Programa Accin Ciudadana y Lucha contra la Corrupcin

Algunos apuntes sobre la participacin como querellantes de las ONGs en causas de corrupcin

Autores LuisVillanueva PatriciaBustamante PaulKatz Equipo de Comunicacin LauraCoelho TamarColodenco MagdalenaAbsolo Programa Accin Ciudadana y Lucha contra la Corrupcin Director: EzequielNino Coordinador: LuisVillanueva Equipo de trabajo: MaradelaPazHerrera PatriciaBustamante InsHerrera VictoriaZappia

-----Diciembre de 2010

Algunos apuntes sobre la participacin como querellantes de las ongs en causas de corrupcin

Introduccin La Asociacin Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ) es una organizacin no gubernamental apartidaria, sin fines de lucro, cuya misin es contribuir al fortalecimiento de las instituciones democrticas, promover el respeto de los derechos fundamentales y trabajar por los derechos de los grupos ms desaventajados de la sociedad. Entre sus objetivos principales se encuentra el de colaborar para lograr un mejor funcionamiento y mayor transparencia de las instituciones pblicas, tales como los organismos administrativos, legislativos, tribunales de justicia, entes reguladores y rganos de control. En este marco, a travs de su Programa de Accin Ciudadana y Lucha contra la Corrupcin, se han puesto en marcha distintas investigaciones que contemplan las causas del fenmeno de la corrupcin, con el objeto de relevar las deficiencias en el sistema legal y cooperar con las distintas reformas legales que permitan contar con un sistema idneo para la lucha contra la corrupcin. Desde las primeras presentaciones como Amicus conforme la acordada 28/2004 de la CSJN, hasta la reciente sancin de la ley 26.550 que reform el cdigo procesal penal en pos de permitir la querella a las organizaciones de derechos humanos, las organizaciones de la sociedad civil en Argentina han debido transitar un camino lleno de obstculos para poder participar activamente el aquellos expedientes judiciales donde se investigan hechos de corrupcin. Sin duda el mayor logro hasta ahora ha sido el reconocimiento judicial del derecho de las organizaciones a monitorear causas en las que se investigan hechos de corrupcin, pero esto claramente no es suficiente ya que la participacin en las causas es muy limitada al slo poder acceder a tomar vista. En casos de lesa humanidad y violaciones graves a los derechos humanos, en que las asociaciones intermedias actan como querellantes, lo hacen impulsando

procesamientos ms eficientes y exitosos. Estos logros confirman que, en causas que implican derechos colectivos o difusos, el sistema penal se beneficia de las asociaciones representando los intereses de la ciudadana. Este informe pretende desarrollar aquellos argumentos y sealar los antecedentes, segn los cuales en nuestra opinin- las organizaciones de lucha contra la corrupcin, por razones

similares, se encuentran legitimadas para ser querellantes en causas donde se investigan este tipo de delitos. En ese camino, nos centraremos en la vinculacin entre las violaciones de derechos humanos y la corrupcin, as como en la necesidad, en ambos casos, de la participacin de las organizaciones para terminar con la impunidad y obtener una mejor representacin de las vctimas, que en el caso de la corrupcin muchas veces tiene un carcter difuso y colectivo. En ese sentido, si en estos casos la definicin de victima quedara limitada a individuos particulares, este inters colectivo no estara representado en las causas. Igualmente, en el caso de los delitos de corrupcin, de impedirse la participacin de las organizaciones que procuran finalizar con un estado de situacin, que como se ver- es de una absoluta falta de sancin para este tipo de ilcitos, se producira una nueva lesin que se suma a las serias consecuencias que sufre ya la sociedad por este flagelo, donde sus autores gozan y las vctimas sufren de una impunidad total. A nuestro entender, la actual ley 26.550 comprende a las organizaciones de lucha contra la corrupcin, al constituir sta en muchas ocasiones una violacin grave a los derechos humanos esenciales (adems ser el foco de muchsimas violaciones por va indirecta). Creemos que ante una posible interpretacin restrictiva de la norma, teniendo en cuenta la importancia de los derechos vulnerados, la justicia podra crear esta facultad pretorianamente, como ya ha sucedido en otras oportunidades en que el mximo tribunal ha velado por la efectividad de los derechos por sobre la reglamentacin de los procedimientos para velar por los mismos.

1. La Participacin de las Vctimas como Querellantes La tendencia actual de fomentar la participacin de vctimas en procedimientos constituy un avance en el sistema procesal Argentino. El Cdigo Procesal Penal original dio un monopolio al Estado para perseguir las condenas de imputados.1 Originalmente prohibi que las vctimas querellasen, con el fin de inculcar la justicia impersonal en vez de la venganza, y para mantener una separacin entre los juicios civiles y penales.2 Sin embargo, actualmente hay consenso respecto a los procesos deben tambin considerar los intereses de la vctima, aparte de los intereses penales del Estado, porque fue aquella la afectada directa por el hecho punible.3 Muchos pases han seguido esta lnea, cambiado su cdigo procesal penal, para crear un espacio donde las vctimas desempeen un papel importante en el proceso. La querella de una vctima aporta varios beneficios al sistema penal, a continuacin nos referiremos brevemente- a algunos de los principales. Primero, la vctima durante el desarrollo del proceso suele que ser la mayor proveedora de conocimientos.4 Son pocos los casos en que la vctima no es un testigo imprescindible, y su importancia es mayor mientras ms complejos son los datos en una causa. Adems, la vctima como querellante es una forma de control externo de los rganos estatales que realizan las instrucciones y resuelven los procedimientos5. En ese sentido, las agencias, como el Ministerio Pblico, actan en el proceso a travs de funcionarios pblicos que, por su multitud de tareas y su propia rutina de trabajo, suelen no adaptarse lo suficientemente a los datos nicos de una causa concreta6. En cambio el querellante funciona como un agente dinamizador que contrapesa la burocracia y enfoca los procedimientos en los temas ms relevantes. Su participacin va en directa relacin con la aplicacin racional y rpida de las leyes al hecho punible; y la bsqueda de lo que realmente sucedi7

Maier, B.J., Derecho Procesal Penal II, Parte General. Sujetos Procesales. Ed. Del Puerto. Buenos Aires, 2004 (en lo sucesivo Maier), pgs. 588, 644-645. 2 Ibid., pgs. 605-606. 3 Ibid., pgs. 610-613; Romero Villanueva, Horacio, El Derecho Legislacin, El proceso penal argentino frente a un nuevo sujeto procesal, publicada en EDLA, n 4 (2010-A), pginas 9 a 18, disponible en http://legislacion.elderecho.com.ar/index.php?accion=11&id_documento=9418. 4 Maier, pgs. 611-612. 5 Ibid., pgs.. 612-613. 6 Ibid. 7 Ibid., pgs.. 587, 606.
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Por otra parte, el querellante representa mejor sus derechos en la causa, asegurando la reparacin del dao que l sufri. Con respecto a lo anterior vale recordar que la reparacin de la vctima ha sido reconocida como uno de los fines de la ley penal8. Por ltimo, y desde una perspectiva sistmica, la vctima como querellante representa la participacin ciudadana que est garantizada en la Constitucin, e impulsa al gobierno a actuar en conformidad con sus responsabilidades. En este mismo sentido, como representante de la ciudadana afectada, el querellante impulsa al fiscal, y a otros rganos estatales, para avanzar en el proceso, de manera que vindica el inters colectivo.

Extensin de la definicin de vctima Para extender estos beneficios a ms procesos judiciales, la tendencia moderna es ampliar la definicin de victima para abarcar asociaciones que representan derechos supraindividuales. La definicin tradicional de la victima en Argentina la describe como si pudiera ser slo un individuo: persona particularmente ofendida por un delito de accin pblica. (CPP, 82, I.) Esta definicin no cabe con la realidad de que muchos delitos tambin lesionan derechos compartidos con parte o toda la sociedadderechos colectivos y/o difusos. De hecho, para proteger los derechos de incidencia colectiva, el artculo 43 de la Constitucin nacional declara que el afectado y las asociaciones que propendan a esos fines podrn interponer una accin contra autoridades pblicas. Estos derechos de incidencia colectiva, se encuentran caracterizados por la existencia en ellos un inters difuso o colectivo que ha sido definido como aqul que no pertenece a una persona determinada o a un grupo unido por un vnculo o nexo comn previo, sino que corresponde a un sector de personas que conviven en un ambiente o situacin comn. Es decir, se trata de un bien que pertenece a todos y al grupo, pero que es indivisible, por lo que la satisfaccin del inters respecto de uno de ellos importa la de todos9. El reconocimiento de intereses difusos o colectivos, cuya titularidad es compartida por muchos ciudadanos, ha dejado al descubierto que tutela jurisdiccional efectiva resulta
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Ibid. cfr. Angelina de De la Ra, La proteccin de los llamados intereses difusos en la Constitucin Nacional y la Constitucin de la Provincia de Crdoba, LL 1996-B-789.

improbable bajo los predicados de la litigacin individual clsica o tradicional. As, se ha sealado que el cambio de enfoque de la historia individual a la historia colectiva no puede dejar de reflejarse en el cuadro de relaciones sociales reguladas por el derecho y, fundamentalmente, el derecho procesal debe dar una respuesta, una solucin prctica a los problemas10. Con respecto a la legitimacin para la tutela de intereses supraindividuales, sta puede ser concedida tanto a personas fsicas como a personas jurdicas organizaciones sociales privadas o pblicas... o grupos sin personalidad. Al respecto resulta evidente que las organizaciones intermedias son las que de mejor manera nuclean y tutelan estos intereses difusos de la sociedad civil. Otros pases en la regin ya han adaptado sus cdigos procesales penales para aprovechar la participacin de las asociaciones como querellantes en ciertas causas. Podemos mencionar a Bolivia, Brasil, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Paraguay, Venezuela11 y Chile. Este ltimo pas no solo permite en una serie de casos, desde el establecimiento de su Cdigo Procesal Penal el ao 2000, la participacin de las personas (naturales o jurdicas) como querellantes, sino que especficamente establece esta facultad respecto de delitos cometidos por un funcionario pblico que afectaren derechos de las personas garantizados por la Constitucin o contra la probidad pblica12. Tambin dos Provincias Argentinas, Chubut y Ro Negro, dispusieron en sus Cdigos13 que las asociaciones que defienden intereses difusos o colectivos, pueden querellar en causas donde estos intereses estn implicados, como las causas de delitos de corrupcin. En los casos en que se ha aceptado a las organizaciones como querellantes, los beneficios que estas intervenciones han quedado plasmados en los procesos. As, en las causas de delitos por crmenes de lesa humanidad ocurridos durante la pasada dictadura en Argentina, se ha visto una mejora patente en los procedimientos que venan por aos paralizados, al ampliarse la definicin de vctima a travs, primero
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Pereira Campos, Santiago, Santiago. 2000, Intereses difusos y efectos de la cosa juzgada, Montevideo, Estudios en homenaje al profesor Enrique Vescovi, Fundacin de Cultura Universitaria, p. 316. 11 Brasil, art. 37 de CPP; Bolivia, arts. 76, inciso 4 y art. 78 de CPP; Costa Rica, arts. 70 y ss. de CPP; El Salvador, art. 12, inciso 4 y art. 302 y ss.; Guatemala, art. 117, inciso 4 y art. 302 y ss.; Paraguay, art. 70 de CPP; y Repblica Boliviarana de Venezuela, arts. 118 y 301 ss. de CPP . 12 Cdigo Procesal Penal. Art. 111 inc.2. 13 Arts. 36 y 38, CPP Chubut, y art. 71, inc. 2 CPP Ro Negro.

de la jurisprudencia, y luego con el reconocimiento expreso otorgado por la Ley 26.550. Efectivamente, mediante esta norma, se reconoci legalmente a las asociaciones intermedias poder querellarse en delitos de lesa humanidad y graves violaciones a los derechos humanos. Estas asociaciones han tenido la capacidad de investigar y organizar la gran cantidad de pruebas y testigos que estn implicados en estas causas grandes y complejas. Sus contribuciones han sido muy importantes, sobretodo por el tiempo transcurrido desde que ocurrieron los hechos que se investigan, lo que hace difcil probar que sucedi en aquella poca.14 Los delitos de corrupcin, comparten algunas caractersticas con aquellos que estn relacionados con las violaciones a los derechos humanos y constituyen crmenes de lesa humanidad. En ese sentido, la participacin de las asociaciones dedicadas a la lucha contra la corrupcin en una causa penal, podra traer los mismos beneficios en cuanto al trmite del proceso y la reparacin del dao.

2. El vnculo entre la Corrupcin y las graves Violaciones de DDHH Segn la tendencia actual, se considera que la participacin de la sociedad civil en el monitoreo de casos de corrupcin es un derecho no slo reconocido en las convenciones internacionales que regulan la materia, sino tambin una manifestacin propia del derecho a la libertad de expresin en una comunidad democrtica. En esta medida, el derecho a conocer el desarrollo de los procesos anticorrupcin y, litigar en los mismos, es un estndar propio de derechos humanos y del sistema de polticas anticorrupcin.15. En ese sentido, Fabin Salvioli, miembro del Comit de Derechos Humanos de Naciones Unidas, sostiene que es probable que la lucha contra la corrupcin nos lleve en el plano de los derechos humanos a la identificacin del derecho humano a la transparencia, o como preferimos denominarlo, el derecho de la sociedad a una poltica pblica transparente siguiendo un camino semejante al derecho a la verdad16.

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Trigona, Marie: Caso sobre derechos humanos en Argentina que marca un hito lleva a juicio a la tortura, 11/12/09, disponible en http://www.inesc.org.br/noticias-es/2010/jeneiro/caso-sobre-derechoshumanos-en-argentina-que-marca-un-hito-lleva-a-juicio-a-la-tortura. 15 Consejo Internacional para el Estudio de los Derechos Humanos. Christian Gruenberg y Pedro Biscay Proyecto Sobre Corrupcin y Derechos Humanos. 2007. Ms informacin vase http://www.ichrp.org/es/proyectos/131?theme=8 16 Salvioli Fabin. Transparencia y polticas pblicas: dimensiones contemporneas de los Derechos Humanos en Proteccin Internacional de Derechos Humanos y Estado de Derecho. Studia in honores

Para comprender de manera ms clara el vnculo entre corrupcin y derechos humanos se puede acudir tanto a la doctrina como a la normativa internacional para ver qu tienen en comn ambas nociones, al observar su contenido y caractersticas.

Derechos Humanos Una de las ms reconocidas definiciones de derechos humanos es la que hace Pedro Nikken, quien seala que la nocin de derechos humanos se corresponde con la afirmacin de la dignidad de la persona frente al Estado, que toda persona por el hecho de serlo tiene derechos frente al Estado, que ste o bien tiene el deber de respetar y garantizar, o bien est llamado a organizar su accin a fin de satisfacer su plena realizacin. Estos derechos, atributos de toda persona e inherentes a su dignidad, que el Estado est en deber de respetar, garantizar o satisfacer son los que hoy conocemos por derechos humanos17. Sin embargo, no hay ninguna definicin que haya sido adoptada por la comunidad internacional, definindose comnmente los derechos humanos por su violacin, que salvo un nico delito por materia (la violencia contra la mujer), tiene como agente perpetrador al Estado o sus agentes, y a otros actores siempre que cuenten con su aquiescencia. Requisitos: Violacin de uno o ms derechos establecidos en el marco del derecho internacional de los derechos humanos. Cometido por agentes (funcionarios pblicos) del Estado, o con su aquiescencia. Salvo un delito regulado por materia que es la violencia contra la mujer, que es considerada violacin de derechos humanos independiente del sujeto activo.

Corrupcin Con respecto a la corrupcin, de acuerdo con Robert Kiltgaard existen varias definiciones de la misma, pero puede decirse, simplemente, que la corrupcin es el
Nelson Mandela, Joaqun Gonzlez Ibez (dir.), Grupo Editorial Ibez, Bogot, Colombia, 2009. pgina 119 17 Nikken, Pedro. El concepto de derechos humanos; en Estudios Bsicos I; Ed. Instituto Interamericano de Derechos Humanos, San Jos, Costa Rica, 1994.

abuso de un cargo con fines personales. Este cargo segn el autor puede ser pblico o privado, pero la corrupcin es considerada, normalmente, como un fenmeno pblico. Un individuo abusa de la confianza pblica que se le otorga para servir a sus propios intereses o aqullos del grupo al que pertenece18. En el caso de los actos de corrupcin los requisitos son variados, pero nos atendremos al siguiente marco: Uso de poderes, medios y facilidades anexos al ejercicio de una funcin pblica Reporta un beneficio o ventaja ilegal ya sea al funcionario que lo comete, a un particular, o a ambos. Afecta negativamente el inters pblico o el bien comn al desviar fondos estatales para fines particulares. Vulnerndose de esta manera los derechos de la poblacin en general.

El vnculo En un anlisis bsico podemos observar la clara vinculacin jurdica cuando al ocurrir uno de estos hechos de corrupcin (acto u omisin) se cumplen a la vez- los requisitos de una violacin de derechos humanos. Por otro lado, en un anlisis previo, podemos agregar que con respecto al contenido de aquellos, dentro del derecho internacional de los derechos humanos, se ha establecido que una de sus caractersticas esenciales es la progresividad. Esta caracterstica implica que existe un aumento progresivo de contenidos en los derechos humanos, una constante creacin de nuevos rganos y procedimientos, y una interpretacin progresiva basada en el principio pro persona. Este principio ha sido definido por Mnica Pinto como el criterio hermenutico que informa todo el derecho de los derechos humanos, en virtud del cual se debe acudir a la norma ms amplia, o a la interpretacin ms extensiva, cuando se trata de reconocer derechos protegidos e, inversamente, a la norma o a la interpretacin ms restringida cuando se trata de establecer restricciones permanentes al ejercicio de los derechos o su suspensin
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En Naciones Unidas: Subcomisin de Derechos Humanos: 49 periodo de sesiones, Tema 4; Informe final sobre la cuestin de impunidad de violaciones de los derechos humanos (derechos econmicos, sociales y culturales), preparado por el Sr. El Hadji Guiss, Relator Especial, de conformidad con la resolucin 1996/24 de la Subcomisin; tem 4 La Corrupcin, prrafo 71.

extraordinaria. Este principio coincide con el rasgo fundamental del derecho de los derechos humanos, esto es, estar siempre a favor del hombre19. En virtud de este principio, las normas que regulan la tutela a los derechos humanos no son rgidas ni se refieren a delitos determinados en un espacio y tiempo, sino que tienen un contenido progresivo que abarca las nuevas modalidades de violacin as como los derechos que se van reconociendo por la comunidad internacional. Otro vnculo refiere al agente perpetrador. La responsabilidad del Estado es clara en materia de corrupcin, ya que incumple con las obligaciones de respeto y garanta. Incumple la obligacin de respeto al facilitar el cumplimiento del delito directamente a travs de sus agentes, adems de no adecuar el derecho interno a las convenciones ratificadas (Convencin de Naciones Unidas contra la Corrupcin, por ejemplo), y con la de garanta, al no impedir que las conductas de particulares intervengan, y no sancionar a los responsables. Sobre el asunto, Fabin Salvioli agrega que los esfuerzos deben estar dirigidos a establecer doctrinal y jurisprudencialmente la responsabilidad internacional que pueda caberle al Estado, y la agilizacin de mecanismos internacionales para vindicar derechos humanos violados por hechos generales de corrupcin. Las esferas domsticas tienen que recorrer un camino equivalente, el cual no puede omitir el efectivo juzgamiento y condena individual que pueda corresponderle a una persona que comete un hecho de corrupcin20.

2.1. La Corrupcin como violacin a los Derechos Humanos

La responsabilidad del Estado La corrupcin suele verse como un mal que aqueja a la sociedad, pero pocas veces es vista como una violacin clara a los derechos humanos. Se suelen pensar los delitos de corrupcin como econmicos sin mirar la vinculacin que tienen con la vulneracin
Mnica Pinto. El principio pro homine. Criterios de hermenutica y pautas para la regulacin de los derechos humanos en La aplicacin de los tratados de derechos humanos por los tribunales locales; Centro de Estudios Legales y Sociales, ed. Del Puerto, Buenos Aires, Argentina, 1997. 20 Salvioli Fabin. Transparencia y polticas pblicas: dimensiones contemporneas de los Derechos Humanos en Proteccin Internacional de Derechos Humanos y Estado de Derecho. Studia in honores Nelson Mandela, Joaqun Gonzlez Ibez (dir.), Grupo Editorial Ibez, Bogot, Colombia, 2009. pgina 119
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de derechos esenciales. La responsabilidad de un Estado en una violacin de derechos humanos se verifica en el incumplimiento de las obligaciones, de accin u omisin, nacionales o internacionales, establecidas en materia de derechos humanos. Desde un criterio moderno, la corrupcin es considerada uno de los mayores obstculos en el cumplimiento de la obligacin estatal de promover y proteger a los derechos humanos21. En un pas en el que la corrupcin es sistemtica, son numerosos los derechos humanos que se ven afectados en cuanto al cumplimiento de la obligacin del Estado de garantizarlos. En ese sentido, cabe recordar que los Estados tienen con respecto a los derechos humanos distintas obligaciones, entre ellas: 1) Adecuar el orden jurdico interno con los compromisos internacionales asumidos y, con mayor razn, que no debe lesionar los derechos humanos a travs de acciones u omisiones de uno de sus rganos o funcionarios. 2) Asegurar la efectividad de los derechos a todas las personas bajo su jurisdiccin, con todos los medios a su alcance. Esta obligacin implica prevenir, proteger, investigar y sancionar posibles violaciones a los derechos humanos. En los derechos econmicos, sociales y culturales, el Estado debe establecer polticas pblicas de manera inmediata y eficaz, ya sea para el cumplimiento de obligaciones de resultado en cuanto al derecho, como en el caso de las libertades sindicales, o en cuanto a la medida para una progresiva realizacin de derechos, como sucede con la vivienda o la alimentacin. Sin embargo, la corrupcin socava, erosiona o bloquea aquellas polticas pblicas, en cuanto quita o desva fondos destinados a llevarlas adelante. As, la corrupcin por lo general viola los derechos esenciales de los grupos ms vulnerables (trabajadores inmigrantes, discapacitados, mujeres, nios, etc.). Estos grupos dependen, en su mayora, de los servicios pblicos y la asistencia del Estado para cubrir sus necesidades bsicas. Aqu donde la corrupcin tambin los afecta al daar muchas veces la calidad con la que aquellos se prestan. Cuando hay corrupcin en la provisin de servicios pblicos se afecta la disponibilidad, accesibilidad y calidad de stos. Si la corrupcin afecta los servicios bsicos del Estado, con ella por ejemplo- se ver perjudicada la salud pblica (por ejemplo, los hospitales se ven privados de materiales). Se agravar la inseguridad ciudadana o se afectar el desarrollo de los
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Equipo Nizkor: Corrupcin y derechos humanos, en http://www.derechos.org/nizkor/corru/

programas sociales (por casos los programas alimenticios no llegarn adonde se necesitan). Igualmente, por ejemplo, las escuelas podran no brindar una educacin de calidad porque el presupuesto se ve afligido (con sus consecuencias en los sueldos de los maestros y en la mala infraestructura. En todos los casos los sectores vulnerables de la sociedad son quienes estn en peores condiciones para superar los perjuicios que conlleva un hecho de corrupcin. En resumen, en un pas donde hay corrupcin se arruinan las oportunidades de las personas y descienden sus niveles de vida. Por otro lado, la corrupcin tambin afecta ms a los sectores vulnerables en cuanto a la clara desventaja a la hora de defender sus intereses. As se termina por reforzar la exclusin social a la que estn expuestos. En general, cuando en un pas hay altos niveles de corrupcin, las personas no tienen un real acceso a la justicia. En sntesis, si existe corrupcin, el Estado no estar cumpliendo con sus deberes de proteccin y garanta en el marco de los derechos humanos. As nos encontramos con ms pobreza, menos salud, educacin, vivienda adecuada, alimentacin, etc. Estamos ante la no utilizacin al mximo de los recursos del Estado para dar plena efectividad a los derechos econmicos, sociales y culturales. El impacto de la corrupcin en los derechos econmicos, sociales y culturales tiene directa relacin con su proteccin, establecida bajo el criterio de desarrollo progresivo, as, los instrumentos internacionales sealan que deben llevarse adelante polticas hasta el mximo de los recursos disponibles. Esto seala obligaciones inmediatas en cuanto debe lograrse progresivamente la plena efectividad de los derechos econmicos, sociales y culturales. Los derechos civiles y polticos, se ha considerado tradicional y errneamente, que consisten para el Estado en meras obligaciones de omisin (Ej: no torturar), con lo que no se necesitaran polticas por parte del Estado ni destinacin de recursos. Sin embargo, estos derechos encierran obligaciones positivas en cuanto a establecer medidas que aseguren la no violacin (Ej: la capacitacin del personal penitenciario o el mejoramiento de las condiciones carcelarias). En estos casos el Estado debe destinar fondos en orden a establecer polticas pblicas de prevencin y es ah donde la corrupcin puede afectar seriamente, mediante el desvo de los recursos destinados, al cumplimiento de estas obligaciones. La corrupcin -a su vez- genera por s misma discriminacin, desigualdad de trato, es fuente de apropiaciones abusivas y origen de prcticas que suprimen o debilitan la transparencia, la libre concurrencia y la libertad de contratacin, en perjuicio de los

bienes pblicos y privados. Sus efectos la convierten en una amenaza para la sociedad democrtica y el Estado de Derecho, ya que debilita la fuerza de las normas establecidas por los poderes pblicos y propicia circunstancias que alientan a los funcionarios pblicos a situarse por encima de la ley. Adems, debilita dos de los pilares que sustentan a todo Estado moderno: los derechos fundamentales y la confianza en que se basa el mecanismo de representacin democrtica. De esta manera se diluye la distincin necesaria entre lo pblico y lo privado, extendiendo sus efectos sobre el ejercicio del poder y golpeando por igual a partidos polticos, funcionarios y jueces, y relajando las garantas que, en casos extremos, se convierten en meras ficciones22. Como se dijo, los derechos civiles, polticos, econmicos, sociales y culturales, conllevan la obligacin por parte del Estado de establecer polticas pblicas para su cumplimiento. Con respecto a esto, Fabin Salvioli habla incluso del derecho a la poltica pblica en derechos humanos fundado en que el Estado se forma y tiene su razn de ser en la satisfaccin de los derechos de las personas bajo su jurisdiccin y el medio para esto son las polticas pblicas23. Estas polticas requieren recursos que muchas veces son desviados por la corrupcin, afectando directamente los derechos de la poblacin ms vulnerable.

Repercusiones en el Desarrollo Humano La corrupcin, adems de generar las violaciones antes descritas, y como resultado de stas, tiene una directa relacin con el menor desarrollo humano e ingreso per cpita y el aumento de la pobreza. Por lo dems, desincentiva la colaboracin internacional para el desarrollo que pueda recibir un pas, al verse como un terreno de prcticas corruptas con captura de rentas por parte de las lites dominantes, distorsionndose el impacto perseguido por este tipo de polticas. En cuanto al desarrollo humano, ste puede analizarse desde los puntos de vista econmico y sociopoltico. Desde la cara econmica del desarrollo humano, la corrupcin afecta de manera directa a una serie de reas con las que el crecimiento
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Recurso Casacin, Dra. Piccinini Ana S/ Denuncia S/ Incidente de Apelacin (Expte. Nro. 256/145/09 ex IA). Fojas 7 y siguientes. 23 Salvioli Fabin. Transparencia y polticas pblicas: dimensiones contemporneas de los Derechos Humanos en Proteccin Internacional de Derechos Humanos y Estado de Derecho. Studia in honores Nelson Mandela, Joaqun Gonzlez Ibez (dir.), Grupo Editorial Ibez, Bogot, Colombia, 2009.

del producto est directamente relacionado como la atraccin o ausencia de inversin directa extranjera, la huda de inversiones locales a otros pases, y la consecuente ausencia de recursos suficientes para las inversiones en sanidad, educacin y programas sociales. Desde la faceta sociopoltica del desarrollo, la corrupcin reduce la confianza ciudadana en la funcin pblica y en la legitimidad de la democracia al ser percibidas por la poblacin como fachadas para cubrir el enriquecimiento de algunos grupos en desmedro del resto.

El dao a la confianza pblica y la legitimidad de la democracia El buen funcionamiento del Estado descansa en la legitimidad de la que gocen sus autoridades, sentando bases para que el Estado sea regido por actitudes que puedan ser consideradas transparentes por el ciudadano informado, y de este modo salvaguardar su integridad. Lo que se procura amparar es la transparencia del sistema en beneficio de la honestidad de la funcin pblica, como exigencia del principio republicano de gobierno que rige nuestra Constitucin Nacional (art. 1 CN); y el derecho a la informacin de tales actos que poseen los gobernados, garantizndose un mecanismo de control pblico a las instituciones democrticas. Se trata de que los habitantes comprendan y perciban que quienes son designados para llenar el cargo pblico, habrn de convertirse efectivamente en administradores en beneficio del bien comn. Con esto se busca desincentivar toda pretensin de obtener beneficios indebidos aprovechando el ejercicio del cargo pblico. La disuasin de cualquier acto que pueda cometer quien asume -de un modo u otro- el mandato de representar al pueblo o de tomar decisiones que influyan en sus destinos. Sobre todo tomando en cuenta la vigencia del sistema republicano, democrtico representativo, y federal, que nuestra Carta Magna ha adoptado para el gobierno de la Nacin (art. 1 CN). Esta importancia ha sido revitalizada mediante la incorporacin del nuevo art. 36 en la Constitucin Federal de 1994 que, confiriendo relevancia a este tpico, ha exigido explcitamente la sancin de la Ley de tica Pblica. Este artculo seala adems, que la Constitucin mantendr su imperio an cuando se interrumpiere su observancia por actos de fuerza contra el orden institucional y el sistema democrtico, sealando que atentar contra el sistema democrtico quien incurriere en grave delito doloso contra el Estado que conlleve enriquecimiento. Si nos remontamos a la creacin de la norma y a la voluntad creadora en aquel momento, de

los debates de la Convencin Nacional Constituyente (12 Reunin -

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Ordinaria 19/20 de julio de 1994) se desprende que este inciso del citado artculo se refiere a la corrupcin como vulneracin al sistema democrtico. El convencional constituyente, Dr. Antonio Cafiero seal que el artculo proyectado incluye otra novedad en el sistema constitucional argentino y comparado. Equipara la corrupcin con un delito que tiene el mismo significado que el atentado contra el sistema democrtico. () Si queremos conservar esta forma de gobierno, uno de los males de la democracia que deberemos atacar es el de la corrupcin, que es lo que un autor moderno denomina como la cleptocracia. Justamente en este mal que se extiende por las democracias ms avanzadas, por las menos avanzadas y por las ms subdesarrolladas los enemigos de la democracia encuentran el elemento en el que basar sus crticas a un sistema en el que no creen psicolgica, social ni polticamente () La inclusin de esta clusula constituir una seal que los constituyentes del 94 le enviamos a toda la sociedad argentina. Nosotros somos los primeros en asumir el reto de la lucha contra la corrupcin; nosotros somos quienes queremos que en el documento mximo que estamos reformando se inscriba el principio de que sin tica no hay democracia y que con corrupcin vuelve el totalitarismo. En igual sentido el convencional Dr. Richard Gustavo Battagion agreg que No basta con condenar la corrupcin. La sociedad espera de nosotros que seamos capaces de disear mecanismos que, por fin, permitan detectarla. Quizs no haya muchas cosas ms importantes que podamos resolver en esta reforma que una respuesta a este flagelo que corroe los perfiles estructurales de las instituciones de la Repblica. El articulo 36 C.N. reviste el triple carcter de Declaracin, Derecho y Garanta al mismo tiempo. Lo hace enfatizando la defensa del orden constitucional y vincula inescindiblemente la tica al Estado de Derecho, estimando que atentan contra el sistema democrtico constitucional, tanto quienes se levanten en armas contra ella (usurpando funciones para las cuales no fueron elegidos), como aquellos que ocupndolos por eleccin popular o por designacin de acuerdo a los procedimientos constitucionales, corrompen y desnaturalizan el fin de sus actos, postergando el bien comn y el bienestar general preambular en beneficio particular. El corrupto viola Derechos Fundamentales porque desva recursos y fondos imposibilitando su ejercicio. Aunque el precepto constitucional no alcanza solamente a quienes son funcionarios pblicos, sino que est dirigido a la ciudadana en general. Ello por cuanto corresponde a la sociedad comprometerse en la actuacin del control tico del sector pblico activando los remedios jurdicos contra la corrupcin.

Por otra parte, la necesaria vinculacin entre democracia y comportamientos ticos enlazada en nuestro art. 36 CN se enfatiza con la Carta Democrtica Interamericana de la Organizacin de Estados Americanos. All se considera que el crecimiento econmico y el desarrollo social basados en la justicia y la equidad y la democracia son interdependientes y se refuerzan mutuamente. Tambin que la lucha contra la pobreza es esencial para la promocin y consolidacin de la democracia y que la condicin fundamental para la existencia de una sociedad democrtica es la promocin y proteccin de los derechos humanos. Otro punto importante lo seala Alejandro L. Ra,24 quien probablemente sea quien ms ha escrito en el pas sobre la corrupcin y el beneficio que traera al sistema el que las organizaciones de lucha contra la corrupcin sean querellantes, es que para el Estado argentino tambin los graves delitos de corrupcin - segn la expuesta medida en que debilitan la democracia, sus instituciones y la legitimidad de los gobiernos, y constituyen una amenaza para la convivencia social y el desarrollo econmico-, proyectan sus efectos lesivos sobre todos los habitantes de la Nacin, ms all de quien aparezca como el directamente ofendido; y en atencin a ello es que se ha asumido el compromiso de otorgar especial atencin a las formas y mtodos de participacin ciudadana en la lucha contra la corrupcin, y fomentarla para que intervenga junto a las agencias oficiales, dentro de los medios de que dispone, y entre los que deber atenderse de ahora en ms al recurso efectivo de actuar como parte querellante en los procesos penales, a travs de sus organizaciones25.
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Alejandro L. Ra. Acceso a la Informacin y Derecho a la Verdad en Querellas por Corrupcin Poltica 25 Respecto de esa gravedad que la nueva norma procesal exige para las violaciones de derechos, podr atenderse a los criterios de significacin econmica, institucional y social establecidos para la Oficina Anticorrupcin en la Resolucin MJyDH 458/01: Criterio de significacin econmica. Un caso tiene significacin econmica cuando el monto probable del perjuicio sea de una magnitud tal que, en consideracin a los recursos que el organismo, ente o institucin administra, puede suponerse que resulta lo suficientemente grave como para impedir o alterar radicalmente su funcionamiento o la prosecucin de sus fines. Para la estimacin del perjuicio deber tenerse en cuenta si, del relato de los hechos o del planteo de la situacin, surge como muy probable que el hecho sea slo uno de varios similares o cuya habitualidad razonablemente pueda suponerse. Sin perjuicio de la evaluacin concreta de cada hecho en particular, un caso tiene siempre significacin econmica cuando el monto estimado del perjuicio que provocara la irregularidad en cuestin supera el monto de un milln de pesos ($ 1.000.000).- Criterio de significacin institucional. Se entender que un hecho tiene significacin institucional, cuando por su magnitud afecte el funcionamiento normal y habitual de las funciones del organismo involucrado, o impida de cualquier forma que las mismas se lleven a cabo. Tambin ser considerado el hecho denunciado como de relevancia institucional por la ubicacin trascendente del o los funcionarios supuestamente implicados, o cuando la irregularidad detectada impida o dificulte el cumplimiento de los objetivos y las misiones para la cual la institucin involucrada ha sido creada o el programa o poltica

Reconocimiento Internacional del vnculo Son numerosos los instrumentos y declaraciones internacionales que se han expedido con respecto a los delitos de corrupcin y su clara relacin con las graves violaciones de derechos humanos en la poblacin. El Consejo Internacional de Polticas de Derechos Humanos ha sealado que la corrupcin no slo afecta al desarrollo econmico y desalienta la inversin extranjera en un pas, afectando de manera indirecta a los ms pobres, sino que adems la corrupcin reduce el ingreso neto de aquellos que viven en la pobreza, distorsiona las polticas, programas y estrategias dirigidas para satisfacer sus necesidades bsicas y desva los recursos pblicos para inversiones en infraestructura, que son elementos de importancia crucial para lograr reducir la pobreza de un pas26. En la misma lnea, el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales ha sealado que los Estados enfrentan serios problemas de corrupcin que tienen efectos negativos para el pleno ejercicio de los derechos incluidos en el Pacto (PIDESC)27. Asimismo, el Comit de Derechos del Nio ha declarado su preocupacin por el impacto negativo que la corrupcin pueda tener en la asignacin, ya limitada, de recursos para mejorar con eficacia la promocin y la proteccin de los derechos de los nios, incluyendo sus derechos a la educacin y a la salud28 El Prefacio de la Convencin Penal del Consejo de Europa Contra la Corrupcin, subraya que la corrupcin amenaza el imperio de la ley, la democracia y los derechos humanos, socava a buena gobernabilidad, la honestidad y la justicia social, distorsiona la competencia, obstaculiza el desarrollo econmico y pone en riesgo la estabilidad de las instituciones democrticas y los fundamentos morales de la sociedad.

pblica ha sido diseada.- Criterio de significacin social. Un caso posee significacin social cuando el hecho denunciado, en virtud de su magnitud, haya afectado o pueda afectar de forma absoluta o relativa a un nmero significativo de las personas que integran el universo de individuos que resultan destinatarios de los servicios y/o prestaciones y/o beneficios que otorga la institucin.

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Consejo Internacional de Polticas de Derechos Humanos. La Corrupcin y los Derechos Humanos: Estableciendo el Vnculo, pgina 13. 27 E/C.12/1/ADD.91 (CDESC, 2003, prrafo 12). 28 CRC/C/COG/CO/1 prrafo 14.

Incluso, algunas declaraciones internacionales como la de Sel29 y la de Nairobi30 consideran la corrupcin como un crimen contra la humanidad. En esta misma lnea, en el Informe sobre la cuestin de la impunidad de los autores de violaciones de los derechos humanos de la Subcomisin de Derechos Humanos se sealo que las formas mayores de corrupcin son fuente de violaciones masivas de los derechos humanos31. Al respecto seala que prcticas como la corrupcin y el fraude fiscal, entre otras, han tenido un impacto negativo sobre los derechos econmicos, sociales y culturales de los individuos y tambin sobre los colectivos o comunales (derecho al desarrollo y a un medio ambiente sano). Han conducido en el pasado, y siguen hacindolo, a graves y masivas violaciones de estos derechos e, incluso, han sido totalmente ignorados por aqullos que son los responsables y que se benefician de ellos. Esta combinacin de ignorancia, por un lado, y omisin, por el otro, es una fuente de dificultades para el logro de los derechos humanos, en general, y de los derechos econmicos, sociales y culturales, en particular32.

3. La participacin de las ONGS en casos de corrupcin La reforma constitucional de 1994 incorpor normas que habilitan la intervencin de las organizaciones no gubernamentales en su calidad de tales, cuando se trata de derechos de incidencia colectiva. En concreto, en los artculos 42 y 43 se regulan dos casos en que las organizaciones pueden intervenir como tales. El artculo 42 C.N. establece en su inciso final, con respecto a los servicios pblicos, que La legislacin establecer procedimientos eficaces para la prevencin y solucin de conflictos, y los marcos regulatorios de los servicios pblicos de competencia nacional, previendo la necesaria participacin de las asociaciones de consumidores y usuarios y de las provincias interesadas, en los organismos de control. Luego el artculo 43 C.N consolid el amparo que, tanto individual como colectivo, sirvi para ampliar los lmites de la ciudadana democrtica. El artculo establece que el recurso de amparo se
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XI Conferencia Internacional Anticorrupcin, Sel, mayo de 2003. Conferencia Regional sobre las Dimensiones de la Corrupcin en los Derechos Humanos, convocada por la Comisin de Derechos Humanos de Kenia (KNCHR) marzo de 2006. 31 Naciones Unidas: Subcomisin de Derechos Humanos: 49 periodo de sesiones, Tema 4; Informe final sobre la cuestin de impunidad de violaciones de los derechos humanos (derechos econmicos, sociales y culturales), preparado por el Sr. El Hadji Guiss, Relator Especial, de conformidad con la resolucin 1996/24 de la Subcomisin; tem 4 La Corrupcin, prrafos 71 a 75. En Salvioli, Fabin. Transparencia y polticas pblicas: dimensiones contemporneas de los Derechos Humanos 32 Naciones Unidas: Subcomisin de Derechos Humanos: 49 periodo de sesiones, Tema 4; Informe final sobre la cuestin de impunidad de violaciones de los derechos humanos (derechos econmicos, sociales y culturales), preparado por el Sr. El Hadji Guiss, Relator Especial, de conformidad con la resolucin 1996/24 de la Subcomisin; tem 4 La Corrupcin, prrafo 84.

puede interponer contar cualquier forma de discriminacin y en lo relativo a los derechos que protegen el ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, as como a los derechos de incidencia colectiva en general, el afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones que propendan a esos fines, registradas conforme a la ley, la que determinar los requisitos y formas de su organizacin. El impulso de las organizaciones de la sociedad civil, unido a decisiones judiciales de avanzada, abrieron el camino a la utilizacin generalizada del derecho internacional. El que, una vez incorporado a la Constitucin con la reforma de 1994, ampli el alcance de proteccin de los derechos, otorgndole jerarqua constitucional a los tratados de derechos humanos. Posteriormente, a travs de la Acordada 28/2004 se regul el amicus curiae (instrumento que desarrollaremos ms adelante), se permiti aportar nuevos argumentos jurdicos, representando un mecanismo de participacin ciudadana que vuelve la bsqueda de justicia una actividad colectiva o cuanto menos ms participativa. Es decir, no circunscripta a la decisin del juez y a los argumentos de las partes. La utilizacin de este mecanismo permite un debate ms amplio, transparente y participativo en aquellas causas en las que se plantean conflictos que no conciernen solamente a las partes involucradas en el proceso, sino que afectan un inters pblico. As, el trabajo de las organizaciones de lucha contra la corrupcin se centr en la utilizacin y activacin de la normativa internacional receptada por la Constitucin, como fundamento de su derecho a acceder y participar en las causas, y en la utilizacin del amicus curiae como instrumento para poder incidir a travs de argumentos de derecho aportados en las causas con el nimo de colaborar con la justicia. Recientemente, la ley 26.550, estableci la facultad de querellar para las organizaciones de derechos humanos. Con anterioridad a la sancin de la ley, las organizaciones dependan de la interpretacin que sostuviera un tribunal determinado. Las organizaciones que trabajan en la problemtica de la corrupcin, estn iniciando su camino en pos de lograra le reconocimiento de su rol como querellantes, fundada en la afectacin que a esos derechos fundamentales produce el flagelo.

3.1. El pedido de vista en las causas penales A fines del ao 2007, la Asociacin Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ) junto al Centro de Investigacin y Prevencin de la Criminalidad Econmica (CIPCE), comenzaron un proyecto de incidencia con el objetivo de quebrar el secreto de las investigaciones en aquellos delitos relacionados con la corrupcin33. Se solicit la vista de las actuaciones en una serie de causas penales donde se investigan hechos de corrupcin. El argumento legal se focaliz en la interpretacin armnica de los artculos 204 y 131 del cdigo procesal penal con lo establecido en algunos Tratados Internacionales que tienen jerarqua constitucional y con el bloque de convenciones anticorrupcin (Convencin Interamericana Contra la Corrupcin y Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin) que revisten una jerarqua superior a las leyes. Conforme a esta interpretacin las organizaciones de la sociedad civil no pueden ser vistas como extraas en los trminos del art. 204, sino que acreditan un legtimo inters presente en el art. 131 y fundamentado con los instrumentos internacionales referidos. A este marco normativo se sum como argumento el derecho a la informacin, a la participacin ciudadana y a controlar los actos de gobierno que surgen del sistema republicano. En ese sentido, habr que remarcar que con respecto a la participacin de la sociedad civil en las causas donde se investigan hechos de corrupcin, son mltiples los antecedentes legales, jurisprudenciales y doctrinarios que la sustentan. La Convencin Interamericana contra la Corrupcin, CICC, (Ley 24.759), contiene en su articulado preceptos para estimular y fortalecer la participacin de la sociedad civil en la prevencin y lucha contra la corrupcin a partir del acceso a la informacin y la transparencia de los procesos penales. En el artculo 3 inciso 11, referido a las medidas preventivas, los Estados Partes convienen en considerar la aplicabilidad de medidas, dentro de sus propios sistemas institucionales, destinadas a crear, mantener y fortalecer (...) mecanismos para estimular la participacin de la sociedad civil y de las organizaciones no gubernamentales en los esfuerzos destinados a prevenir la corrupcin. Sin dejar de lado lo establecido en el artculo 14, inciso 2: Asimismo, los Estados Partes se prestarn la ms amplia cooperacin tcnica mutua sobre las formas y mtodos ms efectivos para prevenir, detectar, investigar y sancionar los
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Asociacin Civil por la Igualdad y la Justicia, El Difcil Acceso de la Sociedad Civil a las Causas de Corrupcin y un Primer Diagnstico sobre estos Interminables Procesos Penales, 2009. Disponible en http://www.acij.org.ar/

actos de corrupcin. Con tal propsito, propiciarn el intercambio de experiencias por medio de acuerdos y reuniones entre los rganos e instituciones competentes y otorgarn especial atencin a las formas y mtodos de participacin ciudadana en la lucha contra la corrupcin. Por su parte, la Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin (Ley 26.097) establece en el Prembulo el reconocimiento de los principios fundamentales del debido proceso en los procesos penales, entre los que se encuentra incluido el principio de publicidad (art. 8 CADH).

Por otro lado, el artculo 5, punto 1 dispone que Cada Estado parte, de conformidad con los principios fundamentales de su ordenamiento jurdico, formular y aplicar o mantendr en vigor polticas coordinadas y eficaces contra la corrupcin que

promuevan la participacin de la sociedad y reflejen los principios del imperio de la ley, la debida gestin de los asuntos pblicos y los bienes pblicos, la integridad, la transparencia y la obligacin de rendir cuentas. Por ltimo, el artculo 13 punto 1 impone a cada Estado el deber de adoptar medidas adecuadas (...) para fomentar la participacin activa de personas y grupos que no pertenezcan al sector pblico, como la sociedad civil, las organizaciones no gubernamentales y las organizaciones con base en la comunidad, en la prevencin y la lucha contra la corrupcin, y para sensibilizar a la opinin pblica con respecto a la existencia, las causas y la gravedad de la corrupcin, as como a la amenaza que sta representa. Esa participacin debera reforzarse con medidas como las siguientes: (...) b) garantizar el acceso eficaz del pblico a la informacin; (...) d) respetar, promover y proteger la libertad de buscar, recibir, publicar y difundir informacin relativa a la corrupcin.

Dentro de los organismos que se han pronunciado al respecto, el Consejo Internacional para el Estudio de los Derechos Humanos, en su Proyecto sobre corrupcin y derechos humanos seal lo siguiente: La participacin de la sociedad civil en el monitoreo de casos de corrupcin es un derecho no slo reconocido en las convenciones internacionales que regulan la materia, sino tambin una manifestacin propia del derecho a la libertad de expresin en una comunidad democrtica. En esta medida, el derecho a conocer el desarrollo de los procesos anticorrupcin y, litigar en

los mismos, es un estndar propio de derechos humanos y del sistema de polticas anticorrupcin.34 El proceso de presentaciones de las ONGs ante los juzgados donde tramitan las causas de corrupcin, fue auspicioso. Si bien en un principio la mayora de los jueces de grado neg automticamente la vista, dos magistrados (Daniel Rafecas y Julin Ercolini) reconocieron el derecho de las ONGs a acceder a las actuaciones. Posteriormente, y luego de apelaciones por parte de ambas organizaciones, la Sala II de la Cmara Federal orden a aquellos juzgados que originalmente haban rechazado el planteo, a aceptar el pedido para tomar vista de las actuaciones. En tanto, al momento de resolver otras apelaciones, la Sala I reconoci el inters legtimo de las ONGs, pero puso como requisito para otorgar la vista, el contar con el aval del imputado, con esta resolucin se dilat an ms el proceso para las organizaciones, los jueces seguan negando el acceso a las causas. Lamentablemente el 7 de octubre de 2009 la Sala I decidi restringir de manera absoluta el derecho de la sociedad civil en virtud de una interpretacin cerrada del artculo 204 del C.P.P.N.

3.2. Amicus Curiae Con el objeto de favorecer a las personas y organizaciones que, con experticia tcnica sobre temas debatidos en casos de inters pblico, desearan participar en stos realizando aportes, la Corte Suprema dict la Acordada 28/2004 donde se reglamenta el amicus curiae. Un instituto propio del derecho internacional de los derechos humanos, previsto en el Reglamento Interno de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Este mecanismo procesal, que fue utilizado por los organismos de derechos humanos para promover el reconocimiento del derecho a la verdad en temas relacionados con el terrorismo de Estado vivido en Argentina durante la dictadura, fue adoptado tambin por las organizaciones de la sociedad civil ante los grandes casos de corrupcin ocurridos en el pas en la dcada de los noventa. Lamentablemente la mayora de los tribunales, frente a la presentacin de amicus curiae en causas de corrupcin, no los admitieron argumentando que la Corte en la Acordada slo resolva para casos ante la misma. Esto a pesar de que, adems, las organizaciones se presentaban invocando el
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Consejo Internacional para el Estudio de los Derechos Humanos. Christian Gruenberg y Pedro Biscay Proyecto Sobre Corrupcin y Derechos Humanos. 2007. Ms informacin vase http://www.ichrp.org/es/proyectos/131?theme=8

derecho a la participacin ciudadana en estas causas, previsto por la Convencin Interamericana Contra la Corrupcin, ratificada por Argentina.

3.3. Una lnea de trabajo para el futuro, el rol de querellantes

El Congreso de la Nacin, el 26 de noviembre 2009, sancion la Ley 26.550 que enmienda el artculo 82 bis del Cdigo Procesal Penal. El texto, actualmente, en lo que respecta a la posibilidad de las organizaciones de presentarse como querellante dice lo siguiente: Las asociaciones o fundaciones, registradas conforme a la ley, podrn constituirse en parte querellante en procesos en los que se investiguen crmenes de lesa humanidad o graves violaciones a los derechos humanos La reforma fue aprobada con un alto consenso, slo un diputado y siete senadores votaron en su contra. Los representantes que sancionaron la ley, lo hicieron a la espera que el cambio permitiera el mejor progreso de las causas donde se investigan graves violaciones a los derechos humanos, a travs de una mayor participacin ciudadana, y que a travs de esta reforma se cumpla con las obligaciones internacionales del Estado en los distintos instrumentos ratificados por el pas. Alejandro L. Ra35 seala al respecto que esta herramienta no puede ser desconsiderada frente a esos otros compromisos internacionales, tambin asumidos por el Estado, en su lucha contra la corrupcin; pues los acuerdos se firman para ser respetados y el principio pacta sunt servanda se aplica tambin al anlisis de los convenios internacionales en esa materia, para la consideracin de la responsabilidad que desemboca del incumplimiento de una obligacin.36
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Alejandro L. Ra. Acceso a la Informacin y Derecho a la Verdad en Querellas por Corrupcin Poltica 36 Surge as de la costumbre cristalizada en el artculo 26 de la Convencin de Viena sobre Derecho de los Tratados, que todo tratado en vigor obliga y debe ser cumplido de buena fe, en tanto el artculo 27 de esa Convencin dispone que no se podrn invocar disposiciones internas como justificacin del incumplimiento. Por su parte, el artculo 29 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos acata estos principios y establece que ante un eventual conflicto entre disposiciones debe elegirse aquella interpretacin que no restrinja el goce de los derechos protegidos. En tanto, otro principio consolidado prev que una vez ratificados los tratados se constituyen en fuente autnoma del ordenamiento interno, y la Constitucin argentina, al otorgarles mximo rango, resuelve esta cuestin que condiciona el ejercicio del poder pblico, incluido el judicial, al pleno respeto y garanta de estos instrumentos, toda vez que su

Como hemos sealado en puntos anteriores de este trabajo, son numerosos los compromisos que ha asumido el Estado en materia de lucha contra la corrupcin, desde los que regulan de manera general el derecho a la informacin, como la Declaracin Universal de Derechos Humanos (art. 19), la Declaracin Americana de Derechos y Deberes del Hombre, la Convencin Americana sobre Derechos Humanos (art. 13), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos (art.19), entre otros, y las especficas Convenciones Contra la Corrupcin Interamericana y de Naciones Unidas, en las que el Estado se comprometi hacer todos los esfuerzos para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupcin, prestando especial atencin a las formas y mtodos de participacin ciudadana.

La Ley 26.550 Entre los fundamentos del proyecto finalmente aprobado, se indica que los delitos de lesa humanidad y las graves violaciones a los derechos humanos, dada su gravedad y magnitud, proyectan sus efectos lesivos sobre todos los habitantes de la Nacin e incluso toda la humanidad. Por esta razn, existe un inters ciertamente colectivo en su investigacin -para conocer la Verdad de lo ocurrido- y en su persecucin, juzgamiento y sancin de los responsables de estos actos, a los fines de evitar su repeticin y garantizar la efectiva vigencia de los derechos conculcados37. Al respecto se seal por la Diputada Nora Noemi Cesar en el debate del proyecto en diputados que la Comisin Interamericana de Derechos Humanos ha sealado que el derecho a la verdad es y debe ser un derecho colectivo. Por lo tanto (la facultad de querellarse para las organizaciones), es una herramienta muy buena para la democracia. Con esta iniciativa las asociaciones intermedias podrn ejercer ms ntidamente ese derecho colectivo38 Cabe sealar en este punto que en el debate de este proyecto en diputados exista un dictamen de minora suscripto por diputados de diversos partidos en el que se sostena que la facultad otorgada deba ser ms amplia, abarcando a las asociaciones con distintos objetivos vinculados con derechos de incidencia colectiva. Sostuvo el
violacin constituye un caso de responsabilidad internacional y la no aplicacin de estos tratados por parte de los tribunales significa adems la adopcin de una decisin arbitraria por prescindir de normas de tal rango.
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Proyecto de Ley, 10/9/09, pgs. 4-5. Dip. Nacional Nora Noemi Cesar. Reunin N 4, 8va Sesin Ordinaria celebrada el 28/10/09.

Diputado Pedro Jos Azcoiti que El derecho de querella, segn est establecido en el Cdigo Procesal Penal y en la mayora de los cdigos procesales, est regulado con carcter restrictivo. Es cierto que hay jurisprudencia y doctrina moderna que paulatinamente van ampliando ese derecho a diversos mbitos por lo cual no solamente el particular afectado puede presentarse como querellante, sino que se habilita a tal efecto a terceros particulares y tambin a personas jurdicas. Pero no es que estos intereses colectivos comprendan solamente a los derechos humanos. Los derechos ambientales, los derechos del consumidor, los derechos sociales y los derechos econmico-sociales demandan que autoricemos la querella por parte de organizaciones, y no solamente por el damnificado directo. () Nos parece que es un error limitar exclusivamente a los organismos defensores de derechos humanos la participacin como querellantes39. Frente a ste dictamen se dej en claro que el contenido de esta norma no estaba abocado de manera rgida en los delitos ocurridos durante el terrorismo de Estado sino que era extensivo. As, por ejemplo, la Diputada Diana Conti seal que tanto en el proyecto remitido por el Poder Ejecutivo como en el dictamen de minora subyacan idnticas filosofas, agregando que si uno legisla a futuro el concepto de violacin a los derechos humanos va a incluir mucho ms que la tortura, la desaparicin y la apropiacin de hijos. Tambin debemos decir que existen otros intereses difusos () que tambin son considerados como integrantes del concepto de derechos humanos40. Con respecto a cules organizaciones de la sociedad civil se refera la ley, la misma legisladora sostuvo que el proyecto del Poder Ejecutivo no exime, por las normas procesales que introduce, que una asociacin o una organizacin no gubernamental que tenga como objeto la defensa del medio ambiente -por ejemplopueda presentarse como querellante en una causa por violacin a los derechos humanos41. Teniendo en cuenta las salvedades planteadas anteriormente y dado que la intervencin de la Diputada Diana Conti qued plasmada en el Diario de Sesiones, fue que los bloques que postulaban el dictamen de minora acompaaron el proyecto que hoy conocemos como la ley 26.550. Dejando en claro que la violacin de derechos humanos no consiste slo en los crmenes cometidos en la anterior dictadura sino a tambin los desafos a los que la humanidad se ve expuesta actualmente y que tambin vulneran los derechos fundamentales.
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Dip. Pedro Jos Azcoiti. Reunin N 4, 8va Sesin Ordinaria celebrada el 28/10/09. Dip. Diana Beatriz Conti. Reunin N 4, 8va Sesin Ordinaria celebrada el 28/10/09. 41 Ibidem

Tomando en cuenta lo expuesto anteriormente, las organizaciones de lucha contra la corrupcin deberan considerarse incluidas dentro de esta norma. Tanto por el contenido de la ley, como en virtud del principio pro homine. La corrupcin entrara en la categora de violacin grave a los derechos humanos (como explicamos en prrafos anteriores). Es en este punto donde consideramos oportuno remarcar que en caso de predominar una interpretacin restrictiva de la ley 26.550, el poder judicial debera establecer la facultad de la querella a las organizaciones de lucha contra la corrupcin a travs de una creacin pretoriana de la misma, tal como sucedi con el amparo que en su momento tuvo origen en la jurisprudencia de la Corte Suprema de la Nacin en los fallos conocidos como Siri42 y Kot43 . Cabe recordar que en los considerandos del primero se expuso que bastaba la comprobacin de la lesin de un derecho constitucional para que los jueces debieran restablecer el mismo en su integridad, estableciendo la operatividad de las garantas por el slo hecho de estar plasmadas en la Constitucin Nacional, con independencia de las leyes reglamentarias. En el fallo Verbitsky44 la Corte Suprema seal que corresponde al Poder Judicial de la Nacin garantizar la eficacia de los derechos, y evitar que estos sean vulnerados, como objetivo fundamental y rector a la hora de administrar justicia y decidir las controversias. Muchos han sido los casos, desde el fallo Verbitsky, en que la Corte ha reconocido este objetivo del Poder Judicial. As, frente a la existencia de intereses colectivos, la Corte ha sealado que frente a un dao en el derecho colectivo es deber del Poder Judicial establecer garantas que permitan hacer efectivo su ejercicio. Es as como en el caso Mendoza45, la Corte interviniendo debido al problema de contaminacin de la Cuenca Matanza-Riachuelo, entendi que exista un dao a un derecho colectivo que exiga su intervencin para encontrar remedios colectivos. Este deber de actuar ante la vulneracin de derechos por parte de la justicia es el que debiera primar ante la corrupcin imperante, ya que al existir lesiones a derechos fundamentales que no responden a vctimas concretas, sino difusas, la medida y forma
Siri, Corte Suprema, causa 27-957 Kot Corte Suprema, Kot, Samuel (Soc. de Resp. Ltda. (habeas corpus)) del 5 de septiembre de 1958. 44 Verbitsky, Horacio s/Habeas Corpus, causa n 856/02 RHE, del 3 de mayo de 2005. 45 CSJN, Mendoza, Beatriz Silvia y otros c/ Estado Nacional y otros s/ daos y perjuicios (daos derivados de la contaminacin ambiental del ro Matanza-Riachuelo), Fallos: 329:2316, sentencia del 20/06/2006.
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de la adecuada intervencin judicial debera estar dada por terminar con la impunidad en la materia, a travs de medidas tales como el reconocimiento explcito de la facultad de querellarse de las organizaciones. Con respecto a los compromisos internacionales asumidos por el Estado, vinculado a esta creacin pretoriana a la que nos venimos refiriendo, Alejandro L. Ra seala que es claro que los tribunales locales, por ante donde debe procurarse, tienen a su cargo velar para que todas las obligaciones asumidas por el Estado sean plenamente respetadas y garantizadas46. Creemos que en virtud de esta reforma, se abre una nueva puerta para la participacin en las causas penales de las organizaciones no gubernamentales dedicadas a enfrentar el flagelo de la corrupcin, lo que traera mltiples beneficios por ejemplo agilizando los expedientes- a un sistema caracterizado por esta impunidad. Este asunto es desarrollado a continuacin.

4. La Lucha contra la Impunidad como objetivo comn Uno de los beneficios que traera la participacin de las organizaciones anticorrupcin como querellantes, conforme la ley 26.550, sera el contribuir a terminar con la impunidad existente en la materia. En este punto especfico, la motivacin resulta anloga a aquella que propici la intervencin de los organismos de derechos humanos durante los muchos aos donde rein la impunidad por crmenes de lesa humanidad. Efectivamente, aqu tambin se puede trazar un paralelo entre las causas donde se investigan crmenes de lesa humanidad y aquellas cuyo objeto de pesquisa son hechos de corrupcin. En los casos por violaciones a los derechos humanos durante la ltima dictadura, en un momento de la historia de estos procesos penales se hizo imprescindible un cambio en el procedimiento penal para combatir la impunidad imperante. En el 1986 y 1987, se dictaron las leyes punto final (Ley 23.492) y obediencia debida (Ley 23.521) que frenaron el procesamiento de los responsables por los crmenes de lesa humanidad47. Aunque posteriormente, en el ao 2003, se
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Alejandro L. Ra. Acceso a la Informacin y Derecho a la Verdad en Querellas por Corrupcin Poltica 47 Lozada, Salvador Mara: De Lpez Rega a Menem: los derechos humanos y la impunidad en la Argentina (1974-1999), Parte II, Capitulo IV, disponible en: http://www.derechos.org/nizkor/arg/libros/lozada/P2C04.html.

derogaron estas leyes de impunidad, y la Corte Suprema de la Nacin confirm su invalidez e inconstitucionalidad dos aos despus48, la eliminacin de estos obstculos no signific que los graves crmenes de la dictadura finalmente fueran castigados con la celeridad que el caso requiere. La lentitud y la ineficacia del sistema penal, entre otras razones, impidieron que avancen los procesos, a tal punto que slo 280 ex oficiales (de miles involucrados) estaban enfrentando juicios a principios de este ao y an menos estaban condenados49. La actividad de los organismos de DDHH constituyndose como querellantes, e impulsando de este modo acciones colectivas, permiti que en un mismo expediente sean investigados distintos casos. De igual modo, la constitucin de las organizaciones como querellantes, posibilit que las vctimas pudieran estar ampliamente representadas en los juicios. Sin embargo, distintos pronunciamientos judiciales fueron considerando que estas ONGs no se encontraban legitimadas para ser querellantes, al no ser las personas directamente afectadas por los delitos. Los fallos en ese sentido, constituan un obstculo tendiente a extender la impunidad. En ese sentido, la incorporacin a travs de la ley 26.550 de asociaciones en las persecuciones de delitos de lesa humanidad y violaciones de derechos humanos, fue una medida urgente para colaborar en la eliminacin de aquella impunidad. Ello fundamentalmente por cuanto era reconocido que las organizaciones impulsaban esas causas cuando los jueces y fiscales no lo hacan. La importancia de las organizaciones no gubernamentales en el impulso de los procesos penales es notoria. Las organizaciones investigan, organizan gran cantidad de pruebas y testigos, gracias a su participacin se concentran querellas en virtud de la capacidad de stas de agrupar reclamos. En el debate en el que se sancion el proyecto en diputados se seal que esta iniciativa de otorgar facultades querellantes a las organizaciones vinculadas con la defensa de los derechos humanos nicamente busca acelerar los procesos, para que la Justicia cumpla con su funcin investigativa para llegar no slo a la verdad, sino al castigo de los culpables50. Hoy en da se puede ver como la participacin de las organizaciones efectivamente contribuy a terminar con la impunidad en muchos casos, al reactivar los juicios,
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Centro de Estudios Legales y Sociales, Las leyes de Punto Final y Obediencia Debida son inconstitucionales pgina 1, disponible en: http://www.cels.org.ar/common/documentos/sintesis_fallo_csjn_caso_poblete.pdf. 49 Trigona, Marie: Caso sobre derechos humanos en Argentina que marca un hito lleva a juicio a la tortura, disponible en http://www.inesc.org.br/noticias-es/2010/jeneiro/caso-sobre-derechos-humanosen-argentina-que-marca-un-hito-lleva-a-juicio-a-la-tortura. 50 Dip. Julio Juan Piumato. Reunin N 4, 8va Sesin Ordinaria celebrada el 28/10/09.

impulsarlos constantemente y no claudicar hasta llegar a la condena. Sin dudas, la reactivacin de los juicios de lesa humanidad constitua un importante reclamo social. As como la percepcin de la impunidad consagrada en estos casos contribua en un descreimiento de la democracia y sus instituciones. En un sentido similar, la impunidad en casos de corrupcin trae aparejada una falta de confianza total de la poblacin en sus gobernantes, afecta a la democracia y al Estado de Derecho. En Argentina la impunidad en materia de corrupcin es la regla general. Como denunci ACIJ en su informe titulado La Parlisis de la Justicia frente a los Casos de Corrupcin51, la mala evaluacin que tiene el pas en los ndices de corrupcin internacionales se debe en gran parte a la ineficacia del Poder Judicial en la investigacin de los grandes hechos de corrupcin. Conocido es ya el estudio realizado por el Centro de Investigacin y Prevencin contra la Criminalidad Econmica (CIPCE) que arroj como estimacin que el tiempo medio de duracin del proceso de las causas de corrupcin es de catorce aos, contados desde la fecha en que se radica la denuncia hasta su finalizacin. Esto fundamenta la marcada desesperanza existente en la poblacin con respecto al rol en estos procesos. Esta situacin de impunidad implica, para la sociedad civil, una situacin de completa incertidumbre en lo que respecta al perjuicio realmente provocado por estos hechos. Tambin impide contar con la informacin necesaria para dimensionar realmente el problema, participar de manera informada en la lucha contra la corrupcin y en la construccin de una cultura de transparencia. Todo esto provoca una sensacin de escepticismo respecto de las instituciones involucradas en la investigacin de estos hechos, que as resultan fuertemente deslegitimadas por este fenmeno. Asimismo, an est pendiente la reparacin del enorme dao social sufrido por la sociedad civil argentina a causa de la corrupcin. Sobre todo aquella sufrida por los sectores ms vulnerables econmicamente. La recuperacin de fondos extrados a la sociedad en los casos de corrupcin, tambin es incentivo y fundamento para la participacin de la las organizaciones sociales en los expedientes penales.

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Disponible en http://www.acij.org.ar/

Conclusin

El sistema penal sencillamente no funciona en cuanto a la persecucin penal de hechos de corrupcin: los responsables disfrutan de la impunidad mientras que la ciudadana -como vctima del delito- carece de una portavoz efectiva en el trmite de estos voluminosos expedientes judiciales. Sin embargo, los tribunales y el Congreso no necesitan de un gran esfuerzo para aliviar esta grave situacin. En materia de derechos humanos, el Congreso aprob hace slo un ao la Ley 26.550 que reconoce expresamente a las asociaciones la facultad de querellar. Estas organizaciones dan voz al inters colectivo e impulsan a los actores estatales para realizar procedimientos ms eficientes y exitosos. Aunque el uso de la reforma se ha centrado en casos sobre crmenes cometidos durante la ltima dictadura, la ley tambin alcanza a otros procesos penales relacionados con violaciones a los derechos humanos. Los casos donde se investigan hechos de corrupcin estn plenamente incluidos en este universo en el cual las organizaciones no gubernamentales pueden constituirse como querellantes. Ello por cuanto los hechos de corrupcin, tambin constituyen violaciones a los derechos humanos, as como perjudican el desarrollo, afectan las polticas pblicas (especialmente aquellas destinadas a las personas ms vulnerables dependen) y socavan el sistema democrtico, en tanto degradan el vnculo entre representante y representado. Son muchas las declaraciones y tratados internacionales, ratificados por Argentina, que confirman que la corrupcin viola los derechos humanos y, por ende, el Estado tiene la obligacin de perseguirla y sancionarla. La aplicacin de la Ley 26.550 a los casos de corrupcin dara representacin a la ciudadana lesionada y facilitara la condena de quienes hasta ahora actan sin escrpulos y en total impunidad. Los funcionarios corruptos hoy no temen un castigo por sus actos, no slo por la ineficiencia del sistema penal, sino tambin porque su vctima principal -la sociedadno tiene una forma de vindicar sus intereses. La participacin de la sociedad en estos expedientes puede combatir estas tendencias lesivas y restaurar la esperanza que la poblacin debe tener en su sistema penal