Programa

Presupuesto y Gasto Pblico en Mxico Serie: Gastamos para Mejorar?

Gasto en Educacin: La eficiencia del financiamiento educativo en Mxico

Mariana Campos, Brenda Jarillo y Lucrecia Santibaez*

Sobre las autoras Mariana Campos, Brenda Jarillo y Lucrecia Santibaez* son investigadoras de Fundacin Idea. Lucrecia Santibez, en particular, es Directora del rea de Educacin en la misma institucin y profesora-investigadora (con licencia) del Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE). Ha publicado diversos artculos en revistas arbitradas nacionales e internacionales sobre temas de formacin docente, calidad e incentivos para el magisterio, salarios de maestros, indgenas en la educacin superior y educacin en Mxico. Es miembro del Consejo Editorial sobre Educacin del Peridico Reforma, del Consejo Acadmico de Mexicanos Primero, A.C., y del Comit Tcnico de la prueba ENLACE y del CENEVAL. Tiene un Doctorado en Educacin de la Universidad de Stanford, adems de la Maestra en Economa y la Maestra en Estudios Latinoamericanos de la misma institucin. Sobre Mxico Evala Mxico Evala es un centro de investigacin que busca elevar la efectividad y calidad de la operacin gubernamental a travs de la elaboracin de estudios especializados y el desarrollo de indicadores que sirvan para transparentar, evaluar y comparar acciones de gobierno. Con el apoyo de acadmicos y expertos realizamos estudios imparciales que reflejan la realidad del pas y ofrecemos recomendaciones para mejorar la ejecucin y los resultados de las polticas pblicas. En Mxico Evala tenemos vocacin por la incidencia. Buscamos proveer a la sociedad mexicana de parmetros para evaluar al gobierno y nos interesa ofrecer al Congreso y a los tomadores de decisin ideas y propuestas para mejorar su funcin en la elaboracin de mejores polticas pblicas.

Contenido
I. Introduccin I.1. Propsito y objetivos del estudio II. El financiamiento de la educacin: escenario y desafos II.1. El contexto actual II.2. Los desafos en la gestin de los recursos para la educacin III.3. Consideraciones sobre el ejercicio de los recursos: Algunos ejemplos III. La magnitud de la ineficiencia en el uso de recursos pblicos y el financiamiento privado en la educacin bsica III.1. Revisin de la literatura y evidencia internacional III.2. El gasto educativo de los hogares

IV. El costo real por alumno como indicador de eficiencia IV.1. Cmo se puede mejorar el sistema de financiamiento educativo en Mxico? IV.2. Diferencial entre el gasto ejercido y el costo real por alumno: el caso de Sonora V. Conclusiones: Hacia una agenda de investigacin sobre la eficiencia del financiamiento educativo VI. Bibliografa

El Financiamiento Educativo en Mxico: Consideraciones sobre su eficiencia

I.

Introduccin

El sistema de educacin en Mxico enfrenta importantes retos en trminos de calidad y equidad. De las treinta naciones que conforman la OCDE, Mxico ocupa el ltimo lugar en las pruebas de aprovechamiento escolar, segn datos del Programa Internacional para la Evaluacin de los Alumnos (PISA por sus siglas en ingls). Segn PISA 2006, 50% de los estudiantes mexicanos de quince aos no tienen las habilidades mnimas de comprensin lectora, o bien no son capaces de resolver problemas matemticos bsicos (OECD, 2009). Adems de un bajo rendimiento nacional en promedio, persisten tambin importantes brechas entre los diferentes sectores socio-econmicos del pas. Segn datos del Banco Mundial, en el 2008, ms del 35% de la poblacin mexicana sobre la lnea de pobreza haban completado la educacin secundaria, comparado con slo un 15% de los pobres. (Vegas y Santibez, 2008). La baja calidad de los rendimientos educativos contrasta con un ritmo de gasto creciente. En Mxico, el gasto educativo como proporcin del PIB ha crecido considerablemente en los ltimos 20 aos, al pasar de 4.1% en 1990 a 6.7% en 2010. Tan slo entre 1995 y 2004 el gasto en educacin en Mxico se increment en un 47% en trminos reales (OCDE, 2007). Adems, Mxico es uno de los pases de la OCDE que destina mayor proporcin de su gasto programable en educacin, 23% (OCDE, 2007). Por otro lado, las cifras de gasto en trminos absolutos pintan un panorama distinto. En el 2006, Mxico gast por alumno $1,650 dlares (ajustado por poder de compra) en primaria y en secundaria gast $1,500. Esto contrasta con los $5,450 y $6,600 que se gastan en promedio los pases de la OCDE en estos mismos niveles. En educacin media, Mxico gast $2,800 por alumno y en educacin superior $5,800. En comparacin con $7,582 y $11,200 que se invierten en promedio, en los pases de la OCDE (OCDE, 2007). La brecha entre el gasto por alumno en Mxico y en otros pases desarrollados es todava muy grande. Si un alumno estudiara el ciclo educativo completo en escuelas pblicas (incluyendo educacin superior), Mxico se gastara $19,200 dlares (PPP) en su educacin. Esto es menos que lo que se gasta en Estados Unidos en un solo ao de educacin universitaria por alumno. El bajo nivel de gasto absoluto, aunado a una estructura de gasto rgida, hace que ciertas reas importantes del quehacer educativo, como infraestructura y equipamiento de las escuelas, se encuentren desatendidas. Lo anterior sugiere que, si bien en trminos relativos el esfuerzo en el gasto pblico educativo podra ser considerado como alto, en trminos absolutos Mxico requiere todava mayores inversiones en el sector educativo.

Ante esta problemtica surgen dudas sobre la eficiencia del gasto educativo. La preocupacin radica en que s el gasto educativo en el pas presenta importantes ineficiencias, an a mayores niveles de gasto no se consigan los resultados esperados. Entre las razones para pensar que podra haber importantes ineficiencias en el gasto educativo en Mxico estn las siguientes: (1) Que casi la totalidad del gasto educativo est atado al gasto corriente, principalmente en sueldos de docentes y personal administrativo. Esto per se, no sera un problema si hubiesen mecanismos fuertes de exigencia hacia los docentes y el personal educativo. En Mxico, dichos mecanismos son dbiles. Por ejemplo, resulta prcticamente imposible sancionar o despedir a un maestro incompetente. Ms an, resulta difcil detectar a un maestro incompetente, dados los pobres mecanismos de evaluacin docente que existen en el pas. Un caso similar sucede con los directores de plantel. Un importante aumento en el gasto educativo, por lo tanto, tendera a ser absorbido por un incremento salarial el cual no est atado a ningn mecanismo de resultados que pudieran comprobar la eficiencia de dicho aumento. (2) El gasto remanente, el que se destina a inversin fsica, equipamiento, materiales, programas educativos, etc., est sujeto a reglas y procedimientos desarticulados y a una deficiente coordinacin entre las distintas dependencias que lo ejercen. En general, las escuelas mexicanas operan en un sistema rgido y jerrquico, en el cual, la poltica educativa se caracteriza muchas veces por acciones aisladas, sin planificacin ni coordinacin entre ellas (Bonilla, 2008). Adems, no existe en el pas una clara asignacin de atribuciones y responsabilidades de los gobiernos federal, estatal y municipal en cuanto a la gestin y el uso de recursos. Esto conlleva a una desarticulacin entre objetivos, actores y funciones que afecta negativamente el flujo de recursos y su potencial impacto. Y por ltimo, (3) el pas no tiene una cultura fuerte de rendicin de cuentas y transparencia. Adems, la gestin de recursos educativos no est orientada a resultados. Como consecuencia, las escuelas subsisten en un medio de alta fragilidad institucional, pues algunos de sus insumos primordiales, - infraestructura y materiales didcticos - los reciben de manera inestable y son de baja calidad (CEE, 2007). Lo anterior aunado a una desinformacin generalizada sobre el estado de los principales recursos educativos (docentes, infraestructura, equipamiento, etc.) tiene como consecuencia que no se puede determinar a ciencia cierta la efectividad del gasto ni su impacto sobre la equidad del sistema.

I.1 Propsito y Objetivos del Estudio

El propsito de este estudio es explorar a detalle el estado actual del financiamiento educativo en Mxico as como de los gastos que llevan a cabo los gobiernos y los
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particulares en este rubro. Esto con la finalidad de recomendar maneras en las que el gasto educativo pudiera hacerse ms eficiente. Para ello, se persiguieron tres objetivos especficos: (1) Dar un panorama del financiamiento educativo en Mxico, incluyendo el proceso que siguen los recursos para llegar hasta las escuelas. (2) Presentar algunas cifras de gasto educativo que muestren los gastos que se hacen desde el mbito pblico as como desde el privado. Y, (3) sugerir algunos parmetros de medicin en la eficiencia del gasto pblico en educacin al contrastar el costo real de las escuelas, con el presupuesto ejercido por alumno. El artculo est organizado de la siguiente manera. En la seccin uno, se describe el contexto actual del financiamiento educativo y algunas partes del proceso que pudieran estar asociadas a ineficiencias. En la seccin dos, se estiman los gastos de los particulares en educacin. En particular se calcular la magnitud del gasto en educacin que hacen los hogares y la proporcin que ocupa de su ingreso/consumo. Esta estimacin permite observar la carga que representa la educacin para los hogares, especialmente para los ms pobres. Aunque esto por s mismo no es una prueba de que hay ineficiencias en el sistema, s podra sugerir que el sistema pblico est teniendo que ser en parte sostenido con recursos particulares. Si esto es especialmente regresivo, esto podra significar un reto para la educacin de las familias de menores ingresos. En la tercera seccin se propone como indicador de eficiencia de la gestin de recursos, el costo real por alumno y su diferencial contra el presupuesto ejercido por alumno; y con base en la informacin disponible, calculamos este diferencial para la educacin primaria del estado de Sonora.

II.

El financiamiento de la educacin: escenario y desafos

II.1 El contexto actual

En Mxico, el gasto educativo en el 2009 ascendi a 791,674.8 millones de pesos, 6.7% del PIB. Este gasto se conforma de recursos pblicos y privados. El gasto pblico se ubic en 620,954 millones de pesos, lo que equivale a 5.3% del PIB y el gasto privado fue de 170,720.0, 1.4% del PIB. Entre 2000 y 2007, se ha observado un decremento de la proporcin de gasto pblico a la par de un incremento de la proporcin de gasto privado para el conjunto de todos los niveles educativos. En el 2000, la proporcin de gasto pblico se ubic en 85.3% y la de gasto privado en 14.7%, mientras que en el 2007, la proporcin de gasto pblico fue de 80.3% y la de gasto privado fue de 19.7%. El desglose por nivel educativo refleja la misma tendencia. En el caso de la educacin bsica y media superior, el gasto pblico se redujo de 86.1% a 82.1%, mientras que el gasto privado aumento de 13.9% a 18.2%, mientras que en la educacin superior, el gasto publico paso de 79.4% a 71.4% y el gasto privado aumento de20.6% a 28.6% en ese mismo periodo (OECD ,2010). En trminos absolutos Mxico todava presenta niveles de gasto por alumno bajos, con respecto a otros pases ms desarrollados. Como se discuti en la introduccin, en el

2006, Mxico gast $1,650 dlares (ajustado por poder de compra) en primaria y en secundaria gast $1,500. Esto contrasta con los $5,450 y $6,600 que se gastan en promedio los pases de la OCDE en estos mismos niveles. En educacin media Mxico gast $2,800 por alumno y en educacin superior $5,800. En comparacin con $7,582 y $11,200 que se invierten en promedio, en los pases de la OCDE (OCDE, 2007). Si un alumno estudiara el ciclo educativo completo en escuelas pblicas (incluyendo educacin superior), Mxico se gastara $19,200 dlares (PPP) en su educacin. Esto es menos que lo que se gasta por alumno en Estados Unidos en un solo ao de educacin universitaria.
a) Inversin y mejoras

El bajo nivel de gasto absoluto, aunado a una restrictiva estructura de financiamiento, hace que ciertas reas importantes del quehacer educativo, como infraestructura y equipamiento de las escuelas, se encuentren desatendidas. Segn datos del Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin, casi una cuarta parte de las escuelas en Mxico tiene problemas importantes de mantenimiento y conservacin de las instalaciones. Ms del 75% de las escuelas primarias en Mxico carecen de saln de cmputo y biblioteca, y menos del 5% de las escuelas en las zonas rurales e indgenas cuentan con dichas instalaciones. En ms del 15% de las escuelas rurales, el profesor no tiene un lugar en donde sentarse (INEE, 2007). Es posible que el sector educativo necesite una mayor inyeccin de recursos. La infraestructura y equipamiento en muchas escuelas es deficiente, hace falta mayor cobertura y opciones educativas en media y superior, y sobre todo, es posible que se necesiten recursos adicionales para elevar la calidad en todos los niveles. Sin embargo, debe resaltarse la preocupacin de que las ineficiencias actuales del gasto repercutan negativamente en cualquier inversin adicional que pueda hacerse en el sector.
b) La estructura de gasto corriente

Uno de los principales problemas con el financiamiento actual es que se dispone de pocos recursos para atender aspectos no-salariales. De hecho, casi todo el presupuesto federal educativo se va a gasto corriente, 97.2%. En la grfica 1 se observa que el 82.6% del gasto federal en el 2010, fue destinado a pagar servicios personales, el 2.6% fue asignado a gasto de operacin, y tan solo 0.4% se correspondi a inversin educativa.

 Grfica 1. Gasto Federal en Educacin Bsica del 2010 (Distribucin porcentual segn Funcin Econmica, %)

2.6

8.0

4.6

2.2

82.6
Servicios personales

Gasto de operacin

Fuente: Estimaciones propias con informacin del PEF, 2010.

Incluso comparado con otros pases, Mxico destina una alta proporcin de su gasto educativo al gasto corriente. Como se observa en la grfica 2, el gasto corriente como porcentaje del gasto pblico en educacin para el promedio de los pases de la OECD fue de 91.7%, y solo Portugal nos supera en dicho indicador.
Grfica 2. Gasto corriente como porcentaje del Gasto Pblico en Educacin Bsica, 2006 (%)
100 90 80 70 60
Portugal Mexico Belgium Slovak Republic Italy Hungary Austria Turkey France Denmark Sweden Germany Poland OECD average Ireland Spain Finland Japan Australia Switzerland United Kingdom United States Korea Czech Republic Norway Iceland Netherlands Luxembourg
Fuente: OECD, 2006

97.6 91.7

La actual distribucin de gasto ha desatendido necesidades apremiantes en materia de operacin de las escuelas, inversin en infraestructura fsica, e implementacin de programas educativos. Por ejemplo, el 9% y 5% de las primarias y secundarias respectivamente no cuentan con electricidad y menos de un tercio de las escuelas tiene acceso a Internet (Guichard, 2005). Adems de destinar casi la totalidad de su presupuesto educativo a salarios del personal educativo, ste ha sido el rubro que mayor crecimiento ha experimentado. En aos recientes, una gran parte de los incrementos al gasto se han destinado a mejoras salariales (Guichard, 2005). La alta proporcin de gasto educativo destinado a prestaciones y salarios responde en gran medida a la nueva configuracin de la negociacin salarial del magisterio despus de la descentralizacin. El actual esquema de negociacin salarial tiene dos etapas: primero se realiza una negociacin entre el SNTE con el Gobierno Federal en mayo de cada ao; posteriormente, cada uno de los gobiernos estatales tiene una negociacin local con las secciones sindicales de su estado. Algunos especialistas argumentan que esta situacin pone mayores presiones presupuestarias para los gobiernos estatales, pues la negociacin federal establece una cota inferior para cada estado, el incremento ser igual o superior a ese nivel. (Andere, 2006; Villanueva, 2009). Destinar una proporcin mayscula a gasto corriente, especialmente a sueldos de maestros y directores de escuela, es problemtico cuando el gobierno tiene pocos instrumentos de rendicin de cuentas para exigir un cierto desempeo de dichos maestros y directores. Esto se discutir a mayor detalle ms adelante. Aunado a una estructura de gasto restrictiva, los estados presentan esfuerzos financieros muy heterogneos para atender el sector educativo. A casi 20 aos de la descentralizacin educativa, el sistema sigue siendo prcticamente financiado por la federacin. Segn la grfica 3, el gasto educativo nacional en el 2009 se integr por un 64.0% de gasto federal; seguido de un 21.6% proveniente del sector privado. El gobierno estatal y el municipal son los que menos aportaron, 14.3% y 0.02%, respectivamente.

 Grfica 3. Distribucin porcentual del gasto nacional en Educacin en el 2009 (%)

0.2 14.3 Feder al Privad o Estata l Munic ipal

21.6 64.0

Fuente: Informe de gobierno, 2009

II.2 Los desafos en la gestin de recursos para la educacin.

En el centro de la discusin sobre el financiamiento educativo se encuentra una reorganizacin local del sistema que ha permanecido ambigua desde su concepcin original (Aguilar y Maya, 2006). En mayo de 1992, el gobierno federal, los estados y el SNTE firmaron el Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica y Normal (ANMEB) con el objeto de descentralizar los servicios educativos. Una de las tres estrategias planteadas en la ANMEB fue la reorganizacin del sistema educativo, con dos ejes principales: i) Federalismo educativo; ii) La centralidad de la escuela en la definicin de polticas educativas. Los cuales discutiremos a continuacin.
a) El Federalismo educativo

En cuanto al federalismo educativo, la firma de la ANMEB implic que el gobierno federal entregara la administracin de recursos a los gobiernos estatales. Los estados recibieron cerca de 100 mil edificios escolares e inmuebles para la administracin, 22 millones de bienes muebles en equipo y materiales, casi 513 mil plazas de maestros, 115 mil puestos administrativos y ms de 14 millones de estudiantes (Moctezuma, 1994; Aguilar y Maya, 2004). Sin embargo, el acuerdo no propuso una redistribucin de atribuciones a las entidades federativas y tampoco una clara asignacin de funciones entre rdenes de gobierno en materia de gestin y el uso de los recursos. A estas ltimas correspondieron funciones

meramente operativas, casi siempre condicionadas y sujetas a la supervisin del gobierno Federal (Latap y Ulloa, 2000)1. El marco legal y programtico que rige actualmente el federalismo educativo ha heredado esos problemas histricos de la descentralizacin educativa. Los artculos 25, 26, 27 de la Ley General de Educacin establecen los principios para el financiamiento educativo. En dichos artculos se especifica que el Ejecutivo federal y los gobiernos de las entidades federativas concurrirn al financiamiento de los servicios educativos y contribuirn en el fortalecimiento de las fuentes de financiamiento y su crecimiento en trminos reales (Villareal, 2003). Sin embargo, dichos principios de financiamiento no van ms all de la concurrencia; es decir, no se establece una clara definicin de atribuciones y, por ende, los recursos y las responsabilidades de los estados ni de los municipios sobre el gasto educativo, tampoco se establecen criterios, indicadores ni normas que regulen el ejercicio eficiente de los recursos. Prueba de ello es la heterognea participacin de las entidades federativas en la inversin educativa en sus estados. De acuerdo con datos de la SEP para 2009, del gasto total en educacin ejercido en los estados, el 34% en promedio proviene de recursos estatales (ver Cuadro 1). En 16 entidades federativas se observan mrgenes de financiamiento estatal superiores o iguales al promedio nacional. Los estados que ms aportan de sus recursos estatales son Baja California, Yucatn, Sonora, Jalisco Sinaloa, Chihuahua, Nuevo Len, Guanajuato, entre otros. En 14 estados el margen de financiamiento es menor al promedio nacional; entre ellos destacan Chiapas, Hidalgo, Oaxaca, Morelos, Colima, y Guerrero.

De acuerdo con un reporte de la OECD, realizado por Fierro, Tapia y Rojo (2009), los gobiernos estatales resolvieron la problemtica de integracin de los sistemas estatales y federales dependiendo de sus condiciones polticas locales y su capacidad institucional para crear nuevas estructuras organizativas. Segn este estudio, para el ao 2009, en 28 entidades exista una secretara de educacin responsable de los servicios educativos en el estado. Solamente en 18 de estas 28 entidades opera en forma exclusiva una Secretara de educacin estatal, la cual se encarga de los servicios estatales y los federales transferidos. En 10 entidades coexisten la Secretara de educacin y un Instituto descentralizado, a cargo de los servicios federales transferidos. Los autores afirman que la integracin y coexistencia de dos sistemas educativos se ha caracterizado en muchos casos por ser una yuxtaposicin conflictiva de las tramas burocrticas que afecta la estructura media, las escuelas y los docentes.
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 Cuadro 1. Presupuesto Educativo Total Ejercido por Fuente de Financiamiento y Entidad Federativa del 2009 (Millones de pesos)

Fuente: Cuestionario Financiamiento Educativo Estatal, SEP. 2009

b) La centralidad de la escuela en la definicin de polticas educativas.

El segundo eje de la descentralizacin educativa fue instituir a la escuela como centro de la definicin de polticas educativas y desde entonces el tema de la gestin escolar ha ido ganando terreno en el discurso poltico. A partir de 1993, se han establecido diversos programas federales para mejorar la gestin escolar, por ejemplo, el Consejo Nacional

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Tcnico de la Educacin (1992-1993), los programas compensatorios del PAREIB2 (1995- 2010), la gestin en la escuela primaria (1996-2001) y el Programa Escuelas de Calidad, PEC (2001-2010). En general, dichos programas han tenido como objetivo promover la autoevaluacin del plantel, la elaboracin del proyecto escolar, la planeacin estratgica, el liderazgo directivo, etc. (Bonilla, 2008).3 No obstante algunos resultados positivos,4 la gestin escolar basada en programas externos provenientes del gobierno federal ha tenido algunas limitaciones entre las que destaca el hecho de que la mayora han sido implantados como estrategias verticales en el que las autoridades locales (supervisores o directores escolares) no tienen capacidad para modificarlos o adecuarlos a su contexto particular (Fierro et al., 2009). Adems, la naturaleza cerrada de los programas tambin dificulta la comunicacin de los objetivos a cumplir y las actividades a realizar: Los puntos de contacto entre los equipos tcnicos, el personal de la supervisin escolar y los directores son espordicos. Ms intensos al arranque del programa, menos frecuentes conforme avanza la implantacin (ibid., p. 20). Otro problema de la gestin institucional educativa en Mxico es que no est orientada a resultados. Actualmente, ni el aparato burocrtico ni las escuelas estn sujetos a rendir cuentas sobre las funciones que ejercen y su desempeo eficiente. Esto genera un clima de incentivos dbiles para la eficiencia del gasto porque cuando no se justifica constante y concretamente la relacin entre el insumo, el ejercicio de los recursos y el resultado o producto obtenido, el margen para actuar discrecional e ineficientemente es mayor (Schrder, 2000). La literatura sugiere que lograr un acercamiento efectivo con la ciudadana continua siendo un reto grande para las polticas de rendicin de cuentas en Mxico. Al respecto, Hernndez Trillo y Torres Rojo (2006) realizaron una encuesta5 para sondear el nivel de conocimiento de la ciudadana sobre la rendicin de cuentas. Los autores encontraron altos niveles de desconocimiento de la poblacin con respecto a asuntos educativos.6 Finalmente no se puede gestionar con eficiencia sobre una realidad que no se conoce (UNESCO, 2004). La escasez de informacin y conocimiento sobre los aspectos ms

Programas para Abatir el Rezago Educativo en la Educacin Bsica, los cuales se desarrollan con financiamiento del Banco Mundial. 3 El proyecto PEC destaca por poner en prctica estrategias novedosas de autogestin, como dar recursos a laescuela a cambio de un proyecto escolar, mayor rendicin de cuentas, y mayor liderazgo directivo y participacin social a nivel escuela. 4 Algunas evaluaciones realizadas por el Banco Mundial y otros autores han encontrado efectos positivos del PEC sobre indicadores de desercin y repeticin. Ver por ejemplo Skoufias y Shapiro (2001). 5 De acuerdo con los autores, la muestra es de 3,330 observaciones. Las encuestas fueron levantadas en ocho ciudades seleccionadas aleatoriamente; la metodologa utilizada para el diseo muestral es similar a la de la Encuesta Nacional de Empleo Urbano que levanta el INEGI. 6 Por ejemplo, segn la encuesta nicamente 4% de los encuestados sabe qu tanto el gobierno federal y el estatal se encargan de elaborar los programas de estudio de educacin bsica (Hernndez Trillo y Torre Rojo, 2006)
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bsicos de la educacin en Mxico es un asunto pendiente. Por ejemplo, una auditora externa practicada a los recursos del Fondo de Aportaciones a la Educacin Bsica del Presupuesto Federal de Egresos de 2008 encontr que: no existen controles adecuados para conocer con certeza el nmero de planteles, as como la matrcula de educacin bsica que existe en las entidades federativas. A pesar de existir el Formato 911 de la SEP, la Auditora refleja que no en todas las entidades se utiliza de manera adecuada y no existen los mecanismos para su manejo y resguardo (Cmara de Diputados, 2008). La informacin confiable y sistematizada es un requisito indispensable para mejorar la gestin; sin ella no es posible realizar diagnsticos de asuntos crticos de la educacin, ni evaluaciones de las necesidades, ni conocimientos confiables para planear estrategias de largo plazo (UNESCO, 2004).

II.3 Consideraciones sobre el ejercicio de recursos: Algunos ejemplos

Como se discuti en prrafos anteriores, en el sistema educativo mexicano, la gestin institucional y escolar est condicionada por una estructura rgida y jerrquica que no responde a criterios de eficiencia y rendicin de cuentas. Como consecuencia, ante la coordinacin deficiente entre rdenes de gobierno y/ o dependencias burocrticas al interior de las autoridades educativas estatales y la federal, la poltica educativa tiene mayores posibilidades de caracterizarse por acciones aisladas y proyectos fragmentados. En este contexto, entre los ms afectados, estn las escuelas que subsisten en un medio de alta fragilidad institucional(Bonilla, 2008). Por ejemplo, en cuanto a infraestructura educativa se refiere, ante la falta de coordinacin, planificacin y la insuficiencia presupuestaria, las escuelas pblicas han recurrido a diversas instancias (gobierno municipal, estatal, padres de familia) para financiar necesidades apremiantes de infraestructura. La falta de coordinacin entre rdenes de gobierno locales o con la secretaras de educacin estatales, genera ineficiencias debido a duplicidades7 o bien, porque las obras no se realizan a tiempo. En esta administracin presidencial, se promulg la Ley General de la Infraestructura Fsica Educativa (2008) con el objetivo de regular la infraestructura del pas. Como parte de la ley, la SEP cre el Instituto Nacional de la Infraestructura Fsica Educativa (INIFED), el cual cuenta con la capacidad normativa, de consultora y certificacin de la calidad de la infraestructura fsica educativa del pas, adems de construir, equipar, y rehabilitar la inmuebles (SEP, 2007). Esto representa un gran avance que puede eventualmente repercutir favorablemente en la infraestructura escolar, si es que a partir de este nuevo

En un caso, la escuela X solicit de manera independiente, recursos tanto al gobierno municipal como a los padres de familia para instalar sanitarios en su plantel. Los recursos municipales se recibieron a destiempo, y los baos ya haban sido comprados e instalados con recursos de los padres de familia. Sin embargo, como el recurso de gobierno municipal ya estaba etiquetado las autoridades municipales ordenaron quitar los sanitarios recin instalados para poner los suyos y as no caer en un subejercicio de los recursos. Fuente: Entrevistas en el BID en el 2010.
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diseo institucional se mejora la planeacin, ejercicio y fiscalizacin de los recursos destinados a la infraestructura. De la misma forma, en el ciclo escolar 2007-2008 se levant el primer censo de infraestructura educativa, el Catlogo de Inmuebles Escolares. Este instrumento es primordial para la planeacin de los obras de infraestructura escolar y focalizar la inversin a escuelas ms necesitadas. No obstante, la SEP no ha hecho pblico el diagnstico del catlogo, y no se sabe si esta utilizndose como herramienta para la planeacin de presupuestos a infraestructura tanto a nivel federal como estatal. Otro ejemplo de la fragilidad institucional de las escuelas se relaciona con los recursos que se les destinan para su operacin cotidiana. Con base en entrevistas realizadas a funcionarios de la SEP, pudimos mapear el flujo de recursos que se destinan para el funcionamiento cotidiano de las escuelas pblicas generales8. Cabe mencionar que este es un esquema general y puede variar segn las particularidades institucionales en cada estado. Como se observa en el Diagrama 1, el primer actor relevante del flujo es la Secretara de Finanzas estatal quien se encarga de compilar los fondos federales y estatales y distribuirlos para su ejercicio. Lo correspondiente al pago de salarios y prestaciones de los trabajadores de la educacin se realiza por la misma Secretara de Finanzas estatal; mientras que la Secretara de Educacin estatal se encarga de gestionar los recursos destinados al funcionamiento de las escuelas, y los programas educativos. En cuanto al funcionamiento cotidiano de las escuelas, las escuelas no cuentan con recursos propios para operar. Para ello, reciben subsidios federales y estatales en especie. Este financiamiento llega a travs de la propia Secretara de Educacin estatal, la cual realiza los pagos de servicios de contrato (luz, agua, telfono, etc.). Las autoridades estatales tambin son las responsables de adquirir, muchas veces de manera centralizada, los insumos para las escuelas. Dichos insumos se distribuyen a travs de las delegaciones regionales educativas a las escuelas. Esta lgica de operar debilita la gestin escolar pues la escuela tiene muy poco margen de accin. Incluso sobre los recursos ms bsicos que requiere para su funcionamiento est a merced de la ineficiencia interna de las estructuras medias.

Las escuelas pblicas generales excluyen a las escuelas financiadas por CONAFE.

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 Diagrama 1. Flujo de recursos destinados a la operacin de las escuelas

Fuente: Entrevistas SEP, 2009

En suma, la rigidez de la composicin del gasto y el aumento en las previsiones salariales para los trabajadores de la educacin contrastan con una insuficiencia presupuestaria para financiar la infraestructura, equipamiento, operacin y mantenimiento de las escuelas. Tambin contrastan con una poltica que poco ha hecho para mejorar la exigencia que se tiene del personal educativo (maestros, directores y otros) de forma que se puedan buscar mecanismos para lograr una mayor productividad y calidad educativa. La ausencia de reglas claras, la falta de planeacin y descoordinacin, y la poca transparencia en el uso de recursos, podran estar generando importantes ineficiencias en la gestin de los recursos destinados a los servicios educativos. Esto podra tener repercusiones sobre la calidad y equidad de la educacin. Con frecuencia, estas ineficiencias se traducen en insuficiencia presupuestaria que afecta negativamente la ejecucin u operacin de los programas educativos; adems, la evidencia internacional muestra que en estas circunstancias las familias (o los particulares) financian en mayor proporcin la educacin pblica bsica. En la siguiente seccin se profundiza sobre este segundo punto.

III.

La magnitud de la ineficiencia en el uso de recursos pblicos y el financiamiento privado en la educacin bsica

III.1 Revisin de literatura y evidencia internacional

Como fue mencionado anteriormente, el gasto nacional educativo est constituido de dos fuentes principales: una es el financiamiento pblico, que son los recursos que destinan tanto el gobierno federal como el estatal y el municipal a la educacin pblica, otro es el gasto privado, que son los recursos que destinan los particulares como usuarios de los

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servicios educativos en instituciones pblicas como privadas. El diagrama 2 muestra la taxonoma de costos de servicios educativos en los que incurren los hogares.
Diagrama 2. Taxonoma de los gastos de los hogares en servicios educativos
Gastos Educativos de los Hogares

Gastos tangibles

Costos de Oportunidad

Gastos dentro de la escuela

Gastos fuera de la escuela

Fuente: Elaboracin propia con base en Tilak (2002) y Bray (2004).

Dichos costos se dividen en dos grandes rubros: costos de oportunidad y los gastos tangibles. Los costos de oportunidad, se refieren a aquellas actividades que los individuos (o las familias en su conjunto) renuncian a cambio de invertir en educacin. Los gastos tangibles se refieren a la erogacin de recursos que las familias hacen para financiar su educacin. Dentro de los gastos tangibles, la literatura diferencia entre los gastos dentro de la escuela y gastos fuera de la escuela (Bray 2006; pg. 19). Los gastos dentro de la escuela se refieren a cooperaciones y cuotas(espordicas y planeadas) que las familias realizan para financiar la operacin de las escuelas o actividades escolares. Los gastos fuera de la escuela, se refieren a los gastos asociados a la asistencia escolar (uniformes, transporte escolar, papelera, libros, calculadora, computadoras, trmites escolares, etc.) En los sistemas de educacin pblica de pases industrializados, los costos dentro de la escuela son satisfactoriamente cubiertos por los gobiernos y los costos fuera de la escuela son pequeos en relacin al gasto total de los hogares. Sin embargo, en pases donde la capacidad del Estado para financiar la educacin pblica es limitada, la evidencia internacional indica que las familias financian en mayor proporcin la educacin pblica bsica en comparacin con los pases desarrollados (OECD y UNESCO 2002; Bray y Bunly 2005, Bray 2006). En el caso de la educacin pblica, la evidencia internacional sugiere que las cuotas escolares son la forma ms comn de gastos dentro de la escuela que absorben las familias. Las cuotas pueden ser generales o especficas para libros, reparaciones,
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actividades extracurriculares, etc. (Bray, 2006; Banco Mundial, 2004; Marchand, 2000; Lerotholi, 2000). Una encuesta del Banco Mundial (2001) sobre el uso de cuotas en educacin primaria y secundaria realizada a 92 pases, estima que el gasto en cuotas escolares representa el 20 % del gasto familiar en educacin; y es mayor en pases donde la proporcin de hogares pobres es mayor, por ejemplo, en frica representa el 30% y en la Comunidad de Estados Independientes (CEI) y en pases asiticos de rgimen socialista asciende a 40%. Adems estos gastos dentro de la escuela son de carcter regresivo en todos los pases, ya que las familias ms pobres son las que pagan ms por cuotas como proporcin de su gasto educativo. En el caso de Mxico, la literatura sobre el financiamiento educativo es muy diversa; sin embargo, dichos estudios tienden a centrarse en la estructura del financiamiento, el proceso de presupuestacin, el funcionamiento de las frmulas, o la progresividad del gasto (ver por ejemplo Latap y Sarre, 2000; Lpez Acevedo y Salinas, 2000; Larre y Bonturi, 2001; Ortega, 2004; Canales, 2005; Mrquez, 2005; Granados Roldn, 2004). Sin embargo, no hay evidencia rigurosa publicada sobre la ineficiencia del uso de los recursos destinados a la operacin de las escuelas pblicas, tampoco hay estudios sobre los gastos dentro de la escuela que las familias incurren, a pesar de que las cooperaciones y las cuotas sean una prctica comn tanto en las escuelas pblicas de este pas. Debido a que no se ha realizado un estudio cuyo objetivo sea estudiar el involucramiento de padres de familia en el financiamiento de las escuelas pblicas, no es posible generalizar el contexto de porque existen y como operan la participacin de los hogares en el gasto escolar. Sin embargo, en trabajo de campo que hemos realizado en diversos estados del pas, identificamos algunas cooperaciones que realizan las familias:1) cuotas de inscripcin que se paga en efectivo a principios del ao escolar; 2) cooperaciones y eventos sociales (quermeses, rifas, etc.) organizados por la asociacin de padres de familia para mejoras de la escuela; 3) cooperaciones espordicas que cobra la escuela a travs de director o los maestros para necesidades de operacin o infraestructura de la escuela; 4) Las cooperativas escolares de consumo o de produccin.9 De estas cuatro modalidades, solamente las cooperativas escolares estn reguladas por la SEP desde 1982. En esta seccin, se estimar la magnitud del gasto en educacin que hacen los hogares y la proporcin que ocupa de su ingreso/consumo en Mxico, en especifico se buscara tener una medida de la magnitud de los gastos dentro de las escuelas relacionados con la operacin de las escuelas - que estn absorbiendo las familias. Bajo el supuesto de que este indicador puede ser una medida de las ineficiencias del sistema. Tambin podra ser un indicador de las inequidades del financiamiento si los gastos educativos de los hogares son especialmente regresivos. Sin embargo, es posible que un gasto elevado de los
De acuerdo al reglamento de las cooperativas escolares de la SEP, las cooperativas de consumo estn organizadas para la adquisicin y venta de materiales didcticos, tiles escolares, vestuario y alimentos que requieran los socios durante su permanencia en la escuela. Las cooperativas de produccin administran y explotan bienes, instalaciones, talleres, herramientas u otros elementos, con objeto de elaborar productos y en su caso prestar servicios que beneficien a la comunidad escolar.

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particulares en educacin sea un reflejo de sus preferencias. Se podra argumentar que un sistema pblico utiliza de manera eficiente su gasto educativo, y an as las familias pagan una proporcin considerable de su bolsa, por tener preferencias distintas a las del gobierno. Por otro lado, en un pas como Mxico que cuenta con una gran proporcin de hogares de bajos recursos, es difcil pensar que las preferencias educativas seran lo que motivara que una parte importante de su ingreso familiar se destinara a la educacin de sus hijos en el sistema pblico, especialmente cuando dichos gastos se destinan a cuestiones bsicas como material escolar o transporte, o a gastos no-voluntarios como cuotas de inscripcin.

III.2 El gasto educativo de los hogares

En Mxico, como en la mayora de los pases, la educacin pblica no es totalmente gratuita. El Cuadro 2 muestra la distribucin del gasto privado a nivel nacional, segn la Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto de los Hogares (ENIGH) del 2008. El gasto educativo total de los hogares, estimado segn la ENIGH es de 223,284 millones de pesos, lo que equivale a 1.8% del PIB. El gasto de los hogares, que tienen miembros en el sistema de educacin pblica, asciende a 100,284 millones de pesos, lo cual representa 0.8% del PIB. A su vez, los hogares que tienen miembros en el sistema de educacin privada gastan 118,486 millones de pesos, lo cual representa un 0.9% del PIB. En trminos per cpita, es evidente que el gasto por alumno es mayor en el sistema privado que en el pblico, 25.3 mil pesos versus 3.6 miles de pesos por ao.

Cuadro 2. Distribucin del gasto privado en Educacin del 2008

Gasto por Alumno Rubro de gasto Gasto total del hogar Educacin (total) Educacin en el sistema 1 pblico Preescolar Pblico Primaria Pblica Secundaria Pblica Educacin en el sistema 2 Privado Preescolar Privado Primaria Privada Secundaria Privada (Millones de pesos) 3,554,028 267,000 % PIB 29.35 2.57 (miles de pesos) 7.26

70,000 6,570 24,200 14,800

0.67 0.06 0.23 0.14

2.43 1.83 1.86 2.45

51,800 4,740 14,400 7,310

0.50 0.05 0.14 0.07

13.25 9.81 11.58 16.65

Fuente: Encuesta de Ingresos y Gastos de los Hogares, INEGI, 2008 1 Sistema pblico incluye todos los niveles educativos: bsico, medio y superior. Por lo tanto, es mayor a la suma de preescolar, primaria y Secundaria. 2 Sistema privado incluye todos los niveles educativos: bsico, medio y superior.

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De acuerdo el Cuadro 3, nuestras estimaciones del gasto de los hogares por alumno en 2008, se ubican en 565 pesos mensuales, lo cual representa un 14% el gasto del hogar. El gasto por alumno promedio en el sistema pblico es de 321 pesos, lo que equivale a un 6.2% del gasto del hogar; mientras que en el sistema privado el gasto por alumno asciende a 2,591 pesos, es decir, un 15% de gasto familiar. En educacin preescolar pblica, las familias pagan al mes, un promedio 265 pesos, lo que equivale a 7.0% de su gasto del hogar, mientras que en preescolar privada, es de 1,734 pesos equivalente a un 12.0% del gasto del hogar. En nivel primaria, las familias que pertenecen al sistema pblico pagan 272 pesos, 6.3% del gasto familiar, y los que asisten al sistema privado pagan por alumno 2,336 pesos, 13.4% de su gasto. Finalmente, en escuelas secundarias pblicas, las familias pagan en promedio alrededor de 332 pesos mensuales por alumno, lo que representa 8.1% de su gasto total, y en privada pagan 2,396 pesos, equivalentes al 15.5% del gasto total familiar.

Cuadro 3. Gasto por alumno mensual por sistema y nivel de estudios, a precios corrientes del 2008
Rubro de gasto Educacin Sistema Pblico Preescolar Primaria Secundaria Sistema Privado Preescolar Primaria Secundaria (pesos mensuales) 565 321 265 272 332 2,591 1,734 2,236 2,396 % gasto total 14.0 6.2 7.0 6.3 8.1 15.0 12.0 13.4 15.5

Fuente: Encuesta de Ingresos y Gastos de los Hogares, INEGI, 2008

El Cuadro 4 muestra la distribucin porcentual del gasto educativo de los hogares por alumno. EL mayor gasto lo realiza el dcimo decil, el cual representa el 34% del gasto educativo total. Mientras que el gasto educativo de las familias en el decil ms pobre representa menos del 2% del gasto familiar en educacin por alumno. A su vez, en el sistema pblico, la distribucin tiende a ser ms equitativa siendo las familias de los deciles intermedios quienes destinan mayores recursos a la educacin. Como era de esperarse, el contraste con el sistema privado es evidente, en este caso, el dcimo decil concentra el 62.1% del gasto educativo por alumno que realizan los hogares.

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 Cuadro 4. Distribucin porcentual del gasto de los hogares por decil de ingreso a precios corrientes del 2008 (%)

Fuente: Encuesta de Ingresos y Gastos de los Hogares, INEGI, 2008.

La Grfica 4 muestra el gasto educativo como proporcin del gasto familiar en el sistema pblico y en el privado por deciles de ingreso/consumo. El gasto educativo en el sistema pblico representa entre un 3% y casi 8% del gasto familiar. En el sistema privado va desde 8% hasta 18%. Es interesante notar que la proporcin del gasto familiar invertida en educacin pblica es relativamente uniforme en todos los deciles, exceptuando el primero y ltimo. Por otro lado, queda claro que los deciles ms altos destinan una mayor proporcin de su ingreso al sistema privado. Es interesante notar, sin embargo, que el gasto en educacin privada tambin es elevado en los deciles menores.
Grfica 4. Distribucin porcentual del gasto educativo como proporcin del gasto familiar por decil de ingreso en el 2008 (%)
20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 I II III IV V VI VII VIII IX X
Fuente: Encuesta de Ingresos y Gastos de los Hogares, INEGI, 2008.

Sistema pblico Sistema Privado

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La ENIGH 2008 permite saber con detalle el gasto de las familias por tipo de gasto. La base de datos reporta los siguientes rubros de gasto educativo:
1. Servicios educativos: Inscripciones, colegiaturas y material escolar. 2. Servicios varios: Estancias infantiles, enseanza adicional, educacin especial para discapacitados, cuidado de nios. 3. Artculos educativos: Libros de texto, computadoras, calculadoras. 4. Imprevistos: Se dividen en dos, los trmites escolares (derecho a examen, cursos de regularizacin) y las cooperaciones sistemticas o espordicas de padres de familia para festividades y necesidades de la escuela. 5. Transporte escolar proporcionando por la escuela o particulares.

La Grfica 5 muestra la distribucin de gastos educativos de las familias por tipo sistema educativo. El gasto en servicios educativos representa un poco ms de la mitad de gasto en educacin de las familias cuyos miembros del hogar asisten a escuelas pblicas, mientras que para las familias cuyos miembros asisten al sistema privado dicho gasto representa ms del 80% de gasto total.

Grfica 5. Distribucin porcentual del gasto educativo (%)

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Sistema pblico Sistema Privado 54.7 83.5 20.8 Imprevistos Transporte Servicios varios Arvculos Educavvos Servicios Educavvos 19.3 4.7 2.0 3.0 10.8

Fuente:

Estimaciones propias con datos de la Encuesta de Ingresos y Gastos de los Hogares, INEGI, 2008

Estas cifras resultan reveladoras (como fue mencionado anteriormente, los servicios educativos incluyen inscripciones, colegiaturas y material escolar), porque aunque no es posible asegurar que tanto de este gasto se destina a material escolar (como libretas,
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lpices, etc.) y que tanto es para las cooperaciones que piden las escuelas; as mismo, tampoco podemos garantizar que estos datos esta libres de errores de medicin en la encuesta, sin embargo, de cierta forma esta informacin respalda lo que hemos podido observar informalmente en estudios de campo: las escuelas pblicas piden a los padres de familia cooperaciones voluntarias para distintos fines. Por otro lado, tambin destaca que el gasto en imprevistos de las familias es mucho mayor en el sistema pblico que en el privado, 19% comparado con un 2%, respectivamente. Desgraciadamente, no es posible desglosar el gasto en imprevistos en cooperaciones a las escuelas y trmites escolares que las familias pagan. Sin embargo no es absurdo suponer que dentro de los gastos imprevistos, la proporcin destinada a los gastos por trmites escolares (como pagar un examen extraordinario) es menor, respecto a las cooperaciones que las escuelas piden a las familias para eventos sociales, culturales y festividades, as como para la construccin o mejora de algn inmueble de la escuela. Bajo este supuesto, el gasto imprevisto es un indicador de que las familias estn financiando parcialmente necesidades y actividades escolares.

Diversos factores determinan el gasto familiar en educacin (preferencias, nivel de ingresos, etc.). Por lo tanto, no podemos asegurar que las cooperaciones por concepto de imprevistos estn solamente en funcin de problemas de gestin e insuficiencia de recursos y que la escuela, las cuales satisfacen con financiamiento alterno e informal de los padres de familia. Como se mencion anteriormente, es posible que los padres de familia elijan (o prefieran) donar dinero a la escuela a cualquier nivel dado de calidad. Sin embargo, dada la insuficiencia presupuestaria que parece aquejar a las escuelas en Mxico y a resultados de la literatura sobre financiamiento educativo en pases en desarrollo, estas cuotas imprevistas probablemente estn destinadas a financiar necesidades bsicas en las escuelas (como infraestructura, material didctico, etc.). Por lo tanto, este anlisis sugiere que el gasto privado en educacin no solo se utiliza en tiles escolares, uniformes y otros gastos personales de los alumnos, sino que tambin las familias estn destinando recursos a gastos a la operacin cotidiana y el abastecimiento de material de las escuelas. Nuestro argumento es que en parte, esto se debe a que las escuelas no tienen suficiente presupuesto para operar. Si este fuera el caso, esperaramos ver que en contextos ms desfavorecidos, el gasto en imprevistos de las familias es mayor. La Grfica 6 muestra el desglose de gastos imprevistos como proporcin del gasto familiar por deciles de ingreso.

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 Grfica 6. Gasto en imprevistos como porcentaje de gasto educativo de los hogares, por decil de ingreso del 2008 (%)
30 25 20 15 10 5 0 I II III IV V VI VII VIII IX X Sistema pblico Sistema Privado

Fuente: Estimaciones propias con datos de la Encuesta de Ingresos y Gastos de los Hogares, INEGI, 2008

En el primer decil, el gasto en imprevistos para el sistema pblico es de casi un 30% del gasto educativo, mientras que para el decil ms alto es de alrededor de un 10%. Esto sugiere que los gastos imprevistos representan una mayor carga para las poblaciones ms desfavorecidas. En el sistema privado, el gasto para el primer decil en imprevistos es de alrededor de 7%, mientras que para las familias en el ltimo decil es de un 2%. Lo anterior podra sugerir que las escuelas privadas realizan una mejor planeacin de sus gastos (por lo que no surgen tantos imprevistos), o que quiz, como se sugiri con anterioridad, las familias ms pobres tienen que continuamente ayudar a solventar insuficiencias presupuestarias, tanto en escuelas pblicas como en privadas. En cualquier caso y aunque la relacin no es perfectamente lineal, puede decirse que el gasto en imprevistos es regresivo: a menores ingresos mayores es el gasto en imprevistos. Las Grficas 7 y 8 muestran el gasto en imprevistos como proporcin del gasto educativo de las familias por tamao de localidad e ndice de marginacin, respectivamente. La evidencia es similar que en el caso anterior de los deciles. El cruce de gasto en imprevistos y tamao de localidad refleja que en localidades rurales (menos de 2,500 habitantes), el gasto en imprevisto que gastan las familias en el sistema pblico es de 21.1%, mientras que para el sistema privado es 4.3%. A su vez, en las poblaciones ms urbanas (100, 000 habitantes y mas), el gasto en imprevistos es 15.2% en el sistema pblico y 1.1% en el sistema privado.

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 Grfica 7. Gasto en imprevistos como porcentaje de gasto educativo de los hogares, por tamao de localidad del 2008 (%)

25 20 15 10

%
19.1 15.3 14.0
Pb lico Priv ado

21.1

5 1.1 0

4.3 1.2 1.6

100 000 15 000 a 99 999 2 500 a 14 999 menores a 2500 habitantes y ms habitantes habitantes habitantes

Fuente: Estimaciones propias con datos de la Encuesta de Ingresos y Gastos de los Hogares, INEGI, 2008

El cruce de gasto en imprevistos como porcentaje del gasto educativo de los hogares muestra en localidades de muy alta marginacin, el gasto en imprevistos en el sistema pblico es 26.6% y en el sistema privado es de 3.3%, a su vez, en lugares de muy baja marginacin, el gasto en imprevistos es de 15.2% en el sistema pblico, mientras que en el privado es de casi 5%.

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 Grfica 8. Gasto en imprevistos como porcentaje de gasto educativo de los hogares, por ndice de Marginacin (%)

30 25 20 15 10

%
26.6 24.2 19.4 17.2 15.4 Pblico Privada

5 0

3.2

4.5

3.5

4.6 1.6 Baja Muy Baja

Fuente: Encuesta de Ingresos y Gastos de los Hogares, INEGI, 2008

Muy Alta

Alto

Media

En suma, la evidencia internacional y el anlisis de la ENIGH, sugieren que en condiciones ms precarias, cuando las escuelas no pueden financiar sus necesidades apremiantes, acuden a las familias para financiarlos. Las escuelas pblicas pueden obtener recursos va cuotas como inscripcin, y por medio otras cuotas fijas o variables, que se contabilizan en la ENIGH, como gastos imprevistos. El gasto imprevisto no slo es regresivo, sino tambin es el ms caro, ya que precisamente su carcter de imprevisto implica que las familias ms pobres no pueden planearlo y se ven probablemente forzadas a desplazar otras necesidades bsicas del hogar (especialmente dado el bajo ndice de ahorro de las familias mexicanas). A la fecha, el financiamiento compartido de las familias que participan en el sistema de educacin pblica ha sido un tema relegado. Por ley, las escuelas estn impedidas de cobrar cuotas a los padres de familia, entonces los montos que pagan tienen carcter de aportaciones voluntarias. Sin embargo, si estos recursos co-financian gastos imprescindibles de la escuela como gastos de operacin, infraestructura y equipamiento escolar, entonces su carcter voluntario puede estar fuera de lugar. Consideramos imprescindible que se profundice el tema para conocer en mayor medida el uso de estas cuotas y en su caso reglamentarlas adecuadamente. Para concluir, es importante destacar que los padres en Mxico tienen mucho menos influencia en las escuelas que en la mayora de los pases de la OCDE. Por ejemplo, Mxico
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es el nico pas donde una caracterstica permanente de las escuelas pblicas es no tener un organismo rector en el que los padres pueden participar (aunque en algunos pases, dichos organismos slo existen de forma espordica). Mxico es uno de los tres pases que no cuentan con asociaciones de padres, cuyo papel es recomendar o influenciar la toma de decisiones, ni con leyes en virtud de las cuales los padres pueden constituir una demanda formal.

IV.

El costo real por alumno como indicador de eficiencia

IV.1 Cmo se puede mejorar el sistema de financiamiento educativo en Mxico?

La reduccin de las ineficiencias internas del sistema educativo es particularmente urgente en un pas que enfrenta grandes rezagos en la materia. Los organismos internacionales promueven la renovacin de la gestin institucional como estrategia esencial previa a incrementar el financiamiento educativo en los pases en desarrollo. Por ejemplo, se propone la profesionalizacin de los cuerpos burocrticos, mayor informacin y conocimiento para evaluar procesos y monitorear cambios, utilizar criterios e instrumentos objetivos para la asignacin y el uso de los recursos humanos, de la infraestructura y los materiales de aprendizaje (UNESCO, 2004). En Mxico el tema de los cuerpos burocrticos es un problema generalizado de la administracin pblica. Martnez Pun (2009) argumenta que en varios niveles de gobierno se practica la incorporacin al servicio pblico por cuotas partidistas y compromisos polticos. De acuerdo con el autor esto genera una subcultura administrativa en la que los incentivos del desempeo estn alineados con la lealtad individual y la disciplina de grupo que poco tienen que ver con el desempeo de las funciones asignadas. Actualmente la informacin sobre los recursos que se destinan a la educacin a nivel nacional presenta limitaciones importantes que impiden hacer un diagnstico adecuado de la eficiencia del gasto educativo. Sin embargo, los bajos resultados de las asignaturas que la prueba ENLACE evala permiten deducir que el sistema educativo no es efectivo y est afectado por deficiencias. No obstante, para poder atender las deficiencias es necesario identificar con precisin cules son los factores o conjuntos de factores que las ocasionan y para esto ltimo es elemental contar con indicadores de los recursos financieros y humanos que integran el sistema, de los servicios que produce y de los resultados e impactos en los que resulta. Desafortunadamente en Mxico no contamos con informacin precisa y pertinente ni del gasto por alumno, ni del costo por alumno de los diferentes servicios educativos. Por un lado, la informacin presupuestal sobre el gasto educativo, en la mayora de los estados,

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no est disponible o desagregada por objeto de gasto o funcin econmica. Adems de lo anterior, es importante poder identificar que parte de los costos educativos son administrativos y cuanto se destina a la provisin del servicio educativo (materiales, infraestructura, docentes, etc.). Con la informacin disponible en la actualidad no es posible identificar que porcin del gasto en educacin se destina a financiar las actividades administrativas y que parte se destina a cubrir la operacin de los centros escolares, dificultando el anlisis de la eficiencia del gasto. Tampoco se tiene informacin disponible desagregada a nivel escuela para calcular el costo real de su operacin. Por ejemplo, no existen (o no est disponible pblicamente) datos sobre la plantilla de personal de las escuelas - docentes, personal administrativo y auxiliar por puesto de trabajo-, incluyendo su antigedad y nivel educativo, horas de trabajo, las prestaciones asignadas al personal segn puesto de trabajo o los incrementos salariales por antigedad/Carrera Magisterial/nivel de escolaridad; se desconoce informacin sobre gastos recurrentes y no recurrentes (compras de bienes y servicios, mantenimiento y utilidades, viajes, etc.). Por otro lado, la informacin que existe se encuentra desintegrada. Cada estado y nivel de gobierno controla su propia informacin y no es integrada en un sistema. Esto ocasiona que sea puesta a disposicin del pblico en distintos formatos y clasificaciones, lo que dificulta su anlisis, monitoreo y evaluacin, entre otros. Es recomendable disear e implementar un sistema de informacin que consolide la informacin de cada fuente de financiamiento (Federacin, gobiernos locales y hogares) para permitir tener mayor claridad sobre la totalidad de recursos que se invierten. Esto podra adems facilitar la coordinacin entre los niveles de gobierno. Adicionalmente se recomienda que el sistema cuente con indicadores relevantes sobre los costos del servicio para evaluar la eficiencia del gasto educativo como el costo real por escuela y por alumno. Un sistema de informacin tambin es una herramienta metodolgica til y recomendable, ya que posibilita el diseo, el monitoreo, la evaluacin y el control de los planes, programas y proyectos, mediante la sistematizacin de indicadores, de procesos y de logros, contribuyendo a la toma de decisiones sobre la continuidad y modificacin de polticas pblicas (Herrera, 2006). En especfico, consideramos la adopcin de un sistema de informacin contable que permita la elaboracin de costos. El costo por alumno es un instrumento bsico para la planeacin y el presupuesto de polticas educativas. Implementar un sistema de costos podran mejorar la eficiencia del sistema de financiamiento educativo sera utilizado como herramienta para: 1) el monitoreo y reduccin de costos a travs de la comparacin con otras entidades, con otras actividades o su evolucin temporal; 2) la evaluacin y mejora de programas, que requiere el clculo de su costo como un factor necesario para tomar decisiones; 3) determinar los costos en el corto y largo plazo de algn proyecto educativo; 4) verificar las implicaciones econmicas y la factibilidad de decisiones de poltica antes de que stas sean tomadas. (Coombs y Hallak, 1972; Webster, 1997; Guinart i Sol, 2003).
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Adems de ser una herramienta de gestin, el anlisis de costos es til como herramienta para la rendicin de cuentas, porque puede utilizarse para monitorear la eficiencia interna del sistema educativo. En especfico nosotros proponemos como indicador la brecha entre gasto ejercido por alumno y el costo real por alumno por nivel educativo. En la siguiente seccin, realizamos un esfuerzo por aproximar una estimacin de costos realas de la educacin primaria en un estado de la Repblica. Se eligi el estado de Sonora, ya que dicho estado posee informacin fcilmente accesible que permite estimar un aproximado de costos reales de la educacin primaria estatal. Aunque esta estimacin es muy aproximada, permite dar cuenta de lo que sera un modelo de costos reales y el tipo de informacin y conclusiones en las que podra derivar.

IV.2 Diferencial entre el gasto ejercido y el costo real por alumno: Caso Sonora
La intencin de esta seccin es medir la eficiencia del gasto educativo en un caso de estudio mediante el clculo de la diferencia entre el gasto en docentes de primaria y directores que reporta la Secretara de Educacin del estado de Sonora y el costo real que puede estimarse con base en el nmero de docentes y directores para ese nivel educativo que reciben salario y el pago que reciben. El diferencial entre el gasto ejercido para un servicio y su costo real puede ser una medida de la eficiencia del manejo de los recursos. Si el gasto ejercido es mayor al costo real de los servicios educativos se puede considerar ineficiente debido a que hubo un desperdicio de recursos en el proceso. Si la diferencia fuera cero, entonces el gasto sera 100% eficiente. Primero se identificar cul es el gasto que Sonora hace en docentes y directores de primaria. En forma alterna se estimar el costo real de dicho insumo con base en los reportes que establecen la cantidad de docentes y directores a nivel primaria que reciben nmina y el pago que reciben. Se eligi el caso de Sonora como ejemplo debido a que para dicho estado encontramos la informacin suficiente para aproximar un clculo del diferencial entre costo y gasto en docentes. Dos fuentes de informacin primordiales para nuestra estimacin fueron el escalafn estatal 2009 de Sonora y el presupuesto de egresos del Estado. El escalafn es la comisin mixta organizada en la Secretara de Educacin Pblica de cada entidad federativa y el SNTE, la cual tiene como objetivo establecer los montos y efectuar las promociones de ascenso de los trabajadores de base. Por otro lado, el gobierno de Sonora tiene informacin presupuestal pblica desagregada por captulo de gasto y dependencia de gobierno, lo cual nos permite identificar el monto de recursos destinados a la secretaria de educacin de Sonora y saber a detalle cmo fueron ejercidos. El costo real de salarios de maestros y directores de primarias estatales se estim con base en el escalafn estatal 2009. Se obtuvo informacin de salarios base para docentes y directores de primarias estatales: sueldo base, sobresueldo, apoyo para despensa, material didctico, previsin mltiple, asignacin docente, incremento por antigedad,
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fortalecimiento curricular, servicios curriculares, estimulo de preparacin, incrementos por carrera magisterial. Cabe mencionar que el escalafn estatal de Sonora no contiene informacin sobre algunos otras prestaciones que reciben los maestros, como son prima vacacional, gratificaciones de fin de ao, bono navideo, ayuda para transporte, aportaciones al ISSSTE, seguro de vida, seguro de retiro, previsin para incrementos de sueldos. Esta informacin se obtuvo a partir del presupuesto de egresos 2009 de Sonora10. Los datos sobre el total de matrcula, nmero de docentes, nmero de directores y de escuelas primarias estatales corresponde al ciclo escolar 2009-10 fueron obtenidos del formato 911. Ante la falta de informacin disponible, se hicieron algunos supuestos. Por ejemplo, como no es posible saber los aos de experiencia del personal docente a partir del formato 911, se tom como supuesto que los profesores y directores tienen 15 aos de experiencia11. Otro supuesto es sobre la distribucin de directores en carrera magisterial. La forma 911 indica el nmero de docentes que se encuentran en cada nivel de carrera magisterial, sin embargo, no se hace mencin respecto a la carrera magisterial de los directores, por lo tanto, aplicamos a los directores la distribucin de carrera magisterial de los docentes. Finalmente, como se mencion anteriormente, imputamos los servicios personales que no estaban en el escalafn a partir de la informacin del PEF de Sonora12. El salario total para docentes/directores se calcul como la suma de promedio de prestaciones por docente multiplicado por el nmero total de docentes/directores. Para obtener el gasto total de docentes y directores por alumno, se dividi el salario total para docentes y directores entre el total alumnos en primarias estatales. As mismo, pudimos calcular el gasto ejercido en la operacin de primarias estatales13 para Sonora a partir del analtico por partidas del gasto del presupuesto de egresos 2009 de Sonora. En dicho documento se encuentra el desglose de informacin por subsecretara, y direcciones adjuntas y por partida presupuestal14. Con estos datos es posible estimar15: 1)

De la Direccin General de Educacin Primaria, se tom del rubro Servicios de educacin primaria y se identificaron los servicios personales del Captulo 1000 que no estn en el escalafn. 11 Este cifra es la experiencia promedio de los profesores en Primaria para Sonora segn el INEE, 2007. 12 Para obtener cuanto le corresponden a cada profesor, sumamos el total de estos servicios que no estn en el escalafn y lo dividimos entre el total de docentes y directores estatales. Esta cifra sin duda esta sobreestimada, pues idealmente debiera dividirse entre total de trabajadores que reciben ingresos de rubro SERVICIOS DE EDUCACION PRIMARIA, sin embargo no tenemos acceso a dicha informacin. 13 Solo hicimos la estimacin para el sistema estatal educativo por la siguiente razn. Como lo mencionamos anteriormente, la coexistencia de niveles estatal y federal, dificulta el entendimiento del sistema de financiamiento educativo. Personal del gobierno de Sonora nos aclar que la informacin que viene en el PEF para la Secretaria de Educacin estatal solamente corresponde al sistema estatal y que los recursos federales se contabilizan en otra seccin. Desagraciadamente, no es evidente a partir del PEF como se manejan los recursos federales. 14 Captulo 1000: Salarios y prestaciones. Los gastos en operacin se contabilizan generalmente en Captulo 2000: Gastos algunos gastos operacin (Servicio telefnico, agua potable). sin embargo tambin pueden contabilizarse en Captulo 3000 como viticos, Gastos en Difusin, y transferencias a otras dependencias del gobierno). Captulo 6000: Infraestructura, manteamiento de infraestructura.
15
10

Utilizamos obtener la proporcin de los gasta en educacin primaria con respecto al sistema educativo total y para educacin bsica, utilizamos como ponderadores la matrcula en primarias estatales entre la matrcula total en el sistema educativo de Sonora, y la matrcula en primarias estatales entre la matrcula total en educacin pblica bsica, respectivamente.

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el overead total de la secretara de educacin correspondiente a primaria; 2) el overhead de educacin bsica correspondiente a primaria; 3) el overhead de la direccin de Educacin primaria; 4) El gasto de las prestaciones a trabajadores de educacin primaria; 5) El gasto operativo de primarias; 6) El gasto por infraestructura para escuelas primarias. Es importante mencionar que debido a la falta de informacin sobre las escuelas, no tenemos un estimado del costo real en la operacin y la infraestructura escolar. La nica comparacin posible con nuestras cifras, es la del gasto y el costo de los salarios del personal que trabaja en el sector educativo, de los cuales la mayora son maestros. Esto tiene sus limitaciones, porque no podemos estimar realmente el costo total de las escuelas. Sin embargo sigue siendo un indicador importante para medir la ineficiencia del sistema porque la mayor parte de los recursos que se gastan a nivel escuela es en la nomina. De acuerdo con la Grfica 9, del presupuesto para la educacin primaria estatal en Sonora, el 96% se destina a sueldos de trabajadores educativos, y una nfima proporcin del presupuesto estatal que se va a infraestructura y operacin educativa (2.1%), la cual es incluso menor que la proporcin mayor que se gasta en overhead de la Secretara de Educacin estatal (2.3%).
Grfica 9. Distribucin costos en el Presupuesto Estatal de Sonora del 2009 (%)
1.2 2.1 0.4 0.7 0.0 Salarios para trabajadores de la educ. primarias estatales Infraestructura Educacin Bsica Overhead Sria. de Educacin Estatal Overhead Sria. Educacin Bsica Overhead Direccion de Educacin Primaria Operacin Escuelas Estatales

95.6

Fuente: Presupuesto de Egresos de Sonora, 2009

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La Grfica 10 muestra un diferencial importante entre el costo real de sueldos para docentes y directores por alumno y el presupuesto asignado para salarios y prestaciones a los servicios de educacin primaria, $5,862 vs. $10,608, respectivamente.

Grfica 10. Gasto ejercido en salarios trabajadores en educacin bsica y costo real de docentes y directores en escuelas estatales de Sonora en el 2009 (pesos)
12,000 10,000 8,000 6,000 4,000 2,000 0 Salario para trabajadores educacion primaria estatal
Fuente: Presupuesto de Egresos de Sonora, 2009. Estimaciones propias con informacin del Escalafn estatal 2009 y Formato 911, incluye Carrera Magisterial.

10,608

5,862

Presupuestado Asignado

Este diferencial podra deberse a los sueldos de otro personal de educacin primaria (administrativos, funcionarios, supervisores, delegados, personal comisionado, etc.). Lo cual sugiere que el sistema gasta una gran proporcin de sus recursos en trabajadores educativos que no estn en la escuela.
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V.

Conclusiones: Hacia una agenda de investigacin sobre la eficiencia del financiamiento educativo

Mxico tiene un sistema educativo que no es barato en trminos relativos y que presenta pobres resultados. Algunos factores que explican la ineficiencia del financiamiento son la rigidez de la composicin del gasto asociado a la ausencia de reglas claras y delimitacin de responsabilidades entre rdenes de gobierno y dentro de las instituciones educativas. Las escuelas operan en un sistema educativo cuya estructura es altamente rgida y jerrquica, y la gestin institucional no est orientada a resultados. Por lo anterior no existe una cultura fuerte de rendicin de cuentas, ni tampoco existe sistema de informacin de contable y presupuestaria bsica, el cual es indispensable para la planeacin y evaluacin de programas y proyectos educativos. El uso ineficiente de recursos puede tener consecuencias en la calidad y en la equidad educativa. Las escuelas subsisten en un medio de alta fragilidad institucional en el que los insumos ms bsicos que necesitan para operar son inestables y de baja calidad (CEE, 2007). Este artculo propone dos maneras para explorar las dimensiones de eficiencia del sistema educativo. Una, estimando el gasto educativo de las familias; de acuerdo con nuestro anlisis de la ENIGH 2008, existen indicios de que familias, en particular las ms pobres, estn destinando parte importante de su gasto familiar a cuotas escolares diversas que muy posiblemente se utilizan para financiar necesidades de las escuelas como operacin, infraestructura, mantenimiento, etc. Es necesario un anlisis ms riguroso sobre estas cuotas voluntarias para determinar con mayor exactitud que cual es la cantidad que se destina a ellas y cules son sus usos. Otra forma para medir la eficiencia interna del sistema de financiamiento educativo, es contrastar el gasto ejercido por alumno con el costo real por alumno por nivel educativo. Desafortunadamente en Mxico no contamos con informacin precisa y pertinente ni del gasto por alumno, ni del costo por alumno de los diferentes servicios educativos. Actualmente, en la mayora de las entidades federativas, no se desagrega informacin a este nivel haciendo muy difcil el anlisis de su eficiencia. Como ejemplo de cmo se podra estimar el costo real por alumno, en este artculo se presenta un anlisis breve para el estado de Sonora. Este anlisis utiliza fuentes pblicas de informacin que permiten aproximara este ejercicio. El anlisis arroj que existe un diferencial importante entre el gasto ejercido en personal que labora en servicios de educacin bsica a nivel estatal y el costo de los maestros y directores de escuelas. El diferencial podra deberse a los sueldos de otro personal que cobre en educacin primaria (administrativos, funcionarios, supervisores, delegados, personal comisionado, etc.). Esto sugiere que el sistema gasta una gran proporcin de sus recursos docentes, en trabajadores educativos que no estn en la escuela.

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El sistema educativo en Mxico presenta importantes deficiencias y necesita de una mayor inyeccin de recursos para mejorar la infraestructura escolar, mejorar la calidad docente y mejorar el acceso en los niveles medio y superior. Sin embargo, es difcil imaginar que una mayor inyeccin de recursos al sector pueda darse en un escenario de probables ineficiencias y poca transparencia en el uso de dichos recursos. Por lo tanto, es necesario desarrollar un sistema de informacin escolar y presupuestal que permita el clculo de indicadores de costo de la eficiencia en el uso de los recursos. El uso de indicadores de este tipo apoyara la planeacin, evaluacin, y ayudara a transparentar el uso de recursos federales y estatales. Y por supuesto, ayudara a justificar un aumento de recursos para el sector educativo en un clima de competencia y recursos limitados.

Cuadro 5. Mtricas sugeridas para avanzar en la medicin de la eficiencia del gasto en educacin pblica

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VI.

Bibliografa

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