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ECOLE NATIONALE SUPERIEURE DES POSTES ET TELECOMMUNICATIONS

COURS DE

INSTITUTIONS FINANCIERES ET FINANCES PUBLIQUES


PAR

M. DJEUKOU JOSEPH
DOCTEUR EN DROIT PUBLIC

CYCLE DES INSPECTEURS DES POSTES ET TELECOMMUNICATIONS NIVEAU II, ANNEE ACADEMIQUE 2011/2012

Prsentation cours de finances publiques Enseignant : Dr DJEUKOU Joseph I Considrations gnrales Les finances publiques sentendent de lensemble des rgles qui organisent la cration des ressources et en assurent leur rpartition au sein de lEtat. Il sagit dun ensemble gnrique lintrieur duquel on range entre autres, le Droit fiscal, le Droit de lendettement, le Droit de la comptabilit publique et le Droit budgtaire. Cest sur ces deux derniers points que porte le cours de Finances publiques que nous dispenserons cette anne. Pour ltudiant du niveau indiqu, lenseignement des finances publiques est intressant au moins pour trois raisons : - Dabord, il lui permet de savoir do proviennent les ressources que lEtat utilise pour satisfaire les besoins des populations. - Ensuite, il concourt imprgner lapprenant des rgles et mcanismes suivant lesquels ces ressources sont utilises. - Enfin, lenseignement favorise une meilleure comprhension par ltudiant, des instruments de contrle de lutilisation des ressources tatiques. Il sagit donc dun enseignement important, dont la matrise par ltudiant est ncessaire et de nature soutenir au mieux lapprhension de la vie financire de lEtat. Par ailleurs, au-del des aspects lis certaines considrations historiques des finances publiques, lossature du cours sarticule autour de quatre titres suivants : Les concepts et grands principes du droit budgtaire Llaboration de la loi de finances Lexcution de la loi de finances Et le contrle de lexcution du budget.

Plan du cours

Introduction gnrale 1 Lobjet des finances publiques 2 Lvolution des finances publiques 3 Les bases juridiques des finances publiques

Partie I : Les concepts et grands principes du droit budgtaire Chapitre I : Loi de finances et budget de lEtat Section I : Le concept de budget de lEtat 1 Lvolution de la notion de budget de lEtat 2 Les composantes du budget de lEtat Section II : La notion de la loi de finances 1 La dfinition de la loi de finances 2 La typologie de la loi de finances

Chapitre II : Les grands principes du droit budgtaire Section I : Le principe de lannualit 1 La signification du principe 2 La justification du principe 3 Linterrogation au principe Section II : Le principe de lunit budgtaire 1 La signification du principe 2 La justification du principe 3 Linterrogation au principe Section III : Le principe de luniversalit budgtaire 1 La signification du principe 2 Linterrogation au principe Section IV : Le principe de spcialit des crdits 1 La signification du principe 2 Linterrogation au principe Section V : Le principe de lquilibre budgtaire 1 La thorie classique de lquilibre budgtaire 2 La remise en cause de lquilibre

Partie II : Llaboration de la loi de finances

Chapitre I : La prparation de la loi de finances Section I : Les autorits charges de la prparation de la loi de finances 1 Les ministres dpensiers 2 Le ministre des finances 3 Le premier ministre 4 Le Prsident de la Rpublique Section II : La prvision des masses budgtaire 1 Lvaluation des recettes publiques 2 Lvaluation des dpenses publiques Chapitre II : Lautorisation parlementaire Section I : Lexamen et le vote de la loi de finances 1 Lexamen de la loi de finance 2 Le vote de la loi de finance Section II : La porte juridique de lautorisation parlementaire 1 En matire de recettes publiques 2 En matire de dpenses publiques

Partie III : LExcution de la loi de finance Chapitre I : Les agents chargs de lexcution de la loi de finances : Le principe de la sparation des ordonnateurs et des comptables Section I : Les ordonnateurs 1 Les pouvoirs de lordonnateur 2 Les catgories dordonnateur Section II : Les comptables publics 1 Les attributions des comptables publics 2 Les diffrentes catgories des comptables publics Section III : Les exceptions la rgle de la sparation des ordonnateurs et des comptables publics 1 En matire dexcution des recettes publiques 2 En matire dexcution des dpenses publiques Chapitre II : Les rgles relatives lexcution de la loi de finances Section I : La ralisation des recettes et dpenses publiques 1 Lexcution de la dpense publique 2 Lexcution des recettes publiques 4

Section II : La comptabilisation des recettes et des dpenses 1 Les solutions possibles : le systme de lexercice et le systme de gestion. 2 Le systme retenu au Cameroun

Partie IV : Le contrle de lexcution de la loi de finances

Chapitre I : Les diffrents types de contrle Section I : Le contrle administratif 1 Le contrle financier 2 Le contrle des comptables publics 3 Le contrle des services spcialiss de lEtat Section II : Le contrle juridictionnel 1 La chambre des comptes de la Cour suprme 2 Les tribunaux rgionaux des comptes Section III : Le contrle parlementaire 1 Le contrle en cours dexcution de la loi de finance 2 Les commissions denqutes 3 Le contrle posteriori : le vote de la loi de rglement

Chapitre II : La sanction des irrgularits Section I : Le rgime de responsabilit des comptables publics 1 Ltendue de la responsabilit des comptables publics 2 Les garanties de la responsabilit des comptables publics Section II : Le rgime de responsabilit des ordonnateurs 1 Les sanctions traditionnelles 2 Les sanctions du conseil de discipline budgtaire et financire

INTRODUCTION Ltude des problmes financiers des collectivits publiques relve de la science des finances encore appele Finances publiques, ou mme droit budgtaire. .1 Lobjet des finances publiques

Le domaine des finances publiques prsente des contours flous. La doctrine (les auteurs) a tent de dgager le champ dapplication et par consquent lobjet des finances publiques. Il existe ce sujet trois critres essentiels : organique, matriel et celui tir de la nature des moyens mis en uvre. A. Le critre organique Il sattache au statut juridique de la personne morale. Ainsi seront rattaches au droit des finances publiques les activits financires de lEtat et des autres collectivits et organismes publics. On conclut que lactivit financire des organismes privs obira au droit des finances prives. B. Le critre matriel Cest celui que semble dfendre Paul Marie GAUDEMET pour qui les finances publiques constituent la branche du droit public qui a pour objet ltude des rgles et des oprations relatives aux deniers publics . Cest aussi la position de Gaston JEZE qui prsente les finances publiques comme Ltude des moyens par lesquels lEtat se procure les ressources ncessaires la couverture des dpenses publiques et en rpartir la charge entre tous les citoyens . On fait valoir que la dfinition de M. GOUDEMET est imprcise en raison de la difficult juridique dfinir la notion de deniers publics. C. Le critre de la nature des moyens juridiques mis en uvre Lide ici, cest quon parlera des finances publiques seulement dans les cas o la personne morale utilise ses prrogatives de puissance publique. Dans le cas contraire, il sagit de finances prives. Cette distinction permet didentifier les activits financires des personnes morales publiques et les opposer aux activits financires des personnes morales prives. De tous ces critres, celui le plus rpandu est le critre matriel. Le prof. Franois DURUEL, le rsume ainsi : Les finances publiques ont pour objet ltude des problmes financiers concernant les personnes publiques, des mcanismes qui

sy rapportent et des rgles juridiques qui les rgissent, en dautres termes, elles couvrent ltude des moyens et des mcanismes par lesquels les collectivits publiques dterminent leurs dpenses, les couvrent et en rpartissant les charges entre les citoyens . .2 Lvolution historique des finances publiques Datant du XIXe sicle, la thorie des finances classiques, soppose celle qui sest dveloppe aprs 1919 sappliquant aux finances modernes. A. les finances publiques classiques Nes dans le cadre de lEtat libral, c'est--dire intervenant le mois possible dans la vie conomique (Etat gendarme), les finances classiques sont simplement destines financer les activits essentielles de lEtat : diplomatie, dfense, police et justice. Elles prsentent selon les thoriciens de lpoque, quatre caractristiques. - Elles sont tout dabord limites quant leur domaine dintervention et ont, par consquent, un volume rduit. - Elles sont neutres et insensibles. On veut par l dire quelles ne sont pas destines atteindre des objectifs financiers, pas plus quelles ne doivent se porter au secours des secteurs en difficult. - Seul limpt est lgitime. Les autres catgories de ressources sont inconciliables avec les ncessits de lEtat libral. Les revenus du domaine sont ngligeables, de mme que les manipulations montaires sont exclues et lemprunt trs peu utilis. - Le budget de lEtat doit tre quilibr. Les dpenses doivent tre gales aux recettes dfinitivement acquises, c'est--dire aux impts effectivement perus. Raliser lquilibre budgtaire est plus quune rgle, presque un dogme. Quoique trs largement irraliste au moment mme o elle tait admise, la thorie des finances classiques, ne cadre plus avec lEtat devenu interventionniste. B. Les finances publiques modernes Deux vnements prcipitent la fin de lEtat libral et consacrent lavnement de lEtat interventionniste (Etat providence). Il sagit de la premire guerre mondiale et de la grande crise conomique de 1929.

LEtat interventionniste va engendrer la naissance dune nouvelle approche des finances publiques qui auront des caractristiques inverses aux prcdentes savoir : - laugmentation en volume des finances publiques. Le volume des dpenses publiques va senfler et ne cesser de crotre, et lEtat va se procurer les ressources par tous les moyens. - Les finances publiques ne sont plus neutres. Dsormais, les recettes comme les dpenses sont utilises pour orienter lactivit du pays. On se proccupe, avant toute dcision financire, de son incidence conomique et sociale. Par exemple, lEtat peut prlever limpt pour lutter contre linflation, des dpenses dinvestissement, type grands travaux peuvent tre mises en uvre pour lutter contre le chmage et dclencher une reprise des affaires. - Lquilibre budgtaire nest plus un dogme. Si lquilibre est souhaitable, il nest plus indispensable. On prfrera mme le plus souvent le dsquilibre budgtaire pourvu quil y ait quilibre de lconomie.

.2 Les bases juridiques des finances publiques

Au Cameroun, les sources formelles des finances publiques sont essentiellement constitues par la Constitution, la loi et les rglements. La Cour Suprme statuant comme Conseil constitutionnel, charg du contrle de la constitutionnalit des lois na pas pu ce jour rendre des dcisions interprtant les dispositions relatives au droit budgtaire, ce qui explique la place ngligeable de la jurisprudence. A. La Constitution La loi n96/06 du 18 janvier 1996 portant rvision de la Constitution du 2 juin 1972, comporte des dispositions, certes laconiques, relatives aux finances publiques. Cest ainsi que larticle 26 donne comptence au Parlement concernant le budget, la cration des impts et la dtermination de lassiette, du taux et des modalits de recouvrement de ceux-ci rappelant ainsi le principe de consentement limpt. Larticle 16 dans son alina 2 (b), donne comptence lAssemble nationale pour le vote du budget de lEtat et consacre les douzimes provisoires en disposant que : Au cours de lune de ses sessions, lAssemble nationale vote le budget de lEtat. Au cas o le budget naurait pas t adopt avant la fin de lanne budgtaire en cours, le Prsident de la Rpublique est habilit reconduire, par 8

douzime, le budget de lexercice prcdent jusqu ladoption du nouveau budget . Les articles 18 al 3 (a) et 23 al 3 (a) limitent le pouvoir dinitiative et damendement de lAssemble Nationale et du Snat en matire de diminution des ressources ou daggravation dune charge. Comme innovation, la Constitution de 1996 institue la juridiction des comptes comprenant la Chambre des comptes de la Cour Suprme et les juridictions infrieures de comptes, charges de contrler et de statuer sur les comptes publics et ceux des entreprises publiques et parapubliques. B. la loi La Constitution dtermine le domaine dintervention de la loi en matire financire. En dehors de lois de finances annuelles, le lgislateur a dict de nombreux textes dont limportance en matire financire nest plus dmontrer. Il sagit de : - La loi n2007/006 du 26 dcembre 2007 portant rgime financier de lEtat. Cette loi fixe les conditions dlaboration, de prsentation, dexcution et de contrle de lexcution de la loi de finances. elle est dapplication progressive pour une priode nexcdant pas cinq (05) ans, compter du 1 er janvier 2008, et entrera en vigueur dans son intgralit le 1er janvier 2013 date laquelle lordonnance n62/OF/04 du 7 fvrier 1962 sera abroge. - La loi n2009/010 du 10 juillet 2009 portant rgime financier des collectivits locales dcentralises. Ces deux textes constituent lossature du systme budgtaire camerounais. Dautres textes de loi ont une porte limite comme la loi n74/18 du 5 dcembre 1974 relative au contrle des ordonnateurs et grants des crdits publics et des entreprises dEtat modifie par la loi n76/4 du 8 juillet 1976. C. Les textes rglementaires Le pouvoir rglementaire en matire financire est essentiellement driv de la loi. Cest ainsi que la loi n2007/006 fixant rgime financier prcise que le rgime de la comptabilit publique est fixe par un dcret portant rglement de la comptabilit publique. Cette mme loi ouvre la facult au pouvoir rglementaire de modifier les crdits ouverts dans la loi de finances travers les virements de crdits, les dcrets davance et lannulation de crdits. 9

Lorganisation et le fonctionnement du Conseil de discipline budgtaire et financire, organe charg de la sanction des irrgularits et fautes de gestion des ordonnateurs du budget est fix par un texte rglementaire (Dcret n2008/028 du 17 janvier 2008). Les rglements constituent donc avec les lois les vritables sources du droit budgtaire.

PLAN DU COURS Le prsent cours porte exclusivement sur les finances publiques de lEtat, mme si certaines rgles et principes tudis sappliquent aussi aux finances des collectivits territoriales dcentralises et des Etablissements publics administratifs. Il est articul autour des quatre (04) titres suivants :

TITRE

I:

LES

CONCEPTS

ET

GRANDS

PRINCIPES

DU

DROIT

BUDGETAIRE TITRE II : LELABORATION DE LA LOI DE FINANCES TITRE III : LEXECUTION DE LA LOI DE FINANCES TITRE IV : LE CONTRLE DE LEXECUTION DE LA LOI DE FINANCES

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TITRE I : LES CONCEPTS ET GRANDS PRINCIPES DU DROIT BUDGETAIRE


Au centre des finances publiques de lEtat, se trouve les concepts de budget ou de loi de finances quil faut au pralable clarifier. Leur laboration et leur excution reposent un certain nombre de principes essentiels qui remontent depuis les finances classiques. CHAPITRE I : LOI DE FINANCES ET BUDGET DE LETAT Autrefois, les expressions budget et loi de finances taient synonymes : on les emploie encore lune pour lautre. En ralit, les notions sont distinctes. Section I : Le concept de budget de lEtat .1 Lvolution de la notion de budget de lEtat

Initialement, le droit financier a t construit autour de la notion de budget. Il rsultait de larticle 1er de lordonnance n62/OF/04 du 07 fvrier 1962 portant rgime financier de la Rpublique Fdrale du Cameroun que : Le budget de lEtat prvoit et autorise en la forme lgislative les charges et les ressources de lEtat dont il dtermine la nature et le montant. - Il fixe en termes financiers les objectifs administratifs et sociaux de la Rpublique du Cameroun. - Il est arrt annuellement par lAssemble nationale dans le cadre de la loi de finances . Il se dgageait de cette dfinition les caractristiques suivantes du budget de lEtat : cest un acte de prvision, c'est--dire une valuation a priori des recettes et des dpenses de lanne venir ; cest un acte dautorisation, c'est--dire une dcision du Parlement donnant au gouvernement pouvoir de percevoir les recettes et deffectuer les dpenses publiques.

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Il est un acte priodique, car il est arrt annuellement ; Il est vot par le Parlement dans le cadre de la loi de finances. Il en rsulte que le budget nest quun lment de la loi de finances. La loi 2007/006 du 26 dcembre 2007 portant rgime financier de lEtat donne

une nouvelle dfinition de la notion de budget. Aux termes de son article 5 (al 2), Le budget dcrit les ressources et les charges de lEtat autorises par la loi de finances sous forme de recettes et de dpenses, dans le cadre dun exercice budgtaire . Il en ressort que le budget nest plus que la partie descriptive de loi de finances comportant une valuation des ressources attendues et des affectations de crdits projets. .2 Les composantes du budget de lEtat Suivant larticle 5 (7) de la loi n2007/006 du 29 dcembre 2007, Le budget de lEtat est constitu du budget gnral, des budgets annexes et des comptes spciaux du Trsor . A. Le budget gnral Cest le document unique qui dans la loi de finances, retrace toutes les recettes et toutes les dpenses de lEtat. B. Les budgets annexes Ils retracent les seules oprations de services de lEtat non dots de la personnalit morale rsultant de leur activit de production des biens ou de prestations de services donnant lieu paiement de prix, quand elles sont effectues titre principal par ces services. La cration dun budget annexe et laffectation dune recette un budget annexe ne peuvent rsulter que dune disposition de la loi de finances. C. Les comptes spciaux du Trsor (CST) Ils retracent les recettes et dpenses affectes ainsi que les oprations de caractre temporaire. Les CST ne peuvent tre ouverts que par une disposition de la loi de finances

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Section II : La notion de loi de finances La loi n2007/006 du 26 dcembre 2007 portant rgime financier de lEtat contrairement lordonnance n62/OF/04 du 07 fvrier 1962, donne une dfinition de la notion de loi de finances, et prcise sa diversit.

.1 Dfinition de la loi de finances Il rsulte de larticle 2 (1) de la loi n2007/006 du 26 dcembre 2007 que : La loi de finances prvoit et autorise chaque anne, lensemble des ressources et charges de lEtat en dterminant leur nature, leur montant, leur affectation et en fixant leur quilibre . La loi de finances est la fois un acte de prvision, un acte dautorisation et un acte priodique (annuel). Elle prsente aussi lensemble des programmes concourant la ralisation des objectifs de dveloppement

conomique, social et culturel du pays.

.2 La typologie de loi de finances La loi n2007/006 du 26 dcembre 2007 travers son article 4 prcise quont le caractre de loi de finances : la loi de finances de lanne, les lois de finances rectificatives, la loi de rglement, la loi prvue larticle 4 de la dite loi. A. La loi de finances de lanne Encore appele loi de finances initiale, cest elle qui est vote par le Parlement en dbut dexercice budgtaire et qui prvoit et autorise, pour une priode de 12 mois allant du 1er janvier au 31 dcembre de lanne, lensemble des charges et des ressources de lEtat. Elle comprend deux parties distinctes dtermines larticle 18 de la loi n2007/006. B. Les lois de finances rectificatives Encore appeles collectifs budgtaires, les lois de finances rectificatives peuvent, en cours danne, modifier les dispositions de la loi de finances de lanne. Elles ratifient les modifications apportes par dcret aux crdits ouverts par la dernire loi de finances. C. La loi de rglement Cest la loi de constatation de la dernire loi de finances excute. 13

D. La premire partie de la loi de finances Adopte et promulgue au cas o la deuxime partie na pu tre adopte dans les dlais prvus la premire partie de la loi de finances de lanne a aussi la caractre dune loi de finances.

CHAPITRE II : LES GRANDS PRINCIPES DU DROIT BUDGETAIRE

Traditionnellement, le droit budgtaire repose sur un certain nombre de rites ou rgles (annualit, unit, universalit, spcialit, quilibre). La raison dtre de ces principes ns des finances publiques classiques est facile apprhender. Politiquement, ils permettent au Parlement de contrler dans les moindres dtails lactivit financire de lEtat. Au plan technique, ils constituent de mthodes claires et honntes de prsentation des documents budgtaires et visent assurer une gestion claire et mthodique des finances publiques. Dans la pratique, lapplication de ces rgles a t relativise. En effet, le rle conomique et social jou par les finances de lEtat a fait apparatre les obstacles techniques que lexistence de ces rgles met la ralisation des tches nouvelles de la puissance publique. Ainsi lvolution a consist adapter ces rgles qui demeurent une condition essentielle dune gestion rigoureuse des finances publiques aux nouvelles fonctions conomiques des finances publiques de lEtat. Section I : Principe de lannualit budgtaire

.1 La signification du principe De faon simple le principe peut ainsi snoncer : la loi de finances est tablie chaque anne pour un an. Ainsi, la rgle prsente un triple aspect : la loi de finances (budget) doit tre prsente et vote avant le dbut de chaque anne. Cest le principe de lantriorit. Lautorisation concernant les dpenses et les recettes nest valable que pour un an.

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Le gouvernement doit sen tenir lexcution annuelle, c'est--dire que lexcution des dpenses et des recettes doit soprer entre le 1er janvier et le 31 dcembre.

.2 Justification du principe Au plan politique, la rgle de lannualit qui dcoule du principe de consentement de limpt, a pour raison dtre de permettre au Parlement dexercer un contrle rgulier sur les finances publiques. Au plan conomique, le budget sinscrit dans un contexte conomique quil contribue modifier. Une prvision des consquences conomiques de la gestion budgtaire est difficile tablir de faon prcise au-del de lanne.

.3 Les drogations au principe

Certaines dcisions budgtaires ont une porte soit infrieure, soit suprieure un an. A. Les drogations budgtaires dont la porte est infrieure un an Elles sont constitues par les douzimes provisoires, les lois de finances rectificatives et les modifications des crdits ouverts par voie rglementaire. 1) Les douzimes provisoires Ils trouvent leur fondement dans larticle 16 (2) de la Constitution de 1996 do il ressort que Au cas o le budget naurait pas t avant la fin de lanne budgtaire en cours, le Prsident de la Rpublique est habilit reconduire par douzime, le budget de lexercice prcdent jusqu ladoption du nouveau budget . Concrtement, par ordonnance, le Prsident de la rpublique, dans cette hypothse, reconduit le budget antrieur raison dun douzime pour chaque mois de retard. 2) Les lois de finances rectificatives ou collectifs budgtaires Elles interviennent en cours dexercice pour modifier la loi de finances de lanne. Les lois de finances rectificatives sont prsentes dans les mmes formes que les lois de finances initiales. Elles bouleversent lquilibre financier initial et sont utilises comme instrument juridique daction conjoncturelle.

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3) Les modifications des crdits ouverts par voie rglementaire a) Les dcrets davance En cas durgence, des dcrets davance peuvent ouvrir des crdits supplmentaires sans modifier lquilibre budgtaire arrt par la dernire loi de finances, en annulant des crdits ou en constatant de nouvelles recettes (Article 54 (1) loi 2007/006). Ces dcrets davance sont pris dans le cadre dun plafond cumul de crdits ouverts qui ne peut excder 5% des crdits ouverts par la loi de finances de lanne. Les modifications ainsi apportes aux crdits par dcret davance doivent tre soumis au Parlement pour ratification dans le prochain projet de loi de finances affrent lanne en cours. b) Lannulation de crdits Larticle 55 (1) de la loi 2007/006 indique quun crdit peut tre annul par dcret pris sur rapport du Ministre charg des finances afin de prserver lquilibre financier tel que dfini par la dernire loi de finances affrente lanne concerne, ou parce quil est devenu sans objet. Tout dcret dannulation est transmis, pour information au Parlement ds sa signature. c) Le virement de crdits Ils sont prvus larticle 53 de la loi n2007/006. Il sagit des modifications apportes laffectation des crdits budgtaires et non pas leur montant. B. Les drogations dont la priode excde un an Elles constituent les exceptions les plus importantes au principe de lannualit. 1) Les reports de crdits Normalement, la rgle de lannualit interdit les reports de crdits dune anne sur lautre. Cest dans ce sens quil rsulte de larticle 56 (1) de la loi n2007/006 que Sous rserve des dispositions concernant les autorisations dengagement, les crdits ouverts au titre dune anne ne crent aucun droit au titre des annes suivantes . En consquence les crdits non utiliss la fin dun exercice sont rputs tre annuls. Le report de crdits qui conduit la prolongation de la validit de crdits qui sont vots pour un an constitue une exception au principe de lannualit. La loi n2007/006 prvoit le report de crdits dans deux hypothses : les crdits de paiement ouverts sur un programme et les crdits ouverts au titre dun fonds de concours (article 56 (4) et (5)). 16

2) Les autorisations dengagement Encore appeles autorisation de programme, les autorisations dengagement constituent la limite suprieure des dpenses pouvant tre engages au cours dune priode nexcdant pas trois (03) ans (article 15 (2) loi 2007/006). Concrtement, ce sont les crdits dinvestissement permettant de raliser des programmes dquipement schelonnant sur plusieurs annes. Lautorisation dengagement permet ainsi lordonnateur dengager financirement lEtat sur plusieurs annes pour la totalit des oprations raliser, mais elle ne permet pas doprer le paiement. Les crdits de paiement ne sont effectivement dbloqus chaque anne que au fur et mesure des travaux effectus dans lexercice budgtaire. Ces crdits de paiement peuvent tre reports sur lexercice suivant. Section II : Le principe de lunit budgtaire Le principe de lunit budgtaire trouve son fondement larticle 5 (5) de la loi n2007/006 qui nonce que Toutes les recettes et toutes les dpenses sont retraces dans un document unique intitul Budget gnral . Il sagit dun principe qui est assorti des exceptions. .1 Signification du principe de lunit La rgle de lunit budgtaire prsente un double volet : un volet matriel et un volet formel. Au sens matriel, le principe de lunit signifie que le budget englobe toutes les recettes et toutes les dpenses de lEtat. Au sens formel, il oblige des recettes et des dpenses figurer dans un document unique. Ces deux aspects sont en fait complmentaires. .2 Justification du principe de lunit Au plan politique, la rgle de lunit permet le contrle efficace du Parlement sur le gouvernement. En effet, en runissant dans un document unique toutes les recettes et toutes les dpenses, on permettrait aux parlementaires de prendre 17

connaissance du montant et de la composition du budget. A partir de cette vue densemble, ceux-ci pourraient mettre les jugements politiques sur les dpenses engages par le gouvernement. Au plan technique, le principe assure une prsentation claire du budget. Si les recettes et dpenses se trouvent dissmines dans de multiples documents, il est impossible davoir une vue densemble de la situation financire. Le gouvernement peut ainsi masquer un dsquilibre budgtaire en prsentant un compte principal en quilibre et en disposant le dficit dans les comptes secondaires. .3 Les drogations au principe de lunit

La distinction doit tre faite entre les attnuations formelles et les vritables exceptions au principe. A. Les amnagements au principe Au sens formel, toutes les recettes et dpenses de lEtat devraient figurer dans un compte unique. Sur ce plan, la rgle de lunit nest plus applique de faon rigide. Elle comporte en pratique certains amnagements qui ne portent pas atteinte au principe lui-mme. A ct du budget gnral, la loi de finances regroupe deux autres catgories de compte. Les budgets annexes et les comptes spciaux de Trsor. 1) Les budgets annexes Ils retracent les seules oprations des services de lEtat non dots de la personnalit morale rsultant de leur activit de production de biens ou de prestations de services donnant lieu paiement de prix, quand elles sont effectues titre principal par ces services. La cration dun budget annexe et laffectation dune recette un budget annexe ne peuvent rsulter que dune disposition de la loi de finances. Les oprations de budget annexes sont prvues, autorises et excutes dans les mmes conditions que celles du budget gnral. 2) Les comptes spciaux du Trsor Les comptes spciaux du Trsor retracent les recettes et dpenses affectes ainsi que les oprations caractre temporaire. Ils ne peuvent tre ouverts que par une disposition expresse dune loi de finances. Il existe cinq catgories de comptes spciaux du Trsor. 18

Les comptes daffectation spciale : Ils retracent, dans les conditions prvues par la loi de finances, des oprations finances au moyen de recettes particulires qui sont par nature en relation directe avec les dpenses concernes. Les comptes dexploitation : Ils retracent les oprations caractre industriel et commercial effectues titre accessoire par les services de lEtat non dots de la personnalit morale. Les comptes doprations montaires : ils retracent les oprations de recettes et de dpenses caractre montaire, notamment les charges lies lmission de monnaie et aux oprations de change.

Les comptes de rglement avec les gouvernements trangers : Ils retracent des oprations faites en application daccords internationaux approuvs par la loi.

Les comptes de concours financiers : Ils retracent les prts et avances consentis par lEtat. Un compte distinct doit tre ouvert pour chaque dbiteur ou catgories de dbiteur. B. Les exceptions au principe de lunit : les budgets autonomes Les budgets autonomes constituent en ltat actuel de droit positif la seule

exception au principe de lunit. Par dfinition, le budget autonome est le budget dune personne morale de droit public dote de la personnalit juridique et de lautonomie financire. Il y a budget autonome deux conditions : la loi prvoit que la personne morale de droit public justifie de la personnalit juridique ; et quelle possde lautonomie financire. La consquence est que les oprations de dpenses et de recettes de cette personne figurant dans un budget autonome distinct du budget de lEtat. Par exemple, le budget de la commune est prpar par le maire, vot par le conseil municipal et nouveau excut par le maire. De mme, lUniversit le budget est prpar par le Recteur, vot par le conseil dadministration et excut par le Recteur de lUniversit. Il y a 3 intrts qui sattachent aux budgets autonomes : ils ne figurent pas dans la loi de finances ; le parlement ne prend aucune dcision financire leur gard ; ils sont grs par les autorits autres que les autorits de lEtat. 19

Cependant, cette autonomie a un caractre relatif ; car les personnes morales sont soumises lautorit de tutelle, de sorte que si le budget chappe au parlement, il doit nanmoins tre approuv par le gouvernement. Enfin, les budgets autonomes obissent la procdure ordinaire de contrle de finances publiques. Section III : Le principe de luniversalit budgtaire La rgle de luniversalit est assez proche de celle de lunit. Mais les deux principes ne se confondent pas. .1 La signification du principe de luniversalit La rgle de luniversalit traduit lexpression de deux rgles essentielles du droit budgtaire. A. La rgle du produit Elle se trouve ainsi formule larticle 5 al 4 de la loi n2006/007 : Dans le budget de lEtat, il est fait recette du montant intgral des produits sans contraction des recettes et des dpenses . Encore appele rgle de la non contraction des recettes et des dpenses ou de la non compensation, elle impose lobligation de ninscrire les recettes et les dpenses au budget que dans leur montant intgral. Ainsi, un service de perception des impts doit indiquer en dpenses les frais de recouvrement, et en recettes les impts recouvrs et ne pas se contenter de prsenter les recettes nettes. Si cette rgle permet une gestion financire claire et sincre, elle se rvle parfois gnante dans la ralisation doprations courantes. B. La rgle de la non affectation Elle interdit que certaines recettes servent couvrir certaines dpenses. Cest le sens de larticle 5 al 2 de la loi n2007/006 qui dispose que Lensemble des recettes assure lexcution de lensemble de dpenses . Ainsi, lensemble des recettes encaisses par le Trsor pour le compte de lEtat doit se confondre en une masse unique couvrant sans distinction de provenance les dpenses de lEtat. Elle se traduit par au niveau comptable de lunit de caisse.

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Cette rgle vite que lgalit soit rompue entre les divers services publics. Si laffectation tait admise, certaines dpenses ne pourraient tre ralises du fait des rentres insuffisantes alors que pour dautres, il serait possible de dpenser plus que ncessaire du fait des rentres suprieures aux prvisions. . Les exceptions au principe de lUniversalit La plupart des exceptions au principe de luniversalit touche la rgle de la non affectation. Elles sont constitues par : Les taxes parafiscales. Elles sont perues dans un intrt conomique et social au profit dune personne morale de droit public ou priv autre que lEtat, les collectivits territoriales dcentralises et les tablissements publics administratifs. Les fonds de concours Ils sont constitus par des fonds caractre non fiscal verss par les personnes morales ou physiques pour concourir des dpenses dintrt public et par les produits, des dons et legs attribus lEtat. Lemploi de ces fonds doit tre conforme lintention de la partie versante. Le rtablissement de crdits Larticle 48 de la loi 2007/006 prvoit deux cas rtablissements de crdits : la restitution au Trsor des sommes payes indment ou titre provisoire sur crdits budgtaires ; les recettes conscutives des cessions entre services de lEtat ayant donn lieu paiement sur crdits budgtaires. Dans les deux cas, les crdits correspondants sont rinscrits non en recettes au budget gnral mais au chapitre budgtaire qui avait effectu le paiement. Les budgets annexes Les recettes que leur procurent les biens et services quils produisent leur sont affectes. Les comptes spciaux du Trsor La nature des comptes spciaux du Trsor exige quune affectation soit ralise au niveau de chaque compte spcial.

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Section IV : Le principe de spcialit des crdits

Cette rgle concerne non seulement la prsentation mais aussi, et surtout, lexcution des dpenses publiques.

.1 Signification de la rgle

La rgle de la spcialit de crdits veut que les crdits ouverts par la loi de finances soient affects des dpenses dtermines. Ainsi, les crdits budgtaires ne sont pas accords en bloc pour nimporte quel usage, ils sont spcialiss par chapitre. Le chapitre reprsente un ministre, un organe constitutionnel, un groupe homogne de services ou dunits administratives mettant en uvre des programmes ou un ensemble doprations de nature spcifique. Au sein de chaque chapitre, les crdits sont prsents par sections, programmes, actions, articles et paragraphes. Lutilisation des fonds ayant t autorise de manire si dtaille par le parlement, il en rsulte des consquences suivantes : lengagement des dpenses au-del des crdits ouverts est interdit, dans la mesure o les crdits ont un caractre limitatif ; limputation dune dpense ne seffectue que sur le chapitre qui doit rgulirement le supporter ; la dotation dun chapitre ne peut tre complte par lexcdent non utilise dun autre chapitre. En consquence, les reliquats non utiliss dun chapitre doivent tre annuls. La rgle de la spcialit des crdits dans sa rigueur peut tre gnante pour ladministration, cest la raison pour laquelle elle connat des assouplissements.

.2 Les drogations au principe de la spcialit des crdits

Certaines ne constituent que de simples assouplissements au principe tandis que dautres, linstar des crdits non spcialiss forment des exceptions au principe. A. Les assouplissements au principe Ils sont constitus par les virements de crdits et les crdits valuatifs 22

1) Les virements de crdits Ils conduisent modifier la nature ou la destination de la dpense prvue par la loi de finances. Ils consistent faire passer sur un chapitre des crdits inutiliss au titre dun autre chapitre. Il rsulte de larticle 53 de la loi n2007/006 que : Des virements de crdits peuvent tre effectus de chapitre chapitre par dcret du Premier Ministre. Des virements de crdits peuvent tre effectus lintrieur dun mme chapitre, dune section une autre, dun programme un autre, par arrt du Ministre charg des finances, sur proposition de lordonnateur. 2) Les crdits valuatifs Ce sont les crdits relatifs aux charges et au remboursement de la dette de lEtat, aux rparations civiles, la mise en jeu des garanties accordes par lEtat et aux catastrophes et calamits naturelles. Les dpenses auxquelles sappliquent les crdits valuatifs simputent, si ncessaire, au-del de la dotation inscrite. Dans ce cas, le gouvernement informe le Parlement des motifs de dpassement et des perspectives dexcution pour le reste de lanne. B. Les exceptions au principe : les crdits non spcialiss Il sagit des crdits dont la destination ne peut tre fixe lavance. 1) Les crdits globaux Les crdits globaux sont ceux destins couvrir les dpenses ventuelles. Il sagit des dpenses prvues dans leur principe, mais dont la rpartition prcise par unit parat impossible ou prmature au moment du vote de la loi de finances (Ex. les frais de rception des personnalits trangres). Les crdits globaux drogent la rgle de la spcialit, puisquils ne sont pas affects la dpense ayant un objet dtermin. Les crdits les concernant figurent dans la rubrique des charges communes du Ministre des finances. 2) Les fonds secrets ou fonds spciaux Ce sont les crdits accords en bloc selon la nature du rgime soit au chef de lEtat, soit au chef du gouvernement ou mme aux deux, pour raison dEtat. Ils peuvent les rpartir entre leurs Ministres. Ces crdits nont aucune affectation particulire. Chaque autorit les utilise sa guise et aucun contrle nest effectu sur leur gestion. 23

Section V : Le principe de lquilibre budgtaire Il sagit dune rgle doctrinale chre aux finances classiques mais qui par la suite a t remise en cause. .1 La thorie classique de lquilibre budgtaire La conception de lquilibre des auteurs libraux est extrmement simple : selon eux, le budget de lEtat doit tre vot et excut en quilibre des recettes et des dpenses. Lgalit mathmatique entre les recettes et les dpenses tait la rgle dor de la gestion budgtaire. Les financiers classiques transposaient dans le domaine des finances publiques le principe lmentaire des finances prives daprs lequel un particulier ne doit pas dpenser plus quil nencaisse de peur de courir la ruine. Cependant, le dogme de lquilibre a t battu en brche lorsquon sest aperu : que les budgets taient prsents et vots en quilibre mais que leur excution se soldait le plus souvent par un dficit ; que lquilibre des budgets prsents tait le plus souvent artificiel, car bien souvent les dpenses extraordinaires taient exclues de ces budgets pour en faciliter lquilibre (lequel devait tre financ par lemprunt). Ces observations conduisirent mettre en doute la valeur du dogme de lquilibre budgtaire. .2 La remise en cause de lquilibre budgtaire Le dveloppement de linterventionnisme de lEtat a conduit la remise en cause du principe classique de lquilibre favorisant ainsi lclosion des thories de dsquilibre. Elles sont au nombre de trois : la thorie du budget classique, la thorie du dficit systmatique et la thorie de limpasse. A. La thorie du budget classique Elle est ne de lobservation que lconomie dun pays est traverse priodiquement des phases de rcession et de prosprit. A la base de cette thorie de budgets cycliques se trouve lide suivante : il convient de raliser des excdents 24

budgtaires dans les annes de prosprit et dans les priodes de dpression on pourra admettre des dficits ; ces dficits tant financs par les excdents raliss dans les annes prospres. Un avantage de cette thorie est de permettre de rgulariser le cycle conomique. La thorie de budgets classiques est assez sduisante, cependant de grandes difficults dapplication pratique se prsentent. Ces difficults tiennent dabord lirrgularit des cycles conomiques. Rien .ne dit que la dure de la priode de prosprit sera gale la dure de la priode de dpression ; rien ne dit que le montant des excdents raliss les bonnes annes permettra de compenser le dficit des annes de crise. Par ailleurs, la thorie du budget cyclique pose de problmes comptables et politiques assez dlicats. Le problme comptable est celui de savoir comment comptabiliser les excdents qui auront t raliss dans les annes de prosprit ? Mais le problme politique est plus grave. Cest celui de la dfense des excdents raliss dans les bonnes annes contre les apptits multiples qui se manifestent ds que les excdents budgtaires se ralisent. La thorie du budget cyclique nest pas une vritable entorse la rgle de lquilibre puisque le principe des budgets cycliques est de raliser lquilibre entre les recettes et les dpenses non pas chaque anne budgtaire prise individuellement, mais pour lensemble des annes comprises dans le cycle conomique. B. La thorie du dficit systmatique Cette thorie a t dveloppe notamment sous linfluence de KEYNES. En effet pour certains financiers particulirement audacieux, le dficit ne serait pas un mal, il aurait un effet bnfique. - Le dficit ne serait pas un mal Il ne peut pas appauvrir le pays, puisque, si lEtat effectue un supplment de dpenses, il y aura quelques particuliers pour en profiter. - Le dficit serait avantageux pour lEtat En effet le supplment de dpenses aura pour effet sinjecter dans le pays un pouvoir dachat supplmentaire quil sagisse des dpenses de fonctionnement ou des dpenses dinvestissement. Il doit donc constituer un stimulant pour lconomie. Cependant, cette thse se heurte certaines objections.

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- Le dficit systmatique par la charge demprunt quil impose et lalourdissement de la dette publique auquel il conduit accrot les frais gnraux de la nation et la met en mauvaise posture dans la comptition internationale. dun pays. Cest pour cela que cette thorie de dficit systmatique na gure reu dapplication pratique. C. La thorie de limpasse Limpasse ne sapprhende aisment quen la comparant au dficit. Cest ainsi que le dficit budgtaire est lexcdent de lensemble des dpenses du budget gnral sur lensemble des recettes budgtaires, le dficit budgtaire est pris en charge par le Trsor public. Limpasse dsigne lexcdent des dpenses budgtaires (y compris lamortissement de la dette publique) et des charges rsultant de la gestion des comptes particuliers du Trsor sur lensemble des recettes budgtaires. Limpasse est finance par des emprunts, des ressources de trsorerie, et ventuellement par les avances de linstitut dmission. Schmatiquement, limpasse est constitue des charges du Trsor et du dficit budgtaire. Malgr lexistence des diffrentes thories de dsquilibre, lquilibre budgtaire reste un idal, car constitue un principe de gestion rigoureuse des finances publiques. Dautre part, par leffet inflationniste et par la dgradation montaire auxquels il risque daboutir, le dficit systmatique est dangereux pour lconomie

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TITRE II : LELABORATION DE LA LOI DE FINANCES

Llaboration de la loi de finances est une uvre collective du gouvernement et du Parlement. Le gouvernement le prvoit, tandis que le Parlement lautorise par son vote. Elle apparat comme une opration complexe en raison des techniques qui lentourent, mais dune grande importance politique car elle fait intervenir les plus grands organes de lEtat.

CHAPITRE I : LA PREPARATION DE LA LOI DE FINANCES

La prparation de la loi de finances renvoie la dfinition des organes chargs au sein de lexcutif de la prvision et la dtermination des recettes et des dpenses.

Section I : Les autorits charges de la prparation de la loi de finances Au sein de lexcutif, la prparation des lois de finances incombe des autorits dfinies par la loi. Larticle 33 de la loi n2007/006 du 26 dcembre 2007 portant rgime financier dispose que : Sous lautorit du Prsident de la Rpublique, le Premier Ministre coordonne la prparation des projets de lois de finances, assure par le Ministre charg des finances, en concertation avec les organes constitutionnels, les Ministres ou les responsables des services

concerns . La prparation du projet de lois de finances fait donc intervenir : les chefs de dpartement ministriels ; le Ministre charg des finances ; le Premier Ministre ; le Prsident de la Rpublique.

.1 Les Ministres dpensiers

Chaque Ministre dit dpensier ou organe constitutionnel (Conseil conomique et social, Assemble Nationale, ) est charg du travail de prparation des

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prvisions de dpenses pour son dpartement ou services. Il centralise les demandes de crdits qui lui sont adresses par les chefs des services extrieurs, donne son avis sur ces diverses demandes, y ajoute les demandes propres ladministration centrale et arrte le projet du budget des dpenses de son ministre quil adresse au Ministre charg des finances.

.2 Le Ministre des finances

La prparation des projets des lois de finances est assure par le Ministre des finances. Il est aid en cela par la Direction gnrale du budget (dcret n2008/365 du 8 novembre 2008 portant organisation eu Ministre des finances) qui est charg de la prvision des volutions budgtaires, du cadrage budgtaire, de la collecte et de lexploitation des informations relatives la prparation du budget, de llaboration des projets de lois de finances de lEtat.

.3 Le Premier Ministre Avant la nouvelle loi de 2007, fixant le rgime financier de lEtat, le Premier Ministre navait aucune responsabilit particulire en matire budgtaire. Aux termes de larticle 33 de cette loi, il coordonne dsormais la prparation des projets de lois de finances. A ce titre, il notifie les arbitrages aux Ministres ou aux responsables des services concerns.

.4 Le Prsident de la Rpublique Lensemble du processus de prparation des lois de finances est plac sous lautorit du Prsident de la Rpublique. Ceci est tout fait normal dans le systme constitutionnel du Cameroun o cest le Prsident de la Rpublique qui dfinit la politique de la nation et partage linitiative de lois avec les membres du Parlement. Dans la pratique, le Prsident de la Rpublique dicte chaque anne une circulaire relative la prparation de la loi de finances de lanne venir. Adresse au Premier Ministre, vices Premiers Ministres, Ministres dEtat, Ministres, Secrtaires dEtat et Gouverneurs de rgions, cette circulaire expose les 28

orientations gnrales de la politique budgtaire pour lexercice venir et prcise les dispositions prendre sur le plan technique leffet de garantir les objectifs macroconomiques dfinis. Cette circulaire dans un souci de rationalisation tablit un calendrier de la prparation du projet de loi de finances de lanne. Les dates proposes par le chef de lEtat varient dune anne lautre mais les grands moments de la prparation du projet de lois de finances de lanne restent : dtermination par le Ministre des finances pour le compte du chef de lEtat de lenveloppe globale des recettes escomptes pour lexercice venir ; la discussion avec chaque Ministre intress de lenveloppe de mesures nouvelles accordes son dpartement ; la mise en forme de lavant projet de budget ; ladoption du budget en Conseil des Ministres ; le dpt du projet de lois de finances sur le bureau de lAssemble Nationale.

Section II : La prvision des masses budgtaires Cest laspect technique du travail budgtaire, qui consiste en lvaluation prvisionnelle dune part des recettes publiques et, dautre part des dpenses publiques. .1 Lvaluation des recettes publiques Les mthodes dvaluation des recettes ont volu depuis la priode classique. Les mthodes dvaluation automatiques longtemps prconises sont abandonnes pour des mthodes la fois plus prcises et souples. A. Les mthodes dvaluation automatiques Elles consistent en la rgle de la pnultime anne corrige par le systme dit de majoration. 1) la rgle dite de la pnultime anne Cette rgle fut introduite en France par M. DE VILLELE pour le budget 1828. Son principe est simple. Il faut prendre pour base de lvaluation des recettes, le rsultat du dernier exercice connu c'est--dire lavant dernire anne. Ainsi pour la loi

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de finances 2010, la base de lvaluation des recettes est le rsultat de lexercice 2008. Cette rgle permet davoir une valuation sinon exacte, du moins rapproche de la ralit. On a reproch ce systme de donner une valuation trop faible des ressources et, par l, dexiger un effort fiscal excessif du contribuable. 2) Le systme de majoration Il fut introduit en France par Lon SAY en 1882 pour corriger la rgle de la pnultime anne. Il prend pour base le rsultat de la pnultime anne auquel, il est ajoute une majoration dune somme fixe automatiquement et gale la moyenne des augmentations des recettes ralises les cinq dernires annes. Ce systme fut abandonn cependant rapidement. B. Les mthodes dvaluation directe Ces mthodes sont aussi dites souples dans la mesure o elles nignorent pas compltement les rsultats des exercices clos. Seulement dans les calculs on tient compte des facteurs conomiques et lgislatifs. Trois lments fondamentaux interviennent dans le calcul prvisionnel : les derniers chiffres des rendements fiscaux, laccroissement du produit national brut au cours de lanne suivante, les effets de modification de la lgislation intervenue en cours danne. .2 Lvaluation des dpenses publiques Lvaluation des dpenses publiques est une opration directe puisquelle traduit les besoins exprims par les ministres dpensiers et corrigs par le Ministre des finances. Dans la prvision des dpenses publiques on distingue les services vots et les mesures nouvelles. A. Les service vots Les services vots reprsentent le minimum de dotation que le gouvernement juge indispensable pour poursuivre lexcution des services publics dans les conditions qui ont t approuves lanne prcdente par le parlement. Dans la pratique, les services vots sont considrs comme la reprise pure et simple des autorisations budgtaires de lanne prcdente. Ils reprsentent les dotations de crdits que rclament lensemble des services publics pour fonctionner dans les mmes conditions quauparavant.

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Puisquil sagit de la reconduction des mesures antrieures, lvaluation des services vots est relativement simple. Le seul travail consiste actualiser ces dpenses indispensables pour tenir compte de laugmentation de certaines dpenses (par exemple, la hausse du traitement des personnels de lEtat en cours danne qui aura des rpercussions sur lanne suivante) ; soit la suppression de certaines charges autorises les annes prcdentes. B. Les mesures nouvelles Les mesures nouvelles encore appeles autorisations nouvelles reprsentent lincidence financire des actions nouvelles dtermines partir des priorits gouvernementales quun ou plusieurs services comptent entreprendre au titre dun exercice budgtaire donn. Il ne sagit donc ni de simples correctifs apports aux services vots, ni de lincidence financire de lactualisation des services vots. Cest sur les mesures nouvelles que porte lessentiel de la discussion entre le Ministre des finances et ses pairs. Ltat rcapitulatif de ces mesures nouvelles sera tabli par le Ministre des finances qui le soumettra la sanction du Conseil de Ministre qui tranchera en dernier ressort avant que le projet global du budget ne soit soumis lAssemble Nationale. CHAPITRE II : LAUTORISATION PARLEMENTAIRE Dans le processus dlaboration de la loi de finances, la prise de la dcision dfinitive relve traditionnellement de la comptence du Parlement. Elle porte le nom dautorisation. Elle comporte un double aspect : elle est dabord une dcision du Parlement portant sur les recettes et les dpenses de lEtat ; elle est ensuite un pouvoir donn au gouvernement dexcuter les dispositions votes. Lautorisation parlementaire, pralable lexcution du budget se traduit par lexamen et le vote de la loi de finances. Section I : Lexamen et le vote de la loi de finances A la diffrence de la prparation, lexamen et le vote de la loi de finances, qui constituent la phase juridiquement dcisive, sont largement rglements par les textes.

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.1 Lexamen de la loi de finances La procdure dexamen comporte, comme pour toute loi, un examen en commission puis en sance publique. Lexamen en commission relve de la Commission des finances. La particularit au niveau de lois de finances tient au fait que les dlais de dpt des projets de loi de finances examiner est fix par la loi, et que le pouvoir damendement de parlementaire est limit. A. Le dlai de dpt des projets de la loi de finances Le projet de loi de finances de lanne, y compris les annexes obligatoires, doit tre dpos sur le bureau du parlement au plus tard, quinze (15) jours avant le dbut de la session. Le dpt du projet de loi de rglement et de ses annexes quant lui, doit intervenir au plus tard le 30 septembre de lanne suivant celle de lexercice auquel il se rapporte. Ces dlais semblent simplement indicatifs car ils ne sont pas assortis de sanction. En pratique dailleurs, le gouvernement les respecte rarement. B. Les restrictions au droit damendement des parlementaires Pendant la discussion, les parlementaires ont le droit dapporter des amendements au projet soumis par le gouvernement mais ce droit damendement est soumis des restrictions. A la suite de larticle 18 al 3 de la Constitution, larticle 44 de la loi 2007/006 prescrit que Aucune proposition damendement une loi de finances ne peut tre prsente par un parlementaire si elle a pour effet, soit une diminution des ressources publiques, soit laggravation des charges publiques sans rduction due concurrence dautres dpenses ou cration de recettes nouvelles dgale importance .

.2 Le vote de la loi de finances

Les rgles particulires concernent les dlais et les modalits de vote A. Les dlais de vote de la loi de finances Le Parlement dispose dun dlai de vingt (20) jours, compter de louverture de la session budgtaire pour se prononcer dfinitivement sur la loi de finances. Toutefois, au moment du dpt des textes, le gouvernement peut dclarer lurgence,

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et ramener ce dlai dix (10) jours. Lurgence doit tre motive par des vnements caractre exceptionnel qui ont empch le fonctionnement normal des institutions. Si ces dlais sont expirs et que la premire partie de la loi de finances a t dfinitivement adopte, cette partie est promulgue. Malgr ces dlais, il est prvu que Si la loi de finances de lanne nest pas adopte avant le dbut de lexercice, le Prsident de la Rpublique peut, par voie dordonnance, reconduire, par douzime, le budget de lexercice prcdent jusqu ladoption du nouveau budget (article 42, loi n2007/006). B. Les modalits de vote de la loi de finances Contrairement ce qui se passe pour une loi ordinaire, le vote de la loi de finances doit se faire dans un certain ordre. La loi de finances de lanne et la loi de rglement sont votes sparment. Le vote de lune ne conditionne pas celui de lautre. La premire partie de la loi de finances de lanne est discute et vote par article. La deuxime partie ne peut tre discute par le parlement quaprs ladoption de la premire partie. Le vote des dpenses seffectue par chapitre aprs examen en deux temps, lensemble des programmes dune part, les moyens dtaills par section et par paragraphe dautre part. Les crdits des budgets annexes et des comptes spciaux sont vots par budget annexe et par compte spcial. Section II : La porte juridique de lautorisation parlementaire La porte juridique de la loi de finances diffre selon quil sagit des recettes publiques ou des dpenses publiques.

.1 En matire de recettes publiques A lgard des recettes prvues, lautorisation est un vritable acte dautorit donnant lordre aux fonctionnaires de procder au recouvrement des impts existants.

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Mais les services ne peuvent pas percevoir des impts non prvus par la lgislation en vigueur. Ce principe est rappel traditionnellement par chaque loi de finances. En ce qui concerne les recettes non fiscales (produits du domaine par exemple), lautorisation a un caractre moins impratif puisque certaines recettes dpendent de la ralisation de lactivit dtermine. Mais dans tous les cas, les responsables des services sous peine de sanctions doivent recouvrer lintgralit des recettes rsultant de lapplication de la lgislation en vigueur.

.2 En matire de dpenses publiques Lautorisation ne comporte pas obligation sauf pour certaines dpenses obligatoires. Lorsque les crdits sont allous par le Parlement, le Ministre ordonnateur nest pas oblig de procder leur utilisation. Mais lautorisation ne permet au ministre dutiliser les crdits que conformment lobjet pour lequel ils ont t accords. La rgle de la spcialit des crdits demeure toujours en vigueur.

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TITRE III : LEXECUTION DE LA LOI DE FINANCES


Assure par le gouvernement, lexcution de la loi de finances se traduit par la ralisation des oprations de recettes et de dpenses publiques. Elle doit se drouler conformment lautorisation budgtaire telle que donne par le Parlement, sous rserve des modifications qui peuvent rsulter des dcisions prises en matire de gestion des crdits. Cette excution se droule conformment une organisation financire reposant sur un principe, celui de la sparation des ordonnateurs et des comptables, et obit certaines rgles, connues sous le nom des rgles de la comptabilit publique CHAPITRE I : LES AGENTS CHARGES DE LEXECUTION DE LA LOI DE FINANCES : LE PRINCIPE DE LA SEPARATION DES ORDONNATEURS ET DES COMPTABLES PUBLICS Lexcution de la loi de finances comporte deux phases essentielles. Dabord une phase administrative au cours de laquelle est prcise la dcision de dpenser ou de recevoir une recette. Cette phase est exerce par lordonnateur. Ensuite une phase comptable, au cours de laquelle est effectue le paiement de la dpense ou le recouvrement de la recette. Elle est confie un comptable. Ces deux fonctionnaires appartiennent des hirarchies administratives distinctes et exercent des attributions diffrentes. La rgle de la sparation des ordonnateurs et des comptables publics est clairement affirme larticle 46 (2) de la loi n2007/006 du 26 dcembre 2007 portant rgime financier de lEtat en ces termes : Les fonctions dordonnateur et de comptable public sont et demeurent spares et incompatibles tant pour ce qui concerne lexcution des recettes que lexcution des dpenses . Par la division du travail quelle assure entre des deux catgories dagent, cette rgle au plan technique, permet une meilleure excution des oprations financires.

Section I : Les ordonnateurs

Les ordonnateurs sont des agents publics des diffrentes administrations qui, en sus de leurs fonctions dcoulant de lappartenance la fonction publique,

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bnficient dun statut particulier leur donnant des pouvoirs de dcision dans le domaine financier. La loi n2007/006 du 26 dcembre 2007 fixant rgime financier de lEtat dfinit clairement leurs fonctions et tablit leur typologie. .1 Les pouvoirs de lordonnateur Les ordonnateurs prescrivent lexcution des recettes et des dpenses. En matire de recettes, ils mettent des titres de perception. En matire de dpenses, ils jugent de lopportunit des dpenses de lEtat, quils engagent, liquident et ordonnancent. Ils ont la responsabilit de la bonne excution des programmes. Les ordonnateurs sont en outre, astreints la production dun compte administratif annuel retraant leurs actes de gestion et dun rapport de performance sur les programmes dont ils ont la charge. .2 Les catgories dordonnateurs La classification des ordonnateurs nest pas identique en matire des dpenses publiques et des recettes publiques. A. Les catgories dordonnateurs en matire de recettes publiques Il existe deux (02) catgories dordonnateurs chargs de lexcution des recettes publiques. Lordonnateur principal et les ordonnateurs dlgus. Lordonnateur principal cest le Ministre charg des finances. Les ordonnateurs dlgus sont : les chefs de dpartement ministriels ou assimils, pour les recettes produites par leurs administrations ; les responsables des administrations fiscales (impts, douanes). Les chefs de dpartement ministriel peuvent constituer, sous leur responsabilit, les rgisseurs de recettes (lagent habilit effectuer certaines oprations de recettes pour le compte et sous le contrle dun comptable public). B. Les catgories dordonnateurs en matire des dpenses publiques Le lgislateur (camerounais) distingue trois (03) catgories dordonnateurs en matire de dpenses publiques : les ordonnateurs principaux, les ordonnateurs secondaires et les ordonnateurs dlgus. 36

1) Les ordonnateurs principaux Ils sont constitus par les chefs de dpartements ministriels ou assimiles et les prsidents des organes constitutionnels (Prsident de lAssemble Nationale, Prsident du Conseil conomique et social par exemple). 2) Les ordonnateurs secondaires Ce sont les responsables des services dconcentrs de lEtat qui reoivent les autorisations de dpenses des ordonnateurs principaux. 3) Les ordonnateurs dlgus Il sagit des responsables dsigns par les ordonnateurs principaux ou secondaires pour des matires expressment dfinies. Cette dlgation prend la forme dun acte administratif de lordonnateur principal ou secondaire.

Section II : Les comptables publics Suivant larticle 58 (1) de la loi n2007/006 du 26 dcembre 2007 portant rgime financier de lEtat, les comptables publics sont des agents rgulirement prposs aux comptes et/ou chargs du recouvrement, de la garde et du maniement des fonds et valeurs . Ils sont nomms par le Ministre en charge des finances, ou avec son agrment.

.1 Les attributions des comptables publics

Les comptables publics sont seuls chargs : de percevoir les produits de toute nature, dont le recouvrement a t rgulirement autoris au profit de lEtat, des collectivits publiques et tablissements publics ; de payer les dpenses rgulirement ordonnances par les ordonnateurs ; dassurer la garde et la gestion des fonds et valeurs de lEtat, des collectivits et tablissements publics ; de rendre compte annuellement des comptes qui comprennent toutes les oprations quils sont tenus par les lois et rglements de rattacher leur gestion. 37

.2 Les diffrentes catgories des comptables publics

Les comptables publics sont constitus des comptables patents et des comptables de fait. A. Les comptables publics patents Est comptable public patent, toute personne rgulirement propos aux comptes et charg de maniement des derniers ou valeurs. Relvent de cette catgorie : les comptables du Trsor (Directeur gnral du trsor, les Trsoriers payeurs gnraux, les Receveurs et percepteurs du finances, les Agents comptables nomms auprs des Etablissements publics administratifs) ; les comptables des domaines ; les receveurs municipaux, dans la mesure o les recettes municipales sont gres par des personnels autres que les comptables du trsor. B. Les comptables de fait Est comptable de fait toute personne qui, nayant pas la qualit de comptable ou nagissant pas en cette qualit, singre dans les oprations de recettes et de dpenses, de maniement des valeurs, des deniers publics. Le comptable de fait est soumis toutes les obligations dun comptable patent du point de vue des oprations faites par lui et de sa responsabilit personnelle et pcuniaire.

Section III : Les exceptions la rgle de la sparation des ordonnateurs et des comptables publics La rgle de la sparation des ordonnateurs et des comptables sest montre en certains aspects dune rigueur excessive. Cest la raison pour laquelle elle connat des assouplissements tant en matire de recettes que de dpenses. .1 En matire dexcution des recettes publiques

Le principe est cart en matire fiscale par certaines considrations pratiques telles que la rapidit ou la simplicit du recouvrement.

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Limpt direct, les taxes sur le chiffre daffaires, les droits denregistrement et du timbre ou taxes assimiles, les droits de douane sont tablies, liquids et recouvrs par une administration fiscale spcialise. Les services des comptables directs du Trsor ninterviennent pas. Dans ces administrations fiscales, une division du travail cependant est tablie. Il existe des comptables spciaux (les Receveurs des impts, Receveurs des douanes) chargs du recouvrement de limpt assis par les agents dassiette. .2 En matire dexcution des dpenses publiques Lapplication de la rgle de la sparation comporte deux exceptions. A. Les fonds spciaux ou fonds secrets Ils sont mis la disposition du gouvernement pour financer des dpenses de propagande, de contre espionnage, de police politique, etc. Les ordonnateurs manient directement ces fonds. B. Les rgies davances La lgislation ouvre la possibilit dinstituer les rgisseurs davances qui reoivent, avant service fait, dun comptable public, des sommes limites quant leur montant et quant la dure de leur utilisation. On facilite ainsi le paiement des dpenses courantes de faible ampleur (menues dpenses de matriel, personnel pay la vacation, recours urgent). Le rgisseur de la caisse davance est nomm par dcision du Ministre des finances sur proposition du Ministre intress. En fin dexercice, la caisse davance est clture et le reliquat de fonds revers au Trsor. CHAPITRE II : LES REGLES RELATIVES A LEXECUTION DE LA LOI DE FINANCES La loi de finances vote par le Parlement doit tre excute. Le Gouvernement charg de son excution procde la ralisation des recettes et des dpenses publiques puis leur comptabilisation.

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Section I : La ralisation des recettes et dpenses publiques Bien que les principes gnraux de lexcution budgtaire sappliquent aux dpenses comme aux recettes et que les ordonnateurs et les comptables chargs de lexcution soient comptents pour ces deux types doprations, il est prfrable dexaminer sparment lexcution des dpenses et lexcution des recettes car elles soulvent, toutes de mme, quelques problmes spcifiques. .1 Lexcution de la dpense publique Au-del de la procdure dexcution des dpenses publiques, le rgime juridique des dettes de lEtat prsente des singularits. A. La procdure dexcution des dpenses publiques Lexcution des dpenses publiques consiste en quatre oprations successives : lengagement, la liquidation, lordonnancement et le paiement. Les trois premires conformment au principe de la sparation des administrateurs et des comptables, forment la phase administrative, tandis que le quatrime relve de la phase comptable. 1. La phase administrative Constitue de trois tapes distinctes : lengagement, la liquidation et lordonnancement, la phase administrative est de la responsabilit exclusive de lordonnateur. a) Lengagement Cest lacte par lequel lEtat est juridiquement engag. Cest un acte fondamental car cest lui qui rend lEtat dbiteur. Lengagement est en principe volontaire et prend alors la forme dun acte juridique par lequel ladministrateur cre une obligation pour la personne publique. Il peut sagir dun acte unilatral (nomination dun agent, organisation dune rception, ralisation dune expropriation) ou dun contrat (passation de march de travaux, march des fournitures, commandes, etc.). Mais lengagement peut aussi simplement constater lexistence dune dette ne dailleurs dun fait juridique engageant la responsabilit de la collectivit publique et mettant sa charge lobligation dindemniser la victime.

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Dans ce cas, lengagement nest pas le fait gnrateur de la dette. Celui-ci rsulte, selon le cas, dun fait dommageable ou dune dcision de rparation. Lordonnateur se contente ici de tirer la consquence de lvnement extrieur sur lequel il na aucune prise. Pour des raisons pratiques, les oprations dengagement sur le budget de lEtat au titre dun exercice budgtaire sont arrtes au plus tard le 30 novembre. b) La liquidation Elle a pour objet de vrifier la ralit de la dette et darrter le montant de la dpense. Effectue par lordonnateur, la liquidation nintervient quaprs constatation du service fait. Le service fait consiste vrifier que le crancier de lEtat a excut pralablement les obligations mises sa charge et en a apport la preuve. Un fonctionnaire ne peut tre pay quaprs avoir effectu son travail ; un march de fourniture ne peut tre rgl quaprs livraison des marchandises. La crance contre lEtat ne devient liquide et, par la suite, exigible quaprs service fait. Il sagit dune rgle de bonne gestion financire puisquelle protge lEtat contre la mauvaise excution des obligations mises la charge de ses cranciers. Lobjet de la liquidation est dordre purement financire savoir lvaluation du montant final des dpenses occasionnes par la dcision dont lengagement a t lexpression comptable. c) Lordonnancement Lordonnancement ou mandatement consiste pour lautorit administrative qui a engag la dpense, constat le service fait et liquid la crance, donner lordre au comptable de payer le crancier. Il se matrialise dans un titre remis au crancier et permettant celui-ci dobtenir le paiement de sa crance auprs de la caisse du comptable assignataire. Lordonnancement est soumis des rgles strictes : il doit comporter toutes les pices indispensables pour permettre au comptable de vrifier lors du paiement la rgularit de la dpense ; il doit noncer lexercice, le chapitre et sil y a lieu, larticle auquel sapplique la dpense ; il doit tre soumis, avant signature, au visa du Contrleur financier qui vrifie la rgularit de limputation et, en mme temps, la dotation du chapitre intress. 41

Les oprations dordonnancement au titre dun exercice budgtaire sont arrtes le 31 dcembre de la mme anne. 2. La phase comptable Elle se rsume au paiement, acte par lequel lEtat se libre de sa dette. Le paiement est effectu par un comptable. En principe, la dpense est payable sur la caisse du comptable du Trsor du lieu de rsidence de lordonnateur. Ce comptable est alors le comptable assignataire de la dpense. Le rle du comptable public comporte un double aspect : dune part, il doit avant de payer, effectuer une opration consistant contrler la rgularit des oprations prcdentes ; dautre part, en cas de dpense rgulire, il effectue une opration de caisse en procdant au paiement effectif de la dpense. Le rle de payeur consiste pour le comptable vrifier au vu du titre de paiement accompagn des pices justificatives la rgularit de lopration de dpenses depuis lengagement. Il contrle donc la qualit de lordonnateur, lexacte imputation au chapitre, la disponibilit des crdits, la validit de la crance (intervention des contrles, justification du service fait, etc.). Si la dpense lui parat rgulire, il accepte dhonorer le titre de paiement. Mais le comptable a parfaitement le droit de refuser de payer les ordonnancements ou mandatements quil estime irrguliers. Lordonnateur doit alors procder aux rgularisations qui simposent. Dans les cas o celles-ci savrent impossibles, lordonnateur peut passer outre lopposition du comptable et le contraindre payer grce son droit de rquisition. Il ne peut cependant pas exercer celui-ci lorsque le refus du comptable est justifi par labsence de crdits ou des visas du contrle financier. Le droit de rquisition a pour effet de transfrer la responsabilit du comptable lordonnateur ; cependant, le comptable public avertit au pralable le Ministre des finances avant de donner suite aux ordres de lordonnateur. Comme cassier, le comptable doit procder un rglement libratoire, cest-dire verser les sommes ncessaires au dsintressement du crancier aprs avoir effectu certaines vrifications. Auparavant, le comptable doit senqurir du fait quil ny ait pas opposition, cest--dire que cette somme ne soit pas rclame par un tiers. En labsence dopposition, le comptable peut accorder son visa ( vu, bon payer ) sur le titre de paiement. Il procde alors au versement des fonds, aprs une vrification didentit (pour ne pas verser les fonds une personne autre que le crancier) et en exigeant une quittance rgulire de la part du bnficiaire. Le 42

rglement matriel des dpenses obit des modalits particulires : le virement un compte bancaire ou postal est obligatoire pour toutes les dpenses suprieurs un certain montant. Le rglement en numraire ne peut intervenir que dans des cas limits. B. Le rgime juridique des dettes de lEtat Les dettes de lEtat sont soumises un rgime juridique particulier, tout fait exorbitant du droit commun. Ce rgime se caractrise essentiellement par les deux traits suivants : limpossibilit de mettre en uvre une procdure dexcution contre les personnes publiques et lexistence de la prescription quadriennale. 1) Labsence de voies dexcution force Il nexiste pas de voies dexcution contre les biens des personnes publiques. Celles-ci se trouvent donc dans une situation juridique plus favorable que les simples particuliers. Elles peuvent refuser de payer leurs dettes et aucun moyen de droit ne peut les y obliger. Cette rgle exorbitante a t justifie par le fait que les biens des personnes publiques sont au service de lintrt gnral et que les droits de chaque particulier doivent seffacer devant lintrt de tous. En ralit, il semble que cette rgle ait un motif pratique. Les voies dexcution exigeant parfois lutilisation de la force publique, il serait paradoxal que ladministration utilise contre elle-mme sa propre force. 2) La dchance quadriennale Les dettes de lEtat steignent au bout de quatre (04) ans, si elles nont pas t rgles entre temps. Cest le principe de la prescription quadriennale formule en ces termes larticle 251 de lordonnance n62/OF/04 du 07 fvrier 1962 : Sont prescrites et dfinitivement teintes au profit de lEtat, sans prjudice des dchances spciales prononces par les lois et rglements ou consenties par des marchs et des conventions, outre les crances qui, nayant pas t acquittes avant lexercice auquel elles appartiennent, nauraient pu, dfaut de justifications suffisantes, tre liquides, ordonnances et payes dans un dlai de quatre anne partir de louverture de lexercice . Ce principe permet dacclrer lapurement des comptes de lEtat et de sauvegarder les derniers publics. La dchance quadriennale peut tre nanmoins interrompu dans les hypothses suivantes :

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quand le crancier a prsent dans les dlais une demande de rglement accompagne de toutes les pices justificatives ;

quand le crancier a engag une action en justice ; quand le non paiement de la crance dans les dlais dtermins rsulte du fait de ladministration la suite dun pourvoi de cette dernire. .2 Lexcution des recettes publiques En matire de recettes publiques, lautorisation budgtaire contenue dans la

loi de finances cre une vritable obligation lencontre des autorits administratives qui doivent procder la perception des recettes sous peine dengager leur responsabilit. Lexcution des recettes sopre selon les mmes principes (sparation des ordonnateurs et des comptables) que pour les dpenses. Mais les recettes publiques obissent certaines rgles particulires qui tiennent pour la plupart, ce que lessentiel des recettes autorises dans la loi de finances sont des recettes fiscales. A. La phase administrative Elle relve en principe de lordonnateur et sa porte est de faire natre une crance de lEtat, den dterminer le montant, et den ordonner le recouvrement par lmission dun titre de perception. Elle comporte trois tapes : 1) Le fait gnrateur de la crance Il correspond la phase de lengagement pour la dpense. En matire fiscale, on appelle cette premire phase lopration dassiette . Elle consiste dterminer la matire imposable qui doit tre imput chaque contribuable et valuer son montant. 2) La liquidation La liquidation consiste chiffrer exactement le montant de la recette. En matire fiscale, il sagira dappliquer un taux et de calculer le montant de la dette de chaque contribuable. Elle est effectue par ladministration fiscale ou, directement, par le contribuable lui-mme, ou encore, en cas de contestations, par le juge.

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3) Ltablissement du titre de perception Toute crance liquide fait lobjet dun titre de perception qui est peut tre constitu par un ordre de recette, un extrait de dcision de justice, un acte formant titre, un arrt de dbet. En matire fiscale au Cameroun, lmission dun titre excutoire, constitue par lavis de mise en recouvrement (impts directs, TVA et taxes assimiles) ou le titre de perception (droits denregistrement, du timbre et taxes assimiles) nintervient que lorsque le contribuable ne sacquitte pas volontairement de sa dette dans les dlais. B. La phase comptable Cest la phase en recouvrement ou de lencaissement. Elle incombe, en principe, au comptable du Trsor et doit faire lobjet dune imputation, cest--dire dune justification de lentre en caisse. En matire fiscale, le recouvrement est effectu par le Receveur des impts ou le Receveur des douanes. Le rglement est effectu par le versement despces, remise de chques, effets bancaires, par versement ou virement lun des comptes ouvert au nom du Trsor public.

Section II : La comptabilisation des recettes et des dpenses Lautorisation parlementaire est accorde annuellement. Or lexcution des dpenses se droule en plusieurs phases qui peuvent dpasser le cadre annuel. Une dpense engage au cours dune anne peut tre solde au cours de lanne suivante. Ainsi, une question se pose : quel exercice convient-il de rattacher les crdits ouverts en 2007, engags en 2007, mais pays en 2008 ? Deux systmes ont t successivement retenus. .1 Les solutions possibles : le systme de lexercice et le systme de gestion La comptabilisation annuelle des recettes et des dpenses peut tre ralise suivant le systme de lexercice ou le systme de gestion.

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A. Le systme de lexercice Il consiste imputer recettes et dpenses uniquement sur la loi de finances en vertu de laquelle elles ont t autorises. Dans notre exemple, le rattachement se fera donc lexercice 2007. On ne tient donc pas compte du rattachement matriel des oprations, le systme reposant sur lexercice pour lequel elles ont t autorises, quelle que soit la date de leur ralisation effective. Lavantage du systme de lexercice est de permettre une excution budgtaire la plus conforme lautorisation parlementaire. Son inconvnient est de retarder la clture de lexercice au dernier acte se rattachant lexcution du budget. Ce systme a ncessit sur le plan budgtaire, louverture dune priode complmentaire qui sajoute lanne considre au cours de laquelle les dpenses et les recettes sont matriellement payes ou encaisses. B. Le systme de gestion Il consiste rattacher au titre de lanne considre, uniquement les recettes et les dpenses, effectivement payes ou encaisses entre le 1er janvier et le 31 dcembre, au fur et mesure de leur paiement ou encaissement. Au 31 dcembre, lanne budgtaire est considre comme termine, aucune opration ne peut plus tre prise en compte, aprs cette date, au titre de lanne coule. Ce systme prend en considration lexcution matrielle des oprations, quelle que soit la loi de finances qui les a autorises. Cette mthode prsente lavantage de la simplicit en vitant des rattachements diffrents exercices mais a linconvnient de ne pas tre rigoureuse et de permettre une prsentation arbitraire des comptes.

.2 Le systme retenu au Cameroun

Le lgislateur camerounais prvoit dans la loi n2007/006 du 26 dcembre 2007 portant le rgime financier de lEtat, le systme de gestion dans le cadre de la comptabilit budgtaire des recettes et des dpenses, et le systme de lexercice dans le cadre de la comptabilit gnrale de lEtat.

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A. Le systme de gestion applicable dans la comptabilit budgtaire des recettes et des dpenses Il rsulte de larticle 62 (1) de la loi n2007/006 que la comptabilit budgtaire retrace les oprations dexcution du budget de la phase de lengagement la phase de paiement. Elle est tenue par lordonnateur et le comptable, chacun en ce qui le concerne . Le systme de gestion retenue se traduit dans la phase comptable ainsi quil suit : Les recettes sont prises en compte au titre du budget de lanne au cours de laquelle elles sont encaisses par le comptable public. Les dpenses sont prises en compte au titre du budget de lanne au cours de laquelle elles sont prises en charge par le comptable public. Toutefois, les recettes et les dpenses peuvent tre comptabilises au cours dune priode supplmentaire lexercice dont la date limite est fixe au 28 fvrier de lanne suivante, dans les conditions prcises par voie rglementaire (Article 62 al 3). B. Le systme de lexercice applicable la comptabilit gnrale de lEtat La comptabilit gnrale de lEtat aux termes de larticle 63 (1) de la loi n2007/006, est fonde sur le principe de la constatation des droits et obligations conformment au plan comptable gnral . Elle obit au systme de lexercice en ce sens que les oprations sont prises en compte au titre de lexercice auquel elles se rattachent, indpendamment de leur date de paiement ou dencaissement (Article 63 al 2).

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TITRE IV : LE CONTRLE DE LEXECUTION DE LA LOI DE FINANCES


Le contrle de la bonne excution des finances publiques est indispensable pour assurer une bonne gestion des services publics. Il est galement essentiel, au point de vue politique. La loi de finances sanalyse en une srie dautorisations donnes par le parlement. Pour que le vote du budget ait un sens, il faut quil existe des mcanismes destins imposer au gouvernement, le respect de ces autorisations. Enfin, les contrles dvoilant les irrgularits budgtaires et financires doivent permettre de les sanctionner afin de rduire, dans toute la mesure du possible, le nombre des infractions commises. Diffrents types de contrles sont t mis en place, et lorsquils rvlent des irrgularits, des sanctions pourraient tre prises contre les agents chargs des oprations.

CHAPITRE I : LES DIFFERENTS TYPES DE CONTROLE On distingue trois types de contrle sur lexcution de la loi de finances : lun est ralis par ladministration elle-mme, lautre opr par des juridictions, le troisime est exerc par le parlement.

Section I : Le contrle administratif

Ce contrle peut prendre trois aspects : le contrle financier exerc sur les dpenses engages, le contrle exerc par les comptables publics sur les oprations effectues par lordonnateur avant le paiement de la dpense, le contrle assur par les services spcialiss de lEtat.

.1. Le contrle financier

En principe, aucune opration ne peut tre engage sans le visa pralable du Contrleur financier.

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Placs sous la supervision et le contrle de la Direction Gnrale du Budget du Ministre des finances, les contrles financiers sont cres auprs des dpartements (contrle financier centraux), des circonscriptions administratives rgionales (contrles financiers rgionaux), dpartementaux et des tablissements publics administratifs (contrle financiers spcialises). Ils peuvent tre cres, en tant que de besoin auprs des collectivits territoriales dcentralises et des arrondissements. Le contrle financier est un contrle a priori qui sexerce par lintermdiaire de deux visas. Dabord, le contrleur vise toutes des propositions dengagement des dpenses effectues par lordonnateur. Il fait porter son examen sur la rgularit budgtaire et administrative et non lutilit et lopportunit de la dpense. Ce contrle de rgularit porte sur les points suivants : limputation budgtaire de la dpense ; la disponibilit des crdits ; lexactitude de lvaluation ; la conformit avec la rglementation. Si le visa est refus, lordonnateur ne peut engager la dpense que sur avis conforme du Ministre des finances. Le second visa est appos sur les ordonnancements et garantit au comptable lexistence de lengagement pralable et des crdits permettant de payer. Si ce visa fait dfaut, le comptable refusera de payer. Le contrle financier est lourd et entrane dimportants retards. Pourtant il est efficace car il intervient avant mme la prise de dcision et permet dviter les erreurs financires graves.

.2 Le contrle exerc par les comptables publics. Le contrle du comptable portera dabord sur la ralit de lordonnancement et sur la qualit qui lenjoint de payer. Il vrifiera ensuite la prsence des visas attestant que le contrle financier a bien eu lieu. Le comptable contrlera ensuite la validit de la crance (y compris notamment au regard de lapplication de la prescription quadriennale). Enfin, le comptable sassurera du caractre libratoire du paiement quil est invit effectuer.

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Si lun de ces contrles savre tre ngatif, le comptable suspend le paiement et renvoie alors le dossier lordonnateur pour quil rectifie lirrgularit constate. Sil payait nanmoins, sa responsabilit personnelle serait engage. Lordonnateur peut nanmoins passer outre la dcision du comptable et le requrir. La rquisition a pour effet de dcharger le comptable de sa responsabilit et corrlativement de faire porter cette responsabilit sur lordonnateur. Le comptable doit toutefois persister dans son refus en cas dindisponibilit des crdits, dabsence de service fait ou de visa du Contrleur financier. Il appartient ensuite au comptable, requis ou assur par ces contrles que la dette de la collectivit est relle et fonde, dassurer le paiement en apposant son visa : Vu, bon payer , il doit auparavant encore vrifier quil ny a pas dactions ayant pour objet darrter le paiement. Cest en particulier le cas lorsque le crancier de lEtat est lui-mme dbiteur envers des tiers qui disposent sur lui de crances privilgies. Les tiers doivent faire opposition au paiement entre les mains du comptable (et non de lordonnateur) avant que le visa ne soit effectivement appos.

.3 Le contrle assur par les services spcialiss comptents de lEtat Larticle 73 de la loi n2007/006 du 26 dcembre 2007 fixant rgime financier de lEtat, charge les services spcialiss de lexcutif du contrle de rgularit et de performance ainsi que des missions daudit de la gestion des administrations publiques, des entreprises publiques, des tablissements publics, ainsi que des entits prives ayant reu une subvention, un aval ou caution de lEtat ou toute autre personne morale de droit public . En attendant les textes rglementaires qui doivent les attributions, lorganisation et le fonctionnement de ces services spcialiss, ainsi que les modalits de ce contrle comme le prvoit larticle 74 de la loi prcite, le Ministre des finances possde en son sein des services chargs de ce type de contrle, de mme le contrle suprieur de lEtat qui a vocation exercer un contrle sur les finances publiques.

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Section II : Le contrle juridictionnel

Le contrle juridictionnel telle que conu par le lgislateur concerne essentiellement les comptes publics et est exerc par la juridiction des comptes constitus par la Chambre des comptes de la Cour Suprme et les tribunaux rgionaux des comptes.

.1 La chambre des comptes de la Cour Suprme

Institue par la loi n96/06 du 18 janvier 1996 portant rvision de la Constitution, son organisation et son fonctionnement prcises par la loi n2003/005 du 21 avril 2003, et la loi n2006/016 fixant lorganisation et le fonctionnement de la Cour Suprme. A. Les attributions contentieuses de la Chambre des comptes La Chambre des comptes contrle et juge les comptes de lEtat et des entreprises publiques et parapubliques. Il sagit dun contentieux objectif. Pour paraphraser un adage clbre, la Chambre des comptes juge les comptes et non les comptables , la Chambre vrifie la rgularit des oprations dcrites dans la comptabilit sans prendre en considration le comportement du comptable. La Chambre des comptes ne juge pas que les comptables publics mais aussi les comptables de fait. Elle ne juge pas la gestion des ordonnateurs. Comme juge de cassation, la Chambre des comptes de la Cour Suprme statue souverainement sur les dcisions rendues en dernier ressort par les juridictions infrieures des comptes savoir les Tribunaux rgionaux des comptes. B. Attributions non contentieuse de la Chambre des comptes Accessoirement sa mission de contrle et de jugement des comptes, la Chambre des comptes est comptente pour : donner son avis sur les projets de loi de rglement prsents au parlement ; laborer et publier le rapport annuel des comptes prsents au chef de lEtat ; connatre de toute matire qui lui est expressment attribue par la loi. 51

.2 Les Tribunaux rgionaux des comptes Les Tribunaux rgionaux des comptes dont lorganisation et le fonctionnement sont fixs par la loi n2006/017 du 29 dcembre 2006, sont des juridictions infrieures de comptes au sens de larticle 41 de la Constitution. Il est cre un Tribunal rgional des comptes par rgion dont le sige est fix au chef lieu de ladite rgion. Toutefois, suivant les ncessits de service, le ressort dun Tribunal rgional des comptes peut stendre sur plusieurs rgions. Le Tribunal rgional des comptes est comptent pour contrler et statuer sur les comptes publics des collectivits territoriales dcentralises de son ressort et de leurs tablissements publics. Il connat en outre de toute autre matire qui lui est expressment attribue par la loi. Les Tribunaux rgionaux des comptes rendent des jugements, qui peuvent faire lobjet de recours en rvision ou de pourvoi en cassation devant la Chambre des comptes de la Cour Suprme. En attendant la mise place des Tribunaux rgionaux des comptes, la Chambre des comptes de la Cour Suprme exerce leurs attributions. Cest dire que le contrle juridictionnel de tous les comptes publics relve actuellement de la Chambre des comptes de la Cour Suprme en raison de lineffectivit des Tribunaux rgionaux des comptes.

Section III : Le contrle parlementaire

Le parlement conserve un droit de contrle lui permettant de suivre la manire dont la loi de finances est excute. Le contrle peut intervenir pendant lexcution de la loi de finances ou a posteriori travers le vote de la loi de rglement. .1 Le contrle en cours dexcution de la loi de finances

Certains mcanismes de contrle participent du contrle gnral du parlement sur le gouvernement : cest le cas des questions quelles soient crites ou orales. Le lgislateur dans la loi n2007/006 met laccent sur le contrle exerc par les rapporteurs de la Commission des finances et les commissions denqutes parlementaires. 52

A. Le contrle effectu par les rapporteurs de la Commission des finances La commission charge des finances dsigne chaque anne, louverture de la premire session ordinaire de lanne lgislative (mars) un rapporteur gnral pour les recettes et des rapporteurs spciaux chargs du contrle des dpenses publiques et du contrle de lusage des fonds publics, y compris des fonds de dveloppement publics. Les rapporteurs spciaux disposent du pouvoir de contrle sur pices et sur place. Rserve faite des sujets caractre secret touchant la dfense nationale, au secret de linstruction et au secret mdical, aucun document ne peut leur tre refus. .2 Les commissions denqute

Il est permis au parlement dans la loi n2007/006 de constituer des commissions denqute sur un sujet intressant les finances publiques. Dans le temps, la mission de ces commissions denqute est limite six (06) mois, mais cette dure peut tre renouvele en cas de besoin. Les commissions denqute ont les mmes pouvoirs que les rapporteurs spciaux chargs du contrle des dpenses publiques. Elles peuvent se faire assister des personnes de leur choix et procder des auditions. A lexception du Prsident de la Rpublique, les personnes dont laudition est requise ne peuvent refuser dy dfrer. En tout tat de cause, toute entrave mise au fonctionnement dune commission est considre comme un obstacle lexcution dune mission de service public. Comme rsultat de leur travail : les commissions denqute sont tenues de transmettre aux autorits judiciaires, tout fait susceptible dentraner une sanction pnale dont elles auraient connaissance ; elles peuvent saisir lorgane charg de la discipline budgtaire et financire. Elles tablissent la fin des travaux un rapport, qui peut donner lieu dbat sans vote au parlement.

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.3 Le contrle a posteriori : le vote de la loi de rglement Lintervention du parlement dans le contrle a posteriori de lexcution des lois de finances apparat logique dans un rgime politique qui a confi le pouvoir financier aux assembles. Puisque celles-ci donnent les autorisations budgtaires, elles doivent intervenir pour vrifier leur correcte excution et sanctionner les irrgularits. Ce contrle est exerc aux cours de lexamen des projets de loi de rglement des budgets excuts dont le vote permet darrter de faon dfinitive les rsultats de lexcution dune loi de finances dune anne dtermine. La loi de rglement permet thoriquement au parlement dtre inform de la ralit dexcution du budget et de la comparer aux crdits initiaux et additionnels. Si lexcution est trop diffrente des autorisations donnes, le Parlement pourrait engager la responsabilit du Gouvernement et ce devrait tre tout dintrt des lois de rglement. En pratique, le Parlement naccorde que peu dintrt la discussion et au vote de la loi de rglement, qui ne donne pas loccasion dun vritable contrle de lexcution du budget. Les parlementaires prfrent consacrer lessentiel de leur temps la discussion et au vote de la loi de finances initiale, tandis que la loi de rglement est, le plus souvent, adopte sans dbats approfondis.

CHAPITRE II : LA SANCTION DES IRREGULARITES Pour tre efficaces, les multiples contrles qui sexercent sur les finances publiques devraient dboucher, en cas dinfraction, sur la mise en jeu de la responsabilit personnelle des agents chargs de lexcution des lois de finances. Cette mise en jeu seffectue de faon diffrente selon quil sagit des irrgularits commises par des comptables publics ou des ordonnateurs. Les premiers sont soumis un rgime trs strict. La responsabilit des ordonnateurs est en revanche, beaucoup plus difficile mettre en uvre.

Section I : Le rgime de responsabilit des comptables publics

Les comptables publics encourent, comme tout citoyen, une responsabilit pnale et, comme tout fonctionnaire, une responsabilit disciplinaire. Ils encourent 54

aussi une responsabilit pcuniaire comme agents qui manient les deniers publics et sont chargs de contrler la rgularit de leur emploi. Cette responsabilit est particulirement tendue et lEtat dispose des garanties lgard du comptable. .1 Ltendue de la responsabilit des comptables publics

Tout comptable public est personnellement et pcuniairement responsable de sa gestion, c'est--dire quil est tenu de rembourser lEtat, sur ses deniers personnels, les sommes quil aurait nglig de recouvrer ou quil aurait pay indment. Cette responsabilit porte sur : les deniers et valeurs dont ils ont la charge ; le recouvrement des titres excutoires pris en charge ; les paiements effectus ; lexactitude des critures quils tiennent. Au surplus, les comptables sont galement responsables des actes des comptables subordonns soumis leur pouvoir hirarchique. Il en va de mme des fautes de leurs prdcesseurs moins quils naient, dans les six mois de leur prise de fonction, formul par crit des rserves prcises sur la gestion de ceux qui ils ont succd. Ils ne peuvent se dgager de leur responsabilit quen prouvant que leur faute de service leur a t impose par un comptable hirarchiquement suprieur (dont la responsabilit se substitue alors la leur) ou par la force majeure, il en va de mme en cas de rquisition rgulire. Le comptable est tenu de rparer les consquences dommageables dans tous les cas o sa responsabilit peut ainsi tre mise en cause, soit par une autorit administrative, soit par un juge de compte. Cest ce que lon appelle la mise en dbet qui rsulte dun arrt de dbet pris gnralement par le Ministre charg des finances, ou dun arrt de dbet rendu par le juge des comptes. Le comptable a la possibilit, dans lun et lautre cas de demander une remise gracieuse qui le dcharge de tout ou partie de sa dette. Cette dcision dpend du seul Ministre des finances.

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.2 Les garanties de la responsabilit des comptables

Outre la garantie morale qui prend la forme du serment prt par le comptable au moment de son entre en fonction, diverses garanties sont prises pour sassurer quen cas de mise en dbet, le comptable soit en tat dassurer le paiement. - Le comptable est soumis lobligation de cautionnement. Le cautionnement peut tre constitu en numraire, en valeur et en immeubles. Il est restitu au comptable sa sortie de charge lorsquil a obtenu un arrt de quitus de la juridiction des comptes. - Le Trsor bnficie dun privilge sur tous les biens meubles et immeubles du comptable ainsi que ceux de sa femme, mme spare de biens, acquis depuis son entre en fonction. En contre partie de sa garantie, le comptable peroit une indemnit spciale.

Section II : Le rgime de responsabilit des ordonnateurs

A ct des sanctions traditionnelles applicables aux ordonnateurs, le lgislateur a organis des sanctions particulires susceptibles dtre prononces seulement par le Conseil de discipline budgtaire et financire.

.1 Les sanctions traditionnelles

Les ordonnateurs sont raison de leurs attributions responsables au plan civil, pnal, disciplinaire et mme politique. - La responsabilit civile des ordonnateurs consiste les faire condamner rparer pcuniairement la faute commise sur la base des articles 1382 et s du Code civil. - La responsabilit pnale peut tre mise en jeu, tant lgard des ordonnateurs principaux que des ordonnateurs dlgus et secondaires. Il en va ainsi en cas de malversations, des concussions (recevoir, exiger ou ordonner de percevoir illgalement des taxes ou impts non dus), prise illgale dintrts, trafic dinfluence, soustraction et dtournement de fonds publics. - Les poursuites disciplinaires ne peuvent videmment tre entreprises que contre les agents publics (ce qui exclut les ordonnateurs principaux savoir les 56

Ministres). Prvus par les diffrents statuts de la fonction publique, cette responsabilit permet lautorit hirarchique de prononcer une sanction disciplinaire contre un agent qui aurait commis une faute de service. - La responsabilit politique ne concerne, pour les dpenses de lEtat, que les seuls Ministres. Elle peut thoriquement se traduire par la rvocation du Ministre par le Chef de lEtat ou le vote dune motion de censure par le Parlement. Devant le peu defficacit de ces sanctions classiques, le lgislateur a mis en place les sanctions prononces par un organe spcialis.

.2 Les sanctions prononces par le Conseil de discipline budgtaire et financire Le Conseil de Discipline Budgtaire et Financire (CDBF), dont lorganisation et le fonctionnement sont fixs par le dcret n2008/028 du 17 janvier 2008 sanctionne les irrgularits et fautes de gestions commises par les ordonnateurs et gestionnaires des crdits de lEtat, des collectivits territoriales dcentralises, des entreprises et organismes publics et parapublics et toute autre personne agissant en cette qualit. - Les agents publics exerant dautres fonctions titre principal, mais agissant occasionnellement ou subsidiairement comme ordonnateurs ou gestionnaires des crdits de lEtat. Les irrgularits ou fautes de gestion justiciables devant le conseil sont constitues par : lengagement dune dpense sans avoir reu dlgation cet effet ; lengagement dune dpense sans pices justificatives suffisantes ; lengagement dune dpense sans visa, autorisation ou rquisition pralable de lautorit comptente ; lengagement dune dpense ou certification des pices sans justifications de lexcution des travaux, des prestations de biens et de services ; le recrutement et lemploi effectif dun agent sans intervention du contrle budgtaire quand ce contrle est prvu par les rglements ; le recrutement dun agent en infraction la rglementation du travail en vigueur ; la modification irrgulire de laffectation des crdits ;

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les appels la concurrence, les lettres de commande et achats effectus en infraction la rglementation sur la passation des marchs publics ; lutilisation des fins personnelles des agents ou des biens de lEtat et des collectivits publiques lorsque ces avantages nont pas t accords par les lois et rglements. Le CDBF peut tre saisi par :

Le Prsident de la Rpublique ; Le Premier Ministre le Ministre charg du contrle suprieur de lEtat ; le Ministre suprieur hirarchique de lagent mis en cause ; toute autre autorit prvue par les textes en vigueur. Les sanctions qui peuvent tre prononces par le CDBF sont pcuniaires et

administratives. Par une srie damendes, lordonnateur rparera pcuniairement son forfait. Il peut tre frapp dune amende spciale qui varie de 200 000 2 000 000 de F.CFA. Il nest pas exclu qu cette somme sajoutent, au titre de dbet, le montant du prjudicie rel subi par la personne publique ainsi quune amende spciale de procdure. Comme sanction administrative, aux termes de larticle 14 nouveau de la loi n76/4 du 8 juillet 1976, tout agent reconnu fautif par le Conseil peut encourir lun des deux cas de dchance suivants : linterdiction dassumer pendant un dlai de cinq ans les fonctions dordonnateur, de gestionnaire de crdits ou de comptable dans un service, organisme public ou parapublic ou dans les entreprises dEtat ; linterdiction dtre responsable quelque titre que ce soit, pendant un dlai de cinq 10 ans, de ladministration de la gestion des services et entreprises dEtat. Le CDBF statue par dcisions, lesquelles ne sont pas susceptibles de recours gracieux pralable mais, peuvent faire lobjet dun recours en annulation devant la juridiction administrative comptente.

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