Ao 1 - Nmero 1 - La Paz, mayo 2012

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Editorial
E
l proceso autonmico caracterizado por la nueva estructura y organizacin territorial del Estado establecido en la Constitucin Poltica del Estado (CPE) y la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin (LMAD), es uno de los ms complejos a nivel internacional, pues establece cinco niveles de gobierno que debern ejercer 199 competencias, las mismas que estn divididas en cuatro tipos distintos, a saber: privativas, exclusivas, concurrentes y compartidas.

Interrogantes InIcIales sobre la clusula de supletorIedad de la norma

La implementacin del proceso autonmico en Bolivia requiere del ejercicio efectivo de competencias tanto en el nivel central del Estado como en las entidades territoriales autnomas (ETA), lo que implica el despliegue de las facultades legislativa, reglamentaria y ejecutiva en todos los niveles territoriales, ms an teniendo en cuenta que el Estado descentralizado y con autonomas establecido en la Constitucin Poltica del Estado (CPE) modific la estructura y organizacin territorial del mismo. Este cambio en la malla territorial estatal implica el paso de un modo de Estado1 simple a uno de carcter compuesto, generando as la ruptura del monopolio legislativo que ostentaba el nivel central (Cfr. Barrios, 2008:65-66). Ello provoca, a su vez, la existencia de una pluralidad de fuentes de produccin legislativa, la misma que, conforme a los cuatro tipos de competencias establecidas en el texto constitucional, deber desprenderse de las facultades otorgadas a los diferentes niveles de gobierno. Sin embargo, es importante establecer que debido a la anterior estructura y organizacin territorial que posea el Estado boliviano, existe una gran cantidad de leyes que no se adecan al proceso de implementacin autonmico pero que todava se encuentran vigentes con carcter de supletoriedad, conforme a lo establecido en la Ley Marco de Autonomas
1 El modo de Estado hace referencia a la distribucin estructural del poder en trminos territoriales (Barrios, 2008: 62).

y Descentralizacin (LMAD) donde se establece que: El ordenamiento normativo del nivel central del Estado ser, en todo caso, supletorio al de las entidades territoriales autnomas. A falta de una norma autonmica se aplicar la norma del nivel central del Estado con carcter supletorio (Artculo 11/I). Tener en cuenta la modalidad de funcionamiento de esta clusula de supletoriedad al inicio del proceso de implementacin del Estado autonmico es relevante debido a que ello podra evitar la generacin de potenciales conflictos competenciales de carcter positivo a partir del desarrollo legislativo en el nivel central y las ETA. En una primera etapa, el Tribunal Constitucional espaol, conforme lo expresa la STC2 5/1981, entenda que las normas del Estado3 dictadas dentro de las competencias de las Comunidades Autnomas (CCAA) conservaban su validez, pues ms all de que stas hayan asumido esas competencias a travs de sus Estatutos Autonmicos, ello no implicaba la nulidad de las normas del Estado, sino que slo afectaba a su eficacia. Las citadas normas, en vez de po2 Sentencias Espaol del Tribunal Constitucional

Esta situacin ha sido considerada por la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin, cuando establece que el Servicio Estatal de Autonomas (SEA) ser el organismo de consulta, apoyo y asistencia tcnica a las entidades territoriales autnomas y al nivel central del Estado en el proceso de implementacin y desarrollo del rgimen autonmico. En este contexto, resulta esencial, como parte de la labor institucional, proyectar, mediante un boletn, los avances en la construccin de las autonomas en Bolivia. Andamiaje Autonmico nace como un instrumento que conceptualiza y analiza el ejercicio del proceso autonmico en Bolivia, presentando informacin de utilidad para el nivel central del Estado, las Entidades Territoriales Autnomas y la sociedad civil en general, que sigue de cerca la evolucin del proceso autonmico en Bolivia. Quedan cordialmente invitados a participar en la construccin colectiva de la Bolivia Autonmica.

3 Cuando se hace referencia a las normas del Estado en el caso espaol, es necesario entenderlo como normas del nivel central del Estado para el caso boliviano.

El Servicio Estatal de Autonomas (SEA) se crea como organismo de consulta, apoyo y asistencia tcnica al nivel central del Estado y a las Entidades Territoriales Autnomas en el proceso de implementacin y desarrollo del rgimen autonmico establecido en la Constitucin Poltica del Estado.

seer un carcter de cumplimiento directo slo lo tenan como supletorio, apoyndose tambin en el hecho de que no todas las CCAA asumieron igual nmero y calidad de competencias y, por lo tanto, deban existir normas que regulen el funcionamiento en aquellos espacios territoriales donde no estaba siendo ejercida esta facultad legislativa (Cfr. Biglino, 1997: 3536). No obstante, debido a una serie de crticas generadas en esta pretendida forma de entender la supletoriedad de la norma del Estado, el Tribunal Constitucional en Espaa modific sus apreciaciones sobre dicha clusula y en la STC 15/1989 neg expresamente que la supletoriedad pueda entenderse como una clusula universal atributiva de competencias sobre cualquier materia a favor del Estado. Asimismo, la STC 147/1991, adems de reafirmar lo antes sealado, sentencia que el Estado slo puede dictar normas de carcter general que sean aplicables como supletorias slo si se dispone de una competencia en dicha materia. Por lo tanto, excluye a que el Estado pueda legislar sobre competencias que son de carcter exclusivo de las CCAA, por lo que dichas normas debern considerarse como viciadas de incompetencia y pasibles de nulidad (Cfr. Ibd.: 39-40). Una tercera posicin del Tribunal Constitucional espaol en torno a la supletoriedad de la norma complementaria a la anterior se encuentra en las sentencias STC 118/1996 y 61/1997, para los casos de transporte terrestre y rgimen del suelo, respectivamente.Ambas sentencias constitucionales son elaboradas a partir de los recursos de inconstitucionalidad interpuestos por las CCAA a las leyes sectoriales del Estado espaol en las que se estableca expresamente qu preceptos seran aplicables en va directa, y cules de aplicacin supletoria. Por esta razn, el ente constitucional sentenci que los legisladores no pueden atribuirse la interpretacin de aquellas disposiciones normativas que podan ser consideradas como supletorias y, en este sentido declar inconstitucionales los artculos que establecan aquello (Cfr. Ibd.: 41-55). La experiencia de la doctrina de la jurisdiccin constitucional espaola en materia de conflictos competenciales basados en la utilizacin de la clusula de supletoriedad de la norma, adems de dejarnos lecciones para la resolucin de dichos conflictos al interior del Tribunal Constitucional Plurinacional, obliga a plantearnos una serie de interrogantes en torno a la utilidad de la citada clusula: Se requiere un cambio en toda la normativa previa a la CPE en vigencia para evitar que la supletoriedad de la norma contravenga al proceso de implementacin del rgimen autonmico? Puede el nivel central del Estado atribuirse la posibilidad de legislar sobre competencias que no le fueron asignadas con el fin de generar normativa de carcter supletorio has-

ta que las entidades territoriales autnomas elaboren su propia legislacin en estas materias? Sin tener en cuenta la normativa en vigencia, si el nivel central del Estado no puede generar disposiciones normativas con carcter supletorio hasta la elaboracin de normativa autonmica, tiene algn sentido la existencia de la clusula de supletoriedad? Si los Estatutos Autonmicos y las Cartas Orgnicas definen que en algunas materias la legislacin del nivel central del Estado ser de aplicacin directa, se abre la posibilidad de que este nivel de gobierno dicte normas para competencias que no le fueron asignadas? El nivel central del Estado puede elaborar normativa con carcter supletorio en el caso de competencias con alcances difusos entre niveles de gobierno? Cul ser la percepcin que se tiene al interior del Tribunal Constitucional Plurinacional para la resolucin de conflictos competenciales basados en el uso de la clusula de supletoriedad, ms an teniendo en cuenta la evolucin de la posicin al respecto en la institucin homloga en el caso espaol? Las preguntas planteadas sin duda requieren un debate de mayor alcance; sin embargo, tienen la intencin de invitar a la reflexin en torno a la utilizacin de la clusula de supletoriedad en un contexto marcado por la implementacin de un Estado autonmico que no ha sido comprendido a cabalidad, tanto en el nivel central del Estado como en las entidades territoriales autnomas.

Bibliografa Barrios, Franz. 2008. Hacia un Pacto territorial en Bolivia. La Paz: PNUD. Biglino, Paloma. 1997. La clusula de supletoriedad: una cuestin de perspectiva; en: Revista espaola de Derecho Constitucional; Ao N17; N50. Madrid: Centro de Estudios Polticos y Constitucionales. Estado Plurinacional de Bolivia. 2009. Constitucin Poltica del Estado. La Paz: Gaceta Oficial del Estado. 2010. Ley N027 Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional. La Paz: Gaceta Oficial del Estado. 2010. Ley N031 Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin Andrs Ibez. La Paz: Gaceta Oficial del Estado.

Diego Chvez Rodrguez Jefe de la Unidad de Conciliacin y Resolucin de Conflictos

El SEA, a travs de la Direccin de Desarrollo Legislativo y Competencial (DDLC) apoya el ejercicio gradual de nuevas competencias de las Entidades Territoriales Autnomas (ETAs) (LMAD, Art. 67/I).

anlIsIs econmIco FInancIero

eJercIcIo competencIal trIbutarIo en el marco de las autonomas

En el marco del proceso de implementacin y desarrollo del rgimen de autonomas, la Constitucin Poltica del Estado (CPE) atribuye a los gobiernos departamentales, municipales e indgena originario campesinos autnomos, la creacin y administracin de sus propios tributos (impuestos tasas, patentes municipales y contribuciones especiales) para el financiamiento de sus competencias. Asimismo, establece que la Asamblea Legislativa Plurinacional mediante ley, clasificar y definir los impuestos que pertenecen al dominio tributario nacional, departamental y municipal (Ley N 154, de Clasificacin y Definicin de Impuestos y de Regulacin para la Creacin y/o Modificacin de Impuestos de Dominio de los Gobiernos Autnomos promulgada el 14 de julio de 2011). Es en ese mbito de ejercicio competencial, que el Servicio Estatal de Autonomas (SEA), tiene el mandato legal de ser un organismo de consulta, apoyo y asistencia tcnica a las entidades territoriales autnomas y al nivel central del Estado. El ejercicio competencial tributario en la creacin, modificacin o supresin de impuestos es reciente. Datos del Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas, indican que slo tres municipios capitales de Departamento (La Paz, Santa Cruz y Tarija) crearon sus propios impuestos municipales: a la propiedad de bienes inmuebles urbanos y rurales, a la propiedad de vehculos automotores terrestres y a la transferencia onerosa de estos bienes. Esta nueva normativa se aplica desde la gestin 2012. Al respecto, se prev que las entidades territoriales autnomas, para la creacin de tributos, requerirn de apoyo y asistencia tcnica del Servicio Estatal de Autonomas. Ver cuadro adjunto.

LEY N 154, DE 14 DE JULIO DE 2011 LEY DE CLASIFICACIN Y DEFINICIN DE IMPUESTOS Y DE REGULACIN PARA LA CREACIN Y/O MODIFICACIN DE IMPUESTOS DE DOMINIO DE LOS GOBIERNOS AUTNOMOS Dominio tributario privativo del nivel central del Estado Art. 6, I. Impuestos que tengan los siguientes hechos generadores: a) La venta o transmisin de dominio de bienes, prestacin de servicios y toda otra prestacin. b) Importaciones definitivas. c) La obtencin de rentas, utilidades y/o beneficios por personas naturales y colectivas. d) Las transacciones financieras. e) Las salidas areas al exterior. f) Las actividades de juegos de azar, sorteos y promociones empresariales. g) La produccin y comercializacin de recursos naturales de carcter estratgico. II. Podr crear otros impuestos sobre hechos generadores que no estn expresamente atribuidos a los dominios tributarios de las entidades territoriales autnomas. Dominio tributario departamental Art. 7. Podrn crear impuestos que tengan los siguientes hechos generadores: a) La sucesin hereditaria y donaciones de bienes inmuebles y muebles sujetos a registro pblico. b) La propiedad de vehculos a motor para navegacin area y acutica. c) La afectacin del medio ambiente, excepto las causadas por vehculos automotores y por actividades hidrocarburferas, mineras y de electricidad; siempre y cuando no constituyan infracciones ni delitos. Dominio tributario municipal Art. 8. Podrn crear impuestos que tengan los siguientes hechos generadores: a) La propiedad de bienes inmuebles urbanos y rurales, se excluyen del pago de impuestos a la pequea propiedad agraria y la propiedad comunitaria o colectiva. b) La propiedad de vehculos automotores terrestres. c) La transferencia onerosa de inmuebles y vehculos automotores por personas que no tengan por giro de negocio esta actividad, ni la realizada por empresas unipersonales y sociedades con actividad comercial. d) El consumo especifico sobre la chicha de maz. e) La afectacin del medio ambiente por vehculos automotores. Autonoma indgena originario campesina Art. 4, III. Asumir la competencia de los municipios, de acuerdo a su desarrollo institucional, en conformidad con el Artculo 303, Pargrafo I de la CPE y la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin.

DISPOSICIONES TRANSITORIAS Esta ley tambin establece en sus Disposiciones Transitorias, que se mantienen vigentes los impuestos creados por la Ley N 843, hasta que el nivel central y los gobiernos autnomos creen sus propios impuestos.

Fuente: elaboracin propia

Jorge Rojas Almaraz Jefe de la Unidad de Anlisis Econmico Tributario

El SEA, a travs de la Direccin de Asuntos Autonmicos Econmico Financieros (DAAEF) propone mecanismos y frmulas de distribucin de recursos entre las entidades territoriales autnomas, que debern ser puestas a consideracin de las instancias correspondientes.

obserVatorIo

la InFormacIn del proceso autonmIco

Si bien es conocido que la informacin es un recurso fundamental para la toma de decisin, lo es particularmente en el mbito del sector pblico donde la dinmica exige la generacin y retroalimentacin continua orientada a la formulacin de polticas pblicas. Sin embargo, nuestro pas no ha desarrollado una cultura de informacin y las dificultades para generarla y aplicarla son muchas. Esto se evidencia especialmente en los altos costos y perodos prolongados de los censos y encuestas. Lo ideal es que los flujos de informacin debieran ocurrir con mayor intensidad desde el nivel municipal hacia el nivel central, a travs del fortalecimiento de los registros administrativos y la generacin de estadsticas locales. En el tema autonmico, el Servicio Estatal de Autonomas, a travs del Observatorio de la Bolivia Autonmica (OBA), dispone de un marco normativo orientado a reportar el estado de situacin de las entidades territoriales autnomas, a realizar seguimiento al proceso autonmico y a registrar normas autonmicas emitidas por las entidades territoriales autnomas y el nivel central. En este contexto, la construccin de sistemas de informacin es un desafo que demanda la participacin activa de instituciones pblicas y privadas de todo el pas, para beneficio de actores del nivel central, de las Entidades Territoriales Aut n om as, de los investigadores y de la sociedad civil en su conjunto. Para dar cumplimiento al mandato legal, el Observatorio crea el Sistema de la Bolivia Autonmica (SIBA) compuesto por tres componentes o subsistemas a travs de los cuales se procesar, sistematizar y difundir informacin: un Sistema de Seguimiento al Estado de Situacin de las Entidades Territoriales Autnomas (SIET), un Sistema de Seguimiento al Proceso Autonmico (SIPA) y un Sistema de Informacin de la Normativa Autonmica (SINA). El SIET concentrar informacin procedente de censos, encuestas, registros administrativos y otros instrumentos de acuerdo a los sectores o competencias definidas en la Ley Marco de Autonomas, a fin de hacer seguimiento al impacto que el proceso autonmico est generando en las entidades territoriales autnomas. Esto se lograr mediante la generacin de fichas informativas y documentos de anlisis en los mbitos departamental, municipal, indgena originario campesina y regional. El SIPA parte de la estructura determinada en la Ley Marco de Autonomas conformada por ocho ejes fundamentales: organizacin territorial, tipos de autonomas, acceso a la autonoma, rgimen competencial, rgimen econmico financiero, mecanismos de coordinacin, control social y gobernabilidad. A su vez cada uno de estos ejes cuenta con ejes secundarios y temas que toman en cuenta los cuatro tipos de autonomas. El SINA est orientado a desarrollar un archivo de normas autonmicas, tanto virtual como fsico, donde se realicen tareas de clasificacin, catalogacin, indizacin y resmenes. De esta manera el Servicio Estatal de Autonomas, a travs del OBA, espera poner a disposicin de la poblacin toda la informacin relacionada a las entidades territoriales y contribuir en el desarrollo del proceso autonmico en Bolivia.
Pablo Vargas Chvez Jefe de la Unidad Especializada de Informacin de la Bolivia Autonmica

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