AULA N 15: O PROCESSO ADMINISTRATIVO FEDERAL PARTE II

Prosseguimos nossa anlise da Lei 9.784/1999, que regulou, de forma genrica, os processos administrativos na esfera federal. Vista a sistemtica da intimao, ltimo ponto da aula passada, passemos fase de instruo. INSTRUO Quando estudamos especificamente o PAD previsto na Lei 8.112, dissemos, sobre a fase de instruo que se destinava ela ao levantamento de todas as provas e elementos capazes de confirmar ou refutar os fatos alegados contra o servidor. Podemos afirmar, genericamente, que a fase de instruo de um processo qualquer destina-se averiguao e comprovao dos dados necessrios tomada de uma deciso fundamentada, como preceitua o art. 29 da Lei 9.784. Assim sendo, durante a instruo devero ser envidados todos os esforos, por iniciativa oficial ou por provocao do interessado, necessrios elucidao dos fatos pertinentes ao processo. O art. 30 da Lei, ressalva, como no poderia deixar de ser, a inadmissibilidade de utilizao de provas obtidas por meios ilcitos (CF, art. 5, LVI). O nus da prova cabe ao interessado quanto aos fatos por ele alegados, salvo quando se trate de fatos e dados registrados em documentos existentes na Administrao, hiptese em que esta prover, de ofcio, a obteno dos documentos ou suas cpias (arts. 36 e 37). Na seqncia, a Lei prev a possibilidade de ser aberta consulta pblica quando a matria objeto do processo envolver assunto de interesse geral (art. 31). Nessa hiptese, terceiros (no enquadrados na definio de interessados do art. 9 da Lei) podero examinar os autos e oferecer alegaes escritas, ficando a Administrao obrigada a responder fundamentadamente as alegaes. Outra possibilidade, aventada no art. 32, diz respeito realizao de audincia pblica, quando a autoridade competente para decidir entender que, em face da relevncia da questo, sejam necessrios debates sobre a matria do processo. Durante toda a fase instrutria, at antes da deciso, os interessados podem juntar documentos e pareceres, requerer diligncias e percias e aduzir alegaes. A Administrao somente pode, fundamentadamente, recusar provas propostas pelos interessados quando forem ilcitas, impertinentes, desnecessrias ou protelatrias (que tenham intuito de atrasar a deciso). Todas essas regras so, como j explicamos, decorrncia do princpio da verdade material, que norteia os processos administrativos, determinando a busca, pela Administrao, da apurao do realmente ocorrido, dos fatos efetivamente havidos. Quando for necessria a produo de uma prova ou a realizao de diligncia, os interessados sero intimados com antecedncia mnima de trs dias teis (art. 41). As regras relativas produo de pareceres por rgo consultivos so as dispostas no art. 42, a saber: a) prazo para emisso do parecer: quinze dias, salvo norma especial ou necessidade comprovada de maior prazo; b) conseqncias da no emisso de parecer no prazo fixado: b.1) parecer obrigatrio e vinculante: paralisao do processo com responsabilizao de quem der causa ao atraso; b.2) parecer obrigatrio e no vinculante: prossegue o processo, podendo ser emitida a deciso; responsabilizase quem descumpriu o prazo para emisso do parecer. Encerrada a instruo, abre-se um prazo mximo de dez dias para manifestao do interessado, salvo se outro prazo for legalmente fixado (art. 44). Concluda a instruo, a Administrao tem o prazo de at 30 (trinta) dias para emitir a deciso, prorrogvel, motivadamente, por igual perodo (art. 49). A emisso da deciso obrigatria para a Administrao. Quando o rgo responsvel pela instruo no for o competente para proferir a deciso, elaborar um relatrio com um resumo do processo e proposta objetivamente justificada de deciso, encaminhando-o autoridade competente para decidir (art. 47). MOTIVAO O art. 50 da Lei n 9.784 traz uma regra extremamente importante. J explicamos, em aulas anteriores, que a doutrina vinha entendendo cada vez maior a necessidade de motivao dos atos administrativos discricionrios (os vinculados so sempre motivados e os motivos apontados devem sempre ser aqueles rigidamente determinados pela lei, sem margem de liberdade de escolha para o administrador), a ponto de, hoje, encontrarmos dificuldade em citar exemplos de atos discricionrios de motivao dispensada (o exemplo clssico a nomeao e exonerao ad nutum de servidor para cargos em comisso). Pois bem, nessa linha, a Lei 9.784, conferindo segurana jurdica a essas elaboraes doutrinrias, enumerou uma srie de situaes em que obrigatria a motivao dos atos administrativos. Observamos que, como regra geral, a Lei exige motivao para atos que restrinjam ou afetem direitos dos administrados ou que, direta ou indiretamente, envolvam dispndio de verbas pblicas (com o conseqente risco de leso ao errio).

Transcrevemos as hipteses em que a Lei exige a motivao dos atos administrativos. importante observarmos que no significa que somente nesses casos o ato ser motivado. Como dissemos, a boa tcnica administrativa tem exigido, como regra, a motivao dos atos discricionrios. So as seguintes as hipteses legais de obrigatoriedade: Art. 50. Os atos administrativos devero ser motivados, com indicao dos fatos e dos fundamentos jurdicos, quando: I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses; II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanes; III - decidam processos administrativos de concurso ou seleo pblica; IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatrio; V - decidam recursos administrativos; VI - decorram de reexame de ofcio; VII - deixem de aplicar jurisprudncia firmada sobre a questo ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatrios oficiais; VIII - importem anulao, revogao, suspenso ou convalidao de ato administrativo. ANULAO, REVOGAO E CONVALIDAO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS As matrias deste tpico encontram-se no Captulo XIV da Lei. Consideramos este um dos mais importantes Captulos objeto desse estudo, pois, como explicaremos, a Lei aqui derrubou irremediavelmente teses fortemente arraigadas e longamente defendidas pela doutrina administrativista tradicional. Iniciemos pela anulao e revogao dos atos administrativos. A anulao ocorre nos casos em que existe ilegalidade no ato administrativo e, por isso, pode ser feita pela prpria Administrao (controle interno) ou pelo Poder Judicirio. A anulao do ato, uma vez que este ofende a lei ou princpios administrativos, opera efeitos retroativos, ex tunc, isto , retroage origem do ato, desfazendo as relaes dele resultantes. Essa regra o ato nulo no gera efeitos -, porm, h que ser excepcionada para com os terceiros de boa-f que tenham sido atingidos pelos efeitos do ato anulado. Em relao a esses, em face da presuno de legitimidade que norteia toda a atividade administrativa, devem ser amparados os direitos nascidos na vigncia do ato posteriormente anulado. o caso, p. ex., do servidor que ilegalmente nomeado para um cargo pblico. Declarada nula sua nomeao, dever ele, em princpio, repor todos os vencimentos percebidos ilegalmente, mas, em amparo aos terceiros de boa-f, permanecero vlidos todos os atos por ele praticados no desempenho (ilegtimo) de suas atribuies funcionais. O art. 53 da Lei explicita o dever que tem a Administrao de anular seus prprios atos ilegais. A revogao resulta de atos vlidos, legtimos, perfeitos, mas que tornaram-se inconvenientes, inoportunos, desnecessrios. Na lio do professor Hely Lopes Meirelles, revogao a supresso de um ato administrativo legtimo e eficaz, realizada pela Administrao e somente por ela por no mais lhe convir sua existncia. Entende a Administrao que o ato tornou-se inconveniente ao interesse pblico. A revogao tem por fundamento o poder discricionrio, somente pode ser realizada pela prpria Administrao e pode, em princpio, alcanar qualquer ato desta espcie, resguardados, entretanto, os direitos adquiridos (art. 53). Em todos os casos, como o ato revogado era um ato perfeito e operante, sua revogao somente pode produzir efeitos proativos, ex nunc. As regras mais interessantes desse Captulo so as relativas possibilidade de convalidao dos atos administrativos defeituosos. Devemos enfatizar que esta Lei contraria frontalmente a posio tradicional da doutrina, segundo a qual no poderiam existir atos administrativos anulveis. Para os principais autores, o ato administrativo seria ou vlido ou nulo, neste caso, no passvel de correo e incapaz de produzir efeitos, observada a ressalva acima referente aos terceiros de boa-f. Pois bem, a Lei explicitamente trouxe duas hipteses de convalidao de atos administrativos defeituosos, o que nos permite falar, pelo menos em um caso, em ato administrativo anulvel (aquele eivado de defeitos sanveis). So as seguintes as hipteses de convalidao: 1) Quando os efeitos do ato viciado forem favorveis ao administrado, a Administrao dispe de cinco anos para anul-lo, prazo este decadencial. Findo este prazo sem manifestao da Administrao, convalidado estar o ato e definitivos sero os efeitos dele decorrentes, salvo comprovada m-f (do beneficirio). Trata-se de hiptese de convalidao tcita. 2) O art. 55 prev a possibilidade de convalidao expressa, por iniciativa da Administrao, quando dos defeitos do ato no resulte leso ao interesse pblico ou a terceiros. A Lei expressamente utiliza o termo defeitos sanveis, para referir-se a tais vcios. RECURSO ADMINISTRATIVO

A Lei 9.784 consagra o que poderamos chamar duplo grau de jurisdio administrativa (lembrando-se sempre que, no Brasil, tecnicamente incorreto falar-se em jurisdio administrativa, em face do disposto no art. 5, XXXV). Isso porque o art. 56 estatui como regra geral o cabimento de recurso das decises administrativas, por razes de legalidade e de mrito. Por outro lado, o art. 57 limita a trs as instncias administrativas, salvo disposio legal em contrrio. Antes da apreciao do recurso pela autoridade superior, a Lei estabelece a hiptese de reconsiderao por parte da autoridade que tenha proferido a deciso recorrida, no prazo de cinco dias (art. 56, 1). A Lei, ainda, estabelece, como regra geral, a inexigibilidade de garantia de instncia (cauo) para a interposio do recurso. Significa que, salvo disposio de lei, no necessrio depositar valores ou oferecer bens como garantia para hiptese de eventual no provimento do recurso do administrado. Outra regra importante est no art. 61, segundo o qual o recurso, salvo disposio legal em contrrio, no possui efeito suspensivo (somente possuindo, portanto, efeito denominado devolutivo). Significa que se, por exemplo, o administrado visava a impedir a prtica de determinado ato pela Administrao, esta poder pratic-lo aps a deciso recorrida contrria ao particular, mesmo enquanto pendente o recurso desse particular contra a deciso desfavorvel. Em resumo, o recurso no suspende a executoriedade da deciso recorrida. O efeito suspensivo pode, entretanto, ser excepcionalmente concedido pela autoridade recorrida ou pela imediatamente superior, de ofcio ou a pedido, se houver justo receio de prejuzo de difcil ou incerta reparao decorrente da execuo da deciso recorrida (pargrafo nico do art. 61). O prazo para interpor o recurso de 10 (dez) dias, contados da cincia da deciso contra a qual ser proposto. Este um prazo geral, pois, nas leis que regulam processos administrativos especficos, como o PAF Federal, o prazo para recurso pode ser diferente (no PAF, p. ex., o prazo para recurso voluntrio de 30 dias). Este prazo peremptrio, pois o recurso interposto fora do prazo no ser conhecido (art. 63). Entretanto, devido ao princpio da verdade material, mesmo havendo o no conhecimento (no apreciao) do recurso, no fica impedida a Administrao de rever de ofcio o ato ilegal, exceto se j exaurida a via administrativa (j tiverem sido esgotadas todas as instncias administrativas cabveis para aquele caso) e, portanto, ocorrida a precluso administrativa (impossibilidade de suscitar-se a matria nesta via). Ainda relativamente ao recurso, o prazo para a deciso fixado em no mximo 30 (trinta) dias, prorrogvel por igual perodo mediante justificativa expressa. Este prazo, entretanto, no peremptrio, ou seja, o seu descumprimento pela Administrao no torna nula a deciso, podendo, entretanto, acarretar responsabilidade funcional a quem injustificadamente houver dado causa ao atraso. O art. 64, sempre baseado na verdade material, confere amplos poderes, relativamente alterao da deciso recorrida, autoridade competente para apreciao do recurso, inclusive prevendo expressamente a possibilidade de a instncia superior reformar a deciso em prejuzo do recorrente, a denominada reformatio in pejus. J o pargrafo nico do art. 65, ao tratar da reviso dos processos de que resultem sanes, probe o agravamento da penalidade como resultado da reviso. Os processos administrativos de que resultem sanes podero ser revistos, a qualquer tempo, a pedido ou de ofcio, quando surgirem fatos novos ou circunstncias relevantes suscetveis de justificar a inadequao da sano aplicada (art. 65). Em linhas gerais, isso. Reenfatizamos que fundamental estudar-se realizando a leitura de todo o texto da Lei, e no apenas dos pontos destacados nas aulas.