Original :anglais

PRINCIPES DIRECTEURSPOUR LE DVELOPPEMENT ET LA PROMOTION D E L'INFORMATION DU DOMAINE PUBLIC GOUVERNEMENTAL

Organisation des Nations Unies a pour l'ducation,l science et l culture a

Paris,2004

Original : anglais
4

Principes directeurs pour le dveloppement et la promotion de l'information du domaine public gouvernemental

Par
Paul F.Uhlir

Organisation des Nations Unies pour l'ducation,l science e la culture a t

Les appellations employes dans cette publication et la prsentation des lments qui y figurent n'impliquent de la part de l'UNESCOaucune prise de position quant au statut juridique des pays,
territoires,villes ou zones,ou de leurs autorits,n quant au trac de leurs frontires ou limites. i

Notice recommande pour le catalogue : Principes directeurs pour le dveloppement et la promotion de l'information du domaine public gouvernemental/documenttabli par Paul F. Uhlir. - Paris, UNESCO,2004.- ix, 46 p. ; 30 cm. (CI-2004/WS/5)
1-

Tte ir

II- UNESCO

PRFACE
En application de la rsolution 29 C/28 adopte par la Confrence gnrale de l'UNESCOen 1997,par laquelle celle-ci invitait le Directeur gnral a prendre des mesures pour "faciliter l'accs l'information relevant du domaine public en vue de la constitution, terme, d'un rpertoire lectronique gnral de toute l'information relevant du domaine public intressant les domaines de comptence de l'UNESCO'', Secrtariat de l'UNESCO a repris dans son programme pour le l'exercice biennal 2002-2003 l'laboration de Principes directeurs pour aider les tats membres mettre au point des politiques de dveloppement et de promotion de l'information du domaine public,compte tenu des besoins des pays aussi bien que de la pratique l'cheloninternational.

hi U n projet de principes directeurs,prpar par M.Paul F.U l r (tats-Unis), a t achev au dbut de l'anne2003, le document produit cette occasion a t diffus en anglais e franais par et t l'UNESCOsous le titre ''Projetde principes directeurs pour le dveloppement et la promotion de l'information du domaine public" (CI-2003/WS/2). L'UNESCO a ensuite procd a une tude gnrale officielle du projet ; celui-cia aussi t confi pour examen un groupe d'experts connus du Secrtariat,dont certains participants au Colloque international sur l'accs ouvert et l'information du domaine public en matire de donnes numriques et d'information au service de l science qui a s'esttenu l'UNESCO 10 et 11 mars 2003. les
Nous remercions les quatorze commissions nationales pour l'UNESCOpour les commentaires qu'elles ont formuls sur l projet (Allemagne,Espagne, Finlande, France,Gorgie,Isral, Italie, e Japon,Jordanie,Lituanie,Mexique,Pakistan,Pays-Bas, Slovaquie), ainsi que le Gouvernement des tats-Unisd'Amrique,l'organisationmondiale de l proprit intellectuelle (OMPI),t les experts a e ci-aprs:

M.Edward Barrow
Conseiller en droit d'auteur dans les nouveaux mdias Royaume-Uni

M. Carlos Correa
Universit de Buenos Aires Argentine

Sr Roger Elliot i Universit d'Oxford Royaume-Uni

M. Woody Horton Conseiller,U.S. National Commission on Libraries and Information Science (NCLIS) Washington,tats-Unisd'Amrique M. Peter Schroder Ministre de l'ducation, la culture et de la science de Pays-Bas
M.T m Unwin i Ministre du dveloppement international (DFID) Londres,Royaume-Uni

(ii)

M.Jan Windmller Ministre de la science,de la technologie et des innovations Copenhague,Danemark M.William A.Wulf
Prsident,National Academy of Engineering Washington,tats-Unisd'Amrique. L'UNESCO a ensuite charg une stagiaire universitaire connaissant bien le droit du a cyberespace, Mme Isabelle Eray (Suisse), de raliser une analyse internationale de l politique en matire d'information du domaine public dans les secteurs recommands dans les rponses et de proposer une nouvelle structure des Principes directeurs qui tiendrait compte des modifications e suggres.L'approche propose a t affine par l Secrtariat en consultation avec l'auteur,avec lequel a t conclu un second contrat afin q ' l labore l version finale sur la base de l nouvelle ui a a structure et de l'examen international.

La prsente version finale du document,dont le titre a t modifi par l'addition du terme "gouvernemental''afin de souligner davantage les responsabilits des gouvernements dans l'accs des citoyens l'information du domaine public, se propose d'tre un guide pratique d'aide l'application des dispositions pertinentes de la Recommandation sur l promotion e l'usage du a t a multilinguisme e l'accs universel au cyberespace, adopte par l Confrence gnrale de t l'UNESCOen novembre 2003. El constitue galement une contribution la mise en uvre du le Plan d'action du Sommet mondial sur l socit de l'information (SMSI),dont l premire session a a s e t tenue Genve du 1 au 1 dcembre 2003, qui spcifie (au paragraphe 10.a.de la Grande 's 0 2 orientation C3) la ncessit d'"laborer, pour la m s en valeur e la promotion des informations qui ie t sont dans le domaine public, des lignes directrices qui soient un bon moyen de favoriser l'accs public l'information, l'chelle internationale''.

Il faut esprer que les prsents Principes directeurs seront dans l'ensembleutiles aux dcideurs et responsables politiques l'chelon national et international. O n rappellera cependant que ces Principes sont censs avoir un caractre strictement indicatif et ne sauraient tenir lieu d'instrument prescriptif ou normatif.
Tout au long du processus d'laboration des Principes directeurs,la Division de la socit de l'information (Secteur de la communication et de l'information)charge de leur laboration en tant que secrtariat du programme Information pour tous de l'UNESCO,a bnfici de l r i e 'tot collaboration et du soutien de la Division des arts et de l'entreprise culturelle (Secteur de l c l u e , a utr) charge de mettre en uvre le programme de l'UNESCOrelatif au droit d'auteur.

Les commentaires et suggestions seront les bienvenus e devront tre adresss : t

M. Boyan Radoykov
Division de l socit de l'information a

UNESCO
7,place Fontenoy 75352 PARIS 07 SP Tlcopieur :33 (0)1.45.68.55.83 Adresse lectronique :b.radoykov@unesco.org

(iii)

TABLE DES MATIRES

Page

RSUM ANALYTIQUE ........................................................ iv .......................................................

PARTIE 1 :POURQUOI L'INFORMATION DU DOMAINE PUBLIC GOUVERNEMENTAL EST IMPORTANTE ............ 1 ............ ............
1.1 1.2 1.3 14 .

Objectif et champ des Principes directeurs....................................................................... 1 Dfinition de l'informationdu domaine public par l'UNESCO....................................... 2 . Information du secteur public .............................................. 4 ............................................. L'importance de l'informationdu domaine public gouvernemental ................. 7 ................. 1 4 1 Avantages pour la socit .................................................................................. 7 .. 1.4.2 Rle conomique et valeur de l'information du domaine public gouvernemental................................................................................................. .8 . t .............................................. 1.5. Grands dfis e perspectives.............................................. 1 O .................................... 1.5.1 Combler la fracture numrique ..................................... 1 O a a 1.5.2 Promouvoir l production,l diffusion et la conservation de l'information numrique du domaine public...................................... 1 1 .....................................

PARTIE II :COMMENT DVELOPPER ET PROMOUVOIR L'INFORMATION DU DOMAINE PUBLIC GOUVERNEMENTAL .................................... 12 ...................................
II. 1 Elments cls de la politique et principes sous-jacents......................... 12 .......................... 1 . Premier lment cl : Dfinirle champ de l'informationdu domaine public accessible 12 produite par les pouvoirs publics selon les besoins du pays ...................... 13 ..................... 11.3 Deuxime lment cl : tablir le droit juridique d'accs l'informationpublique et d'utilisation de celle-ci.................................................................................................... 1 4 1 . Troisime lment cl : tablir et mettre en uvre une politique-cadreglobale de 14 a l'informationgouvernementale pour l gestion et la diffusion des ressources d'informationspubliques ................................................................................................. 1 8 1 . . Crer une structure approprie de gestion de l'information 141 gouvernementale ............................................................................................... 18 11.4.2 Dfinition de normes de gestion de l'informationgouvernementale................ 20 11.4.3 Adopter les stratgies voulues en matire de gestion des systmes d'information et des technologies de l'information.......................................... 27 1 . . Principaux lments de procdure concernant l'tablissementd'une politique144 .................................... cadre nationale de l'information.................................... 30

PARTIE III :CONSULTATION DE L'INFORMATION GOUVERNEMENTALE PROTGE PAR LES LOIS SUR LA PROPRIT INTELLECTUELLE......... 31 ......... ......... BIBLIOGRAPHIE.............................................................. 34 .............................................................

RSUM ANALYTIQUE PARTIE 1 :POURQUOI L'INFORMATION DU DOMAINE PUBLIC GOUVERNEMENTAL EST IMPORTANTE
L'un des buts suprmes de toute socit est de rendre chacun de ses membres matre de son destin en l i donnant les moyens d'accder l'information e aux connaissances et de les utiliser,et u t ce en vertu des droits fondamentaux l libert d'expression et de participation l vie culturelle et a a aux progrs scientifiques. l'appui de cet objectif,un volume toujours plus grand d'informations t i t e gouvernementales est actuellement produit e ms disposition sur 1'Internete l Web. Une partie de cette information f i l'objet de restrictions d'utilisationet d'accs pour des raisons de protection at de la proprit intellectuelle, de scurit nationale, de protection de l vie prive, de a confidentialit,etc. Une part importante de cette information peut toutefois tre librement diffuse par diffrents moyens, comme l'Internet et les bibliothques, l'intention des citoyens et de multiples acteurs du dveloppement comme les entreprises et les tablissements scolaires.Alors que l'analyse politique et l'action normative portent le plus souvent sur l protection de l'information a t faisant l'objet d'un droit de proprit, le rle e la valeur de l'information du domaine public, notamment de l'information produite par le secteur public, ne sont pas assez tudis et sont gnralement mal compris. L'objet des prsents Principes directeurs est donc de contribuer dvelopper e promouvoir l'information relevant du domaine public au niveau gouvernemental,en t particulier lorsqu'elle est sous forme numrique. La Recommandation de l'UNESCO sur l promotion e l'usage du multilinguisme et l'accs a t universel au cyberespace propose l dfinition suivante : "Le domaine public informationnel est a constitu par l'informationpubliquement accessible,dont l'utilisation ne porte atteinte aucun droit lgal n aucune obligation de confidentialit.Il englobe ainsi l'ensemble des uvres ou objets de i droits voisins qui peuvent tre exploits par quiconque sans autorisation,par exemple parce que l a protection n'est pas assure en vertu du droit national ou international,ou en raison de l'expiration du dlai de protection. Il englobe en outre les donnes publiques et l'information officielle que les gouvernements et les organisations internationales produisent et mettent volontairement l a disposition du public". Selon cette dfinition,l'informationdu domaine public recouvre deux notions distinctes : D'une part, le "domaine public informationnel" peut tre dfini comme ce qui tombe en dehors du champ du droit d'auteur ou d'autres formes de protection lgale : il recouvretout ce qui ne runit pas, on ne runit plus, les conditions requises pour bnficier de cette protection.
0

D'autre part,le "domaine public informationnel" dsigne galement l'informationde nature intrinsquement publique, savoir,certains types d'informations produites par les pouvoirs publics ( ' ' t t ' sens large du terme), dans l'exercice de leur mission,et qui sont tenues ' l a au ' pour un bien commun.Cette "information du domaine public gouvernemental" l'chelon t national e infranational, laquelle peuvent tre assimiles certaines informations du domaine public produites par des organisations internationales publiques, ne fait en principe pas l'objetd'une appropriation.

L'information du domaine public gouvernemental s'inscrit dans l catgorie plus gnrale de a "l'information du secteur public". Certaines informations du secteur public peuvent faire l'objet d'une protection pour des raisons prcises.

(I V

La somme des informations du domaine public, gouvernementales notamment,constitue une masse norme dont on peut dire qu'elle contribue largement au dveloppement conomique et social du monde entier,comme en tmoignent les exemples ci-aprs:
O

C e tle souci de l trarzsparerice en matire de gouvernance et de l promotion des idaux 's a a

a dmocratiques (galit,dmocratie, ouverture) qui confre l prsence des informations gouvernementales dans le domaine public l'une de ses valeurs les plus importantes.Plus l'information manant des pouvoirs publics et les concernant est aisment accessible, moins ceux-ci seront en mesure de dissimuler des agissements i l c t s et des f i s de liie at corruption et de mauvaise gestion.

La diffusion libre et sans entrave de l'informationde caractre public est en outre favorable
la sant et la scurit publiques ainsi qu'au bien-tresocial gnral,car les citoyens sont ainsi mieux mme de prendre des dcisions en toute connaissance de cause sur les questions touchant leur vie quotidienne, leur environnement et leur avenir.

L'information du domaine public gouvernemental peut galement tre mise au service de recherches scientifiques et techniques fondamentales dans toute socit. Les bases de donnes factuelles, dont l collecte est souvent assure ou finance par des organismes a publics, sont essentielles pour l progrs scientifique, l promotion des perces e a ie technologiques et la m s en place d'un systme ducatifde qualit.

L'information du domaine public doit une grande partie de sa valeur son utilisation par les citoyens.Ses effets positifs peuvent s'accrotrede faon considrable lorsqu'elle est affiche sur les rseaux numriques mondiaux. En dpit des grands progrs accomplis dans l domaine des TIC et des technologies de e gestion de l'inforniation,des dsquilibresgraves et attests subsistent dans le monde sous l forme a d'un "foss numrique".L'largissement et l promotion de l'accs l'informationpublique peuvent a puissamment contribuer combler ce foss et, ce,de deux manires :

l'chelon national : Dans les pays en dveloppement,o la production de l'information

du secteur priv risque de ne pas tre aussi dynamique que celle des pouvoirs publics, l'information du secteur public constitue en gnral une part trs importante de l'informationproduite dans et sur le pays concern,et peut tre un facteur particulirement important de dveloppement.

l'chelon international : L'Intemet tant un rseau international de rseaux qui dpasse

toutes les frontires politiques,l'ensemblede l'informationpublique accessible en ligne f i at immdiatementpartie intgrante du patrimoine informationnel commun exploitable pour le bnfice des pays en dveloppement et de leurs citoyens. Dans les deux cas, toutefois, l'un des principaux obstacles l'utilisation de l'information disponible risque d'tre d'ordre linguistique, d'o l ncessit de stratgies de rduction des a obstacles l'accs au patrimoine humain multiculturel disponible sur 1'Internet et sur d'autres mdias de communication.

PARTIEII : COMMENT DVELOPPER ET PROMOUVOIR L'INFORMATION DU DOMAINE PUBLIC GOUVERNEMENTAL

C e taux gouvernements q ' l appartient au premier chef d'largir l'accs l'information du 's ui domaine public et d'intensifier son utilisation.Pour s'acquitterde ce rle,les gouvernements doivent se doter d'une politique nationale d'information qui s i intgre et approfondie en vue de ot dvelopper et de promouvoir l production, l diffusion et l'utilisation de l'information a a gouvernementale dans le domaine public. La mise en place de cette politique suppose de prendre des dkisions dans les trois principaux domaines ci-aprs:
Contenu de l'information mettre l disposition du public a

Sur le plan des principes,l'information produite par des instances gouvernementales dans tous les secteurs e tous les niveaux est cense pouvoir tre consulte par l public,e toute exception t e t formelle interdisant aux citoyens l'accs l'information publique doit tre justifie de manire prcise et formule de manire aussi restrictive que possible. II convient d'encourager les gouvernements nationaux largir l'accs diffrents types de ressources d'information publiques et, si y a lieu, rquilibrer, d'une part, les politiques e pratiques en cours visant ouvrir ces 'l t ressources d'information au public et, d'autre part,les protections juridiques restreignant l'utilisation ou l rutilisation de cette information. En outre, toutes les organisations intergouvernementales a finances sur fonds publics devraient assurer gratuitement en particulier aux utilisateurs potentiels t des pays en dveloppement l libre accs toutes leurs publications e bases de donnes. e
t Accs l'informationpublique e utilisation de celle-cicomme principe iuridique L'un des principaux lments de toute dmarche globale visant promouvoir l'accs aux s o informations gouvernementales du domaine public et leur utilisation e t l'adoption d'une l i sur "la libert de l'information''au niveau national, qui prvoie l'accs des citoyens, sur demande, aux informations dtenues par le gouvernement qui, sinon, n'auraient pas normalement t rendues disponibles.Les pays qui ne disposent pas encore de l i sur "la libert d'information'' o applicable l'information publique devraient en adopter une, aprs analyse compare des lois similaires en vigueur dans d'autres pays ; de leur ct,les pays qui ont dj une l i de ce type souhaiteront peuto tre rviser plus avant leur lgislation en vigueur. Toute exception au principe de l disponibilit de a l'information, comme les restrictions pour des raisons de scurit nationale et pour des considrations de protections de l vie prive et des secrets de fabrication, devrait tre a soigneusementpese.

Les l i sur l libert d'informationne sont toutefois pas suffisantes en soi.En pratique,elles os a font gnralement intervenir une procdure bureaucratique, lourde et relativement coteuse que le citoyen e t oblig de suivre si veut obtenir une information qui est lgalement dans le domaine s 'l public et devrait tre divulgue.Le gouvernementdevrait donc galement laborer un cadre gnral d'action rglementaire de gestion et de diffusion active de l'information gouvernementale, comme dcrit ci-aprs.
Politique-cadrede l'information gouvernementale

Ce cadre de gestion e de diffusion de l'information devrait tre suffisamment vaste pour t recouvrir aussi bien l'information sur papier que l'informationnumrique et il devrait comporter des directives spciales concernant l gestion et l diffusion par des moyens lectroniques.L'ide force a a devra toujours tre de produire et de diffuser une information publique qui corresponde aussi ouvertement que possible et au meilleur prix possible aux besoins de tout citoyen, une attention

(i) vi particulire tant accorde aux communauts multiculturelles ou dfavorises. Trois grands a domaines d'action doivent tre pris en compte lors de l cration de la politique-cadrenationale. Crer une structure de gestion approprie de l'informationgouvernementale. Dfinir les prescriptions en matire de gestion de l'informationpublique. Adopter les stratgies voulues en matire de gestion des systmes d'information et des technologies de l'information.

Les principaux lments de procdure qui suivent devront tre pris en compte lors de l'laboration de l politique-cadrenationale de l'informationpublique : a
1. 2.

La politique-cadredoit indiquer toutes les lois et documents sur lesquels elle est fonde. Lorsqu'on tablira la politique-cadre de l'information et son plan de m s en uvre ie dtaill au niveau national, il faudra absolument y associer pour consultation des reprsentantsde l'ensembledes principales parties prenantes. U n certain nombre de facteurs de nature analytique (juridiques, conomiques, a institutionnels, sociaux et culturels, ainsi que ceux relatifs l recherche et l'enseignement)doivent tre pris en compte.Certains domaines ou secteurs d'application ie avec des objectifs et des impratifs de m s en oeuvre prcis sur le plan de l'information, a t l que l sant,l'environnement,l'nergie,les transports,les finances,l dfense,etc., es a exigent l mme prise en considration individuelle. a Une fois la politique-cadre de l'information mise dfinitivement au point et officiellement approuve, le haut responsable de l'information de chaque grande entit gouvernementale devra tablir des plans d'application dtaills de tous les schmas directeurs dans le cadre des activits officielles de cette entit et de son domaine de comptences. tant donn l'volution rapide que connaissent les secteurs de l'information et de l a communication,l politique-cadre de l'information doit tre priodiquement revue et a actualise s l'onveut qu'elle reste pertinente et utile. C rexamen devrait sans doute i e avoir lieu tous les quatre ou cinq ans,selon un calendrierfix dans l politique-cadre. a

3.

4.

5.

6.

titre complmentaire, il sera aussi utile de procder un examen de l dmarche a

suivie par d'autres pays en matire de gestion de l'information du domaine public e de t technologies y affrentes.Il y a beaucoup tirer de l'exprienced'autresgouvernements pour viter de commettre les mmes erreurs ou rencontrer les mmes difficults qu'ailleurs,et pour trouver des modles juridiques et politiques prouvs susceptibles d'tre repris et adapts au contexte national.

PARTIEIII : ACCS L'INFORMATIONGOUVERNEMENTALE PROTGE PAR LES LOIS SUR LA PROPRITINTELLECTUELLE ET UTILISATlON DE CETTE INFORMATION
Dans certains pays l lgislation relative au droit d'auteur et la protection d'autres types de a proprit intellectuelle s'tend aux ouvrages des pouvoirs publics. Bien que les prsents Principes directeurs ne recommandent pas une telle approche pour les raisons nonces ci-dessus,un pays peut dcider de protger les ouvrages produits par ses pouvoirs publics pour respecter l tradition ou a bien en vue d'atteindre des objectifs conomiques et culturels nationaux en termes de cots et profits.

(ii vi)

Il importe de souligner que l'application l'information publique de la lgislation sur l a proprit intellectuelle n'en interdit pas ncessairement l'accs au public. Mme si elle peut imposer de trs fortes restrictions la rutilisation par l public de cette information,cette lgislation offre e aux organismes publics toutes sortes de possibilits quant aux modalits d'accs l'information pour le bien commun, compte tenu des intrts des citoyens. Ainsi, des entits gouvernementales dont l'information est protge par l lgislation sur l proprit intellectuelle peuvent o f i un libre a a frr accs leurs fichiers e mme accorder des drogations l'application intgrale de droits de t proprit intellectuelle en vigueur afin de laisser plus de libert de rutilisation de leurs informations.
L s produits et services d'information fournis par l secteur priv sont souvent plus efficaces e e et de meilleure qualit que ceux proposs par le secteur public, de sorte que les partenariats privpublic peuvent tre trs avantageux pour produire et diffuser des informations pour le compte d'une entit publique. Toutefois, s la lgislation de protection de l proprit intellectuelle s'applique i a cette information, le gouvernement devra soigneusement peser l pour et le contre entre les e restrictionslgitimes que la l i apporte l'accs l'information et son utilisation, d'une part, et les o droits des citoyens,ainsi que les intrts sociaux et conomiques plus gnraux de la nation,d'autre part.

PARTIE 1 : POURQUOI L'INFORMATION DU DOMAINE PUBLIC GOUVERNEMENTAL EST IMPORTANTE

1.1

Objectif et champ des Principes directeurs

En vertu de l'article 1 de l Dclaration universelle des droits de l'homme',le droit l 9 a a libert d'opinion et d'expression "implique celui de chercher, de recevoir et de rpandre, sans considrations de frontires,les informations et les ides par quelque moyen d'expression que ce soit".L'article 27 (1) de la Dclaration garantit l "droit de prendre part librement l vie culturelle e a ..] de la communaut,[. et de participer au progrs scientifique et aux bienfaits qui en rsultent". Aussi, l'un des buts suprmes de toute socit uvrant au dveloppement humain est de rendre u chacun de ses citoyens matre de son destin en l i donnant les moyens d'accder l'information et aux connaissances et de les utiliser.En ces temps de rvolution de l'information et d'mergence de socits du savoir,l'''accsuniversel''aux technologies de l'information et de la communication (TIC)et en particulier aux rseaux mondiaux d'information numrique' (l'lnternet par exemple) est indispensable l ralisation de cet objectif. En outre, le multilinguisme dans le cyberespace est a d'une importance stratgique vitale si l'on veut garantir le droit l'information e l diversit t a culturelle. Actuellement, un volume toujours plus grand d'informations gouvernementales est produit et ms disposition sur 1'Internet et le Web. Une partie de cette information f i l'objet de restrictions i at en matire d'utilisation et d'accs pour des raisons, notamment, de protection de l proprit a intellectuelle,de l scurit nationale,de l vie prive et de l confidentialit des donnes. Une part a a a importante de cette information peut toutefois tre librement et utilement diffuse par diffrents moyens, comme l'lnternet et les bibliothques, l'intention des citoyens et de multiples acteurs du dveloppement comme les entreprises et les tablissements scolaires.Alors que le dbat politique et l'action normative portent le plus souvent sur l protection de l'information faisant l'objet d'un droit a de proprit,le rle et la valeur de l'information du domaine public, notamment de l'information produite par le secteur public,ne sont pas assez tudis et sont gnralement mal compris.En outre, l'examen du rle de cette information ne devrait pas se limiter au contexte national car les nouvelles socits du savoir, de mme que les droits fondamentaux mentionns ci-dessus,contribuent l'laboration d'un rseau transfrontalier d'informations et de connaissances pour le bnfice et le progrs au sens large de l'humanit. Nombre de rsolutions, dclarations et rapports officiels manant de l'ONU et de ses institutions spcialises ainsi que d'tats membres appuient et prconisent l formulation de a principes directeurs pour le dveloppement et l promotion de l'information du domaine public a gouvernemental. A u nombre des sources les plus pertinentes en l matire, numres dans l a a bibliographie la f n de l prsente tude,on mentionnera tout particulirement l Recoinmandation i a a de l'UNESCO sui- l pi-omotion et l'usage du m i t l n t i m et I'acc6.s iinivei-selau cybewspace a iliigise

'

Assemble gnrale des Nations Unies (1948). C'est--dire les rseaux combinant l'informatique e les tlcommunications, galement appels parfois les t rseaux "tlmatiques".

-2adopte en 20033,e les dispositions de l Dclaration de principes4 et du Plan d'action5adopts t a a plus tard l mme anne par le Sommet mondial sur la socit de l'information(SMSI). L'objet des prsents Principes directeurs est de tirer profit de cette dynamique pour contribuer dvelopper et promouvoir l'informationrelevant du domaine public l'chelon gouvernemental,et surtout l'information sous forme numrique. Il s a i de mieux dfinir l'information du domaine 'gt public gouvernemental et d'en dcrire le rle et l'importance, en particulier dans les pays en t dveloppement,de proposer des principes pour aider concevoir les politiques, infrastructures e services ncessaires pour mettre l'information cre par les pouvoirs publics la disposition de l a population, de contribuer la production, l'archivage et la diffusion des informations lectroniques du domaine public gouvernemental au service du dveloppement en s'efforant tout particulirement de garantir le multiculturalisme et le multilinguisme des contenus et, enfin, de contribuer amliorer l'accs de tous, notamment des populations dfavorises, l'information ncessaire l'panouissement des individus et au progrs social.

Les prsents Principes directeurs se proposent uniquement d'aborder les grandes questions, t a a principes,politiques e mesures pouvant aider assurer et promouvoir l production, l diffusion,la conservation et l'utilisation au niveau national de l'information relevant du domaine public gouvernemental dans les pays en dveloppement et les pays les moins avancs. Ils ne portent pas sur les questions lies l'information du domaine public dans l secteur priv et la socit civile, e notamment les questions d'accs aux ouvrages de crateurs privs.

L corps du prsent document est divis en trois parties.La partie 1 prsente les dfinitions,le e
contexte et l raison d'tre de l'laboration et de l promotion de l'information du domaine public a a gouvernemental. La partie II propose des principes, politiques et mesures pour l production, la a diffusion et la conservation de l'information du domaine public gouvernemental.Enfin, l partie III a traite brivement de la consultation et de l'utilisation de l'informationgouvernementale protge par l lgislation sur l proprit intellectuelle. a a 12 .
Dfinition de l i f r a i n du domaine public par l'UNESCO 'nomto

L'histoire de l'expression "domaine public" rvle que celle-ci tait traditionnellement associe au territoire appartenant l a et qu'elle n'a jamais eu une signification universellement 'tt admise applique l'information.D e fait,on trouve peu d'lments dans les documents officiels ou mme dans l littrature savante qui apportent une contribution dcisive sur cette question6. La a plupart des juristes dfinissent plutt l'information du domaine public par ce qu'elle n'est pas, savoir comme toute information qui ne fait pas l'objet d'un droit de proprit,en quelque sorte le yin d'un yang propritaire. O ,une telle dfinition est insuffisante car elle n'exprime n ne dcrit r i at convenablement ce que l'information du domaine public est en f i , et n'offre aucun critre au t regard duquel valuer son rle positif e sa valeur pour les socits du savoir, en particulier s'agissant du dveloppement conomique et social.

Voir UNESCO (21 novembre 2003), notamment l section sur l "Dveloppement des contenus du domaine a e public". SMSI (2003); se reporter en particulier l'article26,qui stipule que "la croissance de la socit de l'information passe par l cration d'un domaine public riche, qui serait l'origine de multiples avantages : ducation du a public, cration d'emplois, innovation, dbouchs conomiques e progrs scientifiques. Les informations t relevant du domaine public devraient tre facilement accessibles de manire tayer l socit de l'information a e devraient tre protges contre les utilisations abusives .. ". t .. SMSI (2003), se reporter notamment au paragraphe 10.a de la Grande orientation C3, qui stipule le besoin d'''laborer, pour l mise en valeur e la promotion des informations qui sont dans l domaine public, des lignes a t e directrices qui soient un bon moyen de favoriser l'accspublic l'information, l'chelle internationale". O n se reportera, toutefois l'tude rcente e approfondie des nombreuses importantes facettes de l'information t du domaine public de Boyle, James, rdacteur spcialis (2003).

-3-

La Recommandation de l'UNESCOsur l promotion et l'usage du multilinguisme et l'accs a universel au cyberespace propose l dfinition suivante de l'information du domaine public : a "information publiquement accessible,dont l'utilisation ne porte atteinte aucun droit lgal n i aucune obligation de confidentialit.El englobe ainsi l'ensemble des uvres ou objets de droits le a voisins qui peuvent tre exploits par quiconque sans autorisation, par exemple parce que l protection n'est pas assure en vertu du droit national ou international,ou en raison de l'expiration du dlai de protection.Elle englobe en outre les donnes publiques et l'informationofficielle que les gouvernements et les organisations internationales produisent et mettent volontairement l a disposition du public". Selon cette dfinition,l'information du domaine public recouvre deux notions distinctes : D'une part, l'''information du domaine public" peut tre dfinie comme ce qui tombe en dehors du champ de toute forme de protection lgale (droits de proprit intellectuelle,protection de la scurit nationale ou de l'ordre public, l i sur la protection de l vie prive, obligations de os a confidentialit,etc.. j Concernant l proprit intellectuelle, cela signifie que l'information du domaine public a recouvre tout ce qui ne runit pas ou ne runit plus les conditions requises pour bnficier de cette protection,notamment :
0

toute information qui runissait auparavant les conditions requises pour bnficier de l a protection du droit d'auteur ou d'autres formes de protection de l proprit intellectuelle a ti (brevets ou secrets de fabrication) et qui a t alors protge, mais qui ne l'est plus en a o raison de l'expiration du dlai de protection.Par exemple,l li prvoit que,durant le dlai de protection, les auteurs touchent une rmunration pour leurs crations, mais l'expiration du dlai de protection,n'importe qui peut accder librement leur uvre et l u i i e .Ainsi,une fois l protection lgale teinte8, uvres protges vont rejoindre l 'tlsr a les a masse toujours plus considrable des productions de l littrature,des arts,de l musique et a a des autres moyens d'expression qui constituent le patrimoine culturel et intellectuel du monde. Les pices de Shakespeare ou les vieux contes pour enfants qui sont dans le domaine public en sont des exemples clbres.Les choix qui s'offrent ainsi quiconque a accs ce patrimoine commun de l'humanitsont d'une immensit incalculable ; tout type d'lments d'information qui ne runit aucunement les conditions pour bnficier de la protection au titre d'un droit de proprit intellectuelle (par exemple, ceux qui ne peuvent pas tre assimils des "uvres"aux termes du droit d'auteur ou des inventions protges aux termes du droit des brevets) ou qui ne runissent pas les conditions nonces par l lgislation sur l proprit intellectuelle (comme pour le droit d'auteur,l'originalitj a a .

UNESCO ( 1 novembre 2003),op.cit.,note 3,voir Annexe (Dfinitions). 2 Le dlai minimum de protection du droit d'auteur est de 50 annes compter de l mort du crateur.Se reporter a la Convention de Berne pour la protection des uvres littraires e artistiques,Acte de Paris du 24 juillet 1971, t modifi l 28 septembre 1979 (http:llwww.wipo.int/treaties/en/ip/beme/index.html). tats-Unis e dans e Aux t l'Union europenne,l dlai de protection correspond la dure de vie de l'auteurplus 70 annes. En outre,aux e tats-Unis, a priode lgale de protection des uvres au bnfice d'une personne morale (dites "work made for l hire") est soit de 95 ans compter de l date de la premire publication soit de 120 ans compter de l cration, a a l dure la plus courte tant prise en considration.D e nombreux pays en dveloppement ont inscrit dans l loi a a uniquement la dure minimale de protection.D'autresformes de protection lgale telles que l classement secret e de documents pour des raisons de scurit nationale, de protection de l vie prive e autres donnes a t confidentiellescorrespondent galement des priodes de protection diffrentes.Ces autres types de restrictions lgales applicables l'informationgouvernementale sont analyss en dtail l section 11.3. a

-4-

D'autre part, l'"informationdu domaine public" dsigne gaiement l'information publique par nature, savoir,certains types d'informations produites par les pouvoirs publics ( ' a " sens l " t tau large du terme), dans l'exercice de leur mission, et qui apparaissent comme un bien commun. Cette "information du domaine public gouvernemental" l'chelon national et infranational, laquelle peuvent tre assimiles certaines informations du domaine public produites par des organisations internationales, f i en principe pas l'objet d'une appropriation. ne a t
13 .
Information du secteur public

L'information du domaine public gouvernemental s i s r t dans la catgorie plus large de 'nci "l'information du secteur public". l'chelon intergouvernemental,national,rgional ou local,les pouvoirs publics produisent d'importants volumes d'information. Ce sont, par exemple, des documents d'orientation tablis par des services de l a , archives ou registres nationaux (par ' t t des exemple, listes lectorales, documents cadastraux,valuations foncires et immobilires, registres des immatriculations de vhicules,registres du commerce, e c ) C sont aussi des comptes rendus t.. e de runions,des ordonnances et des lois,des dcisionsjudiciaires,d'innombrables bases de donnes scientifiques, des compilations statistiques, des enqutes culturelles, des comptes rendus de recherche de toute sorte,des rapports officiels et d'innombrables produits d'information et autres donnes crs par des entits gouvernementalesdans l cadre de leur mission de service public. e Dans les prsents Principes directeurs, l'information du secteur public dsigne toute information qui est produite par une entit du secteur public.

Les termes employs dans cette dfinition peuvent tre dfinis ainsi :

(i)

Une entit du secteur public est un organisme public l'chelon national,infranational ou local,ou,dans certains cas,une organisation internationale.Le gouvernement central du pays doit bien entendu jouer un rle de chef de file dans l'organisation de l'accs l'information publique et sa diffusion au niveau national,mais le rle et l'importance de l'information produite par les pouvoirs publics l'chelon infranational ou local ne devraient pas tre sous-estims dans l mesure o celle-ci reprsente une part a importante de l'informationdu secteur public de chaque pays.

Variant d'un pays l'autre,la notion de secteur public est profondment influence par la culture et l'histoire du pays en question,o elle peut,par exemple,recouvrir :
les organismes investis par l l i de l'autorit de l a ou de fonctions de services publics a o 'tt (dfinition fonctionnelle) ; les organismes qui font officiellement partie du secteur public en vertu d'une l i (dfinition o institutionnelle);

l'ensemble des organismes en grande partie financs par des fonds publics (dfinition financire)9.

La lgislation actuelle sur l libert de l'information'' peut aider comprendre l conception a a que de nombreux as membres ont de leur secteur public. Mme si appartient chaque a de tt 'l tt
dfinir son secteur public, une dfinition gnrale, embrassant par exemple l'ensemble des trois dfinitions ci-dessus,tendrait largir l domaine de l'information du secteur public disponible e dans l i t r t gnral. 'n

Io

Commission des Communauts europennes (1999), Chapitre III. Pour une analyse plus complte de l lgislation sur l libert de l'information,se reporter l Section 11.3. a a a

-5-

(ii)

L'information du secteur public doit tre produite par les pouvoirs publics ou sous leur direction. La notion de production recouvre incontestablement la participation active a l cration de donnes et d'informations. El peut galement dsigner la collecte de a le l'information ou le financement de la cration de l'information et des donnes aux termes d'arrangements contractuels spcifiques. Certaines administrations peuvent galement confier la production de leur information des entreprises prives". D e mme, une dfinition large de l production tendrait accrotre le volume de a l'informationdu secteur public et de l'informationdu domaine public gouvernemental. 11 conviendrait de s'interroger galement sur l dfinition de l'information proprement a dite pour dterminer le type d'information du secteur public qui devrait tre accessible 'n iie dans l i t r t gnral. L'''information"ne devrait en aucun cas se lmtr aux seuls "nouvelles" ou "faits". Les prsents Principes directeurs adoptent l dfinition de a ot l'information propose par la Commission europenne : "tout contenu quel qu'en s i le support (papier, format lectronique ou enregistrement sonore,visuel ou audiovisuel)". Plusieurs critres peuvent tre utiliss pour classer l'informationdu secteur public : L'information produite par le secteur public peut tre range en deux catgories : l'information aduziizistrtrtive et l'information non ndnzitzistrative. L'information administrative comprend les procdures administratives,les explications formules par un organisme public sur ses procdures,ou toute autre information concernant les fonctions gouvernementales. L'information non administrative dsigne l'information lie au "monde extrieur",rassemble ou produite par les organismes publics lors de l'exercice de leurs fonctions (information commerciale, culturelle, technique, mdicale, scientifique, environnementale, statistique, gographique ou touristique, ec) t..
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(iii)

L'information du secteur public peut galement tre classe selon son inti-tet son public potentiels : intresse-t-elle grand public, ou bien exclusivement quelques le individus ou groupes d'individus ? Un certain nombre d'"informations officielles" sont ncessaires pour que tous les citoyens puissent exercer leurs droits fondamentaux (par exemple, l lgislation et les rglementations, ou bien les a dcisionsjudiciaires). Enfin, l'information du secteur public peut avoir une vcrlezrr cononziqzte sur un march donn. Les organismes publics peuvent produire une information utilise ou dveloppe ultrieurement par le secteur priv qui lui donne une valeur ajoute,ou bien l'information du secteur public peut tre dveloppe directement par le secteur public ou par le biais de partenariats public-priv.

Les relations entre les diffrents types d'information du secteur public et du secteur priv sont rcapitules dans le tableau ci-aprs

II

' '

Voir la Partie 111 pour une brve analyse de ces relations entre secteurspublic e priv. t Commission des Communauts europennes ( 0 1 , 16. 2 0 ) p.

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INFORMATION DU SECTEUR PUBLIC

INFORMATION DU DOMAINE PUBLIC
Information du domaine public gouvernemental

INFORMATION PRIVE
Information non protge d'origine prive Information du domaine public qui ne relve pas du domaine public gouvernemental.Cette catgorie inclut l'information qui n'est plus protge,qui ne peut pas tre protge ou qui est expressment place dans le domaine public par des titulaires de droits privs.

ie Information produite et ms volontairement disposition sans protection par les gouvernements et les organisations internationales. En rgle gnrale,l'information produite par le secteur public est suppose appartenir au domaine public gouvernemental,saufsi elle est expressmentprotge.

INFORMATIONPROTEGEE Information gouvernementale

protge

Information prive protge

Information appartenant des parties prives qui est protge Information du secteur public par la lgislation sur la a protge par l lgislation sur l proprit intellectuelle ou par proprit intellectuelle,par des a d'autres mesures telles que les lois comme celles qui protgent l i protgeant l scurit os a l proprit prive ou l a a confidentialit (par exemple les nationale ou la vie prive. secrets de fabrication) ou par des contrats. Comme indiqu ci-dessus, l'information du domaine public gouvernemental dsigne l'information du secteur public librement accessible et dont l u i i a i n n'enfreint aucune restriction 'tlsto tenant la scurit nationale,aucun droit lgal,n aucune obligation de confidentialit.Les types i d'information du secteur public que l o dcide de placer dans l domaine public dpendent en 'n e grande partie de l manire dont chaque pays conoit ses modes de gouvernance e sa politique a t d'information, de mme que de ses capacits et pratiques de diffusion de l'information (en particulierpour ce qui concerne ~'~nternet)'~. Certains pays, par exemple, accordent la protection du droit d'auteur aux ouvrages produits par les pouvoirs publics qui satisfont aux conditions habituelles d'originalit e de fixation de t l'~vre'~, tandis que d'autres placent ces mmes ouvrages dans le domaine public gouvernemental en vertu de dispositions lgales". C'est ainsi que de nombreux pays choisissent de refuser la protection du droit d'auteur aux textes officiels lgislatifs, administratifs et juridiques, de mme qu'aux traductions officielles de ces textes,ce que permet le droit international.Dans la pratique, cette position dcoule en gnral de l traditionjuridique du pays. a
l3 l4

l5

Voir Longworth,Elizabeth (2000). Par exemple : au Royaume-Uni,le droit d'auteur applicable l documentation produite par un service de l'tat a (organismepublic dot du statut de la Couronne) est l proprit de l Couronne. Her Majesty's Stationary Office a a (HMSO) les matriels protgs par le droit d'auteur auxquels il accorde les licences correspondantes. gre Par exemple : aux tats-Unis, l'information produite par l Gouvernement fdral est exclue de l protection du e a droit d'auteur aux termes du Titre 17 du Code des tats-Unis,section 105 (2000).Se reporter UNESCO (2004) Recueil des lois nationales sur le droit d'auteur.

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Les prsents Principes directeurs recommandent que l'information produite par les entits publiques dans tous les secteurs et tous les niveaux s i cense relever du domaine public, moins ot qu'une autre approche (par exemple,un droit de proprit intellectuelle ou un droit l protection a de l vie prive), adopte et clairement atteste", n'en interdise le libre accs tout citoyen. a Toutefois, l'application du droit d'auteur et d'autres formes de protection de l proprit a intellectuelle l'information gouvernementale n'interdit pas un tat d'accorder ses citoyens l a possibilit de consulter et d'utiliser librement ses ouvrages protgs,et peut alors,d'un point de vue fonctionnel,s'apparenter au statut de l'informationdu domaine public gouvernemental.Ainsi,tandis que la Partie II des prsents Principes directeurs aborde, de manire formelle, l'information gouvernementale place dans le domaine public, les caractristiques essentielles de la politique d'information gouvernementale pourraient galement valoir au cas o l'information du secteur public serait protge par l lgislation sur l proprit intellectuelle. l fn de l Partie III, on a a a i a aborde l question de l'accs l'information gouvernementale protge par l lgislation sur l a a a proprit intellectuelle,et de son utilisation.
I4 .
L'importance de l'information du domaine public gouvernemental

L'ensemble des informations, gouvernementales notamment, du domaine public dfini cidessus constitue une masse considrable dont on peut dire qu'elle contribue largement au dveloppement conomique et social du monde entier. Dans le contexte de l socit mondiale de a l'information, l'objectifest de fournir un accs universel l'information et de combler le foss entre les "inforiches" et les "infopauvres".U n lment important de l stratgie mener cet effet est a d'accrotre la quantit et l qualit de l'information du domaine public et en particulier de a l'informationcre dans le secteur public ou dans des institutions oeuvrant dans l'intrt du public, et de faciliter par l l'accs libre et quitable de tous au savoir e aux avantages procurs par ce t patrimoine informationnel commun. Mais avant de nous pencher sur les moyens d'y parvenir, il importe de prciser pour quelles raisons il faut s y employer tant d'un point de vue conomique que ' d'un point de vue non conomique.
1 4 I Avantages pour l socit l7 .. a

Pour dcrire les avantages de l'information du domaine public, le meilleur moyen est sans doute de le faire en termes non conomiques. S'agissant de l'information produite par les pouvoirs publics, l'une des principales raisons non conomiques pour lesquelles l'information gouvernementale est place dans l'espace public, est le souci de tT-ansparencede l gouvernance e a t la promotion des idaux dmocratiques d'galit,de dmocratie,et d'ouverture.Plus l'infonnation manant des pouvoirs publics et les concernant est aisment accessible,moins ceux-ci seront en mesure de dissimuler des agissements illicites e des f i s de corruption et de mauvaise gestion. t at Inversement,l'excs de secret engendre l tyrannie. a La diffusion libre et sans entrave de l'information du secteur public est en outre favorable l a a sant et l scurit publiques ainsi qu'au bien-tre social gnral car les citoyens sont mieux mme de prendre en toute connaissance de cause des dcisions qui concernent leur vie quotidienne, a leur environnement et leur avenir.Assurment,les objectifs sociaux qui sous-tendentl diffusion de e contenus publics sont extrmement varis. Il y a d'abord la volont des autorits d'uvrer pour l "bienpublic" ou dans "l'intrtgnral". Dans ce cas,le bien-trede l population est mieux assur a par l divulgation de l'information ou l'accs de celle-ci que par une approche paternaliste o les a dcisions sont prises par le gouvernement au nom de la population sans l'informerou l consulter. a Citons comme exemple le f i de donner des informations sur un prestataire de services de sant at laboratoire ou hpital - dont les diagnostics ou les traitements sont de qualit insuffisante. Quel que
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l7

Se reporter l Section 11.3 e l Partie III. a t a Cette section s'inspire en grade partie de l'tude d'Elizabeth Longworh (2000).

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s i le statut - public ou priv - de ce prestataire de services,les citoyens sont en droit d'obtenir ces ot informations pour un certain nombre de raisons,par exemple pour pouvoir viter des risques pour leur sant ou pour choisir un autre prestataire ou encore agir pour que l'on remdie ce dysfonctionnement. Il en va de mme lorsqu'il s'agit de problmes d'environnement, de mauvais usage des fonds publics,etc.

Le volume d'informations publiques s'accrotpour satisfaire ce que l'on appelle le souci de os protection du consommateur. La multiplication des l i de protection du consommateur a eu pour
effet d'augmenter le volume et la diversit des informations appartenant au domaine public. Dans de nombreux pays, on exige aujourd'hui des organismes tant privs que publics qu'ils se soumettent des obligations dclaratives conues pour rguler certains comportements ou activits dans l i t r t 'n gnral. C'est ainsi que des l i garantissent l'accs des consommateurs et des actionnaires os l'informationfinancire et commerciale afin qu'ils puissent prendre des dcisions conomiques plus judicieuses. L'objectifest aussi de compliquer l tche des institutions qui voudraient monopoliser a a l'informationou l dissimuler au dtriment du public.

Le souci de dvelopper le capital social de chaque nation explique galement pourquoi l'on cherche enrichir le patrimoine commun informationnel l a d de l'information du domaine 'ie a ot public. Sur le plan social,il y a beaucoup gagner ce que l population s i mieux informe. Le
financementpublic des bibliothques, des archives,des muses, des tablissements d'enseignement et de recherche en est la manifestation, en dpit du f i qu'une bonne partie de l'informationdtenue at par ces institutions,mme si elle est gnralement accessible, reste protge par le droit d'auteur. Les pouvoirs publics ont un rle capital jouer dans chacun de ces domaines du renforcement des capacits,en particulier en classant dans le domaine public autant d'informations gouvernementales que possible. Enfin, l'information du domaine public gouvernemental peut contribuer certains aspects essentiels de l recherche scientifique et technique dans toute socit. Les scientifiques et les a ingnieurs sont l'avant-garde l cration de l'infomation et des technologies qui font progresser de a l'conomie et le dveloppement du monde entier. Les bases de donnes factuelles,dont la collecte est souvent assure ou finance par les organismes publics, sont essentielles pour les progrs scientifiques,les perces technologiques et l'instauration d'un systme ducatif de qualit.La libre consultation de donnes scientifiques finances par des fonds publiques et le statut d'information du domaine public accord l'information factuelle non protge figurent parmi les pierres angulaires de la recherche fondamentale".
1 4 2 Rle conomique e valeur de 1'information du domaine .. t
public gouvernemental

Pas plus le rle conomique que la valeur de l'information du domaine public ne sont aisment chiffrables,et ce pour plusieurs raisons. L'une d'entre elles est qu'une bonne partie de l'informationmanant du secteur public - qu'elle s i produite par des entits gouvernementales,ou ot qu'elle voie le jour grce des subventions publiques - se cre hors des forces du march qui rgissent l cration et l circulation des informations protges par les droits de proprit a a intellectuelle dans l secteur priv. La valeur de l'information cre aux f a s du contribuable dans e ri l i t r t gnral n'est pas toujours facile calculer. La difficult vient notamment du fait que les 'n produits d'information du domaine public dots d'une valeur conomique ou sociale ne se distinguent pas toujours aisment de ceux qui n'en ont pas ou qui peuvent mme avoir des effets ngatifs (lis par exemple des erreurs, une formule ou l volont de n i e . Il peut mme tre a ur)

Voir les observations complmentaires sur l protection des bases de donnes dans l Partie III, et, pour de plus a a amples informations,se reporter OCDE (2004)e National Research Council(l997,2003, e 2004 paratre). t t

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difficile d'apprcier exactement l valeur d'une information mme quand il apparat clairement a qu'elle a des effets positifs. Pour estimer la valeur d'informations du domaine public gouvernemental on peut simplement additionner les cots de production correspondants. Par exemple, le budget du Gouvernement fdral des tats-Unis pour 2004 s'lve plus de 2,3 mle milliards de dollars, dont une il importante fraction (en tout des milliards de dollars) sert payer l production d'informations a appartenant au domaine public. Une grande partie de cette information est prsent librement accessible en ligne au niveau mondial". S l'on f i l somme des montants investis chaque anne i at a par l'ensemble des gouvernements du monde tous les niveaux (intergouvernemental,national, provincial et local) pour crer chaque anne sans discontinuer de l'information du domaine public, on peut se faire une ide de l trs grande valeur de l'informationnon rserve. a Mais l'analyse ne s'arrte pas l,car les informations n'ont pas seulement des effets primaires mais aussi des effets secondaires ou "drivs".Prenez par exemple les donnes e informations t mtorologiques rassembles et diffuses dans tous les pays par des organismes d'tat agissant dans le cadre du service public. Aux tats-Unis, l'organisme qui accomplit ces tches, le National Weather Service de la National Oceanic and Atmospheric Administration, diffuse largement ces donnes sans qu'elles soient assorties d'aucune protection contractuelle ou lgale de l proprit a intellectuelle. Il se constitue ainsi une base norme d'utilisateurs dans de nombreux domaines d'application,dont l'ducation et la recherche,ce qui a permis l constitution d'un secteur priv de a l'informationmtorologique dynamique dont l'activit conomique gnre plus de 500 millions de dollars chaque anne". Dans d'autres pays,l mtorologie nationale et les organismes d'observation des phnomnes a de mtorologie par satellite vendent ou concdent sous licence leurs donnes des t r f ais commerciaux et placent leurs produits sous l protection des lois sur l proprit intellectuelle.Dans a a ces pays, le sous-dveloppement des entreprises prives d'information mtorologique pose des questions d'ordre conomique : restent-elles concurrentielles et bnficiaires en utilisant des donnes protges qui sont proprit de l'tat et que celui-ci vend cher '" Des questions d'ordre ? juridique peuvent galement se poser, par exemple en Europe o un organisme public sera oblig, en vertu d'une dcision de justice prise au nom du principe des "biens de premire ncessit",de a donner accs l'informationpublique un prix raisonnable en dpit de l protection dont bnficie i l'informationen question.D'autres pays n'ont pas encore dcid s et quelles conditions ils allaient o f i au secteur priv l'accs l'information des entits publiques en vue de dgager des recettes frr prives substantielles. Outre que l'information a une "valeur" en fonction du cot de production et des recettes des ventes, cette valeur est d'autant plus grande pour l'conomie dans son ensemble et la socit que l'information sert des usages conomiquement productifs et socialement bnfiques". C'est donc l'information dont la consultation et l'usage seront les moins difficiles qui en thorie pourra atteindre le plus large public. D mme, les effets positifs de l'information du domaine public e peuvent crotre de faon exponentielle lorsqu'elle est disponible sur les rseaux numriques mondiaux (par exemple 1'Internet) du f i de l hausse rapide du nombre d'utilisateurs potentiels. at a l'instardes tlphones et des tlcopieurs,les rseaux numriques ont un effet en retour positif lev et une valeur qui connat une croissance exponentielle tant donn le dveloppement du nombre des
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' ' )

"

17

Se reporter au portail d'information du Gouvernement fdral des tats-Unis : http://www.frstgov.gov/. Weiss,Peter (2003), "Borders i Cyberspace:Conflicting Government Information Policies and Their Economic n Impact",National Research Council(2003). La mme comparaison peut tre faite avec des rsultats similaires s l'on prend d'autres catgories i d'informations comme les informations gospatiales produites par les organismes publics - voir Pira Internaiional( 0 0 . 20) Pour de plus amples informations,voir Pira International(2000)op.cit.,note 21.

- 10utilisateurs. C'est ce qu'on appelle en conomie un effet de rseau. l i seul, ce facteur est un u argument irrfutable en faveur d'une expansion des rseaux dans les pays en dveloppement et d'un accroissement du volume de l'information mise disposition gratuitement et sans restriction de rutilisation.
15 ..
Grands dfis et perspectives

1 5 1 Combler l fracture numrique .. a

O n a beaucoup crit sur le foss - souvent de plus en plus profond - qui spare les inforiches e les infopauvres l'chelon des pays comme l'chelleinternationale.En dpit des grands progrs t accomplis dans le domaine des TIC et des technologies de gestion de l'information, des dsquilibres graves et attests subsistent dans le monde23. Nombre des facteurs et approches qui peuvent aider combler ce foss sortent du cadre des prsents Principes directeurs.Toutefois,le dveloppement e l promotion de l'accs l'information t a du domaine public gouvernemental peuvent y contribuer de deux manires non ngligeables. En premier, au niveau national et au niveau infranational,tout pays possde quantit d'informations, essentiellespour le grand public aussi bien que pour les acteurs conomiques,qui sont produites par l secteur public, soit dans les services mme de l a s i avec le concours d'un financement e 'tt o t public. Dans les pays en dveloppement,o l production d'informations n e t pas aussi importante a 's dans le secteur priv que dans le secteur public, l'information produite dans l secteur public e constitue une trs importante part de l'information cre dans l pays et au sujet du pays. Mettre e largement cette information la disposition du public,c'est apporter une contribution importante l'dification d'une dmocratie participative, favoriser un dbat ouvert et promouvoir le bon fonctionnement de l'tat. C e taussi donner chacun un moyen de s'informersur son pays, sur ses 's concitoyens et son gouvernement,en obtenant des informations qu'il est bien souvent impossible de se procurer d'autres sources. En outre, la f c l t d'accs l'information publique contribue la aii croissance du secteur priv, en particulier des petites entreprises, pour lesquelles les cots de l'information peuvent constituer de relles difficults. Deuximement, au niveau international, l'ensemble de l'information du secteur public disponible en ligne f i aussitt partie du patrimoine at informationnel commun l'chelle mondiale, l'lnternet tant un rseau des rseaux au niveau international qui dpasse toutes les frontires politiques. C f i a l i aussi d'importantes e at u consquences pour l dveloppement conomique et social et pour l rduction de la fracture e a numrique. Il signifie en particulier que l'ensemble des documents qui appartiennent au domaine public mondial deviennent ainsi une ressource partage ou commune et forment un patrimoine mondial au bnfice de tous. Dans la mesure o les socits "du savoir",qui sont les socits les plus avances conomiquement, crent et diffusent beaucoup plus d'informations du domaine public, elles sont l'origined'une plus forte proportion de l'informationlibrement mise en commun susceptible d'tre exploite leur profit par tous les pays en dveloppement et par leur population. S i est vrai qu'une bonne partie de ces informations sont propres un lieu prcis et ne sont pas 'l d'intrt gnral n susceptibles de larges applications,beaucoup ont nanmoins une u i i qui va i tlt au-del des limites institutionnelles ou communautaires immdiates dans lesquelles elles ont t produites. Dans les deux cas,l'un des principaux obstacles l'utilisation de l'information disponible sera sans doute d'ordre linguistique. La langue, bien sr, constitue le fondement de l communication a entre les personnes e fait partie du patrimoine culturel e de la tradition de chacun. C'est pourquoi t t l langue d'un utilisateur ne doit pas l'empcher d'accder au patrimoine multiculturel disponible via a 1 I t r e e les autres moyens de communication. Le dveloppement harmonieux de socits et 'nent t d'conomies du savoir est donc encourag par la possibilit d'accder une information multilingue
23

Voir, par exemple, Banque mondiale (1999)e Programme des Nations Unies pour l dveloppement (2001). t e

- 11 et multiculturelle. D nombreux pays ont deux langues officielles (plus dans certains cas) ainsi que e des langues d'usage. En matire de gestion de l'information du domaine public, l diversit de l a a population sur les plans de l langue et des traditions soulve une foule de problmes pineux. a

I 5 2 Prolitouvoir la production, la difliision et la conservation de li formation .. 'n

nicritrique du doniaine public

C e taux gouvernements qu'il appartient au premier chef d'largir l'accs l'informationdu 's domaine public et d'en intensifier l'utilisation.La premire difficult tient aux tats d'esprit. Les dirigeants doivent se montrer prts tenir compte des avantages qu'il y a diffuser l'information24. Il faut pour cela qu'ils comprennent ce que l'accs l'information apporte en termes de bonne gouvernance,de dveloppement du capital social et de bien-tre conomique.Pour parvenir ces objectifs, les gouvernements doivent se doter d'une politique nationale d'information qui soit intgre et globale et par laquelle ils s'engagent respecter un plan d'action coordonn dans chacun des grands domaines de l'action lgislative et rglementaire,du dveloppement humain, technique et institutionnel, de l gestion de l'information e de l recherche. S quelques pays ont dj une a t a i politique nationale gnrale d'information,beaucoup n'en ont pas encore ou commencent seulement en adopter une.
I ot Bien que l'amlioration de l'accs aux T C et tous les types d'informations s i une tape capitale dans les efforts de dveloppement social, conomique et culturel,il ne faudrait pas pour autant accorder cette ide une valeur qu'elle n'a pas. L'accs universel ces ressources d'information est une condition ncessaire mais non suffisante du dveloppement. Les TIC et l'information qu'elles diffusent ne rendent pas instantanment instruit, ne gurissent pas les maladies, ne nourrissent pas ceux qui ont faim n n'liminent l pauvret. Elles constituent, i a nanmoins,une ressource indispensable pour promouvoir efficacement et durablement les bienfaits conomiques et sociaux dcrits plus haut,et peuvent finalement conduire l'dification de socits du savoir reposant sur les valeurs de l bonne gouvernance. L'attention accorde ces questions a dans le prsent sera rcompense au centuple l'avenir.
at Dans l Partie II, on se penchera sur les questions importantes dont l'UNESCO a f i les a domaines prioritaires de toute politique-cadre globale de l'information l'chelle d'un pays. Il s'agira plus prcisment de dfinir les principes et les mesures qui permettent d'orienter l mise en a place des infrastructures et des services ncessaires pour communiquer l'information du domaine public gouvernemental l population,de contribuer l production, l'archivage et l diffusion au a a a service du dveloppement des informations lectroniques du domaine public en s'efforant de garantir le multiculturalisme et le multilinguisme des contenus et, enfin,de contribuer amliorer l'accs de tous, y compris des populations dfavorises, l'information ncessaire l'panouissementdes individus et au progrs social.D u f i que,du point de vue du dveloppement at et des besoins,chaque pays se trouve dans une situation qui li est propre, ces principes et mesures u ne sont que des indications d'ordre gnral,q ' l convient d'adapter et de mettre uvre en fonction ui de l structure de gouvernance et de l culture nationales. a a

Voir Longworth, Elizabeth (2000).

- 12PARTIE II : C O M M E N T DEVELOPPER ET PROMOUVOIR L'INFORMATION DU DOMAINE PUBLIC GOUVERNEMENTAL

11.1
lments cls de la politique et principes sous-jacents

Il faut une approche globale de l'action lgislative et administrative si l'on veut pouvoir stimuler l production, l diffusion et l'utilisation des informations du domaine public a a gouvernemental.Pour tre mise en uvre avec succs,une politique nationale de l'informationdoit essentiellement viser :
dfinir le champ de l'information publique qui devrait tre accessible compte tenu des 12 besoins du pays (Section 1 . ); instituer comme principe juridique l'accs l'information publique et son utilisation (Section 11.3) ; concevoir et mettre en uvre des programmes de gestion de ressources d'informationet de diffusion de l'information publique au moyen d'une politique-cadre globale de 14. l'information gouvernementale (Section 1.)

La logique et la m s en uvre de ces lments s'appuientsur les principes suivants : ie

L'information du secteur public est une ressource nationale prcieuse. Le libre accs cette information,reconnu par la loi,aide garantir la libert d'expression de tous,ainsi que l transparence de l'tat et de ses organismes dans l gestion de ses affaires,q ' l a a ui s'agissede maintenir la bonne sant de l'conomie ou de fournir des services essentiels l socit.Maximaliser une circulation sans entraves de l'information entre les pouvoirs a publics et la population est un aspect essentiel d'une socit dmocratique et un facteur de bonne gouvernance. Dans tous les pays ou presque, les pouvoirs publics sont le premier producteur, collecteur, consommateur et diffuseur de l'information. tant donn l'ampleur des activits d'information du secteur public et le f i que ces activits dpendent de la at coopration du public, la gestion des ressources en information reste toujours chose e importante pour les organes gouvernementaux,comme pour l public. Pour le gouvernement et les autres organismes publics que leur mission appelle crer de l'informatione l rendre accessible,il est important de rduire au minimum le cot t a et l charge que les activits d'information font peser sur le public,et d'optimiser l u i i a 'tlt de cette information.Pour ce faire,les avantages publics et privs qu'onpeut attendre de l'informationpublique doivent tre suprieurs au cot public e priv de l'information, t sachant toutefois que ces avantages ne sont pas toujours quantifiables.

Parmi les informations dont l libre consultation peut tre profitable la nation figurent a

- outre les informations manant des administrations centrales - celles qui sont diffuses par tout organisme public de manire gnrale et par les diffrentes administrations infranationales tous les niveaux. Les administrations infranationales produisant de grandes quantits d'informations publiques dans de nombreux domaines tels que l'ducation,a sant,l'agriculture,la protection de l'environnement,a protection sociale, l l le monde du travail e les transports,l'administrationcentrale doit grer l'informationen t coopration avec elles. O n s'efforcera tout particulirement d'viter les redondances dans la collecte d'informations.

- 13() e

La gestion stratgique et systmatique des archives gouvernementales e t chose s essentielle.La conservation durable des archives contribue l protection des dossiers a historiques des administrations, permet de mieux rendre compte aux administrs et constitue une garantie pour les droits juridiques et financiers de l'tat et du public. Puisqu'il est essentiel au bon fonctionnement dmocratique d'une administration centrale ou locale - que l'information gouvernementale soit diffuse dans le public, il conviendrait d'assurer au public le droit de consultation et d'utilisation de ces informations.Paralllement,le droit de tout citoyen au respect de sa vie prive doit tre protg lorsqu'une activit lie l'information publique f i intervenir des donnes at personnelles. Sous rserve des prescriptions de scurit nationale et des obligations lies aux droits d'autruien matire de respect de la confidentialit,de l proprit intellectuelle et de l a a vie prive, un accs libre et effectif aux informations scientifiques et techniques finances l a d de fonds publics, e t un facteur d'excellence pour l recherche e 'ie s a t assure un bon usage des crdits publics de recherche et de dveloppement.

(f)

(g)

(h)

Les technologies de l'information ne sont pas une fin en soi ; elles ne constituent qu'un
ensemble de ressources pour accrotre l'efficacit et l'efficience des organismes publics. Cela tant, le recours des technologies de l'information de pointe ouvre l voie des a amliorations des structures de l'tat, de leurs modes de fonctionnement et de leur interaction avec le public. La possession d'informations de caractre public sur diffrents supports,sous forme numrique en particulier,donne aux fonctionnaires et au public plus de souplesse dans l'utilisation de ces informations. cet gard, les entits publiques devraient savoir qu'il importe de choisir le support le plus appropri en vue d'assurer une conservation durable de l'information.

(i)

Aussi bien les crateurs que les utilisateurs des ressources d'informations publiques doivent avoir les comptences, les connaissances et la formation ncessaires pour s'acquitterefficacement de leurs fonctions et faire un usage optimal de ces ressources.

() 11 est essentiel que les pouvoirs publics s'emploient promouvoir l'accs l'information j et mettre en place une politique globale dans ce domaine. Cela tant, pour tre moderne et efficace,une politique de l'information publique ncessite l mise en place a d'une infrastructure technique de l'informationau niveau national.
1 . Premier lment cl :Dfinir le champ de l'information du domaine public accessible 12 produite par les pouvoirs publics selon les besoins du pays

C o m m e on la vu dans l Partie 1, il existe de nombreuses raisons pour que l plus grande ' a a quantit d'informationpossible produite par les entits gouvernementales soit mise l disposition a du public au moindre cot.11 n'est pas inutile de les rcapituler ci-aprs:
0

les restrictions apportes l'accs et au libre usage de l'information et des donnes a a publiques par les citoyens portent atteinte l transparence de l gouvernance et aux valeurs dmocratiques. Corollairement, le droit l libert d'expression est entrav par a toute limitation de l rediffusion de l'information publique, en particulier des donnes a factuelles.Ce n'est pas un hasard s c'est dans les rgimes politiques les plus rpressifs que i l'informationest l moins disponible et l libert d'expression l plus bride ; a a a

- 14le contribuable paye pour que l'information soit produite. Une administration n a donc pas ' besoin de l'incitation juridique que reprsentent les droits de proprit intellectuelle exclusifs pour crer de l'information ou investir dans l production de cette dernire, l a a diffrence des auteurs e des investisseurs du secteur priv. Aussi bien les activits menes t par l'tat que l'information qu'il produit du f i de cette activit ont des caractres de "bien at commun" ; nombreux sont les effets positifs supplmentaires qui peuvent tre obtenus et crotre de a a faon exponentielle l suite de l libre diffusion des donnes et informations du domaine public sur 1'Internet. Ces avantages ne sont souvent pas quantifiables et dbordent de beaucoup l sphre conomique pour s'tendre au champ le champ social,ducatif,culturel a et la bonne gouvemance - autant de valeurs qui vont dans le sens des objectifs nationaux de d~eloppement~~.

L s avantages qu'offre l transparence en matire de gestion de l'infonnation publique et le e a f i de considrer juridiquement ces informations comme librement disponibles ne sont cependant at pas absolus.Il faut aussi faire la part des intrts lgitimes qui viennent les contrebalancer,voire les annuler : impratifs de scurit nationale,protection de la vie prive et de l confidentialit,droits a de proprit intellectuelle prive. Le degr de diffusion active de l'information du secteur public doit galement tre considr dans le cadre plus gnral des politiques et priorits nationales.
e Nanmoins, sur l plan des principes, l'information produite par des instances gouvernementales dans tous les secteurs et tous les niveaux est cense tre l disposition du a public,et toute exception formelle interdisant aux citoyens l'accs l'informationpublique doit tre justifie avec prcision et formule de manire aussi restrictive que possible. Il conviendrait d'encourager les administrations centrales largir l'accs diffrents types de ressources d'information publiques et, si y a lieu, redfinir l'quilibre entre, d'une part, les politiques e 'l t pratiques qui ont cours pour mettre ces ressources la disposition du public, et d'autre part, les sauvegardes juridiques qui restreignent l'utilisation ou l rutilisation de cette information26.En a outre,toutes les organisations intergouvernementales finances sur fonds publics devraient assurer gratuitement le libre accs toutes leurs publications et bases de donnes, en particulier aux utilisateurspotentiels des pays en dveloppement.
1 . Deuxime lment cl : 13 tablir l droit juridique d'accs l'information publique e et d'utilisation de celle-ci

C qui caractrise notamment l'approcheglobale visant promouvoir l'accsaux informations e du domaine public gouvernemental et l u utilisation c'est l'adoption d'un droit juridique positif er d'accs inscrit dans la lgislation nationale. O n pourrait l'appeler "loi sur la libert de l'information'', ou "loi sur la libert d'accs l'informationdu domaine public".

D fait, on observe depuis quelque temps dans le monde entier que les gouvernements ont e tendance informer davantage le public. Depuis dix ans,nombre de pays ont ainsi adopt des l i os dans ce domaine ce qui est un lment essentiel de l tendance dont nous venons de parler. a Aujourd'hui, une quarantaine de pays disposent d'une l i qui f c l t l'accs aux informations o aiie gouvernementales,e une trentaine de pays au moins s'apprtent lgifrer dans ce sens27. t

25
26

27

Uhlir, Paul,Discussion Framework,National Research Council(2003), p. 6. Voir, par exemple,Conseil de l'Union europenne,29 janvier2002,Directive concernant l'accs du public l'information sur l'environnement, Bryxelles, 1 1878101 REV 1, favorable l'accs libre ou bas prix l'information sur l'environnement e I'imposition, les Etats membres de l'Union europenne,d'un minimum de restrictions l rutilisationde cette mme t par a information. Voir Banisar,David (2002).

-15-

Ces lois renversent la notion de prsomption de secret d'tat au profit du principe de l'accessibilit. E l s disposent que les informations dtenues par l a qui ne sont pas mises le 'tt systmatiquement la libre disposition du public peuvent tre consultes sur demande.Les lois sur la libert de l'information sont conues pour garantir le droit des citoyens accder l'information que leur gouvernement a cre leur bnfice. Les pays qui ne disposent pas encore de li sur "la libert de l'information''applicable o l'information publique devraient donc en adopter une, aprs avoir procder une analyse comparative des l i analogues en vigueur dans d'autres pays". Les autres pays pourraient de leur os ct rviser leur propre lgislation. Les principes directeurs ci-aprs devraient alors tre pris en

Le droit des citoyens consulter l'information gouvernementale doit tre fond

juridiquement sur l Constitution nationale,et faire l'objetde dispositions d'application. a

Il conviendrait de dfinir le type d'information gouvernementale diffuser activement. D mme,il importe que le systme juridique du pays reconnaisse la valeur juridique et e l'authenticitdes formats lectroniques. Les sources d'information concernes devraient galement tre dfinies. Ce processus offre un pays une prcieuse occasion de mieux
saisir et valuer la richesse et la diversit de son information.

L'organisme public charg de donner l'accs une information donne ne devrait pas avoir un droit de regard sur les raisons pour lesquelles le requrant cherche y avoir accs.

Les exceptions au principe de disponibilit devraient tre soigneusement peses. Il peut y avoir de bonnes raisons pour ne pas divulguer des informations gouvernementales,de mme qu'il peut y en avoir pour que certaines informations ne soient pas dclares comme relevant du domaine public. C e tpourquoi les l i sur l libert de l'information 's os a sont assorties de drogations en vertu desquelles une entit gouvernementale peut refuser de communiquer l'information demande pour des raisons expressment a o. spcifies dans l l i Les raisons couramment invoques en ce sens sont la protection de la vie prive des personnes,le secret dfense et l scurit de l a , secret de l'instruction,la ncessit a ' t t le de laisser aux conseillers des ministres toute latitude pour formuler leurs avis en toute franchise ou la protection du secret des affaires ou d'informations faisant l'objet de droits de proprit intellectuelle. Les textes limitant l'accs l'information gouvernementale protge comportent souvent des dispositions instituant des sanctions pnales en cas d'infraction. cet gard,un certain nombre d'lments spcifiques sont prendre en compte :
Restrictions tenant l scurit nationale. D nombreux pays en dveloppement a e continuent de protger la majeure partie des informations manant des pouvoirs publics au titre de l i sur l scurit nationale ou sur la confidentialit administrative,cartant os a ainsi du domaine public la quasi-totalit de l'information gouvernementale et en interdisant la libre consultation.Si est lgitime de prserver des priorits de la scurit 'l nationale par l confidentialit de l'information, le souci de l scurit nationale ne a a devrait pas tre invoqu pour justifier un secret excessif s'agissant de l'information

28

Pour une tude complte des lois sur l libert d'expression dans l monde, voir Banisar,ibid. a e

- 16g~uvernementale~~. mme, tout rgime de classement "secret dfense" doit tre De assorti d'un calendrier de dclassement qui permette de placer l'information soumise un rgime de diffusion restreintedans l domaine public. e o Protection de l vie prive des personnes.D e nombreux pays ont dj promulgu une li a sur l protection des donnes concernant les personnes. Cette protection s'appuie en a gnral sur l lgislation du pays qui couvre les donnes dtenues aussi bien par l a e secteur priv que par l secteur public. Les Principes directeurs de l'ONU30surcette e question noncent plusieurs considrations fondamentales que les tats membres doivent avoir en vue lors de l mise en uvre des rglementsnationaux : a licit e loyaut lors de l collecte e du traitement des donnes ; t a t exactitude e pertinence des donnes ; t respect de l finalit de l'information, ce qui implique notamment que les donnes a personnelles ne peuvent tre utilises ou divulgues sans l consentement de e l'intress ; accs de l'intressaux donnes (celui-ciayant l droit d'obtenir l rectification ou l e a a destruction d'informations personnelles inexactes) ; pas de compilationde donnes de nature entraner une discrimination illgitime ou arbitraire ; drogations autorises pour protger l scurit nationale,l'ordre public, l sant ou a a l moralit publiques ainsi que les droits e liberts d'autrui,mais uniquement dans a t e a les limites, e avec les garanties prvues par l li du pays (t par l Dclaration t a o a a universelle des droits de l'homme pour les cas relatifs l prohibition de l discrimination) ; scurit efficace des donnes.

S un pays a dj promulgu une li sur l protection des donnes personnelles,celle-ci i o a doit tre compatible avec l l i sur l libert de l'information. a o a
Protection des secrets de fabrication.La ncessit du secret en matire de savoir-faire industriel peut galement tre une raison lgitime pour limiter l'accs l'information dtenue par les pouvoirs publics. Un secret de fabrication est une information dote d'une valeur marchande qui, tant qu'elle est garde secrte,bnficie d'une protection juridique en vertu de lois interdisant son acquisition par des procds commercialement liie dloyaux ou par une divulgation i l c t .Toute entit gouvernementale a,dans l'exercice de ses activits,l'obligation de protger un secret de fabrication du secteur priv qui a t divulgu aux pouvoirs publics t t e confidentiel. D e mme, dans de nombreux ir

29

3"

Voir, par exemple, l'Open Society Institute's Justice Initiative e l Campbell Public Affairs Institute de l t e a Syracuse University, "National Security and Open Govemment: Striking the right balance", sur l site : e http://www.maxwell.syr.edu/campbell/opengov/. Les Principes directeurs du Haut Commissariat des Nations Unies aux droits de l'homme pour l rglementation a des fichiers personnels informatiss (rsolution 45/95 du 1 dcembre 1990) sur l site: 4 e http://www.unhchr.ch/html/menu3/b/7 1 .htm. principes ont pour objet les fichiers personnels informatiss Ces (du secteur public aussi bien que priv) e laissent aux tats membres l possibilit de les tendre aux fichiers t a manuels. Voir galement OCDE (1980).

- 17pays,un secret de fabrication peut tre protg par un organisme financ par des fonds publics (une entreprise d'tat, par exemple).
() e

S l'information n'est pas directement accessible sur un rseau lectronique, l'autorit i publique autorisant ou refusant l'accs celle-cidoit tre tenue de prendre sa dcision dans des dlais spcifis,et de donner avec suffisamment de dtails les raisons du refus de sorte que le requrant puisse savoir sur quelle base il peut faire appel de l dcision a rendue.
Une autorit indpendante doit tre charge des recours contre les dcisions interdisant l'accs l'information.Cette autorit pourra tre appele ''mdiateur".La frontire sparant l'information publique qui peut tre communique et l'information qui doit rester confidentielle peut toutefois tre trs subtile dans certains cas et difficile respecter. L'approche de nombreuses l i sur la libert de l'information, consiste os appliquer,d'une part,le "harm test'' (test du prjudice), qui permet aux pouvoirs publics d'empcher l divulgation d'une information,et, d'autre part, l notion de primaut de a a l'intrt gnral ("test du bien commun"), pour obtenir l divulgation de l'information a demande. La mission de mdiateur doit tre clairement dcrite et l'intervention de celui-cidoit tre relativement rapide et avoir l transparence voulue. Il appartient aux tats de dfinir si a les dcisions rendues par le mdiateur ont force excutoire ou non, et d'tablir une procdure d'examen dfinitif des refus d'accs.En outre,si l o veut qu'il s i efficace, 'n ot l systme retenu vitera d'imposer aux demandeurs des frais de dpt de requte au e titre du dispositif sur l libert d'expression qui soient si levs qu'ils empcheraient le a simple citoyen d'obtenirl'informationdemande.

(f)

(g)

os Bien que les l i sur la libert de l'informationsoient essentielles pour donner corps la prsomption selon laquelle les informations gouvernementales font partie du domaine public et pour promouvoir une socit plus ouverte et une gouvemance plus transparente,elles ne sont pas elles seules suffisantes. En pratique, ces l i instituent os gnralement une procdure bureaucratique, lourde et assez coteuse par laquelle le particulier est tenu de passer pour obtenir une information qui est lgalement dans le domaine public et devrait tre divulgue. Le particulier peut aussi devoir mener une enqute pour savoir de quelles informations le gouvernement dispose en vue de reprer celles qu'il peut demander. Les fonctionnaires sont souvent peu enclins communiquer les informations qu'ils possdent et les mcanismes d'accs et d'excution peuvent tre insuffisants ou inapplicables. Enfin, des pressions politiques sur l'entit gouvernementale qui dtient l'information ou sur le particulier demandeur peuvent aboutir ce qu'une demande d'information au titre du dispositif sur l libert a d'informationreste sans effet ou s i mme dconseiller3'.Ces difficults peuvent tre ot attnues par l mise en place d'une politique-cadre globale de gestion et de diffusion a active de l'information gouvernementale telle que celle qui est expose ci-aprs l a Section 1 . . 14

31

Banisar, op. cit.,note 27

- 181 . Troisime lment cl :tablir et mettre en uvre une politique-cadre globale 14 de l'information gouvernementale pour l gestion e la diffusion des ressources a t d'informations publiques

Le troisime grand volet de l politique de l'informationgouvernementale est une politiquea cadre globale, l'chelle du pays, de gestion et de diffusion de l'information3*. e cadre devrait C
avoir une porte suffisamment vaste pour englober aussi bien l'information sur papier que l'information numrique e il devrait prvoir des lignes directrices prcises concernant l gestion et t a l diffusion par des moyens lectroniques.La politique-cadreexpose ci-aprsporte uniquement sur a les grands principes, problmes et objectifs et se termine par un bref rsum des procdures d'application essentielles prendre en considration.En fonction de l situation et des besoins de a chaque pays, des prcisions devront tre apportes.L'ide force devra cependant toujours tre de produire et de diffuser l'information publique qui correspond aux besoins de tout citoyen aussi ouvertement e par des moyens aussi peu coteux que possible,en ayant toujours prsent l e p i le t 'srt multiculturalisme et les populations dfavorises. A u niveau national,l mise en place de l politique-cadre de l'information gouvernementale a a doit aborder les t o s principaux domaines d'action suivants : ri
crer une structure approprie de gestion de l'information gouvernementale ;
0

dfinir les prescriptions en matire de gestion de l'informationgouvernementale ; adopter les stratgies voulues en matire de systmes d'information et de gestion des technologies de l'information.

I . . Crer une structure approprie de gestion de li formation gouvernementale I41 'n

Pour crer une structure de gestion efficace il faut : dfinir les principales responsabilits; former un personnel capable d'appliquer l politique avec efficacit et de grer a l'infrastructurenationale d'information gouvernementale ;
0

fixer e allouer les budgets appropris. t

II.4.1. Chane des principales responsabilits I

Il importe de structurer et d'organiser de manire approprie l chane des principales a responsabilitsdu sommet l base oprationnelle,comme s i : a ut
() a Cration d'une direction de l politiaue de l'informationgouvernementale au niveau national a

Plusieurs raisons rendent imprative l cration d'une direction charge de l supervision et de a a l coordination de l'opration.En premier lieu,une politique nationale de l'informationsuppose que a l'on a t une conception d'ensemble au service d'aspirations et d'objectifs communs. Deuximement, i l cration d'une politique-cadrenationale d'accs l'informationpasse par l ms en place d'une a a ie autorit nationale. Troisimement, il faut instaurer une instance d'arbitrage de haut niveau pour trancher les litiges entre organismes publics,de sorte que l'intrt national prvale sur les intrts er troits d'entits administrativesuniquement proccupes des besoins de l u organisation.Enfin,un i a leadership fort est ncessaire s l'on veut superviser et coordonner l politique de l'information
~ ~

32

Cette section s'inspire de la circulaire A-130du US Office of Management (section Sa).

- 19gouvernementale au niveau national tout en allgeant l fonction publique et en rduisant a l'inefficacit administrative. a a Pour assurer l'laboration,l mise en uvre, l coordination et le contrle de l politiquea cadre de l'information gouvernementale au niveau national, il est donc indispensable de nommer une personnalit l tte d'une direction au sein de l'administration publique, qui disposerait d'un a budget et d'un mandat appropris pour pouvoir s'acquitter des tches qui l i seront assignes.Cette u personnalit, dont le titre pourrait tre celui de directeur de la politique e des programmes t nationaux de l'information (ci-aprs dnomm "le directeur") ou tout autre titre quivalent, relverait directement du chef de l'tat. Le directeur prsiderait galement un conseil gouvernemental des hauts responsables de l'information,dont les fonctions sont dcrites ci-dessous. (b) Dsignation d'un haut responsable de l'informationdans chaque grande entit administrative Chaque grande entit administrative devrait nommer un haut responsable de l'information, disposant du personnel d'appui ncessaire pour : grer au premier chef les ressources en information et infrastructures techniques de l'entitadministrative ; de veiller ce que les politiques, principes,normes,directives,rgles et rglements en matire d'information prescrits dans l politique nationale de l'information soient a i dment m s en uvre ; laborer des politiques et procdures internes en matire d'information et contrler, valuer et examiner priodiquement les activits de gestion des ressources en information de l'entit administrative pour s'assurer de leur conformit avec les politiques nationales qui ont t fixes ; grer les acquisitions et les stocks de matriel informatique pour l'ensemble de l'entit administrative ; tablir et faire respecter les politiques et procdures applicables de gestion des documents,y compris les critres d'archivage des informations sur support lectronique, en particulier aux niveaux de l planification, de l conception et de l'utilisation des a a systmes d'information ; signaler au directeur tout obstaclejuridique,rglementaire ou autre une bonne gestion 'tt u des ressources en informations de l a et li recommander toute mesure lgislative,ou toute politique,procdure ou autre propre amliorer cette gestion ;

(vii) apporter son concours au directeur en mettant sa disposition les services,le personnel et les installations ncessaires pour l'accomplissementde certaines missions prcises et l mise en uvre de projets de haut niveau dans l mesure du possible ; a a
( i i tablir et remettre au directeur un rapport annuel sur l mise en uvre par l'entit vi) a administrative de l politique nationale de l'information, comprenant notamment un a expos des cas o l politique n a pas t respecte et des mesures prises pour y a ' remdier.

- 20 () c Dsignation d'un haut responsable de l'information dans chaque grande entit administrative au niveau local

Des programmes sur l'information gouvernementale doivent galement tre tablis et ms en i uvre au niveau local, compte tenu de la politique-cadre nationale de l'information. Il appartient aux responsables de l'informationdsigns l'chelonlocal,au sein des organes directeurs et entits administratives correspondants,de dfinir et d'appliquer des politiques locales compatibles avec l a politique nationale de l'informatione en coordination avec celle-ci. t
() d Cration d'entitscharges d'autres fonctions spcifiques

Il pourrait tre ncessaire de crer d'autres organismes ou postes pour mettre pleinement en uvre tous les lments de la politique-cadre nationale de l'information et les programmes y affrents. Ils feront l'objet d'une valuation systmatique. Pour que la politique de l'information russisse,il est essentiel que les effectifs soient en mesure de fournir les connaissances,aptitudes et
comptences appropries dans l'ensemble des principaux domaines fonctionnels dfinis aux et sections 11.4.2 11.4.3ci-aprs.

II.4.1.2 Formation d h personnel efficace

Pour donner les moyens leur pays de promouvoir efficacement e de faon suivie l'accs t l'information gouvernementale et sa diffusion, les pouvoirs publics doivent instituer des politiques et programmes permettant de former un nombre suffisant de futurs diplms et de jeunes cadres capables d'appliquer et de grer sous tous ses aspects l politique d'information.Le directeur et le a conseil des hauts responsables de l'information veilleront, en collaboration avec le secteur de l'ducation, ce que cette exigence reoive l'attention voulue. D mme,il conviendrait aussi de e dvelopper les possibilits d'ducation permanente e d'apprentissage tout au long de la vie t l'intentiongalement des effectifs en poste.
t 11.4.1.3 Calcul e allocation des crdits appropris

Le directeur, en consultation avec le conseil des hauts responsables de l'information,

dterminera le budget annuel de mise en uvre des volets prioritaires de l politique-cadrenationale a de l'information, et le rpartira de manire approprie. D mme,le processus de planification e budgtaire annuelle comportera aussi l'tablissement de projections budgtaires sur plusieurs annes.
1.. 142
Dfinition de normes de gestion de l'information gouvernementale

L'laboration de la politique nationale et locale de gestion de l'information devra se faire compte tenu des lments suivants :
0

accs du public l'information gouvernementale en vue de l u i i a i n de celle-ci ; 'tlsto au niveau local,le meilleur accs possible des populations multilingues ou dfavorises l'information et l'utilisation de celle-ci; efforts pour viter toute restriction inutile la diffusion et l u i i a i n des informations 'tlsto gouvernementales ; planification de la gestion des ressources en information ; activits de gestion de la diffusion de l'information ;

-21 -

diffusion de l'informationpar voie lectronique ;

0

protection de l'informationgouvernementale.

D'autres lments pourront s'appliquer en fonction de l situation et des besoins de chaque a

pays.

II.4.3.1 Foiirriitiire des informations au pztblic

II incombe toutes les entits gouvernementales de fournir au public les informations en rapport avec les missions que l l i et l rglementation leur confient. cet effet elles doivent : a o a
(a)

fournir des informations sur leur organisation, leurs activits, programmes, runions, systmes documentaires et toute autre ressource informative, et indiquer au public comment obtenir l'accs ces ressources ;

a o a (b) ouvrir leurs archives en vertu des dispositions de l l i sur l libert de l'information (voir section 1 . ci-dessus)sous rserve des protections et limitations prvues par cette 13 li ; o
(c)

ouvrir la consultation toute autre information ncessaire ou utile l'exercice normal des fonctions de l e t t administrative ; 'ni

(d) En ce qui concerne le choix des informations diffuser au public et les modalits de cette diffusion,chaque entit gouvernementale doit : (i) (ii) diffuser l'information de telle sorte qu'elle soit l fois l plus u i e et l moins a a tl a coteuse pour l'tatet le public ; diffuser l'informationde manire quitable et en temps opportun ;
se saisir de tous les moyens de diffusion - tous les niveaux de l'tat,dans les bibliothques, les organismes du secteur priv et les mdias - qui conviennent le mieux pour chaque catgorie d'information ;

(iii)

(iv) aider le public localiser les informations publiques dtenues par ou pour l'entit gouvernementale.
Afin de mener ces initiatives bien, les autorits publiques effectueront un recensement exhaustif des ressources accessibles et utiles partir des bases de donnes consultables ou rpertoires intgrs accessibles en ligne,o sont rassembles toutes les mtadonnes requises.O n entend par mtadonnes des renseignements sur l'information (nom de l'autorit publique, date de cration,rsum analytique,conditions d'accs,mises jour,format du document,ec) t..

II.4.2.2

Meszires prendre pour qzie les populations mzdtilinyzies OLIdfavorises puissent avoir accs l'information et 1'~itiliserau niveaii local

il faut se fixer des objectifs prcis pour que les populations muitilingues ou dfavorises puissent accder l'informationet l u i i e au niveau local.C s objectifs sont les suivants : 'tlsr e
(a)

Toute entit nationale ou infranationale doit s'attacher viter la sgrgation linguistique dans l'accs aux informationsdu domaine public qu'elle dtient.

- 22 () b

Il convient de mettre profit les technologies pour faciliter l'accs l'informatione son t utilisation dans toutes les langues nationales afin de garantir au mieux l'expression personnelle, l'ducation,l science, l culture et l communication. L'information du a a a domaine public doit tre produite et diffuse sous des formes appropries, e les t stratgies d'accs doivent associer les populations dfavorises l production et a l'utilisationdes informations d'intrt local.L s technologies modernes de l'information e e de l communication,comme les rseaux numriques,doivent complter le recours t a permanent aux rseaux de communication existants (centres et bibliothques communautaires locales par exemple) et l'utilisation de petits quipements audiovisuels (par exemple, radio, cassettes audio e vido). Il faut aussi recourir aux modes de t communication traditionnels couramment en usage dans le pays.
Les entits gouvernementales comptentes doivent se doter d'une stratgie d'laboration de matriels d'enseignement des langues librement accessibles e diffuser ces matriels t gratuitement en ligne et par tout autre moyen appropri.Paralllement,on entreprendra de traduire dans les langues et dialectes locaux les informations du domaine public les plus importantes.
Les initiatives prises par le secteur priv pour mettre au point des contenus multilingues et les diffuser,en particulier au niveau local l'intention des populations dfavorises, doivent tre encourages et soutenues.

() c

(d)

() e

L s entits gouvernementales comptentes doivent s'employer, avec le concours e

d'experts nationaux et internationaux, mettre au point :

(i)
(ii)
(iii)

des moteurs de recherche Internet et navigateurs W e b dots d'amples fonctionnalitsmultilingues ; des dictionnaireset ouvrages de rfrence en ligne ; des services de traitement linguistique automatique comme les logiciels de traduction, y compris des logiciels de traitement de l parole pour accrotre l a a capacit des personnes communiquer et des logiciels de traitement du langage naturel pour dvelopper l'aptitude comprendre l langue ; a personnes handicapes physiques.

( v des produits et services d'information rpondant aux besoins particuliers des i)

II.4.2.3 viter d'inutiles restrictions l diffusion et l'utilisation des informations a

gouvernementales

Collecte, production, mise en forme, actualisation, extraction, impression, diffusion et archivage sont autant de cots occasionns par l'information.Le prix de l'information publique constitue sans conteste une question cruciale pour le simple citoyen comme pour le secteur priv. En effet, l production d'une information accessible mais onreuse peut constituer un obstacle a infranchissable sa consultationpar le public,en particulier par les communauts dfavorises. Lorsqu'elles fixeront les conditions de diffusion et d'utilisation de l'information publique les instances gouvernementales devront : () a

er viter d'tablir ou de permettre autrui d'tablir en l u nom des modalits de distribution exclusives, limitatives ou autres qui viendraient entraver l diffusion de a l'informationen temps u i e et dans des conditions d'quit ; tl

- 23 viter d'tablir des dispositions restrictives ou des rglementations, notamment le paiement d'un droit ou d'une redevance,pour l rutilisation,l revente ou l rediffusion a a a par le public d'informations gouvernementales ; fixer le montant des redevances d'utilisation des produits de diffusion de l'information de telle sorte qu'elles ne dpassent pas le cot de l diffusion (c'est--direle cot a marginal occasionn par l demande d'un utilisateur). Il ne faut pas inclure dans le a calcul du montant de l redevance les cots de production de l'information.Les cas o il a peut tre drog ces principes sont les suivants : lorsque d'autres prescriptions lgales disposent du contraire ; lorsque l collecte,l traitement et l diffusion de l'information sont effectus par a e a l e t t administrative au profit d'un groupe d'utilisateurs nommment identifi 'ni dont les besoins et les ressources peuvent tre dtermins avec exactitude ; lorsque l'entit administrative dcide de percevoir des redevances infrieures aux cots de diffusion au motif qu'une redevance plus leve s'opposerait gravement l'exercice de ses missions, notamment l'empcherait d'atteindre le public qu'elle est charge d'informer ; lorsqu'il s'agit d'informations numriques diffuses en ligne,e qui doivent donc t tre fournies gratuitement puisque le cot marginal de la fourniture de l'information chaque utilisateur supplmentaire est alors proche de zro.
Planification de l gestion de 1 'information a

Toute entit gouvernementale laquelle l politique d'information nationale est applicable a aborder la question de l gestion des ressources en information dans sa globalit,c'est-a dire dans une perspective centre sur la dure de vie de l'information, depuis le stade de l planification jusqu' ceux de l production, de l'organisation, de l diffusion, de a a a l'utilisation,de l conservation et, le cas chant, de l suppression de l'information a a (c'est--dire son exclusion des sources officielles consultables,ce qui ne signifie pas de sa destruction lorsqu'elle n'estplus jour) ; analyser les effets des dcisions et des mesures prises au titre de cette politique sur le public et les autres entits gouvernementales et consulter les autres parties prenantes ; satisfaire les nouveaux besoins d'information en nouant des partenariats en vue du partage de l'information ou en s'adressant des sources commerciales, si ncessaire, avant de crer ou de rassembler des informations nouvelles ; enregistrer,conserver et rendre accessibles suffisamment d'informations pour garantir l a bonne gestion et l transparence des activits gouvernementales et pour protger les a droits et intrts financiersde l'tat ; intgrer des fonctions de gestion des documents et d'archivage dans les systmes d'information aux stades de l conception, du dveloppement e de l'implmentation a t pour rpondre aux exigences suivantes :

- 24 -

6)
(ii)

permettre au public de consulter les documents en tant que de besoin ; rassembler ou crer les informations ncessaires l'excution normale des fonctions officielles de l a qui ont une u i i pratique ou qui rpondent aux 'tt tlt besoins des citoyens ; utiliser les techniques lectroniques de collecte et de cration de l'information quand elles allgent la charge qui pse sur le public, augmentent l'efficacit des dispositifs publics et rduisent les cots ou rendent un meilleur service au public. Les conditions dans lesquelles l collecte ou la cration lectronique se justifie a sont notamment les suivantes : l'information suppose l production d'un f r volume de donnes ou doit tre a ot diffuse une importante fraction de l population ; a la production de l'informationest rcurrente ;

(iii)

il existe un besoin de transfrer systmatiquement l'information sur support lectronique ;

on s i qu'une part importante du public intress a facilement accs aux at moyens technologiques ncessaires pour consulter l'information;

supposer q ' l soit obligatoire, l transfert s r support lectronique ui e u e n'entranera pas de grosses dpenses ou autres inconvnients pour l public, spcialement pour les instances de l'administration locale ou pour les petites entreprises.
ni Chaque organisme ou e t t gouvernementale doit grer et mettre en uvre un systme de diffusion de toutes ses informations qui permette,au minimum :

d'assurer la diffusion des produits d'information qui sont ncessaires pour que l e t t 'ni puisse s'acquittercomme il se doit de ses fonctions ; de dcider s un produit d'information disponible auprs d'autres sources i gouvernementales est quivalent et serait raisonnablement satisfaisant au regard des responsabilits de l'entitadministrative en matire de diffusion ; d'tablir et de tenir jour des inventaires de tous les produits de diffusion de l'information de l e t t administrative. Ceux-ci doivent tre connects un rpertoire 'ni ou des bases de donnes lectroniques dont l consultation aidera recenser a l'informationdisponible ; de mettre au point tout autre outil de recherche u i e pour localiser les instruments de tl diffusion de l'information de l e t t administrative,notamment des catalogues et des 'ni rpertoires susceptibles de rpondre convenablement ses objectifs de diffusion ; d'indiquer la source des produits d'information,s ceux-ci viennent d'une autre entit i administrative ; de veiller ce que les usagers handicaps que l e t t administrative a l charge 'ni a d'informer soient raisonnablement mme d'accder l'information ;

- 25 d'tablir et garder des contacts avec des usagers et avec d'autres instances gouvernementales de sorte que l e t t administrative cre des produits d'information 'ni correspondant leurs besoins ;

de prvenir suffisamment l'avanceen cas de lancement,de modification importante ou d'arrt de l production d'informations ayant une certaine audience ; a

de veiller une mise en conformit rapide et mthodique avec les impratifs de l'action organisationnelle et nationale dans tous les domaines o des incohrences ont t releves.
Difkion de l'information par les voies lectrorziques

tant que de besoin et compte tenu des contraintes budgtaires, les entits gouvernementales doivent utiliser les supports e formats lectroniques, y compris les rseaux t publics et privs, pour rendre leurs informations plus aisment accessibles et plus utiles au public. Dans l'ensemble,la diffusion d'informations par les pouvoirs publics sur les rseaux numriques, frquemment qualifie de nos jours de service de "gouvernanceen ligne",a d'ores et dj amlior dans de nombreux pays les services publics d'information apports aux particuliers et aux entreprises, ainsi que l'efficience et l'efficacit des administrations nationales et des instances intragou~ernementales~~. justifi d'utiliser les voies et supports lectroniques pour l diffusion 11 est a de l'informationdans les cas analogues ceux noncs la section 1 . . .(e) (iii) ci-dessuspour la 1424 collecte ou l cration d'informations sous forme lectronique,o : a l e t t administrative cre et conserve l'informationsous forme lectronique ; 'ni
les supports ou formats lectroniques sont un moyen pratique et conomique pour o f i frr au public un accs un important volume d'informations trs dtailles ;

l e t t administrative diffuse le produit d'information frquemment ; 'ni l e t t administrative sait que nombre d'utilisateurs ont facilement accs au matriel 'ni technologique ncessaire et possdent la formation voulue pour utiliser les produits de diffusion de l'information lectronique ;
le passage la diffusion lectronique, l'exclusionnotamment de tout autre moyen de diffusion,n'imposera pas aux utilisateurs des dpenses indues d'acquisition de matriel ou de formation.

Les entits administratives veilleront l'exactitudeainsi qu' la mise jour de l'information,la diffusion d'une information inexacte ou dpasse tant contraire leur mission de service public et pouvant susciter des problmes inutiles aux citoyens. D mme,les mises jour seront toujours e dates.
il.4.2.6
Scurit de l'infomatiori publique

11 importe galement d'instituer des protections appropries dans le cadre de la gestion des e informations gouvernementales,tant pour garantir la confidentialit des informations,l respect de la vie prive des personnes,l scurit nationale ou d'ventuels droits de proprit intellectuelle que a pour assurer la conservation durable de l'information.L s entits gouvernementales doivent : e

33

Pour une numration e une description des initiatives de gouvemance en ligne dans l monde, voir t e http:llwww.egovlinks.comi.

- 26 () a Assurer la protection de l'information :

() i

en veillant ce que les informations bnficient d'une protection l mesure des a dommages qui rsulteraientde la perte,du mauvais emploi,de la consultation non autorise de ces informations ou de leur modification. D mme, les entits e gouvernementales doivent prendre en compte l e f t des mesures adoptes au titre 'fe de l politique nationale de l'information s r le droit au respect de la vie prive et a u veiller ce que les mesures de protection juridiques et techniques appropries soient appliques ; en limitant strictement l collecte d'informations qui permettent d'identifier des a personnes ce qui est autoris par la li et qui est ncessaire pour le plein o accomplissement des fonctions de l e t t administrative ; 'ni
e limitant le partage d'informations qui permettent d'identifier des personnes ou n os d'informations protges par les l i sur la scurit nationale ou par les droits sur la proprit intellectuelle ce qui est autoris par l l i ou par des dispositions a o contractuelles, et en imposant des conditions d'utilisation appropries qui prservent en permanence l confidentialit de l'information; a

(ii)

(iii)

(iv) en autorisant les personnes, leur demande, consulter les dossiers qui les concernent conservs dans les archives de l e t t administrative et y rectifier les 'ni
erreurs ventuelles. () b Conserver l'information en se dotant des services appropris de gestion et d'extraction de l'information pour toutes les archives publiques officielles garder en permanence. Toute entit gouvernementale laquelle cette politique est applicable doit :

() i
(ii)

veiller ce que l'tablissement d'une documentation adquate s i prvu dans ses ot programmes de gestion des documents ; veiller ce que l'on puisse avoir accs aux documents,sous quelque forme ou sur quelque support qu'ils se prsentent ;
tablir des critres appropris de tri et de conservation et des calendriers de dpt en archive des documents courants en consultation avec les archives nationales et conformment aux dispositions lgales ;

(iii)

( v former et conseiller comme il se doit tous les fonctionnaires, agents et sousi) traitants du gouvernement en fonction de leurs responsabilits en matire de gestion des documents ;

(v)

savoir que les supports et outils lectroniques actuels ne sauraient garantir la conservation de l'information numrique sous sa forme d'origine pendant plusieurs dcennies sans un transfert sur de nouveaux formats et supports34e tenir compte t de cet impratiflors des dcisions stratgiques.

34

Pour toute information sur l programme de l'UNESCO pour l conservation du patrimoine numrique, voir e a Abid, Abdelaziz, e Boyan Radoykov, "Access and Preservation in the Information Society", Museum t International,septembre 2002,p. 64.

- 27 114.3 Adopter les stratgies voulues en matire de gestion des systmes d'information e des technologies de 1'information t

La gestion approprie des technologies et des systmes d'information ncessite des gestionnaires de ressources d'information pour assurer :
l'laboration de cadres techniques et organisationnels ; la planification stratgiquede la gestion des ressources en information ; l contrle de la gestion des systmes d'information ; e I'evaluationet l mesure des rsultats. a

II.4.3.1Elcrhor-atioride cadres techniques et organisationnels

Les entits gouvernementales doivent tablir et grer des cadres techniques et organisationnels pour l'utilisation des ressources en information qui assurent des liaisons entre les besoins de l mission, le contenu informatif et les possibilits technologiques.Ces cadres doivent a guider la planification stratgique aussi bien que l gestion oprationnelle des ressources en a information. Ils doivent aussi prvoir les tapes ncessaires pour crer un environnement en systmes ouverts.Les principes respecter en l matire sont les suivants : a
Mettre au point les systmes d'information qui facilitent l'interoprabilit,ainsi que l a transfrabilit et l'extensibilit des applications informatises entre des rseaux htrognes sur le plan du matriel, des logiciels et des plates-formes de communication.Afin de faciliter l conservation de l'information, a ainsi que les changes d'informations entre organismes publics et/ou I'interoprabilit entre les diffrents rseaux ou portails, les entits gouvernementales devront adopter l mme modle e par d'change de l'information, partir d'une norme commune (XML, exemple). Ce faisant, elles doivent aussi veiller rendre possible et promouvoir les changes transfrontires, et faire en sorte que l'information du domaine public soit accessible tout un chacun n'importe o dans le monde. D mme,les systmes d'information e retenus doivent,dans la mesure du possible,tre tels que pour consulter et utiliser des informations il ne f i l pas tre tributaire d'un logiciel particulier, ce qui risquerait de ale constituer un obstacle l'efficacit de l'accs l'informationet de son utilisation.

Veiller ce que les amliorations apportes aux systmes d'information existants et l a m s au point de nouveaux systmes ne viennent pas inutilement doubler des systmes ie en place dans l mme administration,dans d'autres entits gouvernementales ou dans le a secteur priv.II importe de mettre en commun les systmes d'information disponibles et les capacits technologiques partags avec d'autres entits gouvernementales dans l a mesure autorise par l l i et suivant les possibilits techniques. a o
Scuriser les systmes d'information selon le risque de perte, de mauvais emploi, d'accs non autoris ou de modification des informations qu'ils dtiennent et selon l'ampleurdes dgts qui en rsulteraient (voir 1 . . . ) 1427. Promouvoir l'utilisation des informations du secteur public dans le cadre d'initiatives nationales qui associeraientles utilisateurs de l'information.

II, 4.3.2 Planificationstratgique de l gestion des ressozirces en information a

Les entits gouvernementales doivent instituer et mettre en uvre des procdures de
planification stratgique de l gestion des ressources en information comportant les lments a suivants :

- 28 (a)

Une planification stratgique portant sur les moyens de mettre la gestion des ressources informationnelles au service des missions de l e t t administrative. Ces procdures 'ni t a doivent traduire e anticiper les changements dans l mission de l'entit, dans ses orientations,ses capacits technologiques et les ressources dont elle dispose.
t a L'examen e l promotion de l'utilisation de l'information tout au long de son cycle de e a vie en en optimisant l u i i en en rduisant l plus possible l charge pour le public et 'tlt, en en prservant l'intgrit,la disponibilit et la confidentialit.

() b

(c)

Une planification oprationnelle des technologies de l'information qui tablit un lien entre celles-ciet les besoins prvoir pour l'excution des programmes et des missions e qui taye les demandes de crdits. Cette planification doit dboucher sur t a l'tablissement et l mise en uvre d'un plan actualis,obissant la logique du cycle de planification tabli l'chelonnational pour les autres programmes et qui comporte :

() i
(ii)

une liste des grands systmes d'information existants et en projet ; une liste des acquisitions de technologies de l'informationprvues ; une explication des relations entre les grands systmes d'information numrs et les acquisitions de technologies de l'informationprvues ainsi que de la manire dont les uns e les autres contribuent l'accomplissement des missions de l e t t t 'ni administrative : informatique ;

(iii)

(iv) une analyse de la situation concernant les systmes et procdures de scurit

(v)

un mcanisme de coordination avec les procdures de planification en usage dans les autres organismes gouvernementaux, y compris en ce qui concerne les ressources humaines et financires.

11.4.3.3 Contrle de la gestion des systmes d'information

Les entits gouvernementales doivent tablir des mcanismes de contrle de la gestion des systmes d'information en vue :
(a)

de garantir que chacun des systmes d'information rponde aux exigences de l mission a de l'entitadministrative : d'instituerdes examens priodiques des systmes d'informationpour dterminer :

(b)

(i) (ii)
(iii)

dans quelle mesure les impratifs de l mission de l e t t administrative ont a 'ni chang ;
s l systme d'information continue de rpondre aux impratifs actuels et futurs i e de cette mission ;

l niveau de maintenance q ' l faut assurer pour que le systme d'information e ui rponde aux impratifs de la mission de faon efficace sur le plan des cots.

() c

de veiller ce que le fonctionnaire qui administre un programme couvrant l'ensemble d'un systme d'information s i responsable et comptable de l gestion de ce systme ot a pendant toute la dure de vie de celui-ci;

- 29 de prvoir une formation approprie des utilisateurs des ressources d'informations gouvernementales ; de veiller ce que les prescriptions en matire de systme d'informationne restreignent pas indment les prrogatives des autres administrations ou organismes nationaux ou infranationaux du pays qui disposent d'une certaine indpendance ou autonomie juridique ; de promouvoir le plus possible l'accs universel aux rseaux numriques utilisant des structures large bande, une attention particulire tant accorde aux rgions dfavorises et aux zones rurales,et de fournir des services d'accs l'information du secteurpublic aussi peu tributaires que possible des technologies employes ; de veiller ce que les grands systmes d'information progressent au rythme voulu vers les jalons convenus et apportent les avantages attendus l e t t administrative et aux 'ni utilisateurs concerns,par des dcisions concertes sur les ressources informationnelles aussi bien qu'humaines et financires et autres ressources d'appui.

II.4.3.4 vcrlucrtion et nwszire des pelformances

Les entits gouvernementales doivent assurer au mieux une bonne gestion de leurs ressources
en informations publiques en mettant en uvre diffrentes procdures d'examen, dont les suivantes : rechercher les possibilits d'amlioration de l'efficacit et de l'efficience des activits d'information du secteur public, en particulier par l'application des technologies de l'information,en procdant des examens priodiques des processus de travail ; procder,en l'actualisanten tant que de besoin pendant toute l dure du cycle de vie du a systme d'information, une analyse cots-avantagesde chaque systme d'information :

(i)
(ii)
(iii)

au niveau de dtail correspondant l'ampleurde l'investissement;

en suivant une mthode rigoureuse et prouve ;

en faisant appel des mesures systmatiques de l performance, notamment de a l'efficacitde l'excutiondes programmes,de l'efficiencede leur administration et de la rduction des charges, y compris des charges de collecte de l'information, imposes au public ;

procder, l'chelle de l'entit administrative tout entire, des analyses cotsavantages de manire rentabiliser au maximum les investissements dans les grands systmes d'information et rduire autant que faire se peut le risque financier et oprationnel ; procder des examens des systmes d'information aprs leur mise en route pour s'assurer que les avantages escompts se sont concrtiss et dcrire les pratiques de gestion efficaces qui pourraient tre reprises ailleurs.

- 30 1 . . Principaux lments de procdure concernant 1'tablissementd'une politique-cadre 144 formation nationale de 1'in

La politique-cadre nationale de l'information doit renvoyer toutes les lois et

documents sur lesquels elle est fonde. Dans tous les cas o l lgislation est caduque a ou inexistante,il faudra peut-tre d'abord lgifrerpour disposer de textes d'habilitation avant l'adoption de l politique-cadre.La politique relative l'information du domaine a public reprsente un aspect important de cette grande politique-cadre nationale de l'information. Lorsqu'on tablit une politique-cadrede l'information l'chelle nationale et un plan de mise en uvre dtaill, il est essentiel de consulter les reprsentants de toutes les grandes parties prenantes. Cette approche consultative permet de s'assurer que les principaux problmes sont bien dsigns e pris en compte et que les groupes consults t feront leurs les rsultats finalement atteints. U n certain nombre de facteurs de nature analytique (juridiques, conomiques, eais institutionnels, sociaux et culturels, ainsi que ceux r l t f la recherche et l'enseignement) doivent tre systmatiquement p i en compte pour chaque volet de la rs politique. Certains domaines ou secteurs d'application dots d'objectifs particuliers sur l plan de l'information et de prescriptions spcifiques en matire d'application (sant, e environnement, nergie, transports, finances, dfense, ec) qui pour la plupart t., correspondent aux missions des principaux ministres ou organismes nationaux, ncessitent la mme prise en considration individuelle.Les questions se poser en ce qui concerne l'laboration de la politique e sa mise en uvre sont les suivantes : t
l

() i (ii) (iii)

Quelles sont les mesures spcifiques qui sont recommandes ? Pourquoi sont-elles proposes ? (c'est--direquelle est la situation e pourquoi t ) faut-ily apporter des changements ? Qui doit tre associ l'laboration, l'approbation et l m s en uvre des mesures a ie en question ? (personnes occupant des postes cls, institutions,groupes de parties prenantes ? )

( v quels niveaux ces mesures doivent-elles s'appliquer? (international,rgional, i) national,infranational? ) (v) Quand ces mesures doivent-ellestre appliques e actualises ? t

( i Comment, plus prcisment, ces mesures doivent-elles tre mises en uvre v) (procdures ou mcanismes qui seront utiliss pour appliquer les mesures) ? Une fois la politique-cadre de l'information m s dfinitivement au point et ie officiellement approuve,l haut responsable de l'information de chaque grande entit e gouvernementale devra tablir un plan d'application dtaill de toutes les orientations dans le cadre de ses activits officielles et de son domaine de comptence. C plan e garantira l m s en uvre des orientations e leur application approprie e efficace a ie t t compte tenu du contexte particulier dans lequel l'entit administrative dploie ses activits et ses besoins. Ces plans d'excution doivent tre mens bien rapidement une fois l politique-cadreofficiellement adopte (par exemple en l'espace d'une anne). a

-31 -

tant donn l'volution rapide que connaissent les secteurs de l'information et de l a communication, l politique-cadre de l'information doit tre rgulirement revue et a actualise - ventuellement tous les quatre ou cinq ans,selon un calendrier fix l r de os 'n son adoption - si l o veut qu'elle reste pertinente et utile.

titre complmentaire, il convient, lors de l'laboration de la politique-cadre de

l'information,de procder un examen de l dmarche suivie par d'autres pays en a matire de gestion de l'information du domaine public et de technologies y affrentes. Il y a beaucoup tirer de l'exprience d'autres pays pour viter de commettre les mmes erreurs ou connatre les mmes difficults et pour s'inspirer des modles juridiques ou autres qui pourraient tre repris et adapts au contexte national.

PARTIE 111 :CONSULTATION DE L'INFORMATION GOUVERNEMENTALE PROTEGEE PAR LES LOIS SUR LA PROPRIETE INTELLECTUELLE
Dans l monde entier,les uvres littraires et artistiques originales sont protges par le droit e d'auteur.Cette protection s'applique l'expressiondes ides dans des ouvrages originaux et non aux ides elles-mmes. Aujourd'hui, on s'accorde en gnral reconnatre que cette protection est importante pour encourager l crativit humaine par l production d'uvres originales en tout a a genre. Les auteurs trouvent une motivation dans l reconnaissance et l possibilit d'obtenir une a a juste rcompense conomique. Cette protection favorise aussi une large diffusion en ce qu'elle a garantit que les uvres peuvent tre mises l disposition du public en bnficiant d'une protection a juridique contre l copie ou l rediffusion non autorises. a

Le droit d'auteur vise permettre l'enrichissementculturel,social et conomique d'une nation

en garantissant la reconnaissance personnelle et l rcompense conomique des auteurs 35 . a Toutefois,le droit consenti au crateur ou,ultrieurement son ayant droit n'est pas absolu.Il reste en effet soumis certaines restrictions prvoyant des usages prcis au profit de tiers dans certaines conditions. C e t pourquoi l recherche d'un juste quilibre entre les droits de l'auteur ou de son 's a ayant droit e les intrts plus larges de la socit a toujours t un facteur de premire importance t dans l'volution de l lgislation sur le droit d'auteur. a Ainsi que le signale la Partie 1, certaines lgislations reconnaissent aux ouvrages des pouvoirs a publics l protection du droit d'auteur ainsi que d'autres formes de droits sur l proprit a intellectuelle.Mme si les prsents Principes directeurs ne recommandent pas cette approche pour les raisons nonces dans les sections 1 3 de l Partie 11, un pays peut dcider de protger les a ouvrages produits par ses pouvoirs publics pour des raisons de tradition ou pour d'autres raisons, comme l protection des droits moraux des auteurs. a Par exemple,les a s membres et tats membres associs de l'Union europenne autorisent tt a en gnral l'application de l protection du droit d'auteur l plupart des informations publiques, a tout en excluant de cette protection les textes officiels de nature lgislative, administrative ou juridique,ainsi que leur traduction officielle,en vertu de l libert d'apprciation que leur confre a a l a t c e2 ( )de l Convention de Berne36. 'ril 4

35

36

Tandis que la lgislation du droit d'auteur qui prvaut dans l'Europe continentale se fonde sur l respect du e travail cratif de l'artiste e reste centre sur l'auteur, l'approche anglosaxonne vise plutt l'exploitation t proprement dite de l'uvre - voir Lepage, Anne (2003). Commission europenne (1999), cit.,note 9,p. 17. op.

- 32 L'Union europenne a galement adopt une Directive concernant l protection juridique des a bases de donnes37, reconnat aux crateurs de bases de donnes un nouveau droit de proprit qui exclusif sur les compilations d'informations non protges par le droit d'auteur,Cette directive se proposait de promouvoir et protger les investissements importants que suppose l cration de ces a compilations devant l'absence de protection des collections,coteuses constituer,d'informations non originales. Le droit tabli au titre de cette directive protge le crateur de l base de donnes a contre toute extraction ou rutilisation non autorise de pans entiers de celle-ci.Cette protection peut galement s'appliquer l'informationcollecte e mise en forme dans les bases de donnes par t les pouvoirs publics.

Cette directive,reprise par l lgislation nationale de l totalit des tats membres de l'Union a a europenne et de l plupart de ses tats membres associs,a f i l'objet de critiques de l part de a at a juristes et de plusieurs cercles de scientifiques e bibliothcaires, au motif qu'elle restreint t sensiblement l volume d'informations factuelles du domaine public en imposant des restrictions e l'utilisation de donnes qui, autrement,n'auraient pas t protge^'^. Paralllement,les tats qui ont adopt cette nouvelle li n'ont cejour f i a d'aucune difficult grave dans son application. o at tt

Il n'en demeure pas moins essentiel de souligner que l'application l'informationpublique de

l lgislation sur l proprit intellectuelle n'exclut pas ncessairement l'accs du public. Mme s a a i ladite lgislation peut imposer de fortes restrictions l rutilisation de l'information par l public, a e e l offre bel e bien aux entits publiques un vaste ventail d'options quant A l'organisation des le t modalits d'accs leurs informations pour le bien commun, compte tenu des intrts du citoyen. Ainsi, les entits gouvernementales dont l'informationpublique est protge par l lgislation sur l a a proprit intellectuelle peuvent offrir un libre accs leurs ressources d'information ou peuvent mme accorder des drogations l'application intgrale des droits de proprit intellectuelle en vigueur pour garantir une p u grande libert de rutilisation de leur information. ls

Le libre accs peut se dfinir comme moyen de faire en sorte que des informationsprotges
soient ouvertement et librement consultables en ligne ou rendues accessibles sur d'autres supports par l titulaire des droits,celui-ciconservant en tout ou en partie ses droits exclusifs en vertu de l e a lgislation sur l proprit intellectuelle (par exemple, le droit d'tre mentionn comme auteur a chaque fois que l'uvre est c t e . Tous les types de sources du secteur public et priv peuvent i) accorder un libre accs leurs produits d'information. Ainsi, le libre accs constitue une modalit a d'action importante si l'on veut mettre l'informationpublique protge l disposition de l'ensemble des citoyens,notamment partir de l'lnternet,et dvelopper considrablement son potentiel d'aide au dveloppement conomique et social39. Il est galement possible d'autoriser qu'une uvre protge s i place dans l domaine public avec renonciation expresse tout droit de proprit. La ot e qualit d'information du domaine public est alors ncessairement l rsultat d'une dcision du e titulaire des dot4. Les licences d'utilisation publique peuvent galement tre mises profit pour ris' prouver les droits des utilisateurs lorsque ces droits ne sont n tous rservs au t t e du droit d'auteur i ir n purement dans le domaine public41. i a Enfin,les tats sont libres de choisir l'approche,ou l combinaison d'approches,qui convient pour l gestion de leurs informations (du domaine public ou protges) en vue d'atteindre leurs a objectifs conomiques et culturels l'chelonnational eu gard aux cots et profits.
37

3g
39

40

41

Directive 96/9/CE Parlement europen e du Conseil du 1 1 mars 1996 concernant l protection juridique des du t a bases de donnes, Journal officiel des Communauts europennes no L 077 du 27/03/1996, 0020. p. Voir Reichman, J H(2002). .. Voir Commission on Intellectual Property Rights, Royaume-Uni (2002).Voir galement, National Research Council(2004, paratre). Voir, par exemple, les approches possibles quant l'autorisation de l'utilisation publique de l'information proposes par Creative C o m m o n s :http://www.creativecommons.org/. Ibid.Voir galement Reichman,J.H. Paul F. Uhlir (2003). e t

- 33 Il faut examiner galement le potentiel considrable qui est celui du secteur priv dans l a cration de l'information pour une entit gouvernementale ou dans l diffusion de l'information a publique. Les produits et services d'information fournis par le secteur priv sont souvent plus efficaces et de meilleure qualit que ceux du secteur public, de sorte que les partenariats publicpriv peuvent tre trs profitables,pourvu que ce type d'arrangementgarantisse que les intrts du secteur public seront pris en compte et protgs de manire approprie. Les partenariats publicpriv peuvent jouer un rle considrable dans l cration et l large diffusion de bases de donnes a a rassemblant des informations du domaine public et des informationsrserves,par exemple,dans le cadre de vastes projets de numrisation de l'information des archives, bibliothques et muses nationaux.

Il se trouve aussi, comme l Commission des communauts europennes le signale, que : a "dans certains cas,l rutilisation des fins commerciales de l'information du secteur public peut a
a e cependant soulever des questions lies l dlimitation des rles des acteurs. Une fois l secteur priv introduit sur le march de l'information publique, il devient plus difficile de maintenir un C'est ce qui risque de se produire lorsqu'une l i sur l libert de o a accs gnral l'information''42. l'information tablit comme principe l'accs l'information publique et son utilisation sans clairement prciser les responsabilitsdes demandeurs ou les restrictions auxquelles ils sont soumis concernant la diffusion ou l'exploitation ultrieures des informations demandes, ou lorsqu'une entit gouvernementale accorde une licence exclusive un seul et unique acteur du secteur priv pour diffuser son information publique, ou bien lorsqu'une entreprise prive recueille une information publique que l'on ne peut plus consulter par l suite l source gouvernementale a a d'origine43. os a En conclusion,lorsque les pouvoirs publics appliquent les l i de protection de l proprit intellectuelle l'information publique qu'ils produisent, ou lorsque l secteur priv participe l e a production ou la diffusion d'informations pour le compte d'une entit gouvernementale, l'tat devrait tre particulirement attentif l'quilibre entre les restrictions lgitimes que prvoient les l i sur l proprit intellectuelle concernant l'accs l'information et l'utilisation de celle-ci,d'une os a part, et les droits des citoyens et intrts sociaux et conomiques plus gnraux du pays, d'autre part,ainsi q ' l est soulign dans les prsents Principes directeurs. ui

"
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op. Commission des Communauts europennes (1999), cit.,note 9,p. 7 Voir section 11.4.2.3.1 ci-dessus.

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