intereses nacionales con los autnomos. Para lograrlo es preciso establecer algunas reglas de solucin de posibles conflictos entre los intereses territoriales y el inters nacional as como encontrar los lmites de cada uno de ellos, lo que servir para barruntar la lnea divisoria entre lo unitario y lo territorial autnomo. 5.1 Primera regla de solucin de conflictos Cuando se afirma que el inters nacional y los intereses autnomos territoriales son articulables y no enfrentados, se est sealando que no es posible desmembrar la unidad de la repblica (jurdica, poltica, fsica) como solucin a la problemtica que nace del entrecruzamiento de competencias. Este fenmeno puede dar lugar a la coexistencia de competencias paralelas, que sern ejercidas independientemente, en sus propios campos, o a un sistema de competencias compartidas, que se ejercern de manera armnica. No obstante, si el entrecruzamiento lleva a contradicciones evidentes, se privilegiar el inters que concentre el mayor valor social. Entre el inters de un ente territorial y el inters general de toda la Nacin, mediar el principio de la jerarqua, que evita la indefinicin y la contradiccin de poderes. En este orden de ideas, se aceptar como dominante el inters local que tenga una rplica distante en la esfera de lo nacional. Prevalecer, en principio, el inters general cuando la materia en la que se expresa la contradiccin haya sido tratada siempre en el nivel nacional o, siendo materia compartida entre las instancias locales y el poder central, corresponda a aquellas en las cuales el carcter unitario de la repblica se expresa abiertamente, dejando a los poderes locales competencias residuales condicionadas a lo que se decida y realice en el mbito nacional. 5.2 Segunda regla de solucin de conflictos Si la primera regla hace nfasis en el aspecto que resulta dominante, esta nueva regla se orienta a preservar los extremos del conflicto sin anular la solucin anterior. El primer elemento de la regla hace relacin a todo aquello que significa homogeneidad, trtese de polticas econmicas, de los derechos bsicos reconocidos o de la aplicacin de las leyes (igualdad formal ante la ley). Por la va de reforzar
Sera errado entender los principios de autonoma y de unidad como elementos contrarios que se anulan mutuamente. De ser as, cualquier movimiento autonmico llevara a la disgregacin del Estado nacional, sea en una federacin suelta ora en un conjunto de territorios desligados y autrquicos. Esto constituira una grave equivocacin, porque en el actual periodo histrico el Estado - Nacin sigue siendo el modelo bsico de ordenamiento territorial a pesar de los pasos hacia mercados comunes y espacios econmicos supranacionales que se adelantan con xito variable en Europa y en otras regiones del mundo. Lo autnomo, expresin de intereses y de
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Prez, Efran, op cit, pg. 73. Ibdem.
Propuesta organizacional - Anexos

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elementos homogneos se logra la unidad. Dentro de la tcnica de la estandarizacin se ubican los principios generales de las diversas materias que sern compartidas por los rdenes Nacional, Departamental y Municipal. Las bases de dichas materias, las directrices que sealarn los procedimientos a seguir tendrn origen en las autoridades nacionales, en reconocimiento a su mayor capacidad en trminos de recursos humanos, fsicos, jurdicos, pero sobre todo, porque esas autoridades nacionales actan a partir de una perspectiva general. Ninguna administracin local puede, en cambio, exhibir una motivacin comn a todos ni desprenderse de sus condicionantes locales. Al conferirse a las autoridades centrales de la repblica el monopolio de la expedicin de las bases, los principios y las directrices, se est poniendo en prctica el principio de la igualdad. Esta regla es expresin de tal principio pues enfatiza lo que es comn denominador, que se incorpora en reglas de derecho que fijan bases y directrices, sin anular las diferencias. Las bases generales admiten la existencia de excepciones o de modalidades locales. La igualdad consagrada en el artculo 13 no excluye las diferencias sino las discriminaciones, esto es, las distinciones arbitrarias. El segundo elemento de la regla hace referencia a la diversidad, independientemente de su origen territorial, racial, econmico y poltico. Lo diverso lleva a lo especfico y a lo plural y se presenta como el complemento obligado de todo lo que hay de unitario en la vida social. Aquello que se predica de la pluralidad frente a la unidad, se puede decir de lo especfico, de lo Provincial, Departamental y Municipal frente a lo nacional, de lo microeconmico frente a lo macroeconmico. No se concibe ya a la unidad, a lo nacional, como lo nico que existe o que tiene relevancia. Sin embargo se debe reconocer a lo unitario - homogneo el valor aglutinante que lo distingue de la posicin de los dems estratos. Adems, lo nacional, que como se vio tiene el monopolio de lo general y abstracto, est a cargo de materias que no podran tenerse por un agregado de lo local. La direccin de las relaciones internacionales y el manejo de la banca central, son ejemplos que sirven para ilustrar el aserto. Lo unitario, superior por su alcance, por ser la integracin sustancial de los diferentes elementos y comprender materias slo a l reservadas no puede comprimir hasta la extincin el derecho de lo autnomo a expresarse en el manejo de sus propios asuntos, o de lo diverso a hacer valer su diferencia sacudindose de la homogeneidad, o de lo especfico a seguir un curso y un desarrollo
que sin negar las pautas generales pueda crear un mbito propio. Estas son las ideas que se encarnan en los artculos 7, 10, 16, 18, 19, 70 inciso 2,71,75 inciso 2, 79 inciso 2 de la Carta Poltica, que bien pueden considerarse como manifestaciones de la diversidad cuya supervivencia constituye aplicacin del principio de la prohibicin del vaciamiento de competencias, que de manera general se concibe como el lmite del elemento dominante que no podr serlo hasta el punto de anular la autonoma y coartar sus legtimas expresiones. 5.3. Tercera regla de solucin de conflictos Los principios expuestos (jerarqua, prohibicin de vaciamiento de competencias), tienen una especial trascendencia en materias econmicas, una de cuyas expresiones se mezcla en este proceso con la malla territorial. La tercera regla de solucin pone de presente que en materias econmicas se intensifica el alcance y peso de lo unitario. A contrario sensu las debilidades del elemento autnomo se exacerban cuando se trata de lo econmico. En el mbito econmico el principio de la unidad es esencial para evitar la desintegracin y la disfuncionalidad del sistema. La administracin de recursos escasos requiere de un manejo coherente y de una visin que sobrepase el corto plazo. En materia econmica, como se vio, existe una tendencia cohesionante muy fuerte, ms exactamente, una necesidad de unicidad muy marcada. De ah que el principio de la jerarqua ser tambin el que tenga aplicacin preferencial. 5.4 Cuarta regla de solucin de conflictos. Esta regla se ocupa de la delimitacin de competencias en funcin del inters econmico y territorial subyacentes. A cada esfera de accin econmica corresponder una competencia. De este modo ser nacional la competencia para imponer tributos a todos los habitantes del territorio, o la competencia para suscribir contratos de emprstito para aliviar un dficit fiscal nacional. Ser departamental la competencia para contratar las obras de acueducto que sirve a tres de sus municipios. La competencia que se asigne, siguiendo esta metodologa, deber ser exclusiva en lo posible. 5.5 Los lmites Se har referencia en los prrafos siguientes a los lmites de las fuerzas en tensin (lo unitario frente a lo autnomo). Este anlisis permite entender la extensin real de las esferas de accin nacional y local. De manera general, lo unitario, en los asuntos
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que puedan tener incidencia nacional, prima sobre lo autonmico en razn de la necesaria coordinacin que tiene que ejercer y por su carcter preeminente para la vida social en su conjunto. Sin embargo, no puede expandirse la competencia nacional al punto de anular o reducir inconvenientemente las competencias locales. Este resultado, sera abiertamente contrario al espritu y texto de los artculos 1 y 2 de la Carta Fundamental. Por eso es necesario precisar hasta dnde puede llegar tericamente la competencia nacional. Autonoma, como se expres es el manejo de los propios asuntos, por autoridades elegidas por sufragio universal en la entidad territorial respectiva y bajo el escrutinio de los residentes a quienes se aplicarn esas medidas. La materia propia relevante de manera directa para cada localidad es lmite de la competencia unitaria. Una primera limitacin apunta a la eficiencia en el manejo e ciertos asuntos. La esfera territorial que con un criterio objetivo pueda desplegar mayor eficiencia en una cierta materia es la llamada a asumir la respectiva competencia. Existen asuntos que por su misma naturaleza pertenecen al nivel nacional: regulacin de la navegacin area o martima, defensa nacional, cambios, moneda, crdito, comercio exterior, relaciones internacionales, control de la actividad financiera y burstil, etc. Si se confiere a las autoridades locales el manejo de los asuntos de su respectiva entidad territorial, es lgico que las autoridades nacionales - hasta hoy omnipresentes - se retiren a un segundo plano, para adoptar una posicin de ayuda y de reemplazo potenciales. Esta nueva actitud del Estado central obedece al principio de subsidia-riedad, consagrado en el segundo inciso del artculo 288 de la nueva Carta y tiene dos formas de expresarse. El principio de la subsidiariedad en su variante positiva significa que la comunidad o entidad ms amplia debe apoyar a aquella de menor alcance. El inciso del art. 365 de la Constitucin as como el inciso segundo del 367 constituyen ejemplos de la utilizacin de la subsidiariedad positiva. La subsidiariedad cabe asimismo interpretarla como la prohibicin de intervenir en los asuntos locales a menos que sus autoridades se vean impotentes para realizar determinada tarea. La premisa bsica ser la de respetar la capacidad de accin de Municipios y Departamentos, de modo tal que slo cuando no puedan objetivamente enfrentar satisfactoriamente una actividad, entrar a actuar el rgano nacional. Es igualmente importante determinar los lmites de las nuevas funciones y libertades concedidas a los entes territoriales.
Est en principio fuera de los lmites de la competencia de un ente territorial aquella actuacin que afecte negativamente a otros entes territoriales, incluso a los municipios comprendidos dentro de su propio territorio, si se trata de un departamento. El efecto negativo debe ser evidente y considerable, y en el caso de materias econmicas se requiere que no se trate de meras fluctuaciones ordinarias del mercado. Esta limitacin se hara extensiva a aquellos actos que signifiquen un dao para toda la Nacin. Establecida la necesidad de unidad jurdica, poltica y territorial por el artculo 1 de la Carta Fundamental, la salvaguarda de esa cohesin debe ser un factor que se exprese en toda accin de Estado. Por eso, no podr ejercerse competencia autnoma alguna que ilegtimamente la vulnere. La defensa de la unidad es predicable en materias econmicas, por razones ms bien desiderativas. En Colombia el Estado - aparato es pequeo en relacin con las necesidades de sus ciudadanos y el territorio que debe abarcar. El Estado - Nacin debe auspiciar una economa robusta, donde exista un mercado de bienes, servicios y capital fluidos y sin barrera alguna dentro de los lmites nacionales. Los actos, polticas y abstenciones de las entidades territoriales que impidan la consolidacin de ese mercado nacional o que obstaculicen el libre trfico de bienes, personas y capitales, est fuera de la rbita de la autonoma que admite el numeral 2 del artculo 287 de la Carta.
Es decir que, cuando se hable de concurrencia, debe entenderse a nivel de distribucin de competencias entre la nacin y las entidades territoriales, de acuerdo a la distribucin de competencias que se haga en la ley de ordenamiento territorial. Esto significa que se trata esencialmente de una competencia territorial, que puede dar lugar a que una misma materia deba ser regulada en los diversos niveles de mbito territorial en que se divide el Estado. En ningn caso se podra hacer referencia a que sobre un mismo objeto y una misma materia, entidades del mismo nivel de la administracin puedan ejercer competencia para los mismos fines. Un ejemplo, ciertamente extremo, sera aquel en que sobre una misma actividad pudiese otorgar licencia ambiental el Ministerio del Medio Ambiente o las Corporaciones Autnomas Regionales. Ello sera un verdadero caos e incertidumbre jurdica. Cosa distinta es que el Gobierno puede establecer que actividades requieren licencia ambiental, y los departamentos y municipios pueden, en virtud del principio de

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rigor subsidiario, enunciado en el artculo 63 de la Ley 99 de 1993, expedir una norma exigiendo licencia ambiental, a actividades que no le exijan a nivel de decreto reglamentario. Pero esa licencia ambiental la debe expedir la Corporacin respectiva. Para ilustrar el tema vale la pena hacer referencia al caso que se presenta en el Distrito Capital en relacin con la gran minera. El Ministerio del Medio Ambiente es el competente para otorgar licencia ambiental a las actividades de gran minera, no obstante hay que tener en cuenta que el nuevo cdigo de minas, Ley 685 de 2.001, puede dar lugar a un cambio en las competencias, y el Distrito es el competente para regular el uso del suelo y proteger el patrimonio ecolgico. Esto significa que por el hecho del Ministerio ser competente en otorgar licencia ambiental, el Distrito pierda la competencia en otros asuntos sobre la zona. Concurren dos entidades de nivel nacional y territorial sobre una zona determinada pero en asuntos o materias diferentes. En el presente documento, el concepto de competencia concurrente ser utilizado en los mismos trminos que se sealan en el fallo citado ms adelante, ms no en el sentido que lo entiende la doctrina extranjera, es decir, como la competencia que tienen varias entidades sobre una misma materia u objeto. En Colombia, consideramos no existen competencias concurrentes, de acuerdo al fallo del Consejo de Estado, del 31 de enero de 1980, con Ponencia del Magistrado Jorge Dvila Hernndez que dijo: Un principio fundamental del derecho pblico es el que sobre una misma materia no puede existir competencia normativa concurrente pues ello equivaldra al desorden e inestabilidad jurdica. Esto significa que en la gestin medioambiental, una sola autoridad no puede atribuirse la competencia de todos los aspectos que involucran ese concepto, sino que deben concurrir para lograr los objetivos de proteccin ambiental, y para ello deben desarrollar diversos mecanismos de coordinacin. El tema ambiental, pone en realidad de manifiesto la capacidad de un Estado para lograr que su estructura administrativa pueda desarrollar en forma coordinada las funciones relacionadas con ese tpico para alcanzar los objetivos propuestos en materia de poltica ambiental. Tambin, es interesante observar como esta discusin se ha desarrollado en otras latitudes, llegando incluso a los altos tribunales. As tenemos por ejemplo la siguiente cita: Es preciso sealar que el Medio Ambiente por la naturaleza de los problemas que hay que hacer frente y que surgen de la mano del desarrollo econmico que provoca una disminucin
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progresiva de los recursos disponibles y el deterioro continuado de los sistemas, requiere compromisos de todos los responsables de la res pblica a los que se ha encomendado la misin de su defensa y restauracin. La participacin de los poderes pblicos en esta tarea necesita en todo caso de voluntad poltica suficiente para darle al tema de competencias una interpretacin evolutiva y coherente para adaptarlo en los problemas de nuestro tiempo. El Tribunal Constitucional aconseja reiteradamente la necesidad de una adecuada colaboracin entre la Administracin del Estado y la de la Comunidad Autnoma que ayude a buscar soluciones equitativas. Esa colaboracin, conviene sealarlo, es necesaria para el buen funcionamiento de un Estado de las Autonomas, incluso al margen de la distribucin constitucional y estatutaria de las competencias respectivas8.
Sin una voluntad poltica clara, y unos mecanismos que permitan concretar esa coordinacin, es difcil lograr el mandato constitucional de la proteccin al medio ambiente, y la planificacin de los recursos naturales, y el medio ambiente con miras a alcanzar el desarrollo sostenible. En Colombia la Corte Constitucional en sentencia C 534 / 96, Magistrado Ponente Fabio Morn Daz, desarrolla este planteamiento cuando dice: En verdad existe una relacin de interdependencia entre los distintos ecosistemas, que hace inconveniente, cuando no definitivamente peligroso, el manejo aislado e independiente de los mismos por parte de las distintas entidades territoriales, ello no quiere decir que la competencia para su manejo est concentrada exclusivamente a nivel nacional; al contrario, su complejidad exige, y as lo entendi el constituyente, la accin coordinada y concurrente del Estado y las entidades territoriales, a quienes les corresponde el manejo coordinado de los asuntos relacionados, segn stos tengan una proyeccin nacional o local (). (Negrillas fuera de texto). En este fallo la Corte deja entrever que la gestin ambiental tiene un componente territorial y uno sectorial. A nivel nacional, regional o local concurren diversas entidades, quienes a su vez por el nivel de competencias deben intervenir en diversos sectores, y materias, que de una u otra forma afectan o intervienen el medio ambiente. A lo anterior es necesario agregar un nuevo modelo de Estado basado en convenios realizados entre los diversos
Espaa. Sentencia 64/82. Del Tribunal Constitucional.
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actores involucrados en la gestin de lo pblico, sean entidades de la administracin, del sector privado y de la llamada sociedad civil. Prcticamente todo se realiza mediante convenios, as el objeto y objetivos del mismo, sean parte de las funciones y competencias de la respectiva entidad. Es lo que se podra denominar una gestin por convenios, lo cual se contrapone al esquema tradicional basado en la potestad de las entidades que imponen sus decisiones basadas en la ley. Este esquema de convenios o contratos tiene una serie de implicaciones en la gestin pblica, las cuales las podemos resumir en lo siguiente: Coordinar la accin de los mltiples sectores; diversificar las intervenciones de acuerdo al pblico concernido; individualizar las relaciones con los usuarios.9 Este nuevo esquema es fcil de observar en la Ley 489 de 1999 la cual permite la suscripcin de convenios para el desarrollo de algunas de las funciones de las entidades pblicas, lo cual permite sealar que este nuevo paradigma ha sido consagrado legalmente. Y en la gestin ambiental, es un esquema que podr ser utilizado dada la diversidad de actores que se sienten involucrados con el tema, sobre todo despus de la creacin del Sistema Nacional Ambiental. En realidad en materia ambiental se presenta lo que se podra denominar una Gestin Ambiental Compartida, en la medida en que varias entidades convergen a intervenir en la gestin de los diversos elementos y recursos naturales, y del medio ambiente. El problema surge justamente en ese hecho, puesto que en la mayora de los casos se confunde compartir la accin de gobierno y gestin, con las competencias sobre cada asunto. Esta caracterstica surge como consecuencia de la complejidad del tema ambiental y de su carcter transversal. En efecto, las autoridades de la repblica solo pueden hacer aquello que la ley les autoriza, y las normas han definido claramente las competencias de las diferentes entidades que intervienen en los diversos asuntos que tienen que ver con el medio ambiente, sin que se llegue a presentar unas competencias concurrentes. La competencia concurrente es aquella en la que diversas autoridades tendran la misma funcin respecto a un asunto, lo cual no es posible en el ordenamiento jurdico por cuanto ello equivaldra a crear un caos en la administracin pblica. En realidad se presenta lo que se podra denominar una aparente concurrencia, pues un mismo asunto puede tener varios componentes y sobre cada uno de stos intervienen diversas autoridades. Sera por ejemplo, el caso del transporte, en el cual concurren las entidades
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territoriales para regular su reposicin, su organizacin local, y las autoridades ambientales ejercen la regulacin sobre el tema de las emisiones atmosfricas. No debe confundirse este concepto con uno de los principios rectores de la administracin, como es el principio de concurrencia, consagrado adems en la Constitucin, artculo 288 que hace referencia a la distribucin de competencias entre la nacin y las entidades territoriales. Este principio significa que cuando sobre una misma materia se asignen a los municipios, competencias que deban desarrollar en unin o relacin directa con otras autoridades o entidades territoriales, debern ejercerlas de tal manera que su actuacin no se prolongue ms all del lmite fijado en la norma correspondiente, buscando siempre el respeto de las atribuciones de las otra autoridades, de conformidad con lo dispuesto por el artculo 4 de la Ley 136 de 1994. Esto significa que la ley fija el lmite de las competencias de cada entidad, sin que ellas puedan desbordarlo. Es cierto que la dificultad para conocer el lmite en materias como las ambientales es algo difcil, por el carcter de la complejidad del concepto sobre el cual recae la competencia, esto es el medio ambiente, como por el carcter transversal del mismo. Pero la misma Constitucin artculo 209, y la Ley 489 de 1998 artculo 6, establecen el principio de coordinacin, en virtud del cual las autoridades administrativas deben garantizar la armona en el ejercicio de sus respectivas funciones con el fin de lograr los fines y cometidos del Estado. En consecuencia, prestarn su colaboracin a las dems entidades para facilitar el ejercicio de sus funciones y se abstendrn de impedir o estorbar su cumplimiento por los rganos, dependencias, organismos y entidades titulares. Es decir, que el orden jurdico consagra los mecanismos para resolver un fenmeno que se reconoce en el mismo ordenamiento, y no pueden las autoridades pretender confundir la gestin ambiental compartida que genera algunas competencias concurrentes, en la distribucin de competencias entre la nacin y las entidades territoriales, pero cada competencia tiene un lmite. La complejidad de la sociedad actual, la multiplicidad de actores, asuntos y componentes sobre los cuales el Estado debe actuar, conduce a que sobre un mismo tema puedan diversas entidades compartir su responsabilidad, pero ello no significa que tengan la misma funcin y competencia.
Gaudin, Jean Pierre Le sens du contrat dan les politiques publiques en Esprit, No. 2, Paris, Febrero de 2001, p. 114. (El texto transcrito es traduccin libre). El artculo citado ha servido de base para desarrollar la idea de la gestin por convenios.

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La dificultad en la gestin ambiental, derivada de su complejidad tanto en el objeto sobre el cual recae como de la necesidad de realizar una gestin compartida, lleva a plantear una serie de principios, algunos consagrados en las normas, otros derivados de la teora y la experiencia, que buscan ante todo lograr que todas las entidades acten con unos objetivos comunes. Es de anotar que estos principios son aplicables a la gestin ambiental en general. Principios de la Gestin Ambiental Urbana Se han tratado de plantear algunos principios que pueden contribuir a un mejor desarrollo de las funciones de los actores involucrados, teniendo en cuenta que algunos de ellos son, de por s, principios consagrados en la ley para tales efectos, pero que en el presente documento se quieren hacer referencia como una muestra de la complejidad del tema y la necesidad de tener en cuenta diversos criterios al momento de formular una poltica en materia ambiental. Es de anotar que algunos principios no estn regulados expresamente en la ley pero su pertinencia en el presente caso viene por va de doctrina, o bien se desprenden de otros principios que estn consagrados en la Constitucin o la ley. Principio de Gestin Compartida. En virtud de este principio las entidades pblicas debern adelantar sus funciones teniendo en cuenta que algunas de ellas pueden ser correlativas con las funciones que otras entidades tienen, en virtud de existir otras entidades que desarrollan funciones relacionadas con el objeto o elemento ambiental sobre el cual recae la accin a adelantar, y para tal efecto deber tener en cuenta esas circunstancias, para comprender que la gestin es compartida, y adoptar entonces los mecanismos que permitan lograr los objetivos de proteccin ambiental en forma integral. Este principio se desprende de lo dispuesto por el artculo 209 de la Constitucin Poltica. Principio De Concurrencia. Segn este principio puede ocurrir que cuando varias entidades desarrollan funciones y competencias similares, pero no idnticas, deben en todo caso respetar el lmite impuesto en la ley para cada competencia, con el fin de no entorpecer la gestin de las otras entidades, y de esa forma evitar la incertidumbre jurdica. Este principio se encuentra consagrado en la Ley 136 de 1.994. Principio de Coordinacin. En virtud de este principio, las entidades debern ser conscientes que la gestin ambiental es compartida, y que dentro de las competencias y funciones asignadas por la ley, debern coordinar las acciones adelantadas para evitar los conflictos de competencias, o la concurrencia de competencias, lo cual genera confusin entre las mismas entidades y en el administrado. De esta forma podrn desarrollar en mejor manera sus funciones. Igualmente este principio se aplicar para lograr coordinar el manejo
de los ecosistemas comunes con las corporaciones vecinas. Este principio se desprende de lo dispuesto por el artculo 209 de la Constitucin Poltica. Principio del Predominio del Inters Pblico sobre el Privado. En el desarrollo de sus funciones las entidades partirn del principio segn el cual, el medio ambiente es un derecho colectivo, y por lo tanto es el inters de todos los ciudadanos el que debe primar por encima de cualquier inters particular con el cual entre en conflicto. Este principio se deriva de los dispuesto por los artculos 1 y 2 de la Constitucin Poltica. Principio de la Funcin Social y Ecolgica de la Propiedad. En virtud de este principio se deber siempre imponer las obligaciones que sean del caso para que la propiedad beneficie ambientalmente a toda la comunidad, sin que por ello desaparezca el ncleo esencial de la misma, como es su patrimonialidad frente al propietario, quien podr disponer de ella dentro del lmite de la funcin ecolgica sealada. Este principio esta consagrado en el artculo 58 de la Constitucin Poltica. Principio de la Reparticin Equitativa de Costos y Beneficios. En virtud de este principio, las entidades pblicas, en el desarrollo de sus funciones siempre tendr en cuenta que la sociedad debe asumir equitativamente los costos y beneficios derivados de la proteccin y gestin ambiental. Principio derivado de lo dispuesto en el prembulo de la Constitucin Poltica. Principio de la Planificacin en el Manejo y Aprovechamiento de los Recursos Naturales Renovables. El uso y aprovechamiento de los recursos naturales debe realizarse de tal forma que no se agote su capacidad de renovacin, garantizando el desarrollo sostenible. Para ello es necesario que todos los actores que de una u otra forma concurren a la gestin ambiental, tengan en cuenta la necesidad de incorporar dentro de sus acciones este principio, por cuanto la conservacin de los recursos naturales renovables y la proteccin del medio ambiente es una responsabilidad compartida. Principio que se deriva de lo dispuesto en el artculo 80 de la Constitucin Poltica. Principio de la Colaboracin Voluntaria. En virtud de este principio se buscar generar cambios en el comportamiento de los usuarios del medio ambiente, para lograr una mejor gestin ambiental, mediante la colaboracin de todos los actores involucrados, sin renunciar por ella a su potestad de autoridad ambiental. Principio que se desprende de lo dispuesto en el artculo 95 de la Constitucin Poltica y el artculo 1 de la Ley 99 de 1993. Principio de Armona Regional. Los departamentos, los distritos, los municipios, los territorios indgenas, as como las regiones y provincias a las que la ley diere el
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carcter de entidades territoriales, ejercern sus funciones constitucionales y legales relacionadas con el medio ambiente y los recursos naturales renovables, de manera coordinada y armnica, con sujecin a las normas de carcter superior y a las directrices de la Poltica Nacional Ambiental, a fin de garantizar un manejo unificado, racional y coherente de los recursos naturales que hacen parte del medio ambiente fsico y bitico del patrimonio natural de la Nacin. Los recursos naturales no pueden ser compartimentos sometidos a los lmites territoriales, ellos son un todo interrelacionado que exige de una accin coordinada del Estado para su manejo por eso la incorporacin de la dimensin ambiental dentro de la gestin estatal exige que todas las acciones de regulacin sigan una lnea armnica y coherente que evite conflictos entre las diversas entidades territoriales, y de stas con las autoridades regionales y nacionales. Principio de Gradacin Normativa. En materia normativa las reglas que dicten las entidades territoriales en relacin con el medio ambiente y los recursos naturales renovables respetarn el carcter superior y la preeminencia jerrquica de las normas dictadas por autoridades y entes de superior jerarqua o de mayor mbito en la comprensin territorial de sus competencias. Las funciones en materia ambiental y de recursos naturales renovables, atribuidas por la Constitucin Poltica a los departamentos, municipios y distritos con rgimen constitucional especial, se ejercern con sujecin a la ley, los reglamentos y las polticas del Gobierno Nacional, el Ministerio del Medio Ambiente y las Corporaciones Autnomas Regionales. Este principio no es ms que un recordatorio de la famosa pirmide de Kelsen, segn la cual existe una norma suprema que es la Constitucin, y en forma descendente se expiden normas, dependiendo del nivel jerrquico, las cuales deben respetar las de nivel superior. Principio de Rigor Subsidiario. Las normas y medidas de polica ambiental, es decir, aqullas que las autoridades medioambientales expidan para la regulacin del uso, manejo, aprovechamiento y movilizacin de los recursos naturales renovables, o para la preservacin del medio ambiente natural, bien sea que limiten el ejercicio de derechos individuales y libertades pblicas para la preservacin o restauracin del medio ambiente, o que exijan licencia o permiso para el ejercicio de determinada actividad por la misma causa, podrn hacerse sucesiva y respectivamente ms rigurosas, pero no ms flexibles, por las autoridades competentes del nivel regional, departamental, distrital o municipal, en la medida en que se desciende en la jerarqua normativa y se reduce el mbito territorial de las competencias, cuando las circunstancias locales especiales as lo ameriten, en concordancia con el artculo 51 la Ley 99 de 1993.
Los actos administrativos as expedidos debern ser motivados, sern por su naturaleza apelables ante la autoridad superior, dentro del Sistema Nacional Ambiental -SINA-, y tendrn una vigencia transitoria no superior a sesenta (60) das mientras el Ministerio del Medio Ambiente decide sobre la conveniencia de prorrogar su vigencia o de darle a la medida carcter permanente. Los actos administrativos expedidos por las Corporaciones Autnomas Regionales que otorguen o nieguen licencias ambientales, sern apelables ante el Ministerio del Medio Ambiente, en los trminos y condiciones establecidos por el Cdigo Contencioso Administrativo. El Principio de Rigor Subsidiario ha sido tal vez, el que ms se ha invocado y puesto en prctica por las autoridades ambientales. Se ha considerado tradicionalmente que este es un principio que se encuentra en cabeza de las Corporaciones Autnomas Regionales, y as ha sido utilizado y aceptado por el Ministerio del Medio Ambiente, cuando ha decidido dar vigencia a algunos actos expedidos por las Corporaciones. Sin embargo, una lectura detenida del artculo puede conducir a una interpretacin diferente, esto es que el rigor subsidiario solo puede ser invocado por las entidades territoriales, pues as lo seala el principio en cuestin, y el ttulo de la ley 99 de 1993 es claro en sealar que se trata de las funciones de las entidades territoriales. Y adicionalmente, le otorga a las CARs la facultad de expedir ciertas normas. Empero, hasta tanto no exista un pronunciamiento del Consejo de Estado al respecto, se aplicar la interpretacin comnmente aceptada tanto por las Corporaciones como por el Ministerio del Medio Ambiente. Como se observa en la definicin y regulacin de estos principios la articulacin entre los diferentes niveles del SINA es parte fundamental de la gestin ambiental. Esta no puede ser analizada, ni tomada como una actividad aislada y ajena a los componentes institucionales del Sistema. Una verdadera gestin en materia ambiental no puede concebirse sin el concurso de todas las entidades que de una u otra forma confluyen en el ejercicio de competencias en esta materia. Principio de Precaucin. Este principio consagrado en el numeral 6 del artculo 1 de la ley 99 de 1993 establece que la formulacin de las polticas ambientales tendrn en cuenta el resultado del proceso de investigacin cientfica. No obstante, las autoridades ambientales y los particulares darn aplicacin al principio de precaucin conforme al cual, cuando exista peligro de dao grave e irreversible, la falta de certeza cientfica absoluta no deber utilizarse como razn para postergar la adopcin de medidas eficaces para impedir la degradacin del medio ambiente. En la aplicacin de este principio se deber tener en cuenta motivos reales

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que la lleven a adoptar las medidas que dicte segn el caso. Desde el punto de vista jurdico, deben existir los suficientes motivos tcnicos que ameriten la accin, y as ser plasmado en los considerandos del acto administrativo. No motivar suficientemente el acto administrativo puede conducir a demandas por parte de los afectados con la aplicacin de las medidas. En consecuencia, se debe ser, prudente al aplicar este principio. Principio de la Primaca y Racionalizacin de la Proteccin Ambiental. Las entidades encargadas de la gestin ambiental, en sus diversos niveles de competencia debern propender por buscar siempre una mayor y mejor proteccin, racionalizando sus funciones, garanArtculo 8 49
tizando el derecho de los administrados, y fundamentar sus decisiones. Principio que se deriva de los dispuesto por los artculos 8 y 79 de la Constitucin Poltica.
B. DETERMINANTES NORMATIVAS QUE SUSTENTAN EL SISTEMA DE GESTION AMBIENTAL PARA LOS MUNICIPIOS EN COLOMBIA 1. DETERMINANTES DE CARCTER CONSTITUCIONAL. La Constitucin Poltica de 1991, contiene varias disposiciones relacionadas con el manejo, preservacin y defensa del medio ambiente y los recursos naturales renovables, entre las cuales vale la pena destacar: TEXTO
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Es obligacin del Estado y de las personas proteger las riquezas culturales y naturales de la nacin La atencin de salud y el saneamiento ambiental son servicios pblicos a cargo del Estado. Se garantiza a todas las personas el acceso a los servicios de promocin, proteccin y recuperacin de la salud Corresponde al Estado organizar, dirigir y reglamentar la prestacin de servicios de salud a los habitantes y de saneamiento ambiental, conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad Se garantiza la propiedad privada y los dems derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicacin de una ley expedida por motivos de utilidad pblica o inters social, resulten en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el inters privado deber ceder al inters pblico o social. La propiedad es una funcin social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una funcin ecolgica La educacin es un derecho de la persona y un servicio pblico que tiene una funcin social; con ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la tcnica y a los dems bienes y valores de la cultura. La educacin formar al colombiano en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a la democracia; y en la prctica del trabajo y la recreacin, para el mejoramiento cultural cientfico, tecnolgico y para la proteccin del ambiente Toda persona tiene derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizar la participacin de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo. Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las reas de especial importancia ecolgica y fomentar la educacin para el logro de estos fines. El Estado planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservacin, restauracin o sustitucin. Adems, deber prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparacin de los daos causados. As mismo, cooperar con otras naciones en la proteccin de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas La calidad de colombiano enaltece a todos los miembros de la comunidad nacional. Todos estn en el deber de engrandecerla y dignificarla. El ejercicio de derechos y libertades reconocidos en esta Constitucin implica responsabilidades. Toda persona esta obligada a cumplir la Constitucin y las leyes. Son deberes de la persona y del ciudadano: () 8. Proteger los recursos culturales y naturales del pas y velar por la conservacin de un ambiente sano El control fiscal es una funcin pblica que ejercer la Contralora General de la Repblica, la cual vigila la gestin fiscal de la administracin y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nacin. Dicho control se ejercer en forma posterior y selectiva conforme a los procedimientos, sistemas y principios que establezca la ley. Esta podr, sin embargo, autorizar que, en casos especiales, la vigilancia se realice por empresas privadas colombianas escogidas por concurso pblico de mritos y contratadas previo concepto del Consejo de Estado. La vigilancia de la gestin fiscal del Estado incluye el ejercicio de un control financiero, de gestin y de resultados, fundado en la eficiencia, la economa, la equidad y la valoracin de los costos ambientales. El Procurador General de la Nacin, por si o por medio de sus delegados y agentes, tendr las siguientes funciones: () 4. Defender los intereses colectivos, en especial el ambiente. Por mandato de la ley, los departamentos y municipios ubicados en zonas fronterizas podrn adelantar directamente con la entidad territorial limtrofe del pas vecino, de igual nivel, programas de cooperacin e integracin, dirigidos a fomentar el desarrollo comunitario, la prestacin de servicios pblicos y la preservacin del ambiente.
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Artculo 300
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Corresponde a las asambleas departamentales por medio de ordenanzas: () 2. Expedir las disposiciones relacionadas con la planeacin, el desarrollo econmico y social, el apoyo financiero y crediticio a los municipios, el turismo, el transporte, el ambiente, las obras pblicas, las vas de comunicacin y el desarrollo de sus zonas de frontera. La ley podr establecer para uno o varios departamentos diversas capacidades y competencias de gestin administrativa y fiscal distintas a las sealadas para ellos en la Constitucin, en atencin a la necesidad de mejorar la administracin o la prestacin de los servicios pblicos de acuerdo con su poblacin, recursos econmicos y naturales y circunstancias sociales, culturales y ecolgicas. Corresponde a los Concejos: () 9. Dictar las normas necesarias para el control, la preservacin y defensa del patrimonio ecolgico y cultural del municipio. Solo los municipios podrn gravar la propiedad inmueble. Lo anterior no obsta para que otras entidades impongan contribucin de valorizacin. La ley destinar un porcentaje de estos tributos, que no podr exceder del promedio de las sobretasas existentes, a las entidades encargadas del manejo y conservacin del ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de los municipios del rea de su jurisdiccin. De conformidad con la Constitucin y las leyes, los territorios indgenas estarn gobernados por consejos conformados y reglamentados segn los usos y costumbres de sus comunidades y ejercern las siguientes funciones: () 5. Velar por la preservacin de los recursos naturales. El estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a las leyes preexistentes. () La ley delimitar el alcance de la libertad econmica cuando as lo exijan el inters social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nacin. La Direccin general de la economa estar a cargo del estado. Este intervendr, por mandato de la ley, en la explotacin de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la produccin, distribucin, utilizacin y consumo de los bienes y en los servicios pblicos y privados, para racionalizar la economa con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribucin equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la prestacin de un ambiente sano Habr un Plan nacional de Desarrollo conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades pblicas del orden nacional. En la parte general se sealarn los propsitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la accin estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones de la poltica econmica, social y ambiental que sern adoptadas por el gobierno. Habr un consejo nacional de planeacin integrado por representantes de las entidades territoriales y de los sectores econmicos, sociales y ecolgicos
2.1. Funciones de las Corporaciones Autnomas Regionales. La ley 99 de 1993, en su artculo 31 dispuso que corresponde a las Corporaciones Autnomas Regionales:
2. DETERMINANTES DE CARCTER LEGAL. En desarrollo de las disposiciones de carcter constitucional, las leyes 99 de 1993 y 136 de 1994, asignaron funciones a las corporaciones autnomas regionales, a los departamentos, a los municipios, a los grandes centros urbanos y a los territorios indgenas en materia ambiental. Artculo 1
TEXTO Ejecutar las polticas, planes y programas nacionales en materia ambiental definidos por la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo y del Plan Nacional de Inversiones o por el Ministerio del Medio Ambiente, as como los del orden regional que le hayan sido confiados conforme a la ley, dentro del mbito de su jurisdiccin. Ejercer la funcin de mxima autoridad ambiental en el rea de su jurisdiccin, de acuerdo con las normas de carcter superior y conforme a los criterios y directrices trazadas por el Ministerio del Medio Ambiente. Promover y desarrollar la participacin comunitaria en actividades y programas de proteccin ambiental, de desarrollo sostenible y de manejo adecuado de los recursos naturales renovables. Coordinar el proceso de preparacin de los planes, programas y proyectos de desarrollo medioambiental que deban formular los diferentes organismos y entidades integrantes del Sistema Nacional Ambiental (SINA) en el rea de su jurisdiccin y en especial, asesorar a los Departamentos, Distritos y Municipios de su comprensin territorial en la definicin de los planes de desarrollo ambiental y en sus programas y proyectos en materia de proteccin del medio ambiente y los recursos naturales renovables, de manera que se asegure la armona y coherencia de las polticas y acciones adoptadas por las distintas entidades territoriales.
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Artculo 5
TEXTO Participar con los dems organismos y entes competentes en el mbito de su jurisdiccin, en los procesos de planificacin y ordenamiento territorial a fin de que el factor ambiental sea tenido en cuenta en las decisiones que se adopten. Celebrar contratos y convenios con las entidades territoriales, otras entidades pblicas y privadas y con las entidades sin nimo de lucro cuyo objeto sea la defensa y proteccin del medio ambiente y los recursos naturales renovables, con el fin de ejecutar de mejor manera alguna o algunas de sus funciones, cuando no correspondan al ejercicio de funciones administrativas. Promover y realizar conjuntamente con los organismos nacionales adscritos y vinculados al Ministerio del Medio Ambiente, y con las entidades de apoyo tcnico y cientfico del Sistema Nacional Ambiental (SINA), estudios e investigaciones en materia de medio ambiente y recursos naturales renovables. Asesorar a entidades territoriales en la formulacin de planes de educacin ambiental formal y ejecutar programas de educacin ambiental no formal, conforme a las directrices de poltica Nal. Otorgar conseciones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales requeridos por la Ley para el uso, aprovechamiento o movilizacin de los recursos naturales renovables o para el desarrollo de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente. Otorgar permisos y concesiones para aprovechamientos forestales, concesiones para el uso de aguas superficiales y subterrneas y establecer vedas para la caza y pesca deportiva. Fijar en el rea de su jurisdiccin, los lmites permisibles de emisin, descarga, transporte o depsito de sustancias, productos, compuestos o cualquier otra materia que puedan afectar el medio ambiente o los recursos naturales renovables y prohibir, restringir o regular la fabricacin, distribucin, uso, disposicin o vertimiento de sustancias causantes de degradacin ambiental. Estos lmites restricciones y regulaciones en ningn caso podrn ser menos estrictos que los definidos por el Ministerio del Medio Ambiente. Ejercer las funciones de evaluacin, control y seguimiento ambiental de las actividades de exploracin, explotacin, beneficio, transporte, uso y depsito de los recursos naturales no renovables, incluida la actividad portuaria con exclusin de las competencias atribuidas al Ministerio del Medio Ambiente, as como de otras actividades, proyectos o factores que generen o puedan generar deterioro ambiental. Esta funcin comprende la expedicin de la respectiva licencia ambiental. Las funciones a que se refiere este numeral sern ejercidas de acuerdo con el artculo 58 de esta Ley. Ejercer las funciones de evaluacin, control y seguimiento ambiental de los usos del agua, el suelo, el aire y los dems recursos naturales renovables, lo cual comprender el vertimiento, emisin o incorporacin de sustancias o residuos lquidos, slidos y gaseosos, a las aguas en cualquiera de sus formas, al aire o a los suelos, as como los vertimientos o emisiones que puedan causar dao o poner en peligro el normal desarrollo sostenible de los recursos naturales renovables o impedir u obstaculizar su empleo para otros usos. Estas funciones comprenden la expedicin de licencias ambientales, permisos, concesiones, autorizaciones y salvoconductos. Recaudar, conforme a la ley, las contribuciones, tasas, derechos, tarifas y multas por concepto del uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables, fijar su monto en el territorio de su jurisdiccin con base en las tarifas mnimas establecidas por el Ministerio del Medio Amb. Ejercer el control de la movilizacin, procesamiento y comercializacin de los recursos naturales renovables en coordinacin con las dems Corporaciones Autnomas Regionales, las entidades territoriales y otras autoridades de polica de conformidad con la ley y los reglamentos; y expedir los permisos, licencias y salvoconductos para la movilizacin de recursos naturales renovables. Administrar, bajo la tutela del Ministerio del Medio Ambiente las reas del Sistema de Parques Nacionales que ese Ministerio les delegue. Esta administracin podr hacerse con la participacin de las entidades territoriales y de la sociedad civil. Reservar, alinderar, administrar o sustraer, en los trminos y condiciones que fijen la Ley y los reglamentos, los distritos de manejo integrado, los distritos de conservacin de suelos, las reservas forestales y parques naturales de carcter regional, y reglamentar su uso y funcionamiento. Administrar las Reservas Forestales Nacionales en el rea de su jurisdiccin. Imponer y ejecutar a prevencin y sin perjuicio de las competencias atribuidas por la ley a otras autoridades, las medidas de polica y las sanciones previstas en la ley, en caso de violacin a las normas de proteccin ambiental y de manejo de recursos naturales renovables y exigir, con sujecin a las regulaciones pertinentes, la reparacin de los daos causados. Ordenar y establecer las normas y directrices para el manejo de las cuencas hidrogrficas ubicadas dentro del rea de su jurisdiccin, conforme a las disposiciones superiores y a las polticas nacionales.
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Artculo 19
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TEXTO Promover y ejecutar obras de irrigacin, avenamiento, defensa contra las inundaciones, regulacin de cauces y corrientes de agua, y de recuperacin de tierras que sean necesarias para la defensa, proteccin y adecuado manejo de las cuencas hidrogrficas del territorio de su jurisdiccin, en coordinacin con los organismos directores y ejecutores del Sistema Nacional de Adecuacin de Tierras, conforme a las disposiciones legales y a las previsiones tcnicas correspondientes. Cuando se trate de obras de riego y avenamiento que de acuerdo con las normas y los reglamentos requieran de Licencia Ambiental, esta deber ser expedida por el Ministerio del Medio Ambiente. Ejecutar, administrar, operar y mantener en coordinacin con las entidades territoriales, proyectos, programas de desarrollo sostenible y obras de infraestructura cuya realizacin sea necesaria para la defensa y proteccin o para la descontaminacin o recuperacin del medio ambiente y los recursos naturales renovables. Adelantar en coordinacin con las autoridades de las comunidades indgenas y con las autoridades de las tierras habitadas tradicionalmente por comunidades negras, a que se refiere la Ley 70 de 1993, programas y proyectos de desarrollo sostenible y de manejo, aprovechamiento, uso y conservacin de los recursos naturales renovables y del medio ambiente. Implantar y operar el Sistema de Informacin Ambiental en el rea de su jurisdiccin, de acuerdo con las directrices trazadas por el Ministerio del Medio Ambiente. Realizar actividades de anlisis, seguimiento, prevencin y control de desastres, en coordinacin con las dems autoridades competentes, y asistirlas en los aspectos medioambientales en la prevencin y atencin de emergencias y desastres; adelantar con las administraciones municipales o distritales programas de adecuacin de reas urbanas en zonas de alto riesgo, tales como control de erosin, manejo de cauces y reforestacin. Transferir la tecnologa resultante de las investigaciones que adelanten las entidades de investigacin cientfica y de apoyo tcnico del nivel nacional que forman parte del Sistema Nacional Ambiental, SINA, y prestar asistencia tcnica a entidades pblicas y privadas y a los particulares, acerca del adecuado manejo de los recursos naturales renovables y la preservacin del medio ambiente, en la forma que lo establezcan los reglamentos y de acuerdo con los lineamientos fijados por el Ministerio del Medio Ambiente. Imponer, distribuir y recaudar las contribuciones de valorizacin con que haya de gravarse la propiedad inmueble, por razn de la ejecucin de obras pblicas por parte de la Corporacin; fijar los dems derechos cuyo cobro pueda hacer conforme a la ley. Asesorar a las entidades territoriales en la elaboracin de proyectos en materia ambiental que deban desarrollarse con recursos provenientes del Fondo Nacional de Regalas o con otros de destinacin semejante. Adquirir bienes de propiedad privada y los patrimoniales de las entidades de derecho pblico y adelantar ante el juez competente la expropiacin de bienes, una vez surtida la etapa de negociacin directa, cuando ello sea necesario para el cumplimiento de sus funciones o para la ejecucin de obras o proyectos requeridos para el cumplimiento de las mismas, e imponer las servidumbres a que haya lugar, conforme a la ley. Promover y ejecutar programas de abastecimiento de agua a las comunidades indgenas y negras tradicionalmente asentadas en el rea de su jurisdiccin, en coordinacin con las autoridades competentes. Apoyar a los concejos municipales, a las asambleas departamentales y a los consejos de las entidades territoriales indgenas en las funciones de planificacin que les otorga la Constitucin Nacional. Las dems que anteriormente estaban atribuidas a otras autoridades, en materia de medio ambiente y recursos naturales renovables, dentro de sus respectivos mbitos de competencia, en cuanto no pugnen con las atribuidas por la Constitucin Nacional a las entidades territoriales, o sean contrarias a la presente Ley o a las facultades de que ella inviste al Ministerio del Medio Ambiente. Sin perjuicio de las atribuciones de los municipios y distritos en relacin con la zonificacin y el uso del suelo, de conformidad por lo establecido en el artculo 313 numeral sptimo de la Constitucin Nacional, las Corporaciones Autnomas Regionales establecern las normas generales y las densidades mximas a las que se sujetarn los propietarios de vivienda en reas sub-urbanas y en cerros y montaas, de manera que se protejan el medio ambiente y los recursos naturales. No menos del 70% del rea a desarrollar en dichos proyectos se destinar a la conservacin de la vegetacin nativa existente.

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2.2. Funciones de los Departamentos en materia ambiental. El artculo 64 de la ley 99 de 1993 establece que les corresponde en materia ambiental: Artculo 1 2 3 TEXTO Promover y ejecutar programas y polticas nacionales, regionales y sectoriales en relacin con el medio ambiente y los recursos naturales renovables. Expedir, con sujecin a las normas superiores, las disposiciones departamentales especiales relacionadas con el medio ambiente. Dar apoyo presupuestal, tcnico, financiero y administrativo a las CARs, a los municipios y a las dems entidades territoriales que se creen en el mbito departamental, en la ejecucin de programas y proyectos y en las tareas necesarias para la conservacin del medio ambiente y los recursos naturales renovables. Ejercer, en coordinacin con las dems entidades del Sistema Nacional Ambiental (SINA) y con sujecin a la distribucin legal de competencias, funciones de control y vigilancia del medio ambiente y los recursos naturales renovables, con el fin de velar por el cumplimiento de los deberes del Estado y de los particulares en materia ambiental y de proteger el derecho a un ambiente sano. Desarrollar, con la asesora o la participacin de las Corporaciones Autnomas Regionales, programas de cooperacin e integracin con los entes territoriales equivalentes y limtrofes del pas vecino, dirigidos a fomentar la preservacin del medio ambiente comn y los recursos naturales renovables binacionales. Promover, cofinanciar o ejecutar, en coordinacin con los entes directores y organismos ejecutores del Sistema Nacional de Adecuacin de Tierras y con las Corporaciones Autnomas Regionales, obras y proyectos de irrigacin, drenaje, recuperacin de tierras, defensa contra las inundaciones y regulacin de cauces o corrientes de agua. para el adecuado manejo y aprovechamiento de cuencas hidrogrficas. Coordinar y dirigir, con la asesora de las Corporaciones Autnomas Regionales, las actividades de control y vigilancia ambientales intermunicipales, que se realicen en el territorio del departamento con el apoyo de la fuerza pblica, en relacin con la movilizacin, procesamiento, uso, aprovechamiento y comercializacin de los recursos naturales renovables.
2.3. Funciones de los Municipios y Distritos en materia ambiental. De conformidad con lo dispuesto en el artculo 65 de la ley 99 de 1993, son funciones de los municipios, distritos y del Distrito Capital de Bogot, en materia ambiental: Artculo 1 TEXTO Promover y ejecutar programas y polticas nacionales, regionales y sectoriales en relacin con el medio ambiente y los recursos naturales renovables; elaborar los planes programas y proyectos ambientales municipales articulados a los planes, programas y proyectos regionales, departamentales y nacionales. Dictar con sujecin a las disposiciones legales reglamentarias superiores, las normas necesarias para el control, la preservacin y la defensa del patrimonio ecolgico del municipio. Adoptar los planes, programas y proyectos de desarrollo ambiental y de los recursos naturales renovables, que hayan sido discutidos y aprobados a nivel regional, conforme a las normas de planificacin ambiental de que trata la presente Ley. Participar en la elaboracin de planes, programas y proyectos de desarrollo ambiental y de los recursos naturales renovables a nivel departamental. Colaborar con las Corporaciones Autnomas Regionales, en la elaboracin de los planes regionales y en la ejecucin de programas, proyectos y tareas necesarios para la conservacin del medio ambiente y los recursos naturales renovables Ejercer, a travs del alcalde como primera autoridad de polica con el apoyo de la Polica Nacional y en coordinacin con las dems entidades del Sistema Nacional Ambiental (SINA), con sujecin a la distribucin legal de competencias, funciones de control y vigilancia del medio ambiente y los recursos naturales renovables, con el fin de velar por el cumplimiento de los deberes del Estado y de los particulares en materia ambiental y de proteger el derecho constitucional a un ambiente sano. Coordinar y dirigir, con la asesora de las Corporaciones Autnomas Regionales, las actividades permanentes de control y vigilancia ambientales que se realicen en el territorio del municipio o distrito con el apoyo de la fuerza pblica, en relacin con la movilizacin, procesamiento, uso, aprovechamiento y comercializacin de los recursos naturales renovables o con actividades contaminantes y degradantes de las aguas, el aire o el suelo. Dictar, dentro de los lmites establecidos por la ley, los reglamentos y disposiciones superiores, las normas de ordenamiento territorial del municipio y las regulaciones sobre usos del suelo.
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Artculo 9
TEXTO Ejecutar obras o proyectos de descontaminacin de corrientes o depsitos de agua afectados por vertimientos del municipio, as como programas de disposicin, eliminacin y reciclaje de residuos lquidos y slidos y de control a las emisiones contaminantes del aire. Promover, cofinanciar o ejecutar, en coordinacin con los entes directores y organismos ejecutores del Sistema Nacional de Adecuacin de Tierras y con las Corporaciones Autnomas Regionales, obras y proyectos de irrigacin, drenaje, recuperacin de tierras, defensa contra las inundaciones y regulacin de cauces o corrientes de agua, para el adecuado manejo y aprovechamiento de cuencas y microcuencas hidrogrficas. Ley 373 del 6 de junio de 1997. Por la cual se establece el programa para el uso eficiente y ahorro del agua. Decreto Ley 2811 del 18 de diciembre de 1974. Por el cual se dicta el Cdigo Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Proteccin al Medio Ambiente. Decreto 1608 del 31 de julio de 1978. Por el cual se reglamenta el Cdigo Nacional de los Recursos Naturales Renovables y de Proteccin al Medio Ambiente y la Ley 23 de 1973 en materia de fauna silvestre. Decreto 2857 del 13 de octubre de 1981. Por el cual se reglamenta la parte XIII, ttulo 2, captulo III del Decreto Ley 2811 de 1974 sobre cuencas hidrogrficas y se dictan otras disposiciones. Decreto 2858 del 13 de octubre de 1981. Por el cual se reglamenta parcialmente el artculo 56 del Decreto Ley 2811 de 1974 y se modifica el Decreto 1541 de 1978. Decreto 1594 del 26 de junio de 1984. Por el cual se reglamenta parcialmente el ttulo I de la Ley 9 de 1979, as como el captulo II del ttulo VI parte IIIlibro II y el ttulo III de la parte III libro I- del Decreto Ley 2811 de 1974 en cuanto a usos del agua y residuos lquidos. Decreto 1974 del 31 de agosto de 1989. Por el cual se reglamenta el artculo 310 del Decreto Ley 2811 de 1974, sobre distritos de manejo integrado de los recursos naturales renovables y la Ley 23 de 1973. Decreto 1866 del 3 de agosto de 1994. Por el cual se reglamenta parcialmente el artculo 69 de la Ley 160 de 1994 Decreto 1865 del 3 de agosto de 1994. Por el cual se regulan los planes regionales ambientales de las corporaciones autnomas regionales y de las de desarrollo sostenible y su armonizacin con la gestin ambiental territorial. Decreto 1600 del 27 de julio de 1994. Por el cual se reglamenta parcialmente el Sistema Nacional Ambiental (SINA) en relacin con los sistemas nacionales de investigacin ambiental y de informacin ambiental. Decreto 1743 del 3 de agosto de 1994. Por el cual se instituye el proyecto de educacin ambiental para todos los niveles de educacin formal e informal y se fijan criterios para la promocin de la educacin ambiental no formal e informal y se establecen los mecanismos de coordinacin entre el Ministerio de
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2.4. Funciones de los grandes centros urbanos. De conformidad con lo dispuesto por el artculo 66 de la ley 99 de 1993, Los municipios, distritos o reas metropolitanas con poblacin urbana igual o superior a un milln de habitantes (1.000.000) ejercern dentro del permetro urbano las mismas funciones atribuidas a las Corporaciones Autnomas Regionales, en lo que fuere aplicable al medio ambiente urbano. Adems de las licencias ambientales, concesiones, permisos y autorizaciones que les corresponde otorgar para el ejercicio de actividades o la ejecucin de obras dentro del territorio de su jurisdiccin, las autoridades municipales, distritales o metropolitanas tienen la responsabilidad de efectuar el control de vertimientos y emisiones contaminantes, disposicin de desechos slidos y de residuos txicos y peligrosos, dictar las medidas de correccin o mitigacin de daos ambientales y adelantar proyectos de saneamiento y descontaminacin. 2.5. Funciones de los territorios indgenas. Por disposicin del artculo 67 de la ley 99 de 1993, los territorios indgenas tienen las mismas funciones y deberes definidos para los municipios en materia ambiental.
C. COMPENDIO DE ALGUNAS NORMAS COLOMBIANAS FUNDAMENTALES PARA LA GESTIN AMBIENTAL Ley 23 del 12 de diciembre de 1973. Por la cual se conceden facultades extraordinarias al Presidente de la Repblica para expedir el Cdigo de Recursos Naturales y de Proteccin al Medio Ambiente y se dictan otras disposiciones. Ley 99 del 22 de diciembre de 1993. Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el sector pblico encargado de la gestin y conservacin del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones. Ley 165 del 9 de noviembre de 1994. Por medio de la cual se aprueba el Convenio sobre la Diversidad Biolgica, hecho en Ro de Janeiro el 5 de junio de 1992.

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Educacin Nacional y el Ministerio del Medio Ambiente. Decreto 1753 del 3 de agosto de 1997. Por el cual se reglamentan parcialmente los ttulos VII y XII de la Ley 99 de 1993 sobre licencias ambientales. Decreto 948 del 5 de junio de 1995. Por el cual se reglamentan parcialmente, la Ley 23 de 1973; los artculos 33, 73, 74, 75 y 76 del Decreto-Ley 2811 de 1974; los artculos 41, 42, 43, 44, 45, 48 y 49 de la Ley de 1979; y la Ley 99 de 1993, en relacin con la prevencin y control de la contaminacin atmosfrica y la proteccin de la calidad del aire. Decreto 1351 del 14 de noviembre de 1995. Mediante la cual se adopta la declaracin denominada informe de estado de emisiones (IE-1). Decreto 2107 del 30 de noviembre de 1995. Por medio del cual se modifica parcialmente el Decreto 948 de 1995 que contiene el Reglamento de Proteccin y Control de la Calidad del Aire. Decreto 655 del 21 de junio de 1996. Por la cual se establecen los requisitos y condiciones para la solicitud y obtencin de la licencia ambiental establecida por el artculo 132 del Decreto Ley 2150 de 1995. Decreto 2183 del 2 de diciembre de 1996. Por el cual se modifica parcialmente el Decreto Reglamentario 1753 de 1994 sobre licencias ambientales. Decreto 883 del 31 de marzo de 1997. Por el cual se regulan de manera general algunas actividades y se define un instrumento administrativo para la prevencin o el control de los factores de deterioro ambiental.
Decreto 900 del 1 de abril de 1997. Por el cual se reglamenta el certificado de incentivo forestal para conservacin. Decreto 901 del 1 de abril de 1997. Por medio del cual se reglamentan las tasas retributivas por la utilizacin directa o indirecta del agua como receptor de los vertimientos puntuales y se establecen las tarifas de stas. Decreto 1697 del 27 de junio de 1997. Por medio del cual se modifica parcialmente el Decreto 948 de 1995, que contiene el Reglamento de Proteccin y Control de la Calidad del Aire. Resolucin 273 del 1 de abril de 1997. Por la cual se fijan las tarifas mnimas de las tasas retributivas por vertimientos lquidos para los parmetros demanda bioqumica de oxgeno (DBO) y slidos suspendidos totales (SST). Decreto 619 del 7 de julio de 1997. Por la cual se establecen parcialmente los factores a partir de los cuales se requiere permiso de emisin atmosfrica para fuentes fijas. Ley 142/94. Servicios Pblicos Ley 388/97. Ley de Ordenamiento Territorial Ley 152/94. Ley Orgnica del Plan de Desarrollo Ley 136/94. Participacin Ciudadana Ley 160/94. Ley Agraria Ley 46/88 Decreto Ley 919/89. Crea y reglamenta el Sistema Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres.
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Anexo 2
A. EL ENFOQUE CONVENCIONAL DE RECURSOS NATURALES VS. EL ENFOQUE ECOSISTMICO ABORDADO1. El modelo SIGAM propende por un enfoque ecosistmico el cual debe partir de un diagnstico ecosistmico. Ms all de la descripcin del estado del ambiente a travs de una serie de indicadores, el Modelo de Gestin Ambiental se basa en el anlisis de los procesos y tendencias del ecosistema municipal y su relacin con la actividad humana, donde dichos indicadores se enmarcan como causas y efectos. El ambientalismo nace y se desarrolla bajo la atmsfera intelectual de la Teora General de Sistemas, concomitante con un resurgimiento filosfico del vitalismo en las ciencias naturales y, en general de los enfoques holsticos, y en el contexto poltico de los procesos de reflexin y crtica sobre los modelos de sociedad y desarrollo de la posguerra europea. Como corriente ideolgica, se ha nutrido parcialmente de los desarrollos cientficos de la Ecologa y ha dado origen a numerosas estructuras sociales y culturales: normas, instituciones, acuerdos, empresas. Su produccin cumbre en Colombia es el Cdigo Nacional de los Recursos Naturales Renovables y Proteccin al Medio Ambiente, el cual condensa la visin clsica del manejo ambiental: La Naturaleza sigue siendo un recipiente esencialmente pasivo y esttico, y el hombre, un actor externo y distinto de ella. La relacin del hombre con la Naturaleza se resume en la explotacin de los recursos naturales (lo que se extrae) y la generacin de impactos ambientales (lo que se arroja). La visin y gestin se dividen en recursos naturales o medios fsicos: agua, aire, suelo, energa, fauna y flora. Los elementos y funciones de la Naturaleza deben permanecer idnticos en el tiempo, no deben ser alterados y no pueden ser cabalmente comprendidos y manipulados por el hombre. El papel del Estado es regular y racionalizar la explotacin y la degradacin. Esta visin, esencialmente dogmtica, es ms cercana a concepciones shamanistas que cientficas, lo cual hace comprensible la afinidad ideolgica entre el ambientalismo y el indigenismo. En ambas corrientes el animismo o vitalismo se expresa en la concepcin de la Naturaleza
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como un ente pasivo, fecundo y providencial. Los conceptos ecolgicos formales son suplantados por entidades metafsicas, con las cuales se negocia la subsistencia humana: la concesin de recursos y la retribucin de los daos2. Las analogas entre el Decreto Ley 2811 de 1974 y los mitos amerindios de creacin del mundo y de transaccin con los dueos de la Naturaleza, son numerosas y significativas. De fondo, no hay gran distancia cultural entre el shamn, mama, pay o jaiban, quien media la relacin as concebida entre el hombre y la Naturaleza, y el modelo de autoridad ambiental que negocia concesiones, tasas de aprovechamiento y licencias, por medidas de mitigacin o compensacin que, con frecuencia, no tienen una relacin o proporcin clara con las alteraciones producidas en los sistemas y procesos ecolgicos. La diferencia real se dara si los estudios de impacto, planes de manejo y modelos de gestin, tuvieran ms fundamento en anlisis ecolgicos particulares que en principios generales de conservacin. En otras palabras, la gestin ambiental se hara ms cientfica en la medida en que se hiciera ms deductiva, sometiendo las formas y los instrumentos a los resultados de la experiencia y la investigacin. Una base cientfica pobre hace inevitable un enfoque inductivo basado en dogmas, como los sistemas religiosos e ideolgicos. No obstante, las normas, instituciones y tendencias generadas por el ambientalismo son estructuras culturales valiosas, dado que cumplen una funcin de regulacin de los cambios del territorio y la sociedad, presionando en direccin a la conservacin. No puede despreciarse esta homestasis cultural, puesto que toda sociedad funciona con base en representaciones simblicas con tanto contenido conceptual como emocional. El papel de la gestin ambiental debe orientarse a acordar estas estructuras con el conocimiento y manejo cientfico de los ecosistemas. Lo anterior no puede desligarse de la divulgacin ms amplia posible del conocimiento ecolgico formal. Un dilogo abierto de saberes entre comunidades, academia, medios masivos y Estado, debe mejorar la regulacin social del manejo ambiental, al tiempo que prevenir la conformacin de una casta sacerdotal encargada de conducir un nuevo culto ambientalista. Las principales ventajas del enfoque de recursos naturales pueden resumirse as:
Tomado del Plan de Gestin del DAMA, 2001-2010. El pay negocia con las entidades sobrenaturales dueas de los ambientes y sus recursos y cobra en su nombre, los frutos recogidos y los daos causados, que la comunidad paga en forma de ayunos, abstinencias y ofrendas rituales. Las relaciones con el entorno estn basadas en el principio precautorio: no indisponer a las entidades sobrenaturales, ms que en una comprensin formal de los procesos ecolgicos.

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Los objetivos y normas se traducen fcilmente a variables e indicadores que sirven tanto al monitoreo y control como a la divulgacin. Facilita relacionar la gestin con calidad de vida y salud pblica, lo cual es social y polticamente necesario. Facilita desagregar la gestin en temas, normas y competencias. Centra la gestin en el concepto de lmites dados por la disponibilidad de los recursos y su tasa de renovacin. Permite negociar y regular intercambios entre reas, actores y procesos, en trminos de externalidades, internalidades, retribuciones y compensaciones. El mismo enfoque convencional tambin presenta serias desventajas, la mayora de las cuales se derivan, por exceso, de los rasgos anteriores. Entre ellas cabe destacar: La observancia de una norma o cumplimiento de un parmetro suele convertirse en objetivo central de la gestin y se desvirta como instrumento de control o monitoreo. Dificulta analizar y tomar en cuenta relaciones de causa-efecto, precedencia o ponderacin entre distintas variables. Coloca variables e indicadores aislados por encima de consideraciones de conjunto y de largo plazo. Tiene escaso o nulo poder de explicacin y prediccin de los cambios ambientales y sus interacciones socioeconmicas. Aumenta el riesgo de toma de decisiones con base en pocas variables y plazos cortos. La falta de comprensin de los fenmenos, en trminos de cules son las variables relevantes y cmo se relacionan, expone la gestin a la definicin subjetiva de prioridades y al cambio peridico y arbitrario de las polticas. Genera una visin esttica del ambiente, inconsistente con el carcter dinmico de la biosfera y la sociedad. Reduce los cambios ambientales producidos por el hombre a explotacin e impacto, impidiendo comprender y manejar la funcin de la especie como transformadora y creadora de ecosistemas. En resumen, los instrumentos y procedimientos derivados del enfoque de recursos naturales seran mucho ms tiles si se sometieran a modelos y conceptos ms exactos sobre el funcionamiento y evolucin de los ecosistemas, prescindiendo de las preconcepciones errneas del reduccionismo ambiental. Entre los aos 40 y 60, Ludwig von Bertalanffy desarroll las bases de la Teora General de Sistemas. A partir de
3
conceptos y estudios biolgicos, este fisilogo austraco encontr que los mismos modelos, ecuaciones, procesos e interrogantes se encontraban en campos aparentemente tan dismiles por la naturaleza y escala de su objeto, como la microbiologa, la economa, la sicologa y la electrnica. Denomin isomorfismos a estas analogas que reflejaban patrones universales de organizacin de la materia y la energa. En los aos 60 Critopher Alexander aplic la Teora de Sistemas a las ciudades3. 1. Caracterizacin general de las propiedades sistmicas del municipio Proporcionara una visin dinmica del sistema municipal, acorde con la exigencia del desarrollo sostenible, en el sentido de armonizar las transformaciones fsicas, sociales y econmicas. En lneas generales, el modelo incluye una fuente de energa (sol, lluvia, viento o sus derivados como los combustibles fsiles, alimentos, materias primas), unos productores primarios (sistemas naturales y agroecosistemas) que viven de captar la energa y fijarla en estructuras orgnicas, unos consumidores (personas, otros animales y mquinas) que aprovechan la energa fijada por los productores o acumulada en otras estructuras, y un almacenaje en el suelo, el aire o el agua, en el que se depositan y descomponen los residuos metablicos de los otros compartimentos y se recirculan los materiales que nutren a los productores primarios, permitindoles multiplicar y continuar su captacin de energa externa.
Figura 1. Modelo de ecosistema municipal
Fuente de energa
Productores primarios
Consumidores
Almacenaje Minerales
Materia orgnica Microorganismos
FUENTE: PGA. DC. DAMA 2000-2010
La mayor parte de la energa sale del ecosistema como prdida en forma de calor (smbolos de conexin a tierra
Su principal libro sobre el tema es La Estructura del Medio Ambiente
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en el modelo), una porcin se acumula en estructuras con el crecimiento de los compartimentos y una mnima fraccin recircula. Los materiales entran y salen del sistema con los flujos de energa, segn se destruyen, renuevan o crecen las estructuras. El desarrollo que puede alcanzar un ecosistema est determinado por la disponibilidad de energa, agua y materiales en el medio, y su propia capacidad (organizacin) para captarlos, acumularlos y transformarlos. La eficiencia ecolgica es la medida de la capacidad de un ecosistema para crear, mantener y reproducir sus estructuras, con una cantidad dada de energa, agua y materiales que fluyen a travs suyo. La ecoeficiencia aumenta con la eficiencia de las conversiones de energa y la recirculacin de agua y materiales, especialmente de aquellos cuya disponibilidad en el medio puede ser limitante para el desarrollo del ecosistema. La viabilidad de cualquier subconjunto de la biosfera, como es el municipio o el sistema urbano-regional, depende no de la conservacin del ecosistema en un estado determinado, sino de la evolucin armnica de sus componentes y el sostenimiento de los procesos ecolgicos esenciales. De hecho, un ecosistema en cualquier momento en que se analice, es slo una imagen instantnea, un corte transversal en el constante fluir de dos procesos: sucesin y evolucin. Este modelo general constituye la base organizacional del diagnstico. En el desarrollo del proyecto, se analizar la relacin del sistema municipal con su entorno, que dentro del modelo general, corresponde en gran medida a las fuentes energticas y productores primarios del modelo. Los componentes consumidor o hetertrofo y el compartimiento de almacenaje son el objeto principal del anlisis local y regional en la consideracin de sus componentes y relaciones metablicas, de las cuales dependen no slo sus condiciones internas, sino tambin la evolucin total del sistema. 1.1. Lo ambiental y el medio fsico El medio fsico incluye las estructuras naturales y construidas que conforman el ambiente humano. Para su representacin se elaborarn dos modelos generales, uno estructural y otro funcional, destacando en el primero los espacios y usos principales del territorio y su interrelacin y, en el segundo, los principales atributos y procesos que componen el ordenamiento espontneo o planificado del territorio, visto como desarrollo del medio fsico. 1.1.1. Modelo estructural del medio fsico En este modelo se destacan las relaciones entre los principales componentes fsicos del territorio, en trminos del intercambio de servicios (flechas azules), impactos (flechas rojas) y la presin de crecimiento. La
presin de crecimiento se interpreta como competencia por el espacio limitado; la competencia puede ser simple (dependiente del acceso al espacio disponible y la tasa de crecimiento, flecha gris) o excluyente (cuando uno invade el espacio apropiado por el otro, flecha negra). (Ver figura 2). Estas relaciones se presentan actualmente y conforman la dinmica reciente del ordenamiento espontneo del territorio. Su modificacin es posible con la aplicacin de alternativas de manejo y organizacin, generando efectos de compatibilidad y regulacin, observables a nivel del modelo funcional. Los rasgos del modelo que constituirn premisas de la poltica y estrategias propias de la Gestin Ambiental Municipal son: Tres elementos: infraestructura, espacio pblico y reas protegidas, funcionan como redes integradoras del medio fsico, ordenando y soportando con sus servicios el mosaico de usos del territorio. Fsica y normativamente los tres se interconectan. Identificadas tales redes y su papel, los impactos sobre las mismas pueden tomarse como relevantes en el medio fsico. Las fuentes de tales impactos incluyen: - Espacios productivos rurales y urbanos reas protegidas. - Espacios productivos urbanos y usos dotacionales infraestructura. - Usos productivos urbanos espacio pblico construido. - Infraestructura reas protegidas. Sin embargo, estos impactos son tensionantes leves en comparacin con el efecto de la competencia excluyente por espacio (invasin). Los principales procesos invasores son: - Espacios productivos rurales reas protegidas. - Usos productivos urbanos (informales) espacio pblico construido. - Dotacional espacios productivos rurales y reas protegidas. - Tejido residencial espacios productivos rurales y reas protegidas. - Infraestructura reas protegidas. - Espacios productivos urbanos (minera) reas protegidas y espacios productivos rurales. Aunque el tejido residencial, el espacio pblico y los usos dotacionales son esencialmente complementarios, en su crecimiento compiten por espacio, lo cual genera desequilibrios de disponibilidad y distribucin. Los impactos estn concentrados en reas protegidas, tejido residencial y espacios dotacionales, no tanto por la distribucin espacial de los impactos, como por la concentracin de funciones biolgicas vulnerables con mayores requisitos de calidad ambiental. Las presiones de competencia e invasin y los impactos y desequilibrios asociados, se concentran en las reas de mayor presin poblacional.
Figura 2. Relaciones entre elementos principales del medio
Tomado de PGA, del Distrito Capital, Dic. 2000
1.2. Modelo funcional del medio fsico Este modelo presentar los principales aspectos funcionales y formales del desarrollo fsico. Los rasgos predominantes del modelo incluyen: La organizacin espacial de las funciones y estructuras territoriales se representa en el modelo a travs de dos atributos principales: dispersin y mezcla de usos y espacios en diferentes grados y modos de transformacin. En general, la dispersin espacial de una funcin (uso, servicio pblico), entendida como su distribucin regular a travs del territorio, aumenta la accesibilidad de los bienes y servicios relacionados con ella. Este efecto es potenciado por la jerarquizacin de sus estructuras y equipamientos (por dimensin y cobertura) y por la conectividad de las redes de soporte que permiten el flujo de servicios, bienes, personas e informacin. Por otra parte, la dispersin incrementa los costos de mantenimiento y control. Este efecto es reducido por la distribucin espacial jerarquizada de la funcin que se dispersa. Tambin se reduce con la descentralizacin del control, delegndolo en instancias locales (pblicas o particulares), con lo que se disminuye la movilizacin y dispersin de recursos centrales. La mezcla de distintos usos y funciones aumenta la accesibilidad. Lo opuesto, es decir, la segregacin espacial de usos distintos (y complementarios) reduce la accesibilidad e incrementa los costos y tiempos de movilidad. Sin embargo, la mezcla tambin incrementa los riesgos e impactos. Este efecto es disminuido por las normas, mecanismos y estructuras de aislamiento y armonizacin, las cuales median la compatibilidad entre las funciones mezcladas. Por
su parte, el aislamiento reduce la accesibilidad en grado y forma diverso, lo cual depende de la escala del aislamiento y se relaciona con el diseo y manejo aplicados en cada caso y para cada uso. El aumento en los costos y tiempos de movilidad (como medida inversa de la accesibilidad de bienes y servicios asociados a espacios especficos) es un factor de marginalidad. Los impactos y riesgos tambin incrementan la marginalidad. A su vez, los procesos informales propios de los sectores marginados aumentan los riesgos e impactos. Esta es la mecnica del ciclo de degradacin ambiental y social. La ecoeficiencia del medio fsico disminuye con al aumentar costos y tiempos de movilidad, con el incremento de los costos de mantenimiento y con la generacin de marginalidad. La dispersin de las funciones y estructuras determina su distribucin homognea en el territorio, lo cual disminuye la diversidad del conjunto pero favorece la mezcla local. Esta mezcla homognea en cualquier parte del territorio favorece la inclusin y otras formas de equidad. Sin embargo, se precisa la jerarquizacin (agregacin y concentracin) por escalas y coberturas, que favorece la economa de recursos y aumenta la eficiencia del conjunto. La expansin urbana disminuye la accesibilidad general; efecto que est mediado por la densidad. El efecto de la expansin sobre la diversidad es complejo y depende de la escala a la cual se considere y de factores tales como: - La dimensin de la expansin. - La diversidad del mosaico urbano que se expande. - La diversidad del espacio sobre el cual se expande. - La diversidad de combinaciones de las dos anteriores.
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Figura 3. Procesos y atributos del medio fsico
FUENTE: PGA. DC. DAMA 2000-2010
1.3.
Retroalimentacin positiva entre marginalidad ambiental y socioeconmica
En el modelo de la figura 4, se esquematiza la relacin existente entre: - Marginalidad administrativa: al sacar unas reas de los planes y el desarrollo formal del municipio, contradictoriamente, por su valor estratgico para el desarrollo sostenible. - Marginalidad ambiental: por la acumulacin de impactos en estas reas y el desarrollo informal de formas de ocupacin y transformacin degradativas. - Marginalidad socioeconmica: el suelo depreciado por los factores anteriores es ocupado ilegalmente por la poblacin de menos recursos, y por invasores profesionales y otros usos de alto riesgo o impacto que se refugian all, donde es menor el control social y estatal. En el modelo se destacan los siguientes hechos: En el circuito externo (lneas negras), unos espacios naturales dentro del tejido urbano sostienen los procesos ecolgicos esenciales (biodiversidad, regulacin hidrolgica, hidrulica, climtica, geomorfolgica). Estos procesos implican servicios ambientales que la sociedad capta a travs de un uso pblico, en beneficio de los espacios construidos. En retribucin, los espacios construidos costean la proteccin y mantenimiento de los espacios naturales, como parte de la estructura urbana. Sin embargo (lneas rojas), los espacios construidos
generan una serie de impactos ambientales sobre los naturales, generando deterioro de los ecosistemas estratgicos y los procesos esenciales. El deterioro genera depreciacin del suelo y favorece la ocupacin informal, la cual, a su vez, multiplica los impactos. Con sto se crea una retroalimentacin positiva entre la descomposicin ambiental y socioeconmica de estas reas. La ocupacin informal de reas en las que se concentran los procesos ecolgicos, implica riesgos naturales para la poblacin all asentada. De este modo se consolida un grave conflicto espacial y un proceso natural, en principio til a la sociedad, se convierte en un problema de mitigacin. El enfoque convencional de proteccin, que bsicamente se ha limitado a aislar estas reas fsica y socialmente a travs de la normativa, acenta la marginalidad y sus efectos. Si bien contribuye a evitar cierto tipo de impactos, el aislamiento aumenta la depreciacin y favorece la ocupacin informal que encuentra por ello una tierra de nadie. La conservacin de los ecosistemas estratgicos a travs de la intervencin activa en su restauracin ecolgica y su integracin urbanstica al espacio pblico urbano (aislamiento funcional). Esto favorece un uso adecuado que copa y controla el espacio previniendo la ocupacin informal o el deterioro por usos indebidos. Al mismo tiempo, la integracin al espacio pblico genera la valorizacin del suelo aledao, rompiendo el ciclo de marginalidad.
Figura 4. Retroalimentacin entre marginalidad ambiental y socio econmica
FUENTE: DAMA. PGA.
1.4. Lo ambiental y lo econmico La lgica econmica de las ciudades est dada por las ventajas de concentracin. Las ciudades surgieron y se desarrollaron como estructuras que reducen distancias, facilitan el encuentro y el intercambio econmico. El ambiente desempea tres funciones principales en la actividad econmica del hombre: Abastecimiento de recursos: agua, energa y materiales que se consumen directamente o entran a las cadenas de transformacin en la produccin de bienes de uso y consumo. Asimilacin de los desechos generados por el aprovechamiento, transformacin y consumo de los recursos. Esto es un servicio ambiental. Generacin de otros servicios ambientales, la mayora de ellos relacionados con la homeostasis, es decir, la autorregulacin fsico-qumica y biolgica del ambiente o con la satisfaccin de necesidades superiores: recreativas, cognitivas, estticas, espirituales, etc. En el modelo que sigue (Figura 5.), se destacan los siguientes rasgos: El sistema econmico apunta a la satisfaccin de las necesidades humanas y la generacin de riqueza. Los hbitos de consumo se forman a partir de dichas necesidades y su interaccin con factores de accesibilidad fsica, accesibilidad social, nivel de ingresos y con el modelo cultural de cada grupo de poblacin dentro de la ciudad. La demanda real es generada por los hbitos de consumo as formados, la oferta real, la informacin sobre la misma y las normas que regulan el acceso a bienes y servicios. La demanda, en relacin con cada necesidad, puede expresarse y satisfacerse en forma individual o colectiva.
El modelo permite identificar como ecosistemas estratgicos aquellos en la regin o dentro del territorio municipal, que son fuentes principales de recursos naturales o servicios ambientales o receptores de residuos o acumulaciones de deterioro (bolsas de entropa). La posicin de estos ecosistemas en los extremos del modelo (races funcionales) demuestra la dependencia total del sistema econmico con respecto a ellos. La acumulacin de residuos e impactos en determinadas reas tiende a especializar tales reas en dicha funcin, convirtindolas en depsitos de la mayor parte de la entropa que el sistema econmico es incapaz de dejar de producir en un momento dado (para una determinada forma de organizacin y tecnologa). Este es el fundamento sistmico de la creacin de reas marginales en el mbito nacional y municipal. La generacin de desechos est inversamente relacionada con la eficiencia del aprovechamiento, transformacin y consumo de los recursos naturales y bienes finales. El agotamiento de los recursos naturales en las fuentes est directamente relacionado con su conversin econmica en residuos. Las formas de produccin estn determinadas por la disponibilidad de recursos naturales (procedentes de un entorno regional), capital, tecnologa y la forma de organizacin. El capital y la organizacin determinan el acceso de la empresa al recurso humano especializado (humanware). La organizacin incluye la de cada empresa y la que puede darse al interior de gremios o entre empresas diversas en encadenamientos productivos. Las polticas y normas internacionales ejercen una importante presin, a travs del mercado globalizado, sobre el Estado y las empresas locales, induciendo la adopcin y mejora de polticas, normas y mecanismos de regulacin.
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Figura 5. Lo ambiental y lo econmico. Produccin - Regulacin - Consumo

REGULACIN
PRODUCCIN
CONSUMO
Informacin (o causa -efecto) Bienes-Servicios Capital Detrimento
Residuos ENTORNO REGIONAL
Extraccin Insumos Agua Energa Materiales

Formas de Produccin
Publicidad Mercadeo PRECIO Accesibilidad Fsica Econmica Social

Hbitos de Consumo
Modelo Patrn Social

Necesidades Agua Alimento Vestido Energa Vivienda Salud Seguridad Saneamie Transporte Empleo Educacin Suntuaria Recreacin Espiritualidad
Tecnologa
Capacidad humana
Oferta Formal/informal Residuos Impactos
Demanda
Aspiraciones
Organizacin
Individual/colectiva Residuos Impactos
Capital
Polticas empresariales
Servicios Financieros
PRECIO
Regulacin
Polticas internacionales
ESTADO
Sobrecosto
FUENTE: DAMA. PGA
La necesidad de una estructura jerarquizada y descentralizada de reguladores grandes y pequeos, se refleja en el modelo en la doble regulacin EstadoEmpresa. Las acciones del Estado incluyen normas, instituciones, mecanismos, servicios e infraestructura, todo lo cual conforma el cuadro de seales (cuadro de incentivos) que leen e interpretan productores y consumidores, orientando sus actividades en consecuencia. Todo cambio del sistema requiere asumir liderazgo y riesgos que pueden compartirse en distinta medida, bajo diversas frmulas entre el sector pblico y privado. Las formas de produccin y distribucin que escapan a la regulacin, atienden un mercado informal que compite con el formal y con el Estado, por la atencin a la demanda y la satisfaccin de las necesidades de la poblacin. La informalidad es promovida por la baja oferta de empleo formal, la deficiencia de las funciones pblicas de vivienda y servicios, la inoperancia de los mecanismos reguladores del Estado (normas, trmites y control) para la creacin y operacin de empresa y un bajo encadenamiento productivo. El crecimiento del mercado informal aumenta los riesgos e impactos ambientales y sociales.
El sector formal, el informal y el Estado, enfocados como competidores en la venta de bienes y servicios, se reparten el mercado en segmentos, con lo cual tienden a especializarse. La deficiencia de la prestacin de servicios e infraestructura por parte del Estado, ms la presin del mercado en pro de atomizar el consumo individual, son factores de individualizacin y segregacin socioeconmicas. El mercado informal y la individualizacin del consumo amplifican los impactos ambientales, que finalmente se transfieren a la sociedad en su conjunto (externalidades negativas) y se traducen en dficit cualitativo y cuantitativo en distintas necesidades. Los cambios tecnolgicos y organizativos requeridos para aumentar la ecoeficiencia de las formas de produccin, inciden en la generacin de empleo dependiendo de los modelos aplicados. El sistema genera externalidades, lo cual equivale a exportar impactos o expulsar entropa hacia reas del municipio y de la regin, donde su acumulacin aumenta los costos de gestin y elimina oportunidades de desarrollo a escala regional.
1.5. Lo ambiental y lo sociocultural El papel predominante de los flujos de informacin en el control del funcionamiento y desarrollo de los sistemas abiertos, obliga a asumir el manejo de dichos flujos como estrategia central de la gestin ambiental. El modelo de la Figura 6, representa los flujos de informacin relacionada con el manejo del ambiente, entre cinco grupos principales de actores sociales y al interior de cada uno de ellos. Las entradas y salidas de informacin de cada actor son la base de la organizacin general del sistema. La evolucin de esta organizacin conjunta mejora el desempeo de cada uno de los integrantes. El modelo muestra los flujos de informacin relacionada con la representacin que cada actor se hace del ambiente, de su relacin con ste y de la relacin de los dems y con l mismo, as: El ambiente, abstrado como entorno relevante (seleccin de variables) propio de cada actor segn su rol socioeconmico. La actividad propia en relacin con el ambiente fsico, representada segn el sistema de conceptos y valores del mismo actor. La actividad de los dems actores (ambiente socioeconmico), representada y evaluada segn concep-
tos y valores propios de cada actor en su papel de observador. Los flujos de informacin se han diferenciado, segn el flujo sea conducido por el receptor (R se informa de E) o por el emisor (E informa a R). El anlisis de este modelo general revela los siguientes atributos que sirven de premisas para la gestin social y cultural del ambiente: Los flujos de informacin se recargan entre los productores, medios masivos y base social. Entre tanto, los flujos escasean del lado del gestor pblico y las entidades investigativas. El Gestor Pblico presenta alta diversidad de entradas de informacin, siendo las de mayor intensidad las suministradas por los medios masivos y por la base social. La respuesta en informacin emitida (normas, planes, acciones) es baja, lo cual limita la eficacia de su papel de regulador social. Las entidades investigadoras son las ms dbilmente comunicadas. Siendo ellas las responsables sociales por el conocimiento del ambiente y sus transformaciones y la generacin de alternativas tecnolgicas para su manejo. El sector privado (productores) y los medios masivos son los ms activos en informar a, e informarse de otros.
Figura 6. Medio sociocultural. Flujos de informacin en la gestin ambiental
FUENTE: DAMA. PGA
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El gestor pblico y los medios masivos comparten una visin general o de conjunto sobre el ambiente. Entre todos los actores, la base social es la que mayor informacin recibe del ambiente, pues lo experimenta en su cotidianidad. Los mayores flujos de informacin se dan desde y hacia la base social. Sin embargo, su escasa organizacin limita su capacidad de elaborarla (formacin de la opinin pblica) y generar respuestas unificadas y eficaces. Cada actor tiene un flujo interno de informacin (entre las entidades y personas que lo integran). Slo entre los medios masivos este flujo interno es alto. Al interior del gremio investigador se da un flujo medio, as como entre los productores, lo que refleja las debilidades de la organizacin gremial. El flujo interno es bajo entre entidades pblicas y entre ciudadanos y organizaciones sociales de base. 2. Formulacin del modelo institucional El modelo y la gua harn nfasis en el modelo institucional, como instrumento orientador de la GAM. Se espera fortalecer las entidades territoriales municipales para que acten con mayor autonoma y en coordinacin con las CAR Se persigue el mejoramiento continuo de los procesos de gestin municipal y la puesta en marcha de instrumentos gerenciales para la toma de decisiones. Los propsitos centrales de este modelo son: Coordinar servicios de capacitacin y apoyo tcnico especializado a los distintos programas. Asumir y desarrollar nuevos procesos dentro de la gestin ambiental y transferirlos como capacidad instalada a travs del SIGAM. Fortalecer el cumplimiento de las normas y polticas ambientales por los particulares (enforcement). Integrar la gestin ambiental municipal al contexto nacional y global. El modelo Institucional abarcar cuatro lneas de accin: Fortalecimiento interno. Desarrollo y transferencia de nuevos procesos de gestin. Desarrollo normativo y de instrumentos econmicos. Cooperacin tcnica internacional. 2.1. Fortalecimiento interno
lizado a los interlocutores de cada programa dentro del SIGAM. Sistematizacin de procesos de rutina dentro del SIGAM. La sistematizacin es uno de los aspectos claves para el xito de la GAM. Se orienta a descongestionar la labor administrativa, aumentar la transparencia y uniformidad de los trmites y, principalmente, a descargar a la entidad de la sobrecarga de tramitacin, concentrando el recurso humano en la construccin y desarrollo de los escenarios de gestin, a travs de las estrategias y programas de los Planes de Gestin Ambiental. El fortalecimiento interno se dirigir principalmente a: Capacitacin y actualizacin de funcionarios. Diseo sistemas de informacin ambiental. Acompaamiento a la implementacin de enfoques y mtodos innovadores de gestin ambiental. Sistematizacin de procesos rutinarios y trmites reglamentados. 2.2. Desarrollo y transferencia de nuevos procesos de gestin Esta lnea de accin cubre una necesidad fundamental dentro del sistema de gestin ambiental Municipal: la de organizar y dar una respuesta rpida y efectiva a temas emergentes de la gestin ambiental, desarrollando la capacidad tcnica, creando y depurando procesos y transfiriendo la funcin creada a la dependencia competente dentro del SIGAM. Esta lnea de accin estar enfocada a aquellos aspectos de la gestin ambiental que no se han previsto en la organizacin del SIGAM, para los cuales no es factible generar una respuesta adecuada con la capacidad instalada y que se proyectan como funciones permanentes de la gestin ambiental. 2.3. Desarrollo normativo y de instrumentos econmicos A travs de los distintos escenarios de gestin, esta lnea de accin coordina el desarrollo de herramientas dirigidas a moldear las normas que rigen la sociedad, en aquellas funciones con mayor incidencia sobre el manejo ambiental. Lo anterior con el propsito de: Organizar las normas y funciones pblicas relacionadas con la gestin ambiental, conformando un cuadro coherente de seales y vas que orienten las decisiones de los particulares en sentido convergente con la poltica ambiental municipal. Modificar efectivamente las reglas de interaccin social y econmica en puntos claves que favorezcan la insercin, competitividad y difusin de conductas ambientales deseables. Incrementar la gobernabilidad, legitimidad y formalidad en todos los procesos claves de la gestin ambiental municipal.
Esta lnea agrupa las actividades convencionales del fortalecimiento institucional y estar dirigida a: Mejoramiento permanente de la gestin interna de las CAR y las Autoridades Ambientales de grandes centros urbanos. Aumento de la capacidad del las CAR como coordinadores del SIGAM e interlocutor de los actores claves de los distintos escenarios de gestin regional. Extensin de servicios de apoyo tcnico especia-
Resolver los vacos normativos concertando el uso con la institucionalidad y la tendencia con los requisitos de desarrollo armnico y sostenible.
B. ECOSISTEMAS COMO FACTORES ESTRATGICOS DE BIENESTAR SOCIAL Y DESARROLLO ECONMICO MUNICIPAL Bosques, pramos, sabanas, ros, lagunas, manglares y arrecifes de coral son algunos de los ecosistemas naturales colombianos que contribuyen a crear condiciones bsicas para la vida de la sociedad. El agua, el aire, los suelos, la pesca, las maderas y en general los recursos y bienes naturales que producen satisfacen necesidades fundamentales de las personas y de las comunidades. Su transformacin productiva por accin humana ha convertido una parte de ellos en ecosistemas agrcolas y pecuarios, campos de cultivo, potreros, plantaciones forestales, donde se producen los alimentos y materias primas necesarios para el bienestar y las actividades econmicas. Otros ms han sido convertidos en embalses para la provisin de agua y energa o en ciudades y pueblos para la residencia en la tierra. En uno y otro caso, en su estado natural o transformados, los ecosistemas terrestres y acuticos son parte imprescindible de la vida de los municipios del pas y constituyentes de su infraestructura productiva y de servicios, tanto como pueden serlo los edificios, las vas, las empresas y dems obras pblicas y privadas. Cual sera el destino de un municipio sin agua o sin suelos productivos, sin aire respirable, sin espacios recreativos? La vida humana depende de un delicado equilibrio entre los bienes que se obtienen de la naturaleza y los que son producidos a partir de su transformacin y aprovechamiento. Este equilibrio est permanentemente amenazado por la degradacin de los ecosistemas a consecuencia de su uso inadecuado. Un desarrollo deseable es aquel que garantice la satisfaccin de las necesidades econmicas al tiempo que mantiene las condiciones para el bienestar y la libertad, y una base natural de ecosistemas en equilibrio es parte fundamental de este desarrollo, en especial si se quiere garantizar su sostenibilidad en el tiempo. Si se quiere que el bienestar de hoy no se haga a costa de el de maana. Un ensayo de clasificacin de las funciones que cumplen los ecosistemas para la sociedad permite identificar las siguientes: 1. Satisfaccin de necesidades bsicas: provisin de agua, aire, suelos para la produccin de alimentos, energa. 2. Produccin econmica: provisin de agua, energa, materias primas. 3. Prevencin de riesgos: mitigacin de deslizamientos, inundaciones, terremotos, huracanes. 4. Mantenimiento de equilibrios ecolgicos bsicos: regulacin clima e hidrologa, conservacin de biodiversidad.
5. Absorcin y procesamiento de desechos de la actividad humana, a travs de su funcin como sumidero o vertedero de los mismos: atmsfera planetaria, ros que reciben aguas negras, botaderos de basura. 6. Provisin de recursos naturales: principalmente pesca, maderas finas, extractos medicinales. 7. Relaciones sociales, polticas, culturales, histricas: alrededor de cuencas locales o internacionales, territorios tradicionales, patrimonios (biodiversidad). La gestin ambiental municipal pretende lograr el equilibrio ecosistmico necesario para que estas funciones se mantengan, lo cual puede hacerse a travs de la combinacin de tres acciones lgicas bsicas: El uso y manejo adecuado de los bienes y servicios que prestan los ecosistemas, bien sea en su estado natural o transformado. La conservacin y mantenimiento de dichos ecosistemas y en consecuencia de las funciones que cumplen. La restauracin de los bienes y servicios perdidos a consecuencia del deterioro de los ecosistemas, lo que implica la restauracin misma de estos en las reas donde estn degradados. Estas acciones pueden a su vez, en alto grado, resumirse en acciones de uso adecuado, conservacin y restauracin de la vegetacin, en especial la natural. As, proteger los bosques, pramos y sabanas, y hacer un manejo apropiado de cultivos y potreros, se traduce en conservacin de cuencas, agua, clima, biodiversidad y atractivos paisajsticos, al tiempo que sirve para la prevencin de riesgos climticos e hidrolgicos, modera la prdida de suelos y la sedimentacin de cauces y cinagas y aumenta la capacidad asimiladora de desechos del sistema natural y la oferta de recursos naturales. Hacia el logro de estas acciones bsicas puede orientarse gran parte del esfuerzo educativo y las inversiones ambientales municipales, con la seguridad de que servirn de metas claras de una gestin eficiente y se traducirn en beneficios netos para la comunidad y el municipio. Una accin prioritaria en este sentido es la identificacin de los sitios y ecosistemas que constituyen un patrimonio local sentido por la comunidad (cerros tutelares, monumentos naturales, cuencas de acueductos, bosques municipales, sitios recreacionales comunitarios), para ponerlos como ejemplo de ecosistemas que prestan funciones estratgicas para las comunidades e inducir en estas el deseo de ponerlas bajo su proteccin, algo as como Ecosistemas Estratgicos Patrimoniales Comunitarios. Estos ecosistemas pueden servir de modelos alrededor de los cuales convocar la participacin comunitaria en colaboracin entre las autoridades locales y la comunidad, en defensa de las condiciones bsicas para el bienestar y desarrollo municipales.
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Anexo 3 INSTRUMENTOS ECONMICOS1

Los instrumentos econmicos son simples formas con las que los gobiernos nacionales y las autoridades locales pueden influir en el comportamiento de las personas al hacer que las opciones resulten ms o menos costosas en el mercado (esta es la razn que justifica que el trminos utilizado ocasionalmente sea instrumentos de mercado). Por ejemplo, tasas, impuestos, derechos, cargos, subsidios y permisos negociables pueden estar en conflicto con el desarrollo sostenible o tornarlo ms atractivo mediante incentivos que apoyen acciones y comportamientos que fortalezcan el desarrollo sostenible. Los instrumentos econmicos utilizan las fuerzas del mercado para fomentar actitudes deseadas. An cuando muchos instrumentos econmicos estn atados a acciones regulatorias, su principal caracterstica es la promocin de incentivos financieros para los ciudadanos y el sector productivo, para enrolarlos en un comportamiento deseable, ms que (o complementado con) imponer ese comportamiento mediante regulaciones.2 As como otras herramientas e instrumentos, los instrumentos econmicos tienen ventajas y desventajas. Algunas de stas se sealan en la Figura 1. Algunos ejemplos de instrumentos econmicos incluyen: Tasas por contaminacin: niveles de contaminacin, pero no establecen el nivel resultante de calidad ambiental. Multas por descarga: impuestos recaudados por una organizacin gubernamental basados en la cantidad y/o calidad de contaminantes descargados en el ambiente por una unidad industrial: establecen el gasto en el que se incurre para controlar su aumento. Impuesto de uso y de infraestructura: pago directo para el costo del tratamiento pblico o colectivo de la contaminacin. Sistema de depsito: recargo realizado en la compra de productos contaminantes, el cual es reembolsado cuando los usuarios del producto lo devuelven a un centro autorizado para reciclaje o para una eliminacin segura. Cargos administrativos: tarifas pagadas a las autoridades por servicios tales como registro de qumicos o implementacin y fiscalizacin de las regulaciones ambientales.
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Figura 1. Ventajas y desventajas de los instrumentos econmicos Ventajas Permite que las fuerzas del mercado guen las actitudes y ahorra los costos de actividades de ficalizacin . Desventajas Debido a que los agentes contaminantes pueden escoger sus propias soluciones, los efectos de los instrumentos econmicos en la sostenibilidad no son tan predecibles como los instrumentos de control tradicionales. Algunos instrumentos podran requerir instituciones y equipamiento sofisticados para su implementacin y fiscalizacin Algunos contaminadores pueden optar por contaminar (y pagar) si la multa est por debajo de los costos de prevencin y remediacin. Asume que el mercado es racional y eficiente como para que simples cambios en la estructura de costos sean suficientes para reorientar, constructivamente, las complejas prcticas sociales y econmicas.
Provee al gobierno un recurso de renta pblica para solventar programas de control de la contaminacin. Provee flexibilidad para la seleccin de tecnologas de control de la contaminacin. Elimina la necesidad de grandes cantidades de informacin detallada para determinar un apropiado y factible nivel de control para cada planta o producto.
Adquisiciones ecolgicas: utilizar de manera selectiva las adquisiciones municipales como un medio para promover la oferta de productos y prcticas sostenibles. Los gobiernos locales gastan importantes cantidades de dinero en la adquisicin de bienes y servicios (alimentos, vehculos, energa, mobiliario, productos de limpieza, servicios financieros, legales y de consultora, etc.). Los municipios estn en posicin de influir (y persuadir) a sus proveedores y de presentarse a s mismos como modelos de rol frente a la sociedad civil y otras instituciones (desde esta perspectiva, las adquisiciones ecolgicas pueden ser consideradas como un instrumento de comunicacin). Diferenciacin de impuestos: utilizada para promover el consumo de productos ecolgicos, p.e, gasolina sin plomo.
Tomado de www.minambiente.gov.co. En: Ministerio del Medio Ambiente de Colombia. 1998. Programa de Asistencia Tcnica y Capacitacin para la Agenda 21 Local de Colombia. Capacitacin para Desarrollo Sostenible Local. ministerio del Medio Ambiente de colombia (Oficina Asesora de Educacin, Participacin Ciudadana y Poblacin), en cooperacin con: Deutsche Gesellschaft frTechnische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH, Federacin Colombiana de Municipios, Y The International Council for Local Environmental Iniciatives ICLEIICLEI, 1996

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Los instrumentos econmicos estn fundamentados en los principios de el que contamina paga y el que utiliza paga en diferentes escalas: El principio de el que contamina paga significa que quin contamina debe pagar por la contaminacin que produce de acuerdo a un estndar fijado por el organismo regulador. La cuanta vara segn el nivel de contaminacin que ocasionado pudiendo variar desde una multa muy alta hasta incluso un premio por producir bajos niveles de contaminacin. El principio de el que utiliza paga significa que el usuario de un recurso paga la totalidad del costo social al abastecerse de cierto recurso. En teora, los instrumentos econmicos deberan controlar la contaminacin de acuerdo a mecanismos de mercado y, de esta forma, facilitar la normalizacin
y reducir la participacin del Estado. En la prctica los instrumentos econmicos no han eliminado la necesidad de regulaciones, fiscalizacin y otras formas de intervencin del gobierno. Mientras que los instrumentos econmicos permiten una respuesta flexible (por parte de los usuarios), dejan abiertas preguntas fundamentales tales como equidad, capacidad de pago y la capacidad de modificar el comportameninto y las acciones. Los instrumentos econmicos no funcionan cuando lo que se persigue es que toda la sociedad civil se comporte de una determinada manera. Los instrumentos econmicos slo funcionan si se aplican a quines tienen suficiente poder y capacidad para implementar los cambios necesarios y solo fomentarn un cambio de actitudes en la gente si el instrumento que los afecta promueve alternativas viables. No hay manera de introducir tasas o incentivos, por ejemplo, para la recoleccin de ms material para reciclaje, si no existe una industria que adquiera el material recogido.
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Anexo 4 COOPERACIN TCNICA INTERNACIONAL1

Es la accin conjunta que se realiza entre los gobiernos de los pases, y entre stos y los organismos internacionales, para apoyar el desarrollo econmico y social de la poblacin. La CTI en medio ambiente promueve la asociacin de dos o ms partes interesadas en la conservacin, manejo y uso sostenible de los ecosistemas, con objetivos comunes y logros que beneficien a los entes involucrados. Las modalidades de CTI son: Cooperacin Financiera: Se entiende por cooperacin financiera, la ayuda monetaria (reembolsable y no reembolsable) obtenida a travs de una institucin, o pas, a favor de un rea u objetivo ambiental especfico Cooperacin Tcnica: Hace referencia a la concesin, o cesin de equipos, materiales e instrumentos idneos para la realizacin de actividades, planes, proyectos y programas que promuevan la proteccin y el desarrollo sostenible de los recursos naturales en trminos mutuamente acordados por las partes Capacitacin: Se relaciona con el proceso de aprendizaje y entrenamiento necesario para resolver determinados problemas o enfrentar circunstancias especficas. Incluye becas, pasantas, visitas de personal experto, entre otras Informacin: Se refiere al acceso a bases de datos, sistemas de informacin satelital, metodologas de recoleccin de informacin, metodologas de validacin, acceso a inventarios y otros, de acuerdo con trminos establecidos entre las partes.
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Los tipos de cooperacin son2: FUENTES OFICIALES Las que representan a gobiernos u organismos internacionales de carcter estatal, y se distinguen como bilaterales o multilaterales, respectivamente. Las fuentes bilaterales: corresponden a las relaciones que se establecen entre los gobiernos de los pases, con los cuales se tienen relaciones de cooperacin internacional, y se adelantan a travs de las embajadas, o de las agencias de cooperacin correspondientes. Estas fuentes pueden adelantar una cooperacin vertical, la ms tradicional, que se refiere a pases desarrollados apoyando a los menos desarrollados o en vas de desarrollo (Ej.: Alemania y Colombia). Es posible adems la cooperacin horizontal, que se presenta entre pases de similar nivel de desarrollo, y se denomina Cooperacin Tcnica entre Pases en Desarrollo, CTPD, (Ej.: Cuba y Colombia). Por su parte, la cooperacin de gobiernos descentralizados corresponde a la unin de esfuerzos y experiencias entre departamentos o estados de los pases (Ej.: el departamento del Valle del Cauca y una comunidad autnoma de Espaa). Entre las fuentes oficiales bilaterales de cooperacin vertical, con las cuales Colombia tiene suscritos convenios que aportan a la gestin ambiental, estn las polticas de cooperacin suscritas con pases como la Repblica Federal de Alemania3, Canad4, Espaa5, Estados Unidos de Amrica6,
Extractado de: Ministerio de Medio Ambiente. 2000. Colombia ambiental. CD-ROM y Documento de Cooperacin Tcnica Internacional CTI. Ibd. Tomado de: Visin ambiental Bogot 2015. Sntesis del Plan de Gestin ambiental del Distrito Capital. DAMA, Alcalda Mayor de Bogot. Mayo de 2000. Organismos de cooperacin: Ministerio Federal de Cooperacin y Desarrollo (BMZ), Sociedad Alemana para Cooperacin Tcnica (GTZ), Instituto de Crdito para la Reconstruccin (KfW), Instituto Federal de Ciencias Geolgicas y Materias Primas (BGR). Instituto Federal de Fsica y Metrologa (PTB). Temas: Asistencia en el control de la erosin, Fertilizacin del suelo, Planificacin y gestin ambiental de residuos peligrosos, Reduccin de la contaminacin ambiental, Conservacin del agua, Medicin de emisiones, Manejo ecolgico y pesquero, Planificacin y gestin ambiental de Proteccin de la biodiversidad colombiana, Manejo de cuencas, Conservacin forestal, Manejo adecuado de parques y reservas, Capacitacin en turismo sostenible, Fortalecimiento institucional, Problemtica de calidad ambiental. Organismos: Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional, ACDI. Temas: Fortalecimiento de la capacidad institucional, Planificacin de los sectores energtico y minero, Problemtica de la calidad ambiental, Manejo de cuencas hidrogrficas, Educacin ambiental, Legislacin y polticas ambientales, Ordenamiento territorial, Manejo de residuos slidos, Biodiversidad, Intercambio de experiencias, Medio ambiente urbano Organismos: Agencia Espaola de Cooperacin Internacional, AECI, Instituto de Cooperacin Iberoamericana, ICI. Temas: Manejo de parques nacionales naturales, Prevencin y mitigacin de incendios forestales, Manejo silvicultural de bosques, Conservacin de bosques tropicales, Desarrollo en acuicultura marina, Manejo de reas naturales para el turismo sostenible, y Capacitacin en: Ordenamiento territorial, Planificacin ambiental, Biodiversidad e Instrumentos de regulacin. Organismos: Agencia Estadounidense para el Desarrollo Internacional, USAID. Temas: Conservacin y aprovechamiento sostenible de la biodiversidad, Medio ambiente urbano, Manejo de agroecosistemas, Areas silvestres, Proteccin de parques naturales, Manejo integral de residuos, Capacitacin en produccin limpia, regulacin e instrumentos jurdicos.

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Francia7, Italia8, Japn9, Pases Bajos10, Reino Unido11, Suecia12, Suiza13. La cooperacin bilateral horizontal generalmente se desarrolla mediante el principio de costos compartidos y en ocasiones pueden obtener recursos de otros organismos multilaterales como el PNUD, el BID, la OEA y la FAO. Tradicionalmente, las lneas de cooperacin bajo esta modalidad son proyectos de desarrollo, estudios e investigacin, intercambio de expertos, pasantas y capacitacin, orientadas a fortalecer la capacidad de los pases, identificar sus principales problemas, formular posibles soluciones y optimizar la eficacia de sus recursos. Entre los pases que tienen este tipo de cooperacin con Colombia se encuentran: Brasil14, Chile15, Costa Rica16, Repblica Popular China17, Cuba18, Mxico19, Panam20, Venezuela21. Las fuentes multilaterales: 1. Los organismos internacionales en los cuales participan varios pases con intereses determinados
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de carcter poltico, econmico, regional o sectorial. Otorgan o ejecutan cooperacin con sus propios recursos o con fondos entregados por los pases miembros para programas concretos. Tambin se puede dar cooperacin vertical (Ej.: Unin Europea, UE - Colombia); horizontal (Ej.: Pacto Andino Colombia); regional (Ej.: Grupo de los Tres, G3) y a travs de convenciones y tratados internacionales (Ej.: RAMSAR). Se distinguen varias modalidades:
Fuentes oficiales multilaterales de cooperacin vertical: se trata de agencias y organismos internacionales, que trabajan para desarrollar nuevos mecanismos que permitan preservar el medio ambiente y el desarrollo sostenible a nivel mundial. Se destacan: Fondo para el Medio Ambiente Mundial, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, PNUMA; Organizacin de las Naciones Unidas
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Organismos: Agencia Francesa de Desarrollo, AFD; Centro de Cooperacin Internacional en Investigacin Agronmica para el Desarrollo, CIRAD; Instituto Francs de Investigacin Cientfica para el Desarrollo en Cooperacin, ORSTOM; Fondo Francs para el Medio Ambiente Mundial, Caja Francesa de Desarrollo. Temas: Fortalecimiento institucional en implementacin de cuentas ambientales, Capacitacin en temas relacionados con la biodiversidad, Desarrollo tecnolgico e industrial, Gestin urbana, Agricultura. Organismos: Agencia para la Tecnologa, Energa y Medio Ambiente, ENEA; Departamento de Cooperacin para el Desarrollo del Ministerio de Asuntos Exteriores, DGCS. Temas: Manejo integral de humedales, Manejo de Aguas, Conservacin de bosques tropicales, Recuperacin de ecosistemas costeros, Procesos productivos endgenos. Organismos: Agencia Japonesa de Cooperacin Internacional (JICA). Temas: Manejo integral de cuencas, Calidad de vida urbana, Montaje de redes de monitoreo de aire y ruido, Control de la contaminacin atmosfrica, Problemtica de calidad ambiental, Capacitacin en calidad de vida urbana y regulacin en instrumentos econmicos y financieros. Organismos: Embajada Real de los Pases Bajos (Holanda) en Colombia; Ministerio de Cooperacin para el Desarrollo de Pases Bajos. Temas: Biodiversidad, Manejo y conservacin de bosques tropicales, Fortalecimiento institucional, Desarrollo de la participacin comunitaria, Capacitacin en sistemas de informacin, Conservacin de parques nacionales. Organismos: Departamento para el Desarrollo Internacional, DFID; Embajada del Reino Unido en Colombia. Temas: Manejo integral de la biodiversidad marina, Control de la contaminacin en aguas subterrneas, Jardines botnicos. Organismos: Agencia Sueca de Cooperacin Internacional para el Desarrollo, ASDI; Agencia Sueca de Cooperacin Cientfica con Pases en Desarrollo; Agencia para la Cooperacin Tcnica y Econmica Internacional. Temas: Capacitacin en calidad de vida urbana, Agua, Conservacin de bosques, Ordenamiento territorial, Produccin limpia. Organismos: Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperacin, SDC. Temas: Mecanismo de Desarrollo Limpio, MDL; Conservacin de la biodiversidad en el Choc Biogeogrfico, Produccin ms limpia. Organismos: Agencia Brasilea de Cooperacin, ABC; Fondo Brasileo de Cooperacin, Programa Conjunto de Cooperacin Tcnica Brasil BID. Temas: Capacitacin en: Calidad de vida urbana, Biodiversidad, Educacin ambiental. Organismos: Agencia de Cooperacin Internacional, AGCI. Temas: Asesora en prevencin y mitigacin de incendios forestales, Capacitacin en calidad de vida urbana, sistemas de informacin y regulacin de instrumentos jurdicos. Organismos: Ministerio de Relaciones Exteriores y Cultura de Costa Rica. Temas: Desarrollo ecolgico, Planificacin estratgica, Inversin extranjera, Hidrocarburos, Manejo de reas naturales para el turismo sostenible. Organismos: Embajada de la Repblica Popular China en Colombia, Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, Ministerio del Medio Ambiente de la Repblica Popular China. Temas: Asistencia tcnica y transferencia de tecnologa. Organismos: Ministerio de Economa y Finanzas. Temas: Fortalecimiento institucional, Asesora en produccin limpia, educacin ambiental, relaciones internacionales e instrumentos de poltica ambiental, Capacitacin en usos comunitarios de los suelos de sistemas agrcolas, pecuarios y silviculturales, con nfasis en el uso de las zonas amortiguadoras de los parques nacionales naturales, Conservacin de las zonas costeras y martimas del Archipilago de San Andrs, Providencia y Santa Catalina. Cooperacin cientfica en temas de anlisis del agua y optimizacin de servicios de laboratorio ambiental. Asistencia tcnica para la implementacin de modelos agropecuarios sostenibles en San Andrs, Providencia y Santa Catalina. Organismos: Instituto Mexicano de Cooperacin. Temas: Capacitacin en: Desarrollo sostenible en zonas de montaa, Manejo de cuencas hidrogrficas, Biodiversidad. Organismos: Ministerio de Planificacin y Cooperacin Exterior. Temas: Capacitacin en sostenibilidad de los procesos productivos endgenos, Fortalecimiento institucional. Organismos: Ministerio de Planificacin y Desarrollo Social. Temas: Manejo de cuencas hidrogrficas compartidas, Derecho ambiental, Promocin del manejo coordinado de reas fronterizas de reserva.
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para la Agricultura y la Alimentacin, FAO; Organizacin Internacional de Maderas Tropicales, OIMT; Programa Mundial de Alimentos, PMA; Unin Europea, UE; Programa de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura, UNESCO; Programa de las Naciones Unidas para la Infancia, UNICEF. Fuentes oficiales multilaterales de cooperacin horizontal: Organizacin de Estados Americanos, OEA Fuentes oficiales multilaterales de cooperacin regional: Tratado de Cooperacin Amaznica y el Convenio Andrs Bello, CAB Fuentes oficiales multilaterales de cooperacin a travs de tratados y convenios internacionales: organismos multilaterales que dirigen su ayuda a temas relacionados con el cumplimiento de sus objetivos. Entre ellos se encuentra: Convencin Relativa a los Humedales de Importancia Internacional Especialmente como Hbitat de Aves Acuticas, RAMSAR, Convenio sobre la Diversidad Biolgica, Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico, Protocolo de Montreal Relativo a las Sustancias que Agotan la Capa de Ozono y el Protocolo de Kyoto. 2. Los agentes financieros son las entidades crediticias de carcter mundial o regional que tienen lneas especficas para apoyar acciones de CTI. (Ej.: Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento, BIRF; Banco Interamericano de Desarrollo, BID, etc.). las fuentes oficiales multilaterales de agentes financieros
son entidades financieras que realizan donaciones, provenientes de sus propios recursos o de sus pases miembros, para adelantar acciones de cooperacin relacionadas con las prioridades de su poltica: Banco Interamericano de Desarrollo, BID; Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento, BIRF, y la Corporacin Andina de Fomento, CAF. FUENTES NO OFICIALES Corresponden a organizaciones internacionales de carcter privado, sin nimo de lucro, conocidas como Organizaciones No Gubernamentales, ONGs, o las organizaciones internacionales de asistencia no oficial, como por ejemplo las fundaciones. Por lo general ofrecen su cooperacin a organizaciones similares en pases en va de desarrollo. (Ej.: World Wild Foundation, WWF, a Asociacin Red Nacional de Reservas Naturales de la Sociedad Civil). Gran parte de los dineros obtenidos por las ONG provienen del sector oficial. El apoyo de la comunidad internacional comprende, no solamente el aporte de la fuente cooperante, sino el aporte del pas beneficiario del proyecto. En esta medida, el pas o la entidad receptora de recursos internacionales, debe contar con recursos de contrapartida, que demuestran su compromiso con el proyecto, as como su inters particular en el mismo. En casos muy especficos se presenta la donacin, que puede ser en dinero o en equipos, aunque la tendencia es comprometer a las partes con aportes significativos para cada una de ellas.

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Anexo 5 FORTALEZAS Y DEBILIDADES LOCALES EN LA GESTIN AMBIENTAL

1. BUCARAMANGA INSTANCIA Secretaria de Gobierno FORTALEZAS DEBILIDADES
Secretaria de Hacienda Secretaria de Educacin
Tiene como fortaleza el control y sancin policivo. No existe capacitacin de los funcionarios en el tema Existe un bajo porcentaje de sanciones en el ambiental. tema de contaminacin visual y sonora debido En el comit local de emergencias no existe hay representacin e la secretaria de salud y ambiente. a la efectividad de los procedimientos establecidos. Baja asignacin de recursos para el tema ambiental. No existe interaccin institucional plena entre las dos secretarias (salud y educacin), para la formulacin de polticas de educacin y manejos de los recursos ambientales. No se asignas los recursos tcnicos y humanos suficientes para el desarrollo de las funciones de la secretaria de medio ambiente y sus diferentes grupos operativos. No existe lineamientos ambientales para el diseo y ejecucin de proyectos de infraestructura implementados. Hay debilidad en el manejo de las zonas verdes y parques del sector urbano ya que no se aplica una poltica integral de conservacin y mantenimiento estipulada en POT. Existe una fortaleza que exista la UMATA bajo la En los temas ambientales urbanos no existe una articulacin ni coordinacin de los diferentes proyectos secretaria de desarrollo, sin embargo en el o educacin ambiental. momento de ejecucin no cuenta con los recursos eficientes y no es coordinado con la secretaria de salud y medio ambiente. No existe una coordinacin plena de los proyectos Existe un POT interinstitucionales. Existe un POT pero falta recurso humano y tcnico para su implementacin. No existe accesibilidad para la informacin existente del POT. No se ha divulgado internamente las polticas y proyectos en materia ambiental definidas en el POT. Falta capacitacin en el tema de ordenamiento territorial hacia los funcionarios de la secretaria del medio ambiente con el fin de poder implementarlo. Desarrollan proyectos de educacin ambiental La secretaria de medio ambiente no realiza el seguimiento en el manejo de residuos slidos en coordinacin al plan de manejo ambiental del relleno sanitario. con la secretaria de medio ambiente y salud. Existe un POT metropolitano que fija unas Existe un POT metropolitano que fija unas polticas polticas ambientales en diferentes recursos y ambientales en diferentes recursos y aspectos, los cuales aspectos. no se han implementado en su totalidad. No existe un coordinador para articular los procesos ambientales de los municipios del Area. Existe un gran volumen de funciones dedicadas al tema de salud. Se ejercen pocas acciones a nivel rural. No existe el recurso humano para atender y articular los diferentes planes, programas y proyectos del POT y plan de desarrollo. Falta de recurso econmicos y tcnicos para el desarrollo de las funciones.
Secretaria Administrativa Secretaria de Infraestructura
Secretaria de Desarrollo Social
Oficina asesora de planeacin
EMAB
AMB Area Metropolitana
Secretaria de Salud y Medio Ambiente.
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2. PEREIRA INSTANCIA Despacho Alcalda Secretaria de Planeacin Secretaria Jurdica Secretaria de Hacienda FORTALEZAS Voluntad poltica y mecanismo de rendicin de cuentas Experiencia y capacidad de investigacin, planeamiento y manejo de la informacin. Conocimiento y capital humano. Presupuestacin y anlisis financiero. DEBILIDADES Bajo desarrollo del sector turstico Baja gobernabilidad en la planeacin operativa.
Baja interrelacin con las expectativas y necesidades del ciudadano Baja modernizacin del sistema de finanzas publicas. Registro, sistematizacin y circulacin de la documentacin. Insercin de la dimensin ambiental en la dinmica educativa.
Secretaria de Servi- Administracin de archivo. cios Administrat. Secretaria de Educacin Intencionalidad para la institucionalizacin de la educacin ambiental en el municipio. Autonoma de Presupuestacin y descentralizacin. Disponibilidad de recursos logsticos y operativos.
Secretaria de Gobierno
Alta aglomeracin de funciones. Sesgo en el enfoque de la estrategia de seguridad. Escasez de recurso humano para el desarrollo de sus funciones. Deficiente gestin ambiental de proyectos de infraestructura.
Secretaria de Funciones de direccin y coordinacin Desarrollo Rural del medio ambiente y la riqueza natural. Secretaria de Infraestructura
(Antigua secretara de obras pblicas)
Capacidad financiera y autonoma presupuestal. Generacin de empleos de choque. Reciente aparicin. Antecedentes en la gestin del desarrollo comunitario.
Secretaria de Gest. Inmobiliaria Secretaria de Desarrollo Social, Econmico y Poltico Instituto Mpal. de Salud
Deficiencias en la gestin ambiental de proyectos y personal idneo para ello Reciente conformacin, mnima experiencia en la direccin de estrategias de desarrollo econmico y poltico. Gestin administrativa y financiera Ausencia de procedimientos de gestin y contabilidad ambiental Ausencia de recursos tcnicos y estrategias para la gestin ambiental
Registros, documentacin y responsabilidad en saneamiento ambiental
IMPAR Inst. de Autonoma presupuestal y administratiParques, Arboriva zacin y Ornato Instituto de Trnsito y Transporte Manejo de la normatividad aplicable y consolidacin de la alianza con el diagnosticentro para la supervisin ambiental del parque automotor Apoyo poltico y reconocimiento comunitario Respaldo de la ciudadana y las instituciones Gestin comercial (facturacin y recaudo) Efectiva ejecucin fiscal
INDER. Instituto de Deportes y Recreacin Instituto de Cultura Empresa de Aseo Aguas y Aguas
Disponibilidad de recursos econmicos y materiales Poca experiencia en procesos de promocin de la cultura ambiental Deficiente gestin ambiental del servicio Bajo sentido de pertenencia en clientes. Bajo desarrollo ambiental del servicio de saneamiento hdrico

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INSTANCIA Terminal de Transporte Aeropuerto Internal Matecaa Concejo Municipal Personera Municipal Contralora
FORTALEZAS Tradicin en la prestacin del servicio. Definicin de programas y proyectos ambientales. Nivel de conciencia ambiental al interior de la corporacin. Existencia de una seccin dedicada a los asuntos civiles, urbansticos y ambientales Capacidad de levantamiento, anlisis y difusin de la informacin. Planificacin fsica y anlisis integrado del territorio.
DEBILIDADES Ausencia de objetivos y estrategias de gestin ambiental Ausencia en al ejecucin de programas y proyectos de proteccin al ambiente. Proselitismo y afn electorero Antagonismo e intereses partidistas y sectoriales Baja operacionalizacin de las atribuciones ambientales conferidas por el Concejo municipal (Acuerdo 017 de 1998) Proceso incompleto de auditora fiscal a la gestin ambiental, por cuanto no se generan recomendaciones y alternativas de solucin Limitada ejecucin de acciones ambientales y con enfoque reactivo derivado del mbito de actuacin
Area Metropolitana
3. IBAGU INSTANCIA Alcalda FORTALEZAS Un apoyo importante para su labor proviene del coordinador de grupo de Preservacin Ambiental, que, contando con todo el aval y apoyo de la Alcalda, toma la iniciativa frente a las dems instancias administrativas del Municipio, CORTOLIMA y el Ministerio del Medio Ambiente. El Departamento Administrativo de Planeacin Municipal, cuenta con un alto perfil dentro de la estructura administrativa, lo cual le permite formular la dimensin ambiental de toda la gestin pblica municipal y velar por su adecuado seguimiento. Es decir, cuenta con la capacidad para imprimirle un enfoque ambiental al municipio. La coordinacin que viene estableciendo la Secretara en el Consejo Cvico Ambiental ofrece la posibilidad posicionar en el mbito municipal temas ambientales que puedan resultar de inters prioridad tanto para las autoridades como para la poblacin y, al mismo tiempo mediar las relaciones municipio comunidad. Vale la pena rescatar el sin nmero de iniciativas educativas en el tema ambiental, expresadas en modalidades artsticas, muchas de las cuales se presentan en un congreso anual que para tal fin organiza CORTOLIMA, no obstante, se percibe an el divorcio entre los contenidos educativos y los de la vida diaria de los barrios y veredas a partir de los proyectos ambientales. DEBILIDADES La escasez de recursos ha hecho que un alto porcentaje de lo disponible se dirija al mantenimiento de vas, dejando en segundo plano cualquier otro tipo de inversin.
Departamento administrativo de planeacin municipal
Se carece an de un plan Ambiental Municipal, con las polticas e indicadores requeridos para hacer seguimiento a toda la gestin pblica municipal.
Secretara de desarrollo rural y medio ambiente
Una apreciacin directa del organigrama municipal genera preocupacin por la relacin primaria entre lo ambiental y lo rural, lo cual puede dejar por fuera del tema asuntos tan importantes como el espacio pblico y la malla verde de los centros poblados; la gestin ambiental sectorial, en especial la relacionada con la industria y la agroindustria y, la calidad de vida urbana, como asuntos eminentemente ambientales de carcter especialmente urbano. Llama la atencin la poca informacin que sobre los PRAES se tiene; adicionalmente, se presente discontinuidad entre sus contenidos y las acciones ambientales que se desarrollan por parte del municipio o la Corporacin en los barrios o veredas, de tal manera que, Por Ejemplo, en una vereda se cuenta con un predio adquirido para proteccin de cuencas, mientras que en la escuela todo el trabajo se centra en huertas escolares
Secretara de educacin
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INSTANCIA Secretara de gobierno
FORTALEZAS Vale la pena resaltar lo acertado como se definieron las tareas de la Secretara de Gobierno, al ocuparse de temas tales como: la prevencin de desastres, claramente asociado con la ocupacin de cuencas y zonas de alto riesgo y, la preservacin de los derechos colectivos, claramente asociada a la ocupacin del espacio pblico y el deterioro de los bienes y derechos sociales. El equipo encargado de la prevencin de desastres es fuerte en lo organizativo y su capacidad de gestin.
DEBILIDADES En la actualidad no tiene la capacidad para manejar el espacio pblico en lo referente a ocupacin de andenes por comerciantes informales y, de las rondas y zonas de alto riesgo por invasores.
Secretara de gobierno
De una parte ello obedece a la carencia de recursos, mientras de otra depende de una visin legalista y paternal, es decir, pensar que basta la norma o los buenos oficios para que ocurra el respeto por el espacio pblico; seguramente lo que falta es la gestin y diseo de alternativas viables. No cuenta con un equipo destinado a labores ambientales y el tema solo se utiliza en los casos de licencias.
Secretara de infraestructura
Esta Secret. puede cumplir un papel importante en la GAM, no obstante, los estudios de impacto ambiental se han convertido en otra formalidad de los contratos, sin que en los pliegos de licitacin estn claramente reglamentados los parmetros ambientales para el manejo de las obras durante su construccin y funcionamiento. Un ejemplo importante en tal sentido lo constituye el manual de respeto al ciudadano1, donde se contemplan todos estos aspectos como un item obligatorio de todo contrato, con claros porcentajes para garantizar su cumplimiento. No es mucho lo que se puede decir, excepto que el PAB (Plan de Atencin Bsica), podra tener un enfoque ambiental de altos impactos benficos sobre la salud.
Secretara de salud
A juicio de la Coordinacin SIGAM, el actual enfoque de la Secretara tiene nfasis curativo antes que preventivo, dejando por fuera la promocin de la salud, lo cual debe ser parte central de los PAB como escenarios de GA. Esta puede ser una de las razones por las cuales no es fcil encontrar puentes con la Secretara en el tema ambiental.
4. PALMIRA POTENCIALIDADES URBANO-RURAL Recursos naturales existentes y luz solar durante todo el ao. Plan ordenamiento territorial aprobado. Con un marco ambiental en el cual participa la comunidad. La capacitacin es muy importante para tener sentido de pertenencia. Concentracin universidades, centros de investigacin cientfica. Recursos humanos valiosos y disponibles comunidades urbanas y rurales. La gestin debe ser concertada entre el estado y la sociedad. PROBLEMTICA URBANO-RURAL Hablan diferentes idiomas entre instituciones. No se divulgan los convenios ni se concentran con las comunidades. Elaboran proyectos no compatibles con la realidad. Existen muchas normas pero no se cumplen. Que implementar? Que tengamos sentido de pertenencia y mas compromiso. No se vincula a la ciudadana. Distancia No existe integracin. La prepotencia interinstitucional. Que se capacite a la comunidad para mejorar el ambiente.
Instituto de Desarrollo Urbano, Alcalda Mayor de Santa fe de Bogot. MANUAL de Respeto al Ciudadano. Sin Fecha.

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5. TUBAR INSTANCIA Alcalda Municipal FORTALEZAS Tiene en la escala municipal, el mayor poder de convocatoria para la implementacin del modelo. La oportunidad que tiene el municipio al ser seleccionado como piloto del Proyecto SIGAM. Las relaciones interinstitucionales con la CRA y el MMA. La educacin ambiental, se ha destacado como una de las necesidades mas apremiantes en materia de gestin ambiental en el municipio. DEBILIDADES Bajo nivel de trabajo en equipo, para abordar la Gestin Ambiental Municipal GAM. No cuenta con una dependencia que coordine integralmente la GAM. Escasa disponibilidad de recursos para acometer los proyectos de carcter amb. que requiere el mpio. Hasta la presente, el tema ambiental no ha sido prioritario para esta dependencia. Esta secretara es dbil en materia presupuestal y requiere soporte y mayor fundamentacin en lo relacionado con la educacin amb. No encontramos, al menos en los documentos consultados, gestin alguna de esta dependencia en relacin con los PRAES. Escasa integracin y poca participacin en la GAM. Deficiente presupuesto para la gestin de proyectos de infraestructura relacionados con la GAM. Baja participacin en el SIGAM. Escasa infraestructura disponible y poca participacin en el estudio de temas relacionados con la GAM. Escasez de recursos humanos y logsticos para el desarrollo de sus funciones. Escasa participacin en la GAM, a pesar de que actualmente, al menos en teora, es su responsabilidad. Carencia de los perfiles adecuados para encarar la GAM. Deficiencias de capacitacin. Poca o ninguna interaccin con la dependencia que se ocupa actualmente de la GAM. Limitacin presupuestal y falta de apoyo institucional.
Secretaria de Educacin
Secretaria de Gobierno Secretara de Planeacin
Es una entidad fuerte en el contexto del municipio, muy relacionada con el despacho del alcalde. Por la naturaleza de sus funciones, tiene la mayor potencialidad para influir en el futuro ambiental del municipio. La experiencia en el desarrollo de programas comunitarios, la convierte en un importante actor institucional para la GAM. Conocimiento de la problemtica local, a partir de su relacin con la comunidad, especialmente en el plano rural.
Secretara de Salud
UMATA
Inspeccin de Polica
ITA-CEB
Por su permanente interaccin con los residentes de la zona costera, cuenta con buenos niveles de conocimiento y receptividad. Tiene en el mbito municipal poder de convocatoria y reconocimiento por sus trabajos en los PRAES
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Otras instancias relacionadas con la GAM ENTIDAD MMA MISIN Brindar apoyo y soporte a la experiencia piloto realizada en el municipio de Tubar, para lograr su afianzamiento y validacin de los resultados prcticos. Garantizar la funcionalidad del modelo de gestin, de acuerdo con la tipologa y caracterizacin de cada municipio. INTERES Propiciar, orientar y apoyar una iniciativa muy importante para el futuro de la gestin ambiental en Colombia. La implantacin exitosa del modelo en el municipio piloto, facilitar la aplicacin en el resto de municipios de su jurisdiccin. FORTALEZAS Tiene gran experiencia y conoce el manejo de este tipo de procesos. DEBILIDADES Gestin centralizada. Deficiente conocimiento de la realidad local. IMPLICACIONES SIGAM Es de gran importancia que el Ministerio fortalezca, oriente y apoye la experiencia piloto para garantizar el xito en la aplicacin al resto de municipios. Participar en la implementacin del Modelo SIGAM, integrndolo a la Agenda durante la reformulacin del Plan de Accin trianual de la Corporacin. Participacin activa en el Comit Ambiental Municipal.
CRA
Experiencia y capacidad de investigacin, planeamiento y manejo de proyectos similares. Conocimiento de la realidad local ambiental.
Limitacin de recursos tcnicos y financieros (El SIGAM no est incluido en el Plan de Accin 2001 2003).
Oportunidades y potencialidades identificadas durante el proceso

Nuestra permanente interaccin con la comunidad y las vivencias generadas durante las jornadas de trabajo realizadas en diferentes lugares del municipio, ha permitido detectar y en algunos casos potencializar algunas ventajas comparativas y competitivas del municipio, que pueden convertirse en ejes de importantes proyectos enmarcados en el desarrollo sostenible. A continuacin, sintetizamos los aspectos ms importantes encontrados en esta materia: Ecoturismo. La principal potencialidad ambiental del municipio radica en sus ventajas comparativas, representadas en la riqueza y diversidad de los recursos naturales con que cuenta, en las caractersticas fsicas y geogrficas que le proporciona el hecho de poseer un relieve y una topografa poco comn en la regin caribe, en la belleza y la majestuosidad de sus paisajes de colinas y de playas inexploradas, poco pobladas e ideales para el ecoturismo, en la riqueza de sus sitios histricos y sus costumbres y valores ancestrales, entre otros aspectos. Proceso de concientizacin ambiental hacia la comunidad. Otra de las fortalezas identificadas es el firme inicio de un proceso de concientizacin al interior de la comunidad, en lo que respecta a sus potencialidades ambientales, a la problemtica ambiental que enfrenta el municipio, y a la profundizacin que tendran los efectos negativos existentes, en el evento de que no se tomen
decisiones inmediatas y se prorrogue la iniciacin de los proyectos y actividades que contribuyan a la disminucin y eliminacin de las costumbres y actitudes que han originado tal situacin. Este proceso se ha iniciado con la participacin y liderazgo del sector educativo y de la administracin municipal, departamental y nacional. Se destaca el hecho de que la comunidad ha venido acogiendo entusiasta y de manera proactiva las iniciativas formuladas para disminuir y detener la paulatina destruccin de los recursos naturales, partiendo de la existencia de grupos ambientalistas que, a su manera y en la mayora de los casos en precarias condiciones, trabajan en pro de la preservacin y restauracin de los recursos naturales. Posibilidad de Acceder a Recursos. Existe la posibilidad de acceder a recursos del orden nacional e internacional para la ejecucin de programas alternativos que fortalezcan y potencialicen las capacidades ambientales existentes, mediante la elaboracin y planificacin de proyectos diseados metodolgicamente y orientados hacia tales propsitos. En el marco de la formulacin de este modelo, se sealarn los proyectos que se identifican como prioritarios, para la gestin conjunta de los mencionados recursos. Existencia del Instituto Tecnolgico Agropecuario I.T.A. La misin y finalidad que viene cumpliendo el ITA, como institucin educativa y de formacin ambiental, le ha permitido lograr un importante posicionamiento en la comunidad, situacin que debe aprovecharse para fomentar Proyectos de

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Educacin Ambiental, que contribuyan al fomento de una Cultura Ambiental, cuya inexistencia se identific como uno de los principales componentes de la problemtica ambiental municipal. Zonas especiales. La presencia de importantes relictos de bosques en la zona rural del municipio, es una oportunidad para proyectar el establecimiento de una zona verde de preservacin, en la que se desarrollen actividades de conservacin y restitucin y se consolide la creacin de un centro de estudios, investigacin y esparcimiento para la comunidad local y regional. Proceso de Cambio Organizacional. La dinmica que se aprecia en el equipo de la Administracin Municipal, genera un ambiente propicio para adelantar algunos programas de inters colectivo, que cuentan con el apoyo y respaldo institucional. En este sentido nuestra recomendacin apunta a que desde el despacho del Alcalde Municipal, se lidere una mayor participacin en el proceso, especialmente durante su implantacin. Situacin de orden pblico. Tubar es un municipio que, si bien no est exento de situaciones puntuales, que podran relacionarse con la desestabilizacin del orden pblico que se presenta en muchas zonas de nuestro pas, ofrece un ambiente que no interfiere significativamente en los procesos de Gestin Ambiental Municipal. Bajo nivel de educacin ambiental. Dificulta el proceso de integracin de la comunidad, especialmente durante la ejecucin de las etapas de planificacin y desarrollo de programas y proyectos de mejoramiento ambiental. El proyecto de educacin ambiental que se ha implementado en el Instituto Tcnico Agropecuario -ITA-, adolece de apoyo econmico y gubernamental, y su xito radica en la voluntad y el esfuerzo de las personas que lo lideran. Disponibilidad de informacin. Se destaca como una de las principales limitaciones del proceso, ya que ste se desarrolla partiendo en un gran porcentaje de la recopilacin y anlisis de informacin proveniente de fuentes secundarias. Desvinculacin de las Universidades Regionales. Esto hace ms notoria la escasez de informacin, ya que normalmente la Academia es una de las fuentes ms importantes, cuando se trata de realizar investigaciones sobre temas especializados, como es el caso de este proyecto. Limitacin de Otros Recursos. La limitacin existente en cuanto a recursos logsticos y de tiempo para
obtener informacin primaria, se ha hecho ms notoria, en razn a la escasez de informacin secundaria. Escasa participacin comunitaria. La poca participacin de los habitantes del municipio, ha estado motivada principalmente, en nuestra opinin, por la falta de educacin ambiental y por el desconocimiento de los mecanismos que la normatividad vigente establece para estos asuntos. Las experiencias resultantes de proyectos anteriores, especialmente en lo que respecta a los resultados obtenidos o al desconocimiento de los mismos, contribuyen a la generacin de esta actitud, que esperamos cambie radicalmente a partir de este proceso. Deficiente Soporte Organizacional. La ausencia de normas, procedimientos y dems elementos organizacionales que soporten la Gestin Municipal, se refleja especialmente en aquellos aspectos que tradicionalmente no se constituyen en prioridades para las administraciones municipales, como es el caso del tema ambiental. Este elemento, al igual que el relacionado con la educacin ambiental, se constituye a nuestro criterio, en una de los factores claves del proyecto. Escaso desarrollo de la base normativa y la regulacin en los procesos ambientales locales: La regulacin y normatividad en el plano local son prcticamente inexistentes y est supeditada a las disposiciones de carcter nacional y regional que aplica la Corporacin Autnoma Regional del Atlntico CRA. Limitaciones tcnicas y operativa de la entidad local encargada de la Gestin Ambiental Municipal GAM. Es evidente la debilidad institucional, tcnica y presupuestal de la UMATA, dependencia a la cual se le ha asignado la GAM. Hasta el presente su desempeo, en lo que a gestin ambiental se refiere, presenta un balance deficiente y en este sentido no se observan, al menos en el corto plazo, seales de cambio. Dficit de recursos tcnicos, humanos o econmicos. Tal y como se seal antes, los recursos econmicos para la gestin ambiental son escasos en el nivel municipal y prcticamente no existe un rubro presupuestal con esta destinacin especfica. Por otra parte, la carencia de programas efectivos de Educacin Ambiental, no ha permitido el desarrollo de las potencialidades tcnicas que se perciben en el recurso humano interesado en esta temtica.
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6. SANTA FE DE ANTIOQUIA DEPENDENCIAS SECRET. GENERAL Y DE GOBIERNO SECRETARA DE PLANEACIN Baja gebernabilidad en la planeacin operativa. Multiplicidad de funciones. DEBILIDADES FORTALEZAS La existencia de los policas ambientales
Conocimiento del territorio. Profesional en el rea ambiental. Experiencia en planeacin. Es la dependencia que ms aspectos ambientales maneja
UMATA.
Escasez de recurso humano para el desarrollo de funciones amb. La funcin principal es la atencin tcnica, esto hace que lo amb. pase a un 2 plano. Poca participacin en la gestin ambiental local.
Funciones de direccin y coordinacin del medio ambiente a travs del asesor del medio ambiente. Conocimiento del territorio Relacin directa con la poblacin rural Voluntad para la institucionalizacin de la educacin ambiental en el municipio. La descentralizacin de la educacin Autonoma y descentralizacin de la salud. Realiza actividades amb. de saneamiento
SECRETARA DE EDUCACIN Y CULTURA DIRECCIN LOCAL DE SALUD SECRETARA DE DlLO. COMUNITARIO OFICINA TURISMO
Poca participacin en la GA local.

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Anexo 6 ESTRUCTURAS ADMINISTRATIVAS. FUNCIONES AMBIENTALES 1. BUCARAMANGA DEPENDENCIA Secretara de Gobierno FUNCIONES OFICIALES POR DECRETO ESTATUTOS Dirigir la atencin y prevencin de desastres del municipio. Proyectar las zonas de riesgo y desastres y proponer programas para la capacitacin de los ciudadanos Sancin de los establecimientos que infringen la regulacin de la contaminacin auditiva y visual . Manejo y control de espacio pblico. Formular programas y proyectos para establecer la poltica financiera del municipio y dirigir su ejecucin. Dirigir la ejecucin de presupuesto y plan anual del municipio en coordinacin con la oficina asesora de planeacin y dems secretarias de despacho. Formular, dirigir y controlar los programas, proyectos y convenios de desarrollo educativo del municipio. Responder por la aplicacin de las polticas nacionales, departamentales y municipales del sector educativo. Garantizar la asesora y asistencia tcnica necesaria para cumplir con la metas de optimizacin de la calidad del sistema educativo municipal. Generar espacios de investigacin pedaggica y aplicacin de tecnologa educativa. Establecer estrategias eficaces de administracin de la informacin del municipio de Bucaramanga. Dirigir y coordinar los mecanismos de control de los procedimientos administrativos que se desarrollan. Desarrollar los programas tendientes a la conservacin del patrimonio documental e histrico de la alcalda. Dirigir, ejecutar y controlar los proyectos de inversin en infraestructura y alumbrado pblico, segn el plan de desarrollo y ordenamiento territorial. Dirigir el proceso de mantenimiento, con-servacin y recuperacin de infraestructura vial parques zonas verdes espacio pblicos y construcciones del mpio. Realizar Interventora a los proyectos de infraestructura y alumbrado pblico. Propender por el aseguramiento de la calidad integral de los estudios diseos y obras de infraestructura. Formular, dirigir, ejecutar y controlar los programas de desarrollo comunitario. Garantizar la aplicacin y desarrollo de las polticas sociales definidas en el Plan de Desarrollo del mpio. Promover el desarrollo y cumplimiento de programas y proyectos de prevencin y atencin de problemas sociales del municipio. Gerenciar los planes y programas dirigidos a la poblacin vulnerable. FUNCIONES REALES EJERCIDAS EN EL TEMA AMBIENTAL Cumple todas las funciones planteadas y en coordinacin con la secretaria de Salud y medio Ambiente, la cual le suministra a la inspeccin de salud de la Sec. de gobierno las respectivas actas o procesos sancionatorios. En el tema de espacio pblico falta implementar un modelo de gestin para reubicar vendedores ambulantes.
Secretara de Hacienda
Secretara de Educacin
Existe en bajo ndice el trabajo conjunto de educacin ambiental. No se ejecuta los PRAES proyectos ambientales educativos.
Secretara Administrativa
Secretara de Infraestructura
Se estn ejecutando estas funciones en el marco de la ley 617, reestructuracin administrativa. Se desarrollan proyectos puntuales para el patrimonio histrico, no existe un plan integral. Esta secretaria cumple todas las funciones planteadas y en coordinacin con la secretaria de Salud y medio Ambiente, desarrolla la Interventora del plan de manejo ambiental de los proyectos ejecutados por esta secretara. En el resto de funciones no existe un trabajo conjunto en el desarrollo de proyectos entre las dos secretarias.
Secretara de Desarrollo Social
La asistencia tcnica en el tema ambiental lo desarrollan por medio de la UMATA tan solo en el suelo rural.
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DEPENDENCIA
FUNCIONES OFICIALES POR DECRETO ESTATUTOS
FUNCIONES REALES EJERCIDAS EN EL TEMA AMBIENTAL Adicionalmente maneja y coordina el sistema de informacin municipal.
Oficina asesora de planeacin
EMAB AMB rea Metropolitana Secretara de Salud y Medio Ambiente
Dirigir el proceso de conformacin del plan de desarrollo mpal. segn polticas y metas del Alcalde y su plan de gobierno. Coordinar la conformacin de los planes de accin sectoriales de la alcalda. Coordinar ejecucin del POT y plan dllo. Participar en la elaboracin de los planes y programas municipales de desarrollo econmico social y de obras pblicas. Coordinar los proyectos que presentan las diferentes secretarias de despacho. Manejo y disposicin de residuos slidos. Definicin de las polticas relacionadas con el desarrollo de los hechos metropolitanos. Formular y dirigir estrategias de promocin de calidad de vida y salud como componente de dllo. integral ciudadano. Dirigir y garantizar el cubrimiento del sistema de seguridad social segn lo describe la ley y las normas vigentes. Responder por la elaboracin y aplicacin del plan de atencin bsica municipal. Dirigir los procesos de evaluacin y control de calidad de los servicios que prestan las entidades que conforman el sistema de seguridad social en salud mpal. Dirigir y coordinar la ejecucin de programas para mejoramiento amb. Mpal., en cooperacin con Min. ambiente y CDMB. Desarrollar programas y proyectos de investigacin en el rea de la salud. Mantener la informacin estadstica en salud, para el desarrollo de programas epidemiolgicos y de saneamiento. Coordinar con las instituciones nacionales, regionales, deptales., e internacionales todo lo relacionado a los programas en materia de salud. Promover la participacin de la comunidad en prevencin y solucin a problemas de salud de la poblacin del municipio.
Plan manejo sitio disposicin final.
Adicional a las funciones se desarrollan las siguientes en la parte ambiental. Vigilancia y control de las emisiones atmosfricas primarias. Vigilancia y control de los niveles auditivos de fuentes fijas y mviles. Vigilancia y control de la publicidad exterior visual. Ejecucin del programa de fortalecimiento de la cultura ambiental en Bucaramanga. Programa de mejoramiento de las zonas verdes y reforestacin de escarpas y microcuencas.

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2. PEREIRA
DEPENDENCIA Despacho Alcalda FUNCIONES SEGN DECRETO 863/OCT 2001 Promover el desarrollo integral del municipio. FUNCIONES DESEMPEADAS EN LA REALIDAD Direccin del proceso de reestructuracin administrativa. Promocin SIGAM Instrumentacin del PORTE. Liderar el proceso de implementacin del SIGAM a travs de la puesta en marcha del plan de Gestin Ambiental local. Fortaleciendo el sistema municipal de planeacin participativa en el marco de la gestin de los planes de desarrollo de las comunas y corregimientos y la operacin del Consejo Territorial de Planeacin. Formulacin de planes de manejo de reas naturales protegidas locales (cerro mirador Cerritos, Canceles). Empalme y transferencia de funciones relacionadas con el programa de renovacin urbana, a travs del plan parcial de la zona antigua galera, hacia la actual secretara de Gestin inmobiliaria. Empalme con dependencias municipales. Revisora jurdica a los contratos ambientales.
Secretaria de Planeacin
Formular las polticas, los planes globales y los programas ambientales de la administracin municipal. Dirigir, organizar y sistematizar el sistema de indicadores ambientales por dependencia. Dirigir, asesorar y orientar el proceso de formulacin del Plan de Accin Ambiental. Investigar y aplicar metodologas de planificacin ambiental. Ejecutar las polticas, planes y programas de carcter ambiental que sean viables de ejecutar en el municipio.
Secretara Jurdica
Aplicar indicadores de gestin ambiental definidos por la Secret. de Planeacin Municipal para la dependencia. Ejecutar y controlar el presupuesto ambiental del sector central.
Secretara de Servicios Administrativos
Secretara de Gobierno
Secretara de Desarrollo Rural
Desarrollar el proceso de seleccin de personal de la Alcalda capacitado para la gestin ambiental. Dirigir los procesos de induccin, entrenamiento y capacitacin ambiental del personal. Dirigir, organizar, coordinar y controlar el SIA Ambiental. Elaborar el plan sectorial de educacin ambiental, sus programas y proyectos. Establecer y aplicar sistemas de supervisin, inspeccin y vigilancia, sobre la educacin ambiental del municipio. Formular las polticas sobre participacin comunitaria, atencin y prevencin de desastres, control y vigilancia de la ocupacin del espacio pblico. Ejecutar los planes sectoriales y ejecutar los proyectos que se adopten en materia de prevencin y desastres, control y vigilancia de la ocupacin del espacio pblico y participacin comunitaria. Ejercer las funciones de control y vigilancia del medio ambiente segn las disposiciones de Ley.
Desarrollo de tareas conducentes a la ejecucin presupuestal de la actual administracin perodo 2002-2004. Adaptacin econmico-financiera para el funcionamiento de la nueva estructura administrativa. No se encuentran desempeando actividad alguna relacionada con la dimensin ambiental.
Promocin para la formulacin de los PRAES. Fomento a los proyectos educativos.
Vigilancia y control del espacio pblico. Recuperacin de zonas de proteccin hidrulica. Control de contaminacin snica y visual Fortalecimiento tcnico- administrativo de la OMPAD. Impulso a los planes escolares de prevencin y atencin de desastres. Ejecucin del proyecto de reforestacin municipal.
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DEPENDENCIA Secretara de Infraestructura (Antigua secretara de obras pblicas) Secretara de Gestin Inmobiliaria
FUNCIONES SEGN DECRETO 863/OCT 2001 Ejecucin de proyectos de acuerdo a los estudios de ingeniera ambiental realizados previamente.
FUNCIONES DESEMPEADAS EN LA REALIDAD Construccin, mantenimiento, interventora a obras civiles relacionadas con la mitigacin de riesgos geotcnicos y saneamiento ambiental. Proceso de empalme de las funciones relacionadas con el desarrollo urbano (vivienda, proyectos de renovacin urbana).
Secretaria de Desarrollo Social, Econmico y Poltico
Desarrollar programas de mejoramiento de vivienda, reubicacin de viviendas en zonas de alto riesgo. Adelantar estudios para establecer el inventario de vivienda establecido en zonas de alto riesgo. Promover la realizacin de estudios de carcter ambiental asociados con los proyectos de mayor impacto econmico y social. Adelantar investigaciones en polticas pblicas de gestin ambiental. FUNCIONES SEGN (antiguo) DECRETO 317 VIGENTE PARA INSTITUTOS Prestacin de servicios de salud, control de actividades y elementos contaminantes, epidemiolgicos y saneamiento bsico. Planear, ejecutar y controlar actividades de construccin y mantenimiento de parques, zonas verdes, arborizacin y reas de cesin Regulacin del parque automotor adscrito en cuanto emisin de gases, niveles de ruido y trnsito terrestre. Promover el desarrollo de las prcticas deportivas y recreacionales. Fomentar las expresiones culturales y artsticas.
Promocin de la participacin comunitaria. Impulso a la administracin del cambio.
ACTOR Instituto Municipal de Salud Instituto de Parques, Arborizacin y Ornato IMPAR Instituto de Trnsito y Transporte INDER Instituto de Deportes y Recreacin Instituto de Cultura
FUNCIONES DESEMPEADAS EN LA REALIDAD Ejecucin del plan de salud ambiental local, que apunta al cumplimiento de las funciones asignadas en materia ambiental. Mantenimiento de parques y zonas verdes.
Control a la contaminacin atmosfrica por fuentes mviles. Ninguna actividad.
No desarrolla actividad alguna con implicaciones ambientales.
Institutos descentralizados Empresa de Aseo Prestacin de un servicio pblico domiciliario de aseo. Ejecucin y seguimiento al plan de manejo ambiental del relleno sanitario La Glorita. Difusin para la construccin de una cultura del manejo integral de los residuos. Liderazgo y gestin del plan maestro de acueducto y alcantarillado. Intervencin tcnica y social para la administracin de acueductos rurales. Adquisicin de predios para la proteccin de la Cuenca del ro Otn Desarrollo de acciones institucionales conducentes al aseguramiento de la calidad ambiental del servicio de saneamiento hdrico (certificacin NTC - ISO 14.000). Ejecucin del programa de reduccin de agua no contabilizada y uso racional del agua (PANC PURA). Promocin de una cultura del agua. No ejecuta ningn tipo de funciones o actividad ambiental. Insercin de la dimensin ambiental en la estrategia de seguridad aeronutica.
Aguas y Aguas
Prestacin servicios domiciliarios de acueducto y alcantarillado.
Terminal de Transporte Aeropuerto Internal. Matecaa
Proveer de instalaciones adecuadas a los usuarios del servicio de transporte interurbano elevando el nivel del mismo. Prestar servicios de transporte areo nacional e internacional.

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Otros ACTOR Concejo Municipal FUNCION FUNCION Dictar las normas necesarias para el control, la preservacin y defensa del patrimonio ambiental. Vigilar las actuaciones de los funcionarios responsables de la gestin ambiental. Controlar la eficiencia, economa , equidad y valoracin de los costos ambientales en la gestin fiscal de las entidades territoriales. Asegurar la viabilidad, eficiencia, equidad y satisfaccin social de necesidades. FUNCIONES DESEMPEADAS EN LA REALIDAD Ejercicio del control poltico sobre las actuaciones ambientales de la administracin pblica. No se estn cumpliendo las funciones asignadas mediante Acuerdo 107 de 1998. Consecucin, anlisis, sistematizacin y difusin de informacin para la preparacin de su informe. Desarrollo y aplicacin de procesos investigativos de ordenamiento, planeacin y control fsico ambiental a los hechos metropolitanos.
Personera Municipal
Contralora rea Metropolitana
3. IBAGU DEPENDENCIA Alcalda FUNCIONES AMBIENTALES ACTUALES, SEGN DECRETO 287 / 27 DE JUNIO DE 2001 Administrar y coordinar la poltica de gobierno, garantizando el mejoramiento de la calidad de vida de la comunidad. Planificar el desarrollo econmico, social y ambiental del Municipio de Ibagu, de conformidad con la Ley y en coordinacin con otras entidades. Velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del medio ambiente de conformidad con la Ley. RESPONSABILIDADES AMBIENTALES Con relacin a la gestin del Alcalde en el tema ambiental, es necesario reconocer su disposicin a apoyar todas las iniciativas ambientales que se vienen generando, ms an cuando cuenta con un equipo joven y permeable al tema ambiental. Este Departamento cuenta con la capacidad y responsabilidad de armonizar las diferentes acciones sectoriales del orden local, de tal manera que, el peso de lo ambiental en la gestin pblica, depende en buena parte de la voluntad poltica del Director de Planeacin. En el momento, el DAPM se encuentra ocupado de la reglamentacin sobre espacio pblico y las acciones correspondientes para su recuperacin, en compaa de la Secretara de Gobierno.
Departamento Administrativo de Planeacin Municipal.
Formular, desarrollar y vigilar el cumplimiento de los planes, objetivos, estrategias, polticas sectoriales y metas, conforme a las directrices sealadas por el Alcalde para alcanzar el desarrollo sostenible de Ibagu. Desarrollar las orientaciones de la planeacin impartidas por el Alcalde y coordinar la formulacin, elaboracin y ajustes del Plan de Desarrollo y Plan de Ordenamiento Territorial de Ibagu con los diferentes actores involucrados en el proceso. Confeccionar, articular y aplicar proyectos y planes integrales de recuperacin del espacio pblico, en coordinacin con la Secretara de Gobierno y Seguridad Ciudadana. Elaborar, en coordinacin con los diversos actores comprometidos, el Plan de Ordenamiento Territorial y proyectar la Normatividad Municipal de urbanizacin y Usos del Suelo. Evaluar, controlar y actualizar el Plan de Desarrollo, as como hacer seguimiento a la ejecucin de los Programas y Proyectos a cargo de cada una de las Secretarias de Despacho, Departamentos Administrativos, Oficinas y Entidades Descentralizadas del Orden Municipal, y efectuar correctivos y recomendaciones cuando sea el caso. Incorporar en el Plan de Desarrollo el resultado de la consulta con los Organismos de participacin ciudadana en forma particular, lo que se acuerde en materia de inversiones por Comunas y Corregimientos. Asesorar a la Administracin Central y a las Entidades Descentralizadas en los procesos de programacin y reprogramacin ejecutiva y operacional, as como en la implementacin de actividades y manejo de sistemas de informacin relacionados con sus responsabilidades. Rendir conceptos tcnicos y econmicos sobre la viabilidad de los proyectos requeridos por la Administracin.
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DEPENDENCIA
FUNCIONES AMBIENTALES ACTUALES, SEGN DECRETO 287 / 27 DE JUNIO DE 2001 Coordinar los organismos del orden Municipal la formulacin, integracin y revisin de las polticas sectoriales, el plan vial y de transporte, y la poltica de tierras urbanas. Prestar asesora y mantener informados a los curadores urbanos sobre las normas urbansticas vigentes y sobre el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio. Decidir sobre las intervenciones en zonas subnormales de riesgo, de reserva ecolgica y de inters prioritario previamente definidas en el Plan de Ordenamiento Territorial. Identificar las necesidades de equipamiento colectivo, su tipo y ubicacin para proyectos que por exigencia normativa lo requieran. Definir las condiciones para las cesiones obligatorias gratuitas, as como la normatividad en las zonas de desarrollo concertado. Aprobar el diseo para los elementos de amoblamiento y ornato urbano y la ocupacin temporal o permanente del espacio con redes de servicios pblicos y comunicaciones. Garantizar la concordancia del Plan de Desarrollo Municipal con el Plan de Gobierno y los Planes del orden Nacional y Departamental. Identificar mecanismo de cofinanciacin entre el municipio y organizaciones comunitarias que desarrollen proyectos de infraestructura y desarrollo social. Adelantar investigaciones sobre la produccin sectorial y su interrelacin con la economa regional, nacional e internacional con el fin de integrarla y promoverla. Asesorar a las Secretaras de Despacho, Departamentos Administrativos, Oficinas y Entidades Descentralizadas, en la formulacin de proyectos y en la elaboracin de programas de ejecucin relacionados con las polticas sectoriales y las metas del Plan de Desarrollo; coordinar y colaborar con estas dependencias la implantacin de procedimientos, indicadores y controles de gestin para evaluar la eficacia y el impacto de las correspondientes polticas Municipales. Conceder viabilidad tcnica, econmica, social y ambiental a los proyectos que se reciban de las diferentes dependencias municipales centralizadas y descentralizadas, previo concepto tcnico de la entidad responsable de la ejecucin del proyecto. Formular y evaluar en coordinacin con los diferentes actores comprometidos, el Plan de Ordenamiento Territorial de Ibagu, as como los Planes Parciales que de l de deriven y asesorar a los organismos encargados de su ejecucin y aplicacin. Elaborar la Normativa Municipal de Urbanizacin y Usos del Suelo y llevar un registro de las tendencias de cambio de usos y expansin con base en los estudios pertinentes. Prestar el apoyo oportuno, en cumplimento de la Ley a los Curadores Urbanos. Conceptuar sobre la viabilidad de toda actuacin urbanstica con el fin de que se acoja al Plan de Ordenamiento Territorial y la Normativa Municipal de Urbanizacin y Usos del Suelo. Planear el desarrollo y la localizacin de la infraestructura vial, de servicios y obras pblicas, en coordinacin con las Secretaras de Despacho, Departamentos Administrativos, Oficinas, Entidades descentralizadas del orden municipal, departamental y nacional, organismos no gubernamentales y la comunidad en general para tales efectos. Elaborar y mantener actualizado, en coordinacin con las dems entidades Municipales, los estudios necesarios para la definicin, administracin y evaluacin del Plan Vial. Elaborar y mantener actualizados los estudios sobre Usos del Suelo, Densificacin, Alturas, Reglamentacin y Conservacin de Zonas, Espacios o Sitios que por sus caractersticas especiales constituyan patrimonio arquitectnico, urbanstico y cultural del municipio o sean susceptibles de renovacin social o urbana.
RESPONSABILIDADES AMBIENTALES
Grupo de Planeacin del Desarrollo Municipal e Institucional
Grupo de Ordenamiento Territorial

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DEPENDENCIA
FUNCIONES AMBIENTALES ACTUALES, SEGN DECRETO 287 / 27 DE JUNIO DE 2001 Identificar, evaluar y conceptuar sobre las condiciones de riesgo de los asentamientos humanos en el municipio, por amenazas o fenmenos naturales y formular las directrices y recomendaciones para su manejo. Identificar los asentamientos subnormales y proponer planes y programas para su regularizacin y/o reubicacin. Elaborar los estudios requeridos para la subdivisin poltica administrativa y tcnica del territorio municipal. Desarrollar estudios mediante los cuales se identifiquen las necesidades de equipamiento colectivo para proyectos que por su exigencia normativa lo requieran; as mismo, determinar las equivalencias de obligaciones urbansticas a compensar en inmuebles o dinero. Definir las condiciones para las cesiones obligatorias, as como la normatividad en las zonas de desarrollo concertado. Formular polticas y estrategias para el desarrollo de planes, programas y proyectos de Desarrollo Rural y del Medio Ambiente, as como la asistencia tcnica, agropecuaria, minera, agrolgica e industrial y de comercializacin de productos en el municipio de Ibagu, con el fin de lograr el desarrollo integral del mismo. Ejecutar los programas y proyectos del Plan de Desarrollo Municipal en aspectos agrcolas, mineros forestales, pecuarios, ecolgicos e infraestructura de servicios de desarrollo agroindustrial y de comercializacin. Orientar el diseo de polticas, normas y reglamentos relacionados con la proteccin ecolgica y medio ambiente del municipio, con base en la polticas Nacionales y Departamentales. Cumplir las comisiones y funciones que el Ministerio del Medio Ambiente o la Corporacin Autnoma Regional del Tolima, delegue o encomiende, lo mismo que la practica de diligencias para el ejercicio de las atribuciones de polica con base en las cuales se impondrn las sanciones a que haya lugar. Promover y apoyar investigaciones relativas a la proyeccin ambiental y el uso de los recursos naturales renovables y no renovables. Coordinar con el Departamento Administrativo de Planeacin Municipal, CORTOLIMA y Ministerio de Medio Ambiente los planes y programas de proteccin ecolgica y ambiental en el municipio. Definir estrategias y realizar la coordinacin necesaria entre las entidades pblicas y privadas para la conservacin de las reas de especial proteccin ecolgica en el municipio. Cumplir las normas legales en materia de reforestacin, proteccin de cuencas, micro cuencas y conservacin de los recursos naturales del municipio. Elaborar y coordinar con el Departamento Administrativo de Planeacin los proyectos para la zona rural, para que sean aprobados e incluidos en el banco de proyectos y se habilite su ejecucin. Coordinar con las entidades del orden nacional, departamental y municipal que tengan acciones en la preservacin del medio ambiente, todos los programas, proyectos y acciones que se vayan a ejecutar en el municipio. Prevenir y controlar efectos de deterioro ambiental que puedan presentarse por proyectos de infraestructura, explotacin, gestin, transporte, beneficio o deposito de recursos naturales no renovables y evaluar y corregir la ocurrencia de hechos adversos a los ecosistemas. Disear, coordinar e implementar programas, proyectos y actividades que se orienten a la preservacin del medio ambiente. Implementar y sugerir ajustes al Estatuto Orgnico Ecolgico de Ibagu Coordinar los programas, proyectos y actividades contenidos en el Plan de Ordenamiento territorial de Ibagu y el Plan de Desarrollo Municipal. Coordinar el con Departamento Administrativo de Planeacin Municipal, CORTOLIMA y el Ministerio del Medio Ambiente los planes y programas de proteccin ecolgica y ambiental en el Municipio.
Secretara de Desarrollo Rural y Medio Ambiente
En la actualidad y dados los pocos recursos para lo ambiental, esta Secretara viene realizando las funciones de autoridad ambiental municipal, la coordinacin del Consejo Cvico Ambiental y las gestiones derivadas de convenios y cofinanciaciones con el Ministerio y CORTOLIMA.
Grupo de Preservacin del Medio Ambiente
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DEPENDENCIA
FUNCIONES AMBIENTALES ACTUALES, SEGN DECRETO 287 / 27 DE JUNIO DE 2001 Definir estrategias y realizar la coordinacin necesaria entre entidades estatales y privadas para la conservacin de las reas de especial proteccin ecolgica en el Municipio. Contribuir cuando el Ministerio del Medio Ambiente o las autoridades competentes se lo encomienden, con la practica de las diligencias para la defensa del medio ambiente. Presentar programas y proyectos relativos al medio ambiente a las entidades del orden municipal, departamental, nacional e internacional, tanto pblicas como privadas para su cofinanciacin. Asesorar a las entidades del Municipio en los aspectos que tienen que ver con los recursos naturales y el medio ambiente. Hacer el seguimiento de las cuencas ambientales del Municipio. Coordinar los procesos de planificacin y control de la gestin ambiental del Municipio. Realizar el balance ambiental anual del Municipio y rendir los informes respectivos a las autoridades que lo requieran. Coordinar programas y proyectos de educacin ambiental con la participacin de entidades del sector pblico y privado. Garantizar la convivencia pacfica y la seguridad ciudadana en el municipio de Ibagu, mediante la formulacin y ejecucin de planes, programas, proyectos y acciones relacionadas con la seguridad, orden pblico, proteccin del espacio pblico, bienes de uso pblico, el medio ambiente y el consumidor, resolucin pacfica de conflictos, ejercicio de las facultades y atribuciones de polica, prevencin y atencin de desastres, educacin y proteccin a la familia y apoyo a los organismos de seguridad y justicia. Disear y ejecutar programas de convivencia democrtica y de prevencin de hechos punibles. Rescatar y mantener la disciplina social aplicando las normas policivas que sean de su competencia en materia de seguridad, de acuerdo con la Constitucin y las normas vigentes. Aplicar las sanciones urbansticas previstas en la ley. Establecer y orientar las polticas de prevencin y atencin de desastres y siniestros en el Municipio. Vigilar, implementar y garantizar la ejecucin de los proyectos, programas y planes integrales de recuperacin de espacio pblico, as como aquellos de formalizacin de los vendedores ambulantes y estacionarios. Establecer e impulsar los mecanismos necesarios expeditos para que se cumplan las disposiciones relacionadas con el Control Urbanstico y Comercial del Municipio. Resolver las solicitudes de las Asociaciones de vendedores ambulantes y preparar los proyectos de actos administrativos y contratos que deban surtirse en las relaciones de stos y la administracin. Aplicar las medidas policivas administrativas de proteccin a derechos colectivos, como el espacio pblico, el medio ambiente de conformidad con la Ley. Adelantar procesos administrativos sancionatorios de proteccin a los derechos colectivos. Conocer de las contravenciones e infracciones relacionadas con sellamientos, demoliciones, suspensiones y construccin de obras y de todo lo relacionado con esta materia . Apoyar la identificacin del espacio pblico invadido con bienes muebles e inmuebles y comunicar oportunamente a las inspecciones de polica para que procedan conforme a las normas legales vigentes. Ejercer la vigilancia y control durante la ejecucin de construcciones autorizadas por los curadores urbanos para asegurar el cumplimiento de las licencias de urbanismo o de construccin y dems especificaciones previstas en el plan de ordenamiento territorial, normativa municipal de urbanizacin y usos del suelo y dems disposiciones complementarias.
Grupo de Espacio Pblico y Proteccin a los Derechos Colectivos e Infracciones Urbansticas y Comerciales
En la actualidad esta Secretara se encuentra concentrada en el manejo del espacio pblico y la prevencin de desastres. En el primer tema, lo prioritario es el manejo de los vendedores ambulantes que por sta poca decembrina caracteriza los andenes de Ibagu. Esto en coordinacin con el Departamento Administrativo de Planeacin. En cuanto al segundo tema, los Cerros Noroccidentales son prioridad, con un valiosa experiencia de gestin interinstitucional.

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DEPENDENCIA Grupo de Atencin y Prevencin de Desastres
FUNCIONES AMBIENTALES ACTUALES, SEGN DECRETO 287 / 27 DE JUNIO DE 2001 Formular y ejecutar las polticas, programas, proyectos y acciones para la prevencin y atencin de emergencias y desastres, de conformidad con el decreto 919 de 1989 y normas que lo complementen o modifiquen. Promover y coordinar el apoyo de entidades pblicas y privadas para la prevencin y atencin de emergencias y desastres. Ejecutar programas de capacitacin comunitaria en lo relacionado con prevencin de desastres y atencin de emergencias. Disear programas y campaas que permitan disminuir y prevenir los riesgos de calamidades y siniestros que puedan presentarse tanto en la zona urbana, como rural del Municipio de Ibagu. Coordinar la capacitacin en materia de prevencin de desastres que se requiera para el personal de la administracin municipal. Disear y ejecutar un programa de capacitacin en materia de prevencin de desastres para lderes, que sirvan de multiplicadores de la informacin y orientacin a la comunidad. Participar activamente en la elaboracin de estudios y anlisis de vulnerabilidad, amenazas y planes de contingencia. Elaborar y mantener actualizado el Plan General para la Atencin de Emergencias y Desastres. Disear y operar una red de informacin y de alerta ciudadana. Administrar programas y ejecutar todas las acciones relacionadas con el Sistema Nacional de Bomberos, conforme a las necesidades que tiene el Municipio en la materia y a las disposiciones existentes al respecto. Prevenir y controlar los incendios y dems calamidades conexas a travs del cuerpo de bomberos oficiales, de conformidad con la Ley 322 de 1996 y normas que la modifiquen o complementen. Garantizar la formacin y disciplina del personar del cuerpo oficial de bomberos y proporcionarle los suministros y condiciones necesarias para el normal funcionamiento del equipo y maquinaria, que garanticen eficiencia y eficacia en la prestacin del servicio. Dirigir, coordinar y controlar las emergencias que se presenten en el municipio, investigar sus causas y promover las acciones penales y disciplinarias contra quienes las hayan originado. Administrar, vigilar y evaluar la prestacin del servicio pblico educativo de conformidad con las polticas y directrices fijadas por el gobierno nacional y departamental en el respectivo sector. Administrar el servicio pblico educativo en los niveles de preescolar, bsica primaria, secundaria, media y educacin no formal, en el municipio de Ibagu, de conformidad con la Ley. Elaborar en coordinacin con el Departamento Administrativo de Planeacin, los planes, programas y proyectos de desarrollo e inversin que debe adelantar el Municipio de Ibagu en materia educativa. Adelantar en coordinacin con el Ministerio de Educacin y la Secretara de Educacin Departamental las acciones necesarias para el fomento de la investigacin, experimentacin, adaptacin, desarrollo, evaluacin y actualizacin de los programas curriculares, planes de estudio y de capacitacin pedaggica. Adelantar, dirigir, coordinar y controlas las polticas educativas en el Municipio de Ibagu en materia de inversin. Elaborar el Plan de Desarrollo Educativo Municipal. Propender por la participacin ciudadana en las actividades educativas, culturales, ecolgicas y recreativas en coordinacin con entidades pblicas y privadas. Colaborar y prestar apoyo a las instituciones educativas en la elaboracin de los Proyectos Educativos Institucionales (PEI). Desarrollar y disear polticas, planes, programas y lineamientos generales para la actualizacin de los programas educativos.
Esta Secretara tiene un equipo ocupado del tema ambiental y, son numerosas las experiencias asociadas a los PRAES.
Grupo de Calidad Educativa
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DEPENDENCIA Secretara de Infraestructura
FUNCIONES AMBIENTALES ACTUALES, SEGN DECRETO 287 / 27 DE JUNIO DE 2001 Formulacin de estudios y desarrollo de los proyectos necesarios para el mantenimiento, construccin y conservacin de las obras pblicas municipales, as como la planeacin y ejecucin de los planes y programas de vivienda a cargo del municipio, para lo cual contar con la siguiente estructura: Elaborar las especificaciones tcnicas y presupuesto de obra para adelantar licitaciones pblicas, concursos pblicos de mritos, y contratacin directa. Proyectar los estudios de prefactibilidad tcnica y econmica, teniendo en cuenta en Plan de Desarrollo y las prioridades establecidas. Coordinar la elaboracin de estudios de impacto ambiental relacionados con el desarrollo de proyectos de infraestructura vial y construccin de obras civiles. Velar por la construccin, mantenimiento y preservacin de la infraestructura de los parques, escenarios deportivos y las zonas verdes del Municipio de Ibagu en su rea urbana. Realizar los estudios de factibilidad, la planeacin y los diseos tcnicos de las obras o proyectos que se desarrollen mediante el sistema de valorizacin. Dirigir y administrar la Salud en el territorio del Municipio de Ibagu, ejerciendo la Direccin Local del Sistema de Salud, y la ejecucin de polticas, planes y programas sectoriales, para el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin Ibaguerea, creando condiciones de acceso de los usuarios a los servicios de Salud como un servicio pblico a cargo del Estado prestado por s o por particulares, mediante la coordinacin, asesora, vigilancia y control de los diferentes actores del sistema, garantizando el Plan de Atencin Bsica a la poblacin (PAB). Planificar, dirigir, ejecutar, coordinar y controlar la gestin del sistema general de seguridad social en salud en el Municipio de Ibagu, acorde con las polticas, planes, programas, proyectos y recursos del nivel nacional, departamental y municipal. Desarrollar procesos de participacin social en la solucin de los problemas de salud tendientes a generar autonoma en esta materia. Coordinar la elaboracin, ejecucin y evaluacin del Plan Municipal de Salud, como componente del Plan de Desarrollo del Municipio de Ibagu. Disear y analizar mecanismo para la identificacin de los problemas y necesidades de salud de la poblacin, garantizando la ejecucin del PAB Municipal a travs de la aplicacin de los modelos y estrategias de prestacin de servicios que impacten en la salud de la poblacin. Disear y analizar mecanismos para la identificacin de la oferta existente en el Municipio y vigilancia de su funcionamiento, con el fin de mejorar la oportunidad y calidad en la prestacin de los servicios de salud acorde con las necesidades de la poblacin. Garantizar la afiliacin de la poblacin a los diferentes regmenes del sistema general de seguridad social en salud y vigilar el acceso de sta a los servicios contemplados en el Plan Obligatorio de Salud POS, de conformidad con los lineamientos establecidos por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud. Establecer polticas, planes, programas y proyectos de promocin de la Salud, prevencin de la enfermedad, vigilancia y control de salud pblica y control de sectores de riesgo, teniendo en cuenta el estado de Salud de la poblacin. Dirigir, coordinar, evaluar y controlar las acciones del Plan de Atencin Bsica a partir de la participacin y concertacin de las instituciones, sectores y comunidad, y ejecutar dichas acciones directamente o a travs de otros organismo pblicos, privados ONG y organizaciones comunitarias. Cumplir y hacer cumplir las normas sanitarias que por Ley y reglamento le competen a la Secretara. Orientar, ejecutar y apoyar el desarrollo de la investigacin en salud pblica para la generacin de conocimientos, mtodos y tcnicas de acuerdo con las prioridades de los problemas de salud. Aplicar el sistema de vigilancia epidemiolgica y coordinar el estudio de brotes y seguimiento en los casos que se determine necesario. Promover, apoyar y fortalecer los procesos de participacin social en salud de tal manera que se desarrolle una cultura de participacin, se mejore la gestin, la negociacin y representacin de los usuarios en el Sistema de Seguridad Social en Salud.
RESPONSABILIDADES AMBIENTALES Esta Secretara define elementos de la gestin ambiental tan importantes como el impacto ambiental de sus obras, los estudios tcnicos para los asentamientos humanos, la construccin y preservacin de parques y zonas verdes y algo muy importante, los estudios para obras que se han de realizar bajo el sistema de valorizacin, lo cual constituye un elemento central en los procesos de redistribucin social. La accin ambiental hasta el momento es baja, dado que la mayora de sus esfuerzos estn destinados a la conservacin de vas.
Secretara de Salud
Grupo de Desarrollo de Servicios de Salud
Las actividades ambientales de esta Secretara son mnimas y solo se pueden apreciar impactos indirectos a travs de acciones puntuales, de rutina.

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4. PALMIRA
DEPENDENCIA Despacho Alcalde Decreto No. 284 (AGO.30.2001) Por el cual se establece la estructura orgnica de la administracion central del municipio de Palmira y se adopta la planta global de cargos Representacin del Municipio Fijacin de polticas en la prestacin de servicios de salud, educacin, servicios pblicos y vivienda. Polticas y gestin de programas educativos Administracin del personal docente Formulacin, organizacin, control y evaluacin del plan educativo municipal PEM Gestin institucional y calidad educativa. Polticas de desarrollo y ordenamiento territorial Plan de desarrollo Sistema de informacin socioeconmica SISBEN Aplicacin de polticas sobre estratificacin socioeconmica Estudios socioeconmicos Uso del suelo, conservacin del espacio pblico y control urbanstico Vas y transporte Seguridad vial Capacitacin y cultura Infracciones y contravenciones de trnsito Verificacin y evaluacin del sistema de control interno Control y seguimiento a los procesos de contratacin, financiera, de gestin y resultados, administrativo Fomento a la cultura de control interno Asesora Jurdica Representacin Jurdica Contratacin Desarrollo social y comunitario Asistencia tcnica agropecuaria Fomento a la atraccin de inversiones a la ciudad Fomento y desarrollo de los sectores industrial, comercial, agropecuario y alimetario Medio ambiente Gestin de Ingresos Presupuesto y crdito pblico Tesorera Contabilidad Planeacin, organizacin y ejecucin de programas de vivienda de inters social Mejoramiento de vivienda (cobertura y calidad) Proyecto de renovacin urbana y preservacin del patrimonio histrico y arquitectnico. Provisin de espacio pblico Programas de reubicacin Polticas de apoyo al consumidor Polticas de control al espacio pblico Asistencia social y familiar Seguridad y atencin ciudadana Asistencia a la justicia Plan bsico de atencin en salud Saneamiento bsico y agua potable Participacin social, vigilancia y control Desarrollo y vigilancia de servicios de aseguramiento Construccin y mantenimiento de obras pblicas y zonas verdes Reparacin y mantenimiento de maquinaria y equipo Interventora Manejo de obras por valorizacin Diseo y presupuesto de obras civiles
Secretara Planeacin
de
Secretara de Trnsito
Oficina Asesora de Control Interno
Oficina Asesora Jurdica Secretara de Desarrollo Social Secretara de Agricultura y Fomento
Secretara de Desarrollo Urbano
Secretara de Salud
Secretara de Obras Pblicas
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DEPENDENCIA Oficina Asesora de Comunicaciones Secretara de Servicios Administrativos
Decreto No. 284 (AGO.30.2001) Por el cual se establece la estructura orgnica de la administracion central del municipio de Palmira y se adopta la planta global de cargos Prensa, comunicaciones y protocolo Secretara General Asistencia Administrativa Administracin y direccin del recurso humano Sistema de informacin e informtica Control disciplinario Manejo de bienes mueble e inmuebles Desarrollo institucional Manejo de galeras Servicios generales Fomento a la cultura y el turismo Secretara del Deporte y la Recreacin Fomento a la recreacin y el deporte
Secretara de Cultura y Turismo
5. TUBAR
Dependencia Alcalda Municipal Funciones Actuales referentes a Medio Ambiente (Decreto 014 de Feb-23-01) Cumplir y hacer cumplir la Constitucin, Leyes, Ordenanzas, Decretos y acuerdos vigentes. Presentar oportunamente los proyectos de Acuerdo sobre Planes de Desarrollo Econmico , Social y de Obras Pblicas, que deber estar coordinado con los planes Departamentales y Nacionales. Ordenar los pagos y celebrar los contratos y convenios municipales de acuerdo con el Plan de Desarrollo econmico, social y con el Presupuesto, observando las normas jurdicas aplicables. Coordinar las actividades y servicios de los establecimientos pblicos y comerciales, E.S.P., sociedades de economa mixta, fondos rotatorios y unidades administrativas especiales del municipio. Velar por el desarrollo sostenible en concurrencia con las entidades que determine la Ley. Conservar, cuidar y restituir los bienes de uso pblico del Estado. Elaborar planes y programas de desarrollo educativo, deportivo y cultural, de acuerdo con los programas de los Ministerios de Educacin Nacional y de Cultura y las Secretaras de Educacin y Cultura Departamental. Unificar criterios con los establecimientos educativos para la ejecucin de las actividades educativas y culturales relacionadas con el medio ambiente. Funciones que realmente se ejecutan Cumplir y hacer cumplir la Constitucin, Leyes, Ordenanzas, Decretos y acuerdos vigentes. Presentar oportunamente los proyectos de Acuerdo sobre Planes de Desarrollo Econmico, Social y de Obras Pblicas, que deber estar coordinado con los planes Departamentales y Nacionales. En desarrollo de esta funcin se ejecutan las siguientes actividades: Formulacin y cumplimiento del EOT del municipio. Cumplimiento del Plan de Desarrollo (2001-2003). Coordinacin interinstitucional de los programas y proyectos sealados para el municipio en el marco del Plan de Accin Trianual de la CRA. Participacin en la formulacin del Proyecto SIGAM. Ordenar los pagos y celebrar los contratos y convenios municipales de acuerdo con el Plan de Desarrollo econmico, social y con el Presupuesto, observando las normas jurdicas aplicables. En desarrollo de esta funcin se ejecutan las siguientes actividades: Suscripcin del Convenio Interinstitucional para el desarrollo del Proyecto SIGAM. Coordinar las actividades y servicios de los establecimientos pblicos y comerciales, E.S.P., sociedades de economa mixta, fondos rotatorios y unidades administrativas especiales del municipio. En desarrollo de esta funcin se ejecutan las siguientes actividades: Coordinacin de actividades a cargo de la UMATA Velar por el desarrollo sostenible en concurrencia con las entidades que determine la Ley. Conservar, cuidar y restituir los bienes de uso pblico del Estado. Elaborar planes y programas de desarrollo educativo, deportivo y cultural, de acuerdo con los programas de los Ministerios de Educacin Nacional y de Cultura y las Secretaras de Educacin y Cultura Departamental. Velar por el adecuado cumplimiento de las normas, decretos y resoluciones expedidas por el gobierno nacional, departamental y municipal Practicar visitas peridicas a los establecimientos educativos para conocer sus necesidades y colaborar con la satisfaccin de estas. Mantener informado al Alcalde sobre las anomalas encontradas en los planteles educativos y conjuntamente con l, tomar las decisiones del caso.

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Depen dencia
Funciones Actuales referentes a Medio Ambiente (Decreto 014 de Feb-23-01) Velar por el adecuado cumplimiento de las normas, decretos y resoluciones expedidas por el gobierno nacional, departamental y municipal Practicar visitas peridicas a los establecimientos educativos para conocer sus necesidades y colaborar con la satisfaccin de estas. Mantener informado al Alcalde sobre las anomalas encontradas en los planteles educativos y conjuntamente con l, tomar las decisiones del caso. Promover programas de capacitacin a los docentes municipales para mantenerlos actualizados en las diversas reas educativas. Colaborar con el Alcalde en la formulacin de las polticas, planes y programas de desarrollo administrativo de personal y de servicios para el municipio. Supervisar la aplicacin de las normas legales y orgnica de la Administracin Municipal, al igual que su cumplimiento. Planear la zonificacin tcnica del municipio. Aprobar y vigilar las actividades de construccin, reforma y demolicin de edificaciones, al igual que la ocupacin de vas pblicas y usos del suelo y subsuelo Determinar los sitios para la disposicin final de basuras. Realizar Planes y Proyectos de racionalizacin de reas urbanas, suburbanas y rural del Municipio. Proyectar el mejoramiento y cobertura de los servicios pblicos. Dirigir y coordinar con la Oficina de Planeacin Nacional y Departamental, programas de inversiones para el Municipio. Presentar al gobierno municipal los lineamientos sobre polticas ambientales e institucionales que sirvan de base para la elaboracin de planes y proyectos. Estudiar y revisar el Lmite del permetro urbano y sanitario del Municipio y su rea de influencia con las empresas de servicios pblicos domiciliarios Dirigir, coordinar, controlar y supervisar la prestacin del servicio de salud en el Municipio, a travs de programas de prevencin en salud y de seguridad social. Coordinar con otras dependencias programas de prevencin en salud Contribuir a la formulacin de planes, programas y proyectos del sector salud en el Municipio, en coordinacin con las polticas, planes y programas del Ministerio de Salud o de DASALUD. Establecer en coordinacin con las entidades los campos y tiempos de prctica que deban proveerse en los planes de formacin, en orden a garantizar la calidad de los servicios que preste. Supervisar las licencias de construccin en la zona turstica y vigilar que los moradores tengan su Licencia ambiental. Preservacin y conservacin del medio ambiente en los sectores de playa Vigilar los sectores de bajamar con el propsito de evitar que estos sean invadidos por particulares
Funciones que realmente se ejecutan
Secretara de Planeacin
Colaborar con el Alcalde en la formulacin de las polticas, planes y programas de desarrollo administrativo de personal y de servicios para el municipio. Supervisar la aplicacin de las normas legales y orgnica de la Administracin Municipal, al igual que su cumplimiento. Planear la zonificacin tcnica del municipio. Aprobar y vigilar las actividades de construccin, reforma y demolicin de edificaciones, al igual que la ocupacin de vas pblicas y usos del suelo y subsuelo Determinar los sitios para la disposicin final de basuras. Realizar Planes y Proyectos de racionalizacin de reas urbanas, suburbanas y rural del Municipio. Proyectar el mejoramiento y cobertura de los servicios pblicos Dirigir y coordinar con la Oficina de Planeacin Nacional y Departamental, programas de inversiones para el Municipio. Estudiar y revisar el Lmite del permetro urbano y sanitario del Municipio y su rea de influencia con las empresas de servicios pblicos domiciliarios
Secretara de Salud
Dirigir, coordinar, controlar y supervisar la prestacin del servicio de salud en el Municipio, a travs de programas de prevencin en salud y de seguridad social. Contribuir a la formulacin de planes, programas y proyectos del sector salud en el Municipio, en coordinacin con las polticas, planes y programas del Ministerio de Salud o de DASALUD.
Inspeccin de Polica
Supervisar las licencias de construccin en la zona turstica. Preservacin y conservacin del medio ambiente en los sectores de playa
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Dependencia
Funciones Actuales referentes a Medio Ambiente (Decreto 014 de Feb-23-01) Promover organizacin comunitaria y fomento del turismo a travs de la adecuacin de vas. Participar en la elaboracin del Plan de inversiones en lo relacionado con el sector agropecuario y pesquero. Planear y coordinar la realizacin de talleres de capacitacin. Desarrollar programas pisccolas Fomentar programas de Reforestacin.. Evaluar la aplicacin de agroqumicos. Controlar el transporte de animales y material vegetal con el fin de prevenir plagas. Desarrollar y fomentar programas pisccolas, de reforestacin y de fruticultura. Promover y ejecutar programas y polticas nacionales, regionales y sectoriales en relacin con el medio ambiente y los recursos renovables Por iniciativa propia, ha venido desarrollando proyectos Ambientales con la comunidad, especialmente en el rea rural; sin embargo, no existe ninguna Norma o disposicin municipal, que trate de manera especfica este tema.
Funciones que realmente se ejecutan
UMATA
Dirigir tcnicamente la produccin y comercializacin de los pequeos productores del sector rural. Planear y coordinar la realizacin de talleres de capacitacin. Desarrollar programas pisccolas Fomentar programas de Reforestacin.. Evaluar la aplicacin de agroqumicos. Controlar el transporte de animales y material vegetal con el fin de prevenir plagas. Desarrollar y fomentar programas pisccolas, de reforestacin y de fruticultura.
ITA-CEB
La implementacin adecuada del modelo requiere la educacin ambiental, como elemento fundamental del proceso. Actuar como garantes del establecimiento de un programa amplio y permanente de educacin ambiental, con proyeccin social fuera de las aulas
6. SANTA FE DE ANTIOQUIA Dependencia UMATA

El Acuerdo 005 de junio de 2000, reestructura la planta de personal creando algunos cargos dentro de ellos el cargo de asesor del medio ambiente y se le asignan funciones
Funciones Actuales referentes a Medio Ambiente (Acuerdo 017 de 1997) y Responsabilidades 1. Elaborar planes y proyectos ambientales para el municipio, acorde con las polticas regionales, departamentales y nacionales. 2. Coordinar proyectos y obras de descontaminacin de corrientes de agua afectadas por vertimientos, as como programas de disposicin, eliminacin y reciclaje de residuos slidos y lquidos, y de control de emisiones contaminantes al aire. 3. Elaborar de acuerdo a las disposiciones legales pertinentes y de conforme al E.O.T., las regulaciones sobre el uso del suelo. 4. Elaborar, coordinar y ejecutar programas de educacin ambiental y de organizaciones comunitarias para la gestin relacionado con el medio ambiente en cuanto a la prevencin, control y vigilancia de este y de los recursos naturales renovables se refiere. En la actualidad la UMATA a travs de la coordinacin ambiental se encarga de la proteccin de las microcuencas y hace poco se le encargo del relleno sanitario. El desarrollo fsico - espacial del municipio, adems del manejo del relleno sanitario, plaza de ferias y mercado. Aunque no realiza directamente la Interventora de los programas de saneamiento bsico y construccin de acueductos veredales, es quien en la practica da el visto bueno a la ejecucin de estas obras*, que es funcin de la Secretara de Salud segn lo establecido en la en el manual de funciones y procedimientos. El manejo, vigilancia y control del espacio pblico esta a cargo de las secretaras de planeacin y de gobierno. La administracin de la plaza de ferias y el matadero, el control del uso del suelo urbano tambin son sus responsabilidades. En el manual de funciones a la Inspeccin de Polica se le asigna funciones ambientales en lo que respecta al control y proteccin del medio ambiente y los recursos naturales renovables atendiendo lo establecido en el Decreto ley 2811/74 y la Ley 99/93. Junto con la Secretara de Planeacin realiza el control del espacio publico urbano. Por norma municipal no se establece ninguna funcin ambiental
SECRETARA PLANEACIN Y OBRAS PBLICAS
S E C R E TA R A GENERAL Y DE GOBIERNO SECRETARA EDUCACIN

*
Contralora General de Antioquia, Auditora Ambiental, Municipio de Santa Fe de Antioquia, junio de 2001

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Dependencia SECRETARA DE DESARROLLO COMUNITARIO DIRECCIN LOCAL DE SALUD ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO
Funciones Actuales referentes a Medio Ambiente (Acuerdo 017 de 1997) y Responsabilidades Por norma no se establece ninguna funcione ambiental El comit local de prevencin y atencin de desastres es coordinado desde la administracin por la secretara de desarrollo comunitario. Por norma se establece como funcin el saneamiento ambiental Se encarga de planear y ejecutar los programas de saneamiento bsico en la zona rural y a travs del programa PAB (Plan de Atencin Bsico) se hace control de vectores. En la zona urbana, desde 1997, la administracin y el mantenimiento del acueducto y alcantarillado se encuentra a cargo de CONIHIDRA S.A. E.S.P., segn la auditora realizada por la Contralora General de Antioquia en junio del 2001, el municipio viene realizando actividades y obras de mantenimiento que le corresponden a la empresa prestadora del servicio e igual sucede con el servicio de aseo que se viene contratando con COPISAN. En el acuerdo que se crea el cargo de asesor ambiental, se le dan funciones de planificador, gestor y coordinador ambiental y adems se le entrega la funcin de regular los usos del suelo, que no corresponden al objetivo para el cual fueron creadas las UMATAS (Unidad Municipal de Asistencia Tcnica Agropecuaria). En la prctica las responsabilidades que ha asumido la UMATA obedecen ms a ese perfil por el cual fueron creadas por ley, que al de la norma municipal, descuidando e incumpliendo otras funciones de igual importancia en su gestin local, como es la gestin ambiental urbana. La UMATA para realizar sus funciones ambientales solo cuenta con un funcionario (un tecnlogo agropecuario), que adems no tiene el perfil que la gestin ambiental y las funciones asignadas le exigen. Igualmente tampoco le asigna recursos econmicos que le permita realizar sus funciones, pues solo cuenta con los recursos del Fondo Ambiental que son muy pocos (por el orden de 5 millones al ao). En trminos generales, las funciones que se vienen desarrollando en materia ambiental por parte de la administracin municipal son bsicamente proyectos y programas de reforestacin y conservacin de microcuencas, construccin de abastos y acueductos y pozos spticos. Aunque los aspectos relacionados con la educacin ambiental figuran en los dos planes de desarrollo, son pocos los programas que se realizan. El municipio viene solicitando ante la Corporacin la delegacin de funciones ambientales, lo que merece un anlisis por parte de la CAR y municipio, pues esta requiere cierta capacidad administrativa, tcnica, financiera y logstica, que el municipio actualmente no posee. Esta delegacin se debe hacer mediante implementacin de unos mecanismos graduales y permanentes que permitan el fortalecimiento de la gestin ambiental municipal mejorando los aspectos administrativos, tcnicos y financieros del municipio y dotndolo de herramientas de gestin.
A pesar de los cambios realizados a la estructura administrativa con el fin de definir las funciones ambientales dentro de la misma, en la prctica falta claridad en la distribucin de las funciones y en el responsable nico y directo de toda la gestin ambiental del municipio, pues el control y manejo de los diferentes aspectos ambientales se encuentra disperso en varias secretaras, las cuales realizan estas actividades en forma individual y descoordinadamente, por ejemplo, la Secretara de Planeacin y Obras Pblicas aunque no realiza directamente la Interventora de los programas de saneamiento bsico y construccin de acueductos veredales, es quien en la practica da el visto bueno a dichas obras, no siendo claro hasta donde llegan las responsabilidades de la Direccin de Salud que por norma esta encargada del saneamiento bsico y donde empiezan las de la Secretara de Planeacin Obras Pblicas. Tambin se ha dado duplicidad de funciones en lo que respecta al manejo de los servicios de aseo, acueducto y alcantarillado, segn la Contralora General de Antioquia la Secretara de Obras Publicas ha venido realizando actividades de mantenimiento de las redes que le corresponden a la empresa prestadora del servicio CONHYDRA. En la prctica tambin se han presentado problemas por la falta de claridad y el desconocimiento de las normas, entre la UMATA y la Secretara de Planeacin y Obras Publicas, pues a pesar de que muchas de las funciones que viene realizando la Secretara de Planeacin y Obras Publicas por acuerdo son asignadas a la UMATA, esta no las asume. Como es el caso del manejo del relleno sanitario que por presin de la Secretara de Planeacin fue asumido por la UMATA, quedando distribuida entre las dos oficinas las diferentes actividades que comprende el manejo de los residuos slidos. La Secretara de Planeacin se encarga de la recoleccin y transporte de las basuras y la UMATA de su disposicin final.

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Direccin General Ambiental Sectorial

Propuesta Organizacional Sistemas de Gestin Ambiental Municipal

Sistemas de Gestin Ambiental Municipal

JUAN MAYR MALDONADO Ministro del Medio Ambiente

SISTEMAS DE GESTIN AMBIENTAL MUNICIPAL

GERARDO VIA VIZCANO

SANTIAGO VILLEGAS YEPES

GUILLERMO LEN RUIZ VICTORIA

Ministerio del Medio Ambiente

Propuesta organizacional - Captulo 1

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Ministerio del Medio Ambiente

Propuesta organizacional - Captulo 1

Fundamentos conceptuales y metodolgicos de la propuesta organizacional para la gestin ambiental municipal

GAM: Lase Gestin Ambiental Municipal.

Ministerio del Medio Ambiente

1.1 LA GESTIN AMBIENTAL COMO GESTIN PBLICA

Propuesta organizacional - Captulo 1

Ministerio del Medio Ambiente

Propuesta organizacional - Captulo 1

Ministerio del Medio Ambiente

Propuesta organizacional - Captulo 1

Ministerio del Medio Ambiente

Propuesta organizacional - Captulo 1

Grfico 1 La planeacin ambiental regional en el momento actual

Ministerio del Medio Ambiente. 2001. 0p. Cit.

Ministerio del Medio Ambiente

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Ibd. Ibd. Ibd.

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Ministerio del Medio Ambiente. Oficio 2202-2-5 del 20 de febrero de 2001.

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Prez, Efran. Op. cit. Pg. 57.

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a otras se invadan las rbitas de competencias especficas de cada una de ellas.

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Grfico 2 Gestin Ambiental Sostenible

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Grfico 3 Actores vinculados a la gestin ambiental

1.2 TEORAS Y MODELOS PARA LA GESTIN AMBIENTAL

Propuesta organizacional - Captulo 1

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Citado por Harvey, David. 1983. Op. Cit.

Propuesta organizacional - Captulo 1

tener lugar una reestructuracin parcial o completa de la Teora.

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Ibd. Harvey, David. 1983. HARVEY, David. 1983. Op. Cit.