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LAgenda transformatif de lIASC: Implications oprationnelles pour les ONG

Octobre 2012

Contexte et introduction
L Agenda transformatif (Transformative Agenda TA en anglais), qui a galement t traduit par Programme pour le changement dans certains documents, est une initiative que lIASC (Inter Agency Standing Comitee ou Comit permanent inter-organisation) mne de lintrieur depuis dcembre 2010 dans le but damliorer le processus de rforme humanitaire, qui en 2005 avait introduit les clusters (groupes sectoriels), avait tabli de nouveaux mcanismes de financement et stait propos de renforcer le leadership humanitaire. LAgenda transformatif est suppos avoir pour rsultat des interventions plus efficaces et mieux coordonnes qui couvrent au plus prs les besoins des populations affectes tout en se responsabilisant face elles. Ce processus, initi au niveau des dirigeants des agences de lIASC, faisait suite aux checs notoires des rponses humanitaires face au sisme en Hati et aux inondations au Pakistan. LAgenda transformatif a consacr une part importante de son attention la rponse quil convient dapporter lavenir aux situations durgence grande chelle ( Niveau 3 1). Un certain nombre dlments de cet Agenda transformatif seront applicables toutes les crises humanitaires, lexception des situations de rfugis dans lesquelles le mandat de coordination de la rponse relve du Haut-commissariat des Nations Unies pour les rfugis (HCR). Les trois consortiums dONG qui prennent part lIASC (ICVA, InterAction, et le Steering Committee for Humanitarian Response) ont particip aux efforts pour dvelopper lAgenda transformatif, sur la base des informations communiques par leurs membres. travers la contribution quils ont apport au dveloppement de lAgenda, les consortiums se sont concentrs exercer des pressions sur le systme des Nations Unies, particulirement sur le HCR, le Fonds des Nations Unies pour lenfance (UNICEF), le Programme alimentaire mondial (PAM) et le Bureau des Nations Unies pour la coordination humanitaire (OCHA), pour obtenir de ces agences quelles sengagent effectuer des changements fondamentaux dans la manire dont elles travaillent en vue damliorer leur impact et leur responsabilit. Les implications oprationnelles que lAgenda transformatif pouvait avoir pour les ONG nont pas fait lobjet dautant dattention. Lors de la runion des dirigeants de lIASC de New York du 24 avril 2012, en tant que reprsentants des consortiums dONG nous avons convenu quil tait essentiel dinitier une discussion au sein de la communaut des ONG sur ce que lAgenda transformatif reprsente pour nous. Pour mieux assumer notre responsabilit dans le cadre de lAgenda transformatif, nous devons, en tant que secteur des ONG nous engager plus fermement et mieux comprendre les changements oprationnels impliqus. Ces changements amlioreront notre crdibilit et renforceront nos arguments lorsque nous poussons les agences des Nations Unies faire ce que nous attendons delles. Cette note rsume les questions qui dans lAgenda transformatif nous apparaissent comme les plus pertinentes pour la communaut des ONG. Elle suggre un certain nombre dactions que les ONG peuvent entreprendre, non seulement pour rendre leur engagement plus cohrent, mais aussi pour diriger de lintrieur la coordination de la rponse.

La terminologie Niveau 3 (N3) , provient initialement de lUNICEF, qui a utilis ce terme pour classifier les situations durgence afin dactiver des protocoles et des mcanismes internes dintervention.

Implication des ONG dans lAgenda transformatif


En termes de participation pour influencer la politique humanitaire et les mcanismes de coordination qui en rsultent, la communaut des ONG, au vu de sa prsence, de ses capacits oprationnelles et de sa proximit avec les populations affectes pourrait faire bien davantage. Sur les plus de 16 milliards de dollars US consacrs en 2010 au domaine humanitaire, 7,4 milliards de dollars US provenaient de ressources appartenant la communaut des ONG.2 Nous devons mettre profit le pouvoir potentiel attach nos capacits et notre prsence pour renforcer notre voix collective et la faire entendre lorsquil sagit de dfinir la politique, les stratgies et les priorits au niveau mondial et national. Si en tant quONG, notre intention est de prendre une part plus effective dans la coordination humanitaire, nous nous devons dtre plus proactifs et plus stratgiques dans notre engagement, et nous devons harmoniser nos propres priorits institutionnelles avec des besoins et des perspectives largis. Notre diversit en termes de taille, dapproche et de valeurs, nest pas un obstacle et ne devrait pas nous empcher didentifier des proccupations et des priorits communes en matire damlioration de la rponse humanitaire. Nous devrions renforcer nos dispositifs reprsentatifs lintrieur des mcanismes et processus de la coordination humanitaire.

Elments de lAgenda transformatif pertinents pour les ONG


Leadership
Intgrer lquipe humanitaire de pays (EHP)
Au cours des discussions de lAgenda transformatif, les consortiums dONG taient favorables la notion selon laquelle cest lquipe humanitaire [NB : pas celle des Nations Unies] de pays, et notamment les reprsentants des ONG, qui est charge de planifier et superviser la mise en uvre dune intervention durgence cohrente et stratgique. La difficult pour la communaut des ONG consiste sorganiser de manire ce que les dispositifs de reprsentation dans chaque pays soient cohrents et transparents, et dobtenir des employs des ONG quils reprsentent rellement la communaut des ONG et pas uniquement leur propre agence.3 Russir mettre en place des dispositifs de ce type, et garantir une bonne reprsentation ainsi que la remonte des comptes-rendus vers la communaut largie constituent clairement des dfis pour les ONG. En outre, les agences qui font partie de lEHP devraient faire preuve de plus de responsabilit.4 Les ONG qui font partie de lEHP devront donc sassurer quelles sengagent rellement renforcer la responsabilit en change de leur participation. Les questions que nous devons nous poser: Comment nous y prendre pour garantir une reprsentation solide et un engagement effectif de la part des ONG qui font partie des EHP ? Quelles sont les responsabilits des reprsentants dONG qui participent aux EHP? De quoi les reprsentants dONG ont-ils besoins pour tre plus efficaces lorsquils font partie des EHP ? De quelle manire les consortiums dONG (internationaux et nationaux) et les bureaux des ONG (individuelles) peuvent-ils soutenir cet effort ? Quel rle les ONG peuvent-elles jouer lorsquelles font partie de lEHP pour sassurer que les clusters sont adquatement reprsents?
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ALNAP, Ltat du Systme Humanitaire, 2012 Voir http://www.interaction.org/document/recommendations-hct-representative-agreements 4 OCHA sest engag revoir rgulirement la fois la direction de la Coordination humanitaire et la rponse oprationnelle au niveau de lEHP. Les ONG ont la possibilit dalimenter ces processus travers une participation directe et aussi en renvoyant des informations aux reprsentants des consortiums.
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Voulons-nous que la voix des ONG dans les EHP soit plus diverse ? Si oui, que devons-nous faire pour y parvenir? Les actions proposes: Rassembler davantage de donnes qualitatives sur la manire dont fonctionnent les EHP, particulirement en relation la communaut des ONG. Dvelopper et endosser des critres/des termes de rfrence gnriques communs pour les reprsentants des ONG qui font partie des EHP. Veiller ce que les employs des ONG et les organes de coordination des ONG au niveau du terrain soient conscients du rle et des responsabilits de lEHP tels que dfinis dans le cadre de lAgenda transformatif.

Amliorer la qualit des Coordinateurs humanitaires(CH)


Lun des aspects essentiels de lAgenda transformatif concerne lamlioration de la qualit des Coordinateurs humanitaires. En tant que consortiums dONG, nous sommes davis quune vaste exprience dans la mise en uvre dinterventions humanitaires sur le terrain est une condition pralable essentielle pour le succs dun Coordinateur humanitaire. Nous soutenons galement que le travail de renforcement du leadership humanitaire doit tre poursuivi. En ce qui concerne le pool de Coordinateurs humanitaires quOCHA sest charg de grer pendant plusieurs annes, il est prvu comme une source de candidats ligibles, qualifis, dj slectionns, prts remplir les postes de CH. Les recrutements de CH ont gnralement lieu deux fois par an et des reprsentants des ONG ont fait partie du jury de slection. Les candidatures provenant de la communaut humanitaire dans son ensemble sont encourages, et notamment celles qui proviennent des ONG. Malheureusement, peu nombreux sont les candidats issus des ONG qui ont russi passer avec succs toutes les tapes du processus, et aucun dentre eux na jusquici t oprationnel en tant que CH. Il y a toutefois de plus en plus de pressions, de tous cts, pour amliorer la slection ainsi que le processus de nomination. Il est ncessaire que les ONG se montrent proactives dans ce domaine, et quelles encouragent et nomment des candidats (issus dONG) pour le pool de CH.5 Les questions que nous devons nous poser: Les ONG pensent-elles rellement quil est possible de faire de vritables amliorations au niveau de la qualit des CH sans quelles ne fassent elles-mmes de srieux investissements ? Est-il possible de persuader les dirigeants des ONG de se porter candidats, et les siges des ONG seront-ils prts soutenir de telles dmarches ? De quelle manire les ONG peuvent-elles soutenir la candidature de candidats expriments issus des ONG ? Que peuvent faire les ONG pour aider au reprage demploys talentueux et de qualit qui ne proviendraient pas ncessairement du milieu des ONG, ou qui seraient dex-employs dONG, pour le pool de CH ? Les actions proposes: Les ONG continuent de demander que le processus de slection et de nomination des CH soit amlior et insistent auprs des Nations Unies pour que soient rsolus les problmes systmiques qui entourent la fonction de CH. Les ONG membres choisissent et nomment un employ suprieur au prochain appel candidatures pour le pool de CH. Les consortiums dONG, en collaboration et avec le soutien dOCHA, soutiennent une valuation indpendante du leadership de la coordination des interventions durgence.
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Voir : http://oneresponse.info/Coordination/leadership/Pages/HC%20Pool%20Application.aspx concernant les qualifications requises.

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Les ONG demandent que soient adoptes des solutions cratives, notamment la cration dun nombre plus lev de postes de CH adjoint occups par des personnes ayant une exprience dans le milieu des ONG et/ou qui sont respectes et ont la confiance des ONG. Les ONG membres identifient des employs solides qui travaillent actuellement pour les Nations Unies et qui ont, soit une exprience antrieure dans le milieu des ONG et/ou qui sont dardents dfenseurs des ONG, et les signalent pour quils soient recruts par lunit dOCHA sur le renforcement de lencadrement. Dvelopper lintention de lIASC un document sappuyant sur des lments probants qui montre ce qui pourrait convaincre les ONG de proposer la candidature de leurs meilleurs lments.

Coordination
Participation au sein des clusters
Ce sont les ONG qui fournissent lessentiel de lassistance humanitaire, la fois grce leurs fonds propres et en tant que partenaires oprationnels des bailleurs de fonds et des agences humanitaires. Dans la mesure o les clusters restent loutil principal disponible pour coordonner la rponse humanitaire dans les situations o il ny a pas de rfugis, il est attendu des ONG quelles sy impliquent activement. Le document Engagements minimaux lintention des participants aux clusters6 constitue le cadre de travail essentiel pour les ONG (ainsi que pour les autres partenaires du cluster). Il existe un nombre important de moyens possibles pour simpliquer dans les clusters: en tre un membre inform ; dtacher du personnel lagence chef de file du cluster dans un but de soutien technique et de coordination ; partager la direction du cluster au niveau national ou sous-national ; et promouvoir la coordination inter-clusters. Lun des points convenus dans lAgenda transformatif vise faire en sorte que les clusters soient capables dassumer leurs fonctions fondamentales et quils ne se poursuivent pas au-del de la priode ncessaire. LAgenda transformatif clarifie galement quil nest pas automatique que des clusters soient mis en place dans toutes les situations humanitaires. Dans les endroits o il y a des clusters, les moyens de les dsactiver doivent galement tre prvus. L o ils sont mis en place, les clusters devraient galement servir de liens avec les autorits nationales ou chercher les impliquer, en fonction de ce qui est adapt. Les questions que nous devons nous poser: De quelle manire les participants issus dONG peuvent-ils simpliquer pour veiller ce que les structures de coordination maintiennent leur pertinence par rapport la rponse, et quelles restent inclusives, stratgiques et responsables ? De quelle manire la communaut des ONG pourra-t-elle garantir que lexpertise quelle apporte reste significative et pertinente dans le cadre dune intervention coordonne ? Peut-on utiliser les Engagements minimaux pour la participation pour garantir que le cluster est bien gr et quil reprsente ses constituants ? Les ONG devraient-elles tirer un meilleur parti de la possibilit dassumer la codirection sectorielle7? Les ONG comprennent-elles lintention et les implications qui sattachent au rle de codirection ?

Voir : Reference Module for Cluster Coordination at the Country Level [Module de rfrence destin la coordination dun cluster au niveau dun pays] (http://www.interaction.org/document/reference-module-cluster-coordination-country-level). Cest un document qui expose les engagements minimaux et plusieurs autres aspects de coordination destins la coordination sectorielle, notamment le partage du leadership, les dispositifs de gestion et les fonctions fondamentales dun cluster. 7 Les termes utiliss pour dcrire le partage du leadership varient, codirection tant lun des termes les plus communs. Pour de plus amples informations, voir : Sharing Leadership [Partage du leadership] lintrieur du Module de rfrence, conformment la note 6.

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De quelle manire la communaut des ONG devrait-elle dcider qui la reprsente et comment, dans le cadre dun mcanisme de coordination inter-clusters au niveau du pays? Les actions proposes: Il est important que les employs des ONG comprennent mieux ce que larchitecture de la coordination est suppose accomplir et quils exigent delle quelle veille remplir leurs besoins dans laccomplissement des objectifs communs. Les ONG doivent assumer la responsabilit de fixer lordre du jour et de dvelopper des stratgies dans le cadre des clusters (et des autres mcanismes de coordination). Les ONG doivent sassurer que les clusters disposent de termes de rfrence ou dun protocole daccord solidement tablis, dfinissant clairement les responsabilits et les exigences de compte rendus qui ont t convenues. Lorsque les clusters sont dfaillants, les ONG qui y participent doivent recommander des amliorations pratiques pour sassurer quils restent stratgiques.

Mcanisme dintervention rapide interorganisations


Une innovation prvue par lAgenda transformatif est le concept dactivation dun mcanisme interagences dintervention rapide (Inter-agency rapid response mechanism - IARRM) dans les jours qui suivent la dclaration soudaine dune situation durgence majeure. LIARRM veillera ce que toutes les organisations disposent de la capacit requise en attente, conformment aux directives de leur chef de file sectoriel et leurs autres responsabilits de coordination, et quelles soient capables de dployer cette capacit temps et de manire efficace. Ce mcanisme consistera en une cumulation des capacits individuelles dintervention rapide des diffrentes organisations, plutt que de chercher constituer une quipe intgre autonome, et travaillera en collaboration troite avec le CH/EHP; il sera issu des plans durgence dj existants dont il se servira comme appui, et il tiendra compte de considrations spcifiques au contexte, comme les structures de coordination dj en place dans le pays, la capacit de ltat affect ainsi que les impratifs de scurit. Il est attendu des dirigeants dorganisations quils fassent partie de lIARRM, soit dans leur capacit de chef dun cluster, soit en capacit de reprsentant pour diriger la coordination des ONG. Ce rle de coordination des ONG pourrait impliquer de fournir un soutien aux ONG se trouvant sur le terrain et/ou de se faire lavocat de la participation des ONG la planification et la mise en uvre des tapes initiales de lintervention. Dans ce dernier cas, il sagirait dun rle dure limite. Le dfi pour la communaut des ONG est de russir planifier ce type de situations durgence et davoir disposition des individus capables de jouer un tel rle dans des situations durgence donnes, et quils soient disponibles pour assister aux formations. Les questions que nous devons nous poser: Quels sont les engagements que les ONG sont prtes prendre lavance pour tre potentiellement en mesure de diriger un cluster dans une situation durgence nouvelle ? Si les ONG conviennent quelles ont besoin de pouvoir compter sur un champion de la coordination des ONG au sein de lIARRM, quel serait le profil et les termes de rfrence dun tel individu? Comment serait slectionn cet individu? Quel serait, sil y en a un, le rle des consortiums mondiaux dans ce processus? Les actions proposes: Runir des informations sur ce que sont les engagements dj pris par les ONG dans le cadre des clusters au niveau mondial. Les ONG devraient discuter le mode dimplication qui devrait tre le leur dans le cadre de lIARRM et envisager quels accords pralables seraient pertinents pour permettre le succs de lentreprise. Prparer des termes de rfrence pour le rle de champion de la coordination ainsi que des propositions pour une liste potentielle de candidats qui serait revue par les ONG oprationnelles.

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Responsabilit lgard des populations affectes


En dcembre 2011, les dirigeants des agences de lIASC se sont mis daccord sur cinq engagements8 relatifs la responsabilit lgard des populations affectes. Il sagit notamment de linclusion des populations affectes la conception, la mise en uvre et la rvision des programmes, la mise la disposition des communauts dinformations opportunes, pertinentes et claires, et la possibilit pour les populations affectes de rendre un suivi sur les services et la protection offerts par les organisations de lIASC, notamment un suivi sur le mcanisme de plaintes. Alors que cette initiative tait initialement spare de lAgenda transformatif, lIASC a maintenant accept que la responsabilit lgard des populations affectes en soit une composante fondamentale. Les expriences de terrain que les ONG ont offrir dans ce domaine sont substantielles, et ce titre elles peuvent contribuer ancrer dans les pratiques humanitaires les engagements pris par les dirigeants des agences de lIASC. Plusieurs ONG ont particip au groupe de travail de lIASC charg de faire progresser cet engagement et dorganiser des pilotes. Les questions que nous devons nous poser: Quels sont les normes et les systmes que les ONG utilisent actuellement afin de remplir leurs propres engagements en termes de responsabilit lgard des communauts affectes ? De quelle manire les ONG ont-elles ancr ces normes et systmes dans leurs procdures et pratiques oprationnelles (plutt que de considrer la responsabilit comme une srie de principes spars)? Quelles sont les mesures concrtes que les ONG ont adoptes en termes de responsabilit lgard des communauts, et en quoi ces mesures ont-elles amlior les rsultats pour les communauts affectes et les ONG elles-mmes ? Comment la communaut des ONG peut-elle sy prendre pour partager ses expriences de manire optimale et contribuer lamlioration de la responsabilit lgard des populations affectes ? Les actions proposes: Les ONG devraient placer la responsabilit lgard des populations affectes lordre du jour des runions de clusters et des EHP, elles devraient galement soutenir le dveloppement dun cadre de travail en matire de responsabilit au niveau des pays. Les EHP et les clusters pourraient inviter des experts en matire de responsabilit lgard des populations affectes pour quils contribuent la cration de ces cadres de travail. La mise en uvre du cadre de travail en matire de responsabilit devrait tre contrle trimestriellement lors des runions de clusters et les rsultats devraient tre communiqus au CH. Les ONG, tant de manire indpendante qu travers leurs consortiums, devraient simpliquer dans le groupe de travail de lIASC sur la responsabilit lgard des populations affectes.

Systmes stratgiques Cycle de programmation


Cycle de programmation humanitaire
Il a t convenu que dans le cas de nouvelles situations durgence dapparition soudaine, le CH (ou le Coordinateur rsident - CR) et lEHP se chargeront de dvelopper un plan stratgique en consultation avec lEHP. Ce plan stratgique fixera des priorits et des objectifs conjoints. Des outils et une mthodologie9 qui ont t tests sur le terrain et utiliss dans certains pays, ont t runis dans le but
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Voir : http://www.interaction.org/document/operational-framework-how-ensure-accountability-affected-populationshumanitarian-emergenci 9 La stratgie initiale sera fonde sur la mthode de la dfinition du scnario prliminaire (preliminary scenarion definition PSD) qui accompagne lvaluation initiale rapide multi-clusters/secteurs (Multi-Cluster/Sector Initial Rapid Assessment - MIRA). Voir : http://assessments.humanitarianresponse.info/ pour de plus amples informations.

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de faciliter la mise en place dun tel plan. Mme sil ne sagit pas de remettre en cause la ncessit de renforcer lapproche stratgique dans le cadre de toute crise, la question nen reste pas moins ouverte de sinterroger si cette partie de lAgenda transformatif relative au plan stratgique est applicable aux crises qui ne seraient pas de Niveau 3. Des orientations complmentaires doivent galement tre labores afin de garantir la cohsion lintrieur dune approche stratgique prioritaire et coordonne. Des orientations supplmentaires sur la manire dont les clusters dveloppent des stratgies sectorielles ressortiront de cet exercice. Bien que des ONG y aient t impliques, ces discussions sont tout de mme restes en grande partie centres sur le systme onusien. Les questions que nous devons nous poser: Sommes-nous prts investir du temps et de lnergie pour travailler avec lONU et dautres llaboration dun plan stratgique au niveau du pays? Sommes-nous prts participer des valuations et des analyses coordonnes de type MIRA, et suivre les orientations fournies par lEHP en matire de stratgie ? Comment pouvons-nous nous impliquer plus activement avec lONU dans le cadre des discussions sur le dveloppement du cycle de programmation ? Les actions proposes: Les ONG doivent sassurer quelles disposent dune voix forte pour les reprsenter au sein de lEHP, et veiller ce que lEHP soit une plateforme o la direction stratgique densemble des programmes du pays est rgulirement discute et quelle traduit bien les vues des ONG et les priorits quelles ont convenues.

Implications fondamentales
Si lon veut que lAgenda transformatif accomplisse ce qui est impliqu dans son titre et quil transforme la manire dont la communaut humanitaire travaille ensemble, les ONG devront elles-aussi, reconnatre et prvoir les responsabilits et tches supplmentaires. Des capacits additionnelles seront ncessaires. Si les ONG dcident de ne pas faire partie dune intervention coordonne dirige par lEHP, elles devront tre prtes tre convaincantes lorsquelles devront expliquer les raisons de leur retrait. Une diminution du soutien des bailleurs ou une influence rduite la table de coordination risquent de faire partie des implications dun tel choix. Les employs au niveau des siges devront avoir une conscience plus aige de ce que font les employs sur le terrain et de la manire dont ils rpondent aux dfis poss par lAgenda transformatif. Alors mme quune certaine dose de flexibilit sera clairement ncessaire, cest une concertation au niveau des politiques et des approches des agences qui sera souhaitable plutt quune srie de rponses ponctuelles. LAgenda transformatif exigera individuellement de chaque ONG oprationnelle, et de la communaut des ONG en gnral, davantage de cohrence. Les questions que nous devons nous poser: Comment maintenons-nous notre indpendance ainsi que notre capacit de rponse flexible et rapide face cet environnement changeant ? Quels cots de transaction, la fois humains et financiers, une participation pleine et entire risque-t-elle dentrainer? Comment pouvons-nous nous impliquer de manire constructive avec les bailleurs et avec lIASC pour garantir que le systme se concentre sur des amliorations pragmatiques tout en veillant ne pas crer dobstacles bureaucratiques qui viendraient perturber notre rponse ? Les actions proposes:

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Les ONG doivent effectuer des recherches et documenter les cots de la participation cette architecture humanitaire, de manire non seulement pouvoir y rpondre adquatement mais aussi pouvoir dfendre leur position auprs des bailleurs.

Pour de plus amples informations, veuillez contacter: InterAction, www.interaction.org, email pmcilreavy@interaction.org ICVA, www.icva.ch, email secretariat@icva.ch SCHR, email SCHR@ifrc.org

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