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LA PARTICIPATION DES CITOYENS

LA VIE PUBLIQUE LOCALE

Rapport du Comit directeur sur la dmocratie locale et rgionale (CDLR), prpar avec la collaboration du professeur Gerry Stoker adopt par le CDLR lors de sa 25e runion,7-9 juin 2000

Communes et rgions dEurope, no 72


Editions du Conseil de lEurope

3 TABLE DES MATIRES I. A. B


LE CONTEXTE CHANGEANT DE LA PARTICIPATION DES CITOYENS .............................................. 5

Participation et dmocratie.......................................................................................................... 5 Les grandes questions concernant le dveloppement de la dmocratie locale : diffrences et similarits des tendances qui apparaissent............................................................... 8 LES DIMENSIONS DE LA PARTICIPATION DES CITOYENS........................................................... 14 Participation au processus politique de la collectivit.................................................................. 14 La participation des citoyens au processus politique par lexercice des droits lectoraux ................................................................................................................................ 14 Participation directe des citoyens ou des groupes de citoyens au processus dcisionnel............................................................................................................................... 15 Autres activits dintrt pour la collectivit............................................................................... 16 LA PARTICIPATION DES CITOYENS PAR LEXERCICE DE LEURS DROITS LECTORAUX........................................................................................................................... 18 Facteurs qui influent la participation aux lections....................................................................... 18 Facteurs qui influencent le fonctionnement du systme de reprsentation..................................... 24 LES INSTRUMENTS DE LA PARTICIPATION DIRECTE ................................................................. 27 Participation informelle et consultative ....................................................................................... 28 Participation par la prise de dcision......................................................................................... 31 Participation dans lexcution.................................................................................................... 33 RLE DES ASSOCIATIONS ....................................................................................................... 35 RAISONS DE LA PARTICIPATION ET DE LA NON PARTICIPATION DANS LA VIE PUBLIQUE LOCALE................................................................................................................... 39 Le niveau de participation et de reprsentation dans le processus dcisionnel............................. 39 Situations caractrises dloignement : analyse des causes........................................................ 40

II. A B. C. D. III. A. B. IV. A. B. C. V. VI. A. B.

4 ANNEXE I : Synthse des rponses des Etats sur les questions et problmes dactualit concernant la dmocratie locale et la participation dmocratique ............................................................................. 47 ANNEXE II : Systmes lectoraux pour llection des conseils locaux dans les Etats membres .................................... 53 ANNEXE III : Age requis pour participer aux lections locales..................................................................................... 55 ANNEXE IV : Dispositions facilitant lexercice du droit de vote.................................................................................... 57 ANNEXE V : Participation des trangers aux lections locales .................................................................................... 59 ANNEXE VI : Evolution, rformes et valuation gnrale des systmes lectoraux par les partis politiques et les autres sujets concerns ................................................................................................................ 61 ANNEXE VII : Synthse des informations transmises par les Etats concernant les rfrendums locaux............................ 67 ANNEXE VIII : Synthse des informations transmises par les Etats concernant les initiatives populaires........................... 73 ANNEXE IX : Synthse des informations concernant dautres mcanismes formels de participation lactivit normative et rgulatrice ........................................................................................................ 77 ANNEXE X : Synthse des informations concernant les mcanismes formels de participation lactivit normative et rgulatrice propres certains Etats membres......................................................................................... 81 ANNEXE XI : Donnes statistiques sur la participation des femmes dans la vie politique ............................................... 85 ANNEXE XII : Synthse des rponses transmises par les Etats membres concernant la participation et la reprsentation des diffrentes catgories et groupes sociaux............................................................... 89

5 I. A. LE CONTEXTE CHANGEANT DE LA PARTICIPATION DES CITOYENS Participation et dmocratie

Le dbat sur la participation des citoyens la vie publique de leurs communauts repose essentiellement sur un postulat, savoir que ladite participation est une caractristique souhaitable de la dmocratie. En particulier, on considre gnralement quun faible niveau de participation dans le processus dmocratique est un symptme inquitant et un facteur qui affecte le fonctionnement de la dmocratie locale. Il convient dapprofondir ce point. 1. Les diffrentes perspectives danalyse des rapports entre participation et dmocratie

Dans quelle mesure la participation est-elle souhaitable ? Sous quelle forme doit-elle tre encourage ? La thorie moderne de la dmocratie apporte diverses rponses ces deux questions. Il est possible de se situer dans quatre perspectives au moins. Perspective raliste Selon une opinion trs courante, la politique a pour raison dtre dexprimer et de dfendre des intrts. La participation tendrait alors promouvoir ces objectifs avec les meilleurs rsultats possibles et aux moindres cots. Il faudrait, dans ce cas, que les participants aient une certaine confiance en eux et une certaine efficacit. On pourrait aussi attendre deux des calculs rationnels permettant dapprcier la valeur de leur contribution. Il semble que cette perspective instrumentale de la participation favorise une comprhension raliste des questions en jeu. Les citoyens participent la vie publique si un problme qui les intresse se pose et sils croient en lefficacit de leur intervention. La participation tendrait tre une activit o seulement une proportion rduite de a population serait fortement implique. La majorit ninterviendrait que dune l manire ponctuelle. Un niveau rduit dintrt et une apprciation raliste des contraintes de pouvoir dissuadent beaucoup de citoyens de jouer un rle plus actif. Limportant serait alors de mettre des mcanismes en place et de disposer des capacits voulues pour convaincre un nombre suffisant de citoyens de lutilit de leur mobilisation, ds lors que des problmes importants se posent. Perspective participative Une perspective totalement oppose celle des ralistes est adopte par ceux qui voient dans la dmocratie un processus ncessitant la plus grande participation possible du citoyen. Deux manires de penser sont sous-jacentes cette perspective. La premire perspective communautaire allgue que la contribution la vie politique ne relve pas dun calcul utilitaire mais plutt du souci de bien-tre de la collectivit, dont on fait partie. La deuxime met laccent sur la valeur de la participation en tant quexprience ducative. En cooprant laction politique, les individus gagnent en accomplissement personnel, en comptence et en confiance. En outre, ils sont en mesure de mieux comprendre les intrts et aspirations de leurs concitoyens.

6 Cette perspective participative attribue une vertu particulire la vie publique locale. Ce niveau politique est facilement accessible et sa proximit en fait une base idale de participation. Il offre un forum o les intrts collectifs peuvent tre explors et o les citoyens sont introduits dans le monde de la politique dune manire qui leur permet dapprendre et dvoluer. Ces arguments ont parfois une rsonance quelque peu paternaliste, mais ils sintressent pour lessentiel la participation en tant que moyen dauto-panouissement et dexpression des proccupations collectives. Politique de prsence La politique de prsence est fonde sur la demande des groupes exclus dtre impliqus dans la prise de dcision. Ils ne demandent pas seulement ce que leurs opinions soient prises en compte, mais tre reprsents dans la vie politique par des individus qui partagent leur exprience et leur identit. On fait valoir que la prsence de ces groupes remet en cause, de manires multiples, les structures existantes dexclusion et de marginalisation. En premier lieu, le fait que des membres du groupe exclu prennent place la table o sont examines les dcisions a une valeur symbolique. La reprsentativit ne doit pas seulement exister, mais aussi tre vue. Dans cette perspective, la participation a un aspect expressif : les citoyens agissent pour exprimer leurs sentiments et leur identit. Nanmoins, la politique de la prsence telle que la peroivent, par exemple, les mouvements fministes ou certaines organisations de personnes handicapes repose sur lhypothse que cette prsence directe de reprsentants du groupe influe sur la prise de dcision. Elle ouvrirait le processus dcisionnel et crerait les conditions dune dfense plus nergique des intrts viss. En outre, elle faciliterait les transformations en donnant des catgories prcdemment exclues le temps et loccasion de construire leurs prfrences politiques et dexprimer leurs proccupations. Dmocratie dlibrative Lun des lments du dbat sur la participation qui tient aujourdhui plus de place quil y a une trentaine dannes est la politique de la dlibration. Les tenants de cette thse critiquent les arguments favorables lapproche utilitaire et la politique de prsence parce quils les jugent trop axs sur lintrt personnel. A la diffrence des partisans de la dmocratie directe ou participative, ceux de la dmocratie dlibrative ne voient pas ncessairement dans une participation maximale un bien en soi. Quoique favorables, nanmoins, une large participation, ils dsapprouvent les structures qui refltent une conception utilitaire de la politique, rduite un conflit dintrts dans lequel le gouvernement a pour tche de trouver un quilibre entre des demandes opposes. Les institutions politiques doivent plutt tre conues pour permettre aux citoyens dtablir des liens entre eux dans le cadre de dlibrations ou dargumentations et non pas simplement en qualit de ngociateurs recherchant des changes.

7 Les dfenseurs de cette thse suggrent surtout que la politique doit impliquer un raisonnement, un dbat ouvert et une rflexion sur les opinions dautrui. Si la plupart ne croient pas obligatoirement de manire simpliste la dcouverte de solutions d intrt gnral , tous sont davis que des positions et des lments daccord nouveaux apparaissent au cours de la dlibration. La participation structure de manire dlibrative conduirait ainsi des solutions indites et une prise de dcision plus satisfaisante. 2. Les motifs de la participation

De toute vidence, les motifs de la participation sont variables. Le citoyen en privilgie laspect utilitaire, expressif ou dlibratif, ou la tient pour un devoir civique. Elle apporte la lgitimit requise aux organes publics, ainsi que les connaissances ncessaires une prise de dcision efficace. Enfin, elle permet de sassurer le soutien actif des citoyens pour atteindre un objectif donn. En termes instrumentaux, la participation peut tre considre comme un moyen pour l s individus de e parvenir leurs buts. Ils contribueront une action si une question les intresse suffisamment et sils jugent quelle vaut la peine dentreprendre cet effort. Dans la plupart des cas, cependant, les citoyens restent inactifs. Daucuns estiment que cette apathie rsulte dun niveau dintrt considrablement rduit. Pour dautres, il reflte un pouvoir politique inadquat. Dautres apprcient la participation pour elle-mme, estimant quelle exprime le souci de la collectivit dont on fait partie et offre la possibilit de sinitier lart de la citoyennet. Il peut sembler difficile dans le monde moderne de sen tenir cette ide classique, voire romantique, de la participation Pour les dfenseurs dune politique de prsence, la participation de reprsentants des groupes exclus a une importance symbolique et utilitaire. Elle dmontre linclusion du groupe et de ses intrts et offre un meilleur environnement pour uvrer en faveur de ces derniers. Il nest pas indispensable que tous les membres du groupe sengagent dans lactivit politique, mais la prsence dans larne o se prennent les dcisions de reprsentants avec lesquels ils peuvent sidentifier et qui ont partag leur exprience facilite lexpression de leurs intrts collectifs. Les tenants de la participation structure de manire faire une large place au dbat se situent dans une autre perspective. Ils estiment que la participation na pas de valeur en soi et leur objectif essentiel est la mise en place dune structure de dlibration permettant aux citoyens dchanger des vues, de revoir leur comprhension des questions en jeu et de trouver des solutions communes. Il convient alors dattirer la participation un ventail limit de personnes, dune manire qui encourage le dbat et la recherche de lintrt gnral. La discussion des options possibles en matire de rforme dpend de la raison dtre de la participation ou de la valeur quon lui attribue. On trouve sans doute dans tous les Etats un mlange de ces motivations avec peut-tre une prdominance de loptique raliste ou utilitaire. Ceci tant, le dfi consiste crer des systmes de dmocratie locale auxquels les citoyens aient la facult de participer mais qui, au cas o ces derniers ne choisiraient pas dexploiter ces possibilits, restent lgitimes et efficaces. Les points cruciaux sont le caractre ouvert des institutions et la conscience des citoyens quils peuvent influencer une dcision sils en ressentent la ncessit.

8 Dautre part, beaucoup dEtats souhaitent trouver dans leur rgime de dmocratie locale une capacit accrue de participation, reflte par la prsence de divers groupes sociaux et conomiques et/ou laptitude sengager dans une politique plus dlibrative et axe davantage sur la rflexion, qui fasse la synthse dintrts multiples dans la recherche dune vision commune et de partenariats en vue dune action collective. B. Les grandes questions concernant le dveloppement de la dmocratie locale : diffrences et similarits des tendances qui apparaissent

Ltat de la dmocratie locale dans les pays du Conseil de lEurope est sans aucun doute diffrent. Nanmoins, la question du dveloppement de la dmocratie locale se pose partout. En effet, la dmocratie locale comme la dmocratie tout court nest pas un acquis statique. Elle volue dans le cadre dun processus : les solutions juges appropries un moment donn doivent tre continuellement vrifies et, le cas chant, remises en question la lumire des changements intervenus dans la socit, ainsi que dans les besoins et dans les attentes des citoyens. Non seulement le dveloppement de la dmocratie locale est lordre du jour dans tous les pays europens, mais aussi, au-del des diffrences, il est possible didentifier plusieurs proccupations communes qui tiennent, dune part, la capacit effective des collectivits locales dassumer le rle qui leur est confi et, dautre part, la qualit des rapports citoyens/lus locaux et ltendue de la participation des citoyens au processus politique au niveau local. Les paragraphes suivants font tat des problmes les plus importants mentionns dans les rponses de vingt-cinq pays (voir annexe I pour un sommaire plus dtaill de ces rponses). Bien sr, ces problmes ne sont pas partags par (ou nont pas les mmes rpercussions dans) tous les pays en question. 1. Capacit daction et marge de manuvre des collectivits locales

Carences fondamentales dans linfrastructure de ladministration locale Les questions et problmes qui se posent cet gard couvrent les principaux aspects de lautonomie locale : lorganisation territoriale des Etats (cration de collectivits autonomes au niveau intermdiaire et leurs rapports avec les collectivits locales, statut des villes plus importantes, taille trop importante ou excessivement petite des communes) ; le rle des collectivits locales et ltendue de leurs comptences (base constitutionnelle de lautonomie, faible niveau de dcentralisation, possibilits daction limites des collectivits locales, ramnagement des responsabilits dans les domaines de comptence partage) ; lautonomie financire (dcentralisation fiscale, systme des apports de lEtat, systme de prquation financire, marge de manuvre dans la dtermination du niveau des ressources, adquation des ressources aux fonctions propres et dlgues) ;

9 les rapports entre les autorits centrales et locales (le fait, ou le sentiment des autorits locales ou dautres, que le gouvernement central peut limiter d manire excessive la possibilit pour les e autorits locales de mettre en uvre des politiques locales) ; lorganisation interne des collectivits locales (rapports entre le conseil et lorgane excutif, cration darrondissements) ; dautres questions plus spcifiques (telles que linstabilit du cadre lgal et conomique, la carence de personnel qualifi dans les administrations locales, ou la ncessit de renforcer la protection juridique des collectivits locales).

Dans lensemble, on peut noter que certains pays dEurope centrale et orientale nont pas encore complt le processus de dcentralisation dans lequel ils se sont rsolument engags ; dans ces pays, le cadre lgislatif et rglementaire de lautonomie locale est en volution. On peut citer, par exemple, le cas de la Pologne : une rforme rcente de ladministration publique a largi et renforc la base lgislative, institutionnelle, organisationnelle et financire de la dmocratie locale, esprant crer de meilleures opportunits de participation des citoyens. Ceci est une importante tape dans le processus de dcentralisation de toute ladministration publique du pays et a introduit une nouvelle rpartition des tches, des comptences et des finances publiques entre les diffrents niveaux de ladministration locale et centrale. Le rle et les fonctions des collectivits locales, leurs rapports avec les autorits centrales, leur marge de manuvre (dans le domaine financier et dans les autres) sont aussi lordre du jour dans certains pays dEurope occidentale. Par exemple, en Islande, en Sude et en Grce, des rformes majeures ont eu lieu rduisant le nombre des collectivits locales. Ceci peut avoir un certain impact sur la participation des citoyens : les nouvelles units de lautonomie locale sont, dune part, plus puissantes et probablement plus efficaces, mais, dautre part, le nombre des reprsentants lus est plus faible et la distance qui les spare des citoyens est plus grande. En Finlande, la structure et le nombre des communes n ont pas beaucoup chang, mais leur pouvoir dcisionnel autonome a t accru en mme temps quon a considrablement rduit lactivit normative de direction du gouvernement central. Cela reprsente un dfi pour la fonctionnalit de la dmocratie locale, car les conseils communaux dcident sur deux tiers de lconomie publique du pays.

10 Incertitude quant au rle et la marge de manuvre des autorits locales dans une socit globale Dans plusieurs pays, on ressent une impression dincertitude quant la marge de manuvre de la dmocratie locale dans un monde o lon sattend des services de haute qualit et dans un environnement conomique et social mondialis. De manire sous-jacente, on note une sensibilisation toute une srie de pressions qui psent sur lespace de la dmocratie locale, notamment : les demandes du public, qui sattend des standards de service cohrents ceux fixs par les autorits nationales (facteur signal, par exemple, par la Norvge et le Royaume-Uni) ; la complexit des problmes rsoudre, laquelle empche les petites municipalits en particulier de fournir des services correspondant aux normes souhaitables (proccupation exprime par beaucoup de pays dEurope mridionale et dEurope centrale et orientale) ; le sentiment rpandu que le champ daction de lautonomie locale est menac par des forces du mondialisme. Carences dans les rapports entre autorits locales et citoyens et dans la participation dmocratique

2.

Dclin de lintrt du public et sentiment de lassitude lgard de la politique, quexpriment une baisse de la participation lectorale et des difficults recruter des lus Plusieurs Etats mentionnent des tendances ngatives en ce qui concerne la participation dmocratique. Il sagit, principalement, dune frquence aux urnes en baisse ou qui reste chroniquement faible (avec mme, dans certains cas, un pourcentage infrieur 50 pour cent) ; il sagit galement dune certaine difficult pour les parties de trouver des membres actifs et des candidats. La proccupation concernant la participation aux lections est particulirement vive dans les pays nordiques, sur la toile de fond de taux de participation traditionnellement assez levs. Nanmoins, dans ces pays, les taux de participation sont encore levs. La mme proccupation fait partie galement de lenvironnement politique du Royaume-Uni et des Pays-Bas, bien que la tradition de la participation la vie publique locale y soit un peu plus faible. Ce point est mentionn aussi par un certain nombre dEtats de lEurope mridionale (comme le Portugal et la Grce) et quelques unes des dmocraties dEurope centrale. Plus gnralement, on constate un faible intrt des citoyens pour la vie politique locale (infrieur lintrt que lon porte aux questions nationales) et une utilisation insuffisante des instruments leur disposition pour peser sur les choix politiques et de gestion au niveau local. Il est vital que de bonnes habitudes de citoyennet soient inculques par lducation et la formation ds le plus jeune ge. Les nouvelles dmocraties dEurope centrale et orientale ont particulirement besoin de cours dinstruction civique pour promouvoir les nouvelles valeurs. Nombre de pays se sont dj engags sur cette voie. Mais cet effort doit tre gnralis et soutenu. Ce processus devrait viser sensibiliser pleinement les citoyens, et spcialement les jeunes, aux divers rouages de la vie sociale et politique et aux consquences des choix quils devront faire. Les citoyens doivent clairement comprendre les possibilits et les moyens quils ont de peser sur les politiques locales et apprendre jouer leur rle en faisant usage de leurs droits et en assumant leurs responsabilits. Difficult pour le public de simpliquer dans les formes directes ou populaires de participation La difficult ou, en tout tat de cause, la ncessit dimpliquer davantage le public, en utilisant les formes de consultation directe ou dautres formes populaires de consultation est cite par un large ventail dEtats (par exemple lEstonie, la Hongrie, la Lituanie, la Sude et le Royaume-Uni). Le problme a

11 plusieurs aspects, qui ne concernent pour autant pas ncessairement tous les pays mentionns ci-dessus : les consultations directes ne sont pas frquentes ; les lus locaux peuvent donner limpression quils se rservent des droits exclusifs quant la prise de dcision et on souhaiterait plus defforts de leur part pour impliquer le public ; le public nest pas suffisamment mobilis ou na pas le sentiment que sa participation puisse rellement changer quelque chose ; on a du mal assurer que les consultations soient efficaces et naboutissent pas simplement donner une audience accrue des groupes dj puissants ; la consultation a plus de poids lorsque son rsultat est obligatoire et que les citoyens peuvent vraiment prendre la dcision finale ; cependant, dans de nombreux cas, la signification des rfrendums.(et plus encore des initiatives populaires) est amoindrie par le fait que le rsultat final reste entre les mains des organes locaux dlibrants (ou excutifs).

Faiblesses des institutions de la dmocratie reprsentative locale qui rendent le systme moins efficace, transparent et responsable Un certain nombre de pays sinquitent de diffrentes manires de constater que les lus locaux, aux yeux des lecteurs, ne donnent pas llan politique voulu ou narrivent pas sidentifier suffisamment avec leur communaut et que leur image ainsi ternie influence ngativement leur responsabilit politique. En Belgique, on constate que le temps consacr par les lus locaux la gestion de leur commune nest pas suffisant. Au Royaume-Uni, les conseillers locaux sont souvent surchargs de questions de dtails et manquent de temps pour soccuper des questions stratgiques. En Sude, on se proccupe de la diminution du rle des conseils locaux en tant que forums du dbat politique, les questions importantes tant souvent dcides ailleurs. Dans lex-Rpublique yougoslave de Macdoine , les citoyens, mme si en majorit montrent un intrt considrable pour la politique et sy impliquent, considrent que les politiciens sont fortement dpendants de la position de leurs partis et proccups par leurs intrts personnels. En consquence, ils sont sceptiques en ce qui concerne lengagement des politiciens pour la solution de leurs problmes sociaux et nattendent pas beaucoup deux. On observe aussi un manque dinformation et de transparence ( Lituanie), un manque de connaissance gnrale de ladministration locale et de son fonctionnement (Malte), la complexit du processus dcisionnel et son loignement des citoyens (Portugal), labsence dune volont politique de mieux associer, et de faon plus frquente, les citoyens aux dcisions (Espagne).

12 Pour faire face ces divers phnomnes, quelques Etats prennent des initiatives pour rformer le systme lectoral local ou modifier le statut des lus. Par exemple, en Belgique, les dispositions concernant le cumul des mandats et le statut des mandataires locaux ont t rcemment modifies, en vue de faciliter lexercice dun mandat politique communal et de permettre aux mandataires concerns de consacrer le temps ncessaire la gestion de leur commune. Au Royaume-Uni, le gouvernement prpare actuellement des textes de loi pour donner les bases un programme radical de rformes dmocratiques qui devrait donner un nouvel lan la vie politique locale. A Malte, une nouvelle lgislation a t adopte pour assurer que les citoyens des petites villes, des villages ou des hameaux (sous-localits) rattachs une commune et dont la population reprsente au moins 10 pour cent de la population totale aient une voix forte au sein du conseil local. Entre autres choses, le conseil doit tenir une runion annuelle de la sous-localit, durant laquelle les citoyens concerns peuvent exprimer leur opinion sur laction du conseil relative la sous-localit. Conscience du fait que la participation des citoyens nest pas seulement un problme gnral, mais quelle a aussi des dimensions spcifiques correspondant aux capacits de contribution variables des groupes socio-conomiques Les femmes, les jeunes, les minorits ethniques, les personnes ges et les handicaps sont cites dans la quasi-totalit des pays en exemples de groupes dont la participation nest gure probable, notamment lorsquil sagit des institutions les plus formelles et reprsentatives de la dmocratie locale. 3. Tendances gnrales qui marquent la participation

Lexprience de la participation des citoyens sous ses diverses formes diffre dun pays lautre, comme le montrent les annexes au prsent document. Il existe toutefois un certain nombre de tendances gnrales, qui se manifestent des degrs divers dans tous les Etats membres du Conseil de lEurope. Ces tendances rvlent quil importe que tous les pays veillent la qualit de la participation des citoyens la vie locale et mettent au point des programmes destins rpondre aux besoins au fur et mesure que ceux-ci prennent un caractre durgence. Les tendances gnrales qui marquent la participation dans tous les pays sont les suivantes : Limpact des nouvelles techniques dinformation et de communication Ces techniques fournissent aux citoyens les moyens dchanger rapidement informations et savoir-faire. Elles offrent aussi de nouvelles occasions de se prononcer par un vote ou, plus largement, dintervenir dans les prises de dcision gouvernementales. La technologie ne dtermine pas la politique, mais elle nen prsente pas moins de nouveaux enjeux et possibilits.

13 Limpact de la mondialisation sur la structure politique locale Sil existe depuis longtemps tout un rseau dinterconnexions mondiales, il est certain quil sest produit une intensification la fois de linternationalisation des affaires intrieures des Etats et de la porte de la prise de dcision dans des arnes internationales. Les questions conomiques et environnementales sont, par exemple, deux domaines o les dimensions nationales et internationales sont plus fortement lies que par le pass. Linternationalisation de la prise de dcision, qui transparat dans la lgislation, les rgles et les conventions et retentit lchelon local, se manifeste dans de nombreux secteurs. Ce processus de mondialisation a des incidences sur la politique des Etats-nations mais rtrcit aussi lespace laiss la politique locale et, en dfinitive, met en cause la valeur de la participation des citoyens la vie locale. Si les vraies dcisions et influences sont ailleurs, quoi rime la politique locale ? Ou, pour inverser le raisonnement, si le gouvernement lgitime sappuie sur laccord de ceux qui sont touchs par une dcision, comment dans un univers marqu par la mondialisation et les multiples interconnexions, peuton laisser cet accord sexprimer dans les limites traditionnelles des structures politiques ? Lhorizon gographique de la vie politique sest largi. Il se peut que les citoyens soient capables de penser lchelon mondial et dagir lchelon local mais lapparition dune socit mondiale exige pour le moins une redfinition de la finalit et du style de la vie politique locale. Limpact des structures changeantes de lemploi et de la croissance conomique Les conomies modernes exigent une main-duvre plus instruite, une plus grande participation des femmes la vie professionnelle et, pour beaucoup, un travail plus intense. Tandis que certains se voient contraints de sintgrer davantage dans lconomie, dautres font lexprience de lexclusion conomique et sociale. Ces volutions affectent de diverses manires la propension prendre part la vie politique. Les mieux arms cet gard sont en gnral les citoyens qui ont un certain degr dinstruction. Les obstacles lengagement politique lis au sexe tendent se fondre dans les changements plus vastes que subit la socit. Toutefois, lintensit des exigences professionnelles limite le temps que beaucoup peuvent consacrer la politique et lintrt quils peuvent lui porter. Car les russites les plus brillantes et les succs politiques mettant laccent sur lEtat providence peuvent perdre de lintrt leurs yeux, dans la mesure o ils peuvent trouver leur compte dans le secteur priv. Quant ceux qui subissent une exclusion conomique et sociale, la dsillusion, lapathie et un sentiment dimpuissance peuvent les tenir lcart de la vie publique.

14 II. LES DIMENSIONS DE LA PARTICIPATION DES CITOYENS

Lexpression participation des citoyens recouvre une ralit extrmement complexe et multiforme et elle nest pas ncessairement comprise par tous de la mme faon. Il est donc essentiel de sentendre sur la signification et la porte quon lui donne dans le contexte de la prsente tude. Lorganigramme qui figure la fin de ce chapitre prsente de manire schmatique les diverses dimensions de la participation des citoyens la vie publique locale. Les paragraphes qui suivent sefforceront de mieux les dfinir et den prciser le contenu. A. Participation au processus politique de la collectivit

Les diverses formes de participation la vie de la collectivit locale peuvent se ranger en deux grandes catgories selon que les activits correspondantes ont ou non un caractre politique au sens strict de ce terme1, cest--dire selon que ces activits sont en rapport ou non avec lorganisation du gouvernement local ou avec lexercice des pouvoirs qui y affrent. La participation des citoyens au processus politique de la collectivit locale est lobjet principal de la prsente tude. Il comprend trois aspects : la participation aux lections, voire lexercice des droits lectoraux, fondements du systme de dmocratie reprsentative et de son fonctionnement ; la participation directe au processus dcisionnel, voire les diffrentes formes de dmocratie directe ; lactivit au sein des parties politiques, qui constitue en quelque sorte un pont entre les deux aspects prcdents et, dans la pratique, conditionne tant le fonctionnement du systme de reprsentation que la participation dmocratique directe.

Malgr son importance, ce troisime aspect na pas pu tre abord dment dans le cadre de la prsente tude. Quant aux deux autres, leur analyse porte ncessairement sur la considration de la problmatique des rapports entre dmocratie reprsentative et dmocratie directe. B. La participation des citoyens au processus politique par lexercice des droits lectoraux

Les droits lectoraux comprennent le droit de vote (lectorat actif) et le droit de se porter candidat une fonction lective (lectorat passif). En termes de participation au processus politique local, lexercice du droit de vote correspond la possibilit pour les lecteurs dtre reprsents au sein des organes de leur collectivit.

1 Au sens propre (large), le terme politique fait rfrence tout ce qui concerne la polis (la cit), soit la collectivit et son organisation sociale.

15 Lexpression directe de la volont des lecteurs (le vote) se traduit dans les rapports de force entre les diffrentes composantes politiques au sein de lorgane dlibratif (assemble ou conseil local) et dans la composition de lexcutif local (voire dans lidentit de son chef). Rciproquement, lexercice du droit de se porter candidat une fonction lective correspond la possibilit pour les lus de reprsenter ceux qui les ont soutenus par leur vote, durant la dure de leur mandat. Les limites fixes aux droits lectoraux, les modalits de leur exercice et les circonstances qui peuvent aboutir au non-exercice de ces droits retentissent, en consquence, sur la reprsentation et sur le fonctionnement du systme de dmocratie reprsentative. Cest dire limportance des systmes lectoraux locaux et de leur capacit traduire le vote, expression de la souverainet populaire, en reprsentation effective et adquate des diffrents groupes sociaux et politiques qui composent la collectivit. C. Participation directe des citoyens ou des groupes de citoyens au processus dcisionnel

Dans tout systme dmocratique, la dmocratie directe renforce la dmocratie reprsentative. Cest exactement cette opinion quexprimait dj le Comit des Ministres du Conseil de lEurope en 19811, lequel estimait ncessaire de renforcer la dmocratie reprsentative au niveau local en rapprochant au maximum les citoyens des processus de dcision et en rendant leur participation la gestion des affaires locales plus effective, tout en sauvegardant lefficacit de la gestion des affaires locales . Dans le contexte de ce rapport, on parlera de participation directe pour dsigner lintervention des citoyens lecteurs et usagers dans le processus dcisionnel, paralllement ou la place de leurs reprsentants lus, que ce soit au niveau de linitiative normative, du dbat sur les projets lordre du jour ou de ladoption des dcisions concernant la gestion des affaires locales. En dautres termes, au-del du droit de dsigner, lors des lections locales, leurs reprsentants dans les organes de la collectivit, les citoyens gardent, encore que dans une mesure diffrente selon les cas, la possibilit de contribuer la recherche de solutions aux problmes de leur collectivit, et de se prononcer directement sur les choix importants que cette collectivit doit faire. A cet gard, on utilise parfois des expressions comme dmocratie participative . Cette intervention se concrtise en plusieurs mcanismes et procdures qui permettent dassocier directement les citoyens soit lactivit normative et rgulatrice qui incombe normalement aux organes lus (les conseils locaux en particulier), soit la gestion des services publics locaux. Cet effort de schmatisation ne doit pas faire perdre de vue les interconnexions entre les deux groupes dinstrument, car les dcisions politiques et les choix de gestion sont elles-mmes en rapport troit : linfluence exerce sur lactivit normative et rgulatrice des organes dlibrants a ncessairement un impact sur la gestion des services publics concerns par cette activit ; par ailleurs, le fait dorienter la gestion de tel ou tel autre service dans une direction donne peut impliquer des choix politiques qui dpassent le domaine de la simple gestion ordinaire et, en consquence, peut exiger une activit rgulatrice.

1 Recommandation n R (81) 18 du Comit des Ministres aux Etats membres relative la participation au niveau communal.

16 La participation directe peut se situer diffrents niveaux du processus dcisionnel. On peut en distinguer essentiellement trois : ltude des questions traiter et linitiative normative, ladoption des dcisions et la mise en uvre des dcisions. A chaque phase on peut associer des formes de participation qui diffrent de par leur nature, porte et effets : la participation informationnelle et consultative ; la participation par la prise de dcisions ; la participation dans lexcution.

Les instruments de la participation directe sinsrent dans un ensemble plus vaste dont font partie galement le droit dassociation et le droit de recours (administratif et judiciaire). La possibilit pour tout citoyen de contester les dcisions qui affectent ses droits et intrts lgitimes ne sera pas examine dans le cadre de ce rapport1. Nanmoins, il faut souligner que lorsque le droit de recours est accord au nom de lintrt gnral et prend donc la veste de lactio popularis, les citoyens ou leurs associations les plus reprsentatives disposent dune arme puissante non seulement pour obtenir le rexamen des dcisions, mais aussi pour orienter laction des organes locaux. D. Autres activits dintrt pour la collectivit

Nombre dactivits dintrt pour la collectivit ne sont pas directement en rapport avec lorganisation du gouvernement local ou avec lexercice des pouvoirs correspondants. Par exemple, les associations bnvoles qui oprent dans le domaine social jouent un rle important en organisant des formes de solidarit civile qui, pour certains membres de la collectivit, reprsentent le seul secours. Certaines associations et individus mettent en uvre des activits de promotion des traditions artistiques, thtrales, artisanales ou autres de la collectivit, ou dune langue rgionale. Dautres associations ou groupes soccupent des jeunes pour leur offrir des occasions de loisir, de rencontre et dchanges. En somme, la gamme des associations religieuses et laques, sociales, culturelles, sportives ou autres est trs vaste. La participation des citoyens cet ensemble dactivits dintrt pour la collectivit, notamment par lentremise des associations, contribue btir le tissu social de la collectivit et renforcer la cohsion de ses membres. Le droit dassociation ne fait pas lobjet de ce rapport, mais on examinera le rle des associations comme lments catalyseur et mobilisateur de lopinion publique. Il convient, en effet, de noter que laction des associations dborde dans le domaine de la participation des citoyens au processus politique de la collectivit.

1 On peut consulter cet gard, le rapport du CDLR Le contrle et laudit de laction des collectivits locales, srie dtudes Communes et rgions dEurope n 66.

17
PARTICIPATION DES CIT OYENS
LA VIE PUBLIQUE LOCALE

PARTICIPATION AU PROCESSUS
POLITIQUE

A UTRES ACTIVITS DINTRT


POUR LA COLLECTIVITE

PARTICIPATION PARTICIPATION AUX


LECTIONS

A CTIVIT AU SEIN DES


PARTIS POLITIQUES

(exercice des droits lectoraux)

DIRECTE AU PROCESSUS DECISIONNEL

CANDIDATURE

VOT E

PARTICIPATION INFORMATIONNELLE ET CONSULTATIVE

PARTICIPATION PAR LA PRISE DE DECISIONS

PARTICIPATION LEXCUTION

EXERCICE DUN MANDAT LECTIF

REPRSENTATION

18 III. LA PARTICIPATION DES CITOYENS PAR LEXERCICE DE LEURS DROITS LECTORAUX

Le renforcement de lautonomie locale va ncessairement de pair avec le renforcement de la dmocratie reprsentative. Or, le systme de la dmocratie reprsentative au niveau local semble connatre des difficults dans plusieurs pays. Comme cela a t indiqu prcdemment, la faible frquentation aux urnes constitue un problme commun plusieurs Etats membres du Conseil de lEurope. Les systmes lectoraux locaux sont au cur de ce systme et il est clair que la participation dmocratique est fonction galement de mcanismes lectoraux compris et accepts par les citoyens. Le CDLR a tout rcemment complt une analyse comparative des systmes lectoraux locaux1, laquelle il convient de faire rfrence. Dans ce contexte, le CDLR a observ quune faible frquentation des urnes (mais aussi un nombre lev de votes blancs) peut indiquer un malaise populaire qui pourrait tre li, entre autres, un manque de lgitimit du systme lectoral et la non-acceptation de ses rsultats. Sil sagit dun pisode isol, on peut le considrer comme un signe de dception et un message de protestation dirig aux dcideurs politiques et non comme une sanction contre le systme lectoral. Nanmoins, si le faible taux de suffrages perd son caractre occasionnel et tend se cristalliser, il faut srieusement prendre en considration lopportunit de modifier le systme lectoral comme tant lune des mesures pouvant contribuer stimuler lintrt et la mobilisation des lecteurs. Lide de participation dmocratique travers les mcanismes de la dmocratie reprsentative ne renvoie pas seulement au problme de lexercice effectif du droit de vote lors des lections. Cette ide est aussi troitement lie la capacit du systme lectoral dassurer une reprsentation effective et adquate des diffrents groupes sociaux et politiques qui composent la collectivit dans ses organes lus. Ainsi, lorsquon examine les corrlations entre les systmes lectoraux et la participation dmocratique, il convient de sinterroger non seulement sur les lments qui peuvent influencer (positivement ou moins) la participation lectorale, mais aussi sur les lments qui peuvent influencer la reprsentation des diverses catgories et groupes sociaux. Il convient de prciser quen effet, la plupart des lments peut avoir un impact la fois sur la participation et sur la reprsentation (du moins indirectement) ; par ailleurs, il est difficile disoler limpact de chaque lment, tant donn que les divers lments interagissent. A. Facteurs qui influencent la participation aux lections

Dans lanalyse de limpact des divers lments dun systme lectoral donn sur la participation aux lections, il convient de faire la diffrence entre les effets sur la participation de llectorat dans son ensemble et ceux sur la participation de certaines catgories de personnes.

1 Rapport Systmes lectoraux et modes de scrutin au niveau local, n 68, publi dans la srie Communes et rgions dEurope .

19 Dentre, il est utile de prciser que, lorsquon parle de participation des lecteurs, la lecture des statistiques concernant la frquence aux urnes peut tre insuffisante et, sans dautres repres, peut porter des conclusions htives, voire errones. En effet, il est possible et il arrive en pratique que des mesures qui favorisent la participation se traduisent, en termes statistiques, par une baisse du taux de frquence aux urnes (taux de participation lectoral) entendu comme pourcentage des votants par rapport au total des lecteurs. Le taux de participation lectoral et son volution dans le temps sont des indices extrmement utiles de lattitude et de lhumeur des citoyens, mais il faut les lire dans leur contexte pour les interprter correctement. 1. Facteurs qui ont un impact sur la participation de llectorat dans son ensemble

Formalits pour linscription sur les registres lectoraux Pour comprendre comment les dispositions concernant linscription sur les registres lectoraux peuvent avoir un impact sur la participation, on peut comparer le cas o linscription sur le registre lectoral a lieu de faon automatique, ds lors que lintress remplit les conditions de jouissance des droits lectoraux (et notamment la condition dge), au cas o il incombe lintress de demander son inscription sur le registre. Dans le premier cas, on favorise la participation aux lections de tous ceux qui ont le droit de vote. Plus en gnral, on peut dire que le systme encourage dautant plus la participation que les modalits et formalits dinscription sur les registres lectoraux sont simples et faciles respecter par les intresss. Nanmoins, leffet positif des dispositions qui vont dans le sens de llargissement du nombre dlecteurs enregistrs ne se rpercute pas ncessairement dans des taux de participation plus levs. Il peut arriver qu un nombre de votants plus lev en chiffre absolu corresponde une baisse du taux global de participation (soit du rapport entre votants et lecteurs enregistrs). En effet, les lecteurs les plus motivs font en tout tat de cause le ncessaire pour accomplir dment et dans les dlais les formalits dinscription sur les registres. Une volution la baisse qui sexpliquerait pour la raison susmentionne ne devrait pas alors susciter dinquitudes particulires. Le vote obligatoire Lide est, au fond, que les citoyens ont non seulement le droit, mais galement le devoir de contribuer par leur vote dsigner les membres des organes qui doivent gouverner la collectivit. Dun point de vue purement statistique, il est vident que le taux global de participation (pourcentage des votants par rapport au total des lecteurs) est influenc positivement par lexistence dune obligation lgale de voter. Le vote obligatoire aux lections locales limine le problme dun faible taux de frquence aux urnes ; il vite ainsi le risque quun taux particulirement faible puisse engendrer des doutes quant la lgitimit des organes lus vis--vis dune communaut qui se dmarque par son silence (question ne pas confondre avec celle de la lgalit de ces organes et de leur action, car cette lgalit est acquise pour autant que les lections ont t rgulires et mme lorsque les reprsentants ne sont lus que par un petit pourcentage de llectorat concern).

20 Nanmoins, la tendance dans les dmocraties europennes a t dabolir le vote obligatoire, comme cela a t fait, par exemple, par lItalie et les Pays-Bas. Seulement quatre des pays tudis maintiennent une telle obligation : la Belgique, Chypre, la Grce et le Luxembourg. Par ailleurs, en Belgique, certains milieux politiques semblent vouloir remettre en cause le caractre obligatoire du vote. Sans vouloir entrer dans le dbat sur lopportunit de maintenir ou (r)introduire le vote obligatoire (dbat qui doit tenir compte de toutes les circonstances propres au pays concern et ne peut donc avoir lieu quau cas par cas) lon peut douter, en gnral, de lefficacit dune telle mesure du point de vue de la participation des citoyens. Les variations dans les taux de participation aux lections sont un indice important pour les lus : elles peuvent leur permettre, par exemple, de mieux mesurer lefficacit des mesures adoptes pour les intresser davantage ou rvler le sentiment des lecteurs face aux rformes, prconises ou en cours, et dceler temps un ventuel mcontentement. A bien voir, le fait de maintenir des taux de participation extrmement levs, mais dune manire toute somme artificielle, ne fait que cacher dventuels problmes et ne constitue certainement pas la solution de ces problmes. Par ailleurs, la participation ne peut se rduire lacte de voter ; ce qui compte rellement est la pleine conscience de llecteur du pourquoi il va voter et du sens de cet acte, Dispositions qui facilitent lexercice du droit de vote tout llectorat La plupart des Etats concerns par cette tude ont signal ladoption de dispositions visant faciliter lexercice du droit de vote (voir annexe IV). De telles dispositions ont un impact positif sur la participation. Souvent, elles visent des catgories spcifiques dlecteurs (les dispositions correspondantes seront examines plus loin), mais certaines peuvent concerner lensemble de llectorat. On peut mentionner, tout dabord, les dispositions qui rgissent le fonctionnement des bureaux lectoraux : leur nombre, leur emplacement (voire leur accessibilit), les heures douverture sont autant dlments qui ont une influence sur la frquence aux urnes. En Norvge, la procdure de vote anticip permet aux lecteurs de sexprimer partir de deux mois avant la date officielle des lections. Une tendance intressante est celle dintroduire des modalits de vote qui ne demandent mme pas se rendre au bureau lectoral. Par exemple, en Espagne, les lecteurs empchs de se rendre au bureau lectoral le jour des lections et ceux qui rsident ltranger peuvent voter par correspondance. En Suisse, le vote par correspondance (rserv dabord aux militaires, aux malades et aux absents) a t tendu lensemble des citoyens. Le vote par correspondance est bien connu dans les pays scandinaves (il reprsente environ 40 pour cent des votes exprims en Finlande et en Sude. Il est possible galement dans nombre dautres pays.

21 Une autre possibilit (offerte, dans certains pays, du moins en cas dempchement) est celle du vote par procuration (Belgique, Pays-Bas, Sude et Royaume-Uni). Dans un futur proche, les nouvelles technologies de linformation permettront sans doute de petites rvolutions dans le domaine des modalits de vote. Dans certains pays comme la Belgique et les Pays-Bas, les lecteurs ont dj la possibilit de procder par vote automatis, ce qui simplifie et acclre tant le vote que le dcompte final des voix. Au Royaume-Uni, une lgislation rcente a t mise en uvre qui promouvait lexprimentation de procdures lectorales, qui incluent le vote par correspondance, le vote lectronique, la possibilit de voter des jours diffrents de la semaine et diffrents endroits et le vote anticip. Ces projets pilotes ont t lancs pour la premire fois dans les lections locales en mai 2000. La loi permet une mise en uvre plus gnralise de ces initiatives dans les lections locales. 2. Facteurs qui ont un impact sur la participation de certaines catgories de personnes

Les conditions pour la jouissance du droit de vote A cet gard, deux conditions rentrent particulirement en ligne de compte : la condition dge et la condition de nationalit. En ce qui concerne la condition dge, la situation dans les pays du Conseil de lEurope est prsente en annexe III. En gnral, on devient lecteur lge de 18 ans. Au Liechtenstein, le droit de voter sacquiert 20 ans. Le fait que lge minimal pour tre lecteur soit dsormais, en gnral, de 18 ans correspond limportance que lon accorde la participation des jeunes au processus politique. Nanmoins, la question est pose de savoir si ce seuil ne devrait pas tre rduit ultrieurement. En effet, certains Lnder allemands ont dj baiss lge lectoral 16 ans. En Norvge on examine la possibilit de le ramener de 18 17 ou 16 ans. La diminution progressive de lge lectoral a t une volution que tous les systmes lectoraux ont connue et qui a t considre non seulement comme utile, mais aussi ncessaire. A ce stade, il est difficile dvaluer tous les effets dune rduction ultrieur de lge lectoral sur le fonctionnement des systmes lectoraux et sur la participation ; cependant, llargissement de llectorat aux plus jeunes, donnerait plus de voix une partie extrmement dynamique de la socit et, probablement, entranerait une plus grande attention des politiciens aux attentes des jeunes lors des choix qui prjugent de lavenir de la collectivit. Dans la plupart des Etats membres du Conseil de lEurope, le droit de vote est rserv aux nationaux. Pour les quinze Etats membres de lUnion europenne, la lgislation communautaire prvoit que les ressortissants des Etats membres de la communaut qui rsident dans un Etat membre dont ils nont pas la nationalit ont le droit de participer aux lections municipales organises dans cet Etat dans les mmes conditions que ses ressortissants, sous rserve de dispositions dtailles qui peuvent prvoir des drogations dans des cas o des problmes propres un Etat membre le justifient. Tous les Etats membres de la Communaut europenne ont modifi leur lgislation lectorale, pour se conformer cette prescription. En dehors de ces cas, il ny a que quelques pays o les ressortissants trangers peuvent participer aux lections locales. Les dispositions applicables dans ces pays sont reprises dans le tableau en annexe V. Loctroi du droit de vote aux trangers est une question dlicate, mme lorsque ce droit reste limit aux lections locales. Nanmoins, il ne semble pas que les Etats ayant reconnu ce droit aient expriment des

22 problmes majeurs, et ce droit a contribu une meilleure intgration des trangers dans les collectivits locales qui les ont accueillis. Par ailleurs, il peut y avoir un rapport entre la mise lcart des trangers de la vie politique et les difficults de participation rencontres par les membres des minorits nationales ayant la mme origine. Il conviendrait donc de considrer attentivement si, du moins pour le droit de vote, toute condition de nationalit sajoutant celle de la rsidence, pourrait tre moins stricte, sous rserve des dispositions qui peuvent exiger une dure minimale de la rsidence. A cet gard, La participation des trangers la vie publique au niveau local1 prconise loctroi aux trangers du droit de vote et dligibilit aux lections locales, dans les mmes conditions quaux nationaux, pourvu quils aient rsid lgalement et habituellement dans le pays daccueil pendant les cinq ans prcdant llection (les Etats tant libres de fixer une priode plus courte). Dispositions qui facilitent lexercice du droit de vote des catgories spcifiques de personnes Outre les dispositions dj prsentes, qui bnficient lensemble des lecteurs, dautres visent spcifiquement pallier les difficults que certaines personnes ou catgories de personnes rencontrent dans lexercice du droit de vote. Parmi les exemples les plus significatifs, il y a les dispositions qui concernent les personnes souffrant dun handicap les empchant de se dplacer. Pour ces personnes, plusieurs modalits daide existent, comme la possibilit dtre assistes par une personne de confiance ou la possibilit de voter leur domicile ou mme lobligation pour le comit lectoral dorganiser un vote anticip pour ceux qui ne sont pas en mesure de se rendre au bureau lectoral le jour des lections. Ces possibilits sajoutent aux mesures ayant pour but de faciliter laccs de ces personnes aux bureaux lectoraux. Des dispositions du mme type sappliquent souvent aux personnes ges. Dans cette catgorie figurent galement des dispositions spcifiques pour les lecteurs illettrs (par exemple, dans lex-Rpublique yougoslave de Macdoine , les lecteurs illettrs ont le droit davoir laide du comit lectoral au bureau lectoral) et des dispositions qui permettent douvrir des bureaux spciaux dans les casernes, les hpitaux ou les prisons. On remarquera enfin quaux Pays-Bas, il est expressment demand aux employeurs de permettre leurs employs daller voter pendant les heures de travail, sils ne peuvent le faire un autre moment. 3. Impact ventuel dautres facteurs sur la participation

On peut se demander si, en pratique, le principe de reprsentation (proportionnel ou majoritaire) et lutilisation de correctifs (seuils lectoraux, primes majoritaires, nombre minimum de siges distribuer selon une rpartition proportionnelle) ont, et dans quelles circonstances, un impact sur la participation.

Convention du Conseil de lEurope, Strasbourg 1993 (ETS 144) ISBN 92-871-2083-8.

23 Lanalyse comparative des donnes statistiques fournies par les pays objet de ltude ne permet pas vraiment de tirer de conclusions dfinitives cet gard. Nanmoins, il pourrait tre intressant de vrifier si, au sein dun mme pays, un changement de systme a produit des effets significatifs. De mme, dans les pays qui utilisent des systmes diffrentis selon la taille des collectivits, on pourrait examiner si des diffrences significatives entre ces groupes de collectivits existent.. LAllemagne, dont les Lnder utilisent diffrentes formes de systmes lectoraux, indique que ceux-ci nont pas dinfluence dcisive sur le comportement des citoyens au regard de leur participation la vie publique. Il ny a aucune diffrence significative dans les taux de participation aux lections locales des citoyens de Lnder utilisant des systmes diffrents, diffrence dont lexistence pourrait indiquer une prfrence des lecteurs pour un systme lectoral particulier. Par contre, un taux important de participation est atteint lorsque les lections locales se droulent en mme temps que les lections rgionales et nationales. En Italie, le taux dabstention semble voluer indpendamment des diffrents types de consultation, encore que llection directe du maire a t bien accueillie par lensemble de la population. On signale quune des mesures susceptibles de provoquer une plus forte mobilisation des lecteurs pourrait tre la tendance actuelle organiser simultanment diffrents types dlections (europennes, provinciales et communales). Nanmoins, en Irlande, o lections locales et europennes et rfrendums nationaux ont eu lieu en mme temps en 1999, le taux de participation a t plus faible quen 1991-92. Dans lex-Rpublique yougoslave de Macdoine , le changement en 1996 de systme lectoral semble avoir favoris la participation aux lections locales qui ont eu lieu lautomne de cette anne-l. Au Royaume-Uni, le fait que le conseil soit renouvel entirement ou par tiers ne semble pas avoir une influence significative sur la participation. On considre, dautre part, que certaines modifications (lections annuelles, lection directe du maire) pourraient stimuler lintrt des citoyens. Dans certains pays, la taille de la circonscription, voire la taille de la collectivit, semblent avoir quelque influence sur la participation. Ainsi, en Bulgarie et en Pologne, dans les grandes communes, le nombre de citoyens qui ne participent pas aux lections augmente. De mme, en Hongrie et en Espagne, le taux de participation lectorale est plus lev dans les petites communes. Cependant, il y a aussi des constats qui divergent. En Grce, on considre que la fusion des petites communes en communes plus grandes a donn naissance des municipalits plus fortes, ce qui constitue une raison pour une participation accrue. De mme, en Islande, il y a un plus grand taux de participation dans les collectivits locales importantes que dans celles ayant moins dhabitants. Le rapport entre la taille de la collectivit et la participation lectorale nest quun aspect de la question de limpact de la taille sur la participation en gnral. A cet gard, les expriences qui consistent dcentraliser la gestion des villes qui dpassent une certaine dimension, notamment en tablissant des collectivits autonomes (arrondissements urbains) lintrieur dune plus vaste collectivit municipale devraient tre prises en considration. Un systme dautonomie locale de proximit, couvrant des territoire plus limits au sein des communes, permettant la population locale de dcider sur certaines questions les concernant directement, pourrait aider combiner les avantages offerts par des municipalits plus fortes et une gestion locale plus proche des citoyens.

24 B. Facteurs qui influencent le fonctionnement du systme de reprsentation

De manire analogue ce qui a t fait pour examiner limpact des divers lments dun systme lectoral donn sur la participation aux lections, il convient de faire ici la diffrence entre les facteurs qui agissent sur le systme de reprsentation dans son ensemble et ceux qui ont un impact sur la reprsentation de certaines catgories de personnes. On rappellera, par ailleurs, que lorsquon parle de reprsentation, on voque des aspects diffrents : tout dabord, dans quelle mesure la composition des organes lus respecte les rapports de force entre les diffrents partis ou groupes politiques ; cet aspect renvoie au principe de reprsentation du systme (reprsentation proportionnelle ou majoritaire) et aux lments (formules lectorales, correctifs et autres) qui permettent de traduire les votes en siges ; ensuite, dans quelle mesure les diffrentes catgories de citoyens sont prsentes dans la composition des organes lus ; cet aspect est troitement li aux conditions dligibilit et lexistence dlments comme les quotas ou les siges rservs, mais aussi aux mthodes de slections des candidats et aux dispositions concernant la prsentation des candidatures ; enfin, dans quelle mesure llecteur peut, par son vote, contribuer dterminer lidentit de ceux parmi les candidats en lice qui seront lus ; cet aspect correspond surtout la possibilit de donner des votes personnels, outre le vote de liste.

Le premier aspect sort du cadre de la prsente tude. Il a t analys par le CDLR dans le contexte de son rapport Systmes lectoraux et modes de scrutin au niveau local1, auquel il convient de faire rfrence. En consquence, les paragraphes qui suivent ne mentionneront pas les principes de reprsentation majoritaire et proportionnel et ne sattarderont pas sur les diffrents lments qui permettent daboutir des rsultats lectoraux conformes tantt lun tantt lautre, malgr linfluence certaine que ces facteurs ont sur le systme de reprsentation. 1. Facteurs qui influencent le systme de reprsentation dans son ensemble

La forme des listes et la possibilit pour les lecteurs de donner des votes de prfrence Il existe trois formes de listes, qui refltent le degr de libert des lecteurs quant au choix non seulement entre les partis ou groupes politiques, mais aussi entre les diffrents candidats : listes fermes et bloques : les lecteurs ne peuvent voter que pour lensemble dune liste et ne peuvent modifier lordre dans lequel les candidats y apparaissent ; listes fermes et non bloques : les lecteurs peuvent choisir entre les candidats dont les noms figurent sur une mme liste ; listes ouvertes (voire non bloques et non fermes) : les lecteurs peuvent voter pour diffrents candidats figurant sur diffrentes listes.

Srie Communes et rgions dEurope n 68.

25 Le tableau en annexe II indique la forme de liste prvue par les diffrents systmes lectoraux locaux des Etats objet de la prsente tude. Lorsque la liste nest pas bloque, il existe une vaste gamme de possibilits que lon retrouve dans les diffrents systmes lectoraux des Etats europens. Ainsi, selon les cas, les lecteurs peuvent : modifier lordre des candidats sur la liste, attribuer un certain nombre de votes personnels diffrents candidats de leur choix ou bien les cumuler sur un mme candidat, rayer le nom dun ou plusieurs candidats, donner des votes ngatifs, par exemple1. Lorsque la liste est ouverte, cela permet aux lecteurs de composer leur liste idale, par le panachage des candidatures prsentes par les diffrences forces politiques, sans avoir gard aux clivages entre ces forces. En termes de fonctionnement du systme de reprsentation, la libert de choix entre les candidats offerte aux lecteurs permet ceux-ci de sidentifier plus facilement avec leurs lus. On peut dire aussi que les lus reprsentent dautant plus les citoyens que ce sont leurs votes personnels qui ont dtermin lattribution des siges. La possibilit de prsenter des listes indpendantes et des candidatures individuelles A cet gard, la situation dans les Etats europens examins est plus homogne. Les partis politiques ont toujours le droit de prsenter leur liste mais ils nont presque jamais le monopole de la proposition de candidats. Ce nest que dans quelques pays que les candidatures sont rigoureusement rglementes. Par exemple, Chypre, seuls les partis ayant obtenu au moins 3 pour cent des voix aux dernires lections nationales peuvent prsenter des candidats aux lections municipales. De mme, en Lituanie et au Portugal seuls les partis peuvent prsenter des listes aux lections locales. Dans tous les autres pays, des candidats individuels ou des listes indpendantes des partis peuvent entrer en lice (voir annexe II). Un lment qui entre aussi en ligne de compte est le nombre de supports requis pour prsenter une candidature ou une liste. Plus ce nombre est lev, plus il sera difficile pour les groupes de citoyens qui ne sestiment pas suffisamment reprsents par le systme des partis politiques davoir leur(s) candidat(s). Bien entendu, le nombre de supports requis ne devrait pas non plus tre draisonnablement bas ; en fin de compte, la multiplication de candidatures qui nont aucune chance srieuse napporte rien personne. 2. Facteurs qui influencent la reprsentation des catgories spcifiques

Les conditions dligibilit Comme pour les conditions de jouissance du droit de vote, les conditions dge et de nationalit sont celles qui mritent ici une attention particulire.

1 Voir quelques exemples donns dans le rapport Systmes lectoraux et modes de scrutin au niveau local, au chapitre 4.3.

26 En ce qui concerne lge pour tre candidat, on observe en gnral une volution la baisse symtrique celle qui a t constate quant lge pour voter. Par ailleurs, dans la plupart des pays europens, lligibilit est acquise en mme temps que le droit de voter, donc souvent 18 ans. Lge le plus lev est de 25 ans (voir annexe III). Malgr cette possibilit, la reprsentation des jeunes dans les organes lus reste extrmement faible. Cela porte croire que le problme rside moins dans les dispositions lgales que dans les facteurs sociologiques. En ce qui concerne la condition de nationalit, on peut noter que lorsque les trangers ont le droit de vote, ils peuvent en gnral tre candidats aux lections des conseils locaux. Par contre, la possibilit dtre candidat au poste de maire (voire un poste dans lexcutif local) est souvent exclue. Siges rservs et quotas Lattribution dun certain nombre de siges rservs dans les organes lectifs (selon des critres prdtermins) est une mesure qui vise garantir une reprsentation minimale de certains groupes. Probablement lexemple le mieux connu est lattribution de siges rservs aux partis minoritaires dans les systmes majoritaires ou dominante majoritaire. Nanmoins, cette mesure peut aussi servir dautres finalits, par exemple : amliorer la reprsentation gographique des diverses zones dune grande ville ou a reprsentation dans les organes locaux des l femmes, dune minorit ou dun autre groupe spcifique. Lintroduction de quotas poursuit les mmes finalits, mais dune manire diffrente. La mesure peut concerner la constitution des listes et consiste alors fixer un nombre minimum de candidats issus de groupes sous-reprsents qui doivent figurer sur les listes. Son utilisation la plus connue est au bnfice dune prsence des femmes davantage quitable. Lorsque des quotas obligatoires sont prvus par la lgislation lectorale, celle-ci limite la libert des partis et groupes dans la slection des candidats. On a galement des exemples o les partis politiques se fixent eux-mmes des quotas. Toutefois, lefficacit de cette mesure est fonction de la forme des listes et de la possibilit pour les lecteurs de donner des votes de prfrence. Ainsi, si les listes ne sont pas bloques et il revient donc aux lecteurs de faire le choix entre les candidats sur une liste par leurs votes individuels les rsultats peuvent tre peu significatifs. Les quotas peuvent aussi sappliquer aux siges dans les organes de la collectivit. Une telle mesure, adopte pour garantir une reprsentation quilibre des femmes, sest avre extrmement efficace en Finlande.

27 IV. LES INSTRUMENTS DE LA PARTICIPATION DIRECTE

On a dj dit que la participation dmocratique directe se concrtise dans les mcanismes et procdure permettant dassocier les citoyens soit lactivit normative et rgulatrice, soit la gestion des services publics locaux. Limportance de la participation directe pour le fonctionnement des systmes dmocratiques est largement et fortement reconnue. La Rsolution 1121 (1997) de lAssemble parlementaire du Conseil de lEurope, relative aux instruments de la participation des citoyens dans la dmocratie reprsentative, affirme dentre que : une dmocratie vritable et vivante dpend du concours actif des citoyennes et des citoyens. Leur participation la vie politique et leur coopration au sein des institutions politiques est ainsi un facteur dterminant pour le bon fonctionnement des institutions dmocratiques . Ce constat sapplique bien la vie publique locale. A cet gard, la Recommandation N R (96) 2 du Comit des Ministres concernant les rfrendums et les initiatives populaires au niveau local rappelle que : le droit des citoyens de se prononcer sur des choix importants qui engagent lavenir pour une longue priode ou portent sur une dcision difficilement rversible intressant une majorit de citoyens fait partie des principes dmocratiques communs tous les Etats membres du Conseil de lEurope . Puis elle ajoute : cest au niveau local que ce droit peut tre exerc le plus directement et quil convient de rendre plus effective la p articipation des citoyens la gestion des affaires locales importantes tout en sauvegardant lefficacit de celle-ci . Dans le mme sens, aux termes de la ligne directrice n 14 en annexe la Recommandation N R (97) 7 du Comit des Ministres aux Etats membres du Conseil de lEurope sur les services publics locaux et les droits de leurs usagers : les collectivits locales encouragent la participation des usagers ou de leurs reprsentants la gestion des services publics locaux selon des formes appropries la nature du service et aux circonstances 1. La participation directe peut se situer trois diffrents niveaux du processus dcisionnel : ltude des questions traiter et linitiative normative, ladoption des dcisions et la mise en uvre des dcisions. A chaque phase on peut associer des formes de participation qui diffrent de par leur nature, porte et effets : la participation informationnelle et consultative ; la participation par la prise de dcisions ; la participation dans lexcution.

1 Il est galement indiqu que : cest surtout dans les services caractre nettement collectif, services sociaux, culturels, enseignement, etc., que des participations formelles au processus de dcision peuvent tre mises en place utilement, par exemple : comits mixtes ad hoc, reprsentation des administrs dans des commissions municipales ou dans des conseils dadministration, rencontres annuelles des reprsentants des usagers et des services concerns sur un ordre du jour tabli dun commun accord, etc. .

28 A. 1. Participation informationnelle et consultative Laccs linformation

On peut dire que le droit dtre inform est le pralable ncessaire toute forme de participation. On ne peut pas contribuer efficacement la vie locale sans disposer dune information suffisante. Ce nest pas par hasard que certains Etats ont mentionn parmi les problmes essentiels concernant le dveloppement de la dmocratie locale le manque de transparence et une information insuffisante des citoyens. Par ailleurs, on na pas hsit prendre en considration le droit des citoyens dtre dment informs tant avec les instruments de participation populaire lactivit normative et rgulatrice au niveau local, quavec les instruments permettant dassocier les citoyens la gestion des services publics locaux. En effet, laccs linformation fait partie intgrante des mcanismes de participation. Ainsi, les mcanismes rfrendaires et les initiatives populaires sappuient en gnral sur des campagnes dinformations, tout comme les lections sont prcdes par la campagne lectorale ; la publicit des runions du conseil local et la possibilit de prendre connaissance de lordre du jour et des documents de sance permet aux citoyens dintervenir lors de ces runions, dans le cas o cela est prvu ; dans le cas des procdures de consultation en matire de planification urbaine, la publicit et la diffusion des informations constituent la premire, indispensable, tape. Laccs linformation est galement ralis par la possibilit (sous certaines rserves) pour les citoyens davoir accs aux documents publics de ladministration et par diffrents moyens mis en uvre par les municipalits pour rendre compte de leurs activits. Dans certains pays, limportance que lon accorde ce droit a justifi, outre les dispositions concernant des procdures spcifiques, lintroduction de normes plus gnrales et des lois sur laccs aux documents et sur lobligation pour les autorits locales dinformer les citoyens. Tel est l cas de lEspagne, o la loi rglementant les bases du rgime local (LRBRL) prvoit que les e collectivits locales doivent fournir la plus ample information possible sur leurs activits et que les citoyens ont le droit de demander des copies des accords conclus par les collectivits locales, ainsi que de consulter les archives ou registres dans les conditions fixes par la loi. Une importance particulire est donne la participation informative et consultative en matire durbanisme et damnagement du territoire. Les rglements locaux, une fois adopts en premire lecture, doivent tre exposs au public durant trente jours pour que tous les intresss puissent faire des rclamations ou suggestions, auxquelles lassemble plnire devra rpondre lors de ladoption dfinitive du rglement. La Norvge a galement adopt une loi en 1992 prvoyant que les autorits locales doivent encourager la diffusion la plus large possible dinformations sur leurs activits et permettre laccs du public la gestion des autorits locales. En Belgique, la loi du 12 novembre 1997 relative la publicit de ladministration dans les provinces et les communes organise des mesures de publicit tant active que passive au profit de ladministr afin daugmenter les possibilits pour celui-ci dintervenir et de participer au processus dcisionnel.

29 En Bulgarie, la loi sur lautonomie locale et ladministration locale prvoit lannonce publique des dcisions prises et lobligation pour les conseillers municipaux, aprs avoir inform leurs lecteurs des dcisions, dcouter leurs questions et de les dposer en tant que demandes lattention du conseil municipal qui doit y rpondre lors de sa sance suivante. Dans lex-Rpublique yougoslave de Macdoine , la loi sur lautonomie l cale prvoit que les maires o doivent publier les actes et dcisions des conseils locaux dans les journaux officiels des collectivits locales. Ainsi, toutes les 123 communes publient leur journal officiel municipal. Les sances des conseils municipaux sont ouvertes au public et certaines sont diffuses par les stations locales de tlvision. En effet, les mdias ont une fonction spciale dans la diffusion des informations concernant le systme dadministration locale. Les socits publiques et prives de transmission ont le devoir dinformer les citoyens sur les questions et les problmes locaux, y compris ceux concernant le fonctionnement des autorits locales. Il y a galement une revue prive sur ladministration locale, dont le titre est 123 , qui donne des informations sur les vnements locaux et plus en gnral sur ladministration locale dans le pays. En 1998, les citoyens ont initi un tiers des procdures devant la Cour constitutionnelle concernant ladministration locale, ce qui montre le niveau de connaissance du public sur ces questions. Le Danemark a adopt en 1995 des dispositions selon lesquelles les autorits locales ont lobligation tous les deux ans de dclarer leurs objectifs de dveloppement des services locaux pour les annes venir et notamment le contenu et ltendu des services proposs au public. Les conseils municipaux doivent galement rendre compte des oprations effectues par des entreprises non municipales, sur appel doffres. Pour fournir aux citoyens des informations leur permettant de mieux apprhender la notion dgalit des sexes dans le cadre du travail, les municipalits et comts sont tenus de faire part des efforts quils ont entrepris dans cette matire au niveau de leurs employs. En Irlande, la lgislation gnrale relative la libert dinformation sapplique depuis 1998 tous les aspects de gouvernement local, nouveaut qui sest ajoute aux exigences spcifiques prcdentes relatives aux consultations populaires portant, par exemple, sur les questions denvironnement et damnagement du territoire. Au Royaume-Uni, depuis 1985, tous les ordres du jour et documents devant tre discuts lors des runions du conseil sont mis la disposition du public avant la runion ; ils restent disponibles pour examen, de mme que le rapport de la runion, pendant six ans aprs la runion. Les documents de rfrence sont galement disponibles quatre ans aprs la runion. Ces dispositions vont tre modifies selon des propositions en cours visant crer un organe excutif spar du conseil. Lorgane excutif et, pour la premire fois, les fonctionnaires devront publier pralablement les documents de rfrence concernant les dcisions qui ont un intrt local significatif ou un cot important ; tous les documents continueront tre publis aprs que les dcisions aient t prises. Lorgane excutif sera questionn et tenu de rendre des compte lors de runions publiques des comits de surveillance. 2. Le dialogue entre autorits locales et citoyens

Si les citoyens ont besoin dune information approprie pour pouvoir participer effectivement au processus dcisionnel, ils sont galement une source dinformation ncessaire pour les lus. La capacit des autorits locales dengager un dialogue avec leurs citoyens est un lment essentiel dune bonne gestion des affaires locales. Plusieurs instruments peuvent tre utiliss pour avoir ce dialogue.

30 Appartiennent, entre autres, ces instruments : les rfrendums locaux consultatifs (ou consultations populaires)1 ; les initiatives populaires2 ; les assembles ou runions publiques des citoyens (prvues statutairement ou convoques par les autorits locales, parfois linitiative des lecteurs locaux3) ; la possibilit dintervenir lors des runions conciliaires ; le droit de ptition (individuel ou collectif) et, plus en gnral, la possibilit de prsenter des propositions ou des requtes aux organes locaux ; les procdures de consultation obligatoire dans des domaines particuliers (typiquement celui de la planification et de lamnagement urbain) ; les conseils des enfants ou des jeunes, qui ont acquis dans plusieurs pays une certaine importance comme instrument de participation et cole de dmocratie pour les plus jeunes citoyens.
1 En ce qui concerne lutilisation de cet instrument, dans plusieurs cas, les donnes statistiques ne sont pas disponibles ou nexistent pas. Apparemment, il sagit dun instrument peu exploit. En Espagne, la participation travers les associations dhabitants est davantage pratique que la consultation directe du corps lectoral municipal ; ainsi, depuis lentre en vigueur de la LRBRL, lAdministration de lEtat na reu, depuis 1985 et jusquen fvrier 1998, que soixante-six demandes dautorisation de consultations populaires municipales. Au Luxembourg, il y a eu deux rfrendums et deux consultations depuis lintroduction, par la loi communale de 1988, de ces deux instruments. Aux Pays-Bas, avant 1990, les rfrendums consultatifs ont t rares ; puis, lusage de cet instrument sest intensifi. En Finlande, des rfrendums locaux ont t organiss dans vingt-six communes sur 453 pendant la priode 1991-1999, trois dentre eux ayant t organiss linitiative des rsidents locaux. Uniquement dans un cas, la dcision du conseil municipal tait diffrente du rsultat dun rfrendum consultatif. En Islande, il nest pas usuel que les autorits locales donnent aux lecteurs la possibilit de participer au processus dcisionnel, en particulier par le biais de rfrendums. De mme, en Norvge, lusage de cet instrument nest pas frquent. En Sude, seulement environ 7 % des communes ont organis des rfrendums. Cela peut avoir des explications diffrentes : le droit dinitiative rserv aux organes locaux ; une marge de manuvre rduite des collectivits locales dans le lancement d nouveaux projets, en raison de ltendue limite de leurs e comptences et/ou de limpossibilit de dgager les ressources financires ncessaires ; le faible intrt des citoyens pour les affaires locales et/ou le manque dinformation ; une combinaison de ces facteurs. La Suisse constitue un cas part, car non seulement le systme dorganisation communale avec assemble dlibrante ouverte tous les citoyens est pratiqu par une majorit de communes, mais aussi lorsquun parlement local existe linstrument rfrendaire ainsi que le droit dinitiative populaire sont trs largement reconnus et utiliss. Outre les indications donnes en Annexe VII, on peut faire rfrence en particulier pour la Suisse au rapport du CDLR Les rfrendums locaux, n 52, Srie Commune et rgions dEurope . 2 Il semblerait que cet instrument ne soit prvu que par une minorit dEtat. Par ailleurs, son usage serait limit et son influence relle sur le processus dcisionnel probablement moins importante que celle du rfrendum. Concernant les suites donnes aux initiatives populaires, il ny a des prcisions que dans quelques cas : en Bulgarie, la participation directe des citoyens la dmocratie locale a donn lieu la solution dun grand nombre de problmes notamment en matire de modification des limites, ou de cration, des communes et des mairies ; en Finlande, seuls trois rfrendums sur les initiatives populaires ont t organiss entre 1991 et 1998 ; en Sude, il y a eu soixante initiatives populaires depuis lincorporation de la rgle sur les initiatives populaires dans la loi sur les pouvoirs locaux (1er juillet 1994), dont une a t suivie deffet ; cependant, aucune assemble na dcid pour le moment dorganiser le rfrendum prvu ; en Suisse, au canton de Fribourg, le droit dinitiative populaire a t introduit au dbut des annes 90 ; jusqu prsent, seules quatre initiatives ont t dposes : deux en 1990 (le Conseil gnral de la ville de Fribourg sest ralli aux deux initiatives et il ny a pas eu de consulations populaires), deux en 1999 (dont lune est en suspens et lautre a t refuse par le Conseil gnral). Dans la ville de Zurich, trente-six initiatives ont t dposes entre janvier 1986 et juillet 1999. Dans la ville de Neuchtel, le droit dinitiative populaire existe depuis lentre en vigueur de la loi cantonale sur les droits politiques du 17 octobre 1984. Cette loi prvoit que 15 pour cent des lecteurs de la commune peuvent demander ladoption, la modification ou labrogation dun rglement communal, dune dcision du Conseil gnral ( lexclusion des nominations) ou dun projet quelconque intressant la commune. Linitiative peut revtir la forme dune proposition conue en termes gnraux ou celle dun projet rdig de toutes pices . En 1999, trois initiatives ont t lances. La rcolte des signatures a chou pour deux dentres elles. La troisime a t accepte par le Conseil gnral de la ville.

3 A titre dexemple, dans lex-Rpublique yougoslave de Macdoine , une runion des citoyens peut tre convoque, pour toute la municipalit ou pour une partie de celle-ci, par le maire de sa propre initiative ou la demande dau moins 10 pour cent des lecteurs concerns. La runion des citoyens peut, par un vote la majorit, adopter des directives gnrales concernant les activits des organes municipaux. Ces derniers sont obligs de prendre en considration ces directives en adoptant les dcisions ou actes appropris dans les quatre-vingt-dix jours qui suivent.

31 La participation est moins superficielle quand elle recourt la consultation plutt qu la simple information, et elle est plus interactive. On la trouve, par exemple, dans les enqutes durbanisme ou dans les runions entre la municipalit et les reprsentants des habitants. Les jurys de citoyens, les conseils de citoyens et les cellules durbanisme en sont dautres formules. Une de leurs caractristiques principales est la dlibration : la discussion publique de questions dintrt public, qui peut favoriser la cration dun rflexe de citoyennet. En rgle gnrale, ces instruments sont rgis par des textes lgislatifs ou rglementaires. Il y a aussi dautres moyens dinfluence informels, comme lactivit au sein des partis politiques, les contacts directs avec les reprsentants locaux, les activits de lobbying travers les associations et les groupes de pression. Les autorits locales elles-mmes procdent occasionnellement des enqutes et sondages dopinion ou convoquent des audiences publiques. Dans certains pays comme les Pays-Bas, on commence utiliser les nouvelles technologies pour des formes de consultation distance via Internet. En Finlande, plus de 90 pour cent des communes ont leur site Internet ; plus de la moiti de ces sites contiennent des canaux pour recevoir un feed-back. Environ 10 pour cent des communes ont cr des forums de dbats dans leur site. Toutes les communes, avec la Compagnie finlandaise de radiotlvision, offrent sur lInternet un service quon appelle la machine pour les lections , dans le but daccrotre la participation et le vote aux lections doctobre 2000. Dans le cadre du projet de participation lchelle nationale, le conseil des jeunes de la ville dEspoo a cr sur lInternet une fabrique des ides , o les ides seront tempres dans des motions, opinions ou lettres qui seront rintroduites dans le forum virtuel pour un vote. Si la proposition obtient la majorit simple elle apparatra dans la page de signature pour approbation finale. Ds que lide a complt le parcours en passant du dbat au vote, puis lapprobation, la motion, la lettre ou lopinion sera envoye aux communes, aux dcideurs ou aux mdias. Les citoyens ont l autant doccasions diffrentes de faire connatre leur point de vue sur les principales questions dintrt pour la collectivit. On pourrait envisager une tape ultrieure : lInternet pourrait permettre lorganisation de runions interactives des conseils municipaux. Une telle exprience na toutefois t signale par aucun Etat membre. La tldmocratie et les nouveaux centres dchanges numriques ouvrent de nouvelles perspectives lexercice des droits dmocratiques des citoyens, et leur porte est voue slargir lavenir. B. 1. Participation par la prise de dcision Les rfrendums dcisionnels

Lorsquon parle de participation par la prise de dcision, linstrument qui vient immdiatement lesprit est le rfrendum dcisionnel. Au niveau local, cet instrument existe dans plusieurs pays (voir annexe VII). En ce qui concerne les questions pouvant faire lobjet dun rfrendum dcisionnel (mais ceci vaut galement pour le rfrendum consultatif) il semble quen gnral, il puisse porter, sous rserve de quelques limitations spcifiquement nonces, sur toutes les questions relevant de la comptence de la collectivit, auxquelles sajoutent les questions spcifiquement prvues par la loi.

32 Cet instrument est largement utilis en Suisse, parfois appele le pays de la dmocratie directe (quoique le terme semi-directe semble plus appropri) ; dans ce pays, presque nimporte quelle question relevant du dbat politique peut tre soumise rfrendum, qui est en gnral dcisionnel. Un domaine o le rfrendum est trs souvent requis est celui des modifications territoriales (cration, fusion, dissolution, changement des limites des collectivits locales). Les sujets exclus concernent le plus souvent le domaine budgtaire et des finances locales, mais aussi des choix minemment politiques (comme la dsignation ou la rvocation du maire par le conseil local). Un trait commun semble tre aussi la ncessit quun pourcentage suffisamment lev dlecteurs participe au rfrendum pour quil soit valable. Souvent, le seuil de participation est la moiti plus un des lecteurs. Dans certains pays, des seuils plus bas sont prvus par la loi ; dans dautres, le seuil est fix par les statuts municipaux et peut donc varier dune commune lautre. 2. Les assembles des citoyens avec pouvoir dcisionnel

Dans certains pays, les assembles des citoyens nont pas seulement u rle consultatif. Elles peuvent n galement prendre des dcisions qui doivent tre suivi deffet. Ainsi, en Bulgarie, lassemble gnrale (convoque par le maire de sa propre initiative, suite une dcision du conseil ou la demande dun quart des lecteurs) peut prendre des dcisions la majorit absolue, qui sont valables lorsque au moins un tiers des lecteurs y a pris part. Sur la base de la dcision de lassemble, le maire prend les mesures pour son excution ou soumet au conseil une proposition de dcision ou de dcret. Nanmoins, si le maire considre que la dcision de lassemble nuit aux intrts de la collectivit, il peut suspendre son excution ; il doit alors porter la question devant le conseil afin que celui-ci prenne une dcision dfinitive sur les suites donner. Dans quelques cas, lassemble gnrale des citoyens nest pas un mcanisme dcisionnel alternatif aux dlibrations conciliaires mais lexpression dun systme de dmocratie locale directe. Il en est ainsi, par exemple, en Espagne (dans les communes de moins de cent habitants et dans celles plus peuples qui ont traditionnellement utilis ou plus rcemment adopt le systme dit du conseil ouvert ou au Portugal (dans les paroisses de moins de deux cents habitants). 3. Participation des administrs / usagers des organes ayant un pouvoir dcisionnel

Ici, le cas le plus typique semble tre celui du comit dusagers, lorsque ces comits se voient dlguer des comptences de dcision. Dans les autres cas, ils peuvent tre un moyen de participation informationnelle et consultative et de participation dans lexcution. Ces comits seront tudis plus en dtail dans la suite du texte. Il convient de rappeler que la dlgation dun pouvoir de dcision un organe indpendant de ladministration locale exige habituellement une habilitation juridique explicite. Tel est le cas, par exemple, au Danemark et aux Pays-Bas, o les administrations locales peuvent galement instituer des commissions nayant quun caractre consultatif. En Irlande, une nouvelle approche recherche la participation directe de partenaires sociaux (syndicats, associations, etc.) dans des comits, aux cts de conseillers avec pour but daider la formulation de la politique locale. De manire similaire, dans lex-Rpublique yougoslave de Macdoine , les commissions des conseils locaux comprennent des experts extrieurs ct des conseillers locaux. En Slovnie, toute commune est tenue de mettre en place un conseil pour la protection des consommateurs de biens fournis par des services publics, charg dassurer la protection des consommateurs. Il sagit dun

33 comit de citoyens participant au processus de dcision du conseil municipal lorsque celui-ci doit se prononcer sur des questions touchant aux services publics de nature marchande (services municipaux, entretien des routes, conduites de gaz, transports publics, etc.) et aux services sociaux (coles, crches, foyers pour personnes ges, etc.). Cet organe prsente des commentaires et des propositions concernant le fonctionnement des services marchands des collectivits locales. C. Participation dans lexcution

La qualit et lefficacit des services publics constituent une question essentielle et le dbat sur les mesures pouvant favoriser la participation dmocratique inclut galement cet aspect. En effet, les citoyens semblent accorder dsormais (du moins dans certains pays) plus dimportance au rle que leurs autorits locales ont comme fournisseurs de services quau rle que celles-ci peuvent avoir en tant que forum politique. Laccent est mis sur la gestion, sur la capacit de satisfaire de manire effective les besoins et les attentes, malgr les contraintes financires. Les citoyens demandent en consquence mieux comprendre les mcanismes de gestion et y tre mieux associs. La participation dans lexcution revt principalement la forme dune participation des citoyens la prestation de services locaux dintrt gnral. Des citoyens et/ou leurs associations peuvent exercer un contrle direct sur des services collectifs, quil sagisse par exemple de la protection de lenvironnement, dune partie des services fournis aux personnes ges, ou de laide dispense aux enfants rencontrant des difficults dans leur scolarit, etc. Cette forme de participation suppose souvent une contribution volontaire la production du service en question. La municipalit peut renforcer ce type de participation, en apportant par exemple un soutien financier aux propres projets des habitants, ou en leur achetant des services. Voici un exemple de cette forme de participation : la fondation pour la collectivit de la ville de Preov, en Rpublique slovaque, propose aux citoyens un soutien financier la mise en uvre de projets dans les domaines de lenvironnement, de la culture, de la sant, du travail social, de lducation, des sports et de la dmocratie, tout en encourageant une atmosphre tolrante vis--vis de la diversit ethnique et religieuse. Les subventions peuvent tre demandes aussi bien par les individus que par les groupes, ainsi que par le secteur tertiaire et dautres organisations but non lucratif exerant leur activit sur le territoire municipal. Les comits dusagers permettent aux citoyens dexercer une influence plus directe sur les services publics locaux la lumire de leur rle en tant quutilisateurs. Ils exercent une influence sur plusieurs domaines importants touchant aux services publics au niveau local, plus particulirement pour ce qui concerne les services sociaux et de lducation. Dans certains pays membres, la lgislation rend obligatoire, dans plusieurs domaines, de tels comits dusagers. Il arrive galement quils soient mis en place sur une base volontaire par les pouvoirs locaux. Au Danemark, par exemple, la lgislation rend obligatoire lexistence de comits dusagers dans les domaines suivants : crches de jour, coles primaires et collges ; enseignement gnral ou facultatif (pour adultes et pour jeunes) et centres de formation professionnelle. Le Conseil pour la politique en faveur des personnes ges et la Commission dappel concernant les services publics pour les personnes ges ont galement un fondement lgislatif. Pour chacun de ces domaines, les comptences des comits dusagers sont dcrites par la lgislation correspondante.

34 Selon ce modle danois, les reprsentants des utilisateurs sont presque toujours majoritaires dans les comits dusagers, qui comptent galement des reprsentants du personnel des services concerns. Ces comits dusagers ne sont gnralement comptents que pour intervenir dans la gestion dune seule institution. La dfinition du groupe dutilisateurs varie : dans certains domaines, les usagers primaires sont directement concerns il sagit par exemple des personnes ges de la commune bnficiant de certains services publics, ou dlves des collges. Mais il arrive souvent que ces comits dusagers associent galement leurs activits des utilisateurs secondaires , comme par exemple les parents des enfants frquentant des crches ou des tablissements scolaires. En juin 1998, le ministre de lIntrieur danois a publi une tude sur le fonctionnement des comits dusagers, tude qui runissait la fois les rsultats dun sondage dopinion ralis auprs des utilisateurs et lexprience acquise par les principales partie prenantes maires, gestionnaires dinstitutions diverses et prsidents de comits dusagers. Dune manire gnrale, cette enqute a fait ressortir une perception positive de la fonction dmocratique des comits dusagers. Les usagers sont largement daccord pour reconnatre que les comits dusagers renforcent lexercice de la dmocratie, amliorent la communication avec les lus locaux et permettent aux usagers de se faire reprsenter par les comits en question et de voir leurs besoins et leurs souhaits pris en compte. Cette tude a montr que les comits dusagers sintressaient en fait davantage leur rle consistant favoriser une augmentation des ressources destines linstitution concerne quaux tches internes cette institution. Ltude a donc mis en vidence lexistence dune certaine pression sur les dpenses des collectivits locales et le fait que, dans une certaine mesure, cette pression ait eu pour consquence une augmentation des subventions. Malgr cela, les maires, gestionnaires de services publics et prsidents de comits dusagers se sont, dune manire gnrale, dclars satisfaits de ces derniers. Seul un petit nombre de problmes ou conflits notables entre les comits dusagers et les collectivits locales se sont poss. Par ailleurs, les responsables de services publics ont indiqu que les comits dusagers avaient renforc plutt quaffaibli la gestion quotidienne de leurs organismes. On peut donc saccorder sur le fait que la participation des citoyens la gestion des services publics locaux reprsente souvent une prcieuse ressource en nature et sert dvelopper lesprit de solidarit entre divers groupes de citoyens. Elle mrite que tout soit mis en uvre pour lencourager et la faciliter. Indubitablement, les rsidents de ces collectivits locales apparaissent tout naturellement qualifis pour traiter directement des affaires qui les concernent eux et leurs concitoyens1.

Voir Principes directeurs pour les services publics locaux en Europe , annexe la Recommandation N R (97) 7.

35 V. RLE DES ASSOCIATIONS

Quelle contribution les associations dans leur diversit apportent-elles la dmocratie locale ? Les associations existent pour un certain nombre de raisons. Souvent, leur objectif essentiel na rien voir avec le monde officiel de la politique, mme si, dans bien des cas, les associations en viennent former des groupes de pression, sengager dans laction sociale ou offrir dautres prestations finances par lEtat. Toutefois, si les associations existent, cest dabord pour reprsenter le point de vue et les intrts de leurs membres. Elles russissent si elles rpondent leur attente. Il faut respecter leur indpendance. Leur force et leur apport unique tiennent la distance quelles gardent avec les institutions et administrations publiques. Les associations nont pas besoin dautre raison dtre ou dautre justification que loccasion quelles offrent aux citoyens qui ont des affinits de se rassembler dans leur intrt mutuel. La libert dappartenir ou non une association fait partie des droits fondamentaux de la personne humaine. On constate que les associations apportent une contribution essentielle la qualit de la vie dmocratique dans la socit contemporaine. Une socit civile florissante passe pour tre un bon moyen de maintenir les activits de lEtat dans certaines limites et un terreau favorable lmergence de la mobilisation et de la reprsentation politique. Depuis Tocqueville jusquaux crivains contemporains comme Putnam, on voit dans les associations et, plus gnralement, dans une socit civile active, la garantie dun fonctionnement dmocratique sain. Du point de vue de la dmocratie, que peuvent apporter les associations la prise de dcision ? Il est utile de diviser les fonctions dmocratiques exerces par les associations en trois grandes catgories. Premirement, les associations sont un lieu o lon apprend cooprer et o lon acquiert le sens de la solidarit et lesprit civique. Au sein dune association, on apprend organiser, parler, couter, collaborer. On acquiert le sens de lengagement et de la responsabilit collective. On apprend se sentir responsable des problmes communs et envisager des solutions collectives. Bref, les associations jouent un rle de formation : elles initient laction politique de base et incitent se placer par principe dans une perspective dmocratique pour rgler les problmes de socit. Deuximement, les associations sont un espace o lon peut construire et affermir sa voix . Les associations aident leurs membres comprendre, clarifier et exprimer leurs intrts et proccupations collectifs. Ce rle d articulation des intrts est vital pour la politique dmocratique. Etant donn la complexit et ltendue de lexercice actuel du pouvoir, ni les lections ni les possibilits de participation directe la vie publique dune lection lautre ne peuvent garantir que le gouvernement comprend bien les besoins et proccupations particulires des diffrentes fractions de la socit. Les associations jouent un rle essentiel en veillant ce que les moyens politiques mis en uvre soient mme de prendre en compte la diversit et la complexit extraordinaire des situations gnres par lexercice actuel du pouvoir. La ractivit et lefficacit du mode dmocratique de gouvernement se trouvent renforces par la prsence des associations qui donnent une voix aux intrts et problmes varis que rencontrent les citoyens dans leur vie quotidienne.

36 Lexistence dun rseau dense dassociations exerce une troisime fonction dans un rgime dmocratique : elle contribue la recherche de solutions et peut garantir la relle mise en uvre des dcisions. Les associations peuvent trouver des solutions aux problmes et mme les mettre lpreuve. Elles sont une source dynamique dides et dexpriences. Elles peuvent constituer une partie de la solution. En effet, les associations prennent, en partie, la relve des partis politiques et soccupent des problmes que le monde politique a dlaisss. Parce quelles russissent atteindre les citoyens avec lesquels les dirigeants ont quelque peine entrer en rapport par les canaux officiels, et parce quelles sont largement en mesure dencourager et de soutenir la mise en application de leur politique, les associations jouent un rle essentiel dans le fonctionnement de la dmocratie. Le rle des associations a un lien particulirement fort avec loptique de la participation, qui valorise la politique de la prsence et de la concertation. La participation active des associations la prise de dcision peut garantir la reprsentation de groupes marginaliss et matrialiser une prsence, en ce sens quelle permet llaboration de mesures, non pas en faveur dune circonscription politiquement exclue, mais en collaboration avec elle. Les associations peuvent galement constituer un cadre propice une politique de concertation, sil existe des tribunes politiques o elles puissent engager un dbat avec dautres et dpasser la simple dfense de leurs intrts. Il faut tenir compte dun certain nombre dlments pour valuer la contribution des associations la dmocratie locale : les associations risquent de transposer tout simplement les ingalits de la socit civile dans le monde politique. En gnral, celles qui ont le plus de moyens sont aussi celles qui sorganisent le mieux et font le mieux entendre leur voix. Si elles ne prennent pas dlibrment le parti dencourager celles qui sont exclues et inorganises, les associations risquent de transfrer dans la sphre politique les avantages que dtiennent dj certains groupes dintrt dans la socit civile ; on peut se demander jusqu quel point les associations elles-mmes reprsentent bien les intrts de ceux au nom desquels elles prtendent parler. Il arrive que les modalits de fonctionnement et les caractristiques de certaines associations ne soient pas parfaitement dmocratiques. Au lieu de donner une voix aux exclus, les associations expriment parfois celle de leur dirigeant autodsign ; les associations varient tellement par leur dimension et leurs moyens quil est essentiel de reconnatre la ncessit de juger de leur contribution au fonctionnement de la dmocratie au cas par cas, au lieu de les englober dans une apprciation gnrale du secteur. Une association bnvole disposant dun important budget pour mener une action sociale denvergure et employant plusieurs dizaines de personnes apporte une contribution diffrente de celle dune garderie de quartier. Si elle ne peut se dfinir comme une organisation de base, la premire peut, en revanche, revendiquer un lien particulier avec certains acteurs sociaux et la capacit de concevoir et mettre en uvre des mesures effectives dans son domaine de comptence. La seconde est bien une infrastructure locale prcise, mais a une capacit limite en ce qui concerne les aspects plus vastes ou plus exigeants du fonctionnement dmocratique.

37 Les organisations de citoyens et rseaux bnvoles de citoyens peuvent contribuer de manire significative renforcer la dmocratie municipale. Les organisations de citoyens peuvent permettre de faire connatre lopinion de leurs membres sur le dveloppement de la commune, tout en offrant aux dcideurs, aux lus et aux habitants de la commune la possibilit de renforcer un dialogue parit. De nombreux Etats dans lesquels le cot des services sociaux est lev cherchent parfois rduire cette charge en confiant leurs responsabilits concernant ces services et programmes dautres producteurs, quil sagisse dentrepreneurs privs ou dassociations bnvoles but non lucratif. Les services et programmes proposs par ces dernires relvent le plus souvent du domaine des loisirs ou du domaine social. La plupart des communes sudoises font tat de rsultats positifs lorsquelles confient ces activits des associations de citoyens 1. En Finlande, dans plus de 50 pour cent des communes, des associations de rsidents ou des comits de village assurent une partie des tches de la commune. La situation est bien videmment diffrente dans des pays tels que la Hongrie, o le parlement a adopt une nouvelle lgislation unifie en 1989 qui leur a accord la libert de choisir leurs buts et a facilit leur tablissement et leur fonctionnement. Toutefois, les collectivits locales hongroises dveloppent galement leur coopration avec la socit civile. Cest ainsi par exemple quelles apportent une assistance spcialise et administrative la cration et la gestion dorganisations de citoyens, ou encore une assistance ou une aide financire ou en nature la ralisation de leurs objectifs. En Espagne, le modle de participation locale des citoyens accorde une importance considrable aux associations de citoyens reprsentant des intrts gnraux ou sectoriels et permettant lexercice de la participation. Dun point de vue sociologique mais non juridique , ces associations sont presque intgres au systme dautonomie locale espagnol. Les collectivits locales tiennent un registre municipal des associations, dans lequel figurent leurs effectifs, leurs objectifs et leur reprsentativit, et qui peut tre consult lorsque lon cherche associer les citoyens des organes municipaux consultatifs ou des organes municipaux participant la gestion de services municipaux dcentraliss. Dans les grandes villes disposant de conseils de circonscription, organes territoriaux dots de fonctions la fois excutives et consultatives, ceux-ci comportent gnralement des reprsentants dassociations de citoyens. Les contacts entre les lus locaux et les associations sont frquents et intensifs. Toutefois, les associations espagnoles reprsentant les intrts des citoyens se plaignent de ce que, dans la pratique, les collectivits locales semblent considrer la participation comme une concession de leur part plutt que comme un droit civil, et du fait que la rglementation dicte par ces collectivits locales en matire de participation vise davantage contrler celle-ci qu lencourager ; le plus souvent, selon ces associations, la participation se limite fournir des informations frquemment incompltes et insuffisantes.

Hggroth-Kronvall-Riberdahl-Rudebeck, 1996, 71.

38 Au Royaume-Uni, on encourage les pouvoirs locaux et les reprsentants des associations bnvoles de leur secteur tablir des conventions locales destines codifier les rapports bilatraux entre ladministration locale et les bnvoles. Lobjectif est de crer un cadre stable, propice au dveloppement de lactivit associative, et une infrastructure qui permette aux organisations bnvoles de contribuer la dmocratie locale et de fournir certains services. Une approche stratgique de cet aspect de la participation locale pourrait non seulement stimuler les activits associatives mais aussi comprendre la cration dun forum permettant les changes entre et avec les associations. Plusieurs collectivits locales ont cr, titre exprimental, une assemble ou une tribune citoyenne, destine rassembler toutes les associations civiques du lieu pour changer des ides et identifier des problmes communs. Le Parlement de lEcosse et ladministration du Grand Londres dans sa nouvelle conception doivent tous deux tre dots dassembles citoyennes au sein desquelles les associations pourront dbattre de questions dintrt commun. Le projet de cration dun forum des citoyens Londres, par exemple, envisage dinclure des reprsentants de tous les organes cls de la socit civile. Ce forum se runirait deux ou trois fois par an en sance plnire, le suivi des travaux tant assur dans le cadre de groupes de travail plus restreints. Il aurait pour but de dgager les problmes cls et de parvenir un consensus sur les oprations lancer. A lheure actuelle, on confronte et on analyse les diffrences et on inscrit les questions soumettre aux instances politiques officielles. On pourrait par exemple mettre sur pied un change annuel avec les figures marquantes du monde politique comme le maire ou les grands chefs de file dassembles.

39 VI. A. RAISONS DE LA PARTICIPATION ET DE LA NON PARTICIPATION DANS LA VIE PUBLIQUE LOCALE Le niveau de participation et de reprsentation dans le processus dcisionnel

Les situations dloignement de la vie publique locale que certains groupes ou catgories de personnes connaissent se concrtisent dans : i. une participation faible (ou nulle) aux lections, consultations et autres mcanismes dexpression de la volont populaire au niveau local, aux formes associatives (y compris politiques) et aux activits publiques locales ; une reprsentation insuffisante (ou inexistante) dans les organes locaux et donc dans le processus dcisionnel local.

ii.

Un faible niveau de participation dans le processus dmocratique est un symptme inquitant et affecte le fonctionnement de la dmocratie locale. Il peut rsulter de diffrents obstacles : juridiques, conomiques, sociologiques, culturels, etc. Leffet cumulatif de ces barrires peut, de facto, priver les groupes ou catgories concerns de toute possibilit relle de sintgrer dans la vie publique locale. Par ailleurs, mme lorsque ces obstacles peuvent tre surmonts, leur prsence peut dmotiver les personnes concernes et gnrer un sentiment dindiffrence ou de rejet de leur part. Ainsi, les phnomnes dloignement risquent de samplifier lorsque ces obstacles ne sont pas limins. Le niveau de reprsentation ne sanalyse pas de la mme faon. Il existe, sans doute, un rapport entre participation et reprsentation. Toutefois, il serait erron de croire que la sous-reprsentation dun groupe dans le processus dcisionnel est ncessairement li une participation limite de ce groupe la vie publique de la collectivit. Souvent, on constate que les groupes sous-reprsents dans les organes dcisionnels des collectivits locales ne semblent pas moins actifs que les autres. La sous-reprsentation ne rsulte donc pas forcment dun manque dintrt ou dengagement, mais sexplique par le fonctionnement des mcanismes lectoraux, y compris les rgles et modalits de slection des candidatures que partis et groupes politiques adoptent. Les tudes sur la participation populaire visent le plus souvent la participation lectorale. Ainsi, on dispose en gnral des donnes concernant la frquence aux urnes lors des lections des organes reprsentatifs ou lors des consultations populaires. Par contre, les informations concernant dautres formes de participation au processus politique, et plus en gnral la vie publique locale, sont rares et approximatives. Les donnes sur la reprsentation sont relativement faciles collecter ; nanmoins, seuls quelques pays ont transmis des statistiques concernant la ventilation par catgories des lus locaux, en fonction du sexe, de lge, ou de la catgorie socioprofessionnelle. De lensemble des informations collectes, il apparat non seulement que des tendances ngatives semblent saffirmer dans plusieurs pays en ce qui concerne la participation dmocratique des citoyens en gnral, mais aussi que certaines catgories de la population sont partout, mme si des niveaux diffrents, sousreprsentes dans le processus dcisionnel et que dautres ne participent presque pas la vie publique locale.

40 Selon lanalyse faite par lAssemble parlementaire du Conseil de lEurope dans la Rsolution 1121 (1997), Les causes de ce phnomne sont multiples : le contraste entre la technicit du langage politique, dune part, et la simplification, accompagne deffets de dramatisation, de la prsentation des enjeux par les mdias, dautre part ; linstantanit de la communication des informations et la lenteur suppose de la prise de dcision par les responsables politiques ; la mconnaissance de la complexit des problmes et lattente de solutions rapides et pertinentes ; lcart entre les promesses lectorales et leurs ralisations. B. 1. Situations caractrises dloignement : analyse des causes Le discriminant sexe

Les femmes ne semblent pas sengager moins que les hommes dans la vie publique locale. Par exemple, mme en labsence de donnes prcises, il ny a pas de raison de croire que les femmes soient moins prsentes dans lactivit des ONG ou des groupes dintrts que les hommes. En outre, dans les pays qui ont fourni des informations cet gard, les femmes semblent simpliquer autant que les hommes dans les diverses activits politiques comme les manifestations, les ptitions, les initiatives. Il en est de mme pour la participation aux lections et aux rfrendums. On ne dispose pas dinformations concernant la prsence des femmes dans les partis politiques. Certaines observations faites par quelques Etats font penser que le nombre de femmes au sein des partis est relativement faible. Le pourcentage de femmes baisse encore au niveau des candidatures aux mandats lectifs et atteint son niveau le plus bas dans les statistiques concernant le nombre de femmes lues, y compris au niveau local. En effet, dans les collectivits territoriales de tous les pays europens mme dans les pays nordiques o les femmes sont en gnral mieux reprsentes dans la vie politique les femmes sont nettement moins reprsentes que les hommes dans les organes lus. Nanmoins, en Sude, la situation est plus nuance, les femmes reprsentant 41,3 pour cent des lus locaux. En Norvge, une fois franchie la barrire des lections, la reprsentativit des femmes saccrot dans certains comits dsigns par les organes lus (les femmes reprsentent 32,7 pour cent des lus locaux, 35,9 pour cent des membres des comits excutifs locaux et 41,5 pour cent des membres des comits excutifs dpartementaux). En Islande, les femmes reprsentent 28,2 pour cent des lus locaux. Sur un total de 124 municipalits, il ny a aucune femme lue dans quinze dentre elles et ce nest que dans huit dentre elles que les lues sont majoritaires. Certains pays utilisent des quotas de reprsentation dans les fonctions lectives publiques et les partis politiques appliquent souvent des quotas de manire officieuse, cela jusque dans les pays o ils ne sont pas imposs par la lgislation1. Cependant, les rsultats de ces mesures ne paraissent pas toujours concluants.

Les femmes en politique dans les Etats membres du Conseil de lEurope, Strasbourg, 1998.

41 En Belgique, une loi visant promouvoir une rpartition quilibre des hommes et des femmes sur les listes lectorales a t vote en 1994. Cette loi, qui prvoit que, sur une liste lectorale, le nombre de candidats du mme sexe ne peut excder une quotit de deux tiers, sera applique aux lections communales doctobre 2000. En Finlande, o la loi de 1995 relative lgalit hommes-femmes a introduit un systme de quotas, les organes lus des collectivits locales ( lexception des conseils municipaux) doivent compter au moins 40 pour cent de femmes. Les chiffres qui suivent illustrent les changements intervenus depuis lentre en vigueur de la loi.
Pourcentage de femmes dans les organes lus des communes finlandaises A la prsidence des conseils municipaux Au sein des comits locaux A la prsidence des comits locaux Au sein des commissions municipales administration gnrale affaires sociales et sanitaires ducation et culture travaux publics et urbanisme industrie et commerce 1993 Pourcentage 15,6 24,5 11,0 35,0 28,0 55,0 46,0 19,0 17,0 1997 Pourcentage 20,1 45,0 15,0 47,0 44,0 51,0 49,0 44,0 44,0

Le Danemark a adopt des mesures tendant favoriser laccs la politique des femmes, en prvoyant un planning annuel des runions des conseils municipaux, ce qui permet de combiner plus facilement vie politique et vie familiale, et en octroyant une somme supplmentaire aux lus municipaux ayant des enfants de moins de 10 ans dans le but de faire participer plus de parents et notamment de mres la vie politique, cet argent tant destin au paiement des frais de garde encourus en raison du travail politique. Les tableaux de lannexe XI fournissent des donnes sur la prsence des femmes en politique dans les pays membres de lUnion europenne. Certains pays ont fourni des statistiques plus prcises sur la participation des femmes des activits politiques de rfrence. Ces chiffres montrent que le nombre de siges dtenus par des femmes dans les conseils municipaux et les instances excutives augmente avec la taille de la ville (nombre dhabitants). En Suisse, le pourcentage de conseillres municipales va de 25 pour cent pour les localits de moins de 10 000 habitants 34 pour cent pour les villes de 100 000 habitants ou plus. La fourchette est peu prs la mme en ce qui concerne les instances excutives : plus de 34 pour cent de femmes pour chacune des cinq grandes villes du pays, aux alentours de 20 pour cent en ce qui concerne les villes moyennes (de 10 000 50 000 habitants), et un peu plus de 13 pour cent dans les petites villes. En Bulgarie, en Espagne et peut-tre dans dautres pays galement, parmi les lus locaux, les femmes ont un niveau dinstruction suprieur aux hommes.

42 Alors que les femmes sont en gnral mieux reprsentes localement que dans les instances nationales (encore que la parit nexiste encore nulle part) le pourcentage de femmes la tte des mairies ou au sein des organes excutifs des assembles locales et rgionales est beaucoup plus faible, dans presque tous les pays, que le nombre dlues sigeant ces assembles ne le laisserait supposer1. Il serait par consquent utile dorganiser des campagnes cibles sur le rle des femmes dans les instances de dcision locales et rgionales, et qui encourageraient en particulier les adolescentes et les femmes sinvestir dans la vie publique locale. La multiplication des conseils municipaux des enfants, o garons et filles sont reprsents galit, serait galement un bon moyen de formation la citoyennet locale. Dans lensemble, les donnes disponibles semblent indiquer que la sous-reprsentation des femmes est fortement lie la perception que la socit (et dans quelques cas, elles-mmes) a de leur rle. Cela se traduit : par des obstacles dans lorganisation de la vie de tous les jours (structures daccueil des enfants insuffisantes, horaires de travail qui ne tiennent pas compte des exigences de la vie familiale, etc.) qui, en pratique, privent les femmes de la possibilit de sinvestir dans la vie politique et notamment dans la vie des partis ; mais aussi par une moindre considration dont les femmes sont crdites lorsquil sagit de choisir les cadres des partis politiques, les candidats inscrire sur une liste et dlire les gestionnaires locaux.

Lorsque lon finit par croire que lengagement politique est essentiellement une affaire pour les hommes, le cercle vicieux est boucl2. Les meilleurs rsultats ont t obtenus l o la socit civile a su regarder le rle des femmes (et celui des hommes) sans ides prconues : cela a permis didentifier et mettre en uvre des stratgies et des mesures visant surtout permettre aux femmes un vritable choix, selon leurs intrts.

1 Rsolution de la Commission des lues locales et rgionales du CCRE, prpare pour le Sommet europen pour lgalit des chances, Paris, 1999. 2 Il convient de mentionner les observations et les proccupations exprimes lors du sminaire sur les perspectives dgalit des chances dans lEurope largie organis par le CCRE Sofia (en mars 1998) linvitation de lAssociation nationale des municipalits de la Rpublique de Bulgarie, avec le soutien de lUnit dinformation du public fminin (DG X) de la Commission europenne : la situation politique des femmes en Europe centrale et orientale nest pas trs diffrente de ce quelle est au sein de lUnion europenne, mais elle risque dtre compromise par des problmes lis la transition conomique ; les femmes reprsentent la composante la plus fragilise de la population, car elles sont trop absorbes par leurs difficults quotidiennes pour sinvestir dans la politique et garantir par ce moyen une meilleure reprsentation. Lducation, dsormais payante, est un enjeu important en matire daccs des femmes la vie dmocratique.

43 2. Le discriminant ge

Lanalyse de la structure dge des lus locaux permet les constats suivants : i. La tranche dge la mieux reprsente est celle de 40 50 ans.

Dans tous les pays qui ont transmis des statistiques cet gard, plus dun tiers des lus locaux appartiennent cette tranche (qui correspond environ 18 pour cent de la population adulte). Ainsi, les lus locaux dans cette catgorie reprsentent 34,1 pour cent du total dans lex-Rpublique yougoslave de Macdoine , 35,8 pour cent en Bulgarie, 44,6 pour cent en Lituanie, 40 pour cent en Slovnie et 44,4 pour cent en Pologne. On peut encore indiquer quen Espagne1, 57,5 pour cent des conseillers municipaux, ainsi que 65 pour cent des maires, ont un ge compris entre 30 et 49 ans. En Bulgarie, les conseillers municipaux dans cette fourchette dge reprsentent 61 pour cent et dans lex-Rpublique yougoslave de Macdoine , plus des trois quarts du total. ii. Les jeunes de moins de 30 ans.

Environ 22 pour cent de la population adulte dans les pays o le droit dtre lu est acquis 18 ans sont nettement sous-reprsents. Par exemple, en Lituanie, ils reprsentent seulement 2 pour cent des lus locaux ; au Danemark 3 pour cent ; en Bulgarie, en Islande et en Finlande, moins de 5 pour cent. En Espagne, les moins de 30 ans reprsentent 19 pour cent des conseillers, mais seulement 4,8 pour cent des maires. En Belgique, un seul bourgmestre (maire) (sur 589) a moins de 30 ans et seuls vingt-cinq (soit 4,2 pour cent) ont moins de 40 ans. Il nexiste pas de donnes disponibles concernant lengagement des jeunes dans les ONG ; certaines rfrences faites dans quelques rponses semblent suggrer que les jeunes sont moins prsents dans les associations que les autres adultes. La participation des jeunes aux actions politiques de rue (manifestations, ptitions, initiatives) est au moins gale celle des autres catgories dge ; toutefois, les jeunes participent moins aux lections locales et aux rfrendums. En Norvge, par exemple, aux lections locales de 1995, 33 pour cent des lecteurs gs de 18 21 ans ont us de leur droit de vote et le pourcentage a t de 45 pour cent dans la tranche dge des 22-29 ans, contre une moyenne nationale de 63 pour cent. Aussi, en Finlande, le pourcentage des jeunes qui votent aux lections municipales est infrieur la moyenne et il y a moins de 5 pour cent de moins de 30 ans parmi les lus. Plusieurs facteurs peuvent expliquer ces donnes : la proccupation croissante des jeunes pour leur avenir, dans une socit europenne o le flau du chmage na pas t endigu ; leur grande mobilit (car ils se dplacent pour leurs tudes et la recherche dun travail bien plus souvent aujourdhui que hier) qui rend plus difficile de sidentifier avec une collectivit donne et les problmes de celle-ci ; leur attention pour des questions et problmes qui dpassent le cadre local et ne peuvent trouver dans ce cadre leur solution ; des instruments de participation qui ne leur permettent pas dexprimer entirement leurs points de vues et leurs attentes ; un manque douverture des partis politiques, dont les structures et hirarchies ont peut-tre tendance se sclroser. Les personnes ges sont, elles aussi, sous-reprsentes.

iii.

1 Les donnes concernant lge et les catgories socioprofessionnelles des lus locaux en Espagne, qui figurent dans ce chapitre se rfrent la situation aprs les lections de 1995. Dans lannexe XII, figurent des donnes provisoires sur la situation aprs les lections de 1999.

44 Certains pays font tat de leurs difficults en ce qui concerne les infrastructures requises pour que les personnes ges puissent utiliser leur droit de vote. Ceci pourrait tre une des raisons de leur sousreprsentation. Les grandes distances, la difficult de se rendre la localit o se trouvent les bureaux de vote, limpossibilit de voter distance, par voie postale ou depuis le domicile, sont autant de facteurs qui peuvent contribuer amoindrir linfluence des personnes ges dans la vie politique locale. 3. Le discriminant catgorie socioprofessionnelle

Les informations fournies par les dlgations nationales donnent lieu trois observations. i. Le niveau dtude des lus locaux croit avec la taille de la commune.

En Espagne, par exemple, 64 pour cent des conseillers des communes de moins de 5 000 habitants et 21 pour cent des communes de plus de 20 000 habitants ont fait des tudes primaires, tandis que 14,4 pour cent et, respectivement, 36 pour cent ont fait des tudes suprieures. La diffrence entre les pourcentages de maires ayant suivi uniquement une ducation primaire dans les petites et les grandes communes est encore plus importante, ces proportions tant, respectivement, de 55,3 et 2,6 pour cent. ii. Les catgories avec une bonne visibilit sociale sont bien reprsentes.

En Espagne, par exemple, 22,8 pour cent des lus des communes de moins de 5 000 habitants sont des agriculteurs. En mme temps, 23 pour cent des maires espagnols sont des entrepreneurs des PME (moins de cinq salaris). Ces chiffres dpassent largement le pourcentage dlecteurs appartenant ces catgories par rapport au total des lecteurs et sexpliquent par leur importance sociale dans les collectivits concernes. Dans certains pays, les intellectuels sont galement trs bien reprsents parmi les lus locaux. Cest notamment le cas dans certains pays de lEurope centrale et orientale, comme la Hongrie et la Rpublique tchque, o les intellectuels se sont situs lavant-garde des changements intervenus ces derniers dix ans. iii. Les fonctionnaires publics sont sur-reprsents.

En Espagne, par exemple, les professionnels du secteur public reprsentent 36,8 pour cent des maires des communes de plus de 20 000 habitants. En Norvge, les conseils municipaux sont composs 33 pour cent de fonctionnaires (le pourcentage est de 44 pour cent dans les conseils de district), alors que les fonctionnaires ne reprsentent que 18 pour cent de lensemble de la population. La situation est galement identique dans beaucoup dautres pays. Ceci pourrait tre en partie d au fait que les employs du secteur public ont davantage de temps (voire de possibilits damnagement du temps de travail en fonction de leurs exigences) et de facilits (lies en particulier leur statut et la stabilit de lemploi) pour remplir le rle dlu local que les personnes en activit dans le secteur priv. Mais un facteur puissant est sans doute leur meilleure connaissance du milieu politique, des rouages de ladministration locale et des problmes auxquels un lu local doit faire face.

45 4. Autres facteurs ayant une influence sur la participation et / ou la reprsentation

i. Les donnes disponibles montrent que les minorits ethniques et culturelles sont en gnral sousreprsentes dans les organes lus des collectivits locales. Aux Pays-Bas, par exemple, o les minorits reprsentent environ 10 pour cent 1 de la population, elles dtiennent seulement 0,6 pour cent des mandats de conseiller municipal. ii. En ce qui concerne les immigrs, leur implication dans les affaires publiques semble augmenter avec leur temps de rsidence. Ceci est le rsultat dune tude effectue en Norvge sur les trangers provenant tant de pays occidentaux que non occidentaux. Pour tout le groupe, le taux de participation aux lections augmente avec la dure de rsidence en Norvge. De plus, le niveau dactivit pour la participation aux actions politiques directes, comme par exemple les contacts avec les hommes politiques, la signature de requtes ou la participation des manifestations, tait pratiquement le mme que celui des norvgiens en 19952. iii. La marginalisation sociale saccompagne, le plus souvent de lloignement du processus politique. Des dispositifs dinsertion ont t mis en place dans certains pays, qui visent galement rendre davantage effectif le droit de vote de certaines catgories dexclus sociaux. iv. Les personnes handicapes rencontrent encore, dans quelques pays, des obstacles qui freinent leur participation. Les mesures ncessaires pour quils exercent effectivement leur droits lectoraux sont, dans certains cas, insuffisantes, voire absentes. On ne dispose pas de donnes sur leur reprsentation, mais tout laisse croire quelle est inexistante ou presque. Le tableau de lannexe XII rcapitule les renseignements fournis par les Etats en matire de participation et de reprsentation des diverses tranches dge et groupes de population.. Parmi les groupes sous-reprsents, ce que lon appelle le dficit dmocratique sera probablement plus marqu au sommet des administrations quaux chelons subalternes. Sils ne sont pas lus, les membres des groupes minoritaires ne peuvent ni siger dans les organes excutifs ni a fortiori en assurer la prsidence (puisque ce sont en gnral les conseillers qui nomment ou lisent les prsidents).

1 Les minorits incluent galement les trangers qui nont pas la nationalit nerlandaise, ayant le droit de vote et dtre candidats aux lections locales, sils rsident dans la municipalit concerne. 2 Nanmoins, aprs avoir accord le droit de vote aux trangers ayant rsid trois ans ou plus en Norvge en 1983, ce pays a vu le taux global de participation des rsidants trangers aux lections locales baisser de 46 pour cent en 1983 39 pour cent en 1995.

46 Les groupes habituellement sous-reprsents se chevauchent partiellement. Il y a par exemple fort peu de chmeuses dans les organes communaux. Cette absence est peut-tre problmatique dans la mesure o le taux de chmage des femmes na jamais t aussi lev (12,3 pour cent dans les pays de lUnion europenne 1), mme dans les statistiques officielles, o napparat pourtant pas le chmage cach . Aux Pays-Bas, des mesures spciales ont t prises pour encourager les femmes des minorits ethniques participer la vie publique locale et en 1998, le nombre de femmes lues locales appartenant des minorits ethniques et culturelles a presque quadrupl par rapport aux lections de 1994. Il nexiste aucune solution immdiate pour remdier la sous-reprsentation de tel ou tel groupe. Une des plus faciles, mais aussi une des plus incertaines quant aux rsultats, consisterait encourager les membres des minorits prendre part aux lections et voter pour les reprsentants de leur minorit ou dun autre groupe minoritaire. Il faudrait pour ce faire diffuser des informations leur intention dans des structures aisment accessibles (par exemple bibliothques, coles et Internet) ou par toute dmarche dune efficacit prouve. Mais en gnral ce genre de solidarit ne fonctionne pas, surtout entre groupes peu reprsents.

Parlement europen, septembre 1998.

47 ANNEXE I Synthse des rponses des Etats sur les questions et problmes dactualit concernant la dmocratie locale et la participation dmocratique
PAYS Belgique QUESTIONS ET PROBLMES D ACTUALIT Larticle 8 de la Constitution, qui rservait lexercice des droits politiques dont le droit de vote aux seuls Belges, a t rvis. La loi de transposition de la directive n 94/80/EC du Conseil de lUnion europenne du 19 dcembre 1994 (fixant les modalits de lexercice du droit de vote et dligibilit aux lections municipales pour les citoyens de lUnion rsidant dans un Etat membre dont ils nont pas la nationalit) a t adopte. Les ressortissants communautaires pourront voter loccasion des lections communales doctobre 2000. Le droit de vote aux lections communales pourrait tre largi, par une loi vote la majorit simple, aux autres rsidents trangers, au plus tt loccasion des lections communales doctobre 2006. Le principe de la consultation populaire communale a t inscrit dans la Constitution (article 41, al. 2 nouveau). Le statut pcuniaire et social des mandataires locaux (traitements, indemnits, jetons de prsence, pensions, scurit sociale, , etc.) ainsi que le rgime des congs pour lexercice dun mandat politique local ont t amliors. Le systme du cumul des mandats a t rvis. Lobjectif tait dlaborer un cadre juridique qui faciliterait lexercice dun mandat politique communal et permettrait aux mandataires locaux de consacrer le temps ncessaire la gestion de leur commune. Renforcement de lautonomie financire. A lheure actuelle, les taux des impts locaux sont fixs par la loi et cest ladministration fiscale de lEtat qui les peroit. Transfert de la proprit de lEtat aux collectivits locales. Lapplication de la loi de 1996 sur la proprit municipale a montr certains dysfonctionnements et, en 1999, cette loi a t modifie. Les modifications concernent entre autres : la dfinition de ltendue et du contenu de la proprit municipale ; la mise au point de la procdure de concours (paralllement celle dappel doffre) concernant la location de biens municipaux (le conseil municipal pourra les louer sur une priode plus longue) ; lamlioration du rgime dexpropriation et du rgime de concession ; le fonctionnement plus efficace des entreprises municipales, etc. Toutes ces modifications ont pour objectif damliorer la gestion du patrimoine municipal et daugmenter lautonomie financire des collectivits locales. Dans le domaine des comptences partages, lquilibre entre droits et responsabilits des diffrents ministres et des collectivits locales est amliorer. Dautres problmes dcoulent de la prsence dun grand nombre dorganes de contrle dont lactivit tend aller au-del du contrle de la lgalit. Rexamen de ltendue du domaine daction des autorits locales et du systme de financement de ces collectivits. Rforme territoriale (augmentation du nombre de communes et octroi certaines communes du statut de ville). Le pays a de nouvelles units locales qui nont pas suffisamment de ressources et, par consquent, sont dans limpossibilit de soutenir la reconstruction. La prquation financire entre les diffrentes units locales est galement difficile. Le gouvernement a approuv un projet de nouvelle loi sur les municipalits et dautres projets de loi concernant une refonte substantielle de ladministration publique. La principale question est la cration de collectivits autonomes au niveau rgional (Kraje), cest--dire une importante dcentralisation du pays. Si elles sont approuves par le parlement, les lois de rforme seront en vigueur ds le 1er janvier 2001. Le projet de loi sur les municipalits prvoit de nouvelles formes de participation des citoyens la vie publique locale comme le droit de ptition concernant les procdures budgtaires ou les dcisions dans le domaine des comptences propres et la possibilit de donner des avis sur la gestion du patrimoine municipal.

Bulgarie

Croatie

Rpublique tchque

48
PAYS Danemark QUESTIONS ET PROBLMES D ACTUALIT Des responsabilits croissantes ont t attribues aux municipalits et comts. Les citoyens accordent plus dattention la fonction de prestataire de services des collectivits locales qu leur rle darne dmocratique. Les possibilits de participation des usagers la gestion des services publics locaux se sont dvelopps. Le nombre de candidats aux lections locales a diminu de prs de 25 % en quinze ans. La participation aux lections locales a dclin jusquen 1993, mais elle a augment nouveau (pour dpasser les 70 %) lors des deux dernires lections (en 1993 et 1997). Les citoyens sont trop rarement impliqus dans la prise de dcision municipale et demeurent relativement passifs, mme si les conseils sollicitent leur avis. Les citoyens ne sintressent gure la politique ; leur participation aux lections locales est modeste. Linformation sur les partis politiques, leur programme et les activits des collectivits locales est insuffisante. Le systme de gouvernement local a chang trois fois en sept ans. Le systme actuel est dun gouvernement local un niveau, avec possibilit de coopration volontaire. Une commission dexperts a dpos un rapport indiquant le besoin de mettre en place plus de formes de dmocratie directe et la ncessit daugmenter les comptences des municipalits. Les communes soccupent actuellement denviron deux tiers des services publics. Mme si la plupart des comptences municipales sont obligatoires, lautonomie locale a t constamment largie. La participation des citoyens la vie publique locale est fortement garantie par la Constitution, par la loi sur lautonomie locale et par des lois spcifiques concernant, entre autres choses, lenvironnement, la planification locale et les rgles durbanisme. Malgr des bases lgislatives solides, il y a plusieurs problmes concernant la participation des citoyens et leur possibilit dinfluencer le processus politique. Lintrt des citoyens pour la dmocratie reprsentative dcline : le nombre de suffrages exprims lors des lections municipales a tendance diminuer et le respect pour les institutions publiques et les partis politiques saffaiblit. Sur la base du programme du gouvernement, le ministre de lIntrieur a introduit en fvrier 1997 un projet de participation pour accrotre les possibilits de participation des citoyens et leur influence sur les affaires communes. Le projet met laccent sur le besoin damliorer le rapport entre le systme de dmocratie reprsentative et la participation directe des citoyens. Les citoyens estimant quils ne sont plus reprsents au niveau local, participent de moins en moins la vie publique locale et se dsintressent des activits menes pour le bien public. Les autorits municipales doivent faire face une diminution des ressources et se plaignent du fait quon leur attribue de nouvelles tches, sans que le financement de celles-ci ne soit garanti. Difficults de trouver des citoyens acceptant de participer bnvolement la vie politique locale. Renforcement des autorits locales de niveau infrieur et de la dimension europenne des pouvoirs locaux. Garantir la transparence et rduire le dficit politique et dmocratique. Sattaquer au problme de labstention (y compris par la cration de nouvelles possibilits dexercice du droit de vote). Assurer laccs toutes les informations concernant les pouvoirs locaux. Moderniser les services publics locaux et valuer leurs performances pour les rendre plus efficaces. Relations entre les collectivits locales et les organisations locales de citoyens : les organisations sintressent peu la vie publique ; quant aux organes reprsentatifs locaux, souvent ils ne souhaitent pas faire participer dautres personnes la prise des dcisions. Dmocratie locale en pleine volution : les changements des dix dernires annes (fusion des zones dautonomie locale et transfert de nouvelles responsabilits) influent sur les conditions du fonctionnement et des structures des pouvoirs locaux. A lissue de la fusion, la distance entre la population et ses reprsentants sest accrue et le processus dmocratique est devenu plus complexe. Laugmentation du nombre et de la complexit des tches des collectivits locales appelle un plus grand professionnalisme.

Estonie

Finlande

Allemagne

Grce

Hongrie

Islande

49
PAYS Irlande QUESTIONS ET PROBLMES D ACTUALIT Certains groupes sont sous-reprsents dans les conseils, notamment les jeunes et les femmes. Taux de participation aux lections locales en baisse : de lordre de 51 % aux lections de juin 1999. Reconnaissance constitutionnelle des gouvernements locaux : rfrendum national de juin 1999. Ncessit pour les gouvernements locaux de sassocier diverses nouvelles structures participatives qui se sont dveloppes en dehors des autorits locales et qui encouragent le dveloppement rural, lintgration sociale et les petites entreprises. Lenjeu pour les gouvernements locaux de trouver une approche plus coordonne des diffrentes agences publiques fonctionnant au niveau local Le dveloppement de la dmocratie locale est sans aucun doute li la ralisation de la plus complte dcentralisation des niveaux de ladministration sur la base des principes de subsidiarit et de proximit des institutions publiques au citoyen. Lapplication effective de ces principes, qui concerne lensemble de lapparat administratif (central et priphrique), a fait lobjet de la loi n 59 de 1997 et est en cours dachvement. La Constitution ne fixe pas les principes fondamentaux de lautonomie locale. La volont des habitants de participer activement aux activits des collectivits locales a diminu. Les partis politiques sont essentiellement concentrs Riga et dans les autres grandes villes. La taille des municipalits, qui sont trs vastes. Les citoyens ne sont pas pousss participer la gestion et la prise de dcisions de leur commune ; dun ct, ils restent passifs et semblent peu intresss par une participation la vie publique locale ; dautre part, il nexiste pas beaucoup dinstruments juridiques leur permettant dexercer une influence sur les lus locaux. Les rcentes rformes lgislatives visent encourager lactivit des citoyens et la responsabilit des lus locaux, et amliorer ainsi la dmocratie locale. Le systme lectoral local a t modifi en octobre 1999. Par ailleurs, la nouvelle loi sur la ptition (adopte le 7 juillet 1999 et entre en vigueur le 1er octobre 1999) habilite les citoyens soumettre des ptitions aux autorits locales sur des questions importantes. Les pouvoirs locaux ne soccupent pas beaucoup dinformer les citoyens et doivent amliorer leur transparence ; les citoyens ont peu de connaissances de sujets aussi importants que les pouvoirs, les obligations, les droits et le rle des communes. Les pouvoirs locaux rclament un largissement de leurs droits. Une nouvelle loi sur lautonomie locale doit tre prpare pour mieux dfinir les responsabilits des autorits locales. Il ny a pas de problmes spcifiques concernant le dveloppement de la dmocratie locale. Absence de coopration de certains ministres/autorits publiques du gouvernement ; les autorits locales tant obliges de leur transmettre les plaintes des citoyens relatives aux comptences encore dtenues par les autorits centrales. Mais une intensification et une dlgation de ces pouvoirs est en cours et un systme informatis de traitement des plaintes est prvu, qui permettra de rgler plus efficacement les problmes soulevs. Absence de consultation adquate par certaines autorits centrales ; la loi tant amende pour contraindre les agences centrales a consulter les autorits locales pour les questions affectant une commune ou ses habitants. Mconnaissance gnrale de ladministration locale (notamment par le public). Le fait que des organisations locales trs anciennes ne reconnaissent pas les conseils locaux. (Ces conseils nont t tablis quil y a quelques annes.) Quelles sont les tches les plus adaptes une action au niveau local ? Comment accrotre lintrt du public lgard de la politique locale et sa participation ? La participation aux lections diminue, les partis politiques ont peu de membres et des difficults trouver des candidats. Organisation interne des pouvoirs locaux (relations entre le conseil et son organe excutif).

Italie

Lettonie

Lituanie

Luxembourg Malte

Pays-Bas

50
PAYS Norvge QUESTIONS ET PROBLMES D ACTUALIT Diminution de la participation des citoyens aux forums politiques traditionnels lchelon local : la proportion des lecteurs participant aux lections locales diminue ; les partis politiques au niveau local ont des problmes pour recruter de nouveaux membres actifs ; le taux de renouvellement des organes locaux lus est lev. Le cadre des activits des pouvoirs locaux laisse peu de place la politique et aux priorits locales ; lEtat rglemente les activits au niveau local de manire trop stricte (par le biais de lois, de rglements et de subventions affectes). Qualit et galit dans loffre des services de protection sociale ; pression du gouvernement central en faveur dune normalisation stricte et dune rglementation de la production des services lchelon local. Equilibre entre les tches et les ressources des pouvoirs locaux ; les pouvoirs locaux prtendent que lEtat leur impose de nouvelles tches et responsabilits sans leur accorder les ressources financires correspondantes. La rforme de 1998 qui est en train dtre applique ladministration publique largit et renforce la base lgislative, institutionnelle, organisationnelle et financire de lautonomie locale, notamment en crant des organes de district deux niveaux intermdiaires, les poviats et les vovodies. La rforme accrot les possibilits de participation directe des citoyens la dmocratie locale, et introduit une nouvelle rpartition des pouvoirs, des fonctions et des ressources financires entre les trois chelons de lautonomie et ladministration de lEtat. La rforme est une phase importante du processus de dcentralisation de lensemble du systme dadministration publique. Il ne fait pas de doute que cette rforme va largement contribuer au dveloppement de la dmocratie, la dcentralisation, dconcentration et efficacit du systme de ladministration publique dans son ensemble. Prise des dcis ions politiques loigne des citoyens. Complexit du processus dcisionnel. La consolidation de lautonomie locale est aujourdhui lun des objectifs les plus importants de la politique russe. Les responsabilits attribues aux organes locaux autonomes vont au-del de ce quils seraient capables de faire partir de lexprience quils ont acquise. Toutefois, lautonomie locale prsuppose un degr lev de justice sociale et les progrs dans ce sens relvent dun processus plus complexe que ladoption dune rglementation. A lheure actuelle, aucune problme majeur ou urgent naffecte le dveloppement de lautonomie locale : les nouvelles modalits instituant les conseils locaux (giunte di castello) et les chargeant de fonctions administratives permettent une participation plus importante et plus active de la population aux questions dintrt local. Manque de fonds pour le fonctionnement des communes et des villes. Contexte juridique et conomique instable. Pour les reprsentants des communes et des villes, la dlgation des pouvoirs de ladministration centrale aux autorits locales est insuffisante. La petite taille de nombreuses communes peu peuples empche ces entits autonomes dexercer pleinement leurs fonctions. Les rgles de base de lautonomie locale font encore lobjet de modifications et doivent tre compltes. La rvision de la loi sur lautonomie locale est en cours dexamen ; des changements importants concernant les relations entre les conseils municipaux et les maires sont envisags ainsi que de nouvelles dispositions sur les assembles de citoyens, les rfrendums locaux et les initiatives des citoyens, qui permettront de recourir plus frquemment ces instruments dans la pratique. Dautres lois sont en prparation. Elles concernent la cration des rgions comme second niveau des autorits locales, lamnagement du territoire (avec la dfinition des critres des municipalits ayant un statut spcial), les principes budgtaires et lquilibre financier des communes.

Pologne

Portugal Fdration de Russie

Saint-Marin

Rpublique slovaque

Slovnie

51
PAYS Espagne QUESTIONS ET PROBLMES D ACTUALIT Insuffisance des comptences exerces au niveau local et du rle institutionnel des collectivits locales ; les associations reprsentatives des collectivits locales, et les principales forces politiques saccordent reconnatre quil revient aux gouvernements locaux de jouer un rle plus important que celui quils ont assum jusqu prsent. Il faut largir le champ de leurs responsabilits, garantir leur autosuffisance financire et renforcer leur position institutionnelle. On dnomme pacte local le processus qui est entr en vigueur et qui tend au renforcement de lautonomie locale. Toutes les forces politiques ont t impliques dans les ngociations en vue dun accord sur les mesures, en particulier lgislatives, qui ont permis : le dveloppement des possibilits daction des gouvernements locaux par laugmentation de leurs comptences et le renforcement de leur prsence dans divers organes ; le renforcement de la protection juridique de lautonomie locale face aux ventuelles ingrences de lEtat ou des communauts autonomes, en ce quil est dsormais loisible aux tablissements publics locaux de saisir directement le Tribunal constitutionnel de lois qui iraient lencontre de lautonomie locale ; lamlioration des mcanismes qui ont une influence sur la manire de gouverner (renforcement des responsabilits de gestion de lorgane excutif et du rle de contrle du conseil). Il reste tablir des pactes locaux dans chaque communaut autonome. Insuffisance dans la mise en uvre par les autorits locales des instruments de participation populaire. Les associations reprsentatives des intrts des citoyens dnoncent quen pratique les autorits locales conoivent la participation comme une concession de leur part plus que comme un droit des citoyens : leurs rglements en la matire tendraient plus contrler les initiatives de participation qu les dvelopper ; la participation serait le plus souvent rduite la simple information et cette information serait souvent incomplte et insuffisante. La rforme des communes constitue un problme majeur. Les principes essentiels en sont : renforcement du rle des dirigeants politiques locaux ; rforme dmocratique avec des citoyens sintressant davantage aux activits politiques et louverture la participation des usagers et des citoyens ; amlioration de la fourniture de services municipaux. La ncessit dune rforme communale est la consquence, notamment, des facteurs suivants : le rle des assembles en tant que forums de discussion a diminu (des questions importantes ont souvent t dcides au sein des partis politiques, des commissions, des commissions permanentes ou du comit excutif) ; il y a un renouvellement lev des lus ; la proportion des citoyens dsireux dadhrer des partis politiques, de participer activement au travail dun parti et de se porter candidats des fonctions lectives stagne. Certains cantons souhaitent rduire le nombre de leurs municipalits, souvent trop petites pour tre administres de manire efficace et conomique. Le phnomne de lurbanisation et le dveloppement des agglomrations impliquent une redistribution des fonds publics et la rorganisation des collectivits locales dans les zones urbaines. Limportance de lagriculture dans lconomie nationale diminue, de telle sorte que beaucoup de petites communes rurales perdent leur raison dtre et disparatront moyen terme (fusions, absorptions). La mobilit croissante de la population nuit lidentit locale traditionnelle. Dans le domaine social les communes ont un rle de plus en plus difficile. Parmi les nombreux problmes quelles se devront de rsoudre, on peut citer lintgration des trangers de religion et de cultures diffrentes, les revendications de groupes de jeunes qui requirent des structures adaptes lexercice dactivits sportives, culturelles ou alternatives, la lutte contre la drogue, la canalisation des mouvements extrmistes ou fondamentalistes. Mais il conviendra aussi de trouver des solutions adquates lisolement des personnes ges, des handicaps et des malades. Le recours frquent la dmocratie directe aux trois chelons (Etat, cantons et municipalits) peut contribuer une surcharge de lagenda politique et provoquer une certaine lassitude des citoyens lgard des votes.

Sude

Suisse

52
PAYS QUESTIONS ET PROBLMES D ACTUALIT

Ex-Rpublique 1. Les comptences des autorits locales sont tendues en matire dinfrastructure locale, mais trop yougoslave de rduites pour rpondre aux exigences de la population locale dans des domaines tels que Macdoine lducation, la sant, la scurit sociale ou la culture. Par consquent, sachant que toutes les dcisions essentielles relatives aux domaines prcits seront prises par les autorits centrales, les collectivits locales et les citoyens participent moins activement aux affaires locales. 2. La rforme territoriale de 1996 na t prcde daucune tude empirique vis ant identifier les capacits des municipalits nouvellement cres (le nombre de ces collectivits est pass de trentequatre 123) en termes de ressources financires et de personnel. Des municipalits de taille trs rduite ont t constitues (certaines comptent moins de 1 000 habitants) : elles sont incapables, dans la pratique, de sacquitter de leurs missions et dassurer un dveloppement local normal. 3. Le financement de ladministration locale est lheure actuelle le problme le plus complexe et le plus grave. Trois lments doivent tre examins. Premirement, en vertu de la loi de 1995 sur ladministration locale, une partie de la taxe sur la vente de biens et services devrait alimenter les recettes locales. Cependant, une loi ultrieure relative aux recettes locales na pas encore t adopte, et la loi de 1993 sur le budget sapplique toujours en la matire. La taxe sur les ventes ntant pas prvue dans la loi sur le budget, les recettes locales sont en pratique trs restreintes. Deuximement, aprs la rforme territoriale de 1996, le statut des avoirs et des biens des municipalits nouvellement tablies na pas t rglement, et rien ne permet de dterminer ce quelles possdent rellement. Troisimement, les taxes et droits locaux (hormis le droit dutilisation des terrains constructibles) sont perus par des services locaux du ministre des Finances, qui ne sont pas directement motivs et qui, en pratique, ne recensent pas tous les contribuables, ce qui entrane une insuffisance de recettes locales. Par ailleurs, les autorits locales sont tributaires de rapports qui, selon elles, ne leur sont jamais remis temps. En rsum, en raison des restrictions financires, de laffectation des fonds par ladministration centrale et du contrle exe rc par celle-ci, la plupart des collectivits locales doivent limiter leurs activits linfrastructure locale. 4. Certains services publics couvrant de nombreuses agglomrations (tels que le transport public, lapprovisionnement en eau, etc.) taient auparavant rglements et organiss depuis un centre municipal unique. Aujourdhui, le problme est de savoir comment les municipalits peuvent coordonner la fourniture de ces services, cette question ntant pas nettement rglemente dans la loi en vigueur sur les activits communales. 5. Le personnel administratif local nest pas form pour sadapter aux changements sociaux rcents. 6. LAssociation des collectivits locales est peu active et ne bnficie pas dune assistance suffisante. 7. Des rformes concernant les pouvoirs locaux sont en cours (rvision de la loi actuelle sur les pouvoirs locaux et la prparation dune nouvelle loi sur le financement des collectivits locales). Turquie Il est largement reconnu quil y a certains problmes concernant les autorits locales et rgionales : structure trop centralise de lapparat tatique ; pratique excessive de la tutelle administrative du gouvernement central sur les pouvoirs locaux ; Insuffisance des ressources financires des pouvoirs locaux et rgionaux (administrations provinciales spciales, communes et villages) ; pnurie de personnel (notamment qualifi). Une proposition de rforme, actuellement en progression, consiste en des propositions qui devraient mener un fonctionnement plus efficace des autorits locales et rgionales. Royaume-Uni La participation aux lections locales est toujours faible environ 40 %. Parfois, des lections partielles peuvent avoir une trs faible participation et trop de conseillers municipaux sont lus sans oppositio n. Les conseillers locaux sont souvent surchargs de questions de dtails, et par consquent, incapables de se concentrer sur des questions stratgiques. Il est ncessaire dimpliquer les collectivits plus compltement et plus souvent dans les dcisions qui les concernent. Le gouvernement prpare actuellement des textes de loi pour donner les bases un programme radical de rformes dmocratiques prconisant lencouragement dune responsabilit politique vritable en modernisant les rgles lectorales, en favorisant la participation du public, en consultant les communauts et en adoptant de nouvelles structures excutives pour la prise de dcisions.

53 APPENDIX II Systmes lectoraux pour llection des conseils locaux dans les Etats membres
RP : M: VO : PAYS Autriche Belgique Bulgarie Croatie Chypre Rpublique tchque Danemark Estonie Finlande France Allemagne Grce Hongrie Islande Irlande Reprsentation proportionnelle Systme majoritaire Vote obligatoire ? : ? : ? : Listes ouvertes Listes fermes Listes bloques S YSTME LECTORAL RP RP RP M/RP2 RP RP RP RP RP M3 M/RP6 M/RP RP RP
7

P: G: I:

Partis Groupes Indpendants LISTE ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?/? 4 ? ? CANDIDATURE G v v v v v v v v v v v v v RSULTAT1 ANNE

MANDAT 5-6 6 4 4 5 4 4 3 4 6 4/65 4 4 4 5

P v v v v v v v v v v v v v v

I v v v v v v v v v

VO 54,2 VO 62,3 70,1-71,4 61,3 65-70

1999

1998 1997 1996

v v v

45,6 82-85 51

1998 1998 1999

1 Lorsquil y a plusieurs chiffres, ils indiquent des rsultants dans des municipalits de tailles diffrentes (aucune moyenne na t donne). Parfois ils correspondent diffrents niveaux dautorits locales (municipalits ou comts). 2 Soixante-dix pour cent la reprsentation proportionnelle et 25 pour cent au systme majoritaire. 3 Dans les municipalits de plus de 3 500 habitants, la rgle de la majorit absolue sapplique aussi, mais la liste gagnante nobtiendra que 50 pour cent des siges, les 50 pour cent restants tant distribus proportionnellement entre les listes ayant obtenu au moins 5 pour cent des voix exprims. 4 Dans les municipalits jusqu 3 500 habitants, listes ouvertes ; dans les autres, listes bloques. 5 Selon la lgislation des Lnder. 6 Selon les Lnder, certains ont opte pour la reprsentation proportionnelle, dautres pour le systme majoritaire (avec compensation proportionnelle). 7 Le systme majoritaire sapplique dans les communes avec moins de 10 000 habitants et le systme proportionnel dans les autres. 8 Le premier type dlections locales consiste dans le vote proportionnel pour des listes de candidats ; dans le second, tous les habitants ( lexception de ceux juridiquement excuss) sont des candidats potentiels.

54
PAYS Italie Lettonie Lituanie Luxembourg Malte Pays-Bas Norvge Pologne Portugal Roumanie Fd. Russie Saint Marin Rp. slovaque Slovnie Espagne Sude Suisse Ex-Rpublique yougoslave de Macdoine Turquie Royaume-Uni (sans lIrlande du Nord) MANDAT 4 3 3 6 3 4 4 4 4 4 S YSTME LECTORAL M/Mixte2 RP RP M/RP3 RP RP RP RP RP RP M/Mixte4 M/Mixte5 M M/RP6 M/RP7 RP M/RP9 RP RP M LISTE ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?/? 8 ? ? 10 ? ? CANDIDATURE G I v v v RSULTAT1 56,8 54,2 VO 68,5 59,5 63 45,5 60,1 50-80 87,1 53,9 63,6 85 41 60,17 90,3-92,2 ANNE 1997 2000 1999 1998 1995 1998 1997 1995 1994 1998 1999 1994 1997 1996 1994

P v v v v v v v v v v v v v v v v v v v

v v v v v v v v v v v v v v v

v v v v v v v v v v v v v

4 4 4 4 4 4 5 4

1 Lorsquil y a plusieurs chiffres, ils indiquent des rsultants dans des municipalits de tailles diffrentes (aucune moyenne na t donne). Parfois ils correspondent diffrents niveaux dautorits locales (municipalits ou comts). 2 Dans les municipalits jusqu 15 000 habitants, systme majoritaire ; systme mixte avec caractre majoritaire prdominant pour les autres. 3 Dans les municipalits comprenant une partie dau moins 3 000 habitants et dans les municipalits dau moins 3 500 habitants, reprsentation proportionnelle ; systme majoritaire dans les autres. 4 Dans certaines municipalits, systme majoritaire ; systme mixte dans dautres, une partie des candidats tant lus par reprsentation proportionnelle.. 5 Systme mixte avec caractre majoritaire prdominant (Llection des conseillers est lie celle du Capitano di Castello qui est lu la majorit simple et qui dispose, en tout tat de cause, dune majorit au conseil). 6 Dans les municipalits ayant moins de douze conseillers municipaux, systme majoritaire ; reprsentation proportionnelle pour les autres. 7 Dans les municipalits jusqu 250 habitants, systme majoritaire ; dans les autres, reprsentation proportionnelle. 8 Dans les municipalits qui nappliquent pas le systme du conseil ouvert et qui ont moins de 250 habitants, listes ouvertes ; dans les autres, listes bloques. 9 Selon la lgislation du canton. La plupart ont opte pour le systme proportionnel mais certains utilisent le systme majoritaire. 10 Les lecteurs ont la possibilit de voter pour une liste quils ne modifient pas, une liste quils modifient ou une liste sur laquelle ils inscrivent eux-mmes le nom des candidate quils choisissent.

55 ANNEXE III Age requis pour participer aux lections locales


PAYS Albanie Andorre Autriche Belgique Bulgarie Croatie Chypre Rpublique tchque Danemark Estonie Finlande France Gorgie Allemagne Grce Hongrie Islande DROIT DE
VOTE

ELIGIBILIT 18 18 18 18 18 18 25 18 18 18 18 18 21 18 21 18 18

PAYS Lituanie Luxembourg Malte Moldova Pays-Bas Norvge Pologne Portugal Roumanie Fdration de Russie Saint-Marin Rpublique slovaque Slovnie Espagne Sude Suisse Ex-Rpublique yougoslave de Macdoine Turquie Ukraine Royaume-Uni

DROIT DE
VOTE

ELIGIBILIT 21 18 18 21 18 18 18 18 23 21 18 18 (25 pour les maires) 18 18 18

18 18 18 18 18 18 18 18 18 18 18 18 18 16,18 18 18 18

18 18 18 18 18 18 18 18 18 18 18 18 18 18 18 18 18

18

Irlande Italie Lettonie Liechtenstein

18 18 18 20

18 18 18 20

18 18 18

25 21 21

57 ANNEXE IV Dispositions facilitant lexercice du droit de vote


PAYS ASSISTANCE
PAR UNE PERSONNE DE CONFIANCE

VOTE
LA MAISON

VOTE VOTE PAR VOTE PAR ANTICIP CORRESPONDANC PROCURATION E

VOTE DANS
LES HPITAUX, MAISONS DE SOINS , PRISONS

DIVERS

Autriche Belgique Bulgarie Croatie Rpublique tchque Danemark Finlande Allemagne Grce Hongrie Islande Irlande Italie Lettonie Lituanie Luxembourg Malte Pays-Bas Norvge Pologne Portugal Roumanie Fdration de Russie Slovaquie Slovnie Espagne Sude Suisse Ex-Rpublique yougoslave de Macdoine Turquie Royaume-Uni

? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? exprience exprience s s ? ? ? ? ? ? expriences ? exprience s ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?

59 ANNEXE V Participation des trangers aux lections locales


PAYS Danemark RESSORTISSANTS TRANGERS AYANT LE DROIT DE VOTE Tout tranger rsidant dans le pays depuis les trois dernires annes au moins ; les ressortissants de la Norvge et de lIslande rsidant dans le pays ont les mmes droits lectoraux que les ressortissants de la Communaut europenne. Tout tranger rsidant dans la collectivit locale depuis les cinq dernires annes au moins. Tout tranger rsidant dans le pays depuis les deux dernires annes au moins ; les ressortissants de la Norvge et de lIslande rsidant dans le pays ont les mmes droits lectoraux que les ressortissants de la Communaut europenne. Tout tranger rsidant dans le pays. Tous les trangers rsidant dans le pays. Ressortissants du Danemark, de la Finlande, de la Norvge et de la Sude rsidant dans le pays depuis les trois dernires annes au moins. Ressortissants du Royaume-Uni rsidents. Tout tranger rsidant dans le pays depuis les trois dernires annes au moins. Ressortissants du Danemark, de la Finlande, de la Sude et de lIslande ont les mmes droits lectoraux condition de rsider dans le pays au 31 mars de lanne de llection. Tout tranger rsidant dans le pays depuis les cinq dernires annes au moins. Tout tranger rsidant dans le pays depuis les trois dernires annes au moins (deux annes si le portugais est la langue officielle de leur pays dorigine) sous rserve de rciprocit. Ressortissants de la Norvge rsidents. Tout tranger rsidant dans le pays depuis les trois dernires annes au moins ; les ressortissants de la Norvge et de lIslande rsidant dans le pays ont les mmes droits lectoraux que les ressortissants de la Communaut europenne. Ressortissants des pays du Commonwealth et des territoires dpendants britanniques rsidant au Royaume-Uni.

Estonie Finlande

Hongrie Irlande Islande Malte Norvge

Pays-Bas Portugal

Espagne Sude

Royaume-Uni

NB : Tous les Etats membres de lUnion europenne ont adopt les dispositions normatives requises pour la mise en uvre de la Directive n 94/80/EC.

61 ANNEXE VI Evolution, rformes et valuation gnrale des systmes lectoraux par les partis politiques et les autres sujets concerns
PAYS Belgique VOLUTION ET REFORMES La lgislation lectorale a t modifie en 1999 afin de permettre aux citoyens de lUnion europenne de participer aux lections communales. Un systme de quotas hommes-femmes (deux tiers/un tiers) sur les listes lectorales (vot en 1994) entr en vigueur loccasion des lections gnrales du 13 juin 1999. Il sera mis en application pour les lections communales doctobre 2000. Le vote automatis est appel se gnraliser. Il est question dans certains milieux politiques de remettre en cause le caractre obligatoire du vote. Cela impliquerait la rvision de larticle 62 de la Constitution. Une alternative serait de supprimer les sanctions infliges au contrevenant. Dautres propositions concernent : llection directe des bourgmestres ; selon une proposition alternative, le conseil communal devrait prsenter au roi comme candidats bourgmestres les lus ayant obtenu le plus de voix sur leurs listes lectorales respectives ; la suppression totale ou partielle de leffet dvolutif du vote en case de tte (afin de rtablir, du moins en partie, lgalit entre tous les candidats sur une liste) ; lutilisation du systme Niemeyer la place du systme Imperiali (pour rduire les distorsions entre reprsentativit proportionnelle et rsultats des lections) ; linstauration du vote panach. La loi de 1995 sur les lections locales a t amende en juillet 1999. Les modifications visent , en particulier : la suppression de llection des conseils darrondissement (dans les grandes villes) llection des maires darrondissement et des maires de mairies de moins de 500 habitants par le conseil municipal lamlioration des procdures lectorales et de lorganisation des lections (validit des bulletins et tablissement des documents lectoraux dfinitifs) le ballottage a t limit aux deux candidats maires ayant reu le plus grand nombre des voix au premier tour (avant, trois candidats passaient au deuxime tour) lintroduction de nouvelles rgles qui offrent une possibilit plus grande de contester les rsultats lectoraux devant les commissions ou tribunaux comptents. VALUATION ET REMARQUES Systme lectoral accept et compris par les citoyens. Mais plaintes sur le nombre trop lev dlections et sur le grand nombre de listes prsentes Bruxelles (ddoublement d au caractre bilingue de la capitale).

Bulgarie

Par effet des mo difications de la loi sur les lections locales (ainsi que des lois sur lautonomie et ladministration locale, et sur lorganisation administrative et territoriale), le nombre dlus locaux suite aux lections doctobre 1999 correspond mieux la taille des populations locales (ce nombre a baiss de 30 %). Plus de 8 % de conseillers lus taient des candidats indpendants. De mme, sur 262 maires lus au total, quarante avaient t proposs par diffrents comits dinitiative galement soutenus par des coalitions locales. Le taux de participation aux lections locales doctobre 1999 a t de 54,2 % (contre 55,4 % aux lections locales de 1995 et 58,8 % pour llection de lAssemble nationale en 1997). La participation des citoyens a surtout baiss dans les grandes villes.

62
PAYS Croatie VOLUTION ET REFORMES Dveloppement en faveur du systme proportionnel : en 1993 la moiti et en 1995 : un tiers des candidats taient lus selon le systme majoritaire. Aujourdhui, la loi prvoit un systme lectoral mixte : un quart des candidats des charges locales sont lus au systme majoritaire et trois quarts au systme proportionnel. La lgislation sur les lections fait lobjet dune valuation en vue de prparer une rforme substantielle des systmes de votation, principalement afin dobtenir une plus grande transparence et un meilleur contrle des rsultats des lections par les partis politiques et les autres sujets concerns. En ce qui concerne le droit de vote aux lections locales, la lgislation lectorale a t amende en 1995 : lexigence pour les citoyens de lUnion europenne, de la Norvge et de lIslande, rsidant au Danemark dy avoir habit trois ans a t annule. On a galement octroy aux lus le droit de sabsenter de leur travail pour accomplir leurs devoirs de conseillers et, dans le cadre de leurs charges lectorales, une protection contre leur licenciement. Les dispositions lectorales ont suivi lvolution du systme de gouvernement local, qui a chang trois fois en sept ans. La nouvelle loi lectorale impose davoir au moins un bureau lectoral gnral pour le vote anticip dans chaque commune. Le vote anticip ltranger est dsormais possible galement pour les lections municipales. Le systme est gnralement accept. De lgres amliorations sont ponctuellement apportes. Il ny a pas lheure actuelle de demandes ou de volont de changement. VALUATION ET REMARQUES

Rpublique tchque

Danemark

Estonie Finlande

La participation des citoyens aux lections locales reste modeste. La participation des citoyens dans leur municipalits est fortement protge et soutenue par la Constitution et la lgislation. Les habitants considrent lautonomie municipale et la dmocratie comme des valeurs fondamentales. Malgr ces lments, lintrt pour la dmocratie reprsentative diminue, de mme que le respect pour les institutions publiques. Les systmes lectoraux sont considrs comme ayant prouv leur efficacit. Les formes diffrentes de systmes nentranent pas dinfluence dcisive sur le comportement des citoyens en matire de vote (pas de diffrences notables du taux de participation selon le systme). Depuis la fusion de petites communes en communes plus importantes, le citoyen est appel participer la vie publique locale dans une municipalit plus forte, ce qui constitue un motif supplmentaire pour une plus grande participation.

Allemagne

Llection directe des maires a t rcemment tendue tous les Lnder et dans certains cas, llection directe des conseils de districts est prvue pour donner aux citoyens plus dinfluence sur les lus. Certaines rgions ont abaiss lge de vote des citoyens aux lections locales 16 ans.

Grce

63
PAYS Hongrie VOLUTION ET REFORMES Aucune rforme fondamentale depuis 1990, mais quelques amliorations en 1994 et 1997 : extension de llection directe des maires tous les types de collectivits ; introduction de llection directe des assembles au niveau des dpartements et dans la capitale ; intgration de rgles de procdures dans divers types dlections. VALUATION ET REMARQUES Concernant le systme lectoral des comts, les associations des collectivits locales soutiennent que la reprsentation gographique des diverses collectivits locales nest pas suffisante dans les organes reprsentatifs locaux, du fait que les mandats sont obtenus par les listes des partis politiques. Selon elles, le systme devrait tre modifi en un systme mixte, dans lequel certains reprsentants seraient lus au niveau des circonscriptions uninominales (comprenant les collectivits locales autonomes), et les autres reprsentants par les listes des partis. Elles souhaiteraient galement que les lecteurs puissent lire directement le prsident de lassemble des comts. Cependant, selon le gouvernement, lexprience acquise indique que le systme actuel a justifi son existence et ne ncessite pas de changements substantiels. La participation au niveau local est leve. Il y a un plus grand taux de participation dans les collectivits locales importantes que dans celles ayant moins dhabitants. Le systme lectoral bnficie dune grande apprciation populaire en raison de son quit (siges distribus conform-ment au niveau de soutien public obtenu par les candidats). Le phnomne de labstentionnisme a augment, mais le taux de participation aux lections locales na jamais atteint des seuils alarmants. Les citoyens comprennent et acceptent bien le nouveau systme lectoral local. On estime que laugmentation de labstentionnisme enregistre au cours des dernires annes est attribuer des facteurs tels que : laugmentation progressive du nombre de personnes ges au sein du corps lectoral ; laugmentation du pourcentage des lecteurs rsidant ltranger, en vertu de la loi de 1992 sur la nationalit qui prvoit linscription automatique sur les listes lectorales ; enfin, la rduction effective une seule journe de lhoraire douverture des bureaux de vote.

Islande

Aucune rforme fondamentale, mais fusions de municipalits au cours des dernires annes. Les statistiques montrent que, depuis lors, il y a augmentation de la participation des femmes. Un comit parlementaire, o tous les partis sont reprsents, analyse actuellement le systme lectoral, en vue de lancer un dbat informel sur le systme lectoral appropri aux volutions de la socit. Le vote par correspondance a t introduit. Les circonscriptions lectorales locales ont t modifies. Depuis la loi n 81 de 1993, les maires et les prsidents des provinces sont lus directement. La loi n 120 du 30 avril 1999 a modifi le systme lectoral local en y apportant des ajustements en sens majoritaire, pour faciliter la formation des gouvernements locaux.

Irlande

Italie

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PAYS Lettonie VOLUTION ET REFORMES Jusquen 1997, les lecteurs pouvaient voter pour des candidats de diverses listes, mais depuis, ils ne peuvent voter que pour une seule liste. Des propositions en vue de substituer le systme proportionnel existant par un systme majoritaire ou au moins mixte, sont mises de temps en temps. La loi sur les lections locales a t amende en 1999. Les listes taient auparavant bloques. Aujourdhui, le vote de prfrence est admis : les lecteurs peuvent voter pour la liste, mais aussi pour un trois candidats de la mme liste. Modifications du 23 mars 1999 : abaissement de lge dligibilit de 21 18 ans pour les lections locales ; prolongation du dlai pour le vote par correspondance. Lgislation entre en vigueur en 1993. Aucune rforme nest lexamen. Des dispositions lgislatives publies en mai 2000 prvoient lincompatibilit pour les membres du parlement et llection directe la prsidence des autorits locales compter des prochaines lections en 2004. Une commission nomme par le gouvernement, dont les fonctions sont de mener un dbat et de proposer la manire dorganiser de futures lections. Le vote par correspondance a t introduit au niveau national en 1997 et mis en place aux lections locales de septembre 1999 pour la premire fois. Loi de 1992 aux termes de laquelle les autorits locales doivent promouvoir la diffusion active des informations relatives leurs activits. Un projet pour llection directe des maires a t test dans vingt municipalits pour les lections locales de septembre 1999 Lopinion gnrale sur le systme lectoral nest pas ngative. On constate nanmoins, une certaine passivit et un faible degr dintrt des citoyens. Lactivit politique et lintrt gnral port la politique locale devraient tre amliors par exemple par le biais de modalits de vote plus aises. Dclin du taux de participation aux lections ; difficults trouver des candidats aux lections municipales. Rforme de 1998, crant de nouvelles collectivits locales et une nouvelle rpartition des tches, comptences et moyens publics entre celles-ci et lEtat. Taux de participation plus faible aux lections locales quaux lections lgislatives, d notamment la moindre importance donne par les mdias aux lections locales. Lgislation en vigueur assurant une participation active des lecteurs aux lections municipales. Les systmes lectoraux locaux nont aucune influence sur la participation des citoyens tant donn que celle-ci est obligatoire. VALUATION ET REMARQUES Aussi bien dans les lections lgislatives que dans les lections locales, les lecteurs ont tendance voter en tenant compte plus de la personnalit des candidats que du programme des partis ou des associations dlecteurs. Le niveau de participation est en baisse.

Lituanie

Luxembourg

Malta

Norvge

Pays-Bas Pologne Portugal

Fdration de Russie

65
PAYS Saint-Marin VOLUTION ET REFORMES VALUATION ET REMARQUES Lappartenance un parti politique nest plus une condition ncessaire pour se porter candidat ; en consquence, les citoyens se sont tenus plus au courant et se sont plus activement impliqus dans la vie sociale et administrative. Le souhait de devenir membre de lUnion europenne implique des changements de grande importance au niveau local, surtout sur la lgislation relative aux lections locales, car il sera ncessaire de prendre en compte la libert de circulation et dtablissement des personnes. Le droit de vote aux lections locales devra donc tre accord aux trangers. Amendements en 1998, donnant la possibilit aux municipalits de procder la dconcentration de tches municipales en tablissant des zones municipales plus petites ou en crant des comits consultatifs, dans le but de favoriser le rapprochement des citoyens des prises de dcisions. Degr de participation considr comme satisfaisant. Taux de participation plus lev dans les petites communes. Bonne comprhension des citoyens sur les systmes proposs et aucune critique globale notable. La possibilit de recourir au vote personnel qui existait dans certaines municipalits, a t tendue en 1998 toutes les municipalits. En 1994, vote par correspondance aux scrutins fdraux, tendu lensemble des citoyens. Propositions dans certains cantons dtendre le droit de vote aux trangers. Le systme lectoral est compris et bien accept par les citoyens. Le nombre important dlections contribue lasser les lecteurs. Les citoyens acceptent bien le systme majoritaire car il ne ncessite pas de connaissance spcifique de diffrentes mthodes lectorales et parce que les rsultats sont connus trs rapidement aprs la fermeture des bureaux de vote.

Slovaquie

Slovnie

Espagne

Sude Suisse

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PAYS Ex-Rpublique yougoslave de Macdoine VOLUTION ET REFORMES La Constitution adopte en 1991 reconnat ladministration locale, le pluralisme politique et les lections dmocratiques comme tant des valeurs constitutionnelles fondamentales. La loi de 1995 sur ladministration locale a introduit la dmocratie directe, le recours obligatoire au rfrendum local en cas de modifications des limites locales a introduit le systme proportionnel pour llection des conseillers (mthode dHondt ; absence de seuil lectoral) et le systme majoritaire pour llection des maires (scrutin deux tours ; les candidats obtenant au moins 10 % des voix peuvent se prsenter au second tour). La loi sur les circonscriptions lectorales visait liminer le gerrymandering : la taille des diffrentes circonscriptions peut varier au maximum de 10 %. Une loi sur les rfrendums spcifique (traitant la fois des rfrendums nationaux et locaux) a t adopte en 1998 afin de dfinir prcisment les dispositions nonces dans la loi sur ladministration locale. VALUATION ET REMARQUES Tous les partis politiques concerns ont particip llaboration de la loi sur les lections locales. Cette loi, qui a subi la procdure du dbat public, a t bien comprise et accepte la fois par les acteurs politiques et les citoyens. En 1996, le taux de participation aux lections tait satisfaisant (mme sil a t plus lev lors des lections nationales de 1998). Les partis ethniques ou religieux ont accd une reprsentation politique au sein des conseils locaux, et ce en dpit de leur taille, puisque la loi nimpose pas de seuil lectoral. Cependant, certains groupes ethniques ou religieux nont pas russi faire entrer leurs reprsentants dans les conseils, pour plusieurs autres raisons. A titre dexemple, de nombreux Serbes nappartiennent pas aux partis ethniques serbes ; les Roms sont diviss en deux partis, ce qui affaiblit leur position. Des problmes de reprsentation se posent galement lgard des femmes, des jeunes et des personnes ges (voir lannexe XII). Si les jeunes sont moins reprsents, cest en partie cause dune culture politique qui fait primer lexprience vcue sur lenthousiasme. Concernant la reprsentation des femmes, le projet dinstauration dun rgime de quotas ne fait pas lunanimit. Lide dominante est que les listes de candidats non bloques ou ouvertes devra ient constituer un instrument plus dmocratique permettant damliorer la reprsentation des femmes. Les dfenseurs des intrts des femmes prsents au sein des partis devraient galement faire pression en vue dune mise en uvre pratique des engagements des partis en faveur de lgalit des sexes. Le systme est en gnral bien accept par les citoyens. Le taux de participation est raisonnablement lev. Le fait que les lections du conseil municipal aient lieu pour lensemble de ses membres ou seulement pour un tiers dentre eux na quune faible incidence sur le taux de participation. Des lections annuelles permettraient une contribution dmocratique plus frquente au niveau des conseils municipaux, ce qui amliorerait la responsabilisation des lus et encouragerait des dbats rguliers sur des questions locales.

Turquie Royaume-Uni

Un gouvernement local propose un systme deux tours pour llection des maires. Le systme lectoral nest pas uniforme et les conseillers sont rlus soit dans leur totalit soit par tiers annuellement trois annes sur les quatre du mandat. On propose actuellement davoir des lections annuelles. Diverses possibilits pour faciliter lexercice du droit de vote font galement lobjet dexpriences pilotes. Des textes de loi sont en prparation concernant de nouvelles formes de gouvernement local y compris la possibilit de dcider par rfrendum dlire un maire directement la tte de la collectivit.

67
ANNEXE VII

Synthse des informations transmises par les Etats concernant les rfrendums locaux
PAYS Belgique INITIATIVE Un certain nombre dhabitants, en fonction de la population de la commune, soit : 20 % sil y a moins de 15 000 habitants ; 3 000 habitants, sil y a entre 15 000 et 29 999 habitants ; 10 % sil y a au moins 30 000 habitants ; conseil communal. S TATUT DES
RSULTATS

DISPOSITIONS SPCIFIQ UES CONCERNANT LOBJET, LA VALIDIT OU AUTRES la participation la consultation populaire (de mme que le droit dinitiative) a t tendue tous les habitants de la commune gs de 16 ans accomplis, sans aucune distinction de nationalit ; la participation nest pas obligatoire ; le seuil de dpouillement a t abaiss au nombre dhabitants requis pour initier la procdure de consultation populaire ; les questions de personnes et les questions relatives aux comptes, aux budgets, aux taxes et rtributions communales, ainsi que les questions lies ltablissement et au sjour dtrangers dans la commune, ne peuvent faire lobjet dune consultation ; dlai minimum de six mois entre deux consultations ; maximum de six consultations pendant le temps pour lequel le conseil est lu (six ans) ; aucune consultation populaire ne peut tre organise au cours des seize mois qui prcdent les lections des conseils communaux ou au cours des quarante jours qui prcdent llection des membres des Chambres fdrales, des conseils communautaires et rgionaux et du Parlement europen ; par ailleurs, la consultation ne peut avoir lieu que le dimanche. peuvent faire lobjet de rfrendums locaux toutes les questions dintrt local qui relvent de la comptence des autorits locales, ainsi que toutes les questions spcifiquement prvues par la loi ; il faut obligatoirement soumettre rfrendum local les questions lies la cration ou la dissolution ou la modification des limites dune collectivit locale ; ne peuvent faire lobjet de rfrendum local les questions concernant le budget municipal, les taxes et les impts locaux et certains problmes locaux rgis par des dispositions spciales ; un nouveau rfrendum sur la mme question ne peut tre organis quaprs deux ans ; le rfrendum local est considr comme rgulier, si plus de la moiti des lecteurs a pris part au scrutin ; la lgalit des rsultats du rfrendum peut tre conteste (devant le tribunal rgional, dans un dlai de sept jours) par un quart des lecteurs ou des conseillers, par le maire ou le gouverneur de la rgion ; le rsultat du rfrendum local est publi dans un dlai de deux semaines ; le conseil municipal doit prendre les mesures dexcution appropries ; la responsabilit de lexcution incombe au maire. Un rfrendum peut avoir lieu sur des questions relevant de la responsabilit de la collectivit locale, dautres questions prvues par une loi ainsi que des questions dintrt local.

Consultatif

Bulgarie

un quart des lecteurs locaux ; une majorit qualifie des conseillers ; le maire et le gouverneur de la rgion.

Dcisionnel

Croatie

Le conseil local.

Dcisionnel

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PAYS Rpublique tchque INITIATIVE 6 30 % des lecteurs locaux, en fonction du nombre dhabitants. S TATUT DES
RSULTATS

DISPOSITIONS SPCIFIQ UES CONCERNANT LOBJET, LA VALIDIT OU AUTRES un rfrendum local peut avoir lieu sur des questions lies des comptences exclusives des communes, si elles ne sont pas exclues par la loi ; les sujets les plus courants sont la fusion ou la sparation de communes, le changement de nom dune commune, etc. ; on ne peut pas organiser de rfrendum sur le budget municipal, les redevances et droits locaux, llection ou la rvocation du maire ou dautres organes lus par le conseil municipal. Un rfrendum local peut tre organis sur toute question relevant des comptences des conseils municipaux ou des comts. Il nexiste pas de rgle sur les rfrendums locaux. un rfrendum local peut avoir lieu sur toute question relevant des comptences de la municipalit ; le rfrendum peut concerner lensemble ou une partie de la municipalit. la loi ou les statuts municipaux dterminent les questions pouvant faire lobjet dun rfrendum (uniquement des questions municipales dimportance et qui entrent dans la sphre dactivit des municipalits) ; un rfrendum nest valide que si le pourcentage minimum dlecteurs prvu par la loi est atteint ; un rfrendum adopt a la mme valeur quune rsolution finale du conseil et ne peut tre amend que par un nouveau rfrendum dans un laps de temps qui est en gnral dun an. La lgislation ne prvoit pas les rfrendums locaux.

Dcisionnel

Danemark Estonie Finlande Allemagne

Le conseil.

Consultatif

5 % des lecteurs locaux ; le conseil. le conseil ; un pourcentage donn de citoyens, dtermin par la loi.

Consultatif Dcisionnel

Grce Hongrie 25 % des membres de lorgane reprsentatif ; le comit de lorgane reprsentatif ; lorgane excutif dune organisation sociale locale ; un nombre donn dlecteurs locaux (ce chiffre est tabli par les collectivits locales, mais ne peut tre infrieur 10 % et suprieur 25 % de llectorat).

Dcisionnel ou un rfrendum local nest valide que si plus de la moiti des lecteurs ont vot ; consultatif un rfrendum doit avoir lieu sur : ltablissement dune communaut de municipalits ou dun organe joint et sa dissolution ; la cration dune nouvelle commune ; les autres questions dtermines par des arrts locaux ; un rfrendum peut avoir lieu sur toute question relevant des comptences de la collectivit locale et pour confirmer un arrt local ; il ne peut y avoir de rfrendum sur les dcisions concernant le budget, les taxes locales et leur taux, lorganisation, le fonctionnement et le personnel de lorgane reprsentatif ou sa dissolution ; deux rfrendums sur la mme question doivent tre spars par un dlai dun an au moins.

69
PAYS Islande INITIATIVE le conseil municipal ; un pourcentage donn des lecteurs selon les dispositions de lois spcifiques. Irlande Italie Consultatif S TATUT DES
RSULTATS

DISPOSITIONS SPCIFIQ UES CONCERNANT LOBJET, LA VALIDIT OU AUTRES un rfrendum peut tre organis dans lensemble ou une partie dune municipalit ; un rfrendum doit avoir lieu pour dcider dune fusion.

Dcisionnel ou consultatif

La loi nimpose le rfrendum local que dans des cas limits ; les changements de dnomination des rues et des lieux ncessitent un tel rfrendum. La loi sur lautonomie locale (n 142/1999) tablit que le statut communal peut prvoir le rfrendum consultatif dans des matires qui relvent de la comptence exclusive des communes. Dans ces limites, le rgime du rfrendum local (comme dautres instruments de participation au niveau local) relve des autorits locales. Il nexiste pas de rgle sur les rfrendums locaux. Il nexiste pas de rgle sur les rfrendums locaux. le conseil municipal ; 20 % (dans les municipalits de plus de 3 000 habitants) ou 25 % des lecteurs (dans les autres communes).

Lettonie Lituanie Luxembourg

Malte Pays-Bas Norvge

10 % des lecteurs locaux. Le conseil local. Le conseil local.

Dcisionnel Consultatif Consultatif

Un rfrendum peut avoir lieu pour abroger tout arrt local. Une commission nomme par le gouvernement doit dposer un rapport sur le systme lectoral norvgien et proposer des modifications la loi lectorale. Elle doit notamment se prononcer sur les points de savoir quel statut les rfrendums locaux pourraient avoir et sil serait appropri dadopter des dispositions relatives aux rfrendums locaux. un rfrendum peut avoir lieu sur toute question importante concernant la communaut locale ; le rfrendum nest valide que si 30 % au moins des lecteurs y participent ; le rfrendum est obligatoire pour certaines dcisions (par exemple, la dissolution du conseil local avant la fin de son mandat ou ltablissement de taxes volontairement acceptes) ; linitiative du rfrendum concernant la dissolution du conseil local ne peut tre prise que par les lecteurs locaux.

Pologne

le conseil local ; 10 % des lecteurs locaux.

Dcisionnel

70
PAYS Portugal INITIATIVE les dputs nationaux ; le conseil ou lexcutif local ; 300 lecteurs ou 20 % des lecteurs (le chiffre le plus bas) lorsque le nombre dlecteurs est infrieur 3 750 ; 5 000 lecteurs ou 8 % des lecteurs (le chiffre le plus bas) dans les autres cas. Fdration de Russie le conseil local (le plus souvent) ; un nombre donn dlecteurs locaux (pourcentage dtermin par les textes municipaux, mais pas moins que dix personnes). Saint-Marin Slovaquie le conseil local ; 20 % de llectorat local. Dcisionnel ou consultatif Dcisionnel S TATUT DES
RSULTATS

DISPOSITIONS SPCIFIQ UES CONCERNANT LOBJET, LA VALIDIT OU AUTRES le rfrendum nest valide que si plus de 50 % des lecteurs y participent ; peuvent faire lobjet dun rfrendum les questions dintrt local relevant de la comptence de lautorit locale ; les questions faisant lobjet dune rserve de loi, celles rgies par un acte lgislatif/rglementaire de lEtat qui oblige les collectivits locales et celles qui concernent le budget, la fis calit et les finances locales sont exclues ; le rfrendum ne peut avoir lieu durant la priode des lections locales, nationales ou europennes. une lgislation sur les rfrendums locaux a dsormais t adopte dans soixante-cinq rgions de la Fdration de Russie, et de telles consultations sont assez frquentes ; le rfrendum nest valide que si 5 % au moins des lecteurs y participent ; la dcision prise par rfrendum ne peut tre abroge ou modifie que par un autre rfrendum, mais pas avant deux ans aprs son adoption. Il ny pas de rgle sur les rfrendums locaux. un rfrendum local (dcisionnel) peut tre organis dans le cas dune proposition de fusion, de division ou de suppression de communes (en cas de ptition concernant la division dune commune, 20 % des voix dune partie de la commune concerne suffiront) ; le conseil local peut demander un rfrendum local avant de dcider dune question importante ; la proposition dintroduire ou de supprimer un impt ou un droit local peut tre prise dans un rfrendum local (qui a une valeur dcisionnelle si les citoyens le demandent) ; si un impt ou un droit local a t supprim par un vote, le pouvoir local ne peut dcider de le rintroduire quau moins un an aprs la date du rfrendum local.

Dcisionnel

Slovnie

lAssemble nationale (modifications territoriales) ; le conseil local.

Dcisionnel (obligatoire pour le conseil concern)

Le conseil local peut, en rponse une proposition ou une demande des lecteurs, organiser un rfrendum sur une question particulirement importante pour la communaut locale ou sur les dcrets gnraux de la municipalit, lexception de ceux concernant le budget, le bilan de fin dexercice et les dcrets gnraux concernant les taxes et autres impts municipaux (mais il peut y avoir un rfrendum sur des contributions volontairement dcides par les citoyens).

71
PAYS Espagne INITIATIVE Le maire, avec laccord pralable de la majorit absolue du conseil local et lautorisation du gouvernement. le conseil local ; 5 % de llectorat local. Suisse Selon le cadre juridique tabli par le canton : le parlement (conseil) local ; lassemble des citoyens ; un pourcentage donn des lecteurs locaux (compris entre 5 et 20 %). Dcisionnel ou consultatif Les dispositions lgales varient en fonction de la lgislation du canton. Il existe quatre types de rfrendums, qui sont dcisionnels lexception du dernier : le rfrendum obligatoire (qui concerne habituellement la modification des rglements sur lorganisation municipale, certaines dpenses, les taux de limpt ou lintroduction de taxes spciales, les rglements de porte gnrale, la cration du parlement municipal la place de lassemble municipale ou des modifications territoriales ; certaines communes peuvent limiter les questions devant tre traites dans le cadre dun rfrendum obligatoire, ou ont la possibilit de choisir entre le rfrendum obligatoire et facultatif ; cinq cantons seulement ont supprim le rfrendum obligatoire ; le rfrendum facultatif les cantons avec rfrendum obligatoire considrent gnralement le rfrendum facultatif comme suppltif dans le cadre dune clause gnrale. Certaines questions peuvent en tre exclues : tel est le cas, par exemple, pour le budget, la comptabilit publique, les dcisions et arrts de caractre urgent. Les cantons o il nexiste pas de rfrendum obligatoire spcifient les questions sur lesquelles peut porter le rfrendum facultatif ; le rfrendum extraordinaire les parlements communaux ou le gouvernement sont libres de soumettre un acte parlementaire ou gouvernemental une votation populaire dune part, ou de lexposer au rfrendum facultatif dautre part. Prvu dans plusieurs cantons, ce type de rfrendum doit tre demand la majorit ou minorit des membres du parlement ou de lassemble communale ; le rfrendum consultatif (ne peut tre organis que par certaines municipalits). Ex-Rpublique yougoslave de Macdoine Le conseil local, ou 20 % du corps lectoral local (conformment aux dispositions de la loi). Dcisionnel un rfrendum peut tre organis sur des questions relevant du domaine de comptence de la collectivit locale ; le rfrendum nest valable que si plus de 50 % du corps lectoral local y participe ; un rfrendum local est ncessaire en cas de projet de modification des limites municipales ; il est possible de rvoquer le maire la demande dau moins un cinquime des lecteurs, si la majorit des lecteurs approuvent cette proposition. S TATUT DES
RSULTATS

DISPOSITIONS SPCIFIQ UES CONCERNANT LOBJET, LA VALIDIT OU AUTRES peuvent faire lobjet dune consultation populaire les questions de comptence municipale et de caractre local qui sont dimportance spciale pour les intrts des habitants, lexception des questions relatives aux finances locales ; la ralisation obligatoire de rfrendums est prvue pour que certaines communes puissent sintgrer une autre communaut dhabitants (Castille et Leon, Pays basque, etc.).

Consultatif

Sude

Consultatif

72
PAYS Turquie INITIATIVE majorit absolue des lecteurs locaux ; le conseil local ; le gouverneur provincial. S TATUT DES
RSULTATS

DISPOSITIONS SPCIFIQ UES CONCERNANT LOBJET, LA VALIDIT OU AUTRES Un rfrendum local est organis dans les cas de : cration dune nouvelle municipalit ; division dune municipalit ; fusion dunits locales ; (laccord de la majorit absolue des lecteurs de la zone vise tant ncessaire).

Consultatif

Royaume-Uni

proposition par le conseil local concernant llection du maire ; ptition signe par 5 % des lecteurs concernant llection du maire ; demande du gouvernement central dun rfrendum sur les dcisions concernant lexcutif.

Dcisionnel

73 ANNEXE VIII Synthse des informations transmises par les Etats concernant les initiatives populaires
PAYS Bulgarie INITIATIVES la procdure de souscription (soit linitiative populaire) est engage la demande dau moins cent lecteurs locaux (dans le cas de mairies jusqu deux cents habitants, au moins un cinquime des lecteurs) ; la souscription nest valable que si elle est signe par au moins un quart des lecteurs de la collectivit concerne ; Les propositions doivent recueillir les signatures dau moins 10 % des lecteurs. DISPOSITIONS SPCIFIQ UES CONCERNANT LOBJET, LA VALIDIT OU AUTRES la souscription peut porter sur des questions dintrt local ; elle doit contenir une demande formule dune manire claire et tre adresse au conseil municipal ; elle dbouche gnralement sur la tenue dune consultation populaire ou sur une assemble gnrale ; on procde obligatoirement une souscription en cas de cration dune commune, dune mairie ou dune collectivit locale part, et en cas de dissolution dune mairie ou dune collectivit locale ; le prsident du conseil communal informe les conseillers sur la dposition de la souscription et, dans un dlai dun mois, convoque le conseil pour lexaminer. Il sen suit un dbat et une prise de dcision en conseil municipal sur cette question. les citoyens ont le droit de prsenter des propositions pour ladoption dune dcision ou dune solution spcifique sur un point prcis relevant dun domaine de comptence de la collectivit locale ; lorgane reprsentatif doit examiner ces propositions et donner une rponse leurs auteurs dans les trois mois aprs leur rception. lexpression initiative populaire est employe dans la loi sur lvaluation dimpacts sur lenvironnement ; linitiative populaire y est dfinie comme un groupe dau moins 500 personnes physiques ges de plus de 18 ans, qui dfend une opinion publique concernant un document crit faisant lobjet dune discussion ; linitiative populaire trouve sa lgitimit dans la liste de signatures des citoyens qui la soutiennent ; ceux-ci dsignent un reprsentant qui agit en leur nom ; ils peuvent constituer une association qui participera la procdure administrative. le gouvernement local est exerc par des organes lgislatifs et excutifs, dmocratiquement forms et, au regard des questions locales, par le biais de sondages, rfrendums ou initiatives populaires ; les citoyens ont le droit de demander ladoption, la modification ou labrogation de la lgislation municipale. Cette demande devra tre dbattue dans un dlai de trois mois.

Croatie

Rpublique tchque (Dans le domaine de lvaluation dimpact sur lenvironnement) 500 personnes ayant 18 ans rvolus.

Danemark Estonie

Il nexiste aucune lgislation gnrale sur les initiatives populaires. Au moins 1 % des rsidents ayant le droit de vote (et au moins cinq rsidents).

74
PAYS Finlande INITIATIVES Tout rsident dune commune possde un droit dinitiative dans les affaires municipales. DISPOSITIONS SPCIFIQ UES CONCERNANT LOBJET, LA VALIDIT OU AUTRES les personnes ayant exerc ce droit dinitiative sont tenues informes des mesures prises la suite de cette initiative ; ladministration municipale doit informer le conseil au moins une fois par an de toutes les initiatives dans les domaines relevant de sa comptence et des mesures adoptes en consquence ; toute initiative ayant recueilli les signatures dau moins 2 % des lecteurs doit tre examine par le conseil dans un dlai de six mois. Allemagne Dans certains Lnder tous les rsidents dune commune ont le droit dinitiative dans les affaires municipales ; dans dautres un nombre minimum de rsidents doit la signer. Le nombre minimal dlecteurs ncessaire pour quune initiative populaire soit engage ne peut tre infrieur 5 %, ni suprieur 10 % des lecteurs locaux (le pourcentage est fix par dcret du conseil local). Linitiative doit tre examine par le conseil dans un dlai de trois mois. Les initiatives peuvent concerner toutes les questions de la commune.

Grce Hongrie

Il nexiste aucune disposition sur les initiatives populaires. une question relevant de la comptence de lorgane reprsentatif peut lui tre soumise par une initiative populaire ; lorgane reprsentatif est oblig dexaminer la question propose par un nombre suffisant dlecteurs fix par lui-mme.

Irlande Islande Lettonie Lituanie Malte

Il nexiste aucune disposition rglementant les initiatives populaires. Il nexiste aucune disposition rglementant les initiatives populaires. Il nexiste aucune disposition rglementant les initiatives populaires. Il nexiste aucune disposition rglementant les initiatives populaires. Une proposition doit tre prsente par au moins 30 % des lecteurs locaux. La lgislation a t amende pour permettre aux citoyens de demander aux conseils municipaux la nomination de comits ayant pour tches de prsenter des rapports sur les besoins dune zone spcifique et dallouer des fonds pour ces besoins.

Pays-Bas Norvge Portugal Linitiative est prsente au conseil par :

Il nexiste aucune disposition rglementant les initiatives populaires. Il nexiste aucune disposition rglementant les initiatives populaires. 300 lecteurs ou 20 % des lecteurs (le chiffre le plus bas) lorsque le nombre dlecteurs est infrieur 3 750 ; 5 000 lecteurs ou 8 % des lecteurs (le chiffre le plus bas) dans les autres cas . linitiative populaire peut porter sur les questions dintrt local et relevant de la comptence de lautorit locale ; les questions faisant lobjet dune rserve de loi, celles rgies par un acte lgislatif/rglementaire de lEtat qui oblige les collectivits locales et celles qui concernent le budget, la fiscalit et les finances locales sont exclues.

Saint-Marin

Il nexiste aucune disposition rglementant les initiatives populaires.

75
PAYS Rpublique slovaque INITIATIVES Les propositions doivent tre prsentes par au moins 500 personnes ayant 18 ans rvolus, dont 250 au moins rsident de faon permanente dans la municipalit concerne. Les propositions doivent tre prsentes par un nombre dlecteurs correspondant 5 % au moins des lecteurs locaux. DISPOSITIONS SPCIFIQ UES CONCERNANT LOBJET, LA VALIDIT OU AUTRES Uniquement dans le cadre des tudes dimpact ; preuve tablie par la signature dun point de vue commun concernant lactivit propose qui doit tre value.

Slovnie

les lecteurs locaux peuvent demander la prise ou lannulation dun dcret ou dune autre dcision de la comptence du conseil municipal ou dautres organes municipaux ; lorgane auquel sadresse une initiative doit dcider de la question dans les dlais fixs par la loi ou dans les trois mois. Les lecteurs locaux peuvent demander (par crit) lorganisation dun rfrendum sur un point particulier ; lAssemble dcidera alors sil convient ou non dorganiser ce rfrendum. Ils peuvent aussi, par le biais de linitiative populaire, soumettre lorgane reprsentatif toute question relative ses comptences. Tout comme le rfrendum, il nest pas possible de prsenter lensemble des modalits communales qui sont rgles dans les constitutions et lois cantonales. Le droit dinitiative porte gnralement sur lensemble des affaires communales quand cela nest pas davantage prcis ou il peut prendre la forme dune liste limitative, mentionnant les seuls objets concerns. Ainsi dans le canton de Berne, linitiative municipale peut exiger ladoption, la modification ou labrogation dun rglement ou dune dcision qui ressortit au corps lectoral ou au parlement communal. Le rglement dorganisation communale peut soumettre dautres objets au droit dinitiative et rduire le nombre de signatures ncessaires. Linitiative est prsente au corps lectoral si elle rgle un objet soumis la votation obligatoire ou si lautorit communale comptente la dsapprouve. Selon la Constitution du canton du Valais les communes ont la facult dintroduire le droit dinitiative.

Espagne Sude Au moins 5 % des lecteurs locaux.

Il nexiste aucune disposition rglementant les initiatives populaires.

Suisse

Selon le cadre juridique tabli par les cantons, entre 10 et 20 % des citoyens actifs. Certaines grandes villes connaissent un taux infrieur (par exemple : 4 000 lecteurs dans la ville de Genve).

Ex-Rpublique yougoslave de Macdoine Turquie Royaume-Uni

Les initiatives doivent tre proposes par au moins Les citoyens ont le droit de proposer leur conseil local ladoption dune loi prcise. Toute 10 % du corps lectoral local. proposition soutenue par au moins 10 % des lecteurs doit tre dbattue par le conseil dans les dlais fixs par la lgislation relative la collectivit locale concerne, ou dans un dlai maximum de quatrevingt-dix jours. Une proposition doit tre prsente par au moins 10 % des lecteurs locaux. Il nexiste aucune disposition rglementant les initiatives populaires.

77 ANNEXE IX Synthse des informations concernant dautres mcanismes formels de participation lactivit normative et rgulatrice
PAYS ASSEMBLES DE CITOYENS / LECTEURS PARTICIPATION AUX
RUNIONS DU CONSEIL

CONVOCATION EXTRA-ORDINAIRE
DU CONSEIL

DROIT DE
PTITION

DROIT DE
PROPOSITION

Belgique Bulgarie Croatie Rpublique tchque Danemark Assemble gnrale des citoyens Assemble gnrale des citoyens ; comits des communauts x x (dans de nombreuses communes, possibilit galement de poser des questions au cours de la runion du conseil) Estonie Finlande Allemagne Assemble des citoyens convoques par le conseil, par le maire ou par un pourcentage donn de citoyens Runions statutaires des citoyens (une par an) Grce Assemble gnrale des citoyens dans les communauts jusqu 10 000 habitants (l o il ny a pas de conseils darrondissement) x x x

x x x x x x x (lors de runions publiques organises par le conseil) x x x x x

78
PAYS ASSEMBLES DE CITOYENS / ELECTEURS PARTICIPATION AUX
REUNIONS DU CONSEIL

CONVOCATION EXTRA-ORDINAIRE
DU CONSEIL

DROIT DE
PETITION

DROIT DE
PROPOSITION

Hongrie

Assembles de villages

x (possibilit de poser des questions et dexprimer des avis lors dune sance spciale par an)

Islande

Assemble gnrale des citoyens

x (avec possibilit de prendre la parole)

Irlande

x (partenaires sociaux reprsents au sein de commissions politiques)

Italie Lettonie Lituanie Runions publiques avec le Conseil au moins une fois par an

x x x (avec possibilit de prendre la parole)

x x x

x x

Luxembourg Malte Pays-Bas Norvge Pologne Runion statutaire des citoyens (une par an)

x x x x x x x x x

79
PAYS ASSEMBLES DE CITOYENS / LECTEURS PARTICIPATION AUX
RUNIONS DU CONSEIL

CONVOCATION EXTRA-ORDINAIRE
DU CONSEIL

DROIT DE
PTITION

DROIT DE
PROPOSITION

Portugal

x (dans les plus petites paroisses de moins de 200 lecteurs)

x (avec possibilit dintervention dans les dbats)

Fdration de Russie Rpublique slovaque

x Assemble locale des citoyens convoque par le conseil local x (avec possibilit dintervention dans les dbats) x

x x

x x

Slovnie Espagne

Assembles des citoyens convoques par le maire, le conseil, ou 5 % de la population concerne Conseil ouvert (en rgle gnrale, dans les communes de moins de 100 habitants) x (avec possibilit dintervention dans les dbats si cela est prvu) x (avec possibilit de poser des questions) x x

Sude

Suisse

x x x x

x x

x x

Ex-Rpublique yougoslave Runions publiques des citoyens de Macdoine Turquie Royaume-Uni x x

x x

x x

81 ANNEXE X Synthse des informations concernant les mcanismes formels de participation lactivit normative et rgulatrice propres certains Etats membres
PAYS Belgique Bulgarie Croatie Rpublique tchque Danemark MCANISMES SPCIFIQUES Consultations en matire de planification urbaine. Consultation publique (par exemple la dlimitation du territoire de la commune est tablie la suite dune consultation de lopinion publique). Un comit de communaut est tabli si 10 % au moins des lecteurs dune localit ou dune partie dune localit en dcident ainsi. Runions et dbats sur certains sujets. Runions publiques dinformation organises sur dcision du conseil. Le conseil est tenu dinformer les habitants des principales questions et options concernant les futures activits damnagement ; il doit galement encourager le dbat public sur les propositions relatives des projets des pouvoirs locaux / autorits du comt avant de prendre une dcision. Les habitants peuvent participer aux activits des commissions du conseil. Les plans damnagement et les projets de budget doivent tre disponibles pour amendements. Le conseil municipal peut dsigner des rsidents locaux au sein de divers comits. Rglementation concernant linformation sur les affaires pendantes. Aprs le 1er janvier 2000, la nouvelle loi sur lutilisation des terres et la construction renforce la participation publique lensemble du processus de planification et de son dbut. Des procdures de participation et dvaluation sont requises pour chaque projet damnagement. Possibilit de dposer une contestation crite relative aux travaux damnagement et de construction, ainsi que pour les questions denvironnement. Procdure dvaluation cologique : publication du rapport dvaluation. Communication des demandes dposes pour des autorisations dexpropriation. Conservation de la nature : toute personne concerne doit pouvoir prsenter ses observations. Des citoyens comptents peuvent tre consults dans des affaires individuelles ou nomms comme conseillers permanents dans des comits consultatifs ou dcisionnels du conseil. Existence de comits consultatifs dans le cadre de lautonomie locale. Les autorits locales ont la possibilit de nommer ou de faire lire des comits consultatifs concernant des groupes de personnes ou des affaires importantes et spcifiques. Certains statuts municipaux prvoient quun conseil consultatif dtrangers soit mis en place dans les municipalits ayant un pourcentage donn dtrangers ; ce conseil est habilit prsenter des commentaires au conseil. Ce mme genre de conseil existe pour les personnes ges, les jeunes. Tout village autonome inclus dans la municipalit qui a plus de 151 habitants peut participer dans ladministration municipale avec un dput. Chaque conseil municipal ou communal peut diviser son territoire dans plusieurs arrondissements dont les conseils sont lus. Lorgane reprsentatif dune collectivit locale peut tablir une administration autonome pour une partie dune localit. Auditions publiques au moins une fois par an. Les sessions des organes reprsentatifs sont souvent diffuses. Consultation en matire de planification urbaine. Runions publiques dinformation organises suite une dcision du conseil. Le conseil municipal nomme des rsidents locaux comme membres de diverses commissions. Possibilit de prsenter une objection crite sur des questions de planification, de btiment et denvironnement. Les documents de ladministration publique sont publis.

Estonie Finlande

Allemagne

Grce

Hongrie

Islande

82
PAYS Irlande MCANISMES SPCIFIQUES Prsentation publique des plans et des avant-projets concernant lutilisation des sols, lamnagement urbain, lvacuation des dchets, la gestion de la qualit de leau, etc., avec possibilit pour les particuliers et les groupes dadresser des observations orales et crites aux pouvoirs locaux, et dans certains cas dexercer un recours devant une autorit indpendante prvue par la loi contre la dcision de la collectivit locale. Runions publiques informelles et sminaires, les pouvoirs locaux jouant un rle actif. Plusieurs nouvelles initiatives visant renforcer la participation des citoyens sont apparues rcemment en dehors du systme reprsentatif au niveau local. Lettonie Lituanie Luxembourg Malte Pays-Bas Sondages dopinion auprs des habitants concernant les structures des pouvoirs lo caux. Les rsidents peuvent prsenter des ptitions aux autorits locales. Toute autorit locale peut tablir une commission des ptitions . Runions de consultation ad hoc : rsultats communiqus au conseil municipal. Commissions/sous-commissions du conseil. Runions publiques de consultation. Les municipalits peuvent tablir des conseils darrondissement dont les membres sont lus directement par la population. Les conseillers municipaux peuvent crer des commissions dont les membres ne sont pas ncessairement des conseillers. Norvge Runions publiques et auditions municipales. Conseils des enfants et des jeunes. Publicit des documents de ladministration publique. Pour les travaux damnagement et de construction, les autorits doivent informer activement la population de leurs projets ; les personnes concernes doivent tre autorises participer au processus. Pologne Les commissions du conseil municipal peuvent comprendre des citoyens (moiti des membres). Consultation sur certaines questions dfinies par la lgislation, y compris les questions prsentant de limportance pour la collectivit (exemple : projets prsents par le conseil). Le conseil local peut dcider des diffrents types de consultation. Portugal Les citoyens et leurs associations ont le droit de participer au processus dcisionnel pour toute question les concernant. Publication des dcisions des pouvoirs locaux. Enqute publique sur la planification urbaine. Les citoyens ont le droit dtre informs dans un dlai raisonnable des mesures prises la suite dune ptition, dune proposition, etc. Fdration de Russie Possibilit dorganiser des commissions des collectivits territoriales. Celles-ci fonctionnent dj avec succs dans plusieurs Etats fdraux et rgions. Dans quinze rgions, la loi prvoit la possibilit de destituer les reprsentants lus locaux et les lus des fonctions municipales avant lexpiration de leur mandat ; cette possibilit est peu utilise. Les conseils locaux sont en droit de prsenter des projets de lois sur toute question. Ceux-ci sont inscrits lordre du jour du dbat parlementaire dans un dlai de quatre-vingt-dix jours compter de leur prsentation. Une ptition signe par 20 % des lecteurs locaux permet de demander llection dun nouveau maire Commissions consultatives du conseil formes des conseillers et des citoyens lus par le conseil. La municipalit peut crer des arrondissements avec des organes lus ; pour les villages ou quartiers qui nen ont pas, elle peut tablir des comits de village/quartier caractre consultatif (ayant le droit de faire des propositions).

Saint-Marin

Rpublique slovaque Slovnie

83
PAYS Espagne MCANISMES SPCIFIQUES Possibilit dune consultation populaire sur les questions relevant de la comptence de la collectivit locale et ayant une importance particulire pour les habitants, sauf dans le domaine des finances locales. Les pouvoirs locaux peuvent aussi tablir des organes territoriaux de gestion dcentralise et dfinir leur organisation, leurs fonctions et leurs comptences conformment aux demandes des habitants. Conseils sectoriels ayant un rle consultatif. Sude Le conseil peut dcider du libre accs du public aux runions des commissions de ladministration locale. Le conseil municipal peut dsigner des rsidents locaux au sein de divers comits. Principe de la publicit de tous les documents. Information sur les travaux damnagement et de construction ; auditions publiques et examen des propositions. Possibilit de dposer une contestation crite relative aux travaux damnagement et de construction, ainsi que pour les questions denvironnement. Protection de la nature : toute personne concerne doit pouvoir prsenter ses observations. Comits dcole primaire majoritairement composs de parents. Comits dcole secondaire majoritairement composs dlves. Runions publiques ; conseils municipaux dcentraliss. Les commissions sont tenues de promouvoir les consultations avec les usagers de leurs services et peuvent accorder la gestion dune entreprise municipale son personnel ou aux utilisateurs de celleci. La constitution de comits de quartier est autorise. Suisse Procdure de consultation. Participation dans des commissions spciales. Ex-Rpublique La loi sur lautonomie locale prvoit que dans les communes o une majorit ou bien un nombre yougoslave de important dhabitants appartient des minorits ethniques, des commissions inter-ethniques doivent Macdoine tre constitues, dans lesquelles les groupes ethniques sont proportionnellement reprsents. Cette loi prvoit galement lexistence des collectivits autonomes de proximit (infra-communales), o la population locale peut dcider de certaines questions qui les concernent directement. Une runion des citoyens peut tre convoque, pour toute la municipalit ou pour une partie de celleci, par le maire de sa propre initiative ou la demande dau moins 10 % des lecteurs concerns. La runion des citoyens peut, par un vote la majorit, adopter des directives gnrales concernant les activits des organes municipaux. Ces derniers sont obligs de prendre en considration ces directives en adoptant les dcisions ou actes appropris dans les quatre-vingt-dix jours qui suivent. Au sein des commissions des conseils locaux il y a des conseilleurs locaux et des experts externes. Turquie Royaume-Uni Les citoyens et les ONG peuvent participer aux runions des conseils locaux sans droit de vote. Certaines municipalits ont cr des comits consultatifs pour associer les citoyens la prise des dcisions.

85 ANNEXE XI Donnes statistiques sur la participation des femmes dans la vie politique 1.
PAYS

Les femmes dans les assembles parlementaires des Etats membres du conseil de lEurope
ANNE DE LLECTION
NATIONALE

CHAMBRE INFRIEURE POURCENTAGE


HOMMES

CHAMBRE SUPRIEURE POURCENTAGE


HOMMES

POURCENTAGE
FEMMES

POURCENTAGE
FEMMES

Albanie Andorre Autriche Belgique Bulgarie Croatie Chypre Rpublique tchque Danemark Estonie Finlande France Allemagne Grce Hongrie Islande Irlande Italie Lettonie Liechtenstein Lituanie Luxembourg Malte Moldova Pays-Bas Norvge Pologne Portugal Roumanie Fd. de Russie Saint-Marin Rpublique slovaque Slovnie Sude Suisse Espagne Ex-Rpublique yougoslave de Macdoine Turquie Ukraine Royaume-Uni

1997 1997 1995 1999 1997 1995 1996 1998 1998 1999 2000 1993-95 1998 1997 1998 1999 1997 1995 1998 1997 1997 1999 1998 1998 1995-98 1997 1997 1999 1996 1999 1998 1998 1996 1998 1995 1996 1998

93,55 92,8 73,7 77,4 89,17 92,13 94,64 85 62,57 82,18 63 89,08 69,06 93,67 91 65,1 87,95 89 83 96 82,48 85,8 90,70 91,09 67,3 63,64 86,96 82,6 92,68 92,45 88,33 89,3 92,22 57,3 79 75,43 92,5

6,45 7,14 26,3 22,6 10,83 7,87 5,36 15 37,43 17,82 37 10,92 30,94 6,33 9 34,9 12,05 11 17 4 17,52 14,2 9,30 8,91 32,7 36,36 13,04 17,4 7,29 7,55 13,33 10,7 7,78 42,7 21 21,55 7,5

* * 81,25 71,9 * 95,59 * 88,9 * * * 94,39 81,16 * * * 81,67 92 * * * * * * 77,33 * 89 * 98,6 99,44 * * * * 82,61 86,77 *

* * 18,75 28,1 * 4,41 * 11,1 * * * 5,61 18,84 * * * 18,33 8 * * * * * * 22,67 * 11 * 1,40 0,56 * * * * 17,39 13,23 *

1999 1998 1997

95,1 92,22 81,64

4,9 7,78 18,36

* * 93,11

* * 6,89

* Pas de Chambre suprieure

86 2.
PAYS

Les femmes au sein des gouvernements des Etats membres du Conseil de lEurope
ANNE MEMBRES AU SEIN DU GOUVERNEMENT TOTAL NOMBRE DE
FEMMES

POURCENTAGE
DE FEMMES

Albanie Andorre Autriche Belgique Bulgarie Croatie Chypre Rpublique tchque Danemark Estonie Finlande France Allemagne Grce Hongrie Irlande Islande Italie* Lettonie Liechtenstein Lituanie Luxembourg Malte Moldova Norvge Pays-Bas Pologne Portugal Roumanie Fdration de Russie Saint-Marin Rpublique slovaque Slovnie Espagne Sude Suisse Ex-Rpublique yougoslave de Macdoine Turquie Ukraine Royaume-Uni

1998 1999 1998 1999 2000 1998 1999 1998 1998 1998 1999 1998 1999 1998 1998 1998 1999 1998 1998 1998 1998 1999 1998 1999 1999 1998 1998 1999 1999 2000 1998 1998 1998 1998 1999 1998 1998 1999 1999 1998

18 13 16 18 15 24 12 19 20 15 18 29 17 41 18 15 12 56 23 5 15 12 13 22 19 32 22 64 19 29 12 20 15 15 20 7 22 25 32 22

2 3 4 3 3 2 7 2 7 9 4 3 1 2 4 12 1 1 1 4 1 1 8 7 2 6 1 1 2 4 10 2 4 2 1 5

11,1 23 25 16,6 20 8,3 0 0 35 13,3 38,9 31 23,4 0,7 5,6 13,3 33,3 21,4 4,3 20 6,7 33,3 7,7 4,5 42,1 21,9 9,1 9,4 5,3 3,4 0 10 0 26,7 50 28,6 18,2 22,2 3,1 22,7

* Ces chiffres concernent seulement les ministres.

87 3.
PAYS Albanie Belgique Bulgarie Croatie Chypre Rpublique tchque Danemark Estonie Finlande France Allemagne* Grce Hongrie Islande Irlande Italie Lettonie Liechtenstein Lituanie Luxembourg Malte Pays-Bas Norvge Pologne Portugal Fdration de Russie Saint-Marin Rpublique slovaque** Slovnie Espagne Sude Suisse Ex-Rpublique yougoslave de Macdoine Turquie Ukraine Royaume-Uni*** Total des Etats membres de lUnion europenne (15)

Les femmes et les hommes au sein des conseils municipaux des Etats membres du Conseil de lEurope
ANNE DE LLECTION 1999 1999 1997 1998 1997 1996 1996 1995 1991-92-93 1994 1998 1998 1999 1995 1997 2000 1999 1999 1998 1995 1998 1993 1999-2000 1999 1998 1998 1999 1998 1996 1998 1998 73,8 26,2 POURCENTAGE DHOMMES 89 76,9 79,1 83 72,1 73,3 68,3 78,3 77,6 96,4 76 71,8 84 78,5 61,3 81,7 82,4 85,1 82,7 77,8 67,3 84,15 88,9 69,9 82,9 87,8 (95,4)** 76 58,4 60 93,9 POURCENTAGE DE
FEMMES

11 23,1 20,9 17 27,9 26,7 31,7 21,7 22,4 3,6 24 28,2 16 21,5 38,7 18,3 17,6 14,9 17,3 22,2 32,7 15,85 11,1 30,1 17,1 12,2 (4,6)** 24 41,6 40 6,1

Pour chaque Etat membre, les dernires donnes disponibles. * Chiffres seulement pour les communes de plus de 20 000 habitants. ** Chiffres concernant seulement le nombre de femmes maires lues. *** Les chiffres pour le Royaume-Uni sont difficiles analyser en raison dun systme municipal qui nest pas uniforme.

89 ANNEXE XII
Synthse des rponses transmises par les Etats membres concernant la participation et la reprsentation des diffrentes catgories et groupes sociaux
PAYS Belgique S EXE Les femmes restent sous-reprsentes aux fonctions lectives locales, malgr linstauration dun systme officiel de quotas (deux tiers/un tiers). Le pourcentage de femmes chez les lus locaux (conseillers, chevins et bourgmestres) est de 20,45 % (5,9 % des bourgmestres, 15,1 % des chevins et 23,1 % des conseillers municipaux). Les femmes sont fortement sousreprsentes au sein des conseils locaux (20,9 % lissue des lections doctobre 1999). Il ny a que douze femmes maires de communes (sur un total de 262). AGE Les jeunes participent peu la vie publique locale. Seul un bourgmestre sur 589 a moins de 30 ans. Seuls 4,2 % des bourgmestres ont moins de 40 ans. PROFESSION GROUPES SENSIBLES O U MARGINALISS Les trangers autoriss sjourner en Belgique peuvent participer la vie publique locale. Il existe des mcanismes administratifs pour enregistrer les sans-abri et permettre leur accs aux droits lectoraux.

Bulgarie

Ventilation par ge des lus locaux : Age < 30 30 39 40 49 50 59 > 59 Pourcentage 4,6 25,2 35,8 24,1 10,3

60 % des conseillers locaux ont fait des tudes suprieures, 37,7 % ont fait des tudes secondaires ou moyennes, et seuls 2,8 % nont frquent que lcole primaire. Dans les conseils municipaux, les femmes ont, statistiquement, un meilleur niveau dtudes que les hommes (70,5 % ont des tudes suprieures contre 62,4 pour les hommes).

Les minorits ethniques sont en gnral sous-reprsentes.

Croatie

Les femmes sont sous-reprsentes sur la scne politique locale (et nationale). Le gouvernement a tabli un programme et a cr une commission pour la promotion de lgalit entre les deux sexes.

Rpublique tchque

18 % des lus locaux sont des femmes, 5,9 % des maires sont des femmes.

La moyenne dge des lus locaux est de 42 ans.

Les intellectuels sont surreprsents. Prs de la mo iti des lus locaux ont fait des tudes suprieures et sont affilis un parti politique.

Les roms sont sous-reprsents.

90
PAYS Danemark S EXE 28 % des lus locaux sont des femmes. AGE PROFESSION GROUPES SENSIBLES OU MARGINALISS Afin damliorer la reprsentation des sexes et des classes dge, une indemnit spciale a t introduite pour les conseillers ayant un enfant de moins de 10 ans.

Les jeunes et les personnes ges sont Les employs du secteur public et sous-reprsents. 3 % des lus locaux ont les travailleurs indpendants sont moins de 30 ans (23 % de la population), et sur-reprsents. 11 % ont plus de 60 ans (26 % de la population). Pas dinformation Moins de 5 % des lus sont des jeunes (moins de 30 ans). Les personnes de faible niveau socio-conomique sont sousreprsentes.

Estonie Finlande 31,7 % des lus locaux sont des femmes. Elles sont sous-reprsentes dans les conseils communaux, mais pas dans les fonctions lectives municipales. La plupart des Finlandais (91 % des femmes et 82 % des hommes) sont favorables une plus forte participation des femmes dans la politique, parce que cela largirait les comptences gnrales de la classe politique. Les femmes sont sous-reprsentes.

Les chmeurs de longue dure sont pratiquement absents de la vie politique.

Allemagne

Les jeunes sont sous-reprsents.

Les retraits et les fonctionnaires sont sur-reprsents. Les entrepreneurs et les travailleurs indpendants sont sous-reprsents. Il nexiste ni de cadre lgal ni dinfrastructures ncessaires pour permettre laccs des personnes mobilit rduite, par exemple dans les bureaux de vote. Le vote par correspondance nest pas autoris. Les intellectuels et les entrepreneurs sont sur-reprsents dans les conseils municipaux. Les chmeurs, les sans-abri, les familles nombreuses et les familles fragmentes ne sont pratiquement pas reprsents parmi les lus locaux.

Grce

La participation des personnes ges est rduite.

Hongrie

Les jeunes et, dans certains cas, les personnes ges sont sous-reprsents dans les organismes reprsentatifs locaux.

91
PAYS Islande S EXE 28,2 % des lus locaux sont des femmes (en 1978, la proportion tait de seulement 6 %). La proportion des femmes crot avec la taille de la municipalit (aprs les lections de 1998, les femmes reprsentaient environ 35 % des lus des grandes municipalits et environ 23 % des lus des petites communes). Beaucoup de partis politiques ont adopt des rgles pour lquilibre de la reprsentation des sexes sur les listes lectorales. Ltablissement des listes lectorales pour des lections primaires contribue diminuer le nombre de femmes sur ces listes (les femmes ne sont que rarement en tte de liste). Le gouvernement central a rcemment institu un comit pour promouvoir la participation des femmes dans la vie politique tant au niveau central que local. Irlande Environ 16 % des conseillers municipaux sont des femmes. Le gouvernement central sest fix lobjectif de porter au moins 40 % la reprsentation des femmes dans les institutions publiques. Les jeunes sont fortement sousreprsents. Une indemnit forfaitaire de retraite a t introduite avant les lections de 1999 pour augmenter les possibilits de participation des candidats notamment femmes et jeunes. Les trangers rsidants en Irlande peuvent voter et se porter candidats aux lections locales. Le droit de vote appartient uniquement aux citoyens, mais les trangers peuvent aussi participer, par dautres moyens, la vie publique locale. AGE La moyenne dge des lus locaux est de 44,2 ans. Les jeunes de moins de 30 ans reprsentent 4,5 % des lus et les plus de 60 ans reprsentent 5,7 % des lus. PROFESSION GROUPES SENSIBLES OU MARGINALISS

Lettonie

92
PAYS Lituanie S EXE Les femmes sont sous-reprsentes dans les conseils locaux (17,6 % des conseillers et 5 % des maires). AGE Ventilation par ge des lus locaux : Age 21 30 31 40 41 50 51 60 61 70 >70 Luxembourg Malte Pays-Bas 22,2 % du nombre de conseillers municipaux sont des femmes (pas de changement significatif depuis 1994). Proportion de femmes chevins : 17,6 % (pas de changement significatif entre 1992 et 1996). Proportion de femmes maires : 8,7 % en 1991, 11,6 % en 1993, 15,2 % en 1996 et 17,3 % en 1998 (les maires sont nomms et non lus). Plusieurs mesures pour augmenter la reprsentation des femmes : objectifs quantitatifs (ceux-ci, fixs 30 % pour 1998 nont pas t atteints, mais ces objectifs vont tre levs pour chaque lection municipale jusqu atteindre 50 %), subventions, lignes directives, information. Environ 15 % des conseillers locaux sont des femmes. Pas de sous-reprsentation Les jeunes sont sous-reprsents dans les organismes reprsentatifs locaux. Les groupes ethniques minoritaires sont sous-reprsents, mais en progression. Ils reprsentent environ 10 % de la population et environ 0,6 % du nombre de conseillers municipaux. Conseillers 2,0 21,6 44,6 24,9 6,3 } } 0,6 } 10,0 Maires 8,3 58,4 23,3 PROFESSION GROUPES SENSIBLES OU MARGINALISS

93
PAYS Norvge S EXE Les femmes participent aux lections au mme niveau que les hommes. Dans dautres activits politiques, les hommes sont trs lgrement plus actifs, lexception de lenvoi de ptitions, o il y a 3 % de plus de femmes signataires. Cependant, les femmes sont sous-reprsentes dans les conseils municipaux : aprs les lections de 1995, 32,7 % des lus locaux sont des femmes. Les femmes reprsentent nanmoins 35,9 % des membres des comits excutifs municipaux et 41,5 % des membres des comits excutifs dpartementaux. La loi sur lautonomie locale contient des dispositions concernant lquilibre des sexes dans les commissions permanentes : pour celles de plus de quatre membres, chaque sexe doit tre reprsent au minimum 40 %. Pologne Les femmes reprsentent 15,68 % des lus aux conseils territoriaux, soit : 15,85 % des lus communaux (leur reprsentation augmente avec la taille des communes, jusqu 29,41 % dans la capitale) ; 14,87 % des lus aux conseils des poviats ; 18,87 des lus dans les ditines des vovodies. AGE Les jeunes participent moins la vie publique locale : seulement 33 % des lecteurs entre 18 et 21 ans se sont prsents aux urnes en 1995 (45 % des 2229 ans et 64 % des 30-39 ans). PROFESSION GROUPES SENSIBLES OU MARGINALISS Depuis 1983, les trangers ayant rsid depuis plus de trois ans en Norvge ont le droit de vote dans les lections locales. En 1995, 39 % des trangers qui ont le droit de vote ont exerc ce droit (par rapport 67 % pour les Norvgiens). En 1983, ce chiffre tait de 46 %. Cependant, les enqutes montrent que les trangers participent au mme titre que les Norvgiens dautres actions politiques, lies directement un sujet ou un intrt spcifique. Par contre, ils participent moins dans lactivit des ONG. Au niveau central, il existe un Comit de contact entre les immigrs et les autorits norvgiennes (KIM), comme organe consultatif du gouvernement et forum de discussions. Au niveau local, plusieurs municipalits ont institu des comits consultatifs o les immigrs sont reprsents. Ventilation par ge et par sexe des lus (communes, poviats et vovodies) : Age <30 30 39 40 49 50 59 >60 F 2,66 22,55 45,39 24,61 4,79 H 3,85 22,55 42,74 22,52 8,34 F/H 3,80 22,55 43,40 22,86 7,39

Il y a une sur-reprsentation vidente des fonctionnaires publics dans les fonctions lectives locales. Le secteur priv est fortement sousreprsent, mme sil ny a pas de Contrairement aux ides reues, les jeunes diffrence significative entre les semblent nanmoins simpliquer au mme deux catgories au niveau de la participation aux lections. niveau que dautres catgories dge dans dautres formes de participation (manifestations ou autres formes dactivit politique). Les organisations, politiques ou autres, des jeunes reoivent des aides financires la fois des autorits locales et centrales. Dans 17 % des municipalits, il existe des conseils des enfants et/ou des jeunes.

94
PAYS Portugal S EXE 278 sur 308 municipalits = 90 % F Prsident Conseillers Total 4% 12 % 11 % H 96 % 88 % 89 % AGE 278 sur 308 municipalits = 90 % Age 18-24 25-29 30-39 40-49 50-59 >60 Fdration de 30,8 % des lus locaux et 20,26 % des Russie chefs des organes locaux sont des femmes. Age <30 30-50 >50 Age <30 30-50 >50 Saint-Marin Rpublique slovaque 17,1 % des maires sont des femmes. Certains partis politiques ont annonc leur intention dencourager la participation et la reprsentation des femmes. Prsident 1,4 % 0% 0,4 % 13,3 % 52,5 % 27,7 % 4,7 % Conseillers 2% 0,6 % 4,5 % 25,1 % 42,0 % 21,6 % 4,1 % Pourcentage 7,59 % 69,76 % 22,65 % Pourcentage 2,81 % 77,55 % 19,64 % Pas de sous-reprsentation Les roms sont sous-reprsents. Total 1,9 % 0,5 % 3,9 % 23,3 % 43,5 % 22,5 % 4,2 % Les entrepreneurs et les directeurs dentreprises et de socits sont sous-reprsents. Niveau dducation des lus locaux : 45,15 % ducation suprieure ; 1,46 % ducation suprieure dans le domaine juridique ; 53,39 % autres. Niveau dducation des chefs des organes locaux : 55,30 % ducation suprieure ; 2,45 % ducation suprieure dans le domaine juridique ; 42,25 % autres. Inconnue PROFESSION GROUPES SENSIBLES OU MARGINALISS Les immigrs (surtout ceux venant des anciennes colonies portugaises) sont trs peu actifs dans la vie publique locale. Dautres groupes sociaux sont galement marginaliss. Il existe, au niveau local, plusieurs programmes dinsertion pour les femmes, les enfants et les jeunes, dvelopps notamment par les associations et les coles.

Elus locaux :

Chefs des organes locaux

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PAYS Slovnie S EXE Les femmes sont sous-reprsentes. Seulement 9 maires (sur 192) sont des femmes. AGE Les jeunes sont sous-reprsents. 1 % seulement des maires a moins de 30 ans ; 61 % des maires ont entre 30 et 50 ans (40 % entre 41 et 50 ans) ; 30 % ont entre 51 et 60 ans ; 7 % ont plus de 60 ans et seulement 1 maire a plus de 70 ans. PROFESSION 65 % des maires ont fait des tudes suprieures, 27 % ont fait des tudes secondaires et 8 % nont frquent que lcole primaire. GROUPES SENSIBLES OU MARGINALISS La loi sur les lections locales prvoit quau moins un conseiller municipal des communauts ethniques hongroises et italiennes soit lu. Il en est de mme pour les roms qui devront avoir au moins un conseiller municipal dans les localits o ils vivent. Seuls les roms ont le droit de voter pour leur conseiller rom.

Espagne

Suite aux lections de 1999, selon une premire estimation, 24 % des lus locaux sont des femmes. Il sagit dune augmentation importante par rapport aux lections de 1995 (13,5 %). Plus de 10 % des maires sont des femmes (contre 7 % en 1995).

Aprs les lections de 1999, selon les premires estimations, la reprsentation des agriculteurs et (en moindre mesure) des fonctionnaires diminue par rapport 1995 ; la reprsentation des techniciens et des cadres est en augmentation. Le niveau dtudes des femmes conseilleurs dpasse celui des hommes.

Sude

41 % des conseillers locaux et 47 % des conseillers dpartementaux sont des femmes. Ces chiffres se sont beaucoup amliors pendant les dernires annes. Les femmes sont mieux reprsentes dans les grandes villes.

Les jeunes de moins de 30 ans reprsentent 6 % des lus locaux et 2 % des lus dpartementaux.

8 % des Sudois sont des immigrs. Leur taux de participation aux lections a continuellement baiss depuis 1976 (quand il a t de 60 %). Les immigrs reprsentent 4,4 % des lus locaux et 4,5 % des lus dpartementaux. Sur-reprsentation des fonctionnaires Les personnes faible niveau dtudes ont publics. une participation nettement plus faible que celles qui ont un niveau professionnel ou dtudes lev. La participation des trangers est trs limite.

Suisse

Les femmes sont sous-reprsentes. Les chiffres se sont amliors au cours des dernires annes. En 1997, 23 % des membres des parlements cantonaux taient des femmes.

Les jeunes, dont le statut professionnel est modeste, sont sous-reprsents.

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PAYS FYROM S EXE Aux dernires lections locales (1996), les femmes ne reprsentaient que 9,7 % ; seulement 6,1 % des conseilleurs lus taient des femmes. Aucune femme na t lue maire. Par contre, les femmes sont bien mieux reprsentes dans les ONG : il y a quarante organisations de femmes dans le pays. AGE Seuls 3,8 % des conseilleurs lus en 1996 avaient 60 ans ou plus, alors que cette catgorie reprsentait 11,8 % de toute la population. Les pourcentages de conseilleurs entre 30 et 39 ans et entre 40 et 49 ans taient respectivement de 41 % et 34,1 %, alors que ces catgories reprsentent respectivement autour de 12 % et 13 % de toute la population. Bien que les jeunes participent la vie politique en votant ds 18 ans, ils sont sous-reprsents dans les organismes reprsentatifs locaux. Les personnes faibles revenus ont tendance jouer un rle moins important. Les trangers ne peuvent voter ou se porter candidats, mais peuvent participer la vie publique locale par dautres moyens. PROFESSION Une meilleure ducation est en corrlation positive avec la reprsentation dans les organes politiques locaux. GROUPES SENSIBLES OU MARGINALISS

Turquie

Les femmes sont sous-reprsentes sur la scne politique locale et nationale malgr des dispositions lgislatives ou rglementaires galitaires et le systme de quotas de certains partis politiques. Cependant, le nombre de femmes chez les lus locaux a presque doubl lors des rcentes lections.

Royaume-Uni Les femmes sont sous-reprsentes.

Les jeunes sont sous-reprsents.

Les titulaires dun emploi sont sousreprsents.

Les minorits ethniques sont sousreprsentes.