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LES CAHIERS DE LA CAMBRE ARCHITECTURE N°8 La Cité administrative de l’État

Schémas directeurs et action publique à Bruxelles

THE

STATE

ADMINISTRATION

CITY

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Michel Hubert, La Cité administrative de l’État (1958-?), 2008

Les Cahiers de La Cambre – Architecture Nouvelle série, n° 8, janvier 2009

Publication de l’Institut supérieur d’architecture de la Communauté française – La Cambre 19 place Flagey, B-1050 Bruxelles T : +32 2 640 96 96 / F : +32 2 647 46 55 / E : isacf.cahier@lacambre-archi.be www.lacambre-archi.org Direction de ce numéro Florence Delmotte et Michel Hubert Comité de rédaction Bernard Deprez, Jean-Louis Genard, Maurizio Cohen et Guy Pilate Traduction Laura Austrums, AdK Translations et Florence Delmotte Conception graphique La Lettre volée, Bruxelles

Crédits photographiques Couverture : Michel Hubert, La Cité administrative de l’État (1958-?), juillet 2008.

Cette publication a reçu le soutien du ministère de la Communauté française de Belgique, du ministère de la Recherche scientifique de la Région de Bruxelles-Capitale et du programme « Prospective Research for Brussels ». © 2009 ISACF – La Cambre et La Lettre volée La Lettre volée T/F : + 32 2 512 02 88 / E : lettre.volee@skynet.be www.lettrevolee.com Les opinions émises n’engagent que leurs auteurs.

LES CAHIERS DE LA CAMBRE ARCHITECTURE N°8 La Cité administrative de l’État
Schémas directeurs et action publique à Bruxelles
T H E S T A T E A D M I N I S T R A T I V E C I T Y

Sommaire

Florence Delmotte et Michel Hubert Introduction. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6

Première partie – De la Cité administrative de l’État au schéma directeur « Botanique » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
Michel Hubert Chapitre premier – Un passé bien présent Le site de la Cité administrative de l’État, condensé de l’urbanisme bruxellois . . . . . . . 14 Olivier Paye Chapitre II – Le schéma directeur, un nouvel instrument régional d’action publique Des principes généraux à leur première mise en œuvre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 Benoit Moritz Chapitre III – L’élaboration du schéma directeur « Botanique », vue de l’intérieur. . . . 102 Florence Delmotte, Ludivine Damay, Philippe Huynen et Christine Schaut Chapitre IV – L’histoire du projet au fil des débats publics . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122

Deuxième partie – Regards croisés sur l’action publique urbaine, ses nouveaux outils, acteurs et enjeux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161
Ludivine Damay et Florence Delmotte Chapitre V – Une expérience bruxelloise entre gouvernance et participation . . . . . . . 162 Jean-Louis Genard et Christine Schaut Chapitre VI – La tour et la dalle : analyse d’une controverse . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184 Mathieu Berger, Florence Delmotte, Julie Denef et Abdelfattah Touzri Chapitre VII – Voies et voix de la gare de l’Ouest . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 An Descheemaeker Chapitre VIII – Tour et Taxis ou les ambivalences de l’urbanisme participatif à Bruxelles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240

Vincent Calay Chapitre IX – Ville-quartier ou ville-monde ? Le schéma directeur du quartier européen comme mise à l’épreuve de l’urbanité de la ville . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256 Kristof Van Assche Chapitre X – Rassemblez les citoyens et intégrez-les ! Des théories aux pratiques de l’urbanisme participatif aux États-Unis et en Europe . . . 279 Florence Delmotte et Michel Hubert Des enjeux pour la ville et l’action publique à Bruxelles Réflexions conclusives . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299 English translations and abstracts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 311 Les auteurs / The authors . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 317

Introduction Florence Delmotte et Michel Hubert

Fafit assez rare pour être souligné, le présent ouvrage 1 est le fruit d’une recherche authentiquement collective et qui n’a pas été menée sur commande. L’initiative en revient au Réseau interdisciplinaire de recherche sur Bruxelles des Facultés universitaires Saint-Louis 2 qui, après un travail similaire sur la crise du logement à Bruxelles 3, souhaitait fin 2005 se pencher sur les mutations de l’urbanisme bruxellois. L’inauguration, pour le site de la Cité administrative de l’État (CAÉ) jouxtant les Facultés, d’un nouvel outil régional d’action publique, le « schéma directeur », représentait dès lors une occasion rêvée. Cet outil, dont la mise en œuvre est au centre de ce travail, est, en effet, destiné à devenir l’instrument privilégié pour orienter l’aménagement des « zones leviers » régionales, définies dans le plan régional de développement (PRD) de 2002 comme des territoires « qui conjuguent de fortes possibilités d’attraction résidentielle avec d’autres dimensions du développement futur de la région 4 ». Peu utilisée à Bruxelles jusque-là 5, la notion de « schéma » (à valeur « indicative ») émerge en Belgique et à l’étranger dans le courant des années 1980, dans le cadre d’initiatives qui sont d’abord communales, et s’oppose à la notion de « plan » (à valeur « réglementaire »), dont elle vise à remédier à certains défauts — en particulier leur manque de souplesse et, partant, leur inaptitude de plus en plus manifeste à appréhender le caractère évolutif de l’urbanisme et de l’aménagement du territoire contemporains. Les « schémas » ou autres « schémas directeurs » sont ainsi, depuis plus de vingt ans, considérés comme des « plans de la deuxième génération », qui renvoient à une planification « opérationnelle ou active » et révèlent l’importance de la dimension « politique », notamment parce que, le plus souvent, ils ne concernent pas seulement l’aménagement du territoire proprement dit mais « s’aventurent dans des domaines propres à l’économie, au social ou à l’environnement 6 ». L’originalité de ce type d’outil est de ne pas se contenter de proposer un programme de développement théorique, « sur papier », mais de viser à en établir la faisabilité, en examinant en particulier « les moyens opérationnels (leviers d’action, programmes, outils existants ou à créer, etc.), les moyens financiers, les acteurs et leur nécessaire coordination, ainsi qu’un phasage réaliste des travaux à mener 7 ». En ce sens, le schéma directeur reflète bien le souci du plan régional de développement d’« accorder une attention particulière [aux] processus d’élaboration et à la capacité de

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mobilisation des acteurs » et de chercher à établir des « coalitions de développement réunissant autour d’objectifs communs les habitants et les acteurs politiques, économiques, administratifs, associatifs et académiques 8 ». A-t-on bien affaire, avec l’outil « schéma directeur », à un « urbanisme à pensée faible » typique de l’« imaginaire aménageur postmoderne »9, à un « urbanisme réflexif 10 », ou encore à un « urbanisme de projet » plus « contextuel », qui suppose au minimum un débat public voire s’accompagne de l’inclusion dans la procédure d’élaboration, en amont donc de la définition du projet, des acteurs concernés afin que ceux-ci s’impliquent comme partenaires ou adhèrent simplement aux décisions à prendre 11 ? Telles étaient les questions que nous nous posions au départ de cette recherche. Ces questions paraissaient d’autant plus pertinentes que le ministre-président Charles Picqué, à la tête du nouveau gouvernement régional (2004), avait décidé d’insérer la « participation des habitants », considérée comme un « principe essentiel de la démarche intégrée de développement local 12 », au sein de ce nouvel instrument que devait constituer le schéma directeur, et d’attribuer au Brusselse Raad voor het leefmilieu (BRAL) et à Inter-Environnement Bruxelles (IEB) une mission d’organisation de la concertation avec les habitants au sujet de plusieurs schémas directeurs, en particulier les schémas directeurs « Botanique », « Tour et Taxis », « gare de l’Ouest » et « Europe », qui sont étudiés dans cet ouvrage. Tout cela se passe alors que le premier projet de réaménagement de la place Flagey se voit contesté au point de susciter une importante mobilisation citoyenne autour d’un « concours à idées » 13 et que les pouvoirs publics échouent à dessiner l’avenir de deux sites majeurs pour le développement de Bruxelles : Tour et Taxis et le quartier européen. Se trouve-t-on pour autant à un tournant de l’urbanisme bruxellois comme d’aucuns l’estiment 14 ? Depuis 1995 et l’occupation de l’hôtel Central, situé face à la Bourse dans le centre de Bruxelles, certains signes avant-coureurs, dont l’émergence d’acteurs informels d’un genre nouveau 15, semblent accréditer cette hypothèse. Quoi qu’il en soit, le questionnement de celle-ci est en filigrane de plusieurs des contributions proposées dans ce qui suit. Quant à la dynamique de recherche qui a conduit au présent ouvrage, lequel n’est donc pas une simple compilation d’études ou de réflexions portant sur des sujets proches, elle trouve sa source dans un séminaire organisé en 2005 aux FUSL par le Réseau interdisciplinaire de recherche sur Bruxelles et consacré au thème de la proximité. Il abordait, entre autres, le problème suivant : comment des acteurs divers peuvent-ils se rapprocher, s’interconnecter autour de territoires tels que ceux qui allaient faire l’objet de schémas directeurs et comment cela influe-t-il sur la manière dont ces territoires peuvent être régulés ? Une approche

Introduction

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centrée sur le concept de gouvernance allait ainsi nous servir de premier cadre d’analyse dans la mesure où, à la différence de la communauté politique des citoyens, la communauté d’action publique unie par la gouvernance n’est pas définie a priori. Cette piste semblait pertinente dès lors que les territoires envisagés, même s’ils font l’objet d’une reconnaissance juridique en tant que zone levier ou en tant que zone d’intérêt régional, ne correspondent pas au découpage institutionnel classique. En effet, les possibilités de participation ne reposent pas seulement ici sur des titres juridiques mais aussi sur des « autorisations pratiques à agir », à conquérir sur la base d’actions volontaires par les « parties prenantes » (« intéressées » ou « impliquées »). C’est d’ailleurs pourquoi il a semblé nécessaire de mettre en place des dispositifs de construction de confiance, d’apprentissage mutuel et de microconsensus opérationnels dans une mise en coalition des différents acteurs qui donne priorité aux « effets d’entraînement (collectif) 16 ». Ce qui nous importait était donc de partir de l’analyse de situations — et pas seulement des intentions réelles ou supposées des acteurs — et de nous intéresser « à la production et à la mise en œuvre des règles du jeu dans des situations urbaines complexes 17 ». Nous nous sommes ainsi attachés à l’examen d’un certain nombre de questions concrètes. Celle d’abord de la définition des périmètres dans lesquels les schémas directeurs devaient être élaborés. Celle ensuite de la désignation, de la sélection, de l’entrée en jeu et du rôle des différentes « parties concernées » dans les processus d’élaboration des schémas directeurs et, au-delà, dans la dynamique de constitution des éventuelles coalitions de développement, ainsi que de l’échelle (locale, régionale, métropolitaine…) à laquelle les différents acteurs situaient leurs interventions. Celle encore des « opérateurs (individuels et collectifs) de rapprochement » entre acteurs et des différentes ressources (dans leur diversité et leur inégale répartition) à la disposition des acteurs. Celle, enfin, des procédures formelles et informelles mises en place pour impliquer des acteurs aux ressources différentes, et des techniques de communication et d’information utilisées pour ce faire. Avec, en toile de fond, cette interrogation cruciale pour la Région de Bruxelles-Capitale : comment faire de ces sites de véritables zones leviers pour le développement régional sans porter préjudice aux populations souvent fragilisées qui les entourent et tout en permettant une participation citoyenne qui soit à la hauteur des enjeux ? En novembre 2005, l’importance et l’actualité que ces préoccupations nous semblaient revêtir nous amenèrent à déposer un premier projet de recherche qui leur était spécifiquement consacré auprès de l’administration bruxelloise de l’Aménagement du territoire et du Logement en vue d’un soutien financier et, surtout, d’avoir accès, comme observateurs, à

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certains lieux de la négociation (par exemple, le comité d’accompagnement du futur schéma directeur « Botanique »). Notre proposition déboucha sur une fin de non-recevoir, à la fois parce que le dispositif d’accompagnement des premiers schémas directeurs avait déjà fait l’objet d’une difficile mise au point que les responsables administratifs et politiques ne comptaient pas renégocier avec notre arrivée, et sans doute aussi parce que nos interlocuteurs ne souhaitaient pas voir ces premières expériences observées et analysées par des tiers. Qu’à cela ne tienne, nous allions poursuivre nos travaux avec nos propres ressources. Le Réseau interdisciplinaire de recherche sur Bruxelles s’est alors ouvert à d’autres partenaires pour constituer un groupe de recherche informel baptisé « Groep Levier », avant tout désireux de suivre de près la mise en œuvre des premiers schémas directeurs en Région bruxelloise 18. Les réflexions en cours suscitèrent à ce point l’intérêt qu’une trentaine de personnes rejoignirent les membres du noyau dur des FUSL, « chercheurs » (qu’ils soient professeurs, assistants, doctorants, étudiants…) issus de plusieurs universités (FUSL, ULB, VUB, UCL, KUL, Fucam) et d’écoles d’architecture (La Cambre, Sint-Lukas) francophones et flamandes, et « acteurs associatifs », en particulier ceux (au sein du BRAL et d’IEB) chargés d’organiser la participation autour de l’élaboration des schémas directeurs déjà prévus. Ce groupe réunissait ainsi un grand nombre de compétences, théoriques et pratiques, relevant de disciplines aussi diverses que la sociologie, la science politique, la géographie, la philosophie, l’urbanisme ou le développement territorial. La raison d’être du « Groep Levier » fut d’abord de constituer, tout au long de la dizaine de réunions organisées à ce jour, un lieu d’échange d’informations sur l’actualité des sites étudiés et de débat à la suite de lectures ou d’interventions d’acteurs clés (bureaux d’études, responsables politiques…) que nous invitions à notre table. De manière tout aussi inédite, il permit ensuite de faire se rencontrer les travaux (notamment doctoraux et post-doctoraux) menés auparavant de manière isolée et de mettre en commun leurs apports. Outre cet effort collectif réalisé en séances plénières, des groupes de travail se mirent rapidement sur pied pour étudier de plus près l’élaboration des schémas directeurs concernant les différents sites et se partager les tâches relatives au recueil des informations, à l’observation des réunions publiques et aux entretiens avec les participants aux processus en cours. Au moins au début, notre présence à certaines réunions en tant que membres du Groep Levier, en particulier à celles qui nécessitaient une invitation, ne manqua pas de susciter, selon les cas, étonnement (Qui sont-ils ? Pourquoi sont-ils là ?), prudence (Faut-il les autoriser à participer aux réunions ? Ne risquent-ils pas d’être en surnombre ou dans une position de surplomb par rapport aux participants « ordinaires » ? Quel rôle leur donner ?), méfiance

Introduction

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(Que vont-ils écrire sur nous ?), mais aussi sympathie vis-à-vis d’universitaires désireux de collaborer avec les acteurs locaux et de leur apporter soutien et compétences — quitte à nourrir des attentes parfois démesurées… Une autre difficulté de ce genre de travail mené d’initiative réside dans la coordination des agendas et des activités de recherche, quand la plupart des membres du « Groep Levier » le sont sans disposer de temps et de moyens spécifiques pour contribuer à l’avancement des travaux. À cet égard, l’inscription de notre recherche à partir de janvier 2007 dans le cadre du programme « Prospective research for Brussels » de la Région de Bruxelles-Capitale fut décisive puisqu’elle permit d’engager une chercheuse post-doctorante à temps plein sur le projet et comme co-animatrice du « Groep levier » et coordinatrice supplémentaire de ses activités, dont la réalisation de ce livre, décidée peu après. Mais avant tout, l’ouvrage doit bien sûr beaucoup à tous ceux qui acceptèrent d’y contribuer et d’apporter leur pierre à la première concrétisation d’envergure du travail mené collectivement depuis trois ans. Le pari, ici, était double : conserver une unité de propos tout en valorisant le pluralisme des approches. Ainsi, il s’agissait de maintenir un fil conducteur autour d’un objet — la CAÉ et les premiers schémas directeurs — et de ses enjeux pour la ville et l’action publique à Bruxelles. Mais il s’agissait aussi d’honorer la diversité des points de vue, présente dès le départ dans le projet du Groep Levier, ouvert aux acteurs et aux professionnels de l’urbanisme et de la participation, à leur réflexion et à leur critique propres. Il s’agissait, enfin, de respecter et de mettre en valeur la diversité des méthodes, des grilles d’analyse et des référents théoriques. Le livre comporte deux parties. La première est entièrement consacrée au schéma directeur « Botanique » (qui couvre principalement l’ancienne Cité administrative de l’État). Elle expose d’abord les principaux éléments historiques qui ont précédé et nourri ce schéma directeur et une mise en contexte de ce nouveau dispositif. Elle offre aussi une présentation du schéma et de sa conception par son principal auteur ainsi qu’une reconstruction de la procédure d’élaboration à travers son volet public, par lequel les « habitants » ont été associés à l’histoire du projet. Au-delà du cas de la Cité administrative, l’ouvrage propose, dans une seconde partie, une analyse croisée des enjeux urbanistiques et démocratiques que soulève, pour la Région bruxelloise dans son ensemble, l’expérience de différents schémas directeurs (le schéma directeur « Botanique » mais aussi les schémas directeurs « Tour et Taxis », « gare de l’Ouest » et « Europe » ou « quartier européen »). Sont alors mis en question les divers aspects — esthétiques, théoriques, politiques et sociaux — que recèlent l’urbanisme procédural et participatif et les instruments mis à son service. L’ensemble débouche ainsi

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sur la tentative d’un premier bilan sur les schémas directeurs, quelques mois à peine après l’adoption des premiers, alors que certains des projets concernés entrent dans une phase de planification plus « classique » et que les premières réalisations concrètes ne représentent encore qu’un lointain horizon… et un possible parmi d’autres.

1. La publication de cet ouvrage a bénéficié d’un subside du ministre de la Recherche scientifique de la Région de Bruxelles-Capitale, ainsi que du soutien du programme « Prospective Research for Brussels » (Institut d’encouragement de la recherche scientifique et de l’innovation de Bruxelles). 2. Ce réseau s’est mué en 2008 en Institut de recherche interdisciplinaire sur Bruxelles (IRIB). Il associe différents centres de recherche et chercheurs dont les travaux portent sur plusieurs aspects importants de la problématique bruxelloise et qui sont désireux de mettre, de manière coordonnée et interdisciplinaire, leurs compétences au service de recherches sur Bruxelles. Voir le site Internet de l’IRIB : www.fusl.ac.be/irib. 3. Nicolas BERNARD et Werner VAN MIEGHEM (s.l.d.), La Crise du logement à Bruxelles : problème d’accès et / ou de pénurie ?, Bruxelles, Bruylant, 2005. 4. Région de Bruxelles-Capitale, Plan régional de développement (PRD), 1. Attractivité résidentielle, 2002, p. 18.

5. Seule la procédure de préparation des « contrats de quartier » prévoit la mise au point d’un « schéma directeur » précisant la nature des opérations et le calendrier annuel de leur réalisation (art. 5 de l’ordonnance du 7 octobre 1993 organique de la revitalisation des quartiers). 6. Bernard PÂQUES, Aménagement du territoire : planification, Facultés universitaires Saint-Louis, notes pour le DES en droit de l’environnement, 2005, p. 7 sqq. 7. Cahier spécial des charges relatif à l’élaboration du schéma directeur de la zone levier n° 6 « Botanique », p. 11. 8. PRD, Conditions transversales de mise en œuvre du projet de ville, 2002, p. 5-6. 9. « Une pensée faible est une pensée devenue plus incertaine, plus complexe, moins systématique et par-là même moins polémique, moins constituée en doctrine » (Yves CHALAS, L’Invention de la ville, Paris, Anthropos, 2000, p. 152).

Introduction

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10. Voir, notamment, François ASCHER, Les Nouveaux Principes de l’urbanisme. La fin des villes n’est pas à l’ordre du jour, La Tour d’Aigues, L’Aube, « Poche essai », 2004 (2001) et Alain BOURDIN et Ariella MASBOUNGI (s.l.d.), Un urbanisme des modes de vie, Paris, Le Moniteur, 2004. 11. Alain AVITABILE, « Le projet urbain : une culture du territoire et de l’action urbaine » in Yves CHALAS (s.l.d.), L’Imaginaire aménageur en mutation. Cadres et référents nouveaux de la pensée et de l’action urbanistiques, Paris, L’Harmattan, 2004, p. 27-58. 12. PRD, Priorité 4, section 3.1. 13. Voir Les Cahiers de La Cambre – Architecture, n° 3, « De la participation urbaine. La place Flagey », Bruxelles, La Lettre volée, 2005. 14. Benoit Moritz, auteur principal des schémas directeurs « Botanique » et « Tour et Taxis » et rédacteur du chapitre III du présent ouvrage, parle d’un « deuxième tournant » (voir Christophe MERCIER et Benoit MORITZ, « Logements publics : du “nimbysme” au “wimbysme” ? », La Revue nouvelle, Bruxelles, février 2008, p. 77-88 ) en référence au livre de Jacques ARON (Le Tournant de l’urbanisme bruxellois. 1958-1978, Bruxelles, Fondation Joseph Jacqmotte, 1978) rendant compte de ce qui aurait été le « premier tournant » dans les années 1960-1970. Différents moments de débat ont été organisés à Bruxelles autour de cette question, notamment une soirée dans le

cadre de BRXLBRAVO le 2 mars 2007, la troisième saison des conférences l’Institut bruxellois d’architecture (IBAI) en mai 2008 et une journée d’études de l’UAB Brussels Stadsplatform le 13 juin 2008. 15. Jacqueline GROTH et Éric CORIJN, « Reclaiming Urbanity: Indeterminate Spaces, Informal Actors and Urban Agenda Setting. A Case Study in Helsinki, Brussels and Berlin », Urban Studies, vol. XLII, n° 3, 2005, p. 511-534. 16. Cette perspective théorique a été introduite, dans le séminaire, par Olivier Paye et Ludivine Damay. Voir notamment : Patrick LE GALÈS (s.l.d.), Gouvernement et gouvernance des territoires, Paris, La Documentation française, 2006 ; Jean-Philippe LERESCHE, « Gouvernance et coordination des politiques publiques » in JeanPhilippe LERESCHE (s.l.d.), Gouvernance locale, coopération et légitimité. Le cas suisse dans une perspective comparée, Paris, Pédone, 2001 ; Olivier PAYE, « La gouvernance : d’une notion polysémique à un concept politologique », Études internationales, vol. XXXVI, n° 1, mars 2005, p. 13-40 ; Gerry STOKER, « Cinq propositions pour une théorie de la gouvernance », RISS, n° 155, mars 1998, p. 19-30. 17. Alain BOURDIN, Marie-Pierre LEFEUVRE et Patrice MELÉ (s.l.d.), Les Règles du jeu urbain. Entre droit et confiance, Paris, Descartes & Cie, 2006, p. 14. 18. Voir www.fusl.ac.be/gl.

Première partie / De la Cité administrative de l’État au schéma directeur « Botanique »

Chapitre premier Un passé bien présent Le site de la Cité administrative de l’État, condensé de l’urbanisme bruxellois Michel Hubert 1

L’objet de ce premier chapitre est à la fois de retracer l’histoire du site de la Cité administrative de l’État et de mettre en évidence un certain nombre de thématiques déjà apparues dans le passé et qui ont refait surface à l’occasion de l’élaboration du schéma directeur « Botanique », lequel sera exposé en détail dans les chapitres suivants. Malgré son nom 2, l’enjeu central et premier de ce schéma directeur est bien, en effet, le réaménagement de l’ancienne Cité administrative de l’État et son articulation avec les espaces environnants, en premier lieu desquels figure le parc du Jardin botanique 3. Situé à flanc de coteau, orienté à l’ouest, le site de la Cité administrative de l’État, d’une longueur d’environ 600 mètres sur 100 (soit un sixième de la longueur nord-sud du pentagone qui constitue le centre de Bruxelles), est bordé au nord par la petite ceinture (boulevard périphérique qui entoure le Pentagone) et le Jardin botanique, à l’est par le quartier NotreDame aux Neiges, à l’ouest par ce qui reste du quartier dit des «Bas-Fonds» (composé aujourd’hui de logements sociaux, de bâtiments administratifs, d’établissements scolaires, d’une université, d’un hôpital…) et au sud par une série de bâtiments administratifs (principalement la Banque nationale). L’ensemble (en ce compris la tour des Finances) représente 6,42 hectares. Les transformations successives du quartier où se situe actuellement la Cité administrative de l’État sont particulièrement exemplaires des mutations urbaines qu’a connues Bruxelles, depuis son accession au statut de capitale de l’État-nation belge jusqu’à la crise institutionnelle et identitaire actuelle 4. C’est aussi ce qui justifie que l’on s’y intéresse ici. Des controverses dès l’origine du quartier La connexion de la rue Royale avec les Bas-Fonds et l’émergence de la question du panorama 5 Au début du XIXe siècle, Bruxelles est encore enserrée dans les limites de ses remparts et séparée des villages environnants par de vastes zones non bâties. L’industrialisation accélérée, tout

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Fig. 1. Plan de la situation de la Cité administrative. (Source : MSA-Lion.)

d’abord autour du canal, fait sortir la ville de ses limites. L’urbanisation du quartier qui nous intéresse a débuté avec la décision, prise en 1821, de prolonger la rue Royale vers la porte de Schaerbeek, en amputant et en remblayant partiellement le grand jardin du couvent des Oratoriens qui se trouvait à cet endroit et donnait un aspect champêtre à tout l’espace situé entre la place de Louvain et le futur boulevard Adolphe Max (Fig. 2). La différence de niveau ainsi créée était telle que le quartier situé en contrebas reçu le nom de « Bas-Fonds » et que se posa très rapidement la nécessité à la fois de construire un mur de soutènement le long de la nouvelle voirie et de lotir le flanc de la colline, tout en valorisant le panorama sur la ville basse ainsi créé. Suite à divers aléas, il fallut attendre vingt-cinq ans après le prolongement de la rue Royale pour que s’impose l’idée de construire une place de plain-pied avec la rue Royale (l’actuelle

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Fig. 2. Vue du couvent des Oratoriens et alentours. (Source : Archives de la Ville de Bruxelles.)

place du Congrès) et un marché couvert en contrebas. Sur la base de ce programme, un concours d’architecture — pratique courante à l’époque 6 — fut lancé le 29 mai 1847 qui donna lieu au dépôt de cinquante-deux projets d’aménagement. Toutefois, aucun projet ne reçut une adhésion suffisante pour être exécuté. Quelques mois plus tard, Jean-Pierre Cluysenaar, qui venait de construire les galeries Saint-Hubert et la galerie Bortier ainsi que le marché de la Madeleine (dont la façade, rue Duquesnoy, cache aujourd’hui le casino de Bruxelles), et qui avait été consulté pour l’établissement du programme du concours, propose une solution pour laquelle le conseil communal marque son accord. Le projet prévoyait, pour agrandir au maximum l’étendue du panorama, une place légèrement inclinée — elle l’est toujours — bordée de deux rampes curvilignes, la descente vers le marché se faisant par un escalier monumental. L’intérêt de l’aménagement de Cluysenaar, outre son style architectural de type éclectique, était qu’il faisait la part belle au panorama en l’ouvrant à quiconque passait par la rue Royale (la place reçut d’ailleurs le nom de « place des Panoramas ») 7, ce qui ne fut plus possible avec la construction de l’esplanade de la Cité administrative de l’État puisqu’il est désormais nécessaire de faire le détour par celle-ci pour avoir accès au panorama (l’esplanade est, en effet, surélevée par rapport à l’ancien escalier de Cluysenaar). Ce point est central pour notre propos puisque la question du panorama et celle de l’escalier monumental seront clairement sur la table lors de l’élaboration du schéma directeur «Botanique» (voir partie II). En raison de divers problèmes techniques, l’ensemble architectural de Cluysenaar ne fut

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Fig. 3. L’escalier monumental et le marché couvert conçus par Jean-Pierre Cluysenaar. (Source : Archives de la Ville de Bruxelles.)

Fig. 4. L’ancien panorama depuis la place du Congrès. (Source : archives privées.)

entièrement terminé qu’en 1857. Le marché couvert ne rencontra jamais le succès escompté et fut transformé dès 1886 en asile de nuit et, ultérieurement, en dépôt pour le théâtre de la Monnaie. La destruction de cet ensemble pour faire place à la Cité administrative de l’État se fit dès lors dans l’indifférence générale. La question du « panorama », liée à celle du « paysage », mérite qu’on s’y attarde un instant. Pour Augustin Berque 8, il aurait existé dans l’histoire deux grandes « sociétés paysagères » : la Chine à partir de la dynastie Song (960-1279) et l’Europe à partir du XVe siècle. Le paysage peut ainsi être considéré comme un genre culturel, un « dispositif spatial » au sens de Michel Lussault, une manière de voir et d’assembler les choses. Le point de vue qui permet au paysage d’exister serait avant tout « celui d’un regard sensible : celui de l’acteur spatial, de l’individu qui regarde une fraction d’espace à l’horizontale ou, mieux encore, obliquement lorsqu’il se trouve sur un point haut, ou en contre-plongée 9 ». Pour cet auteur, le paysage-panorama, « caractérisé par le nécessaire déplacement du regard qui embrasse, peu à peu, la totalité qui se refuse à une seule vue d’ensemble 10 », est, avec le paysagepanoptique 11 et le paysage-mouvement 12, une des formes visuelles idéal-typiques du paysage. Ces types de paysages auraient été forgés pour une bonne part par le tourisme et la découverte. Et, pour qu’ils soient reconnus, il faut que les acteurs en intègrent les codes, c’est-à-dire les prescriptions relatives aux bonnes façons de regarder et de voir, diffusées par des représentations linguistiques, artistiques (peinture, cinéma, photographie…) et littéraires.

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Si des dispositifs paysagers furent mis en place dans divers parcs publics à Bruxelles — entre autres au bois de la Cambre, au parc de la Woluwe et, au cours de la seconde moitié du XXe siècle, dans des jardins aménagés par l’architecte paysagiste René Pechère sur lesquels nous reviendrons —, le paysage urbain y fut relativement peu valorisé en tant que tel. Le point de vue de la place des Panoramas fait toutefois partie de ce que d’aucuns appelèrent les « terrasses de Bruxelles 13 » pour désigner les points de vue dégagés le long de la partie de l’« axe royal » allant de la place Poelaert à la porte de Schaerbeek. Il fut le premier à être aménagé, avant le point de vue de la place Poelaert et celui de la Montagne de la Cour. La tradition n’existe pas non plus à Bruxelles de rendre accessibles au public les panoramas visibles du haut des édifices. Seules quelques réalisations modernistes ont fait de la valorisation de leur sommet une attraction, à l’instar d’exemples nord-américains : l’Atomium avec son restaurant panoramique et la première tour Rogier (dite « tour Martini ») avec son bar panoramique qui embrassait tout le centre de la ville et qui était fort fréquenté dans les années 1960-1970 par les célébrités et personnalités de passage 14. De toute manière, ces quelques réalisations n’ont pas donné lieu — sauf au Mont des Arts avec le jardin Pechère et la perspective sur la vieille ville réaménagée suite au percement de la jonction Nord-Midi (voir infra) — à un refaçonnement du paysage urbain pour le rendre plus attractif et plus lisible 15. Tout récemment cependant, en 2007 et 2008, lors du Marché international des professionnels de l’immobilier (Mipim) à Cannes, l’on s’est inquiété, à l’occasion de la réflexion relative au schéma directeur du quartier européen (voir chapitre IX), du « skyline » qu’offrait ce quartier et de la nécessité d’y construire un « signal » fort, par exemple deux très hautes tours dont les derniers étages pourraient « accueillir des touristes cherchant à avoir une vue plongeante sur le quartier européen, voire un musée », comme l’expliquait Jean-Michel Jaspers, l’un des auteurs du projet 16. Plus généralement, la publication Change Brussels Capital of Europe 17 a relancé le débat sur la forme urbaine que devrait prendre Bruxelles et les nouveaux paysages qui pouvaient s’en dégager. La construction d’un mémorial à l’Indépendance et le réaménagement du quartier Notre-Dame aux Neiges Jean-Pierre Cluysenaar avait prévu d’agrémenter d’une statue la place des Panoramas. Lors des fêtes de l’Indépendance de septembre 1849, parmi de nombreuses autres suggestions, l’idée du ministre de l’Intérieur de l’époque, Charles Rogier, fut retenue d’élever un mémorial à l’Indépendance. Le programme du concours d’architecture, ouvert dans la foulée, apparut

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toutefois fort contraignant, le choix de la colonne comme symbole de l’Indépendance semblant notamment anachronique à certains. Même l’emplacement du mémorial sur la place des Panoramas (devenue, suite à cela, place du Congrès) fut controversé. C’est finalement Joseph Poelaert, l’architecte du Palais de Justice, qui fut chargé de réaliser la colonne, de même que les hôtels particuliers, de style néo-renaissance italienne, qui entourent la place. Est-ce l’estompement du sentiment national belge qui explique le peu d’intérêt que la place du Congrès a suscité bien plus tard, lors de l’élaboration du schéma directeur « Botanique », si ce n’est auprès de quelques habitants du quartier Notre-Dame aux Neiges ? Toujours est-il que l’aménagement de cette place et sa liaison avec l’esplanade de la Cité administrative n’ont pas été intégrés dans le périmètre du schéma directeur. La colonne, enfin inaugurée en 1859, constitua le point de mire du quartier Notre-Dame aux Neiges dont le réaménagement entre 1875 et 1885 se fit selon les courants dominants de l’urbanisme de l’époque, n’hésitant pas à niveler le terrain et à percer des voies rectilignes pour découvrir le panorama 18. L’urbanisation initiale de ce quartier date cependant du début du XIXe siècle et coïncide avec l’industrialisation 19. Composé essentiellement d’ouvriers et d’indigents vivant dans des conditions d’hygiène et de confort déplorables, il est sujet aux épidémies, dont une de choléra en 1866. Longtemps retardée par la priorité budgétaire accordée aux travaux d’assainissement de la Senne 20, la transformation du quartier, décidée sous le mayorat de Jules Anspach, semble davantage motivée par une perspective monumentale et prestigieuse que par la sollicitude envers la santé des habitants du quartier. Il s’agit avant tout de substituer un quartier de luxe à un quartier populeux avec les mêmes méthodes que celles utilisées pour le voûtement de la Senne, en particulier le recours à la concession privée. Créée dix ans plus tôt, la Compagnie immobilière de Belgique joua un rôle de premier plan dans le choix du projet de réaménagement du quartier Notre-Dame aux Neiges et dans son financement. Il est intéressant de noter que c’est la même Compagnie immobilière de Belgique (Immobel) qui se retrouve aujourd’hui dans l’actionnariat du RAC Investment Group, actuel propriétaire et promoteur de l’ancienne Cité administrative de l’État, dont le siège se trouve précisément rue de l’Enseignement, au cœur du quartier Notre-Dame aux Neiges Déjà, la question de « l’attractivité résidentielle » était posée par Jules Anspach : « Auparavant, la propriété foncière était, en quelque sorte, délaissée dans les parties basses de la Ville. La progression de la valeur des immeubles était assez lente dans les autres parties de notre territoire et l’on voyait en même temps s’élever rapidement, en dehors de Bruxelles, des quartiers très importants et habités par une population riche. Cet état de chose tenait à une

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circonstance spéciale : c’est qu’un grand nombre de familles, ayant fait fortune, quittaient la ville, fuyant une insalubrité reconnue et d’anciennes et incommodes habitations, pour aller s’établir dans les communes suburbaines. De sorte qu’il se produisait ce double phénomène : que d’un côté la population aisée et, par suite, la matière imposable, diminuaient sur notre territoire tandis que, de l’autre, nous avions à faire face à des dépenses plus considérables que les communes voisines 21 ». Autrement dit, comme le souligne Demey, ce n’est pas d’abord le recours au privé qui force à « gentrifier », comme nous le dirions aujourd’hui, ce quartier populaire, c’est surtout la volonté politique d’enrayer l’exode urbain de la population aisée. Le parallèle avec la situation actuelle est saisissant. Dans le contexte institutionnel particulier dans lequel évolue la Région de Bruxelles-Capitale (RBC), il y va, on le sait, d’une nécessité budgétaire vitale : si elle veut subsister en tant qu’entité relativement autonome, la RBC n’a d’autre choix que de parvenir rapidement à maintenir et à attirer sur son sol les habitants disposant de revenus « moyens ». Soit de rester, devenir ou redevenir « attractive » pour cette catégorie socio-économique. Il s’agit, pour le plan régional de développement (PRD), de la toute première de ses « priorités 22 », et elle est directement liée au développement de « certaines zones leviers », « spécifiquement consacrées à la fonction résidentielle » ou « qui conjuguent de fortes possibilités d’attraction résidentielle avec d’autres dimensions du développement futur de la région » : « L’objectif est de maintenir, voire de renforcer, leur potentiel comme tissu résidentiel de qualité. […] Il s’agit d’assurer un développement optimal de ces zones et de perpétuer leur fonction d’accueil d’une population qui, en l’absence d’un environnement de qualité, serait tentée d’opter pour une émigration hors des limites régionales» 23. À l’époque, la seule opposition au projet d’Anspach émane de la population du quartier, qui s’organise en comité de défense (sans doute un des premiers du genre) et exige qu’au moins la construction d’habitations sociales précède les expropriations et le début des travaux d’assainissement. Une première pétition, rassemblant 930 signatures et suivie de deux autres, est déposée à la députation permanente de la province en mai 1874. Le comité est même reçu par le ministre de l’Intérieur. Il faut dire que la transformation du quartier concerne quelque 630 maisons et près de 10 000 personnes et que certains, au conseil communal et jusqu’au Sénat, estiment que, pour son édification morale et son éducation, il est préférable que la classe ouvrière reste mêlée à la population aisée et puisse occuper des habitations salubres, proches de son lieu de travail. Sous une forme plus paternaliste, on retrouve là l’idée de mixité sociale, souvent mise en avant aujourd’hui, notamment dans les débats entourant l’élaboration du schéma directeur «Botanique» (voir chapitre IV). L’opposition au projet, plus marquée qu’à l’occasion du voûtement de la Senne, ne parvient toutefois pas à ses fins : tout au plus

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les démolitions sont-elles quelque peu étalées dans le temps, mais le peu de logements sociaux construits sont livrés largement après les premières démolitions et insuffisants en nombre. L’impression générale qui se dégage de l’analyse de cette deuxième entreprise d’assainissement à grande échelle d’un quartier de Bruxelles, après le voûtement de la Senne, est celle d’un immense gâchis 24 : l’offre, dictée par les besoins de la spéculation (parcelles trop petites, absence de jardins, etc.), n’attira pas la haute bourgeoisie et la noblesse, davantage séduites par les quartiers Louise et Léopold plus spacieux. Les pôles d’attraction que devaient être le Cirque royal, l’Eden théâtre, le Bain royal ou la galerie du Parlement furent très vite des échecs commerciaux. Après les démolitions et l’exode des habitants du quartier, certains terrains restèrent longtemps vides avant d’être reconstruits. Le privé en déroute appela la Ville à la rescousse, qui finit par racheter à bon compte une grande partie du patrimoine immobilier. Encore propriétaire aujourd’hui d’une grande partie du quartier, la Ville a entrepris sa rénovation après avoir envisagé, à la fin des années 1960, de démolir la place de la Liberté au profit d’un complexe de bureaux. Cette place, ainsi que d’autres éléments du patrimoine du quartier, sont classés depuis 1988. Le caractère « parisien » de Notre-Dame aux Neiges y a ramené des habitants qui, au nombre d’un bon millier aujourd’hui, doivent toutefois s’accommoder de l’occupation d’un grand nombre d’hôtels de maître par des bureaux 25, du manque de commerces et de services de proximité, et d’une circulation et d’un parking envahissants que la Ville peine à canaliser. Pour ce quartier, le réaménagement futur de la Cité administrative de l’État ne sera pas sans incidence : des aspects tels que l’accès au parking, l’augmentation du nombre de logements en lieu et place des bureaux ou la création de commerces et services de proximité peuvent en améliorer l’habitabilité. C’est dans ce contexte qu’il faudra comprendre (voir chapitre IV) les interventions de certains habitants et commerçants du quartier Notre-Dame aux Neiges dans les débats publics accompagnant l’élaboration du schéma directeur « Botanique ». L’éventration des Bas-Fonds par la jonction Nord-Midi 26 L’urbanisation rapide de Bruxelles au XIXe siècle s’accompagne du développement du moyen de transport privilégié à l’époque : le chemin de fer. L’idée de relier les gares du Nord (celle de l’Allée verte) et du Sud (celle des Bogards) de Bruxelles est consécutive à la naissance du chemin de fer belge en 1835. Une première liaison ferrée d’une seule voie sera d’ailleurs mise en service entre ces deux stations dès 1841, à même les boulevards. Le projet de

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remplacement de cette liaison par une autre, plus appropriée, n’a plus véritablement quitté les responsables de la Ville et de l’État jusqu’à la réalisation de la jonction Nord-Midi que nous connaissons aujourd’hui. En souhaitant créer une gare centrale et la liaison nord-sud qui l’accompagnait nécessairement, la Ville était soucieuse d’attirer à elle le mouvement du commerce et de l’industrie suscité par le chemin de fer, tout en profitant des travaux pour assainir en profondeur les quartiers traversés, tel le quartier de la Putterie (où sera installée la gare Centrale), comme ce fut le cas ailleurs avec le voûtement de la Senne. Pour l’État et sa société des chemins de fer, il s’agissait de trouver une solution pour faire face à l’accroissement énorme du nombre de voyageurs 27, les gares de rebroussement du Nord et du Midi provoquant d’importants encombrements à l’origine de retards et d’accidents. Parmi toute une série de propositions, c’est le tracé de Frédéric Bruneel qui fut retenu, pour plusieurs raisons, notamment techniques, trop longues à résumer ici 28. Les travaux ne débutèrent qu’en 1903 et furent interrompus à plusieurs reprises — pendant les deux guerres, bien évidemment mais aussi suite aux multiples tergiversations de l’État — pour n’aboutir à l’inauguration de la jonction qu’en 1952. Un élément décisif pour l’aboutissement du projet fut la création en 1935 de l’Office national pour l’achèvement de la jonction Nord-Midi (ONJ). Parmi les décisions prises d’emblée par l’ONJ qui nous intéressent particulièrement ici, figurent la création de deux haltes supplémentaires (Chapelle et Congrès), le recul de la gare du Nord imposé par le relèvement des voies et la construction sous le boulevard du Jardin botanique d’un tunnel routier parallèle à la jonction ; débouchant à ciel ouvert au cœur du Jardin botanique, ce tunnel était destiné à faciliter l’accès à la gare du Nord via un nouveau boulevard — le boulevard Saint-Lazare — et à assurer la continuité du nouveau boulevard surplombant la jonction depuis la gare de la Chapelle. Ces trois décisions, prises dans l’entre-deux-guerres, seront en partie remises sur la table du schéma directeur « Botanique » dans le cadre des réflexions relatives à l’accessibilité de la Cité administrative de l’État et à l’aménagement de ses abords. Sera également posée la question du poids des bâtiments que la jonction pourrait supporter dans la partie de la Cité (les parkings) jouxtant le boulevard Pacheco. Adjugé pendant la guerre, le tronçon de la jonction qui traverse les Bas-Fonds est le dernier à être réalisé dans le Pentagone dans l’immédiat après-guerre. La destruction de ce qui restait du quartier se fera sans résistance et sans réaction dans la presse 29. La lassitude liée à la durée de ce chantier pharaonique entamé quarante ans plus tôt et l’impatience de le voir enfin aboutir expliquent sans doute ce silence. Il faut dire que, dans son ensemble, l’expropriation de plus de 12 000 personnes au total pour la réalisation de la jonction Nord-

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Midi n’a pas fait naître de mouvement de protestation organisé, la population subissant assez passivement la situation. À son tour, l’ancien hôpital Saint-Jean, construit en style néo-classique par Henri Partoes entre 1838 et 1841 et mitoyen de ce qui n’était encore à l’époque que la Faculté universitaire Saint-Louis 30, sera démoli en 1951 (il était désaffecté depuis 1935) pour permettre le raccordement du boulevard de la Jonction (devenu boulevard Pacheco) avec le boulevard du Jardin botanique. Transformé en parking provisoire pour l’Expo 58, le site accueillera le siège du Crédit communal de Belgique (devenu Dexia) et la galerie du Passage 44. Inaugurés en 1969, ils sont l’œuvre de Marcel Lambrichs, également associé, on le verra, à la construction de la Cité administrative de l’État. Avec Thierry Demey, on peut dire que le percement de la jonction Nord-Midi a grandement participé à la désertification du centre de Bruxelles, dont la population n’a cessé de décroître depuis 1900 31, et au renforcement de la fonction administrative dans sa partie est, déjà traditionnellement consacrée aux fonctions officielles. C’est dans ce contexte qu’il faut comprendre le choix de la localisation de la Cité administrative de l’État dans les BasFonds sur lequel nous reviendrons un peu plus loin : le Pentagone n’était plus considéré comme « porteur » pour l’habitat au contraire de la deuxième couronne, en pleine urbanisation. La Cité administrative comme réponse à la croissance de l’État unitaire L’émergence de l’option centralisatrice Dès le début des années 1920, plusieurs commissions d’études sont constituées pour chercher des remèdes au mauvais fonctionnement des services administratifs de l’État, notamment dû à l’accroissement rapide du nombre de fonctionnaires 32, à la dispersion dans la ville des différents services et à l’absence d’un statut unifié des agents de l’État. En 1929 déjà, l’architecte Stanislas Jasinski (1901-1978), dont le frère Stéphane (1907-2000) allait être le principal décorateur de la Cité administrative, présentait, de sa propre initiative, un projet pour une « centralisation de tous les locaux d’administration ministérielle » en plein centreville, entre la Bourse et la gare du Midi 33. La dispersion des services était particulièrement marquée à Bruxelles : en 1954, l’État y occupait 330 immeubles, pris pour la plupart en location, parfois dans d’anciennes habitations privées, peu fonctionnelles, aux conditions d’hygiène et d’éclairage rudimentaires. Cette situation obligeait à de nombreux déplacements entre les différentes implantations d’un

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Fig. 5. Projet de centralisation administrative (Stanislas Jasinski, 1929). (Source : Archives d’architecture moderne.)

même ministère, réduisait l’efficacité et le contrôle du travail, et avait pour effet un manque de lisibilité de l’organigramme administratif et d’importantes pertes de temps pour les administrés. Le rapport de Louis Camus, commissaire spécial à la réforme administrative sous le deuxième gouvernement tripartite (catholique-socialiste-libéral) Van Zeeland, publié au Moniteur en 1937, présenta pour la première fois une étude qui se voulait complète et détaillée des causes et remèdes du mal qui frappait l’administration centrale. Le rapport portait principalement sur la définition d’un statut des agents de l’État et s’attachait à l’amélioration des conditions de travail et à l’augmentation de la productivité des services publics. Il s’agissait en somme de transposer dans le domaine de l’administration l’organisation scientifique et rationnelle de la production fordiste. Ceci passait, selon Louis Camus, par une centralisation des services dans des bâtiments adaptés. L’idée d’une Cité administrative de l’État était lancée 34. En raison des restrictions budgétaires et des priorités de l’après-guerre, celle-ci faillit cependant ne jamais voir le jour. Une nouvelle commission nommée en 1952 par le gouvernement social-chrétien homogène de M. Van Houtte et présidée par Max-Léo Gérard préconisa, en effet, de renoncer « à la centralisation à outrance au profit d’un regroupement, par affinités, dans quelques complexes répartis à travers la ville 35 ». Il ne fallait pas traîner puisque cette commission avait conclu que plus de trente immeubles, à la limite de l’insalubrité, devaient être abandonnés d’urgence. Le gouvernement socialiste-libéral d’Achille Van Acker, installé en avril 1954, trancha toutefois en faveur de l’option centralisatrice et fit du lancement de la construction de la Cité administrative de l’État un objectif de la législature (déclaration gouvernementale du 10 novembre 1954). L’objectif est atteint

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Fig. 6. Projet de « Nouveau Bruxelles » pour le quartier Nord (Victor Bourgeois, 1930). (Source : Archives d’architecture moderne.)

avec la pose de la première pierre par le roi Baudouin, le 21 avril 1958, en présence des principaux ministres du gouvernement 36. Quatre jours après l’inauguration de l’Expo 58, la Belgique pouvait ainsi montrer que, dans ce domaine également, elle s’engageait résolument dans la voie de la modernité. Le choix des Bas-Fonds La question du choix de l’emplacement de la Cité administrative de l’État était déjà abordée par Louis Camus dans son rapport de 1937. La proximité du Parlement était pour lui le critère à privilégier. Après avoir évalué l’intérêt de différentes implantations (Putterie, ancien hôpital Saint-Jean…), il jeta son dévolu sur les îlots compris entre les rues de la Croix de fer et de Louvain et le boulevard du Régent avec possibilité d’extension vers les rues de l’Enseignement et de la Presse. « Un vaste ensemble d’immeubles en éventail ou en forme de peigne avec dégagements, précédés de jardins, aurait ainsi remplacé progressivement le quartier Notre-Dame aux Neiges, considéré comme terne et banal 37. »

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Au moment où le gouvernement Van Acker décide de reprendre l’étude d’implantation de la Cité administrative de l’État, les critères de localisation ont quelque peu changé : c’est désormais la surface disponible et les facilités d’accès et de parking qui priment sur la proximité du Parlement. C’est ainsi que deux sites plutôt excentrés sont envisagés : le Tir national (où sont implantées aujourd’hui la RTBF et la VRT) et la Plaine des manœuvres (sites actuels de l’ULB et de la VUB). Dans une déclaration publique de janvier 1955, le Premier ministre fait d’ailleurs part de sa préférence pour cette dernière localisation. Réalisant que ce site n’était plus la propriété de l’État (il avait été cédé à la Ville de Bruxelles) et soumis à la pression des agents de l’État originaires de province (plus de la moitié des effectifs totaux) qui préféraient une implantation proche de la gare centrale récemment inaugurée, Achille Van Acker se rabat alors sur le quartier des Bas-Fonds, qui présentait le double avantage d’être situé à proximité des axes de communication (gares et petite ceinture) et du Parlement et d’être, pour plus de la moitié, propriété publique (ONJ) suite au percement de la jonction Nord-Midi. Après une visite du Premier ministre sur les lieux le 27 juin 1955, la décision est prise le 8 juillet par le gouvernement d’implanter la Cité administrative de l’État dans les Bas-Fonds, à proximité de la colonne du Congrès, sans que cela suscite de contestation. Tout en n’étant pas opposé au projet, le bourgmestre de la ville, M. Van de Meulebroeck (figure libérale marquante mais en fin de carrière à l’époque 38), regrette simplement de ne pas avoir été consulté sur le choix du lieu d’implantation. Un seul conseiller, Léon Schalkens (1902-1971), du Parti pour la liberté et le progrès (PLP), se préoccupera de cette concentration administrative dans la ville : « Finalement, tout le quartier du boulevard de la Jonction sera devenu une cité administrative avec la Banque nationale, la Sabena, la gare Centrale, etc. Lorsque nous aurons la semaine de cinq jours, ce beau quartier dans le centre de la ville sera, pendant plus de la moitié du temps, une ville morte. On peut d’ailleurs déjà s’en apercevoir maintenant après 5 heures du soir. Ni la Société des chemins de fer, ni les Tramways bruxellois ne sont contents. De même, la population de Bruxelles-Ville sera encore une fois amputée de plusieurs milliers d’habitants 39 » L’association Défense de Bruxelles s’interroge elle aussi sur l’impact de la concentration de 20 000 fonctionnaires, notamment sur leur santé. Ceux-ci risquent, en effet, de « se trouver encaqués dans une ruche énorme aux cellules indifférenciées avec l’obligation d’y mener une existence en vase clos, hors du temps et sans contacts humains avec le public qu’il lui appartient de servir 40 ». En résumé, on peut considérer que le choix de l’implantation de la Cité administrative de l’État est d’abord une conséquence de l’histoire et du tracé de la jonction Nord-Midi. En libérant d’importants espaces en surface, propriété des pouvoirs publics, la jonction rendait en

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effet possible la réalisation d’un projet de l’envergure de la Cité de même que la construction d’un troisième axe important de circulation nord-sud (à mi-hauteur entre les boulevards centraux et la rue Royale), le long duquel allaient pouvoir s’établir, de manière monumentale, plusieurs symboles de la Belgique unitaire : outre la Cité administrative, y furent entre autres édifiés le siège du Crédit communal de Belgique, de la Régie des télégraphes et des téléphones (RTT), de la Banque nationale, de la Sabena et du Parti socialiste unitaire (PSB-BSP), le nouvel Hôtel des monnaies, la Bibliothèque royale, et l’Office national de l’emploi (Onem). La construction de la Cité administrative de l’État et ses avatars La conception moderniste de la Cité Revenons-en à la construction de la Cité administrative de l’État. La décision d’implantation prise, le gouvernement nomme un collège de cinq architectes qui se réunit pour la première fois le 12 octobre 1955. La pratique du concours architectural, à laquelle les autorités (à tout le moins communales) eurent abondamment recours au XIXe siècle, semble avoir fait long feu 41. Dans son rapport de 1937, Louis Camus émettait déjà des doutes quant à l’intérêt de cette pratique — les architectes n’y consacreraient ni le temps ni l’attention nécessaires en raison de son caractère aléatoire —, a fortiori pour l’édification d’une Cité administrative dont le programme nécessite une longue étude des besoins des services concernés pour que l’immeuble de bureau soit « aussi efficient qu’une usine 42 ». Le nombre relativement élevé d’architectes désignés pour faire partie du collège est, d’après Demey, probablement dicté par des questions d’équilibre politique : Jean Gilson du Groupe Alpha était étiqueté chrétien, Georges Ricquier passait pour un libéral, les trois autres — Hugo Van Kuyck, Marcel Lambrichs et Léon Stynen — étant censés être apparentés à la famille socialiste. Quoi qu’il en soit, il s’agissait d’architectes expérimentés et bien établis et ayant passé la cinquantaine, à l’exception de Marcel Lambrichs et de Jean Gilson, respectivement âgés de 38 et 43 ans . Grand navigateur, concepteur de plusieurs bateaux, Hugo Van Kuyck (1902-1975), s’était illustré pendant la seconde guerre mondiale comme un des architectes du débarquement. En 1954, suite à un concours restreint, il est chargé de la construction du siège de la Prévoyance sociale (inauguré en 1957) en haut du Jardin botanique. Il s’agit d’un immeuble « exemplaire des premières tours construites à Bruxelles avec soubassement dans l’alignement des gabarits voisins 43 » et du premier mur-rideau en aluminium réalisé dans la ville. Par la suite,

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outre la conception de plusieurs pavillons pour l’Expo 58, Van Kuyck signera notamment de nombreux sièges de sociétés privées dont celui de la Société générale de Belgique, rue Ravenstein (1974-1979). L’œuvre de Marcel Lambrichs (1917-1986) s’est partagée essentiellement entre Léopoldville (devenue Kinshasa), où il réalisa de nombreux bâtiments publics et privés sur la base d’un plan urbanistique conçu par Georges Ricquier, et Bruxelles, où il fut notamment associé à la construction de la tour du Midi (1961-1976). Suite à la construction, avenue Marnix, du siège bruxellois de la Banque Lambert (1959) par l’architecte américain Gordon Bunschaft, il « expérimente les possibilités esthétiques des éléments de façade préfabriqués en béton architectonique 44 » et construit le siège du Crédit communal (1964), jouxtant la Cité administrative de l’État, et celui de la CGER (1974), rue du Marais. Il est aussi co-auteur, avec Lodzia Brodzki, du siège de la société CBR (1968-1970), chaussée de La Hulpe. L’essentiel du travail à la fois urbanistique et architectural de Georges Ricquier (1902-1963) fut réalisé dans l’ancien Congo belge. À la demande de la commission d’urbanisme de l’Office national pour l’achèvement de la jonction Nord-Midi, il fut chargé, en 1941, avec trois autres architectes, « d’étudier, sur les plans urbanistique et architectural, divers points cruciaux sur le futur tracé de la Jonction ». C’est ainsi qu’il « dessinera, en 1944, dans le cadre de cette mission, le tout premier projet monumental pour une “Cité administrative” à construire sur le site des “Bas-Fonds” » 45. Dans les années 1950, il réalisera encore quelques projets à Bruxelles, ainsi que le grand palais de la section du Congo belge et du Ruanda-Urundi à l’Expo 58. Jean Gilson (1912-2000), actif principalement en Belgique et dans l’ancien Congo belge, fut mandaté par le Groupe Alpha qui fut l’« un des principaux représentants de l’aménagement de la ville à grande échelle, marqué par les principes de la charte d’Athènes 46 ». Ce groupe fut ainsi l’auteur du plan régional pour Bruxelles (1948-1957), réalisé à la demande du ministère des Travaux publics et qui se caractérisait par « un zonage strict, avec le développement de cités satellites et d’une ceinture verte — concept qui est également à la base de l’avant-projet de plan de secteur (1962-1970) 47 ». Il fut également associé, notamment avec le Groupe Structures, auteur du plan Manhattan pour le quartier Nord, à la construction du centre Monnaie (1967-1971) et, via l’un de ses collaborateurs, Alberto Vanderauwera (1918-1998), à la construction de la tour édifiée en 1965-1966 à la place de la Maison du Peuple de Victor Horta. Jean Gilson lui-même fut l’un des auteurs du Berlaymont, siège de la Commission européenne. Enfin, aîné du groupe, Léon Stynen (1899-1990) fut, avec Paul De Meyer, l’architecte de l’immeuble de la RTT (1959-1965), sis au boulevard de l’Impératrice, non loin de la Cité

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Fig. 7. Urbanisation sur le tracé de la jonction Nord-Midi : projet de Cité administrative de Georges Ricquier, boulevard Pacheco, 1944. (Source : Archives d’architecure moderne.)

administrative de l’État. « Fortement influencé par “L’Esprit nouveau” parisien et l’école hollandaise moderne, ses réalisations les plus intéressantes sont à Anvers et à la côte. Enseignant puis directeur de l’Académie royale des beaux-arts d’Anvers, il fut le successeur de H. Teirlinck à la direction de La Cambre (1950-1964) 48. » « Léon Stynen est un des rares modernistes qui, dans l’entre-deux-guerres, réussit à réaliser quelques édifices publics, un genre où il se montre très ouvert à la nouveauté 49. » Van Kuyck et Lambrichs préconisèrent de construire, pour la Cité administrative de l’État, « trois ou quatre immeubles de 20 étages en peigne, l’un derrière l’autre, dans un axe nord / sud entre le Botanique et la rue Montagne de l’Oratoire. Implantés sur une esplanade basse construite sur pilotis, ils sont séparés par des cours intérieures 50 ». Les inconvénients principaux de la proposition — l’ombre créée par des immeubles mis en rangs d’oignons, alors que le rapport Camus insistait sur la qualité du cadre de vie des fonctionnaires et l’impossibilité de prolonger la place du Congrès dont le panorama devait être préservé — ont fait pencher la décision en faveur du projet présenté par Jean Gilson. « Au centre de sa composition, une tour de 135 mètres de hauteur, comprenant 40 étages, orientée dans le sens du boulevard Pacheco et implantée sur un jardin situé à un niveau intermédiaire entre la rue Royale et le boulevard Pacheco. Comme toile de fond de ce jardin, un immeuble allongé de hauteur moyenne — cinq étages sur 200 mètres et 16 mètres de profondeur — masque l’arrière des immeubles de la rue Royale. Au niveau supérieur, une vaste esplanade prolonge

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Fig. 8. Maquette de la proposition de 1956 pour la Cité administrative de l’État. (Source : Archives d’architecture moderne.)

la place du Congrès jusqu’au boulevard Pacheco et à la Montagne de l’Oratoire du côté de laquelle un immeuble en forme de U de hauteur moyenne avec cour d’honneur intérieure est prévu pour accueillir les ministères des Affaires étrangères et des Colonies. Sous l’esplanade et les jardins, dont la présence est rendue possible par la différence de niveau entre la rue Royale et le boulevard, des parkings accessibles à la fois par le boulevard Pacheco et la rue Royale sont prévus pour 5 000 véhicules 51 ». C’est cet avant-projet qui sera présenté au ministre des Travaux publics le 1er septembre 1956 et qui servira de base à la suite des travaux. On peut sans doute voir les architectes de la Cité comme des héritiers de la charte d’Athènes issue du 4e Congrès international d’architecture moderne (CIAM) qui se déroula en 1933 sur un paquebot entre Athènes et Marseille, à défaut d’avoir pu se tenir à Moscou 52. La charte préconisait de lutter contre le désordre urbain en rationalisant la ville selon ses quatre grandes fonctionnalités : habiter, travailler, se récréer et circuler (entre les trois zones précédentes). Il s’agissait de faire « table rase » de la ville historique et de donner à l’architecture le rôle de fer de lance de l’urbanisme nouveau « envisagé non plus comme esthétique des villes, mais organisation des fonctions de la vie collective grâce aux techniques nouvelles ». Un rapport étroit était ainsi établi entre l’architecture et l’économie générale, rapport défini « en termes de rendement, une notion qui justifie autant la rationalisation et la standardisation de la production que la simplification des modes de vie » 53. Les architectes de la Cité ne figurent toutefois pas parmi l’avant-garde des architectes belges qui, à la suite de Le Corbusier, prirent une part active dans les réflexions relatives à la ville

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fonctionnelle. Il faut se rappeler, en effet, que le 3e CIAM s’était tenu à Bruxelles en 1930 54. Aucun des trois architectes de la Cité (Stynen, Van Kuyck et Ricquier) qui étaient en âge d’y participer n’y joua un rôle actif, même si Léon Stynen était assez proche de Le Corbusier, qu’il connaissait personnellement 55. L’œuvre de Stynen était avant tout architecturale et d’inspiration classique. Il ne s’aventura pas dans des projets futuristes comme le firent à cette époque Victor Bourgeois 56 (voir, par exemple, son projet de « Nouveau Bruxelles » pour le quartier Nord en 1930) ou Stanislas Jasinski, déjà cité. Le projet de la Cité administrative, même s’il fait table rase du passé — sans grand mérite si l’on peut dire puisque le « sale boulot » d’arasement était, comme on l’a vu, déjà réalisé grâce aux travaux de la jonction —, est plutôt de l’ordre du projet ponctuel, le dessein étant ici sans commune mesure avec celui de Brasilia où il s’agissait, à partir des principes de la charte d’Athènes, de créer, dans un site vierge, une ville entière. Construite pour l’essentiel à la même époque (1956-1960), on retrouve toutefois à Brasilia, avec l’« Esplanade des ministères », une proximité sémantique qui rappelle la filiation commune des deux projets 57. Au final donc, les architectes de la Cité étaient des architectes expérimentés, mettant en application des principes architecturaux auxquels, certes, ils adhéraient, mais sans en avoir été pour autant les instigateurs et sans avoir véritablement cherché à les dépasser. Ce qui caractérise, en effet, cette génération, c’est l’idée que les avant-gardes avaient établi les balises théoriques et que le temps d’agir — de construire — selon ces principes était arrivé. Léon Stynen, notamment, intervenait régulièrement dans ce sens et les revues d’architecture de l’époque étaient vides de contenus théoriques, se référant toujours aux discours des années 1920-1930. Dans ce sens, les architectes de la Cité relevaient davantage de la « tendance orthodoxe », poursuivant sur la voie tracée par l’avant-garde des années vingt, plutôt que de la « tendance organique [qui] cherche à transfigurer la modernité par un langage poétique » ou de la « tendance ludique » (style 58 et autres) qui « se plaît à égayer l’architecture fonctionnelle par des lignes décoratives et des couleurs vives » 58. À cet égard, il est intéressant de noter que Léon Stynen se retira de l’équipe en 1959 « pour des raisons de convenance personnelle » qui s’avérèrent être des objections de fond. D’après Albert Bontridder qui lui consacra une biographie, Léon Stynen constata très vite, en effet, que les travaux du groupe le menaient dans une voie pour laquelle il ne voulait pas engager sa responsabilité. « Déjà il lui était difficile d’admettre l’implantation du Centre Administratif dans le centre de la ville, mais il lui était encore plus difficile, sinon impossible, d’accepter un programme limité à la construction d’immeubles de bureaux, excluant de la conception générale tout élément de vie sociale, d’activité culturelle et de détente qu’il jugeait

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indispensables pour le développement harmonieux du nouveau quartier 59 ». Pour Patrick Burniat 60, Léon Stynen est un rationaliste, une personnalité à mi-chemin entre Henry van de Velde et Le Corbusier, partageant avec ce dernier une même attitude critique à l’égard du processus de modernisation. À la fois convaincu de la nécessité d’un nouvel ordre architectural et urbain privilégiant une rationalité fordiste, ils se montraient tous deux critiques à l’égard de la seule prise en compte de telles finalités « instrumentales », accordant tout autant d’importance aux autres termes qui composent une synthèse architecturale harmonieuse : poésie, fonctions vitales, etc. C’est dans ce sens que Stynen, comme Le Corbusier, est critique à l’égard du processus de modernisation mené par l’État, et que l’on doit comprendre sa position vis-à-vis de l’absence de mixité fonctionnelle du programme de la Cité administrative 61. La monofonctionalité de la Cité — nom bien mal choisi si on voit la cité comme une ville mixte — sera au cœur des critiques développées plus tard, notamment par l’Atelier de recherche et d’action urbaines (ARAU) et exprimées jusque dans les débats entourant l’élaboration du schéma directeur « Botanique » (voir infra). Une laborieuse mise en œuvre, la crise du centralisme et les premières critiques Les travaux à peine entamés, le programme de la Cité administrative est déjà quelque peu remis en question suite aux réticences du ministère des Affaires étrangères et de celui des Affaires économiques d’intégrer la Cité. De son côté, le ministère des Colonies devient obsolète suite aux événements de 1960. L’aile en U destinée initialement aux Affaires étrangères sera dès lors entièrement revue et donnera lieu au bâtiment G, haut de onze étages. C’est ce bâtiment que le schéma directeur « Botanique » prévoit aujourd’hui de démolir pour laisser la place à un immeuble de logements. L’étalement des crédits est tel qu’en 1963 il n’y a qu’un seul côté de la Cité dont le gros œuvre est terminé. Le déménagement des fonctionnaires commencera en juin 1966 et s’étalera jusqu’à la fin de l’année 1968, au fur et à mesure de l’achèvement des travaux ; « 3 827 fonctionnaires occupent désormais les 141 621m2 de bureaux de la Cité 62 ». Les jardins, dessinés par l’architecte René Pechère 63 et aménagés au-dessus des parkings, ne seront terminés qu’en 1977, en même temps que les passerelles piétonnes enjambant le boulevard Pacheco et reliant la Cité administrative au siège du Crédit communal et au côté est du boulevard Pacheco. Relevant du principe de la séparation des circulations piétonne et automobile typique de l’architecture fonctionnaliste 64, ces passerelles, qui n’étaient pas prévues dans le projet initial, peuvent être aussi considérées comme une réponse au problème du

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manque de liaison est-ouest du site. Leur utilisation ne fut toutefois pas un succès. La présence de passerelles est associée également à ce qu’il est convenu d’appeler l’« urbanisme de dalle » qui, dans l’architecture fonctionnaliste, permettait — comme dans le cas de la Cité administrative — de couvrir certaines infrastructures, notamment des parkings, par une vaste esplanade piétonne, agrémentée éventuellement de jardins, voire de rattraper une différence de niveau 65. Quant à la tour, dont le principe était acquis dès 1956, sa réalisation prit quinze ans (de 1968 à 1983) et elle mit à disposition environ 200 000 m2 supplémentaires (dont près de 130 000 m2 de bureaux hors-sol). D’après ses promoteurs, sa nécessité se voyait justifiée, d’une part, par les avantages pratiques qu’elle offrait (plus économique à la construction, plus efficace à l’usage par une diminution des déplacements horizontaux) et, d’autre part, par l’espace libéré au sol qui rendait possible la création du jardin et ménageait l’échappée vers le panorama de la ville. Comme la question des gabarits fut également très présente lors des discussions autour du projet de schéma directeur (voir chapitre VI), il est intéressant de signaler ici que la construction en hauteur a occupé très tôt en Belgique, et à Bruxelles en particulier, une place de choix dans les réflexions et les pratiques architecturales. Lors du troisième CIAM qui, on l’a vu, s’était tenu à Bruxelles en 1930 avec pour thème central la question du lotissement rationnel, le modèle de la cité-jardin, pour lequel Bruxelles s’était largement fait connaître au cours des années précédentes, avait été disqualifié par Le Corbusier en tant que vecteur d’individualisme au profit du modèle des « villes en concentration, bâties en hauteur, rassemblant les habitants dans un même phénomène social solidaire et réduisant au minimum [leur] superficie au sol 66 », considéré comme une meilleure solution au problème de l’habitat économique. Cette remise en question, appuyée par de nombreux autres orateurs, conduisit les architectes belges à revoir leur conception du développement urbain et à considérer qu’il était possible d’envisager une ville densément peuplée mais aérée grâce à la construction en hauteur et à la séparation et à la hiérarchisation des différents modes de déplacement. Est-ce ce qui amena Jean-Jules Eggericx, actif au sein des CIAM et auteur notamment des cités-jardins Floréal et du Logis, à construire en 1934-1937 les immeubles jumeaux Léopold et Albert, d’une quinzaine d’étages, au coin du square de Meeus et de la rue du Luxembourg ? Il est plus probable que ces réalisations en hauteur s’inscrivaient plutôt dans une dynamique de développement d’immeubles à appartements de luxe initiée, dès les années 1920, par le financier Lucien Kaisin : le fameux Résidence Palace (1922-1927), rue de la Loi, de l’architecte Michel Polak, ainsi que les Pavillons français (1931), un immeuble de quinze étages

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construit rue du Noyer, et la Résidence de La Cambre (1938-1939), premier véritable gratteciel bruxellois avec ses dix-sept étages, boulevard Général Jacques, tous deux de Marcel Peeters s’inspirant de l’Art déco new-yorkais 67. Après la seconde guerre mondiale, ce type d’immeubles se généralisa, tant pour la résidence de la classe moyenne — rappelons-nous notamment le succès des immeubles de la société Etrimo — que pour le logement social, sans que le modèle de la cité-jardin disparaisse entièrement pour autant. La réalisation emblématique du logement social en hauteur fut sans conteste la Cité modèle réalisée par Renaat Braem et ses collègues, qui devait symboliser les idées progressistes belges à l’occasion de l’Expo 58 et s’inspirait très clairement de la charte d’Athènes et de la Cité radieuse du Corbusier. Il faut signaler que Jan Van Hoenacker, Jos Smolderen et Émile Van Averbeke anticipèrent le mouvement de la construction en hauteur en Belgique en construisant dès 1927-1932 la Boerentoren (devenue KBC) à Anvers qui, avec ses vingt-six étages, fut le premier gratteciel en Europe et le plus haut jusque dans les années 1950 — ce qui ne représentait toutefois que le tiers de ce qui se construisait à l’époque aux États-Unis. Il s’agissait d’un complexe multifonctionnel composé d’une banque, de restaurants et d’appartements destinés à des Anversois fortunés. Il fallut attendre 1958 et la tour Martini (place Rogier) pour avoir un autre exemple, encore plus complet et quasi unique en Belgique, d’immeuble multifonctionnel de grande dimension (bureaux, appartements, théâtre, magasins…). Juste avant, en 1957, la tour de la Prévoyance sociale, construite par Van Kuyck, fut la première tour entièrement dévolue aux bureaux à Bruxelles 68. Elle fut suivie par d’autres mais, à part dans le quartier Nord, ces tours restèrent des objets isolés dans leur environnement immédiat. Pour en revenir à la tour de la Cité administrative, ce n’est pas celle projetée par l’avantprojet de 1959 (qui guida la réalisation du reste de la Cité) qui fut réalisée 69. Celle-ci fut reculée par rapport au boulevard du Jardin botanique, réorientée vers l’axe est-ouest, carrée plutôt que rectangulaire, plus compacte et moins haute et recouverte de vitres réfléchissantes plutôt que d’un mur rideau transparent 70. Ces modifications, en particulier le changement d’orientation et les vitres réfléchissantes, furent décisives en ce qu’elles fermaient le site au lieu de l’ouvrir, rendaient très difficiles les circulations piétonnes depuis le boulevard du Jardin botanique et dégageaient moins bien les bâtiments dans l’espace, comme l’ont montré notamment Benoit Moritz et Maurizio Cohen dans le film d’Yves Cantraine 71. Il est dès lors étonnant que la contrainte du maintien de la tour (dont la rénovation s’achève en 2008) n’ait pas davantage pesé sur l’élaboration du schéma directeur « Botanique », comme si l’exclusion de la tour du périmètre de la zone d’étude — résultat de la vente sur laquelle nous reviendrons — n’avait aucun impact sur les qualités et les potentialités du site. L’ARAU

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Fig. 9. Contre-projet de l’ARAU (dessin de Fernand Joachim, 1972) dont la figuration s’acompagnait de la légende suivante : « le nouveau tissu avec habitations et animation urbaine envahissant comme un organisme naturel la monofonctionnalité officielle ». (Source : Wonen-TA/BK, n° 15/16, août 1975, p. 57.)

ne s’y est d’ailleurs pas trompé qui, en 1972, soit au moment où les fondations de la tour s’achevaient, proposait un schéma de réaménagement du site qui supprimait la tour et réinstaurait la mixité fonctionnelle dans le quartier par la construction de logements et de commerces 72. Malgré l’impact de la proposition de l’ARAU dans la presse, le projet de construction de la tour ne fut pas abandonné. Le ministre des Travaux publics de l’époque, Jos De Saeger, qualifia la proposition de « sorte de faux village de loisirs à la mode 73 », impayable compte tenu du prix du terrain à cet endroit et de la perte d’attractivité résidentielle du centre-ville à cette époque. La construction de la tour fut toutefois quasi interrompue de 1974 à 1978 en raison de nouvelles restrictions budgétaires, mais aussi d’une remise en question de l’option centralisatrice à l’heure où les premières structures régionales se mettaient en place suite à la réforme constitutionnelle de 1970.

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Fig. 10. La Cité administrative complétée (1984). (Source : Archives d’architecture moderne.)

Vie et mort de la Cité administrative de l’État La Cité administrative étant condamnée, bien avant son achèvement complet, par la décentralisation de l’État belge lancée par la révision constitutionnelle de 1970, il n’est pas étonnant qu’elle ne fonctionna à plein régime que pendant une quinzaine d’années à peine après l’inauguration de la tour en 1983. Au cours de cette période, près de dix mille fonctionnaires y travaillèrent. Comme l’a bien montré le film d’Yves Cantraine en 2006, l’image de l’usine fordiste à laquelle Louis Camus lui-même comparait l’immeuble de bureau saute aux yeux quand on pense aux 340 000 mètres carrés de surface utile (hors parking et sous-sol compris), aux sept kilomètres de couloirs, au restaurant aux 10 000 repas quotidiens, au dispatching central, à l’héliport, à l’imprimerie intégrée, aux 1 800 emplacements de parkings, ou à la gare et à la station de métro qui crachaient chaque jour leurs milliers de fonctionnaires. Qu’on l’aime ou non, la Cité, qui avait pour utopie de vouloir réunir l’ensemble des services de l’État de la Belgique unitaire, a créé un environnement humain qui a laissé des traces : les témoignages d’anciens travailleurs du site (voir à nouveau le film de Cantraine et d’autres réalisations de PTTL, BNA, 68 septante 74…) convergent pour souligner leur attachement à ces lieux, aux relations qui s’y sont nouées, aux souvenirs qui y ont été laissés, au climat de brassage et d’entente intercommunautaire qui y régnait.

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Au cours de cette période, les controverses à propos de la Cité furent mises quelque peu en sourdine. Différents projets pour l’habillage de l’énorme bloc en béton cachant les cages d’ascenseur côté Jardin botanique furent envisagés mais jamais concrétisés. Le jardin Pechère fut inscrit à l’Inventaire du patrimoine (arrêté du gouvernement de la Région de BruxellesCapitale du 16 mars 1995) et la halte de Bruxelles-Congrès (construite en 1952 par l’architecte Maxime Brunfaut) sur la liste de sauvegarde. Les quelques réflexions formulées en termes de réaménagement portèrent essentiellement sur la liaison du site avec le Jardin botanique. En 1978 déjà, les Archives d’architecture moderne avaient présenté un projet de couverture de l’avenue Victoria Regina (partie de la petite ceinture qui borde, à ciel ouvert, le Jardin) avec la suppression partielle du boulevard Saint-Lazare. Cette idée fut reprise en 1985 par l’Agglomération bruxelloise (ancêtre de la Région de Bruxelles-Capitale) et en 1998 par la Fondation roi Baudouin (en même temps que deux autres hypothèses d’intervention). À la fin des années 1990 également, un groupe de parlementaires Écolo organisa une conférence de presse sur la verdurisation de la petite ceinture qui reprenait l’idée du rétablissement d’une liaison à niveau entre le boulevard du Jardin botanique et le parc. Le 20 décembre 2001, suivant une politique budgétaire engagée en 2000, le gouvernement fédéral Verhofstadt I vend la tour des Finances et les parkings sous le jardin Pechère à la société d’origine hollandaise Breevast Belgium NV 75. Deux ans plus tard, le 16 avril 2003, le reste de la Cité est vendu au même investisseur. En 1999 déjà, André Flahaut, ministre de la Fonction publique sous le dernier gouvernement Dehaene, évoquait l’idée d’une vente à un seul propriétaire en vue d’une rénovation et « d’y amener d’autres activités 76 ». Fin 2004, les derniers fonctionnaires quittent les lieux ; les bâtiments sont entièrement vides. La principale motivation de ces ventes était de faire entrer de l’argent frais dans les caisses de l’État pour réduire la dette et surtout, à plus brève échéance, atteindre l’équilibre budgétaire pour l’année. Elles résultaient aussi de l’incapacité des pouvoirs publics de mener à bien la rénovation (et le désamiantage) d’immeubles de grande taille dont ils étaient propriétaires (voir à ce sujet la saga de la rénovation du Berlaymont, siège de la Commission européenne). Dans un rapport publié en août 2006, la Cour des comptes a toutefois vivement critiqué la manière dont l’État fédéral a conduit ces opérations. En particulier, la précipitation avec laquelle la vente de la tour des Finances fut menée (l’appel d’offres a été lancé le 2 août 2001 et la vente conclue le 20 décembre) aurait donné lieu à de graves négligences. Ainsi, aucune estimation n’aurait précédé la vente, qui portera sur un montant de 276,5 millions d’euros, et le contrat de sale and lease back, grâce auquel l’État s’engageait à reprendre en location le bâtiment pour une période de trente ans, aurait été calculé à partir d’hypothèses

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Fig. 11 et 12. La tour des Finances avant et après rénovation, vue depuis le Jardin botanique. (Photos Michel Hubert.)

« erronées » ou « peu pertinentes » 77. Quant aux bâtiments de la Cité elle-même, ils ont fait l’objet d’une première estimation à 74 millions, revue par deux fois à la baisse par la Régie des bâtiments (sous la responsabilité du secrétaire d’État Rik Daems) : une première à 70 millions et une seconde à 50 millions. Cette baisse a été motivée par le coût du désamiantage et par le fait que la Cité ne serait pas relouée à long terme. Le prix de vente final ne fut toutefois que de 27,1 millions, faute d’une offre plus élevée. Au total, le montant des locations payées par l’État pour les deux années d’occupation suivant la vente s’est élevé à près de 80 % du prix d’achat et est donc retourné à l’acheteur, ce qui fait que, de toute évidence, cette opération ne fut « absolument pas rentable pour les autorités fédérales 78 ». Début janvier 2007, la presse révélait que la société immobilière Robelco, concurrent de Breevast lors des appels d’offres de 2001 pour la tour et de 2003 pour le reste de la Cité, avait déposé plainte contre Breevast devant le tribunal de première instance de Bruxelles, en s’appuyant notamment sur certains éléments du rapport de la Cour des comptes pour arguer que, pour la tour, l’État aurait conclu un contrat de location avec Breevast avant même qu’il y ait eu un accord au sujet de la vente. Il ne nous appartient pas ici de trancher le différend. On peut néanmoins observer qu’avec un loyer de base de 24,8 millions d’euros par an, réévaluable en fonction des travaux et déjà ajusté à 42,7 millions, pour une durée

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de location prolongée jusqu’au 31 décembre 2034, l’État belge s’est engagé pour la seule tour des Finances dans un investissement démesuré. Au total, la faible rentabilité des deux opérations de vente pour l’État belge semble couronner de bien mauvaise façon une aventure de cinquante années. Elle donne par contre les coudées franches au nouveau propriétaire qui aura tout le loisir de négocier un réaménagement des lieux conforme à ses intérêts. Un nouvel avenir pour la Cité ? En menant à bien — certes non sans peine ! — son projet de réaliser une Cité administrative à Bruxelles, l’État belge unitaire a joué un rôle de premier plan dans l’urbanisme bruxellois. En vendant la Cité (et bien d’autres bâtiments dans la foulée : ministère de l’Emploi et du Travail, complexe Egmont, Institut national de statistiques, Moniteur belge…), l’État fédéral signe en quelque sorte son retrait définitif de la scène urbanistique bruxelloise et ouvre une nouvelle ère 79. Dorénavant, les autorités régionales bruxelloises, instituées en 1989 avec l’urbanisme et l’aménagement du territoire dans leurs attributions, n’ont plus qu’une maîtrise foncière limitée — la Région de Bruxelles-Capitale aurait d’ailleurs été bien en mal de racheter elle-même la Cité. Et, si elles veulent voir aboutir dans un délai raisonnable la réaffectation de grands sites urbains comme celui de la Cité, elles devront nécessairement jouer un jeu coopératif subtil avec les autorités communales, d’une part, et avec les investisseurs privés, d’autre part ; pour paraphraser Bourdin et ses collègues, les règles du jeu urbain semblent plus que jamais se situer désormais entre droit et confiance 80. Commence alors ce que l’on pourrait appeler une course de vitesse entre les pouvoirs publics, entre eux et vis-à-vis du nouveau propriétaire, pour mener les réflexions et mettre en place le cadre juridique pouvant guider la réaffectation du site. En 1999, soit bien avant la vente de la Cité par l’État, dans la perspective du départ prochain de plusieurs administrations et de la mise en œuvre du plan communal de développement (PCD) 81, la Délégation au développement du Pentagone (DDP) est chargée par la Ville de Bruxelles d’organiser une table ronde rassemblant les acteurs intéressés par ce dossier. Lors de la première réunion de cette table ronde, le 12 février, se trouvent ainsi représentés, outre la Ville : l’État belge, la Communauté française (qui, contrairement aux Régions flamande et wallonne, a toujours l’intention de se maintenir sur le site), la Région de Bruxelles-Capitale, plusieurs écoles d’architecture, des associations (l’Atelier de recherche et d’action urbaines, Inter-Environnement Bruxelles, les comités d’habitants et de commerçants du quartier Notre-Dame aux Neiges) 82 et certaines sociétés riveraines (Crédit communal

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de Belgique, Banque nationale, City Parking, Foyer bruxellois, Codemer, Sopima…). Au fil de la dizaine de réunions qui suivront, les réflexions mettront notamment en avant les priorités suivantes : réintroduire de la mixité fonctionnelle sur le site, améliorer les cheminements piétons entre le bas et le haut de la ville, améliorer l’aspect du boulevard Pacheco (rétrécissement de la voirie, suppression des passerelles), remodeler l’esplanade pour améliorer la vue panoramique sur la ville, améliorer l’accès au Jardin botanique. En 2001, le plan régional d’affectation du sol (PRAS) place l’ensemble de la Cité administrative — à l’exclusion de la tour des finances, qu’il situe en zone administrative, et des abords de celle-ci, en zone d’équipements d’intérêt collectif ou de service public 83 — dans une zone d’intérêt régional (ZIR n° 11 « Cité administrative »), c’est-à-dire « affectée aux logements, aux commerces de proximité, aux bureaux, aux activités productives et aux équipements d’intérêt collectif ou de service public 84 ». Plus précisément, le programme de la ZIR prévoit qu’au moins 35 % de la superficie totale de plancher soit affecté au logement. L’idée de mixité fonctionnelle, déjà avancée lors de la table ronde, est donc retenue, même si l’exclusion de la tour des Finances du périmètre en réduit considérablement la portée et que le mode de calcul des 35 % de logement fera plus tard l’objet d’âpres négociations. La ZIR prescrit également que l’ensemble devra viser à « l’amélioration de la perméabilité piétonne et cyclable du site et à l’aménagement du boulevard Pacheco entraînant la réduction de sa largeur carrossable », en précisant que « l’accès vers le boulevard Saint-Lazare sera maintenu » 85. Autrement dit, l’amélioration des circulations sur le site est prévue conformément au souhait général mais, s’il s’agit d’améliorer l’accès au Jardin botanique en couvrant l’avenue Victoria Regina, le boulevard Saint-Lazare qui sépare aujourd’hui le Jardin botanique en deux devra être conservé. C’est du moins ce que l’on peut lire entre les lignes, compte tenu de l’exigence de la commune de Saint-Josse-ten-Noode qui craint que la suppression de ce boulevard et la réunification du Jardin botanique réduisent l’accessibilité de la commune 86. En 2002, l’ensemble du site de la Cité administrative et de ses abords (y compris le Jardin botanique et la tour des Finances) est ensuite placé par le plan régional de développement (PRD) dans une zone levier (n° 6 « Botanique ») 87, dont le développement sera jugé prioritaire, avec cinq autres sur quatorze, par l’accord de gouvernement bruxellois de 2004. Un nouvel outil, le « schéma directeur », est mis en avant pour la première fois dans cette acception (voir chapitre suivant), comme l’instrument privilégié du développement des zones leviers. Étant donné que les prescriptions du PRAS doivent être coulées dans un plan particulier d’aménagement du sol (PPAS), la Ville de Bruxelles, dont c’est la tâche, entame la préparation de ce PPAS (PPAS 99-03 « Pacheco ») dans le but de « définir les intentions de la Ville

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en ce qui concerne l’aménagement de l’ensemble du site de la CAÉ 88 ». On peut considérer qu’il s’agit là d’un acte politique des autorités de la Ville, et en particulier de l’échevin de l’Urbanisme de l’époque Henri Simons (Écolo, passé au PS après les élections de 2006), qui souhaitent présenter un cadre juridique clair aux futurs investisseurs à la veille de la vente de la Cité par l’État. Le « dossier de base », arrêté le 23 septembre 2002, promeut cinq grands principes d’aménagement : à côté de ceux déjà bien souvent avancés (rétablissement des liaisons est-ouest et nord-sud, recréation d’un quartier multifonctionnel, accueil des grands projets métropolitains et régionaux, intégration de la dimension déplacements autour du site), apparaît, pour la première fois aussi nettement, l’idée de « respecter et intégrer les patrimoines ». Par rapport au patrimoine moderniste tout d’abord 89, le dossier affirme : « Certains éléments architecturaux sont devenus une partie de notre patrimoine collectif et méritent à ce titre d’être pris en considération dans l’aménagement futur. De contrainte, les éléments patrimoniaux doivent devenir des atouts du développement 90. » C’est bien d’éléments architecturaux dont il s’agit : jardin Pechère, certains immeubles de part et d’autre de l’esplanade (blocs C, D, F), le grand restaurant (dont il est dit par ailleurs qu’il est susceptible d’accueillir des activités culturelles telles qu’un musée d’art moderne ou un centre de congrès), la halte de la gare du Congrès… Les conceptions urbanistiques de la Cité continuent pourtant à poser problème : « L’esplanade est probablement la partie la plus difficile à aménager » et son niveau devra « être modifié de façon à créer un raccord plus harmonieux avec le boulevard Pacheco » 91, un front bâti devrait également être établi au droit de la différence de niveau entre le jardin Pechère et l’esplanade… Le dossier voit aussi dans la rénovation de la Cité une opportunité de rétablir les alignements anciens : du côté sud, en reconstruisant le long des rues Montagne de Sion et Montagne de l’Oratoire ; du côté nord, en redonnant « un socle de commerces et de bureaux au pied de la tour des finances, sur trois de ses côtés, permettant une meilleure urbanité liée à une continuité construite et un extérieur activités / commerces à la porte de Schaerbeek 92 ». Enfin, la colonne du Congrès et sa place constituent aussi des éléments patrimoniaux à prendre en compte. L’élaboration du PPAS n’ira pas plus loin que le « dossier de base ». La Ville est consciente que sa marge de manœuvre est réduite. Les hypothèses évoquées dans le dossier « sont trop sommairement décrites pour accompagner le cahier des charges de la vente éventuelle, cette année encore, du reste de la CAÉ 93 » et doivent encore faire l’objet de négociations avec la Région qui doit, par un arrêté, édicter les grandes lignes du futur PPAS (voir chapitre II). Pour les pouvoirs publics, il est donc trop tard pour fournir un cadre juridique clair aux futurs investisseurs et prendre la main. La Ville annonce toutefois qu’« afin de garantir le respect

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des intentions du PRAS et de la Ville, celle-ci pourra exiger, pour chaque demande de permis d’urbanisme introduite avant l’entrée en vigueur du PPAS, le respect du quota minimum de 35 % de logements 94 ». Début 2003, le gouvernement régional — et singulièrement sa composante MR, parti sorti en 2000 de la majorité à la Ville de Bruxelles — s’inscrit plus activement dans le processus réflexif. Le secrétaire d’État MR à l’Aménagement du territoire, Willem Draps, commande une étude au bureau Altiplan, intitulée « Étude préalable à la mise en œuvre de la ZIR n° 11 “Cité administrative“ ». Il s’agit de la première étude fouillée sur le sujet. Elle fournit un certain nombre d’informations utiles concernant l’échéance des baux de location 95, les impossibilités techniques attachées au pertuis de la jonction Nord-Midi 96, etc. Elle tient compte des principes mis en avant par la Ville dans le dossier de base pour le PPAS « Pacheco » et les met en plans, concluant que « la confrontation des principaux outils urbanistiques mis en œuvre ou en projet par les deux niveaux de pouvoir [régional et communal] montre que les objectifs et moyens pour modifier la situation existante se rejoignent particulièrement bien sur la zone étudiée » et qu’« aucune contradiction notoire n’apparaît 97 ». Le rapport final, remis le 12 décembre 2003, développe le projet de la Région qui inclut notamment, photos d’exemples étrangers à l’appui, la reconstruction d’immeubles mixtes (hôtel, logement, commerces, bureaux) dans l’alignement du boulevard du Jardin botanique (rez + 8) et de la rue Royale (rez + 6), au pied de la tour. Les auteurs de l’étude reconnaissent toutefois que « le projet de rénovation de la tour des Finances n’est pas entièrement coordonné avec ce plan 98 ». Au contraire du projet de la Ville, les aménagements en termes de circulation sur le site 99 nécessitent le remplacement du jardin Pechère « par un nouveau jardin approprié aux nouveaux tracés de circulation et aux nouvelles affectations 100 ». Enfin, l’intérêt patrimonial des bâtiments de la Cité réside, pour les auteurs de l’étude, « dans leur volumétrie plus que dans leurs détails constructifs. […] Leur reconstruction totale ou partielle serait dès lors acceptable 101 ». Au-delà des propos consensuels, notons qu’il s’agit bien là de divergences majeures avec la position de la Ville. De son côté, pour faire face au défi qui l’attend, le nouveau propriétaire de la Cité crée une société, le « RAC Investment Group », dans laquelle il cède la moitié de ses droits de propriété sur la Cité administrative (hors tour des Finances) à deux opérateurs bien implantés à Bruxelles : Dexia (25 %) et Immobel / Compagnie immobilière de Belgique (25 %). Pour la tour, Breevast fait appel au bureau d’architecture M. & J.-M. Jaspers – J. Eyers & Partners, qui présente un projet provisoire à Cannes au Mipim 2003. Le permis d’urbanisme, dont la demande est introduite le 18 juillet 2003, est délivré un an plus tard, enclenchant ainsi

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la rénovation des 200 000 m2 du bâtiment 102. Celle-ci débute en janvier 2005 par les travaux de désamiantage (1 000 tonnes d’amiante sont extraites en 57 semaines). L’énorme bloc en béton contenant les cages d’ascenseurs est démantelé et l’entrée de la tour placée du côté du boulevard du Jardin botanique. La façade en verre reçoit un nouvel habillage, sans grande originalité, et une nouvelle couleur. Suite à la démolition des deux passerelles surplombant le boulevard Pacheco, l’accès aux jardins Pechère est amélioré grâce à de nouveaux escaliers au coin des boulevards du Jardin botanique et Pacheco. En moins de quatre ans à peine (janvier 2005-mai 2008) 103, les travaux réalisés contrastent avec les quinze années nécessaires à la construction initiale. Toutefois, cet aménagement ne tient que très partiellement compte du souhait de la Ville et de la Région de voir reconstruit le front bâti le long du boulevard du Jardin botanique et de la rue Royale. Seul un nouvel immeuble de bureaux a été édifié le long de la rue Royale qui vient encore renforcer le caractère monofonctionnel des lieux et montre l’indépendance du propriétaire par rapport aux souhaits des pouvoirs publics, souhaits qui n’ont encore aucune existence légale. Au même moment, l’avenir de la Cité interpelle également un certain nombre d’« acteurs informels émergents » qui se sont fait connaître à Bruxelles à partir du milieu des années 1990. Ces acteurs, structurés sous la forme de « collectifs » ou de « fondations » éphémères et composés essentiellement de jeunes intellectuels et artistes, ont joué un rôle important dans la mise à l’agenda urbain de certains sites ou problèmes et dans l’enrichissement du débat à leur sujet 104. Constitué début 2001 pour lancer la réflexion autour de la destruction des tours modernistes Martini et Lotto, le collectif Disturb, composé principalement de jeunes architectes, urbanistes, géographes…, a été le premier à s’intéresser à la Cité après son abandon par l’État 105. Le 10 novembre 2003, alors que l’étude Altiplan touche à sa fin, Disturb, en collaboration avec City Mine(d), organise un débat autour de la question « Quel avenir pour la Cité administrative ? » dans la salle polyvalente de la Cité avec la participation de divers intervenants politiques, associatifs, académiques et administratifs. Il est intéressant de noter que ce débat, qui réunira près de trois cents personnes et aura un impact médiatique important, se tiendra en l’absence du nouveau propriétaire, qui décline l’invitation. Le futur auteur principal du schéma directeur « Botanique », Benoit Moritz, membre de Disturb, y participera en revanche, mais pas à ce titre, de même que Xaveer De Geyter, dont le projet remportera en 2006 le concours pour le réaménagement de la place Rogier 106. Fort de ce succès, Disturb organisera les 19, 20 et 21 mars 2004, en collaboration avec City Mine(d), le bureau d’architecture V+ 107 et Gwenaël Breës 108, un week-end de réflexion dédié à la Cité administrative sur le site même. Intitulé « MapRAC 109 », il rassemblera environ

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Fig. 13. Session de travail au MapRAC dans le grand restaurant de la Cité. (Source : City Mine(d).)

cent cinquante personnes (architectes, urbanistes, sociologues, historiens, géographes, artistes…) concernées par le devenir du site et de la ville en général. La crainte des organisateurs est celle d’un démantèlement total et donc d’un nouveau chantier lourd et particulièrement long pour Bruxelles, sans débat public préalable. Un document de synthèse publié suite au weekend en reprend la structure : une première partie regroupe le résumé des cinq ateliers « état des lieux » (« Procédure », « Socio », « Archi », « Urbanisme », « Mobilité ») et une deuxième les visions à court et long termes 110. On retrouve parmi les responsables des ateliers des membres de Disturb, des enseignants ou assistants à l’Institut supérieur d’architecture de La Cambre, des chercheurs de l’Université libre de Bruxelles (ULB), certains portant plusieurs de ces casquettes. La réflexion se situe à différentes échelles : locale, régionale, internationale. Certaines idées forces développées dans les ateliers se retrouveront dans l’action du nouveau gouvernement régional issu des élections de juin 2004 111, dont celles de « marché de définition », de « schéma directeur » ou encore d’une « agence régionale d’urbanisme ». L’atelier « Urbanisme » animé par Benoit Moritz (au titre d’assistant à La Cambre) insiste en particulier sur la nécessité de réfléchir à la fois à l’avenir de la Cité et à celui de l’ensemble de la jonction Nord-Midi pour en faire un axe structurant et fédérateur. La revendication immédiate issue de MapRAC est que « soit mise en place par les pouvoirs publics et les propriétaires privés une réflexion sur l’utilisation à court terme du site et de ses bâtiments ». À part quelques opérations ponctuelles dans les mois qui suivront, cette revendication ne sera pas rencontrée. Parmi ces opérations ponctuelles 112 figure néanmoins le festival PleinOPENair organisé par le cinéma Nova et City Mine(d) sur le site et qui amènera du 9 août au 4 septembre 2004

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un grand nombre de visiteurs attirés par les multiples projections, concerts et animations qui y furent organisés 113. Dans le cadre de ce festival, l’association Brusselse Raad voor het leefmilieu (BRAL) organisera deux promenades guidées (les 29 août et 5 septembre) intitulées « Toer déZIR » et reliant la réflexion relative à la Cité à celle d’autres ZIR (Gaucheret dans le quartier Nord, Tour et Taxis 114, Schaerbeek Formation…). Cette initiative est importante à un double titre. Non seulement elle établit une connexion avec les autres ZIR. Mais elle marque aussi l’entrée du BRAL sur le terrain de la Cité administrative, soit d’une association active depuis de nombreuses années sur d’autres sites (Tour et Taxis, quartier Nord…) et qui entend mettre en avant le « schéma directeur » comme procédure participative pour orienter la réaffectation de ces zones. Fin 2004, dans son « werkingsprogramma 2005 », le BRAL mettra d’ailleurs l’accent sur l’importance des ZIR et d’y développer une méthodologie participative. Ce document sera envoyé aux différents ministres du nouveau gouvernement issu des élections régionales de juin. Fin décembre, le cabinet du ministreprésident Charles Picqué demande au BRAL de « faciliter la concertation entre les habitants et le gouvernement » lors de l’élaboration du schéma directeur d’un certain nombre de ZIR, en particulier la Cité administrative et Tour et Taxis. Ainsi, entre la ZIR n° 11 « Cité administrative », la zone levier n° 6 « Botanique », le PPAS 99-03 « Pacheco », les mobilisations citoyennes et les initiatives du nouveau propriétaire, l’incertitude est totale en 2005, mais tous les acteurs sont en piste. La suite de l’histoire est racontée aux chapitres suivants. Conclusion À maints égards, l’histoire du site de la Cité administrative de l’État apparaît comme un formidable condensé de l’histoire de l’urbanisme bruxellois, voire de l’évolution qu’a connue l’urbanisme en général dans de nombreuses villes européennes. La physionomie actuelle de ce morceau de ville est principalement le résultat de trois grandes mutations qui trouvent encore aujourd’hui des prolongements dans les réflexions suscitées par la réaffectation du site. L’urbanisation du quartier Notre-Dame aux Neiges, à l’est du site, fut tout d’abord typique de l’urbanisme du XIXe siècle, caractérisé par le nivellement des sols, la création de perspectives et une vision somme toute plus esthétique que fonctionnelle. Se font l’écho de cette époque les questions du panorama et de l’escalier monumental, soulevées par plusieurs participants au débat actuel, et encore celles de l’attractivité et de la mixité sociale, cette dernière étant entendue très clairement à l’époque comme l’introduction de catégories sociales aisées dans des quartiers initialement populaires. La pratique du

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concours d’architecture, mise en œuvre pour l’aménagement de la place des Panoramas (devenue place du Congrès) et déjà controversée alors, est également revenue à l’ordre du jour, notamment, on y reviendra dans le chapitre suivant, à l’initiative de la société Breevast, propriétaire de la Cité. Enfin, le peu de prise en compte du quartier Notre-Dame aux Neiges et de la place du Congrès dans le schéma directeur « Botanique » — en raison du découpage administratif de la zone levier opéré a priori — pose question compte tenu de la nécessité, reconnue par tous, de recréer des liaisons entre l’est et l’ouest du site, le haut et le bas de la ville. La construction en sous-sol de la jonction ferroviaire Nord-Midi entamée en 1903 et achevée en 1952 est la deuxième évolution marquante pour le quartier. Réalisation majeure de la fin de l’ère industrielle, cette jonction consacre le chemin de fer comme mode de transport privilégié des personnes et des marchandises et est inaugurée au moment précis — et combien paradoxal — où surgit le take off automobile 115. Cette construction laisse le quartier des Bas-Fonds éventré et réalise la « table rase » qui rendra possibles la centralisation des administrations de l’État jusque-là éparpillées et l’édification, en plein centre-ville, d’une immense Cité pour les accueillir. Cela étant, les lenteurs de la construction tant de la jonction que de la Cité, comme celles de la transformation du quartier du Midi actuellement, montrent les difficultés des pouvoirs publics à réaliser des projets de grande envergure lorsqu’ils sont aux prises tout à la fois avec leurs propres contradictions et des difficultés budgétaires considérables. La jonction Nord-Midi laisse aussi aux opérateurs d’aujourd’hui des contraintes techniques imposées par la présence en sous-sol d’un pertuis à maintenir en bon état et à ne pas surcharger. Enfin, la construction de la Cité administrative de l’État apparaît comme le résultat de la rencontre entre, d’une part, les exigences fonctionnelles d’un système bureaucratique désireux de se calquer sur l’organisation fordiste de la production et, d’autre part, une architecture moderniste, elle aussi fonctionnaliste. L’abandon de la Cité par l’État 116 laisse ainsi un patrimoine situé de manière exceptionnelle dans la ville et représentatif d’une époque marquée par la foi dans le progrès. Mais il représente surtout aujourd’hui un enjeu et un défi énormes : comment pallier les inconvénients de l’urbanisme de dalle — les problèmes de traversée, le manque d’animation… — et à ceux du maintien d’une tour exclue du périmètre du schéma directeur et qui, contrairement au souhait de ses concepteurs initiaux, ferme le site plutôt qu’elle ne l’ouvre ? Conçus aussi à l’époque des « Trente Glorieuses » et réalisés pour l’Exposition universelle de 1958, les tunnels de la « petite ceinture », qui jouxte la Cité administrative, relèvent de la même vision fonctionnaliste de la ville et de la mise en œuvre des principes du « traffic engineering » qui montrent plus que jamais leurs limites 117. L’enfouissement de

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la partie de la petite ceinture qui longe le parc du Jardin botanique fait d’ailleurs partie du programme du schéma directeur « Botanique » (voir chapitre III) avec pour objectif de réduire l’impact visuel et physique de cette infrastructure. On le voit, les trois périodes marquantes qui ont été évoquées dans ce chapitre ont en commun d’avoir donné naissance à des réalisations urbanistiques d’envergure sur un mode résolument « hiérarchique », sans réelle implication dans la décision des niveaux de pouvoir inférieurs (en l’occurrence la Commune puisque la Région de Bruxelles-Capitale n’existait pas encore) et sans mise en place de dispositifs consultatifs ou participatifs impliquant les citoyens à quelque échelle que ce soit. Or c’est précisément l’un des objectifs du « schéma directeur » examiné dans la suite de cet ouvrage de tenter de proposer un mode de gestion impliquant davantage, en amont de la décision, tous les acteurs concernés. En 2001, la vente par l’État fédéral de la tour des Finances, puis du reste de la Cité administrative en 2003, marque sans conteste la fin d’une ère et le début d’une nouvelle. L’État-nation belge a vécu et cesse d’être un acteur foncier de premier plan, à Bruxelles comme ailleurs 118. Ni la Région de Bruxelles-Capitale, ni les Communes (la Ville de Bruxelles dans le cas qui nous occupe) ne sont en mesure d’assurer la succession de l’État central sur ce plan. Bien plus, Région et Ville se sont dans un premier temps engagées dans une course de vitesse marquée par une âpre concurrence pour tenter d’imposer un cadre juridique au privé. Dans la partie, la Ville sera la première sur la balle en organisant dès 1999 une table ronde sur l’avenir de la Cité et en définissant en 2002 un certain nombre de principes de base pour le réaménagement du site, et ce dans le cadre d’un plan particulier d’aménagement du sol (PPAS) dont l’élaboration sera vite interrompue. Il faudra dès lors attendre 2004 et que majorités régionale et communale soient identiques pour que les deux niveaux de pouvoir marchent de concert. Trop tard pour reprendre véritablement l’initiative. Autrement dit, un temps précieux aura été perdu sans que la question de la juste articulation entre niveau communal et niveau supérieur (régional aujourd’hui, national jadis) soit entièrement clarifiée, comme l’attestent les négociations toujours en cours en 2008 entre Ville et propriétaire à propos de la manière dont le schéma directeur peut être accommodé et coulé dans le PPAS que la Ville se doit cette fois d’achever. Enfin, alors que l’avenir de la Cité a donné lieu à une mobilisation citoyenne et réflexive d’une ampleur exceptionnelle, l’implication ultérieure de deux de ses acteurs clés dans le dispositif d’élaboration du schéma directeur — Benoit Moritz comme chargé d’étude 119, le BRAL comme animateur de la participation — a peut-être eu comme effet involontaire d’assoupir quelque peu cette mobilisation par la suite, par la confiance placée dans ces deux acteurs

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voire le souci de ne pas en contester la légitimité 120. Il n’est dès lors sans doute pas étonnant, comme on le verra (voir le chapitre VI), qu’un acteur associatif historiquement contestataire — l’Atelier de recherche et d’action urbaines (ARAU) — et resté largement à l’écart de la mobilisation citoyenne de 2003-2004 ait été l’un des seuls à exprimer des réserves majeures par rapport au schéma directeur et au processus « participatif » qui y a conduit.

1. Ma gratitude va à Patrick Burniat, Florence Delmotte, Marie Demanet, Jean-Louis Genard et Benoit Moritz pour leurs commentaires féconds sur une version antérieure de ce texte. 2. Le nom de schéma directeur « Botanique » est celui de la zone levier à laquelle il s’applique. Comme nous le verrons au chapitre suivant, la délimitation de cette zone a subi des évolutions importantes ; dans une certaine mesure, cette délimitation fait aussi partie de la mission assignée aux auteurs du schéma directeur. 3. En tant que tel, le Jardin botanique n’est donc pas au cœur des préoccupations du schéma directeur « Botanique », qui devrait néanmoins viser à en améliorer l’accessibilité et la tranquillité. Sur l’origine et l’histoire du Jardin botanique, lire Denis DIAGRE, Le Jardin botanique de Bruxelles (1826-1912) : miroir d’une jeune nation, Bruxelles, Université libre de Bruxelles, Faculté de philosophie et lettres, Thèse de doctorat en histoire, 2006 et Jean-Claude RICQUIER et al., Le Botanique de 1829 à nos jours, Bruxelles, CFC-Éditions / Les Éperonniers / La Lettre volée, 1993. 4. Jean-Louis GENARD, « Quelle identité pour Bruxelles ? », Les Cahiers de La Cambre – Architecture, n° 5, « Bruxelles l’Européenne. Capitale de qui ? Ville de qui ? », Bruxelles, La Lettre volée, 2006, p. 254-282. 5. Pour les données historiques relatives au quartier, nous nous basons principalement sur Thierry DEMEY, Bruxelles. Chronique d’une capitale en chantier, tome I : Du voûtement de la Senne à la jonction Nord-Midi (Bruxelles,

CFC-Éditions / Paul Legrain, 1990), et tome II : De l’Expo 58 au siège de la CEE (Bruxelles, Paul Legrain, 1992). 6. Le collectif Disturb, dont fait partie Benoit Moritz, le chargé d’étude qui reçut la mission d’élaborer le schéma directeur « Botanique » (voir chapitres II et III), milite depuis le début des années 2000 pour la réintroduction des concours d’architecture à Bruxelles, moyen clé selon lui d’enrichir le débat urbanistique (http://www.disturb.be). 7. Des servitudes de hauteur dans les Bas-Fonds garantissaient également le panorama. 8. Augustin BERQUE, Les Raisons du paysage. De la Chine antique aux environnements de synthèse, Paris, Hazan, 1995. 9. Michel LUSSAULT, L’Homme spatial. La construction sociale de l’espace humain, Paris, Le Seuil, « La couleur des idées », 2007, p. 136. 10. Ibid., p. 139. 11. Paysage que l’on peut « saisir d’un seul coup d’œil, après une phase de décryptage éventuel » (id.). 12. Paysage « marqué par le déplacement continu de la séquence paysagère devant l’observateur qui, bien qu’en mouvement, paraît être un point fixe » (id.). De plus en plus présent aujourd’hui, il est organisé par les opérateurs des grands aménagements routiers ou ferroviaires. 13. Marcel SCHMITZ, Figures de Bruxelles, Bruxelles, Art et techniques, 1944, p. 23-25. 14. Les connaisseurs savent que, depuis quelques années, l’on peut profiter aussi du restaurant panoramique aménagé sur le toit du musée des Instruments de

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musique et de la vue au sommet de la basilique de Koekelberg ou de l’arc du Cinquantenaire. 15. Parlant du paysage visible depuis la place des Panoramas, Marcel SCHMITZ écrit : « Cette absence totale de dessin accable l’esprit. Elle donne l’impression d’un entassement auquel aucun ordre, aucune pensée directrice n’ont présidé. La contemplation s’en détourne » (Figures de Bruxelles, op. cit., p. 23). 16. Co-auteur aussi de la rénovation de la tour des Finances. 17. Joël CLAISSE (s.l.d.), Change. Brussels, Capital of Europe, Bruxelles, Prisme, 2004. 18. Inspiré par les travaux de Georges-Eugène Haussmann, qui redessina Paris dès le milieu du XIXe siècle, et d’Ildefonso Cerda, auteur du plan de Barcelone et de la Teoria general de la urbanization (1867), cet urbanisme fait la part belle aux « perspectives » selon une conception que l’on pourrait qualifier, elle aussi, de « paysagiste », comme celle qui a sous-tendu l’aménagement de certains jardins. 19. Pour un exposé détaillé de l’urbanisation de ce quartier, voir Thierry DEMEY, Bruxelles. Chronique d’une capitale en chantier, I, op. cit., p. 95-118. 20. Pour l’historique du voûtement de la Senne : ibid., p. 39-93. 21. Cité in ibid., p. 102. 22. PRD, Ma ville, mon avenir, 2002, p. 5. 23. PRD, 1. Attractivité résidentielle, 2002, p. 18. 24. Thierry DEMEY, Bruxelles. Chronique d’une capitale en chantier, I, op. cit., p. 114. 25. Sans compter la rue Royale, entièrement dévolue par le PRAS aux bureaux et aux hôtels. 26. Sur l’histoire de la jonction Nord-Midi, voir Thierry DEMEY, Bruxelles. Chronique d’une capitale en chantier, I, op. cit., p. 181-246 ; sur son impact aujourd’hui, voir Serge JAUMAIN (s.l.d.), Bruxelles et la jonction NordMidi. Brussel en de Noord-Zuidverbinding, Bruxelles, Archives de la Ville de Bruxelles / Studia Bruxellæ, 2004. 27. D’après DEMEY (Bruxelles. Chronique d’une capitale en chantier, I, op. cit., p. 194), on est passé de

43 millions de voyages sur le réseau belge en 1880 à 123 millions en 1900 et au double vingt ans plus tard. 28. Ibid., p. 199-200, pour plus de détails. 29. Sur les Bas-Fonds, voir « Le quartier des Bas-Fonds », Cercle d’Histoire de Bruxelles et extensions, n° 96, 2007, p. 3-13. 30. La Faculté universitaire Saint-Louis est issue d’une section de philosophie créée au sein de l’Institut de commerce Saint-Louis, transféré à cet endroit en 1858 après vingt années d’existence à Malines (Gaston BRAIVE, Histoire des Facultés universitaires Saint-Louis. Des origines à 1918, Bruxelles, Publications des Facultés universitaires Saint-Louis, 1985). 31. Depuis le sommet historique de 183 686 habitants en 1900, la population du centre de Bruxelles n’a cessé de diminuer jusqu’au milieu des années 1990 (environ 40 000 habitants) pour remonter depuis (plus de 47 000 en 2007). 32. S’appuyant sur le rapport de la commission parlementaire mixte du 22 décembre 1951, Thierry DEMEY cite les nombres suivants de fonctionnaires des administrations centrales : 28 184 en 1885, 50 000 en 1911 et 95 116 en 1950 (Bruxelles. Chronique d’une capitale en chantier, II, op. cit., p. 67). 33. Guido Jan BRAL, La Cité administrative de l'État, Bruxelles, Région de Bruxelles-Capitale, « Bruxelles, ville d'art et d'histoire », 2007, p. 8. 34. Centralisation et rationalisation ont conduit à la construction un peu partout en Belgique et à l’étranger de « cités administratives ». Elles se sont toutefois souvent cantonnées à des niveaux de pouvoir inférieurs (régional, provincial, communal) sans atteindre — à l’exception du cas de Brasilia, sur lequel on reviendra — l’ampleur de la Cité administrative de l’État de Bruxelles : généralement, il s’agissait d’un seul immeuble et non d’un agencement de plusieurs édifices. C’est ainsi qu’à peu près à la même époque, Liège (administration communale, 1967), Lille (administration municipale, 1958), Moscou (district fédéral central, 1963), Atlanta (État de Géorgie, 1966), Seinäjoki en Finlande (administration

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municipale, 1968) ou Bordeaux (administration municipale, 1974), par exemple, reçurent leur « cité admi nistrative » (voir la base de données internationales d’ouvrages d’art sur http://fr.structurae.de/structures). Plus récemment, on lisait dans Le Soir : « Rationaliser. Optimaliser. Centraliser. Lors de son discours d’investiture, le bourgmestre de La Louvière Jacques Gobert (PS) avait marqué son intention de rassembler sur une seule implantation l’ensemble des services administratifs louviérois. Neuf mois plus tard, la cité administrative de La Louvière prend forme » (Fabrizio SCHIAVETTO, « La cité administrative se dessine », Le Soir, 11 septembre 2007). Quant à l’ensemble EUR à Rome dont on peut se demander s’il ne représente pas un autre exemple de cité administrative de grande ampleur, il le devint par accident puisqu’il fut construit pour accueillir l’exposition universelle de 1942, qui n’eut jamais lieu en raison de la guerre et de la défaite de l’Italie fasciste — EUR, aussi appelé E42, est l’acronyme de Esposizione Universale Roma. Du style néo-classique typique des régimes totalitaires (voir Leonardo BENEVOLO, Histoire de l’architecture moderne, III. Les conflits et l’après-guerre, Paris, Dunod, « Espace & Architecture », 1979, p. 45-46), EUR est devenu un complexe administratif malgré lui, sans résulter du même processus réflexif (tant sur le plan de la rationalisation administrative que du fonctionnalisme architectural, voir infra) et bien avant que d’autres villes n’envisagent la construction de centres d’affaires excentrés comme la Défense à Paris ou les Docklands à Londres. 35. Thierry DEMEY, Bruxelles. Chronique d’une capitale en chantier, II, op. cit., p. 69. 36. Le manque de prise en compte du problème du relogement du millier d’habitants, la plupart indigents, qui vivaient encore dans les Bas-Fonds et une mauvaise coordination entre l’administration des Bâtiments et le bureau des architectes sont à l’origine du retard dans les expropriations et dans le début des travaux qui aurait dû avoir lieu deux ans plus tôt (Ibid., p. 86-88). La construction par le Foyer bruxellois du complexe d’appartements situé entre les rues de l’Ommegang et de la Blanchisserie ne

fut pas achevée à temps pour accueillir les expulsés. C’est toutefois dans cet ensemble que se recruteront les quelques habitants des Bas-Fonds qui participeront, cinq décennies plus tard, aux séances publiques organisées en vue de l’élaboration du schéma directeur « Botanique » (voir chapitre IV). 37. Ibid., p. 70. 38. Né en 1876, il décède en 1958. 39. Ibid., p. 83. 40. Le Soir du 19 mai 1956, cité in ibid., p. 86. 41. Il serait intéressant de faire un historique de la pratique des concours architecturaux en Belgique et à Bruxelles et des arguments mis en avant pour les promouvoir ou les décrier, jusqu’à leur timide réémergence aujourd’hui. 42. Cité in Thierry DEMEY, Bruxelles. Chronique d’une capitale en chantier, II, op. cit., p. 16. 43. Jacques ARON, Patrick BURNIAT et Pierre PUTTEMANS, Guide d’architecture moderne. Bruxelles et environs 1890-1990, Bruxelles, Didier Hatier, 1990, p. 132. 44. Guido Jan BRAL, La Cité administrative de l'État, op. cit., p. 12. 45. Ibid., p. 11. 46. Ibid., p. 15. 47. Id. 48. Jacques ARON et al., Guide d’architecture moderne, op. cit., p. 151. 49. France VANLAETHEM, « Modernisme » in Françoise AUBRY, Jos VANDENBREEDEN et France VANLAETHEM (s.l.d.), L'Architecture en Belgique. Art nouveau, art déco et modernisme, Bruxelles, Racine, 2006, p. 371. 50. Thierry DEMEY, Bruxelles. Chronique d’une capitale en chantier, II, op. cit., p. 85. 51. Ibid., p. 85-86. 52. L’URSS était considérée comme « un terrain d’expérimentation privilégié pour l’urbanisme vu le défi sans égal posé par la construction de l’homme nouveau et la ville socialiste » (France VANLAETHEM, « Modernisme », loc. cit., p. 383). Une importante consultation sur Moscou « ville verte » fut d’ailleurs lancée en 1930.

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53. Ibid., p. 382. 54. Le premier CIAM se tint en 1928 à La Sarraz, en Suisse, et le 2e à Francfort en 1929. 55. Au milieu des années 1920, la production de Stynen, jeune architecte brillant, était « assez éclectique » et son univers de référence « instable » (ibid., p. 368). 56. Victor Bourgeois est, avec Huib Hoste, l’un des deux Belges comptant parmi les architectes fondateurs des CIAM. 57. Avant que Brasilia ne soit construite pour devenir la nouvelle capitale du Brésil, un autre projet vit le jour au lendemain de la révolution brésilienne de Getulio Vargas de 1930, qui amena les artistes d’avant-garde, et singulièrement les architectes modernistes, à faire partie de l’élite dirigeante. Il s’agit du concours pour la construction du ministère de l’Éducation et de la Santé à Rio de Janeiro. Les meilleurs architectes modernistes participèrent à ce concours qui eut un grand retentissement. Lucio Costa et Oscar Niemeyer, qui furent plus tard les concepteurs de Brasilia, furent chargés de l’exécution du projet. En 1936, ils firent appel à Le Corbusier comme consultant. Le bâtiment fut terminé en 1946. « C’est la première réalisation d’un type d’édifice auquel Le Corbusier pensait depuis longtemps — le gratte-ciel cartésien avec fonction de direction, projeté sans succès pour Paris, Alger, Nemours, Buenos Aires — et où tous les points de son programme architectural sont rigoureusement appliqués […], d’abord dans ses aspects fonctionnels » (Leonardo BENEVOLO, Histoire de l’architecture moderne, III, op. cit., p. 353). Les architectes de la Cité administrative de Bruxelles ne purent pas ne pas prendre connaissance de cette réalisation. 58. Caroline BERCKMANS et Pierre BERNARD, Bruxelles ‘50 ‘60. Architecture moderne au temps de l’Expo 58, Bruxelles, Aparté, 2007, p. 19. 59. Albert BONTRIDDER, Léon Stynen, sa vie, son œuvre, Anvers, Comité Stynen, 1979, p. 177. 60. Communication personnelle. 61. Alors que le dialogue était difficile avec les autres architectes, Léon Stynen ne reçut pas la direction des

opérations, bien qu’il fût l’aîné du groupe et celui qui bénéficiât de la plus grande notoriété. Le Premier ministre Van Acker l’y incitait en privé, mais un tel mandat ne lui fut pas officiellement confié, en raison de la mise en minorité du gouvernement à ce moment. Stynen avait besoin de cette notification car, disait-il, « il n’est pas dans ma nature, et cela ne correspond pas à mes convictions, d’exercer une autorité qui n’a pas été définie dans le cadre précis d’un mandat en bonne et due forme » (Léon STYNEN cité in Albert BONTRIDDER, id.). 62. Thierry DEMEY, Bruxelles. Chronique d’une capitale en chantier, II, op. cit., p. 90. Il s’agit de la superficie sans les parkings et les commerces. Le schéma directeur « Botanique » (disponible sur http://www.cae-rac.be) offre des chiffres plus précis, bâtiment par bâtiment. Le total général de la Cité (sans la tour) est de 224 770 m2 (dont 129 674 m2 en sous-sol). 63. René Pechère (1908-2002), « notre Magritte des jardins », comme le titrait Guy DUPLAT dans La Libre Belgique du 13 février 2008, a réalisé, outre les jardins de l’Expo 58, tous les jardins qui bordent le boulevard (que l’on peut qualifier de « boulevard de la Belgique unitaire ») construit au-dessus de la jonction Nord-Midi : ceux du Mont des Arts, de la Cité administrative et du Jardin botanique. À propos des jardins de la Cité, auxquels il travailla à partir de 1956, il a écrit : « J’aurais aimé noyer ces bâtiments modernes dans un immense tapis de fleurs parsemé asymétriquement de nombreux carrés comme un tableau de Paul Klee. Ils auraient été reliés par une promenade dallée également asymétrique. J’ai fini par me ranger à la volonté unanime d’un projet rythmé. Le projet a dépendu du manque de terre à de nombreux endroits. Par exemple, les arbres n’ont pu être plantés que lorsque l’épaisseur en était suffisante. […] C’est donc un jardin dont la conception a dépendu plus d’une réalité technique à la cadence des poutrelles que d’une volonté psychologique » (René PECHÈRE, Jardins dessinés. Grammaire des jardins, Éditions de l’Atelier d’art urbain, 1987, cité in Parcs et jardins, au fil des saisons, Gembloux, Fédération wallonne horticole, hiver 2008, p. 65).

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64. Selon le même principe, et pour ne citer que quelques exemples bruxellois, une longue passerelle permettait de surplomber l’essentiel du site de l’Expo 58 et une circulation piétonne surélevée fut préconisée également dans le projet « Manhattan » d’aménagement du quartier Nord. 65. Comme dans le cas de la cité universitaire d’Essex en Angleterre ou du centre-ville de Louvain-la-Neuve. 66. Cité in France VANLAETHEM, « Modernisme», loc. cit., p. 383. 67. D’inspiration plus nettement moderniste, il faut citer, de la même époque, l’immeuble dit « le Tonneau » (19381940), avenue Général de Gaulle, des architectes Jean-Florian Collin et Stanislas Jasinski, déjà cité plus haut. Les immeubles mentionnés ici ont fait l’objet d’un regain d’intérêt ces dernières années et ont tous été classés par la Région de Bruxelles-Capitale. 68. Il est intéressant de mentionner que Victor Horta luimême projeta à la fin des années 1930 et avant 1947 (année de sa mort) un immeuble-tour pour ce site, ainsi que pour celui où se situe aujourd’hui la galerie Ravenstein. 69. Le rôle de Van Kuyck dans le comité des architectes de la Cité devint important après le départ de Léon Stynen en 1959 et le décès de Georges Ricquier en 1963 (ils ne furent ni l’un ni l’autre remplacés). En étroite collaboration avec Lambrichs, il se penche exclusivement sur la conception de la tour des Finances et mourra en 1975, alors que celle-ci atteignait le troisième étage (voir Guido Jan BRAL, La Cité administrative de l’État, op. cit., p. 12). 70. Caractéristique du Style international, cette technique de la façade-rideau, qui connut un développement remarquable à l’époque, fut utilisée intensivement partout ailleurs dans la Cité. Elle repose sur un déplacement vers l’intérieur du système porteur du bâtiment, constitué d’une ossature de béton et / ou d’acier. « Dans ces immeubles entièrement vitrés, la recherche architecturale de la façade se résume à un dessin rigoureux et rythmé distribuant, sur une surface quadrillée, fins châssis et panneaux opaques » (Caroline BERCKMANS et Pierre BERNARD, Bruxelles ‘50 ‘60, op. cit., p. 70).

71. Yves CANTRAINE, Het Rijksadministratief Centrum. Histoire(s) d’une utopie à vendre, film documentaire, Bruxelles, Les mots bleus, 2006, 94 min. 72. « La Cité administrative de l’État », Wonen-TA / BK, n°15-16, août 1975, p. 56-57. En 1982, les Archives d’architecture moderne (in ARAU, La Reconstruction de Bruxelles, Bruxelles, Archives d'architecture moderne, Bruxelles, 1982), présenteront, dans la même veine, un projet d’implantation d’équipements publics au boulevard Pacheco avec une meilleure perméabilité du site à partir du boulevard grâce à des escaliers monumentaux au droit de la colonne du Congrès (projet des architectes Birkiye, Biusieau et Neirinck). 73. Dans Le Soir des 16 et 17 juillet 1972. 74.Voir http://www.pttl.be, http://www.bna-bbot.be et http://www.6870.be. 75. Le site Internet www.breevast.be indique que « Breevast Belgium fait partie du groupe immobilier Breevast BV Constitué en 1963, Breevast BV est spécialisé dans la promotion, l’exécution et la gestion de projets d’immobilier de bureaux, commercial et résidentiel en Europe centrale et occidentale et en Amérique du Nord. Afin de répartir les risques, l’entreprise cherche à diversifier son portefeuille entre différents secteurs et pays. Son siège central est établi à Amsterdam. Breevast Belgium exerce les mêmes activités sur le territoire belge et accompagne également des projets initiés au grand-duché de Luxembourg. Son siège central se situe à Anvers, dans le bâtiment classé de l’architecte Léon Stynen », dont on se rappellera qu’il est aussi l’un des architectes de la Cité administrative. 76. Vincent CARTUYVELS et Jacques BORZYKOWSKI, La Cité dans tous ses états, film documentaire, Bruxelles, Centre vidéo de Bruxelles / Arcadia / RTBF, 2000, 30 min. 77. La Vente de patrimoine immobilier par la Régie des bâtiments, rapport de la Cour des comptes transmis à la Chambre des représentants, Bruxelles, 2006, p. 4. 78. Ibid., p. 5. 79. C’est vrai aussi pour les deux autres Régions, cf. les débats entourant la vente et la réaffectation de la

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tour des Finances de Liège (Roland PLANCHAR, « Liège s'émeut d'un “pataquès“ de Reynders », La Libre Belgique, 11 avril 2008). 80. Alain BOURDIN, Marie-Pierre LEFEUVRE et Patrice MELÉ (s.l.d.), Les Règles du jeu urbain. Entre droit et confiance, Paris, Descartes & Cie, 2006. 81. Les différents niveaux planologiques dont il est question à partir d’ici seront explicités dans le chapitre suivant. La Ville avait déjà placé la Cité administrative en « zone de développement » dans son plan communal de développement. Celui-ci prévoyait de construire du logement à front du boulevard Pacheco, de rétablir une liaison aisée entre le haut et le bas de la ville et d’étudier la faisabilité de la reconversion partielle de la Cité en logements. 82. Le Brusselse Raad voor het leefmilieu (BRAL), qui jouera plus tard un rôle important dans le processus d’élaboration du schéma directeur (voir infra), s’était fait excuser à cette première réunion. 83. On ne trouve pas de justification de cette exclusion dans les attendus du PRAS. On est dès lors en droit de se demander si elle ne résulte pas de pressions de l’État fédéral soucieux de ne pas mettre en péril son opération de sale and lease back par de longues procédures administratives lors de l’attribution du permis de rénovation (voir infra). 84. PRAS, « Dispositions relatives à l’affectation du sol », 2001, p. 42. Voir carte au chapitre II. 85. Id. 86. Cette décision est prise alors qu’une étude est en cours en vue de la « requalification du Jardin botanique » dans le cadre de l’accord de coopération entre l’État fédéral et la Région de Bruxelles-Capitale (Initiative IX. 7 de l'accord Beliris). 87. Cette zone levier en forme de fer à cheval (voir carte au chapitre II) inclut aussi la place Rogier et redescend vers la place De Brouckère en reprenant la rue Neuve et le boulevard Adolphe Max. Voir la carte n° 2 du PRD et le point 1.3. du PRD, Conditions transversales de mise en œuvre du projet de ville, 2002, p. 3-4. 88. COOPARCH-RU, PPAS 99-03 « Pacheco », Dossier

de base, Les options d’aménagement, 23 septembre 2002, p. 2. Étude préalable à l’élaboration du PPAS. 89. Ce patrimoine, en particulier la promenade et les luminaires, fut mis en évidence pour la première fois par le film Monsieur (Films de l’étang, Belgique / France, 1990, 73 min) réalisé par Jean-Philippe Toussaint d’après son roman éponyme (Paris, Minuit, 1986). 90. COOPARCH-RU, PPAS 99-03 « Pacheco », Dossier de base, op. cit., p. 3. 91. Ibid., p. 5. 92. Ibid., p. 4. Ces idées avaient été notamment développées par des projets d’étudiants en architecture du professeur Pieter T’Jonck (université de Gand), montrés et commentés lors d’un débat organisé par Marie-Laure Roggemans dans le cadre de « Bruxelles 2000 ». 93. La Ville demande toutefois que le cahier des charges de la vente impose le recours à un ou plusieurs concours internationaux d’architecture pour garantir la qualité architecturale des projets. Cette demande ne sera pas suivie d’effet. 94. COOPARCH-RU, PPAS 99-03 « Pacheco », Dossier de base, op. cit., p. 7. 95. C’est ainsi qu’on apprend que le bail accordé à City Parking pour l’exploitation des parkings arrive à échéance en 2012 et celui pour la station-service en 2017. 96. Seule une surcharge limitée peut être envisagée le long du boulevard Pacheco et le renouvellement de la chape d’étanchéité doit être possible en toute circonstance. 97. ALTIPLAN, Rapport intermédiaire du 31 mars 2003, p. 35. 98. ALTIPLAN, Rapport final du 12 décembre 2003, p. 8. 99. D’après le rapport, les traversées est-ouest devraient se faire, à l’aide notamment d’escaliers, au droit de la rue de l’Association, de la rue Vésale (au travers du socle du bâtiment F) et de la colonne du Congrès. 100. ALTIPLAN, Rapport final, op. cit., p. 11. 101. ALTIPLAN, Note de synthèse du rapport final du 12 décembre 2003, p. 4. 102. La procédure de délivrance du permis fut particulièrement rapide grâce au fait que la demande fut

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introduite avant l’ordonnance du 19 février 2004 imposant une étude d’incidence pour des modifications telles que celles proposées pour la tour des Finances (cette ordonnance transposait, avec retard, dans le champ d’application spécifique de l’ordonnance organique de la planification et de l’urbanisme, certains éléments spécifiques non encore transposés de la directive 97/11 du 3 mars 1997, en même temps qu’elle transposait la nouvelle directive 2001/42 relative aux incidences de certains plans et programmes). La remarquable chapelle de Stéphane Jasinski (voir photos dans Guido Jan BRAL, La Cité administrative, op. cit.) fut, quant à elle, démontée. Sera-t-elle reconstruite un jour ? 103. Alors que le bâtiment est remis, comme prévu, en mai 2008 à l’État fédéral en vertu de l’accord de sale and lease back, la réinstallation du ministère des Finances dans les lieux est reportée de plusieurs mois en raison d’un recours relatif à l’attribution du mobilier de bureau. Pendant ce temps, l’État belge paie le loyer de la tour vide. La gabegie n’est décidément pas terminée. 104. La première action marquante fut sans conteste l’occupation en janvier 1995 de l’hôtel Central à l’abandon en face de la Bourse, au centre de Bruxelles, une action menée à l’initiative de la fondation Pied-de-biche / stichting Open Deur avec le soutien du Beurschouwburg situé face à l’hôtel abandonné et pâtissant de la décrépitude du centre-ville. D’autres actions analogues furent menées ensuite comme l’occupation de la gare du quartier Léopold par le collectif éphémère BruXXel, créé en octobre 2001 à l’initiative du cinéma Nova (http://www.novacinema.com) et de City Mine(d) (http://www.city mined.org), à l’occasion de la présidence belge de l’UE et à l’approche du sommet de Laeken, ou encore l’occupation de divers immeubles visés par des projets immobiliers de prestige (Heron City, hôtel Tagawa, quartier Midi…) dans un contexte de crise du logement. Comme le notent Groth et Corijn, il ne faut pas voir dans ces expériences de simples exemples de planification « bottom-up » (ou « grass-roots ») vs « top-down » car ces acteurs informels ne luttent pas pour imposer un plan

alternatif mais veulent seulement un autre type de débat public. Cette opposition maintient, en effet, une vision verticale selon laquelle le « top » devrait savoir ce qu’il veut et avoir un agenda clair. Voir Jacqueline GROTH et Éric CORIJN, « Reclaiming Urbanity: Indeterminate Spaces, Informal Actors and Urban Agenda Setting. A Case Study in Helsinki, Brussels and Berlin », Urban Studies, vol. XLII, n° 3, p. 511-534. 105. L’objectif de ce collectif est de « promouvoir le débat autour de l’architecture et l’urbanisme à Bruxelles, revoir les procédures, réfléchir les nouvelles formes de participation, favoriser la qualité architecturale, et revaloriser le patrimoine d’après-guerre » (http://www.disturb.be, site consulté le 16 avril 2008). 106. L’ensemble des participants à ce débat furent : Willem Draps (secrétaire d’État à l’Aménagement du territoire), Henri Simons (premier échevin de la Ville de Bruxelles), François Thiry (rédacteur en chef d’A+), Christian Lasserre (économiste, ULB), Benoit Moritz (urbaniste, auteur du masterplan du quartier européen, assistant à l’ISACF – La Cambre), Gwenaël Breës (cinéma Nova, PleinOPENair, milieu associatif), Xaveer De Geyter (architecte-urbaniste), Thierry Decuypere (architecte, assistant à l’ISACF – La Cambre), Éric Corijn (sociologue, VUB), Chantal Dassonville (architecte, Communauté française) et Marie Demanet (Délégation au développement du Pentagone). Les titres indiqués sont ceux repris du site Internet de Disturb. 107. Le bureau V+ (« Vers plus de bien-être », en référence au slogan qui accompagnait les travaux de la jonction Nord-Midi dans les années 1950), créé en 1998, associe trois jeunes architectes : Thierry Decuypere, Jörn Aram Bihain et Shin Hagiwara. Ceux-ci considèrent l’architecture comme « avant tout un engagement politique, un acte culturel, une poésie du centimètre, une revendication sociale, une préoccupation écologique, un étonnement philosophique, un désir d’espace, une source de rêve… » (http://www.vplus.org, consulté le 4 mai 2008). V+ a réalisé, dans le milieu associatif et culturel, diverses interventions temporaires et a construit

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en 2008 le cinéma Sauvenière à Liège et le « Pavillon du bonheur » à l’occasion du cinquantième anniversaire de l’Expo 58. 108. Gwenaël Breës est l’un des piliers du cinéma Nova, du PleinOPENAir (festival de cinéma d’été en plein air) et du comité Midi. 109. « Map en référence à la carte, résultat graphique synthétique ambitionné à l’origine du projet mais aussi en référence au projet barcelonais MAPAS ayant inspiré la méthodologie de travail du week-end [Mapas : réflexions autour des enjeux liés à la construction du Forum 2004 de la culture à Barcelone]. RAC sont les initiales pour Rijks Administratief Centrum » (http://www.map rac.org). 110. Id. 111. Une coalition PS-CDH-Écolo remplacera le gouvernement MR-PS sortant. Plusieurs membres actifs de Disturb ou proches du collectif assumeront des responsabilités dans différents cabinets ministériels socialistes et écologistes. Cela peut expliquer en partie la présence, au sein du gouvernement, de certaines thématiques issues du MapRAC. 112. On peut aussi citer la conférence du sociologue et urbaniste François Ascher organisée le 17 novembre 2005 dans le grand restaurant de la CAÉ à l’initiative de la Ville de Bruxelles et de l’Institut d’urbanisme de l’ULB ou encore, du 11 au 13 mai 2006, le « Festival de la ville » organisé, également dans le grand restaurant, par la Politique des grandes villes (gouvernement fédéral), ainsi que la fête de clôture de la Zinneke Parade, dans les jardins Pechère. Ces événements furent sans doute les dernières activités publiques organisées sur le site avant longtemps. 113. Voir http://2004.pleinopenair.org. 114. C’est à la même époque qu’est abandonné un premier PPAS élaboré par la Ville de Bruxelles pour le site de Tour et Taxis. 115. Peter SCHOLLIERS, « Consommation de classe, consommation de masse : l’auto en Belgique depuis 1900 », Les Cahiers de la Fonderie, n° 13, p. 2-10.

116. À l’exception de la tour des Finances bientôt réinvestie par le ministère du même nom, après rachat et rénovation du bâtiment par le privé (opération de sale and lease back). 117. Michel HUBERT, « L’Expo 58 et le “tout à l’automobile“. Quel avenir pour les grandes infrastructures routières urbaines à Bruxelles ? », Brussels Studies, n° 22, 20 octobre 2008, p. 1-17 (www.brusselsstudies.be). 118. Les multiples ventes de biens publics par l’État fédéral qui se succéderont à partir de 2001 ne manqueront pas de choquer et de poser question par l’absence de prise en compte de leurs conséquences à long terme, tant sur le plan urbanistique (absence totale de concertation avec les nouveaux pouvoirs responsables) que sur le plan de l’efficacité économique pour l’État fédéral (amené à devenir locataire à prix fort de certains biens à peine vendus). 119. Le bureau MSA a reçu la mission d’élaborer le schéma directeur « Botanique » (voir http://www.caerac.be) suite à un marché public européen dans lequel plusieurs bureaux d’études renommés ont concouru (voir chapitre II). La collaboration de MSA avec les Ateliers Lion (http://www.atelierslion.com), ainsi qu’avec d’autres partenaires associés, a permis de composer une équipe multidisciplinaire dont la qualité et la méthodologie ont emporté l’adhésion du maître d’ouvrage, la Région de Bruxelles-Capitale. 120. Inter-Environnement Bruxelles (IEB), le pendant francophone du BRAL, qui aurait pu être mobilisé dans le processus d’élaboration du schéma directeur « Botanique », se devait de laisser le champ libre au BRAL en raison d’un partage du terrain entre ces deux organisations, IEB ayant été chargé par le pouvoir politique de l’animation de la participation autour d’autres schémas directeurs (« gare de l’Ouest », « quartier européen »…). Quant aux acteurs « informels » actifs en 2003-2004, il est vrai que, compte tenu du caractère relativement éphémère de leur mode d’action, ils ont délaissé la Cité administrative pour d’autres enjeux : Micronomics pour Citymin(e)d, quartier Midi pour Gwenaël Brees.

Chapitre II Le schéma directeur, un nouvel instrument régional d’action publique Des principes généraux à leur première mise en œuvre Olivier Paye

Les zones leviers sont un instrument nouveau qu’il faudra mettre à l’épreuve d’essai 1.

La présente contribution porte sur la période de mise en place du processus d’élaboration du schéma directeur (SD) pour la Cité administrative de l’État (CAÉ). Cette période s’étend grosso modo de la mi-2004 à la fin 2005. Elle débute, suite aux élections régionales de juin 2004, par l’arrivée d’un nouveau gouvernement régional et d’un nouveau ministre-président. C’est ce dernier qui fera prendre à l’histoire récente du site une tournure relativement orginale en proposant de recourir, pour cadrer son redéveloppement, à un « nouvel » instrument d’action publique : le schéma directeur. Après avoir présenté cette démarche et le contexte politique dans lequel elle intervient, nous nous attacherons à saisir les caractéristiques générales qu’est censé revêtir un SD, en tant qu’instrument supplémentaire d’action publique dans le domaine de l’aménagement du territoire en Région bruxelloise. Nous exposerons ensuite la place conférée à la CAÉ dans les différents plans régionaux et communaux existants au moment du lancement du processus d’élaboration d’un SD à son propos, ainsi que les mobilisations sociales dont elle faisait alors l’objet. Nous disséquerons pour suivre les dispositions de la procédure mise en place par le gouvernement régional pour sélectionner le bureau d’études chargé d’élaborer ce schéma. Enfin, nous commenterons les conséquences du choix du bureau retenu et évoquerons la façon dont celui-ci a affiné la méthode de travail proposée dans son offre. Tester l’instrument et associer les habitants : une double initiative du gouvernement Picqué III Juillet 2004, un nouveau gouvernement régional se constitue sous la présidence de Charles Picqué (PS), qui avait déjà été le premier ministre-président de la Région de Bruxelles-Capitale de 1989 à 1999. Le nouvel exécutif s’appuie sur une majorité parlementaire dont ont été

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évincés les libéraux francophones (Mouvement réformateur, MR, formation fondée à partir du Parti réformateur libéral et du Front démocratique des francophones), composante principale de la majorité précédente, alors que les élus du Centre démocrate humaniste (CDH, anciennement Parti social-chrétien) et d’Écolo participent cette fois à la majorité avec les représentants socialistes. Côté néerlandophone, la majorité reste inchangée, chacun des trois partis traditionnels (libéral, social-chrétien et socialiste) comptant un membre au sein du nouvel exécutif régional. Charles Picqué reprend dans ses attributions la charge de l’aménagement du territoire, précédemment exercée par le secrétaire d’État Willem Draps (MR). Très rapidement, il apparaît que les démarches entreprises par Willem Draps en vue de définir de nouveaux principes de développement pour la CAÉ (voir chapitre premier) ne vont pas être poursuivies. En premier lieu en raison du fait qu’elles ne bénéficiaient pas suffisamment du soutien des autorités de la Ville de Bruxelles 2, sur le territoire de laquelle se situe la CAÉ et dont dépendent donc tant l’élaboration des plans particuliers d’affectation du sol (PPAS, voir Encadré n° 1) que l’octroi des permis d’urbanisme (voir Encadré n° 2). À la suite des élections communales d’octobre 2000, la Ville était, il est vrai, gérée par un collège placé sous la direction du bourgmestre Freddy Thielemans (PS), avec Henri Simons (Écolo) comme premier échevin, également en charge de l’urbanisme comme dans la majorité précédente. Le nouveau collège s’appuyait ainsi sur une majorité qui, comme celle qui sera constituée au niveau régional à l’été 2004, exclut les réformateurs du MR tout en incluant, côté francophone, les élus socialistes (groupe le plus important au sein de la majorité communale), les démocrates humanistes et les écologistes. Fin 2004, le ministre Picqué va prendre une double initiative pour stimuler le redéveloppement de la Cité administrative, mais aussi d’un certain nombre d’autres sites considérés comme d’intérêt régional 3 tels que Tour et Taxis, le quartier de la gare du Midi, celui de la gare de l’Ouest à Molenbeek ou encore de la Toison d’Or à Ixelles. D’une part, il va décider de recourir à l’élaboration préalable d’un « schéma directeur ». Même si la notion de schéma directeur a déjà été utilisée antérieurement dans le domaine de l’action publique régionale en matière d’aménagement du territoire (voir plus loin), le plan régional de développement (PRD) de 2002 4 en use pour désigner un outil de planification publique propre aux sites d’intérêt régional intégrés dans des « zones leviers » (ZL). Cette dernière notion, également introduite par le PRD de 2002, désigne des périmètres comprenant un ou plusieurs sites d’intérêt régional qui nécessitent des efforts particuliers pour favoriser leur (re)développement 5. Quatorze zones leviers 6 ont été ainsi retenues dans le PRD, dont la ZL n° 6 « Botanique » dans laquelle se situe la CAÉ (voir Fig. 1). Le premier avis de marché en vue de sélectionner

Le schéma di recteur , un nouvel instrument régional d’action publique

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un auteur de projet pour élaborer un schéma directeur à leur sujet concerne la ZL n° 5 « Tour et Taxis » 7. Celui relatif à la ZL n° 6 « Botanique » sera publié en juin 2005 8. Il sera suivi par d’autres appels semblables 9.

1. PRD, PRAS, COBAT & co. Quelques éléments pour se retrouver dans la jungle des acronymes Créée en 1989, la Région de Bruxelles-Capitale (RBC) se voit dotée, comme les autres Régions belges, des compétences étatiques en matière d’urbanisme et d’aménagement de son territoire. Elle hérite ainsi de l’ensemble des instruments d’action publique établis en la matière par l’État unitaire, principalement dans la loi organique de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme du 29 mars 1962. Progressivement, la RBC va néanmoins se construire son propre arsenal réglementaire et planologique au travers d’une série de nouveaux supports, souvent dénommés par leur acronyme : le PRD (plan régional de développement) dont la première version date de 1995 et la seconde de 2002, le PRAS (plan régional d’affectation du sol) adopté en 2001 10 et le RRU (règlement régional d’urbanisme) dont la version la plus récente date de 2006 11. Ces outils régionaux ont chacun leur « équivalent » au niveau communal 12 : le PCD (plan communal de développement), le PPAS (plan particulier d’affectation du sol) et le RCU (règlement communal d’urbanisme). Le cadre juridique qui chapeaute l’ensemble de ces instruments et en établit la portée et les relations est le COBAT (code bruxellois de l’aménagement du territoire) 13. Ce dernier a remplacé en 2004 l’ancienne OOPU (ordonnance organique de planification urbaine) qui avait été adoptée dès 1991 14. Lorsqu’il fut promulgué pour la première fois, en 1995, le PRD contenait certaines dispositions de portée explicitement réglementaire. À la suite de la création du PRAS en 2001, le PRD actuel — adopté en 2002 — se veut de portée seulement indicative. Néanmoins, il se situe à un échelon supérieur à celui du PRAS. Selon le COBAT, en effet, si le PRAS revêt bien une portée réglementaire, il doit néanmoins « s’inscrire dans les orientations » du PRD 15. Le COBAT opère entre les quatre principaux instruments juridiques d’aménagement du territoire en RBC une double division des rôles que l’on peut schématiser comme suit : 1° Au PRD, l’indication des priorités du développement régional — dont le contenu ne se réduit pas au simple aménagement du territoire — et la sélection de ZIP (zones d’intervention prioritaire) 16 établies en fonction de ces priorités et sur lesquelles l’intervention publique dans ses différentes dimensions est appelée à se concentrer. Au PRAS, le zonage fonctionnel (par superficie d’emprise au sol des différentes « fonctions » urbaines) et protectionnel (exemple : les ZICHEE, zones d’intérêt culturel, historique, esthétique ou d’embellissement) et les prescriptions qui s’y rapportent. Qu’elles soient graphiques ou littéraires, ces prescriptions peuvent revêtir un aspect programmatique, comme dans le cas des ZIR (zones d’intérêt régional) ou des ZIRAD (ZIR à aménagement différé) 17. Cet aspect programmatique réside dans l’obligation juridique qu’ont les pouvoirs publics de n’autoriser des interventions urbanistiques que si elles sont conformes à une situation souhaitée, distincte de la situation de fait existante au moment de l’élaboration du PRAS. 2° Au niveau régional, les orientations de portée générale, qu’elles soient indicatives (PRD) ou réglementaires (PRAS). Au niveau communal, la précision de ces orientations, tant au plan « politique » (PCD) que « juridique » (PPAS), même si dans certaines circonstances exceptionnelles les dispositions des PPAS peuvent déroger aux dispositions du PRAS. Il découle de ces considérations qu’un même site peut relever de plusieurs zonages et des prescriptions et programmes qui s’y rapportent, établis dans le PRD, le PRAS, un PCD et, le cas échéant, un PPAS.

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D’autre part, le ministre-président accepte une proposition soumise par le Brusselse Raad voor het leefmilieu (BRAL) et décide de conventionner cette association pour l’année 2005, ainsi que son alter ego francophone, Inter-Environnement Bruxelles (IEB), pour mener des activités en vue de « faciliter la concertation entre les habitants et le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale dans le cadre de l’élaboration de schémas directeurs de zones d’intérêt régional ou de zones Leviers 18 ». La convention sera reconduite pour l’année 2006 19. C’est le BRAL qui reçoit la mission pour la CAÉ et pour Tour et Taxis, site géographiquement proche de celui de la CAÉ 20. La double démarche à laquelle a recours le ministre Picqué pour définir de nouveaux projets de développement au bénéfice de certaines zones d’intérêt régional (ZIR), dont la ZIR n° 11 « Cité administrative », cadre bien avec le « projet de ville » tel qu’il a été formalisé dans le PRD de 2002. Adopté par l’exécutif régional précédent, le PRD n’a pas été adapté par le nouvel exécutif, ce qui en souligne le caractère relativement consensuel. D’une part, le PRD stipule : « Certaines zones leviers qui conjuguent de fortes possibilités d’attraction résidentielle avec d’autres dimensions du développement futur de la Région retiennent l’attention spécifique du gouvernement. Soit que leur potentiel résidentiel risquant d’être écorné par d’autres fonctions, il conviendrait par conséquent de le protéger ; soit que ce potentiel gagnerait à être valorisé, ce qui renforcerait les autres vecteurs de développement et démultiplierait l’attrait global de la zone. Le schéma directeur servira d’outil de planification de ces zones 21 .» De l’autre, il indique : « La participation active des habitants est un principe essentiel de la démarche intégrée de développement local. Il s’agit bien de l’encourager afin que les habitants deviennent de véritables acteurs du développement urbain. La Région et particulièrement les pouvoirs locaux veilleront à les associer à la mise en œuvre du projet 22 ». L’innovation du ministre Picqué tient alors dans l’insertion de l’impératif de « participation des habitants » au sein de ce « nouvel » instrument de développement urbain que constitue le schéma directeur des zones leviers. Une telle jonction, en effet, ne figurait pas, ou en tout cas pas de façon explicite, dans le PRD. En revanche, elle était bien présente dans l’accord de gouvernement de juillet 2004 qui fondait la nouvelle majorité régionale. Dans la section intitulée « Investir les espaces inoccupés », cet accord affirme ainsi : « Les affectations futures de ces sites doivent être définies préalablement aux plans d’aménagement et au regard des besoins du quartier dans sa globalité. Un schéma directeur fixera le cadre du développement des ZIR en prévoyant un programme des opérations à mener, une évaluation des instruments urbanistiques existants ou à mettre en œuvre, un timing des opérations, ainsi qu’une évaluation financière des

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projets à réaliser et la définition de leur mode de financement. […] Sa procédure d’élaboration devra être précisée. Il conviendra d’associer étroitement les communes et de se concerter parallèlement avec les représentants des acteurs socio-économiques. [D’autre part], afin de permettre aux habitants d’appréhender le projet et de contribuer au processus de développement de leur quartier, il est important que la procédure d’élaboration comprenne également une phase participative de consultation de la population. Cela doit se faire au moment de l’élaboration du schéma directeur 23. » On retrouve également cette articulation dans les considérants des arrêtés du gouvernement régional par lesquels celui-ci a conventionné le BRAL et IEB pour organiser la concertation avec les habitants au sujet des schémas directeurs à élaborer concernant certaines zones leviers. Il y est, en effet, affirmé que « le gouvernement souhaite assurer un développement global et cohérent des ZIR et des ZL principalement par le biais de l’élaboration de SD », en même temps qu’il « souhaite placer la participation des habitants au centre des politiques d’aménagement du territoire ». En conséquence, le gouvernement régional trouve « important que la procédure d’élaboration des SD comprenne une phase participative de consultation de la population, afin de permettre aux habitants d’appréhender le projet et de contribuer au processus de développement de leur quartier » 24. On remarquera déjà au passage le glissement sémantique opéré entre « concertation » et « consultation ». Si le gouvernement de la RBC a choisi la Cité administrative, avec Tour et Taxis, pour étrenner le schéma directeur, c’est vraisemblablement, entre autres raisons, parce qu’il estimait que le test avait de grandes chances de se révéler concluant et qu’il pourrait alors servir d’exemple pour d’autres sites d’intérêt régional. Ce pari pouvait se fonder sur le fait que, dans les deux cas, les deux exécutifs concernés, régional et communal, reposaient sur une majorité semblable (une coalition socialiste, écologiste et sociale-chrétienne), et plus encore dans les dossiers urbanistiques puisque les responsables principaux, compétents dans cette sphère d’intervention publique, étaient socialistes — le ministre-président Picqué à la Région 25 et le bourgmestre Thielemans à Bruxelles-Ville — et Écolo — l’échevin communal de l’urbanisme Simons 26. Il semble qu’il existait, en outre, de bonnes relations, tant du point de vue des rapports humains que sur les questions de fond, entre les élus concernés, mais aussi et peut-être surtout entre les conseillers qui, au sein de chacun des trois cabinets, ont été les moteurs du dossier : Ariane Herman 27 du cabinet Picqué, à la manœuvre générale, Dan Sanders du cabinet Thielemans et Philippe Itschert du cabinet Simons 28. Témoignage et concrétisation de ce climat institutionnel et relationnel favorable, la conférence de presse commune tenue par le ministre-président et l’échevin de l’urbanisme de

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Bruxelles-Ville le 27 juin 2005, soit quelques jours après le lancement par la Région des appels d’offre restreints pour l’élaboration des schémas directeurs « Tour et Taxis » et « Botanique», qui sont annoncés à cette occasion. On y évoque également la création au sein de l’AATL (administration de l’Aménagement du territoire et du Logement) d’une nouvelle cellule « ZIR » chargée de l’encadrement administratif des processus d’élaboration des schémas directeurs qui devraient être lancés au fur et à mesure pour les quatorze ZIR établies par le PRAS adopté en 2001 29. L’accent est mis par le ministre-président sur la « nouvelle méthode » qui devrait être utilisée pour réaliser le redéploiement souhaité des sites en question, méthode dont l’originalité résiderait dans une « phase participative » préalable aux décisions politiques, plus précisément dans la « concertation avec tous les acteurs liés de près ou de loin au site, autorités politiques, propriétaires, voisins, forces économiques et sociales avant de décider des normes réglementaires 30 ». Mais quel est donc cet instrument « nouveau » d’action publique régionale par lequel les responsables régionaux et de la Ville de Bruxelles entendent donner une « deuxième vie » à la CAÉ ? Quelles sont ses spécificités ? Qu’est-il censé apporter de plus que les instruments déjà existants ? C’est ce dont nous allons traiter au point qui suit, consacré à la présentation des caractéristiques que revêt un schéma directeur « sur le papier ». Nous tenterons essentiellement de dégager des réponses au double questionnement suivant. D’abord, quelle est la part que les options de développement retenues dans un schéma directeur doivent à des orientations qui sont imposées a priori et quelle est la part qu’elles doivent à des processus de délibération collective dont l’issue est ouverte ? Ensuite, quelle est la nature de ces processus de délibération collective, et existe-t-il des différences selon les catégories d’acteurs appelés à y être associés ? Le schéma directeur, un instrument d’action publique pour les zones leviers Selon le PRD de 2002, le schéma directeur est « l’instrument de base qui organise la ZL 31 ». Avant même de se demander ce qu’est un schéma directeur, il faut donc chercher à savoir en quoi consiste une zone levier. Qu’est-ce qu’une zone levier ? Désignant une catégorie particulière de zone d’intervention prioritaire (voir Encadré n° 1), le concept de zone levier renvoie, d’après le PRD de 2002, « à la nécessité de mieux organiser

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l’intervention régionale et de mieux coordonner les interventions d’autres acteurs sur des espaces urbains qui, soit présentent une opportunité majeure pour le développement régional, soit nécessitent un effort — ponctuel ou durable — pour les tirer d’une situation jugée problématique 32 ». Les ZL doivent permettre en particulier de promouvoir « l’attractivité résidentielle » de la Région. Ce principe figure dans la priorité 1 du PRD : « Renforcer l’attractivité résidentielle et favoriser l’équilibre social en améliorant la qualité de l’environnement urbain, au travers d’une politique intégrée et ambitieuse notamment en matière de rénovation urbaine, d’espaces publics, d’équipements collectifs, de propreté et de patrimoine ». Quatorze zones leviers ont été retenues dans le PRD. Leur sélection a été effectuée après une étude fouillée des sites potentiels, qui a procédé en trois phases, usant à chaque fois d’une grille multi-critères spécifique 33. Au final, « [l]es critères permettant de délimiter les zones leviers cités de manière exhaustive et non cumulative sont les suivants : — espace dont le développement nécessite l’intervention de deux ou plusieurs Communes (PPAS) ; — existence d’un projet d’importance supra-local (ou dont les conditions de succès dépendent de l’intervention d’autres Communes ou de la Région) ; — persistance d’une friche urbaine majeure ou d’un problème récurrent d’aménagement ou de développement ; — existence d’une ZIR ou d’une ZIRAD fixée dans le PRAS ; — nécessité d’organiser le développement de l’espace situé aux abords d’un nœud de communication ; — nécessité de coordonner des interventions issues de différents programmes (revitalisation, réaménagement d’un axe structurant, etc.) 34 ». On le voit, la présence d’une zone d’intérêt régional (ZIR) ou d’une zone d’intérêt régional à aménagement différé (ZIRAD) au plan régional d’aménagement du sol (PRAS) n’a été considérée ni comme un élément nécessaire ni comme un élément suffisant 35. Par ailleurs, les zones leviers retenues au plan régional de développement de 2002 et qui intègrent une ZIR ou une ZIRAD recouvrent le plus souvent des périmètres bien plus larges que lesdites ZIR ou ZIRAD. C’est le cas, on le verra, pour la ZL n° 6 qui abrite la Cité administrative. C’est « que les périmètres des ZL ont été tracés sur le projet de plan [régional de développement] en tenant compte du fait qu’il fallait prendre en compte certains éléments et une zone d’influence de ces éléments, selon les conclusions de l’étude préalable. […] [De toute façon,] ces périmètres peuvent être précisés lors de l’élaboration détaillée du contenu des SD 36 ». Ceci s’explique dès lors que « [l’]instrument de base qui organise la zone levier est le schéma

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directeur. Il trace le contour précis de la zone et détermine les principales options d’intervention qui y seront développées, ainsi que les moyens requis 37 ». Qu’est-ce qu’un schéma directeur ? « [L]’objet […] du SD est de déterminer les principales options d’intervention qui seront développées dans la ZL ainsi que les moyens requis 38. » Après avoir rapidement évoqué les utilisations passées auxquelles la notion de schéma directeur pouvait faire référence, nous présenterons les trois caractéristiques majeures qu’un tel schéma est censé revêtir par rapport aux autres instruments d’action publique dans le domaine de l’aménagement du territoire en Région bruxelloise. À savoir : traduire de façon plus opérationnelle et plus intégrée les orientations de développement d’un site ; permettre une meilleure exploitation des instruments juridiques existants ; (se) fonder (sur) la construction d’un large consensus autour du programme de développement à élaborer. Une appellation préexistante pour un instrument relativement neuf Le schéma directeur fait partie des « outils actuels de planification » visés dans la priorité 5 du PRD qui s’intitule : « Mettre en œuvre une politique efficace de l’aménagement du territoire fondée sur une planification en matière d’affectation du sol qui s’inscrit dans les orientations du PRD, des réglementations adaptées en matière d’urbanisme et mettre en place des instruments efficaces de politique foncière. » La systématisation recommandée de son usage pour les périmètres urbains assimilés à des zones leviers participe de la volonté des rédacteurs du PRD de produire une politique d’aménagement du territoire plus efficace. Souvent présentée comme une « méthode nouvelle » (rappelons-nous les propos du ministre-président tenus lors de la conférence de presse Ville-Région du 25 juin 2005), l’appellation « schéma directeur » que consacre le PRD en 2002 avait déjà cours dans le domaine urbanistique à l’étranger — en particulier en France —, en Belgique et en Région bruxelloise 39. Ainsi, dans le cadre de la politique de revitalisation urbaine menée par les pouvoirs publics bruxellois depuis les années 1990, l’appellation « schéma directeur » sert à désigner l’un des documents principaux que doit comporter tout « programme de revitalisation » à réaliser dans le cadre d’un « contrat de quartier » 40. Dans ce document, partie du « dossier de base », se trouvent formalisées et « échéancées » toutes les opérations « socio-urbaines » qui seront menées dans un délai de quatre ans dans un quartier « fragilisé » préalablement retenu par

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l’exécutif régional, sur proposition d’une commune, pour pouvoir bénéficier de subsides publics, régionaux et communaux. Force est pourtant de constater qu’on parle plus souvent du « programme » que du « schéma directeur » quand on évoque l’instrument de cadrage des opérations à entreprendre dans une zone relevant d’un contrat de quartier. De fait, aux dires mêmes des rédacteurs de l’arrêté établissant le PRD, l’appellation « schéma directeur » puise plus directement son inspiration d’expériences antérieures n’ayant pas pour cadre le dispositif « contrat de quartier ». Sont expressément cités « le SD de la zone Canal, le SD de l’espace Bruxelles-Europe, le SD des abords de la gare du Midi 41 », soit trois expériences de développement portant sur des sites qui ont été retenus comme zones leviers par le PRD. Toutefois, au-delà de ce qui peut distinguer les usages préexistants des schémas directeurs dans le cadre des contrats de quartier et en dehors de ceux-ci, il semble qu’ils partageaient une commune vocation à incarner un « programme de développement » en lien avec une zone déterminée. La Commission régionale de développement (CRD) avait d’ailleurs suggéré de retenir l’appellation « programme de développement » plutôt que celle de SD pour dénommer cet instrument propre au développement des zones leviers. Et si les auteurs de l’arrêté PRD n’ont pas suivi cette suggestion, c’est pour la seule raison que « l’appellation proposée par la Commission pourrait laisser penser que toutes les ZL sont des zones en retard de développement, ce qui n’est pas le cas 42 ». Une conception plus intégrée et plus opérationnelle du développement d’un site Appréhender le schéma directeur au sens du PRD, comme un programme de développement, paraît constituer une bonne entrée pour en saisir l’une des vocations spécifiques. Il s’agit d’un programme et pas simplement d’un plan, d’un programme de développement et pas simplement d’affectation (fonctionnelle). Il est ainsi suggéré de prendre en compte, de manière plus large et plus intégrée, les différentes dimensions de l’organisation et de l’animation sociales qui sont souhaitées dans un périmètre, souhaits qu’il s’agit de traduire de façon précise dans un « plan d’actions » établi à la fois dans l’espace et dans le temps. Porteur d’une stratégie, à la fois globale et détaillée, de développement socio-urbanistique pour une zone, le SD tel que conçu dans le PRD se veut plus « dynamique 43 » que les instruments existants, renvoyant à une « planification active 44 » plutôt que passive, à un « urbanisme de projet 45 » plutôt que de protection (voir Encadré n° 2). De façon générale, le schéma directeur est le plus souvent présenté comme un outil doté d’une opérationnalité plus grande que d’autres instruments. C’est vrai par rapport aux instruments

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planologiques régionaux et sans doute aussi par rapport aux plans communaux de développement. Cela l’est moins, on y reviendra, par rapport aux PPAS qui, intervenant après les schémas directeurs en ce qui concerne les zones leviers, sont conçus pour être « plus précis 46», donc en un sens plus opérationnels. Cependant, c’est uniquement sous l’angle d’une plus grande précision dans la spatialisation des options retenues. Pour le reste, le schéma directeur se veut effectivement plus opérationnel, que ce soit en termes de mobilisation des « preneurs d’initiative », de synchronisation des différentes interventions, publiques et privées, attendues pour concrétiser les options prises, ou d’évaluation préalable des moyens que celles-ci impliquent. Concrètement, d’après le PRD, ces schémas directeurs « prendront en considération les éléments suivants : — les mesures spécifiques visant à encourager la rénovation ou la création de logements ; — le phasage dans le temps des mesures d’aménagement liées aux projets de rénovation ou de développement ; — le type d’activités liées à d’autres fonctions qui sont privilégiées sur la zone et leur localisation ; — les mesures à prendre en termes d’aménagement des espaces publics et d’embellissement ; — la définition des projets d’équipements collectifs ou des infrastructures ainsi que leur ampleur; — les liaisons de transport à créer, la définition de la hiérarchie des voiries et des modalités qui doivent leur être affectées ; — les modes d’intervention publique (programmes intégrés, primes, outils incitatifs spécifiques) qui doivent garantir le développement harmonieux de la zone 47 ». On le voit, le schéma directeur ne se limite pas à un zonage fonctionnel et protectionnel équivalant à autant d’injonctions à « ne pas faire », adressées aux éventuelles initiatives provenant de propriétaires actuels ou futurs de parcelles de la zone considérée, desquelles est attendue la dynamique de redéveloppement d’une zone. Plutôt que de laisser venir les initiatives, formalisées le plus souvent par le dépôt d’une demande de permis d’urbanisme (ou de lotir), en les attendant avec un ensemble de prescrits à respecter, le SD cherche à les mobiliser, à interagir avec celles qui existent déjà ou sont pressenties, en vue de construire avec leurs auteurs un projet de développement commun.

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2. Le permis d’urbanisme, opérateur réglementaire entre l’organisation publique du territoire et le droit de propriété privée Comme dans la plupart des pays occidentaux, la question du (re)développement d’espaces urbains s’inscrit en Région de Bruxelles-Capitale dans un cadre juridique articulant, d’une part, une compétence générale d’action au bénéfice d’autorités publiques considérées comme dépositaires de l’intérêt général et, d’autre part, une compétence particulière d’action reconnue à tout propriétaire d’une parcelle de cet espace, compétence fondée sur des prérogatives personnelles attachées au droit de propriété. Le droit de propriété est un droit de l’homme consacré dans la Constitution belge, à l’art. 16 du Titre II, ainsi que dans de nombreux textes conventionnels ou coutumiers internationaux 48. La définition principielle de sa portée se trouve exprimée dans le célèbre art. 544 du Code civil : « La propriété est le droit de jouir et disposer des choses de la manière la plus absolue, pourvu qu’on n’en fasse pas un usage prohibé par les lois ou par les règlements. » « Selon ce libellé, la liberté est le principe et la limitation l’exception », écrit Bernard Pâques. Il ajoute cependant : « Aujourd’hui, il faut admettre que cette façon de présenter les choses s’est inversée. Toute parcelle du territoire est nécessairement couverte par un plan d’aménagement et son affectation est donc légalement déterminée. La plupart des actes et travaux nécessitent un permis d’urbanisme ou de lôtir. La police est donc devenue la règle et la liberté l’exception. En réalité, les autorités publiques se sont progressivement affranchies des contraintes mises en place par le souci de respecter le droit de propriété, pour ainsi pratiquer des politiques de plus en plus interventionnistes » 49. L’interventionnisme public en la matière s’est opéré principalement au travers de plans prescrivant une organisation de l’espace différenciée selon des « fonctions » dévolues à des zones et des usages spécifiques du sol (planification dite spatiale ou passive). Ce faisant, les pouvoirs publics ont établi des bornes juridiques aux interventions projetées par les propriétaires sur leur bien, permettant ainsi de canaliser les modifications des sols, bâtis et voiries envisagés par ceux-ci. Dans ce cadre, la dynamique urbanistique reste toutefois fondamentalement dépendante des initiatives que veulent bien prendre les propriétaires. Sauf à être ou devenir eux-mêmes propriétaires de terrains ou de bâtiments — ce qui a également fini par constituer l’un des instruments d’intervention publique en la matière —, les pouvoirs publics ne peuvent, en effet, entreprendre eux-mêmes d’actions à caractère urbanistique, si ce n’est dans les parties d’un périmètre qualifiables d’espace public et qui relèvent dès lors de leurs compétences d’action générale. Pour (re)développer un périmètre, les pouvoirs publics doivent donc le plus souvent compter, ne serait-ce que partiellement, sur l’initiative éventuelle des propriétaires privés des biens immobiliers situés dans ce périmètre. Du fait de cette situation, certaines personnes privées en sont venues à se spécialiser dans l’acquisition de parcelles ou de bâtiments afin d’en modifier l’état pour en tirer profit. Pour pouvoir être réalisés, les projets déposés par ces promoteurs immobiliers doivent cependant obtenir une autorisation préalable de la part des autorités publiques compétentes qui, en RBC, sont en règle générale les exécutifs communaux 50, agissant sous la tutelle de la Région. En RBC, cette autorisation préalable revêt d’ordinaire la forme d’un « permis d’urbanisme 51 ». Pour obtenir ce sésame, une demande doit être introduite dans les formes auprès de l’administration de la commune concernée 52, qui instruira le dossier dans un délai déterminé, variable selon les caractéristiques de la demande. Ce délai s’allongera si l’instruction doit comprendre une phase de consultation dans le cadre de « mesures particulières de publicité » (voir Encadré n° 3) et / ou une demande d’avis auprès du fonctionnaire délégué désigné par la Région. Il s’agit dans ce cas d’un avis conforme, c’est-à-dire que les autorités communales ne peuvent décider d’accorder un permis qu’en se conformant strictement à l’avis rendu par ledit fonctionnaire. Autorisant des projets précis d’intervention sur le sol ou le bâti d’un périmètre, le permis d’urbanisme est ’instrument le plus opérationnel qui permette aux autorités publiques de réguler les initiatives privées en matière urbanistique. Il se caractérise par une certaine souplesse.

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D’un côté, le permis d’urbanisme peut accorder, en les justifiant, des dérogations par rapport aux prescrits règlementaires généraux existants (sauf s’ils sont établis dans le cadre du PRAS). Dans ce cas, le permis sera toujours rendu sur avis conforme du fonctionnaire délégué et, le plus souvent, soumis aux mesures particulières de publicité. D’un autre côté, le respect des prescrits généraux

établis dans les plans publics d’aménagement du territoire n’est pas toujours suffisant pour qu’un permis d’urbanisme soit accordé. Les autorités publiques responsables peuvent, en effet, conditionner l’octroi des permis d’urbanisme à leur propre conception du « bon aménagement des lieux » concernés par la demande de permis 53.

Est-ce à dire pour autant que ce projet commun est « entièrement à construire avec toutes les parties prenantes », pourvu que ses caractéristiques finales respectent les prescrits réglementaires — comme on l’a parfois entendu de la bouche d’acteurs impliqués dans le processus d’élaboration du SD « Botanique » ? Non, car le contenu de tout schéma directeur doit s’intégrer dans le « projet de ville » établi dans le PRD. Les futurs SD doivent en particulier tenir compte de la priorité 1 du PRD, qui affirme notamment : « La Région se doit d’offrir à ses habitants un tissu résidentiel de qualité. Un effort important doit être réalisé pour que la ville attire par ses atouts, qui doivent avoir quelque chose d’original. Cet objectif passe nécessairement par une politique intégrée et ambitieuse, entre autres en matière : de rénovation urbaine; d’espaces publics ; de propreté et de sécurité ; d’équipements collectifs ; de valorisation du patrimoine 54. » Du coup, quelle que soit l’ouverture à la participation dont les autorités publiques ou l’auteur de projet feront montre dans le processus d’élaboration d’un schéma directeur sur une zone levier, certaines options de développement doivent être considérées comme irrecevables a priori, car allant à l’encontre des orientations du PRD. Cela étant, il ne faut pas surestimer cette restriction à la marge de manœuvre laissée par le SD aux parties impliquées dans la définition collective du programme de développement d’une ZL. Les orientations de fond qui donnent corps au « projet de ville » que recèle le PRD sont, en effet, établies à un degré relativement élevé de généralité, ce qui facilite le consensus à leur propos et laisse ouvert un large éventail de possibilités de traduction plus concrète dans des options de développement spécifiques à chaque site. Un outil à portée indicative appelé à potentialiser les instruments existants Conçus comme plus opérationnels que les autres instruments planologiques, les schémas directeurs n’ont pas vocation à « se substituer aux outils et plans existants à valeur réglementaire et sont d’ailleurs dépourvus de force obligatoire et de valeur réglementaire 55 ». D’autant que « leur objectif est de générer de tels plans 56 ». Ainsi, ces schémas « permettront

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[…] une identification plus précise des outils urbanistiques existants, appelés à intervenir dans la réalisation de ces schémas (PPAS, permis d’urbanisme d’ensemble, permis de lotir, RCU, expropriations 57 ». Doté d’un « caractère strictement indicatif 58 », un schéma directeur est donc explicitement appelé à s’inscrire pleinement dans le cadre dessiné par les instruments de planification et de programmation régionaux et communaux en vigueur. En particulier, « [l]e schéma directeur préfigurera les grandes tendances d’aménagement ou de réaménagement d’un territoire pour lequel le recours à un PPAS s’avérerait insuffisant pour définir des programmes portant sur des zones relativement vastes 59 ». L’articulation entre schéma directeur et PPAS semble ainsi particulièrement cruciale, puisque le schéma, instrument régional à portée indicative, est conçu pour prendre place, chronologiquement, juste avant l’élaboration par les Communes, agissant sous tutelle régionale, d’un PPAS, un texte qui revêt, lui, une portée réglementaire. Procéduralement, dans le cas où la zone concernée par un PPAS relève d’une zone d’intérêt prioritaire — ce qui est le cas des zones leviers —, le gouvernement régional peut décider l’établissement par la commune d’un PPAS relatif à cette zone 60. Il appartiendra alors au gouvernement de « traduire » les options de développement retenues dans le SD qu’il aura approuvé dans l’arrêté invitant la commune concernée à établir un nouveau PPAS ou à réviser le PPAS qui existerait déjà. Équivalent communal du PRAS, auquel il ne peut déroger que de façon exceptionnelle (voir Encadré n° 1), le PPAS est appelé à intégrer des prescrits plus précis que ceux contenus dans le PRAS et portant notamment sur l’implantation et le volume des constructions, ainsi que sur l’esthétique des constructions et leurs abords 61. Si l’on prend au sérieux l’affirmation selon laquelle le schéma directeur n’a pas vocation à remplacer les instruments existants, il faut en déduire que ce schéma ne devra pas être aussi précis qu’un PPAS concernant la description des interventions urbanistiques à entreprendre sur une zone. De ce point de vue, le degré d’opérationnalité d’un schéma directeur reste inférieur à celui d’un PPAS. Un instrument d’aménagement du territoire destiné à forger un consensus entre les acteurs concernés De portée indicative mais dotés d’un caractère élevé d’opérationnalité afin de rendre plus efficaces les instruments de la politique régionale d’aménagement du territoire existants, les schémas directeurs devraient « permettr[e] une meilleure coordination entre les différents acteurs concernés 62 ». En effet, ces schémas directeurs « ser[ont] élaboré[s] en vue de concilier au mieux les objectifs et les attentes des différents acteurs et de transcender d’éventuelles logiques

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concurrentielles 63 ». Le recours aux schémas directeurs pour (re)développer une zone levier s’inscrit ainsi clairement dans une approche de l’action publique de type partenarial, selon lequel les autorités publiques et les acteurs privés entrent en relation sur un mode réticulaire plutôt que pyramidal 64, « horizontal » plutôt que « vertical », suivant donc le modèle de « la gouvernance » plutôt que celui du « gouvernement » 65. Cette vocation particulière des schémas directeurs semble devoir être mise en lien avec la deuxième condition transversale de mise en œuvre du projet de ville retenue par le PRD, intitulée « Un consensus fort, mobilisant l’ensemble des acteurs du développement urbain ». Dans la section du PRD qui lui est consacrée, on peut lire : « Ce consensus qui doit permettre de mobiliser tous les acteurs du développement urbain, c’est-à-dire les habitants, le monde associatif, les milieux économiques, les pouvoirs publics, […] ne pourra être atteint que si chacun a le sentiment d’y être impliqué. […] L’institution régionale ne peut pas porter seule le développement de la ville. À l’instar d’autres villes européennes, il faut rallier l’ensemble des acteurs urbains autour du projet de ville et les associer à des réalisations concrètes […]. Il manque à Bruxelles des “coalitions de développement” réunissant autour d’objectifs communs les habitants et les acteurs politiques, économiques, administratifs, associatifs et académiques. Ces “coalitions de développement” supposent la mise en commun de ressources, l’engagement et la prise de responsabilité dans les projets 66. » La rhétorique utilisée dans la deuxième condition transversale du PRD est emblématique d’une conception de l’action publique pouvant se revendiquer de « la gouvernance 67 ». On notera qu’elle inclut « les habitants » parmi les « acteurs concernés ». L’assimilation n’a pas qu’une portée symbolique. En effet, « ces acteurs sont concernés par l’ensemble des processus de concertation et de participation permettant l’élaboration, l’adoption et la réalisation des plans et des projets tant au niveau du quartier que de la commune et de la Région. Les processus, éminemment démocratiques, méritent d’être évalués et, le cas échéant, améliorés notamment en termes de communication 68 ». Force est pourtant de constater que, dans les passages du plan régional de développement qui sont consacrés aux schémas directeurs, « les habitants » ne semblent pas être considérés comme des « parties prenantes », qui seraient à traiter sur le même pied que d’autres acteurs dont le schéma directeur doit chercher à concilier les attentes et qu’il doit associer à son élaboration. Il est dit, par exemple, que « [l]e schéma directeur est un instrument dynamique permettant de concrétiser les objectifs de consensus large, de cohérence de l’action des pouvoirs publics et de partenariats public / privé développés dans les conditions transversales 69 ». Si donc des acteurs particuliers sont mis en exergue dans le processus de mobilisation

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et de concertation que doit impliquer l’élaboration d’un schéma directeur, il s’agit plutôt d’autres catégories d’acteurs que « les habitants ». Lesquels ? Premièrement, il s’agit des acteurs économiques privés. Ce sont eux qui sont visés par la 5e condition transversale du PRD qui en appelle à la promotion des « partenariats public / privé » et qui dit ceci : « Les moyens des pouvoirs publics sont limités. Il est donc essentiel de mobiliser le secteur privé, des particuliers aux grands investisseurs, dans le cadre de la politique de rénovation urbaine ou de la réalisation de grands projets. […] Afin d’accélérer le processus de revitalisation entamé ces dernières années, la Région et le secteur privé se doivent de développer une réelle culture de partenariat, fondée sur des objectifs et un cadre clairs et stables. Les projets d’investissement d’une certaine ampleur, soumis par le secteur privé, doivent bénéficier d’un accompagnement spécifique de qualité. Cette culture de partenariat doit tenir compte des contraintes de rentabilité du secteur privé tout en amenant ce dernier à rencontrer les objectifs d’intérêt général définis par les pouvoirs publics. » Deuxièmement, il s’agit des acteurs publics autres que le ministère de la Région de BruxellesCapitale. Ces acteurs-là sont visés par la 3e condition transversale du PRD intitulée « Cohérence de l’action des différents pouvoirs publics » et qui affirme : « Le problème de coordination des différents intervenants publics est particulièrement aigu à Bruxelles. […] Un effort plus important devra donc être réalisé pour rendre l’action des différents pouvoirs publics plus transparente, cohérente et efficace. Dans le cas de projets précis d’une certaine ampleur, des structures de gestion spécifiques devront sans doute être mises en place afin d’assurer l’efficacité des partenariats. » Parmi les acteurs publics ici visés, « les communes bruxelloises sont des interlocutrices privilégiées dans la mise en œuvre [du] plan régional : outre le fait que de nombreuses politiques indiquées dans le plan régional doivent être exécutées par — et avec la collaboration — des Communes (problèmes de sécurité, de propreté, d’aménagement des espaces publics, etc.), certains domaines d’action qui relèvent des compétences communales sont critiques pour le développement régional et l’attractivité urbaine, comme les équipements de proximité, la mobilité, et les services à la population 70 ». Les relations Communes-Région sont ainsi appelées à se fonder davantage sur la recherche d’orientations politiques communes que sur l’exercice autonome par chaque niveau de pouvoir de ses prérogatives institutionnelles propres. L’objectif est d’éviter que la collaboration Région-Communes se joue à la manière d’une partie de ping-pong : au pouvoir d’initiative réglementaire des Communes répond le pouvoir de la tutelle de la Région de censurer ces initiatives communales, mais rarement de s’y susbtituer. De sorte qu’en cas de désaccords persistants ou d’indifférence

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réciproque chaque niveau de pouvoir « renvoie la balle » à l’autre, avec pour conséquence un blocage de l’action publique. Ces considérations suggèrent que la coordination entre acteurs qu’est censée générer l’élaboration d’un schéma directeur concerne d’abord et avant tout les autorités communales impliquées, ensuite les acteurs économiques privés et enfin seulement les habitants. Cet ordre de priorité se reflète en partie dans l’exposé de la procédure d’adoption des schémas directeurs dans le plan régional de développement. Selon ce plan, « [l]e gouvernement désigne un auteur de projet qu’il charge de l’élaboration du schéma. Il désigne également un comité d’accompagnement qui regroupe l’ensemble des acteurs intéressés comprenant notamment les communes concernées. Le résultat de l’étude est soumis à une consultation publique et, ensuite, à la Commission régionale de développement (CRD). Le schéma directeur est adopté par le gouvernement après avis de la CRD 71 ». Si l’on met de côté la phase de consultation de cette commission, qui intervient tout à la fin du processus d’élaboration du schéma, juste avant son adoption par le gouvernement régional, on peut alors circonscrire deux phases durant lesquelles l’auteur du projet de schéma est tenu d’avoir des échanges avec des « acteurs extérieurs ». La première phase a lieu tout au long du processus et a pour cadre un comité d’accompagnement dont tout « acteur intéressé » a vocation à faire partie, mais qui doit au moins comprendre « les communes concernées ». La seconde n’intervient qu’à la fin du processus, puisqu’elle porte sur « le résultat de l’étude » et tient dans une consultation publique — dont les modalités ne sont pas précisées. En tout cas, il n’est pas fait référence à la procédure habituelle de consultation publique en matière d’aménagement du territoire et de l’urbanisme en Région de Bruxelles-Capitale, celle associée aux « mesures particulières de publicité » (voir Encadré n° 3). Certes, il n’est pas exclu que « les habitants » puissent être associés tout au long du processus d’élaboration du schéma directeur, sur le mode de la concertation, par le biais d’une présence au sein des comités d’accompagnement, il apparaît toutefois plus probable qu’ils soient seulement amenés à s’exprimer à la fin du processus, sur le mode de la consultation. En l’absence de précision, c’est aux pouvoirs publics régionaux qu’il appartiendra d’établir si, pour les habitants, la balance doit pencher du côté de la « concertation tout au long du processus » ou bien de la simple « consultation sur les résultats du processus », notamment lorsqu’ils rédigeront les avis de marché destinés à sélectionner le bureau chargé d’élaborer le schéma. Maintenant que nous avons présenté les caractéristiques principielles d’un schéma directeur selon le PRD, nous allons à présent mettre en lumière le cadre spécifique dans lequel s’est inscrit le processus d’élaboration du schéma directeur pour la zone levier « Botanique ».

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3. L’enquête publique et l’audition devant la commission de concertation Dès 1979, le plan de secteur pour l’agglomération bruxelloise comprend une procédure de consultation publique dans le domaine de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme, suite notamment à une série de luttes urbaines qui souhaitaient voir pris en compte « l’avis des habitants 72 ». Les fondements généraux, toujours en vigueur, de cette procédure sont définis dans le COBAT parmi les « mesures particulières de publicité » (MPP) 73. La procédure en question concerne tout projet public de plans d’affectation ou de développement et de règlements d’urbanisme ainsi que toute demande de permis d’urbanisme qui comprendrait des dispositions pour lesquelles des prescrits réglementaires exigent l’application des MPP ou qui viserait à obtenir une dérogation aux prescrits réglementaires en vigueur. La procédure s’articule autour de deux phases : l’« enquête publique » d’un côté, « la commission de concertation » de l’autre. Durant l’enquête publique, « quiconque le souhaite » peut aller consulter le dossier à l’administration communale, recevoir des explications supplémentaires à ce sujet auprès du fonctionnaire ou du service désigné, adresser par écrit ou oralement ses observations et « réclamations » au service de l’urbanisme de la commune et demander à être ensuite entendu par la commission de concertation. Nul besoin donc d’exciper d’une qualité particulière pour exprimer son avis. Il n’est pas nécessaire par exemple d’être domicilié dans la commune. Le simple fait de souhaiter donner son opinion suffit pour que l’avis soit officiellement pris en compte et pour donner le droit à être entendu par la commission de concertation. Une enquête publique dure en général deux semaines. Sa durée et son objet, ainsi que d’autres éléments pratiques, sont annoncés par des avis standardisés, les fameuses affiches rouges. Ces avis sont placés dans des endroits publics situés dans la zone sur laquelle porte la demande ou le projet soumis à l’enquête. Ils peuvent également être diffusés par d’autres biais, par voie de presse par exemple, ou consultables en ligne sur des sites web. La commission de concertation est un organe créé au sein de chaque commune. Elle se compose de cinq membres : l’échevin de l’urbanisme de la commune concernée qui la préside (et qui peut être accompagné de membres de son administration), deux représentants de l’AATL de la Région — l’un de la direction de l’urbanisme, l’autre de la direction des monuments et sites — et deux représentants des organismes para-publics que sont la SDRB (Société de développement pour la Région de Bruxelles-Capitale) et l’IBGE (Institut bruxellois de gestion de l’environnement). Cette commission est chargée de rendre un avis motivé, adopté à la majorité de ses membres, auprès du collège des bourgmestre et échevins de la commune concernée par le dossier. Cet avis prend en considération les opinions qui ont été émises dans le cadre de l’enquête publique et lors de la partie publique de la réunion de la commission. En effet, si l’avis de la commission fait in fine l’objet d’une délibération à huis clos, il est précédé par une réunion publique à laquelle a été convoquée, outre les demandeurs, toute personne qui en a fait la demande au cours de l’enquête publique. Chaque participant au volet public de la réunion de la commission peut en outre se faire accompagner par deux conseillers. Si l’on peut donc effectivement parler de concertation ici, celle-ci se déroule essentiellement entre les membres de la commission. Il ne s’agit pas d’une concertation avec le public, vis-à-vis duquel les échanges s’opèrent principalement sur le mode de la consultation 74.

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Le schéma directeur pour la CAÉ et son contexte : prescriptions juridiques, orientations politiques et mobilisations sociales Zonages et programmes de développement préalables Le site de la CAÉ se trouve inscrit dans des zones spécifiques, tant au PRAS (texte à valeur réglementaire) que dans le PRD et dans le PCD de la Ville de Bruxelles (textes de portée essentiellement indicative). La Cité administrative dans la ZIR n° 11 du PRAS de 2001 Au PRAS, la CAÉ est reprise en tant que ZIR n° 11. Juridiquement, son aménagement doit donc faire l’objet de l’élaboration d’un PPAS par la commune concernée 75, PPAS censé « préciser des dispositions du PRAS ». Le gouvernement régional est ainsi habilité à prendre l’initiative de charger la commune d’élaborer, dans un délai donné, un tel PPAS, conformément aux principes que le gouvernement aura arrêtés 76. « En l’absence de tels plans, seuls sont autorisés les actes et travaux conformes à la prescription relative à la zone de forte mixité et au programme des zones concernées, après que ces actes et travaux auront été soumis aux mesures particulières de publicité 77 » (enquête publique et commission de concertation, voir Encadré n° 3). En ce qui concerne la ZIR n° 11, le programme spécifique est le suivant : « Cette zone est affectée aux logements, aux commerces de proximité, aux bureaux, aux activités productives et aux équipements d’intérêt collectif ou de service public. La superficie de plancher affectée aux logements ne peut être inférieure à 35 % de la superficie totale de plancher dans la zone. La composition urbaine de l’ensemble vise à l’amélioration de la perméabilité piétonne et cyclable du site et à l’aménagement du boulevard Pacheco entraînant la réduction de sa largeur carrossable. L’accès vers le boulevard Saint-Lazare sera maintenu 78. » Soulignons ici que la ZIR n° 11 n’intègre pas la tour des Finances, avec pour conséquence que tout projet d’intervention sur celle-ci échappe aux contraintes juridiques spécifiques pesant sur les ZIR. La société Breevast, propriétaire de la tour et copropriétaire du restant de la Cité, l’a bien compris et a introduit en 2003 une demande de permis d’urbanisme pour un projet de rénovation de la tour. Malgré le souhait des milieux associatifs de voir le sort de la tour joint au reste de la Cité 79, le permis fut obtenu en 2004, les travaux commencèrent en janvier 2005 et se sont terminés le 30 avril 2008.

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Fig. 1. Les zones leviers dans le plan régional de développement de 2002.

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La Cité administrative dans la ZL n° 6 « Botanique » du PRD de 2002 Au PRD, la CAÉ figure, avec la tour des Finances cette fois, parmi les quatorze zones leviers, mais pas parmi les six qui ont été retenues comme prioritaires 80. Elle se trouve englobée dans la ZL n° 6 « Botanique » 81, qui s’étend de part et d’autre de la rue Royale et du boulevard du Jardin botanique, s’étirant jusqu’à la place Rogier et aux boulevards du centre. Cette zone est donc beaucoup plus large que la ZIR n° 11 du PRAS. Les auteurs de l’arrêté établissant le PRD justifient la qualification de zone levier au bénéfice de ce périmètre de la manière suivante : le statut de zone levier permet ici « d’appréhender des sites qui bien que n’étant pas proches fonctionnent de manière commune, tels le boulevard Botanique, la porte de Schaerbeek, la place Rogier et les boulevards centraux vers la place de Brouckère ». Ils notent « que cette zone comprend plusieurs “immeubles tours” dont la réaffectation doit être envisagée ; qu’elle comprend également des espaces publics structurant d’importance régionale dont le réaménagement est à l’étude et qu’elle comprend également la Cité administrative classée en zone d’intérêt régional n° 11 du plan régional d’affectation du sol »82. On le sait, pour le PRD, l’outil propre au développement des zones leviers est le schéma directeur qui n’a toutefois qu’une portée indicative et n’a pas pour vocation de se substituer aux autres instruments existants, notamment de portée réglementaire, en particulier le PPAS. Comme les ZL sont des ZIP, le COBAT habilite le gouvernement régional à prendre l’initiative de charger la commune concernée d’élaborer un PPAS dans un délai donné, conformément aux principes que le gouvernement aura arrêtés pour le développement de ces zones 83. Si la situation est donc similaire de ce point de vue à ce qui prévaut pour une ZIR, il faut souligner que les protections juridiques prévues par le PRAS pour les ZIR en l’absence de PPAS traduisant le programme prévu (voir supra) n’ont pas d’équivalent pour les zones leviers. La CAÉ dans plusieurs zones du PCD de 2004 de la Ville de Bruxelles Faisant référence au programme établi par le PRAS pour la ZIR n° 11, le plan communal de développement adopté en avril 2004 par la Ville de Bruxelles envisage ceci dans ses lignes de force : « La reconstruction, à front du boulevard Pacheco, le long de la Cité administrative de l’État, ainsi que sur la dalle, dans l’axe de la rue du Congrès, d’un ensemble mixte de logements de qualité et de grandes infrastructures. En ce qui concerne la Cité administrative de l’État proprement dite, elle devrait être partiellement reconvertie en logements.

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Si une étude de faisabilité doit être menée au préalable au niveau des sources possibles de financement de cette opération, des projets d’études sont engagés au niveau fédéral 84. » Le PCD comporte trois cartes spatialisant les trois « objectifs majeurs » du « projet de ville ». Sur la carte n° 1, « revitalisation de l’habitat », la zone de la CAÉ est inscrite en zone de « revalorisation prioritaire de la fonction résidentielle », dans laquelle on prévoit de mener des « opérations de logement localisées » à concurrence de 25 000 m2 et de créer un espace vert. Sur la carte n° 2, « soutenir un développement économique intégré », la zone de la CAÉ figure dans une grande zone plus vaste où il s’agit de « rétablir la mixité des fonctions », avec l’indication pour la CAÉ de l’objectif spécifique de « reconvertir le site », le boulevard Pacheco étant classé comme « axe structurant prioritaire pour la Ville ». Sur la carte n° 3, enfin, « promouvoir un environnement durable », la zone de la CAÉ intègre un « espace vert à créer » et un « projet de maillage vert communal ». Sur aucune de ces cartes la tour des Finances n’est détachée du reste de la Cité. Les mobilisations autour du développement de la Cité au moment du lancement du SD En juin 2005, le lancement par le gouvernement régional de l’appel d’offres restreint destiné à sélectionner un auteur de projet pour l’élaboration du schéma directeur pour la ZL n° 6 « Botanique » intervient en même temps que se clôturent deux initiatives. Ces initiatives prises par les propriétaires, d’un côté, le gouvernement régional, de l’autre, ont deux traits en commun : elles impliquent des personnes ou des groupes déjà mobilisés autour de la reconversion du site de la CAÉ au cours des années 2003-2004 et elles visent à cadrer les orientations de développement de la CAÉ 85. Le « groupe de travail international pour la restructuration de la CAÉ » animé par le bureau d’architectes Polaris conventionné par la société propriétaire du site En septembre 2004, alors que le festival PleinOPENair organisé sur le site de la CAÉ se termine (voir chapitre précédent), la société propriétaire du site va suivre les conseils de Disturb, l’une des associations les plus impliquées dans la mobilisation autour du devenir de la CAÉ, et s’adresser au bureau Polaris Architects pour coordonner l’organisation d’un « concours à idées » auprès de jeunes architectes-urbanistes européens 86. Fondé en 2001 par François Thiry et d’autres, Polaris Architects se distingue par l’ambition de promouvoir des pratiques architecturales innovantes, tant dans leur concept que dans

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leurs dynamiques de production. Le bureau réalisa, par exemple, en 2003 une enquête sur les pratiques culturelles architecturales dans le cadre du futur Livre blanc de l’architecture promu par l’institut supérieur d’architecture La Cambre 87. Ce travail aboutit, entre autres, à la collation d’un « ensemble de projets culturels, expérimentaux, didactiques, militants, artistiques, reflets des débats qui animent la société contemporaine 88 ». Rédacteur en chef de la revue belge d’architecture A+, intervenant au débat « Quel avenir pour la Cité administrative ? » organisé en novembre 2003 par les associations Disturb et City Mine(d), François Thiry fait partie de l’équipe qui, au sein de Polaris, se charge de la mission confiée par les promoteurs. Plutôt que d’organiser un concours d’architecture « classique », le Polaris suggère de réunir, sous « la forme non concurrentielle d’un groupe de travail » , cinq architectes-urbanistes européens sélectionnés d’après des critères préétablis par le bureau (il y en aura finalement quatre, l’un déclinant l’offre) : « Âgés de trente à quarante-cinq ans, ils représentent une génération émergente de concepteurs actifs au niveau européen, expérimentés en partenariats publics-privés, très spécialisés en urbanisme stratégique, lauréats de prix et concours internationaux 89 ». Ces architectes-urbanistes furent invités à travailler sur des scénarios spécifiques mais de façon collective, sur la base d’un même cahier des charges et en participant à des « workshops » communs dans lesquels des experts extérieurs étaient invités. Les quatre scénarios furent présentés à leur commanditaire début juin 2005 90. Le rapport de synthèse les exposant sera retenu parmi les « documents à consulter » dans le cahier des charges relatif à l’appel d’offres restreint lancé par le gouvernement régional pour le schéma directeur de la zone levier « Botanique ». La démarche entreprise par les propriétaires du site via le bureau Polaris mérite qu’on s’y arrête. En ne se contentant pas d’attendre passivement qu’un schéma directeur soit adopté, les propriétaires contribuent de toute évidence à mettre de la pression sur les pouvoirs publics afin qu’ils arrêtent rapidement un programme pour la Cité administrative, qui permette aux promoteurs d’entreprendre les interventions jugées nécessaires pour rentabiliser leur achat. Dans le même temps, l’initiative est originale en ce qu’elle marque un rapprochement entre le monde des promoteurs et la mouvance associative militante de l’architecture belge contemporaine. Symbole de cette conciliation, le recours par les propriétaires au concours d’architecture, procédure revendiquée par les « jeunes architectes-urbanistes militants » auprès des pouvoirs publics bruxellois pour le redéveloppement des zones urbaines stratégiques. On peut même dire que, ce faisant, les propriétaires du site agissent… comme des pouvoirs publics, ou plutôt agissent comme les pouvoirs publics devraient le faire dans

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l’esprit de la « génération émergente et militante » des architectes-urbanistes. Il est vrai que le recours au dispositif du concours fait figure de phase transitoire et consultative dans l’élaboration du projet confiée par les propriétaires dès 2003 à deux bureaux d’architectes, Jaspers - Eyers & Partners et KPF. Toujours est-il qu’il est symptomatique que les propriétaires du site ne se présentent pas seulement comme des « promoteurs immobiliers » mais aussi comme des « développeurs de projet 91 », producteurs d’un concept global de développement pour une zone. Soit l’objectif que les pouvoirs publics régionaux ambitionnent justement d’atteindre par le biais de l’élaboration d’un schéma directeur. En recourant à la démarche inspirée par le bureau Polaris, « le maître d’ouvrage adopte une stratégie anticipatrice, à l’écoute des diverses parties en présence et susceptible de contribuer à la réflexion en cours des pouvoirs publics, dans la perspective du futur plan particulier d’affectation des sols (PPAS) 92 ». En se situant en amont de l’introduction d’une demande de permis (voir Encadré n° 2), il se comporte ici comme une autorité publique pourrait le faire. Il fait d’ailleurs usage d’instruments semblables : expertise extérieure pour la conception du projet, appel d’offres restreint, cahier des charges, comité d’accompagnement (les propriétaires du site et le bureau Polaris encadrant le travail des architectes-urbanistes sélectionnés au sein du groupe de travail international), etc. Plus encore, les promoteurs-développeurs de la CAÉ semblent reprendre à leur compte la démarche partenariale d’action publique évoquée dans la troisième condition transversale du PRD. Disant vouloir alimenter la réflexion des pouvoirs publics préalablement à la prise de décision, les propriétaires de la Cité en sont ainsi venus, par l’entremise de Polaris, à associer aux travaux du groupe de travail international des représentants des autorités communales (dont Philippe Itschert du cabinet Simons) et régionales (dont Benoît Périlleux, directeur de la cellule « études et planification » de l’AATL, et Ariane Herman du cabinet Picqué) 93. Pareille association marque « concrètement » la volonté des propriétaires de la CAÉ de traiter les autorités publiques comme des partenaires et d’être traités en retour comme tels par ces mêmes autorités publiques. L’image renvoyée est bien celle d’une alliance entre forces du marché et autorités étatiques pour une cause commune, soit l’essence même du concept de partenariat privé-public 94. La « plate-forme locale » animée par le BRAL conventionné par le gouvernement régional Tandis que, sur l’invitation de Disturb, les promoteurs mettaient en place un processus d’élaboration, par de « jeunes architectes-urbanistes européens », de divers scénarios de

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reconversion du site acceptables pour eux, peu après, à l’invitation du BRAL, le gouvernement régional confiait à cette association la mission de « faciliter la concertation entre les habitants et le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale dans le cadre de l’élaboration de plans de développement de Zones d’intérêt régional ou de zones leviers 95 ». En l’absence de comités de quartier solides dans les quartiers environnants (essentiellement : Notre-Dame aux Neiges, Saint-Josse / Botanique et les Bas-Fonds), le BRAL prend le parti de constituer une « plate-forme locale », regroupant au départ une petite dizaine de personnes, pas nécessairement des riverains 96, dont une part significative provient du mouvement associatif 97. Au cours du premier semestre 2005, deux réunions seront tenues, l’une d’information et de préparation, l’autre sous la forme d’un « atelier de quartier » destiné à produire une analyse de la situation quartier par quartier et des liens, actuels et souhaités, reliant ces quartiers à la CAÉ. Une troisième réunion a lieu début juillet pour établir un rapport de synthèse des réunions précédentes (Encadré n° 4). Ce rapport figurera lui aussi, comme la synthèse du « concours à idées » lancé par les propriétaires du site, parmi les « documents à consulter » indiqués dans le cahier des charges auquel fait référence l’appel d’offres restreint lancé en juin 2005 pour sélectionner un auteur de projet pour le SD « Botanique » (voir infra). La réalisation de ce travail de synthèse est quelque peu précipitée, du fait que le cabinet Picqué refuse d’accéder à la demande de la plate-forme locale, relayée par le BRAL, de pouvoir faire des commentaires sur le cahier des charges, qui « déterminera le travail du bureau d’études », avant qu’il soit rendu public. La proposition fut jugée « trop compliquée » et de nature à retarder la procédure que le cabinet souhaitait lancer « le plus vite possible ». En revanche, le cabinet se montre favorable à l’idée que le BRAL lui transmette un rapport reprenant les idées des habitants dans un délai lui permettant d’en tenir compte pour la rédaction du cahier des charges 98. Ce qui fut donc fait.

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4. Les dix souhaits de la plate-forme locale mise sur pied par le BRAL 99 1. Pas de bureaux supplémentaires, mais des logements destinés à favoriser la mixité sociale. 2. Une ou plusieurs écoles et crèches. 3. Une infrastructure sûre de jeux et de sports 4. Une maison inter-quartiers. 5. Des commerces visant les besoins des habitants (boulangerie, superette, laverie, etc.). 6. Des cafés et restaurants sur le site de la Cité, ouverts en particulier le soir. 7. Des places de parking pour les habitants et futurs utilisateurs du site de la CAÉ. 8. Une restructuration de l’espace vert actuel (« les jardins Pechère ») le rendant plus sûr, l’ouvrant aux activités récréatives et sportives et le connectant mieux au parc de l’ancien Jardin botanique situé de l’autre côté du boulevard du Jardin botanique. 9. Une accessibilité du site de la CAÉ plus grande pour les personnes à mobilité réduite. 10. La mise en sous-terrain des boulevards de la petite ceinture et la mise en surface du croisement entre les boulevards Saint-Lazare, Pacheco et du Jardin botanique, cet aménagement devant permettre entre autres la réalisation d’une grande « promenade verte » reliant le Jardin botanique à la gare Centrale, via la Cité administrative.

La procédure de sélection d’un auteur de projet pour l’élaboration du schéma directeur « Botanique » Les derniers éléments du « contexte immédiat » du processus d’élaboration du schéma directeur pour la Cité administrative concernent la procédure d’appel d’offres destinée à désigner le chargé d’étude ainsi que la sélection proprement dite de ce dernier, que nous aborderons pour finir. Deux documents vont retenir ici plus particulièrement notre attention : l’avis de marché et le cahier des charges. Nous serons particulièrement attentifs à repérer dans ces textes la présence d’éléments neufs dans la mission d’élaboration du SD pour la zone levier n° 6, par rapport aux caractéristiques générales établies par le PRD au sujet des schémas directeurs. Nous centrerons donc notre analyse sur le double questionnement suivant. D’abord, dans quelle mesure les options de développement qui vont être définies dans le SD « Botanique » découlent-elles d’orientations définies voire imposées a priori ou, à l’inverse, de processus de délibération collective dont l’issue est ouverte ? Ensuite, quelle est la nature de ces processus de délibération collective et existe-t-il des différences selon les catégories d’acteurs appelés à y être associés. Aussi, après avoir présenté le cadre général de travail défini dans la procédure de sélection de l’auteur de projet, nous nous demanderons quelle place le processus d’élaboration du schéma directeur « Botanique » est censé laisser à des discussions avec des acteurs autres que les autorités publiques. Nous nous interrogerons ensuite sur la présence ou non de parti pris en faveur de certaines orientations de fond

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pour le redéveloppement de la Cité administrative, qui s’imposeraient a priori au processus d’élaboration du schéma directeur « Botanique » proprement dit. Une procédure de travail plus précise et une zone plus réduite que la ZL n° 6 « Botanique » L’avis de marché publié dans le Bulletin des adjudications le 24 juin 2005 précise qu’il s’agit d’un « appel d’offres restreint 100 », auquel seront invités à répondre un minimum de cinq candidats et un maximum de huit parmi tous ceux qui auront valablement postulé avant le 20 juillet 2005 101. Cet appel s’inscrit dans le cadre d’un « marché soumis uniquement à la publicité belge 102 » mais ouvert à tout candidat qui a « son siège dans un État membre de l’Union européenne ou dans un pays [assimilé par la réglementation en vigueur sur les marchés publics ayant trait aux travaux publics] » 103. L’interlocuteur pour la Région est le directeur de la direction « études et planification » de l’AATL, Benoît Périlleux. Suite à l’appel, cinq candidats seront sélectionnés mi-septembre 104 et invités à remettre leurs offres avant le 5 décembre 2005 105. Les candidats présélectionnés auront à tenir compte d’un cahier des charges élaboré entretemps par l’AATL. Comme on l’a déjà dit, le cahier des charges mentionne, parmi les « documents à consulter à titre d’information », tant la note de synthèse élaborée par le BRAL que les projets présentés dans le cadre du groupe de travail international mis sur pied par les propriétaires du site 106. Y figure aussi l’« étude préalable à la mise en œuvre de la ZIR 11 » commandée au bureau Altiplan par le secrétaire d’État à l’urbanisme du gouvernement régional précédent, Willem Draps. Ces documents sont donc à consulter seulement « à titre d’information », ce qui les différencie des « documents à consulter impérativement », lesquels comprennent le PRD, le PRAS, le PCD de la Ville de Bruxelles et le plan Iris (plan régional de déplacement). Première surprise à la lecture de l’avis de marché : bien que celui-ci renvoie au « périmètre indicatif de la zone levier n° 6 “Botanique” [qui] est repris sur la carte n° 2 du PRD 107 », il restreint cependant fortement l’espace sur lequel le schéma directeur à élaborer doit porter (voir Fig. 2 ; les parties hachurées sont les parties de la ZL n° 6 soustraites à l’étude). « La zone d’étude du SD portera sur environ 16 hectares et se limitera à la partie de la zone comprenant la Cité administrative, le Jardin botanique et le boulevard Saint-Lazare. La partie de la zone levier comprenant la place Rogier et les boulevards du centre est donc exclue de la zone d’étude. » Mais, poursuit l’appel d’offres, « l’aspect mobilité et accès de la CAÉ à la gare Centrale sera toutefois pris en considération […]. Il en sera de même pour l’aspect mobilité entre l’est et l’ouest de la zone levier » 106. Si la zone soumise au schéma directeur

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a finalement été recentrée sur la CAÉ, en revanche ce resserrement n’a pas eu pour effet d’exclure la tour des Finances du périmètre, à la différence de ce qui avait prévalu dans la ZIR n° 11 du PRAS de 2001 (voir supra). Cependant, la réintégration de la tour dans la Cité au sein de la zone soumise à SD intervient alors que le permis d’urbanisme autorisant la transformation-rénovation de la tour a déjà été délivré et que les travaux sont en cours. De plus, les prescriptions pour la ZIR n° 11 en matière de superficie plancher affectée aux logements (au moins 35 %) restent appliquées hors tour des Finances. L’avis de marché de juin 2005 présente de façon générale le schéma directeur à élaborer de la manière suivante : « Le SD est l’outil de planification de base qui organise la zone levier. Il a pour objet d’indiquer les actions à entreprendre pour appliquer les objectifs du PRD dans les différentes zones leviers. La finalité du SD est opérationnelle : il doit permettre une meilleure coordination entre les différents acteurs concernés et une identification plus précise des mesures à entreprendre ultérieurement. » L’appel d’offres poursuit : « Il s’agit d’un document d’orientation qui fixe une perspective générale de développement, garantit la cohérence dans les interventions régionales, communales ou autres et organise le développement d’un point de vue pratique. Il est élaboré notamment en vue de concilier au mieux les objectifs et attentes des différents acteurs et de transcender d’éventuelles logiques concurrentielles .» Enfin, l’avis de marché conclut : « Le SD n’entre pas en concurrence avec les outils planologiques réglementaires existants et ne s’y substitue pas. Il est dépourvu de toute force obligatoire et de valeur réglementaire. La Ville de Bruxelles élaborera ultérieurement un ou des plans particuliers d’affectation du sol qui fixeront les contraintes juridiques et urbanistiques des constructions à ériger. » 109 Pas de surprise ici, puisqu’on retrouve synthétisées les trois caractéristiques générales attribuées à un SD par le PRD : sa portée juridique indicative, sa vocation programmatique et opérationnelle, son souci de concilier l’action et les positions « des différents acteurs concernés », en particulier les autorités régionales et communales, et ce dans le respect des objectifs du PRD. La mission, à exécuter dans un délai de six mois, recouvre cinq volets qui seront assimilés dans le cahier des charges à cinq étapes appelées à se succéder, hormis le volet « consultation de la population » qui se veut plus transversal 110 : « 1. État des lieux sommaire : les enjeux de la zone en termes de développement urbain durable ; la situation de droit ; les éléments majeurs de la situation de fait ; les projets passés et en cours ; les acteurs majeurs concernés par le développement de la zone. 2. Mise au point d’un programme de développement. 3. Détermination des moyens nécessaires à la mise en œuvre : le SD détaillera l’ensemble

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Fig. 2. La partie de la zone levier n° 6 « Botanique » sur laquelle doit porter le schéma directeur dans l’avis de marché. (Source : MSA-Lion.)

des éléments programmatiques requis pour sa mise en œuvre. Ceux-ci comprennent les moyens opérationnels (leviers d’action, programmes existants, etc.), les moyens financiers, les acteurs et leur nécessaire coordination ainsi qu’un phasage réaliste des travaux à mener. Ces éléments opérationnels devront être étroitement coordonnés pour mener à bien le programme de développement. Le détail des moyens opérationnels sera décrit en fonction des priorités retenues pour le SD et le phasage du programme de développement. 4. La consultation de la population. 5. La rédaction d’un rapport final bilingue français / néerlandais accompagné d’une synthèse 111.»

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Une concertation à géométrie variable Dans notre analyse des dispositions du PRD relatives aux schémas directeurs, on s’était posé la question de savoir si la catégorie d’« acteurs intéressés » recouvrait ou non « les habitants », sachant qu’une des spécificités de ces schémas semble résider dans sa vocation à concilier les attentes des « acteurs concernés » autour d’un projet de développement commun et concerté en rapport avec une zone levier. On avait conclu que si rien n’excluait une réponse positive à cette question, rien n’excluait non plus une réponse négative. Les documents balisant la procédure de sélection d’un chargé de projet pour l’élaboration d’un SD pour la CAÉ apportent-ils des éléments susceptibles de faire pencher la balance dans un sens plutôt que l’autre ? Oui et non. S’ils apportent, en effet, certaines précisions, celles-ci maintiennent néanmoins une ambiguïté que ne dissipe que partiellement le dispositif concret prévu par le gouvernement régional pour accompagner le processus d’élaboration du schéma directeur par le chargé d’étude (voir plus loin). La réponse à la question de la place occupée par la délibération collective dans le processus d’élaboration d’un schéma directeur, de la portée de cette délibération et des acteurs différents qui peuvent s’y trouver associés tient déjà pour une bonne part dans la distinction opérée par le PRD entre une phase de concertation avec les « acteurs intéressés », appelée à se dérouler tout au long du processus d’élaboration du schéma, et une phase de consultation avec l’ensemble du « public », prévue en fin de processus et portant sur les résultats de ce processus. Premier élément marquant que l’on peut relever dans l’appel d’offres : le gouvernement régional prévoit explicitement que « la consultation de la population […] s’appuie sur la mission confiée par la Région au BRAL en vue de faciliter la concertation entre les habitants et le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale dans le cadre de l’élaboration de schémas directeurs de zones d’intérêt régional ou de zones leviers » (art. 25 du cahier des charges). Ce faisant, le gouvernement demeure dans la lignée des engagements généraux pris précédemment et qui faisaient se rejoindre deux volets du projet de ville que le PRD n’avait pas explicitement joints : les schémas directeurs comme outils de redéploiement des zones leviers et la participation des habitants aux décisions publiques en matière d’aménagement du territoire. Cette jonction repose sur l’intégration de l’impératif procédural de la participation des habitants au sein même de l’instrument des schémas. Le gouvernement régional va ainsi plus loin, dans le sens de « la participation des habitants », que ce que le PRD avait prévu pour l’élaboration des schémas directeurs pour les zones leviers. Il va égale-

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ment « plus loin » dans cette direction en établissant que « la consultation de la population doit être entamée dès les prémisses de l’étude » (art. 25 du cahier des charges), et non pas tenue « en bout de course », comme l’envisageait le PRD. Là où les choses s’obscurcissent à nouveau, c’est dans la description des personnes appelées à bénéficier de cette « consultation dès les prémisses de l’étude » et dans la confusion entre consultation et concertation dans certains passages des documents produits par le gouvernement régional (voir art. 17 112 et 23 113 du cahier des charges), confusion dont la présence avait déjà été relevée dans l’ordre de mission du gouvernement au BRAL (voir supra). Hormis justement la mission de « concertation » confiée au BRAL, centrée sur « les habitants », les autres moments de « consultation » évoquent essentiellement des discussions à mener avec « les acteurs ». Et lorsque le « tout public » est évoqué, c’est davantage sur le mode de l’information, de la « communication », que de la concertation (cf. les « assemblées générales »). Certes, a priori rien n’interdit de compter « les habitants » parmi « les acteurs ». En revanche, il est malaisé de considérer que les habitants puissent être inclus dans les catégories spécifiques d’acteurs, mentionnées, par exemple, dans le cahier des charges : « acteurs majeurs » (art. 17), « acteurs stratégiques » (art. 25), « acteurs qui mettront en œuvre les mesures préconisées » (art. 23), « acteurs impliqués dans le programme de développement » (art. 23). Par « acteurs concernés », il semble donc qu’il faille entendre ici des personnes ou groupes de personnes qu’on estime être en position de prendre (directement) part à la mise en œuvre des actions de développement envisagées ou détenant un levier de l’action collective à produire à l’instigation des pouvoirs publics. Clairement, il s’agit surtout des acteurs publics, ou para-publics, et des acteurs économiques. Du reste, le relevé des « acteurs qui mettront en œuvre les mesures préconisées » auquel doit procéder le schéma directeur « Botanique » est explicitement inscrit dans la perspective de la promotion des fameux partenariats public-privé auxquels appelait le PRD : « Le schéma directeur doit aboutir au développement de la zone levier via des partenariats entre pouvoirs publics et acteurs immobiliers et économiques privés » (art. 23 du cahier des charges). Les acteurs dont il est question représenteraient ainsi tout à la fois une des dimensions et une des solutions du « problème à résoudre » par l’intervention publique. Si les pouvoirs publics se veulent « efficaces », ils se doivent d’établir « les acteurs » présents ou potentiels sur lesquels ils doivent ou peuvent compter et de prendre en compte leurs souhaits et capacités opérationnelles, ce en vue de maximiser les ressources mobilisables à l’appui d’un projet commun, lequel dépendra de la capacité des pouvoirs publics de coordonner l’action de ces acteurs. On se situe donc bien dans un modèle d’action publique marqué du sceau de la gouvernance.

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En conclusion, on peut dire que les modalités de délibération collective prévues dans le processus d’élaboration du schéma directeur à produire pour la CAÉ varient selon qu’il s’agit de prendre en considération « les acteurs » (organismes publics ou para-publics et groupements économiques privés) ou « les habitants ». Si les modalités et objectifs de la discussion avec — ou entre — les premiers sont relativement bien développés dans le cahier des charges, ce n’est pas le cas en ce qui concerne les seconds, la question étant renvoyée à la convention conclue à ce sujet entre le gouvernement régional et le BRAL. Enfin, si l’opérateur de « la concertation avec les acteurs » est le bureau d’études, c’est un autre opérateur, le BRAL, qui est chargé spécifiquement de « la concertation avec les habitants ». Dans ce contexte, un point crucial par rapport à la question qui nous occupe a trait à l’articulation qui sera établie entre ces deux canaux distincts de participation, plus précisément à la manière dont la mission sous-traitée au BRAL sera raccrochée au processus général d’élaboration du schéma piloté par le bureau d’études. De quelle façon les méthodologies envisagées par chacun des deux opérateurs en ce qui concerne la participation des acteurs en général, d’une part, et des habitants en particulier, d’autre part, vont-elles se rencontrer ? Sur ce point, le cahier des charges apporte déjà une partie de réponse en définissant la composition et les règles de fonctionnement de l’instance chargée du suivi du processus d’élaboration du SD « Botanique », à savoir le comité d’accompagnement, censé « veiller au bon avancement des différentes tâches de la mission » (art. 43). Les modalités de son fonctionnement sont les suivantes. C’est le cabinet du ministre-président qui convoque le comité d’accompagnement selon l’état d’avancement des travaux (art. 44). « Le chargé d’étude tient le comité d’accompagnement régulièrement informé de l’évolution de l’étude. Il répondra aux demandes et aux observations du comité d’accompagnement » (art. 46). « Le cas échéant, le chargé d’étude étudie les points complémentaires ou supplémentaires que le comité d’accompagnement jugera indiqués d’approfondir à la lumière des premiers éléments de l’étude » (art. 47). Enfin, si la règle de fonctionnement du comité d’accompagnement est le consensus, le cahier des charges précise : « En cas d’absence de consensus au comité d’accompagnement, la responsabilité des décisions revient au pouvoir adjudicateur » (art. 47), c’est-à-dire la Région représentée par le ministre-président (art. 1). Quant à sa composition, « présidé par le ministre-président et assisté par la secrétaire d’État chargée de l’urbanisme, le comité d’accompagnement est composé de (représentants des parties suivantes) : — AATL (MRBC, direction de l’Aménagement du territoire et du Logement) ; — AED (MRBC, direction de l’Équipement et des Déplacements) ;

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— IBGE (Institut bruxellois pour la gestion de l’environnement) ; — SDRB (Société de développement pour la Région de Bruxelles-Capitale) ; — SLRB (Société du logement de la Région de Bruxelles-Capitale) ; — STIB (Société des transports intercommunaux de Bruxelles) ; — SNCB (Société nationale des chemins de fer belges) ; — la Ville de Bruxelles ; — Saint-Josse ; — propriétaires des sites stratégiques ». Le cahier des charges ajoute toutefois : « En fonction de l’ordre du jour […], les représentants des ministres concernés et le BRAL sont invités au comité d’accompagnement » (art. 44). Le BRAL n’en est donc pas membre à part entière, alors qu’il l’aurait souhaité, de même qu’il souhaitait que des habitants puissent l’être 114. On peut en conclure que la structure la plus permanente de délibération collective prévue dans le cadre du processus d’élaboration du SD « Botanique » concerne, dans un premier cercle, un grand nombre d’acteurs publics ainsi que les propriétaires du site et, dans un deuxième cercle, d’autres représentants d’acteurs publics et le BRAL. « Les habitants » n’en font pas partie. Même pas indirectement par le biais d’une organisation représentative. En effet, le BRAL avait dès le départ explicitement refusé d’être considéré dans ce cadre comme « le représentant du point de vue des habitants ». Il se voyait — dans le cadre de cette mission — comme un relais fonctionnel permettant à la structure de pilotage de l’élaboration du SD « Botanique » de tenir compte de « l’avis des habitants » aux différentes étapes du processus 115. Un certain parti pris sur les orientations substantielles du schéma directeur « à élaborer » Si l’avis de marché publié fin juin 2005 insiste surtout, pour la présélection, sur les capacités techniques à réunir dans le chef des candidats, il souhaite aussi recevoir « une liste de références relatives à des études similaires […] ayant abouti ou non à des réalisations concrètes dans les trois dernières années. Pour maximum trois des références citées que le candidat juge comme étant les plus pertinentes par rapport au marché, il établira une note synthétique […] mettant en évidence : sa capacité à intégrer dans les projets le contexte socio-économique et culturel de ceux-ci ; sa capacité à intégrer dans les projets la faisabilité financière ; sa capacité à travailler en collaboration avec une équipe multidisciplinaire, et à communiquer avec les destinataires de ses projets (riverains, population, commerçants, comité de quartier […] ; sa vision de l’aménagement d’une telle zone urbaine 116 ».

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Figure ainsi explicitement parmi les critères de présélection la vision de l’aménagement que les candidats ont pu développer dans des études précédentes. Cependant rien ne permet encore de conclure à une volonté du gouvernement régional de prendre déjà parti en faveur de certaines options de développement pour la Cité. L’attention portée à cet élément peut, par exemple, s’expliquer par la volonté du gouvernement de s’assurer que la vision qui sera développée dans le SD « Botanique » par l’auteur de projet a des chances de s’inscrire dans la perspective du « projet de ville » du PRD. Étant entendu que si celui-ci recèle une série d’orientations de fond en matière de développement urbain, ces orientations, on l’a vu, sont exprimées à un niveau de généralité suffisamment élevé pour laisser ouvert un vaste éventail de traductions concrètes pour tel ou tel site. En revanche, plusieurs dispositions du cahier des charges, notamment celles relatives à la définition du contenu minimal des offres, contribuent bel et bien à réduire l’amplitude des options de développement qui pourraient être retenues dans le cadre de l’élaboration du SD « Botanique ». À commencer par la disposition exigeant que les offres contiennent déjà « une esquisse de SD » (art. 27). Laquelle comprend (art. 28) : « — un premier diagnostic des grands enjeux, potentiel et problèmes / contraintes à résoudre pour le développement de la zone ; — une vision stratégique ou conception générale du programme de développement de la zone, au regard notamment : – de l’équilibre entre des ambitions métropolitaines (levier pour le développement de la Région de Bruxelles-Capitale, symbole urbain, projet « phare » au sens du PRD) et un quartier autosuffisant, – des fonctions à intégrer sur le site et de la mixité tant fonctionnelle (répartition commerce / bureaux / logements / équipements, etc.) que sociale (ex. type de logement y compris standing) à y promouvoir, – des enjeux en matière de mobilité, d’environnement, de patrimoine, des structures urbaines et des liens à créer avec les quartiers avoisinants ; — un phasage du développement de la zone ; — des premières pistes en vue de la faisabilité de la mise en œuvre du développement de la zone : pistes financières, politiques, sociales, réglementaires, etc., notamment au niveau de la coordination des acteurs ». On le voit, plus qu’une méthodologie, ce qui est demandé des candidats présélectionnés (qui seront d’ailleurs indemnisés à hauteur de 7 500 euros pour ceux qui ne seront pas sélectionnés 117), c’est un véritable premier projet de schéma directeur. Une ébauche dans laquelle

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ils sont déjà invités à développer une vision stratégique particulière pour le développement du site, et ce avant même le début du processus d’élaboration du schéma proprement dit. Certes, les orientations de développement qui seront retenues dans le schéma directeur ne sont pas prédéfinies dans le cahier des charges. Mais à partir du moment où la sélection des offres s’effectue sur la base d’un premier projet de schéma directeur, on peut conclure à une réduction de la marge qui sera laissée ouverte lors des moments de délibération collective que doit comprendre le processus d’élaboration du schéma, que ce soit avec « les acteurs » ou avec « les habitants ». La lecture de la section du cahier des charges consacrée aux critères d’attribution du marché conforte cette conclusion. La vision stratégique développée par les candidats y est élevée au rang des premiers critères sur base desquels « la meilleure offre » sera retenue. En effet, ces critères sont, par ordre décroissant d’importance, les suivants (art. 42) : « — la qualité de l’esquisse proposée et notamment les aspects suivants : – le premier diagnostic, la capacité à cerner et à exprimer les enjeux, potentiels et problèmes / contraintes à résoudre pour le développement de la zone, – la vision stratégique proposée, – la démonstration de l’opérationnalité de la mise en œuvre de la vision stratégique (faisabilité), – la réflexion sur le phasage du développement de la zone ; — la qualité de l’équipe qui sera chargée du projet et des personnes chargées des différentes tâches ; — la qualité de la méthodologie envisagée ; — le prix proposé ; — la clarté de l’offre, y compris sa structure, la qualité de sa rédaction et de sa présentation». À lire ce dernier extrait, pas de doute : la sélection qui doit intervenir est amenée à s’effectuer sur la base d’une méthodologie particulière de travail, certes, mais plus encore à partir d’une vision stratégique et d’une conception générale spécifique du programme de développement proposé pour la zone. Cela méritait d’être relevé car souvent, dans la suite de l’histoire, les acteurs les plus impliqués invoqueront, à propos de la sélection du concepteur du projet, un ordre de priorités inversé entre méthodologie et orientations substantielles.

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La sélection du bureau MSA-Lion et la mise au point de la participation des habitants en accord avec le BRAL Peu nous importe ici que, dans la réalité, les choses se soient passées différemment ou non de ce que le cahier des charges impliquait. Ce qui compte pour notre propos est d’acter le fait que, avec la sélection de MSA-Lion intervenue dans le courant du mois de décembre 2005, le gouvernement régional a aussi opté pour une certaine approche du redéploiement de la Cité administrative, à intégrer dans le schéma directeur : l’approche patrimoniale, comme on l’appellera par la suite. Ce choix a pu reposer sur des motifs « idéologiques », liés à une conviction de principe selon laquelle la reconversion de toute zone levier devrait tendre à conserver le plus possible le patrimoine existant. Il a pu aussi se fonder sur des motifs « pragmatiques » liés au caractère « réaliste », à la « faisabilité » des préprojets de schéma contenus dans les offres remises par les différents candidats 118. Ou bien sur un mélange des deux types de motifs. À nouveau, peu importe. Ce qui compte, ici, c’est que le choix de MSA-Lion conditionnait déjà les options de développement qui pouvaient être retenues in fine dans le SD en les liant à une vision stratégique préétablie. Du reste, certains des principaux intéressés ne s’en défendent nullement. Ainsi, lors de la conférence de presse du 17 octobre 2006, dans laquelle il annonce que le gouvernement régional a approuvé en première lecture le projet de SD pour la CAÉ, le ministre-président justifie le choix du bureau retenu à la suggestion de son cabinet de la façon suivante : « Le postulat de base du bureau d’études était : “Maintenir l’identité de la Cité en exploitant sa différence morphologique.” C’est ce postulat qui nous a convaincu au moment d’opérer le choix du bureau. Concrètement, l’aménagement de la CAÉ doit être pensé en intégrant la CAÉ dans la ville [et en] exploitant son potentiel et ses spécificités dans le cadre d’un développement. Cela implique le maintien de l’intégrité physique et architecturale de la Cité tout en améliorant les liaisons / interfaces entre la Cité et l’ensemble de la Région […] 119. » Il reste que, contrairement à ce qui a pu être dit par différents acteurs, ce choix-là d’emblée ne permettait plus de dire que « tout était ouvert », que toutes les options étaient a priori discutables collectivement — à condition d’être conformes aux grandes orientations du projet de ville contenu dans le PRD —, que ce soit avec « les acteurs » ou avec « les habitants ». Poser ce constat n’empêche pas de reconnaître que le choix de MSA-Lion se justifie aussi par la présence dans son offre d’une méthodologie de travail particulièrement participative. Le bureau MSA avait, en effet, déjà obtenu par le passé plusieurs conventions de la part des pouvoirs publics bruxellois, notamment dans le cadre de programmes de revitalisation

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urbaine (quartiers d’initiative et contrats de quartier) dans lesquels il s’était distingué par des dispositifs innovants en matière de participation des habitants 120. Dans le cas de la CAÉ, Benoit Moritz est le responsable principal du projet au sein de MSA. Enseignant à La Cambre, membre de Disturb, il fait partie de cette nouvelle génération de « jeunes architectes-urbanistes militants » actifs lors des mobilisations associatives autour du redéploiement de la Cité. Il fut notamment impliqué dans le colloque « Quel avenir pour la Cité administrative ? » puis dans le MapRAC (voir chapitre précédent). Pour la circonstance, MSA s’est allié au bureau français dirigé par Yves Lion. Architecte-urbaniste de réputation internationale, celui-ci bénéficie d’une expérience reconnue dans le domaine des « grands projets urbains d’équipements collectifs » et marquée par un souci constant de la qualité du logement et des espaces publics 121. Une fois la sélection de MSA-Lion entérinée, MSA et le BRAL, qui avaient déjà eu l’occasion de se côtoyer dans le cadre d’autres programmes de revitalisation urbaine, vont se mettre rapidement en rapport pour déterminer dans quelle mesure la mission de concertation avec les habitants confiée par le gouvernement régional au BRAL peut se connecter au processus d’élaboration du schéma directeur piloté par MSA. Dès la fin octobre 2005, soit avant l’échéance de la procédure de sélection de l’auteur de projet, le BRAL avait présenté au cabinet Picqué une note contenant un programme et une méthode de travail concernant sa mission et la façon dont celle-ci pouvait s’intégrer dans le processus d’élaboration du SD « Botanique » 122. De nombreux éléments suggérés dans la note seront acceptés par le cabinet, notamment la tenue d’« assemblées générales » d’information, au début et à la fin du processus, l’organisation de deux « ateliers de la cité » dans les deux premières phases, l’organisation de deux « ateliers régionaux » autour de l’espace constitué par les ZL n° 5 « Tour et Taxis » et n° 6 « Botanique » et le recours à différents supports de communication (journal de quartier, folders, etc.). Certaines suggestions sont cependant écartées, notamment celles qui concernent la composition du comité d’accompagnement (voir supra) ainsi que le fait de pouvoir filmer les réunions de ce comité afin que les membres de la plate-forme locale puissent être informés de façon précise des délibérations tenues en son sein 123. MSA intégrera la partie commune proposée par le BRAL au sein du dispositif, finalisé avant le lancement du processus d’élaboration du schéma proprement dit, le 1er février 2006 124. Benoit Moritz lui-même présentera le dispositif lors de deux réunions organisées par le BRAL : celle de la plate-forme locale le 1er février 2006 aux Facultés universitaires Saint-Louis et la première « assemblée générale » le 21 février 2006 dans les bâtiments de la CAÉ (voir chapitres III et IV).

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La procédure finalement retenue pour l’élaboration du SD « Botanique » intègre principalement trois grandes modifications par rapport à ce que le cahier des charges envisageait. D’abord, on l’a dit, elle intègre les dispositifs organisés par le BRAL dans le cadre de la mission de concertation avec les habitants pour laquelle il a été conventionné par le gouvernement régional. Ensuite, les étapes séquençant le processus se voient modifiées. Si elles sont toujours au nombre de quatre, leur contenu a été reprofilé comme suit : la première consiste à se faire une image du site et de ses enjeux, la deuxième à déterminer les équipements publics fédérateurs du développement, la troisième à produire un ou plusieurs scénarios de développement pour le site et, dans la quatrième, « le politique décide ». Le dernier élément novateur qu’intègre la procédure établie par le bureau d’études consiste en la création d’une table ronde tripartite réunissant, autour du chargé d’étude, des représentants de la RBC, de la Ville de Bruxelles et de la Commune Saint-Josse, une table ronde dont les réunions sont programmées à la fin de chacune des quatre phases évoquées cidessus, alors que celles du comité d’accompagnement sont prévues au début de chacune de ces phases. Cette innovation « institutionnelle » est tout sauf anodine. Elle entraîne, en effet, dans les faits un changement du statut du comité d’accompagnement, puisque celui-ci se voit transformé en une instance consultative où seront davantage abordées des questions techniques. La « vraie » délibération, celle qui aboutit à des décisions, est transférée vers ce nouveau lieu institutionnel que représente la table ronde tripartite. Si on compare le dispositif qui s’établit au moment du lancement du processus d’élaboration du SD « Botanique » au cadre général défini dans le cahier des charges, on voit que la procédure définitive est plus inclusive à l’égard des habitants, du fait de l’intégration des dispositifs de concertation conçus et organisés par le BRAL. Dans le même temps, elle est aussi moins inclusive — du moins formellement — à l’égard, d’une part, des organismes publics autres que ceux possédant des compétences générales d’action (la Région et les deux Communes) et, d’autre part, des propriétaires du site, néanmoins consultés à chaque étape. Cela s’explique directement par la réduction de fait du poids du comité d’accompagnement dans le pilotage du processus, dont le centre nerveux réside désormais dans cette nouvelle instance de concertation que constitue la table ronde tripartite Région-Communes. Dans le concept définitif, le moteur de la véritable délibération collective, celle qui débouche sur des décisions et des avancées dans le processus, est bien un binôme Région-Communes, ainsi que le suggéraient les considérations générales contenues dans le PRD à propos de l’élaboration des schémas directeurs… mais non le cahier des charges balisant l’appel d’offres pour l’élaboration de celui du Botanique.

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Conclusion Délimitée par la formation du nouveau gouvernement régional, à l’été 2004, et le début officiel, le 1er février 2006, de la mission d’élaboration du schéma directeur « Botanique » par le bureau sélectionné, la période analysée dans cette contribution se caractérise par deux éléments majeurs. Il s’agit, d’une part, de la mobilisation de multiples acteurs — associations, propriétaires du site, architectes-urbanistes, etc. — qui tous ont planché sur des scénarios globaux de redéploiement de la Cité ou émis des suggestions plus spécifiques à ce sujet. Il s’agit, d’autre part, de la mise en place par les pouvoirs publics régionaux, sous l’impulsion du cabinet du ministre-président Charles Picqué, d’une procédure définissant dans le cas de la CAÉ les modalités d’élaboration d’un schéma directeur, cette « méthode nouvelle » conçue pour impulser le redéveloppement de la plupart des sites d’intérêt régional considérés comme zones leviers et dont la CAÉ constitue l’un des premiers terrains d’expérimentation. Tel qu’il est décrit, à la fois de façon générale dans le PRD et de façon particulière dans l’appel d’offres pour la ZL n° 6 « Botanique », le schéma directeur est censé tirer sa force, et sa légitimité, d’une source autre que la contrainte juridique, puisqu’il est explicitement défini comme ayant une portée juridique seulement indicative. Son efficacité propre se trouve dès lors conditionnée par le fait que les options de développement profilées pour un site revêtent un caractère opérationnel très poussé. Celles-ci doivent également faire l’objet d’un large consensus entre tous « les acteurs concernés », et pas seulement d’un accord des autorités publiques régionales. Le programme de développement en question se doit ainsi d’être élaboré dans une perspective qui se veut à la fois réaliste et délibérative. Réaliste, au sens où le schéma directeur doit présenter, dans un concept cohérent, un ensemble d’actions de développement, dont la faisabilité du point de vue technique, juridique, financier et actoriel est clairement attestée et dont la mise en œuvre opérationnelle est soigneusement détaillée par rapport aux moyens nécessaires, aux opérateurs responsables, aux phasages de début et de fin des procédures et travaux, etc. Délibérative, dans la mesure où ce programme de développement doit avoir fait l’objet d’une « large concertation entre tous les acteurs », y compris avec « les habitants », vis-à-vis desquels un dispositif spécifique de concertation est établi ; mais aussi, et peut-être surtout, avec les acteurs susceptibles de prendre effectivement part à la mise en œuvre du plan d’action retenu, par exemple en vertu de critères de faisabilité. Réaliste et délibératif, mais en fait surtout réaliste, avec toute l’ambiguïté liée à cette idée qui peut cacher, derrière des considérations d’apparence technique (faisabilité, efficience,

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etc.), des choix plus directement politiques, peu ou prou dictés par des préférences de principe concernant le développement urbain. Surtout réaliste parce que, en la circonstance, choix a été fait par le cabinet Picqué, d’une part, de demander d’emblée aux candidats à la mission d’élaboration du SD « Botanique » un préprojet de schéma et, d’autre part, d’évaluer celui-ci, dans la perspective de la sélection du chargé d’étude, notamment à l’aune des premières « pistes de faisabilité » de la mise en œuvre de la vision stratégique générale qui y était développée. Insistons-y : c’est dans ce cadre que s’est effectué le choix du bureau MSA-Lion. Celui-ci a donc validé, dès avant le lancement du processus d’élaboration du SD « Botanique » proprement dit, une certaine vision stratégique dans laquelle devait s’inscrire la construction, pour partie collective, du programme de développement pour la zone. Dès ce moment, l’ouverture du processus à la délibération collective se voyait doublement limitée. Limitée d’abord quant à son objet : on vient de le voir, toutes les options de développement ne sont plus a priori également envisageables. Limitée ensuite quant à ses participants, puisque la délibération collective s’opérera à géométrie variable, dans des lieux institutionnels différents (table ronde tripartite, comité d’accompagnement, assemblées générales et ateliers), qui n’incluent pas les mêmes participants et n’ont pas la même place ni le même poids décisionnel dans le processus. À ce stade du récit, on peut ainsi acter l’existence de pratiques ayant eu pour conséquence de réduire d’emblée et de façon significative la palette des options « réellement » envisageables et la gamme des acteurs en position de pouvoir « vraiment » les définir. De ce point de vue — et sous réserve d’un changement de direction dans la suite de l’histoire —, on ne peut que constater un écart entre la réalité et la plupart des déclarations publiques, proclamant avec insistance que le schéma directeur « Botanique » fut bel et bien le fruit d’« une concertation de tous les acteurs 125 », si toutefois on définit la concertation comme une délibération ouverte, et non comme une simple consultation à visée d’abord informative. Qu’on ne s’y trompe pas : il ne s’agit pas de dénoncer une intention cachée des acteurs régionaux impliqués dans le choix du bureau. Cette piste nécessiterait pour être vérifiée qu’on rapporte la preuve que les acteurs ont eu conscience de cet état de fait et qu’ils se sont résolus à cacher cette réalité aux autres acteurs, en particulier au « grand public ». Certes, nous ne nous sommes pas donné les moyens de vérifier une telle hypothèse, par ailleurs toujours difficile à établir par le biais de méthodes de type sociologique car nécessitant de sonder des intentions et non d’observer des pratiques. Cependant, nous parierions plutôt sur l’hypothèse inverse, conjecturant que, dans l’esprit des acteurs régionaux impliqués, le souhaitable est d’évidence sous la dépendance du faisable et qu’il appartient aux

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pouvoirs publics, en tant que gardiens de l’intérêt général, d’être les gardiens du faisable. Si notre hypothèse est la bonne, alors les acteurs en charge du pilotage des processus d’élaboration de schémas directeurs seraient à l’avenir sans doute avisés d’expliciter davantage ces fondements implicites, afin de minimiser le risque de malentendus et les soupçons d’instrumentalisation pesant sur les procédures participatives incluses dans l’élaboration de tels schémas.

1. Arrêté PRD, Considérants, 2002, p. 258 2. Entretien avec Michel De Bièvre, administrateur délégué de Breevast, réalisé le 14 novembre 2006. 3. La notion de « site d’intérêt régional » n’a pas de portée juridique. Elle recouvre au minimum les « zones d’intérêt régional » (ZIR) et les « zones d’intérêt régional à aménagement différé » (ZIRAD), définies dans le plan régional d’affectation du sol (PRAS), ainsi que les « zones leviers » (ZL), définies dans le plan régional de développement (PRD) (voir Encadré n° 1). 4. Arrêté PRD, 2002, publié au Moniteur belge le 15 octobre 2002 (texte disponible sur: http://prd.iris net.be/fr, site consulté le 6 mars 2008). Toutes les références à l’arrêté PRD dans cette contribution proviennent de cette source. 5. Sur le caractère central de la présence de sites d’intérêt régional dans la définition d’une ZL au PRD, voir les considérants préalables au PRD, Arrêté PRD, p. 260-261. 6. Érasme, Forest, Midi, Canal, Tour et Taxis, Botanique,

Europe, Toison d’Or, Heysel, Hôpital militaire, Schaerbeek Formation, RTBF-VRT, Delta, gare de l’Ouest, (PRD, Conditions transversales, section 1.3, § 4 et cartes annexées). 7. Voir Bulletin des adjudications, 18 novembre 2004 (appel d’offres général) et 3 juin 2005 (appel d’offres restreint). En ce qui concerne la ZL n° 14 «gare de l’Ouest», la SNCB étant le propriétaire principal du site, c’est le service public fédéral Mobilité et Transports qui a émis un avis de marché (Bulletin des adjudications, 22 octobre 2004) en vue d’élaborer non pas explicitement un SD mais bien un « plan pilote dans la perspective de la restructuration de la gare de l’Ouest et de ses environs ». 8. Ministère de la RBC, Avis de marché n° 8400, Bulletin des adjudications, 24 juin 2005, p. 8342-8346. 9. Voir Bulletin des adjudications, 26 mai 2006 (pour la ZL n° 13 « Delta »), 15 octobre 2007 (pour la ZL n° 12 « RTBF-VRT ») et 17 janvier 2008 (pour la ZL n° 11 « Schaerbeek Formation »).

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10. Moniteur belge, 14 juin 2001, http://geowebas1.ci. irisnet.be/PRAS/FR/Frame-menufr.htm (site consulté le 25 mars 2008). 11. « Le règlement régional d’urbanisme (RRU) définit un certain nombre de règles urbanistiques que les nouveaux bâtiments doivent respecter. Ces règles concernent les caractéristiques des constructions et de leurs abords, les normes d’habitabilité des logements, les chantiers, l’accessibilité des bâtiments pour personnes à mobilité réduite, l’isolation thermique des bâtiments, les dispositifs de publicité et les enseignes, la voirie, ses accès et ses abords. » Voir http://www.ieb.be/article/382 (site consulté le 6 mars 2008). 12. En RBC, comme dans les autres Régions, les Communes bénéficient de la prérogative constitutionnelle de prendre des initiatives sur toute question d’intérêt communal. Mais elles ne peuvent exercer cette prérogative que sous la tutelle légale et d’opportunité de la Région sur le territoire de laquelle elles se trouvent. En revanche, il n’y a plus aujourd’hui d’autorité provinciale sur le territoire de la RBC. C’est donc l’autorité régionale qui y exerce les compétences que les Provinces exercent toujours dans les deux autres Régions du pays. 13. Moniteur belge, 26 mai 2004. Le COBAT est, en 2008, en cours de modification. 14. On peut trouver une présentation didactique de ces différents instruments dans le PRD (Priorité 5, section 1.2), ainsi que dans le chapitre premier (« Les règles du jeu ») de la brochure Le Permis d’urbanisme en RBC. Guide pratique, éditée par l’AATL en octobre 2007 (http://www.bruxelles.irisnet.be/fr/citoyens/home/urbanisme/brochures.shtml, site consulté le 26 mars 2008). Voir aussi la rubrique « vos questions » sur le site web de l’ARAU : http://www.arau.org/al_faq.php (site consulté le 25 mars 2008). Pour un point de vue juridique, voir la partie III de Bernard PÂQUES, Aménagement du territoire : planification, Facultés universitaires Saint-Louis, notes pour le DES en droit de l’environnement, 2005 et Diane de LANNOY, « L’aménagement du territoire et l’urbanisme en RBC »,

Droit Fiscalité belge, 2005 (http://www.businessandlaw.be/article912.html, site consulté le 6 mars 2008). 15. COBAT, art. 23. Voir aussi Arrêté PRD, Considérants, p. 2-3. Pour plus de précisions quant à la portée dès lors quand même partiellement réglementaire du PRD, voir Bernard PÂQUES, Aménagement du territoire : planification, op. cit., p. 16. 16. Art. 17 du COBAT. Le PRD de 2002 établit quatre types de ZIP : les zones de programmes de revitalisation, dans le cadre des contrats de quartier ; les ZL, dont on va reparler, les espaces de développement renforcé du logement et de la rénovation (EDRLR) et les « autres zones d’intervention prioritaires spécifiques » (zones établies dans le cadre de l’aide fournie par les fonds structurels européens, politique de revitalisation des noyaux commerciaux, maillage vert et bleu…). 17. PRAS, chapitre G, sections 18 (ZIR) et 19 (ZIRAD) et chapitres J (ZIR) et K (ZIRAD). 18. Le BRAL avait évoqué cette thématique dans son programme de travail (« werkingsprogramma ») pour l’année 2005, introduit fin 2004 auprès du cabinet Picqué en vue d’obtenir une subvention annuelle de la part du gouvernement régional. À l’invitation du cabinet, le BRAL a élaboré une proposition de travail en bonne et due forme à ce sujet, laquelle donna lieu à un conventionnement pour l’année 2005 portant sur un montant de 57 300 €(information transmise par An Descheemaeker, coordinatrice du BRAL et membre du Groep Levier). 19. Pour l’année 2006, la convention porte sur 60 300 € pour le BRAL et 114 669 € pour IEB, chargé des zones gare du Midi, gare de l’Ouest et Toison d’Or (Matongé). Voir « Environnement. Pour favoriser la participation citoyenne… », La Tribune de Bruxelles, 15 décembre 2005, p. 4. 20. On trouvera une synthèse des activités menées en 2005 par le BRAL dans le cadre de cette convention dans la partie du rapport d’activités 2005 de l’association intitulée « Participatie rond de ontwikkeling van de goog’s » (« Participation autour du développement des zones à développer par le biais d’une concertation commune »).

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21. PRD, Priorité 1, section 2.1. 22. PRD, Priorité 4, section 3.1. Cette citation est extraite d’une section relative au « volet social » de la politique de rénovation urbaine, de protection et d’amélioration de l’habitat. On trouve toutefois mention d’un « souci constant de gestion participative » à la priorité 1, également, dans l’introduction. 23. Accord de gouvernement 2004, p. 34 (voir sur http://www.bruxelles.irisnet.be/fr/region_de_bruxellescapitale/autorites/gouvernement/accords_et_arretes. shtml, site consulté le 25 mars 2008). 24. Arrêté du 8 décembre 2005 relatif à la subvention octroyée à IEB (consultable sur le site du Groep Levier (http://centres.fusl.ac.be/GL), rubrique « Documents », sous-rubrique « gare de l’Ouest » (site consulté le 25 mars 2008). 25. Les autres responsables politiques régionaux plus particulièrement concernés par le dossier CAÉ au sein de l’exécutif bruxellois étaient : la secrétaire d’État PS Françoise Dupuis, chargée de l’urbanisme ; le secrétaire d’État SP.A (socialiste flamand) Pascal Smet, du fait de sa responsabilité en matière de mobilité ; la ministre Écolo de l’environnement (et des espaces verts régionaux) Évelyne Huytebroeck ; le secrétaire d’État PS Emir Kir, en charge de la protection des monuments et sites. Seul le cabinet de la première sera associé explicitement au comité d’accompagnement du processus d’élaboration du SD « Botanique » (voir cahier des charges, art. 43). La Commune de Saint-Josse, voisine de la zone de la CAÉ, et sur le territoire de laquelle se situent certaines parties de la ZL n° 6 « Botanique » (l’avenue Victoria Regina et le parc du Jardin botanique) en sera également membre, par le biais du cabinet de son bourgmestre, également en charge de l’urbanisme, le socialiste Jean Demanez. 26. Henri Simons quittera Écolo pour le PS à l’issue des élections communales d’octobre 2006, marquées par le rejet de la composante Écolo de la majorité communale à Bruxelles-Ville. 27. Juriste et conseillère en aménagement du territoire, Ariane Herman avait déjà fait partie précédemment d’un

cabinet Picqué, avant d’intégrer la direction de la rénovation urbaine de l’administration de l’Aménagement du territoire et du Logement (AATL) du ministère de la Région de Bruxelles-Capitale (MRBC), où elle était en charge des contrats de quartier. 28. Entretiens avec Benoit Moritz le 3 octobre 2006 et avec Ariane Herman le 14 décembre 2006. 29. « Région de Bruxelles-Capitale : La Cité et Tour et Taxis remis en selle », La Libre Belgique, 28 juin 2005. Les quatorze ZIR figurent au chapitre J du PRAS. 30. « Région de Bruxelles-Capitale : La Cité et Tour et Taxis remis en selle », loc.cit. 31. PRD, Partie II, « Conditions transversales de mise en œuvre du projet de ville », Condition 1.3. 32. Id. 33. Arrêté PRD, Considérants, p. 254-256. Voir le document administratif intitulé « Préparation des options stratégiques du PRD 2001 ». 34. PRD, Partie II, « Conditions transversales… », Condition 1.3. 35. Ainsi, certaines ZL n’intègrent pas de ZIR ou de ZIRAD (c’est le cas de la ZL n° 9 « Heysel », par exemple), alors que certaines ZIR n’ont pas donné lieu à des ZL (c’est le cas de la ZIR n° 9 « Charles-Albert », par exemple). Sur les liens entre ZL et ZIR / ZIRAD, voir Arrêté PRD, Considérants, p. 260-261. 36. Ibid., p. 259. 37. PRD, Partie II, « Conditions transversales… », Condition 1.3. 38. Arrêté PRD, Considérants, p. 261. 39. Voir les références citées par Bernard PÂQUES, Aménagement du territoire : planification, op. cit., p. 710. Notons que le concept de schéma directeur est aussi d’usage dans d’autres domaines, en informatique par exemple. 40. Voir MRBC, Ordonnance du 7 octobre 1993 organique de la revitalisation des quartiers, modifiée par les ordonnances des 20 juillet 2000, 27 juin 2002 et 23 février 2006. Voir http://www.quartiers.irisnet.be (site consulté le 26 mars 2008), où l’on trouvera aussi

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une présentation didactique du dispositif des contrats de quartier en RBC. Voir également le site de l’asbl Le Centre urbain, rubrique « contrats de quartier : mode d’emploi » (http://www.curbain.be/fr/renovation/information/contr atdequartiermodedemploi_RDQ.php, site consulté le 26 mars 2008). 41. Arrêté PRD, Considérants, p. 252. 42. Id. Sur le rôle de la CRD, voir aussi le chapitre IV. 43. Ibid., p. 252-253. 44. Bernard PÂQUES, Aménagement du territoire : planification, op. cit., Partie I, p. 1. 45. Voir, par exemple, Alain AVITABILE, « Le projet urbain : une culture du territoire et de l’action urbaine » in Yves CHALAS (s.l.d.), L’Imaginaire aménageur en mutation : cadres et référents nouveaux de la pensée et de l’action urbanistiques, Paris, L’Harmattan, 2004, p. 2758 ; Yves CHALAS, L’Invention de la ville, Paris, Anthropos, 2000. 46. Arrêté PRD, Considérants, p. 260-261. 47. PRD, Priorité 1, section 2.2. 48. Voir par exemple l’article 17 de la Déclaration universelle des droits de l’homme. 49. Bernard PÂQUES, Aménagement du territoire : planification, op. cit., Partie 1, p. 2. 50. Dans certaines circonstances, le COBAT accorde au « fonctionnaire délégué » de la Région et non au collège communal des bourgmestre et échevins la compétence de délivrer un permis directement. 51. Voir le titre IV, chapitre premier du COBAT. Pour un aperçu didactique des pouvoirs et procédures en matière urbanistiques en RBC, voir la rubrique « urbanisme » de l’espace « citoyens » du site web de la RBC, http://www.bruxelles.irisnet.be/fr/citoyens/home/urbanisme.shtml (site consulté le 26 mars 2008). Voir aussi la brochure éditée par l’AATL, Le permis d’urbanisme en RBC, op. cit. 52. Voir l’arrêté du gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 17 janvier 2002 déterminant la composition du dossier de demande de permis d’urbanisme, Moniteur belge, 3 mai 2002.

53. Bernard PÂQUES, Aménagement du territoire : planification, op. cit., Partie I, p. 4. 54. PRD, Priorité 1, Introduction. Voir en particulier la section 2.1 « Zones leviers et attractivité résidentielle ». 55. Arrêté PRD, Considérants, p. 252-253. Voir aussi PRD, Priorité 1, section 2.1 et Priorité 5, section 1.6. 56. Arrêté PRD, p. 252-253. 57. PRD, Priorité 5, point 1.6. 58. Arrêté PRD, Considérants, p. 252-253. 59. PRD, Priorité 5, point 1.6. 60. COBAT, art. 53. 61. COBAT, art. 41, 3e et 4e alinéas. Voir Bernard PÂQUES, Aménagement du territoire : planification, op. cit., Partie III, p. 5. 62. PRD, Priorité 5, section 1.2.6. 63. PRD, Priorité 1, section 2.1. 64. François OST et Michel VAN DE KERCHOVE, De la pyramide au réseau ? Vers un nouveau mode de production du droit ?, Bruxelles, Publication des Facultés universitaires Saint-Louis, 2000. 65. Olivier PAYE, « La gouvernance. D’une notion polysémique à un concept politologique », Études internationales, vol. XXXVI, n° 1, mars 2005, p. 13-40 ; Revue internationale des sciences sociales, n° 155, « La Gouvernance », 1998. 66. PRD, Partie II, 2e condition transversale. 67. Olivier PAYE, « Gouvernance, contrat, partenariat… Les nouvelles manières d’être de la politique », Démocratie, n° 22, 15 novembre 2005, p. 1-5 ; Patrick LE GALÈS, « Régulation, gouvernance et territoires » in Jacques COMMAILLE et Bruno JOBERT (s.l.d.), Les Métamorphoses de la régulation politique, Paris, LGDJ, 1999. 68. PRD, Partie II, 2e condition transversale. 69. Arrêté PRD, Considérants, p. 253. 70. PRD, Partie II, 3e condition transversale. 71. PRD, Partie I, Priorité 5, section 1.6. 72. Voir le chapitre « L’opinion de la publicité-concertation » in René SCHOONBRODT, Vouloir et dire la ville, Bruxelles, Archives d’architecture moderne, 2008, p. 186-207.

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73. COBAT, titre IV, chapitre IV, section III « Mesures particulières de publicité ». On trouvera une présentation didactique de la procédure participative établie dans le cadre de ces MPP dans le chapitre V « La demande de permis » de la brochure de l’AATL, Le permis d’urbanisme en RBC, op. cit. 74. Sur la différence entre ces termes, voir Olivier PAYE, « Les différents modèles de participation en Belgique » in Décroissance : révolutionner nos modes de ville ?, Actes de la 37e École urbaine de l’ARAU, Bruxelles, ARAU, 2007, p. 125-136. 75. PRAS, section G, prescription 18, al. 2. 76. COBAT, art. 54. 77. PRAS, section G, prescription 18. 78. PRAS, section J. 79. « La Tour des finances attend », Le Soir, 31 mars ; « La Tour des Finances : du logement sur le toit de Bruxelles ? », communiqué de presse commun IEB / BRAL, 11 janvier 2007 (http://www.ieb.be/article/79, site consulté le 27 mars 2008). 80. Ces six ZL prioritaires sont : Érasme, Europe, gare de l’Ouest, Midi, Neder-over-Hembeek et Tour et Taxis, conformément à la déclaration gouvernementale du 5 octobre 2001 de la majorité régionale précédente (Arrêté PRD, Considérants, p. 259). D’autre part, la CAÉ, à nouveau amputée de la tour des Finances, est également reprise dans le PRD parmi les « espaces de développement renforcé du logement et de rénovation » (EDRLR) (voir PRD, carte n° 3). 81. PRD, carte n° 2. 82. Arrêté PRD, Considérants, p. 256-257. 83. COBAT, art. 53, 1° et art. 54, 3°. 84. Lignes de force du PCD, p. 36. Le PCD a été approuvé par un arrêté du gouvernement de la RBC le 2 décembre 2004 (http://www.brucity.be/artdet.cfm?id=168&n Language=1, site consulté le 27 mars 2008). 85. Voir chapitre I. 86. Polaris Architects, Nouveaux Scénarios pour la Cité administrative, Bruxelles, 2005, p. 7. Toutes les informations dont il va être question dans cette section

proviennent de ce document ainsi que de cet autre document également produit pas Polaris Architects pour RAC Investment Group : Groupe de travail international pour la restructuration de la CAÉ. Cahier des charges. Version 2.0, Bruxelles, 2005. Ces deux documents sont consultables sur le site web du Groep Levier, http://centres.fusl.ac.be/GL/ (site consulté le 26 mars 2008). 87. Jean-Louis GENARD et Pablo LHOAS (s.l.d.), Qui a peur de l’architecture? Livre blanc de l’architecture contemporaine en Communauté française de Belgique, Bruxelles, La Lettre Volée / ISACF – La Cambre, 2004. Voir le chapitre écrit à ce sujet par François THIRY. 88. Projet « Pratic » (http://www.pratic.be, consulté le 28 mars 2008). 89. Polaris Architects, Groupe de travail…, op. cit., p. 6. 90. Polaris Architects, Nouveaux scénarios…, op. cit. 91. Polaris Architects, Groupe de travail…, op. cit., p. 5. 92. Id. 93. Polaris Architects, Groupe de travail…, op. cit., p. 6 et 8. 94. La force de l’image fut telle que le cabinet Picqué dut bien préciser, lors des réunions du comité d’accompagnement des missions confiées au BRAL et à IEB (voir ci-dessous), que le concours à idées était « une étude lancée par le privé, que ça sert à eux et pas au gouvernement. Les deux démarches [concours à idées et SD] seront complètement séparées » (PV du comité d’accompagnement du 17 mars 2005, point 7). 95. Voir supra, note 19. 96. Michel Hubert participa ainsi dès le départ à cette plate-forme locale, en tant que « professeur en sociologie urbaine à Saint-Louis [situé dans les Bas-Fonds] et […] actif dans l’organisation NoMo-Autrement Mobile » (PV de la première réunion du 16 mars 2005). Toutes les informations dont il sera fait mention au sujet des activités de cette plate-forme proviennent des documents suivants, aimablement mis à notre disposition par le BRAL : PV des réunions de la plate-forme locale des 16 mars 2005 et 27 avril 2005 (« atelier de quartier ») ; PV des

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réunions du comité d’accompagnement de la mission confiée au BRAL et à IEB par le gouvernement régional des 17 mars et 8 septembre 2005 ; Activiteitenverslag 2005 (rapport d’activité 2005 du BRAL) ; Werking BRAL vzw in 2006. Participatie rond de ontwikkeling van de goog’s, op. cit. Merci également à An Descheemaeker, chargée de mission avec Steyn Van Assche pour cette convention, pour ses informations orales et écrites au sujet des activités menées par le BRAL dans ce cadre. 97. Certains ont pu se mobiliser dans le cadre de dispositifs participatifs précédents, comme dans le cas du quartier des Bas-Fonds qui avait fait l’objet d’un programme « Quartier d’initiative » en 2000 (entretien avec Ariane Herman, 14 décembre 2006). 98. Le BRAL essuiera un peu plus tard un autre refus de la part du cabinet Piqué qui n’accédera pas à sa demande d’organiser une séance d’information pour les candidats présélectionnés sous la forme d’une promenade commentée par les habitants des quartiers environnants de la Cité afin que les soumissionnaires puissent être éclairés par « le point de vue des habitants » avant de remettre leur offre. Le cabinet invoquera une impossibilité juridique pour justifier son refus. 99. Tirés du document intitulé Synthèse des réunions CAÉ, s.l.n.d. 100. Avis de marché, section IV, p. 8346. 101. Id. 102. Ibid., p. 8342. 103. Ibid., p. 8344, section III. 104. Il s’agit des bureaux Clerbaux-Pinon, Cerau, Agora, Novatec, MSA-Lion. 105. Cahier des charges, art. 35, p. 16. Le cahier des charges est consultable sur le site internet du Groep Levier (http://centres.fusl.ac.be/GL). 106. Cahier des charges, p. 29. Voir le point 1.3 de l’avis de marché. 107. Avis de marché n° 8400, section II.1.5, p. 8343. Toutes les informations relatives au périmètre de la zone sur lequel doit porter le SD sont extraites de cette section. 108. Id. L’exclusion de la place Rogier et de ses abords

doit sans doute être reliée aux initiatives publiques destinées à la « relooker », en cours ou en discussion depuis 2003. 109. Id. 110. Section 3.1.4 et art. 3.5 du cahier des charges. 111. Id. 112. « Les acteurs majeurs concernés par le développement de la zone » (art. 17) : « Le schéma directeur doit servir d’outil de communication et de concertation entre acteurs. Pour ce faire, un inventaire des acteurs et groupes d’acteurs majeurs à considérer dans le cadre du développement de la zone, ainsi que de leurs attentes, sera réalisé. » 113. « Les acteurs qui mettront en œuvre les mesures préconisées » (art. 23) : « Le schéma directeur doit aboutir au développement de la zone levier via des partenariats entre pouvoirs publics et acteurs immobiliers privés. L’ensemble des acteurs impliqués dans le programme de développement sera pris en considération. Le rôle et la mission de chaque type d’acteurs seront clairement établis et précisés en fonction du phasage du programme de développement. Les partenariats, éventuellement innovants, coordinations, processus de concertation et de participation nécessaires à la réussite du programme de développement seront précisés. Une attention toute particulière sera donnée à l’information et à la communication entre acteurs. » 114. Werking BRAL vzw in 2006. Participatie rond de ontwikkeling van de goog’s, op. cit., p. 4-5. 115. Ibid., p. 5. 116. Avis de marché, section III, art. III.4. 117. Ibid., section V, art. V.3. 118. Lors de l’entretien du 14 décembre 2006, Ariane Herman a insisté sur le caractère à la fois réaliste et opérationnel de l’offre remise par le bureau MSA-Lion, laquelle contrastait selon elle avec les « fantasmes irréalisables » que l’on pouvait trouver dans d’autres projets. 119. Texte de la conférence de presse, p. 3. 120. Entretien avec Benoit Moritz réalisé le 3 octobre 2006.

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121. Voir, par exemple, la notice de présentation réalisée par le ministère français de l’Écologie, du Développement et de l’Aménagement durables lors de la remise du grand prix de l’urbanisme 2007 à Yves Lion (http://www.ecologie.gouv.fr/Yves-LION-Grand-Prix-de-l.html, site consulté le 29 mars 2008) 122. Werking BRAL vzw in 2006. Participatie rond de ontwikkeling van de goog’s, op. cit. 123. Ibid., p. 4-5. Voir aussi BRAL, Het Participatieluik in de planningsmethodologie voor het richtschema RACKruidtuin, s.l.n.d.

124. Voir Ateliers Lion architectes urbanistes et MSA, Schéma directeur zone Levier n° 6 Botanique, version de septembre 2006, p. 6. Les autres informations proviennent également de cette source, ainsi que de l’entretien déjà cité, réalisé avec Benoit Moritz. 125. Propos tenus par Jean de Salle, président de la CRD, dans un entretien paru dans Le Soir le 13 décembre 2006 sous le titre : «Urbanisme. Le schéma directeur “Botanique” présenté au public : “une concertation de tous” ».

Chapitre III L’élaboration du schéma directeur « Botanique », vue de l’intérieur Benoit Moritz

1997-2000 La Ville de Bruxelles publie dans le cadre de son plan communal de développement une carte reprenant une liste d’immeubles jugés inadaptés — parce que trop élevés — situés dans le Pentagone et qu’il convient de démolir et de remplacer par des immeubles dont la morphologie correspondrait davantage au tissu urbain historique du centre-ville de Bruxelles. L’esprit de cette carte est alors largement marqué par la démolition, en 1993, de l’immeuble de bureaux dit « la tour Bleue » (situé rue du Pont-Neuf) et par son remplacement par des immeubles aux gabarits traditionnels. Je prends connaissance de cette carte quelques années plus tard, au début des années 2000 ; je travaille alors dans un grand bureau d’urbanisme bruxellois. Je ne comprends pas cette carte, son sens, sa finalité, sa vision cachée… En quoi la démolition des tours existantes estelle une priorité sociale, urbanistique ? Ce moment de découverte correspond à l’amorce d’un premier débat sur la mise en œuvre de la politique de démolition : la tour dite « du Lotto » (au coin des rues Cardinal Mercier et de Loxum, près de la gare Centrale) pour laquelle il existe un projet de rénovation devrait être le premier bâtiment à en être victime. Quinze autres bâtiments atypiques sont dans le collimateur des autorités de la Ville, dont l’ensemble des bâtiments de la Cité administrative de l’État. Dans le cadre du débat sur la tour du Lotto, la Ville, sous l’autorité de son bourgmestre François-Xavier de Donnea, propose au promoteur d’adapter son projet de rénovation du bâtiment ; la démolition de la tour s’impose et, en contrepartie, l’espace public aux abords est sacrifié dans le cadre du projet de reconstruction de manière à permettre au promoteur de conserver un nombre de mètres carrés identique à celui dont il disposait à l’origine. À partir de cet exemple, la politique de démolition des tours peut se résumer de la façon suivante : la hauteur de l’immeuble est diminuée au détriment de son emprise au sol qui est élargie sur l’espace public, gratuitement cédée en échange au promoteur. Comme de nombreuses personnes, je m’interroge sur les conséquences de la mise en

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Fig. 1. Les immeubles à démolir (entourés d’un liseré noir) dans la version provisoire de 1997 du plan communal de développement. (Source : Ville de Bruxelles.)

œuvre de cette politique de démolition des tours : l’espace public est sacrifié, la ville est homogénéisée dans sa forme. Le discours sur la ville est dominé par l’idée d’une ville construite sur un seul modèle, celui de la ville bourgeoise du XIXe siècle. Paradoxalement, nous sommes en 2000, année durant laquelle Bruxelles est capitale européenne de la culture… 2000-2004 Avec mon ami d’études Jean-Marc Simon, je fonde en 2001 le bureau MSA. Nous réalisons quelques projets d’architecture mais aussi, et surtout, nous avons l’occasion de travailler

L’élaboration du schéma directeur « Botanique », vue de l’intérieur

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à la réalisation de programmes de contrats de quartier. Nous nous engageons dans des méthodes d’urbanisme processuel : travail en phases, par étapes, dans le cadre de processus structurés laissant largement la place à des dispositifs de discussion ouverts. En 2003, nous collaborons avec les bureaux L’Escaut et 02 Consult à l’élaboration du programme de base du contrat de quartier « Maritime » ; il s’agit de travailler sur le quartier jouxtant le site de Tour et Taxis. Depuis 1995, celui-ci est le théâtre d’une lutte urbaine contre la réalisation du projet Music City, qui supposait la construction d’une méga salle de concerts de 12 000 places (Forest National en compte 7 000) et vient alors d’être abandonné. La tension est forte et la méfiance est grande entre les habitants et les autorités communales. Au cours d’une première réunion publique, le comité de quartier « Maritime » transmet au bourgmestre de Molenbeek-Saint-Jean, Philippe Moureaux, un « manifeste pour la cohésion sociale », document dans lequel il lui fait part de ses inquiétudes. Il exprime également son souci de voir le contrat de quartier profiter à un maximum d’habitants situés dans le territoire concerné par le programme et manifeste son intérêt à participer de manière active à la définition même du programme de revitalisation. Une habitante déclare alors : « Le bureau d’études, c’est nous ! » Cette première réunion publique déclenche un processus dont les conséquences se mesurent encore aujourd’hui. Nous, MSA, L’Escaut et 02 Consult, proposons au maître d’ouvrage (la commune) d’associer les habitants et les associations à la constitution du programme du contrat de quartier. Un dispositif complet d’information et de participation est mis en place, en particulier à travers l’instauration d’ateliers de travail 1. Au départ, ces méthodes inspirent la méfiance, tant de la part du maître d’ouvrage que de la part des habitants. Le premier a peur de se lancer dans un processus qui lui échapperait. Les seconds se demandent s’il ne s’agit pas d’un alibi pour leur faire avaler un projet déjà approuvé. Peu à peu toutefois, les appréhensions initiales disparaissent et mènent contre toute attente à des résultats d’une très grande qualité. Fin 2003, le programme du contrat de quartier est approuvé par la commune et par le gouvernement régional. En novembre de cette même année, à l’occasion du 30e anniversaire du BRAL 2, la méthodologie d’élaboration du programme de base fait l’objet d’un exposé de ma part à l’ensemble des acteurs du monde associatif bruxellois intéressés de près ou de loin par les problématiques d’aménagement urbain. En 2004, soit un an après cette première expérience, le quartier Maritime se voit octroyer un nouveau contrat de quartier portant sur le solde de territoire non couvert par le premier. Mon bureau, associé à L’Escaut, est alors appelé par les habitants et les associations du quartier pour poursuivre l’expérience. Au cours de cette deuxième étude, la méthodologie participative sera affinée. De nouveaux outils sont mis au point parmi lesquels un atlas de

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quartier qui servira de document de base aux « marches exploratoires » effectuées dans le quartier. L’atmosphère était alors tout autre. Entre-temps Entre 2000 et 2004, le discours dominant sur l’aménagement urbain semble changer, du moins connaît-il une évolution. En 2000-2001, le débat fut vif concernant l’élaboration d’un nouveau plan d’affectation des sols pour Bruxelles (le désormais célèbre PRAS). Les démolitions des tours du Lotto et Martini ont fait couler beaucoup d’encre. Un nouveau plan régional de développement a été élaboré et la critique à son égard est elle aussi très forte. L’année 2003 semble être une année charnière : beaucoup de voix s’élèvent contre les premiers projets d’aménagements de la place Flagey, contre la vente de la Cité administrative de l’État et son projet de rénovation, contre les premières esquisses d’aménagement du site de Tour et Taxis. De nouveaux acteurs urbains prennent la parole 3, se coalisent à l’occasion de débats ou d’événements de manière à faire émerger l’amorce d’un nouveau discours sur Bruxelles, probablement dans la continuité de celui sur Bruxelles comme ville hybride et multiculturelle initié à l’occasion de Bruxelles 2000. Je me sens proche de ces mouvements, j’y adhère entièrement du point de vue des idées : j’ai le sentiment que le discours sur l’aménagement doit être renouvelé et qu’on ne peut se contenter de discours sur l’esthétique. Surtout, à l’aune de mes expériences dans le cadre des contrats de quartier, j’ai l’intime conviction que de nouvelles formes de dispositifs de projets doivent être mises en œuvre. C’est en particulier l’angle d’attaque préconisé par le collectif Disturb auquel je m’associe. Durant cette période, de premiers liens sont établis autour du site de la Cité administrative sur lequel mon bureau aura à intervenir quelques années plus tard. En novembre 2003, je participe ainsi à une table ronde sur l’avenir de la Cité (« En Rac ») organisée par Disturb en collaboration avec Citymine(d). J’y suis invité en qualité de co-auteur de l’OmbudsplanMédiateur. En avril 2004, j’anime ensuite un atelier de travail consacré à la thématique urbanistique dans le cadre des ateliers MapRAC 4. À côté de ce foisonnement de nouvelles idées, mon bureau connaît une certaine évolution. En 2003, les bureaux Aries et Idom nous associent à une réflexion sur l’aménagement du quartier européen à Bruxelles, une mission initiée conjointement par le cabinet du Premier ministre et le cabinet du ministre-président de la Région bruxelloise. Il s’agit d’une occasion unique pour le petit bureau que nous sommes de nous exprimer sur des changements possibles

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dans les modes de production et de gestion de la ville. En particulier, nous tentons d’insuffler une dimension culturelle à l’outil du projet d’urbanisme qui n’est alors considéré à Bruxelles que comme un outil technique de gestion de la ville. Nous insistons aussi sur les aspects de définition de projets et de mise en œuvre, en particulier en proposant l’instauration d’un aménageur public — une sorte de maîtrise publique d’ouvrage déléguée unique pour le quartier européen — auquel seraient associées toutes les instances publiques belges, bruxelloises et européennes concernées. Le nom donné à ce projet, OmbudsplanMédiateur, traduit les dimensions processuelles et opérationnelles que nous entendions mettre en avant 5. Ce projet, comme beaucoup d’autres à Bruxelles, ne sera pas concrétisé, suite aux revers politiques que connaîtront nos commanditaires 6. Pour autant, il a été pour MSA une première occasion de se confronter à la grande échelle et il nous a permis de prendre conscience et connaissance de la multitude d’acteurs qui participent potentiellement au débat urbain bruxellois. Il aura également été l’occasion d’une rencontre structurante pour l’évolution de notre bureau : celle de l’urbaniste français Yves Lion, invité en février 2004 au sein d’un groupe d’experts à formuler un avis sur l’OmbudsplanMédiateur. 2004-2005 En mai 2004, la Ville de Luxembourg lance une procédure de concours international afin d’engager une large réflexion urbanistique à propos de la zone dite « porte de Hollerich », une zone couvrant 120 hectares situés en entrée de ville. Ce concours est l’occasion d’une première collaboration de travail fructueuse avec l’agence parisienne que dirige Yves Lion. En novembre 2004, en effet, un jury international présidé par Hans Thoolen, architecte-urbaniste en charge du développement urbain de la ville de Breda, désigne deux premiers prix ex æquo et notre équipe se voit attribuer le troisième prix. Au-delà de la satisfaction que nous procure cette bonne collaboration, nous mettons en place un modus operandi qui se révélera particulièrement porteur pour la suite : le travail de production du projet est effectué au sein de notre bureau bruxellois et Yves Lion intervient comme mentor pour insuffler inspirations et lignes de conduite. Une nouvelle occasion de collaborer se présente à nous en juin 2005, au moment où le nouveau gouvernement bruxellois issu des élections régionales de juin 2004 lance une procédure de désignation d’un auteur de projet pour l’élaboration du schéma directeur n° 6 « Botanique ». Une candidature conjointe avec Yves Lion nous apparaît alors comme une évidence. Yves Lion dispose du bagage nécessaire pour aborder ce projet d’un point de

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vue conceptuel : il a l’expérience de la grande échelle et, surtout, son agence amorce un travail de domestication de l’urbanisme de dalle sur le site de Massena-Bruneseau à Paris (zone d’aménagement concerté Paris Rive Gauche). MSA dispose quant à lui d’une bonne connaissance de la problématique de la Cité administrative et, surtout, il dispose d’une expertise désormais reconnue quant à la mise en place de processus innovants de projets urbains. En février 2005, nous avions, en effet, été retenus par un jury indépendant parmi les « 12 figures émergentes de l’architecture en Communauté française de Belgique 7 ». La lecture a posteriori du rapport du jury nous ayant sélectionné me paraît éclairante sur l’idée générale qu’on se fait de MSA à l’époque : « Le jury a souligné l’intérêt de l’usage des compétences spécifiques de l’architecte dans des pratiques instituées qui permettent de les transformer. Le jury souhaite mettre en évidence l’importance du travail mené par MSA en amont des pratiques conventionnelles des architectes et la particularité de jeunes architectes déterminés à réaliser des projets publics d’études urbaines. » D’autres compétences sont adjointes au tandem d’urbanistes que nous formons grâce au rapprochement avec les Ateliers Lion. Yves Lion amène dans ses bagages deux bureaux avec lesquels il collabore fréquemment : le bureau suisse CITEC, compétent en matière de mobilité, et le bureau Menighetti, pour les aspects de programmation urbaine. L’expert belge en économie de projet Modus Expert vient compléter l’équipe. Aucun de ces bureaux n’est lié au milieu bruxellois de la promotion immobilière ; cette dimension me paraît essentielle alors que nous allons travailler dans une situation que je sais tendue entre les pouvoirs publics bruxellois et les propriétaires du site de la Cité administrative qui ne manqueront certainement pas de faire jouer leurs influences au cours du processus. Notre candidature est rentrée en juillet 2005. En novembre 2005, nous sommes présélectionnés et invités avec quatre autres bureaux à remettre une offre pour début janvier 2006. Un cahier des charges accompagne la présélection : il est demandé aux candidats de travailler sur la méthodologie du projet ainsi que sur le développement d’une première vision du réaménagement de la Cité administrative. L’offre Ateliers Lion – MSA Sans m’étendre sur l’entièreté de l’offre, je voudrais néanmoins m’arrêter ici sur deux éléments qui me paraissent essentiels (au-delà du coût des études qui constitue toujours chez un maître d’ouvrage public un critère de sélection). Il s’agit d’une part de la méthodologie de travail que nous défendons et qui se décline dans un processus de projet progressif dans le temps.

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Il s’agit d’autre part de la vision du réaménagement de la Cité administrative que nous proposons et qui est scénarisée autour d’une structure stable d’espaces publics. La méthodologie Le processus de projet s’appuie sur l’expérience que nous avons acquise au cours de l’élaboration des programmes de base pour les contrats de quartier. Nous envisageons ainsi de découper le processus en quatre grandes phases, chacune devant faire l’objet d’un nombre important de discussions à différents niveaux et, à un moment donné, d’une approbation constituant la base de travail de la phase suivante. — La première phase consiste à « se former une image commune du site et de ses enjeux ». Il s’agit ainsi de mieux cerner les enjeux liés au développement de la zone levier concernée en multipliant les sources et en nous appuyant tant sur les documents écrits que sur une concertation large avec les acteurs. — La deuxième phase est consacrée à la définition des espaces et équipements publics considérés comme les éléments fondateurs du réaménagement de la Cité administrative. L’espace public défini au sens large (boulevards, Jardin botanique, esplanade) est au cœur du projet. Il s’agit en particulier de le réfléchir comme élément fondateur et structure du redéploiement fonctionnel de la Cité. — Une fois cette structure d’espaces publics définie, trois scénarios de projet portant sur les options fonctionnelles et de formes de la Cité administrative doivent être à leur tour définis. — Enfin, la quatrième phase porte sur le développement du scénario qui aura été choisi par le maître d’ouvrage. Je tiens à rappeler ici que le schéma directeur « Botanique » constituait en 2006 le premier schéma directeur mis en œuvre par la Région ; pour cette raison même, tout était à inventer en termes de méthodologie de projet mais aussi en termes de résultats à obtenir. À côté de la structuration du processus d’élaboration du schéma directeur en quatre phases qui doivent être approuvées par un « comité d’accompagnement » regroupant une multitude d’acteurs (politiques, administratifs, fonciers, etc.), nous proposons dans le cadre de l’offre d’ouvrir encore davantage la discussion à travers des « dispositifs de participation » : les « ateliers de la Cité ». Il s’agissait principalement pour nous d’ouvrir la discussion à des acteurs qui n’étaient pas forcément institutionnels en vue de nourrir le projet et les réflexions des décideurs politiques au cours des différentes phases. Nous envisageons aussi les ateliers de la Cité comme une instance d’avis auprès des décideurs politiques, en particulier au

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moment où des choix doivent s’opérer sur des scénarios. Comme nous le verrons, ce moment n’aura en réalité jamais lieu. Je reprends ici le descriptif de l’outil tel que formulé dans le cadre de notre offre : « La méthodologie telle que nous la présentons prévoit l’instauration des” ateliers de la Cité”. Il s’agit de moments de discussions privilégiés avec une plateforme d’acteurs émanant de la société civile et intéressés par le développement de la zone levier. Il est prévu que les ateliers se réunissent en réunions de travail intensif à l’occasion : — des discussions préalables des enjeux et des éléments de diagnostic ; — de la détermination d’un noyau dur de négociation + présentation, amendement et validation de trois scénarios à étudier ; — d’une prise d’opinion relative au développement des trois scénarios. Les réunions prendront la forme d’ateliers de travail intensif basés sur un matériel préalablement préparé par le bureau d’études. Les modalités exactes et précises du déroulement de ces ateliers seront discutées ultérieurement avec le maître d’ouvrage et avec le BRAL 8. À ce stade nous pensons que la logistique doit être assurée par le BRAL. De même, nous proposons que le BRAL, en sa qualité de partie neutre et de modérateur, se charge de la retranscription des éléments d’informations recueillies au cours des journées de travail. Notre rôle consistera principalement à fournir le matériel d’informations de base ainsi que de participer aux discussions afin d’alimenter le débat. » À côté des ateliers et en amont des réunions du comité d’accompagnement qui doivent valider les phases, l’instauration d’un organe de discussion politique était également proposée : les « tables rondes tripartites ». Composées de représentants politiques issus des communes concernées par le projet, de représentants des cabinets régionaux concernés et des représentants du maître d’ouvrage (le cabinet du ministre-président et son administration, l’AATL, l’administration de l’Aménagement du territoire et du Logement), les tables rondes doivent se réunir aux moments où une décision politique stratégique doit être prise. Dans le schéma de base que nous proposons, les décisions doivent être alimentées par ce qui aura été discuté au sein des ateliers ainsi que par les éléments techniques qui auront été amenés par l’auteur du schéma directeur. Le processus proposé était donc très structuré mais en même temps assez complexe. À l’époque et aujourd’hui encore, ma conviction est qu’à un projet urbain complexe ne peut correspondre qu’un processus complexe d’élaboration et de décisions. Là se situe aussi probablement l’un des défauts du processus mis en place : la complexité du processus n’a jamais été expliquée et dès lors, je pense, jamais saisie par les participants aux ateliers.

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Par ailleurs, ce processus a sous-estimé l’importance d’un des acteurs principaux du schéma directeur : le propriétaire du site, uniquement associé par le biais des discussions au sein du comité d’accompagnement. La vision de l’aménagement du site En tant qu’urbaniste, une de mes principales convictions est qu’un site n’est jamais vierge et qu’un projet est toujours issu d’une stratification d’idées inscrites dans le territoire. Cette conviction que nous partageons avec Yves Lion constitue ce que l’on pourrait appeler l’angle d’approche de tout projet d’urbanisme développé chez MSA. Il est aussi un des principes fondateurs d’un urbanisme durable. Une autre conviction fondamentale que nous partageons avec Yves Lion est que l’espace public dans sa structure est le support de tout développement urbain. Si les programmes changent dans le temps, les espaces publics, eux, survivent à ces changements : à Bruxelles, la structure des espaces publics du quartier Léopold est une parfaite démonstration de ce fait. Il faut donc concevoir des espaces publics performants, généreux, qui soient pertinents quels que soient les programmes. C’est à partir de ces deux convictions, qui sont aussi des postulats de projets, que nous avons élaboré notre vision de l’aménagement du site dans le cadre de l’offre. Sur la base du premier postulat, nous avons ainsi privilégié une valorisation de l’identité singulière de la Cité administrative, fondée sur un urbanisme de dalle qui serait domestiqué. Ce choix s’appuyait en particulier sur l’histoire récente de la Cité, attestant sa valorisation possible 9. Il résultait aussi de notre conviction profonde qu’il importe de concevoir la ville comme un système stratifié de modèles urbains variés se superposant les uns aux autres ; c’est le modèle de la ville multi-couches tel que développé par l’architecte allemand Oswald Mathias Ungers 10. Ce choix s’appuyait enfin sur la mise à disposition des premières esquisses de réaménagement émanant du concours international d’urbanisme que le propriétaire du site avait organisé 11 : tous les projets démontraient et valorisaient, en effet, le potentiel architectural et urbanistique de la reconversion de l’urbanisme de dalle. Les résultats des ateliers MapRAC auxquels j’avais largement contribué représentaient sans aucun doute aussi une référence solide sur laquelle s’appuyer. La concrétisation du deuxième postulat constituait certainement notre contribution la plus fondamentale en termes de proposition de réaménagement du site, en particulier parce que nous formalisions une structure d’espaces publics permettant d’améliorer les connexions entre différentes composantes qui se présentaient de manière très fragmentée. Dès l’offre, nous

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Fig. 2. La schématique du schéma directeur « Botanique », une illustration des principes d’implantations, de programmation et de liaisons. (Source : MSA-Lion.)

proposions ainsi de réfléchir à la manière dont le Pentagone pourrait mieux se lier au Jardin botanique, en particulier à partir d’un travail sur la mise à niveau du carrefour Pacheco / Botanique. Nous avions aussi la conviction que les relations entre le niveau de la dalle de la Cité et celui du boulevard Pacheco devaient être améliorées à hauteur de la halte de chemin de fer Congrès. Enfin, à l’endroit de la place du Congrès, les relations entre le niveau du boulevard Pacheco et celui de la rue Royale devaient sans aucun doute être améliorées, comme l’avaient déjà démontré par le passé nombre de contre-projets émanant de l’ARAU. La valorisation de l’identité de la Cité nous a également poussés à proposer des améliorations dans la manière dont les différentes composantes de la Cité sont reliées entre elles. Des propositions sont ainsi formulées pour mieux faire fonctionner la rue de Rivoli, rue piétonne desservant dans sa longueur les différentes entités bâties du complexe administratif. Suivant notre approche, c’est ainsi sur cette nouvelle trame spatiale que devraient s’installer les différents programmes urbains introduisant de la mixité fonctionnelle et sociale sur le site, principalement dans les bâtiments existants.

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2006 : la course contre la montre ou six mois pour élaborer un schéma directeur Fin janvier 2006, nous sommes désignés par la Région. Nous avons désormais six mois (délai imposé par le cahier des charges) pour réaliser ce premier schéma directeur bruxellois. La motivation du maître d’ouvrage (l’AATL) met en particulier en avant la qualité de la méthodologie que nous proposons de même que l’option urbanistique de ne pas faire « tabula rasa de la tabula rasa », c’est-à-dire de considérer la Cité administrative telle qu’elle existe comme point de départ de la réflexion sur sa reconversion. Début février, de premiers contacts ayant été pris avec les différents acteurs, le travail peut commencer. Nous sommes tenus par les délais contractuels d’études qui fixent la remise finale du document au mois de juillet 2006, mais aussi par les élections communales d’octobre qui approchent à grands pas et qui peuvent faire émerger de nouvelles majorités au sein des communes concernées (Ville de Bruxelles et Saint-Josse). Il s’agit donc pour nous de terminer dans les délais afin de ne pas recommencer tout le travail qui aura été mené avec les acteurs politiques en place. Je ne reviendrai pas ici sur la manière dont le processus s’est finalement déroulé, d’autres articles dans cette publication s’en chargent. Il me semble par contre opportun de dresser un premier bilan rétrospectif par rapport au déroulement du processus d’élaboration du schéma directeur et aux réflexions auxquelles il m’a mené. Tout d’abord, je voudrais m’arrêter sur la logique même de ce processus. Cette logique est guidée par celle de l’acteur public et de ses méthodes, qui sont par essence fondamentalement différentes de celles d’un promoteur privé. Elle est motivée par le fait que la Cité administrative, bien que vendue, en deux parties — en 2001 et 2003 — à des propriétaires / promoteurs privés 12, est inscrite au PRAS comme zone d’intérêt régional, une classification permettant au gouvernement régional de fixer les orientations d’aménagement dans un arrêté gouvernemental. Agissant pour les pouvoirs publics, notre intervention s’inscrit par ailleurs dans le cadre d’un marché public répondant à des règles bien précises d’un point de vue légal, se déployant dans un large processus de collaboration et de discussion entre administrations et acteurs politiques. Ce travail est forcément plus lent que celui qui serait mené dans le cadre d’un marché privé. Nous travaillons en réalité avec une multitude de maîtres d’ouvrages publics détenant chacun une part du pouvoir décisionnel alors que le promoteur, lui, travaille pour lui-même et est à même de produire rapidement des documents. Il s’est ainsi rapidement avéré que le propriétaire du site n’était pas intéressé par le processus

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d’élaboration, par phases, que nous avions mis en place et qu’au contraire il voulait aller rapidement « au fait » du schéma directeur, c’est-à-dire à la définition des options d’aménagement. Assez typiquement, nous nous sommes trouvés confrontés à deux logiques en opposition. D’un côté, une logique publique préoccupée par des études objectives et soucieuse de concertation, du moins d’une discussion ouverte. De l’autre côté, la logique des propriétaires / promoteurs privés désirant avancer rapidement avec le moins de discussions possibles et surtout faisant valoir leurs droits sur leurs biens 13. Cette situation a été pour nous une véritable découverte — nous n’avions jusque-là travaillé que pour des maîtres d’ouvrage publics — et a bouleversé en grande partie la méthodologie assez « théorique » que nous avions imaginée, en particulier le rôle des ateliers de la Cité. Deuxième élément, si le travail par phases a été effectivement réalisé, il n’a pas entièrement porté ses fruits. Les tables rondes tripartites ont bien eu lieu aux moments stratégiques et chacun des participants a respecté la règle de ne jamais revenir en arrière sur une décision collégialement entérinée. Avec le recul, je pense pouvoir affirmer que c’est le bon fonctionnement de ce lieu de discussion qui a permis au schéma directeur d’être achevé dans les temps. Mais d’un autre côté, les ateliers de la Cité organisés par le BRAL n’ont eu qu’un succès relatif (d’autres articles de cette publication reviennent sur cet aspect). Je retiendrai ici tout spécialement le mélange des genres dans l’origine des participants à ces ateliers, comprenant à la fois des habitants et des usagers des quartiers limitrophes désireux de réellement contribuer à la réflexion, des universitaires venant observer le processus (ou nous mettre sous surveillance ?) et des participants en réalité proches des propriétaires / promoteurs venant défendre ou mettre en avant des intérêts particuliers. Les ateliers de la Cité ont été organisés à deux reprises ; le troisième atelier prévu initialement et destiné à donner un avis sur un choix entre trois scénarios n’a finalement jamais eu lieu, faute de scénario à choisir… J’y reviendrai. Un troisième élément qu’il me paraît important de mettre en avant réside dans la portée du travail que nous étions en train de réaliser et la bonne compréhension de ce qu’est un schéma directeur. Si pour nous, au regard de la définition donnée dans le PRD de 2002, il était clair qu’il s’agissait d’un travail de définition des principes de réaménagement de la Cité, d’autres y voyaient au contraire presque l’idée d’un projet finalisé dans son détail. Parmi ces « autres », il convient bien sûr de citer les propriétaires / promoteurs, mais aussi certaines administrations et un groupe de pression influent dans le débat bruxellois, l’ARAU pour ne pas le citer. Tout au long de notre travail, nous avons ainsi oscillé entre la mise en avant de principes généraux de reconversion, d’un côté, et, de l’autre, la vérification, voire

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la démonstration, de l’applicabilité de ces principes par des détails en plans ou en images. Le sujet du schéma directeur, un ensemble architectural très construit, ne nous a pas non plus aidé à éviter les écueils de cette « entrée dans le détail des choses ». Quatrièmement, je voudrais revenir sur la discussion entretenue avec les propriétaires / promoteurs. Comme je l’ai déjà souligné, il me semble que ceux-ci n’étaient pas intéressés par le processus mis en place. Il y avait dès le début un décalage entre notre travail et la logique de leur projet. Il y a eu malgré tout et de manière assez surprenante un accord sur un équilibre des fonctions et leur organisation dans le site (en particulier sur l’implantation de la fonction logement), mais aussi un désaccord sur les options fondamentales d’aménagement. À nouveau, il s’agit ici d’une opposition de logiques de projets. Sous l’argument de la demande du marché, les propriétaires / promoteurs envisageaient la reconversion du site suivant une logique de découpes, voire de lotissements, en entités monofonctionnelles bien séparées les unes des autres. Les pouvoirs publics pour lesquels nous travaillions envisageaient au contraire de conserver l’intégrité architecturale de la Cité administrative — c’était également notre point de vue — et concevaient la reconversion des bâtiments existants selon une logique de stratification des fonctions. Cette confrontation d’idées est apparue au terme du quatrième mois, au moment où les propriétaires / promoteurs nous ont présenté un projet dessiné par le bureau américain d’architecture KPF. À partir de ce moment-là, une logique de confrontation des idées progressivement s’est imposée. Alors que la concertation avait bien lieu entre acteurs publics, elle était rendue difficile avec les propriétaires / promoteurs ; les ateliers de la Cité s’en sont trouvés pris en otage et vidés de leur sens dès qu’il a été clair que les propriétaires / promoteurs désiraient imposer leurs visions et étaient entrés dans une logique d’affrontement. Je situerais ce moment au mois de mai 2006, moment où l’ensemble des acteurs publics nous ont demandé d’abandonner l’idée de travailler sur l’hypothèse de trois scénarios et de nous concentrer sur le développement d’une seule option, opposable à celle des propriétaires / promoteurs : celle d’une Cité administrative non pas découpée en parties mais domestiquée par de nouveaux dispositifs d’accès au niveau de la dalle, dans une optique de préservation et de valorisation dans son intégrité architecturale, avec de nouvelles fonctions occupant les immeubles existants à l’exception de l’immeuble G, à démolir pour faire place à un nouvel ensemble habité. Cette logique de confrontation s’est poursuivie jusqu’au terme de l’élaboration du schéma directeur. En juillet 2006, grâce au soutien des participants aux tables rondes tripartites — qui auront résisté jusqu’au bout aux « assauts » menés par les propriétaires / promoteurs tentant d’imposer leurs « logiques urbanistiques » de découpage du site et instrumentalisant au passage

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l’ARAU 14 —, le projet de schéma directeur était déposé auprès de notre maître d’ouvrage. Le 30 novembre 2006, le gouvernement régional approuvait le projet définitif après consultation de la Commission régionale de développement. Dans la foulée, une conférence de presse était organisée par le ministre-président de la Région en l’absence des propriétaires / promoteurs. Ceux-ci ont quant à eux continué à instrumentaliser, dans des réunions publiques ou privées, une question architecturale (« construire ou pas un grand escalier à l’arrière de la colonne du Congrès ») alors que là ne se situait pas l’enjeu fondamental du schéma directeur. Les différends étaient par ailleurs plus profonds que cette simple question : est-il admissible pour un pouvoir public quel qu’il soit de devoir accepter une fonction non prévue dans le PRAS (l’implantation d’un hôtel) ou encore d’accepter le fait accompli du dépôt d’une demande de permis d’urbanisme portant sur la réaffectation en fonction administrative de la plupart des bâtiments de la Cité alors que le schéma directeur vise précisément à instaurer la mixité fonctionnelle ? Était-il également admissible pour un pouvoir public d’entériner la logique de monofonctionnalité des immeubles (en particulier de l’ensemble composé des immeubles D / F et du grand restaurant) que les propriétaires / promoteurs souhaitaient imposer ? Dans le fond, le dialogue entre acteurs publics et privés a bien eu lieu, mais ce fut un dialogue de sourds entre des gens qui, bien que parlant la même langue, ne veulent finalement pas se comprendre, n’y sont pas prêts, faute sans doute d’une tradition d’écoute mutuelle. Épilogue – partie 1 : l’approbation du schéma directeur et après ? Le schéma directeur a été approuvé par le gouvernement régional en novembre 2006 et traduit le 28 juin 2007 dans un arrêté du gouvernement. Celui-ci devrait constituer la référence légale de toute opération de réaménagement de la Cité administrative et donner une ligne de conduite au futur plan particulier d’affectation du sol à réaliser par la Ville de Bruxelles. L’arrêté du gouvernement est en soi une sorte de cahier de charges de tout projet d’urbanisme sur la Cité administrative. J’invite toute personne intéressée par les finalités d’un schéma directeur à lire ce document puisqu’il expose clairement les options d’interventions sur la Cité administrative et laisse la porte ouverte à de multiples formules d’aménagements. En novembre 2007, je reçois une série de coups de fil de plusieurs confrères architectes. Certains d’entre eux — que l’on peut considérer comme figurant parmi les meilleurs architectes — sont consultés dans le cadre d’un concours organisé par les propriétaires / promoteurs en vue de définir une implantation pour les presque 48 000 m2 de logements à construire.

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Fig. 3. La proposition de JDS (Julien De Smedt Architects) dans le cadre du concours privé organisé par le RAC Investment Group en novembre 2007. © JDS Architects.

Fig. 4. Illustration du projet. (Photo : Bénédicte Martinez Jamart. Rendu : JDS Architects.) Cette proposition de JDS Architects intègre les principes du schéma directeur « Botanique » repris dans l’arrêté du gouvernement. Une solution originale et performante est trouvée pour le franchissement de la déclivité. L’implantation des logements se fait dans un ensemble habité dont la morphologie constitue en soi une prise de position par rapport au lieu et à l’histoire de la Cité administrative.

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Entre-temps, le processus de discussion avec les autorités publiques s’est complètement enlisé et les propriétaires / promoteurs désirent reprendre l’initiative. Je leur transmets l’arrêté du gouvernement. Quelques mois plus tard, je découvre par hasard les différentes esquisses de mes confrères : ils démontrent de manière sérieuse et raisonnée comment les principes du schéma directeur peuvent être appliqués sur le site et peuvent conduire à des formules d’implantation et à des partis d’aménagements variés. Certains confrères vont encore plus loin dans la démonstration d’une possible domestication de l’urbanisme de dalle… Malheureusement, ces projets ne sont pas rendus publics. Quel dommage pour la Cité administrative, et quel dommage pour le débat urbanistique bruxellois qui a bien besoin d’ouvertures. Comme je le laisse sous-entendre, peu de décisions ont été prises entre novembre 2006 et aujourd’hui (juillet 2008). En revanche, beaucoup de choses se sont passées : — les demandes de permis d’urbanisme portant sur la rénovation des bâtiments existants (C, D et F) ont fait l’objet d’études d’incidences dont les conclusions sont, sous l’angle urbanistique, grosso modo défavorables aux projets et plutôt favorables aux options du schéma directeur ; — les propriétaires/promoteurs ont organisé un concours propre qui n’a jamais eu de lauréat; — la Ville de Bruxelles vient récemment 15 de lancer le cahier des charges préalable à l’élaboration d’un plan particulier d’affectation des sols portant sur la Cité administrative. Il y a peu, on apprenait par voie de presse que les propriétaires / promoteurs avaient décidé de confier l’étude d’un plan d’urbanisme à un artiste s’étant fait remarquer par l’installation d’une œuvre d’art monumentale dans le haut de la ville. Une note d’espoir, toutefois : fin 2006, notre interlocuteur au sein du groupement des propriétaires / promoteurs de la Cité administrative quitte ce groupe et prend en charge pour la société T&T Project le développement du site de Tour et Taxis pour lequel nous sommes également en charge de la conception du schéma directeur. À l’aune de l’expérience de la Cité administrative, son attitude se situe clairement dans une démarche de négociation avec les interlocuteurs publics, régionaux et communaux. Début juillet 2008, le schéma directeur « Tour et Taxis » est approuvé en première lecture par le gouvernement régional. Le représentant de la société T&T Project est cette fois-ci invité à la conférence de presse annonçant cette approbation et est assis à côté du ministre-président de la Région.

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Épilogue – partie 2 : un avenir pour les schémas directeurs ? Au moment de l’écriture de cet article, deux schémas directeurs ont été approuvés par le gouvernement régional bruxellois (« Botanique » et « quartier européen »). Le schéma directeur « Tour et Taxis » sera probablement approuvé en deuxième lecture au moment de la publication de cet ouvrage. D’autres schémas directeurs seront alors encore en cours d’élaboration (« Delta », « gare de l’Ouest » et « RTBF-VRT ») ou en phase de désignation d’un bureau d’études (« Schaerbeek Formation »). Au total, le gouvernement régional issu des élections régionales de 2004 se sera ainsi attelé à l’élaboration de six schémas directeurs. Pour partie, la présente publication peut être considérée comme une évaluation de l’élaboration, voire de la mise en œuvre, de ces premiers schémas directeurs. Ayant activement participé à l’élaboration de deux schémas directeurs, je voudrais pour finir contribuer à ce travail de synthèse et plus particulièrement tenter de dégager plusieurs pistes visant à l’amélioration concrète du dispositif dans ses usages présents et futurs. Avant cela, je voudrais d’abord réaffirmer ici ma conviction quant à la nécessité et à la pertinence de l’outil schéma directeur en tant qu’outil de définition, de négociation et d’engagement des pouvoirs publics sur un projet d’urbanisme. Indéniablement, sur le fond, la dimension transversale et projectuelle inhérente à cet outil constitue une amélioration au regard des pratiques de planification en vigueur à Bruxelles jusqu’à la mise en place d’un nouveau gouvernement régional en 2004 16, pratiques jusque-là assumées par différentes majorités politiques bruxelloises depuis la création de la Région bruxelloise. Selon moi, l’outil schéma directeur constitue donc un outil nécessaire dans l’enchaînement des différents moments d’un projet urbain — des « intentions de projet » aux « documents à valeur réglementaire, on passe ainsi par un « plan directeur » et sa « programmation » puis par un « masterplan » 17 — et on le retrouve par ailleurs sous d’autres formes ou appellations là où existent des exemples réussis de projets d’urbanisme (le « consensusnota » à Anvers dans le cadre du projet SpoorNoord, le « plan directeur » du projet Esch-Belval à Esch-sur-Alzette, le « Masterplankonzept » à Hafencity-Hambourg, pour n’en citer que quelques-uns). Sur la forme, de nombreuses critiques — auxquelles je souscris partiellement — peuvent être émises. Mais en complément de celles-ci, je voudrais prendre le risque de formuler quelques recommandations permettant de mieux faire fonctionner l’outil, et surtout de le rendre opérationnel dans ses aspects de mise en œuvre. À défaut de repenser ces aspects, les schémas directeurs — quels qu’ils soient — risquent, en effet, de rester de pieux vœux urbanistiques, sans lendemain.

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Mes recommandations sont à ce stade de ma réflexion au nombre de cinq. Une évaluation plus complète, inscrite dans un processus de réflexion plus partagé, permettrait vraisemblablement d’en dégager d’autres. 1. Le gouvernement régional — probablement le prochain — se doit de définir des priorités à la fois en termes d’étude et de développement des sites : quel site est considéré comme prioritaire pour le développement régional ? Par où faut-il commencer ? Est-il bien raisonnable d’ouvrir, sans perspective globale à ce sujet, les réserves foncières de Tour et Taxis, de la gare de l’Ouest, de Schaerbeek Josaphat, de Delta, sans compter les réserves foncières dégagées dans le quartier Nord par le PPAS « Willebroeck » et celles encore disponibles ailleurs et qui ont besoin d’un sérieux coup de pouce de la part des pouvoirs publics (je pense au quartier du Val d’Or à Woluwé-Saint-Lambert, par exemple) ? Ne risque-t-on pas de créer une « sur-offre » ? Par ailleurs, pour certains de ces sites, la question du développement urbain nécessaire et du nécessaire développement immobilier qui en découle doit également être posée. En un mot : doit-on forcément tout urbaniser ? Il me paraît primordial de réfléchir et de répondre d’abord à cette question. 2. Si le gouvernement régional veut réellement s’engager dans le développement des sites qui représentent d’importantes réserves foncières, il doit réellement se donner les moyens de la mise en œuvre ; les structures et modes d’action administratifs en vigueur apparaissent, en effet, inadéquats par rapport aux enjeux spécifiques de ces grandes réserves foncières et au type de projets qu’elles nécessitent. Quatre suggestions en découlent selon moi. Premièrement, en amont des schémas directeurs, le gouvernement doit se doter d’outils opérationnels du point de vue de l’organisation, de la coordination et de l’évaluation de projet, ce que l’on appelle en France des « structures d’aménagement » (ou aménageurs). Idéalement, une structure travaillant à l’échelle de la Région devrait être établie. À titre d’exemple, la Ville d’Anvers s’est dotée au sein de son administration d’une « planningcel », une cellule engagée dans une véritable culture du projet urbain. Deuxièmement, si elle doit réellement fonctionner, cette structure d’aménagement doit se voir déléguer, dans des périmètres définis, des champs de compétences (et des budgets), actuellement dévolus à des administrations régionales ou communales, principalement dans les domaines de la planification, de la coordination d’études, voire de la réalisation. Ensuite, à l’issue de l’élaboration d’un programme de schéma directeur, il doit y avoir un engagement ferme de la part des pouvoirs publics quant aux moyens financiers qui seront dégagés pour la réalisation des projets, sous forme, par exemple, d’un plan pluriannuel d’investissements publics. Il est, en effet, nécessaire de crédibiliser l’engagement pris sur le long terme.

L’élaboration du schéma directeur « Botanique », vue de l’intérieur

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Enfin, quand un schéma directeur fait intervenir dans sa réalisation des investissements privés ou qu’il concerne en tout ou en partie des terrains privés, des engagements fermes doivent être signés afin de garantir le bon suivi des projets et des choix. 3. Il ne faut pas ou plus déléguer à d’autres — bureaux d’études ou associations, par exemple — des décisions ou des missions qui sont de la responsabilité des pouvoirs publics et plus précisément de la compétence d’une structure d’aménagement : l’organisation générale du processus de projet, la participation des citoyens, les relations avec le secteur privé, la recherche et le montage de partenariats public / privé. 4. En matière de participation, les règles du jeu doivent être plus clairement établies, les enjeux explicités, les rôles de chacun définis, la communication la plus transparente possible vis-à-vis des acteurs impliqués. À défaut de clarifier ces points, c’est l’idée même de participation qui est mise en péril. Par ailleurs, l’idée a souvent été émise de mettre le programme élaboré dans le cadre d’un schéma directeur à l’enquête publique : pourquoi pas ? 5. Plus généralement, il faut créer une culture bruxelloise du projet urbain. Il convient, en effet, de sortir la Région bruxelloise de sa frilosité et de réellement s’investir dans des projets ambitieux en termes d’urbanisme, d’architecture et de développement durable. Mais pour y arriver, il faut surmonter les deux obstacles majeurs qui s’opposent à l’émergence de cette culture. D’ une part, la Région bruxelloise n’a pas été capable jusqu’à ce jour de faire aboutir un projet urbain de qualité et il n’y a donc pas, de ce fait, d’enthousiasme ni même de réel intérêt de la part de la population, des associations, des acteurs publics ou privés pour le type de démarche que cette ambition nécessite. D’autre part, il existe au sein du personnel politique et administratif très peu de compétences spécifiques relatives aux grands projets urbains, précisément parce qu’il n’y a pas de tradition bruxelloise dans ce domaine et donc pas d’enseignement adapté dans les milieux académiques et professionnels. Ne nous le cachons pas : ces recommandations suggèrent finalement qu’une véritable refondation du système bruxellois s’impose quant à la gestion et à la production de la ville et toute tentative en ce sens se heurterait certainement à de nombreuses résistances. La Région bruxelloise fêtera en 2009 ses vingt années d’existence sans avoir été capable de mener à bien un seul grand projet urbain. Dans une interview récente, l’architecte Leo Van Broeck 18 estimait que « Bruxelles était une des seules grandes villes en Europe qui ne peut pas faire l’objet d’un voyage d’étude d’architecture contemporaine ». L’on ajoutera : ni d’urbanisme. Ne s’impose-t-il pas, dès lors, d’enfin tenter autre chose ?

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1. Voir Christophe MERCIER et Benoit MORITZ, «Logements publics : du “nimbysme” au “wimbysme” ? », La Revue nouvelle, Bruxelles, février 2008, n° 2, p. 77-88. 2. Voir www.bralvzw.be. 3. Citymine(d), Disturb, cinéma Nova, Recyclart, etc. Voir le chapitre I pour plus de détails sur cette période. 4. Voir www.maprac.org. 5. Voir Benoit MORITZ, « OmbubdsplanMédiateur : une nouvelle chance pour le quartier européen ? », Les Cahiers de la Cambre – Architecture, n° 5, « Bruxelles l’Européenne. Capitale de qui ? Ville de qui ? », Bruxelles, La Lettre Volée, 2006, p. 208-219. 6. En 2004, la candidature de Guy Verhofstadt à la présidence de la Commission européenne n’est pas retenue. En 2004 également, le MR dont étaient issus les précédents ministres-présidents connaît un revers aux élections régionales et est renvoyé dans l’opposition. 7. « (Re)Nouveaux plaisirs d’architecture. 12 figures émergentes de l’architecture en Communauté française de Belgique », une réalisation et une exposition du Centre international pour la ville, l’architecture et le paysage (CIVA) et l’ISACF – La Cambre, février 2004. 8. Le BRAL est associé à la réflexion en sa qualité de relais vis-à-vis des habitants et associations. Cette mission spécifique lui a été attribuée par le gouvernement régional en 2005. Voir chapitre II pour plus de détails. 9. Voir à cet égard le travail de fin d’études de Lydie HOLDERS, CAÉ. Analyse des discours écrits relatifs à son histoire, ISACF – La Cambre, juillet 2008. 10. Voir Oswald Mathias UNGERS et al., The Dialectic City, trad. Francisca Garvie, Milan, Skira, 1997. 11. « Nouveaux scénarios pour la Cité administrative de l’État », concours organisé par l’agence luxembourgeoise Polaris Architects en 2005 pour le RAC Investment Group. Ont participé à ce concours les bureaux d’architectes Plot (Danemark), HUB (Belgique), A.K.T. (Allemagne) et S333 (Pays-Bas). Voir chapitre II pour plus de détails.

12. La société néerlandaise Breevast à laquelle s’adjoindront la Compagnie immobilière de Belgique et la banque Dexia. Ces trois sociétés forment le RAC Investment Group. 13. Nous nous sommes aussi rapidement rendu compte que les propriétaires / promoteurs n’étaient pas du tout intéressés par l’élaboration d’un schéma directeur qu’ils considéraient en soi comme une contrainte inutile. Il convient de rappeler ici que, en effet, le choix de l’auteur du schéma directeur a été imposé par la Région aux propriétaires / promoteurs. 14. Voir le communiqué de presse de l’ARAU du 18 octobre 2006, dans lequel l’association exprime son adhésion à l’iconographie produite par les propriétaires / promoteurs. L’illustration des promoteurs est légendée de la façon suivante : « Les propriétaires du site ont présenté, lors de la séance du 4 septembre avec les riverains, une alternative proposant un vaste escalier descendant depuis la colonne du Congrès jusqu’à l’angle du boulevard Pacheco et de la rue de la Banque. » Cette option va dans le sens préconisé par l’ARAU à savoir un lien visible et direct entre le boulevard et la place du Congrès. L’iconographie du schéma directeur exprime quant à elle « la Cité modèle, à Laeken, construite dans les années soixante » [sic]. 15. Décision du conseil communal du 21 avril 2008. 16. Souvenons-nous, par exemple, des polémiques qui ont entouré l’élaboration et le contenu même du dossier de base du PPAS « Tour et Taxis » de 2004 (voir www.bralvzw.be/stadsprojecten/thurntaxis). 17 Voir à ce sujet Alain AVITABILE, La Mise en scène du projet urbain. Pour une structuration des démarches, Paris, L’Harmattan, 2005. 18. Lire l’interview de Leo Van Broeck, architecte-urbaniste et professeur d’architecture à la KUL, sur le site de Disturb (www.etcomment.org/article.php?lang=fr&id_rubrique=13&id_article=117&parent=0).

Chapitre IV L’histoire du projet au fil des débats publics Florence Delmotte, Ludivine Damay, Christine Schaut et Philippe Huynen

Dans les textes et les discours 1, le caractère concerté du schéma directeur (SD) apparaît central. Sa principale innovation, en effet, est d’associer à son processus d’élaboration, en amont donc de la définition du projet, toutes les parties potentiellement concernées : non seulement les autorités publiques et les acteurs privés propriétaires du site mais aussi les habitants, riverains, usagers et autres citoyens. En ce qui concerne la Cité administrative de l’État (CAÉ) — ou la zone levier « Botanique » — la procédure proprement dite devait durer six mois et inclure un volet public, essentiellement composé de réunions d’information et d’ateliers à vocation participative. Au chapitre précédent, le principal auteur du schéma (Benoit Moritz, du bureau MSA temporairement associé aux Ateliers Lion) explique comment il a conçu ce volet public et participatif en plusieurs phases, comment il a travaillé avec le Brusselse Raad voor het leefmilieu (BRAL), chargé par la Région de l’organiser pratiquement, et donne son point de vue sur l’expérience dans son ensemble. Dans la seconde partie de cet ouvrage, plusieurs contributions analysent les impensés et les difficultés de la participation dans les schémas directeurs bruxellois en particulier — celui de la CAÉ (chapitres V et VI) et d’autres schémas en cours d’élaboration —, et dans l’urbanisme procédural en général. Avant cela, il nous paraissait pertinent de dérouler le fil des débats publics que plusieurs membres du Groep Levier ont pu suivre, dans leur quasi-intégralité dans le cas de la Cité administrative de l’État. Rétrospectivement, la procédure d’élaboration du schéma directeur « Botanique » fait apparaître cinq temps forts au niveau des événements publics : la première réunion d’information en février 2006, les deux « ateliers de la Cité » en mars et en avril, la seconde réunion d’information en septembre et enfin la journée de lancement du schéma directeur (après son approbation par le gouvernement) en décembre de la même année. Toute observation est forcément partielle, voire partiale ; nous tentons néanmoins de relater fidèlement ce que nous avons eu l’occasion de voir et d’entendre au cours de ces rencontres et de ces discussions. Nous avons, par ailleurs, tâché de replacer les différents épisodes du volet public dans le cadre plus large de la procédure, laquelle comprend évidemment des réunions non publiques,

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dont nous faisons état au besoin. Nous mentionnons également les réactions dans la presse et le milieu associatif, puisqu’elles sont par définition elles aussi publiques. La première réunion d’information, le 21 février 2006, à la CAÉ : un premier rendez-vous chahuté Le soir du 21 février 2006, à l’invitation du BRAL, quatre-vingts personnes environ prennent place dans une salle désaffectée, située dans le bâtiment H de la Cité administrative. Une lettre d’invitation, des affiches dans les commerces du quartier, un mail circulant parmi les « initiés » les ont conviés à ce premier grand rendez-vous public. Le message du BRAL s’adresse aux riverains et indique qu’un projet de rénovation est en cours, qu’une nouvelle procédure est lancée et que, dans ce cadre, « le gouvernement veut collaborer avec toutes les personnes concernées », le BRAL ayant reçu « la mission d’impliquer autant que possible les riverains et les usagers de ce site ». On ne parle pas ici de consultation ni de concertation mais bien d’information et d’une possibilité de poser des questions, « le bureau d’études choisi (MSALion), le BRAL et le ministre compétent » se chargeant d’y répondre. Sur les affiches, la présence du ministre-président Picqué était même annoncée. « La concertation, c’est un métier, et ce n’est pas le nôtre » Les habitants présents — majoritairement des hommes âgés de la classe moyenne supérieure venant probablement du quartier Notre-Dame aux Neiges — ont donc bravé la sinistrose des lieux, affronté les dédales des bâtiments pour se retrouver dans cette grande salle vide et désaffectée, au cœur même de la Cité administrative de l’État. La soirée débute par une première déception : Charles Picqué est retenu ailleurs. Son absence suscite d’emblée des réactions dans le public, dont celle-ci : « On n’est pas dupes. Picqué n’est pas là, il n’en a rien à foutre de la participation des habitants ». Néanmoins, le politique sera représenté par Ariane Herman, chef de la cellule aménagement du territoire au cabinet de Charles Picqué, qui prendra la parole (suite à la brève introduction du BRAL) pour présenter le cadre dans lequel s’insère la soirée. Ariane Herman indique l’existence de différents projets de schémas directeurs sur quelques sites à Bruxelles qui sont des enjeux pour la Région. Elle décrit le projet politique à la base de cette procédure : l’objectif est de réaliser une étude globale pour cerner les enjeux, définir l’agenda, établir l’évaluation financière en parallèle avec le promoteur privé. Le politique soutient en outre « une concertation la plus large possible avec

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tous les acteurs concernés », avec tous les ministres, la Ville de Bruxelles, la commune de Saint-Josse-ten-Noode, les « acteurs économiques » et les habitants. Mais, conclut-elle, « la concertation c’est un métier, et ce n’est pas le nôtre » ; à charge du BRAL de mener à bien sa mission. En un sens, cette petite phrase est significative du rôle que le politique acceptera de jouer tout au long de cette réunion, voire au-delà. En effet, la représentante du ministre-président, bien seule ce soir-là, ne répondra pas aux interpellations, même directes, des citoyens quant à la procédure, ses enjeux, les marges de manœuvre réelles, le rôle des uns et des autres. Le BRAL tentera donc de répondre aux habitants, tout en n’étant pas le mieux placé pour cerner quelle place sera réservée à l’avis des citoyens dans la procédure. Aux questions plus générales — sur l’option politique qui consiste à « encore construire des bureaux » plutôt que du logement, sur l’historique du « délogement » des Bas-Fonds, sur la préservation du patrimoine bruxellois — le politique ne répondra pas non plus. La présentation des règles du jeu C’est ensuite à Benoit Moritz d’exposer plus concrètement le processus en cours pour la Cité administrative. Après avoir présenté le bureau d’études comme l’association momentanée entre les Ateliers Lion et MSA, sélectionné après un appel d’offres, il avance son point de vue sur la Cité administrative : il faut la « considérer comme un élément en soi, en valorisant l’existant » notamment « l’architecture des années 1960 et les jardins ». Il décrit aussi ses expériences en matière d’urbanisme et de participation, notamment sur le quartier Maritime. Pour lui, le rôle du bureau d’études est de faire du « conseil au pouvoir public dans une démarche de négociation avec le promoteur ». Il ajoute que le bureau travaille « dans l’intérêt général des citoyens » en vue « d’accrocher une dimension collective » contre les velléités trop « privatives » des promoteurs. S’appuyant sur un diaporama, il montre alors le périmètre de travail et insiste sur les problèmes de liaison entre les différents pôles. Ensuite, il évoque le contexte de la construction de la CAÉ ainsi que sa vente, en 2001, à un consortium privé. Il rappelle que la tour des Finances ne fait pas partie de la ZIR n° 11, pour laquelle le PRAS (plan régional d’affectation du sol) détermine certaines affectations (dont 35 % minimum de logement, des commerces, des bureaux, des espaces publics). Reste néanmoins à définir « les actions, les programmes, les projets ». Après cela, il explicite le planning général du projet qui vise une mise en œuvre début 2009. Il annonce l’adoption du schéma directeur pour septembre 2006, un arrêté gouvernemental pour octobre et l’inscription dans un PPAS (plan particulier d’affectation du sol)

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Fig. 1. Trois parutions de 1010 Bxl, en mars, septembre et décembre 2006, accompagneront la procédure d’élaboration du schéma directeur comme support au volet participatif ou public de celle-ci. Le titre de cette lettre d’information éditée par le BRAL fait référence au code postal de la Cité administrative de l’État. (Photo : Michel Hubert.)

pour 2007. Le calendrier de la procédure d’élaboration du schéma directeur est ensuite spécifié. Il comportera quatre phases. La première concerne les « enjeux », la seconde les « espaces publics », la troisième la « définition des trois scénarios », la dernière le choix d’un scénario et la finalisation du schéma directeur. La démarche est présentée comme relevant d’une « concertation » avec l’ensemble des acteurs, dont les usagers, détenteurs d’une « parole locale à faire émerger ». Cette émergence aura lieu dans des « ateliers de la Cité » qui seront le lieu de la « coproduction d’idées ». Cette concertation n’empêche pas qu’il y aura des discussions « bilatérales » avec certains acteurs (STIB, SNCB, acteurs institutionnels, promoteurs…). Benoit Moritz conclura par ces termes : « Je ne sais rien. On va voir ». Mais, déjà, tous ne semblent pas le croire. Après cette présentation générale, le BRAL revient plus précisément sur la question de la participation. Steyn Van Assche et An Descheemaeker rappellent que le travail entamé avec certains habitants dès 2005 a débouché sur un texte synthétisant leurs demandes. Les futurs « ateliers de la Cité » s’inscriront, disent-ils, dans le prolongement de ce processus mais « le travail se fera plus en profondeur », en plusieurs phases. Le BRAL indique que les ateliers sont ouverts aux habitants des trois quartiers (Bas-Fonds, Notre-Dame aux Neiges, SaintJosse) ainsi qu’aux usagers. Les résultats seront communiqués au politique dans la table ronde tripartite qui prendra les décisions. La phase sera clôturée après le comité d’accompagnement qui regroupe le politique, les propriétaires, la STIB, la SNCB et les administrations. La demande adressée aux habitants est de s’engager à participer à tous les ateliers pour construire quelque chose de cumulatif, sur la durée. Le BRAL tente enfin de « décomplexer »

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les habitants : « Même si vous n’avez pas d’idées concrètes, rien que par le fait d’habiter, vous connaissez des choses qui sont importantes pour le quartier. Vous travaillez là, vous connaissez votre quartier, alors travaillez avec nous. » Ouvert ou fermé : le jeu est-il truqué ? Une discussion s’ensuit, qui concerne d’abord les règles du jeu. Certains participants ont l’impression qu’« on ne leur dit pas tout » ou se demandent dans quelle mesure ils pourront réellement peser sur la décision. « Quelles sont les limites imposées par le politique ? Ça représente quoi la concertation avec les citoyens : 5-10 % ? » demandera l’un. Par ailleurs, quant aux « options » privilégiées par le bureau, elles ne semblent pas si ouvertes que cela dans le chef de certains habitants. Du moins l’échange qui suit illustre-t-il bien un certain flou : « Un habitant : Vous avez montré trois propositions de projets et vous avez insisté sur le troisième scénario et donc on est quand même coincés ! Benoit Moritz : Ce ne sont que des images, des illustrations, mais les idées ont déjà complètement changé. L’habitant : Oui, mais en tant que citoyen, c’est important. Benoît Morîtz : On ne vous cache rien, ce ne sont pas des projets, ce sont des images. On fera des consultations sur ces trois scénarios. Un habitant : Oui, mais vous aviez insisté sur le troisième projet et vous aviez dit que les politiques et le promoteur aimeraient ce troisième projet. Benoit Moritz : On va densifier, certainement, mais c’est ouvert. » Cette dernière réponse atteste bien du caractère ambigu de l’ouverture proposée quant au fond du projet. Sur l’urbanisme de dalle, sur l’option de conservation de la Cité, on peut déjà avoir l’impression que les jeux sont faits. Certains citoyens s’interrogent pour le moins : « Je suis un peu étonné que vous lui reconnaissiez une qualité architecturale. » L’arbitre est-il dans notre camp ? Quant aux rôles respectifs des trois intervenants dans le jeu tel qu’ils l’ont eux-mêmes présenté, on s’interroge aussi. Celui du BRAL a d’abord été décrit par la représentante du cabinet Picqué comme « un relais entre le gouvernement et les habitants ». Le BRAL doit « faire monter les informations provenant des habitants » et répercuter les informations vers les habitants. Le BRAL est aussi présent comme observateur dans le comité d’accompagnement qui reprend

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tous les acteurs institutionnels. Le BRAL se présente lui-même comme organisateur du processus participatif, comme facilitateur suscitant les paroles des habitants. Mais son rôle — il ne se considère pas comme porte-parole, ni comme représentant 2, il est mandaté par le politique — est questionné par certains, qui lui demandent de se positionner : « Vous êtes au service du politique également ? » et « Vous ne pensez pas que le citoyen aurait besoin d’une asbl indépendante ? » lance un citoyen de Saint-Josse. Clairement, cette interpellation renvoie à la position difficile du BRAL : subsidié par le politique, il doit faire « remonter » les avis des habitants tout en étant lui-même détenteur d’une « position » comme acteur associatif travaillant sur le terrain bruxellois. Benoit Moritz lui aussi se présente comme un acteur « intermédiaire », engagé par la Région pour faire du « conseil » mais proche des habitants puisqu’il travaille « dans l’intérêt général des citoyens ». Il fera d’ailleurs valoir son expérience antérieure comme reposant sur cette proximité avec les habitants : « Mon expérience, c’est de travailler avec les quartiers. On essaie de travailler au service des citoyens, dans l’intérêt des quartiers ». Mais les citoyens s’interrogent là encore : le bureau d’études sera-t-il vraiment à leur écoute ? À un citoyen qui reproche finalement au bureau d’études la même chose qu’au BRAL, c’est-à-dire un positionnement trop proche, voire à la solde, du politique, Benoit Moritz répond fermement : « Je ne peux pas accepter de me faire passer pour quelqu’un au service du seul politique et venant se remplir les poches. Bien sûr mon travail est rémunéré par le politique mais je défends par rapport au politique un certain nombre d’idées ». Il se positionnera également — et surtout — comme le défenseur du caractère public de l’espace de la Cité administrative contre les velléités privatistes des promoteurs. Le public, les absents, les sans-voix Plusieurs constructions de la figure du public se rencontrent ou se chevauchent au cours de cette réunion. La communauté potentielle touchée par la rénovation de la Cité, l’habitant convoqué à participer ne sont pas clairement identifiés. Les termes mêmes révèlent un certain flou. La lettre d’invitation convoque tantôt les « riverains », les personnes « concernées », ou encore les « usagers ». La représentante du cabinet Picqué s’adresse aux « habitants ». Benoit Moritz évoque « les citoyens », puis les « usagers » qui ont une « parole locale ». Le BRAL parle, au sujet des ateliers, d’une ouverture plus large qu’aux seuls habitants des quartiers environnants. Or la définition du participant légitime est un enjeu important puisqu’elle ouvre ou ferme les portes du processus de participation. Portes qui se veulent d’ailleurs fermées à

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des participants « sauvages », qui ne se seraient pas préalablement inscrits aux ateliers. Le BRAL demandera aussi aux habitants qui s’engagent de venir à l’ensemble des ateliers — trois sont prévus à l’origine — pour vraiment « construire quelque chose ensemble ». Le participant doit donc être décidé, ouvert, constructif et appliqué… Par ailleurs, certains habitants semblent inquiets de leur position dans un jeu aux contours imprécis : « On sait quel est votre enjeu, mais on ne sait pas quel est le nôtre », résumera l’un. Une autre figure publique est convoquée, celle des absents, voire des sans-voix : « Vous parlez des habitants de Saint-Josse mais ils ne sont pas là ! Il n’y a pas de représentant des populations immigrées de Saint-Josse », fera remarquer quelqu’un. Certains se feront alors les porte-parole d’une collectivité, en justifiant cela par une attitude citoyenne. Mais d’autres refusent qu’on parle en leur nom sous couvert de citoyenneté… Enfin, un dernier acteur est évoqué par les participants et, bien que présent, il ne s’exprimera pas sur ses intentions. Les promoteurs sont, en effet, plusieurs fois mentionnés par le bureau, le BRAL ou des habitants. On leur prête diverses intentions, questionne leurs futures attitudes, leurs « velléités privatistes », leurs volontés sur la question des bureaux et des logements sans que jamais ils ne s’expriment. Les promoteurs : des sans-voix d’un autre type, moins dépourvus que mystérieux ? Le premier « atelier de la Cité », le 11 mars 2006, dans la salle Waldorf de l’hôtel Astoria Les participants, le lieu et les objectifs Lors de la première assemblée générale, chaque personne présente souhaitant participer aux ateliers de la Cité avait été invitée à laisser ses coordonnées. Trois semaines plus tard, on remarque que les participants les plus « bruyants » de la réunion du 21 février sont aux abonnés absents : ont-ils négligé de se porter sur la liste, n’ont-ils pas été invités — ce qui paraît peu probable —, ont-ils tous été empêchés, ont-ils décidé de ne pas participer ? Quoi qu’il en soit, un peu plus d’une trentaine de personnes se retrouvent ce 11 mars, dont une bonne vingtaine de « participants » au sens strict, en majorité des hommes, âgés de 35 à 55 ans environ. Le rendez-vous a cette fois été donné à l’hôtel Astoria, un cinq étoiles situé non loin de la CAÉ, rue Royale. Le luxueux décor tranche avec l’environnement urbain et sans doute avec les espaces habituellement fréquentés par les participants potentiels 3. En outre, on se trouve là dans le fief d’un « participant » parmi les plus intéressés à faire passer ses idées : le directeur de l’hôtel, qui se présente comme « Monsieur Robert, de l’Astoria ».

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Fig. 2. Le premier « atelier de la Cité », hôtel Astoria, 11 mars 2006. (Photo : MSA.)

Ce premier atelier devait permettre de faire le point sur les opinions relatives à différents thèmes : la mobilité et les infrastructures, les fonctions, la sécurité et la dénomination des lieux. L’ambition est de cerner les enjeux autour des principes de l’aménagement des lieux, indépendamment des modalités de mise en œuvre de celui-ci. Cet état des lieux était à son tour censé alimenter la réflexion du bureau d’études et lui permettre au besoin d’étayer son argumentation envers les autres instances impliquées dans la reconversion de la Cité. En cours de réunion, on observe cependant que la question des modalités pratiques pèse indéniablement sur la tournure de certaines discussions : ainsi, la volonté de conserver la dalle — et / ou la vue, considérée comme « imprenable » sur le vieux Bruxelles — ainsi que l’impossibilité de construire à front du boulevard Pacheco ont tôt fait de casser les ailes à quelques rêves. Le déroulement de la séance D’après l’invitation du BRAL, la réunion devait débuter par un exposé des « objectifs » et des « acquis ». Des prises de vue aériennes, des plans et des photos des divers espaces seraient présentés aux participants, qui pourraient réagir et les annoter au moyen de gommettes de couleur et de « post-it ». L’atelier se répartirait ensuite en sous-groupes d’une dizaine de participants, chacun ayant son « encadrant » et un observateur saisissant les minutes. L’encadrant rapporterait les discussions auprès des animateurs du BRAL, qui se chargeraient de mettre en commun l’ensemble des informations et autres questions récoltées. En plénière, le BRAL assurerait le retour de ces conclusions vers les participants.

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C’est Benoit Moritz qui présente pour commencer « les objectifs et les acquis ». Il rappelle que la discussion va couvrir la CAÉ et les alentours, avec comme questions centrales le nom du lieu et l’emplacement des logements (évalués à ce stade à ± 500 pour environs 1 000 habitants). Il énonce ensuite les « paramètres incontournables », comme l’existence d’un permis de rénovation pour la tour (qui ne fait pas partie du périmètre sujet à la discussion) et d’un permis de démolition pour les deux passerelles au-dessus du boulevard Pacheco. Il mentionne encore les contraintes techniques : l’impossibilité de construire sur la jonction Nord-Midi (c’est-à-dire à front du boulevard Pacheco), la reprise du jardin Pechère sur la liste de sauvegarde et la quasi-impossibilité de rénover le bâtiment G, ce qui implique sa destruction. Les participants sont ensuite invités à découvrir les différents panneaux de plans et photos et à y apposer leurs commentaires. En ce qui concerne la constitution des sous-groupes, elle n’a pas été entièrement décidée a priori. Les responsables du BRAL ont cependant été conduits à redéfinir les contours de certains groupes, et même à y imposer un animateur. De manière générale, les discussions y ont été très diversement animées, très consensuelles pour certaines, très polémiques pour d’autres. Enfin, la mise en commun des conclusions n’a pas réellement eu lieu, faute de temps mais aussi parce qu’il est apparu que l’information récoltée était énorme et couvrait des problématiques à la fois liées et abordées séparément. La synthèse qui suit le montre bien 4. Des infrastructures, de la mobilité et des liens Tout le monde semble d’accord pour dire que les liens doivent être améliorés. Entre le haut et le bas de la ville de manière générale, il faut une meilleure accessibilité à la CAÉ à partir des Bas-Fonds et à partir du quartier Notre-Dame aux Neiges. Il faut également améliorer le passage entre la CAÉ et le Jardin botanique. Diverses idées sont lancées pour y parvenir. La première est celle d’un « escalier » qui descend depuis l’esplanade, un escalier « large » et qui « invite à la promenade ». Dans ce cas, il importe aux habitants que les vues soient préservées. À partir du bas de l’escalier, il faudrait pouvoir se promener le long des boulevards Pacheco et de Berlaimont — qui pourraient être « verdurisés » — et pouvoir traverser facilement, vers le Musée de la bande dessinée, vers la gare Centrale et le centre ainsi qu’en direction du Botanique. Autre piste : améliorer la liaison avec la gare du Congrès et la signalisation des entrées et sorties. À partir des Bas-Fonds, on insiste sur l’idée de traiter les abords de la gare comme un lieu clé pour une meilleure liaison entre la CAÉ, les Bas-Fonds et la rue Neuve, voire pour attirer les passants depuis celle-ci jusqu’à la CAÉ par la scénographie

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de la rue. Un lien visuel est à cet égard important : les gens doivent « voir » qu’il y a un parc un peu plus haut. Il est aussi proposé d’accorder plus d’attention au Passage 44 et à la possibilité de se rendre à couvert depuis le boulevard du Jardin botanique jusqu’à la gare du Congrès. Troisième proposition : le croisement à ciel ouvert du boulevard Pacheco et du boulevard Saint-Lazare et la couverture de la petite ceinture. Bien qu’il y ait certains doutes sur la faisabilité technique de cette dernière option, celle-ci apparaît aux participants comme la meilleure. Outre les escaliers, plusieurs options ont été envisagées pour combler la différence de niveau est-ouest. D’abord celle d’un ascenseur à destination des personnes à mobilité réduite. Cette proposition, de même que celle d’un escalator ou d’un tapis roulant, est toutefois critiquée, notamment du fait que de telles solutions — à condition que les installations ne soient pas le plus souvent en panne ! — ne feraient pas disparaître le sentiment de rupture. Pour certains, un plan incliné serait préférable à des escaliers. Pour d’autres, les détours impliqués renforceraient l’effet de barrière. Certains proposent de déplacer partiellement le jardin sur l’esplanade et de créer un faible dénivelé. D’autres suggèrent de baisser le niveau de l’esplanade, sur laquelle il faut monter avant de redescendre. En termes de mobilité, les habitants des Bas-Fonds indiquent qu’il faudrait que plus de trains s’arrêtent à Bruxelles-Congrès. Ils regrettent aussi que le bus 38 ne circule que le weekend le long du boulevard Pacheco, ce qui est pour eux, et pour les futurs habitants et usagers de la CAÉ, nettement insuffisant. Il y a d’autre part consensus sur le fait qu’il faut installer une sortie de parking du côté du quartier Notre-Dame aux Neiges et que les parkings doivent être accessibles (si possible à un tarif préférentiel) pour les habitants et les visiteurs des infrastructures culturelles. Les fonctions : place au logement, aux jeunes et au vert ! Quanr aux fonctions, la première question, en importance, concerne le logement : la plupart des participants le situeraient à l’emplacement actuel du bloc G et vers la rue Montagne de l’Oratoire, qui aurait alors une façade. Dans un groupe, on estime qu’il vaudrait mieux laisser des bureaux face à l’immeuble « Dexia » et concentrer les logements à l’emplacement du bloc G 5 pour que les habitants puissent profiter de la vue. De plus, cela rendrait l’esplanade plus « vivante ». Autre proposition : remplacer « le G » par deux bâtiments parallèles de la même hauteur que les autres bâtiments. On notera que l’idée de « même hauteur » revient très souvent.

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En général, le choix des participants se porte sur des logements de type mixte dans lesquels il y aurait aussi de la place pour les grandes familles et les bas revenus. Certains — apparemment des commerçants — objectent toutefois : il y a certes un besoin en logements sociaux mais ce n’est pas là qu’il faut les mettre. Certains se prononcent même résolument en faveur de logements de standing. On suggère aussi que les rez-de-chaussée et les premiers étages du bâtiment des Arcades sont idéaux pour des familles. Celles-ci pourraient utiliser de manière optimale le parc en y assurant l’animation et le contrôle social. Enfin, on souhaite en général augmenter la proportion de logement à 50 % au lieu des 35 % minimaux requis. Et personne ne s’oppose a priori à l’existence de petits jardins privés ou semi-privés, qu’on pourrait par exemple ouvrir la journée et fermer la nuit. En termes de fonctions, on notera aussi que la demande d’une crèche revient régulièrement, comme un véritable besoin pour les quartiers environnants et pour les futurs habitants et travailleurs du site. Concernant « l’horeca » (les hôtels, restaurants et cafés) et les commerces, il importe — à nouveau en lien avec les questions de l’animation et de la sécurité — que les différentes tranches horaires soient couvertes. Les commerces de la rue de Rivoli devraient ainsi jouer sur les rythmes jour / nuit. On énumère une boulangerie, des magasins divers, des restaurants et cafés (qui pourraient installer des terrasses couvertes), un salon-lavoir et enfin une vidéothèque / magasin de nuit. Les habitants sont soucieux du fait que les activités commerciales ne fonctionnaient pas dans cette rue et craignent que seuls des « snacks » qui ferment en fin d’après-midi n’y soient rentables. Mais ils estiment aussi qu’un passage à travers le bâtiment des Arcades vers la rue Vésale et des escaliers qui descendent sur le jardin Pechère et la tour des Finances relieraient mieux cette rue et permettraient un passage plus intense. L’esplanade offrirait également une bonne localisation pour les commerces et l’horeca. On aborde aussi les nuisances que pourraient engendrer ces activités pour les futurs habitants. Enfin, pour que les commerces et services de proximités soient fréquentés, il faut naturellement en assurer l’accessibilité. Pour les habitants des Bas-Fonds, ces activités de proximité conviendraient bien sur le boulevard Pacheco. Quant à la « culture », certains aimeraient voir se développer un prestigieux pôle culturel qui attire une foule importante. Pour d’autres, le Botanique existe déjà, que la future infrastructure culturelle pourrait compléter. Cette fonction est en général localisée dans l’actuel « grand restaurant », sauf pour un groupe où elle se trouverait installée sous l’esplanade. En passant, l’affectation du restaurant apparaît clairement comme un enjeu important : il fait face au jardin et permet un contrôle social. Il semble également apprécié pour sa valeur patrimoniale, qui fait que l’on n’aimerait guère le voir abattu. On suggère donc de le réaffecter

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en un « complexe polyvalent », une installation culturelle d’envergure. Ce pourrait être aussi le lieu d’une « grande bibliothèque » avec des espaces d’exposition ; il pourrait offrir des locaux pour des cours du soir, ou encore une « maison interquartier ». On parle aussi d’un cinéma, qui attirerait du monde le soir. Dans un groupe, on a plutôt parlé d’un théâtre en vue de ne pas créer trop de nuisances. Quant à l’espace vert, nombre de participants se disent attachés au jardin comme il est. La proposition revient souvent de le rendre plus vert et plus fleuri… Plusieurs personnes trouvent aussi que les haies sont trop hautes et que cela procure un sentiment d’insécurité. Mais quelqu’un d’ajouter : « C’est chouette pour les enfants qui y jouent à cache-cache ! » Quant à la plaine de jeux existante, elle est considérée comme trop isolée. On déplore à nouveau les haies. Les habitants pointent un paradoxe : le Jardin botanique est souvent rempli d’enfants alors qu’il n’y a pas d’infrastructure adaptée, des installations sont prévues sur la CAÉ mais il y fait désert la plupart du temps. À nouveau, cela serait dû à la mauvaise accessibilité de la plaine de jeux, à peine visible au point que beaucoup de gens ne savent même pas qu’elle existe. D’autres souligneront le manque évident d’équipements à destination des adolescents. Derrière le Jardin botanique, les installations sont trop limitées. Mais ici encore, certains craignent le vandalisme et les nuisances… Il faut donc prévoir un espace bien pensé et intégré pour les jeunes. On indique alors une partie non utilisée du parking, située au-dessus de la jonction et où l’on ne peut pas construire : elle pourrait dès lors être aménagée en centre sportif intérieur. Cela permettrait aussi de ramener de l’activité sur le boulevard Pacheco. Ce centre pourrait être utilisé autant par des navetteurs que par des Bruxellois et des habitants des quartiers voisins. Pour compléter cette idée, quelqu’un propose même de transformer le mur du boulevard Pacheco… en mur d’escalade ! Et la sécurité ? La question de la sécurité, préoccupation récurrente, entre parfois en tension avec celle concernant les nuisances, en particulier les nuisances sonores. Nombreux sont ceux qui s’inquiètent pour la tranquillité des employés des bureaux, des enfants des crèches, des habitants des nouveaux logements : manifestations culturelles, cafés, etc., tout cela ne va-t-il pas amener une « jeunesse qui traîne », un tapage nocturne, des détritus, du vandalisme ? Les solutions ? Un « contrôle social » via la bonne implantation des fonctions, des gardiens de parc, la fermeture de certains espaces et installations le soir. Tout le monde est cependant d’accord pour

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dire que le site doit être « accessible » tout le temps, le droit à l’usage de l’espace public étant très important. Ainsi, éclairer le site le rendrait non seulement plus attractif mais aussi plus sûr. La dénomination des lieux : vive la Cité administrative de l’État ? La tendance est claire sur ce point : il importe de garder le nom actuel pour des raisons historiques. Cela n’exclut pas quelques propositions alternatives d’un nouveau nom, tels « la Cité des Libertés » ou, tout simplement, « Meyboom » ! Le second « atelier de la Cité », le 22 avril 2006, aux Facultés universitaires Saint-Louis Entre deux temps, des scènes disjointes (I) Le 17 mars 2006, une première table ronde tripartite entre la Région, les communes et le bureau d’études est organisée en vue de « valider politiquement le diagnostic et les objectifs 6 ». Le 24 mars 2006, la première phase du processus conçu par le bureau se clôture par un second comité d’accompagnement, qui « valide » à son tour les acquis de cette première phase (consacrée à forger une image commune du site et des enjeux). D’après le compte rendu réalisé par le bureau et mis en ligne ultérieurement dans les annexes au projet de schéma directeur adopté, ce comité d’accompagnement avait plus précisément pour objet de présenter le travail déjà réalisé par le bureau, d’exposer les résultats du premier atelier de la Cité et d’en transmettre la synthèse (c’est le BRAL qui s’en chargera) et d’aborder des points plus précis comme la situation urbanistique et la mobilité 7. Un mois plus tard se tient le second atelier de la Cité. Il marque le début de la seconde phase prévue par le bureau : « Définir une structure de l’espace et des équipements publics comme éléments fédérateurs du développement ». Cet atelier est censé alimenter les réunions tripartites ultérieures. Une lettre d’invitation 8 est distribuée par le BRAL dans les boîtes aux lettres des quartiers concernés (les Bas-Fonds et le quartier Notre-Dame aux Neiges) qui entourent la Cité administrative. Cette lettre s’adresse aux participants du premier atelier, dont les résultats sont jugés positifs 9 et dont le compte rendu sera la base de travail pour le deuxième atelier. La réunion est fixée aux Facultés universitaires Saint-Louis, le samedi 22 avril, de 13 h 30 à 17 heures. L’ordre du jour est fixé comme suit : « 1. approbation du compte rendu ; 2. le bureau d’études présente l’état d’avancement de la planification ;

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3. nous nous divisons en quatre groupes pour discuter des questions de l’espace public et des équipements publics ; 4. pause-café avec un casse-croûte ; 5. plénière : synthèse des résultats et discussion ». Une trentaine de personnes assistent à cette réunion 10. Elles sont majoritairement issues du quartier Notre-Dame aux Neiges, quelques-unes des Bas-Fonds et d’autres de Saint-Josse. Après une brève introduction du BRAL, Benoit Moritz indique que la première phase a été entérinée par la table ronde tripartite et le comité d’accompagnement et précise qu’« on a fait une proposition sur les grands principes d’aménagement ». Il rappelle que cette phase concernait le relevé de la situation existante qu’elle a été enrichie par les rencontres bilatérales ainsi que par le premier atelier. Il annonce qu’à la fin de la seconde, « on saura la quantité de bureaux et alors on travaillera sur un scénario ». « Nous ne sommes pas les architectes », néanmoins, les grandes lignes sont établies et notamment « l’optique de rénovation plutôt que de reconstruction ». Benoit Moritz présente alors « la synthèse des avis qu’on a obtenus » et les options qui sont déjà prises. Certains bâtiments sont conservés et rénovés (le D et le C). D’autres ont « un avenir incertain », comme le bâtiment G qui semble difficile à rénover, qui devrait abriter les logements et qui, pour cette fonction, n’est pas idéalement situé. Diapositive à l’appui, il montre que les jardins et les parkings sont maintenus avec une amélioration des liens pour en faciliter l’accessibilité. Le carrefour des boulevards Pacheco, Saint-Lazare et Botanique est remis à niveau pour améliorer l’accès au Botanique. Les boulevards Pacheco et de Berlaimont sont redessinés. Les bus rouleront en site propre sur le boulevard du Jardin botanique. Concernant les logements, il y aura des logements moyens avec une aide à l’acquisition (du type de la Société de développement pour la région de BruxellesCapitale) ainsi que des logements étudiants. Des commerces et des services de trois types seront également proposés : « des équipements induits par les logements et les bureaux », des équipements partagés pour la CAÉ et les quartiers avoisinants ainsi que des « équipements pour la ville » de plus grande ampleur. Il estime que 7 000 personnes seront amenées à travailler sur le site et qu’il y aura entre 1 000 et 1 500 nouveaux résidents. Certains habitants réagissent à cette présentation, notamment sur la question des liens, de la perméabilité du lieu. Certains estiment qu’on n’a pas assez tenu compte de la nécessité de créer plus de passages verticaux. Benoit Moritz explique que l’idée de la rue Vésale n’a pas été retenue pour des raisons techniques, liées aux différences de niveaux entre les jardins, l’esplanade et la rue Vésale. Par ailleurs, certains souhaitaient une ouverture dans le grand bâtiment (l’ensemble composé des bâtiments F et C), ce qui n’a pas été retenu non plus pour

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des raisons qui renvoient à des questions d’opportunité et de choix esthétiques. Les accès piétons aussi se voulaient plus nombreux. Benoit Moritz explique sur ce point comment la perméabilité sera améliorée, via le parking, par la création de puits de lumière, d’escalators intérieurs. Certains habitants se montrent sceptiques, notamment quant à la question de la lisibilité du lieu et de la sécurité. Sur la question des logements, une personne pointe le risque que les logements pour étudiants ne se transforment en logements pour d’autres types de locataires, ce qu’il faudrait éviter en établissant des conventions avec les universités et écoles. Le recteur des Facultés universitaires Saint-Louis, présent à la réunion, n’y est pas opposé. Sur la question de la contre-indication à construire sur la jonction Nord-Midi, la SNCB est claire. Benoit Moritz explique qu’on pourrait imaginer construire à ce niveau du boulevard Pacheco mais que cela impliquerait de supprimer une bonne partie des jardins. De manière générale, les habitants se positionnent difficilement face à des arguments de type technique. À la suite de cette présentation, des travaux en sous-groupe sont proposés. Trois sous-groupes sont créés dont un néerlandophone. Ils sont composés d’habitants mais aussi d’un animateur et d’un rapporteur qui sera chargé de faire état des discussions, à la fin de l’atelier, en séance plénière 11. Les sous-groupes fonctionnent sur base thématique : les fonctions publiques, les équipements publics et les espaces publics. Les enjeux liés à l’espace public Dans le sous-groupe observé 12, consacré à l’espace public, personne ne revendique un espace fermé qui serait privatisé sur l’ensemble de la Cité administrative, mais les échanges de vues sont irréductibles à une opposition simpliste. Si l’espace doit être ouvert à tous, pour certains, il ne doit pas l’être totalement ou / ni continuellement. Certaines portions de cet espace peuvent ou doivent demeurer / devenir privatisées. Certains évoquent ainsi la nécessité d’un jardin privé pour la future crèche — régionale ? — qui permettrait de mieux « surveiller » les petits. La nécessité d’avoir des jardins privés à destination des nouveaux habitants est également controversée : certains n’y voient pas d’intérêt dès lors que les jardins Pechère offrent un tel espace vert, d’autres souhaiteraient un espace délimité et réservé, d’autres enfin souhaiteraient un espace semi-public, qui se clôt à certaines heures. Une autre problématique concerne la création d’espaces publics spécifiques. Faut-il des espaces distincts pour les personnes âgées, les adolescents, les enfants, les résidents, les travailleurs ? Il semble qu’un groupe particulier soit en « déficit » d’espace : les adolescents. Les habitants semblent opter pour un endroit spécifique plutôt que de laisser une utilisation

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plus anarchique de l’espace public qui importune actuellement certains. Il s’agit de « canaliser » cette utilisation et le découpage spécifique est une solution. Ce dépeçage prend parfois de drôles de proportions : « un petit parc pour des jeux d’enfants, un petit parc pour se reposer, un petit parc pour les jeunes »… L’espace public doit également être sécurisé et « domestiqué ». Toute la question de la sécurité de cet espace public tourne autour de la question de la visibilité : il faut voir et être vu. Dans cette optique, il faut améliorer l’éclairage, densifier la fréquentation, amener du passage et de l’animation. Mais ce n’est pas suffisant. Pour mieux contrôler, il faut empêcher qu’on puisse vouloir se soustraire à la vision de tous : « Ce qu’il faut faire dans ces petits machins [cet habitant évoque les espaces fermés par une haie dans les jardins Pechère], c’est réduire la hauteur […] Parce que ce qui crée l’insécurité, c’est qu’on est caché et qu’on ne sait pas ce qui se passe derrière […] Si vous réduisez ça, par exemple, au niveau de la ceinture, les gens ne peuvent plus se cacher et donc il n’y a plus d’insécurité… » Il faut aussi assurer l’entretien de cet espace. Enfin, l’espace public doit être « attractif », il faut « attirer » les gens qui sont trop souvent chez eux, enfermés, isolés. Pour cela, il faut que l’espace soit animé d’activités, qu’il soit joli, qu’il offre une belle vue. Cette attractivité renvoie donc aux fonctions qu’on va développer et à l’équipement qu’on va implanter. « L’accessibilité » (liée à l’attractivité) est également un problème majeur pour le devenir de la CAÉ. Plusieurs participants estiment que les liens vers la CAÉ qu’ils avaient proposés lors du dernier atelier ne se retrouvent pas dans le projet. Ils trouvent que celui-ci ne propose pas grand-chose actuellement pour améliorer les liaisons et passages. Les futures fonctions amèneront aussi de nouveaux besoins : certains imaginent que l’accès à la crèche doit être pensé pour les automobiles, d’autres évoquent les poussettes ou encore un accès direct sur les jardins. On évoque aussi les livraisons pour les commerces et l’horeca. Les habitants, unanimes, regrettent (notamment pour l’accès aux jardins depuis les écoles de la rue du Marais) l’absence d’une passerelle, même si le boulevard Pacheco est réduit. Ils lient l’existence de la passerelle à une question de sécurité, donnant l’exemple de la passerelle légère et verte de Woluwe. L’esthétique des uns et des autres Dans ce même sous-groupe, on a parlé de l’esplanade et des aménagements possibles : un habitant propose d’y installer un grand bassin d’eau, avec des fontaines et, par exemple, une statue pour chaque pays d’Europe. Cette fontaine pourrait être animée par des jeux de lumière le soir et par un accompagnement musical (lié aux jets d’eau). D’autres habitants

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trouvent ça trop « grandiose », « trop majestueux ». Par ailleurs, la symbolique européenne n’est pas forcément du goût de tous. L’escalier monumental revient aussi dans les échanges et on regrette l’abandon de cette option. Celle de garder la dalle est également critiquée comme « inesthétique ». Au niveau du boulevard Pacheco, des habitants soutiennent l’idée de deux ronds-points, parce que c’est plus joli que des feux de signalisation, qu’on peut y mettre une statue — certains proposent d’y placer l’effigie de Gaston Lagaffe ! — ou des fontaines. La création des espaces verts et leur entretien, comme la question du paysage, sont également liés à ce débat. On semble loin des préférences du bureau… Les fonctions publiques et leur public potentiel Dans les discussions, les fonctions et équipements publics souhaités renvoient à des « figures du public » différentes qui parfois se rencontrent, parfois s’opposent. Les « Bruxellois », les « employés », les « congressistes », les nouveaux et anciens habitants (des Bas-Fonds), les jeunes, les personnes âgées ont-ils des besoins identiques ? Comment les faire cohabiter ? Si la crèche peut mixer les publics en offrant des places d’accueil tant aux habitants qu’aux employés des bureaux, la conciliation n’est pas toujours possible. Choisit-on de privilégier, sur un espace déterminé, des fonctions destinées aux riverains ou plutôt de développer une fonction d’intérêt régional ? Par exemple, développe-t-on un équipement de proximité à front du boulevard Pacheco ou prévoit-on un espace de parking pour les cars de touristes, la capitale en étant dépourvue ? Ces questions renvoient ainsi à des enjeux à différentes échelles — tantôt régionales, tantôt locales — parfois difficilement compatibles. Soit un problème lié à celui du nouveau « public » qu’on espère « attirer » sur le site. Un habitant évoque à plusieurs reprises l’idée d’amener des touristes, des « eurocrates », des congressistes. Il estime qu’une activité de commerce, d’horeca, couplée avec un aménagement de l’esplanade et une salle de congrès amèneraient ces personnes sur le site, les feraient rester et consommer. Cette situation créerait selon lui de l’emploi. Tous ne partagent pas cette vision idyllique. Les congressistes consomment, certes, mais restent cloîtrés dans leurs hôtels. Quant aux emplois créés, bénéficieront-ils vraiment aux Bruxellois ou aux « navetteurs » et de quel type seront-ils ? Les gens s’interrogent… De même, sur l’usage de l’esplanade le soir, tout le monde s’accorde sur l’idée qu’il faut y développer « des activités », mais pas sur la nature de celles-ci. Entre « la petite musique qui ne fait pas trop de bruit » pour les congressistes et autres touristes aux terrasses de café et une offre socio-culturelle alternative, l’écart se creuse. Les activités « plus bruyantes » ne

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nuiraient-elles pas aux nouveaux habitants de la Cité ? Pour le logement, l’option de la mixité semble acceptée même si, là aussi, des inquiétudes pointent à propos du public potentiel que ces logements amèneront : n’y a-t-il qu’un pas des étudiants aux précaires ? Quant à sa localisation, certains l’imaginent concentrée, d’autres estiment au contraire que la mixité fonctionnelle se verrait menacée par la concentration du logement en un lieu du site. Les règles de la discussion On le voit, si plusieurs points font l’objet d’un consensus, certaines questions sont plus polémiques et, à l’intérieur des groupes, certains habitants disposent de plus d’arguments, de plus de poids dans la discussion. On observe aussi des stratégies de déplacement de la discussion qui ne permettent pas de vider les conflits. C’est le cas dans un échange au sujet de l’esplanade. Un habitant utilise des arguments esthétiques (la beauté d’un lieu agrémenté d’une fontaine) couplés avec des arguments de « grandiosité », d’attractivité économique et de développement de l’emploi et propose une fontaine illuminée. Un autre répond par des préoccupations plus sociales sur les emplois précaires amenés par l’horeca, emplois occupés par des non-Bruxellois. Pour éviter le débat, un troisième habitant tente de montrer que ce n’est pas « essentiel », qu’il faut revenir à « une idée » pour faire vivre l’esplanade. Une autre tactique observée consiste à « forcer la décision », par exemple en proposant de voter, dans un jeu qui, a priori, n’avait pas élaboré de règles quant à la construction d’un accord collectif. Le répondant politique Du côté des politiques, seul l’échevin de l’urbanisme de Bruxelles-Ville, Henri Simons, présent ce jour-là, répond vraiment aux demandes des habitants, met fin à certains « rêves », prend position sur certaines propositions (comme la bibliothèque, le restaurant, etc.). Du côté du cabinet Picqué, on opte pour une attitude plus en retrait et la représentante du ministre répond très peu aux sollicitations sauf, parfois, pour témoigner d’un certain agacement devant la méfiance des habitants. L’échange qui suit l’illustre bien. « Un habitant : Et à tout hasard, est-ce qu’on peut connaître l’avis du cabinet Picqué. S’il a une vue quelconque sur la chose ? [Rires et bruits. Ariane Herman n’a pas encore pris la parole alors qu’Henri Simons s’est, lui, expliqué sur ses options politiques.] Ariane Herman : Oui, là c’est moi hein. Ben, je veux dire, en gros…

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Henri Simons : On est à l’écoute. Ariane Herman : On est à l’écoute… L’habitant : Oui, oui, vous prenez note… Ariane Herman : Des remarques que vous faites… L’habitant : Non, mais des fois qu’il y aurait déjà des plans… Ariane Herman, ironiquement : Oui, c’est ça. On a déjà, en fait, tout préparé. Mais on fait semblant. » On n’en saura gère plus sur l’avis du cabinet Picqué alors que les habitants soulignent l’importance de connaître les options déjà prises. La hauteur et la maquette La question de la construction en hauteur révèle un autre type de problème, déjà soulevé par les habitants. Henri Simons le résume en ces termes : « Si on fait 50 000 m2 de logement, où les habitants les souhaitent-ils ? Et comment ? Et est-ce que vous accepteriez que ce logement soit construit en hauteur pour réussir ces 50 000 m2 ou pas ? C’est un débat difficile en ville, je sais que c’est un débat difficile à Bruxelles. Mais je vois mal comment… 50 000 m², c’est gigantesque. C’est énorme. Donc il faut faire des schémas en gros en disant “est-ce qu’on les met en paquet, des trucs semi-hauts comme ça ?“, mais alors il y en a beaucoup et il fait noir dans les cours. Ou bien est-ce qu’on en fait en hauteur, il fait très beau mais il y aura une tour […]. » Ici encore, les arguments divergent : « la Cité a déjà une tour », il faut « privilégier la qualité de l’habitat », « la vue sera superbe sur la ville », il faut privilégier « la vue de l’esplanade », « ce n’est pas esthétique », « personne ne voudra y résider »… Une maquette est demandée, notamment pour visualiser la localisation du logement, les rapports entre les bâtiments, et les enjeux d’une construction en hauteur. Maquette qui ne verra pas le jour, contrairement à celle des promoteurs. Quand les choses se précipitent jusqu’à la réunion publique du 4 septembre 2006 Entre deux temps, des scènes disjointes (II) Le deuxième atelier de la Cité sera finalement le dernier : initialement prévu, le troisième n’aura pas lieu. Selon le BRAL, c’est que le projet de schéma directeur proposé par le bureau d’études a fait sortir les promoteurs de leur silence. Ils s’opposent aux options d’aménage-

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ment qu’il contient et auraient déposé une demande de permis de bâtir ou seraient sur le point de le faire. Pressées par le temps, d’autant que les élections communales approchent, qu’elles risquent de changer la donne communale et de modifier les alliances tissées entre les cabinets régionaux et les communes, les autorités décident d’accélérer le processus. C’est donc à une soirée publique d’information sur le projet de schéma directeur que les participants de l’atelier seront conviés le 4 septembre 2006. Avant cela, quatre réunions bipartites auront lieu (avec la SDRB, la Ville de Bruxelles et les promoteurs) ainsi que trois tables rondes triparties (le bureau, les cabinets régionaux et les communes pour mémoire). De ces différentes réunions, il n’y a à nouveau pas de trace. Deux comités d’accompagnement se tiendront (les 4 mai et 12 juillet), dont les PV ont été rendus publics. Ces comités d’accompagnement ne sont pas des lieux où l’on décide mais la lecture de leurs PV nous apprend toutefois que, jusqu’au 12 juillet, les promoteurs ne prennent pas la parole 13. C’est seulement à cette date, où Benoit Moritz, sur base d’un document écrit, expose les propositions du schéma directeur, que l’acteur « promoteur » — Jean Thomas, qui assiste pour la première fois à un comité d’accompagnement, et Marc Geens — fait surgir la controverse : il n’est pas d’accord avec les propositions d’aménagement du site du bureau d’études, il en a une autre vision, qu’il expose. Cette sortie étonne : lors du comité du 4 mai, Benoit Moritz avait déjà présenté les principes de base du schéma directeur sans provoquer de remous. Il était déjà question de préserver le panorama, d’installer une fonction culturelle forte, de maintenir le jardin et le « mur du boulevard Pacheco » à l’exception de deux ouvertures destinées au parking. Il est vrai que, entre-temps, le projet s’est précisé et qu’il est désormais figuré dans un document. On peut aussi penser que cette période a été mise à profit par le promoteur pour produire le « contre-projet » présenté par Marc Geens le 12 juillet. Celui-ci propose la recréation d’un escalier monumental, l’affectation du restaurant en fonctions administratives, la construction, entre l’esplanade et le boulevard Pacheco, d’un immeuble-tour destiné à devenir un hôtel en vue de « sécuriser le site », et encore la construction d’un immeuble de commerce entre le boulevard Pacheco et le jardin Pechère supprimant le « mur ». On le voit, ces propositions, au contraire de celles du bureau d’études, ne s’inscrivent pas du tout dans une volonté de préserver le site. Le PV de ce comité nous indique que la phase 2 est cependant approuvée (on ignore dans quelles conditions). Il est donc décidé que le projet du bureau sera présenté lors d’une séance publique d’information le 4 septembre. Fin août, le BRAL promène en vélo le projet de schéma directeur dans le quartier, tentant de susciter le débat avec des passants ou des participants des ateliers prévenus de son passage.

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Fig. 3. La réunion publique d’information du 4 septembre 2006 à l’auberge de jeunesse Jacques Brel. (Photo : Michel Hubert.)

Le 4 septembre à 20 heures Cette seconde réunion publique d’information clôture donc le processus participatif entamé le 21 février 2006. Contrairement à la première qui s’est tenue sur le site même de la CAÉ, elle a lieu dans une salle de l’auberge de jeunesse Jacques Brel. À l’entrée, les organisateurs du BRAL sont inquiets. Non seulement les promoteurs sont présents en force (ils sont au moins à quatre), mais ils amènent avec eux une maquette et des panneaux illustrant leur vision de l’aménagement du site. À part cela, la salle est bien remplie. Se tiennent au premier rang Ariane Herman et un autre membre du cabinet Picqué, le directeur de l’hôtel Astoria et ses amis. Le dernier rang est occupé par le groupe des promoteurs, en costume et donc facilement indentifiables. L’échevin Henri Simons et un membre de son cabinet se tiennent un peu à l’écart, assis sur une table, ce qui leur donne une vision d’ensemble et de surplomb sur la salle. Parmi les simples « habitants » (une quarantaine), des participants aux ateliers, entre autres des membres du groupe des « Bas-Fonds », mais pas seulement. On reconnaît encore René Schoonbrodt, ancien président de l’ARAU. La réunion se divisera en quatre temps : celui des présentations, celui de l’exposé des grands axes du SD, celui des réactions et de la controverse, le temps des positionnements enfin, notamment celui d’Henri Simons, qui situe son discours hors de la controverse, et celui des promoteurs, qui présenteront leur projet « alternatif » en fin de réunion.

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Le temps des présentations Ariane Herman introduit la soirée en présentant la méthodologie du schéma directeur. Steyn Van Assche du BRAL traduit en néerlandais. Il jouera par la suite le rôle d’animateur, soutenu en fin de réunion par An Descheemaeker du BRAL également. Benoit Moritz prend ensuite la parole pour présenter les principes généraux du schéma directeur. Il évoque d’emblée l’ensemble du processus participatif et fait savoir à ceux qu’il a déjà vus qu’il se souvient d’eux. Il rappelle ensuite les missions confiées au bureau d’études, son rôle et la temporalité du projet. Il reprécise aussi les limites du SD : fixer les grands axes de l’aménagement sans entrer dans les détails. Ariane Herman et lui reprendront maintes fois cet argument dans leurs réponses aux points controversés. Benoit Moritz reprend ensuite la méthodologie : « Il y a eu tout un trajet. On n’est pas parti avec des idées préconçues… Il y a eu toute une série de discussions au cours des six derniers mois. Les principes qui vont être proposés ici sont le résultat de ces discussions, avec certains d’entre vous, avec d’autres types d’acteurs : des propriétaires, le monde associatif, les techniciens, les sociétés de transport, etc. » Ces affirmations seront quelque peu démenties au cours du débat. Le temps de l’exposition Dans l’exposé de Benoit Moritz, les axes directeurs sont au nombre de dix : 1. la mise à niveau du carrefour Pacheco/Botanique ; 2. l’organisation du boulevard Pacheco ; 3. l’affectation « logement » (35 % minimum au PRAS) : ces logements seraient implantés dans un immeuble-tour 14 en lieu et place de l’actuel bâtiment G ; 4. les commerces de proximité ou équipements (crèches, salles de sport, pompiers…) au pied des immeubles ; 5. l’accès jardin / esplanade / Pacheco via de nouveaux escaliers et des ascenseurs ; 6. les commerces et équipements au niveau du mur Pacheco (4 500 m2) ; 7. le programme de bureaux localisés dans trois immeubles ; 8. le maintien et la rénovation du jardin ; 9. l’adaptation du parking aux nouveaux usagers ; 10. la rénovation de la gare du Congrès.

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Le temps des réactions et de la controverse Certains éléments du débat sont strictement informatifs. Par exemple : le jardin Pechère serat-il privé ou public ? D’autres prises de parole offrent un point de vue général sur le site, un constat sur l’ouverture du site sur son environnement, ou encore des propositions en matière d’affectations. Elles ne se focalisent pas sur des points précis. Certaines interventions, enfin, se positionnent clairement par rapport à certains axes et s’inscrivent résolument dans le registre de la controverse. Les objets de celle-ci sont essentiellement l’immeuble-tour — sa forme, la verticalité, et la concentration qu’il suppose — et l’accessibilité du site — avec en arrière-plan la question de l’escalier monumental. Les locuteurs ne sont pas les mêmes. Ceux qui demandent des informations ou donnent leur point de vue général sont plutôt des habitants ou des usagers « anonymes ». La controverse, quant à elle, opposera surtout René Schoonbrodt et le directeur de l’hôtel Astoria et ses « amis », d’un côté, Ariane Herman et Benoit Moritz de l’autre. Les habitants interviennent donc peu si ce n’est pour s’offusquer du ton employé par les porteurs des controverses, par exemple en ces termes : « Ce n’est pas parce que vous gueulez plus fort que vous avez raison » ou encore « Laissez-le terminer ». Première controverse : le caractère peu prestigieux des affectations La première controverse sera beaucoup moins âpre que la seconde, qu’elle introduit. Pour une habitante, amoureuse du site, de son jardin et de son esplanade, le schéma directeur ne profite pas du « paysage fabuleux » qu’offre le site pour faire quelque chose de « prestigieux » qui tire parti de la scénographie naturelle du lieu. Référence est faite à Beaubourg. Le directeur de l’hôtel Astoria, dont c’est la première intervention ce soir-là, renchérit sur le manque de prestige du projet, son absence de dimension internationale : « Ce n’est rien ! » déplore-t-il : le projet « manque de grandeur, de supplément d’âme… de souffle » ; il est « froid, il est mort », il est « fonctionnel, rationnel ». Il lui manque « une grande ambition ». Sans précision d’affectation, la même esquisse quelques points de décor : un escalier monumental, des fontaines… Il permet ainsi à la deuxième controverse de s’exposer. Deuxième controverse : l‘immeuble-tour, l’escalier monumental et l’urbanisme de dalle 15 C’est René Schoonbrodt qui mène ici la charge. Il déplore la présence d’un immeuble-tour au nom de sa proximité avec un monument historique, de son caractère daté, dépassé et

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anti-écologique — « Les Écolos sont d’accord avec ça ? » demandera-t-il à nouveau à Henri Simons — alors qu’il y a d’autres lieux où construire du logement, le long du boulevard Pacheco par exemple. Plus largement, c’est l’urbanisme que l’immeuble-tour symbolise qui est daté et indigne d’intérêt. Pour son contempteur, cet urbanisme est une parenthèse, voire une anormalité dans l’histoire de la ville. Il faut, dit-il, revenir au cheminement historique : « On doit arriver à la colonne du Congrès ». Il faut donc refaire l’escalier, éviter les détournements qui empêchent le cheminement naturel, et donc casser la dalle. Il faut aussi réhabiliter l’escalier monumental pour recréer la trace historique laissée par le XIXe siècle entre les BasFonds et le haut de la ville. L’argument de l’insécurité est également évoqué : la concentration du logement en un seul lieu empêche un contrôle social dispersé et efficace, à l’inverse l’escalier monumental, en accroissant l’accessibilité du site, concourt à sa sécurisation. Cette controverse s’appuie, enfin, sur la dénonciation de la méthode employée, plus exactement sur son dévoiement. Pour les animateurs de la controverse, la proposition de l’immeuble-tour n’a pas été abordée lors des ateliers de la Cité : « Des idées parfois importantes pour le site surgissent d’on ne sait où. » Une première réponse substantielle : la production de la patrimonialité En réponse, Benoit Moritz et, dans une moindre mesure, Ariane Herman, font d’abord valoir un « point de vue patrimonial » : « L’escalier XIXe, c’est fini, on ne fait plus ça… Il n’y a plus de roi ni d’empereur.» Alors que, dans les esprits encore marqués par les luttes urbaines des années 1970, l’urbanisme fonctionnaliste est la cause de la destruction importante du tissu urbain bruxellois, on le défend ici au nom… de son caractère patrimonial. La reconstitution de l’escalier monumental qui, pour rappel, fut détruit par les travaux de la jonction Nord-Midi, et la destruction de la dalle, témoin essentiel de l’urbanisme moderniste qui produisit la Cité administrative 16, mettraient en question la forme historique de la Cité et sa qualité patrimoniale. Non seulement ce lieu a des « qualités d’espaces assez extraordinaires », est « en bon état », mais encore il témoigne d’un urbanisme qui a sa place dans l’histoire de l’urbanisme bruxellois et occidental : l’urbanisme de dalle. À ce moment — et peut-être pour la première fois, du moins en public — Benoit Moritz évoque ainsi un des postulats ou principes de base de la réflexion autour du schéma directeur : « mieux faire fonctionner cet urbanisme de dalle », ce qui impose de maintenir celle-ci ainsi que l’esplanade. C’est aussi pour cette raison, dira Benoit Moritz plus tard dans le débat, que les logements sont concentrés dans un immeuble-tour.

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L’euphémisation des désaccords Autre argument invoqué dans un registre plus technique pour tempérer l’impression, dominante dans l’assemblée, que le schéma directeur ne résout pas les problèmes d’accessibilité du site : la difficile figuration d’un projet aux prises avec des problèmes d’échelle. C’est par exemple ce qui explique que les nouveaux escaliers prévus paraissent « petits », Benoit Moritz y insiste. Reste que le schéma directeur est pour la première fois figuré : l’immeuble-tour et l’absence d’escalier monumental se voient clairement. À plusieurs reprises, Benoit Moritz et Ariane Herman vont mettre l’accent à la fois sur l’aspect non fini du projet et sur le fait que la figuration prête à se focaliser sur des « détails », tel l’escalier monumental selon Ariane Herman. Le directeur de l’hôtel Astoria lui rétorque qu’il ne s’agit justement pas d’un élément de détail. On ne peut lui donner tort : l’existence ou non d’un escalier monumental suppose le maintien ou non de l’urbanisme de dalle. Le caractère anecdotique de la question de l’escalier est d’ailleurs contredit par les défenseurs du SD eux-mêmes, quand ils font de la valorisation de l’urbanisme de dalle un postulat de départ. Plus généralement, quant à la procédure cette fois, certains participants des ateliers regrettent l’absence de débats concernant l’immeuble-tour et l’escalier. À ce sujet, Benoit Moritz reconnaît que tout ne se dit pas en atelier — il y a des propositions qui s’élaborent en « chambre close ». D’autre part, Henri Simons avait bien soulevé la question de l’immeubletour lors du second atelier. On ne peut dès lors dire qu’on n’en a pas parlé. La discussion est donc terminée car elle a déjà eu lieu. Ariane Herman coupe le directeur de l’hôtel Astoria lorsqu’il évoque l’escalier monumental : « Vous avez déjà soulevé cela. On ne va pas refaire tous les débats qui ont déjà eu lieu… Des conclusions ont été présentées… À vous entendre, j’ai l’impression qu’on n’a réfléchi à rien et qu’on recommence le débat…» Ou de l’importance de la question du temps de la participation habitante et de la précision de la procédure. Le contre-projet des promoteurs ou le renversement des mondes Alors que la seconde controverse fait rage mais s’épuise aussi dans un brouhaha généralisé, un des promoteurs, faussement ingénu, s’étonne que le BRAL, « en tant que représentant des comités de quartier auprès du comité d’accompagnement », ne fasse pas état d’un projet alternatif : celui des promoteurs. Si le BRAL justifie son silence par sa mission qui est d’animer la participation et non de soutenir les comités de quartier, l’accusation est lancée. Elle permet aux promoteurs de prendre place dans le débat mais pas dans la controverse. Il ne leur

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restera plus qu’à attendre l’appel lancé par le directeur de l’hôtel Astoria en fin de réunion 17 : « Quand va-t-on voir le projet du promoteur ? » Silencieux jusqu’alors, les promoteurs / propriétaires sortent du bois in extremis. Un architecte expose leur projet et invite les participants à voir la maquette. Plus de dalle mais un grand escalier. Le projet alternatif ne fait pas l’objet d’objections publiques. On voit même poindre une connivence qui peut a priori paraître surprenante entre l’un des promoteurs et l’ancien président de l’ARAU ; une alliance confirmée par le communiqué de presse de l’ARAU du 18 octobre. Paradoxale à première vue, elle réunit des ennemis naturels : une association de lutte urbaine et un promoteur. Mais elle unit aussi des acteurs qui se côtoient de longue date, en quelque sorte de vieux « ennemis » qui se connaissent bien. Des individus qui se tutoient, et maîtrisent en quelque sorte les positions de l’adversaire, peuvent les anticiper et y répondre (voir chapitre VI). Le brouhaha se généralise. Il est plus de 22 heures. Finalisation, approbation et médiatisation : après six mois de gestation, le « premier schéma directeur bruxellois » est né. Le dernier comité d’accompagnement (15 septembre) Le 15 septembre 2006, le comité d’accompagnement approuve avec réserve(s) le « rapport de phase trois » à l’occasion de sa dernière réunion 18. Celle-ci se tient peu après la réunion publique d’information du 4 septembre. Au comité d’accompagnement, le bureau d’études dit avoir, dans le rapport final, « tenu compte des différentes remarques formulées par les différents intervenants ». Elles auraient été « intégrées et ont parfois dû faire l’objet d’arbitrages par le cabinet du ministre-président ». Il en résulte des « modifications par rapport à la version précédente » et les plans indicatifs ont été adaptés. Parmi les réactions et commentaires à l’exposé de Benoit Moritz, il y a celui de Marc Geens qui rappelle les divergences entre le contenu du schéma directeur et la vision urbanistique des propriétaires et insiste sur le fait que ces divergences ont fait l’objet d’un courrier envoyé au cabinet du ministre-président. À l’issue de cette dernière réunion, le projet est toutefois approuvé par le comité. Il n’empêche, RAC Investment, le propriétaire, émet des réserves sur les sujets suivants, dont on comprend désormais l’importance : l’affectation du grand restaurant et des locaux de la rue de Rivoli ; le maintien de l’esplanade ; la construction d’une tour de logement à front du boulevard Pacheco.

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L’approbation du gouvernement (28 septembre) et la conférence de presse de Charles Picqué (17 octobre) Le 28 septembre, le gouvernement bruxellois approuve en première lecture le projet de schéma directeur. Dans la foulée, le ministre-président de la Région, Charles Picqué, donne une conférence de presse le 17 octobre. Il y précise qu’il s’agit d’un « événement important », d’une « étape fondamentale de la politique de l’aménagement du territoire » définie pour cette législature. C’est, en effet, l’enjeu (« territorial, urbanistique, économique ») que représente la reconversion de cette « rupture dans la ville » qui « nécessite qu’on ne se limite plus à une intervention passive des autorités publiques mais à un véritable aménagement actif » et qui rend impératif d’avoir une « vision globale des projets à mener, en fonction des besoins du quartier ». C’est à cette fin que Charles Picqué aurait « décidé d’élaborer un schéma directeur », « préalablement à l’adoption de normes réglementaires relatives à l’affectation du sol ». Ce schéma directeur, précise-t-il, représente un « document d’orientation », qui « fixe une perspective générale de développement en conciliant au mieux les objectifs et les attentes des acteurs concernés » — d’où la fonction des esquisses et maquettes : donner une « idée générale », et non « dessiner les contours définitifs ». Du point de vue de la procédure, poursuit Charles Picqué, « il ne s’agissait surtout pas de répéter les erreurs d’antan ». Associer dès le début « l’ensemble des acteurs », y compris les habitants, était donc « fondamental ». C’est pourquoi le ministre-président aurait « confié au BRAL, dès 2005, la mission de relais entre eux et le gouvernement bruxellois consistant à transmettre les souhaits des habitants vers le gouvernement et de transmettre aux habitants les informations du gouvernement ». C’est, d’autre part, l’association momentanée du bureau MSA et des Ateliers Lion qui a été désignée par le gouvernement en janvier 2006 pour réaliser ce schéma directeur « car son offre répondait le mieux aux attentes du gouvernement ». C’est le postulat de base du bureau, « maintenir l’identité de la Cité en exploitant sa différence morphologique », qui aurait convaincu. Il impliquait le « maintien de l’intégrité physique et architecturale » de la Cité tout en « améliorant les liaisons entre la Cité et l’ensemble de la Région », notamment par « l’intégration d’équipements au service de la collectivité ». Mais au delà, ce qui a « aussi retenu l’attention » de Charles Picqué dans l’offre de MSALion, c’est le « souci permanent de concertation ». Concrètement donc, « pendant six mois, tous les acteurs se sont mis autour de la table pour discuter des grandes options d’aménagement du site » et c’est dans ce cadre que quatre objectifs principaux, prioritaires pour le développement de la zone levier, ont été mis en avant.

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Charles Picqué présente et justifie brièvement ces objectifs eu égard à des considérations à la fois urbanistiques et esthétiques (sur l’articulation spatiale et fonctionnelle, le panorama de l’esplanade, l’architecture de dalle, les qualités de la Cité et l’identité collective), réglementaires (en référence au PRAS et à la définition des ZIR) et principielles voire politiques (sur l’accès au logement et les fonctions de l’espace public). Benoit Moritz le relaiera pour expliciter plus longuement les grandes orientations choisies et les paramètres techniques. Charles Picqué explique ensuite que, comme le prévoit le PRD, le schéma directeur a été transmis à la Commission régionale de développement (CRD) 19 qui a un mois pour rendre son avis, après quoi le gouvernement se prononcera définitivement et devra élaborer l’arrêté enjoignant la Ville de Bruxelles d’adopter un PPAS sur le site de la Cité. Ensuite, c’est la cellule « ZIR », « créée par Charles Picqué début 2006 », qui sera chargée du suivi des opérations à mettre en œuvre sur la zone levier. Enfin, Charles Picqué annonce qu’une journée consacrée à ce projet aura lieu bientôt, en tant qu’il « illustre la méthode de travail du gouvernement basée sur le dialogue et la concertation » et signe le début du réaménagement d’une zone inoccupée depuis longtemps, « ce qui sera bénéfique avant tout à tous les Bruxellois ». D’où la volonté de « marquer le coup » en organisant en décembre une « journée d’études tout entière dédiée à ce schéma directeur » : animations aux halles Saint-Géry, publication d’une brochure, site internet. En conclusion, la manière dont ce schéma directeur a été élaboré aurait « permis de forger une vision commune des pouvoirs publics sur l’avenir de cette zone levier ». C’est donc une « vraie réussite » et Charles Picqué souhaite ainsi remercier tous ceux qui y ont contribué : le bureau d’études, la cellule ZIR, ses collègues du gouvernement ainsi que les bourgmestres et échevins de la Ville de Bruxelles et de la commune de Saint-Josse-ten-Noode. Les réactions dans la presse et le communiqué de l’ARAU (18 octobre) Le 18 octobre, deux articles dans la presse francophone font écho à la conférence de presse de la veille. Dans La Libre, l’article « La Cité administrative en mutation », illustré d’une photo du site en l’état actuel, se contente de rapporter la conférence de presse. L’accent est mis sur le contenu du schéma directeur. Il est néanmoins fait mention de son caractère non (encore) contraignant et du budget approximatif du projet (25 millions d’euros). À deux reprises, le journaliste souligne le caractère « concerté » du projet, réduit ici au souci de se « prémunir de recours ultérieurs ». François Robert signe dans le quotidien Le Soir un article plus spécifiquement intitulé « Habiter la Cité administrative » et aux accents quasi dithyrambiques. L’article

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est quant à lui illustré par une reproduction en couleurs de l’image de synthèse représentant la mise en souterrain de la petite ceinture et la liaison du Jardin avec le Pentagone. L’article revient brièvement sur la vente hâtive à Breevast de cette « énorme coquille de béton creux » et sur les échecs du précédent gouvernement et de son secrétaire d’État à l’urbanisme Willem Draps. Par contraste, la « méthode douce », utilisée suite à l’arrivée du gouvernement Picqué, se serait avérée « payante », puisqu’il n’a fallu que six mois pour réaliser ce schéma directeur, décrit comme un « cadrage faisant l’objet d’un large consensus », qui « donne les affectations générales à un site selon une méthodologie basée sur la concertation de tous les acteurs, y compris les habitants ». Ainsi les « ennemis d’hier » se sont-ils retrouvés autour de la même table, le « coup de génie » ayant été d’inclure le Jardin et le boulevard Botanique, ce qui aurait rendu « facile de trouver des compromis pour le reste », soit les affectations de la CAÉ qui ont si longtemps opposé la Ville et la Région. Le même jour, l’ARAU produit une conférence de presse titrée « Cité administrative de l’État : l’ARAU remet en cause certains aspects du schéma directeur ». Le ton est tout autre. Dans un texte relativement long, l’ARAU entreprend une déconstruction systématique des principales options retenues pour le site de la Cité administrative — en matière de liaisons avec la ville, de répartition du logement et de parti pris esthétique. L’ARAU fait aussi état d’autres options possibles, fondées sur les idées défendues par l’association dès 1972, et consensuelles dans la mesure où elles ont été reprises par différentes instances et programmes (de l’Agglomération bruxelloise en 1985 jusqu’au PCD de Bruxelles-Ville en 2005). Le texte met enfin en avant des convergences substantielles entre son point de vue, celui des promoteurs et celui des habitants. En substance, fondé sur un « bon diagnostic », le schéma directeur « Botanique » propose des « mauvais remèdes », « motivés par une approche dogmatique », quand la vente du site impliquait — l’ARAU le souligne fortement — que la mise en œuvre du schéma directeur et l’élaboration du PPAS tiennent compte « de l’intérêt des nouveaux propriétaires », les pouvoirs publics ayant là, comme sur le site de Tour et Taxis, perdu la maîtrise du foncier tout en restant responsables du cadre d’aménagement. L’ARAU juge certes « très positives » certaines propositions. Mais par ailleurs, la proposition d’introduire du logement sous forme d’immeubles barres en « U » accolés à une tour lui paraît critiquable et la sauvegarde de plus de 2000 places de parking peu utilisées n’est « pas raisonnable » face à la nécessité de réduire la capacité à circuler en ville pour réaliser les engagements environnementaux pris par la Région et l’État sur le plan international. En conséquence, le projet, pour l’ARAU, « doit être revu et corrigé sur au moins trois aspects ».

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Le premier concerne « l’amélioration des liaisons ». Elle ne serait pas substantielle dans le projet : les nouveaux escaliers prévus ne résorbent pas l’effet barrière. C’est d’ailleurs pourquoi les propriétaires ont présenté lors de la séance du 4 septembre une alternative : un « vaste escalier », option qui « va dans le sens préconisé par l’ARAU », celle d’un lien visible et direct. Le second aspect a trait à « l’introduction de la mixité fonctionnelle ». L’ARAU juge que l’implantation des habitations n’est pas satisfaisante. Le « parti architectural » et les propositions du schéma directeur seraient tout simplement « anti-urbains » dans la mesure où ils conçoivent le site comme fermé sur lui-même (disposition des immeubles et hauteur de la dalle) et disposent des volumes générant des « espaces insécurisés, vides et impropres à la vie urbaine en raison des nuisances qu’ils génèrent » (vent, ombre, bruit). Cette situation se verrait renforcée par la tour de logements prévue. À cela s’ajoute le fait que les logements seraient concentrés sur une partie du site, ce qui conserve la « logique fonctionnaliste ». Pour l’ARAU, cela atteste bien que « les choix posés par les auteurs du projet […] découlent d’une approche fonctionnaliste », s’apparentant à une véritable « profession de foi ». En troisième lieu, l’ARAU insiste sur le fait que l’option de la quatrième façade sur le boulevard Pacheco doit encore être étudiée. L’alternative du promoteur, qui propose la construction d’immeubles de logements de part et d’autre de l’escalier monumental, avec à leur base des commerces de proximité, aurait dû être prise au sérieux. D’autant que construire une nouvelle tour s’opposerait « au principe consensuel inscrit au PCD ». Pour suivre, l’ARAU note que « le maintien des principaux éléments constitutifs du site de la [Cité administrative] (murs hors gabarits, passages peu visibles, endroits insécurisés) et leur renforcement par l’implantation d’une tour supplémentaire ont provoqué de vives réactions d’opposition auprès des habitants », « d’autant que les habitants avaient eu l’occasion de s’exprimer lors d’ateliers de préparation du schéma directeur provisoire mais que les auteurs du projet n’en ont pas tenu compte ». En conclusion, le schéma directeur ne rencontre pas les enjeux de la réhabilitation du site (logements, liaisons) et renforce les nuisances liées à l’urbanisme de dalle avec l’implantation d’une tour. En bref, l’ARAU « soutient donc les principes d’aménagement dévoilés par les propriétaires en y apportant quelques amendements ». Considérer l’architecture de dalle comme un patrimoine lui paraît discutable, d’autant que son intégrité est déjà « anéantie » par le rhabillage de la tour des finances. Et de terminer en y insistant : « L’ARAU estime qu’il faut empiéter sur les parkings pour construire, d’un côté un grand escalier monumental, de l’autre une quatrième façade sur le boulevard Pacheco. » Isabelle Pauthier, la directrice de l’ARAU, relaiera la charge lors de la conférence de presse organisée deux mois plus tard aux halles Saint-Géry.

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Fig. 4. Le vernissage de l’exposition dédiée au schéma directeur « Botanique », le 12 décembre 2006 aux halles Saint-Géry. (Photo : Michel Hubert.)

Une journée consacrée au schéma directeur (12 décembre) Le 12 décembre 2006 se tient donc aux halles Saint-Géry la journée consacrée au schéma directeur « Botanique », dominée par une conférence de presse en matinée et le vernissage de l’exposition en soirée. Projetée sans date précise lors de la conférence de presse de Charles Picqué le 17 octobre, elle est officiellement annoncée sur le site créé le 30 novembre. Le BRAL prend en charge l’organisation du vernissage de l’exposition et y invite les « habitants », notamment dans le n° 3 de 1010 Bxl 20. Ainsi qu’il l’annonçait déjà dans sa première conférence de presse, le ministre-président souhaitait « marquer le coup ». Et, en effet, il s’agit littéralement d’une présentation au monde et aux médias, où seront à nouveau loués les caractères novateurs du schéma directeur en matière d’efficacité et de concertation. De fait, les prises de parole qui, sur l’estrade et dans la salle, marquent la conférence de presse font ressortir les idées force du processus d’élaboration du schéma et du contenu du projet, mais aussi les zones d’ombres de l’un et de l’autre, incertitudes tant procédurales — concernant les questions de la participation et du consensus visés — que substantielles — certaines options semblant demeurer indécises et le document final ne revêtant pas le caractère d’une contrainte réglementaire. Rassemblant un grand nombre d’acteurs concernés par le schéma directeur (à l’exception donc des habitants, conviés par le BRAL au vernissage en soirée), d’acteurs politiques et institutionnels régionaux, d’associations et d’experts, cette journée commence par un discours dans les deux langues du ministre-président. Celui-ci se félicite de l’élaboration du premier

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schéma directeur, en attendant la très prochaine « reproduction de la formule » pour les sites de Tour et Taxis, de la gare de l’Ouest et de Delta. Il insiste sur la vision globale portée par le projet, sur « la concertation et le dialogue à la base du dispositif », qui permettent de « faire l’économie de concertations publiques et privées houleuses » : en bref, sur l’efficacité de cette étape supplémentaire qui permet finalement de gagner du temps. Comme il l’avait fait le 17 octobre, il remercie tous les partenaires, en particulier le bureau d’études, la cellule ZIR, le BRAL et ses collègues au gouvernement. Il cède ensuite la parole à Benoit Moritz, qu’il tutoie. À son tour, Benoit Moritz présente les partenaires, l’esprit et les grandes lignes. Pour lui, c’est de manière transversale que s’est dégagée une « vision commune » : même s’il existe certaines discordances, le schéma directeur « Botanique » a misé sur la « concertation préalable avec l’ensemble des acteurs publics et privés », partant d’une « analyse de l’échec du PPAS pour Tour et Taxis ». Cette expérience aurait permis de mesurer que les enjeux étaient tels qu’une équipe « technique », via l’instrument classique d’un comité d’accompagnement, n’était « pas suffisante » et qu’il fallait une équipe « politique ». Il mentionne également les ateliers de la Cité et l’ouverture aux habitants et à toute personne intéressée. Il rappelle que cette concertation a été organisée par le BRAL, suite à la « volonté politique de faire le lien » et a nourri la réflexion du bureau d’études et du comité d’accompagnement. Dans l’exposé du projet, Benoit Moritz ménage une ouverture aux propositions des promoteurs — « l’option prise quant à la dimension identitaire architecturale et patrimoniale peut être discutée encore » —, notamment à propos de l’escalier, mais après avoir défendu l’option retenue (« de petits escaliers »), il ponctue : « à un moment, la position doit être claire : le schéma directeur émane de la vision des pouvoirs publics ». L’ambiguïté est également patente sur les « limites » réglementaires qui s’imposent à un document « ouvert », sur la répartition du logement, par exemple, même si « les idées absurdes n’ont pas été retenues ». Pour finir, Benoit Moritz met l’accent sur la dimension participative mais aussi sur la difficulté liée à la multiplicité des acteurs, avant d’évoquer le suivi de la procédure, axé, sous l’égide de la cellule ZIR, sur « la concertation », « la qualité architecturale », « la participation et le développement durable » — soit une thématique fort peu présente jusque-là. Benoit Moritz cède ensuite la parole au président de la Commission régionale de développement. Jean De Salle rappelle d’abord que cette commission se compose de 48 représentants du monde social et économique et qu’elle a eu un mois pour remettre un avis sur le nouvel instrument (voir note supra). Il note la nouveauté de cette méthode, et loue, lui aussi, la rapidité de la procédure. Comme c’est son rôle, la CRD a émis des critiques « positives et négatives » même si elle a approuvé le projet. En résumé, reprend De Salle, elle souligne d’abord le

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problème du périmètre : la zone d’impact excède la zone « Botanique » ; il faut donc, comme souvent, « réfléchir plus loin ». « Le plus difficile » concernerait l’aspect « opérationnel », le schéma directeur n’ayant pas de valeur contraignante pour les investisseurs : comment dès lors lier les pouvoirs publics et les promoteurs privés ? Jean De Salle conclut toutefois son intervention sur l’optimisme de la CRD à l’égard de la suite. Vient ensuite le temps des questions. Isabelle Pauthier, de l’ARAU, commence en notant que l’association n’a pas été invitée au processus, et s’est donc invitée aux réunions publiques. Sa première « question » a trait au conformisme architectural qui consiste à vouloir domestiquer une architecture fonctionnaliste et de dalle. Isabelle Pauthier dénonce ensuite « l’échec d’une option à courte vue qui ne peut permettre la colonisation par la ville ». Elle en vient alors à l’augmentation des places de parking, en contradiction avec le PRD. Son quatrième point porte sur la tour de logements projetée, quand la proposition de construire sur le boulevard Pacheco n’aurait pas même été discutée par Benoit Moritz (qu’elle tutoie). Enfin, elle revient « sur la ville et les piétons » : la proposition de reconstruire un escalier est ancienne, elle a été autrefois acceptée par la Ville et c’est aujourd’hui également la proposition des promoteurs. L’ARAU défend aussi cette option, ainsi que la réduction de la dalle qu’elle implique, dans la perspective d’une plus grande occupation du site. Après elle, Claude van den Hove, secrétaire de la Commission régionale de la mobilité, prend la parole pour défendre un projet « réaliste » mais appuie le président de la CRD quant à la nécessité d’une vision plus « globale ». Un membre du cabinet Smet (Mobilité) pose une dernière question sur les coûts entraînés en termes de mobilité et de qualité de vie. Il revient alors « naturellement » à Benoit Moritz de répondre : « Decrescendo », dit-il, en commençant par la dernière, « après, on s’attaquera à l’ARAU ». Benoit Moritz confirme d’abord que le coût des aménagements des espaces publics aux abords revient aux pouvoirs publics. Ensuite, il affirme que la zone levier comprend la place Rogier, et fait lien avec le projet de réaménagement en cours. Vient ensuite sa réponse à Isabelle Pauthier. Tout d’abord, assure Benoit Moritz, « la discussion était ouverte à tous », associations également, « y compris pour les ateliers de la Cité », et « City Mine(d) » y a d’ailleurs participé. « Si vous n’avez pas été associés à la discussion, lance Benoit Moritz, c’est parce que vous n’êtes pas venus. » Sur l’architecture fonctionnaliste et la dalle, Benoit Moritz invoque la figure d’Yves Lion et son principe de « ne pas faire table rase de la table rase ». Il évoque aussi le film d’Yves Cantraine, Histoire(s) d’une utopie à vendre, qui montre l’effectivité de « l’appropriation » du site par ses usagers, ainsi que l’avis des habitants, qui « jamais n’ont remis en question la qualité du site ». Quant à la proposition d’un « grand

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escalier », il se borne à arguer que « son monumentalisme n’est plus de ce siècle ». À la question portant sur le(s) logement(s), Benoit Moritz répond que des questions techniques ont fait privilégier la mixité à l’échelle du site, non à celle du bâtiment. Il est enfin question du chemin de fer et de la controverse quant aux possibilités de construire au-dessus de la jonction, ce qui implique par ailleurs la destruction des jardins Pechère et la perte de la qualité de vue. « Tout cela », rappelle Benoit Moritz, a d’ailleurs fait l’objet de discussions préalables (il y insiste) avec les acteurs, lesquelles ont été synthétisées en vue de définir un projet nécessairement « cohérent », au-delà de volontés parfois divergentes. Charles Picqué reprend la parole pour le mot de la fin, remerciant par leurs prénoms les intervenants et estimant le temps pour les questions « suffisant ». Pour lui, le processus consultatif préalable à l’élaboration du document doit vraiment être souligné. Il souhaite que dans un an, d’autres expositions soient consacrées à différents schémas directeurs qui attestent que « la ville se reconstruit ». « On peut rêver la ville — j’ai aussi des rêves », ajoute le ministreprésident, mais ici, « on a à la fois un plan réaliste mais pas résigné », notamment du point de vue financier. Certes, « le dossier ne se referme pas et on peut encore discuter, notamment avec les communes », mais « on ne va pas changer les grandes lignes dans quinze jours ». En un mot, le ministre-président dit vouloir « éviter l’autosatisfaction » tout en louant le travail extraordinaire réalisé en plus de « quatre-vingts réunions ». Un optimisme un peu forcé ? Pour finir, et toujours au chapitre des réactions à l’officialisation et à la publicisation du schéma directeur « Botanique », on mentionnera encore une prise de position qui déborde le strict cadre chronologique ici fixé (celui de l’élaboration du schéma proprement dite). C’est, en effet, le 12 février 2007 que le collectif Disturb publie un communiqué intitulé « La cité du XXIe siècle se construit aujourd’hui 21 ». Significativement enthousiaste, le communiqué atteste bien la partition de l’associatif bruxellois. Plus de deux mois après l’approbation du schéma directeur, un de ses acteurs ressort de l’ombre pour se « réjouir de l’évolution de la procédure » en matière de politique de la ville. Selon Disturb, en effet, le schéma directeur concernant le site de la Cité administrative représente un « exemple pour Bruxelles, et l’ensemble de la Belgique francophone, bien en retard en matière de participation dans la gestion urbaine ». Pour Disturb, « Bruxelles change » donc, comme l’indiquent les projets des places Flagey et Rogier ou de la Cité Administrative « qui voient naître de nouvelles manières de faire la ville ». L’on assisterait « enfin à une redéfinition des modes de production urbaine »,

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où les « usagers sont consultés en amont du processus décisionnel » et les « acteurs clés » mis dès le départ « autour d’une table pour en dessiner ensemble les contours généraux ». On serait ainsi entrés dans une « logique où l’on part du local (un site avec ses usagers) pour tirer des conclusions sur le global (inscription du site dans son contexte régional) ». C’est bien selon Disturb cette « nouvelle logique » qui aurait été « appliquée dans la méthodologie de projet pour le schéma directeur “Botanique” » pour lequel « pas moins de quatre-vingts réunions rassemblant habitants, usagers, associations, administration, responsables politiques, propriétaires, ont été organisées ». C’est par suite « sur base de ces discussions que le schéma directeur actuellement proposé a pu prendre forme, avec des approbations successives des responsables politiques et des propriétaires du site ». Il s’agirait donc du « fruit d’un consensus », puisque le « résultat final n’a provoqué de levées de bouclier ni de la part des habitants ni des associations ayant participé au processus ». Disturb souligne également la qualité intrinsèque du projet, qui préserve « la philosophie de l’urbanisme fonctionnaliste de la Cité administrative, tout en l’adaptant afin de solutionner les problèmes qu’elle avait engendrés ». Pour le collectif, « le parti de respecter l’urbanisme du site n’est donc pas nostalgique ». Au contraire, le schéma directeur « évite de tomber dans le dogme d’un retour vers des principes d’aménagements du XIXe siècle (monumentalité, symétries, etc.) ». Car ce n’est pas la forme ou l’esthétique de la Cité le problème à régler, la « principale erreur » étant d’y avoir implanté 100 % de bureaux : « Dès qu’on recycle l’usage du lieu, ses potentialités sautent aux yeux. Des soirées, des expositions, des projections de film en plein air, des concerts sont organisés dans ces différents espaces. La dalle telle qu’elle existe aujourd’hui — piétonne, avec le panorama sur Bruxelles, ses jardins publics — est un espace public d’observation unique de la ville, à deux pas de la Grand-Place. » Disturb se réjouit donc de l’évolution de la procédure en cours, elle indique qu’il est « possible d’atteindre une planification de qualité en incluant l’ensemble des usagers aux prises de décisions ». Disturb espère dès lors que la Région bruxelloise persévère en allant « plus loin encore dans le processus ». Par exemple « en organisant des “marchés de définition” qui permettront de comparer les options possibles d’un site » ou « en confrontant, en toute transparence, plusieurs bureaux d’études dans un concours ». « La ville de demain, conclut Distrub, se construit aujourd’hui, avec les outils, les références culturelles et les techniques d’aujourd’hui ». À cet égard, ce schéma directeur « fait mentir le travers typiquement bruxellois où chaque génération détruit ce que la génération précédente a produit ».

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Quelques enseignements du dernier épisode d’un feuilleton néanmoins « à suivre »… En résumé, l’on peut dire que la dernière étape apparaît tout à la fois comme celle de la finalisation technique, de l’approbation officielle et de la médiatisation à destination d’un public plus large. Ces derniers mois voient aussi revenir à l’avant-scène des acteurs un temps plus discrets, tant du côté des politiques que des associations. Du côté des acteurs politiques, le ministre-président Charles Picqué endosse, en effet, un rôle de premier plan dans la médiatisation du schéma. Au point de repersonnaliser le projet à son profit et de s’en attribuer la paternité ? On peut se le demander. Il lie en tout cas son initiative à la « politique d’aménagement actif » définie par le gouvernement pour cette législature et impliquant fondamentalement une « vision globale des projets à mener » d’une part et la nécessité d’associer dès le début l’ensemble des acteurs concernés d’autre part. Ce schéma directeur — celui qu’il a « décidé d’élaborer » pour la zone levier « Botanique » — représente ainsi une « étape fondamentale », et son achèvement un « événement important ». Y compris politiquement parlant. Du côté de l’associatif régional, on notera bien sûr la montée au créneau de l’ARAU, dont l’action jusque-là se situe plutôt en marge — ou aux marges — d’un processus d’élaboration qui l’aurait exclu (selon Isabelle Pauthier) ou auquel il aurait délibérément choisi de ne pas participer (selon Benoit Moritz). On notera, à l’opposé, la prise de parole du collectif Disturb en février 2007. Son communiqué salue pour sa part la naissance du premier schéma directeur avec un bel optimisme, louant tout ensemble une procédure participative innovante, le consensus recueilli par le projet et défendant les options substantielles retenues par celuici, notamment sur le plan strictement esthétique et architectural. Cette phase ultime convoque également de « nouveaux acteurs », au sens où ils ne sont pas partie prenante de l’élaboration proprement dite du schéma directeur. On songe ici aux médias, mais aussi aux acteurs institutionnels, telle la Commission régionale de développement. Dans son avis daté du 26 octobre, celle-ci « apprécie » l’innovation portée par le processus d’élaboration du premier schéma directeur — notamment et en premier lieu du point de vue de la « démarche participative » mise en place « dès la conception » — même si elle souligne la « nécessité d’informer au mieux et de consulter réellement tous les acteurs concernés ». De même, si la CRD « soutient » et « approuve » les objectifs définis et, globalement, les options d’intervention choisies, elle joue son rôle critique, avant tout au plan de l’opérationnalité du schéma directeur et des rôles respectifs des acteurs. La dernière étape relègue enfin au second plan des personnalités jusque-là fort exposées, et dont le rôle reste néanmoins central. C’est ainsi qu’Ariane Herman semble passer le flam-

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beau à « son ministre ». S’il apparaît de toute évidence comme le concepteur du schéma directeur, Benoit Moritz semble d’autre part redevenir un pur « expert ». Quant aux chers « habitants », s’ils sont plus que jamais invoqués dans les discours de toutes les parties en présence — de l’ARAU comme de Benoit Moritz, de Charles Picqué comme de la CRD — il semble qu’on les voit encore moins souvent que précédemment. Il est vrai que le temps de la participation ou de la consultation est dans cette étape révolu et que la conférence de presse du 12 décembre a lieu en matinée alors que le vernissage de l’exposition qui leur est plus spécifiquement destiné est organisé quant à lui en soirée. Pour conclure, on dira qu’au-delà de la finalisation, de l’approbation officielle et de la publicité qui la marquent, cette fin de la première période de l’histoire du schéma directeur « Botanique » est tout entière marquée par une incertitude relative à la phase ultérieure. Toutes les propositions consacrées par le schéma seront-elles bel et bien retenues et mises en œuvre ? Si l’on pense à la force légale éminemment limitée du « texte », à l’adhésion qu’il n’a de toute évidence pas remportée auprès des promoteurs et aux incertitudes, ne serait-ce qu’en matière de délais et d’agenda, qui demeurent quant au suivi politique et réglementaire, rien n’est moins sûr à ce stade. La question du suivi, tant au niveau de la mise en œuvre du schéma directeur qu’à celui des suites données au processus participatif amorcé, est d’ailleurs celle que continue de poser le BRAL, soit un des acteurs de premier plan de ce processus. Quitte à renouer avec sa fonction première de fédération de comités de quartier, l’association promet, en effet, de ne pas relâcher l’attention durant les prochaines étapes. Et l’on peut, en effet, penser que celles-ci s’avéreront déterminantes pour le succès de ce schéma directeur comme pour les autres schémas dits « de la première génération ».

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1. Voir en particulier le chapitre II. 2. « On [le Bral] ne représente personne. On travaille avec ceux qui viennent travailler avec nous et on fait rapport au politique. » 3. Ainsi le choix du lieu n’est-il pas anodin. Ni l’hôtel, ni les Facultés universitaires Saint-Louis (où aura lieu le second atelier le 22 avril) ne font partie des lieux familiers des habitants des quartiers voisins de la CAÉ. 4. Cette synthèse s’appuie ici sur le PV réalisé par le BRAL, transmis au Groep Levier (voir le statut de ce groupe dans l’introduction), dont plusieurs membres ont assisté aux travaux de l’atelier. 5. Pour un plan de situation des différents blocs, voir la Fig. 1 du premier chapitre. 6. MSA-Ateliers Lion Architectes Urbanistes, Projet de schéma directeur zone levier n° 6 « Botanique », septembre 2006, p. 5 (http://www.cae-rac.be). On sait peu de choses de cette table ronde, si ce n’est que c’est un dispositif conçu par le bureau d’études pour éviter les retours en arrière. C’est aussi une manière de « doubler » le comité d’accompagnement par des acteurs exclusivement politiques (voir chapitre II). C’est ainsi une instance d’entérinement prenant place juste avant le comité d’accompagnement, destinée à construire une vision commune entre les acteurs publiques et le bureau d’études. D’après certains entretiens, on sait, enfin, que c’est un lieu finalement très convivial, réunissant des personnes qui sont devenues proches et partagent des points de vue similaires sur le futur de la Cité administrative. 7. Voir les annexes au projet de schéma directeur, p. 8-11 (http://www.cae-rac.be/cae-rac-Annexes-Bijlagen.pdf). Il a surtout été question de présenter la situation existante, de décrire les quartiers, les équipements publics aux alentours, de rappeler le contexte historique de la Cité ainsi que ses caractéristiques principales. Par ailleurs, le bureau a également mis en avant les contraintes liées au lieu : « le relief, les propriétés foncières, les gestionnaires des différents sites, les projets en cours, les alignements, le sous-sol (en particulier la trémie de la jonction Nord-Midi

au-dessus de laquelle il ne peut y avoir de surcharges par rapport à l’existant), le patrimoine, les programmes connus et obligatoires, les servitudes publiques de vue et de passage, les panoramas, le gabarit routier ». 8. Un mail circule aussi avec le même contenu. 9. Dans cette lettre d’invitation, le BRAL évoque aussi les ateliers régionaux « TracT », du 29 avril : « Cet atelier est ouvert à tout Bruxellois intéressé. Nous regarderons la Cité administrative de l’État en rapport avec Tour et Taxis dans une perspective régionale. » Du point de vue du BRAL, l’idée d’un atelier régional visait une montée en généralité sur les enjeux régionaux du développement parallèle de deux sites en pleine mutation. La volonté est ici plus nette d’associer d’autres Bruxellois que les riverains, dont les acteurs associatifs concernés par le développement urbain, que le BRAL a tenté d’associer à la préparation de cette réunion. La perspective régionale n’a pourtant pas suscité de réel engouement. Une quinzaine de personnes seulement sont, en effet, présentes à Tour et Taxis le 29 avril et les débats qui auront lieu rencontreront peu d’écho. 10. La partie suivante se base essentiellement sur des notes d’observation prises lors de cette réunion, sur une retranscription intégrale de passages enregistrés lors de l’atelier ainsi que sur le compte rendu rédigé par le BRAL. 11. En plus des notes d’observations et de la retranscription intégrale de certains passages enregistrés, ce qui suit se fonde sur le compte rendu réalisé par le BRAL et sur le compte rendu effectué à son intention par Ludivine Damay en vue de réaliser la synthèse envoyée par mail le 25 avril 2006. 12. Compte tenu des sources disponibles, c’est à ce dernier sous-groupe qu’on s’intéressera ici de plus près. 13. À moins bien sûr que leur parole n’ait pas été actée dans les PV des comités d’accompagnement précédents. 14. Cette proposition fait réagir un seul participant, René Schoonbrodt, qui interpelle avec force l’échevin de l’urbanisme : «Simons, tu es d’accord avec cette tour?» Des habitants le prient de se taire. Benoit Moritz reprend sa présentation.

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15. Pour l’analyse de cette controverse, de ses acteurs et de l’importance des images, voir le chapitre VI. 16. Voir chapitre I. 17. Avant cela, Henri Simon, échevin de l’urbanisme à Bruxelles, prendra assez longuement la parole, en situant son propos hors de la controverse, tel un arbitre des débats : « Je n’ai ni à défendre, ni à ne pas défendre le dossier qui est là. Il est à réfléchir… On est là pour écouter les avis… On est là pour voir… Je soulève seulement des questions », commencera-t-il. Les siennes porteront avant tout sur l’immeuble-tour, sur l’escalier et sur les affectations. Sur ces points, dont il résume les enjeux, Henri Simons se dit prêt à « re-réfléchir » en fonction de ce qui s’est dit ce soir-là. Notons que ce n’est pas l’avis de Benoit Moritz, qui affirme que « le point de vue du schéma directeur » est celui des autorités publiques. 18. On trouvera le procès-verbal à l’adresse : http://www.cae-rac.be/cae-rac-Annexes-Bijlagen.pdf, p. 24-27. Rappelons que ce site est créé peu après l’approbation du SD par le gouvernement régional le 30 novembre 2006. Il comprend, outre le schéma directeur « Botanique » (intitulé Projet de schéma directeur zone levier n° 6 « Botanique », daté du septembre 2006 et signé par MSA-Ateliers Lion Architectes Urbanistes) et une brochure le résumant, des annexes reprenant : la « Liste des entretiens et rencontres », les « PV des comités d’accompagnement », une « Identification des paramètres structurant », les « Ateliers de la Cité : comptes rendus du BRAL », une « Note historique » signée Iwan Strauven, une « Note “Programmation” », une « Note “mobilité” » et les « Variantes non retenues ». La page d’accueil est signée du ministre-président et annonce un suivi, notamment sur l’avenir des zones leviers, sur le même site. 19. La CRD a rendu son avis le 26 octobre, dans les délais impartis. Cet avis est consultable en ligne (http://crd-goc.be/FR/FR_avis.php?cat_id=37). Comme le BRAL l’affirmera également, l’avis de la Commission

est globalement positif, malgré quelques nuances quant à la procédure et quant au fond. C’est suite à la remise de cet avis que le gouvernement approuvera, le 30 novembre, le schéma directeur « Botanique » en seconde lecture. 20. Ce numéro de la lettre d’information consacrée à la CAÉ, intitulé « Un schéma directeur a vu le jour », paraît entretemps. Dans l’éditorial, le BRAL mentionne la prise en compte par le bureau d’études des résultats des deux réunions publiques et des deux ateliers de la Cité. Il indique que la procédure « n’est pas encore à sa fin » : « plusieurs choix importants doivent encore être faits » lors de l’élaboration du PPAS et le BRAL continuera donc son travail d’organisation de la participation des riverains et usagers. Dans un encart, le BRAL invite le lecteur à l’exposition consacrée au schéma directeur « Botanique » qui se tiendra du 12 au 31 décembre aux halles Saint-Géry. La publication donne ensuite à MSA-Lion l’occasion de présenter le schéma : ses quatre « options principales », « quelques chiffres », le « plan des principales interventions » et deux « images d’avenir », « purement indicatives ». Le BRAL conclut en rappelant les prochaines étapes et le prolongement de la concertation « dans toutes les phases de développement des projets ». 21. Voir www.disturb.be, où l’association se présente comme suit : « Le collectif Disturb promeut un débat autour de l’architecture et l’urbanisme à Bruxelles, afin de revoir les procédures, réfléchir les nouvelles formes de participation, favoriser la qualité architecturale, et revaloriser le patrimoine d’après-guerre. » Les signataires du « communiqué », soit les membres composant le collectif, sont ici Maurizio Cohen, Antoine Crahay, Laurence Creyf, Nicolas Hemeleers, Christophe Mercier, Yves Rouyet, Céline Sabath, Iwan Strauven et Vanessa Tanghe. On se souviendra, par exemple, qu’Iwan Strauven avait signé l’historique de la Cité reproduit dans les annexes au projet de schéma directeur sur le site Internet officiel.

Deuxième partie / Regards croisés sur l’action publique urbaine, ses nouveaux outils, acteurs et enjeux

Chapitre V Une expérience bruxelloise entre gouvernance et participation Ludivine Damay et Florence Delmotte

Cette contribution propose une analyse croisée de certains des enjeux sociopolitiques révélés par la mise en œuvre du dispositif « schéma directeur » pour la zone levier « Botanique » 1 et des questionnements théoriques qui peuvent être associés à ces enjeux. Il s’agit plus précisément de jeter un pont entre les débats portant sur les nouveaux modes de gouvernance et / ou le développement de la démocratie participative ou délibérative, d’un côté, et l’étude empirique d’une action publique concrète qui emprunte à ces catégories, de l’autre. En effet, les pratiques censément innovantes qui caractérisent le dispositif « schéma directeur » sont souvent labellisées participatives et citoyennes. Ce texte entend notamment sonder dans quelle mesure elles participent davantage d’un nouveau type de gouvernance urbaine sans réellement contribuer à approfondir l’implication citoyenne et à élargir la démocratie en actes. Le « premier schéma directeur bruxellois 2 » : la participation ou comment ne pas répéter les erreurs du passé Selon le plan régional de développement (PRD) de 2002, la reconversion réussie des quatorze sites définis comme « zones leviers » constitue la première des priorités pour la Région de Bruxelles-Capitale. Pour le PRD toujours, cette reconversion devrait passer par la mise en œuvre d’un nouvel « outil de planification » : « le schéma directeur », dont un trait dominant serait, dans chaque cas, d’être « élaboré en vue de concilier au mieux les objectifs et les attentes des différents acteurs et de transcender d’éventuelles logiques concurrentielles 3 ». Ainsi, outre l’efficacité économique que vise ce nouvel instrument de la politique bruxelloise de la ville, les autorités entendent également par son biais ne pas « répéter les erreurs du passé 4», et donc associer à la définition des grandes orientations du redéveloppement des zones leviers les acteurs potentiellement concernés par la réaffectation de celles-ci et les aménagements qu’elle implique, au sein et aux alentours des sites, en matière d’équipements collectifs, de services, de mobilité et de transport par exemple. L’instrument procédural que représente le schéma directeur est alors censé honorer une double promesse : favoriser

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un développement urbain à la fois performant, en termes d’attractivité territoriale à l’échelle régionale, et socialement concerté. À Bruxelles, en effet, le souvenir des « luttes urbaines » déjà évoquées à plusieurs reprises est tout aussi vivace que celui des échecs des grands projets immobiliers qui les ont en réalité déclenchées 5. C’est ce contexte qui explique que le premier des schémas directeurs prévus au PRD de 2002 à avoir été mené jusqu’à son terme — au terme de son élaboration du moins —, celui relatif au réaménagement de la zone levier « Botanique » et à la réaffectation de la Cité administrative de l’État située en son cœur, fut dès l’origine conçu comme une méthodologie, une procédure — ou encore un « processus » — et non comme un plan 6. Ce contexte éclaire aussi le fait que le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale ait confié la réalisation de la procédure à un bureau d’études (MSA) qui adhérait pleinement à cette conception, en vertu de son expérience acquise dans le domaine de la participation, à travers notamment la réalisation de plusieurs « contrats de quartier » 7, et de la vision de la ville et du « faire la ville » qu’il défendait avec son associé temporaire Yves Lion. Dans l’esprit des concepteurs du projet, il est ainsi prévu d’emblée que la procédure d’élaboration du schéma directeur — qui, fort classiquement eu égard à ce que représente usuellement un « schéma », vise à la définition des grandes orientations urbanistiques et fonctionnelles du réaménagement de la zone — comporte une série d’étapes, ou de « phases ». L’ensemble du processus est ainsi ponctué par des réunions ouvertes à tous (ou « assemblées générales ») et des ateliers (les « ateliers de la Cité »), et jalonné par des réunions en comités plus restreints : les « tables rondes tripartites » réunissant la Région, les communes et le bureau d’études, et les réunions du « comité d’accompagnement » composé des autorités régionales et communales, du bureau d’études, du propriétaire du site et de l’associatif mandaté pour jouer le rôle de relais. Ces réunions non publiques sont censées intégrer les résultats des premières, c’est-à-dire, suppose-t-on, les suggestions, remarques et critiques émergeant des événements organisés dans le cadre du volet public de la procédure : en un mot, les « idées » qui en résultent, comme le résume évasivement la version finale du schéma directeur (c’est-à-dire le rapport final approuvé par le gouvernement bruxellois le 30 novembre 2006 8). Soulignons par ailleurs que, d’entrée de jeu, on trouve dans ce document final la présentation de ce que ses auteurs appellent « un processus de projet lié à un dispositif innovant 9 », lequel explicite comment a fonctionné le dispositif et reprend les quatre grandes « phases » d’élaboration et, pour chacune, le chronogramme des réunions de même que leurs « acteurs ». Pour le bureau d’études en charge, il s’agissait bien d’associer dès le début de la procédure d’élaboration du projet toutes les parties potentiellement concernées par celui-ci. Sont

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évidemment mentionnés la Région de Bruxelles-Capitale, commanditaire du projet, les associés privés devenus propriétaires des bâtiments de la Cité administrative et des terrains (la société RAC Investment), les deux communes (Bruxelles-Ville et Saint-Josse-Ten-Noode) sur lesquelles s’étendent la zone et les entreprises fédérale et régionales gérant les transports publics qui la desservent, en particulier la SNCB Holding. Mais encore est-il précisé : « D’autres types d’acteurs non institutionnels interviennent également dans ce processus qui ne saurait se limiter à une discussion entre administrations, pouvoirs politiques et propriétaires du site 10. » Il s’agit donc aussi « des habitants et usagers fréquentant les quartiers aux abords », de même que « le secteur associatif qui par le passé a été particulièrement mobilisé et actif par rapport au devenir du site de la Cité 11 ». Dans le rapport final, on retrouve donc explicitement une définition maximale des « acteurs ». Certes, cette définition est allusive et se contente d’évoquer les habitants et associations comme constituant ensemble les acteurs « non institutionnels » qui sont / seraient intervenus dans le « processus ». En outre, de ce processus, on ne sait trop, au vu de certains détails, s’il est, dans le rapport final, décrit et synthétisé sous l’angle de ses caractéristiques idéales ou tel qu’il s’est réellement déroulé. La référence aux usagers, par exemple, renvoie à certains points d’une discussion précoce — est-il nécessaire, souhaitable et / ou possible de les impliquer ou non ? — ainsi qu’à la clarification opérée par le BRAL (mandaté par la Région pour organiser la concertation et jouer le rôle de relais auprès des habitants) autour de la première assemblée générale en ce qui concerne la définition plus précise des publics appelés à participer. Suite à cette clarification, il ne sera plus guère question de la participation des « usagers », à l’exception de cette mention dans le rapport final. Ce « détail » trahit en quelque sorte la difficulté à concrétiser une perspective à très large visée inclusive. Néanmoins, on retrouve bien celle-ci dans les discours tenus a priori et également a posteriori pour certains. L’on songe encore ici aux déclarations du ministre-président et, dans une moindre mesure, à celles du concepteur, concernant aussi bien le dispositif en tant que tel que son premier cas d’application jusqu’à l’aboutissement. Au moins dans le chef des commanditaires politiques régionaux et, surtout, des experts concepteurs du schéma directeur « Botanique », les discours mettent presque toujours l’accent sur l’ouverture caractéristique du projet de redéveloppement de la zone en amont de sa définition et, plus globalement, sur l’ouverture de son outil propre : quant à la définition des parties concernées, d’une part, quant au choix des possibles en ce qui concerne la substance du projet, d’autre part. Ainsi, on le voit, au-delà même des termes employés, la participation à laquelle il est souvent fait référence de manière plus ou moins explicite dans les textes et les déclarations

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semble sous-tendue par une acception de cette notion floue pour le moins « proactive » — en ce qui concerne la mobilisation d’acteurs et de publics divers, le souci de les réunir, de les impliquer, de les consulter, de les informer, et le fait même d’avoir fait appel, à ces fins, au BRAL et à ses trente années d’expériences est à cet égard parlant. Les mêmes (le politique et l’expert) semblent en outre user de la notion de participation en un sens assez « maximaliste » — par exemple en défendant l’idée que le schéma directeur, dans son essence même, pourrait, voire devrait, s’apparenter à un processus de co-décision ou de co-production. Plus précisément, c’est en ces termes que le principal maître d’œuvre du schéma « Botanique » résumait encore sa propre philosophie peu après la validation du projet par les autorités régionales compétentes, tout en reconnaissant qu’on n’atteint pas un tel objectif au premier essai. Autrement dit, si le schéma directeur ouvre une nouvelle ère dans la définition des projets urbains à grande échelle 12, le schéma directeur « Botanique » est une première. À l’instar de ce qui s’est passé avec les « contrats de quartier » bruxellois (dispositif créé en 1993, quatre ans après la création de la Région bruxelloise), l’on ne peut juger du potentiel « participatif » du dispositif à l’aune de sa première mise en œuvre seulement. Toutefois, ses chevilles ouvrières et principaux défenseurs, au premier rang desquels le ministre-président de la RBC toujours, considéreront que c’est bel et bien le volet ou le caractère « participatif » du dispositif qui, avec le respect des délais initialement prévus pour l’élaboration du schéma directeur « Botanique », méritent d’être loués et justifient de voir l’expérience reconduite. Même si la « participation » n’est assurément pas — en tout cas pas seulement ou pas d’abord — affaire de discours ou de rhétorique, on notera déjà qu’en dépit de ses multiples occurrences par la voix du politique, de l’urbaniste et de l’associatif à différentes étapes de la procédure, la définition de la notion ne se voit pas éclaircie mais encore davantage brouillée par l’usage concurrent d’expressions qui ne sont guère plus explicites. « L’avis de marché » émis par la Région de Bruxelles-Capitale évoque ainsi la « consultation de la population » comme faisant partie des missions du bureau d’études 13. Dans le « cahier spécial des charges », c’est le rôle de l’acteur associatif mandaté par la Région qui se voit, sinon précisé, évoqué en des termes proches mais aussi flous puisqu’il s’agit, pour le BRAL, de « faciliter la concertation entre les habitants et le gouvernement de la Région de BruxellesCapitale » ; d’organiser « la consultation des représentants des différents acteurs », ou « de la population », ou encore la consultation « réalisée sous forme d’entretiens approfondis avec les acteurs stratégiques, de réunions de travail en comités restreints dans le cadre du comité d’accompagnement et de communications plus larges (assemblées générales ou tout public) 14 ». Par hypothèse, on peut penser que cette relative imprécision conceptuelle répond tout simplement

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à une profonde indécision politique quant aux attendus, aux moyens et à l’objet de ladite « participation » dans le cadre des schémas directeurs naissants. Patentes dans les discours, cette indécision et cette imprécision se trouvent en quelque sorte confirmées dans les faits au cours de l’année 2006, c’est-à-dire dans la mise en actes du dispositif suivant les initiatives conjointes des responsables régionaux et de l’acteur associatif mandaté par ceux-ci d’après le plan ou la « méthode » projetée par MSA-Lion. Mais avant de revenir dans le détail sur l’analyse de certains épisodes de la procédure concrète qui nous ont semblé particulièrement évocateurs, un rapide retour sur les enjeux théoriques généraux que rencontre la première expérimentation bruxelloise du « schéma directeur » apparaît nécessaire. Celle-ci, en effet, fait signe vers des questions qui n’ont rien de radicalement original quand on considère les expériences qui nourrissent la littérature déjà considérable produite sur les nouvelles manières de penser la démocratie et de la réaliser au niveau local. L’expérience bruxelloise du schéma directeur entre plus précisément en résonance avec les études dédiées aux politiques publiques urbaines de revitalisation des quartiers dévalorisés ou « sensibles » ou de réaménagement des friches urbaines. Ici comme ailleurs, « qui participe ? », « comment ? » et encore « pourquoi ? ». S’agit-il seulement pour les « participants », les « citoyens », le « public », de se prononcer « pour » ou « contre » un projet au moins pour partie prédéfini, ou encore de répondre « oui » ou « non », comme dans la démocratie référendaire, à une question précise, ou à un ensemble de questions précises ? Ou s’agit-il davantage d’un processus à visée moins réactive, où la discussion, sinon la délibération, trouve sa place dans l’élaboration, la définition même du projet ? Comme nous entendons justement jeter un pont entre les questionnements théoriques qui se dégagent de ces analyses et l’étude du cas qui, pour partie, a motivé les observations et les interprétations proposées dans ce volume, il importe maintenant d’évoquer, fût-ce succinctement, quels questionnements d’ordre plus général peuvent faire le lien entre les deux, donner aux expressions employées un contenu plus précis, ou du moins circonscrire un tant soit peu les zones d’ombres laissées par leurs usages concrets. Participation, délibération, gouvernance : des éléments théoriques en tension On vient de le suggérer : les expérimentations de dispositifs à caractère innovant qui tendent à faire participer le citoyen sont foisonnantes, a fortiori dans le domaine des politiques publiques urbaines. Bien qu’elles s’inscrivent pour partie dans le temps long — les procédures d’enquêtes publiques, par exemple, existent en droit belge depuis le XIXe siècle 15 —,

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les formes qu’elles adoptent aujourd’hui sont multiples : on parle ici de « schéma directeur », là de « forum citoyen », d’« atelier d’urbanisme », de « budget participatif », de « contrat de quartier », etc. Ces procédures plus ou moins neuves ou réactivées ont notamment pour point commun de s’affranchir d’un certain formalisme juridique. Toutes s’accompagnent aussi d’un vocabulaire très en vogue qui fait la part belle aux notions de « participation », de « consultation », de « concertation », de « délibération » ou encore de « gouvernance urbaine ». Elles s’adressent aux « habitants », aux « citoyens », aux « usagers », aux « acteurs clés » ou plus simplement au « public ». Elles entendent « consulter », « informer », « écouter » ou encore « s’ouvrir aux citoyens ». Véritable incantation, aussi floue que puissante, la « participation » est généralement appelée à redonner de la légitimité aux décisions politiques, voire plus directement aux acteurs et institutions politiques elles-mêmes. Cela étant, elle sert aussi d’autres objectifs allant de la modernisation administrative à la création ou à la revitalisation du lien social, en passant par la prise de meilleures décisions, plus efficaces et opérationnelles. Ce flou conceptuel et cette diversité des pratiques provoquent sans doute l’étonnement et le scepticisme. Nombre de travaux insistent d’ailleurs sur l’aspect « gadget » — au mieux — ou « manipulateur » — au pire — de ces pratiques 16. Pourtant, si le flou de ces concepts « fourre-tout » nourrit le soupçon que l’on a affaire à une nouvelle illusion ou à des simulacres de démocratie quand les politiques les invoquent, le même flou explique également une part du succès de ce discours. Les mots d’ordre de ladite participation peuvent d’ailleurs trouver leur place aussi bien dans la rhétorique de la Banque mondiale que dans celle des mouvements altermondialistes… Comment, dès lors, une analyse de ces discours et de ces pratiques qui soit au moins heuristiquement utile est-elle possible ? Une première approche explorée dans certains travaux empiriques consiste à déterminer le « degré de participation » des citoyens, souhaité ou atteint, dans le cadre d’une procédure ou d’un dispositif du type de ceux évoqués plus haut 17. L’échelle de Sherry Arnstein 18 met ainsi en évidence l’importance de l’écart entre les degrés potentiels d’implication des citoyens et distingue le plus finement possible entre une participation qui, manipulatoire, n’en a en définitive que l’apparence, et une participation forte, allant jusqu’à des formes d’autogestion. Comme le notent Donzelot et Epstein, si cette grille a recueilli un succès qui la classe encore aujourd’hui parmi les analyses incontournables du genre, c’est « parce qu’à propos d’un concept au contenu aussi étendu que vague, elle fournissait un principe très clair de hiérarchisation des pratiques […] associées à ce terme et autorisait à dire ce qui méritait ce nom et ce qui ne le méritait pas 19 ». Cela dit, cette typologie, si elle a le mérite

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de clarifier le degré d’implication des citoyens et peut constituer une base d’évaluation des procédures « participatives », ne prend pas en compte d’autres dimensions comme le degré d’ouverture du jeu à certains acteurs (et pas à d’autres), la qualification de ceux-ci ou encore la qualité de la procédure en elle-même. Or ces autres aspects, qui peuvent être passés sous silence par une grille dont les origines anglo-saxonnes expliquent (en partie) le positionnement et les accents sensiblement pragmatiques et communautaristes, méritent tout aussi bien d’être questionnés. La perspective choisie ici sera donc de présenter des conceptualisations différentes, qui sont heuristiquement fécondes pour comprendre la réalité mais qui sont souvent écrasées par le flou sémantique inhérent à la plupart des politiques concrètes. Grâce à ces conceptualisations, l’on remarque tout d’abord que, derrière le consensuel appel à la participation qui marque nombre d’expérimentations récentes, se profile une absence de réflexion sur le participant lui-même et sur les sélections qui s’opèrent pour désigner « le participant légitime ». La théorie permet ainsi de rappeler qu’il est nécessaire d’interroger ces catégories sur lesquelles se fondera l’organisation de la procédure participative. S’agit-il d’un public ouvert, constitué via un large appel sur une base volontaire ? S’agit-il plus précisément d’un public « purifié 20 », c’est-à-dire détaché de ses attaches associatives, politiques ou communautaires, capable de s’investir sur un temps relativement long et désireux d’apprendre, de se donner les moyens de tous ordres nécessaires à son implication effective ? S’agit-il encore d’un public directement affecté par la question à traiter et dès lors perçu comme « expert » d’un quotidien ? S’agit-il d’un public de « shareholders » (les actionnaires, littéralement, possédant des droits de propriété) ou de « stakeholders » (les parties prenantes, concernés par tel ou tel type d’enjeux) ? Enfin, s’agit-il d’un public constitué d’individus ou se construit-il sur la base de collectifs déjà institués défendant une perspective particulière dans la manière d’aborder les problèmes et dans le type de solutions qu’il faut leur apporter ? Si, par ailleurs, la notion de participation renvoie le plus souvent à la théorie de la « démocratie participative » 21 qui valorise la participation comme fin en soi, comme valeur essentielle de la « vie bonne » pour tous 22, l’absence de réflexion sur le participant observée de manière récurrente dans la pratique renvoie de manière générale à une autre question. Cette rhétorique de la présence de « tous », cette vision d’une présence bonne et suffisante en soi, s’avère, en effet, tout aussi aveugle ou peu inquiète des objectifs concrets et de l’opérationnalisation de la démarche. Autrement dit, elle ne répond pas, le plus souvent, aux questions « la participation pour faire quoi ? » et « comment ? ». Sur ces points, la nécessité d’impliquer différents acteurs et de les faire dialoguer afin de prendre de meilleures décisions peut néanmoins

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faire également partie de ces nouvelles incantations de l’action publique au point qu’on a pu évoquer l’idée d’un « impératif délibératif 23 ». Pourtant — et une telle distinction théorique semble tout aussi intéressante du point de vue heuristique —, la participation n’est pas la délibération. Si l’on « passe souvent insensiblement de l’une à l’autre notion, la démocratie délibérative étant souvent perçue comme une sorte de variante contemporaine de la démocratie participative 24 », d’un point de vue analytique, il importe de clarifier le débat. La participation renvoie alors à un idéal démocratique pour lequel l’ensemble des citoyens non investis d’un mandat électif devraient être impliqués directement dans la gestion des affaires publiques au-delà des périodes d’élections. La délibération, quant à elle, concerne davantage la méthode utilisée afin de garantir de meilleures décisions. Plus précisément, « la notion d’une démocratie délibérative est ancrée dans l’idéal intuitif d’une association démocratique dans laquelle la justification des termes et des conditions de l’association s’effectue au moyen de l’argumentation publique et de l’échange rationnel entre citoyens égaux 25 ». Si ces deux notions, de participation et de délibération, ne s’excluent pas — en tout cas pas dans toutes les traditions philosophiques 26 —, elles sont irréductibles l’une à l’autre. Nous y reviendrons. Reste encore à évoquer une dernière notion clé : celle de « gouvernance », encore plus englobante car au moins autant utilisée au plan des relations et de la vie politique internationales qu’aux plans national et local, et tout aussi instrumentalisée par les acteurs et les observateurs que les notions de participation et de délibération 27. Au-delà de la dimension floue qui l’apparente à la fois à un slogan et à un nouveau « mot du pouvoir » décrié 28, cette notion de gouvernance peut donner d’autres clés de compréhension du phénomène « participatif ». La notion de gouvernance possède elle aussi différents plans ou champs d’application qui peuvent d’ailleurs être mobilisés simultanément. Elle appuie tantôt des visées descriptives (la « gouvernance urbaine » qui décrit les transformations des modes d’action publique locale, par exemple), tantôt prescriptives (il s’agit alors de définir les normes de la « bonne gouvernance » qu’il convient d’adopter à tel ou tel niveau de pouvoir) ou encore analytiques. En ce cas, elle entend fournir un cadre conceptuel permettant de comprendre, d’interpréter, de déchiffrer une réalité nouvelle. Bien entendu, elle fait également partie de ces notions « fourre-tout » en vogue et mises au service d’objectifs, de discours et de pratiques idéologiquement opposés. Si on l’utilise sur un plan analytique, elle peut pourtant se révéler pertinente et, pour notre propos, contribuer à dévoiler, comme en creux, une dimension problématique des phénomènes observés : celle de la relative absence de considérations approfondies sur la démocratie 29. Les approches en termes de gouvernance, en effet, insistent

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plutôt sur d’autres dimensions, telles que la multiplication des acteurs ou des parties prenantes, l’essor des partenariats entre institutions ou acteurs publics et acteurs, sociétés ou « partenaires » privés, la complexification de l’action politique et en particulier de la prise de décision, les problèmes de coordination qui en découlent, les questions liées à l’imputation des décisions et donc les enjeux en termes de responsabilités, l’élargissement et la complexification des phénomènes d’interdépendance, etc. En bref, ces approches s’intéressent finalement très peu aux questions de l’ouverture du jeu de la décision aux citoyens et aux associations, soit à la question de la transparence et du contrôle civique. Pour résumer, on peut considérer que ces trois notions, de « participation », de « délibération » et de « gouvernance », partagent des ancrages analytiques communs. Il y va notamment de la perspective qu’elles dessinent, de manière parfois imprécise il est vrai, quant à la définition plus ouverte et plus large des acteurs engagés dans l’action publique. Ces nouvelles « théories » récusent ainsi la primauté absolue du rôle de l’État et de ses organes centraux : les institutions de la démocratie représentative et de l’administration ou de la bureaucratie moderne. De manière générale, une sorte d’« idéologie de la gouvernance démocratique, aujourd’hui largement répandue dans les milieux universitaires et dirigeants, intègre, en effet, les principaux attendus des philosophies de la démocratie délibérative : valorisation du débat et de la négociation, inclusion d’une pluralité d’acteurs, attention aux procédures, recherche du consensus. Contre un modèle de décision centralisé, dans lequel l’autorité politico-administrative continuerait à revendiquer le monopole de l’intérêt général… 30 ». Les notions susnommées et les approches qui s’en dégagent recèlent néanmoins des divergences majeures qu’il s’agit d’exploiter. En grossissant le trait et en lissant les différents courants à l’intérieur de ces trois « paradigmes », l’on peut alors repérer deux points de fracture majeurs. D’abord, sur les questions procédurales, si la participation peut très bien se contenter d’une « présence », la délibération s’inscrit plutôt dans une logique dialogique de production d’une décision commune. Celle-ci suppose une argumentation rationnelle, voire raisonnable, qui n’exclut pas l’existence de certains « rapports de force », ne fût-ce qu’au niveau de la maîtrise et des « arguments » et des techniques d’argumentation elles-mêmes, mais qui exclut par contre l’usage de l’intimidation, etc. La gouvernance, quant à elle, ne suppose pas réellement l’existence d’une délibération — du moins, elle ne la pense pas — et si la coordination est importante, les approches centrées sur la gouvernance « ne distinguent pas entre la délibération et le marchandage et ne s’intéressent pas au fait que ces deux dynamiques pourraient générer des rationalités divergentes 31 ». Par ailleurs, la question de la transparence de la procédure et du caractère public des interactions importe aussi dans la logique de la délibération.

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Quant au second type de questions, portant sur les acteurs, les analyses en termes de gouvernance mettent avant tout l’accent sur le partenariat avec ceux qui ressortissent au privé (et au marchand surtout), et de même sur les réseaux d’action publique qui mixent des acteurs privés et publics de différents niveaux de pouvoir. En d’autres termes, les citoyens et les associations sont le parent pauvre de ces analyses. C’est exactement l’inverse en ce qui concerne le modèle centré sur la notion de participation, qui valorise au plus haut point l’implication des citoyens « ordinaires ». Enfin, pour les analyses en termes de délibération, on pourrait dire que la question des acteurs n’apparaît pas toujours centrale. Certains auteurs admettent par exemple que la délibération donnant lieu à des décisions soit restreinte aux seuls représentants des citoyens 32, quand d’autres valorisent la participation directe de tous. Aussi schématique, la présentation des grands types d’approches jugées pertinentes pour notre propos ne permet évidemment pas de refléter la réalité des pratiques, en particulier celles décrites plus haut en ce qui concerne le processus d’élaboration du projet de ville dont il est question. Ces modèles aident toutefois à penser… les impensés de celui-ci, justement parce que, en isolant des « concepts » ou des « idées », voire des idéaux devant guider les « bonnes pratiques » ou du moins les orienter, elles révèlent comme en négatif le caractère hybride, contrasté, ambivalent des nouveaux modes d’action publique. Dans ce qui suit, nous n’avons nulle prétention de formuler un verdict sur les procédures publiques observées relatives au schéma directeur « Botanique », et ce d’autant moins que, comme nous l’avons précisé, les théories sont, elles aussi, hybrides et tâtonnantes, à mi-chemin souvent entre la visée analytique et la visée prescriptive et comportant nombre d’éléments communs, y compris en leurs zones d’ombre. Le parti pris ici consiste bien plutôt à isoler quelques épisodes, dont certains semblent anecdotiques, à la fois pour les rattacher aux questionnements mis en évidence par les analyses théoriques et, à partir de ceux-ci, mettre en exergue les hésitations inhérentes à la première mise en œuvre d’un nouvel outil. Retour au cas « Botanique » : de quelques anecdotes éloquentes Des scènes et des moments disjoints Le 12 décembre 2006, une journée de « lancement » du schéma directeur « Botanique » est organisée, à l’initiative du ministre-président de la Région bruxelloise, Charles Picqué, aux halles Saint-Géry, dans le centre de Bruxelles. En matinée, les experts, les institutions et les associations — en bref : les professionnels concernés par les projets urbains, et par celui-ci

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en particulier — sont conviés par le politique à une conférence de presse. Celle-ci est bien sûr ouverte à tous mais les « habitants » sont plus particulièrement invités au « drink » du vernissage de l’exposition qui a lieu en fin d’après-midi le même jour au même endroit et qui a été organisé à leur intention par le BRAL, soucieux du fait que les citoyens ordinaires ne peuvent pas nécessairement se libérer de leurs occupations en journée. L’existence de deux « moments » distincts à l’occasion d’un seul et même événement est évidemment anecdotique. Et il n’est nulle raison de penser qu’elle révèle une « intention » ou une « stratégie » particulière, contraire à « l’esprit » qui voudrait animer le nouveau dispositif : mettre, fût-ce de manière purement formelle, tous les acteurs ou parties concernées autour d’une même table. Toutefois, l’anecdote illustre bien une certaine dualité des scènes, entre lesquelles les acteurs peinent parfois à se rencontrer. Il y a bien, d’un côté, des espaces ou des moments publics, plus ou moins largement ouverts — selon qu’il s’agisse des ateliers participatifs ou des réunions d’information — et, de l’autre, des espaces et des moments où un nombre restreint d’acteurs de premier plan négocient et décident. La procédure elle-même, on l’a dit, prévoit des « tables rondes tripartites », réunissant les autorités publiques concernées (Région et Communes) et des réunions du « comité d’accompagnement », réunissant le bureau d’études, les autorités régionales et communales et les promoteurs. Il fut également acquis que le BRAL pourrait être présent au comité d’accompagnement en qualité d’observateur, et ce aux fins d’assurer (quand la procédure le nécessiterait) le relais auprès du public ou des habitants, que l’associatif ne peut par contre « représenter », comme il l’avait été demandé, étant donné sa mission de médiateur « neutre ». Autrement dit, le dispositif — en soi peu disert : disons donc son interprétation dans la méthodologie conçue par le bureau d’études — prévoit deux scènes, l’une publique, l’autre pas, et l’organisation de leur mise en phase. Mais ce n’est pas le principe de cette partition, sans doute inévitable, des rôles, des espaces et des temps, qui pose a priori problème. C’est plutôt le fait que cette dualité se voie accompagnée d’une déconnexion entre les deux espacestemps qui semble s’accroître au fil du processus d’élaboration. Notamment sous l’effet — on y reviendra — de la montée en puissance du désaccord substantiel qui oppose, quant à l’orientation générale du projet, les propriétaires / promoteurs d’un côté, les pouvoirs publics et le bureau d’études de l’autre. L’observateur peut ainsi avoir l’impression que, pour certains acteurs, l’important est de parvenir coûte que coûte à un accord, fût-il formel à nouveau, dans le cadre et dans les délais prévus. Quitte à sacrifier une étape. Ainsi, le troisième et dernier « atelier de la Cité » prévu n’aura pas lieu, officiellement pour cause de « vacances scolaires », en réalité dans un contexte où il importe aussi de minimiser l’écho de ce qui se

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joue au sein d’un rapport de force entre pouvoirs publics et pouvoirs privés. Ici comme ailleurs, il est évident que la pluralité des moments et des lieux de débat et de décision ne va pas sans poser des problèmes de suivi et de lisibilité. Mais ces problèmes se voient aggravés par le sentiment — favorisé par la nature de certains échanges observés en public — qu’au-delà de la partition prévue et mise en œuvre, des tractations ont lieu en marge du dispositif, au cours de rencontres informelles et au gré des affinités d’intérêt ou des relations professionnelles, voire personnelles, préexistant entre certains des acteurs clés. En bref, la multiplicité de scènes disjointes difficilement identifiables fait au moins planer le doute quant au poids de certains acteurs — en tout premier lieu des citoyens ordinaires — et de leurs préoccupations dans les discussions décisives, qui ont lieu ailleurs, en leur absence. Bien sûr, certains acteurs jouent dans toutes les scènes. Mais si tel n’est pas le cas des habitants, tel n’est pas non plus le cas des promoteurs — nous y reviendrons également. Vis-à-vis des premiers, le BRAL assume seul le rôle de relais de ce qui se dit et se décide en comité d’accompagnement, sans pouvoir donner aucune garantie aux habitants de la prise en compte de leurs craintes et souhaits. In fine, on a même l’impression qu’il n’y va que de la responsabilité de l’expert d’intégrer (ou pas) dans son projet ce qui se dit sur une scène et / ou sur l’autre, d’une scène à l’autre et entre deux scènes… Un petit retour en arrière permettra peutêtre, dans les lignes qui suivent, d’étayer ce soupçon. La maquette des promoteurs 33 La deuxième et dernière « réunion publique » d’information — « ouverte à tous » — concernant le schéma directeur « Botanique » a eu lieu le 4 septembre 2006. Organisée à l’initiative du BRAL dans la salle de réunion de l’auberge de jeunesse Jacques Brel, située non loin du site de la Cité administrative, dans le quartier voisin dit de « Notre-Dame aux-Neiges », elle clôture en réalité le volet participatif du processus d’élaboration du schéma qui s’était ouvert le 21 février avec la première réunion d’information tout public 34. L’invitation précise qu’y sera cette fois présentée la proposition de schéma directeur par le bureau d’études en charge, qui répondra ensuite aux questions et remarques, de même que les pouvoirs publics et les promoteurs du site. Alors qu’ils s’étaient faits bien discrets dans la procédure, jusqu’à l’été 2007 et lors des moments « participatifs » du moins, les propriétaires, aisément identifiables grâce à leurs costumes sombres et leurs porte-documents, sont pour l’occasion présents en nombre. Il est vrai qu’ils ont, eux aussi, un projet à présenter au public, par l’entremise de leur propre

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expert puisqu’ils ont, eux aussi, fait appel à un bureau d’études. Cela dit, la présentation de ce projet « alternatif » n’était pas prévue au programme de cette réunion publique, ce qui avive le sentiment, outre l’effet de surprise voire de suspens suscité, que le dévoilement à venir des projets propres aux promoteurs n’est pas loin de s’apparenter à un coup de force. Durant la majeure partie de la soirée, les propriétaires resteront pourtant silencieux, se contentant d’écouter poliment l’exposé du concepteur du projet « officiel » et d’assister aux controverses nourries par les questions de la salle sans réellement y prendre part. De fait, la maquette en bois qu’ils ont amenée avec eux et qu’ils découvriront plus tard (et dont les principes illustrés et commentés seront affichés sur les murs de la salle) ravira pratiquement la vedette au schéma du bureau MSA. Pour l’observateur, ce soir-là, la scène est éloquente. Elle révèle, en effet, une remise en cause du caractère consensuel, concerté et délibératif du dispositif mis en œuvre. Nous retiendrons ici trois éléments qui permettent en tout cas de le penser. D’abord, le contre-projet des propriétaires du site est véritablement « alternatif », exprimant un profond désaccord quant aux options privilégiées que dessine le projet en voie d’achèvement : face à l’option patrimoniale de la rénovation proposée par MSA, ici plus de dalle, et de nouveau un grand escalier, pour ne prendre que deux éléments emblématiques, et qui déchaînent ce jour-là plus que jamais les polémiques. Ensuite, les promoteurs ont attendu, bon gré mal gré, le dernier moment, et un moment public, pour le présenter non seulement à l’assemblée des habitants et autres observateurs mais aussi pour la première fois à leurs principaux interlocuteurs dans le processus d’élaboration du schéma directeur, interlocuteurs avec lesquels ils se sont pourtant réunis à maintes reprises à l’occasion des réunions comité d’accompagnement, supposé être une instance décisive. De la sorte, il semble qu’un acteur au moins, et un acteur de premier plan, se défie assez ouvertement d’une procédure de concertation dans laquelle il semble ne pas s’être investi, ou qui a minorisé son rôle, mais dont il n’a peut-être pas — seul l’avenir du projet le dira — mesuré l’importance pour le déroulement de ses propres « plans ». Enfin, les propriétaires ne se sont pas contentés d’images comme support de l’exposé de leur projet — des images qui par leurs couleurs et leurs graphismes étaient déjà beaucoup plus « attrayantes » que celles du schéma « officiel » et évocatrices d’un futur site verdoyant, rutilant et animé… En présentant une maquette, conçue par le bureau d’architectes américain KPF, le propriétaire / investisseur montre aussi — ou rappelle — l’ampleur de ses moyens, en l’occurrence financiers, qui déterminent en grande partie l’importance du rôle qu’il continuera de jouer et qui font qu’on ne peut se passer de lui. Il est tout aussi éloquent — et quelque peu paradoxal — qu’il tente du même coup, et avec un certain succès, de rallier à sa cause les habitants et l’ARAU (Atelier de recherche

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et d’action urbaines) 35. Deux coalitions semblent désormais se faire face, prise dans un rapport de force où affleurent des différentiels de pouvoir évidents, et jouant sur différents registres. Manifestement, l’on s’est fortement éloigné de la logique du dialogue et de l’argumentation rationnelle sinon raisonnable qu’implique, au minimum, la délibération en son concept mais aussi, plus largement, toute procédure de concertation véritable. L’exemple qui suit l’illustre plus concrètement encore. La dalle et l’escalier : des débats sans objet ? Lors du premier atelier de la Cité, le 11 mars 2006, des groupes d’habitants sont formés. On discute de différents points, dont le maintien de l’esplanade. Bien sûr, l’esplanade a ses partisans. Mais l’unanimité est loin d’être présente. Certains habitants la jugent peu esthétique, balayée par le vent, inutile, très peu pratique (« on monte pour redescendre » vers la ville). Certains suggèrent que la rénovation devrait amener des bâtiments et des jardins « en gradins avec des terrasses ». D’autres estiment qu’il faudrait recréer le fameux « escalier monumental » de Cluysenaar 36. Prolongeant cette vision, certains ajoutent qu’il vaut encore mieux tout démolir, entamer une rénovation audacieuse. Il vaut mieux qu’on ne « chipote pas sur des petites choses ». Vouloir conserver à tout prix, ce serait passer à côté de l’occasion de réinvestir l’espace. Cette dalle, est-elle bien nécessaire ? Est-il possible de la casser ? Les réponses à ces questions trouvent difficilement place. L’ambiguïté n’est pas levée. Entre la possibilité technique de détruire et de reconstruire (« il y a un problème de structure, les bâtiments reposent sur le parking ») et le caractère « intouchable » de cette donne architecturale (l’urbanisme de dalle), le doute semble planer et planera encore sur ces questions tout au long du processus participatif. Faut-il le faire ? Est-il possible de le faire ? Les habitants ont pourtant besoin de le savoir. L’un d’entre eux dira : « On veut éviter de rêver parce qu’on perd du temps. » De manière récurrente, on verra renaître ces demandes (casser la dalle, revenir à une pente plus douce, recréer un grand escalier) et l’on comprendra que garder l’esplanade et la dalle participe d’un parti pris architectural tout à fait estimable voire légitime — ou au moins valable parmi d’autres — mais qui n’a pas vraiment été affirmé au départ, moins encore publiquement justifié et pleinement assumé par ses défenseurs. Cette anecdote atteste certaines difficultés caractéristiques des processus participatifs, déjà relevées par une littérature abondante 37. D’abord, elle démontre que « la participation » est bien souvent un leitmotiv aux contours flous. En l’occurrence, les limites de « l’objet » du débat ne sont pas clairement établies. Au fond, il s’agit de savoir ce qui est réellement mis

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en débat et ce qui, à l’opposé, est non « négociable » et qui est déterminé ailleurs, sur une autre scène, et qui peut relever de jugements esthétiques et architecturaux émis en amont, comme par exemple la valeur de l’urbanisme de dalle. Comment infléchir un projet dont on ne connaît pas les limites ? L’organisation de la consultation ne sert-elle alors qu’à « légitimer » des choix déjà pris ou à « désamorcer » la contestation, avec in fine, un projet qui, d’« initial » à « final », ne fait que changer d’épithète ? Par ailleurs, elle interroge également des enjeux procéduraux. S’agit-il, dans un processus « participatif », de récolter des avis et de les juxtaposer ? S’agit-il de faire exister la participation pour elle-même, pour favoriser une présence « bonne en soi » ? Au contraire, un processus de concertation n’implique-t-il pas de soutenir le débat, d’approfondir les controverses, de souligner les positions antagonistes, d’argumenter afin, pourquoi pas, d’aboutir à un accord, sinon sur tout, à un « accord sur les désaccords » ? On voit bien ici l’opposition entre une approche centrée sur la participation et une autre, au cœur de laquelle la délibération prend place. Dans le cas qui nous occupe, des avis divergents n’ont pas réellement pu se confronter ; ils continuent leurs chemins, jusqu’au prochain croisement. Avec, sans aucun doute, le risque d’alimenter les frustrations de participants qui ont « donné d’eux-mêmes », et avant tout de leur temps, sans avoir l’impression d’être entendus. D’autant qu’à cette incertitude à la fois procédurale et substantielle quant à la définition de leur rôle et du poids de leur voix dans le processus d’élaboration du projet de schéma directeur s’ajoute, dans le chef de tous les « acteurs » cette fois, une autre inconnue de taille : le poids des principes du schéma directeur lui-même dans les projets d’aménagement concrets à venir. Des principes qui ne pèsent pas lourd ? Le 25 septembre 2007, une commission de concertation concernant un permis de rénovation du bâtiment C 38 se déroule au centre administratif de la Ville de Bruxelles. Les promoteurs et les architectes y défendent une rénovation avec augmentation de la hauteur (+ 1,20 mètre) d’un bâtiment affecté uniquement à des bureaux. Cette rénovation permettrait d’augmenter la surface proposée de bureaux de plus de 1 600 m2. Dans la petite assemblée du jour, on reconnaît, outre les architectes et les promoteurs, le BRAL et un habitant qui a suivi la procédure « participative » d’élaboration du schéma directeur « Botanique ». Après la présentation du projet devant la commission, la parole est à la salle. Le BRAL et « le représentant d’un groupe d’habitants » (comme il se présente lui-même) font part de leurs inquiétudes. D’abord, le BRAL exprime son souhait de voir les recommandations (notamment à propos de la mixité

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fonctionnelle du site) et les propositions du schéma directeur prises en compte. Il insiste sur l’inefficacité de procédures parallèles, qui au mieux ne coïncident pas, au pire vont dans des sens opposés. Les architectes et promoteurs ne contredisent pas ce point de vue, affirment leur souhait de collaborer avec la Ville à un plan d’ensemble. Ils semblent simplement demander, sans animosité, que le dossier avance. L’argument employé renvoie à une logique marchande : le temps qui passe est une pure perte financière. Le représentant des habitants regrette lui aussi qu’il n’y ait pas de plan d’ensemble et rappelle que « les habitants » ne veulent pas d’une tour. Or, avance-t-il, plus on augmente les mètres carrés de bureaux sur la Cité, plus l’objectif de caser 35 % de logements s’apparente à une improbable gageure. D’autant plus, il le répétera avec force, qu’ils ne veulent pas d’une tour ! Cet exemple 39 montre que l’acceptation du schéma directeur n’empêche pas que l’histoire urbanistique suive son cours, que des permis introduits soient examinés indépendamment ou presque des principes posés par ledit schéma, que des commissions de concertation se tiennent auprès de la commune, que des promoteurs viennent y défendre leurs propres projets, que des habitants ou des associations y soutiennent un autre point de vue. Des mois de travail, de consultations publiques, de réunions de comité d’accompagnement, d’âpres négociations, d’élaborations de plans peuvent ainsi se voir contestés par des procédures plus anciennes et plus contraignantes que le schéma directeur 40. Cette situation renvoie à différents éléments. Tout d’abord, la multiplication des instruments juridiques qui encadrent l’aménagement du territoire implique une complexification des règles dans ce domaine, selon des temporalités qui peuvent se chevaucher, et ce sans que soient tranchées les nombreuses questions quant à la hiérarchie entre ces règles et instruments 41. Par ailleurs, on voit ici l’essor d’un droit basé sur des principes directeurs et non pas uniquement sur des règles fixes. « Nouvel outil de planification 42 », l’instrument « schéma directeur » a justement valeur indicative. On l’a dit d’emblée : il est dépourvu de force obligatoire et ne fait que définir les « options d’interventions » et les moyens nécessaires, lesquels devront ensuite faire l’objet d’autres plans d’aménagement. Historiquement, l’usage même du terme « schéma » révèle bien le souhait d’inscrire la politique d’aménagement du territoire dans un mode de gestion et de prise de décision plus souple, plus prospectif qu’auparavant 43. Cette évolution est plus largement caractéristique de l’émergence d’un droit « néo-moderne » des politiques publiques, ou d’un droit « plus flexible, plus flou, plus complexe et beaucoup moins prévisible 44 ». Certains auteurs évoquent encore la figure du réseau pour évoquer l’évolution du droit qui suit, de fait, les modalités renouvelées de l’action de l’État 45. Bien entendu, la thématique de la gouvernance coopérative

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entre en résonance avec cette analyse : elle évoque aussi cette flexibilité, cette souplesse, ce droit « mou », moins contraignant, et souligne ses conséquences, par exemple en termes de perte de lisibilité, de dilution de la responsabilité et de déclin de l’opposabilité 46. Le constat débouche inévitablement sur les questions suivantes, devenues cruciales. Dans un tel contexte, à quelles conditions le consensus construit entre les parties prenantes de la décision (acteurs publics de différents niveaux, acteurs privés) en est-il un ? Par quoi se voit-il borné ? Comment peut-il se faire respecter, garantir ? Et comment serait-il opposable à des tiers tant qu’il conserve la forme molle de principes généraux, dont la mise en œuvre est souvent renvoyée à un futur plus ou moins indéterminé ? Un schéma hybride ou en demi-teintes À l’aune des débats théoriques évoqués plus haut, les éléments relevés ci-dessus semblent bien rapprocher le processus d’élaboration du schéma directeur « Botanique » de la mise en acte d’une nouvelle forme de gouvernance urbaine, qui intégrerait ou tenterait d’intégrer, sur un mode mineur, certaines pratiques participatives et délibératives. D’abord, la scène ou le volet décrit comme « participatif » se voit intégralement doublé d’un volet ou d’une scène dominée par le principe d’une gouvernance à niveaux multiples 47, qui se réalise à travers les réunions tripartites, les bilatérales, les comités d’accompagnement. Au-delà de ce qui les distingue, en termes d’acteurs en présence et d’impact de leurs réunions dans le processus décisionnel, toutes ces instances liées à la mise en œuvre du dispositif ont pour point commun de viser à réunir autour d’une même table les différents acteurs publics concernés et les acteurs privés, ici propriétaires du site. Au vu de la complexité du système institutionnel belge en général, et bruxellois en particulier, on peut d’ailleurs souligner qu’il s’agit d’une prouesse en soi. Comme le soulignait, à propos d’un autre cas, le fonctionnaire régional en charge : les promoteurs immobiliers, au moins, s’entendent et parlent le plus souvent d’une seule voix. Rassembler et mettre d’accord Région et communes sur un projet d’aménagement relevait jusqu’ici de la gageure. Il semble par ailleurs que le schéma directeur ait, dans ce cas précis, contribué à la construction d’une « communauté » d’acteurs publics partageant des cadres cognitifs communs et même à une ébauche de dialogue constructif entre ces acteurs publics et les pouvoirs privés, en dépit ou par le jeu même d’oppositions d’intérêt manifestes. Administrations, politiques, promoteurs et experts se partagent ainsi la scène, coulisses comprises, où l’on tente de décider sur un mode qu’on pourrait qualifier de « néo-néocorporatiste 48 ». Dans le même temps, c’est bien timidement que la « participation »

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s’immisce dans le dispositif. Son rôle n’est pas assuré par une mobilisation forte à l’intérieur ou en marge de la procédure. Il faut, en effet, signaler que la participation s’est surtout dirigée vers des habitants individuels et que les associations bruxelloises actives en matière d’urbanisme ont très peu pris part au dispositif (sauf peut-être à la sortie, que ce soit pour louer le dispositif — comme Disturb 49 — ou pour le critiquer avec virulence — comme l’ARAU). La procédure participative ne s’est pas donné les moyens de susciter un contre-pouvoir « citoyen » 50, capable de dialogue et de résistance collective, de créativité dans les solutions proposées et d’ouverture à la coopération. Faute, sans doute, compte tenu de la situation du site et de son histoire propre, d’un public localement mobilisé préalablement au lancement de l’élaboration du schéma directeur 51. Ce qui fait dans ce cas de la participation citoyenne une initiative quasi exclusivement « top down ». Partant, la place concrète de la participation ne tient, en somme, qu’à deux fils : d’une part celui d’un acteur associatif, intermédiaire ou médiateur, qui n’a sur la scène décisionnelle officielle qu’une position d’invité temporaire, de rapporteur ; d’autre part celui du bureau d’études, sur lequel reposent non seulement, dans ce cas au moins, la définition de la méthodologie et l’ampleur du volet public, mais également le poids à attribuer, dans la conception du projet, à telle préoccupation, tel souhait, telle critique exprimée par les habitants. C’est dire si, dans les faits, la dimension participative n’est pas première ni même essentielle, au-delà de la prolixité des discours à son propos. On notera ensuite que le caractère peu transparent de la procédure officielle elle-même, et pas seulement de ce qui semble se jouer à ses marges, rencontre également les critiques souvent adressées aux nouvelles pratiques associées à la « gouvernance ». On pense notamment au manque de lisibilité des différentes étapes et de la mise en liaison problématique des différentes phases, au déficit patent de transparence quant à leur contenu et, de manière générale, à l’absence de clarification de certaines questions pourtant cruciales qu’on pourrait une dernière fois résumer comme suit : qui décide de quoi dans quelle enceinte, quand, comment, et pourquoi ? Il en résulte un doute profond quant au fait que le « public » ou « les citoyens » aient ici nécessairement plus voix au chapitre que dans le cadre du fonctionnement des institutions traditionnelles de la démocratie représentative. Mais s’il n’appartient pas aux « profanes » de participer à la décision des « grandes orientations », qui sont l’objet du schéma directeur, les experts et les politiques sont ici potentiellement tenus de justifier presque en temps réel les options choisies parmi d’autres, ce qui sans conteste représente une innovation. Sans doute, et fût-ce à des fins de légitimation dûment assumées, eût-il donc été préférable que l’acteur politique assume la dimension essentiellement informative, consultative sur certains points, du volet public de la procédure.

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Enfin, tout semble attester la très grande faiblesse des principes et pratiques proprement délibératifs dans la première mise en œuvre du dispositif. Il ne s’agit pas de verser dans l’utopie de la délibération ou, bien que cela n’ait rien à voir, de dénier au conflit tout aspect positif. Le problème, ici, c’est que l’on a implicitement tablé sur les mérites d’une procédure délibérative sans se donner les moyens de la mener à bien. Ainsi, les contentieux entre acteurs ne sont pas vidés car, en effet, les divergences de vues et les conflits d’intérêts ne sont pas mis à plat et moins encore confrontés ; tout au plus sont-ils partiellement exposés. De ce fait, alors que la construction de l’accord paraissait être la raison d’être du schéma directeur qui, par la souplesse de ses modalités et son caractère non contraignant, devait permettre d’envisager posément les différentes solutions et de débattre des désaccords pour parvenir à un consensus solide, les désaccords en question se voient simplement transposés à l’étape décisionnelle ultérieure. À cette étape, l’existence d’un schéma approuvé représente bien, au-delà de son caractère non réglementaire, un poids ; on ne peut l’ignorer totalement. Il s’agit toutefois d’une contrainte ou d’un poids bien léger, à la mesure de la fragilité du consensus sur lequel il repose en ce qui concerne les investisseurs privés, et de la fragilité de la participation en ce qui concerne les citoyens ordinaires.

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1. Voir chapitre premier. 2. Cette simple expression de «premier» schéma directeur bruxellois ne va pas de soi ; elle est de Charles Picqué (voir note 6 infra). 3. Plan régional de développement (PRD), Priorité 1, 2002. Pour un exposé plus détaillé du contexte institutionnel et politique, voir le chapitre II. 4. Charles Picqué, conférences de presse des 17 octobre et 12 décembre 2006. 5. Voir Thierry DEMEY, Bruxelles. Chronique d’une capitale en chantier, II. De l’Expo 58 au siège de la CEE, Bruxelles, Paul Legrain, 1992. 6. Comme le rappelle Bernard PÂQUES (Aménagement du territoire : planification, Facultés universitaires SaintLouis, notes pour le DES en droit de l’environnement, 2005, p. 7 et suiv.), la notion de « schéma » (« à valeur indicative ») émerge dans le courant des années 1980, dans le cadre d’initiatives qui sont d’abord communales, et s’oppose à la notion de « plan » (à valeur « réglementaire »), dont elle vise à pallier à certains défauts — en particulier son manque de souplesse, et partant son inaptitude de plus en plus manifeste à appréhender le caractère évolutif de l’urbanisme et de l’aménagement du territoire contemporains. Les « schémas » ou autres « schémas directeurs » sont ainsi, depuis plus de vingt ans, considérés comme des « plans de la deuxième génération », qui renvoient à une planification « opérationnelle ou active » et révèlent l’importance de la dimension « politique », notamment parce que, le plus souvent, ils ne concernent pas seulement l’aménagement du territoire proprement dit mais « s’aventurent dans des domaines propres à l’économie, au social ou à l’environnement ». 7. Voir à ce sujet Maurizio COHEN et Marie-Françoise PLISSART, À Bruxelles, près de chez nous. L’architecture dans les contrats de quartier, Bruxelles, ministère de la Région de Bruxelles-Capitale, direction de la Rénovation urbaine, 2007. 8. Voir Ateliers Lion Architectes Urbanistes et MSA, Schéma directeur zone Levier n° 6 Botanique, novembre 2006 (consultable à l’adresse http://www.cae-rac.be).

Dans le chapitre III, Benoit Moritz, le principal auteur du schéma directeur « Botanique », en résume la teneur. 9. Ibid., p. 5 et suiv. 10. Ibid., p. 7. 11. Id. 12 Nous nous fondons ici sur l’entretien réalisé avec Benoit Moritz aux FUSL à l’automne 2006 dans le cadre des activités du Groep Levier et sur son intervention à BRXLBRAVO à La Cambre en mars 2007, dans laquelle il a plus précisément évoqué les trois « phases » qui marquent l’histoire récente de l’urbanisme bruxellois : celle d’abord de l’urbanisme « technocratique », celle ensuite de l’urbanisme « consultatif », et la dernière, ouverte en quelque sorte avec le concours « Flagey » en 2005 et, en 2006, avec les SD « Botanique » et « Tour et Taxis » et le concours « Rogier », celle de l’urbanisme « participatif », où il s’agirait non seulement d’« informer » et de « consulter », mais encore de « se concerter » et même de « coproduire ». Cette idée, systématisée sous la notion de « deuxième tournant », en référence au (premier) tournant dégagé par Jacques ARON (Le Tournant de l’urbanisme bruxellois. 1958-1978, Bruxelles, Fondation Joseph Jacquemotte, 1978), a été développée et étudiée par la suite, notamment lors du colloque « Le deuxième tournant de l’urbanisme bruxellois ? » organisé à Bruxelles le 13 juin 2008 par l’UAB Brussels Platform. 13. Ministère de la Région de Bruxelles-Capitale, Avis de marché n° 8400, Bulletin des adjudications, 24 juin 2005, p. 8342-8346 (voir aussi le chapitre II). 14. Voir ministère de la Région de Bruxelles-Capitale, AATL, service Planification, Cahier spécial des charges relatif à l’élaboration du schéma directeur de la zone levier n° 6 « Botanique ». 15. Michel DELNOY, « Définition, notion de base, raison d’être et sources juridiques des procédures de participation du public » in Benoît JADOT, La Participation du public au processus de décision en matière d’environnement et d’urbanisme, Bruxelles, Bruylant, 2005, p. 7-28. 16. Voir, par exemple, l’article Loïc BLONDIAUX qui dénonce cette posture cynique : « Prendre au sérieux l’idéal

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délibératif : un programme de recherche », Revue suisse de science politique, 2004, vol. X, n° 4, p. 158-169. 17. Jacques DONZELOT et Renaud EPSTEIN, « Démocratie et participation : l’exemple de la rénovation urbaine », Esprit, juillet 2006, p. 5-34. 18. Sherry ARNSTEIN, « A Ladder of Citizen Participation », Journal of American Institute of Planners, vol. XXXV, n° 4, juillet 1969, p. 216-224. 19. Jacques DONZELOT et Renaud EPSTEIN, « Démocratie et participation », loc. cit., p. 7. 20. Kathrin BRAUN et Suzanne SCHULTZ, « Pure Publics and Embodied Expertise: Participatory Governance Arrangements in the Area of Human Genetics », ECPR General Conference, Pise, septembre 2007. 21. Parmi les classiques de la pensée politique, on considère habituellement John Stuart Mill et Carole Pateman comme les principaux représentants de ce courant. 22. Jon ELSTER, « The Market and the Forum: Three Varieties of Political Theories » in James BOHMAN et William REGH (s.l.d.), Deliberative Democracy: Essays on Reason and Politics, Cambridge, MIT Press, 1997, p. 3. 23. Loïc BLONDIAUX et Yves SINTOMER, « L’impératif délibératif », Politix, n° 57, 2002, p. 17-35. 24. Alban BOUVIER, « Démocratie délibérative, démocratie débattante, démocratie participative », Revue européenne des sciences sociales, vol. XLV, n° 136, 2007, p. 5. 25. Joshua COHEN cité in Jürgen HABERMAS, Droit et démocratie. Entre faits et normes, trad. Rainer Rochlitz et Christian Bouchindhomme, Paris, Gallimard, 1997, p. 330. 26. Alban BOUVIER, « Démocratie délibérative, démocratie débattante, démocratie participative », loc. cit., p. 5-34. 27. Voir Olivier PAYE, « La gouvernance : d’une notion polysémique à un concept politologique », Études internationales, vol. XXXVI, n° 1, mars 2005, p. 13-40. 28. Voir récemment Corinne GOBIN, « Gouvernance » in Patrice DURAND (s.l.d.), Les Nouveaux Mots du

pouvoir. Abécédaire critique, Bruxelles, Aden, 2007, p. 262-267. 29. Claudette LAFAYE, « Gouvernance et démocratie : quelles reconfigurations ? » in Caroline ANDREW et LINDA CARDINAL (s.l.d.), La Démocratie à l’épreuve de la gouvernance, Ottawa, Presses de l’Université d’Ottawa, 2001. Sur ce sujet, voir également différents travaux de Yannis PAPADOULOS, dont « Is “Governance“ a Form of “Deliberative Democracy“? », ECPR Joint Session of Workshops, Turin, 22-27 mars 2002. 30. Loïc BLONDIAUX, « La délibération, norme de l’action publique contemporaine ? », Projet, n° 268, hiver 2001-2002, p. 86. 31. Loïc BLONDIAUX et Yves SINTOMER, « L’impératif délibératif », loc. cit., p. 29. 32. Habermas distingue « d’un côté les délibérations qui sont menées pour parvenir à une décision et qui sont régulées par des procédures démocratiques et, de l’autre, les processus informels de formation de l’opinion qui se déroulent dans l’espace public » (Jürgen HABERMAS, Droit et démocratie, op. cit., p. 332). 33. Voir aussi le chapitre VI consacré à la « controverse » majeure portant sur « la tour et la dalle » et aux enjeux de sa figuration. 34. Pour la narration détaillée des différents épisodes de l’élaboration du schéma directeur dans son volet public, nous renvoyons le lecteur au chapitre précédent. 35. Voir le chapitre I pour le rôle historique de contestation de l’ARAU par rapport à la Cité administrative. 36. Voir le chapitre I. 37. Voir, par exemple, le numéro de Politix consacré à cette question : Politix, vol. XIX, n° 75, « Dispositifs participatifs », 2006. 38. Voir le chapitre I pour la localisation. 39. Cet exemple n’est pas isolé. D’autres commissions de concertation concernant la CAÉ se sont tenues depuis septembre 2006, concernant la rénovation et la réaffectation des bâtiments D et F cette fois. Là aussi, les demandes de permis d’urbanisme ont été introduites dès 2006, soit près de trois ans après l’acquisition.

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Concernant le bâtiment C, le permis a d’ores et déjà été refusé. Concernant les bâtiments D et F, l’étude d’incidence est en cours au moment où nous écrivons (avril 2008), laquelle devrait tenir compte des propositions et principes du schéma directeur. C’est du moins ce qu’a suggéré l’échevin de l’urbanisme de la Ville de Bruxelles, Christian Ceux, lors de la 39e École urbaine de l’ARAU en mars 2008. 40. Cet instrument d’action publique, non contraignant, a certes trouvé une consolidation sous la forme d’un arrêté gouvernemental en juin 2007. Celui-ci doit être suivi d’un plan particulier d’affectation du sol qu’il incombe à la Ville de Bruxelles de réaliser et qui transformerait en contraintes les propositions du schéma directeur. Le problème, on l’aura compris, réside bel et bien dans le télescopage de procédures — schéma directeur et PPAS d’un côté, demandes de permis de l’autre — aux temporalités distinctes — les demandes de permis ont été introduites antérieurement à la finalisation du schéma directeur, les étapes de leur examen sont moins longues que l’élaboration d’un PPAS, etc. 41. Le caractère prospectif et politique d’un tel outil interroge aussi les spécialistes quant à sa portée. Est-il, par exemple, opposable à des particuliers ? Cette question n’est pas aussi théorique qu’elle y paraît. Pâques note ainsi qu’en Flandre, le droit identifie les sujets de droits auxquels sont opposables les parties obligatoires des schémas et que « ces dispositions ne s’appliquent (donc) pas directement aux particuliers et ne régissent pas la délivrance des permis de bâtir, de lotir, les certificats et le renseignement d’urbanisme » (Bernard PÂQUES, Aménagement du territoire : planification, op. cit., p. 10). 42. AATL, Rapport annuel 2006 (consultable sur http://www.bruxelles.irisnet.be/fr/region/region_de_bru xelles-capitale/ministere_de_la_region_de_bruxelles_capi-

tale/competences_et_organisation/amenagement_du_terr itoire_et_logement.shtml). 43. Bernard PÂQUES, Aménagement du territoire : planification, op. cit., p. 7-10. 44. Charles-Albert MORAND, Le Droit néo-moderne des politiques publiques, Paris, LGDJ, « Droit et société », vol. XXVI, 1999, p. 189. 45. Ibid., p. 16. 46. Yannis PAPADOPOULOS, « Cooperative Forms of Governance: Problems of Democratic Accountability in Complex Environments », European Journal of Political Research, n° 42, 2003, p. 473-501. 47. Liesbet HOOGHE et Gary MARKS, Multi-level Governance and European Integration, Lanham, Rowman and Littlefield, 2001. 48. Selon la définition classique du terme, qu’on trouve, par exemple, dans Philippe SCHMITTER et Gerhard LEHMBRUCH (s.l.d.), Trends Toward Corporatist Intermediation, Londres, Sage Publications, 1979. 49. Voir au chapitre premier le rôle de ce collectif. 50. Archon FUNG et Erik Olin WRIGHT, « Le contrepouvoir dans la démocratie participative et délibérative », trad. Marc Saint-Upéry, in Marie-Hélène BACQUÉ, Henri REY et Yves SINTOMER, Gestion de proximité et démocratie participative. Une perspective comparative, Paris, La Découverte, 2005, p. 49-80. 51. Il semble que les divers collectifs qui, en 2003-2004, s’étaient mobilisés pour le site, motivés par les enjeux extra-locaux qu’il représentait (son architecture, sa place dans la ville…) et non par un intérêt direct, soient partis vers d’autres combats après le rejet, par les propriétaires, de leur demande d’occupation précaire des lieux. La confiance de ces collectifs envers MSA et le BRAL, qui leur étaient proches, peut aussi expliquer pour partie leur démobilisation.

Chapitre VI La tour et la dalle : analyse d’une controverse Jean-Louis Genard et Christine Schaut

Les débats publics qui ont ponctué l’élaboration du schéma directeur furent relativement feutrés et pacifiés. Certes, la première information publique est troublée par des habitants — que l’on ne reverra plus par la suite — doutant du contenu pleinement démocratique de la procédure. Certes, çà et là, des habitants s’étonnent de l’absence de débats sur certains points. Mais, lors de la dernière réunion publique du 4 septembre 2006, éclate une véritable controverse au sujet du maintien de la dalle et de l’esplanade ainsi que de la construction d’une tour de logements. Cet article entend précisément analyser cette controverse, dont l’intérêt se situe selon nous à plusieurs niveaux. Il est tout d’abord lié à notre champ professionnel, celui de la sociologie. Les travaux de Luc Boltanski et Laurent Thévenot portent ainsi leur attention sur la manière dont les individus se justifient et justifient leur action en situation 1. Les arguments justificatifs varient en fonction des univers, des « cités » dans lesquels ils se trouvent et auxquels ils font référence à ce moment-là. Pour les deux sociologues, les moments de désaccord et de controverse sont des moments idéaux pour l’observation des justifications car c’est là que les individus doivent argumenter, critiquer et résister à la critique, chercher des alliés ou faire face à des adversaires imprévus. C’est donc au moment de ces disputes que se révélerait le mieux ce que les acteurs ont « derrière la tête », parfois même à leur insu, ainsi que leurs systèmes de références. Ensuite, s’agissant de notre objet empirique, la controverse nous intéresse également car elle est révélatrice d’un ensemble de basculements ou, à tout le moins, de « bougés » à propos de Bruxelles, de ses formes urbaines, de ce qui y est digne ou non de souci patrimonial, de la manière aussi d’y « faire la ville ». Soit donc des « bougés » qui dépassent de loin le cadre de la Cité administrative, même si ce cas se prête particulièrement bien à leur expression. Depuis l’avènement de la Région de Bruxelles-Capitale, l’imaginaire urbain s’inscrit majoritairement, dans la continuité des luttes urbaines des années 1960 et 1970, dans la perspective de la préservation de l’environnement urbain, de la conservation du patrimoine et de l’habitat résidentiel 2. Toutefois, la définition de ce qui est patrimoine ou « patrimonialisable » est bien sûr relative. Ainsi, le schéma directeur de la Cité administrative de l’État sera l’occasion

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d’une controverse passionnée à propos de ce qu’il y a lieu de considérer comme faisant partie du « patrimoine ». Plus précisément, deux visions du patrimoine s’opposent : l’une faisant de la Cité administrative de l’État un exemple représentatif de l’architecture moderniste, digne à ce titre d’être préservée, l’autre l’estimant indigne d’être protégée pour les mêmes raisons. Sont ici en jeu, d’une part, la définition même de ce qui est digne d’être « patrimonialisé » et, d’autre part, la légitimité des acteurs porteurs de définitions opposées à ce propos. La controverse mérite aussi d’être analysée car elle est portée par des acteurs de la ville qui en instrumentalisent le sens à des degrés divers : le bureau d’études, les cabinets des ministres régionaux, d’échevins et de bourgmestres, les associations, les habitants, les promoteurs. L’objet de cet article est donc aussi d’analyser le jeu de ces acteurs urbains, d’en dégager les positionnements, les alliances et les oppositions en tentant d’en saisir le sens et les évolutions car nous faisons l’hypothèse que la controverse à propos de la dalle et de la tour met au jour de nouvelles configurations d’acteurs dont la composition doit s’appréhender au croisement de différentes logiques, relationnelles, générationnelles, professionnelles et politiques. Dans ces repositionnements des acteurs de la ville se profilent par ailleurs les implications argumentatives d’un urbanisme qui se veut aujourd’hui procédural et participatif et qui doit dès lors sans cesse jouer entre les engagements qu’il prend et assume et la nécessité où il se trouve de laisser ouvertes ses propres propositions en les présentant comme des hypothèses ou des scénarios amendables. Le suivi des argumentations nous permettra ainsi de vérifier comment les tenants de cet urbanisme procédural se trouvent conduits à osciller entre prises de positions et dénégations. Enfin, cette controverse révèle l’importance de la figuration dans un projet d’urbanisme. En effet, une partie de la controverse s’est cristallisée autour des représentations graphiques de la Cité administrative de demain, l’image venant concrétiser les axes du projet de schéma directeur et du contre-projet des promoteurs. Une véritable « guerre des images » s’est alors déclenchée. En s’appuyant sur cette controverse locale, notre texte tâche donc aussi de traiter la question et les enjeux de la figuration. Dans un premier temps, on reviendra sur l’histoire de la controverse, sur son déploiement dans l’espace et dans le temps et sur les acteurs qui vont lui donner chair. On s’attachera ensuite à étudier les enjeux qu’elle dévoile quant aux difficultés de la figuration mais aussi de son caractère « subjuguant » et décisif dans les prises de position à l’égard du projet « schéma directeur ». Notons d’emblée que les limites de cet article correspondent à celles de l’observation qui a permis de recueillir l’essentiel du matériel empirique. Nous n’avons

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pu observer de la controverse que sa partie publicisée, lors des « ateliers de la Cité » auxquels étaient conviés essentiellement les habitants et des réunions publiques ponctuant le début et la fin du processus participatif 3. Les scènes plus décisionnelles (les comités d’accompagnement du schéma directeur mais aussi et surtout les réunions tripartites) et les « entre-scènes », les coulisses, n’ont pas fait l’objet d’observations directes. Certaines informations nous sont parvenues au travers de témoignages ne rendant pas compte de la dimension discursive au sein de laquelle se niche justement l’essentiel de la dynamique des controverses. Le déploiement de la controverse : « Simons, tu es d’accord avec cette tour 4 ? » Si le choix du bureau d’études par le gouvernement fut guidé, d’une part, par un parti pris architectural, consistant à partir de l’existant et à chercher à l’améliorer, et, d’autre part, par la méthode proposée reposant sur la construction d’accords phasés entre les différents acteurs publics, les options qu’un tel choix impliquait ne furent guère l’objet d’une publicisation et encore moins de délibérations avec les partenaires, qu’il s’agisse des opérateurs privés ou des usagers et habitants des abords de la Cité administrative. Certes, dès la première réunion publique (le 21 février 2006), le représentant du bureau d’études évoque la nécessité de conserver l’identité du lieu, notamment « l’architecture des années 1960 et les jardins », de transformer plutôt que reconstruire. De même, très rapidement, le bureau d’études exposet-il aux habitants présents l’existence de trois scénarios en précisant que le dernier, visant à densifier la Cité tout en sauvegardant la dalle, a ses faveurs. Toutefois, s’il promet que ces trois scenarii seront bientôt mis en discussion, ce ne sera pas le cas en réalité, du moins de manière directe. Dans les deux ateliers de la Cité, les ordres du jour portent sur les fonctions, la mobilité, les espaces et infrastructures publics mais pas sur le maintien de la dalle et ses conséquences — entre autres l’impossibilité d’envisager un escalier monumental — ni sur l’érection d’une tour. Cela n’empêchera pas cependant que ces questions soient posées, souvent incidemment. Ainsi, lors du premier atelier, une discussion surgit entre des habitants à propos de la nature des fonctions à développer sur le site : doivent-elles être « grandioses », à destination d’un public international composé d’hommes d’affaires et de touristes, ou fautil au contraire favoriser les usages quotidiens réservés prioritairement aux habitants des quartiers environnants ? Lors de cette discussion, la dalle est évoquée indirectement par les habitants soucieux de conférer au lieu des fonctions et un cadre prestigieux et qui voient dans le retour de l’escalier monumental une manière de redonner du lustre au site. Or, on l’a dit, l’existence d’un escalier monumental met en question celle de la dalle. L’escalier

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monumental sera à nouveau évoqué lors du second atelier, où le maintien de la dalle sera critiqué par certains. Henri Simons, alors échevin de l’urbanisme de la Ville de Bruxelles, ose parler de ce qui peut fâcher et met en débat l’option d’une tour comme une réponse possible à la nécessité légale d’implanter au minimum 35 % de logements sur le site. Les habitants présents expriment leur désaccord. Si, pour certains, la tour s’impose — « la Cité a déjà une symbolique de hauteur, a déjà une tour, il faut privilégier la qualité de l’habitat, la vue sera superbe sur la ville, il faut privilégier la vue de l’esplanade » — d’autres la réfutent pour des raisons semblables : « Ce n’est pas esthétique, personne ne voudra y résider… » 5. Une maquette est alors réclamée par certains habitants. Elle ne verra pas le jour, du moins pas en réponse à cette demande. On le voit, la polémique est en germe dans les réunions publiques avec les habitants, certains de ses points sont débattus, des positions commencent à se formaliser mais sans que se dégagent les conditions d’une prise de décision. Le maintien de la confusion à propos des options pourtant centrales amène ainsi à l’éclatement de la controverse lors de la dernière réunion publique prévue dans le cadre de l’élaboration du schéma directeur (SD), le 4 septembre 2006. La réunion débute par la présentation par le bureau d’études des dix axes directeurs du SD, parmi lesquels l’affectation des surfaces disponibles en logements et leur localisation potentielle dans un immeuble-tour en lieu et place de l’actuel bâtiment G (axe 3) ainsi que l’accessibilité entre le jardin, l’esplanade et le boulevard Pacheco via de nouveaux escaliers et des ascenseurs (axe 5). Cette présentation est soutenue par un diaporama dans lequel figurent des images de la tour et des escaliers. La controverse s’exprime avec d’autant plus de vigueur que plusieurs conditions favorables sont réunies en cette soirée du 4 septembre : le changement de statut du promoteur qui, d’observateur lors des ateliers, devient acteur actif en présentant lors de la réunion un contreprojet mettant en question la dalle et en proposant la reconstruction d’un escalier monumental ; la présence de l’ancien président de l’ARAU, à la fois viscéralement opposé à l’urbanisme de la Cité administrative (représentatif à ses yeux du désastre urbanistique qui a frappé l’histoire de Bruxelles durant le XXe siècle) et intrinsèquement attaché à celui des XVIIIe et XIXe siècles qui permit la naissance de l’escalier monumental. Cette présence « forte » sera soutenue par des habitants qui ont exprimé, lors des ateliers, leurs réticences à l’égard de l’architecture de dalle et leur souhait de voir se reconstruire un grand escalier. Enfin, et pour la première fois, des plans, des figures, des images, et une maquette du site dans le futur sont montrées par les uns et les autres : par le bureau d’études lors de sa présentation d’abord, par les promoteurs lors de l’exposition de leur contre-projet ensuite. On le

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voit : la « guerre des projets » s’appuie manifestement et peut-être avant tout sur celle des images. Lors de cette réunion sont évoqués les principaux arguments sous-tendant la controverse autour du maintien de la dalle et de la construction d’une grande tour de logements 6. Ces deux éléments fonctionneront comme des objets polémiques, des catalyseurs appelant les participants à se positionner « pour » ou « contre », à faire valoir leurs raisons. Les controverses ne seront du coup ni abstraites ni désincarnées, les mots « patrimoine », « mixité », « quartier » renverront ainsi à des images mais aussi, on le verra, à des figurations qui aideront à penser mais pourront par ailleurs bloquer les discussions. L’essentiel des arguments ayant soutenu la controverse est évoqué dans le chapitre IV. Ils s’articulent autour de différents enjeux, ceux-là mêmes autour desquels se pensent et se jouent aujourd’hui l’architecture et l’urbanisme à Bruxelles et par rapport auxquels les acteurs doivent se positionner et argumenter. Certains de ces enjeux trouvent leur source dans des combats anciens, d’autres émergent à peine et, à ce titre, révèlent les évolutions de l’imaginaire de la ville. Parmi les plus importants, qui ne manqueront pas d’apparaître lors des discussions, on peut évoquer : le patrimoine, ce qu’il englobe et ce qu’il y a lieu d’en faire ; la mixité fonctionnelle et le logement ; l’échelle à laquelle se conçoit cette mixité et plus généralement celle (le quartier ou au-delà) à laquelle il convient de réfléchir les problèmes urbains ; la construction en hauteur avec ses implications en termes de densification mais aussi en termes d’image de la ville ; les destinataires des projets urbains (habitants actuels ou potentiels, touristes, navetteurs, fonctionnaires européens, etc.) ; la participation, enfin, ses formes, sa représentativité et l’autorité de ceux qui y prennent part. Ces enjeux autour desquels se joue l’imaginaire de ce qu’est une « bonne » ville et une « bonne manière » de faire ville, mais aussi l’idée de ce que pourrait ou devrait être Bruxelles, servent de cadre aux controverses qui se font jour. Ils rendent « relevantes » les argumentations qui les prennent pour objet, ils obligent ceux qui ne sont pas d’accord à contre-argumenter, et permettent ainsi que se dessinent des positions ainsi que des alliances et des oppositions entre acteurs. Ce que nous avons appelé les « bougés » dans les imaginaires de la ville s’opère à l’occasion de controverses où des imaginaires concurrents se rencontrent, s’opposent et où leur confrontation marque d’une façon ou d’une autre la ville de son empreinte. Les imaginaires concurrents peuvent, en effet, cohabiter de manière parallèle sans que leurs oppositions n’engagent réellement d’effets sur la ville. À l’inverse, des scènes peuvent se constituer où ces imaginaires concurrents se croisent et où la controverse laisse alors des traces. Le passé récent de Bruxelles nous a offert de telles scènes : le combat pour la défense de la tour Martini a entraîné une réinterprétation de la valeur du patrimoine moderniste, celui à propos

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de la place Flagey a rouvert le débat à propos de la participation et des concours d’architecture 7. Ces controverses, quels que soient d’ailleurs leurs « vainqueurs », obligent chacun à affûter ses arguments, elles permettent d’évaluer les alliés, les adversaires, de sentir les rapports de forces, et elles publicisent des questions qui étaient jusque-là l’apanage de groupes restreints. Les discussions autour du schéma directeur de la Cité administrative fournissent une de ces scènes où vont se reconfigurer des discours et des positions d’acteurs, où vont aussi se tester des pratiques nouvelles (par exemple, en matière de participation). Même si ce qui se joue est plus englobant, souvent les enjeux de ces controverses s’articulent sur l’une ou l’autre dimension spécifique, qui prend une place centrale dans les débats. La plus explicite et la plus prégnante durant les discussions qui auront lieu à l’occasion du schéma directeur de la Cité administrative est celle du patrimoine. Comme nous l’évoquions, elle témoigne d’un déplacement dans les controverses sur l’urbanisme bruxellois, dont on sait à quel point il est lié historiquement à la question de la préservation patrimoniale, voire à sa « reconstruction ». La prégnance de la thématique patrimoniale sur les discussions sera forte au point qu’aucun argument ne pourra l’évacuer. L’accord sur l’importance du patrimoine constitue en quelque sorte un « lieu commun », un arrière-plan partagé lors des discussions, dont l’objet se déplacera alors vers la définition de ce qui est « patrimonialisable » et de ce qui ne l’est pas. Les contradicteurs estimeront que l’urbanisme de dalle est le contraire du patrimoine puisque, historiquement, cet urbanisme a autorisé la destruction du patrimoine du XIXe siècle, ici symbolisé par l’escalier monumental. En outre, l’urbanisme de dalle, ajouteront-ils, ne peut même plus être qualifié de « moderne » : il est lui-même dépassé, il « date ». Les défenseurs du schéma directeur et de l’urbanisme de dalle s’empareront du même argument mais en le retournant : l’urbanisme de dalle est le témoin de son époque, il constitue une trace de l’histoire de la ville et doit à ce titre être sauvegardé. Par ailleurs, en tant que telle, la Cité administrative présente des qualités architecturales qu’il faut apprendre à reconnaître et à apprécier. L’argumentation tente là de monter en généralité et de se placer sur le terrain des adversaires : il ne s’agirait pas de répéter avec le patrimoine moderne les erreurs du passé. Même si la question patrimoniale occupera la place la plus importante dans les argumentations des uns et des autres, d’autres thématiques s’y mêleront, mais souvent en y renvoyant. Ainsi, la question de la tour focalisera à elle seule plusieurs des enjeux qui viennent d’être énumérés. Celui de la mixité d’abord : les opposants à la tour feront valoir qu’une telle concentration de logements se fera au détriment d’autres fonctions, comme les commerces ou équipements collectifs. Cet argument sera contré par les défenseurs du schéma directeur qui noteront que

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la question de la mixité doit être posée à une autre échelle qu’à celle de la tour. En la posant à l’échelle du quartier, la tour, en réintroduisant de manière ambitieuse la fonction logement, permet au contraire, selon eux, une plus grande mixité des fonctions. Au-delà de la question de la mixité, c’est aussi celle de la densité qui est posée : comment, en effet, satisfaire aux exigences d’accroissement de la densité urbaine et respecter en même temps les contraintes en termes de pourcentages de logements sur le site en refusant a priori cette typologie architecturale ? La controverse sur la tour est d’ailleurs intéressante à un niveau qui dépasse le seul cas de la Cité administrative. Bruxelles est une ville peu dense par rapport à d’autres grandes villes européennes. Elle est aussi, comme on le sait, encastrée dans un territoire exigu et enclavée dans un espace périphérique qui lui est politiquement hostile. Par rapport à ces questions, comme d’ailleurs par rapport à celle du statut de Bruxelles comme capitale européenne et aux images de grandeur que cela suppose, la question des tours en vient à s’affirmer toujours plus à l’avant-plan des enjeux urbanistiques. On voit ainsi se construire un registre argumentatif favorable aux tours. C’est aussi dans ce cadre qu’il faut comprendre certains moments de la controverse que nous analysons ici. Une controverse où se font également jour des arguments évoquant positivement le potentiel architectural de la tour — la qualité de la vue sur la ville — et son potentiel symbolique — son statut de repère urbain. Au niveau des procédures, la tour sera aussi l’occasion de critiquer l’absence de débats participatifs autour des options pourtant fondamentales du schéma directeur. Le contre-argument sera là particulièrement succinct : Henri Simons, intervenant hors de la controverse, fera remarquer que discussion il y a eu, qu’il a mis sur la table la question de la tour lors du second atelier de la Cité. Nous l’avons déjà souligné, les controverses ne s’opèrent pas de manière désincarnée. Elles s’articulent certes sur des concepts et des idées, mais à propos d’« objets » parmi lesquels la dalle et la tour jouent, on vient de le voir, un rôle central. Face à l’argumentation « dominante », portée par le bureau chargé de réaliser le schéma directeur et s’appuyant sur des débats publics mais aussi sur des images et des esquisses, les opposants se trouvent a priori en position infériorisée : ils doivent assumer la critique et peuvent se voir opposer l’objection : « La critique est facile, mais somme toute que veulent-ils ? » Ils ont donc intérêt à se trouver des « appuis » concurrents 8 pour essayer d’accroître leurs chances de convaincre : des chiffres ou des statistiques (nouveaux ou réinterprétés), des experts invités, des enquêtes ou encore des témoignages ou des récits d’acteurs, mais aussi utiliser les moyens qui sont ceux des acteurs de l’architecture auxquels ils s’opposent. Dans la tradition des luttes urbaines bruxelloises, la pratique du contre-projet occupe d’ailleurs une position importante. Elle fut l’arme centrale des mouvements urbains des années 1960 et 1970, et de l’ARAU en particulier.

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C’est cet outil qu’utiliseront les promoteurs pour prendre part à la controverse. Ainsi présenteront-ils un « contre-projet » proposant une Cité administrative dont la dalle a été cassée, envisageant la reconstruction d’un escalier monumental et réintroduisant la mixité fonctionnelle dans la fonction logement. La controverse ne se terminera pas là-dessus ; elle se prolongera par deux conférences de presse de l’ARAU les 18 octobre (« L’ARAU met en cause certains aspects du schéma directeur ») et 20 décembre 2006 (« Le schéma directeur Botanique : l’ARAU s’oppose à l’urbanisme de dalle »). Les mêmes arguments y seront mis en avant. Ces conférences de presse suivront celles du ministre-président qui, en tenant pour acquis certains postulats urbanistiques du projet du schéma directeur tels le panorama de l’esplanade et l’architecture de dalle, fera « comme si » la controverse était inexistante ou éteinte. Que reste-t-il toutefois de celle-ci dans le schéma directeur « définitif » et dans l’arrêté gouvernemental du 29 juin 2007 énonçant les principes sur lesquels doit s’appuyer le plan particulier d’affectation du sol que doit élaborer la Ville de Bruxelles ? Entre le 4 et le 15 septembre 2006, date à laquelle le schéma directeur est adopté par le gouvernement, le projet est partiellement revu : y sont incluses la demande d’un nouvel escalier joignant le boulevard Pacheco au niveau de la dalle dans l’axe du boulevard de Berlaimont ainsi que les différentes variantes d’implantation des logements 9. Sans doute peut-on interpréter ces modifications comme des tentatives de compromis voire comme des concessions qui ne modifient pas pour l’essentiel les attendus du projet initial du bureau. Quant à l’arrêté gouvernemental, il semble — par le biais d’expressions juridiques telles que « considérant que » — tenter la réconciliation entre deux positions : d’une part, l’idée que les « conceptions modernistes de l’aménagement urbain sur dalle » génèrent une rupture radicale « avec le tissu urbain traditionnel et sa notion d’îlot fermé » et à laquelle il s’agit de remédier « en assurant une meilleure intégration de la Cité dans son environnement urbain » ; d’autre part, « les potentialités du site » qu’il s’agit de valoriser. Plus concrètement l’aile des arcades (bâtiments F et D), en tant qu’« élément structurant de cet ensemble », doit être sauvegardée comme doivent l’être aussi l’« ouverture et [le] panorama sur la ville basse » favorisant la perspective sur la colonne du Congrès. L’arrêté insiste encore sur l’importance de « l’unité de la composition d’ensemble de la Cité administrative » qui s’exprime entre autres par le lien visuel existant entre l’esplanade et le jardin Pechère. L’arrêté insiste sur le caractère unitaire de l’ensemble et sur son intégration, déjà opérée, dans l’environnement urbain (la ville basse, la colonne du Congrès, la perspective qu’elle autorise) alors que les détracteurs de la Cité administrative dénoncent quant à eux l’absence d’intégration. Sans surprise, les objectifs d’aménagement du site confirment le schéma directeur, l’option du maintien de la dalle et de l’esplanade puisqu’« il y a

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lieu… de valoriser plus particulièrement la fonction de “balcon” ouvert sur le paysage de la ville depuis l’esplanade », le maintien d’une « composition urbaine symétrique encadrant l’ouverture » vers la place du Congrès et la recherche d’une meilleure accessibilité et d’une meilleure articulation spatiale entre le haut et le bas de la ville en créant « de nouveaux escaliers ». Depuis lors, un silence officiel règne autour du PPAS chargé de traduire l’arrêté gouvernemental. Au-delà de l’histoire qu’elle raconte, cette controverse nous invite alors à approfondir deux questions : celle du poids de la figuration dans les débats architecturaux et urbanistiques et celle du positionnement des acteurs de la ville. L’impossible figuration ou la guerre des images La pratique architecturale ne peut se comprendre sans les supports au travers desquels elle se figure. Lorsqu’elle se conçoit entre pairs, sans doute peut-elle se contenter de supports abstraits tels des plans. Dès lors qu’il s’agit de convaincre des publics non experts (des décideurs politiques, des habitants, etc.), la figuration se trouve soumise à d’autres exigences de lisibilité. Tout particulièrement lorsqu’il s’agit de porter la question architecturale dans le débat public ou lorsqu’il s’agit de s’inscrire dans des processus participatifs où on peut supposer que les publics apprécient de saisir ce qui se trouve derrière les discours. La question se pose aussi quant au statut de ce qui est montré, en particulier quand un processus participatif est censé alimenter le projet ou dans le cadre d’un urbanisme procédural supposé baliser la voie et dessiner les cadres des réalisations architecturales qui feront l’objet de concours ultérieurs. C’est d’ailleurs ce que défend de manière générale le bureau MSA chargé du schéma directeur, et ce que présuppose plus précisément ce dispositif. Durant l’élaboration de ce schéma et à l’occasion des débats qu’il a suscités, la question de la figuration et de son statut s’est posée avec acuité. Lors des ateliers de la Cité, aucune représentation du schéma directeur et du futur du site n’est proposée aux participants. Si des désaccords à propos de l’esplanade et de la tour sont déjà observés lors du second atelier, ils se construisent « dans le vent », sans l’aide d’images. C’est d’ailleurs pour répondre à cette difficulté de se rendre compte de ce que « pourrait donner » une tour sur ce site que des participants de ce second atelier réclameront une maquette. Lorsque le bureau d’études présente ses premières représentations du site au cours du comité d’accompagnement de juin 2006, les promoteurs s’y opposent pour la première fois. La controverse peut commencer. Elle s’amplifiera en public à l’occasion de la réunion publique du 4 septembre 2006.

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Fig. 1. Maquette du contre-projet des promoteurs, réalisée par le bureau américain KPF et présentée lors de la réunion publique du 4 septembre 2006. (Photo : Michel Hubert.)

Deux anecdotes dénotent l’importance des dispositifs matériels tant comme appuis à la controverse que comme producteurs de celle-ci. D’abord cette phrase : « Les promoteurs ont une maquette ! » par laquelle l’un des animateurs de la réunion publique nous accueille ce soir-là en tant qu’observateurs. D’après lui, la maquette, plus que les images numériques, est un outil qui risque de faire pencher la balance en faveur du contre-projet. En trois dimensions, elle est plus attrayante et plus parlante que les diapositives présentées par le bureau d’études. Deuxième épisode marquant : lors de la réunion, confronté aux critiques, le bureau d’études en vient à relativiser la portée des images qu’il avait pourtant apportées pour nourrir la discussion. « Ce que vous voyez n’est pas ce que vous verrez, affirme-t-il. La tour est grande et les escaliers proposés petits, mais c’est parce qu’il est malaisé de bien les figurer à ce stade-ci, à cause de la grandeur du site et des difficultés d’échelle que sa figuration pose. » L’euphémisation passe aussi par l’affirmation du caractère quasi « aléatoire » de la figuration choisie : « celle-ci a été donnée à titre d’exemple, on aurait pu en choisir une autre ». De toute façon, il s’agirait là de « points de détail qui distraient de l’essentiel : les dix principes du schéma directeur ». Le bureau MSA se trouve en quelque sorte pris au piège de cette tension entre son souci de rendre lisibles ses intentions par la figuration et le statut tout à fait hypothétique de ce qu’il présente étant donné le caractère procédural et général du dispositif. Considérés ensemble, ces deux épisodes sont significatifs. Ils attirent l’attention sur l’importance et le statut des appuis de la controverse. Ils nous obligent à saisir qu’en réalité celle-ci se construit dans deux « milieux », par ailleurs interconnectés : celui du discours, des arguments et des contre-arguments, mais aussi celui des objets qui aident à mettre des images sur les discours tout autant sans doute que ceux-ci aident à mettre des mots sur des intuitions spatiales. On le comprend à travers l’inquiétude d’un des animateurs de la réunion du 4 septembre : le statut même de la controverse se modifie lorsqu’elle cesse d’opposer ceux qui ont à la fois les mots et les objets, d’un côté, et ceux qui n’ont que les mots pour dire

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Fig. 2. Extrait du diaporama présenté le 4 septembre 2006 par MSA-Lion : démolition du bâtiment G et construction à son emplacement d’un nouveau complexe de logements (quatre dias de ce type parmi les douze illustrant le schéma directeur). (Source : MSA-Lion.)

Fig. 3. Extrait du même diaporama : amélioration de l’accessibilité des différents niveaux (cinq dias de ce type parmi les douze illustrant le schéma directeur). (Source : MSA-Lion.)

Fig. 4. Extrait du même diaporama : ouverture du boulevard Pacheco avec commerces et équipements (trois dias de ce type parmi les douze illustrant le schéma directeur). (Source : MSA-Lion.)

leur opposition, de l’autre, pour en venir à mettre face à face des adversaires disposant des mêmes appuis. Sans doute est-ce ce changement décisif dans les rapports entre partisans et opposants au projet de schéma directeur qui conduira le bureau MSA à adopter une position plus défensive, euphémisant la portée de ses propres figurations mais mettant aussi en avant le caractère extrêmement coûteux de la maquette apportée par les promoteurs, et induisant du coup le soupçon d’un rapport de force inégal entre ceux qui ont les moyens (financiers) et ceux qui ne les ont pas. Si on analyse dans le détail les images qui font l’objet de la controverse, plusieurs éléments attirent l’attention quant au statut même de la représentation figurée dans le projet du bureau d’études et dans le contre-projet des promoteurs.

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Fig. 5. « Connecting the City », la Cité administrative avant / après dans le contre-projet du promoteur. Photos d’une représentation du contre-projet du promoteur (réalisée par KPF) prises lors de la réunion du 4 septembre 2006. (Photos : Michel Hubert.)

Plans et images de synthèse face au dessin et à l’aquarelle Pour illustrer la « Cité de demain », le bureau MSA a fait le choix de plans et d’images de synthèse, contrairement aux images du contre-projet qui se présentent comme des dessins aquarellés. Sans se prononcer sur les effets de ces deux modes de représentation, sans doute disent-ils quelque chose sur le positionnement de ceux qui les défendent. Derrière l’opposition entre la modernité des technologies informatiques de la représentation virtuelle et le caractère plus traditionnel du dessin, se profile aussi une tension entre un rapport plus distant et plus froid à l’architecture et une architecture qui se prétend plus proche de la corporéité et de la sensibilité. Cette impression est renforcée par l’usage des représentations d’humains. Celles-ci sont rares dans le diaporama présentant le schéma directeur (on compte trois dias où figurent des usagers du site sur les douze dias illustrant son futur). Le contre-projet, par contre, ne manque pas de les faire figurer dans toutes les images publicisées : des cyclistes, des promeneurs. L’évocation d’une urbanité « sociable et apaisée », sans doute à peine urbaine, domine. Lors de la réunion du 4 septembre, aussi bien les concepteurs du schéma directeur que ceux du contre-projet appuient également leurs propos sur des représentations de la Cité administrative telle qu’elle se donne à voir aujourd’hui. Mais, on l’imagine bien, l’usage qu’ils en font est bien différent.

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Fig. 6. La Cité administrative vue par le bureau d’études (extrait du diaporama présenté le 4 septembre 2006). (Source : MSA-Lion.)

La Cité administrative d’aujourd’hui comme soutien ou comme repoussoir Par la centralité de la Cité administrative, par l’accentuation de ses couleurs, par sa lumière qui déborde largement du site sur l’ensemble du quartier et par l’intitulé de son titre (« Quelle cité pour demain ? »), une dia (Fig. 6) met en exergue les qualités actuelles du site et suggère que le schéma directeur s’appuiera sur elles. On ne s’étonnera pas de constater que les promoteurs du contre-projet procèdent de manière totalement opposée. En comparant la situation actuelle avec le contre-projet, ils s’en servent à la fois pour mettre en valeur ce dernier et dévaloriser l’existant de la Cité administrative, tentant ainsi de prouver la nécessité d’une intervention radicale. L’avenir riant, habité, rempli, coloré, humain, sécurisé, accessible, arboré et transparent s’oppose au présent vide, sombre, opaque, minéral et insécurisant du présent 10. L’importance de la figuration comme enjeu ne se limitera nullement au moment de la polémique mais se perpétuera durant la suite du processus comme l’atteste le communiqué de presse de l’ARAU, « Cité administrative de l’État : l’ARAU remet en cause certains aspects du schéma directeur », diffusé le 18 octobre 2006. L’association décide alors de faire sortir la controverse du cercle de la participation interne au processus d’élaboration du schéma directeur pour atteindre un auditoire plus large et pour en faire un enjeu plus ouvertement public. Les images doivent servir à renforcer les arguments. Il s’agit cette fois de prendre à

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témoin une opinion publique qu’on peut supposer sensible aux critiques portées au nom d’une architecture qui se veut à l’échelle de la ville et de ses habitants, en activant somme toute le discours classique qui scande les luttes urbaines bruxelloises depuis les combats urbains des années 1960 et 1970. À cette réserve près — nous y reviendrons — que les jeux d’alliance se sont pour l’heure réorganisés, l’ARAU adoptant une position proche des choix défendus par les promoteurs. Dans son communiqué, l’ARAU oppose, en effet, deux représentations de la Cité administrative. La première provient du bureau MSA. Elle présente une image surplombante de la Cité administrative avec, en premier plan, la tour des Finances et, en arrière-plan, la barre de logements, toutes les deux semblant écraser le site. Cette figure est commentée par l’ARAU qui voit dans la nouvelle future CAÉ l’évocation de la Cité modèle à Laeken ; celle-ci semble servir de repoussoir. La seconde représentation est extraite du contre-projet des promoteurs-propriétaires 11. Cette option est soutenue par l’association parce qu’elle promeut « un lien visible et direct entre le boulevard et la place du Congrès 12 ». Le choix de ces deux représentations par l’ARAU n’est pas dû au hasard. L’image choisie du site revu et corrigé par le SD insiste sur la monumentalité du lieu, sur son caractère surplombant et imposant. Elle met en avant-plan la tour des Finances, comme si l’ensemble du projet s’y trouvait soumis. Aucune vie n’y est représentée. Elle souligne l’existence de deux tours sur le site à venir, la nouvelle renvoyant, en miroir, à la première. À suivre l’argumentation de l’ARAU, la tour des Finances et la tour de logements peuvent être vues comme une anomalie d’échelle écrasant l’ensemble du site. Ainsi le couperet tombe : cela rappelle la « Cité modèle » à Laeken, les années 1960, une architecture dévoyée et sans âme. La seconde image, celle du contre-projet des promoteurs soutenu par l’ARAU, met par contre la tour des Finances à distance pour se fixer sur l’escalier monumental qui reliera à nouveau les quartiers des Bas-Fonds et la rue Royale, liaison sur laquelle on aperçoit de nombreux petits personnages qui préfigurent l’apport possible de ce choix en termes de sociabilité urbaine. Le choix de l’angle de vue privilégie ici les interventions nouvelles, en particulier l’escalier monumental qui est à l’avant-plan ; il contribue aussi, par un effet de « grand-angle », à accuser à outrance l’échelle de la tour qui contraste alors radicalement avec celle mise en œuvre dans les propositions du contre-projet. Par la suite, tant dans le « projet final » de schéma directeur que dans la brochure éditée par l’administration régionale à destination d’un large public, l’image qui fâche sera atténuée tenant compte des remarques de participants à la réunion du 4 septembre : la tour des Finances disparaît du champ, des escaliers latéraux entre le site et le boulevard Pacheco font leur apparition, la tour de logements, agrémentée d’arbres et trouée, semble prendre

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Fig. 7. L’image euphémisée du projet de schéma directeur parue dans BrU, la revue de l’administration de l’Aménagement du territoire et du Logement. (Source : MSA-Lion.)

des proportions plus conventionnelles, plus réduites. Et surtout, les images de synthèse déjà présentées lors de la réunion sont assorties d’une mise en garde : « les plans et les illustrations représentent une interprétation urbanistique et architecturale d’éléments de définition mis en avant dans le schéma directeur. Ils n’ont pas de valeur contraignante et constituent une illustration du potentiel urbanistique défini par les principales orientations prises dans le document ». L’exemple de la Cité administrative, par la controverse que son futur suscite et le poids des images, nous montre que les débats à propos de la ville et de son aménagement ne peuvent guère se passer de figurations. Ces dernières ont le pouvoir d’évoquer, de faire peur ou de rallier, auquel les discours ne peuvent prétendre. Cet exemple souligne ainsi l’importance que peuvent revêtir, dans un dispositif participatif, une méthode et des outils qui attribueraient une place centrale aux objets qui concrétisent les intuitions spatiales et qui permettent de montrer ce qu’il est difficile de dire. Une réflexion sur cette question est essentielle si l’on veut aller plus avant dans la logique participative, associer davantage les usagers de l’espace et éviter les sentiments de frustration que ceux-ci ont exprimés lors de la réunion du 4 septembre. Elle est essentielle si l’on veut que la participation ne laisse pas un goût amer ou de trop peu et qu’elle n’apparaisse plus seulement comme un ensemble de procédés,

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certes intéressants, mais qui ne font en rien descendre les experts de leur position surplombante, induite entre autres par leur maîtrise, loin d’être partagée, du langage spatial. Les architectes possèdent leurs propres répertoires de fabrication d’objets, qui les aident à matérialiser leurs intuitions et les font avancer dans leurs projets — esquisses, maquettes, prises de vue, interviews… S’ils veulent réellement assumer leurs ambitions participatives, ils doivent sans doute envisager de les partager, mais aussi en inventer d’autres, adaptés aux publics avec lesquels ils travaillent. Un nouveau jeu d’acteurs ? Du côté des acteurs, l’histoire de l’élaboration du schéma directeur pour la Cité administrative constitue peut-être une sorte d’« idéal-type » des reconfigurations en cours dans le paysage bruxellois. Entre les promoteurs, les associations, anciennes ou plus récentes, le gouvernement régional, les communes, les habitants, on assiste à des jeux d’alliances et d’oppositions intéressants à décrypter. Bien entendu, l’aménagement de la Cité administrative révèle en particulier des tensions autour de la définition du patrimoine, ce qui n’est pas le cas d’autres zones leviers. D’autre part, le gouvernement régional ne bénéficie pas forcément sur d’autres projets d’un appui aussi fort de la part d’un échevin de l’urbanisme, qui partage dans le cas de la Cité les mêmes goûts architecturaux que les membres du cabinet et le bureau d’études en charge. Cela étant, on peut penser qu’avec des intensités et des mobilisations sensiblement différentes, de telles alliances et oppositions se constituent ailleurs et en d’autres occasions. On sait à quel point l’histoire récente de Bruxelles — les cinquante dernières années — est marquée par les combats urbains. Des combats qui, à l’origine, opposaient des promoteurs d’un côté et des associations s’exprimant au nom de l’habitant de l’autre. Parmi celles-ci, l’ARAU joua un rôle de premier plan, portant haut l’ambition de défendre le patrimoine existant et la reconstruction de la ville européenne classique, avec pour contrepoint une franche hostilité à l’égard du fonctionnalisme et du modernisme tardif. Par la suite, d’autres associations urbaines, Inter-Environnement Bruxelles par exemple, se sont inscrites, avec plus ou moins de netteté, dans la même lignée politique. Progressivement, ce point de vue est devenu une sorte d’évidence ; repris par les décideurs publics, présent dans des dispositifs juridiques (par exemple la Commission royale des monuments et sites…), il a généré une certaine culture de la participation, conduisant au développement d’un urbanisme privilégiant l’échelle du quartier, la proximité et l’horizon de l’habitant.

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Depuis une dizaine d’années, cette configuration fait face à une redistribution des cartes et des rôles des acteurs. De nouveaux mouvements socio-urbains émergent qui ne partagent pas les options issues des combats anciens. Des voix s’élèvent pour que soit donnée une place à l’architecture la plus contemporaine 13. On en vient à s’indigner des coups portés aux réalisations architecturales modernistes au nom de leur valeur patrimoniale. On n’hésite plus à glorifier la qualité esthétique des tours. L’exigence d’attractivité liée à la prise de conscience de l’importance du statut de capitale européenne de Bruxelles met en question un urbanisme qui se penserait avant tout à la petite échelle. Des revendications en faveur de l’organisation de grands concours d’architecture problématisent le statut des dispositifs existants, conduisant notamment l’ARAU à reprocher aux concours de court-circuiter les procédures classiques de commissions de concertation. Ces mutations dans l’imaginaire urbain bruxellois ne vont pas sans entraîner des transformations dans les jeux d’acteurs et dans les alliances. Parce qu’il condense toute une série d’enjeux (statut du patrimoine, échelle de la ville, dispositif participatif, etc.), le schéma directeur de la Cité administrative semble un excellent analyseur de ces transformations. L’élément le plus frappant est sans doute la rencontre qui a lieu ici entre le promoteur et la stratégie du contre-projet, stratégie qui, rappelons-le, est dans l’histoire de l’urbanisme bruxellois l’arme par laquelle les associations entendent s’opposer, au nom de l’habitant, aux projets des promoteurs. Dans le cas étudié, non seulement ce sont les promoteurs qui utilisent l’outil « contre-projet », mais ce dernier recueille dans ses grandes lignes la préférence de l’ARAU qui n’hésitera pas à lui apporter son soutien dans son communiqué de presse du 18 octobre 2006. Ce rapprochement entre les adversaires d’hier peut vraisemblablement être interprété comme un effet du discours hérité des années 1970 et désormais « incrusté » dans l’imaginaire de bon nombre d’acteurs de l’urbanisme bruxellois, y compris les promoteurs. Ceux-ci ont évidemment tout à gagner de la compatibilité entre les attentes respectives des commanditaires, de ceux appelés à délivrer les autorisations nécessaires ou encore des associations dont ils connaissent les aptitudes de mobilisation citoyenne ou les capacités obstructives. Sans doute se sont ainsi construits des connivences et des rapprochements qui, dans le cas de la Cité administrative, vont se trouver mis à mal par un changement de référentiel 14. Il convient ainsi de rappeler que le bureau MSA fait figure de « nouvel acteur » au regard du contexte propre aux décennies précédentes. Il s’est notamment fait connaître en gagnant le concours lancé par le gouvernement fédéral en 2003 pour l’aménagement du quartier européen. Un des atouts essentiels de ce projet était de mettre en place les bases d’un urbanisme procédural dont la philosophie est finalement assez proche de celle du dispositif SD. Depuis

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2004, il est en charge de plusieurs contrats de quartier et d’un autre schéma directeur. Un de ses associés, Benoit Moritz, est membre fondateur du mouvement Disturb, qui s’est fait connaître en s’opposant à la destruction de la tour Martini. Comme le fait Disturb de manière générale, le bureau MSA défend une démarche procédurale, ne privilégiant donc pas d’a priori stylistique. Toujours à l’instar de Disturb, il défend dans ses propres pratiques la logique des concours d’architecture, auxquels il doit d’ailleurs l’essentiel de ses activités. Les positionnements de MSA sont en phase avec un ensemble de références que ses membres ont eux-mêmes contribué, avec d’autres, à rendre crédibles et lentement à imposer. S’agissant des concours d’architecture, les orientations de ce bureau s’inscrivent aussi en phase avec l’évolution des cadres législatifs européens que le gouvernement bruxellois se doit d’implémenter, mettant fin à des pratiques qui à vrai dire leur laissaient peu de place. Soit donc un ensemble de références qui progressivement ont gagné les sphères de la décision politique. Les autorités publiques bruxelloises ont dans le même temps commencé à intégrer une nouvelle génération d’acteurs se distinguant par leurs compétences en matière urbanistique et qui en viennent à occuper des positions stratégiques dans des cabinets ministériels. Des acteurs sensibles à la fois au discours des nouveaux mouvements urbains bruxellois — certains membres de Disturb sont « proches » de certains cabinets ministériels, d’autres se verront confier des missions intellectuelles… — et / ou à l’obligation pour Bruxelles de se positionner comme capitale européenne, de jouer le jeu de la concurrence sans cesse plus poussée à laquelle se livrent les villes dans le contexte du déclin de l’État-nation — plusieurs colloques seront ainsi organisés autour de cette question, à l’initiative, par exemple, des cabinets Huytebroeck (les « Assises du tourisme »), Picqué (« Demain la ville ») ou Dupuis (sur la question de la « densité »). En peu de temps, le discours sur la valeur d’une architecture contemporaine de qualité a monté en crédibilité, problématisant voire plaçant en position défensive le discours à dominante patrimonialiste, au point par exemple de mettre en question le statut des « avis conformes » pris par la Commission royale des monuments et sites 15. L’importance prise récemment par les zones leviers et les schémas directeurs — à côté des contrats de quartier, qui constituaient jusqu’il y a peu le principal dispositif urbanistique proprement bruxellois — traduit très clairement la volonté politique de penser la ville à une plus large échelle. L’annonce faite par le ministre-président d’un projet de plan de développement international (PDI) en 2007, visant à assurer une plus grande attractivité métropolitaine à Bruxelles et largement décrié par certains acteurs urbains et scientifiques au nom de sa vision libérale, l’illustre encore avec force. Plus largement, le renouvellement des acteurs de l’urbanisme bruxellois initiera des rapprochements majeurs entre cabinets ministériels et acteurs de l’urbanisme au

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travers de relations de confiance, voire amicales, entre des personnes bien souvent de la même génération. Ce rapprochement conduira aussi à confier diverses missions de services publics à des acteurs qui jusqu’il y a peu étaient encore des opposants (notamment sous le gouvernement précédent). Le rapprochement est encore facilité par les « nouveaux » dispositifs tels les schémas directeurs et les contrats de quartier, qui redessinent les relations entre l’ensemble des acteurs concernés dans une logique moins pyramidale et plus réticulaire, favorisant la constitution d’un « monde commun » 16. Ce « bougé » se traduira aussi par l’apparition de tensions entre cette nouvelle génération de décideurs et des membres des administrations demeurant davantage attachés aux anciens référentiels. C’est notamment pour cette raison que sera envisagée la création d’une agence bruxelloise d’urbanisme, que d’aucuns perçoivent comme une atteinte aux prérogatives de l’administration 17. C’est dans ce contexte qu’il convient de réfléchir aux recompositions des jeux d’acteurs et, en particulier, au rapprochement qui, à l’occasion du schéma directeur de la Cité administrative, va s’opérer entre le pouvoir politique, le bureau d’études MSA, mais aussi le BRAL. Ce troisième acteur, comme son homologue IEB dans d’autres schémas directeurs, se verra assigner une mission de service public consistant à organiser une participation qui, contrairement à ce qui se passe dans les contrats de quartier, ne se trouve pas ici formalisée a priori. De ce fait, ces institutions telles le BRAL et IEB, héritières des luttes urbaines des années 1960 et 1970, vont se retrouver dans un positionnement inhabituel de médiateurs ou d’accompagnateurs, bien éloigné de leur position traditionnelle d’opposant et de défenseur des habitants contre le pouvoir politique ou les promoteurs. Une position nouvelle qui va d’ailleurs susciter bien des débats internes, certains membres de ces associations se demandant si, dans ces jeux nouveaux, ils n’en viennent pas à perdre leur âme ou à tout le moins leur raison d’être. On le voit, cette proximité nouvelle entre pouvoir politique, bureaux d’architecture et d’urbanisme et associations ne va pas sans poser question, en particulier à des acteurs qui, idéologiquement, ont assumé plus tôt des positions contestataires et qui se retrouvent maintenant alliés de ceux qu’ils critiquaient auparavant. Là doivent se construire des jeux sur les limites de la connivence et de l’adversité. Le soutien ostensible des décideurs peut devenir un fardeau lourd à porter pour ceux qui se trouvaient il y a peu encore en position d’opposant, comme des connivences trop affichées peuvent semer le doute sur la liberté d’action des uns et des autres. Là aussi peuvent se révéler des tensions au sein même du tissu associatif : les uns sont entre-temps devenus les dépositaires de missions de services publics alors que les autres sont restés du côté du contre-pouvoir. Peut-être est-ce précisément ce type de tension que révèle l’absence de la plupart des initiateurs du MapRAC dans la procédure

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d’élaboration du schéma directeur. Une absence remarquée et regrettée, entre autres par la conseillère du cabinet du ministre-président en charge du schéma directeur de la Cité administrative : « On a essayé de les impliquer dans les ateliers, mais ça n’a pas fort marché. Pourtant, on a communiqué très largement, on a utilisé les listes pour inviter tout le monde… » Conclusion D’entrée, nous avions évoqué l’intérêt que représente l’analyse sociologique des controverses. Nous pouvons maintenant en préciser la teneur. Comme nous le rappelions, les controverses sont l’occasion de mettre en présence des positions qui, sans elles, peuvent parfaitement se développer parallèlement, en s’ignorant les unes les autres. La controverse les met à l’épreuve. Elle oblige les adversaires à argumenter, elle les confronte aux limites de leurs évidences, elle les conduit à amener des preuves, à trouver des alliés. En publicisant davantage les positions, elle oblige à s’adresser à des auditoires plus larges, mais aussi à rencontrer des arguments inattendus. S’il y a controverse, c’est aussi parce qu’il y a enjeu, un enjeu que la controverse va en retour contribuer à qualifier et à construire. Les analyses des controverses autour du schéma directeur de la Cité administrative ont ceci d’intéressant que ces controverses ont constitué un moment de focalisation des repositionnements argumentatifs et actoriels au sein de l’imaginaire urbanistique bruxellois. Portées par des mouvements émergents, des voix se sont élevées ces dernières années pour proposer de nouvelles visions et pratiques urbanistiques à Bruxelles. Proposer du nouveau suppose que tôt ou tard on se heurte à l’ancien et que se construisent des scènes où, sur des questions très concrètes, les adversaires s’affrontent. Nous pensons que le schéma directeur de la Cité administrative est une de ces scènes, où chacun put mesurer son pouvoir de conviction, la force et la faiblesse de ses arguments, où chacun put tester le soutien de ceux qui étaient ses alliées, où chacun fut soumis à la critique et sommé de sortir ses « appuis », en l’occurrence ses images, ses chiffres. Pour qu’il y ait controverse et non dialogue de sourds, il fallait que s’imposent des « lieux communs », des thèmes à propos desquels on pouvait au minimum se mettre d’accord pour considérer qu’il y avait un enjeu, et un désaccord. Ces lieux communs furent bien entendu puisés dans les registres architectural et urbanistique : patrimoine, densité, échelle, mixité, participation… ont constitué cet horizon commun des disputes. Confrontée au cas concret de la Cité administrative, cette sémantique abstraite a pu s’incarner dans des objets dans lesquels se matérialisaient les enjeux des disputes : la dalle, la tour, l’escalier monumental… occupèrent là une place centrale.

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Les controverses obligent également les acteurs à « monter en généralité ». L’escalier monumental n’est pas seulement cet escalier monumental : derrière lui se profile aussi une conception de la ville, du vivre ensemble. Cette tour que l’on veut ajouter au site n’est pas seulement une tour, c’est aussi un engagement sur un projet de ville, c’est l’affirmation d’une transgression par rapport aux répertoires habituels. Du coup, la controverse n’est pas non plus seulement cette controverse même si elle l’est d’abord. Elle dit aussi des choses sur l’imaginaire urbain en train d’évoluer. Elle révèle des mouvements dans les jeux d’acteurs, dans les rapports d’alliances ou de force. Le cas étudié nous a montré une association déjà ancienne, l’ARAU, alliée de ces promoteurs dont elle avait fait initialement ses ennemis ; il a mis en scène une association, le BRAL, chargée d’organiser la participation et quelque peu encombrée par cette délégation de mission de service public alors qu’elle avait fait de l’exigence de participation l’arrière-plan constant de ses revendications ; il nous a présenté des promoteurs, plus habitués à d’autres scènes d’influence, hésiter à prendre part aux processus participatifs et décider tardivement de s’y investir avec force ; il a révélé les difficultés de positionnement de membres de cabinets ministériels invités à intervenir dans des processus participatifs dont ils entendaient surtout être observateurs ; il a indiqué les limites auxquelles se trouvaient confrontés les membres du bureau d’études dès lors qu’il s’agissait de défendre un urbanisme procédural tout en cherchant à le représenter ; il a mis en relief le désarroi des habitants face à des attentes participatives dont les limites étaient loin d’être claires ; il a enfin commencé à donner quelques indications sur les usages politiques ultérieurs de ces processus participatifs. Mises ensemble, toutes ces incertitudes laissent soupçonner que les acteurs ne se sont pas trouvés là face à des partitions bien connues mais au contraire face à des situations où il s’agissait largement d’improviser. Nous y voyons un indice de l’existence de ce que nous avons appelé un « bougé » dans l’imaginaire et les pratiques de la ville. Un « bougé » qu’il faudrait rapporter à des reconfigurations globales d’acteurs et d’imaginaires urbains et qui trouvera sans doute ses prolongements dans d’autres controverses, dans d’autres décisions politiques ayant trait, par exemple, au PDI, à la création d’une agence d’urbanisme, au choix d’édifier des tours, à la place de l’architecture contemporaine, à l’organisation de concours. L’urbanisme des années 1960 fut longtemps un repoussoir dans une ville résolument tournée vers des choix architecturaux postmodernes. Nous avons évoqué plusieurs indices qui laissent penser que cette page se tourne lentement. Parce qu’elle est sans doute une illustration majeure de cet urbanisme des années 1960, la Cité administrative constituait un cas d’espèce idéal, où il était possible de tester comment et jusqu’où les manières jusque-là dominantes

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de penser l’architecture à Bruxelles pouvaient être transgressées : dire la beauté ou la réussite de la Cité administrative, voir dans les dalles ou dans la typologie des tours une richesse patrimoniale, autant d’arguments dont la validité et la recevabilité n’étaient en rien garanties d’avance. La dalle et la tour d’un côté, l’escalier monumental de l’autre furent l’occasion d’une mise à l’épreuve des discours et des positions où purent se mêler arguments esthétiques, techniques et fonctionnels mais aussi images de la ville et de l’urbanité. Implicitement, ce fut aussi l’occasion de réarticuler des thématiques partagées — densité, mixité, urbanité et patrimoine — avec des formes et des types architecturaux qui ne faisaient en rien consensus. C’est peut-être avant tout à cet égard que l’on peut parler de recomposition des discours et des arguments. Pour l’attester, sans doute faudrait-il élargir le cadre d’analyse et évoquer des études récemment commandées sur les tours à Bruxelles et des colloques organisés sur le même thème, ou encore les nouvelles orientations des politiques de classement patrimonial vers les réalisations modernistes, notamment celles de l’après seconde guerre mondiale. Enfin, le cheminement de notre analyse nous a conduits à accorder une attention spécifique aux moyens de la figuration architecturale et urbanistique. Nous avons vu à quel point les représentations pouvaient être mises en relation avec les positionnements des uns et des autres. À quel point aussi les images constituent des « appuis » aux acteurs en présence. À quel point, enfin, la capacité de montrer des images focalise ou déplace les controverses. À cet égard, nos analyses livrent quelques « leçons » sur les usages et les méthodologies de la participation. Contrairement aux dispositifs participatifs hérités des luttes urbaines des années 1960 et 1970 — principalement les commissions de concertation —, les schémas directeurs entendent s’appuyer sur des processus participatifs en amont, ex ante au moment de la conception du projet. La figuration y joue un rôle absolument central. Celle-ci se produit au cours d’une constante oscillation entre intuition et représentation sans que l’on puisse dire si l’une précède l’autre. Comment, en effet, prétendre que l’architecte qui jette sur le papier une première esquisse en avait d’abord le dessin « dans sa tête » ? Sans doute peut-on tout aussi bien penser que c’est d’une certaine façon l’aisance de sa main qui le guide vers des formes qui se dessinent et qu’il « saisit » au travers de son geste. Une participation en amont ne peut faire l’économie de cette dimension intrinsèque de l’architecture, et elle doit le faire en sachant que le public appelé à « participer » ne possède pas forcément de culture architecturale, et moins encore cette capacité de représentation et de figuration. Au-delà des questions classiques relatives à la portée de la participation et à la clarification de ses limites, se pose donc, au travers de la figuration, un enjeu méthodologiquement crucial dont l’observation des différents schémas directeurs nous a montré l’importance. Une participation en amont

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se doit de tenir compte du fait que les controverses architecturales se meuvent dans deux milieux, celui du discours et celui des images. Penser une participation en amont, surtout si elle « tire » vers des ambitions, même modestes, de co-production, impose des exigences méthodologiques extrêmement lourdes et expose au risque de la frustration des participants. Elle en appelle aux capacités inventives des bureaux d’architecture ou des associations chargées d’implémenter une telle participation, à leur capacité de créer des dispositifs, des objets, des questionnaires, des jeux… sans lesquels une telle participation risque fort de demeurer peu (co-)productive. Là se situe peut-être une des limites actuelles des processus que les dispositifs des schémas directeurs nous ont offert d’observer.

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1. Luc BOLTANSKI et Laurent THÉVENOT, De la justification. Les économies de la grandeur, Paris, Gallimard, 1991. 2. Voir Vincent CALAY, « L’expertise de l’architecte à l’épreuve d’une mutation de l’imaginaire aménageur : le débat bruxellois dans la capitale de l’Europe comme espace de définition de la réflexivité en architecture » in Fabrizio CANTELLI, Jean-Louis GENARD et Steve JACOB (s.l.d.), Les Constructions de l’action publique, Paris, L’Harmattan, 2007, p. 157-177. 3. Voir les chapitres IV et V. 4. Lors de la réunion publique du 4 septembre 2006, c’est en ces termes que René Schoonbrodt, ancien président de l’ARAU, apostrophe l’échevin de l’urbanisme de la Ville de Bruxelles. 5. Voir le chapitre IV. 6. Pour un historique de l’émergence d’un urbanisme de dalle et de la construction en hauteur en Belgique (ainsi que, pour la Cité administrative de l’État, de l’escalier monumental, du panorama et des concours d’architecture), voir le premier chapitre. 7. Voir Les Cahiers de La Cambre – Architecture, n° 3, « De la participation urbaine. La place Flagey », Bruxelles, La Lettre volée, 2005. 8. Voir Nicolas DODIER, « Les appuis conventionnels de l’action. Éléments de pragmatique sociologique », Réseaux, n° 65, 1993, p. 63-86. 9. Voir le chapitre IV. 10. Autre élément sans doute intéressant à noter, les titres, en anglais, donnés à ces images : « Connecting the City » pour souligner les nouvelles accessibilités et perméabilités du site entre autres vers la colonne du Congrès,

« Activating Pachecolaan » pour indiquer le renouveau du boulevard, « New Landmark » pour signaler que la Cité va être un repère pour la ville et ses usagers, « Public Realm » pour signifier l’animation créée dans le jardin Pechère. 11. On peut s’étonner de l’usage par l’ARAU d’images produites par des promoteurs. On y reviendra. 12. « Cité administrative de l’État : l’ARAU remet en cause certains aspects du schéma directeur », communiqué de presse de l’ARAU diffusé le 18 octobre 2006, p. 8. 13. Voir notamment Jean-Louis GENARD et Pablo LHOAS (s.l.d.), Qui a peur de l’architecture ? Livre blanc de l’architecture contemporaine en Communauté française de Belgique, Bruxelles, La Lettre Volée / ISACF – La Cambre, 2004. 14. Cette connivence est particulièrement frappante lors de la réunion publique du 4 septembre 2006 durant laquelle Renée Schoonbrodt et Jean Thomas la figurèrent par des signes amicaux et dans leur discours : tutoiements, références à des histoires anciennes (« Ton hôtel, c’est grâce à moi que tu l’as obtenu ! »). 15. Ils ne sont pas les seuls à porter cette revendication, soutenue aussi par les tenants d’une vision plus libérale de la ville. 16. Loïc BLONDIAUX, « La délibération, norme de l’action publique contemporaine ? », Projet, n° 268, 2001-2002, p. 88. 17. Il s’agira finalement d’une Agence de développement territorial (ADT) qui reprendra en les élargissant les prérogatives du Secrétariat régional de développement urbain (SRDU).

Chapitre VII Voies et voix de la gare de l’Ouest Mathieu Berger, Florence Delmotte, Julie Denef et Abdelfattah Touzri

L’événement public comme point de départ Le 18 avril 2007, Inter-Environnement Bruxelles (IEB), en charge du volet participatif de l’élaboration du schéma directeur pour la zone d’intérêt régional (ZIR) « gare de l’Ouest », organise une réunion d’information au cours de laquelle le bureau d’études en charge (ClerbauxPinon) exposera son projet et répondra aux questions d’élus locaux et d’habitants. Cet événement montre la rencontre momentanée d’acteurs concernés par le schéma directeur à des titres divers, évoluant sur des territoires et à des rythmes propres. Dans les prises de parole s’expriment des préoccupations multiples. Celles-ci renvoient vers des enjeux (les espaces verts, les frontières urbaines, la mobilité, la participation citoyenne…) qui, saisis par les acteurs à des degrés inégaux et dans des formats différents, semblent résister à un travail politique de traduction, de confrontation, de mise en commun et de projection. Le ballet des interlocuteurs et des objets de discussion qui structure cet événement sert ici d’illustration pour aborder l’histoire du projet et interroger plus largement un processus de problématisation d’enjeux et de positionnement d’acteurs à travers une succession de phases d’activité et de sommeil, de « coups » joués et d’actes manqués. L’observation de la réunion publique, au-delà de l’événement ponctuel, déjà évocateur en soi, permet aussi d’introduire une interrogation plus générale sur les attendus, les obstacles et les effets du volet public du dispositif « schéma directeur » sur la production matérielle, idéelle et citoyenne de la ville. La confrontation des cas de la gare de l’Ouest et de la Cité administrative de l’État, saisis dans leur spécificité contextuelle et conjoncturelle, nous présente alors des expériences en miroir et permet d’apporter une lumière nouvelle sur l’outil de projet urbain qu’est le schéma directeur et sur ses limites 1. La réunion publique d’information dont nous avons choisi de partir, celle du 18 avril 2007, était censée, au moment de sa tenue, être la dernière du genre et clôturer le processus participatif que prévoyait la procédure d’élaboration du schéma directeur « gare de l’Ouest ». Elle a été organisée à l’initiative d’IEB, association mandatée par la Région aux fins d’assurer

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Fig. 1. La zone levier et la zone d’intérêt régional « gare de l’Ouest ». (Source : Urba-UCL, 2008.)

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la médiation avec les habitants et chargée d’informer, de mobiliser ceux-ci et, plus largement, d’organiser la participation autour du projet de schéma directeur. Cette mission débute en 2005, près d’un an avant le lancement de la procédure en janvier 2006, lorsque le bureau d’études Clerbaux-Pinon (ACP) se voit désigné pour réaliser le projet. De l’avis des chargés de mission successifs pour le site de la gare de l’Ouest, IEB a pris le parti de ne pas établir de méthode précise a priori, tentant plutôt de caller ses interventions au fur et à mesure sur le processus technico-administratif d’avancement du schéma directeur. Dans un contexte où la mobilisation citoyenne est à l’origine peu présente autour du site de la gare de l’Ouest, les nombreuses incertitudes planant sur le projet, en particulier les longs silences accompagnant les études techniques, ne faciliteront pas la tâche de l’associatif, contribuant même à la démobilisation de l’ensemble des acteurs en minant un climat de confiance déjà fragile. Quoi qu’il en soit, les actions menées par IEB auront dès le départ pour but de constituer un noyau participatif durable, informé du projet et de son arrière-plan, sensibilisé plus généralement aux questions abordées dans ce cadre et capable de réagir aux propositions des concepteurs désignés par les autorités voire d’établir son propre diagnostic 2. Ainsi, avant même que la procédure d’élaboration du schéma ne soit officiellement engagée, IEB procédera à un travail d’information et de sensibilisation auprès des habitants 3 dans l’optique de faire naître ultérieurement une dynamique collective sur base d’une transmission des savoirs entre habitants, experts et politiques 4. Après le lancement du schéma directeur en janvier 2006, IEB organisera et animera une première réunion d’information en avril, qui sera suivie de trois ateliers dont les thèmes abordés sont destinés à alimenter le projet du bureau d’études 5. Le premier atelier est consacré à une présentation du contexte et à un recueil des demandes et souhaits, le deuxième aborde la thématique de la mobilité et des déplacements et le troisième celle des espaces verts. Tel que présenté et conçu, le travail réalisé dans ces ateliers semble s’apparenter à un travail de coproduction du projet. Bien qu’il n’y soit pas contraint contractuellement, le bureau d’études joue d’ailleurs le jeu d’une participation de ce type en assistant systématiquement aux ateliers, ce qui apparaît aux yeux d’IEB comme le meilleur vecteur de communication entre habitants et experts. Dans une certaine mesure, le projet présenté par le bureau d’études semble d’ailleurs répondre aux préoccupations exprimées par les habitants et même reprendre un grand nombre des propositions élaborées dans le cadre de ces ateliers. On peut du moins avoir cette impression lors de la fameuse réunion d’avril 2007 qui, disait-on, fut présentée comme devant être la dernière du genre : une ultime présentation au public du projet de schéma directeur par ses concepteurs avant son acceptation au comité d’accompagnement, son approbation

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par les autorités compétentes et son renvoi vers la Commune de Molenbeek, en charge de l’élaboration d’un PPAS qui tienne compte de ses orientations. Ébauche d’une « dernière » rencontre Il est bientôt 19 heures ce mercredi 18 avril 2007. La soirée est belle et la place de la Duchesse de Brabant réaménagée de frais. Là se trouve l’école communale n° 5 de Molenbeek, dite « Chouette ». Le hall n’est pas plein mais il faut d’urgence rajouter des chaises pour que puissent s’asseoir plus d’une cinquantaine de personnes. Sans doute Molenbeekois pour la plupart, jeunes ou moins jeunes, certains sont venus en famille. Ils seront rejoints dans l’heure qui suit par une quinzaine de retardataires. Les organisateurs de la soirée n’espéraient peutêtre pas que leur initiative rencontrerait un tel succès. Cette réunion d’information, au cours de laquelle il est prévu que le bureau d’études présente les premiers éléments du projet commandé par la RBC, est la première depuis près d’un an. Comme la plupart des invités ne tarderont pas à l’apprendre, le processus lancé en 2005 et concrétisé avec les ateliers du printemps 2006 s’est, en effet, interrompu du fait de l’étude technique entreprise sur le tard pour répondre à une question cruciale : faut-il ou non enterrer les voies de chemins de fer qui divisent le site ? Mais nous n’en sommes pas encore là. Des participants arrivent encore, accueillis par les animateurs d’IEB, qui s’inquiètent de prendre leurs coordonnées de manière à relayer l’information par la suite, leur proposent un jus de fruit issu du commerce équitable et attirent leur attention sur la boîte marquée d’un « Laissez-nous vos remarques » mise en évidence à l’entrée. Déjà assis au premier rang : d’un côté Philippe Moureaux, bourgmestre de Molenbeek depuis 1992, de l’autre Ariane Herman, chef de cellule Aménagement du territoire auprès du ministre-président de la Région Charles Picqué. Au dernier rang, des personnes sont présentées par Sébastien François (l’un des deux chargés de mission d’IEB et ce soir maître de cérémonie) comme les représentants de la plateforme « Rives ouest ». Celle-ci rassemble des associations et des habitants désireux de suivre le processus en cours pour le schéma directeur « gare de l’Ouest » et, surtout, le futur contrat de quartier, à propos duquel une réunion est organisée le vendredi qui suit. Celle de ce soir commence. Sébastien François introduit les deux experts du bureau, qui successivement exposeront leur projet avant de répondre aux questions de l’assemblée. Deux éléments clés sont également donnés dans cette courte présentation. D’abord, c’est à partir des souhaits des habitants, tels qu’ils se sont exprimés lors des ateliers d’avril-mai 2006, qu’ont été élaborées les réflexions visant à définir un projet « idéal », réflexions communi-

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quées au bureau d’études et à la Région. Ensuite, précise encore le représentant d’IEB, le bureau n’a fait à ce stade que définir les « premières options », les « grandes lignes » du schéma directeur, lesquelles doivent encore être discutées tout en maintenant le cap de parvenir à finaliser le projet avant les vacances d’été (2007). C’est sans micro, dans cette grande salle à l’acoustique médiocre et en s’appuyant sur un diaporama didactique et complet mais difficilement lisible, que Jean-Philippe Lens, le premier membre du bureau à prendre la parole, entreprend de livrer au public ce qu’on peut considérer à sa suite comme les trois grands points « de discussion ». Trois points « de discussion » Le premier n’en est pas réellement un. En ce qui concerne la question de l’abaissement de la voie de chemin de fer, en effet, « les décisions sont prises » et il s’agira en fait de les justifier, en explicitant les avantages et les coûts des deux options théoriquement possibles : enterrer ou ne pas enterrer les voies. Tels qu’ils sont relatés par l’expert, les résultats de l’étude technique font poindre des enjeux structurels et structurants, ayant essentiellement trait à la mobilité, au sens large, et à la qualité de vie dans le voisinage. Sans oublier le premier et dernier argument décisif : celui du coût. Si on ne tient pas compte de celui-ci, les avantages et les désavantages des deux options semblent jusqu’à un certain point s’équilibrer. L’abaissement des voies favoriserait évidemment la circulation transversale de part et d’autre du site, dont on verra qu’elle constitue une préoccupation récurrente pour les Molenbeekois, mais il empêcherait la Société des transports intercommunaux de Bruxelles (STIB) de boucler la ceinture de métro et retarderait la construction du RER. Cette solution offrirait également un meilleur dégagement paysager que le maintien des voies en surface, bien que celui-ci soit de toute façon appelé à être, au moins partiellement, comblé par l’urbanisation de la zone. Elle permettrait surtout de limiter considérablement la pollution acoustique, même si à court terme, les nuisances dues au chantier seraient bien supérieures en cas d’enterrement et — telle est l’option explicitement préconisée par le bureau — l’argent économisé en cas de non-abaissement pourrait être utilisé pour partie aux fins d’une isolation phonique performante. En outre, enterrer les voies forcerait à une dépollution totale des terres situées sous le chemin de fer actuel, alors que le maintien des voies n’implique que de dépolluer les terrains à bâtir, ceux-ci risquant alors d’être re-contaminés par les terrains ferroviaires voisins demeurés potentiellement pollués 6. Le dernier argument, en faveur du maintien des voies en surface est plus simple à comprendre même si, un an plus tard, il n’apparaîtra

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toujours pas, tant s’en faut, comme des plus convaincants aux yeux des habitants : abaisser ou enterrer les voies coûte — selon la nécessité ou non de dépolluer les terres — cinq à dix fois plus cher que de ne pas le faire. Quoi qu’il en soit, la décision validée par le comité d’accompagnement du projet (« On n’abaisse pas les voies »), et ici répétée trois fois, se voit justifiée par le déséquilibre entre des avantages jugés « peu importants », du point de vue paysager, de la mobilité et de la pollution, et des désavantages « énormes », en termes d’exploitation des infrastructures de transport et de coût. Alors que les questions techniques et financières ont de toute évidence été traitées et résolues à un autre niveau ou sur une autre scène, il n’en va pas de même — « par contre », comme dit l’expert — du second point « de discussion ». Celui-ci a trait aux « affectations » ou « fonctions » à pourvoir sur la zone. Celles-ci ont fait, font et feront bel et bien l’objet d’une « discussion ouverte », à l’issue de laquelle le projet du bureau doit, selon son représentant, « tenir compte de l’avis et des intérêts de tout le monde ». Dans le discours de l’urbaniste, sont ainsi mis sur le même plan, ou presque, la Région (et son plan régional de développement qui « donne des orientations pour ce site »), la Commune, la SNCB, la STIB, les habitants. La voix couverte par un léger brouhaha qui va s’amplifiant, l’expert passe alors en revue divers types de recommandations ou contraintes décisives établies par les textes. Parmi celles-ci, les « obligations réglementaires » contenues dans le PRAS (plan régional d’affectation du sol) qui prévoit 27 000 m2 de bureaux au maximum, 25 % de logement, un hectare d’espaces verts et deux liaisons est-ouest au minimum. La question du lien serait également au cœur du PCD (plan communal de développement qui donne les orientations stratégiques de la commune). Le but, à ce niveau, est bel et bien que le schéma directeur « serve à lier le Molenbeek historique et le nouveau Molenbeek 7 ». S’ajoute à cet objectif communal fondamental une dimension « transports » : avec les trois stations et quatre futures lignes de métro et la halte RER prévue, il est ainsi question, pour la première fois ce jour, de l’ambitieux « pôle intermodal », atout majeur du site. Côté mobilité, le plan communal insiste davantage sur l’importance d’une relation piétonne — quand, ajoute le bourgmestre depuis la salle, Beekkant et la gare de l’Ouest 8 sont de ce point de vue un « enfer ». Quoi qu’il en soit, il y va avant tout de la nécessité de « diminuer l’effet barrière » induit par le site ou encore, comme Philippe Moureaux y insistera plus tard au cours du débat, de « recoudre la commune ». La présentation en vient à aborder les souhaits émis, en termes de fonctions et d’équipements collectifs, par les habitants présents aux ateliers de 2006. Des habitants qui, ce soir-là, s’étonnent de ne pas voir sur les documents du bureau une représentation graphique des espaces verts, qui avaient pourtant fait l’objet des demandes parmi les plus explicites, notamment lors

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des ateliers de 2006 9. Sont ensuite énumérées par l’expert toutes les (autres) propositions émises un an auparavant — de l’espace pour le marché à la plaine de jeu, de l’auberge de jeunesse aux appartements pour familles nombreuses, de l’espace citoyen au plan d’eau… L’urbaniste évoque encore les écoles « pour le futur » suggérées par le secteur éducatif, qui ne semble pas représenté ce soir. Et le souhait de la SNCB que soit prévu un « parking temporaire » ; le concept « kiss’n ride » — traduit par « dépose minute » — provoque à nouveau des rires dans le public. Si le fait que les intérêts de la STIB « restent flous » aux yeux du bureau d’études ne suscite aucune réaction particulière, certains habitants riront encore lorsque l’urbaniste énumérera, pour finir, tout ce que le projet prévoit, conformément à toutes ces « contraintes », « demandes » et / ou « intérêts divergents » relevés par le bureau d’études. Car en définitive, entend-on chuchoter dans la salle, où mettra-t-on tout cela ? À ce stade, il semble bien qu’il s’agisse de répondre à toutes les attentes des uns et des autres sans devoir choisir entre elles : des logements en tous genres, des petites entreprises pouvant utiliser la maind’œuvre locale « manuelle peu qualifiée », un « pôle éducatif » ou « bassin scolaire » prévu en adéquation, des commerces et services de proximité, des antennes communale et de police, une crèche, et pourquoi pas finalement une grande surface, a priori non autorisée, et du vert, encore… Voire de présumer de certaines demandes : en l’absence d’investisseurs privés pressentis, il est, en effet, question de la présence historique de la société Delhaize dans le quartier, dont on pourrait attendre qu’elle soit intéressée par ces quelques milliers de mètres carrés aux preneurs toujours incertains, ou du moins absents ce soir-là. Bruno Clerbaux, principal associé du bureau, est un bon orateur, capable de faire preuve de pédagogie et d’humour. L’attention se disperse toutefois un peu plus lorsqu’il prend le relais pour « esquisser les grands principes », troisième et dernier volet des points mis en « discussion ». Ces grands principes seraient également au nombre de trois, inextricablement liés : les « contraintes techniques », essentiellement liées à la présence du chemin de fer, définie comme une « super-contrainte » ; la « mobilité » dans toutes ses dimensions et à plusieurs échelles ; le bâti et les « éléments de composition ». Le premier « principe », relatif au nécessaire respect des contraintes techniques, impliquerait ainsi per se qu’il n’y ait « pas tant d’espace que cela pour construire », puisqu’on ne peut bâtir sur des voies ferroviaires. Plus qu’une contrainte, le second principe — la « mobilité » — fait figure d’enjeu majeur à plusieurs égards. Il est d’abord question de la « carte de l’intermodalité », qu’il faudrait « jouer à fond », compte tenu tout à la fois d’une multiplicité des modes de transports publics desservant la zone — bus, métro, train et futur RER — et des trois grands accès ou « nœuds » qui la définissent. D’où ce que l’on peut considérer comme la réciprocité des atouts que représenteraient la

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Région bruxelloise et la commune de Molenbeek l’une pour l’autre. Mais à ce dernier niveau, il est aussi question du « liaisonnement » est-ouest, des voies piétonnes et de la « possibilité » de créer une liaison motorisée. Quant au futur bâti et à son esthétique d’ensemble, l’important, affirme l’urbaniste, ce seraient « les axes visuels, les perspectives et les éléments de repère », aujourd’hui absents en dehors de la seule « passerelle ». D’où l’éventualité d’utiliser, en les terminant, les « immeubles hauts » des années 1960 et de créer une « vraie place de l’Ouest ». Compte tenu de ces trois « principes », le problème soulevé par les habitants présents est de savoir « où l’on va mettre les fonctions ». Pour Bruno Clerbaux, les choses sont claires : « le bureau propose, les autorités ou les habitants disposent »… Reprenant ce qui semble faire figure de priorité principale pour les habitants du quartier, le bureau propose donc de faire des espaces verts un « parc » ou plus exactement une « bande » de 20 mètres de large allant du nord au sud et courant tout au long du site. Ce parc assumerait tout à la fois une fonction « récréative », une fonction « paysagère » et, « dans le cadre du développement durable », assurerait une sorte de « continuité verte ». Les logements, quant à eux, « seraient construits le long du vert », et les commerces et services de proximité autour des fameux « nœuds ». Quant à l’esthétique, la question demeure de savoir si l’on construit « à l’ancienne » — à savoir « en petits îlots » — ou « à la moderne », soit un « grand parc rempli d’immeubles ». À moins, comme le suggère Clerbaux, de « varier les plaisirs », les deux options étant également intéressantes. Et puis surtout, ne l’oublions pas : «Le schéma reste général et ce sont des propositions.» Les préoccupations du public À la salle maintenant. Des interrogations, des remarques, il y en aura, malgré l’heure qui tourne et les premiers départs. Cet échange à bâtons rompus, cette succession désordonnée de commentaires ou de questions et de tentatives de réponses fait cependant émerger un certain nombre de « préoccupations ». La première concerne l’espace disponible à la construction. Plusieurs voix s’élèveront à nouveau pour douter que le site permette de répondre à tous les souhaits exprimés et repris par le projet du bureau. La seconde a trait à la « frontière » — ainsi que l’appelle le bourgmestre — que ce site ferroviaire représente pour la commune : le seul passage prévu ne serait pas suffisant pour sortir de cette « galère » les riverains, qui semblent approuver le choix de ce terme. Philippe Moureaux réclame notamment un « passage motorisé de plus », pour les bus. Un habitant propose quant à lui une seconde passerelle, « en oblique ». La réponse de l’expert est claire : sans abaissement, il apparaît impossible de concevoir plus d’une liaison.

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Les nombreuses interventions de Philippe Moureaux dans ce débat évoqueront la question de la frontière, de la couture et de la liaison en la liant à celle du logement et de la mixité sociale induite, dans cette commune pauvre, par la « mode » ou l’engouement croissant pour « le canal », traditionnellement la partie plus pauvre de la commune. Pour le bourgmestre, en effet, la frontière coexisterait avec une sorte de « glissement social » qui attire une population nouvelle — par exemple, des « employés de cabinet », très nombreux, glisse Bruno Clerbaux… L’un des paris de ce site, poursuit Moureaux, serait de s’inscrire dans le mouvement dû à « l’effet Dansaert » en développant le logement à destination des revenus moyens voire élevés, ce qui permettrait à tous de jouir des recettes fiscales qui s’en verraient accrues. Le bourgmestre répond ainsi lui-même, bien qu’indirectement, à la question ironique d’un habitant qui un peu plus tôt demandait qui, en dehors des destinataires de logements sociaux, pourrait bien vouloir habiter « dans cette zone magnifique, avec ses voies à ciel ouvert ». La réponse de l’expert met quant à elle l’accent sur les moyens techniques et la volonté politique d’investir par exemple dans une verrière qui protégerait les quais et atténuerait le bruit. Après le bruit, les espaces verts et la dimension piétonne. Philippe Moureaux doute qu’on puisse considérer la rambla ou « l’allée » comme un parc sans l’élargir au sud. À moins, pour l’urbaniste, de faire de la future place de l’Ouest une place verte. « Et piétonne ? » s’inquiète un riverain. Comment, ajoutera un autre, éviter que « la bande verte » se transforme en parking quand le double bâtiment de la STIB offre déjà le triste spectacle d’un « désert de béton » ? Certes, mais pour d’autres, comme pour cette dame âgée, les parkings « ne sont jamais suffisants ». Ce sujet constitue, de même que la sécurité, un problème structurel, et propice aux apartés dans le public. Restent encore pourtant deux points majeurs, liés eux aussi à des préoccupations déjà évoquées : l’esthétique, d’une part, le temps, de l’autre. La première ne passionne pas le public et l’une des seules remarques viendra à nouveau du bourgmestre de Molenbeek. Celui-ci dit s’exprimer au titre de « simple citoyen » en suggérant de « prévoir un édifice qui accroche l’œil », telle une tour, si ce n’est pas « aberrant », ou un « phare très moderne », qui serait « très bien » pour donner à Molenbeek « l’image de modernité » qui lui fait défaut. Reste ce qu’un habitant résume par ces mots : le « problème de la SNCB » et les interrogations qu’il laisse pendantes en termes de délais mais aussi de responsabilités des autorités. C’est encore et toujours Philippe Moureaux qui prend la main pour répondre aux questions ou les relayer : il dénonce les atermoiements de la SNCB, son silence, et en appelle à la Région pour faire « pression » en vue de la vente des fameux terrains. Ici les remarques les plus critiques fusent dans le public. L’un soupire qu’après deux ans de discussion rien de

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concret n’apparaisse faute de disposer de ces terrains. L’autre lance « qu’on achète d’abord, qu’on discute ensuite ». Un troisième ajoutera que tout le travail réalisé autour du projet de schéma directeur ne fait qu’accroître la valeur du terrain. En chœur, Philippe Moureaux et Ariane Herman répondront qu’ils — la SNCB — « n’ont pas besoin de ça pour faire monter les prix ». Il s’agira, ce soir, d’une des seules interventions de la représentante des autorités régionales. Car si le problème du planning préoccupe le public présent, elle n’a de toute évidence pas de réponse autre qu’un laconique « On vous tient au courant » à apporter à la question sibylline adressée par le bourgmestre « à la Région », après que l’associatif et l’expert ont prudemment avancé que « l’idée » était que le projet de schéma directeur aboutisse pour fin juin 2007. Pour le reste, le flou demeure. Il est clair, résume Bruno Clerbaux, « que les premiers coups de pioche sont pour dans des années ». Il conclut, faisant rire la salle : « On est dans du long terme. » La faute à qui ? Apparemment au grand absent de ce soir, la SNCB — telle est du moins la raison invoquée par les autres acteurs de premier plan présents. Ceux-ci suggèrent aussi que l’avenir du projet et du site pourrait dépendre du futur gouvernement fédéral, qui devrait renforcer la pression régionale déjà exercée sur la SNCB par la définition d’une zone levier « gare de l’Ouest » dans le PRD de 2002. Il est bientôt 22 heures quand un habitant adresse aux animateurs de la rencontre une demande des plus claires et somme toute révélatrice de l’intérêt porté au projet : « Peut-on consulter les ébauches présentées ou en avoir une copie ? » Et la réunion de s’achever dans un moment d’embarras : « Non, les ébauches ne peuvent être distribuées, dans la mesure où il ne s’agit, justement, que d’ébauches et de premières options. » « Mais on vous tiendra au courant. C’est promis », tempère le chargé de mission d’IEB. Suites, et fin ? Neuf mois plus tard, le 30 janvier 2008, même jour, même lieu, même heure, ce n’est pas un schéma directeur approuvé qui est présenté, contrairement à ce qui avait été prévu et annoncé lors de la réunion d’avril 2007. C’est à nouveau un projet provisoire en voie d’achèvement, même s’il s’agit apparemment, à peu de choses près, du même. Aux dires d’IEB, qui organise à nouveau cette réunion « d’information », l’initiative de celle-ci émane directement de la Région, et non plus du bureau d’études et d’IEB, qui s’étaient inquiétés, en 2007, du long silence qui avait suivi les ateliers du printemps 2006. Ce soir d’hiver, dans le hall de l’école « Chouette », les chaises sont disposées en arc de cercle autour de l’écran de projection. On verra et s’entendra mieux, bien que cela ne soit pas optimal, ce que

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Fig. 2. Les habitants au travail lors des ateliers participatifs animés par IEB en avril 2006. (Photo : IEB.)

Fig. 3. Le schéma de synthèse du projet porté par les habitants à l’issue des ateliers d’avril et mai 2006. (Source : IEB.)

certains dans le public relèveront. Il n’y a pas de boissons prévues. Il y a moins de monde. Il fait frisquet. Le bourgmestre, personnage central de la réunion précédente, n’est pas là. Il sera excusé et représenté par l’échevine des Affaires sociales assise au premier rang, près des concepteurs, et qui, de fait, animera voire présidera la réunion, donnant et reprenant la parole, arbitrant les débats. Cette réunion sera beaucoup moins structurée que la précédente. Au lieu de ce qui était prévu — un exposé du projet suivi d’une séance de questions-réponses —, elle consistera en une vaste discussion, plus polémique que la dernière. Comme si certains participants (habitants, pour la plupart des habitués, ayant participé au processus depuis le début, membres de comités de quartier, élus locaux ou responsables de contrats de quartier) avaient eu le temps de réfléchir, voire, pour l’un d’entre eux au moins, de préparer un argumentaire, exemples, chiffres, puis page web à l’appui. S’interroger et parfois prendre position : à nouveau sur les espaces verts ou sur le rôle de la SNCB dans le projet, mais surtout sur la pertinence de développer sur le site la fonction logement et sur la décision prise un an auparavant du maintien des voies, qui avait soulevé si peu d’objections lors de la précédente rencontre. Sur ce point en particulier, les réactions du public sont telles qu’elles semblent obliger le bureau à

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Fig. 4. Un des plans masses indicatifs présentés par le bureau d’études aux habitants lors de la réunion du 30 janvier 2008 (plan réalisé pour le SPF Mobilité et Transport, maître d’ouvrage du schéma directeur). (Source : ACP Group.)

changer son fusil d’épaule : l’enterrement des voies non seulement coûterait trop cher mais il est techniquement «impossible». En bref, une réunion où l’on s’interpelle, dans tous les sens du terme, et durant laquelle le bureau aura bien du mal à présenter son projet dans son entièreté. La représentation formelle du projet est également assez différente : pas de textes à l’appui des propositions, résumées sous la forme de « schémas » ou de « plans ». Autre différence sur ce point : des photocopies de ceux-ci (en noir et blanc ou grossièrement coloriées à la main) sont disponibles. Cette revendication, émise lors de la réunion précédente, semble ainsi avoir été prise en compte. Il n’empêche que, de manière générale, la question de la procédure reviendra de manière récurrente tout au long de la réunion. Par exemple, à travers les interventions d’une des habitantes, engagée dans la création d’un récent comité de quartier : comment, à chaud, peut-on avoir un avis sur des problèmes techniques que l’on ne maîtrise pas ? Et dans quelle mesure l’avis des habitants sera-t-il pris en compte ? En une phrase : « où sont les cadenas ? » Enfin, last but not least, cette « rencontre » en appelle explicitement une autre, qui n’était pas prévue, et dont tout le monde semble approuver l’initiative, prise par les habitants appuyés par IEB. Une semaine plus tard aura lieu, en effet, une réunion animée par IEB mais où seuls les habitants sont invités. C’est à cette occasion que

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pourront être débattues les propositions présentées en public par les experts, en l’absence donc de tout représentant des autorités responsables, auxquelles seront transmises les questions, suggestions et critiques émanant des débats entre habitants, synthétisées par l’associatif. Le 6 février, une vingtaine de personnes se retrouvent ainsi à la maison de quartier du Karreveld 10. Il ne semble pas y avoir que des « habitués » mais pratiquement tous ceux qui prendront la parole semblent bien connaître leur quartier et, pour certains, le dossier, y compris en ses aspects les plus techniques. Si certains n’hésitent pas à exprimer leur découragement, après deux années passées à rediscuter des mêmes problèmes sans avoir l’impression d’avoir pesé sur le projet, les mêmes et d’autres réaffirment leur volonté d’être constructifs. L’innovation que constitue le mouvement inédit d’aller et retour de la discussion, matérialisée par cette réunion à huis clos, semble pour partie nourrir cet espoir que leurs voix finiront par être entendues. Alors que les débats, ce soir-là, semblent dans un premier temps partir dans tous les sens, il en ressortira ainsi un certain nombre de points faisant l’objet de préoccupations claires (les espaces verts), ou d’un consensus quant aux revendications (que le mur « anti-bruit » ne se transforme pas en « mur de Berlin » molenbeekois, détériorant la situation qu’il s’agissait d’améliorer), ou encore de demandes précises d’informations (sur le chantier de la STIB et ses nuisances, par exemple, ou encore sur la procédure participative ellemême), ou, enfin, de propositions concrètes d’équipements collectifs correspondant à des besoins sociaux collectivement partagés (accueil de la petite enfance, aide médicale urgente, déchetterie…). Il s’agit, d’autre part, d’un véritable échange d’arguments où certains sont amenés à revoir leurs positions, notamment en ce qui concerne l’enterrement des voies, la voirie carrossable ou l’implantation du logement. Au moment où nous écrivons ces lignes (juin 2008), reste évidemment à savoir, compte tenu des nombreuses autres incertitudes pesant sur le projet, quelles suites la Région donnera aux « Propositions et remarques formulées par les habitants » qu’IEB lui a transmises le 15 février 2008 suite à cette ultime « réunion publique » (sic), dite aussi « de consultation » cette fois 11. Des préoccupations exprimées aux enjeux urbains et modèles de ville Les soirées que l’on vient d’évoquer — leur observation, leur mise en récit et la brève contextualisation dans l’ensemble du processus que nous avons tentée — donnent un aperçu du large panorama des préoccupations des différents acteurs. Manifestement, la zone et le projet en cours cristallisent nombre d’attentes et d’enjeux, différenciés selon les acteurs, mais mettent également en évidence des difficultés objectives, pour partie spécifiques à ce site

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Fig. 5. La ZIR « gare de l’Ouest » vue depuis les logements de l’avenue de Roovere. (Photo : IEB.)

Fig. 6. La rue Alphonse Vandenpeereboom depuis la chausée de Ninove vers la passerelle. (Photo : Urba-UCL.)

ferroviaire en friche, traversant et scindant une commune pauvre, densément bâtie et peuplée. Plus généralement, au-delà de leur hétérogénéité — mais aussi des difficultés de leur expression et des obstacles qui s’opposent à leur confrontation, sur lesquels nous reviendrons — les préoccupations des différents acteurs illustrent bien, nous semble-t-il, la multiplicité et la complexité des fonctions devant être remplies par la ville. À l’arrière-plan des paroles entendues, en effet, la ville apparaît à la fois comme un espace de sociabilité et comme un espace de production, mais aussi comme l’espace de différentes formes de mobilités (physique, culturelle et sociale). Et, ce, à travers la panoplie de besoins, de problèmes ou de souhaits évoqués par les uns et les autres, relevant de l’éducation, du logement, de l’emploi de la main-d’œuvre locale, de l’esthétique, de l’environnement (en général et des espaces verts en particulier), ou encore de la sécurité et de la qualité de l’habitat. C’est du moins ce que notre approche inductive vise ici à montrer, en tentant de connecter les paroles entendues aux manières de vivre, de penser et de faire la ville que dessinent certaines approches théoriques. Des liens et des lieux Dans le paysage urbain, la friche ferroviaire de la gare de l’Ouest représente un grand vide traversé de quatre voies de chemin de fer et d’une ligne de métro. Elle sépare deux quartiers aux caractéristiques urbanistiques et sociodémographiques très différentes. À l’est, le Molenbeek historique présente un tissu urbain très dense, marqué par ses origines industrielles ; la population y est principalement d’origine immigrée et se caractérise par un revenu moyen très bas et un taux de chômage élevé. À l’ouest, le « nouveau Molenbeek » se distingue

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par un tissu moins dense et principalement résidentiel. Les types de logements et de populations y sont plus diversifiés. Il y a aussi plus d’espaces verts. Quant au site de la gare de l’Ouest lui-même, il a toujours été un vide : le chemin de fer est d’abord venu ceinturer la ville et constituer dans un premier temps une limite entre ville et campagne avant que le développement urbain ne se poursuive de l’autre côté de cette frange à partir du tracé de la chaussée de Ninove. Il n’est donc pas étonnant que ce site clos soit surtout perçu par ses bords. On notera d’ailleurs les différences de perception entre les habitants des barres de logements à l’ouest, qui voient le site d’en haut et le considèrent comme une poche de verdure, et les habitants de l’est, qui longent quotidiennement une haute palissade derrière laquelle ils n’imaginent qu’un vaste dépotoir. Enfin, la gare de l’Ouest ayant dans le courant du XXe siècle perdu son rôle de gare marchande et de voyageurs, cette « gare », du moins dans sa position d’origine, n’a plus constitué réellement un élément de centralité pour les quartiers alentours. Le développement actuel de « l’intermodalité » du site (en termes de transports) entend d’ailleurs remédier pour partie à cet état de fait. Une première manière d’aborder les préoccupations évoquées (dont cette dernière), tant du point de vue fonctionnel que symbolique, consiste à examiner comment elles se cristallisent autour des objets constitutifs de la morphologie urbaine 12, objets que nous proposons de rassembler autour de deux dimensions du projet urbain : le lien et le lieu 13. Dans le projet, la dimension du lien (ou la question des liens) transparaît surtout dans les multiples questions relatives à la mobilité, lesquelles tantôt renvoient vers des enjeux régionaux de connectivité et d’intermodalité liés à la création d’un pôle d’activité dans un système métropolitain 14, tantôt ont trait à des problématiques locales de desserte et de traversée d’un vide urbain et de mise en relation de deux quartiers très différents. Dans certains discours (celui de l’expert, de l’acteur régional, du bourgmestre), en effet, l’intermodalité et la connectivité liées aux projets (en cours de réalisation) de la STIB et du RER sont présentées comme des opportunités majeures pour le développement du site et des quartiers alentour 15. Cependant, le manque de marques d’intérêt pour le développement immobilier du site ne semble pas confirmer ce potentiel d’attractivité. Ce qui est clair, par contre, c’est que les notions d’intermodalité et de connectivité renvoient du point de vue symbolique aux relations que le site et ses alentours vont entretenir au niveau supra-communal avec l’ensemble du territoire régional. À côté de cela, les liens qui devraient être aménagés à travers le site répondraient davantage à des besoins de proximité des quartiers situés en bordure. D’un point de vue fonctionnel, il s’agit pour les habitants, en particulier ceux du « vieux Molenbeek », à l’est, d’accéder aux différentes stations de métro mais aussi aux équipements, commerces et espaces verts

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situés dans le « nouveau Molenbeek », à l’ouest 16. Au-delà, on peut se demander si la liaison entre les deux quartiers ne correspond pas aussi à une volonté de rapprochement entre les populations habitant de part et d’autre du site. Le souhait d’unification du territoire communal apparaît en tous les cas clairement dans les stratégies de la commune 17. Le périmètre et le nom du contrat de quartier « Rives ouest » peuvent d’ailleurs être considérés comme un autre signe d’une préoccupation clairement exprimée par le bourgmestre, le bureau d’études en charge et certains habitants. La question du lien se pose donc du point de vue des relations sociales possibles entre deux quartiers habités par des populations sensiblement différentes culturellement et socioéconomiquement. Mais la question des liens sociaux se pose aussi par rapport aux nouvelles populations qui devraient venir habiter le site et au sein desquelles devrait également exister une forte mixité, alors qu’on constate déjà que l’intégration de populations de la classe moyenne se révèle malaisée dans d’autres quartiers de la même commune. Ceci nous amène à aborder la dimension du lieu dans le projet. Cette dimension est avant tout symbolique car elle concerne le sens que peut revêtir l’espace pour ses habitants, concepteurs et autres planificateurs. L’aménagement du site en un espace signifiant, la transformation de l’espace en lieu est une des conditions de son appropriation par les uns et les autres. Cependant, les éléments qui font sens sont divers et ils ne se rencontrent pas toujours. Du point de vue fonctionnel, la question du lieu renvoie à l’« imagibilité 18 » et à l’attractivité du site qui devrait en découler, comme condition de son développement économique et résidentiel. Elle se traduit dans le choix des fonctions (économiques, résidentielles, services et équipements) et se matérialise à travers des densités et des formes bâties ainsi que par le dessin et la mise en forme de ses espaces ouverts 19. Derrière ces choix de fonctions et de formes urbaines, la question se pose aussi de savoir qui va habiter le site et quels types de populations, anciennes ou nouvelles, on souhaite voir fréquenter les lieux. Cela dit, les prescriptions du PRAS sont, y compris en matière de densité démographique et spatiale, extrêmement laconiques, et a fortiori le sont-elles sur le lien entre formes et typologies urbaines ou du bâti. S’ajoute à cela le caractère minimal des réquisits réglementaires en matière de fonctions à remplir (hors logement), d’espaces publics et d’espaces verts, dont les fonctions à la fois locales et résidentielles (récréation, environnement, etc.) et de maillages (mobilité douce, continuité verte) sont multiples. En bref, la constitution d’un «lieu» semble dépendre de nombreux choix, relatifs aux principes de composition du projet. Des choix et des principes qui semblent encore bien flous, sans qu’on sache dans quelle mesure ce flou est dû à la nature même de l’instrument procédural

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« schéma directeur » ou à l’indéfinition qui règne en termes de programmation des fonctions, de densités et de morphologie sinon d’esthétique urbaine 20. À moins que cette « indécision », au sens fort du terme, renvoie vers une volonté — peut-être inconsciente, mais signifiante par rapport à l’esprit de consensus lié au dispositif du projet — de concilier ou plutôt d’additionner des préoccupations qui, en définitive, renvoient vers des modèles de ville distincts sinon opposés. D’où, peut-être, un projet « fourre-tout » au lieu d’un projet partagé. Entre « valeur d’échange » et « valeur d’usage » Les préoccupations exprimées et les options discutées dans le cadre de la réunion du 18 avril, envisagées premièrement dans la tension posée entre « liens » et « lieux » peuvent également être abordées au prisme de la distinction classique qu’a proposée Henri Lefebvre entre « valeurs d’échange » et « valeurs d’usage » 21. Pour cet auteur, la « valeur d’échange » renvoie à une vision fonctionnelle de l’espace, reposant sur la primauté de l’accumulation et une logique marchande ; la « valeur d’usage », quant à elle, témoigne d’une vision fondée sur la primauté du lien social, supposant l’appropriation de l’espace, non la propriété. Les valeurs d’usage s’illustreraient dans notre cas d’étude à travers la quête d’un territoire à l’intérieur duquel se déploie pleinement une fonction générale de sociabilité. Elles s’exprimeraient dans les demandes concernant les espaces verts et récréatifs, dans celle d’un espace citoyen et dans la proposition de créer une école de devoirs. Les valeurs d’échange s’illustreraient pour leur part dans la recherche d’attractivité pour les entreprises et les classes moyennes supérieures, le souci de dégager une image de modernité et, plus généralement, à travers l’appel à favoriser le redéploiement de la fonction productive. Elles se matérialisent clairement à travers le développement de la fonction tertiaire (27 000 m2 de bureaux) et le projet d’attirer des ménages à revenu moyen et élevé, tout en se justifiant par la nécessité de consolider la fonction redistributive locale à destination des populations les plus fragilisées grâce à l’accroissement des ressources communales 22. À maints égards, le projet mis en discussion paraît plutôt transcendé par des valeurs d’échange et une quête d’accumulation économique — si l’on songe au souhait de développer le commerce de proximité, la perspective de créer une surface de grande distribution et de redéployer les activités tertiaires. Pour partie, il s’inscrit de la sorte dans une croyance attribuant à la ville une fonction économique spécifique, qui repose sur la juxtaposition et la superposition des activités productives et de la fonction résidentielle, en mobilisant le principe de la proximité spatiale comme permettant d’engranger des plus-values économiques.

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Il est vrai que l’accent mis sur le redéploiement économique du site semble souvent primer. Les politiques présents, soumis à la complexité du processus partenarial et aux injonctions des dispositifs légaux, le PRAS notamment, apparaissent particulièrement soucieux du plein redéploiement de la fonction productive, en dépit ou à cause de l’absence quasi totale d’investisseurs pressentis. Mais au-delà, les tentatives, même timides, de concilier les souhaits des habitants, les revendications associatives et les impératifs socio-économiques traduisent bien une démarche de compilation de demandes afférentes à l’« usage ». Le souci exprimé par certains habitants concernant l’installation des entreprises dans le but d’offrir de l’emploi à la main-d’œuvre locale permet d’envisager une sorte de jonction entre fonctions économiques et sociales, entre valeurs d’échange et valeurs d’usage 23. Cette demande offre ainsi une assise supplémentaire à l’option politique de favoriser l’installation des entreprises. En effet, la question de l’emploi est un enjeu important et constitue l’une des questions les plus épineuses que les autorités communales aient à gérer. Dans la commune qui connaît l’un des taux de chômage les plus élevés de la Région, s’atteler à répondre à cette préoccupation afin d’offrir de l’emploi aux jeunes Molenbeekois, réputés « faiblement qualifiés », apparaît comme une nécessité. Un contexte propice à la convergence des intérêts sur cette question est donc créé. En outre, le souhait formulé par le secteur de l’éducation d’installer sur le site plusieurs écoles voire un « pôle éducatif » — « une école pour le futur » — mérite d’être interrogé sous plusieurs angles : les préoccupations éducatives ne relèvent-elles pas aussi d’un enjeu de sociabilité, d’appropriation du territoire et de pérennisation des liens sociaux ? À cet égard, la demande des « acteurs de l’éducation » de réaliser un « pôle éducatif », et le fait que cette demande ait été retenue par les auteurs du projet, reflète bien la réalité de cette préoccupation dans une commune particulièrement jeune comme Molenbeek, hantée par les incertitudes quant à l’avenir de ses jeunes 24. À cet égard, la manière dont le bureau d’études semble avoir confectionné le projet présenté traduirait une tentative d’aménagement du site de façon à rencontrer un maximum d’attentes diverses, parfois complémentaires, parfois en opposition. Cette tendance à la compilation traduirait alors une conception du bien commun selon laquelle l’intérêt collectif repose sur les intérêts particuliers et qui privilégie l’appropriation collective de l’espace sur la recherche des principes d’intérêt général en visant à réconcilier les deux segments d’une commune fragmentée, à concilier les différentes fonctions de la ville et à générer des ressources pour pouvoir les redistribuer.

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Au-delà : une pluralité de manières de penser et de faire la ville L’épisode relaté en début de chapitre, finalement assez révélateur de la réalité actuelle de la « participation » organisée en matière de projets urbains à Bruxelles, montre comment les prises de parole des uns et des autres traduisent une multitude de « préoccupations ». Nous avons ci-dessus tenté d’établir certaines tensions à travers la distinction lien / lieu d’abord, l’opposition « valeurs d’usage » / « valeurs d’échange » ensuite. On peut poursuivre cette exploration des paradigmes à la fois reflétés et activés par ces préoccupations en ouvrant ces oppositions binaires sur un modèle pluraliste des manières de penser et de faire la ville, un modèle restituant la diversité des « univers de sens » et des « mondes » mobilisés par les différents acteurs de cette réunion. Une « préoccupation », en effet, en identifiant son objet (par exemple : les places de parking) ainsi que les topiques plus générales auxquelles affèrent ces objets (la mobilité, le confort des résidents) et en prescrivant des modes de traitement des objets dans cette topique (« il faut plus de places de parking »), nous laisse imaginer, l’espace d’un instant, le « monde » depuis lequel s’exprime la personne et ce à quoi correspondent la « ville bonne » et la manière de la faire à l’intérieur de ce « monde ». Cela ne signifie aucunement que les locuteurs soient irrémédiablement prisonniers d’un « monde ». Toutefois, si les préoccupations exprimables sur l’espace public sont en principe infinies, on peut poser qu’il n’existe par contre qu’un nombre limité de mondes, de « sphères de justice », pour parler comme Michael Walzer 25, ou de « cités », pour reprendre un concept central chez Luc Boltanski et Laurent Thévenot. Ces « cités » offrent ainsi à l’analyste un moyen de réduire le « bruit » des interventions et des énoncés à contenu moral tout en conservant leur pluralité 26. Sous ce prisme, on imagine ainsi se profiler dans les scènes décrites et évoquées plus haut différentes versions de la « ville bonne » : — La ville fonctionnelle et technique, basée sur le modèle de la « cité industrielle ». Ce qui importe ici, c’est la « faisabilité technique » du projet, la répartition équilibrée des « fonctions », le fait que les « opérations » prévues soient « gérables ». Le modèle s’appuie sur la maîtrise de certains outils de mesure spécialisés et sur des « études de faisabilité » et renvoie donc typiquement au monde des experts ou des scientifiques. — La ville marchande (« cité marchande »). Ce qui importe, c’est dans ce cas ce que le projet de ville pourra rapporter comme argent, comme investissements, son potentiel « attractif », le fait, par exemple, qu’il permette la création d’un « pôle concurrentiel ». — La ville politique et sociale (« cité civique »). Le projet doit d’abord profiter à la « collectivité » et correspondre à l’« intérêt général » ; il faut qu’il soit le plus « représentatif » et implique

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les « citoyens » et les « minorités » sur un mode « démocratique », selon des « procédures » et des « règlements » qui respectent les « droits » de chacun, le projet visant la « solidarité », la « cohésion », etc. — La ville comme expérience esthétique (« cité inspirée »). Ce qui importe, c’est que le projet soit « créatif », « artistique », réalisé par un bureau « indépendant » et des individus « doués », privilégiant la « qualité architecturale » et « paysagère » voire des réalisations « poétiques » au service du « flâneur », favorisant la « rêverie », etc. — Le village dans la ville (« cité domestique »). Le projet doit faire preuve de « bon sens », s’appuyer sur les « habitudes » des « habitants », favoriser les relations de « voisinage » et « familiales », respecter la « tradition » d’un quartier, développer les aires de jeux pour « enfants » ou des lieux pour les « mamans » ou les « personnes âgées », aménageant des espaces de « rencontre », de « bavardage » et d’« interconnaissance » dans la « rue » et dans le « quartier ». — La ville écologique (« cité verte »). La priorité est que le projet soit inscrit dans le « long terme » du « développement durable », favorisant les « espaces verts », les zones de « respiration », l’usage de matériaux « écologiques », etc. — La ville-réseau (« cité connexionniste »). Il importe que le projet contribue à la « mobilité », à la « connectivité », à l’« accélération » des « déplacements », qu’il crée du « lien » entre les espaces, etc. Il faut bien sûr insister sur le fait que ces « modèles » sont le fruit d’une reconstitution, possible parmi d’autres, qui fait appel à la théorie pour interpréter les paroles saisies et typifier leur interprétation. Il va de soi que, telles qu’exprimées, les préoccupations entendues ne correspondent pas totalement à un modèle ou à une « cité » bien identifiable. Bien sûr, en tant qu’expert en chef, le représentant du bureau d’études se pose souvent, de manière prévisible, en gardien de la ville fonctionnelle et technique en traitant la production urbaine en termes de « fonctions » et en cadrant d’emblée le débat public à partir de « contraintes techniques ». Mais généralement, les préoccupations avancées sont à la fois fragmentaires et composites. Fragmentaires dans la mesure où les interventions consistent à pointer certains aspects d’un problème, et certainement pas à restituer dans leur ensemble les enjeux, les croyances, les stratégies organisant le « monde » depuis lequel le locuteur parle et le « sens du juste » qui anime son propos. Composites dans la mesure où ces préoccupations associent dans leur expression des soucis concernant différents univers moraux et différents principes de justice. De fait, les acteurs évoluent dans un monde complexe et, comme le dit l’expert en réunion, il s’agit de « varier les plaisirs ». Parmi les agencements composites que proposent les intervenants pour se justifier et convaincre, certains se laissent identifier plus facilement.

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Par exemple, parler comme le fait l’expert d’une « continuité verte », c’est composer une forme de bien commun à partir des cités que nous avons respectivement appelées « verte », « inspirée » et « connexionniste ». Ou encore, évoquer une « esthétique à l’ancienne », c’est suggérer une composition associant les dimensions « domestique » et « inspirée ». La figure de l’« entrepreneur public » qu’esquissent les interventions du bourgmestre renvoie quant à elle une forme de compromis entre une cité « civique » et une cité « marchande ». Nous n’irons pas plus loin dans l’analyse des « registres de justification ». La plupart des « préoccupations », en effet, sont à ce point fragmentaires et composites qu’il semble difficile d’identifier ou de distinguer de tels registres. Presque toujours, dans les moments participatifs observés, les énoncés des participants se présentent sous une forme brute, dense, non déployée, hétérogène. De sorte que ce n’est qu’au prix d’un travail d’abstraction considérable — et donc d’un arrachement des significations des énoncés aux conditions pratiques de leur fabrication — qu’il nous est permis, à nous analystes, de dégager les « discours », « croyances », « représentations », « stratégies », « registres » d’arrière-plan, supposés sous-tendre les contenus des échanges. Or il ne peut s’agir que d’un travail de traduction hasardeux, par le biais duquel nous tirons des propos bruts vers des formes épurées de représentation du bien commun. Ces épistémologies trouvent là leur limite, dans la mesure où les participants à ces réunions ne se prêtent pas eux-mêmes à un travail réflexif consistant à préciser leur position, à se référer explicitement à des formes de bien commun, à épurer un argument, à affirmer clairement « ce qui importe ». En un mot, les approches discursives et représentationnelles semblent rendre insuffisamment compte de ce qui se joue dans des assemblées participatives telles que celles que nous avons observées, et lors desquelles les interventions « montent » rarement et difficilement « en généralité » 27. Peut-être cependant ces approches ont-elles le mérite de mettre en lumière, comme en négatif, ce qui précisément ne s’y joue pas, invitant, comme nous l’annoncions, à réinterroger les attendus, les manquements et les obstacles caractéristiques de la discussion publique dans un contexte particulier. Organisation, coordination et synchronisation : de certains obstacles à la discussion publique Selon les théoriciens du paradigme délibératif en philosophie politique s’inscrivant dans le sillage des travaux de Jürgen Habermas, l’espace public, ici l’assemblée participative, offre potentiellement un contexte favorable au travail d’argumentation et de « montée en généralité » des propos. Pris dans un rapport d’intersubjectivité, les locuteurs de l’assemblée doivent avancer des propos intelligibles, sincères, défendables publiquement et adossés pour cela

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à des formes de « raisons publiques » du type de celles dont Boltanski et Thévenot ont dressé la typologie. Si les participants ne parviennent pas, ou trop rarement, à déployer un débat appuyé sur des raisons publiques, c’est qu’interviennent divers obstacles. Certains de ces obstacles concernent les manquements de la procédure participative mise en actes en termes d’organisation, de synchronisation et de coordination. C’est de ces entraves au plein déploiement d’un dialogue ou d’une délibération publique autour du projet de schéma directeur « gare de l’Ouest » que nous nous proposons de traiter brièvement. À cette fin, il convient de distinguer, d’une part, les obstacles qui concernent strictement l’économie de la discussion dans la réunion qui nous a servi de point de départ et, d’autre part, les phénomènes qui traversent un processus de concertation complexe et étalé dans le temps dont la réunion d’avril 2007 ne constitue qu’un épisode. Cela étant, les deux niveaux sont également importants, et ils doivent être envisagés ensemble dans la mesure où la concertation est toujours à la fois un événement limité dans le temps et dans l’espace (quelques heures dans un local de réunion) et un processus long fait de multiples scènes 28. Considérons d’abord la réunion du 18 avril 2007 sous l’angle de sa coordination micro-locale, de son développement séquentiel et de l’économie des échanges qui l’organisent. Interroger la coordination de la rencontre L’on sait qu’un événement public, quel qu’il soit, ne peut tenir les participants ensemble que deux à trois heures tout au plus. En termes absolus, le temps objectivement allouable aux différents intervenants est donc forcément limité. Pour cette raison, la durée de l’exposé de l’expert conditionne beaucoup la richesse et la sélection des informations présentées dans la discussion ultérieure, qui ne reflète pas nécessairement l’ensemble du projet, ni sa complexité, et dans laquelle les préoccupations des différents intervenants ne peuvent être pleinement formulées. Notons que ce premier problème, celui de la limite et du mode de distribution du temps de parole, se pose avec d’autant plus d’acuité dans un processus de concertation comme celui du schéma directeur « gare de l’Ouest », où un nombre restreint de réunions publiques ont été prévues et où il fallait profiter au maximum de chaque événement pour entretenir une discussion publique de qualité. C’est d’ailleurs en partie pour y remédier qu’une réunion supplémentaire fut demandée par les habitants et organisée par l’associatif en février 2008, certes sur le tard et en l’absence des experts et des autorités locales. Un deuxième problème concerne la focalisation de l’attention. Dans le meilleur des cas, une réunion connaît à la fois des phases d’intensité — quand l’ensemble des participants

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se trouve « absorbé » par la discussion — et des périodes de distraction et de dispersion de l’attention. Dans la réunion observée, il arrive — lorsqu’il est question des prescriptions légales, des arguments prudentiels, des contraintes techniques — que l’attention baisse, que le brouhaha monte. Autrement dit, dans ces processus de concertation où il est tellement important que les différents acteurs « se suivent », les décrochages sont vite arrivés et ont des effets sur la qualité et l’à-propos des discussions ultérieures. Troisième problème : le caractère incommensurable de préoccupations qui peinent même à se confronter. On peut au moins identifier deux raisons à cela. Premièrement, certaines préoccupations (ou les préoccupations de certains) apparaissent évidentes, importantes, prépondérantes, fondamentales au point de n’être à aucun moment — ou très difficilement — interrogées ou remises en question, quand d’autres préoccupations (ou les préoccupations d’autres), au contraire, ne semblent aucunement contraindre les développements de la discussion et ne sont pas honorées par les locuteurs suivants. La question de l’abaissement ou plutôt du nonabaissement des voies de chemin de fer sur le site est ici exemplaire. La discussion démocratique est verrouillée par ce qui est d’emblée présenté comme une « super-contrainte » ou plutôt de « super-contraintes » visant à s’additionner : celle du coût puis celle de la faisabilité technique, quand la première se voit finalement contestée lors de la réunion publique de janvier 2008. Quoi qu’il en soit, les préoccupations d’ordre technique et financier portées par les experts en viennent à primer par leur propension exceptionnelle à l’objectivation, à laquelle ne prêtent pas, ou bien moins, les préoccupations exprimées par des habitants qui ne disposent pas, par ailleurs, des mêmes moyens (études, calculs) pour les étayer. En outre, lorsque l’expert urbaniste ajoute qu’en cas d’abaissement les nuisances dues au chantier seraient pires, c’est de manière bien arbitraire que le « court terme » est posé comme primant sur le « long terme », sans davantage de discussion ou de clarification. Tout se passe donc comme si non seulement certaines préoccupations en « écrasaient » d’autres de leur poids « objectif », mais aussi comme si les préoccupations ne « s’adressaient » même pas les unes aux autres. Ainsi, étrangement, si la « discussion » est à certains moments « trop fermée » (c’est le cas lorsque sont présentées et alignées les super-contraintes), elle s’avère par la suite « trop ouverte », flottant dans un « urbanisme de composition » qui se confond un peu avec une politique du « tout est bon ! », voire du « cause toujours ! ». Les préoccupations exprimées peinent, pour ne pas dire échouent, à se rencontrer et à se compléter. Elles peinent tout autant à rentrer en confrontation, à se mettre à l’épreuve et à se critiquer les unes les autres. Elles semblent simplement « emplir » l’espace commun, sans résonance 29, le temps de la prise de parole du locuteur et de la réponse éventuelle qui lui est donnée.

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Soit autant d’interventions qui ne touchent pas au but, qui s’évanouissent sans être récupérées par la suite, une succession de « tours pour rien ». Cela nous amène vers un quatrième problème ou point de rebroussement identifiable grâce à l’observation de cette rencontre : la logique de concertation s’y voit supplantée par une logique de consultation. La concertation suppose, en effet, une forte mutualité et une activité réflexive orientée vers l’entente (A et B se concertent), alors que la consultation pose une simple transitivité entre les acteurs (A consulte B). Un premier ensemble d’acteurs (A) « expose » dans un premier temps les éléments qui importent, en l’occurence une série de « faits indiscutables » (matters of fact) 30 ; ils installent et déroulent devant les invités une série de « contraintes », de « fonctionnalités » et de « grands principes ». Ce premier moment de la réunion est essentiellement le moment de A ; on ne voit et n’entend que A. Ensuite, dans un deuxième temps, les personnes consultées (B) « expriment un avis », une « opinion », au cours d’une discussion qui est essentiellement le moment de B ; on ne voit et n’entend que B. Les temps de la réunion sont clairement compartimentés et, en quelque sorte, les préoccupations exprimées lors des différents moments s’additionnent ou se croisent davantage qu’elles ne se rencontrent ou ne se testent mutuellement. Interroger la coordination du processus dans son ensemble Le bon déroulement de la discussion publique n’est pas seulement tributaire d’un travail de coordination interne aux limites spatio-temporelles de l’espace de la réunion. Il l’est aussi de l’articulation favorable de cet espace-temps plus large que constitue, dans son ensemble, le processus d’élaboration concertée du schéma directeur. Cela implique que la coordination problématique de l’arène publique développée autour du schéma directeur « gare de l’Ouest » s’étudie également entre les réunions, d’une réunion à l’autre. À ce niveau supérieur de coordination, plusieurs points critiques peuvent être également soulevés. La dispersion comme règle, la convergence comme exception Plutôt que de considérer, comme on le fait souvent, le présent « processus participatif » comme un phénomène unifié, sinon continu, nous proposons de l’envisager sous l’angle d’une fragile organisation de trajectoires au pluriel. Une arène publique n’est jamais, en effet, un espacetemps homogène et linéaire mais bien la résultante de la coordination, toujours dépourvue d’évidence, d’une série de « moments » et de « scènes » 31 entre lesquelles circulent et évoluent

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les acteurs, ainsi que les informations et les intentions dont ils sont porteurs. En dehors de ces moments et scènes, les différents acteurs du processus participatif s’occupent ou se préoccupent de leur projet commun d’une manière qui est singulière à chacun, suivent des « allées » divergentes et progressent selon des rythmes distincts. Ainsi l’existence même de l’arène publique, du processus dans son ensemble, est-elle toujours vulnérable, dépendante de procédures pratiques, d’initiatives plus ou moins réussies par lesquelles les personnes dont c’est la charge cherchent à organiser la concordance des agendas particuliers, la cohérence des démarches et la convergence concrète des différents acteurs dans des espaces de co-présence. Bien sûr, on reconnaîtra que, dans le cas de projets de planification urbaine comme celuici, certains « objets » se montrent particulièrement résistants au travail politique, difficilement « gouvernables 32 ». Dans le cas étudié, l’« étude technique » sur base de laquelle devait être prise la décision de l’enfouissement ou du non-enfouissement des voies ferrées s’est prolongée de longs mois, durant lesquels le travail de discussion publique fut suspendu. Des délais comme celui-ci, loin d’être rares dans des processus de « démocratie technique 33 », contribuent à désynchroniser les tâches, à engourdir les acteurs, à émousser les motivations de chacun et la confiance mutuelle. Si l’attente des résultats ne fut pas la seule phase de sommeil dans le cas du processus participatif autour de la gare de l’Ouest, cette latence pendant laquelle les enjeux de la concertation sont retirés de la scène publique facilite l’isolement des protagonistes : les experts se retranchent dans leur « laboratoire », les animateurs (IEB) se voient découragés de toute initiative, les quelques citoyens ayant suivi les ateliers de 2006 se démobilisent — à quelques exceptions notables près. Et dans ces moments de silence public, si le processus collectif stagne, les fantasmes de chacun concernant les activités et les motivations de « l’Autre » vont bon train. Des horizons temporels distordus Un processus tel que celui que nous étudions prend du temps. Beaucoup de temps, entrecoupé qu’il est par ces « phases de sommeil » à l’impact négatif en termes de mobilisation. Dans les réunions évoquées, il est malaisé pour chacun des acteurs de se localiser dans le processus — mis à part pour le noyau dur d’habitants actifs depuis le début — et en tout cas de se rendre compte et de rendre compte à l’autre de l’épisode qu’ils réalisent ensemble, tant l’histoire dans laquelle cet épisode prend place paraît insaisissable : l’encre ayant écrit les épisodes précédents a pâli, et celle destinée à écrire les épisodes prochains vient à manquer. La précarité de la « participation citoyenne » telle qu’elle s’offre à l’observation, tout particu-

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lièrement lors de la réunion du 18 avril 2007, a beaucoup à voir avec la distorsion de ses horizons temporels, passés et futurs. C’est pourquoi il doit paraître particulièrement difficile à certains des citoyens présents lors de cette soirée de réaliser que le projet de schéma directeur présenté par le bureau d’études a bel et bien profité de la participation citoyenne. Il s’agit, en effet, de la participation d’autres citoyens, présents lors des ateliers organisés par IEB un an plus tôt. Et cet apport, ou cette influence, s’est dilué, comme gommé par des phases de cafouillage et de « silence public ». Ne reste donc, ou à peu près, que l’exposé d’un expert. Pour les mêmes raisons, les perspectives futures de leur participation apparaissent incertaines aux yeux des citoyens concernés. On évoque bien l’étape suivante, à savoir la réalisation à charge de la commune d’un PCA (plan communal d’aménagement). On annonce aussi que se prolongera une dynamique de concertation avec les habitants dans cette étape ultérieure. Il n’empêche que les suites de la première phase du processus dans son ensemble sont floues. Un moment démocratique continûment différé Le troisième et dernier type d’enjeu que nous pointerons ici vaut vraisemblablement au-delà du cas « gare de l’Ouest ». Il repose sur le constat suivant : le moment démocratique censé plonger l’ensemble des acteurs dans une discussion publique ouverte sur les préoccupations, s’il constitue bien l’horizon des « rencontres » observées, reste largement insaisissable tant il se trouve continûment différé. D’une manière assez typique, il est toujours soit trop tôt soit trop tard pour entreprendre la discussion publique. Lors de la réunion d’avril 2007, il est à la fois trop tard pour « revenir » sur certains aspects (tel l’enterrement des voies) et trop tôt pour « s’avancer » sur une série d’autres éléments (garantir des équipements, préciser des gabarits). À ce sujet, on pourrait dire ceci : pour les personnes en charge de l’élaboration du schéma directeur et / ou pour ses commanditaires, aucun moment n’est bon pour rencontrer une résistance. Car c’est bien de « résistance » qu’il s’agit quand on parle, dans une logique de consultation, de s’enquérir de l’avis des résidents. D’un côté, il apparaît coûteux, déraisonnable voire impossible de défaire ce qui a été fait et décidé. De l’autre, il apparaît tout aussi inutile d’entamer des discussions portant sur des objets dont on ne maîtrise pas encore les caractéristiques, qui n’ont pas encore été étudiés par les experts, ou qui ne sont tout simplement pas au programme d’un projet qui ne porte que sur des « grandes lignes ». Ainsi, dans le cadre pour la gare de l’Ouest, l’opération consistant à abaisser ou à ne pas abaisser les voies ferrées ne semble pas pouvoir profiter du débat

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démocratique : avant la fin de l’étude technique, il n’était pas possible d’évoquer le sujet publiquement, et une fois l’étude finie, il n’était plus possible d’opter pour l’abaissement. Le verdict, celui d’une certaine inconsistance de la participation, n’incrimine aucun acteur en particulier. C’est sans doute le propre d’« héritages technologiques 34 », telle cette voie ferrée, que de résister farouchement à la gouvernabilité. N’être pas parvenus à faire vivre le « moment démocratique » de discussion équitable et argumentée sur des problèmes d’ordre technique est donc irréductible à une « faute » des acteurs ou de certains d’entre eux. On peut en revanche mettre en question cette idée sinon cette illusion, vivace dans le chef des personnes en charge : demain, plutôt qu’aujourd’hui, sera le moment. Conclusion : le caractère ambivalent de procédures absentes On l’aura compris : l’histoire de l’élaboration du schéma directeur « gare de l’Ouest » est largement dominée par un flou procédural qui confine au laisser-faire du point de vue de la concertation, d’une part, et par l’incertitude quant à la réalisation concrète du projet dans le futur, d’autre part. Soit deux traits qui s’accentuent mutuellement, minant la signification même que les acteurs — quels qu’ils soient — devraient pouvoir donner au processus auquel ils sont censés participer. Du côté du processus participatif, en effet, aucune exigence de méthode n’est spécifiée à l’associatif chargé de l’organiser et rien, dans le cahier des charges, ne contraignait le bureau d’études à participer à la concertation ou à intégrer les propositions qui en sont issues. De même, l’objet de la concertation — ce qui, dans le projet, est censé être soumis à la discussion publique — n’est jamais précisément défini, au point qu’il est permis de douter qu’il existe. Enfin, l’élaboration du projet, en son volet public au moins, apparaît marquée par un tempo très lent bien qu’heurté, une quasi-absence de rythme et de continuité entre ses différentes phases, elles-mêmes déjà fort imprécises. D’un autre côté, on l’a dit, le doute plane quant aux possibilités techniques et surtout financières de concrétiser le projet de réaffectation et de revitalisation — fût-ce à « long terme », comme le précise l’expert, et de quelque variante, plus ou moins ambitieuse, qu’il s’agisse. Et ce, compte tenu d’abord de l’absence de maîtrise du foncier, conditionnée par une incertaine volonté de vendre de la part de l’actuel propriétaire ; compte tenu, ensuite et surtout, de l’absence d’opérateurs économiques prêts à investir sur la zone ; compte tenu, enfin, de la définition, elle aussi bien incertaine, des priorités des autorités régionales dans le traitement des différentes zones leviers. Un tel résumé de la situation de la gare de l’Ouest n’invite guère à l’optimisme. Cela dit,

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on ne peut conclure en passant sous silence la constance, l’intensité et l’effet d’entraînement de l’implication d’un noyau dur de citoyens habitant les quartiers voisins dans le cadre de l’élaboration du projet de schéma directeur — mais aussi au-delà, dans tel contrat de quartier, telle plate-forme participative ou tel autre comité de quartier ; comme si une certaine dynamique participative existait malgré tout, trouvant de nouvelles voies en s’appuyant sur de plus anciennes et investissant, d’une manière ou d’une autre, les différents dispositifs institutionnels. Singulièrement, en ce qui concerne le schéma directeur, le flou procédural, la temporalité hasardeuse, l’indécision objective et l’incrédulité quant à la matérialisation du projet contribuent au moins pour partie à maintenir en vie, voire à renforcer, l’engagement participatif d’une fraction des habitants ; comme si c’était aussi et précisément parce que le dispositif n’apparaissait pas bétonné ni le projet prédéfini de manière crédible qu’il restait de l’espace pour la participation et la délibération. Cette dimension, il est vrai, ne fut clairement identifiée qu’à l’occasion de la toute dernière rencontre à ce stade : celle organisée « à huis clos » en février 2008 à l’initiative des habitants pour donner suite directe à la réunion publique. Unique et non prévu, l’événement n’en demeure pas moins hautement instructif. La réunion des habitants à la maison de quartier du Karreveld montre, en effet, à l’observateur quelle peut être la diversité des visions du monde coexistant au sein d’une seule et même catégorie d’acteurs, trop souvent décrite comme unifiée. Elle démontre aussi comment, dans un autre contexte que celui de la réunion publique — inévitablement formatée par l’exposé de l’expert et la séance de « questionsréponses » —, il est possible que ces visions du monde différenciées s’expriment, se rencontrent, se confrontent. Elle donne encore à voir le processus discursif qui permet d’aboutir à un accord ou du moins de formuler un ensemble de propositions constructives, de critiques argumentées, de questions précises destinées aux concepteurs et maîtres d’œuvre du projet. Reste à savoir, dira-t-on, dans quelle mesure ces contributions citoyennes, précieuses ne seraitce que par l’expertise qu’elles mobilisent et expriment, remonteront effectivement vers les décideurs et seront entendues. Cependant, la tenue même de cette réunion improvisée atteste au moins de l’existence d’une commune volonté des acteurs que la rencontre, un jour, ait lieu.

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1. Notre propos se fonde sur le suivi de l’ensemble de la procédure d’élaboration du schéma directeur initiée en 2006. Il est issu de l’observation de certains épisodes du volet public ou participatif de cette procédure, d’entretiens avec les acteurs clés, de l’analyse des textes officiels et autres documents relatifs aux projets pour la gare de l’Ouest et d’enquêtes sociologiques de terrain non spécifiquement dédiées à l’analyse du schéma directeur mais centrées sur certains quartiers molenbeekois, leurs populations, leurs problèmes et la mobilisation autour de projets urbains les concernant. Nous avons ainsi rencontré et interviewé : les chargés de mission d’InterEnvironnement Bruxelles (IEB) à différents moments (François Dewez et Sébastien François en mai 2006, Sébastien François et Olivia Lemens en août 2007), Ariane Herman, chef de cellule Aménagement du territoire auprès du ministre-président de la Région de Bruxelles-Capitale Charles Picqué (automne 2006, FUSL, dans le cadre des travaux du Groep Levier) et Bruno Clerbaux, urbaniste, ACP Group (id.). Le corpus de textes comprend notamment des documents de travail, notes méthodologiques ou de synthèses et autres rapports réalisés par IEB mais aussi des documents planologiques régionaux tels le plan régional de développement (PRD) et le plan régional d’affectation du sol (PRAS). Enfin, Abdelfattah Touzri a consacré sa recherche doctorale aux minorités issues de l’immigration et aux dispositifs de revitalisation urbaine dans la commune de Molenbeek-Saint-Jean. Mathieu Berger a pour sa part participé à la conception et à l’élaboration de « diagnostics sociologiques » dans le cadre des contrats de quartier « rives ouest » en 2007 et « écluse Saint-Lazare » en 2008. 2. En termes de nombre de participants, la participation demeurera toujours assez faible, sinon aux réunions d’information du moins aux ateliers. Rétrospectivement, l’acteur associatif se réjouit cependant de sa continuité dans le temps et du caractère cumulatif du travail réalisé avec les habitants. Il se pourrait également que le travail de mobilisation sur ce cas ait favorisé l’émergence de la plateforme « Rives ouest » en tant que socle possible de

la participation citoyenne attendue dans le cadre du contrat de quartier du même nom, qui participe d’un outil de revitalisation à portée plus locale et dont les objectifs plus opérationnels et les délais de mise en œuvre plus prévisibles sont sans doute mieux à même de motiver une participation des résidents de la zone. 3. Dès juin 2005, IEB organisera diverses activités autour du quartier (activités photo, mobilité, nature) et tiendra des permanences dans les logements sociaux, dans les espaces publics ou les lieux de passages dans le quartier (voir Bruxelles en mouvements, n° 145, mai 2005 et n° 154, novembre 2005). En octobre et novembre 2005, IEB organise également des soirées débats et un workshop avec des étudiants en architecture et en urbanisme (voir Bruxelles en mouvements, n° 159, février 2006). Si, de l’avis de l’acteur associatif, ce workshop et ces conférences ont eu lieu trop tôt par rapport au début du processus, la médiatisation de l’événement lui a donné un retentissement à l’échelle régionale. Surtout, les images et maquettes produites dans le cadre de ces activités ont fourni un précieux support visuel pour la réflexion ultérieure des habitants. 4. IEB assume non seulement sa mission d’information des habitants, par la distribution de toutes-boîtes, les permanences, les réunions d’information et autres rencontres organisées sur le terrain, mais l’association joue aussi un rôle de médiateur entre les habitants, les experts et les décideurs en réalisant des synthèses des ateliers, schémas et autres notes qu’ils transmettent aux membres du comité d’accompagnement, aux réunions duquel IEB est admis au rang d’observateur. Les chargés de mission s’interrogent néanmoins sur la place de l’associatif au sein de cette instance et, plus généralement, sur l’intérêt que portent les membres du comité d’accompagnement aux éléments apportés au projet par les habitants. 5. Une première réunion d’information est organisée le 19 avril 2006 et est suivie de trois ateliers participatifs (les 29 avril 2006, 6 mai 2006 et 13 mai 2006). Voir Bruxelles en mouvements, n° 168, juin 2006.

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6. À la demande de plusieurs personnes dans l’assistance, l’urbaniste devra s’y reprendre à plusieurs reprises pour clarifier cet argument prudentiel. 7. Le site de la gare de l’Ouest matérialise une fracture sociale et urbanistique entre ce que l’on considère souvent comme « les deux Molenbeek ». On y reviendra. 8. Il s’agit des noms des stations d’une des principales lignes de métro du réseau bruxellois. 9. En dépit de la présence d’une allée bordée d’arbres, la « rambla » dont il sera plus tard question, il n’y a pas de vert sur la diapositive présentée. 10. Il s’agit en grande majorité d’habitants du quartier. Trois membres d’IEB sont présents, dont l’un, molenbeekois, est également membre du nouveau comité de quartier, ce qu’il rappelle, assumant d’emblée sa double casquette. Les auteurs de cet article, membres du Groep Levier travaillant sur la gare de l’Ouest et présents à la réunion de la semaine précédente, ont également été invités à titre d’observateurs. 11. Nous reprenons ici les termes utilisés par IEB dans la note du 15 février 2008. 12. Bernard DECLÈVE, « Scénographie des projets d’espaces publics urbains », Les cahiers de l’urbanisme, n° 48-49, « Urbanisme et architecture. Je t’aime moi non plus », Liège, ministère de la Région wallonne – DGATLP / Pierre Mardaga, 2004, p. 20-35. 13. Voir Pierre VELTZ, Des lieux et des liens. Politique du territoire à l’heure de la mondialisation, La Tour d’Aigue, L’Aube, 2003. 14. La « mobilité » semble être, comme dans le cas de plusieurs villes européennes, l’axe majeur autour duquel s’articule le projet molenbeekois puisqu’elle est censée stimuler le redéploiement de la zone. Ainsi l’intermodalité s’apparente-t-elle à une clef de développement. Avec Thierry Oblet, on peut alors se demander s’il ne s’agit pas d’une simple « croyance dans les effets structurants des transports ». Du moins présume-t-on que, sous l’effet de « flux », des activités économiques peuvent être générées. Et il apparaît assez clairement qu’en veillant tout particulièrement à la connectivité le projet est conçu pour

répondre à la volonté de faciliter l’intégration d’un microterritoire à l’échelle d’une ville qui aspire à la métropolisation. Devant permettre différentes formes de mobilité, physique et sociale notamment, l’aménagement du site semble, en effet, s’orienter vers la promotion et la création des conditions propices aux formes diverses de mouvement et à la communalisation des ressources. On pourrait même faire un pas de plus et s’interroger sur l’existence d’une tendance chez certains acteurs à voir en ce projet une opportunité d’accroître l’attractivité d’un territoire selon une logique qui fait de la ville un espace d’accumulation et de production tout en profitant de l’effet de proximité entre population et activités productrices. Cela dit, le souci de « valorisation » passerait également par l’attention portée à l’image de Molenbeek en appelant à « prévoir un édifice qui accroche l’œil » qui donnerait à la commune l’« image de modernité » dont elle a besoin. Il est aussi question de la doter d’«éléments de repères» et d’une «vraie place de l’Ouest». On retrouve ici la dimension du lieu évoquée plus haut qui illustrerait peut-être aussi un registre de croyances focalisé sur l’intérêt du paysage, du design urbain, des aspects esthétiques et des éléments d’accroche visuelle. 15. Ceci constitue d’ailleurs probablement l’une des raisons de l’inscription du site comme ZIR (zone d’intérêt régional) dans le PRAS et comme zone levier dans le PRD de 2002. 16. Si la volonté de créer une traversée est évidente, le type de mobilité qui devrait prédominer sur le site (piétonne, transport en commun, voiture…) n’est pas clairement défini dans le projet et a fait l’objet de nombreux débats. Les contraintes techniques liées à la traversée des voies apparaissent cependant comme un élément déterminant. 17. À ce sujet, le plan communal de développement (PCD) énonce : « Le site de la gare de l’Ouest doit devenir un espace charnière, un trait d’union entre deux parties de la commune trop longtemps séparées. Le paysage urbain dense et le vert doivent s’y rencontrer et s’y interpénétrer tout en valorisant la position élevée du site. Les

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traversées à hauteur de Beekkant et de la place de l’Ouest doivent devenir un espace de liaison prioritaire. » La section 2.9.1. du PCD relative à la prise en compte des fonctions nationales et internationales insiste sur le lien à créer entre « les deux Molenbeek ». Il souligne l’intérêt de « l’insertion du site dans le contexte communal pour accroître la visibilité de la relation entre des axes de communication et la continuité urbaine », autrement dit, l’insertion du site dans le contexte supra-communal. 18. Nous empruntons à Kevin LYNCH ce terme qui désigne la capacité d’un objet de la structure urbaine à provoquer auprès des usagers de la ville une image forte. Lynch utilise aussi le terme de « lisibilité », qui renvoie au potentiel d’identification des éléments de la structure urbaine par ses usagers (voir L’Image de la cité (1960), trad. Marie-Françoise Venard et Jean-Louis Venard, Paris, Dunod, 1969). 19. L’élargissement du concept d’espace public à celui d’espace ouvert permet d’intégrer mais aussi de nuancer le rôle structurant d’une série d’espaces collectifs de la ville (voir Sophie LE FLOCH et Anne-Sophie DEVANNE, « D’espace public en espaces ouverts. Exploration bibliographique sur le thème des interrelations entre personnes et entre personnes et environnement physique », note de travail, Cemagref, Bordeaux, mai 2004). 20. Les pré-projets présentés lors des soirées d’information ne reprennent finalement que quelques localisations majeures de fonctions qui s’appuient sur les éléments de centralité potentielle que sont les stations de métro, les espaces publics et l’espace vert. 21. Henri LEFEBVRE, La Production de l’espace, Paris, Anthropos, 1974, p. 102. 22. On notera à nouveau l’absence quasi totale d’investisseurs ayant manifesté ouvertement leur intérêt pour ce site. Les potentialités de celui-ci avant tout en termes d’accessibilité et de mobilité (le fameux « pôle intermodal ») semblent toutefois autoriser les acteurs de premier plan à espérer que les valeurs d’échange peuvent être développées sur le site de la gare de l’Ouest.

23. Il s’agirait d’ailleurs d’un « compromis » entre fonctions économiques et sociales typique en Région bruxelloise, si l’on songe par exemple aux projets de « cohésion sociale » dans les contrats de quartier, quasiment assimilés à des entreprises de réinsertion socio-professionnelle ou de mise à l’emploi des jeunes. 24. La préoccupation éducative liée à la question de la scolarité à Molenbeek apparaît comme fondamentale. Certains acteurs locaux se sont d’ailleurs donné une structure, le « CRI », active notamment dans le même périmètre territorial. Le CRI s’identifie comme « un regroupement volontaire de parents, d’écoles et d’associations qui partagent le désir d’améliorer l’enseignement francophone fondamental à Molenbeek-Saint-Jean ». Autour de cette initiative, on assiste à l’émergence d’une constellation d’acteurs, associatifs en particulier, qui épinglent les difficultés de l’enseignement francophone et illustrent l’importance de la question scolaire. 25. Michael WALZER, Spheres of Justice, New York, Basic Books, 1983. 26. « L’attention aux différences dans les expressions d’un sens du juste est maintenue dans notre travail, par la reconnaissance d’une pluralité des formes de généralité qui sont autant de formes de grandeur disponibles pour justifier une action. Ce pluralisme […] conduit à s’intéresser à une théorie de la justice qui tiendrait compte de la diversité des façons de spécifier le bien commun » (Luc BOLTANSKI et Laurent THÉVENOT, De la justification. Les économies de la grandeur, Paris, Gallimard, 1991, p. 98). 27. Loïc BLONDIAUX, « Délibérer, gouverner, représenter : les assises démocratiques fragiles des représentants des habitants dans les conseils de quartier » in CURAPP / CRAPS, La Démocratie locale. Représentation, participation et espace public, Paris, PUF, 1999, p. 367-404. La notion de « montée en généralité » est de Luc BOLTANSKI et Laurent THEVENOT (De la justification, op. cit.). 28. Mathieu BERGER, Répondre en citoyen ordinaire.

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Une ethnographie des compétences citoyennes dans un dispositif de concertation bruxellois, thèse de doctorat en sociologie, Université libre de Bruxelles, 2008, p. 75. 29. Id. 30. Bruno LATOUR, Changer de société, refaire de la sociologie, Paris, La Découverte, 2007. 31. Daniel CEFAÏ, « Qu’est-ce qu’une arène publique ? Quelques pistes pour une approche pragmatiste» in Daniel CÉFAÏ et Isaac JOSEPH (s.l.d.), L’Héritage du pragmatisme. Conflits d’urbanité et épreuves de civisme, La Tour d’Aigues, L’Aube, 2002, p. 51-81.

32. Yannick BARTHE, Le Pouvoir d’indécision. La mise en politique des déchets nucléaires, Paris, Economica, 2006. 33. Michel CALLON, « Quel espace public pour la démocratie technique ? » in Daniel CEFAÏ et Dominique PASQUIER (s.l.d.), Les Sens du public. Publics politiques, publics médiatiques, Paris, PUF, p. 197-221. 34. Yannick BARTHE, « Rendre discutable. Le traitement politique d’un héritage technologique », Politix, vol. XV, n° 57, 2002, p. 57-78.

Chapitre VIII Tour et Taxis ou les ambivalences de l’urbanisme participatif à Bruxelles An Descheemaeker 1

Tour et Taxis est un ancien site industriel à la veille de sa réaffectation. Étant donné sa taille et sa situation, il représente l’un des principaux défis urbanistiques de la Région de BruxellesCapitale. Le site appartient à un investisseur immobilier qui a déjà rénové et réaffecté en 2002 deux bâtiments en bureaux, commerces et lieux d’organisation d’événements. Soit des îlots de luxe dans un quartier pauvre, densément peuplé, à la population faiblement scolarisée, comptant de nombreux habitants d’origine immigrée et un taux élevé de chômage. Le reste du site attend depuis vingt ans déjà une nouvelle affectation et n’est utilisé qu’occasionnellement pour de grandes manifestations (festival Couleur Café, Cirque du Soleil, etc.). Tout comme pour la Cité administrative de l’État, le gouvernement bruxellois a décidé d’élaborer un schéma directeur pour planifier le redéveloppement du site, c’est-à-dire, on l’a vu, une procédure qui met l’accent sur la concertation entre les différents acteurs concernés. Une forme de participation des habitants a donc été prévue pour Tour et Taxis, et ce dès le début du processus de planification. En qualité de fédération indépendante de comités d’habitants et de Bruxellois actifs, le BRAL 2 suit l’histoire tumultueuse de Tour et Taxis de très près depuis de nombreuses années. Car, en effet, ce n’est pas la première fois que des projets sont développés pour Tour et Taxis. Dans ce cas comme dans d’autres, le BRAL vise une planification non seulement mieux organisée mais qui tienne également compte des besoins des quartiers avoisinants, que l’association a tenté de cerner au plus près en s’appuyant sur son expérience déjà longue. Fin 2004, ce travail a débouché sur la proposition, acceptée par les autorités régionales, que lui soit confiée la mission de « facilitation de la concertation entre les autorités et les habitants ». Et ceci, pour Tour et Taxis et pour la Cité administrative de l’État, comme on a déjà eu l’occasion de l’évoquer.

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Tour et Taxis : un peu d’histoire Le site qui nous intéresse doit son nom à la famille Thurn und Taxis, fondatrice, en 1490, du premier service postal officiel européen entre Bruxelles et Vienne. À la fin du XIXe siècle, le site fut transformé en une plate-forme commerciale exceptionnelle pour l’époque, qui combinait des activités ferroviaires, portuaires, d’entreposage et de douane. La Société du canal et des installations maritimes de Bruxelles et la SNCB investirent toutes deux dans le développement de cette plaine marécageuse. Cinq grands bâtiments furent érigés : le bâtiment des douanes, l’entrepôt royal, les magasins, le bâtiment de la Poste et la gare de marchandises. Ce complexe de bâtiments est un remarquable exemple du professionnalisme magistral de la Belgique dans le domaine durant la période de l’industrialisation. Les activités de transport à Tour et Taxis atteignent leur apogée dans les années 1960 — plus de 3 000 personnes y travaillent alors 3 — et s’arrêtent progressivement vers la fin des années 1980. À l’origine de ce déclin, on trouve entre autres la suppression des frontières intérieures européennes, le raccourcissement du temps de stockage des marchandises et la concurrence croissante d’autres modes de transport des marchandises, avant tout le transport routier. Les activités cessent définitivement en 1993. Et depuis, excepté l’accueil de plusieurs grands événements culturels ponctuels, aucune nouvelle affectation définitive n’a encore été trouvée pour ce site. Des idées et des projets, les investisseurs immobiliers en ont eu, mais aucun de ces projets n’a jamais été réalisé. Soit qu’ils étaient financièrement irréalistes, soit qu’ils étaient beaucoup trop éloignés des besoins des quartiers avoisinants. Le projet « Music City » lancé en 1992 a sans doute été le plus important de la série. Il prévoyait la construction d’une énorme salle de concert pouvant accueillir 12 000 personnes, toutes sortes d’activités annexes (studios, magasins, hôtels) et un grand parking. Ce projet prévoyait également la démolition de certains bâtiments, ce qui aurait représenté une lourde perte pour le patrimoine industriel bruxellois. Il fut donc vivement critiqué par les associations et comités de quartier, notamment le comité Maritime, La Fonderie, Inter-Environnement Bruxelles (IEB) et le BRAL. Au-delà, ce projet donna lieu à de nombreuses lettres de réclamation et articles de presse. Après dix ans de lutte, ou presque, les investisseurs privés abandonnent donc le projet Music City. En 2001, Leaseinvest et Robelco, les propriétaires de l’époque, mettent alors sur pied la joint venture Project T&T. Cette société anonyme réunit les deux propriétés correspondant aux zones d’intérêt régional (ZIR) 6A et 6B et les instigateurs de cette fusion décident de concevoir un masterplan pour l’ensemble des trente hectares. C’est d’ailleurs à la même

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Fig. 1 et 2. Le site de Tour et Taxis et les quartiers environnants. (Source : BRAL et MSA.)

période que le PRAS (plan régional d’affectation du sol, 2001) 4 est approuvé et que le site de Tour et Taxis est scindé en deux ZIR, ce qui permet au promoteur de développer la zone 6B (où se trouvent les bâtiments anciens) moyennant l’obtention d’un simple permis d’urbanisme. En 2002, la société propriétaire, Project T&T, obtient d’ailleurs ce permis et entame la rénovation de l’entrepôt royal et des magasins. Des bureaux, des commerces et des structures d’accueil de grands événements y sont installés. Le développement d’une vision globale au niveau de l’ensemble du site se fait par contre attendre. De la protestation à la participation des habitants La « plate-forme Tour et Taxis » Au début des années 1990, la « Fondation Tour et Taxis 21 » voit le jour suite aux contestations du projet Music City et à l’initiative de La Fonderie 5. Durant plusieurs années, cette coalition d’associations et de comités de quartier suit les différents projets, réagit et propose des alternatives. C’est ainsi que le groupe a entre autres gagné le combat pour le maintien du patrimoine industriel de Tour et Taxis. En réaction au PPAS (plan particulier d’affectation du sol), qui fit l’objet d’une enquête publique début 2004, la Fondation fut élargie et donna naissance à la « plate-forme Tour et Taxis ». Le plan d’affectation s’inspirait d’un arrêté du gouvernement clairement dicté par les promoteurs. Pendant l’enquête publique, une vaste protestation s’éleva à nouveau contre ce plan qui perdit finalement tout soutien. Des mois s’écoulèrent ensuite sans que les autorités ne prennent la moindre décision. On attendait le nouveau gouvernement. Finalement, celui-ci

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décida de ne pas approuver le PPAS et de tout reprendre à zéro. La question était cependant : comment faire ? Après l’enquête publique, la plate-forme Tour et Taxis profita de l’indécision des autorités pour affiner sa réaction au PPAS et développa ce qu’elle considérait comme les treize principes de base que devait respecter le développement de Tour et Taxis. Ces principes contenaient des recommandations sur le patrimoine, la mobilité et les espaces verts mais aussi sur la méthodologie de la planification elle-même. Fondé sur la conviction que la procédure d’enquête publique arrivait trop tard dans le processus pour permettre une réelle concertation avec les habitants utilisateurs et les associations, le texte proposait notamment la création d’une « plate-forme de planification », envisageant une sorte de comité d’accompagnement qui permettrait de rassembler tous les acteurs concernés dès le début de la procédure de planification : les différentes autorités et leurs administrations, les investisseurs privés ainsi que les associations, comités de quartier et riverains. L’asbl BRAL, corédacteur au titre de membre de la plate-forme Tour et Taxis, développa cette procédure plus en profondeur en s’inspirant d’exemples réalisés à Anvers et à Amsterdam. Le BRAL proposait ainsi de mettre en place une procédure de développement des zones leviers prévue par le PRD mais qui n’avait encore jamais été utilisée, en l’occurrence celle des schémas directeurs, dans laquelle la concertation entre les différents acteurs (dont les habitants du quartier) occupe une place centrale dès le début. Le choix du schéma directeur Le nouveau gouvernement régional arriva à la même conclusion (voir le chapitre II sur le contexte de l’époque) : au vu du nombre d’acteurs concernés, chacun ayant des intérêts propres et une vision différente de l’avenir du site, les méthodes de planification traditionnelles paraissaient particulièrement inappropriées. Le gouvernement décida donc d’utiliser la procédure du schéma directeur en vue de concilier les attentes des différents acteurs. Les différents niveaux publics (la Région de Bruxelles-Capitale, et les ministres concernés, la Ville de Bruxelles et la commune de Molenbeek-Saint-Jean 6, leurs bourgmestres et échevins) et leurs administrations respectives, les habitants des quartiers avoisinants, les investisseurs privés, les sociétés de transport en commun (STIB, SNCB), la Société de développement régional de Bruxelles (SDRB), le Port de Bruxelles, etc. devaient, en effet, grâce à ce schéma directeur arriver à une vision commune concertée sur l’avenir de Tour et Taxis. Le BRAL reçut également pour mission de « faciliter la concertation entre les habitants et les pouvoirs publics ». Le double rôle du BRAL — son rôle d’acteur fédérateur et indépendant,

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de groupe de lobbying défendant les habitants, d’un côté, sa nouvelle fonction d’animateur dans le processus de planification, de l’autre — n’a pas manqué de faire grincer des dents. Du point de vue de l’association, il s’agissait toutefois d’une conséquence logique des actions menées pendant de longues années dans le cadre du dossier Tour et Taxis. Sa vaste expérience, ses nombreux contacts et sa connaissance de la situation complexe de Tour et Taxis et de toute son histoire constituaient, en effet, un point de départ précieux dans le cadre de l’organisation de la participation des habitants. Qui plus est, une fédération indépendante jouit d’une plus grande latitude au niveau de la mise sur pied d’actions proactives dans le cadre d’un processus de planification, ce qui s’est finalement avéré très utile (voir plus loin). Six mois qui deviennent trois ans En principe, la durée prévue pour l’élaboration du schéma directeur était de six mois. Début juin 2008, le gouvernement a approuvé le schéma directeur en première lecture. Il faudra encore attendre quelques mois avant son approbation finale. Que s’est-il donc passé pendant ces six mois devenus trois ans ? Un départ prometteur Il a d’abord fallu attendre le lancement de la procédure de sélection du bureau d’études. Le BRAL a utilisé cette période d’attente pour informer les habitants sur la nouvelle procédure. Dans le prolongement de leur mobilisation dans le cadre du PPAS, les comités de quartier se sont réunis dans deux ateliers pour réfléchir à l’avenir de Tour et Taxis, mais cette fois sans plan existant et donc sans limitations. Le résultat de cette réflexion débouche, en août 2005, sur le texte Thurn & Taxis, opnieuw... 7 (« Tour et Taxis, encore… »), le troisième manifeste des habitants du quartier sur ce site. Dans ses grandes lignes, ce manifeste propose : 1° de respecter le patrimoine ; 2° d’ouvrir le site et de le rendre accessible ; 3° de ne rien construire et de commencer par réaffecter les bâtiments existants, ce site étant également précieux par son espace non bâti ; 4° de réhabiliter, en le repensant, l’ancien modèle de cité et de prévoir des habitations de type social (s’il fallait néanmoins construire). Accompagné d’une note méthodologique (élaborée par le BRAL en concertation avec les comités), le texte est joint au cahier des charges à l’intention des bureaux d’études sélectionnés. Ceux-ci ont donc pu introduire leurs offres en s’appuyant sur la vision des comités de quartier quant à l’avenir de Tour et Taxis et la méthodologie proposée. Après une année de procédure d’adjudication suite à

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la procédure d’appel introduite par l’un des bureaux, le marché est finalement confié en juin 2006 au bureau d’études MSA-Lion. Le même bureau que pour la CAÉ. MSA connaît bien le BRAL, le quartier Maritime, et plus généralement le contexte entourant la réaffectation du site de Tour et Taxis ; de part et d’autre, on partage, en outre, une vision analogue de la participation. Il est donc clair, au vu de ces différents éléments, que le choix du bureau a joué en faveur de la participation des habitants et de l’ensemble de la procédure de concertation préconisée par l’associatif. Ainsi, le 16 juin 2006, soit avant même que la procédure ne soit officiellement lancée avec le comité d’accompagnement, le BRAL organise un grand atelier en collaboration avec le bureau d’études. Au programme : de l’information dans le cadre d’une réunion publique et au moyen d’un stand de rue, une promenade de diagnostic sur le site, des ateliers et une séance plénière de discussion des résultats de la journée avec tous les autres acteurs concernés — la Région, la Ville de Bruxelles, la Commune de Molenbeek, le Port de Bruxelles et les promoteurs. Une suite semée d’embûches Si la procédure a donc bien démarré, ces débuts prometteurs ne furent qu’éphémères. Le responsable du masterplan des promoteurs claque la porte et la Ville de Bruxelles, la Commune de Molenbeek et la Région n’arrivent pas à se mettre d’accord. De plus, les élections communales approchent. Le processus de planification est mis au frigo. D’un mal sort toutefois un bien : ce gel soudain permet de disposer de plus de temps pour traiter les résultats de l’atelier et en faire un « manifeste ». Quatre mois de réunions, de coups de téléphone, de mails, de discussions dans les rues, etc. débouchent sur une pétition de principe largement soutenue qui a pris forme au niveau local mais a ensuite bénéficié du plus large soutien du milieu associatif bruxellois, ce qui lui donne un poids supplémentaire au niveau régional. Finalement, le manifeste T&T : TouT publiek 8 sort au bon moment. Les discussions au niveau politique redémarrent début 2007 et le manifeste tombe à point. À deux reprises — dont une fois avec un groupe de signataires —, le BRAL propose le texte aux politiques. Les propriétaires reçoivent également une délégation de signataires. Il s’avérera que les politiques se sont servis de ce manifeste comme base pour un atelier de réflexion organisé par le bureau d’études pour les acteurs politiques. Que de bonnes nouvelles ! Mais, cette recrudescence d’activités autour du projet connaît ensuite une nouvelle période de mise en veille de quatre mois. Jusqu’à ce qu’en juin 2007, le ministre-président annonce soudainement qu’un accord est intervenu entre les promoteurs

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Fig. 3. Avec les tentes du Cirque du Soleil pour décor, le slogan « TouT publiek » demande un site public et des activités destinées aux habitants du quartier (Photo : BRAL.)

et les autorités, à l’étonnement général, côté associatif et habitants. Les questions fusent. Après enquête, il s’avère qu’un accord est, en effet, en préparation. Un certain scepticisme se développe dans le chef des riverains et de l’associatif, qui diminue toutefois lorsque ceux-ci se rendent compte que cet accord, quant à son contenu, s’inscrit en réalité dans le prolongement du manifeste. Cela étant, le « protocole d’accord » public / privé progresse à vue d’œil et, en septembre, lors d’une réunion d’information publique, les propriétaires, la Région et la Ville de Bruxelles présentent et commentent leur texte commun. Que les choses soient claires : de la méthodologie initialement envisagée, on ne trouve plus la moindre trace à ce stade. Cependant, la comparaison du protocole d’accord et du manifeste fait apparaître une vision commune sur l’avenir de Tour et Taxis. Les deux textes ont de fait une majorité de points communs : un site accessible, clairement relié aux quartiers avoisinants, organisé autour d’un vaste espace public d’ouest en est et d’une large liaison verte nord-sud entre Laeken et Molenbeek. Un deuxième élément structurant de ce projet pour Tour et Taxis est l’attribution à la gare maritime d’un rôle d’espace public ouvert, librement accessible. En outre, une mixité des fonctions est prévue pour toutes les zones constructibles. Cela dit, un protocole d’accord reste un protocole d’accord : il parle, par exemple, de fonctions sans les définir précisément ni les dénombrer. Plusieurs questions posées par le manifeste restent ainsi sans réponse. Le protocole d’accord ressemble, certes, à un début prometteur sur la voie de la collaboration entre le public et le privé. Fin 2007, cette collaboration prend toutefois un sérieux coup dans l’aile. La SA Project T&T introduit, en effet, de manière tout à fait inattendue une

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demande de permis d’urbanisme pour l’ensemble, ou presque, de la zone concernée par le schéma directeur. La raison officielle : l’ancien propriétaire (la SNCB) constate que le dossier est bloqué et espère pouvoir utiliser la condition suspensive prévue dans le contrat de vente avec les promoteurs pour annuler la vente et obtenir plus d’argent de son terrain. Fin 2007, les promoteurs se seraient donc vus obligés de proposer un plan concret pour le site car, de l’avis de la SNCB, le protocole d’accord ou même le (projet de) schéma directeur ne suffisent pas pour entériner le contrat de vente. Comme, de toute évidence, T&T Project n’imagine pas se débarrasser de son terrain, les promoteurs n’entrevoient dès lors plus qu’une seule solution : introduire une demande de permis de bâtir. S’il apparaissait que le contenu de la demande de permis introduite respecte bien les propositions du schéma directeur, ce ne serait pas encore très grave. Mais ce n’est pas le cas : le contrat de vente avec la SNCB oblige les promoteurs à développer 100 000 m2 de bureaux. Étant donné la législation urbanistique actuelle, cela implique ainsi un projet total de très certainement 400 000 m2 de nouvelles constructions, surface plancher au sol. Combiné au projet de ménager un parc de dix à vingt hectares, l’ensemble débouche nécessairement sur une densité de construction prévue invivable. Les mérites et les écueils du schéma directeur : un premier bilan Au moment où nous écrivons, le schéma directeur se trouve dans sa dernière ligne droite ; vu les nombreux rebondissements qu’a connus ce dossier jusqu’ici, on ne peut en tout cas que l’espérer. De toute évidence, il est donc trop tôt pour tirer des conclusions définitives. Trop tôt aussi, en fait, pour évaluer les mérites de la nouvelle procédure. Il faudra pour cela attendre l’exécution du projet finalement retenu pour la zone concernée. Si l’on se fonde sur les trois dernières années, on peut néanmoins déjà pointer certains avantages et inconvénients. C’est ce que nous faisons ici, en soulignant quelques écueils avérés de cette nouvelle procédure. Intérêts publics versus intérêts privés Tour et Taxis est une des grandes réserves foncières de la Région bruxelloise aux mains de propriétaires privés. Étant donné la longue histoire du site, en particulier la succession de projets avortés, le propriétaire se résout fin 2004, après le rejet du PPAS, à attendre que soit enfin précisée définitivement la vision que les pouvoirs publics se font de l’avenir du site. Par le biais d’un schéma directeur qui serait ensuite entériné par un arrêté du gouvernement

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et enfin traduit dans un nouveau PPAS, le gouvernement régional compte, en effet, établir ce qui peut et ce qui ne peut pas être développé pour Tour et Taxis. Dans le cadre de ce processus, la Région a décidé de consulter non seulement les investisseurs privés mais également les habitants du quartier et les acteurs d’autres niveaux de pouvoirs publics concernés. En un mot : les autorités décident et le privé exécute. À moins que ce ne soit pas aussi simple ? Par exemple, qu’en est-il si la vision des riverains s’oppose à celle du promoteur privé ? Quelle est la puissance du lobbying mis en place par le secteur privé ? Et quel sera le degré de sensibilité des différents niveaux publics à ce sujet ? Car le moins qu’on puisse dire, c’est que les autorités ont besoin des investisseurs privés pour développer Tour et Taxis. Dans quelle mesure la Région défendra-t-elle dès lors la vision publique ? Outre les divergences entre les intérêts des autorités, des habitants et du privé, il faut également tenir compte d’une appréhension différente de ce que représente le temps pour chacun des acteurs et de rythmes de travail par conséquent différenciés. La recherche et la construction d’un consensus, en effet, requièrent beaucoup de temps. À l’inverse, pour un investisseur, le temps c’est de l’argent. Qu’en sera-t-il si la procédure traîne en longueur ? Combien de temps les investisseurs privés pourront-ils faire patienter leurs actionnaires ? On l’a vu, en ce qui concerne Tour et Taxis, ce conflit s’est traduit par l’existence de deux procédures parallèles : d’un côté, le schéma directeur, de l’autre, la demande de permis de bâtir. Entre les deux, seul l’avenir dira quel arbitrage et / ou quel compromis apportera — ou non — une solution au conflit. Une procédure participative insuffisamment précisée Le schéma directeur « Tour et Taxis » est le deuxième d’une série que nous pouvons appeler « de la première génération ». Pour partie, cela peut expliquer que les autorités n’aient pas eu d’idée précise de ce que devait être exactement ce document directeur, ni de la manière dont il allait être élaboré, raisons pour lesquelles elles ont d’ailleurs demandé au bureau d’études de déterminer la méthodologie. Confronté à cette quasi absence d’une vision méthodologique claire de la part des pouvoirs publics, le BRAL a décidé, en concertation avec les habitants du quartier, d’élaborer lui-même une procédure participative idéale, qu’il a ensuite défendue auprès des autorités et des différents bureaux d’études dont la candidature avait été retenue dans le cadre d’une première sélection. En définitive, il s’est agi là d’un travail de lobbying utile puisque le bureau d’études finalement désigné a repris plusieurs de ces suggestions dans sa méthodologie globale.

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Les autorités, par contre, n’ont pas répondu assez précisément à la question la plus importante : celle concernant les garanties que doit recevoir cette participation. Le processus de planification approuvé par les autorités prévoit différents moments de concertation avec les habitants mais, dans la réalité, il a souvent fallu improviser dans l’urgence. D’autant que, quelques mois seulement après son lancement, la méthodologie précédemment adoptée est presque entièrement bafouée. Le court-circuitage observé est bien sûr lié à certaines circonstances objectives. Il témoigne néanmoins d’un certain manque de volonté politique de poursuivre le processus de planification tel qu’envisagé de manière concertée. Cela dit, un tel dévoiement peut aussi s’interpréter comme une improvisation nécessaire témoignant d’une certaine souplesse. Mais, quoi qu’il en soit, le caractère flou de la procédure et, surtout, les changements non annoncés entravent bel et bien la participation des habitants telle qu’elle était prévue. Par ailleurs, le cadre défaillant de la procédure dégage paradoxalement une certaine marge de liberté, favorable aux initiatives des quartiers avoisinants. Une opportunité qui, dans le cas de Tour et Taxis, a très concrètement été utilisée. Reste que, pour faire entendre leur voix dans cette procédure de planification floue, les riverains doivent rester vigilants et assertifs en permanence. À cette fin et dans ce contexte, la mission du BRAL s’avère là aussi des plus utiles. Les succès en termes de participation sont, en effet, dus pour une grande part à la créativité développée en la matière et à l’attention continue accordée à l’évolution du processus, qui ont permis de s’adapter en temps réel, voire au besoin de changer son fusil d’épaule. En définitive, il semble que dans les premiers schémas directeurs, tel « Tour et Taxis », non seulement la procédure et ses différentes phases sont floues, mais les marges accordées à la participation des habitants ne sont pas non plus suffisamment spécifiées. En particulier : sur quels sujets les habitants du quartier ont-ils leur mot à dire et sur quels sujets n’ont-ils rien à dire ? De même, les différentes étapes de la participation des habitants sont difficiles à prévoir. Dans cette situation, l’improvisation et une concertation régulière entre le BRAL, le bureau d’études et la Région ont été on ne peut plus nécessaires pour optimaliser la participation des habitants. Un rapport de force complexe dans un processus de planification complexe On l’a dit, une des raisons pour lesquelles un schéma directeur a été élaboré en vue du redéveloppement de Tour et Taxis renvoie à la diversité des acteurs concernés. Ici aussi, comme dans le cas de la CAÉ, ces acteurs ont tous été rassemblés dans le comité d’accompagnement qui a suivi l’ensemble du processus de planification. Presque tous, devrait-on dire, car

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ici non plus les habitants du quartier n’y sont pas présents ni représentés. La Région estimait, en effet, que les discussions au niveau du comité d’accompagnement seraient trop techniques. De plus, qui y aurait représenté « les habitants » ? Afin de rendre les discussions du comité d’accompagnement plus transparentes pour les habitants, le BRAL y a néanmoins été invité en qualité d’observateur et d’intermédiaire. Cela lui a permis de rapporter les résultats du travail présenté au comité d’accompagnement dans les quartiers avoisinants et, en retour, les riverains ont pu, par le biais du BRAL, informer ce comité de l’évolution des choses de leur côté. Mais le BRAL ne « représente » pas les habitants au sein du comité d’accompagnement, où il n’a d’ailleurs pas le droit de vote. En un mot, les habitants n’ont aucun pouvoir de décision officiel. D’autre part, le caractère public des décisions est encore limité par le peu de pouvoir attribué au comité d’accompagnement. Cet organe de décision officiel n’a, en effet, pour compétence que celle d’approuver les résultats de chaque phase de planification. Avant que le comité d’accompagnement ne se réunisse, plusieurs réunions bilatérales sont ainsi organisées entre le bureau d’études et les acteurs concernés ; des réunions trilatérales sont elles aussi organisées entre les autorités publiques (Région, Communes). Et c’est donc à ce dernier niveau que se situe le centre des décisions. S’il s’agit d’un choix délibéré du bureau d’études, soucieux d’obliger les autorités à prendre leurs responsabilités, il en découle toutefois qu’au sein du comité on n’a jamais réellement — ou très rarement — débattu au sens propre. Dans la pratique, on constate donc que les investisseurs privés, le ministre-président de la Région, la Ville de Bruxelles et la Commune de Molenbeek ont beaucoup plus de pouvoir que les autres acteurs dans la procédure. Pour preuve : peu après son lancement, la procédure a été suspendue précisément à cause d’une divergence de vue fondamentale entre ces acteurs clés. Après des mois de discussions et de négociations, la planification reprend ensuite, mais plus guère, dorénavant, en se fondant sur la méthodologie préalablement fixée. Le protocole d’accord entre la Région, la Ville et le privé s’est d’abord exclusivement élaboré sur une base bilatérale. L’accord une fois conclu, le comité d’accompagnement se réunit une nouvelle fois et les habitants sont informés de son contenu. À ce stade, il est intéressant de noter que, par-delà le caractère peu orthodoxe de cette manière de faire, l’accord est finalement approuvé par les habitants, qui estiment que les principes de leur manifeste ont été pris en compte par les politiques dans les négociations.

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Le manifeste des habitants : participation ou lobbying ? Comme on l’a expliqué plus haut, le BRAL a utilisé le temps libéré par le blocage de la procédure pour élaborer un manifeste des habitants porté par un grand nombre d’entre eux. Ce manifeste trouve son origine dans les « ateliers Tour et Taxis » organisés en juin 2006. Suite à ceux-ci, une synthèse a été rédigée… et tout aussitôt critiquée au motif qu’elle aurait été trop détaillée et aurait trop mis l’accent sur les divergences de vues entre les habitants eux-mêmes. En réponse, il fut décidé de se servir de certains éléments comme base d’un texte consensuel : le fameux manifeste déjà évoqué. Or, élaborer un manifeste et essayer ensuite d’y rallier les hommes politiques et les propriétaires fait bien davantage penser au bon vieux travail de lobbying qu’à une participation en bonne et due forme. Là aussi, il est intéressant de souligner que cette manière de faire semble d’emblée appréciée par les autorités. Sans doute dans la mesure où une vision « habitants et associations » sans équivoque se prête idéalement à être utilisée comme base par les pouvoirs publics en vue d’élaborer leur propre vision de l’avenir du site et de l’opposer ensuite à celle des promoteurs, fût-ce aux fins de construire un consensus, ou un compromis entre les deux. Dans les faits, c’est en ce sens que peuvent être interprétés le « protocole d’accord » entre pouvoirs publics et privés ainsi que le rôle, qui renvoie bien à un travail de lobbying, qu’y ont joué les propositions ou revendications des « habitants et associations » contenues dans le manifeste. Une participation limitée En général, on constate que plus la participation des habitants est organisée dès le début d’un processus, plus son influence sur la planification peut être importante. Mais cela rend aussi l’organisation de la participation elle-même d’autant plus difficile. Réagir à un plan existant est beaucoup plus simple, en effet, que collaborer activement à l’élaboration d’un document du type « schéma directeur ». Du fait de l’histoire mouvementée de Tour et Taxis, les habitants se sont, dès le départ, montrés engagés. Toutefois, malgré les différentes initiatives du BRAL et des comités de quartier, les discussions sur l’avenir de Tour et Taxis sont souvent restées limitées à un noyau d’habitants du quartier. Voici quelques éléments qui participent à expliquer l’implication relativement limitée des habitants dans les discussions relatives au site.

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Un déficit de confiance dans la procédure À Bruxelles, les décisions d’envergure relatives à l’aménagement urbain sont trop souvent prises à huis clos. Le quartier Nord, le Midi, le quartier européen, etc. semblent presque avoir été dessinés à la mesure des agents immobiliers. Ces antécédents génèrent très probablement une certaine méfiance dans le chef des habitants vis-à-vis de la participation. Certains habitants pensent — et le disent sans détour — que les autorités ne demandent leur avis que pour faire passer le projet et le légitimer. Certains craignent que participer au processus ne les entrave ultérieurement dans leurs éventuelles critiques à l’égard du projet. En outre, le flou de la procédure et du calendrier du schéma directeur « Tour et Taxis » ne font qu’accroître cette méfiance. Un manque d’informations claires et de communication ouverte En 2002, le propriétaire du site obtient un permis d’urbanisme pour la rénovation et la réaffectation des bâtiments A et B, c’est-à-dire l’entrepôt royal et les magasins. L’entrepôt royal est transformé en espace de bureaux, magasins et infrastructures publiques ; les magasins sont utilisés comme lieux d’événements. Le terrain autour est utilisé comme parking à ciel ouvert. Quelques années après, un autre permis est accordé pour l’extension et la réorganisation du parking. Mais les riverains ont pu constater qu’entre-temps des chantiers ont régulièrement été mis en œuvre et qu’une surface de plus en plus importante est utilisée comme parking. Certes, il s’agit de travaux de rénovation et d’assainissement, mais également d’asphaltage et d’un tassement des sols. S’agissant d’un patrimoine aussi important (tant les bâtiments que les terrains), on s’attendrait à ce qu’un permis soit nécessaire. Les habitants du quartier (avec ou sans le BRAL) ont à plusieurs reprises clairement exprimé leurs préoccupations à ce sujet aux propriétaires et à la Ville de Bruxelles ; ils n’ont généralement pas reçu de réponse claire. Des informations précises et une communication sur chacun des aspects du processus de planification et tout ce qui concerne plus généralement le site s’avèrent pourtant essentielles à la relation de confiance entre les habitants, les autorités et le privé. Partant, il est évident que des informations claires et accessibles constituent la base et une condition sine qua non de la participation des habitants.

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Une procédure longue et complexe Dans les quartiers bordant Tour et Taxis, on peut parler d’une certaine fatigue de participation : non seulement en raison de l’histoire déjà longue et tumultueuse du site, mais également en raison de l’existence dans un même périmètre de nombreux projets — les contrats de quartier, les jardins communautaires, l’inventaire d’immeubles vides, le centre communautaire, de multiples fêtes de quartier, etc. — qui ont chacun demandé beaucoup de temps et d’énergie, et ceci souvent de la part des mêmes personnes. Il est dès lors inévitable que toute tentative d’impliquer encore une fois ces personnes dans un processus de planification long, complexe et loin d’être clairement défini se heurte à une certaine résistance. Le schéma directeur à proprement parler n’est, en effet, que le début d’une longue procédure, et cette « phase de départ » est aujourd’hui déjà en cours depuis près de trois ans. Si tout va bien, il faudra encore au moins cinq ans avant que la moindre construction puisse voir le jour. Le manque de clarté sur la procédure et sur le calendrier des opérations ne fait que rendre plus difficile encore la collaboration des habitants du quartier. Une barrière physique et mentale En tant qu’ancienne zone de transport et de douane, le site de Tour et Taxis est isolé des quartiers avoisinants par des grilles. Par le passé, les entrées donnaient sur la rue Picard, faisant du site le centre névralgique du quartier Maritime. Le promoteur a toutefois fermé celles-ci, leur préférant une nouvelle entrée avenue du Port, donnant sur le canal, et bien plus éloignée des quartiers avoisinants. Ces décisions, combinées au type d’activités prévues pour le site (bureaux, magasins de luxe et organisation d’événements), donnent aux habitants du quartier l’impression que le site leur est moins que jamais destiné, et qu’ils pourront de moins en moins avoir un impact sur les décisions prises à son sujet. Notons encore que de nombreux habitants du quartier ne se sont même jamais rendus sur le site ou dans ses bâtiments. Ils ne peuvent donc avoir aucune idée des potentialités qu’ils représentent pour leur quartier. Avec plusieurs partenaires locaux, le BRAL tente de réduire cette barrière en organisant sur le site des activités avec et pour les habitants. Plusieurs fêtes de quartier y ont déjà eu lieu, une plaine de jeux a été installée pour les enfants et un jardin collectif aménagé. Progressivement, de plus en plus d’associations commencent à entrevoir les possibilités de ce site et s’engagent dans son utilisation temporaire. On table ainsi sur le fait qu’à mesure

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que croîtra le nombre d’habitants du quartier qui viennent sur ce site et en parlent, se lèveront certains obstacles à la participation dans le processus de planification. Conclusion Jusqu’à ce jour, le projet de schéma directeur pour Tour et Taxis bénéficie généralement d’un accueil positif, y compris auprès des habitants des quartiers voisins. La question reste toutefois de savoir à quoi ressembleront concrètement les étapes suivantes, plus détaillées et plus contraignantes, de la planification. De grands principes — tels l’accès public du site, la construction d’infrastructures publiques ou l’aménagement d’un espace public — peuvent, en effet, se concrétiser de multiples manières. Les habitants du quartier, soutenus par le BRAL, devront donc veiller à ce que ces principes soient correctement interprétés et traduits. En ce qui concerne une évaluation définitive, elle ne sera possible qu’après la réalisation du projet final. Mais, vu les schémas directeurs prévus pour d’autres sites, il est important de dresser un premier bilan dès aujourd’hui. De manière générale, on peut dire que cette procédure a très certainement des mérites mais qu’elle fait encore ses maladies de jeunesse. Un point positif est que la procédure « schéma directeur » crée un cadre de dialogue entre les différentes parties concernées. Même si celui-ci reste relativement vague, il donne aux habitants du quartier, qui font au premier chef partie des acteurs concernés, la possibilité de participer aux discussions sur l’avenir de Tour et Taxis. Même si les centres de décision sont ailleurs, cette évolution constitue peut-être le début d’un véritable renversement de tendance. Cela n’empêche, on l’a vu, que pour exploiter au maximum la participation des habitants ainsi rendue possible, il a fallu improviser, intervenir de manière proactive et se montrer créatif. Le schéma directeur offre donc la possibilité d’impliquer et de mettre en présence les différents acteurs concernés. Potentiellement, il favorise ainsi une collaboration constructive et augmente les chances de réussite d’un projet, quel qu’il soit. Cependant, pour permettre à ce processus de se dérouler au mieux et garantir de bonnes négociations, il est important que les autorités sachent dans quelle direction elles veulent aller. Soit un élément qui faisait défaut au moment du lancement du schéma directeur « Tour et Taxis ». Idéalement, en effet, on peut penser que le privé ne devrait intervenir qu’une fois l’affectation des réserves foncières établie. Cela seul permettrait véritablement à la Région de Bruxelles-Capitale de reprendre la main sur la gestion de celles-ci. C’est pourquoi il paraît crucial que les autorités commencent par développer leur propre vision de la ville — d’une façon participative et publique de préférence — avant de lancer de nouveaux schémas directeurs.

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1. Coordinatrice du Brusselse Raad voor het leefmilieu (BRAL). Cet article est principalement écrit à partir du point de vue développé par cette association. 2. Voir http://www.bralvzw.be. 3. BRAL, Tour et Taxis. Fondre l’héritage (monumental) dans un projet urbain concerté, Bruxelles, BRAL, 2004, p. 8. 4. Voir le chapitre II pour une présentation des différents outils de la planification. 5. Centre d’histoire économique et sociale de la Région bruxelloise, voir http://www.lafonderie.be.

6. Bien que l’intégralité du site s’étende sur le territoire de la Ville de Bruxelles, la commune riveraine de Molenbeek a été impliquée dans l’élaboration du schéma directeur. 7. Comités de quartier « Le Maritime » et « Marie-Christine / Reine / Stéphanie », avec le BRAL, Thurn & Taxis, opnieuw..., 25 août 2005 (http://www.bralvzw.be/ node/148). 8. BRAL, Manifeste Tour & Taxis : TouT publiek, 22 mars 2007 (http://www.bralvzw.be/node/269).

Chapitre IX Ville-quartier ou ville-monde ? Le schéma directeur du quartier européen comme mise à l’épreuve de l’urbanité de la ville Vincent Calay 1

« Les recherches les plus récentes sur les transformations de la Ville-Région définissent Bruxelles comme une “ville-monde” (la plus petite des villes-monde) c’est-à-dire à la fois comme une “ville internationale“, une “ville transnationale“ et une “ville flexible“. […] Cette définition de Bruxelles oblige à une réflexion renouvelée sur la planification de l’espace car ces transformations mettent à mal le découpage en zones géographiques sans les annuler complètement 2. » Cette citation est extraite du projet de schéma directeur pour le quartier européen (SDQE), projet publié en septembre 2006 sous la direction de Marie-Laure Roggemans, déléguée de la Région de Bruxelles-Capitale au développement du quartier européen 3. En assimilant d’emblée Bruxelles à une « ville-monde », ce texte subsume les propositions avancées dans le schéma directeur sous un cadrage conceptuel qui saisit la ville dans des catégories cognitives issues du monde académique 4. Conférant à ces catégories une valeur de réalité, le texte du schéma directeur souligne « l’obligation » d’y satisfaire par une transformation des outils d’aménagement élaborés par les institutions publiques. Le schéma directeur est ainsi présenté comme l’inéluctable réponse institutionnelle aux changements enregistrés à l’échelle internationale, indiscutable réalité issue de l’objectivation scientifique de la ville 5. De ce fait, parler de « schéma directeur du quartier européen » revient à parler de Bruxelles comme d’une ville insérée dans le « Monde », une « World City » où se concentreraient les enjeux contemporains de la mondialisation auxquels les pouvoirs publics se doivent, nécessairement, de « faire face 6 ». Puisés dans une étude de l’Université libre de Bruxelles 7, trois arguments étayent l’idée d’une telle réification de Bruxelles comme ville internationale à travers le schéma directeur. Primo, la ville est un nœud important dans les réseaux globaux par la présence d’institutions internationales publiques et privées sur son territoire. Secundo, la ville est le lieu de vie d’une population multiculturelle qui la lie à un réseau d’échange global. Tertio, la ville est globale car elle s’insère dans un monde où l’organisation du travail est flexibilisée, et donc pluralisée dans ses temporalités et dans ses espaces. Ainsi se posent dans les termes mêmes du schéma directeur les coordonnées du « challenge » que les pouvoirs

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publics se doivent aujourd’hui d’affronter. De ce fait, le schéma directeur est théâtralisé comme l’acteur principal du dessin d’une ville rentable et efficace, en phase avec ce qui est présenté comme la nouvelle et indiscutable — car scientifique — « réalité bruxelloise ». La mise en liaison de ce nouvel « acteur » de l’aménagement, d’un côté, et du quartier européen, territoire éminemment controversé dans l’histoire de la ville 8, de l’autre, semble dessiner, selon le point de vue, soit un « cocktail explosif », soit un « tandem de choc ». Que peut-on faire du quartier européen dans une « ville mondiale » comme que Bruxelles ? Qu’y a-t-il comme ressources mobilisables dans cet ensemble pour relever le défi « Bruxelles, ville mondiale » ? Que doit-on changer dans cette partie de la ville pour que réussisse l’insertion de Bruxelles dans la mondialisation ? Comment obtenir une concorde dans ce quartier qui dessinerait avec force et évidence Bruxelles comme ville-monde ? Voilà, semble-t-il, les questions que pose ce schéma directeur. Ainsi, par rapport aux autres schémas directeurs, celui-ci occupe une place particulière à l’heure où Bruxelles se prévaut de plus en plus souvent de son statut de « capitale de l’Europe ». En effet, depuis l’année 2001, l’assimilation de Bruxelles à l’Europe a fait l’objet d’un large processus de publicisation. Celui-ci s’est construit à travers la multiplication de rapports, d’ouvrages, de débats, de colloques ou d’expositions. Tous ces dispositifs ont dynamisé une nouvelle assimilation de Bruxelles à l’Europe. Les répétitions générées par ces dispositifs ont progressivement stabilisé le lien entre l’Europe et la ville, l’ont rendu plus évident. Dans le même temps, chacun de ces dispositifs, s’il a répété l’association, a également traduit la relation en formes singulières d’européanisation de la ville. Un tel processus de stabilisation s’est d’ailleurs renforcé très récemment avec le lancement en 2007, par le gouvernement bruxellois, d’un « plan de développement international » (PDI) où s’impose le répertoire du marketing urbain. C’est dans ce cadre que s’insère le SDQE. Cette contribution propose, dès lors, de l’appréhender sous deux aspects. Le premier renvoie à sa place dans l’ensemble hétérogène de dispositifs qui travaillent à l’internationalisation de Bruxelles. Dans cet ensemble, on trouve à la fois des expositions, narrant l’identité européenne de la ville, des dispositifs réglementaires qui, d’un point de vue institutionnel, norment l’ordonnancement de la ville et des travaux d’experts qui n’ont, a priori, qu’une valeur cognitive dans la mesure où ils collectent des informations sur le territoire pour le rendre intelligible. Le schéma directeur « quartier européen » se situe, à l’évidence, dans la catégorie des dispositifs réglementaires. Toutefois, il est nécessaire de comprendre sa place dans le processus d’internationalisation de Bruxelles, c’est-à-dire de décrire les relations qu’il entretient avec les autres dispositifs pour cerner le

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processus par lequel un savoir territorial acquiert notoriété et force normative. Ce sera l’objet de la première partie de l’article. Concernant le deuxième aspect, l’ambition d’internationalisation portée par le projet de SDQE, celle-ci doit également être prise au sérieux et analysée. Dans quelle mesure le SDQE se profile-t-il comme outil de réalisation de Bruxelles comme ville-monde ? Qu’est-ce qu’il mobilise comme personnes, comme objets, comme pratiques, comme visions du monde pour dessiner la ville de cette manière, pour lui conférer un ordre particulier ? En bref, quelle ville s’y dessine-t-il ? Pour répondre à ces questions, l’on se penchera sur les séances de concertation tenues en février et mars 2007 sur le projet de SDQE. Plus spécifiquement, l’analyse se centrera sur l’opposition entre la manière dont la ville est inscrite 9 dans le projet de schéma directeur, d’un côté, et les réactions à ces inscriptions de la part du public présent aux séances de concertation, de l’autre. Ce cadrage m’amènera, dans une troisième et dernière partie, à discuter le mode particulier d’internationalisation de la ville inscrit dans le schéma directeur. En effet, les formes données à ce processus par les différents dispositifs évoqués, d’une part, les tensions entre modes d’ordonnancement de la ville qui se font jour au cours de la concertation, d’autre part, mettent bien en lumière les difficultés soulevées par la prétention du schéma directeur à parler en termes unifiants et généraux à propos de la ville et de son internationalisation. Ainsi, le SDQE sera présenté, à l’image du plan de développement international auquel il se relie, comme le renforcement d’une approche aménagiste de l’internationalisation de la ville qui, en limitant les acceptions données à l’internationalisation, exclut d’autres modes de définition du processus, notamment en termes culturels. Internationaliser Bruxelles : une nouvelle échelle pour ordonner la ville Depuis octobre 2007, la question de l’internationalisation de Bruxelles a pris une signification et une couleur apparemment inédites. Le 17 octobre, le ministre-président de la Région, Charles Picqué, ouvre ainsi l’année parlementaire par une déclaration gouvernementale mettant cette question au centre de la définition de la ville. Il a même choisi de faire de sa déclaration de politique générale une présentation des principaux axes du plan de développement international réalisé par le cabinet d’audit PricewaterhouseCoopers. Cette présentation clôture une phase de l’internationalisation de la ville entamée vers l’année 2000. Sous l’impulsion d’un gouvernement présidé par un libéral, la question de l’internationalisation de la ville avait alors été recadrée dans une nouvelle version du plan régional

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de développement (PRD, 2002) où elle avait pris une dimension plus significative que dans la version précédente. Ce PRD articule l’internationalisation de la ville autour de deux dimensions : d’une part, des politiques d’aménagement orientées vers l’international, c’est-à-dire incluant l’introduction de grandes infrastructures dans la ville à l’image de modèles étrangers comme Bilbao ; d’autre part, la reconnaissance du multiculturalisme de la ville à travers une politique événementielle rassemblant les dispositifs valorisant le pluralisme de la ville, comme la Zinneke Parade. On peut ainsi lire : « Des villes telles que Bilbao, Lille, Glasgow ou Barcelone, engagées dans un processus de rénovation urbaine ont choisi d’élaborer des projets-phares originaux par leur contenu. Ces projets symboles dynamiques du Projet de Ville n’auront un impact durable que s’ils intègrent tous les aspects de la politique urbaine et sont pensés au profit des habitants. Les projets-phares peuvent être de deux types qui ne sont pas mutuellement exclusifs. Soit il s’agit de projets événementiels, récurrents ou non, sportifs ou culturels (Zinneke Parade, Euro 2000, Bruxelles 2000…), soit il s’agit de réalisations permanentes, fiables et fortes (musée Guggenheim à Bilbao…). En imposant des échéances aux pouvoirs publics et en rassemblant les énergies des secteurs publics et privés concernés, les projets-phares suscitent ou accélèrent l’aménagement d’infrastructures, ou la créativité culturelle. L’identification et la réalisation de projets-phares forment donc un objectif important pour le gouvernement de la Région 10. » La question des outils de la rénovation urbaine, qui avaient surtout pris jusqu’alors la forme locale des « contrats de quartier », se trouve reformulée. Elle se voit plus précisément retraduite par un cadrage international supporté par la notion de « projet phare ». La ville sort alors de l’univers de la proximité établi par le dispositif des contrats de quartier pour être reliée au lointain, à l’ailleurs de l’international, par celui des projets-phares. Aussi, en passant, le caractère inédit du PDI doit-il être relativisé : son principal enjeu est de resserrer le processus d’internationalisation autour de l’assimilation de Bruxelles à la « capitale de l’Europe » en retraduisant les ambitions affichées par le PRD. Si l’on préfère, le PDI met en forme l’internationalisation de la ville via un « marketing urbain » développant une image européenne de Bruxelles et via un « projet phare » dans le quartier européen qui mobiliserait un partenariat entre les pouvoirs publics régionaux bruxellois et européens : « Le marketing de Bruxelles devra s’appuyer sur un porte-drapeau, un fer de lance, un projet emblématique qui incarnera la vision politique d’avenir de la Ville-Région. Puisque l’Europe est un axe fort de cette vision, le plan de développement international recommande que le projet sélectionné pour jouer ce rôle soit un projet de partenariat entre Bruxelles et l’Europe. Un projet où Bruxelles et l’Europe puissent développer ensemble un lieu d’expression de l’idée européenne dans

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ses aspects les plus nobles, qui soit également un bienfait pour le quartier européen dans lequel il devrait s’inscrire. Un lieu qui permette à l’Europe de se rapprocher du citoyen, et à Bruxelles de rehausser ses ambitions d’aménagement urbain 11 ». Parallèlement à l’intégration de l’internationalisation de la ville dans les outils des politiques urbaines bruxelloises, la même idée a également connu d’autres mises en formes à l’échelon européen. Quasi simultanément, le traité de Nice reconnaissait la permanence des sommets européens à Bruxelles — ce que d’aucuns ont rapidement interprété comme une reconnaissance du statut de Bruxelles comme « capitale de l’Europe 12 ». Les lectures que l’on peut faire d’une telle décision varient toutefois selon les acteurs. Du point de vue des ministères des Affaires étrangères et de l’Intérieur, par exemple, il s’agit d’une transformation de la « politique du siège » qui dépasse les questions, routinières, de l’implantation de certaines institutions sur le sol bruxellois et marque de nouveaux enjeux, notamment en termes de politique sécuritaire 13. Il est également intéressant de souligner que la perspective d’une permanence des sommets a imposé de nouveaux développements immobiliers qui ont été saisis par les pouvoirs publics fédéraux belges, en concertation avec les institutions européennes, comme une occasion de développer une politique esthétique à l’égard de l’implantation européenne, souci plutôt secondaire jusqu’alors 14. À côté de ce processus de transformation des outils institutionnels de l’internationalisation de Bruxelles, on observe par ailleurs des transformations dans la société civile bruxelloise qui semblent aller dans le même sens. Le quartier européen, puis la ville dans son ensemble, sont devenus, à partir du début des années 2000, des lieux de condensation d’une mobilisation visant à instituer une identité européenne et internationale. Un des premiers acteurs de ce mouvement est « le Fonds quartier européen » (FQE). Celui-ci met en exergue une identité transversale, c’est-à-dire qui rompt avec les clivages traditionnels opposant comités d’habitants, pouvoirs publics, promoteurs immobiliers et propriétaires fonciers. L’ambition affichée par le FQE est de mettre en relation les différents acteurs impliqués dans l’amélioration de l’image du quartier européen 15. De fait, le FQE rassemble principalement de grands propriétaires immobiliers du quartier. Cependant, le Fonds s’est récemment élargi aux promoteurs immobiliers et aux comités d’habitants, initialement exclus au motif d’un antagonisme évident des points de vue, jugé contraire à la volonté de développer une vision cohérente 16. Malgré le pluralisme que semble finalement refléter ce dispositif, il faut souligner, comme l’indique le président du Fonds, que c’est la logique du « réseau » qui prime sur celle de la « représentativité », à la différence de ce qui prévaut dans les instances de concertation. Dans un texte de 2005, le même affirme : « Il est juste de dire que cette composition fut le

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fruit progressif d’un certain nombre de cooptations et non le reflet d’un quelconque processus de recherche objective de représentativité de ladite société civile […] 17. » Dès lors, le Fonds rassemble principalement des propriétaires soucieux « d’une appréciation sur le long terme de leurs actifs immobiliers 18 ». Une telle assise du Fonds sur la « société civile » assez particulière de ce quartier, couplée à son hébergement à la Fondation roi Baudouin et à un financement par ses membres, lui a permis de soutenir une série d’initiatives, plus ou moins médiatisées, qui ont contribué à l’extension de la problématique de l’image européenne à la ville dans son ensemble 19. Ces déplacements progressifs dans l’action du Fonds lui ont permis de se poser, petit à petit, comme un point d’articulation des cadres cognitifs nécessaires à la mise en œuvre de l’internationalisation du quartier européen et de la ville dans son ensemble 20. Il n’est d’ailleurs pas surprenant de retrouver dans la problématisation du quartier opérée par le Fonds d’étroits liens de parentés avec celle opérée par le schéma directeur. Ainsi retrouve-t-on dans les fondements du projet porté par le Fonds l’impératif premier d’une restauration de « l’image » du quartier, qui passerait par l’amélioration de la mixité fonctionnelle, de la mobilité et de la qualité des espaces publics et des développements privés 21. De manière similaire, le schéma directeur a construit son programme de « développement » du quartier autour de sept « options de base » : la mobilité, la mixité, la qualité des espaces publics, le respect du patrimoine, l’identification des quartiers, la qualité urbanistique et architecturale et le désenclavement des parcs et des équipements culturels 22. On le voit, la question de l’internationalisation de Bruxelles a organisé un faisceau de dispositifs articulés autour d’un nombre restreint d’acteurs. Ces dispositifs ont constitué des mises en scène de la ville permettant d’éprouver 23 son internationalisation. Il est, par exemple, déjà perceptible que l’idée de lier la ville au monde international tranche avec les politiques antérieures fondées sur la proximité. Et cela a bien évidemment suscité des tensions entre ceux qui défendent exclusivement l’une ou l’autre perspective. En effet, comme indiqué, des politiques de rénovation urbaine qui n’avaient pas été prioritairement pensées en termes d’internationalisation ont connu de nouvelles traductions, modifiant certains outils stabilisés. Ainsi, il est particulièrement intéressant de constater que les études sur le quartier européen se sont multipliées à partir du début des années 2000, après une quinzaine d’années très silencieuses à son égard 24. Celle qui a connu le plus grand succès médiatique, « le plan médiateur », mérite d’ailleurs une attention particulière dans la mesure où le schéma proposé repose sur une gestion du quartier européen fondée sur les principes déployés dans le cadre des contrats de quartier. Cette étude proposait ainsi une plateforme de coordination entre les différents acteurs impliqués dans le quartier, sur le modèle d’une gestion « participative »

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semblable à celle développée dans les contrats de quartier et qui contrastait avec la structure mise en place par le Fonds sur laquelle s’est appuyé le schéma directeur 25. Ces différents éléments permettent de mieux saisir certaines des tensions qui peuvent surgir dans l’implémentation de l’internationalisation de Bruxelles dans le quartier européen. Là se jouent, en effet, des épreuves importantes pour la ville qui mobilisent les imaginaires de l’urbanité. La ville s’y retrouve tendue entre l’horizon du proche (le quartier) et celui du lointain (la ville-monde) qui peuplent la ville de personnes, d’objets et de pratiques sensiblement différents. Dans cette perspective, le terrain particulier des concertations sur le projet de schéma directeur permet alors de cerner non seulement les épreuves qu’il inflige à des visions stabilisées de la ville — autant dans les pratiques que dans les acteurs qui les mobilisent — mais aussi le cloisonnement cognitif que cette internationalisation connaît autour de la question de l’aménagement de la ville. L’internationalisation de la ville en action : débats publics autour du SDQE Comment le schéma directeur « quartier européen » met-il la ville à l’épreuve ? Comment se nouent les relations entre modèles de villes ? Pour répondre à ces questions, je propose d’étudier des situations spécifiques de controverses permettant de décrire les politiques d’internationalisation de la ville en action. À cette fin, j’ai choisi d’étudier dans le détail les manières dont l’urbanité de la ville s’est vue mise à l’épreuve dans deux des quatre séances de concertation organisée autour du schéma directeur 26. Ce centrage permet d’appréhender au plus près les processus par lesquels se joue l’internationalisation de la ville dans des débats publics réunissant représentants des pouvoirs publics, experts mandatés, représentants de comités d’habitants et d’autres personnes parlant comme habitants de la ville. En outre, la description conjointe de la première séance, consacrée à la mixité et aux espaces publics, et de la dernière, dédiée au patrimoine, à la culture et au tourisme 27, permet de souligner des éléments de contraste particulièrement pertinents pour mon propos. Ainsi, la première a porté sur les enjeux de proximité liés à l’aménagement du quartier et la seconde sur certains enjeux de l’internationalisation de Bruxelles dans l’aménagement du quartier européen. Un tel contraste entre les deux séances m’a amené à problématiser la tension entre les modèles de villes en jeu dans le schéma à travers trois thématiques qui permettent de décrire le processus de mise en scène 28 du schéma directeur en assemblées publiques. Une première thématique renvoie aux modes d’organisation des débats en vigueur dans les deux assemblées. En effet, dans chacune d’elles, une nette tension est apparue entre

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familiarité et formalisme dans les relations entre personnes intervenant dans le débat, et dans la mobilisation de compétences cognitives spécifiques. Cette tension s’est assimilée à deux modes spécifiques de définition de la ville : la familiarité s’associant à un débat sur la villequartier et le formalisme à un débat sur la ville-monde. Une deuxième thématique s’intéresse aux types de spécifications de la ville abordée par les acteurs : comment les acteurs définissent-ils la ville ? Comment définissent-ils ce qui est urbain et ce qui ne l’est pas ? Comment qualifient-ils certains objets par rapport aux spécifications de la ville avancées ? L’analyse conjointe des modes de spécification d’une séance à l’autre questionne aussi leur opportunité : un même acteur mobilise-t-il plusieurs types de spécifications de la ville, de quelle manière et à quel moment ? Enfin, une troisième thématique renvoie aux objets mobilisés dans l’assemblée pour construire la réalité territoriale débattue : comment ces objets sont-ils convoqués au sein des assemblées ? Quelles démarches les acteurs adoptent-ils pour construire les réalités en jeu à travers des objets spécifiques ? L’attention s’est portée vers deux objets intensivement mobilisés par les représentants des pouvoirs publics et les experts : la cartographie du quartier et un guide de visite. Modes d’organisation des débats et modes d’ordonnancement de la ville Lors de la première séance, la tension entre familiarité et formalisme s’est manifestée, tout d’abord, dans les modes de présentation de soi et des autres dans l’assemblée. En effet, très souvent le formalisme a présidé aux présentations, mais jamais complètement. Par exemple, Bruno Clerbaux fut, dans un premier temps, présenté comme « un des urbanistes… des expertsurbanistes chargés du volet mixité ». Celui-ci, assumant son rôle de spécialiste, a d’ailleurs d’emblée indiqué : « Je laisse à Mme Roggemans le soin de dire ce qui est principal. » Mais, comme je l’indiquais, ce registre n’a pas pour autant marqué l’entièreté des débats. Ainsi Bruno Clerbaux, après avoir introduit « Mme Roggemans », s’est-il empressé de la qualifier, non sans humour, de « notre grande prêtresse ». De même, ladite « grande prêtresse », dans ses interactions avec le public, n’a pas hésité à introduire le tutoiement et l’interpellation par le prénom. Par exemple, s’adressant à Marco Schmidt, membre du comité d’habitants Association quartier Léopold (AQL) : « Marco, tu as bien fait de dire que le patrimoine doit être adapté aux usages mais de même pour les typologies d’habitations .» Une telle tension entre le formalisme de la présentation de soi et des autres et la familiarité transitant par l’humour, le tutoiement ou l’interpellation par le prénom s’inscrit dans le prolongement d’une présentation hésitante de l’assemblée elle-même et de ce qui y était en

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jeu. L’introduction de la séance par le délégué d’IEB s’est ainsi opérée sur un ton assez formel, mais avec de grandes ambiguïtés sur le processus à l’œuvre : « IEB est chargé de mettre en œuvre un processus participatif […] une méthode participative […] une concertation avec les acteurs publics et privés […] Aujourd’hui, nous allons nous concentrer sur l’espace public et la mixité des fonctions […] vous pouvez toujours nous envoyer vos remarques ou les déposer à la sortie […] vous pouvez consulter l’avant-projet sur le site […]. » Une telle incertitude dans les cadres contraignant le dispositif de débat a ouvert la voie à des manières d’interagir qui n’étaient pas maîtrisées par le mandataire des pouvoirs publics pour l’organisation de cette assemblée. Processus participatif, méthode participative ou concertation avec les acteurs publics et privés ? Nul ne le savait vraiment. La faiblesse d’un cadrage spécifiant la mission de l’assemblée et son implémentation, ainsi que l’absence d’une personne s’assimilant à ce rôle de « cadreur » semble avoir généré une méthode de débat privilégiant des cadres cognitifs et des modes de relations entre membres de l’assemblée acquis sur d’autres scènes d’action. Autrement dit, par l’absence de méthode propre à cette assemblée, l’agencement des débats semble s’être étroitement lié à des cadres cognitifs familiers à certains acteurs et à des relations interpersonnelles issues d’une histoire entamée préalablement entre certains de ses membres. La force de ces liens liés à cette double familiarité a donc restreint le contenu des débats, limité par une forme relativement routinisée de spécification de la ville, autant que l’émergence de nouvelles alliances entre membres de l’assemblée. Ce phénomène a donc organisé une forme de discrimination entre un groupe de personnes maîtrisant les compétences liées à cette familiarité et un groupe de profanes, sur ce point incompétents. Dans ce contexte, l’accent porté par le mandataire des pouvoirs publics sur le rôle des « remarques » prend une épaisseur particulière. En effet, celles-ci furent mises au cœur du dispositif : des stylos billes en bois et du papier recyclé furent distribués en début de séance, au moment de l’inscription sur le registre des présences. Ces outils équipèrent indifféremment toutes les personnes intégrant l’assemblée, les habilitant à influencer la production du projet débattu. Cet équipement était donc censé rendre compétents l’ensemble des participants. Plus encore, il donnait théoriquement aux membres de l’assemblée des chances de s’exprimer — le stylo et la feuille de papier par leur habilitation à la formulation de « remarques » devenant les outils d’une égalisation des situations des participants. Le dispositif suppose néanmoins d’autres compétences cognitives car la notion de «remarques» impose que l’opinion soit fondée en raison et pertinente par rapport à l’ensemble qu’elle commente. Ainsi, en l’absence d’une méthode de débat propre à cette assemblée, les « remarques » constituent le seul outil permettant de remédier à la minorisation de certains de ses membres par la domination des personnes

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familières des cadres cognitifs et des relations interpersonnelles en vigueur dans l’assemblée. Par contraste, lors de la séance consacrée au patrimoine, à la culture et au tourisme, la tension entre familiarité et formalisme dans la tenue des débats s’est configurée d’une tout autre manière. En effet, contrairement à ce qui s’était produit lors de la séance consacrée à la mixité et aux espaces publics, cette séance s’est organisée à titre principal sur un mode formel, la familiarité des relations interpersonnelles et des cadres cognitifs y étant marginalisée. Cette inversion dans les modes d’organisation des débats ne peut être imputée à une autonomie plus grande de l’assemblée, autonomie qui aurait été produite par un cadrage mieux maîtrisé du dispositif délibératif. La difficile émergence de la familiarité doit plutôt être reliée à la nouveauté et donc à l’étrangeté, pour les participants à la séance, des thématiques et des personnes invitées à les présenter. Ce caractère étranger des personnes et des cadres cognitifs fut d’ailleurs mentionné dès l’introduction de cette séance par Marie-Laure Roggemans : « Dans les documents du schéma directeur, il n’y a pas de texte très développé. C’est à travers le dialogue avec les acteurs culturels et touristiques que l’on va voir la place de ces dimensions dans le quartier européen. » Aussi, une telle nouveauté impliquet-elle l’introduction de cadres cognitifs étrangers aux modes familiers de définition de la ville mais aussi la présence de nouveaux acteurs compétents sur ces matières, c’est-à-dire, également, étrangers à l’histoire construite antérieurement au sein du « roupe des familiers » présent dans l’assemblée. Dès lors, il est peu surprenant de voir que les rapports interpersonnels se sont cantonnés dans le domaine formel et que les cadres cognitifs mobilisés par la critique des membres du « groupe des familiers » ait pris principalement la forme de dénonciations des modèles de ville liés aux thématiques abordées par les nouveaux acteurs. Cependant, deux événements ont ravivé la tension entre formalisme et familiarité. Tout d’abord, les principales réactions suscitées par l’exposé du projet de centre des visiteurs du Parlement européen se sont faites sur le mode de l’indignation et de la dénonciation. Marco Schmidt, porte-parole de l’Association quartier Léopold, lance sans attendre une objection au projet, sans toutefois s’adresser directement à l’expert incriminé et prend plutôt à parti un responsable local abstrait : « Kleinig n’a pas mentionné les Bruxellois… le lieu du Parlement européen doit être un espace ouvert au plus large public possible… Or les espaces se sont fermés… l’entrée se fait côté « mail » [par la dalle couvrant les voies de la gare du Luxembourg] et non côté ville… il est donc plus difficilement fréquentable… […] Comment intègre-t-on la proximité dans cet espace ? » Ce porte-parole des habitants a ainsi souligné ce qu’il voyait comme une faille majeure dans l’exposé du porte-parole du Parlement européen : l’absence d’intégration de la proximité dans

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un espace destiné à des visiteurs, absence symbolisée par une entrée par le complexe et ne donnant donc pas sur une rue, forme assimilée à la ville et à son urbanité. La prise de parole de l’habitant au nom des Bruxellois dans leur ensemble manifeste d’ailleurs la généralité de la critique adressée : c’est « Bruxelles » dans son ensemble qui est convoquée pour exprimer au Parlement européen son étrangeté à la ville. La réponse à cette critique par le porte-parole du Parlement européen pointe sans équivoque l’irréductible tension entre proximité et distance, tension liée à l’absence de familiarité entre personnes et cadres cognitifs : « J’avais oublié de mentionner les Bruxellois… Oubliés dans la présentation, mais pas dans le concept. Notre ambition, c’est de nous adresser à tous les Européens, touristes, visiteurs et Bruxellois. ». Deux formes de généralités s’affrontent ici, l’identité des Bruxellois étant tenaillée entre une ville, indéfectiblement liée à son habitant, et une citoyenneté européenne détachée de la ville, mais rassemblant (paradoxalement ?) sur un même pied Bruxellois, touristes et visiteurs. La réaction aux critiques d’Henri Bernard, également porte-parole des habitants, témoigne tout autant de l’irréductibilité des modèles de ville proposés. En effet, répondant à Henri Bernard qui lui demandait « comment fait-on vivre ensemble tourisme et résidentiel ? », Alexander Kleinig insista, en fin de réponse, sur la nécessité d’une construction de relations de bon voisinage, réinscrivant le Parlement européen dans l’échelle du proche à travers des catégories cognitives pour le moins surprenantes : « C’est important qu’on se comprenne comme des résidents et des bons voisins. » Un deuxième événement, remarquable par sa mise en scène, fut l’intervention d’un autre membre du « public », Isabelle Pauthier. Se présentant comme « directrice de l’ARAU, un comité d’habitants », celle-ci lança : « Je vais mettre l’ambiance ! » L’intervention d’Isabelle Pauthier, qui avait suivi avec attention les premiers échanges entre Alexander Kleinig et les deux membres de l’AQL, introduisit dans les débats la familiarité des cadres cognitifs. En effet, les réactions des deux premiers porte-parole des habitants s’étaient fondées sur une dénonciation du projet du Parlement européen en raison de son étrangeté par rapport à un espace habité. Isabelle Pauthier, au contraire, ne pointait pas ce caractère d’étrangeté mais manifestait sa maîtrise des cadres cognitifs en jeu pour construire une critique interne très dure tant à l’égard des différents projets soutenus par le SDQE en matière culturelle que visà-vis du centre des visiteurs du Parlement européen. L’ambiance s’installa donc dans l’assemblée par l’essor d’une controverse technique plutôt que par une dénonciation de portée générale 29, le tranchant de l’intervention s’assimilant à une injonction à la familiarité dans un monde rendu abstrait par le caractère dénonciateur des premières critiques.

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La réalité au pouvoir (I) : spécifications de la ville et types d’urbanités La description conjointe des deux assemblées peut également se thématiser autour des modes de spécification de la ville. Comment les acteurs de ces scènes d’action qualifient-ils la ville ? Comment en construisent-ils les horizons ? Comment la peuplent-ils ? Comment l’investissentils d’attentes spécifiques ? En bref, comment en dessinent-ils l’urbanité ? Ce processus interroge la manière dont les acteurs spécifient l’urbanité de la ville en situation, c’est-à-dire celle dont ils en produisent la réalité par un travail constant et changeant de distinction catégorielle qui leur permet d’en saisir les limites et de se positionner par rapport à ce qui lui est étranger. Ce travail influence autant la distribution du savoir sur la ville que les formes de relations interpersonnelles ou les identités endossées par les acteurs. Ce travail de spécification s’observe dans la multiplication d’attitudes, de paroles et de dispositifs techniques déforçant le débat en généralité à propos du schéma directeur. Cela transite au premier plan par un compartimentage en thématiques qui font appel à des groupes d’experts différents et établissent des assemblées à géométries variables. En effet, si certains membres du public demeurent présents à toutes les assemblées — principalement les représentants des comités d’habitants (l’AQL, l’ARAU et le GAQ, le Groupe d’animation du quartier européen) — d’autres membres ne viennent qu’à l’occasion d’une seule discussion thématique comme porte-parole de groupements ad hoc 30 Ce cloisonnement thématique, qui correspond d’abord aux choix opérés par les organisateurs de séance et au découpage du texte du schéma directeur lui-même, s’insère donc également dans une distribution du savoir selon les acteurs qui organise des formes variées d’urbanités de la ville liées à des secteurs spécifiques de politiques publiques 31. Un tel compartimentage marginalise la possibilité d’une dénonciation des fondements même du schéma directeur et privilégie une critique « experte », interne, qui nécessite des compétences cognitives particulières. Ainsi, lors de la première séance, deux porte-parole d’associations d’habitants, l’ARAU et l’AQL, ont ouvertement critiqué deux dispositifs techniques spécifiques : le projet d’une passerelle piétonne au-dessus de la rue Belliard et le mécanisme des charges d’urbanisme. Cette critique a acquis force et pertinence dans le débat par une construction de l’argumentaire liée à des formes spécifiques de généralités dessinant un modèle de ville et une forme d’urbanité particulière. Le premier a critiqué le dispositif architectural sur base d’un référentiel historique et esthétique, arguant que ce dispositif renvoie aux principes d’un urbanisme fonctionnaliste séparant les circulations, ce qui ne correspond pas, pour lui, à une ville souhaitable. Le second a critiqué le dispositif réglementaire des charges d’urbanisme,

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arguant qu’il masque une stratégie de reconquête de l’espace par les milieux de la promotion immobilière. Sa critique s’est principalement construite en termes de justice sociale à l’échelle du quartier. Pour lui, les charges d’urbanisme se réalisent sous la forme d’une compensation financière ou de la construction de logements de luxe, vu le coût du mètre carré dans ce quartier, alors qu’elles devraient permettre la construction de logement conventionné, ce qui correspondrait à la demande des habitants du quartier, financièrement fragilisés, comme les artistes, par exemple. Par contre, la dénonciation complète du schéma directeur s’est révélée plutôt accidentelle dans le cadre de cette première assemblée. En effet, renversant les conventions tacites régissant les débats, un des membres de l’assemblée n’a pas hésité à se lancer, après un long échange d’arguments entre Marie-Laure Roggemans, Bruno Clerbaux et les principaux porteparole des habitants liés à l’AQL ou à l’ARAU, dans une véritable « expérience disruptive 32 » : « Je suis effrayée… [le quartier est] le lieu d’autoroutes urbaines, [il est] très pollué… […] J’ai peur pour nos enfants plus tard avec les cancers, nous les habitants ; je ne vais pas aller me promener rue de la Loi […] [Ce projet, c’est] beaucoup d’argent pour pas grand-chose […] rien pour les habitants […] je suis choquée de la privatisation des bâtiments publics […] comment peut-on donner de l’argent aux entreprises qui délocalisent ? […] les liaisons piétonnes profiteront aux fonctionnaires et pas aux habitants. » Une telle dénonciation du modèle de ville sous-jacent au schéma directeur provoque une disruption qui révèle, en négatif, la force des normes tacites organisant les débats. Cette habitante s’indigne et s’engage dans le monde personnellement, autant qu’affectivement, par l’usage du « je ». Cette attitude contraste grandement avec le propos technique et distant des échanges antérieurs qui permettent une insertion des acteurs dans un débat « public ». En outre, la dénonciation que cette attitude ordonne invalide le schéma directeur dans sa généralité et dans ses fondements. Dans la bouche de cette habitante, le schéma directeur devient le lieu de cristallisation d’un monde effrayant et menaçant pour les riverains — désignés, du coup, comme des entités fragilisées — car il est pollué et dangereux pour la santé, dépensier, ségréguant et dominé par les intérêts privés ou par ceux de l’Europe. L’habitante indignée est choquée par l’appui donné par les pouvoirs publics à ce modèle de ville, car elle attendrait plutôt d’eux qu’ils se soucient des plus faibles. Une telle réaction ne fut pas relayée par le reste du public ; au contraire, un membre de l’AQL a rapidement réamorcé le débat. Reprenant le cours de la critique interne, il a discuté la nécessité d’abandonner les trottoirs et les pavés sur la chaussée d’Etterbeek pour renforcer son caractère et son identité structurante dans le quartier. Néanmoins, quelques minutes plus tard, Bruno Clerbaux,

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endossant un rôle lui conférant des responsabilités assez éloignées de celles liées à sa stature d’expert, répond à l’indignation de l’habitante : « Les quartiers que vous ne voulez pas fréquenter vont changer. » La réalité au pouvoir (II) : la carte et le guide comme productions actives d’urbanités Dans la première séance, l’objet cartographique a joué un rôle central de condensation et d’épaississement de la réalité du quartier. Présentée par Marie-Laure Roggemans comme une « synthèse de la réalité existante », une carte est venue appuyer le projet normatif développé dans le schéma directeur. Plus encore, cette cartographie du quartier est devenue l’acteur central du travail d’objectivation des problématiques en jeu par l’expert et la porteparole des pouvoirs publics. Ce travail d’objectivation s’est principalement développé dans un codage en couleur de la réalité. Marie-Laure Roggemans, présentant la carte, insista : « Tout ce qui est bleu, c’est l’Europe, c’est du bureau ; tout ce qui est gris, c’est du bureau, tout ce qui est brun, c’est culturel. » Ces couleurs ont ensuite organisé la stratégie de « reconquête de la mixité » déployée par les pouvoirs publics. Cette stratégie s’est articulée non seulement à un codage de la réalité en couleurs mais aussi à un vocabulaire emprunté aux arts graphiques et au génie militaire. Cette stratégie a démarré par un constat de Marie-Laure Roggemans : la géographie du quartier montre l’existence d’« un véritable glacis administratif qui coupe la ville en deux morceaux ». La réalité problématique est donc établie d’entrée de jeu : l’urbanité n’existe plus dans ce « glacis administratif » car elle est figée en formes grisâtres sans relief et peu attrayantes 33. De là, la mise en place de « leviers » nécessaires à la reconquête de la mixité. La stratégie passe ici au premier plan en rapport étroit avec le coloriage de la réalité du quartier. Outre la politique de regroupement de la Commission européenne qui n’est pas exprimée dans des couleurs spécifiques, Marie-Laure Roggemans pointe un deuxième levier : « Les bâtiments indiqués en jaune sont typologiquement de logement mais occupés par du bureau » ; puis un troisième, accompagné d’une nouvelle couleur : « en orange, le logement qui suit les projets d’initiative privée […] l’astérisque noire sur un morceau orange signifie “permis d’urbanisme”, ce qui permet la reconquête de la mixité ». Elle souligne même l’effectivité du mouvement de reconquête : « Vous voyez déjà que l’orange commence à percoler entre le nord et le sud. » Plus encore que la carte, c’est la couleur qui devient l’acteur central : c’est à son expansion que correspondent la réalité mixte du quartier et la ville souhaitée. Par ailleurs, Marie-Laure Roggemans sait garder le meilleur pour la fin : montrant la chaussée

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Fig. 1. Carte utilisée par Marie-Laure Roggemans lors de la première séance concertation pour décrire la « réalité » du quartier et son projet de « reconquête de la mixité ». (Réalisation : ACP Group. Source : Région de Bruxelles-Capitale.)

d’Etterbeek sur le plan, elle identifie un « axe nord-sud » où peut se jouer toute la théâtralisation du dégel de l’urbanité projeté : « Il y a un axe nord-sud récupérable pour restaurer des cordons d’urbanité dans le damier vertical du XXe siècle. » Cette seule phrase rassemble en un souffle le projet normatif du schéma directeur et la définition de la réalité à laquelle il s’articule. La chaussée d’Etterbeek devient l’espace clé, celui qui peut être récupéré aux mains de l’ennemi. Cette récupération d’un axe structurant l’espace, ou la reconquête d’un territoire perdu, permettra la mise en œuvre d’une restauration de l’ancien régime urbain par des cordons d’urbanité. Cette dernière locution est véritablement intrigante car Marie-Laure Roggemans ne se contente par de parler de restauration de l’urbanité autour d’un axe : cette restauration s’accompagne aussi de la création

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de cordons d’urbanité, liens entre différents espaces où l’urbanité du quartier semble d’abord se jouer dans la fragilité, mais aussi, tel un « cordon sanitaire », dans l’encadrement de quelque chose que l’on ne voudrait pas voir se répandre. D’ailleurs, la constitution de ces cordons est d’autant plus fragile qu’elle s’opérerait sur « un plan en damier vertical » où le relief, la fragilité et la souplesse des cordons apparaissent encore plus ténus, plus timides, plus difficiles à imposer. Pour Marie-Laure Roggemans, ces « cordons d’urbanité » renvoient explicitement au commerce conçu comme un élément clé de la reconquête de l’urbanité — car « le commerce fait beaucoup pour la convivialité ». Ainsi, ces cordons d’urbanité deviennent des « relations entre commerces » où l’urbanité se joue dans la convivialité. Par ailleurs, cette urbanité commerciale renvoie elle aussi à une coloration et à une métaphore picturale. En montrant les traits roses associés à la chaussée d’Etterbeek, Marie-Laure Roggemans indique un élément du projet de schéma directeur : « Il faut étendre les liserés commerciaux. » Comment cette stratégie du liseré commercial, fondée sur le principe de restauration de cordons d’urbanité, s’implémente-t-elle alors ? « Dans la réalité, chaque fois qu’il y a possibilité, le rez-de-chaussée est utilisé pour la mixité. » Nous y voici : tel est le dernier élément de la stratégie, la conversion des rez-de-chaussée d’immeubles en surfaces commerciales garantes d’une restauration de l’urbanité. Les rez-de-chaussée traduisent, sur le terrain, les liserés roses de la carte. Une telle mise au centre de la cartographie et du codage de couleurs qui s’y associe permet d’asseoir l’argumentation en partant d’un travail d’objectivation visuel de la mixité à la fois poussé et simplifié. En effet, cette objectivation repose sur un important processus réflexif mobilisant un vaste savoir et de nombreux acteurs. Cependant, le travail d’objectivation est dans le même temps simplifié, car le cadrage cartographique et sa mise en scène comme « synthèse de la réalité existante » appauvrissent considérablement le concept de mixité, ils le réduisent à un dualisme opposant une catégorie monolithe de « logement » à une autre de « bureau ». De même, la notion d’urbanité se voit réduite à la « convivialité », voire au « commerce ». D’un autre côté, la cartographie a, dans ce contexte, rendu possible le développement de la stratégie de « reconquête de la mixité ». Un tel usage de la cartographie a permis à la description du réel de devenir une métaphore en couleur (usage des couleurs pour renforcer le réalisme en montrant l’hétérogénéité d’un espace) et de la couleur (usage du vocabulaire technique des arts graphiques pour décrire des hiérarchies dans le réel : glacis, liseré, etc.). La cartographie et la personne dont la parole est devenue la légende de la carte ont ainsi distribué le savoir à l’égard de l’espace et de son urbanité d’une façon très spécifique. Le

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cours d’action a ici transité par un dispositif technique qui a canalisé les problématiques et en a limité les possibles par le tri permis par cette technique de coloration du réel. La réalité fut ainsi mise en forme, apprêtée ; elle fut littéralement inscrite dans un code couleur qui a permis l’orchestration de son intelligibilité et l’acquisition d’un pouvoir au sein de l’assemblée. En outre, le pouvoir de la cartographie est étroitement lié à la parole qui l’accompagne, parole accentuant les contrastes entre couleurs, les hiérarchisant, construisant une description métaphorique approfondie de la réalité rendue, d’après ce travail de commentaire, par la cartographie elle-même. C’est donc par cette alliance entre la parole d’un être humain et les couleurs d’une cartographie que se sont construits à la fois la réalité d’un territoire mixte et un projet normatif à son égard. Dans la séance consacrée au patrimoine, à la culture et au tourisme, la place des objets techniques fut très différente. Tout d’abord, contrairement à la séance consacrée à la mixité et aux espaces publics, l’importance de la cartographie y est apparue très marginale. Il n’y a pas eu de mise en scène d’un objet qui soit comparable à celle de la première séance. Un objet s’est cependant présenté comme un dispositif permettant la production de formes spécifiques d’urbanités et leurs mises à l’épreuve : assez incidemment, un guide touristique a joué un rôle de polarisation d’une redéfinition des formes d’urbanités actives dans le quartier. La présentation qu’a faite Patrick Balcaen (en charge du Tourisme au cabinet Huytebroeck) du guide l’a très clairement positionné comme l’outil d’une politique permettant de créer un lien entre l’Europe et Bruxelles. Destinant ce guide du quartier européen à un public de Bruxellois et d’Européens, Patrick Balcaen a du même coup indiqué le message porté par ce guide : « Appropriez-vous ce quartier. » L’ambition affichée est de créer « de nouveaux flux à l’intérieur de Bruxelles ». En outre, l’itinéraire de visite du quartier européen défini par le guide est présenté comme réflexif, c’est-à-dire qu’il est censé évoluer en fonction de la demande des visiteurs. Est ainsi exprimée la nécessité de « faire vivre cet itinéraire […] que ça devienne un lieu de référence à Bruxelles ». La présentation du guide est réalisée en circulant dans les travées de l’assemblée, l’objet étant soumis à l’appréciation des différents membres du public. La tentative d’insertion de ce « dispositif » a toutefois échoué. Une seule réaction a pu être observée, sous la forme d’une dénonciation générale et lapidaire, insistant à nouveau sur l’étrangeté des aspects européens du quartier : « Votre itinéraire est une traversée du désert. » De plus, ce commentaire s’inscrit finalement à la marge des débats relatifs au centre des visiteurs du Parlement européen et à sa double relation au « mail » et « à la ville » comme évoqué précédemment.

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Les limites d’une internationalisation par l’aménagement La manière de définir l’urbanité de la ville est-elle jouée d’avance ? La familiarité des cadres cognitifs et des rapports interpersonnels laisse entendre que, dans ces scènes de débat public, se rejouent des alliances cognitives et personnelles antérieures qui soutiennent et perpétuent des manières de débattre et de connaître la ville. L’emprise de cet univers familier dans la mise en scène publique d’une concertation sur le schéma directeur réduit les formes prises par la critique. Aussi cette domination de la familiarité entre-t-elle en tension avec une attente de formalisme, exprimée de façon récurrente, où la tenue de rôle, la prise de parole et l’égalisation des situations des membres de l’assemblée pourrait être rencontrée clairement et efficacement. Une attente que les hésitations, incertitudes et précarités du dispositif ne semblent manifestement pas rencontrer. Je parlerai dans ce cadre de la prégnance d’un imaginaire urbain qui s’est répété et renforcé dans ces assemblées faute d’une mise à l’épreuve qui en permette une mise en question véritable. Où se construit le bien commun de la ville porté par le schéma directeur ? Il semble que la combinaison de la familiarité des cadres cognitifs et des relations interpersonnelles couplée à une segmentation des thématiques, l’évitement des croisements d’une séance à l’autre et la relégation d’une discussion en généralité aient mené à l’absence de débat sur le modèle de ville en jeu au sein de l’assemblée. Pourtant, le texte du projet de schéma directeur fonde son argumentation sur un « constat » (Bruxelles est devenue une « ville globale ») et c’est ce constat qui légitime, d’après le schéma, une redistribution des manières de penser le territoire du quartier européen, en particulier dans son usage comme espace clé d’une image internationale de la ville. Bien que ce principe semble orienter les articulations opérées par le schéma directeur, ce n’est pas à ce niveau que les critiques ont émergé. Celles-ci se sont plutôt liées au schéma directeur en organisant sa critique interne, les dénonciations étant marginalisées. Par ailleurs, a contrario, les pans du schéma directeur liés à l’internationalisation ont plutôt suscité la dénonciation au motif d’une inadéquation des dispositifs européens (centre des visiteurs du Parlement européen et itinéraire de visite du quartier européen) avec l’urbanité du quartier. Aussi le statut de ce processus hésitant de concertation sur le schéma directeur se préciset-il : il ne constitue pas le principal espace dans lequel les imaginaires de la ville sont débattus ; il est l’élément d’une plus vaste arène où circulent cadres cognitifs et relations interpersonnelles donnant corps au débat. Cela mène à s’interroger sur les lieux où le bien commun qui oriente les propositions du schéma directeur s’est débattu et construit plus substantiellement. Marie-Laure Roggemans a évoqué à ce sujet la nécessité de faire appel à des « groupes

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d’experts du quartier » lorsque les thématiques deviennent « trop complexes ». Qui sont ces « groupes d’experts » auquel la représentante des pouvoirs publics se réfère de façon impersonnelle et abstraite ? Il apparaît ici plus clairement que la mise au point du projet de schéma directeur s’est fondée sur un travail discret et non médiatisé, où des décisions ont été prises, où des choix dans le bien commun régentant la redistribution des savoirs sur le quartier se sont opérés. Le Fonds quartier européen semble représenter ce type d’arène non médiatique où le bien commun d’un espace est pensé en toute discrétion, où des savoirs sur la ville sont mobilisés et discutés pour la refaçonner. C’est certainement vers cette assemblée de pairs cooptés de la société civile que doit s’orienter le regard pour comprendre que la logique dominante concerne avant toute chose l’amélioration de « l’image » du quartier européen. Quel type d’action publique est à l’œuvre dans ces délibérations ? Il apparaît indéniable que le projet normatif, l’objectivation cartographique et la description colorée du quartier par la représentante des pouvoirs publics peuvent être rassemblés sous le terme de stratégie. Plus qu’à une théorie de l’acteur ou à une théorie du développement territorial, ce terme renvoie à la manière dont l’acteur lui-même décrit son projet normatif en utilisant une métaphore guerrière : « la bataille de la mixité ». La porte-parole des pouvoirs publics montre ses alliés dans ce combat. Tout d’abord, la Commission européenne, qui va libérer de l’espace pour du logement. Ensuite, les propriétaires d’immeubles de bureaux qu’il est possible de reconvertir en logement. Ensuite encore, les promoteurs de logements qui se sont lancés dans des projets pour lesquels des permis ont été octroyés. Enfin, les propriétaires et locataires des immeubles où le rez-de-chaussée sera transformé en commerces. Quatre alliés pour reconquérir la mixité, restaurer l’urbanité, mettre en place des « cordons d’urbanité », développer la convivialité, faire « percoler » le logement, pigmenter le « glacis » administratif. Les pouvoirs publics se donnent à voir sur cette scène d’action comme les stratèges d’une « reconquête de la mixité » qui s’assimile à une guerre de restauration de l’urbanité sur un territoire ennemi, restauration armée notamment d’une cartographie des positions récupérables. Mais d’où provient une telle stratégie ? Où et comment se sont joués les choix des positions ennemies récupérables ? Comment cette cartographie des positions permettant la restauration de la mixité s’est-elle agencée ? Comment en est-on arrivé à ce type d’inscription ? Évidemment, une telle présentation de la stratégie pose le public comme un allié potentiel à conquérir, non comme le destinataire de ladite stratégie. C’est donc, à nouveau, du côté du « groupe d’experts du quartier » qu’il faut chercher les justifications de ces choix. Se dessinera ainsi l’arène dans laquelle se débat ce processus normatif cloisonnant l’internationalisation de la ville dans des catégories cognitives liées à son bon aménagement.

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1. Cette contribution est extraite d’une thèse de doctorat en sciences politiques et sociales en cours de finalisation à l’Université libre de Bruxelles sur Les constructions publiques de la ville. Pragmatique de l’internationalisation de Bruxelles, de Luxembourg et de Strasbourg. Elle bénéficie pour sa réalisation du soutien du Fonds d’encouragement à la recherche de l’ULB. 2. Marie-Laure ROGGEMANS (s.l.d.), Projet de Schéma directeur du quartier européen, Bruxelles, septembre 2006, p. 5 (www.quartiereuropeen-europesewijk.be, consulté le 31 janvier 2007). 3. Nommée par le gouvernement de la RBC le 29 septembre 2005, sa mission principale n’a pas été publiquement exposée. C’est à travers la presse que peut se lire le détail de sa tâche. Ainsi François ROBERT indique-t-il familièrement à propos de « Marie-Laure » dans Le Soir du 30 septembre 2005 (« Madame Europe arrive ») : « Dans sa nouvelle fonction (d’une durée de cinq ans), elle travaillera en partenariat avec la Région bruxelloise et le bureau de liaison Bruxelles-Europe, et non pas avec le Fonds quartier européen (interface entre les intérêts publics et privés du quartier) comme on l’a cru jusqu’à tout récemment. Sa mission sera de faciliter l’aménagement du quartier européen… dans la sérénité. » 4. Dans les acceptions qui lui sont données aujourd’hui, la notion de « ville-monde » a émergé au cours des années 1980 à travers les « Urban Studies » sous la forme d’une hypothèse heuristique (voir le texte fondateur de John FRIEDMANN, « The World City Hypothesis », Development and Change, n° 17, 1984, p. 69-84). Elle a ensuite connu grande fortune dans les années 1990 avec les travaux socio-économiques de David Harvey, de Saskia Sassen, de Peter Hall ou de Peter Taylor et, plus largement, du GaWC (Globalization and World Cities Research Network) mais aussi, sur le plan culturel, avec ceux de Sharon Zukin ou d’Edward Soja. Sa mobilisation récurrente dans les sphères académiques et décisionnelles a d’ailleurs généré une réification progressive de l’hypothèse, qui s’est vue transformée en un postulat orientant les politiques urbaines contemporaines. Cepen-

dant, autant la systématisation et la réification de l’hypothèse que son usage à propos de Bruxelles sont controversés, au contraire de ce qu’affirment le schéma directeur et, plus largement, l’ensemble des acteurs plébiscitant une internationalisation de la ville. Ainsi, la critique des travaux du GaWC à propos de Bruxelles par le sociologue et urbaniste Guy BAETEN met en cause la mobilisation du concept dans l’analyse de la ville (voir sa recension de l’ouvrage de Camilla ELMHORN, Brussels: A Reflexive World City, Stockholm, Almqvist & Wiksell International, 2001, parue dans Urban Studies, vol. XXXIX, n° 1, 2002, p. 175-177). Il faut donc s’interroger sur le processus à l’œuvre lorsque Peter Hall est invité comme « éminence grise » pour tirer les conclusions du colloque « Demain la ville » organisé en novembre 2007 par le Secrétariat de la Région au développement urbain (SRDU). De même, le colloque du BRIO, « Brussels & Europe », organisé avec le soutien de la Fondation roi Baudouin et de la Commission européenne en décembre 2006 avait fait appel à Peter Taylor, fondateur du GaWC, mais aussi, pas moins, à Saskia Sassen, tous deux au titre d’experts de la ville-monde, pour « expliquer » à l’auditoire bruxellois la place de Bruxelles dans la nouvelle géographie mondiale des flux d’échange de biens, de personnes et d’informations entre villes. 5. À ce sujet, la seule référence citée par le texte est le rapport de recherche publié par l’Université libre de Bruxelles en juin 2004 : Françoise NOËL et Christian VANDERMOTTEN (s.l.d.), La Planification de Bruxelles dans le cadre du développement des « villes-mondes ». Il est plutôt surprenant de lire dans ce rapport : « Notre hypothèse de recherche s’organise à partir de l’idée qu’il y aurait à Bruxelles la mise en place, encore émergeante, de ce que nous avons appelé une « ville-monde » (p. 1). L’usage du conditionnel dans la recherche tranche remarquablement avec l’indicatif du texte du schéma directeur, qui dénote, lui, une réification massive de l’hypothèse évoquée ci-dessus. 6. Métaphore guerrière que l’on retrouvera plus tard dans ce texte à propos de la « reconquête de la mixité ».

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7. Françoise NOËL et Christian VANDERMOTTEN (s.l.d.), La Planification de Bruxelles dans le cadre du développement des «villes-mondes », op. cit.. 8. Pour l’histoire des luttes urbaines qui ont animé cette partie de la ville des années 1960 aux années 1990, voir l’ouvrage de Carola HEIN, The Capital of Europe: Architecture and Urban Planning for the European Union, Westport, Praeger, 2004. 9. Je fais ici référence à la notion d’inscription telle qu’elle est définie par la « théorie de l’acteur réseau » développée principalement par Bruno Latour, Michel Callon et John Law. Sur cette notion, voir notamment l’article de Bruno LATOUR, « Visualisation and Cognition: Drawing Things Together » in Henrika KUKLICK (s.l.d.), Knowledge and Society: Studies in the Sociology of Culture Past and Present, Greenwich, Jai Press, 1986, p. 1-40. 10. Plan régional de développement (PRD), Priorité 10, 2002 (http://www.prd.irisnet.be/fr/priorites/priorite10.htm#, consulté le 27 juillet 2007). 11. Plan de développement international (PDI), Schéma de base, août 2007, p. 42-43. 12. Par exemple, le collectif d’auteurs rassemblés par l’architecte Joël Claisse et l’éditrice Liliane Knopes indiquait : « Depuis peu, depuis le traité de Nice, Bruxelles, qui avait été jusqu’alors siège provisoire d’une série d’institutions, en est devenue le siège définitif. Mais sera-t-elle jamais vraiment la “capitale” de l’Europe ? » (Joël CLAISSE (s.l.d.), Change. Brussels, Capital of Europe, Bruxelles, Prisme, 2004, p. 23). 13. Entretien avec Baudouin DE LA KHETULLE DE RYHOVE, président du comité interministériel pour l’accueil des organisations internationales, 7 avril 2006. 14. Les commissaires européens chargés de la politique immobilière de la Commission se sont déclarés, depuis le milieu des années 1990, soucieux de la qualité de l’environnement où se situent les institutions. Ainsi, en 1996, Erkii Liikannen déclarait sa volonté d’améliorer la situation du quartier par un renforcement de l’image européenne de Bruxelles, par une inscription des bâtiments dans un environnement urbain de qualité et par

une représentativité des édifices (discours du 26 novembre 1996). Neil Kinnock prit ensuite position dans le même sens (discours du 25 novembre 2003). Son successeur, Siim Kallas, a progressivement renforcé cette approche (discours du 22 mars 2005 et du 22 septembre 2005) pour la stabiliser dans un texte programmatique en septembre 2007. Y est soulignée l’importance esthétique et symbolique de certains développement immobiliers pour l’institution : « La conception des immeubles de la Commission (et en particulier des grands projets emblématiques) devrait être d’une très grande qualité architecturale, ce qui soulignerait, dans une sorte d’affirmation symbolique positive et judicieuse, la nature de la présence de l’institution et garantirait la fourniture de bâtiments hautement performants » (Commission des Communautés européennes, Communication de la Commission sur la politique d’installation des services de la Commission à Bruxelles et à Luxembourg, 5 septembre 2007). 15. De ce fait, il se positionne dans la filiation directe de Bruxelles « capitale européenne de la culture » (2000), première grande tentative de gestion d’une politique culturelle sur le territoire bruxellois sur base de coopérations diverses entre acteurs, biculturelles notamment. Le FQE se situe d’ailleurs dans la lignée des méthodes développées par le comité du quartier des Arts ou le comité Loi. Pour plus de détails, voir Alain DENEEF, « Le Fonds quartier européen : une tentative originale d’influer sur le destin de la ville », Les Cahiers de La Cambre – Architecture, n° 5, p. 244-252. 16. Alain Deneef parle d’ailleurs de promoteurs et de comités d’habitants « modérés », marginalisant, par exemple, un comité comme l’Association du quartier Léopold (AQL) pour son caractère trop radical et non constructif dans les négociations (entretien avec Alain DENEEF, président du Fonds quartier européen, 23 janvier 2006). 17. Voir Alain DENEEF, « Le Fonds quartier européen, loc. cit., p. 246. 18. Id.

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19. Depuis sa création, le Fonds a soutenu ou s’est vu étroitement lié à des initiatives publiques telles que : la concertation sur le plan médiateur pour le quartier européen (2004) ; un colloque organisé par la Foundation for the Urban Environment de Pierre Laconte autour du livre de Carola HEIN, The Capital of Europe (op. cit.) ; l’exposition « Comment Bruxelles devint la capitale de l’Europe et ce quartier son quartier européen » qui se tient au pied du Berlaymont depuis avril 2005; les tables rondes sur l’image de Bruxelles centrées sur son identité européenne tenues en mars et avril 2005 à la Fondation roi Baudouin ; l’exposition « Building for Europe » tenue en 2007 dans l’ancienne gare du Luxembourg, devenue propriété du Parlement européen ; l’exposition « Vision for Brussels » réalisée par le Berlage Institute et présentée au Palais des Beaux-Arts en 2007; le colloque du BRIO (VUB), « Brussels and Europe », organisé en décembre 2006. 20. Avec la mise en place d’une nouvelle association, l’Aula Magna (http://www.aula-magna.eu), également présidée par Alain Deneef et dont l’initiative émane pour partie de membres du Fonds quartier européen. 21. Voir la présentation du Fonds quartier européen sur le site de la Fondation roi Baudouin (www.kbs-frb.be). 22. Marie-Laure ROGGEMANS (s.l.d.), Projet de Schéma directeur du quartier européen, op. cit., p. 7-9. 23. La notion d’« épreuve » renvoie en particulier aux travaux de Luc BOLTANSKI et Laurent THÉVENOT sur les formes de la justice développée dans leur ouvrage De la justification. Les économies de la grandeur (Paris, Gallimard, 1993). Dans le domaine de la sociologie politique, elle a été exploitée de façon très convaincante par Dominique LINHARDT dans son travail sur les « épreuves d’État » où l’auteur met à profit la notion dans un projet de pragmatique de l’État (« L’État et ses épreuves : éléments d’une sociologie des agencements étatiques », Papiers de Recherche du CSI, n° 9, 2008). Plus largement, j’emploie dans ce texte la notion d’épreuve dans une triple acception : juridique, scientifique et phénoménologique. Dans son acception juridique, la notion renvoie à l’idée de « mise à l’épreuve », c’est-à-dire le fait

d’agir dans le cadre d’un dispositif où se joue la sanction d’un échec ou la récompense d’une réussite (Lucien FRANÇOIS, Le Cap des tempêtes. Essai de microscopie du droit, Bruxelles, Bruylant, 2001). Dans son acception scientifique, l’épreuve renvoie à l’expérimentation, à la «mise à l’épreuve» des hypothèses dans le cadre de dispositifs d’expérimentation visant à établir un fait et à vérifier ou contredire un paradigme (Isabelle STENGERS, L’Invention des sciences modernes, Paris, La Découverte, 1993). Dans son acception phénoménologique enfin, l’épreuve renvoie au ressentiment, au fait d’éprouver un sentiment, de ressentir dans son corps une réalité (Michel FOUCAULT, Surveiller et punir, Paris, Gallimard, 1993 ; Bruno LATOUR, Petites Leçons de sociologie des sciences, Paris, Le Seuil, 1996). Ces trois dimensions sont comprises dans la notion pragmatique d’épreuve employée dans ce texte. Cela signifie que les situations de débats mettent à l’épreuve les grandeurs qui y sont invoquées dans le triple sens où elles constituent un dispositif où se joue la réussite ou l’échec de ces grandeurs, où ces grandeurs sont testées pour être validées ou infirmées, où ces grandeurs sont éprouvées, ressenties, inscrites dans les corps des participants et du public. 24. Entre l’étude Espace Bruxelles Europe réalisée en 1987 pour le secrétaire d’État à la Région bruxelloise Jean-Louis Thys et le premier schéma directeur réalisé en 2001 pour le ministère de la Mobilité et des Transports, les initiatives concernant le quartier se sont limitées à l’organisation d’un concours, « Les Sentiers de l’Europe », en 1997. 25. Que l’on peut plutôt relier à une plateforme de bonne gouvernance du quartier, où l’ensemble des stakeholders sont intégrés au processus décisionnel. 26. Assemblées réunies par Inter-Environnement Bruxelles (IEB) en février et mars 2007 à la demande de la RBC et de sa déléguée au développement du quartier européen, Marie-Laure Roggemans. 27. La première séance analysée s’est tenue au Muséum d’histoire naturelle le 27 février 2007 dans un vaste auditorium. Elle était introduite par un représentant d’IEB et

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animée principalement par Marie-Laure Roggemans, accompagnée de Bruno Clerbaux, architecte et urbaniste, associé principal du bureau ACP. Cette séance s’est organisée en deux parties : dans un premier temps, l’exposé de Marie-Laure Roggemans et les interventions plus ponctuelles de Bruno Clerbaux ; ensuite, l’échange de vues entre, d’un côté, le public et, de l’autre, la représentante des pouvoirs publics et l’expert. La dernière séance s’est tenue dans le même auditorium le 20 mars 2007. Introduite par Marie-Laure Roggemans, elle fut ensuite consacrée aux exposés successifs d’Alexander Kleinig, porte-parole du Parlement européen en charge des questions liées à la création d’un « centre des visiteurs » dans une des extensions récentes de l’Espace Léopold, et de Patrick Balcaen, porte-parole de la ministre Huytebroeck en charge du Tourisme à la Commission communautaire française (Cocof), venu présenter le guide touristique du quartier, mis au point avec l’Université libre de Bruxelles, et l’initiative « BrusselsTofPeople », issue des recommandations des « Assises du tourisme » tenues en 2004. Après ces exposés, un débat s’est organisé avec le public. 28. Je reprends à dessein cette expression des travaux de Latour pour mettre en exergue le caractère construit de l’expérience pratiquée dans le cadre de cette assemblée. Qu’est-ce qui se joue dans cette mise à l’épreuve du schéma directeur en assemblée publique ? Il est à la fois mis en scène, dans la mesure où ces assemblées répondent à des formes variées de théâtralisation des débats, et mis à l’épreuve, dans la mesure où cette assemblée teste la réalité mise en scène, la rend sensible et peut susciter des formes variées de validation ou d’invalidation sur des points spécifiques ou de manière générale. 29. Cette intervention témoigne, en outre, d’une compétence spécifique du porte-parole de l’ARAU en matière touristique et culturelle, qui le distingue des autres porteparole des comités d’habitants. En effet, cette association a, dès son origine, associé l’organisation de visites de la ville à son action politique (René SCHOONBRODT,

Vouloir et dire la Ville. Quarante années de participation citoyenne à Bruxelles, Bruxelles, AAM, 2007). L’expertise développée en cette matière a, plus tard, positionné l’ARAU comme acteur de la valorisation de la ville intégré peu à peu au secteur du tourisme bruxellois en voie de professionnalisation. 30. Phénomène particulièrement sensible dans le cas de la séance consacrée à la mobilité, où des représentants d’associations cyclistes ou de l’AED ont activement participé au débat et défini les enjeux dans leur discussion avec les experts présents (AED, STIB, SNCB, Stratec). 31. La ville mobile, mobilisée à la deuxième séance de concertation, et entretenue par une multiplicité d’acteurs, renvoie à la mise en place d’horizons spécifiques à l’urbanité de la ville, notamment liés à la répartition opérée entre types de mobilités. Cette « ville mobile » renvoie à un secteur de politique public institutionnalisé : la mobilité. De même, la « ville touristique » envisagée dans la dernière séance renvoie à un type de savoir spécifique ainsi qu’à des outils particuliers dessinant l’urbanité de la ville d’une façon spécifique, elle aussi liée à une logique sectorielle en matières de politiques publiques. 32. Terminologie propre à l’ethnométhodologie. Il s’agit d’une technique d’enquête qui consiste à adopter, délibérément, une attitude opposée à celle attendue pour faire ressortir les normes tacites ordonnant une situation. Voir John HERITAGE, « L’ethnométhodologie : une approche procédurale de l’action et de la communication » (1987), trad. Michèle Albaret et Louis Quéré, Réseaux, n° 50, nov.-déc.1991, p. 89-130. 33. La métaphore du « glacis » renvoie directement au répertoire technique de la peinture où le glacis est constitué d’une superposition de couches de peinture non pigmentée pour fixer les couleurs sur le tableau. De même, la notion renvoie au répertoire militaire où le glacis constitue une place dégagée jouxtant les limites d’une place forte, sans reliefs permettant la dissimulation, un vide garantissant une vue dégagée aux abords immédiats de la forteresse.

Chapitre X Rassemblez les citoyens et intégrez-les ! Des théories aux pratiques de l’urbanisme participatif aux États-Unis et en Europe Kristof Van Assche

Des systèmes de planification et des démocraties en mutation Les urbanistes et autres spécialistes de l’aménagement du territoire se sont récemment rendu compte que les citoyens pouvaient utilement contribuer à l’amélioration de l’aménagement de l’espace. Depuis les années 1990, une planification dite « interactive », « participative » ou encore « collaborative » occupe une place de plus en plus prépondérante dans les théories urbanistiques 1. Les urbanistes, longtemps associés voire identifiés aux administrations pour lesquelles ils travaillent, auraient redécouvert le citoyen comme une espèce en voie de disparition. Ce changement d’approche s’est également traduit dans les études politiques et l’administration publique, renvoyant au déplacement opéré du « gouvernement » vers la « gouvernance ». L’avènement tardif, vers la fin des années 1990, du post-modernisme et des théories usant de concepts constructivistes dans le champ de la planification a ainsi donné l’impression d’une profonde transformation de la manière dont l’urbaniste conçoit la société 2. Parallèlement à l’érosion de la foi en une planification centralisée et unilatéralement dirigiste, s’est érodée la croyance en la capacité du planificateur à produire une organisation spatiale idéale. La supériorité supposée de la vision des urbanistes sur l’espace et les populations qui l’habitent s’en est vue graduellement ébranlée. Après avoir longtemps prétendu dire aux individus ce qui était bon pour eux, au moyen de plans et de règles élaborés et imposés par une administration centrale, nombre d’urbanistes se sont aperçus qu’une telle centralisation ne fonctionnait pas souvent de manière optimale et que le savoir « local » des citoyens pouvait améliorer les plans destinés à tel ou tel territoire 3. Les citoyens doivent désormais être pris en considération, non seulement pour éviter qu’ils s’opposent sans discernement aux aménagements envisagés, mais aussi parce qu’ils peuvent les améliorer et parce que de nouvelles conceptions de la démocratie s’imposent 4, et avec elles l’idée que la participation directe des citoyens à la gouvernance locale représente un gain pour la démocratie — par rapport à l’ancien système qui fait de la seule représentation la base du système démocratique.

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Le postmodernisme a d’abord été accueilli avec perplexité par l’ensemble des urbanistes. Ainsi en 1998 le livre de Bent Flyvbjerg, Rationality and Power 5, a-t-il d’abord été violemment critiqué avant de devenir un classique. Il met l’accent sur l’importance du discours et on y retrouve l’idée que la réalité en général et le pouvoir de la connaissance en particulier sont socialement construits. À partir des années 1990, les urbanistes reprennent ainsi certaines des discussions qu’ont eues Habermas et Foucault dans les années 1970, lorsque le modernisme était encore profondément ancré dans les discours dominants sur la planification 6. Il n’empêche : le modernisme est toujours en vigueur dans ce domaine et il influence même les modalités de la participation des citoyens 7. L’œuvre de Foucault a fourni aux urbanistes ouverts d’esprit des outils pour conceptualiser les idées des citoyens en tant que discours sur l’espace et pour réfléchir leur propre manière de se représenter l’espace et son organisation. L’urbanisme, qui a dû lutter pour son indépendance et pour se voir reconnu comme discipline dans les milieux tant professionnels qu’universitaires, s’est, lentement certes, rendu compte de la fragilité de ses prétentions scientifiques. De moins en moins nombreux sont ceux qui, au sein de la discipline, croient encore en l’existence d’une structure spatiale optimale et de moyens scientifiques pour y parvenir, telle une analyse objective de l’espace réel et de ses enjeux que seuls les urbanistes pourraient réaliser 8. Ces conceptions sont, en effet, de plus en plus considérées comme les mythes ayant contribué à la grande histoire du grand modernisme 9. Du modernisme au postmodernisme : une histoire complexe, des trajectoires diversifiées Tout propos sur l’avènement du postmodernisme doit lui aussi être situé. Trois remarques préliminaires sont à cet égard nécessaires. Primo, on observe une certaine survivance du modernisme à maints égards. Au sein des administrations, peu sont ceux qui ont réellement adhéré au postmodernisme, ce qui s’explique sans doute par la rationalité bureaucratique de l’environnement de travail dans son ensemble et par la croyance largement partagée dans la technologie sociale. La plupart des urbanistes travaillent dans des administrations et s’identifient aux politiques élaborées en leur sein. Dans ce domaine, les universitaires se limitent souvent à l’étude des politiques existantes, pour les légitimer ou les parachever 10. En d’autres termes, ils (re)produisent les mêmes discours. C’est que la recherche et la critique universitaires sont mises à rude épreuve dans un monde dominé par une profonde inquiétude de voir le chaos régner si les décisions administratives n’étaient pas mises en œuvre. La croyance moderniste en une vision de surplomb

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des administrations sur le « jardin baroque » de la société 11 s’attarde ainsi dans les milieux universitaires davantage dans ce domaine que dans d’autres, précisément en raison de cette absence de frontière entre université et administration. Secundo, il faut souligner la différence entre les ambitions des urbanistes et les réalisations concrètes. Dans quelques rares pays seulement, les projections pour un futur idéalement organisé ont été véritablement mises en œuvre. L’Union soviétique était même peut-être l’exception à cet égard. Cela étant, la planification y était largement considérée comme une ramification des sciences économiques, non comme une discipline indépendante. Au-delà, les urbanistes — et les spécialistes en matière de politique publique, à commencer par Wildavsky — ont souvent déploré la mise en œuvre laborieuse de leurs idées « objectivement vraies » et bienveillantes et la mécompréhension de leurs visions par la société. En de nombreux endroits, particulièrement après la seconde guerre mondiale, des départements d’urbanisme ont certes été créés, mais les urbanistes n’étaient jamais qu’une minorité d’esprits éclairés autoproclamés et recherchant la reconnaissance de leurs pairs. Même aux PaysBas, une minorité seulement de projets de construction ont réellement suivi les règles et les plans établis. On peut avancer que le malentendu était probablement mutuel, que les urbanistes étaient trop imprégnés de l’idéologie moderniste pour observer la société d’un œil avisé, pour comprendre ce que les gens voulaient, les raisons pour lesquelles ceux-ci se sont opposés à certains plans et en quoi certaines de leurs idées pouvaient également s’avérer utiles 12. La prise de conscience croissante du fait que les idées reçues des urbanistes n’étaient pas plus objectives que certaines observations des citoyens a toutefois ouvert une perspective plus réflexive et une réévaluation des rôles des uns et des autres. Tertio, toujours à propos de la transition du modernisme vers le postmodernisme, il faut insister sur les spécificités propres à chaque pays, à chaque région, voire à chaque municipalité. La Belgique et les Pays-Bas, par exemple, ont des traditions différentes. Ainsi, les Belges sont traditionnellement moins enclins que les Néerlandais à accepter une intervention forte de l’État dans l’aménagement de l’espace. À l’inverse, les Pays-Bas, avec une tradition social-démocrate et égalitaire fortement ancrée, ainsi qu’une prédilection pour une esthétique moderniste en lignes droites et répétitives, étaient une terre bien plus propice au développement et au maintien de la planification moderniste 13. L’État y a joué un rôle de père, d’éducateur et même de prêtre pour la société, et on considérait qu’il était de son devoir de s’occuper du logement en organisant sa construction à grande échelle et en l’incluant dans un système de planification qui fixerait un environnement vivant sain, sûr et fonctionnel pour la population. En Belgique en revanche, la propriété privée a toujours été encouragée

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en matière de logement et l’État n’a jamais véritablement acquis la capacité de développer des projets publics de grande ampleur. Le succès de l’initiative privée à échelle réduite a ainsi rendu plus difficile la conception d’un système de planification global qui limite l’initiative privée et le droit à la propriété. Par ailleurs, l’idée d’intérêt général doit être sans cesse défendue, sans pouvoir être placée sous l’égide d’une seule instance. Aux États-Unis, exemple encore plus extrême en ce sens, le droit à la propriété privée prédomine encore davantage : tout plan peut très facilement être contesté pour peu qu’une poignée d’individus estiment que leurs droits de propriétaires sont violés 14. La planification confine ainsi au minimalisme et ce sont les promoteurs privés qui en prennent l’initiative. En bref, les rôles respectifs des urbanistes et des citoyens seront différents dans chaque situation, et la transition du modernisme vers le post-modernisme acquerra une forme différente selon le contexte. La Belgique a assigné un rôle important aux petits propriétaires et à leurs visions du monde — en un sens, elle était postmoderne avant que le postmodernisme ait été inventé. Les Pays-Bas, avec une longue et forte tradition de dirigisme étatique, apparaissent à l’inverse à bien des égards comme la quintessence de la planification moderniste, tandis qu’aux États-Unis, ni les individus ni l’État ne décident de l’avenir de l’organisation spatiale, mais bien les grands investisseurs. Les sociétés privées font de la recherche de marché, étudient les préférences de nouveaux acheteurs tout en tendant à répéter les solutions qui ont déjà porté leurs fruits. Le plus souvent, les concepteurs se fondent ainsi sur des interprétations conservatrices des préférences moyennes des acheteurs sans trop se renouveler. L’innovation est chose ardue sur un marché « libre » comme celui-là 15. Aux États-Unis plus que partout ailleurs, l’urbanisme universitaire tend donc à s’éloigner de la pratique, le milieu académique en général étant d’ailleurs particulièrement isolé du reste de la société. Il n’est sans doute pas étonnant que ce soit dès lors aux États-Unis, où les urbanistes ne jouent qu’un rôle marginal dans les administrations, que les idées postmodernes aient émergé. Compte tenu de cette histoire plus complexe et diversifiée qu’il y paraît à première vue, comment poursuivre l’analyse des tentatives d’inclusion des citoyens ? Soulignons tout d’abord que la littérature est dominée par la recherche anglo-saxonne. Il existe par ailleurs un certain nombre d’auteurs provenant des social-démocraties d’Europe occidentale. Ce que soutiennent les uns et les autres est donc fondé sur des observations relatives à des systèmes de planification différents. Or un simulacre de consensus représente un véritable danger dans la mesure où les auteurs et les praticiens pensent qu’ils traitent des mêmes questions alors que ce n’est pas le cas. Ainsi, les auteurs américains écrivent dans un contexte où ils doivent en général se justifier davantage pour défendre la planification en tant que telle : la plupart

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des gens, y compris au sein de l’administration, n’y sont pas favorables. Même le droit de déterminer des affectations par zone est sans cesse contesté, malgré quelques procès marquants au début du XXe siècle 16. De ce fait, l’argument en faveur d’une plus grande implication des citoyens dans les projets est différent : dans de nombreux cas, c’est tout simplement le seul moyen pour que quelque chose soit fait. La participation aux États-Unis : les Américains et la participation Quand un auteur américain écrit sur la participation des citoyens, il le fait dans un contexte où, grosso modo, tout repose sur les citoyens et surtout sur les promoteurs, compte tenu de l’importance du droit à la propriété que l’on vient d’évoquer. La planification et la conception de projets « progressistes » ne peuvent venir, la plupart du temps, que de promoteurs « progressistes », éclairés par les idées de concepteurs « progressistes » et qui s’appuient sur l’existence d’un groupe d’acheteurs « progressistes ». Même dans le cas du courant dit du « New Urbanism » la participation des citoyens reste assez faible. C’est que, même lorsqu’un conseil municipal est persuadé par l’urbaniste en charge de la nécessité de s’engager dans une planification d’ensemble, l’exécution d’un tel plan s’avère le plus souvent difficile en raison… des citoyens et des groupes de pression. Ainsi, pour les urbanistes américains plus ambitieux, la question n’est pas tant celle de la participation des citoyens, mais plutôt celle d’une participation citoyenne d’un genre différent. L’urbaniste progressiste espère que certains groupes d’ordinaire silencieux et qui seraient mieux informés pourront parler à voix haute, participer au processus décisionnel et construire un consensus susceptible de soutenir un plan global qui puisse tenir durablement 17. L’espoir existe donc que de nouvelles formes de participation puissent déplacer l’équilibre des forces au sein du système de planification. L’on suppose — probablement à juste titre — que les coalitions existantes de propriétaires fonciers et de lotisseurs créent des espaces qui ne plaisent pas à tous les citoyens, et qu’elles ne privilégient pas non plus des espaces innovants, qui transforment les alternatives et les attentes des citoyens. Dans les années 1990, Patsy Healey, professeure influente de l’université de Newcastle, a ainsi promu le concept de planification « collaborative 18 ». Elle plaide en faveur d’un « tournant communicationnel » dans ce domaine, abandonnant la vieille ambition moderniste d’une planification centralisée orientée vers une organisation spatiale optimale scientifiquement définie. Dans le même temps, ses idées inspirées par Habermas ont été critiquées, de même que la possibilité de les mettre en œuvre : des contextes communicationnels où toutes les parties prenantes peuvent

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s’asseoir à la même table sans différentiel de pouvoir préjudiciable, des situations où chacun parvient à se faire entendre, sans crainte, où toutes les voix sont entendues et appréciées sur un pied d’égalité, des lieux où le meilleur argument aura le dernier mot, en vertu d’une analyse implicite ou explicite multi-critères… Tout cela fut considéré comme utopique, de même que le postulat selon lequel la connaissance serait mise à la disposition de l’ensemble des parties, le rôle des urbanistes étant celui d’un médiateur, d’un coordinateur dans certains cas. En bref, l’idée qu’un bon plan est le résultat d’une bonne procédure, et non un plan composé de tels ou tels éléments spatiaux, ne fait pas l’unanimité. L’influence d’Habermas sur les théories urbanistiques remonte aux années 1970, lorsque des théoriciens comme John Friedmann et l’omniprésent Andreas Faludi ont élaboré une théorie procédurale de la planification (qui s’opposait aux théories fondées sur le contenu) en s’appuyant sur les premiers travaux d’Habermas 19. L’évolution vers une planification « communicative », ou « collaborative » dans les années 1990, n’a pas entraîné d’éloignement vis-à-vis d’Habermas dans la plupart des cas. Healey n’est pas une exception à cet égard. En général, le nouveau paradigme a simplement concentré encore davantage l’attention depuis la « procédure » vers la « communication », et l’a simultanément légèrement élargie, accentuant le rôle des diverses parties prenantes et de leurs visions du monde. Les écrits d’Ernest Alexandre, John Low, John Forrester et les premiers travaux de Jean Hillier peuvent être mentionnés. Dans tous las cas, le cadre de pensée habermassien est resté prédominant, souvent combiné avec le modèle du choix rationnel ou d’une phénoménologie diffuse 20. Les travaux ultérieurs de Faludi ont suivi la même voie 21. Nombre d’auteurs ont toutefois critiqué les présupposés modernistes de ces approches centrées sur la procédure. S’appuyant sur Foucault et d’autres constructivistes, ils pointent l’enchevêtrement du pouvoir et de la connaissance, accusent l’idée du meilleur argument d’être un mythe, mettent en doute la représentation équitable des parties prenantes et ainsi de suite. On retrouve aussi le soupçon traditionnellement partagé par un grand nombre d’Américains envers les administrations et autres instances de planification. Les urbanistes peuvent bien redéfinir leur rôle d’une façon plus modeste, beaucoup des autres acteurs impliqués dans un processus de planification collaborative supposeront toujours qu’il existe un agenda caché. Souvent, il est très difficile de justifier pourquoi un processus doit être organisé d’une certaine manière, pourquoi certains groupes sont impliqués, certaines connaissances mobilisées, de quelle manière on passe d’une étape à la suivante, et ce qui se produit exactement avec l’entrée en scène des groupes d’usagers. De fait, même lorsqu’il n’y a aucun agenda caché, la procédure participative ne peut pas se réduire à un algorithme, le processus

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est conduit par des discussions menées à partir de points de vue. Ainsi, la dimension ouverte de la procédure, la place qu’y occupe l’interprétation, le temps et les connaissances disponibles qui s’en voient accrus et l’influence déterminante du planificateur sur la conception du processus d’ensemble donnent généralement à celui-ci un poids considérable 22. Un des arguments originaux en faveur de la planification collaborative était que celle-ci rendrait la planification « plus démocratique ». Or, dans le contexte américain, cela signifie parfois dans l’esprit des urbanistes « plus de planification »… fût-ce contre la volonté de la majorité. Ainsi les partisans d’une démocratie plus « participative », d’une démocratie délibérative ou discursive tantôt critiqueraient les versions modernistes de la planification collaborative, tantôt soutiendraient à l’inverse ces hypothèses modernistes 23. Les nouveaux modes de planification renvoient alors aux débats ouverts sur les nouvelles formes de démocratie, parfois présentées comme une question de procédures à suivre définissables a priori : l’on suppose que des procédures parfaites peuvent être élaborées et que ces procédures résoudront tous les obstacles des démocraties représentatives existantes. L’on peut ainsi observer une croyance latente tant dans certaines revendications pour une nouvelle démocratie que dans celles pour une nouvelle planification 24. Dans le cas des États-Unis, ceci nourrit souvent les soupçons parmi les citoyens qui apprécient le système actuel d’une faible planification et les libertés qui lui sont associées. Sous cet angle, la planification collaborative ne signifie pas toujours plus de démocratie. Participation et démocratie en Europe : le cas des Pays-Bas Passons maintenant à l’Europe. On se concentrera sur les Pays-Bas, bien qu’on puisse observer des évolutions semblables en Allemagne, en Scandinavie et, dans un contexte différent, en Belgique. Aux Pays-Bas, la littérature sur la planification collaborative a été intégrée assez facilement — parfois au travers de critiques du système de planification en vigueur, bien plus institutionnalisé et puissant qu’en Belgique, par exemple —, mais la plupart du temps par les plus grands défenseurs du système de planification et de ses ambitions. Certains déplorant que tant de projets ne puissent être facilement réalisés, un intérêt s’est développé pour l’architecture procédurale et surtout pour les moyens de faire parler les parties prenantes à l’intérieur et en dehors de l’administration. Très souvent, aux Pays-Bas, les citoyens sont impliqués, mais dans un contexte préalablement et précisément défini et conçu par des spécialistes au sein de l’administration 25. Le processus décisionnel participatif est dans la pratique délimité par une série de préalables définis par une armée d’experts dans diverses branches

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de l’administration, préalables qui passent encore pour un savoir objectif et intouchable 26. Dans certains cas, le processus participatif peut donner à un plan un nouveau type de légitimité et rendre sa mise en œuvre effective plus probable. Il arrive aussi que le nouveau processus soit considéré comme utile parce que permettant de rassembler un certain nombre d’acteurs gouvernementaux travaillant jusque-là de manière isolée et souvent les uns contre les autres 27. La complexité de l’administration néerlandaise et son armée compartimentée d’experts sont, en effet, considérées comme étant à l’origine de problèmes déplorés par les responsables politiques et l’administration elle-même. De nouvelles formes de coordination interne étaient donc nécessaires et l’inclusion concomitante d’acteurs non gouvernementaux (par exemple, les citoyens) a en quelque sorte permis de faire d’une pierre deux coups. Le cas néerlandais est instructif à bien des égards, entre autres parce qu’il fournit à la fois un bon et un mauvais exemple, notamment pour la Belgique. Aux Pays-Bas, l’importance de la planification est communément reconnue par les citoyens, les entreprises et les diverses catégories d’experts extérieurs au champ 28. Dans la mesure où les politiques publiques ont, en de nombreux domaines, une dimension et des conséquences spatiales, nombre de spécialistes ont commencé à se présenter comme des planificateurs voire comme des urbanistes, adoptant chacun des perspectives fort différentes. Il est dès lors devenu très difficile de défendre la figure et le rôle traditionnels de l’urbaniste détenteur du savoir légitime sur l’organisation spatiale. Chaque type d’expert a, en effet, tenté de définir une structure spatiale de base, à partir de laquelle les autres types de connaissances et d’utilisation du sol devraient être définis : les hydrologistes ont voulu organiser les Pays-Bas autour de l’eau, les écologistes autour d’une structure verte, les économistes agronomes autour des espaces présentant les meilleures opportunités pour l’agriculture. Tous ces spécialistes ne se présentent pas euxmêmes comme parties prenantes (stakeholders), mais bien plutôt comme des experts en planification essayant d’équilibrer les divers intérêts et d’être à l’écoute des différents groupes. En d’autres termes, chacun veut être le chef dans un processus qui en a toujours un. Toujours en vigueur, l’idée d’une planification forte implique la présence d’un chef, concepteur et coordinateur de la procédure participative et souvent appelé l’« architecte du processus ». On est ici bien loin de la situation américaine, où souvent ni les responsables politiques locaux ni les citoyens ne sont d’accord sur les fondements mêmes du processus. Aux PaysBas, les citoyens exercent très probablement une influence indirecte, par le biais des recherches qui leur sont consacrées et qui sont menées par les administrations et les instituts de recherche liés à ces dernières 29. On ne laisse pas les citoyens décider, mais on sonde leurs avis, on traduit leurs visions et souhaits, et l’administration tâche de les mettre en application.

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Le modèle néerlandais ou l’histoire d’une symbiose Aux Pays-Bas, on peut parler d’un phénomène d’agrégation d’un certain nombre de parties prenantes dans le système de planification, d’organisations progressivement entrées en symbiose, comme je l’ai ailleurs montré de manière détaillée 30. Les promoteurs, les universités, les instituts de recherche, les ingénieurs, de nombreuses organisations gouvernementales et paragouvernementales ont besoin les uns des autres, définissent mutuellement leurs rôles, et les individus passent souvent d’un groupe à un autre. Les entrepreneurs et les bureaux d’architectes travaillent généralement pour le gouvernement, les concepteurs sont en étroite relation avec les acteurs publics, les scientifiques travaillent à partir d’agendas de recherche définis dans des ministères, les administrations guident les hommes politiques à travers leurs choix. Une telle situation a du bon et du mauvais. D’un côté, une politique de planification globale est possible. De l’autre, les citoyens et les idées vraiment neuves y font difficilement leur place : à peine un correctif aux idées formées dans le réseau symbiotique est-il possible, ou tout au plus un geste vers l’innovation, à moins que les idées nouvelles soient compatibles avec le discours du réseau. Par ailleurs, chaque fois que des procédures de planification interactive sont élaborées et mises en œuvre, cela tend à créer des ouvertures pour les citoyens et, dans le même temps, à renforcer le réseau en place puisque le processus est généralement conçu à partir d’hypothèses préexistantes partagées (par exemple : ceci constitue un problème et exige telle solution). Ainsi, quand une procédure de planification interactive est lancée dans une ville, les citoyens l’intègrent généralement d’une manière prédéfinie. Les citoyens peuvent rarement remettre en cause la définition des problèmes, des méthodes et des solutions ; il est plutôt préalablement établi que toutes les instances et savoirs existants seront mobilisés et pris en compte. Dans la pratique, cette expertise accumulée et rarement mise en question se traduit par une grande opacité vis-à-vis des citoyens participants, qui sont en quelque sorte dès le départ voués à une certaine impuissance 31. S’il arrive que le processus rencontre des difficultés, un certain nombre de notions sociologiques et de science politique sont invoquées afin d’expliquer pourquoi les choses n’ont pas fonctionné et pour y remédier. Par exemple, la découverte des « réseaux » il y a quelques années a mené à l’idée que ces réseaux pouvaient être mobilisés pour améliorer la capacité décisionnelle de l’administration 32. Lorsque les écoles de gestion ont commencé à considérer les communautés de pratiques et les réseaux de l’ombre comme importants pour le fonctionnement des organisations, les Néerlandais ont très rapidement tenté d’organiser ces réseaux

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informels qui transcendent les frontières institutionnelles, de les formaliser et de les institutionnaliser pour augmenter encore les performances du système. En fait, parallèlement au mouvement en faveur de la planification interactive, l’ancienne tendance en faveur d’une planification de plus en plus englobante a continué de se développer. Ainsi, un intérêt accru pour l’archéologie et l’histoire culturelle s’est manifesté dans la politique nationale néerlandaise, d’abord défendu par l’ancien ministre de la Culture Van der Ploeg. Une série d’initiatives ont mené vers davantage de prise en compte du patrimoine et vers une plus grande institutionnalisation du rôle des archéologues et des autres spécialistes de la culture dans un système de planification déjà très élaboré 33. Les citoyens intéressés par la planification ont été de ce fait encore plus marginalisés par le corps croissant des experts officiels. J’apprécie personnellement l’ambition d’une cohérence globale dans la planification, comme je mesure l’apport considérable d’une série de disciplines. Cependant, inclure toujours plus d’experts et d’objectifs s’inscrit souvent en porte-à-faux avec l’ambition de rendre la démocratie plus directe ou plus efficace. Dans nombre de cas, on ne peut pas vouloir en même temps plus de démocratie, accorder plus d’importance aux souhaits et aux histoires singulières des profanes, et être plus complet en termes d’expertise. Il est souvent impossible de reconnaître tout à la fois les mérites des valeurs démocratiquement définies et ceux des valeurs scientifiquement établies, comme il est probablement impossible de créer des situations qui profitent de manière égale à toutes les catégories d’usagers. Chaque plan et chaque procédure nécessitent d’être négociés, et certains plans fonctionneront mieux que d’autres. Certains refléteront une opinion plus scientifique, d’autres une opinion plus populaire. Dans la pratique, les urbanistes néerlandais ont noté que certains processus échouent en raison d’un manque de confiance de la part de certaines parties prenantes. Malheureusement, de manière générale, ils ne se sont pas demandés comment la confiance peut être construite et mise à contribution et n’ont pas accepté l’idée qu’un processus parfait ne peut pas toujours être élaboré — en particulier lorsque des objectifs contradictoires sont en présence 34. La foi dans l’ingénierie sociale a du mal à disparaître. Les urbanistes néerlandais ont également observé que ce sont souvent les mêmes citoyens qui participent, et que leurs passe-temps, leurs connaissances ou leurs lacunes, leurs représentations plus ou moins fondées des enjeux acquièrent une importance démesurée dans le processus, minant souvent les prétendues vertus démocratiques de la participation 35. Il s’avère aussi que les représentants des citoyens passent parfois des accords avec d’autres parties, et qu’il devient alors encore plus difficile de discerner qui exactement s’accorde avec qui et à quel sujet. Là aussi, diagnostiquer correctement le problème en vue de le résoudre est tout sauf chose aisée.

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Vers une conception procédurale souple et adaptée au contexte L’étude de la situation néerlandaise et américaine, d’une part, la littérature consacrée à la planification interactive, d’autre part, font apparaître, dans le chef de la majorité des urbanistes contemporains, une croyance immuable dans l’idéal habermassien de conversations libres de toute domination entre les parties prenantes, une confiance inébranlable dans la force du meilleur argument et dans la possibilité de concevoir et de mettre en œuvre des procédures rationnelles parfaites 36. Les urbanistes américains et néerlandais, alors qu’ils évoluent dans des contextes nationaux très différents, ont en commun d’avoir insisté sur le besoin pour l’administration de s’ouvrir sur l’extérieur et sur la nécessité d’imaginer des processus où les citoyens peuvent influencer les décisions en matière de planification. Aux Pays-Bas — comme dans beaucoup d’autres pays européens —, pour différentes raisons, on a voulu faire évoluer en ce sens le dirigisme étatique, mais sans toucher à la plupart de ses prétentions modernistes, en particulier sans toucher à la prééminence du savoir expert dans le domaine de la planification. Aux États-Unis, les urbanistes ont espéré que l’entrée des citoyens (éventuellement « rééduqués ») rendrait possible une forme de planification qui réponde aux besoins de la société. Ainsi, il est clair que, la plupart du temps, les idéaux défendus par Habermas sous-tendent l’analyse de situations réelles et sont même trop souvent confondus avec la réalité, comme s’ils étaient déjà réalisés, ce qui rend plus difficile encore le travail à accomplir en vue de les atteindre 37 : quand les stratégies, les phénomènes de pouvoir, les complexités de l’identité culturelle sont ignorés dans l’analyse de la situation existante, alors celle-ci devient beaucoup plus rétive à la mise en place de dispositifs concrets qui pourraient l’améliorer. Au début du e XVI siècle, Machiavel mettait déjà en garde contre semblable confusion entre le rêve et la réalité. Plus récemment, Foucault et ses successeurs ont mis en avant l’entrelacs complexe de la connaissance et du pouvoir dans les politiques et les institutions gouvernementales ainsi que dans les disciplines scientifiques 38. L’analyse contemporaine des politiques publiques 39 et la théorie postmoderne de la planification ont tenté de ramener Foucault sur le devant de la scène pour souligner l’amnésie et l’aveuglement systémiques des urbanistes lorsqu’il s’agit de leur propre rôle d’experts et du rôle potentiel des citoyens. Le débat Habermas-Foucault a dès lors acquis une importance particulière au sein des débats en urbanisme bien plus tard qu’en philosophie, en sociologie ou en histoire, précisément à cause de la prégnance des discours institutionnalisés que Foucault a brillamment analysée 40. La plupart des tentatives pour revitaliser les discours sur la planification — que ce soit

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dans la sphère académique ou au sein d’un mouvement plus large — prennent leur source au sein même de ces discours, à l’intérieur des disciplines, des administrations et d’autres organismes qui ne souhaitent pas perdre leurs positions ni se défaire de certitudes lentement acquises. Entre autres aspects positivement appréciés par de nombreux scientifiques, la société postmoderne se caractérise par une gestion indirecte et un gouvernement en réseaux mais, de fait, ces phénomènes rendent plus difficiles le découplage, la suppression ou l’affaiblissement de certains organismes que pourrait provoquer une participation plus effective des citoyens à certaines prises de décision. Autrement dit, s’ils n’y sont pas obligés d’en haut, et alors même qu’une telle perspective dirigiste et centralisatrice est considérée comme dépassée et erronée, les experts et les bureaucrates concernés ne se retireront probablement pas spontanément des positions que devraient occuper les citoyens. Pour les experts et les bureaucrates, il est facile d’approuver du bout des lèvres les principes de la démocratie discursive et délibérative ; en tirer les conséquences l’est bien moins, pour eux comme pour d’autres, en l’absence d’une instance décisionnelle travaillant en ce sens. J’ai ailleurs 41 avancé l’idée que, dans certains cas, le mode de planification « à l’ancienne », fondé sur une conception et une direction centralisée, demeure tout à fait opérationnel, du moins si les citoyens auxquels le plan est destiné l’apprécient, estiment qu’ils améliorent l’espace, résoud certains problèmes, crée certaines qualités et n’est pas excessivement onéreux. Certains problèmes et certains lieux requièrent plus que d’autres qu’on soit directifs, certains endroits sont plus que d’autres propices à l’approche conceptuelle ; c’est le cas, par exemple, de l’architecture paysagère à l’échelle d’une région. En d’autres mots, je plaide ici en faveur de procédures sur mesure, pour une approche du processus de planification qui soit appropriée au site, avec un caractère procédural plus ou moins élevé, plus ou moins conceptualisé, directif et centralisé, incluant divers types d’experts selon les besoins dans chaque cas. Tout projet n’a pas besoin qu’on fasse appel à un archéologue. Ceci implique que la formule de la participation citoyenne ne saurait être purement déduite d’un cadre juridique ou de procédures déterminées par la bureaucratie, ni dictée par l’une des disciplines revendiquant un rôle clé dans la planification, ni par une littérature riche en manichéismes lorsqu’il s’agit de planification collaborative 42. Cela ne revient pas à dire « laissez faire, laissez passer ». Il s’agit plutôt de se prononcer en faveur d’un système de planification qui favorise dans certains cas un schéma minimaliste et des stratégies beaucoup plus strictes et élaborées dans d’autres.

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Bref discours sur l’utilité du savoir inutile et des individus Le lecteur a probablement noté une tension dans les paragraphes précédents : l’auteur préconise-t-il plus ou moins de gouvernement, plus ou moins de participation citoyenne, plus ou moins de planification ? Je pense qu’une planification flexible et adaptée au lieu exige une administration spécifique relativement importante, correctement reliée à d’autres départements (l’environnement, l’hydrologie, les monuments, les sciences économiques, les transports). De la même façon qu’au sein de toute armée qui se respecte nombre d’experts se forment et s’entraînent au lieu d’être au front, une grande part de l’expertise disponible ne doit pas être appliquée dans chaque plan, la capacité de direction, le pouvoir de gouverner ne doit pas non plus être complètement utilisé. Ce n’est pas un gaspillage d’argent, mais un investissement à long terme dans une approche globale et spatiale de certains problèmes qui sont liés les uns aux autres dans une démocratie (les modes de déplacement, le développement urbain, l’écologie). Plus de planification n’est pas toujours meilleur, mais un bon système de planification ne peut pas être créé à partir de rien. Il exige à la fois un engagement durable et une certaine flexibilité. Il faut un bon potentiel institutionnel pour observer, analyser les questions, les ressources, les problèmes, et pour élaborer des processus ajustés à la situation 43. Dans une démocratie, ceci exigera un équilibre à redéfinir constamment entre démocratie représentative et démocratie participative 44. Certaines décisions en matière de planification peuvent être prises par les représentants élus, d’autres doivent l’être par le biais de la participation directe. Il semble évident qu’une telle approche n’est envisageable que lorsque les responsables politiques au niveau national comprennent l’importance de la planification et intègrent les questions de planification dans leur programme de sorte que les électeurs sachent à quoi s’attendre. Qui plus est, l’interaction « directe » n’existe jamais réellement ; elle implique toujours une dose de représentation, et souvent par des biais moins contrôlés que dans un système de planification très institutionnalisé. J’ai déjà fait allusion aux petits groupes de citoyens motivés et capables de participer aux processus de planification, parmi lesquels l’enseignant retraité mais inlassablement intéressé est un personnage type mais pas forcément représentatif, tant s’en faut. Pour garantir une certaine équité dans le volet participatif, et sa faisabilité même, divers types d’instances sont nécessaires et devraient dès lors être créées. Des organisations de longue durée aussi bien que des associations à plus court terme : les associations liées à tel ou tel projet, les comités de quartier, les réseaux divers, les organisations bénévoles, les associations de conservation du patrimoine, etc ; soit une société civile bien développée et

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soutenue — ici aussi, je suis Healey, Innes et Booher, Sager ou encore Hajer. Une augmentation du nombre d’acteurs de ce type signifie non seulement des possibilités de participation accrues mais aussi une augmentation du nombre d’intermédiaires entre l’administration et les citoyens, plus de complexité à gérer et davantage de zones d’ombre potentielles. Cependant, si l’administration est suffisamment développée et efficace, cela peut contribuer au bon développement des institutions et à un fonctionnement plus transparent de celles-ci. Si les choses fonctionnent bien, la simple existence d’un groupe prétendant représenter les chiens orange dans une partie de la ville ne devrait pas lui donner le droit d’être intégré dans un processus de planification. Conclusion : l’éternel retour de la question « qui décide de quoi » Mais qui dispose de ce droit ? On en revient ici à l’une des éternelles questions : qui est censé organiser le processus, définir les enjeux, désigner les participants, apprécier les compétences ? Dans de nombreux pays, les urbanistes s’accordent, en théorie et en pratique, pour considérer qu’une certaine forme de participation citoyenne est souhaitable. Un consensus semble également se dégager entre les politiques et les politologues, consensus selon lequel améliorer la démocratie exige à la fois de la représentation et de la participation. Il est cependant clair qu’aucune des réponses données dans la littérature et / ou mises en pratique n’est applicable dans toutes les situations, qu’aucune n’est infaillible et que toutes contiennent des contradictions. C’est d’ailleurs pour cette raison que Jean Hillier insiste sur la nécessité de cultiver une certaine « sagesse pratique ». À sa suite, je me prononcerai également en faveur d’une architecture procédurale qui soit adaptée à chaque contexte spécifique. D’après moi, ceci n’est possible que dans un État plus ou moins social-démocrate, où la connaissance et les ressources peuvent être mises à disposition assez facilement et où le pouvoir de décision peut être exercé lorsque la situation l’exige. Mais même ainsi, quelqu’un doit prendre la décision de lancer un processus à un moment plutôt qu’à un autre et de l’organiser de telle ou telle manière. Or, étant donné qu’il existe deux vecteurs d’accès au pouvoir (représentation et participation), l’initiative peut venir de deux côtés, du haut ou du bas. En outre, les réglementations et les législations nationales et locales peuvent donner des orientations et d’autres peuvent encore être apportées par des organisations qui sont autant de lieux de rencontre et de discussion pour les acteurs concernés (y compris non traditionnels). Ainsi, en dépit de l’existence de lignes directrices — qui doivent à leur tour être débattues et / ou diffusées — des tensions surgiront forcément : dans certaines

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situations, l’État ne jouira pas d’une prépondérance garantie par la loi ou d’une autre manière 45, et des problèmes seront soulevés qui ne sont pas reconnus comme tels par l’État, avec des propositions de solutions qui n’émanent d’aucune branche de l’administration ni des instituts de recherche qui travaillent pour elle 46. Ces tensions ne sont pas mauvaises en soi, elles traduisent simplement la friction entre des opinions divergentes, dont l’existence atteste d’ailleurs le caractère véritablement démocratique d’un système — soit à nouveau un aspect déjà envisagé par Machiavel il y a bien longtemps. C’est dire si le consensus ne peut pas toujours être atteint et supposer inlassablement le contraire risque d’aggraver l’injustice, comme je l’ai montré ailleurs à la suite de Neumann et Miller 47. Les tensions ne peuvent être résolues que provisoirement. Et elles ne peuvent être résolues de façon équitable que lorsque les perspectives des citoyens sont représentées à un niveau supérieur à celui du processus de planification en cours, c’est-à-dire au niveau où se décide la conception même du processus. Ceci constitue un autre argument à l’appui des organismes publics-privés qui servent d’arènes à ces méta-décisions en matière de planification. Le modèle américain du Planning Council et du Zoning Board n’est pas mauvais à cet égard, même si dans ces instances les gens doivent être élus. Dans le cas de l’Europe, quelque chose de semblable pourrait être utile pour rapprocher les citoyens du système de planification et les y intéresser, mais d’autres organismes doivent être créés selon la spécificité des projets et de leurs enjeux, ainsi que des lieux où les acteurs concernés peuvent se rencontrer et réclamer le lancement de programmes quand cela leur semble nécessaire. Encore une fois, cela ne signifie en rien qu’on puisse supprimer complètement les tensions. Les discours sont irréductibles les uns aux autres, les intérêts ne peuvent pas toujours être conciliés, les conséquences ne sont pas toujours prévisibles, les décisions sur l’ordre des priorités ne peuvent pas toujours faire l’objet d’une décision logique, les agendas cachés ne peuvent pas toujours être évités ni révélés au grand jour et les situations gagnant-gagnant sont rares. La planification fait le plus souvent des gagnants et des perdants, et vous y connaître vous donne un avantage. En outre, décider d’intégrer tel ou tel acteur dans un processus de planification est une question de pouvoir, et bien souvent une stratégie en vue d’augmenter ses chances de victoire 48. L’image de la planification comme lieu d’une communication idéale entre égaux est à nouveau ici bien ternie. La prise de décision quant à l’élaboration d’un processus participatif, l’élaboration du processus et le processus lui-même seront, en effet, souvent désordonnés, de même que toute véritable démocratie l’est, dans la mesure où l’on ne peut présumer de l’existence d’un accord fondamental sur rien, où tout ou presque peut potentiellement être

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remis en question. Dans le même temps, la démocratie présuppose le respect de certaines règles du jeu, en particulier d’un cadre légal, qui peut lui aussi évoluer mais qui, en attendant, structure les discussions, impose des limites, met de l’ordre dans le désordre 49. Ceci vaut également pour la planification en tant qu’effort de coordination de l’organisation spatiale dans une démocratie : plus l’histoire de la planification est longue, plus celle-ci est acceptée et plus les gens réfléchissent en se référant aux formes et aux contenus de plans antérieurs. Cela contribue à stabiliser la planification et à la rendre plus efficace. D’un autre côté, cela peut réduire l’ouverture au changement, la possibilité d’un désordre créatif, soit une condition de l’innovation et de la démocratie elle-même. C’est l’idée que des perspectives et des souhaits inattendus peuvent se développer au cœur de la société puis doivent se frayer un chemin jusqu’aux politiques et aux plans. Les changements sociaux, les changements affectant la planification (et sa théorie), les changements en politique (et dans l’analyse politique) sont dans l’idéal intriqués même si divers, autorisant une infinité de points de vue sur la société et bien des manières d’intégrer les citoyens dans cette société en évolution. Post-scriptum : Bruxelles et la Belgique Quid de la Belgique et de Bruxelles ? Je ne peux ici formuler que quelques remarques à ce sujet. Tout d’abord, la complexité institutionnelle et culturelle de la Belgique atteint son paroxysme à Bruxelles. Bruxelles représente un intérêt crucial pour chacune des Régions et Communautés linguistiques alors que la planification est principalement du ressort de la Région bruxelloise et des communes qui la composent. Il semble évident qu’un obstacle majeur à l’amélioration de la gouvernance en la matière à Bruxelles et à une capacité institutionnelle accrue réside dans l’autonomie et le pouvoir des communes, dans le même temps incapables de gérer les complexités de la planification à l’échelle d’une métropole. Ceci dit, l’arrangement institutionnel actuel représente un compromis politique fragile qui ne peut que difficilement être remis en question par les urbanistes belges. Une telle complexité institutionnelle et politique exige une régulation spécifique et des instances d’interaction entre les divers acteurs publics concernés (Communes, administration fédérale, Régions et Communautés, etc.) adaptées. L’histoire de la planification et du développement urbain à Bruxelles a, en effet, montré que, faute d’une bonne gestion, cette complexité pouvait mener à la création de baronnies locales et à dédaigner la participation citoyenne — les choses sont suffisamment compliquées ainsi et de quoi les individus sont-ils « citoyens », en fin de compte ? —, ainsi que mener à des structures de pouvoir peu saines où des élites

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financières non responsables politiquement s’entendent avec des hommes politiques parfois intouchables parce que partie prenante de tel ou tel autre compromis politique fragile. Chacun doit faire avec et dans cette complexité et il ne sert à rien d’en appeler à des solutions simplistes et radicales. Un tel radicalisme serait tout à la fois improductif et préjudiciable à la société dans son ensemble. Reste que rien n’est prévisible, et que le chaos et la lenteur des processus au quotidien peuvent parfois décourager l’ensemble des participants et renforcer les idées toutes faites hostiles à l’urbanisme participatif. Au-delà, il semble que, compte tenu du contexte que l’on vient d’évoquer et d’un héritage problématique en matière de planification et de développement, Bruxelles illustre bien les énigmes de la planification à l’époque postmoderne : peu de certitudes existent, aucun savoir expert n’est tenu pour acquis, de nouveaux modes de participation citoyenne sont à l’étude ou à l’essai, rares sont les préférences et les identités sociales dépourvues d’ambiguïté 50. La planification est une activité politique soutenue par la science, et la politique nécessite du courage. La planification à Bruxelles exige davantage de courage que sur les collines vertes de Berkeley, en Californie, où tout le monde est de toute façon d’accord, davantage aussi qu’à La Haye, où un grand nombre de choses peuvent être imposées aux citoyens. De nombreux théoriciens de la planification interactive ou participative gagneraient beaucoup à visiter Bruxelles, à étudier les processus de planification analysés dans le présent ouvrage, processus où certains simplismes de leurs théories seraient brutalement mis en lumière. Toutes les théories ont néanmoins leurs qualités, et beaucoup de leurs recettes peuvent être recombinées afin de créer des processus qui soient réellement adaptés à chaque contexte. Du bricolage, en fait.
(Traduit de l’anglais par AdK Translations et Florence Delmotte)

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1. Voir Philip ALLMENDINGER, Planning Theory, Houndmills, Palgrave, 2001 ; Jean HILLIER, Shadows of Power: An Allegory of Prudence in Land-Use Planning, Londres, Routledge, 2002 ; Tore SAGER, « Communicative Planners as Naïve Mandarins of the Neo-Liberal State ? », European Journal of Spatial Development, décembre 2005, p. 1-9. 2. Sur la première modernité dans la planification, voir James SCOTT, Seeing Like a State, New Haven, Yale University Press, 1998. 3. Patsy HEALEY, « Building Institutional Capacity Through Collaborative Approaches to Planning », Environment and Planning A, vol. XXX, n° 9, septembre 1998, p. 15311546. 4. Voir, par exemple, John DRYZEK, Deliberative Democracy and Beyond: Liberals,Critics, Contestations, Oxford, Oxford University Press, 2000 ; Maarten HAJER et Hendrik WAGENAAR (s.l.d.), Deliberative Policy Analysis: Governance in the Network Society, Cambridge, Cambridge University Press, 2003. 5. Bent FLYVBJERG, Rationality and Power: Democracy in Practice, Chicago, Chicago University Press, 1998. 6. Voir Jean HILLIER, Shadows of Power, op. cit. ; Samantha ASHENDEN et David OWEN (s.l.d.), Foucault Contra Habermas: Recasting the Dialogue Between Genealogy and Critical Theory, Londres, Sage, 1999 ; Richard CARDOSO, «Context and Power in Contemporary Planning: Towards Reflexive Planning Analytics», Working Paper 128, University College London, Development Planning Unit, 2005. 7. Martijn DUINEVELD, Van oude dingen en de mensen die voorbijgaan. Over de rol van cultuurhistorie in ruimtelijke planning, Utrecht, Eburon, 2006 ; Ronald VAN ARK, Planning, contract en commitment, Utrecht, Eburon, 2005. 8. Kristof VAN ASSCHE, Signs in Time: An Interpretive Account of Urban Planning and Design, the People and their Histories, Wageningen, Wageningen University Press, 2004. 9. James SCOTT, Seeing Like a State, op. cit.

10. Voir Ronald VAN ARK, Planning, contract en commitment, op. cit. et Kristof VAN ASSCHE, Over goede bedoelingen en hun schadelijke bijwerking. Over zelfreferentie in de Nederlandse ruimtelijke ordening. Innonet report, Utrecht, Innovatienetwerk groene ruimte, 2006. 11. James SCOTT, Seeing Like a State, op. cit. 12. Richard CARDOSO, « Context and Power in Contemporary Planning », loc. cit. ; Jean HILLIER, Shadows of Power, op. cit. 13. Andreas FALUDI et Arnold VAN DER VALK, Rule and Order: Dutch Planning Doctrine in the Twentieth Century, Dordrecht, Kluwer, 1994. 14. Voir Rutherford Hayes PLATT, Land Use and Society, Washington, Island Press, 2004. 15. John FORESTER, The Deliberative Practitioner: Encouraging Participatory Planning Processes, Cambridge, MIT Press, 1999. 16. Rutherford Hayes PLATT, Land Use and Society, op. cit. 17. Judith INNES et David BOOHER, «Collaborative Policy Making: Governance Through Dialogue » in Maarten HAJER et Hendrik WAGENAAR (s.l.d.), Deliberative Policy Analysis, op. cit. ; Michael NEUMANN, « Communicate This! Does Consensus Lead to Advocacy and Pluralism ? », Journal of Planning Education and Research, vol. XIX, n° 4, 2000, p. 343-350. 18 Voir Patsy HEALEY, « The Communicative Turn in Planning Theory and its Implications for Spatial Strategy Formation » (1995) in Scott CAMPBELL et Susan FANSTEIN (s.l.d.), Readings in Planning Theory, Malden, Blackwell, 2003 (1996). 19. Andreas FALUDI, Planning Theory, Oxford, Pergamom Press, 1973 ; voir aussi Fer KLEEFMANN, Handelen, handelingscontext en planning. Een theoretisch-sociologische verkenning, Wageningen, Wageningen University Press, 1985. 20. Voir, par exemple, Willem SALET et Andreas FALUDI (s.l.d.), The Revival of Strategic Spatial Planning, Amsterdam, Koninklijke Nederlandse Akademie van Wetenschappen, 2000 ; Philip ALLMENDINGER, Planning Theory, op. cit., p. 180-201.

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21. Voir Andreas FALUDI et Arnold VAN DER VALK, Rule and Order, op. cit. 22. Margo HUXLEY et Oren YIFTACHEL, « New Paradigm or Old Myopia ? Unsettling the Communicative Turn in Planning Theory », Journal of Planning Education and Research, vol. XIX, n° 4, 2000, p. 332-342 ; Michael TEWDWR-JONES et Philip ALLMENDINGER, « Deconstructing communicative rationality: A Critique of Habermassian Communicative Planning», Environment and Planning A, vol. XXX, n° 11, septembre 1998, p. 19751989 ; Richard CARDOSO, « Context and Power in Contemporary Planning », loc. cit. ; Kristof VAN ASSCHE, Signs in Time, op. cit. 23. Voir, notamment, Maarten HAJER et Hendrik WAGENAAR (s.l.d.), Deliberative Policy Analysis, op. cit. ; Tore SAGER, « Communicative Planners as Naïve Mandarins of the Neo-Liberal State ? », loc. cit. 24. Voir, par exemple, Walter KICKERT, Erik-Hans KLIJN et Johannes KOPPENJAN, Managing Complex Networks: Strategies for the Public Sector, Londres, Sage, 1997. 25 Voir Ronald Van Ark, Planning, contract en commitment, op. cit., et Martijn DUINEVELD, Van oude dingen en de mensen die voorbijgaan, op. cit. 26. Kristof VAN ASSCHE, Signs in Time, op. cit. 27. Voir Ronald Van Ark, Planning, contract en commitment, op. cit., sur l’utilisation multiple des terres. 28. Voir Andreas FALUDI et Arnold VAN DER VALK, Rule and Order, op. cit. ; Kristof VAN ASSCHE, Signs in Time, op. cit. 29. Martijn DUINEVELD, Van oude dingen en de mensen die voorbijgaan, op. cit. 30. Voir Kristof VAN ASSCHE, Over goede bedoelingen en hun schadelijke bijwerking, op. cit. 31. Bent FLYVBJERG, Rationality and Power, op. cit. ; Jean HILLIER, Shadows of Power, op. cit. ; Martijn DUINEVELD, Van oude dingen en de mensen die voorbijgaan, op. cit. 32. Voir, par exemple, Maarten HAJER et Hendrik WAGENAAR (s.l.d.), Deliberative Policy Analysis, op. cit. ; Walter KICKERT, Erik-Hans KLIJN et Johannes KOPPENJAN, Managing Complex Networks, op. cit.

33. Kristof VAN ASSCHE, Signs in Time, op. cit. ; Martijn DUINEVELD, Van oude dingen en de mensen die voorbijgaan, op. cit. 34. Ronald VAN ARK, Planning, contract en commitment, op. cit. 35. Voir Margo HUXLEY et Oren YIFTACHEL, « New Paradigm or Old Myopia ? », loc. cit. ; Jean HILLIER, Shadows of Power, op. cit. ; Bent FLYVBJERG, Rationality and Power, op. cit. 36. Jürgen HABERMAS, The Theory of Communicative Action, Boston, Beacon University Press, 1981. Cette perspective est encore présente chez INNES et BOOHER (« Collaborative Policy Making », loc. cit.), par exemple. 37. Richard CARDOSO, « Context and Power in Contemporary Planning », loc. cit. ; Kristof VAN ASSCHE, Signs in Time, op. cit. 38. Voir Michel FOUCAULT, Il faut défendre la société. Cours au Collège de France (1975-1976), Paris, Gallimard, 1997. 39. Pour un aperçu, on se référera à Hugh MILLER, Postmodern Public Policy, Albany, State University of New York Press, 2002. 40. Voir Samantha ASHENDEN et David OWEN (s.l.d.), Foucault Contra Habermas, op. cit. 41. Je me permets de renvoyer le lecteur à mes travaux de 2004 et 2006 déjà cités (Signs in Time et Over goede bedoelingen en hun schadelijke bijwerking), ainsi qu’à l’article « Framing and Being Framed: A Brief Analysis of Context-Construction » in Sengul GUR (s.l.d.), Proceedings of the Livernarch IV conference, Trabzon, Trabzon University Press, 2007. 42. Voir, par exemple, la réfutation des critiques adressées à la planification collaborative chez Tore SAGER (« Communicative Planners as Naïve Mandarins of the Neo-Liberal State ? », loc. cit.). 43. Sur ce point, je suis d’accord avec Healey et Innes. Voir Judith INNES, « Group Processes and the Social Construction of Growth Management », Journal of the American Planning Association, vol. LVIII, n° 4, automne 1992, p. 275 et Patsy HEALEY, Collaborative Planning:

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Shaping Places in Fragmented Societies, Londres, Macmillan, 1997. 44. Voir John DRYZEK, Deliberative Democracy and Beyond, op. cit. 45. Voir Rutherford Hayes PLATT, Land Use and Society, op. cit. ; John FORESTER, The Deliberative Practitioner, op. cit. 46. Kristof VAN ASSCHE, Over goede bedoelingen en hun schadelijke bijwerking, op. cit. ; Martijn DUINEVELD, Van oude dingen en de mensen die voorbijgaan, op. cit. ; James SCOTT, Seeing Like a State, op. cit. 47. Kristof VAN ASSCHE, Signs in Time, op. cit., et Over goede bedoelingen en hun schadelijke bijwerking, op. cit. 48. Voir Nikhil KAZA, « Tyranny of the Median and Costly Consent: A Reflection on the Justification for Participatory

Urban Planning Processes », Planning Theory, vol. V, n° 3, 2006, p. 255-270 ; Martijn DUINEVELD, Van oude dingen en de mensen die voorbijgaan, op. cit. ; Margo HUXLEY et Oren YIFTACHEL, « New Paradigm or Old Myopia ? », loc. cit. 49. Je renvoie ici aux travaux de Niklas LUHMANN, dont Social Systems, Stanford, Stanford University Press, 1995. Sur ce point, on peut encore faire référence au Machiavel des Discorsi et, plus généralement, à toute la tradition du républicanisme civique. 50. Voir Philip ALLMENDINGER, Planning Theory, op. cit. ; Jean HILLIER, Shadows of Power, op. cit. ; Hugh MILLER, Postmodern Public Policy, op. cit. ; Kristof VAN ASSCHE, Signs in Time, op. cit.

Des enjeux pour la ville et l’action publiqu e à Bruxelles Réflexions conclusives Florence Delmotte et Michel Hubert

Cet ouvrage s’ouvrait sur le caractère authentiquement collectif du travail de recherche dont il est le fruit. On soulignait aussi que l’on avait veillé à ne pas porter atteinte au pluralisme des points de vue théoriques et méthodologiques adoptés par les différents auteurs. Témoignant bien de cette diversité des approches et du souci de les voir s’enrichir mutuellement, la finalisation du manuscrit fut marquée, jusqu’en ses tout derniers moments, par de nombreux échanges passionnés et passionnants à propos de ce qui devait ou non figurer dans les présentes conclusions. À ce sujet, certaines précautions s’imposent donc. Les réflexions qui suivent n’ont pas pour ambition de faire le résumé, inévitablement réducteur, de chacune des contributions. C’est néanmoins à partir de celles-ci que nous avons tenté d’identifier certains des enseignements que l’on peut tirer des expériences relatives aux premiers « schémas directeurs » bruxellois — d’abord celui qui concerne l’ancienne Cité administrative de l’État, ensuite ceux du site de Tour et Taxis, de la gare de l’Ouest et du quartier européen — au moment où ce dispositif est appelé à devenir un instrument privilégié de l’action publique en matière d’urbanisme. Dans ces dernières pages, notre perspective est avant tout analytique et évaluative, même si des recommandations plus directement opérationnelles peuvent en être déduites assez aisément. Certains auteurs se sont d’ailleurs avancés sur ce terrain 1 et leurs propositions feront certainement partie des débats auxquels ce livre, nous l’espérons, donnera lieu. Dans ces réflexions conclusives et alors que l’ouvrage a pris le parti d’explorer de manière minutieuse des situations bruxelloises concrètes, nous souhaitons également mettre en évidence les enjeux plus généralement pour la ville et l’action publique que ces expériences révèlent. Nous appelons ainsi de nos vœux la mise en perspective du cas bruxellois avec celui d’autres villes belges ou étrangères confrontées à des enjeux de développement urbain similaires 2 et où s’observent en particulier des tentatives plus ou moins fructueuses de conjuguer internationalisation, attractivité territoriale, inclusion sociale et démocratie locale. Ainsi, plutôt qu’à l’hypothèse, souvent défaitiste, de « l’exception bruxelloise », espérons-nous donner du grain à moudre à une réflexion collective qui se voudrait à la fois ouverte et rigoureuse, critique et constructive.

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Un changement d’ère L’histoire de la Cité administrative de l’État sur laquelle s’ouvre ce cahier est d’abord celle du territoire sur lequel elle fut édifiée, un territoire plusieurs fois redéfini depuis le XIXe siècle 3. Elle est aussi le reflet de la trajectoire accidentée et parfois paradoxale de l’histoire politique belge. Envisagée dès l’entre-deux-guerres dans une perspective fordiste de rationalisation bureaucratique, conçue dans les années 1950 comme le symbole de la Belgique unitaire dont il s’agissait de regrouper les administrations, la construction de la Cité, étalée sur près de trois décennies, coïncide, en effet, avec la progressive fédéralisation de l’État belge. Et, en 2001, la vente au privé de la Cité « de l’État » signifie bien qu’une page se tourne, pour l’une comme pour l’autre. Dorénavant, le rôle de l’État fédéral en sera réduit, à Bruxelles comme ailleurs, à celui d’un acteur immobilier, tantôt soucieux de valoriser ses biens pour équilibrer son budget, tantôt prêt, comme dans le cas de la Cité, à jouer avec les règles administratives ou urbanistiques pour accélérer une vente ou occuper les lieux selon ses exigences. Aujourd’hui, ni l’État fédéral ni l’entité fédérée, en l’occurrence la Région, qui en a pris le relais, entre autres sur le plan des compétences urbanistiques, ne sont plus en mesure de mener seuls à bien de grands projets immobiliers comme celui de la CAÉ, d’abord et avant tout parce que les pouvoirs publics n’ont plus une maîtrise suffisante du foncier. Certes, à l’époque déjà, la Cité ne s’était pas construite sans mal, mais le contexte, celui des « Trente Glorieuses », caractérisé par une foi dans l’avenir et le progrès qui n’est plus de mise aujourd’hui, était alors bien différent. Surtout, il paraît désormais impossible de planifier l’affectation future de sites d’une telle ampleur sans prendre en compte les souhaits et les intérêts d’une multiplicité d’acteurs, de « stakeholders », susceptibles d’investir sur ces sites ou, plus largement, d’en faire usage. De toute évidence, nous sommes entrés dans une ère nouvelle où l’incertitude domine et conditionne l’action. Les évolutions actuelles « peuvent inciter à remettre en cause toute idée d’ordre social et à privilégier les références au chaos. Elles obligent à coup sûr à mobiliser voire à inventer les instruments qui permettent de rendre compte d’un ordre instable, de courte durée, résultant de processus de construction complexes. À l’échelle urbaine comme dans d’autres domaines, ce sont les caractéristiques du jeu qui changent, aussi bien que ses règles 4 ». C’était notamment l’ambition de ce livre de rendre compte de ces changements à travers l’élaboration des premiers « schémas directeurs » en Région de Bruxelles-Capitale et c’est la visée de ces réflexions conclusives d’en pointer les enjeux, dont certains résonnent bien au-delà des frontières bruxelloises.

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Des tentatives innovantes de donner un nouvel avenir à des sites emblématiques L’apparition du schéma directeur comme nouvel outil d’action publique, en 2002 dans les textes, et son inauguration, trois ans plus tard, pour donner une seconde vie au site de la CAÉ, naît de la volonté renouvelée des pouvoirs publics de maintenir ou de ramener la Cité, qui n’a plus d’« administrative de l’État » que le nom, au cœur de la cité. En effet, en ouvrant le site sur la ville, en diversifiant ses fonctions et en associant de manière novatrice à son futur les multiples catégories d’acteurs que ce futur concerne, le schéma directeur « Botanique » réalisé en 2006 entend redynamiser les activités des quartiers socialement contrastés situés aux alentours et faire de l’ensemble un des leviers du développement d’une Région encore jeune — elle fêtera ses vingt ans en 2009 — et en mal d’habitants à revenus moyens et élevés, sinon d’investisseurs. Avec le lancement des premiers schémas directeurs — pour la CAÉ mais aussi pour Tour et Taxis, plus tard pour la gare de l’Ouest et, avant cela, le quartier européen — la discussion n’est plus confinée dans les seuls cabinets ministériels comme c’était généralement le cas par le passé : les politiques saisissent l’occasion pour promouvoir une conception plus participative de la démocratie à l’échelle locale et régionale. En vue d’associer les citoyens bruxellois ou simples habitants, des associations indépendantes, le Brusselse Raad voor het leefmilieu (BRAL) et Inter-Environnement Bruxelles (IEB) selon le cas, furent ainsi mandatées pour organiser la concertation avec la population dans le cadre des premières mises en œuvre du dispositif. Dans le même sens, on notera l’importance accordée à la méthodologie de projet dans certaines des procédures de sélection, lesquelles ont conduit au choix d’un bureau d’études défenseur d’un urbanisme procédural et participatif 5. Le tout accréditant l’hypothèse, sinon d’un « tournant » décisif, d’un véritable changement par rapport aux modes de planification plus « classiques ». La suite de l’histoire n’est cependant pas, tant s’en faut, toute tracée, et l’avenir de la Cité comme celui de la ville-région bruxelloise reste incertain. Non que les fameuses tensions communautaires, ou les réformes institutionnelles qui s’ensuivent, fournissent ici encore une explication ultime et commode. Bien plutôt, le défi est d’abord de s’adapter au nouveau contexte d’incertitude décrit plus haut, qui relève pour partie d’évolutions plus englobantes telles que la construction européenne et la mondialisation de l’économie, ou l’affaiblissement des prérogatives de l’État-nation et la réduction de ses domaines d’intervention. Pour la Région bruxelloise, l’enjeu est ensuite de surmonter d’une manière ou d’une autre les difficultés liées aux prérogatives importantes que conservent, plus que dans d’autres villes-régions,

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chacune des dix-neuf communes qui la composent en matière d’urbanisme, y compris lorsqu’il s’agit de zones définies comme « d’intérêt régional » ou considérées comme « leviers » pour le développement de la Région. L’heure n’est certes pas venue de dresser le bilan définitif d’un instrument qui n’en est qu’à ses premières expérimentations. Au moment où nous écrivons ces lignes (août 2008), trois des schémas directeurs dont il a été question dans ce livre (« Botanique », « Tour et Taxis » et « Europe ») ont été achevés par le bureau d’études en charge et approuvés par les autorités publiques régionales et le quatrième, « gare de l’Ouest », est en attente d’une finalisation à plusieurs reprises déjà annoncée comme imminente. Les quatre sont difficilement comparables. Le quartier européen, pour commencer, représente un cas tout à fait spécifique, bien sûr par ses enjeux, directement liés à la dimension européenne et internationale de Bruxelles, mais également par son histoire et, de manière générale, parce qu’il ne s’agit pas là d’une zone en friche ou d’un site abandonné à réaménager 6. Néanmoins, comme dans le cas des schémas directeurs « Botanique » et « Tour et Taxis », de nombreuses études y ont été menées et plusieurs essais de planification y ont échoué dans un passé récent. Quant au site de la gare de l’Ouest, on rappellera qu’il est plus excentré et ne concerne finalement qu’une seule commune, Molenbeek-Saint-Jean, même si son atout principal consistera, dans un futur proche, en un pôle multimodal en matière de transports et de communications intra et extra-régionales. Surtout, le site n’est pas à l’heure qu’il est propriété privée et le projet de schéma directeur en cours semble n’avoir décidé ni les propriétaires actuels — la SNCB Holding principalement — ni les acheteurs potentiels — d’hypothétiques investisseurs privés entre autres — à passer à l’acte 7. Les schémas directeurs « Botanique » (incluant la CAÉ) et « Tour et Taxis » apparaissent donc comme les cas les plus emblématiques et les plus comparables. Pour commencer, ils ont été réalisés par le même bureau d’études (MSA-Lion 8) et ils impliquent les mêmes acteurs publics (la Région et la Ville de Bruxelles) et associatifs (le BRAL). Les deux programmes de développement élaborés ont par ailleurs en commun de concerner des zones particulièrement cruciales pour la Région bruxelloise, en raison de leurs atouts indéniables — leur situation centrale, leur étendue et leur patrimoine architectural, sa valeur fût-elle contestée, en bref leur haut potentiel pour le développement économique régional —, mais aussi de leurs points sensibles, tout aussi évidents. Par leur ampleur, ces friches nécessitent, en effet, pour être revalorisées, des moyens financiers colossaux et leur potentiel et situation stratégiques rendent pour le moins malaisée la définition de leur affectation future, objet de maintes controverses ayant fait échouer de précédents projets 9. D’autant que les sites considérés ici, s’ils se trouvent

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sur le territoire de la seule Ville de Bruxelles, concernent chacun une autre commune limitrophe. Et que, last but not least, ils ont tous deux été vendus à des promoteurs privés dont les intérêts divergent sensiblement par rapport aux souhaits et préoccupations des pouvoirs publics, mais aussi, dans le cas de Tour et Taxis surtout, par rapport à ceux des populations majoritairement défavorisées habitant les quartiers alentours 10. Ce sont d’ailleurs ces facteurs mêmes qui, sur ces deux dossiers en particulier, justifiaient en premier lieu d’expérimenter un outil plus souple et plus proactif que les instruments de planification « classique » en vue d’assurer un développement tout à la fois global, à l’échelle de la Région, réaliste, en termes de temps et de moyens, efficace, du point de vue de la rentabilité des investissements, et enfin concerté entre tous les acteurs publics et privés concernés. Ainsi du moins le plan régional de développement (PRD) de 2002 expose-t-il les principes du schéma directeur comme outil générique, en adéquation avec les caractères et besoins spécifiques définissant les « zones leviers » 11. Un essai de gouvernance non abouti Comme en négatif, ces deux cas révèlent tout particulièrement l’importance du caractère concerté du projet de développement conçu au moyen d’un schéma directeur. En effet, c’est de la qualité de la concertation et, par le biais de celle-ci, de la « confiance » instaurée entre les « partenaires » que dépendent les chances d’arriver à un accord quant aux grandes orientations du projet, en termes d’esthétique architecturale et d’affectation fonctionnelle par exemple. Et il s’agit là d’un point crucial puisque c’est cet accord qui conditionne le caractère opérationnel du projet et ses chances de concrétisation future dès lors qu’un schéma directeur, s’il doit respecter certains prescrits préalables, tels ceux du plan régional d’affectation du sol (PRAS), est par définition dépourvu de valeur juridiquement contraignante. Cette dimension, l’absence de force légale opposable, est d’ailleurs le corrélat direct de la souplesse, du dynamisme et de l’opérationnalité que l’on attend de ce nouvel instrument 12. Or, certains éléments portent à croire que si cette concertation entre pouvoirs publics et propriétaires privés a bien été prévue en théorie et même organisée dans la procédure concrète, elle n’a pas abouti, à tout le moins pour la CAÉ 13, à un consensus achevé, à un accord ferme et définitif, en bref à un projet commun, engageant les parties à faire tout ce qui est de leur ressort pour qu’il soit traduit dans les faits. Certes, dans les cas de la CAÉ et de Tour et Taxis, la procédure d’élaboration du schéma directeur lancée en 2006 est bien arrivée à son terme. Néanmoins, la satisfaction manifeste des autorités publiques d’être

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parvenues à voir ces projets finalisés est à la mesure des difficultés rencontrées, du temps qui fut nécessaire pour y parvenir et des incertitudes qui demeurent quant à la suite des opérations. Il paraît clair, en effet, plus encore pour la CAÉ que pour Tour et Taxis, que les promoteurs n’ont approuvé que du bout des lèvres un projet dont, de toute évidence, ils estiment qu’il ne rencontre pas, pas totalement ou pas suffisamment, leurs intérêts, fondés sur la rentabilisation rapide et optimale des investissements consentis. Les demandes de permis d’urbanisme introduites par les propriétaires dès avant l’achèvement des schémas directeurs témoignent ainsi, sinon de l’incompatibilité radicale des objectifs des acteurs privés et des pouvoirs publics, de l’incapacité de la procédure à produire un consensus suffisamment fort pour pallier l’absence de force légale contraignante du texte produit 14. Dans une telle situation, il est naturel que les promoteurs des sites usent des moyens légaux traditionnels pour contourner des contraintes qui n’en sont pas. En témoignent tout particulièrement les nouvelles tractations qui, au niveau strictement communal cette fois, ont pour enjeu la définition du plan particulier d’affectation du sol (PPAS), un plan voué à donner rapidement une traduction réglementaire au projet de schéma directeur, c’est-à-dire à respecter les grandes orientations qui font sa substance dans un plan plus précis. Rien n’est aujourd’hui moins sûr. C’est dire aussi à quel point, jusqu’ici, les aptitudes du schéma directeur à optimiser l’usage des procédures existantes et à coordonner l’action des différents niveaux de pouvoir régionaux et communaux sont loin d’être démontrées. L’adoption des schémas directeurs par le gouvernement régional a somme toute inauguré une nouvelle période d’incertitude tant la mise au point des PPAS — par des administrations communales mal préparées à cet exercice, du moins pour des sites d’une telle ampleur et d’une telle complexité — s’annonce longue et difficile, accréditant l’idée de la nécessité d’une seule procédure centralisée au niveau régional. Tout en associant les communes, un instrument unique de planification remplacerait sans doute avantageusement des procédures multiples dont la coordination apparaît définitivement improbable, qui plus est au moyen d’un dispositif aussi lâche et sur lequel les autorités régionales, une fois le projet élaboré, n’ont manifestement plus la main. Dans un tel scénario, resterait toutefois à préciser, comme l’a souligné la Commission régionale de développement (CRD) dans son avis sur le schéma directeur « Botanique »15, quelle place serait réservée, d’une part, à l’enquête publique portant sur les propositions défendues dans les schémas directeurs et, d’autre part, aux acteurs concernés ou intéressés autres que les propriétaires et les pouvoirs publics — autres acteurs dont le nombre et la diversité tendent manifestement à se réduire au fur et à mesure de l’avancement de la procédure, à l’opposé de la constitution de véritables « coalitions de développement ».

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Quoi qu’il en soit d’un avenir incertain, les deux expériences, au travers de leurs écueils mêmes, font apparaître la concertation entre « stakeholders » comme la pierre d’achoppement du dispositif et des premiers projets concrets auxquels il a été appliqué. Elles attestent dans le même temps l’importance du développement d’une culture partenariale propre au nouveau mode de gouvernance souhaité. Soit donc une culture de la confiance qui semble pour le coup aussi nécessaire que malaisée à construire. À ce sujet, on notera toutefois que la construction d’un langage commun et d’une confiance réciproque est toujours un processus long et complexe, qui se nourrit des expériences réussies de collaboration fructueuse aussi bien que des enseignements tirés des échecs relatifs. Ainsi, si les premiers épisodes de la série des schémas directeurs bruxellois apparaissent comme de mauvaise augure pour les fameux partenariats publics / privés présentés comme vitaux pour l’avenir de Bruxelles dans le PRD de 2002, sur le plus long terme tout dépendra des capacités, dans le chef des pouvoirs publics, d’ajuster le tir à l’occasion des expériences ultérieures, notamment en ce qui concerne la temporalité et le rythme de leur action. On se rappellera ici le retard accusé par les autorités dans le lancement de la procédure d’élaboration de schémas directeurs concernant des sites déjà vendus au privé, lequel retard les déforce encore dans leur capacité à orienter réellement le développement de ces sites dans l’intérêt de « tous les Bruxellois ». En la matière, le dossier « CAÉ » pourrait alors servir de leçon, en suggérant qu’un schéma directeur — s’il ne peut plus désormais s’agir d’un cadre juridique plus contraignant — devrait être élaboré, sinon avant, immédiatement après la vente. Les pouvoirs publics n’ont, de toute évidence, pas grand-chose à gagner d’une situation où le promoteur privé est seul à la manœuvre. La participation des citoyens, une ambition démocratique mal définie On l’a rappelé, le PRD de 2002 défendait aussi un approfondissement de la participation citoyenne et une association plus étroite des Bruxellois aux projets de développement urbain via un projet de ville global et globalement concerté. Cette ambition s’est vue portée haut au sortir des élections de 2004 par le nouveau gouvernement régional. Son ministre-président décide, en effet, de relier le développement des zones leviers, par le biais des schémas directeurs, à cet objectif politique qui vise à inclure davantage les habitants dans l’élaboration des projets urbains d’envergure, plus ou moins sur le modèle des « contrats de quartier » expérimentés à une autre échelle avec succès depuis plus de quinze ans. La participation citoyenne est donc organisée dans le cadre des procédures d’élaboration des schémas directeurs. Dans les cas envisagés plus haut, les pouvoirs publics ont délégué cette charge à des

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associations dotées d’une longue expérience en matière de mobilisation des habitants, associations que les bureaux d’études ont pu, selon les cas, prendre l’initiative d’associer plus ou moins étroitement à la définition de la méthodologie du projet, les modalités n’ayant pas été prédéfinies par les commanditaires régionaux 16. Malgré cela, la participation citoyenne tant annoncée est loin d’avoir tenu ses promesses 17. Sur ce point, les processus décrits et analysés dans cet ouvrage reflètent d’ailleurs plus largement les mutations souvent évoquées de la démocratie représentative contemporaine, lesquelles paraissent tout particulièrement concerner la démocratie et l’action publiques locales, et plus précisément encore la ville et l’aménagement urbain 18. À plus d’un titre, l’expérience bruxelloise illustre les difficultés de tous ordres qui se dressent face aux tentatives, plus ou moins authentiques ou contraintes, d’inclure plus directement les citoyens dans la prise de décision et d’imaginer pour ce faire de nouvelles pratiques, délibératives idéalement. Dans le cadre des procédures d’élaboration des schémas directeurs étudiés, le problème n’est pas d’abord que les initiatives, prises plus ou moins de concert par les associations, les experts et les autorités en charge, n’ont pas attiré les foules. Il vient surtout du manque total de définition a priori des acteurs et de leurs poids respectifs ainsi que des attendus de la participation citoyenne dans son ensemble. De fait, très tôt se sont dessinés plusieurs lieux : ici se réunissent les représentants des autorités régionales et communales qui finalement décident du contenu du schéma avec le concepteur ; là se constitue un groupe d’acteurs bien plus grand incluant les propriétaires avec lesquels les « vrais décideurs » sont peu ou prou censés « se concerter » ; ailleurs encore, tous sont supposés rencontrer les citoyens lors de séances plus ou moins ouvertes au « public » selon qu’il s’agit de réunions d’information ou d’autres ateliers à l’accès plus restreint. Or, non seulement cette partition, sans doute inévitable, fait bien vite apparaître comme illusoire le souhait, souvent exprimé par les principaux responsables et concepteurs, d’un projet largement ouvert à la coproduction, mais encore elle ne dissipe aucunement le flou procédural qui entache le volet public du processus mis en œuvre. Qui est appelé à y participer ? Tout citoyen intéressé ? Seulement les Bruxellois ? Seulement les riverains ou également les usagers ? Les collectifs ou autres comités de quartiers sont-ils admis ou seuls des individus, et non des instances plus ou moins « représentatives », peuvent-ils faire entendre leur voix et défendre leurs préoccupations, besoins et intérêts ? Cette voix, ou ces voix, sur quels aspects ou points précis ont-elles une chance d’être prises en compte, si ce n’est sur les grandes orientations du projet ? Comment les assemble-t-on avant de les transmettre « à qui de droit » ? Et que deviendront-elles une fois les projets adoptés, dans la phase ultérieure de la mise en chantier ?

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Faute d’une réflexion préalable sur ces questions essentielles — qui ressortissent en dernière instance de la responsabilité et donc de la décision politiques — et par conséquent de réponses précises sur ces différents points, la participation citoyenne tant annoncée s’est le plus souvent réduite à un objet public non identifié, semant rapidement le doute et la démobilisation dans le chef de ceux qu’elle était censée convaincre de son bien-fondé et de s’y investir, quand elle n’a pas donné lieu à des jeux d’influence en coulisses de la part des « habitants » les plus influents 19. Qui exactement peut participer à quoi au sujet de quoi, à quel moment, pour combien de temps, de quelle manière et à quelles fins ? Autrement dit encore : qui décide de quoi avec qui et comment ? De l’utopie de la co-décision aux ratés de la consultation en passant par une concertation indécise à géométrie variable, peu semblent le savoir et personne ne le dit. À ces écueils typiques de nombre de dispositifs dits participatifs s’ajoute encore une absence d’anticipation des difficultés propres à la discussion publique d’un projet abstrait par définition, résistant à la figuration mais propice, si l’on n’y prend garde, aux interprétations fallacieuses et aux manipulations de tous ordres 20. À bon droit, l’ensemble ne manque pas de renforcer le soupçon, présent à tort ou à raison dès le départ, d’une opération médiatisée travestie, ne visant qu’à légitimer un projet et à couper l’herbe sous le pied de la contestation. En dépit des bonnes intentions indéniables dans le chef de nombre d’acteurs, le cafouillage généralisé risque ainsi de porter atteinte aux innovations réelles néanmoins introduites — notamment en matière d’information du public et de justification des décisions prises — et plus loin de jeter le doute sur la possibilité même d’associer les citoyens aux grands projets urbains à Bruxelles, sinon sur le principe même de cette inclusion. Il risque aussi de creuser davantage l’écart entre le politique et le citoyen, alors qu’une motivation première était de le réduire. Il n’empêche que ladite « participation » a paradoxalement été célébrée avec force a posteriori comme l’un des principaux succès des premiers schémas directeurs. Il est vrai que le relatif échec de la participation est loin d’avoir l’impact qu’ont d’autres types d’échecs sur le bon déroulement futur des opérations. C’est que, d’un point de vue pratique (d’aucuns diraient cynique) qui n’empêche pas de faire crédit aux acteurs politiques régionaux de leurs bonnes intentions à son endroit, l’« habitant », figure abstraite s’il en est, n’est pas un « acteur stratégique » du même ordre que le promoteur immobilier propriétaire du site. De quelque manière qu’on considère les choses, écouter, convaincre ou contraindre celui qui détient, sinon le pouvoir politique, les cordons de la bourse, est définitivement plus crucial pour l’avenir d’un projet. Le cas de la gare de l’Ouest en est une éloquente démonstration par l’absurde. Dans le cas d’une hypothétique vente par la SNCB des terrains concernés

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par le schéma directeur, nul ne voit encore qui pourrait bien financer les investissements qui s’imposent ; la participation s’y organise cependant, comme en dépit du caractère hautement improbable de la traduction prochaine des préoccupations des Molenbeekois dans un quelconque chantier 21. Car là aussi, ceux qui comptent, en réalité, ce sont les investisseurs, fussent-ils absents. Abstraction faite des quelques milliers de voix qu’ils représentent, on peut se préoccuper sincèrement des réalités vécues et des besoins des habitants. Reste qu’à l’échelle d’un projet urbain de grande ampleur, les intérêts de ceux-ci ne pèsent pas lourd. À court et moyen terme du moins. Le rythme des législatures ne permet pas souvent de penser audelà. La temporalité propre aux promoteurs privés permet rarement de penser jusque-là. Un futur incertain Participation imparfaite, donc, et gouvernance publique / privée bien fragile : ces déficiences laissent incontestablement planer le doute quant au bon déroulement des étapes qui suivent théoriquement l’élaboration des schémas directeurs. À ces incertitudes directement liées aux procédures observées et toujours en cours, s’ajoutent un certain nombre de problèmes, de portée plus générale, qui ne semblent pas encore avoir trouvé de solution et qui pèsent sur le devenir des sites et quartiers concernés : celui de la coordination, dans le temps et dans l’espace, des multiples projets de développement urbain régional en cours, qu’ils portent ou non sur des zones leviers ; celui de l’harmonisation des divers instruments réglementaires ou prospectifs qui leur sont associés ; celui de la définition des rôles respectifs des acteurs de tous ordres qu’ils concernent ; celui, enfin, des moyens humains, techniques et financiers nécessaires et disponibles. Entre autres initiatives récentes, les schémas directeurs devaient plus largement, au-delà des zones leviers qu’ils concernent, contribuer à la construction de « coalitions de développement », partant du constat repris par le PRD de 2002 que celles-ci faisaient cruellement défaut à Bruxelles. Ils devaient aussi servir un développement global à l’échelle régionale et intégré dans le temps, une « vision d’avenir » ambitieuse et cohérente étant également supposée manquer à la Région. Le recul manque bien évidemment pour pouvoir anticiper au stade actuel sur leur future action en ce sens. Les projets de développement visés par les schémas directeurs n’en sont, on le sait, qu’à leurs débuts. Nous nous bornerons donc à constater qu’à ce stade, l’élaboration des schémas directeurs n’a pas bénéficié d’une réflexion d’ensemble, autour d’une conception partagée de l’urbanité et fixant l’ordre des priorités pour le développement de ces sites 22.

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Nul doute que l’Agence de développement territorial (ADT) créée en 2008 entendra, dans une perspective cohérente et intégrée, contribuer à la coordination nécessaire, et aujourd’hui déficiente, des divers projets et outils de développement des zones leviers, des zones d’intérêt régional et autres « périmètres d’intérêt régional » prévus par le nouveau code bruxellois d’aménagement du territoire (COBAT), adopté en juillet 2008 par le gouvernement bruxellois. L’ADT aura aussi certainement à cœur de stabiliser la confiance entre « stakeholders » dans la durée, soit un objectif qui impliquera inévitablement la conclusion de conventions entre partenaires publics et privés et la mise au point de calendriers de réalisation communs, comme l’a suggéré la Commission régionale de développement 23. On peut encore s’interroger sur la manière dont les projets que l’outil schéma directeur est appelé à servir se verront bientôt prolongés, intégrés ou abandonnés suite au lancement prochain du fameux « plan de développement international » (PDI). Là encore, en un mot : en matière de développement régional, qui décide de quoi à Bruxelles, avec qui, et pour qui ? Pour l’heure, on ne peut que constater que, après les schémas directeurs, cette dernière nouveauté a déjà fait couler beaucoup d’encre, et pas seulement dans la presse associative. D’autant que les nouveaux chantiers de l’action publique régionale en matière d’aménagement du territoire urbain sont dès l’origine contaminés par l’histoire, déjà longue à Bruxelles, des partenariats public / privé qui furent de véritables fiascos. Qu’on songe ici à ce qu’il en fut du quartier Notre-Dame aux Neiges au XIXe siècle 24 ou du quartier Nord au XXe. Sans parler de la gestion déplorable d’un dossier ouvert voici quinze ans et non encore refermé à ce jour : celui du quartier du Midi. Au moment où le récent COBAT introduit, au bénéfice du gouvernement bruxellois, de la souplesse dans les procédures de modification du PRAS, dans l’abrogation de PPAS ou la délivrance de permis d’urbanisme dans les nouveaux « périmètres d’intérêt régional » visés par le PDI, l’actualité et l’importance de plusieurs des questions clés abordées dans cet ouvrage se voient réaffirmées. La démocratie locale est-elle soluble dans le marketing urbain ? L’habitant, son quartier, sa région ont-ils leur place dans une vision qui privilégie la concurrence entre villes et leur positionnement stratégique ? Au-delà de la rime, attractivité (économique) et mixité (sociale) peuvent-elles faire bon ménage ? À Bruxelles comme ailleurs, il n’y a sans doute pas une seule manière de sortir des dilemmes de la gouvernance urbaine. Nous espérons simplement avoir contribué quelque peu à leur décryptage.

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1. Voir le chapitre III, « L’élaboration du schéma directeur “Botanique“, vue de l’intérieur », et le chapitre X, « Rassemblez les citoyens et intégrez-les ! Des théories aux pratiques de l’urbanisme participatif aux États-Unis et en Europe ». 2. La contribution de Kristof Van Assche (chapitre X) va déjà dans ce sens. 3. Voir le chapitre I, « Un passé bien présent. Le site de la Cité administrative de l’État, condensé de l’urbanisme bruxellois ». 4. Alain BOURDIN, Marie-Pierre LEFEUVRE et Patrice MELÉ (s.l.d.), Les Règles du jeu urbain. Entre droit et confiance, Paris, Descartes & Cie, 2006, p. 27. 5. Voir le chapitre II, « Le schéma directeur, un nouvel instrument régional d’action publique. Des principes généraux à leur première mise en œuvre ». 6.Voir le chapitre IX, « Ville-quartier ou ville-monde ? Le schéma directeur du quartier européen comme mise à l’épreuve de l’urbanité de la ville ». 7. Voir le chapitre VII, «Voies et voix de la gare de l’Ouest». 8. Voir le chapitre III.

9. Voir le chapitre VIII, « Tour et Taxis ou les ambivalences de l’urbanisme participatif à Bruxelles ». 10. Voir le chapitre VIII. 11. Voir le chapitre II. 12. Id. 13. Voir le chapitre III. 14. Voir le chapitre V, « Une expérience bruxelloise entre gouvernance et participation ». 15. Voir le chapitre IV, « L’histoire du projet au fil des débats publics ». 16. Voir le chapitre II. 17. Voir le chapitre V, VII, VIII et IX. 18. Voir le chapitre X. 19. Voir notamment le chapitre IX. 20. Voir le chapitre VI, « La tour et la dalle : analyse d’une controverse ». 21. Voir le chapitre VII. 22. Voir les chapitres III et IX. 23 Voir le chapitre IV. 24 Voir le chapitre I.

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Introduction Florence Delmotte and Michel Hubert This volume 1, a sufficiently rare achievement to make it noteworthy, is the result of truly joint research that was not commissioned by any authority. The initiative stems from the interdisciplinary network for research for Brussels at the Facultés Universitaires Saint-Louis (FUSL) 2 which, after undertaking similar work on the housing crisis at the end of 2005 in Brussels 3, wanted to consider the changes in urban planning in Brussels. The inauguration of a new regional tool for public action, the “development programme” for the State’s administrative district (CAÉ) alongside the Faculties, thus provided an ideal opportunity. The implementation of this new tool, on which this research focuses, is actually intended to become the preferred instrument for guiding the development of regional “leverage zones”, as defined in the 2002 regional development plan (PRD), as well as territories “that have several potential elements making them attractive residential areas and other future development dimensions for the region.” 4 Not often used in Brussels before then 5, the concept of a “programme” (with an “indicative” value) emerged in Belgium and abroad during the 1980s, in the context of municipal initiatives at first. They contrast with the notion of a “plan” (which has a “regulatory” value), several failings of which it intends to remedy—in particular a lack of flexibility and

based on this, an increasingly obvious inadequacy to deal with the evolving nature of contemporary urban planning and land development. “Programmes” and “development programmes” have therefore been considered as “second generation plans” for over twenty years, which relate to “operational or active” planning and reveal the importance of the “political” dimension, notably because most frequently, they do not relate solely to land development as such, but “venture into other domains relating to the economy, society or the environment.” 6 The originality of this type of tool is that it is not satisfied with simply proposing a theoretical development programme “on paper”, but aims to establish its feasibility, by examining in particular “the operational means (levers for action, programmes, existing or future tools, etc.), the financial resources, actors and their necessary coordination, along with a realistic scheduling of the work to be conducted.” 7 In this sense, the guideline clearly reflects the PRD’s concern to “pay particular attention to development procedures and the capacity to mobilise actors” and seeks to establish “development coalitions that unite the inhabitants and political, economic, administrative, associative and academic actors around common objectives.” 8 With such a “development scheme”, are we dealing with “weak urban development thought”, typical of the “post-modern developer’s imagination” 9, “reflexive urban planning”10? Or is it a more “contextual”, “project-

structured urban development” that assumes at least a public debate or is even accompanied by the inclusion of the parties concerned in the development procedure, upstream therefore from the project definition, which enables them to become involved as partners or simply to support the decisions that are taken? 11 Such were the questions we posed at the outset of this research. These questions appeared to be even more relevant as the MinisterPresident Charles Piqué, the head of the new regional government (2004) had decided to introduce “inhabitant participation”, considered as an essential principle for the integrated local planning approach 12, within this new instrument that should constitute the development programme and assigned the Brusselse Raad voor het Leefmilieu (BRAL) and Inter-environnement Bruxelles (IEB) with a mission to organise consultation of inhabitants about several development programmes, in particular the “Botanique”, “Tour et Taxis” “Gare de l’Ouest” and “European District” programmes which have been studied in this publication. All of this happened whilst the first redevelopment project for the Place Flagey was being disputed, to the point of inciting major public mobilisation regarding an ideas competition 13 and when the public authorities had failed to draw up a plan for the future of two major sites to be developed in Brussels: Tour et Taxis and the European district. But does this mean that we are at a turning point in Brussels’ urban development as some people believe? 14 Since 1995 and

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the occupation of the Central Hotel opposite the stock exchange in the centre of Brussels, certain premonitory signs, including the emergence of a new kind of informal actor 15, appear to support this theory. However this may be, the questioning of them is implicit to several of the following contributions. The research dynamic that led to this publication, which is not simply a compilation of studies or reflections based on similar subjects, originated from a seminar organised in 2005 at the FUSL by the interdisciplinary network for research for Brussels, on the theme of proximity. One of the subjects it considered was how the various actors could join together and interconnect around territories such as those to be covered by development programmes and how that would influence the way in which these territories could be regulated. An approach focusing on the concept of governance was to serve as the first frame of reference. For unlike the citizen community policy, the public action community united by governance is not defined from the outset. This approach appears in fact to be relevant in that, even though the territories under consideration are legally recognised as a leverage zone or an area of regional interest, they do not fit into a classical, institutional division. Indeed, the possibilities for participation are not only based here on legal titles, but also on “practical authorisations to act”, to be won based on voluntary actions by “stakeholders” (parties affected or involved). This is also why it appeared necessary to introduce mechanisms to build trust, mutual learning and operational micro-consensus, bringing together the various parties and prioritising the “(collective) motivation effect.” 16

We were therefore interested to take the analysis of situations as a starting point—rather than just the real or supposed intentions of the actors— and focus “on the production and implementation of the rules of the game in complex urban situations” 17. We thus strove to examine a certain number of practical questions. The first of these was the definition of perimeters in which the development programme should be prepared. Then followed the designation, selection and participation and assignment of roles to the various “concerned parties” in the development programme preparation process and beyond this, in the dynamic to establish potential development coalitions and on the (local, regional, metropolitan, etc.) scales at which the various actors operate. There was also the issue of the “(individual or collective) rapprochement operators” who provided an interface between the actors and various (diverse and unevenly distributed) resources available to the actors. Finally, there was the question of the formal and informal procedures that were introduced to associate the actors to the various resources, along with the communication and information techniques used for this. All of this was placed against the backdrop of the crucial question for the Brussels Capital Region: how to turn these sites into effective leverage zones for regional development, without prejudicing the often fragile populations surrounding them and enabling citizen participation commensurate to the issues at stake? In November 2005, the importance and current relevance surrounding these concerns in our view led us to submit an initial research project specifically focusing on these

concerns to the Brussels department for urban planning and housing, in order to receive financial support but above all to have access, as observers, to certain negotiations (such as for example the accompanying committee for the future “Botanique” development programme). Our proposal only resulted however in a point-blank refusal, both because the accompaniment mechanism for the first development programmes had already been finalised with such difficulty that the administrative and political managers did not intend to renegotiate further to our arrival, and probably also because our interlocutors did not want these initial experiences to be observed and analysed by third parties. Undaunted, we therefore pursued our work using our own resources. The interdisciplinary network for research for Brussels then opened up to other partners to form an informal group known as the “Groep Levier” which above all aimed to closely monitor the implementation of the first development programmes in the Brussels Region 18. Current reflections generated such interest that thirty or so people joined the members of the FUSL hard core “researchers” (be they professors, assistants, doctoral or undergraduate students, etc.) from several French-speaking and Flemish universities (FUSL, ULB, VUB, UCL, KUL and Fucam) and architecture schools (La Cambre, Sint Lukas), and “associative actors”, particularly those (from within the BRAL and the IEB) responsible for organising participation in the preparation of the already envisaged development programmes. This group therefore managed to associate a wide range of academic and practical expertise, from disciplines spanning sociology,

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political science, geography, philosophy, urban planning and land development. The purpose of the “Groep Levier” was first, during the ten or so meetings that have been organised to date, to set up a forum to exchange information on the current situation at the sites under study and for debate following the lectures and presentations made by key actors (research offices, political managers, etc.) whom we invited to join us. In an equally unprecedented manner, it then enabled an encounter with research (doctoral and post-doctoral theses), which had hitherto been conducted in isolation and to share their contributions. Apart from this joint effort conducted in plenary sessions, working groups were soon set up to study more closely the preparation of development programmes in relation to the various sites and to share the tasks relating to data collection, observation of public meetings and interviews with the participants of the processes in progress. At the outset at least, our presence as members of the Groep Levier at certain meetings, particularly those requiring an invitation, inevitably caused, according to the case, astonishment (Who are they and why are they here?), caution (Should they be allowed to attend meetings? Isn’t there a risk they will outnumber or dominate the other “ordinary” participants? What role should they be given?), suspicion (What are they going to write about us?), but also sympathy towards the students who wanted to work with the local actors and offer them support and expertise—even to the point of nurturing sometimes excessive expectations… Another difficulty with such work that is undertaken spontaneously is

the coordination of agendas and research activities, when most of the “Groep Levier” members do not have the time or specific resources to contribute to the progress of work. In this respect, the inclusion from January 2007 of our research in the Brussels Capital Region’s “Prospective research for Brussels” programme was crucial, as it enabled the recruitment of a full-time post-doctoral researcher for the project, who was also the joint organiser of the “Groep Levier” and an additional coordinator for its activities, including the publication of this book which was decided shortly afterwards. But above all, this volume owes much to everyone who accepted to contribute to it, and to add their contribution to the first large-scale achievement of joint work conducted over three years. There were two things at stake here: preserving a united purpose whilst making the most of the wide range of approaches. Thus a main theme had to be maintained in relation to an object—the CAÉ and the initial development programmes—and its impact on the city and public action in Brussels. But it also involved honouring the diversity of points of view which were there from the outset in the Groep Levier project, which was open to urban planning and participation actors and professionals, their reflection and their specific critiques. It also involved respecting and highlighting the diversity of methods, frames of reference and theoretical referents. The book is divided into two parts. The first section looks specifically at the “Botanique” development programme (which covers principally the former State administrative district). It starts with a presentation of the principal historic elements

which preceded and nurtured this development programme and places this new mechanism in context. It also offers an overview of the programme as designed by its main instigator and a reconstruction of the preparatory procedure through its public aspect, in which the “inhabitants” were associated with the project. Beyond the case of the administrative district, part two of the publication proposes a comparative analysis of the urban planning and democratic issues raised for the Brussels Region as a whole by the experience of the various development programmes (the “Botanique” development programme, as well as the “Tour et Taxis”, “Gare de l’Ouest” and “Europe” or European district development programmes). Various aspects—aesthetic, theoretical, political and social—are then questioned, as found in procedural and participative urban planning and the instruments placed at its service. This all resulted therefore in an attempt to offer an initial assessment of development programmes, just a few months after the adoption of the first of them, whilst certain projects involved were entering a more “classical” planning phase and the first practical achievements were a long way off… and represented just one of several possibilities.
1. The publication of this volume was partly subsidised by the Minister for Scientific Research of the Brussels Capital Region, and was supported by the “Prospective Research for Brussels” programme (an institute to encourage scientific research and innovation in Brussels). 2. This network was changed in 2008 into the Institut de recherche interdisciplinaire sur Bruxelles. It is made up of various research centres and researchers, whose

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work covers several important aspects of the Brussels issue and who are interested to make available their skills, in a coordinated and interdisciplinary manner, to research into Brussels. See the IRIB website: www.fusl.ac.be/irib. 3. Nicolas BERNARD and Werner VAN MIEGHEM (eds.), La Crise du logement à Bruxelles: problème d’accès et/ou de pénurie?, Brussels, Bruylant, 2005. 4. Brussels Capital Region, regional development plan (PRD), 1. Attractivité résidentielle, 2002, p. 18. 5. Only the procedure for the preparation of “contrats de quartier” (district contracts) envisages the preparation of a “schéma directeur” (development programme), specifying the nature of operations and the annual calendar for their accomplishment (Article 5 of the organic ruling of 7th October 1993 for the revitalisation of districts). 6. Bernard PÂQUES, Aménagement du territoire: planification, Facultés universitaires Saint-Louis, notes pour le DES en droit de l’environnement, 2005, pp. 7 et seq. 7. Particular specifications relating to the preparation of the development programme for leverage zone n° 6 “Botanique”, p. 11. 8. PRD, Transversal conditions for the implementation of the city project, 2002, pp. 5-6. 9. “A weak thought is a thought that has become more uncertain, more complex, less systematic and thereby less controversial even, and less established in doctrine.” (Yves CHALAS, L’Invention de la ville, Paris, Anthropos, 2000, p. 152). 10. Cf. notably François ASCHER, Les Nouveaux Principes de l’urbanisme. La fin des villes n’est pas à l’ordre du jour, La Tour d’Aigues, L’Aube, “Poche essai”, 2004 (2001), and Alain BOURDIN and Ariella MASBOUNGI (eds.), Un urbanisme des modes de vie, Paris, Le Moniteur, 2004. 11. Alain AVITABILE, “Le projet urbain: une culture du territoire et de l’action urbaine” in Yves CHALAS (ed.), L’Imaginaire amé-

nageur en mutation. Cadres et référents nouveaux de la pensée et de l’action urbanistiques, Paris, L’Harmattan, 2004, pp. 27-58. 12. PRD, Priority 4, section 3.1. 13. Cf. Les Cahiers de La Cambre – Architecture, n°3, “De la participation urbaine, La place Flagey”, Brussels, La Lettre volée, 2005. 14. Benoit Moritz, principal author of the “Botanique” and “Tour et Taxis” development programmes and editor of chapter III of this publication, speaks of a “second round” (cf. Christophe MERCIER and Benoit MORITZ, “Logements publics: du “nimbysme” ou “wimbysme”?”, La Revue nouvelle, Brussels, February 2008, pp.77-88), referring to the book by Jacques ARON (Le Tournant de l’urbanisme bruxellois. 1958-1978, Brussels, Fondation Joseph Jacqmotte, 1978) describing what was the “first round” in the 1960s and 70s. Various moments in the debate were organised in Brussels on this question, notably an evening as part of the BRXLBRAVO on 2nd March 2007, the third season of conferences at the Institut bruxellois d’architecture (IBAI) in May 2008 and a study day at the UAB Brussels Stadsplatform on 13th June 2008. 15. Jacqueline GROTH and Éric CORIJN, “Reclaiming Urbanity: Indeterminate Spaces, Informal Actors and Urban Agenda Setting. A Case Study in Helsinki, Brussels and Berlin”, Urban Studies, vol. XLII, n°3, 2005, pp. 511-534. 16. This theoretical perspective was introduced in the seminar by Olivier Paye and Ludivine Damay. Cf. notably Patrick LE GALÈS (ed.), Gouvernement et gouvernance des territoires, Paris, La Documentation française, 2006; Jean-Philippe LERESCHE, “Gouvernance et coordination des politiques publics” in Jean-Philippe LERESCHE (ed.), Gouvernance locale, coopération et légitimité. Le cas suisse dans une perspective comparée, Paris, Pédone, 2001; Olivier PAYE, “La gouvernance: d’une notion polysémique à un concept politologique”, Études

internationales, vol. XXXVI, n°1, 2005, pp. 13-40; Gerry STOCKER, “Cinq propositions pour une théorie de la gouvernance”, RISS, n° 155, March 1998, pp. 19-30. 17. Alain BOURDIN, Marie-Pierre LEFEUVRE and Patrick MELÉ, Les Règles du jeu urbain. Entre droit et confiance, Paris, Descartes & Cie, 2006, p. 14. 18. Cf. www.fusl.ac.be/gl.

A highly present past. The site of the State’s administrative buildings, a short history of urban planning in Brussels Michel Hubert This brief history of the district, its transformations and the administrative site itself until 2004 focuses on the elements that resurfaced during debates which took place when the development programme was being prepared. It addresses such issues as the panorama, administrative centralisation, high-rise construction and the use of concrete slabs in urban development, as well as traffic problems and the consideration of citizens’ opinions in urban planning decisions.

The development programme: a new regional instrument for public action. General principles for its initial introduction Olivier Paye This contribution outlines the general characteristics of the development programme as a “new” instrument for public action in the Brussels Capital Region. It reveals the political and institutional context, as well as in terms of mobilisation, immediately prior to the launch of the “Botanique” development

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programme. The paper also sheds light on specific preliminary restrictions relating to the State’s administrative site and which were legally binding on the research office responsible for the development programme. Finally, it identifies the place assigned to associations (the Brusselse Raad voor het leefmilieu—BRAL—for the State’s administrative site) mandated by the Government of the Brussels Capital Region to organise the consultation of the inhabitants in relation to development programme projects.

shops with local inhabitants, as required by the methodology developed by the research office in consultation with the BRAL.

the alliances between actors which sometimes appear paradoxical and present a new landscape of urban actors in Brussels, which is also examined here. Platforms and forums at the gare de l’Ouest Mathieu Berger, Florence Delmotte, Julie Denef and Abdelfattah Touzri On 18th April 2007, InterEnvironnement Bruxelles, responsible for the participative aspect of the “gare de l’Ouest” development project, organised an information meeting during which the research office presented its project and answered questions from the public, local politicians and inhabitants. The paper begins with an account of this event and the opportunity it provided for the parties involved in various capacities to meet up, all of whom expressed significantly different concerns that appeared to resist the process of translation and veritable confrontation. The public meeting thus served to initiate questioning as to what issues were involved for everyone in the project and the visions of the city to which they refer. The episode is also situated in the perspective of the succession of specific phases of activity and rest in the preparation of the “gare de l’Ouest” development project. It then gives way to a more general questioning of the expectations, obstacles and effects of the mechanism for the physical and civic construction of the city.

A Brussels experiment between governance and participation Ludivine Damay and Florence Delmotte This contribution invites us to draw a comparison between the debates on the new modes of governance and participative or deliberative democracy and the empirical study of public action that borrows aspects of these categories to implement the development programme mechanism for the “Botanique” lever zone. In this way, the authors aim to demonstrate that the supposedly innovative practices associated with the actual procedure emerge more from a new type of urban governance than really contributing to greater civic involvement.

The preparation of the “Botanique” developme n t programme, seen from t h e i nside Benoit Moritz The author, who was the principal manager of the “Botanique” development programme study, presents the programme as approved by the Government and describes the planning methodology and visions which he defended and implemented, together with his analysis of the preparation process from the inside. He situates this experience in the evolution of contemporary urban development reflections and practices in Brussels and concludes by identifying ways of improving the development programme tool.

The tower and the slab: analysis of a controversy Jean-Louis Genard and Christine Schaut The controversy of urban development based on the use of concrete slabs, preserved by the research office’s project, along with the block of flats that is yet to be built, is one of the principal debates to have punctuated the various stages of participation envisaged when the development programme was being prepared. The paper invites us to study the nature of the arguments put forward by the various parties and the practical mechanisms used to justify the points of view and opposing judgements. Furthermore, this controversy reveals

The story of the project t o l d t hrough public debates Florence Delmotte, Ludivine Damay, Philippe Huynen and Christine Schaut This chapter reconstructs the history of the process to draw up a development programme in 2006, based on public meetings and various work-

English translations and abstracts

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Tour & Taxis or t h e a m b i v alences of particip a t i v e u r b a n development in B r u s s e l s An Descheemaeker The story of the “Tour & Taxis” case speaks for itself in many respects. Witnesses of Belgium’s past industrial glory, the extent and architecture of the buildings make the site a main focus for development in Brussels. The successive failures of large-scale redeployment projects are also emblematic. They clearly demonstrate the difficulty of reconciling the interests of private investment companies—which now own the site—with the concerns of public actors and the needs of inhabitants. Since 2006, the regional authorities have attempted to deal with the challenge by means of a development programme. Here also, they mandated the BRAL to organise the consultation of the inhabitants, in this case already strongly mobilised through district committees. Written from the viewpoint of this association—the author is its coordinator—this chapter revisits the shift from contestation to participation through a process that was more chequered and took longer than expected, and attempts to establish the initial results of the experience.

to planning, which until then had stabilised in the Region’s management instruments focused around the inhabitants and districts. Public debates on the development programmes then sprang up as places of controversy, where old and new forms of envisaging urban planning confronted one other. This chapter presents these controversies in the case of the development programme for the European district by focusing on the networks of actors and areas they are involved in. It highlights the process by which cognitive boundaries were constructed within these forums for discussion and how this process organised the compartmentalisation of Brussels’s internationalisation by marginalising other multicultural visions the city.

possible to resolve all the problems posed by contemporary urban development. Based on a study of experiments undertaken in the United States and the Netherlands, he maintains that any project necessarily has to adopt aspects from various conceptual approaches, including sometimes “old-fashioned” ones, and thus pleads the case for procedures that are specifically adapted to contexts.

Questions for the city and public action in Brussels. Conclusive reflections Florence Delmotte and Michel Hubert Supported by critical proposals developed by the authors, the conclusions attempt to define new approaches to reflect on urban planning in Brussels today, its fundamental issues and instruments. Will the recently created Territorial Development Agency (ADT) be capable of guaranteeing the coherence of the major projects that are in progress or to be launched in the future? How can governance and public-private partnerships on the one hand be reconciled with participative urban development and procedural democracy on the other? Finally, from the district contracts to the international development plan, how should urban planning be organised at the various levels for the much needed development of Brussels? Further debate is still required on these crucial issues for which solutions have not yet been found.

Bring citizens together and integrate them! Theories and practices of participative urban development in the United States and in Europe Kristof Van Assche Since the 1990s, the use of the terms “procedural”, “interactive” or “participative” urban development has become widespread in urban planning circles, both in the academic field and in political spheres. “Modernist” urban development, perceived as outmoded and excessively centralised, appears to have to make way for a more democratic method of decision-making, which is supposed to result in more legitimate, realistic projects. Whilst taking due note of the criticisms directed at modernist urban planning, this contribution aims to restate the need to remain equally critical of new concepts. The author defends the notion that no single vision makes it

District-city or wo r l d - c i t y ? The development p r o g r a m m e for the European d i s t r i c t a s a test of the city’ s u r b a n i t y Vincent Calay The appearance of the “development programme” instrument coincided with the arrival of an extraordinary international connection in Brussels. A change of scale was required as well as a change in the city’s approach

Les auteurs / The authors

Mathieu Berger est doctorant en sociologie au centre METICES de l’ULB, chercheur associé au Centre d’études des mouvements sociaux (CEMS) de l’EHESS à Paris et chercheur invité au département de sociologie de l’Université de Californie à Los Angeles pour l’année 2008-2009. Ses travaux, inscrits dans une ethnographie de la communication, portent sur les conditions de possibilité de voix profanes dans des espaces de démocratie technique. Chercheur à l’Université libre de Bruxelles, Vincent Calay est politologue et géographe. Ses recherches portent sur les processus de formation d’imaginaires de la ville. Il prépare une thèse de doctorat en sciences politiques et sociales sur les actions publiques de valorisation de l’implantation de l’Union européenne à Bruxelles, Luxembourg et Strasbourg. Ludivine Damay est assistante et chercheuse au Centre de recherche en science politique (CRESPO) des Facultés universitaires Saint-Louis à Bruxelles. Elle prépare actuellement une thèse de doctorat en sciences politiques consacrée à la participation dans les politiques publiques. Florence Delmotte est docteure en sciences politiques de l’Université libre de Bruxelles, chercheuse « Prospective Research for Brussels » au Centre d’études sociologiques (CES) des Facultés universitaires Saint-Louis et chargée de cours à l’ULB. Ses recherches portent d’une part sur les enjeux théoriques des transformations de l’État et d’autre part sur les nouveaux modes d’action publique urbaine à Bruxelles. Julie Denef est architecte-urbaniste et assistante à l’Unité d’urbanisme et de développement territorial de l’Université catholique de Louvain. Elle y réalise une thèse de doctorat sur la coproduction des espaces verts dans le contexte de la régénération urbaine.

Licenciée en géographie socio-économique de la Katholieke Universiteit Leuven et porteuse d’un DES en coopération au développement de l’Université libre de Bruxelles, An Descheemaeker est coordinatrice du Brusselse Raad voor het leefmilieu (BRAL). Jean-Louis Genard est philosophe et docteur en sociologie. Directeur de l’Institut supérieur d’architecture de la Communauté française – La Cambre à Bruxelles, il est également chargé de cours à l’Université libre de Bruxelles et aux Facultés universitaires Saint-Louis. Il dirige le GRAP, Groupe de recherches en administration publique, attaché à l’ULB. Ses travaux portent principalement sur l’éthique, la responsabilité, le droit, les politiques publiques, la culture, l’art et l’architecture. Docteur en sociologie, Michel Hubert est professeur aux Facultés universitaires SaintLouis où il dirige le Centre d’études sociologiques (CES) et préside l’Institut de recherche interdisciplinaire sur Bruxelles (IRIB). Il est aussi directeur de Brussels Studies, la revue scientifique électronique pour les recherches sur Bruxelles. Ses travaux actuels portent notamment sur les pratiques et politiques de mobilité, les modes d’habiter et l’action publique urbaine. Philippe Huynen, sociologue et informaticien, est assistant chargé d’enseignement aux Facultés universitaires Saint-Louis à Bruxelles. Benoit Moritz est architecte diplômé de l’Institut supérieur d’architecture de la Communauté française – La Cambre et urbaniste diplômé de l’UPC-Barcelona. Depuis 2001, il est associé avec Jean-Marc Simon au sein du bureau d’études et de projets MSA. Parallèlement, il développe une activité d’enseignement à La Cambre et à l’Institut supérieur d’urbanisme (ISURU).

Docteur en sciences politiques, Olivier Paye est professeur aux FUSL où il dirige le CRESPO, le Centre de recherche en science politique. Ses travaux récents portent sur la gouvernance, à la fois comme concept théorique et comme type singulier d’action publique. Christine Schaut est docteure en sociologie et chargée de cours à La Cambre et aux Facultés universitaires Saint-Louis, où elle mène ses recherches au Centre d’études sociologiques. Ses travaux portent principalement sur les expériences participatives locales et les modalités de l’engagement en milieu populaire. Abdelfattah Touzri est docteur en sciences sociales de l’Université catholique de Louvain. Spécialisé en sciences de la population et du développement, il travaille sur des questions relatives à la politique de la ville et au développement territorial. Docteur en urbanisme, Kristof Van Assche est chargé de cours à la St. Cloud State University, Minnesota. Il a passé neuf ans aux Pays-Bas avant de s’installer aux ÉtatsUnis en 2005. Ses recherches l’ont aussi porté vers l’Europe de l’Est et le Caucase. Il s’intéresse aux fondements culturels, politiques et environnementaux de l’aménagement de l’espace selon une approche théorique d’inspiration constructiviste.

L es auteurs

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Mathieu Berger is preparing a doctorate in sociology at the METICES centre in the ULB. He is an associate researcher at the Centre for the Study of Social Movements (CEMS) in the EHESS in Paris and a guest researcher in the department of sociology at the University of California in Los Angeles (UCLA) for the year 2008-2009. His work, in the field of ethnography of communication, covers the conditions that offer the possibility of expression to profane voices in spaces of technical democracy. A researcher at the Université libre de Bruxelles, Vincent Calay is a political scientist and geographer. His research covers the processes by which visions for the city are formed. He is preparing a doctorate in political and social sciences on the subject of public actions for promoting the establishment of the European Union in Brussels, Luxembourg and Strasbourg. Ludivine Damay is an assistant and researcher at the political science research centre (CRESPO) at the Facultés Universitaires Saint-Louis in Brussels. She is currently preparing a doctorate in political sciences on the subject of participation in relation to public policies. Florence Delmotte received her PhD in political sciences from the Université libre de Bruxelles, and is a working on “Prospective Research for Brussels” at the Centre for Sociological Studies (CES) at the Facultés universitaires Saint-Louis whilst also lecturing at the ULB. Her research covers the theoretical issues involved in State transformations on the one hand and new modes of public urban action in Brussels on the other. Julie Denef is an architect-urban planner and assistant in the Urban development and territorial planning unit at the Université Catholique de Louvain. Her doctoral thesis is studying the coproduction of planted areas in the context of urban regeneration.

After graduating in socio-economic geography from the Katholieke Universiteit Leuven and taking a DES in development cooperation at the Université libre de Bruxelles, An Descheemaeker is now the coordinator of the Brussels environmental association (BRAL). Jean-Louis Genard is a philosopher and doctor of sociology. He is the director of the Institut supérieur d’architecture de la Communauté française – La Cambre in Brussels, whilst also lecturing at the Université libre de Bruxelles and at the Facultés universitaires Saint-Louis. He is the director of the GRAP, public administration research group, attached to the ULB. His work mainly covers ethics, responsibility, law, urban politics, culture, art and architecture. Michel Hubert is a doctor of sociology and professor at the Facultés universitaires SaintLouis, where he is director of the Centre for Sociological Studies (CES) and chairman of the Institute for Interdisciplinary Research on Brussels (IRIB). He is also director of Brussels Studies, the scientific e-journal for research on Brussels. His current work involves the practices and politics of mobility, habitation modes and public urban action. Philippe Huynen, a sociologist and computer scientist, works as an assistant tutor at the Facultés universitaires SaintLouis in Brussels. Benoit Moritz graduated in architecture from the Institut supérieur d’architecture de la Communauté française – La Cambre and qualified in urban planning at the UPCBarcelona. Since 2001, he has been working in partnership with Jean-Marc Simon in the research and projects office MSA. Alongside this, he also teaches at La Cambre and at the Institut supérieur d’urbanisme (ISURU).

Olivier Paye is a doctor of political sciences and professor at the FUSL, where he is the director of the CRESPO, the political science research centre. His recent work has focused on governance, both as a theoretical concept and as a particular type of public action. Christine Schaut is a doctor of sociology and lectures at La Cambre and the Facultés universitaires Saint-Louis, where she is conducting research at the Centre for Sociological Studies. Her work mainly involves participative local experiences and methods of active involvement in the civic environment. Abdelfattah Touzri is a doctor of social sciences at the Université catholique de Louvain. He specialises in population and development sciences and is working on areas relating to city and territorial planning policy. Kristof Van Assche is a doctor of urban development and lectures at St. Cloud State University, Minnesota. He spent nine years in the Netherlands before moving to the United States in 2005. His research has also taken him to Eastern Europe and the Caucasus. He is interested in the cultural, political and environmental bases for spatial planning, taking a theoretical approach inspired by constructivism.

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T h e a ut ho r s

ISBN : 978-2-87317-340-1 Dépôt légal : Bibliothèque royale de Belgique : D/2009/5636/1 Cet ouvrage a été imprimé en janvier 2009 sur les presses de l’imprimerie SNEL Grafics (Liège).

Le 21 avril 1958, quatre jours après l’inauguration de l’Expo 58, le Roi Baudouin posait la première pierre de la Cité administrative de l’État (CAE), exemple marquant autant que décrié de l’entreprise moderniste à Bruxelles. Cinquante ans plus tard, la Cité revendue à des promoteurs privés est vide, et son avenir aussi incertain que celui de l’État belge qui voulait en faire le symbole de son unité. En 2006, après plusieurs années de mobilisation autour des projets de réaffectation du site, une procédure d’action publique innovante est lancée, qui conduit en moins d’un an à l’adoption par le Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale d’un « schéma directeur » pour l’aménagement futur de la Cité. Ce huitième numéro des Cahiers de l’Institut supérieur d’architecture de la Communauté française – La Cambre intéressera donc tous ceux qui se sentent concernés par l’évolution de la ville en général et de Bruxelles en particulier et qui, plus largement, souhaitent mieux comprendre les pratiques nouvelles de l’urbanisme contemporain et les transformations de l’action publique qui les accompagnent.

Photo de couverture © Michel Hubert

ISBN 978-2-87317-340-1

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