la dcision publique face l'incertitude

Clarifier les rgles, amliorer les outils

Liste des membres du CPP

Le prsident : M. Alain GRIMFELD, Universit Pierre et Marie Curie, Paris 6 Le vice-prsident : M. Denis BARD, Laboratoire dEtude et de Recherche en Environnement et Sant, Ecole des Hautes Etudes en Sant Publique de Rennes Membres : M. Claude ALZIEU, Ecotoxicologue, IFREMER M. Frdric Yves BOIS, Direction des Risques Chroniques, INERIS M. Patrick BROCHARD, Laboratoire Sant, Travail et Environnement de lUniversit Bordeaux 2 Mme Sylvaine CORDIER, INSERM U625, Rennes M. Franois DANIELLOU, Dpartement d'Ergonomie, Ecole Nationale Suprieure de Cognitique, Institut Polytechnique de Bordeaux M. Jacques FONTAN, Laboratoire Arologie, Universit Paul Sabatier, Toulouse 3 M. Jean-Marie HAGUENOER, Sant publiqueenvironnement et Toxicologie, Facult de Pharmacie de Lille M. Philippe HARTEMANN, Dpartement Environnement et Sant Publique de la Facult de Mdecine de Nancy M. Philippe HUBERT, Direction des Risques Chroniques, INERIS M. Reza LAHIDJI, Consultant, Stene & Lahidji, HEC M. Armand LATTES, Laboratoire IMRCP, Universit Paul Sabatier-Toulouse 3 Mme Christine NOIVILLE, CNRS, Universit Panthon-Sorbonne Paris I M. Jacques VARET, Direction de la Prospective, BRGM M. Philippe VERGER, INRA, Agro-Paris-Tech M. Pierre VERGER, Observatoire Rgional de Sant PACA, INSERM UMR 912 Secrtariat scientifique/coordination : Mme Sylvie CHARRON, MEEDDM Ministre de l'cologie, de l'nergie, du Dveloppement durable et de la Mer Commissariat Gnral au Dveloppement Durable Direction de la Recherche et de l'Innovation, Service de la Recherche

Les membres du CPP remercient, pour leur apport la rflexion, les personnes auditionnes dans le cadre de linstruction de la saisine : M. Dominique BUREAU (Ministre de l'cologie, de l'nergie, du Dveloppement durable et de la Mer) M. Bernard CHEVASSUS-AU-LOUIS (Ministre de l'Alimentation, de l'Agriculture et de la Pche) M. Didier HOUSSIN (Direction Gnrale de la Sant) M. Pierre-Benot JOLY (Institut Francilien Recherche, Innovation, Socit )

COMIT DE LA PRVENTION ET DE LA PRCAUTION

la dcision publique face l'incertitude

Clarifier les rgles, amliorer les outils

Paris, mars 2010

MINISTRE DE L'COLOGIE, DE L'NERGIE, DU DVELOPPEMENT DURABLE ET DE LA MER

En charge des Technologies vertes et des Ngociations sur le climat

Edition mars 2010

SOMMAIRE
EXPOS DES MOTIFS ET CLARIFICATION TERMINOLOGIQUE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4

RECOMMANDATIONS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6

CHAPITRE I. VERS UNE CONSTRUCTION DES DCISIONS PUBLIQUES EN SITUATION D'INCERTITUDE . . . . . . 9 Section 1. Considrer la dcision publique comme le rsultat d'une laboration . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 Section 2. Dsigner un pilote du processus d'laboration . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 Section 3. Organiser l'valuation du processus d'laboration . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12

CHAPITRE II. PREMIRES TAPES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Section 1. Mobiliser d'emble experts et parties prenantes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 Section 2. Une question pralable : doute infond, risque ou ambigit ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 Section 3. Tenir compte de la temporalit des phnomnes en jeu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

CHAPITRE III. EVALUER L'INCERTITUDE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 Section 1. Une exigence constamment affirme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 Section 2. Mesurer la zone d'incertitude en rgime de prvention . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 1. En quoi consiste la dmarche d'valuation du risque ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 2. Prise en compte de l'incertitude dans une valuation du risque . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 Section 3. Evaluer l'ambigit en rgime de prcaution . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 1. Les exigences du droit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 2. Vers des critres de plausibilit du risque ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 3. L'incertitude causale comme origine de l'ambigit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 4. Intrt d'une formalisation : l'exemple pidmiologique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34

CHAPITRE IV. APPRCIER LES MODALITS ET ENJEUX DE LA DCISION . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 Section 1. Un domaine insuffisamment explor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 Section 2. Pour une prise en compte systmatique des tenants et aboutissants de la dcision . . . . . . 40 Section 3. Construire un cadre de participation la dcision . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42

ANNEXE 1 : PRINCIPALES NOTIONS UTILISES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 ANNEXE 2 : TEXTE DE LA SAISINE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 ANNEXE 3 : UNE REPRSENTATION SIMPLIFIE DU PROCESSUS D'LABORATION DE LA DCISION PUBLIQUE EN SITUATION D'INCERTITUDE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48

Expos des motifs et clarification terminologique*

A travers les avis qu'il rend au sujet de risques dans le champ sant-environnement, le Comit de la Prvention et de la Prcaution est rgulirement amen s'intresser la dcision publique en situation d'incertitude . Outre ces clairages spcifiques, le Comit s'est pench, dans le pass, sur des questions gnrales lies ce thme, telles que le principe de prcaution ou l'expertise en matire de risques. En 2008, le Comit a dcid d'aborder ce thme dans son ensemble, notamment afin de caractriser les diffrentes formes d'incertitude auxquelles les pouvoirs publics peuvent tre confronts dans leur mission de protection des citoyens et de l'environnement, et d'identifier des pistes d'amlioration des conditions dans lesquelles ils rendent leurs dcisions. Le 15 fvrier 2010, le Comit de la Prvention et de la Prcaution a t saisi par le Ministre d'Etat, ministre de l'Ecologie, de l'Energie, du Dveloppement durable et de la Mer et par la Secrtaire d'Etat en charge de l'Ecologie, afin de dvelopper une rflexion mthodologique visant clarifier la problmatique et les modalits de la dcision publique en situation d'incertitude, en particulier lorsqu'il s'agit de mettre en uvre le principe de prcaution 1. Il a sembl utile de procder, en prambule la prsentation de cette rflexion, une clarification de l'approche et des principales notions utilises. Les dcisions publiques doivent souvent tre prises dans des situations d'incertitude, dont l'volution dpend d'un ensemble de facteurs que l'on ne connat pas. L'incertitude signifie que les connaissances disponibles ne permettent pas de caractriser une situation aussi prcisment qu'on le souhaiterait ; elle n'est pas synonyme d'ignorance. Il est donc important d'tablir aussi clairement que possible les limites des connaissances existantes, afin d'en faire le meilleur usage. La reprsentation la plus simple d'une situation d'incertitude est le risque. On parle de risque lorsque l'on est en mesure de distinguer un ensemble d'issues possibles de la situation, de leur attribuer des degrs de vraisemblance et d'estimer l'ampleur des consquences. Dans le champ de la sant-environnement, cela signifie qu'un danger a t identifi, et que les effets de sa survenue pour la collectivit peuvent tre apprcis. Les mesures du risque doivent alors combiner les probabilits de survenue de dommages et l'ampleur de ces dommages. La reprsentation du risque par un seul nombre, obtenu par le produit de ces deux termes, constitue une simplification frquente, mais qui n'est pas toujours approprie2. L'valuation du risque dcrit donc les scnarios de survenue d'un danger et de ralisation de ses effets, et en estime la probabilit (ventuellement de faon qualitative). Lorsque la dcision publique peut s'appuyer sur de telles valuations pour laborer des mesures de gestion, elle se place dans un rgime de prvention. Dans de tels cas, l'valuation du risque constitue un guide essentiel pour le dcideur. Mais ce guide ne doit pas tre considr par principe comme une base d'information suffisante. Il s'agit en effet d'une synthse qui n'puise pas l'ensemble des connaissances relatives une situation d'incertitude. Ainsi, mme dans les contextes de prvention les plus usuels, des estimations diffrentes du risque sont recevables du strict point de vue scientifique3. Cette zone d'incertitude sur l'valuation du risque est caractrisable et troite dans les cas les plus favorables, mais il existe de nombreuses situations o elle est considrable, et constitue donc une donne importante pour le dcideur.

Les notions-cl du rapport, qui apparaissent ici en gras, sont reprises dans l'annexe 1. Voir le texte complet de la saisine en annexe 2. 2 En particulier parce qu'une telle mesure du risque peut conduire agrger diffrentes formes de dommages sanitaires, environnementaux ou matriels sans expliciter clairement les modalits de cette agrgation. 3 Dans le cas d'un ala sismique, par exemple, diffrentes hypothses peuvent tre formules concernant l'tendue de la faille correspondante ou la solidit des btiments exposs.
1

Dans des situations d'incertitude extrme, la reprsentation sous forme de risque peut mme devenir impossible. C'est le cas lorsque l'on ne peut pas dterminer si le danger existe, ou quelles seraient les consquences de sa survenue4. On qualifiera cette forme d'incertitude d'ambigit. Cette qualification ne prjuge pas de la gravit des dommages redouts ; elle caractrise une situation d'incertitude o la dcision publique ne peut pas s'appuyer sur une valuation du risque, et relve de ce fait d'un rgime de prcaution. Le principe de prcaution affirme que mme dans ces cas, l'incertitude ne constitue pas une raison valable de remettre plus tard l'adoption de dcisions de nature viter un ventuel dommage. Il est normal que l'incertitude s'accompagne de diffrences de point de vue, et parfois de dissensions et de contestations, en particulier lorsque la collectivit s'interroge sur les mesures engager. Ceci est vrai en prsence d'un risque, et a fortiori s'il y a une zone d'incertitude concernant son valuation ou s'il y a ambigit sur son existence mme. Le choix d'une reprsentation formelle et d'une mesure de l'incertitude n'a pas vocation liminer ces diffrences d'opinion, mais leur fournir un cadre objectif. La dcision publique dans une situation incertaine porte sur le choix d'engager une action publique afin de prvenir ou rduire les dommages ventuels, et le cas chant sur les modalits de cette action5. En pratique, la dcision publique comporte plusieurs choix, gnralement effectus par tapes : le rgime sous lequel se placer (aucun, prvention, prcaution), l'action caractre temporaire et l'action prenne. La dcision publique n'est pas prise par une entit omnisciente ou omnipotente. Elle se fonde sur des informations relatives la situation, et elle intervient dans un champ social o sont engags des acteurs. Elle ne se rsume pas une dimension sanitaire et environnementale, mme dans le champ sant-environnement. Elle peut comporter des effets humains, sociaux et conomiques tendus, et elle a un cot financier. En dmocratie, la prise d'une dcision claire suppose donc un trs grand nombre d'interactions avec des acteurs concerns par ses consquences ou porteurs d'une information pertinente, particulirement en prsence d'incertitude. La position fondamentale dfendue dans cet avis est que ces interactions devraient tre systmatiquement intgres dans un processus prtabli d'laboration de la dcision publique. L'avis propose une formalisation de ce processus. Bien que puisant principalement dans le champ sant-environnement des fins d'illustration, cet avis porte de faon plus gnrale sur la question de la dcision publique en prsence de risques incertains. Traitant d'un sujet vaste et complexe, il ne se donne pas pour objectif d'dicter des principes exhaustifs et intangibles de l'action publique. Il ne se penche pas, en particulier, sur des aspects fondamentaux tels que l'attribution de responsabilits ou les questions thiques en situation d'incertitude. Il tente plutt, en s'appuyant sur un certain nombre de cas pratiques ainsi que sur des dveloppements rcents en droit, en pidmiologie, en statistique et en conomie, de clarifier quelques concepts et d'avancer quelques pistes pour l'amlioration des dcisions publiques face l'incertitude.

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Certaines nanotechnologies nous placent aujourd'hui dans une telle situation (voir encadr 3 infra). Dans cet avis, le choix de ne pas engager d'action, ou de mettre fin une action prcdente, sera donc systmatiquement considr comme l'une des options offertes au dcideur public.

Recommandations du CPP

Le Comit de la Prvention et de la Prcaution propose que la dcision publique en situation d'incertitude dcoule, dans notre pays, de principes clairs et d'une mthodologie pralablement tablie. Le Comit estime que les autorits publiques seront ainsi en mesure de distinguer, lorsque ncessaire, les situations o l'incertitude reste caractrisable de celles o elle ne l'est pas, et pourront ds lors placer leur action respectivement sous un rgime de prvention ou de prcaution.

Dans ce but, le Comit formule les recommandations suivantes.

MISE EN UVRE DE LA DCISION PUBLIQUE EN SITUATION D'INCERTITUDE Mettre sur pied un processus d'laboration de la dcision publique applicable toutes les situations d'incertitude prsentant des enjeux importants ; dsigner et si ncessaire crer des instances prennes d'expertise et de dbat qui puissent tre ponctuellement mobilises des tapes spcifiques de ce processus ; prciser les procdures et mthodologies suivies chaque tape. Dcider du lancement du processus chaque fois qu'une situation d'incertitude le justifie, et dsigner d'emble un pilote charg de le conduire ; le pilote devra s'appuyer sur les instances et procdures prvues, et prsenter le rsultat du processus aux autorits publiques en charge de la gestion du risque. Intgrer les parties prenantes en tant que telles des moments spcifiques de la prparation de la dcision, et organiser une alternance entre phases de concertation et phases d'expertise. Organiser, selon des modalits pr-tablies, l'valuation a posteriori de l'ensemble du processus d'laboration de la dcision sous l'autorit d'une instance n'y ayant pas pris part.

PRINCIPES GNRAUX Raffirmer la sparation de principe des phases d'valuation et de gestion, mais aussi la ncessit concurrente d'un dialogue entre valuateurs et dcideurs. Evaluer l'incertitude de faon plus systmatique, et mener une action d'explication et de communication de l'incertitude ; accompagner, titre d'exemple, les mesures du risque d'intervalles de confiance chaque fois que l'ampleur du risque et de l'incertitude autour de son valuation le justifient ; sensibiliser les chercheurs et spcialistes la prsentation des incertitudes dans les connaissances scientifiques relatives chaque discipline et l'ensemble d'un systme pluridisciplinaire. Favoriser le dialogue interdisciplinaire en vue d'une comprhension partage des problmes d'incertitude par del les diffrences terminologiques et conceptuelles. Former des spcialistes de la gestion de l'incertitude.

MESURES SPCIFIQUES Adopter, en situation de prcaution, une dmarche flexible rvisable en fonction de l'volution de la situation et des connaissances. Inclure, dans la communication de la dcision, un expos complet des attendus (en particulier l'valuation du risque, les options existantes, les cots et bnfices), des conditions de rfutabilit et une dure de validit des mesures prises. Promouvoir l'valuation systmatique et homogne des diffrentes options disponibles pour la gestion du risque ; crer ou renforcer les instances en charge de cette valuation. Organiser, avec un calendrier prcis, une rflexion sur la proportionnalit des mesures de prcaution, afin de prciser les modalits de comparaison des dommages potentiels et du cot des mesures aux plans conomique et social. Approfondir la recherche scientifique et juridique sur la dfinition de critres de plausibilit du risque ; travailler une meilleure intgration de la rflexion pistmologique sur ce sujet. Mener une rflexion mthodologique sur l'utilisation des instruments d'aide la dcision comme outils de construction collective des dcisions publiques ; dvelopper l'effort de recherche en conomie du risque et de l'incertitude.

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chapitre i
Ve r s u n e construction des dcisions publiques en situation d'incertitude

Section 1

Considrer la dcision publique comme le rsultat d'une laboration

La socit est frquemment confronte des situations sanitaires ou environnementales dans lesquelles pointe un doute6. Des organisations, des acteurs sociaux ou des citoyens se disent proccups par les effets possibles de l'exposition une substance, telle qu'aujourd'hui les nanoparticules. On attribue certains dommages sanitaires des causes ventuelles, comme on rend parfois l'exposition aux pesticides responsable de la baisse de la fertilit. L'efficacit d'une mesure prventive, par exemple un vaccin, est mise en question. Les interrogations peuvent porter sur des risques nouveaux ou mme futurs, mais peuvent aussi concerner un risque existant de longue date, et manifester une volution de la situation, des connaissances ou des attentes son propos, comme c'est aujourd'hui le cas pour la pollution atmosphrique. Enfin, les interrogations peuvent reprsenter des opinions trs minoritaires, ou tre relativement consensuelles. Pour faire face ces situations, il est important que les pouvoirs publics puissent mobiliser rapidement les savoirs et les informations disponibles, instaurer un dialogue entre les acteurs sociaux concerns et mettre au point une rponse informe et acceptable pour la socit. Les annes rcentes ont vu en France la cration de nombreuses instances et l'mergence d'outils techniques et juridiques dans ce but. Des agences d'expertise et d'valuation ont t cres pour chacune des grandes catgories de risques. Des parties prenantes se sont organises pour faire valoir leurs propres points de vue, et ont t intgres de faon croissante aux dbats. Les notions rattaches au risque se sont largement diffuses dans la lgislation. Le principe de prcaution a t repris dans la Charte de l'Environnement, devenant de ce fait un principe constitutionnel. Par ailleurs, son champ d'application s'est progressivement tendu, notamment au domaine de la sant. Si certaines de ces avances constituent des progrs indniables dans le traitement des risques, il semble nanmoins que ces progrs restent insuffisants, notamment dans les situations de grande incertitude et de controverse. A diverses occasions ces dernires annes, des lments de rponse ont t apports une proccupation sanitaire sans pouvoir tre pondrs et lis les uns aux autres. Trop souvent, c'est dans une situation de doute persistant, ou mme aggrav, qu'une dcision publique a fini par intervenir. Les conditions de mise en uvre du principe de prcaution, notamment, continuent faire l'objet d'interprtations contradictoires7, et sont rgulirement contestes devant les tribunaux8.

6 A dessein, le terme doute n'a pas fait l'objet d'une dfinition prcise dans la discussion terminologique : il dsigne ici toute situation

de proccupation d'acteurs ou de groupes sociaux relativement une incertitude. Le prsent avis ne traite cependant pas du problme du traitement initial des alertes, laquelle la mission Lepage a rcemment consacr une part de son rapport, proposant notamment : Pour traiter des alertes externes, la Haute autorit de l'expertise () aurait en charge le traitement des lancements d'alerte, en respectant une obligation de confidentialit. Sans avoir se prononcer ncessairement sur le fond, elle devrait, au terme d'un cadre procdural bien tabli, valider le lancement de l'alerte ce qui ne signifierait pas pour autant valider le bien-fond du risque lui-mme. Une telle validation ne pourrait intervenir le plus souvent qu'aprs des tudes complmentaires. Le degr de crdibilit de l'alerte, le srieux de la documentation, la bonne foi du lanceur d'alerte devraient tre les lments permettant la Haute Autorit de se prononcer. (Mission Lepage, Rapport final de la 1re phase, proposition n 21). Le doute pris comme point de dpart de cet avis se situe entre ces deux validations : on supposera ainsi qu'une alerte a t juge crdible, srieusement documente et de bonne foi, et l'on s'intressera sa prise en compte partir de ce point. 7 L'invocation du principe de prcaution en faveur de la campagne de vaccination contre le virus de la grippe H1N1 constitue un exemple rcent. Dans la terminologie de cet avis, la gestion du risque a relev dans ce cas d'un rgime de prvention, en l'occurrence mondial. En effet, les diffrents scnarios de dveloppement de la pandmie taient connus au moment de son mergence, mme si de fortes incertitudes, portant notamment sur la virulence du virus et le schma vaccinal, ne permettaient pas de favoriser un scnario particulier. Voir galement, ce sujet, la Section 2 du Chapitre IV. 8 Ces tribunaux peuvent eux-mmes avoir des interprtations divergentes de ce principe. A titre d'exemple, la dcision de la Cour d'appel de Versailles concernant les antennes-relais contrevient en plusieurs points aux exigences formules par la Cour de Justice des Communauts Europennes en matire de dcision en situation d'incertitude. Mais ces cas de divergence restent minoritaires (voir Chapitre III. Section 3.1).
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Ces difficults tmoignent de l'absence d'un cadre de rfrence. Dans ce contexte, il semble aujourd'hui souhaitable de progresser vers la formalisation d'un processus d'laboration par tapes de la dcision publique, qui intgre de faon plus systmatique les lments d'expertise, de concertation et de dbat en tenant compte de leurs apports et de leurs limites. Dans sa mise en uvre, un tel processus devrait tre adapt au caractre spcifique de chaque cas : ses enjeux, son degr d'urgence, l'tendue des connaissances, l'identit des parties prenantes, etc. Il s'agirait donc d'un processus propre chaque problme de dcision en situation d'incertitude, mais pour lequel il est possible d'avancer un certain nombre de principes directeurs et une architecture gnrale. C'est ce que fait cet avis. Le processus propos est prsent de faon synthtique dans le graphique 1 ci-dessous. Trois types d'lments y sont distingus : des phases d'valuation de l'incertitude, des phases d'valuation des mesures et des tapes de la dcision.

Phase d'instruction Phase d'valuation des mesures

Rgime de prvention
urgence Prise en compte de la dimension temporelle pas d'urgence Mesures temporaires

zone dincertitude ngligeable Evaluation approfondie zone dincertitude significative

Prvention classique, mesures prennes

Etapes de la dcision
1 2 3 4
Lancement du processus Choix du rgime Choix de mesures temporaires (le cas chant) Dcision finale

Prvention sous incertitude, mesures prennes

risque avr Emergence dun doute

Instruction pralable risque cart

2
ambigit lments probants Evaluation approfondie pas d'lment probant Sortie du rgime de prcaution, surveillance Mesures de prcaution

Recherche des sources du doute

Prise en compte de la dimension temporelle

pas d'urgence

urgence

Mesures temporaires

Mesures de traitement

Rgime de prcaution
Comit de la Prvention et de la Prcaution, 2010

Graphique 1 : Schma simplifi d'laboration de la dcision publique

Les sections suivantes de ce premier chapitre abordent la question de la responsabilit et celle de l'valuation de l'ensemble du processus. Le reste de cet avis en discute de faon dtaille les diffrents lments. Le deuxime chapitre traite des premires tapes (instruction pralable, prise en compte de la dimension temporelle, recherche et traitement des causes de doute si le risque est cart). Le troisime chapitre porte sur l'valuation de l'incertitude, et le quatrime sur l'valuation des mesures.

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Section 2

Dsigner un pilote du processus d'laboration

A partir du moment o une alerte concernant l'ventualit d'un risque a t juge crdible, les autorits publiques devraient dsigner un pilote responsable de la conduite des diffrentes oprations d'valuation et de consultation prparatoires la dcision publique. Le rle premier de ce pilote serait d'initier le processus d'laboration de la dcision et d'tre le garant du bon droulement de ses tapes successives, depuis la prise en compte de l'alerte jusqu'au choix d'une rponse prenne par le dcideur public. Le pilote n'aurait pas vocation se substituer ce dernier. A diffrents moments du processus d'laboration (reprsents par les tapes de la dcision sur le schma), il devrait lui prsenter l'ensemble des lments pertinents qu'il aurait rassembls, prendre acte de la dcision, puis poursuivre sa mission. Il clarifierait et renforcerait ainsi le principe de distinction entre l'valuation et la gestion des risques. Il assurerait galement la coordination et, le cas chant, l'harmonisation des instructions partielles qui se droulent en pareil cas de faon parallle dans diffrentes instances, notamment au sein du gouvernement. La personne dsigne comme pilote devrait tre dote de l'autorit et des ressources ncessaires la conduite d'une mission de coordination dont le champ pourrait s'tendre une partie significative des services de l'Etat. Il proviendrait idalement d'un organisme extrieur la sphre gouvernementale (tel que la Commission Nationale du Dbat Public ou l'Office Parlementaire des Choix Scientifiques et Technologiques) et bnficierait, si les enjeux l'exigent et pendant la dure de sa mission, d'un statut de dlgu interministriel.

Section 3

Organiser l'valuation du processus d'laboration

Le processus d'laboration de la dcision publique, et donc la mission de son pilote, seraient achevs avec la mise en place de mesures prennes de prvention, de prcaution ou de traitement des causes du doute par le dcideur. Il serait ncessaire d'en organiser l'avance le processus d'valuation, dans le but de capitaliser l'exprience acquise sur le plan pratique et d'enrichir la rflexion thorique. Cette valuation aurait pour but de recueillir les dolances ventuelles des parties prenantes et d'en tenir compte, et de porter une apprciation d'ensemble sur le processus d'intgration de l'expertise et du dbat, et non sur les dcisions elles-mmes. Cette tche devrait incomber une instance n'ayant pas pris part au processus. Elle pourrait, titre d'exemple, faire partie des comptences du Comit d'valuation et de contrle des politiques publiques de l'Assemble nationale, cr en 2009 et dont le premier programme annuel de travail comporte une valuation du principe de prcaution. Son principe devrait tre affirm et sa mthodologie prcise par avance, par exemple travers un guide de bonnes pratiques. Elle pourrait utilement s'inspirer des retours d'exprience post-catastrophes mens aujourd'hui par les services d'inspection des ministres concerns9.

Voir galement, ce propos, les recommandations de l'avis rendu par le CPP en 2008 au sujet du retour d'exprience des catastrophes.
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chapitre ii
Premires tapes

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Section 1

Mobiliser d'emble experts et parties prenantes

Pour mener les premires tapes de l'laboration de la dcision, il est ncessaire de mettre en place une structure comportant deux parties distinctes et complmentaires : les parties prenantes et les experts scientifiques. Les parties prenantes associes cette premire phase doivent tre les porteurs d'enjeux les plus immdiatement concerns par le problme. La priorit, ce stade, est de s'assurer que les principaux points de vue concernant l'existence d'un risque et la ncessit d'une action sont reprsents, et qu'une partie de la ralit de la situation n'est pas occulte. La considration, un stade ultrieur, des avantages et des inconvnients des diffrents modes d'action ncessitera la participation d'un groupe diffrent, et probablement plus large, d'acteurs concerns par les enjeux sanitaires, environnementaux et socio-conomiques de la dcision. L'expertise, de son ct, devra tre pluraliste, c'est--dire qu'elle devra faire appel la fois des spcialistes de disciplines varies (telles que l'pidmiologie, la toxicologie, la physique des matriaux, ou la sociologie), des praticiens d'horizons diffrents (chercheurs, ingnieurs, gestionnaires, inspecteurs) et des tenants de points de vue diffrents si de telles diffrences existent sur le plan scientifique ou technique10. Par nature, l'ensemble des disciplines ou experts susceptibles d'clairer une situation d'incertitude donne ne peut pas tre dfini ex ante. Le premier groupe d'experts constitu devra donc pouvoir ouvrir le champ dinvestigation tous les points de vue susceptibles d'clairer la question, en cooptant dautres spcialistes. Dans tous les cas, les experts consults devront comporter non seulement des experts des phnomnes biologiques, physiques, chimiques ou cologiques en jeu, mais galement des spcialistes des sciences humaines, mme d'identifier les acteurs et groupes sociaux potentiellement concerns par le risque et sa gestion, et d'analyser leurs reprsentations, leurs conduites et les dterminants de ces dernires. Le fonctionnement de la structure d'valuation doit alterner entre des moments d'change entre l'ensemble des ses membres (parties prenantes et experts) et d'autres restreints au groupe d'experts.

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On pourra consulter, ce propos, l'avis rendu par le CPP en dcembre 2002 concernant l'expertise des risques d'accident industriel.
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Section 2

Une question pralable : doute infond, risque ou ambigit ?

Ds lors qu'un doute est jug crdible, il doit conduire la collectivit se poser deux questions fondamentales : Le doute dnote-t-il un risque avr ou une ambigit, ou peut-on raisonnablement, en l'tat des connaissances, carter la possibilit de dommages significatifs ? Quelles actions les autorits publiques doivent-elles engager pour y faire face ? La phase d'instruction pralable est destine laborer la rponse la premire question. En fonction de la dcision qui s'ensuit, la rponse la seconde question doit tre organise sous trois rgimes diffrents : le rgime de prvention si le risque est avr ; le rgime de prcaution s'il y a ambigit ; et la recherche et le traitement des sources du doute si le risque est cart. L'instruction pralable doit donc tablir si : - le doute est infond, au sens o les risques qu'il suppose peuvent tre carts sur la base des connaissances scientifiques existantes et des donnes disponibles ; - le doute porte sur un risque avr, que l'on peut donc valuer (ou rvaluer) sur la base des connaissances scientifiques existantes et des donnes disponibles (ou facilement collectables) ; - le doute est caractris par de l'ambigit, c'est--dire qu'il n'est pas possible de se prononcer sur l'existence d'un risque sur la base des connaissances scientifiques existantes et des donnes disponibles (ou facilement collectables). Si le doute est estim infond, cela ne signifie pas pour autant que les proccupations sociales peuvent tre simplement balayes par la rfrence incantatoire une vrit scientifique . Souvent, de telles proccupations sont le fruit de problmes thiques, culturels, sociaux ou conomiques qui appellent des rponses appropries. Dans de tels cas, il s'agit de clarifier ces liens afin de contribuer la formulation d'un dbat rationnel et fructueux. Mais ces situations ne relvent pas du champ de l'incertitude tel qu'il a t dfini en introduction, et nous n'en traiterons donc pas plus avant dans cet avis. Le dbat rcent autour des effets des antennes-relais et des tlphones mobiles a constitu un exemple de phase de concertation et de rflexion qui a conduit adopter une dmarche de prcaution argumente et cohrente. Ce dbat a dmontr la fois la ncessit et la difficult d'une organisation plus systmatique et mieux formalise de ce type d'exercices (voir encadr 1). Encadr 1 : Champs lectromagntiques - Les antennes relais pour la tlphonie mobile Le dbat rcent autour du danger potentiel des champs lectromagntiques mis par les antennes relais pour la tlphonie mobile illustre bien les difficults de la dcision publique en situation d'incertitude. Avec les diffrents usages de l'lectricit et le dveloppement des moyens de communication, les activits humaines ont produit de nombreuses sources de champs lectromagntiques, d'intensits trs suprieures aux champs dans lesquels les populations humaines et animales ont appris vivre au cours de l'volution (champ magntique terrestre, champs lectromagntiques provenant de l'activit solaire ou des orages). Nous sommes exposs maintenant un brouillard de champs lectromagntiques de frquences diffrentes, dont les effets suspects sur la sant sont trs variables, comme le sont leurs proprits physiques : champs de basse frquence de 1 300 KHz, provenant des lignes de transport du courant lectrique, des cblages lectriques des locaux, des transformateurs et des appareils lectromnagers ; champs de frquence intermdiaire de 300 KHz 300 MHz, lis aux dtecteurs de vol dans les magasins, la vido, la radio, la tlvision VHF, etc. ; radiofrquences de 0,3.10 9 10 15 Hz dans le domaine des micro-ondes, mises par la tlvision UHF, les

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tlphones mobiles GSM et UMTS, les fours micro-ondes, la systmes de communication sans fil Wifi, DECT ou WLAN, les radars, les rseaux de transmission des pompiers ou de la police, les satellites, etc. ; et enfin les radiations ionisantes de 1016 1022 Hz. Les champs lectromagntiques de trs basse frquence et les ondes lectromagntiques des radiofrquences ont deux composantes : le champ lectrique et le champ magntique. Le champ magntique peut lui-mme dsigner deux grandeurs physiques diffrentes, mesures respectivement en Teslas et en Ampres/mtre. Le champ lectrique est mesur en Volts/mtre. Dans le cas des ondes, champs lectrique et magntique sont relis, et la mesure peut alors se limiter soit l'une, soit l'autre. Les tlphones mobiles, malgr les progrs raliss depuis leur apparition, engendrent une puissance absorbe par le cerveau suprieure de plusieurs ordres de grandeur celle qu'entrane l'exposition une antenne relais. Cependant, l'exposition est temporaire et localise dans certaines parties du corps dans le premier cas, alors qu'elle est permanente et relative au corps entier dans le second. En gnral, des grandeurs physiques diffrentes sont utilises pour la caractriser dans un cas et dans l'autre. Depuis quelques annes, des personnes vivant proximit d'antennes font tat de diffrents symptmes, tels que des cphales ou de l'insomnie. Des tudes en double aveugle chez des volontaires hypersensibles n'ont pas pu tablir l'existence de relations causales ce jour. Cependant, la ralit de symptmes, quelle qu'en soit la cause, a conduit mettre en place un programme de prise en charge. Il faut noter par ailleurs que les diffrences de rglementation entre pays europens (en niveaux et en localisation de la mesure) alimentent une certaine confusion. La limite actuellement impose aux valeurs de champ lectrique associ aux ondes lectromagntiques des antennes relais varie de 28 61 V/m en France selon les frquences, alors qu'elle peut tre de 6 V/m en Italie dans les lieux de vie. Dans les faits, les niveaux mesurs en France sont en gnral trs largement infrieurs 6 V/m, et l'abaissement des valeurs limites n'aurait pas ncessairement un impact direct sur les niveaux moyens d'exposition. Cependant, une limitation 0,6 V/m pourrait avoir des consquences pour la couverture du rseau. L'un des objectifs de la campagne d'exprimentation en cours est de vrifier les implications pratiques d'une baisse des limites rglementaires. Enfin, l'absence d'lments scientifiques probants n'a pas empch la justice d'ordonner l'arrt de l'exposition dans trois cas suite des plaintes. Plus rcemment une plainte a fait tat de troubles de sant chez les riverains, alors que l'oprateur assurait que les 3 antennes-relais vises n'avaient pas encore t mises en service. Dans ce contexte, les choix d'organiser la concertation la plus large possible sur ce sujet ( l'occasion du Grenelle des Ondes lectromagntiques), et de dclarer publiquement qu'en l'tat des donnes scientifiques, l'existence d'un risque tait plus plausible dans le cas des tlphones mobiles que dans celui des antennes-relais, doivent tre salues comme des lments positifs d'une instruction pralable. Sans prjuger de l'efficacit ou du caractre proportionn des mesures engages depuis, il faut en outre souligner que ces mesures ont t en ligne avec le constat tabli lors du Grenelle : mesures effectives de protection dans le cas des tlphones mobiles ; surveillance et exprimentation pour les antennes-relais. La dmarche de prcaution sur laquelle s'appuient les mesures, dans un cas comme dans l'autre, est bien une dmarche d'action. En revanche, le Grenelle ne semble pas avoir t la hauteur de ses ambitions dans la circulation et le partage de l'expertise, puisque des questions telles que la mesure de l'exposition n'y ont pratiquement pas t abordes. Ce sujet doit prsent faire l'objet d'un suivi long terme, qui seul permettrait d'exclure dfinitivement l'hypothse d'existence d'effets sanitaires. Des tudes sur l'interaction des champs de diffrentes frquences avec les tissus biologiques doivent tre dveloppes. En outre, un consensus international sur les normes d'mission et leur fondement scientifique doit tre recherch.

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Dans les deux derniers cas, qui nous intressent ici, le doute ne pourrait pas tre cart par la science et par l'information existante. La socit ferait face une incertitude qui pourrait tre caractrise comme un risque ou comme un cas d'ambigit. A partir de ce point de bifurcation, le processus d'laboration de la dcision publique entrerait dans un rgime de prvention dans le premier cas, et de prcaution dans le second. L'valuation pralable suppose cependant qu'avant de juger de la validit scientifique des arguments, l'ensemble des points de vue concernant le risque ventuel soit exprim et pris en compte. L'valuation pralable devrait ainsi s'ouvrir par une rflexion sur le thme : Comment la question de l'existence d'un risque doit-elle tre formule dans le cas prsent ? Le consensus ne doit pas tre recherch ce stade. Il s'agit de reconnatre qu'en situation d'incertitude, des opinions diverses peuvent tre galement admissibles du point de vue de la science. C'est ce stade galement qu'il convient de mener une rflexion sur les questions thiques (telles que, par exemple, l'information de la population expose) et de dfinir le cadre des responsabilits souleves par la situation incertaine. Il s'agit enfin d'impliquer des partenaires du processus d'laboration de la dcision qui ont un savoir apporter, notamment concernant les limites des reprsentations et de la connaissance scientifiques. Ainsi, la pluralit des points de vue est encore plus ncessaire l'adoption d'une position quilibre dans ces cas que pour des problmes o l'incertitude ne joue pas un rle majeur. Au total, l'valuation pralable comporterait donc deux ou trois temps : un temps de consultation sur les dangers souponns, les principaux enjeux, les sources d'incertitude, les questions de valeurs (telles que la solidarit ou l'quit dans la rpartition des risques) et finalement la formulation de la question d'existence d'un risque ; un temps d'expertise sur l'tat des connaissances scientifiques et des donnes sur la question ; et ventuellement un nouveau temps de consultation relative la qualification retenir. Cependant, l'interaction entre experts et parties prenantes ne permet pas toujours de dterminer de faon univoque si l'action publique doit se placer sous le rgime de la prvention ou celui de la prcaution, comme le montre par exemple le cas de la vaccination anti hpatite B (encadr 2). Ce choix incombe au dcideur politique. Encadr 2 : Prvention et prcaution dans le cas de la vaccination anti hpatite B La vaccination contre l'hpatite B offre une illustration exemplaire de l'imbrication entre logique de prvention et logique de prcaution, ce qui a pouss le CPP l'tudier dans le cadre de cette saisine bien qu'il ne relve pas du champ habituel de comptence du Comit (la santenvironnement). L'infection lie au virus B (VHB) dans l'espce humaine peut tre, comme l'infection lie d'autres virus responsables d'atteinte hpatique, inapparente ou bnigne. Mais elle fait aussi courir le risque de formes graves. Dans l'immdiat, aprs la contamination, le risque majeur est celui de formes dites fulminantes ncessitant une greffe de foie en urgence. Ultrieurement, le risque est celui de l'volution vers une cirrhose particulirement active, et de cancer du foie (carcinome hpatocellulaire). La vaccination contre l'infection au VHB a prouv son efficacit dans la prvention de la maladie. Selon le RCP (rsum des caractristiques produit), des tudes ont montr que le taux de protection est compris entre 95 et 100% chez les nouveau-ns, les nourrissons, les enfants et les adultes risque. De plus, il a galement t montr que la prvention de l'hpatite B par la vaccination entrane une rduction de l'incidence de carcinome hpatocellulaire, comme cela a t observ Taiwan, chez des enfants gs de 6 14 ans11. La tolrance la vaccination est bonne. Les effets secondaires sont qualifis de trs rares ; ils sont bnins et ne laissent pas de squelles dans l'immense majorit des cas. Cependant, mme si un doute persiste encore actuellement sur les relations de cause effet, cette vaccination pourrait tre l'origine, titre exceptionnel, de maladies neurologiques graves, telle que la sclrose en plaques. Ces liens ventuels sont prendre au conditionnel,

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Dictionnaire Vidal, dition 2009

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mais la relation est plausible, et les consquences pathologiques, si elles sont un jour confirmes, graves et irrversibles. Sur la base de ces seuls rsultats, le rapport bnfice/risque de la vaccination est incontestablement lev. En effet, l'incidence du dclenchement de maladies neurologiques par cette vaccination, si tant est qu'un risque en ce domaine existe, est sans commune mesure avec le risque de voir se dvelopper une affection hpatique grave en l'absence de vaccination. Cela est notamment le cas dans les populations risque du fait soit de conditions environnementales particulires d'insalubrit, soit de conditions de vulnrabilit immunitaire, soit de leur profession. Le passage d'une ralit statistique l'chelle de l'ensemble de la population aux dcisions individuelles de vaccination pose cependant trois types de problmes. En premier lieu, chaque acte de vaccination comporte un bnfice plus lev pour la socit dans son ensemble que pour le seul individu, puisqu'il rduit le risque infectieux gnral. C'est cet cart entre bnfices sociaux et individuels qui donne sa justification l'organisation de campagnes de vaccination par les autorits publiques, des mesures d'encouragement et mme dans certains cas la dcision de rendre une vaccination obligatoire. En deuxime lieu, cependant, la dtermination centralise d'une attitude correcte face au risque pose le problme du libre-arbitre de chaque individu et de sa capacit dterminer lui-mme sa conduite. Il y a, enfin, le problme de l'information : alors que le dcideur public est cens avoir une meilleure connaissance des donnes scientifiques concernant le risque, l'individu, lui, peut se prvaloir d'une meilleure connaissance de son exposition personnelle au danger. Toute dcision de sant publique, notamment celles relatives la vaccination, suppose une mise en balance de ces aspects. Dans le cas de la vaccination anti hpatite B, cette dernire est complique par le fait que les donnes relatives un ventuel risque induit ne sont pas conclusives. Dans un tel cas, la meilleure solution semble tre une voie intermdiaire qui cherche limiter les inconvnients de la vaccination gnralise et de la dcision individuelle pure. La dcision devra donc tre prise au cas par cas entre, d'une part le patient, ou la personne qui en est responsable (parent pour l'enfant, ou tuteur pour la personne incapable), dans le cadre d'un consentement ou d'un choix clair, d'autre part l'acteur de soin, en l'occurrence le mdecin, qui par nature est (ou devrait tre) form pour ce colloque singulier.

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Section 3

Tenir compte de la temporalit des phnomnes en jeu

Aussitt entr dans un rgime de prvention ou de prcaution, le processus d'laboration de la dcision publique doit s'intresser la question de la dimension temporelle. Un ensemble de phnomnes peut venir modifier l'incertitude laquelle on fait face et les options disponibles pour y rpondre. A titre d'exemple, une substance peut se diffuser dans l'environnement et entraner des effets cologiques ou sanitaires irrversibles, excluant toute action rparatrice a posteriori. En sens contraire, des dveloppements scientifiques ou techniques peuvent ouvrir de nouvelles possibilits de matrise du risque. Il est essentiel que ces lments dynamiques soient pris en compte un stade prcoce de la rflexion. Ceci s'applique en particulier lorsque l'instruction pralable dcle une urgence. Il peut tre ncessaire, en prsence d'un phnomne dveloppement rapide ou effets irrversibles, d'engager immdiatement des mesures temporaires, qui seront ensuite affines l'issue d'une valuation plus rigoureuse et complte. Ceci signifie non seulement que le contenu des mesures doit changer entre les rponses court et long termes, mais que la nature des arguments sur lesquels les mesures reposent et les procdures de leur mise en uvre doivent elles mmes connatre une volution. Il est en outre important que des mesures temporaires soient d'emble prsentes comme telles, et que leurs conditions de suspension (en cas de passage des mesures prennes ou de fin de l'urgence) soient prcises. En pratique, il est frquent d'observer un dcalage entre la dynamique du risque et celle de la dcision. Le cas des nanoparticules en est un exemple. Dans ce domaine, le gouvernement a engag d'importants travaux de recherche et un vaste dbat public, et prvu, dans le cadre du Grenelle de l'environnement, d'identifier des produits contenant des nanoparticules et de rendre obligatoire leur tiquetage. Certains grands producteurs ont pris des dispositions de protection conformes la lgislation sur les Cancrignes, Mutagnes et Reprotoxiques (CMR), ainsi que le recommendait le CPP en 200612. Cependant, en dpit des lments scientifiques attestant de l'existence d'une ambigit, sinon d'un risque avr (voir encadr 3) et alors que la production et l'usage de ces particules se rpandent rapidement, il n'existe pour l'heure aucune disposition rglementaire de protection des travailleurs ; la mise sur le march ne fait l'objet d'une valuation pralable ni en France ni dans le cadre europen ; les problmes de traabilit et de dfinition des responsabilits ventuelles restent entiers. Notons enfin qu'afin de prendre en compte la dynamique temporelle, il faut considrer le dlai de mise en uvre des mesures, et pour cela s'intresser aux comportements individuels et sociaux. Certaines mesures pourront tre mises en uvre rapidement et seront facilement acceptes ; d'autres ncessiteront une prparation technique importante, et des investissements matriels significatifs ; d'autres encore supposeront la mise en uvre de changements organisationnels lourds, ou des volutions substantielles des comportements, et ncessiteront une priode de prparation, de formation, d'accompagnement ; dans certains cas, l'exposition de personnes ou de milieux pendant une longue phase d'instruction du dossier et de conception de mesures conservatoires appropries pourra prsenter de rels dangers dont il faudra tenir compte.

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Voir l'avis rendu par le CPP en 2006 au sujet des dangers et des risques lis aux nanotechnologies et aux nanoparticules.
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Encadr 3 : Synthse des rsultats scientifiques concernant les dangers lis aux nanoparticules Les tudes des physiciens et des chimistes ont montr que les particules solides acquirent des proprits physico-chimiques nouvelles lorsqu'une de leurs dimensions est infrieure 100 nanomtres (particules nanomtriques PN). Les applications potentielles dcoulant de ces proprits sont l'origine du dveloppement des nanotechnologies. Malheureusement ces mmes proprits conduisent une ractivit biologique significativement plus importante que celle qui rsulte de particules de mme composition chimique mais de taille plus importante (particules microniques) : - augmentation de la fraction dpose dans l'appareil respiratoire ; - facilitation du passage travers les barrires tissulaires (piderme, barrire alvolo-capillaire, muqueuse intestinale, barrire hmato-encphalique, barrire placentaire) ; - augmentation de la rponse pro-inflammatoire cellulaire (cellules pithliales, macrophages) ; - augmentation de la rponse cytotoxique et gnotoxique. De plus, il est maintenant dmontr qu' dimensions nanomtriques gales, les PN de mme composition chimique prsentent une toxicit cellulaire et tissulaire d'autant plus importante que : - la surface spcifique (surface d'change pour une masse de matire donne) est plus grande ; - la ractivit de surface est plus grande ( l'tat natif ou aprs fonctionnalisation des surfaces) ; - les particules sont plus longues (nanotubes, nanofils) ; - les particules sont plus insolubles (biopersistance). Les donnes disponibles sur les effets potentiels des PN concernent avant tout des modles exprimentaux in vitro (culture cellulaires dont la reprsentativit pour l'homme est souvent discutable lorsqu'il s'agit de lignes transformes ou de cellules d'origine animale) ou in vivo (d'autant plus intressants qu'ils reproduisent des voies de pntration physiologiques comme l'inhalation, le gavage ou l'application percutane). Les PN testes proviennent : - soit du monde des nanoparticules manufactures issues des nanotechnologies (caractristiques physico-chimiques dfinies du fait du procd de fabrication, mais connaissance incomplte de la cintique des phnomnes d'agrgation/dsagrgation dans l'air ou les milieux biologiques), - soit de la fraction ultrafine de l'arosol (particules ultrafines) provenant des phnomnes de pollution atmosphriques (particules de granulomtrie disperse et de composition trs complexe, variable selon les sources d'mission et toujours associes d'autres composants particulaires et gazeux). Nanmoins ces tudes sont remarquables par la reproductibilit des effets observs, et, dans la plupart des cas, permettent de dmontrer l'existence de relation dose-effet. Les effets les mieux tablis concernent la rponse inflammatoire de l'appareil respiratoire. Les effets les plus proccupants concernent la rponse cardiovasculaire et les effets gnotoxiques. Les effets dont les consquences restent encore dmontrer concernent le passage transplacentaire et la migration des particules dans le systme nerveux central (via la barrire hmatoencphalique ou via le nerf olfactif).

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chapitre iii
Evaluer l'incertitude

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Section 1

Une exigence constamment affirme

Comme indiqu en prambule, l'incertitude est une notion gnrale, dont le risque est la formalisation la plus simple. Une forme commune d'valuation de l'incertitude est donc celle du risque : il s'agit d'une activit rpondant des protocoles scientifiques bien tablis, mobilisant d'importantes ressources en expertise et en recherche, et constituant le fondement des dcisions de gestion dans les principaux domaines o des impacts sanitaires sont redouts, tels que la sant-environnement, les catastrophes naturelles, les accidents industriels ou la sret des aliments. L'valuation du risque gagne dsormais d'autres champs de la dcision publique, comme la protection de l'environnement ou la rglementation conomique13. Certes, des amliorations restent souhaitables, notamment dans l'intgration des parties prenantes. Le CPP a formul plusieurs avis en ce sens14. Le prsent avis, toutefois, traite de la ncessit d'aller au-del de ces pratiques dans la prise en compte formelle de l'incertitude. Cette ncessit rsulte du fait que le risque est une synthse, dont le format est dtermin (un vnement redout, des consquences, une distribution de probabilits) et qui n'puise pas l'ensemble de l'information disponible sur une situation incertaine. Dans les situations de prvention, o l'valuation du risque peut tre ralise, elle laisse ncessairement de ct une part de l'incertitude. Pour pouvoir la mener, il faut faire des choix de reprsentation et de caractrisation parmi un ensemble de possibilits. La prise en compte de cette incertitude autour du rsultat d'une valuation de risque correspond une demande ancienne, et constamment rpte depuis la formalisation de ce processus. Elle tait ainsi prsente en 1983 quand l'Acadmie des sciences des Etats-Unis a formalis le processus d'valuation des risques en sant-environnement15. Elle l'est toujours un quart de sicle plus tard, quand la mme Acadmie reprend la question des valuations16. Ce constat est vrai a fortiori lorsque l'valuation complte du risque est impossible, c'est--dire lorsque les connaissances sont insuffisantes pour en tablir scientifiquement l'existence. Le dcideur se trouve alors en situation de prcaution. Par le pass, dans un certain nombre de situations de ce type, des dcideurs publics ont estim qu'ils n'taient pas tenus de produire d'lment objectif en rapport avec l'incertitude pour motiver leurs choix, ou qu'ils n'taient pas en mesure de le faire. Ces choix tant alors sujets contestation, bon nombre de ces cas ont t ports devant les tribunaux comptents. Dans leurs jugements, ceux-ci ont gnralement raffirm la ncessit de fonder les dcisions publiques sur une prise en compte formelle de l'incertitude. La rflexion sur les modalits de cette prise en compte n'est pas encore aboutie, et les dcisions de justice ne peuvent, elles seules, pallier l'absence d'un tel cadre thorique. Elles reprsentent toutefois un aiguillon pour que les pouvoirs publics agissent en ce sens. Le processus d'laboration de la dcision devrait donc comporter une tape d'valuation de l'incertitude en rgime de prvention comme de prcaution. Les sections suivantes font un certain nombre de propositions en ce sens, et identifient les sujets sur lesquels la rflexion mthodologique doit tre approfondie.

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Voir, titre d'exemple, la communication de la Commission europenne au sujet de sa stratgie Mieux lgifrer (COM(2009)15). 14 Voir, par exemple, l'avis mis en 2002 par le CPP au sujet de l'expertise des risques d'accident industriel. 15 National Research Council (1983), Risk assessment in the federal government : managing the process, NAS-NRC committee on the institutional means for assessment of the risk to public health. The National Academy Press, Washington DC. 16 National Research Council (2009), Science and decision, Advancing Risk Assessment, NAS-NRC committee on improving risk analysis approaches used by the EPA. The National Academy Press, Washington DC.
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Section 2

Mesurer la zone d'incertitude en rgime de prvention

1. En quoi consiste la dmarche d'valuation du risque ?
L'valuation du risque est un processus scientifique destin apprcier le degr de probabilit, l'importance et la gravit des effets d'un vnement que l'on redoute. Elle repose sur une reprsentation de la chane causale allant d'un phnomne initial (de fortes prcipitations, la diffusion d'une substance toxique dans l'environnement, une panne de l'alimentation en lectricit d'une centrale nuclaire) jusqu' des effets finaux (impacts sanitaires ou environnementaux, cot conomique, etc.). Sa mthodologie varie d'un domaine l'autre. Dans le champ santenvironnement, par exemple, elle est habituellement constitue de quatre tapes : l'identification du danger, l'estimation de la relation dose-rponse, l'valuation de l'exposition et la caractrisation du risque. Frquemment, ses rsultats sont exprims sous forme de probabilits, de consquences et d'esprance mathmatique des dommages. Cependant, l'valuation n'a pas ncessairement tre quantifie ; elle peut faire appel des donnes qualitatives. L'valuation du risque est relative l'tat des connaissances un instant donn. Elle a en outre un cot, et demande donc tre calibre en fonction des enjeux. L'un des objets de l'valuation pralable voque au chapitre prcdent est de fournir les lments de cette calibration. Lorsqu'un risque est anticip (par exemple avant l'autorisation de mise sur le march d'un nouveau pesticide identifi comme source de danger), il est ncessaire de procder une valuation a priori partir de rsultats obtenus dans des conditions diffrentes de la ralit (en laboratoire, par simulation, etc.). Dans le cas d'un risque dj existant que l'on cherche estimer (par exemple l'exposition au radon dans les habitations), on parlera d'valuation a posteriori, et l'on tiendra compte de donnes in situ. Dans tous les cas, l'valuation doit tre rgulirement actualise pour tenir compte de l'volution des connaissances et de celle de la situation relle. Dans le cas d'une valuation a priori, les donnes utilises pour estimer le risque devront tre confrontes aux conditions relles de la vie relle . Par exemple, s'agissant des risques lis l'administration d'hormones aux animaux d'levage, il faut tenir compte de la possibilit que des leveurs n'observent pas les bonnes pratiques d'administration des hormones et des difficults mettre en place un contrle des pratiques effectives. Si ces observations sont ralises aprs la mise sur le march du produit considr, elles pourront ventuellement conduire une nouvelle valuation a posteriori. L'encadr 4 offre une illustration de l'volution parallle des valuations de risque et des observations in situ dans un cas de prvention jusqu'ici russie, celui de l'exposition au plomb prsent dans les carburants.

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Encadr 4 : Les risques lis l'exposition au plomb Le saturnisme clinique, notamment d des expositions professionnelles, est devenu rare, grce l'amlioration de l'hygine industrielle porte par la lgislation. Ce qui pose problme de sant publique dans la priode actuelle sont les effets susceptibles de survenir faible dose. Ce sont les effets sur le dveloppement du systme nerveux central et psychomoteur des enfants qui sont les plus proccupants. Par ailleurs, le Centre International de Recherches sur le Cancer a conclu en 2004 que le plomb inorganique tait un cancrogne probable chez l'homme (groupe 2A). A partir de la fin des annes 1960, la rglementation concernant les missions de polluants d'origine industrielle, ainsi que la loi de 1976 sur les installations classes pour la protection de l'environnement, ont permis de diminuer la pollution atmosphrique par le plomb. Cette diminution s'est accompagne plus rcemment d'une rduction des missions d'effluents d'origine automobile, rendue possible par l'instauration d'une rglementation qui a induit un recul de l'utilisation du plomb au niveau de la production (depuis la directive europenne de 1982). L'limination progressive du plomb dans les carburants automobiles, qui tait la cause majeure d'exposition dans les zones urbaines, s'est accompagne trs bref dlai d'une rduction des concentrations de plomb dans le sang : selon les pays, et les tranches d'ge considres, on a pu observer sur une dcennie, partir de la mise en uvre de l'interdiction du plomb dans les carburants automobiles, des rductions de plombmie de 40 70%.
tonnes

annes

Graphique 2 : Emissions atmosphriques de plomb par secteur d'activit en France mtropolitaine, 1990-2008

Cette russite importante sur le plan de la sant publique doit cependant se complter. D'une part, les donnes pidmiologiques rcentes indiquent que la relation dose-rponse pour ce qui concerne le dveloppement cognitif et psychomoteur des enfants ne montre pas de seuil d'action : il importe donc de diminuer le plus possible l'exposition au plomb et, pour ce faire, de rduire les autres rservoirs d'exposition au plomb. Les peintures au plomb n'ont pas t totalement limines des habitations construites avant 1950 et de nombreuses conduites d'adduction d'eau en plomb existent encore en ville, ce qui constitue une source d'exposition, notamment pour les enfants. Ceux qui rsident dans des habitations anciennes peuvent encourir un risque trs lev de saturnisme infantile.

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2. Prise en compte de l'incertitude dans une valuation du risque

L'valuation du risque suppose d'identifier et de dcrire toutes les relations de cause effet qui peuvent entrer en jeu entre un phnomne initial et ses effets ultimes. L'exercice comporte de nombreuses incertitudes : on peut souponner l'influence d'un facteur sans qu'elle ait t clairement mise en vidence (incertitude d'identification), hsiter entre des reprsentations alternatives d'une relation entre cause et effet (incertitude de modlisation), ne pas connatre prcisment une valeur numrique entrant en jeu dans une relation (incertitude paramtrique). Ces diffrents types d'incertitude, qui peuvent affecter chacune des tapes de l'valuation des risques, relvent de traitements diffrents. L'incertitude paramtrique est dtermine habituellement par des mthodes statistiques auxquelles une large littrature scientifique se rapporte. Dans le cas d'incertitudes sur les rsultats d'une modlisation, un traitement classique consiste utiliser des hypothses conservatrices (c'est--dire maximisant le risque). En toxicologie, on a ainsi recours des facteurs d'incertitude pour transposer l'homme des rsultats obtenus partir d'un modle animal, appliqus l'estimation de doses sans effet . Par exemple, la dose correspondant un seuil de toxicit observ chez l'animal est conventionnellement divise par un facteur 10 avant d'tre transpose l'homme, de faon se prmunir contre une ventuelle sensibilit suprieure de notre espce aux effets toxiques considrs. L'incertitude dans ce cas n'est pas value, mais elle est borne (tout au moins l'espre-t-on). Ces mthodes sont d'usage courant dans l'estimation des expositions et la caractrisation des relations dose-effet. L'incertitude sur la structure mme du modle est plus dlicate valuer, car l'ensemble des modles possibles est en gnral difficile dfinir. Les techniques de vrification de modles permettent en principe de trouver les modles acceptables au sein d'un ensemble de taille restreinte, mais cette incertitude fait rarement l'objet d'une vritable estimation. Quand on s'intresse l'ensemble de la dmarche d'valuation du risque, les diffrentes formes d'incertitude prises en compte interfrent et se cumulent (voir encadr 5). On peut alors estimer l'incertitude globale par des techniques de propagation , par exemple en choisissant alatoirement la valeur de chaque paramtre l'intrieur d'un ensemble de valeurs possibles, en effectuant l'valuation du risque pour ce jeu de valeurs, en recommenant cette opration un trs grand nombre de fois (gnralement des milliers), et enfin en collectant l'ensemble des valeurs du risque ainsi estimes (mthode dite de Monte Carlo, par analogie avec l'observation d'une table de roulette). Sous ces formes quantitatives, l'analyse de l'incertitude peut tre utilement couple l'analyse de sensibilit globale17. Encadr 5 : La propagation de l'incertitude dans un modle complexe Suite aux interrogations souleves par une tude pidmiologique identifiant un excs de leucmies chez les 0-24 ans entre 1978 et 1996 dans le canton de La Hague, une tude a t conduite avec de multiples partenaires pour estimer le nombre de cas que les modles d'valuation de risque pouvaient attribuer aux rejets de l'usine de retraitement de la Hague. Aprs deux ans de travaux, le groupe a rendu ses rsultats en 200018. Le nombre de cas attribuables tant proche de zro, il a t dcid de procder une analyse de l'incertitude autour de ce chiffre. Il est rapidement apparu ncessaire de simplifier l'valuation, compte tenu du nombre important de lois de probabilit de paramtres estimer et de modles mettre en uvre. Parmi tous les modles de la chane d'valuation du risque, seuls les modles de transfert dans l'environnement ont t soumis l'analyse, mais pas ceux calculant les expositions lors d'incidents sur le site, ni ceux utiliss pour estimer les expositions in utero, ni ceux sur la relation dose-effet. In fine, parmi des milliers de paramtres, seuls les 200 plus importants, choisis partir d'tudes de sensibilit, ont t retenus pour l'valuation de l'incertitude. Pour
17

Saltelli A., Ratto M., Andres T., Campolongo F., Cariboni J., Gatelli D., Saisana M., et S. Tarantola (2008), Global Sensitivity Analysis. The Primer, John Wiley & Sons. 18 Rommens C. et al. (2000), 'Methodology and results of the Nord-Cotentin radioecological study', J. Radiol. Prot., 20, 361-380.
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ces paramtres, des lois de distribution ont t estimes sous une hypothse simplificatrice d'indpendance statistique entre paramtres. Malgr toutes ces simplifications, le travail a mobilis plusieurs quipes durant plus d'une anne. Il a t ainsi possible de fournir une description de l'incertitude sur le nombre de cas attendus suite aux transferts de radioactivit dans l'environnement. Le risque de rfrence initialement calcul sans analyse de l'incertitude tait de 0,0009 cas attendus. Le graphique de cet encadr superpose cette valeur la distribution calcule par analyse d'incertitude. Le rsultat est typique. Il y a environ 5% de chances que le nombre de cas attendus soit infrieur 0,001, et 5% de chances qu'il soit suprieur 0,0024. Cette incertitude relativement faible n'tait pas de nature remettre en cause l'apprciation de la situation. On peut cependant noter que la valeur initiale de 0,0009 cas, qui rsultait de l'estimation la plus plausible de chaque valeur de paramtre par les experts, est finalement peu plausible. De fait, il est frquent, et en particulier dans les cas complexes, qu'une analyse de l'incertitude montre que la construction par les experts de valeurs plausibles est en fait biaise. Notre intuition de la moyenne peut tre trompeuse, et les analyses de l'incertitude ont alors le mrite de la corriger.
distribution fournie par l'analyse d'incertitude

densitdensit de probabilit de probabilit

valeur sans analyse d'incertitude

0.001

0.002

0.003

0.004

Graphique 3 : Distribution du nombre de cas de leucmie attendus dans la population du canton de la Hague suite aux transferts dans l'environnement Les mthodes et outils de calcul de l'incertitude dans les valuations de risque sont difficilement accessibles pour des raisons conomiques et logistiques. Ils sont cependant d'une grande utilit pour le dcideur public, qui peut par ce biais dterminer quels scnarios de risque doivent tre pris en compte et quels scnarios, bien que possibles, doivent tre considrs trop hypothtiques. En particulier, ces mthodes se prtent l'laboration d'intervalles de confiance et de probabilits de dpassement, et peuvent de ce fait tre intgres aux processus dcisionnels classiques. Dans le cas particulier de l'identification des dangers, on a souvent recours un traitement qualitatif de l'incertitude. Les lments de preuve concernant un danger sont recenss, apprcis et pondrs par des groupes d'experts, conduisant un classement de la plausibilit. Un exemple en est donn par les classifications des substances cancrognes effectues par les experts du Centre International de Recherche sur le Cancer, de l'Union Europenne ou de l'Environment Protection Agency amricaine, partir des tudes toxicologiques et pidmiologiques, lesquelles procdent tout de mme de dmarches quantitatives et statistiques (voir encadr 6). La dmarche d'apprciation et de pondration des dangers par des groupes d'experts est d'autant plus ncessaire que l'on manque de donnes chez l'homme, notamment de donnes pidmiologiques. Il est frquent, par exemple, que l'on renonce intgrer dans l'analyse des facteur causaux dont l'influence est incertaine. L'histoire de l'ingnierie des ponts montre ainsi que les dfaillances ont rarement t lies un facteur de scurit insuffisant relatif la charge verticale, mais le plus souvent lies l'absence de prise en compte de forces telles que le vent ou le givre19.
19 Petroski, H. (1994), Design paradigms: Case histories of error and judgement in engineering. Cambridge University Press, Cambridge.

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Encadr 6 : Incertitude sur l'existence d'un danger Le Centre International de Recherche sur le Cancer de l'Organisation Mondiale de la Sant (CIRC) classe les agents en cinq catgories selon leur degr de risque de cancrognicit pour l'homme (tableau 1). Plus qu'un classement en termes de risque, il s'agit en fait d'une apprciation qualitative de l'incertitude quant au danger de cancrognicit d'un agent. Le groupe 1 contient ainsi des agents pour lesquels on estime possder des preuves suffisantes de dangerosit ; cela correspond une incertitude considre ngligeable. A l'oppos, le groupe 4 contient des agents dont on a vrifi l'innocuit dans des conditions suffisamment gnrales pour pouvoir la tenir pour probable, ce qui peut tre interprt comme une incertitude faible. Il faut noter que l'hypothse d'absence totale de danger est par nature impossible valider, et que mme dfini de faon moins catgorique, le groupe 4 ne contient qu'une seule substance. Les groupes 2A, 2B et 3 correspondent des degrs croissants d'incertitude. Le CIRC a dbut ses valuations vers le milieu de annes 1960. Le tableau 1 montre que moins d'un millier d'agents ou situations potentiellement cancrognes ont t examines depuis lors, ce qui s'explique par le temps et les moyens considrables que requiert l'examen d'un seul agent ou situation. En regard, le nombre de cancrognes potentiels qui pourraient ou devraient tre examins est immense. Ainsi, il est estim que 100.000 substances sont commercialises dans les pays dvelopps, dont un certain nombre mriterait examen, sans compter les innombrables molcules qui, pour tre naturelles, ne sont pas ncessairement dnues de potentiel cancrogne. Ces classifications sont le produit du jugement d'un groupe d'experts, et ce titre partiellement subjectives. Il peut ainsi arriver que les diffrentes instances menant ce type d'valuations (outre le CIRC, l'Environmental Protection Agency des Etats-Unis, l'Union Europenne, l'AFSSET, etc.) classifient diffremment une mme substance, tout en s'appuyant sur les mmes donnes. Il faut noter ce propos que la classification europenne, qui a un impact rglementaire direct, a le dfaut de ne pas clairement sparer l'expertise et la dcision de gestion.

Tableau 1 - Classification des cancrignes selon le CIRC en 2007 Classe 1 2A 2B 3 4 Classification Cancrogne chez l'homme Cancrogne probable chez l'homme Cancrogne possible chez l'homme Inclassable du point de vue de la cancrognicit chez l'homme Probablement non cancrogne chez l'homme Nombre 108 64 240 487 1

Les approches qualitatives de l'incertitude et les classifications des substances cancrognes ont des avantages similaires. Par exemple, certaines dispositions du Grenelle de l'environnement considrent les Cancrignes, Mutagnes et Reprotoxiques de catgorie 1 et 2 et non de catgorie 3, c'est--dire que le groupe d'experts a utilis la classification tablie par l'Union Europenne, et a choisi de ne pas retenir les substances proccupantes pour l'homme en raison d'effets cancrognes possibles, mais pour lesquelles les informations disponibles ne permettent pas une valuation satisfaisante . La dcision a ainsi dtermin un niveau de plausibilit, dfini qualitativement, partir duquel le risque devait tre valu selon la mthodologie classique du rgime de prvention, et en-de duquel il devait tre pris en compte selon d'autres modalits.

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Section 3

Evaluer l'ambigit en rgime de prcaution

1. Les exigences du droit
Comme en tmoigne le nombre de dcisions controverses, les situations de prcaution posent des difficults particulires aux dcideurs publics. L'analyse de la jurisprudence montre que la cause majeure de contentieux dans ces cas est l'absence d'un fondement scientifique reconnu comme objectif. En effet, les tribunaux qui ont t appels statuer sur cette question sont, dans leur trs grande majorit, alls dans le mme sens, qu'il s'agisse de l'Organisation Mondiale du Commerce (OMC), de la Cour de Justice des Communauts Europennes (CJCE) ou des tribunaux nationaux. Cette homognit - relative mais notable et croissante - est d'autant plus remarquable que si le principe de prcaution est expressment affirm par la lgislation laquelle se rfrent certaines de ces juridictions (tribunaux nationaux, CJCE), il ne l'est pas dans le droit de l'OMC. La jurisprudence relative au principe de prcaution tend estimer que l'on peut toujours valuer un risque, ne serait-ce que de faon partielle ; qu'il est possible d'engager des mesures provisoires sur le fondement d'une telle valuation, dans l'attente de donnes scientifiques plus approfondies ; et que des recherches doivent alors tre effectues pour obtenir ces donnes additionnelles. Les tribunaux ont eu tendance imposer deux types d'exigence. L'une porte sur la mthode, l'autre sur le fond. Concernant la mthode, prendre une dcision en situation d'incertitude est possible la condition que cette dcision soit adosse une dmarche scientifique, plus prcisment une valuation des risques. Certes, il s'agit de relativiser le rle attribu cette valuation dans la justification des mesures. La science ne doit pas tre amene occulter le caractre incertain d'une situation par des hypothses excessives. L'valuation, qui ne peut elle seule dterminer les dcisions de gestion des risques dans un rgime de prvention classique, peut encore moins le faire dans un contexte de forte incertitude. Cependant, si elle ne peut dicter la dcision, l'valuation des risques n'en constitue pas moins un pr-requis qui est devenu une exigence cardinale du contentieux de la prcaution. Sur le fond, l'valuation mme partielle du risque doit tre taye par des donnes scientifiques suffisantes pour constituer des indices srieux. Elle ne peut pas se contenter d'avancer des hypothses. Ds lors, le risque doit tre suffisamment document par des indications scientifiques solides et prcises qui, sans lever totalement les incertitudes, permettent nanmoins d'tablir que son existence n'est pas improbable ; la mesure doit tre suffisamment taye par les donnes scientifiques ; des indices srieux et concluants sont exigs, qui permettent de conclure raisonnablement que la mise en uvre du principe de prcaution est ncessaire 20. A travers ces deux exigences, il s'agit en somme de rserver le recours la prcaution aux risques estims plausibles. Mais partir de quel niveau la plausibilit peut-elle tre considre suffisante ? En l'absence d'une valuation complte, par quelles donnes exactes le dcideur doit-il se laisser persuader que le risque justifie bien l'adoption d'une mesure de prcaution ? La jurisprudence a commenc apporter des lments de rponse ces questions. Elle considre notamment que l'valuation des risques doit tre spcifique, qu'elle doit prsenter les thses scientifiques en cours de faon transparente et contradictoire, et qu'elle doit tre base sur des avis scientifiques euxmmes fonds sur les principes d'excellence, d'indpendance et de transparence.

20

Noiville, Ch. (2009), 'Science in Precautionary Measures. A synthesis of ECJ and WTO case law', rapport Co-Extra, paratre dans E. Truilh-Marengo, Expertise judiciaire en matire sanitaire et environnementale, 2010.
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2. Vers des critres de plausibilit du risque ?

Pour pouvoir fonder une dcision en situation d'incertitude, l'valuation doit concerner spcifiquement le cas prcis qui fait l'objet du contentieux, tout en s'inspirant de principes gnraux. Cette exigence de spcificit s'impose la fois aux dangers suspects, aux conditions (gographiques, temporelles, etc.) dans lesquelles ils pourraient survenir et leurs consquences ventuelles. Il est utile de rappeler ici que c'est sur ce point que les mesures de prcaution sont le plus souvent dclares illgales par les juridictions. En droit interne franais, le Conseil d'Etat a considr que l'tude d'impact (qui) voque de faon gnrale les risques de dissmination des germes pathognes (.) et ne prsente aucune analyse spcifique de ces risques 21 ne satisfait par l'exigence de prcision, contrairement l'valuation qui prend en compte les spcificits de la commune dans laquelle un organisme gntiquement modifi (OGM) doit tre plant (grandeur de la parcelle, absence de cultures conventionnelles proximit, cuvette l'abri du vent)22. En droit communautaire, le juge contrle strictement le fait que l'valuation a t mene de faon approfondie, au cas par cas et au regard du risque spcifique redout23. Par exemple, l'valuation d'un amnagement dj accompli ne sera pas considre comme quivalente l'valuation d'un plan ou d'un projet en cours, mme s'il est possible de s'y rfrer pour puiser des lments24 ; de mme, un avis mentionnant que des denres alimentaires enrichies en vitamines exposent la population au dpassement des limites de scurit ne peut valoir s'il se borne voquer ce risque gnral, sans prciser quelles sont les vitamines concernes, le degr de dpassement desdites limites ou les risques encourus en raison de tels dpassements 25 ; dans la mme veine, il a t estim qu'une tude relative la consommation de vitamines et nutriments par la population nerlandaise ne saurait se substituer l'analyse prcise des 6 vitamines rglementes par les Pays Bas (car) mme si elle peut tre utile comme complment d'valuation, elle n'indique pas quelles sont les habitudes alimentaires spcifiques des Hollandais ni la porte et la gravit des risques en jeu 26. Cette exigence d'valuation approfondie et spcifique au risque redout est contrle d'autant plus strictement qu'elle vient au soutien d'une mesure nationale drogatoire au droit communautaire27. Pour justifier sa mesure drogatoire, l'Etat concern doit dmontrer que son valuation a fait apparatre un risque spcifiquement national, la lumire des particularits du pays ou de la rgion concerne (habitudes alimentaires, cosystmes particuliers ou exceptionnels, etc.)28. L'OMC retient des exigences similaires de prcision et d'adaptation au cas particulier lorsqu'elle nonce que l'valuation doit tre approprie en fonction des circonstances . Les affaires Hormones et Produits biotechnologiques sont caractristiques de ce point de vue (voir encadr 7).

21 22

CAA Nantes, 21 juin 2005, n 04NT00315, SA Fav. CE, 9 fvrier 2007, Ministre de l'agriculture et de la pche c. Confdration paysanne du Gers. 23 Conclusions de l'Avocat gnral M. Poiares Maduro, 14 septembre 2004, C-41/02. V. aussi CCE c. Pays-Bas, point 44. 24 C 418/04, Commission / Irlande, 13 dcembre 2007, point 246. 25 C-24/00, CCE c. Rpublique franaise, 5 fvrier 2004, points 53, 61 et 62. 26 Conclusions de l'Avocat gnral Poiares Maduro, 14 septembre 2004, C-41/02 49. CCE c. Pays-Bas, points 48 et s. ; C-236/01, Monsanto. 27 C-439/05 P et C 454/05 P, Land Obersterreich et Autriche c. CCE, 13 septembre 2007, point 65. 28 Voir la dcision de la Commission d'annuler le choix du Land Obersterreich d'interdire les OGM, considrants 63 68, 72, 73 et, sur cette dcision, affaires jointes C 439/05 P et C 454/05 P, 13 septembre 2007, Land Obersterreich et Autriche c. CCE, prcite.
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Encadr 7 : Dcisions des panels de l'Organisation Mondiale du Commerce dans les affaires Produits biotechnologiques et Hormones Dans l'affaire Produits biotechnologiques , le panel a estim que les analyses avances en soutien des mesures litigieuses tantt s'apparentaient des contestations de la mthode suivie (des valuations des procdures d'valuation des risques ), ce qui ne saurait remplacer l'valuation des effets ngatifs des OGM, tantt se contentaient d'noncer la difficult valuer les risques potentiels de ces produits et, comme une ptition de principe, invitaient viter leur diffusion en l'tat actuel du dbat scientifique ( [l']incidence d'un transfert du gne aux bactries [de l'intestin] des personnes ou des animaux ne peut pas tre pleinement value ; les rsultats obtenus concernant la consommation et les taux de croissance des larves ont des implications potentiellement profondes pour la prservation des papillons monarques ; [l]'tendue de la zone de terre consacre au mas dans cette rgion suggre qu'une partie substantielle des (papillons monarque) pourrait se trouver dans le rayon de dispersion du pollen de mas .)29. Un mme constat d'insuffisance de l'valuation avait t fait dans l'affaire Hormones. Dans cette affaire, les Communauts europennes (CE) s'appuyaient sur une srie d'tudes dont elles dduisaient que les rsidus d'hormones prsents dans la viande bovine engraisse des fins anabolisantes taient dangereux pour la sant (paragraphes 197 et suivants)30. Or aucune de ces donnes ne soutenait rationnellement la mesure des CE. L'opinion scientifique minoritaire avait t mise lors d'un congrs et n'tait pas le fruit de travaux scientifiques proprement parler. Les lments de preuve scientifique apports par la monographie du CIRC et les articles concernaient le potentiel cancrigne de catgories entires d'hormones ou celui des hormones en gnral. Il s'agissait donc d'tudes gnrales sur le potentiel cancrigne des hormones et non d'tudes prcises sur les effets des hormones utilises comme anabolisants dans la viande et les produits carns destins l'alimentation. S'agissant de l'valuation de la nouvelle hormone synthtique melengestrol acetate (MGA), les CE se rfraient la monographie du CIRC : cette dernire portait sur les progestines ; or la MGA tant pour les CE un agent anabolisant mimant l'action de la progestrone, la monographie tait pour elles particulirement utile la rflexion. Le panel puis l'organe d'appel s'inscrivirent toutefois en faux contre cette manire de voir les choses : leurs yeux, rien ne disait en effet que la MGA tait chimiquement et pharmacologiquement proche des progestines, ni quels taient ses effets quand elle se prsentait sous forme de rsidus dans la viande ; en ralit, aucune tude scientifique ni ligne directrice internationale n'abordait prcisment la MGA sous cet angle. Dans ces conditions, la monographie du CIRC ne pouvait tre considre comme une valuation recevable du risque (paragraphe 201). Enfin, les CE faisaient valoir des problmes de dtection et de contrle lis au non-respect des bonnes pratiques vtrinaires (et susceptibles de mener un trop plein d'hormones dans la viande). Invariablement, le panel puis l'organe d'appel estiment qu'aucune tude scientifique ne permet d'en prjuger, l'inquitude des CE ne reposant que sur des a priori qu'il conviendrait de dmontrer, et ce d'autant que de prime abord, il n'y a gure de raisons que le contrle des hormones soit plus compliqu mener que celui des mdicaments vtrinaires, dont l'usage est autoris en Europe. En somme, tous les lments apports par les CE taient bien des valuations utiles mais s'avraient insuffisantes ( relevant but not sufficient ) car, entre autres, non spcifiques au risque redout.

29 30

GS, Produits biotech., par. 7.3077, 7.3079 et 7.3097. Soit un rapport de 1982 issu des travaux de 3 comits scientifiques europens ; les actes d'un symposium de l'Organisation mondiale de la sant animale en 1983 sur l'emploi d'anabolisants en levage ; une monographie de 1987 du Centre International de Recherche sur le Cancer ; les rapports 1988 et 1989 du Comit mixte FAO/OMS d'experts des additifs alimentaires ; une confrence de 1995 organise par les CE sur le thme Growth promotion in meat production ; une srie d'articles scientifiques ; une opinion scientifique minoritaire.
30

Ensuite, l'valuation doit prendre en compte l'ensemble des donnes disponibles. L'valuation doit certes avoir un ancrage local, puisqu'elle doit porter sur le risque spcifiquement redout ; elle ne doit pas pour autant se limiter aux rsultats de la recherche nationale mais s'ouvrir ceux qui sont disponibles au plan international. Lorsque les donnes sont controverses, ce qui est souvent le cas dans les contextes d'incertitude, l'valuation doit prendre en compte la confrontation des thses scientifiques en cours. En effet, pour avoir un caractre contradictoire et transparent , l'valuation doit tre fonde sur la confrontation des thses scientifiques les plus reprsentatives et des positions scientifiques avances par les diffrents protagonistes. Mieux, elle doit prendre en compte l'ensemble des opinions, dominantes comme marginales et minoritaires, condition toutefois que ces dernires soient le fruit d'une tude scientifique au sens strict du terme. La qualit de l'valuation est tributaire de la qualit des experts qui la ralisent ; il ne suffit pas de se contenter de ce que les avis scientifiques recueillis par l'administration aient bien un caractre scientifique ou technique et aient t rendus dans des conditions rgulires ; il s'agit d'exiger que les avis scientifiques soient fonds sur les principes d'excellence, d'indpendance et de transparence (CJCE) sur des sources qualifies et respectes (OMC). Il y a dsormais une sorte de consensus sur ce point puisque mme en France, des principes directeurs similaires, propres l'expertise scientifique, ont t confirms par le Conseil constitutionnel propos de la loi du 25 juin 2008 sur les OGM. Il faut noter qu'un certain flou demeure lorsqu'il s'agit de transformer ces principes gnraux en rgles opratoires : si toute opinion marginale n'est pas recevable, faut-il fixer des critres de qualit scientifique, tels que le format des publications ? Comment viter d'assimiler l'tat des connaissances scientifiques l'opinion dominante au sein de la communaut scientifique, alors que le pass est riche d'illustrations concernant le risque d'une telle assimilation ?31 Il peut tre utile de rapprocher ces questionnements de ceux de disciplines telles que la toxicologie, l'pidmiologie ou la climatologie, qui se sont galement confrontes au problme de plausibilit du risque.

3. L'incertitude causale comme origine de l'ambigit

Les situations d'ambigit correspondent le plus souvent des scnarios de risque dans lesquels un lment de la chane causale allant du danger aux effets finaux est incertain, au sens o la relation de cause effet sur laquelle reposerait cet lment ne peut tre ni tablie ni rejete. La question de la plausibilit du risque peut alors tre reformule comme celle de la plausibilit d'un lien causal. Les exemples du pass en sont assez nombreux ; en les situant dans leur contexte historique, notamment sur le plan des connaissances scientifiques, il est possible de suivre les volutions dans la nature des incertitudes. Ainsi, l'poque des premires inquitudes sur la vache folle au dbut des annes 1990, c'est la possibilit mme de la transmission de l'encphalopathie spongiforme bovine l'homme sous forme de variante de la maladie de Creutzfeld-Jakob qui tait mise en doute. L'incertitude tait ainsi dans le domaine de l'ambigit, et n'est progressivement pass dans celui du risque qu' mesure qu'ont t discutes des notions telles que les doses minimales infectantes (mme si les estimations du risque restaient fortement divergentes)32. En 1974, Molina et Rowland ont montr, en s'appuyant sur les connaissances rcemment acquises en chimie de la stratosphre, le risque de destruction de l'ozone par les chloro-fluoro-carbones (CFC)33.

31

Se posent galement cet gard les questions fondamentales relatives aux financements de la recherche, aux possibles liens d'intrt des experts et aux moyens de se prmunir de conflits d'intrt, ou encore la ncessaire pluralit de l'expertise, dont cet avis ne discute pas en dtail. 32 Le dcompte final des cas humains est rest fort heureusement trs loin des fourchettes hautes de ces estimations. 33 Molina, M. J. et F. S. Rowland (1974), 'Stratospheric Sink for Chlorofluoromethanes: Chlorine Atom-Catalysed Destruction of Ozone', Nature, 249, 810-812.
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Les consquences sur l'homme et la biosphre pouvant tre catastrophiques, les Etats-Unis ont interdit l'usage des CFC dans les bombes arosol ds 1978, et la Communaut Economique Europenne (CEE) en 1980. En 1985, deux mois avant la dcouverte du trou d'ozone, vingt nations dont la France, plus la CEE ont sign la convention de Vienne pour la protection de la couche d'ozone, encourageant les changes d'informations, la recherche et la surveillance. Cependant, aucun accord n'tait trouv en faveur de l'interdiction complte des CFC, notamment en raison de l'opposition des industriels un bannissement de leur usage ailleurs que dans les arosols. C'est finalement la suite de la dcouverte du trou dans la couche d'ozone par Farman, Gardinar and Shanklin34 que le Protocole de Montral a t sign par 24 pays et la CEE en 1987. Cet accord a t progressivement durci et tendu de nouveaux pays, pour finalement rassembler plus de 100 pays autour d'un calendrier d'arrt complet de la production de CFC et de halons d'ici 2030. Les risques de rchauffement de la plante ont t envisags de trs longue date, mais c'est au dbut des annes 1960 que l'augmentation de la concentration du CO2 atmosphrique a t mise en vidence par des mesures l'observatoire de Mauna Loa, dans les les Hawa, et au ple sud. Au dbut des annes 1980, les changements climatiques sont devenus un problme politique, avec une opposition entre partisans et adversaires d'une action volontariste, conduisant la cration du Groupe Intergouvernemental d'Experts sur le Changement climatique (GIEC). Au cours des annes 1990, un dbut de rchauffement l'chelle de la plante a t mis en vidence partir des tempratures releves, mais surtout de l'observation de la fonte des glaces et du niveau des ocans, qui confirmaient les rsultats de la modlisation. L'origine anthropique de ce rchauffement tait largement suspecte, mais les scientifiques admettaient gnralement que le rapport de cause effet tait incertain. Cette ambigit a contribu gner toute dcision effective. En 1992, au Sommet de la Terre de Rio de Janeiro, 154 tats ont sign une convention ne prvoyant pas de mesure restrictive. Des accords chiffrs de rduction des missions de gaz effet de serre ont t signs en 1997 Kyoto, mais n'ont finalement pas t ratifis par certains pays, dont les EtatsUnis. L'origine du rchauffement n'est aujourd'hui gure conteste que par une faible minorit d'experts. Les incertitudes scientifiques portent dsormais davantage sur l'ampleur et la rpartition gographique des consquences. En revanche, les cots d'une diminution de la consommation de combustibles fossiles sont trs perceptibles, les groupes de pression sont actifs et les intrts court terme des pays divergent. Comme l'a prouv le sommet de Copenhague en dcembre 2009, il reste trs difficile de parvenir un accord international ambitieux sur les rejets des gaz effet de serre. Dans tous ces exemples, il est notable que l'existence ventuelle d'un risque tait bien reconnue. Mme si les points de vue exprimant ces doutes taient dans un premier temps minoritaires et jugs non convaincants, ils s'appuyaient sur des modles et mcanismes explicatifs, des donnes exprimentales et d'observation. Cependant, une valuation complte du risque n'tait pas possible. Il est possible, bien que plus hasardeux, de citer en exemple des cas d'ambigit qui se posent nous aujourd'hui. La possibilit d'un lien causal entre l'usage des tlphones portables et certains cancers, que nous avons voque dans la section II.C., est ainsi l'objet d'un dbat non tranch caractristique de l'ambigit, mais il y a consensus sur le fait que le risque n'est pas exclu. La possibilit de l'existence d'un syndrome des personnes hypersensibles aux champs lectromagntiques est elle aussi voque et conteste, cette fois sans accord sur l'ventualit mme du risque. On peut aussi voquer les nanomatriaux, pour lesquels il y a ambigit quant la possibilit d'effets spcifiques et massifs sur les populations. Enfin, un cas classique dans l'histoire de l'pidmiologie est celui des risques multifactoriels, dont le syndrome d'effondrement des colonies d'abeilles est un bon exemple (voir encadr 8). Dans tous ces cas d'ambigit, l'incertitude est centre sur la ralit d'un lien causal, et il semble que cette mise en cause conduise un blocage des mcanismes de dcision. En effet, s'offrent alors au dcideur non pas une distribution des niveaux de risque possibles par rapport laquelle

34

Farman, J. C., B. G. Gardiner et J. D. Shanklin (1985), 'Large losses of total ozone in Antarctica reveal seasonal Cl0x/NOx interaction', Nature, 315, 207 - 210.

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il peut pondrer le degr de prvention, mais un ensemble de scnarios disparates qu'aucun argument scientifique ne permet de dpartager : par exemple, un scnario o le risque n'existe pas et aucune action n'est ncessaire, et un autre o des dommages importants seraient encourus en l'absence d'une intervention forte et rapide. L'adoption de mesures conservatoires, fondes sur un scnario dfavorable, ne peut pas rpondre aux mmes critres que sous un rgime de prvention. Elle relve alors d'une logique de dcision spcifique, celle du principe de prcaution.

Encadr 8 : L'incertitude dans le cas de risques multifactoriels : exemple du syndrome d'effondrement des colonies d'abeilles On observe depuis une vingtaine d'annes une surmortalit importante dans les colonies d'abeilles, d'abord en Asie et plus rcemment en Amrique du Nord et en Europe35. L'affection, qui a t intitule syndrome d'effondrement des colonies (colony collapse disorder), a dsormais pris une ampleur trs importante. On estime ainsi que la population d'abeilles a chut de 30% ou plus au cours de la seule anne 2008 dans nombre de pays (dont la France, l'Italie, le Royaume-Uni et les Etats-Unis) 36. Cependant, la lutte contre ce phnomne a t considrablement gne par l'incertitude concernant ses causes prcises et par le manque de ractivit des autorits publiques face cette incertitude. Le cas de la France semble assez illustratif de ces difficults. Face aux premiers cas de surmortalit en France37, l'attention s'est rapidement porte sur deux insecticides : le Rgent TS (substance active : le fipronil) et le Gaucho (substance active : l'imidaclopride). La responsabilit de ces substances n'ayant pas t mise en vidence scientifiquement, c'est en application du principe de prcaution que le Ministre de l'Agriculture a dcrt en fvrier 2004 la suspension de la vente des insecticides base de fipronil pour tout usage agricole. Le Gaucho, de son ct, a fait l'objet d'un retrait graduel.38 Ces premires mesures n'ont pas t tayes par les observations ultrieures. A l'issue d'une enqute portant sur la priode 2002-2005, l'Agence franaise de scurit sanitaire des aliments estimait que la mortalit observe chez les abeilles n'tait pas ncessairement anormale. Seules 8 800 ruches connaissaient une surmortalit (de 30 35 %), sur un total de 1 350 000 dans le pays. Parmi elles, la prsence du fipronil n'tait observable que dans 6 cas. En outre, les mesures d'interdiction ne semblaient pas entraner de rduction de la mortalit. En 2005, un avis de l'AFSSA concluait l'innocuit du fipronil pour l'homme, et en 2007, les experts europens dcidaient de l'inscrire sur la liste des substances actives autorises entrer dans la composition des produits phytosanitaires utiliss dans l'Union Europenne. En 2008, un non lieu total fut finalement prononc en sa faveur par le Tribunal de Grande Instance de SaintGaudens (Haute-Garonne). Au cours des dernires annes, toutefois, la surmortalit s'est aggrave en France comme dans d'autres pays europens sans que l'on parvienne l'attribuer une cause unique. Les experts s'accordent aujourd'hui penser que la disparition des abeilles serait la consquence d'une combinaison de facteurs. Il s'agit en premier lieu des pesticides, qui affaiblissent le systme immunitaire des abeilles, les rendant trs sensibles aux infections. De nouvelles gnrations de pesticides sont actuellement proposes aux agriculteurs, en particulier les nonicotinodes, composs neurotoxiques, dont le plus connu est le Poncho (substance active : la clothianidine) et le Cruiser (substance active : le thiamthoxan). Ces produits provoquent chez les butineuses des difficults d'orientation. En mai 2008, suite la destruction de 10 000 ruches dans le sud de l'Allemagne, le gouvernement allemand a suspendu l'autorisation du Cruiser. L'analyse des

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AFSSA (2008), Mortalit, effondrements et affaiblissement des colonies d'abeilles, rapport actualis en avril 2009 ; Lattes, A. et B. Sillion (2006), 'L'abeille, la mite et les insecticides', L'Actualit Chimique, 294, pp.6-10 ; Grixti, J. et al. (2009), 'Decline of bumble bees in the North American Midwest', Biological conservation, 142, pp.75-84. 36 COLOSS (2009), Proceedings of the 4th COLOSS conference, Zagreb, 3-4 mars. 37 Au printemps 2002, les 3000 ruches d'un apiculteur de la Haute Garonne ont t ananties en quelques heures ! 38 Ds 1999 pour le traitement du tournesol et partir de 2004 pour celui du mas.
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pollens montre la prsence d'au moins 5, et jusqu' 35 pesticides. Cependant on peut aussi les trouver dans des colonies saines, parfois mme en plus grandes quantits que dans celles qui sont atteintes. Deuximement, un nombre important d'agents biologiques attaquent les colonies : acariens tels que la mite varroa qui serait, selon une tude, responsable d'une diminution de 45% du nombre des colonies dans le monde entre 1987 et 2006 ; loques amricaines et europennes (bactries) ; virus, notamment le virus isralien de la paralysie aige de l'abeille (Israeli acute paralysis virus, IAPV) ; champignons parasites. Troisimement, la malnutrition lie la rduction de la biodiversit contribuerait l'affaiblissement des abeilles. Les cultures intensives ont conduit faire du territoire agricole d'immenses tendues de culture sans haies, sans bordures, ni herbes en fleurs, entranant une diminution de la disponibilit et de la diversit du pollen. Enfin, d'autres facteurs peuvent tre mis en avant, bien qu' un moindre titre. Le frelon asiatique, un nouveau prdateur des abeilles europennes est dsormais prsent dans 13 dpartements franais. La multiplication des missions lectromagntiques pourrait perturber les nanoparticules de magntite prsentes dans l'abdomen des abeilles. On a aussi observ qu'un gne introduit dans des cultures OGM et codant un insecticide produit par la bactrie Bacillus thuringiensis provoque la destruction des parasites. Il pourrait, par un mcanisme analogue, s'attaquer galement aux abeilles. Si ces facteurs pris sparment semblent incapables d'expliquer les volutions observes, leur association pourrait en revanche crer des synergies suffisantes pour provoquer le syndrome. L'incertitude porte alors sur les combinaisons susceptibles d'avoir des effets synergiques. Les combinaisons suspectes ont en commun la prsence de pesticides ou d'agents chimiques. Leur association au manque de diversit alimentaire rendrait les butineuses plus sensibles aux agents pathognes. A contrario, les bons rsultats obtenus par des apiculteurs qui ont procd des apports alimentaires ou strilis leurs ruches montrent que la prvention a un effet positif mme en prsence d'insecticides. Rcemment, certains gouvernements ont commenc prendre acte de ces avances dans la comprhension du syndrome. En 2008, le Congrs amricain a promu une politique agricole qui prvoit des terres o les fleurs sauvages peuvent pousser. En 2009, le Snat franais a pris l'initiative d'laborer un plan de prservation des abeilles, qui suppose le dveloppement d'un rseau d'pidmiologie et de surveillance, ainsi que des recherches sur les effets des substances chimiques utilises sur les abeilles.

4. Intrt d'une formalisation : l'exemple pidmiologique

La recherche pidmiologique s'est penche depuis une cinquantaine d'annes sur la question de la plausibilit d'un lien causal. L'approche dominante sur cette question, mme si elle est conteste par certains, est celle des arguments de causalit de Bradford Hill, qui permettraient de conclure l'existence d'une relation causale entre deux phomnes qui apparaissent empiriquement corrls (voir encadr 9). Ces arguments ne sont pas sans rappeler les principales exigence mises en avant par les tribunaux pour juger valide l'valuation d'un risque potentiel : la spcificit de l'effet imput, la gnralit de la relation entre la cause putative et l'effet imput, la qualit du raisonnement scientifique. Il faut souligner que pour conclure l'existence d'un lien de causalit, il n'est pas ncessaire que tous les arguments soient positivement renseigns : le lien entre exposition aux rayonnements ionisants et leucmies, par exemple, n'a rien de spcifique. La conclusion, qui comporte donc une part de subjectivit ne peut tre que le rsultat du jugement d'un groupe d'experts, non le fait d'un individu isol ; c'est en cela qu'elle constitue un effort d'objectivation. Les conditions de recevabilit dgages par la jurisprudence semblent donc converger vers des critres d'objectivation de relations observes entre causes et effets dans d'autres disciplines.

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Cette forme de convergence entre droit, pidmiologie et statistique s'est dj produite dans le pass, par exemple concernant le droit de la responsabilit, et elle a permis un enrichissement mutuel de ces disciplines. Concernant la mise en uvre du principe de prcaution, elle semble ouvrir des pistes intressantes de progrs dans le traitement de questions qui, pour l'heure, restent sans rponse.

Encadr 9 : Les arguments de causalit de Bradford Hill En 1965, le statisticien et pidmiologiste anglais Austin Bradford Hill proposa l'emploi de neuf catgories d'arguments empiriques pour juger si une liaison statistique entre deux variables devait tre interprte comme une relation de cause effet39. Ces points de vue , pour reprendre les termes de Hill, s'inspiraient des rflexions pistmologiques sur la notion de causalit, notamment chez Hume et Popper, et conceptualisaient le travail effectu par Hill et Doll pour dmontrer l'existence d'un lien causal entre l'usage du tabac et le cancer du poumon dans la British doctors study 40. Ces points de vue sont : - la force de la liaison statistique - la cohrence des observations - la spcificit de l'effet observ aux cas o la cause souponne est prsente - la temporalit, au sens de la prcdence de la cause sur l'effet - la mise en vidence d'une relation quantitative entre la cause et l'effet (similaire une relation entre dose et rponse) - la plausibilit au regard des connaissances scientifiques gnrales, et plus particulirement celles relatives un mcanisme d'action - l'absence de contradiction avec la connaissance existante de l'effet - l'existence de donnes exprimentales soutenant l'hypothse - l'analogie avec d'autres relations causales reconnues.

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Hill AB. (1965). The environment and disease: association or causation? Proceedings of the Royal Society of Medicine, 58, 295-300.

40 Doll R, Hill AB. (1954). "The mortality of doctors in relation to their smoking habits". British Medical Journal, 1(4877): 1451-1455..

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chapitre iv
Apprcier les modalits et enjeux de la dcision

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Section 1

Un domaine insuffisamment explor

A l'issue de la phase d'valuation de l'incertitude, il apparat dsormais clairement si la dcision publique doit se situer sous un rgime de prvention classique, de prvention sous incertitude, de prcaution ou de simple surveillance. Le cas chant, le processus d'laboration a rassembl des indications scientifiques apparaissant fiables et solides , qui tayent diffrents scnarios de risque, destination du dcideur public. Dans de nombreux cas, ce dernier est soumis des pressions contradictoires pour ou contre une action immdiate. Le besoin de disposer d'un cadre cohrent d'analyse, d'valuation et de motivation des dcisions dans des situations de ce type se fait sentir chaque jour, qu'il s'agisse d'appliquer de faon raisonne le principe de prcaution, de justifier l'absence de mesures conservatoires, de rconcilier les points de vue d'acteurs concerns par une dcision, etc. Ce constat s'applique mme au cas des risques les mieux connus, tels que ceux lis certains alas naturels (voir encadr 10). Encadr 10 : Le cas des risques naturels Les risques naturels reprsentent un domaine particulirement fertile concernant les questions rsoudre en matire de dcision publique face l'incertitude. En effet, d'une part la puissance publique est directement concerne, d'abord pour les choix d'amnagement du territoire qui doivent imprativement prendre en compte ces risques, pour les viter (par exemple en vitant les constructions prennes en zones inondables) ou les rduire (par exemple en tablissant des rgles de constructions parasismiques en zones risques de tremblements de terre), ou encore pour en assurer une bonne gestion en priode de crise. Dans tous ces domaines, la responsabilit premire de la puissance publique est d'tablir une connaissance scientifique de qualit, et de se donner les moyens de faire partager cette connaissance par tous les publics concerns, notamment les habitants des zones gographiques concernes par ces risques, ainsi que tous les protagonistes, par exemple les collectivits locales, les entreprises, les amnageurs, les assureurs, les notaires. Il s'agit en particulier de rendre publiques les cartes et donnes gographiques indiquant, avec une prcision suffisante (chelle de la parcelle et des constructions), la nature du risque encouru. Sur cette base peuvent tre tablis des zonages rglementaires, des plans d'amnagement et des plans de prvention des risques, permettant notamment de guider les dcisions d'implantations futures. En effet, le premier acte de la dcision publique en matire de risque naturel est bien de rduire l'incertitude. Mais dans bien des cas, la dcision publique aura faire face des implantations existantes, situes de facto dans des primtres de zones risques, et il lui appartiendra alors de prendre dans ces espaces, des dcisions en priode d'alerte, qui sont aussi des priodes d'incertitudes. Deux cas peuvent tre cits en exemple. Les situations de crues de plaines, dans lesquelles se combinent l'annonce de fortes prcipitations locales et d'alertes mto concernant les orages l'amont du bassin versant. Lorsque ces pisodes surviennent l'issue d'une priode de forte pluviosit ayant produit une recharge des nappes, des phnomnes de crues de nappes peuvent s'ajouter aux dbordements de cours d'eau. Ce sont des phnomnes qu'il devrait en principe tre possible de modliser et d'introduire dans des outils de gestion prdictive quantitatifs. Cependant, leur raret et le caractre rcent des modles scientifiques ne permet gnralement pas, l'heure actuelle, de disposer d'un calage de terrain d'une prcision suffisante pour viter des vacuations inutiles ou des dommages ventuellement svres. Il importe alors de disposer, en temps rel, d'une capacit d'expertise collective bien rode venant conseiller la puissance publique. Ceci suppose d'avoir ralis des exercices fictifs en grandeur relle et de s'tre assur

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que les experts des disciplines concernes pourront tre contacts et seront disponibles pour intervenir en temps rel. D'autant que l'accroissement des risques qui pourrait tre induit par le changement climatique fait qu'il n'est plus possible, dans une approche prospective, de se baser seulement sur les leons des phnomnes historiques. Le cas des ruptions volcaniques est sans doute le plus emblmatique. Trois volcans sont actifs sur le territoire national : la Montagne Pele en Martinique, la Soufrire en Guadeloupe et le Piton de la Fournaise la Runion. Si ce dernier volcan ne pose pas de problme particulier en terme d'incertitude, il n'en va pas de mme des volcans antillais. L'ruption de la Soufrire, en 1976, a bien montr les difficults en termes de dcision publique face l'incertitude. Une mmoire de la lourde responsabilit prfectorale lors de l'ruption catastrophique de la Montagne Pele en 1902 a sans doute pes aussi sur une dcision d'vacuation inutile, prolonge pendant plusieurs mois de plusieurs milliers de martiniquais. Mais c'est surtout le manque de rgles et d'outils en matire de rles respectifs des scientifiques et des politiques, dans leurs relations en termes d'valuation du risque et dans leurs relations aux mdias qui ont caractris cette crise. Par la suite, seule une commission d'expertise internationale a permis de faire cesser l'vacuation. Elle a remis des conclusions parmi lesquelles la recommandation de constituer un comit permanent d'valuation du risque volcanique. Le Comit Suprieur d'Evaluation du Risque Volcanique (CSERV) a t cr en 1988, et a fonctionn pendant plusieurs annes. Il runissait deux fois par an un panel de scientifiques et experts franais et trangers et de responsables des administrations concernes. Ses runions priodiques et des missions d'investigations l'tranger permettaient d'assurer un retour d'exprience et d'laborer des outils d'aide la dcision et de roder un fonctionnement d'expertise pour permettre une dcision publique mieux fonde en priode de crise. Cependant, comme un certain nombre d'autres comits, le CSERV a t supprim par le dcret n2006-662 du 7 juin 2006 dans un souci de rduction des dpenses publiques.

Il est essentiel pour la clart du processus de dcision que les diffrents lments de la dcision soient clairement distingus, et que la dcision soit motive par rfrence des lments bien identifis et non une combinaison indtermine de facteurs. Ces lments sont : les cots et bnfices en jeu, leur rpartition dans la population, l'valuation du risque, les comportements des acteurs et leur impact possible sur le risque et sur les actions mises en uvre pour le prvenir, enfin l'valuation de l'incertitude. Or l'instruction des dcisions publiques en situation d'incertitude est souvent carence, en particulier sur deux points : d'une part, il manque une caractrisation complte, ou dfaut suffisamment large, des enjeux, notamment des impacts socio-conomiques considrs du point de vue de la socit dans son ensemble ; d'autre part, l'identification des porteurs d'enjeux et leur intgration dans un processus de dialogue et d'instruction de la dcision publique sont insuffisantes. L'examen des rponses aux appels propositions de recherche lancs par le Ministre en charge de l'Environnement sur la thmatique des risques tend montrer une faible mobilisation (et peut-tre mme une insuffisante capacit) de la communaut scientifique des chercheurs en conomie41. Ces carences sont rapprocher d'un vide institutionnel : alors que les instances d'expertise et d'valuation du risque foisonnent, il n'existe pas en France d'entit charge d'clairer le dcideur public sur les choix d'action sa disposition. En particulier, l'identification et les valuations de mesures alternatives de gestion du risque ne font pas partie des principales comptences reconnues aux agences sanitaires issues des lois du 1er juillet 1998 et du 9 mai 2001 (InVS, AFSSAPS, AFSSA, AFSSET, IRSN). Il faut noter que dans la pratique, cet tat de fait a commenc changer, notamment sous l'influence de la lgislation europenne.

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Bolo P. et de Bonviller A. (2008), Rapport d'valuation des recherches en appui aux politiques publiques sur les risques lis aux inondations, ISL Conseils pour le Ministre en charge de l'Environnement.
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Le rglement europen n 1907/6006 concernant l'enregistrement, l'valuation et l'autorisation des substances chimiques (REACH), par exemple, impose que dans certains cas, la proposition de restrictions par un Pays Membre soit accompagne et motive par une analyse socio-conomique de l'impact de la mesure. Dans ce cadre, un Comit d'analyse socio-conomique a t cr et plac sous l'autorit de l'Agence europenne des produits chimiques. L'AFSSET, qui reprsente la France au sein de cette instance, a en charge la dfinition des priorits en matire d'valuation, d'autorisation, de restriction ou de classification et d'tiquetage des produits viss. De mme, le rglement europen n 726/2004 relatif aux mdicaments usage humain a instaur l'obligation, pour le demandeur d'une autorisation de mise sur le march (AMM), de communiquer les lments d'un plan de gestion des risques et de mesures spcifiques de limitation des impacts environnementaux. Les autorits nationales en charge de la dlivrance de l'AMM sont donc amenes valuer les plans de gestion des risques, ce qui a conduit en France l'AFSSAPS mettre en place une activit de gestion des risques partir de 2005. Pour l'heure, ces avances restent cependant trop limites pour invalider le constat de carence tabli plus haut. Au contraire, elles en soulignent l'actualit.

Section 2

Pour une prise en compte systmatique des tenants et aboutissants de la dcision

Le problme pos au dcideur public est le suivant : choisir, en fonction de sa connaissance d'une situation incertaine, une action parmi un ensemble de possibilits de faon que la socit en retire les plus grands bnfices. La dcision en prsence d'incertitude doit donc s'appuyer sur une identification aussi complte que possible des choix d'action existants, et une valuation de leur impact non seulement sur les plans sanitaire et environnemental, mais aussi conomique et social, court comme long terme. Les actions possibles dans une situation d'incertitude donne sont gnralement d'une grande diversit. Considrons par exemple une certaine pratique telle que la commercialisation d'un produit ou l'utilisation d'une technologie, dont on a tabli le caractre dangereux ou potentiellement dangereux. L'ensemble de mesures la disposition du dcideur public dans un tel cas comprend : l'autorisation sans condition, l'autorisation sous rserve de conditions portant sur le niveau effectif de risque, l'autorisation avec mise en place d'un systme de surveillance de ses effets, le lancement de recherches ou la collecte des donnes mme de rduire l'incertitude son propos, la dfinition de modalits de partage ou de transfert du risque (paiements compensatoires, mcanismes d'assurance, etc.), l'imposition d'un moratoire dans l'attente de rsultats scientifiques supplmentaires, l'interdiction, etc. Dans certains cas, une mesure engage l'encontre d'un risque peut avoir pour effet d'engendrer ou d'aggraver d'autres risques. L'interdiction du trichlorthylne a ainsi conduit sa substitution par le perchlorthylne dans les pressings. L'valuation des mesures doit donc tre charge et dcharge, c'est--dire qu'elle doit tenir compte la fois du risque considr et des risques qu'elle induirait vraisemblablement. Dans les situations de prcaution comme de prvention, les mesures doivent pouvoir tre compares sur la base de leur efficacit, et la mesure retenue doit tre proportionnelle aux risques encourus. Cette double exigence suppose une prise en compte aussi complte que possible des cots et des avantages en jeu pour chaque mesure considre, en intgrant les variations possibles dues aux comportements des acteurs. En situation de prvention, le principe de proportionnalit traduit l'existence d'un rapport entre le cot prvisible de la mesure choisie et ses avantages en termes de rduction du risque, ce dernier tant compris comme couple (probabilits, consquences). En situation de prcaution, le principe est plus difficile apprhender, puisque l'on ne dispose pas d'une valuation complte du risque. Il conduit alors s'assurer que le cot d'une mesure n'est pas hors de proportion avec l'ampleur des dommages redouts, et surtout que la

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mesure est provisoire et rvisable en fonction de l'avance des connaissances. A travers la flexibilit des mesures de prcaution, il s'agit de se donner les moyens d'assurer progressivement une proportionnalit entre cots et avantages mesure que ceux-ci deviennent moins incertains. Les conditions de mise en uvre du principe de proportionnalit en situation de prcaution doivent cependant faire l'objet de rflexions plus pousses au sein des diffrentes instances concernes. Des outils d'aide la dcision ont t dvelopps dans les annes rcentes pour rpondre au dfi de l'valuation des mesures. Ils s'appuient sur des mthodes proches de l'analyse cots-bnfices, dont le principe est d'valuer les options qui se prsentent au dcideur en attribuant une valeur (gnralement montaire) l'ensemble de leurs consquences, qu'elles soient sanitaires, environnementales, conomiques, sociales, etc. L'analyse cots-bnfices tient compte la fois du risque et de la dimension temporelle des dcisions, en intgrant de faon cohrente les vnements futurs et/ou incertains par le biais de facteurs d'escompte et de probabilits de ralisation. Quels que soient leur nature, leur horizon temporel et leur probabilit, tous les facteurs pertinents d'un point de vue dcisionnel peuvent ainsi tre agrgs au sein d'une mesure unique, telle que la valeur actuelle nette escompte ou le ratio avantages-cots. Cette valeur est cense mesurer la variation espre du bien-tre social associe une option donne. La solution qui fournit la valeur la plus leve pour cette mesure est celle que l'on peut considrer comme la plus avantageuse du point de vue de la socit. L'analyse cots-bnfices admet un certain nombre de variantes, notamment l'analyse multicritres o le dcideur peut se donner non pas un objectif unique (la maximisation du bien-tre social), mais plusieurs objectifs simultans (par exemple utiliser efficacement les ressources disponibles sans perdre de vue les aspects redistributifs, et prendre en compte des valeurs socitales spcifiques). Ces outils sont aujourd'hui devenus d'usage courant dans diffrents domaines, notamment celui de la rglementation. Au Etats-Unis, titre d'exemple, depuis l'adoption de la loi intitule Regulatory Right to Know Act par le Congrs en 2002, le Bureau de la gestion et du budget (Office of Management and Budget) de la Maison Blanche est mandat pour valuer systmatiquement l'activit rglementaire des agences fdrales du pays par le biais d'une analyse cots-bnfices. L'analyse d'impact rglementaire s'est galement impose dans un nombre croissant de pays europens comme une tape ncessaire dans le dveloppement de nouvelles mesures. Si ces pratiques illustrent l'importance que peuvent prendre les mthodes d'analyse de la dcision dans l'laboration des politiques publiques, elles ne sont en revanche pas directement transposables aux situations d'incertitude dans lesquelles plusieurs scnarios de risque coexistent sans que l'on puisse les dpartager. Ces outils sont dpendants de l'existence d'une distribution de probabilits qui rsume l'tat de la connaissance face une situation d'incertitude. Leur application des problmes o une telle distribution ne peut tre dfinie de faon univoque doit faire l'objet d'une rflexion mthodologique42. Un deuxime point de faiblesse de ces mthodes, au moins dans leurs applications habituelles, est la prise en compte du comportement des acteurs face l'incertitude et aux interventions envisages. De mme qu'il peut tre ncessaire d'valuer le risque a posteriori aprs l'avoir valu en laboratoire pour tenir compte des conditions relles, il est ncessaire d'intgrer les comportements humains l'analyse cots-bnfices. Concrtement, il est alors ncessaire de prendre en compte les jeux d'acteurs, l'lasticit des ractions des producteurs, consommateurs ou utilisateurs, la comprhension ou le biais de comprhension par les destinataires de la dcision, etc. Enfin, il est ncessaire de porter une attention particulire la rpartition des cots et avantages dans la population. Si les cots nets supports par une catgorie sociale sont importants, alors que le cot moyen pour la population est suppos faible, l'acceptabilit des mesures passe par l'apport de ressources complmentaires et/ou la diminution d'autres contraintes.

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Les dveloppements rcents de la thorie de la dcision ouvrent cet gard des pistes prometteuses. Voir par exemple Cohen, M. et J.-M. Tallon (2000), 'Dcision dans le risque et l'incertain: l'apport des modles non-additifs', Revue d'Economie Politique, 110(5), pp. 631-81.

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Section 3

Construire un cadre de participation la dcision

Il faut reconnatre que l'analyse cots-bnfices a souvent t utilise comme une bote noire qui, nourrie des donnes ncessaires, fournit un verdict conomique ou scientifique sur la dmarche suivre. Cet usage s'avre particulirement problmatique pour les dcisions relatives au risque, surtout lorsque l'incertitude est forte43. Cependant, ces mmes mthodes peuvent constituer un excellent cadre pour une construction collective des dcisions. Il faut pour cela qu'elles soient utilises de faon ouverte, dans un processus d'alternance entre consultation et expertise similaire celui dcrit au premier chapitre. La recherche de la quantification, qui est au fondement de l'analyse cots-bnfices, doit ici servir d'aiguillon pour rassembler toute l'information pertinente et la dcrire de faon objective, y compris lorsqu'elle est difficile ou impossible quantifier. Le processus de gestion des risques concerne des acteurs ou des groupes sociaux qui ne supportent pas les mmes cots et ne tirent pas les mmes avantages du fait de l'existence du risque. Toute dcision de gestion repose donc sur un arbitrage entre ces cots et avantages, qu'il convient d'expliciter (voir encadr 11). Comme on l'a vu, il est ncessaire de reconnatre explicitement la lgitimit d'une diversit de points de vue dans les situations o l'incertitude domine. La valeur positive ou ngative d'une mesure pour un groupe social ne peut donc pas tre value uniquement partir d'un point de vue surplombant, mais ncessite de recueillir le point de vue des intresss. La valeur d'un traitement qui prolonge de quelques mois la vie au prix d'effets secondaires lourds, et qui fait la fiert de ses inventeurs, ne peut pas tre dtermine de faon unilatrale. Dans des socits qui portent de plus en plus d'attention aux risques et sont bien plus ractives aux flux d'information que par le pass, la prise en compte de la rpartition des enjeux et des points de vue au sein de la socit est un lment crucial de la gestion du risque. Faire fi de ces aspects et btir cette gestion sur les seules comptences scientifiques peut conduire certains acteurs se mobiliser contre les instances de gestion du risque, et favoriser les comportements de mfiance ou les ractions excessives mme lorsque la dcision est justifie du point de vue des cots et avantages moyens. Le processus de dcision doit donc tre conu comme point de rencontre raisonne entre des opinions diverses. Encadr 11 : Dcisions de l'UE en matire de concentration de dioxine dans les produits alimentaires Les dioxines sont une famille de contaminants environnementaux comprenant 210 molcules possdant toutes un mme mcanisme d'action mais ayant des potentiels toxiques diffrents. L'effet toxique considr par l'Organisation Mondiale de la Sant (OMS) comme critique pour la sant humaine, c'est--dire celui susceptible d'intervenir partir des plus faibles doses d'exposition, est celui visant le systme de reproduction. Cet effet toxique a t bien observ chez l'animal et les doses sans effet sur celui-ci ont t transposes l'homme en utilisant des facteurs de scurit pour aboutir un seuil tolrable pour l'exposition humaine de 14 picogrammes par kilogramme de poids corporel par semaine (14 pg/kg pc/semaine)44. Afin de prendre en compte les diffrents potentiels de toxicit, des facteurs d'quivalence ont t tablis par l'OMS pour les 29 congnres majeurs par rapport au congnre le plus toxique.

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Organisation Mondiale de la Sant (2005), Dealing with uncertainty. Report of a WHO meeting, Copenhagen, Denmark, 15-16 December. 44 Scientific Committee on Food (2001), Opinion on the risk assessment of dioxins and dioxin-like PCBs in food, CS/CNTM/DIOXIN/20 final. Commission europenne, Bruxelles.
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Au total, pour valuer le risque pour une population donne, le seuil de 14 pg/kg pc/semaine est compar avec la somme des concentrations des diffrents congnres auxquels la population est expose, pondre par les facteurs d'quivalence toxique. L'exposition humaine est trs majoritairement d'origine alimentaire. Pour cette raison, dans l'Union Europenne, l'valuation et la gestion du risque sont ralises respectivement par l'Autorit Europenne de Scurit des Aliments (AESA) et par la Direction de la sant et de la protection des consommateurs (DG SANCO) de la Commission Europenne. Les rsultats de l'valuation du risque ont montr qu'une part importante des consommateurs europens (de l'ordre de 10 %) sont exposs rgulirement au del de la dose hebdomadaire tolrable pour les dioxines. Par ailleurs, si les gestionnaires du risque devaient fixer des normes permettant de maintenir l'exposition de tous les forts consommateurs au dessous de 14 pg/kg pc/semaine, ceci conduirait liminer du march une quantit considrable d'aliments. Il s'agit donc d'un cas o l'incertitude sur le risque sanitaire est substantielle (transposition de l'animal l'homme), alors que les consquences conomiques des mesures de rduction du risque sont peu prs certaines, fortes et tendues (toutes les filires de production de produits animaux seraient concerns : viande, poisson, lait et produits laitiers). Les mesures de gestion des risques dans ce cas pourraient difficilement s'appuyer sur l'information du consommateur, celle-ci devant ncessairement tre trs complexe. Elles ne peuvent pas non plus se baser sur une modification des pratiques de production puisque les dioxines sont des contaminants environnementaux dpendant de la pollution du site de production et non pas des pratiques elles-mmes. L'approche choisie a donc t d'une part d'inciter une limitation des missions de dioxines par l'industrie et les incinrateurs d'ordures mnagres et d'autre part de mettre en place des seuils, spcifiques pour chaque catgorie d'aliments et dont le dpassement est susceptibles d'entraner des actions correctives. Il s'agit tout d'abord de limites maximales au-del desquelles les produits concerns sont considrs impropres la consommation, retirs du march et dtruits. Ces limites maximales sont censes concerner au plus 1% des aliments commercialiss dans l'Union Europenne. Ensuite des seuils d'action ont t tablis n'entranant pas ncessairement le retrait des produits du march mais permettant aux autorits nationales de ragir. Un nombre anormal de contrles analytiques au dessus de ces seuils peut servir de signal d'alarme et encourager les autorits nationales identifier une source de pollution spcifique et la rduire. Ces seuils doivent concerner au maximum 5 % des chantillons contrls. Enfin des seuils d'objectifs devaient tre mis en place partir de 2008 et reflter le niveau de pollution permettant la totalit de la population de l'UE d'tre expose en dessous de la limite tolrable de 14 pg/kg/semaine. Ces seuils sont bien sur les plus difficiles accepter par les Etats Membres puisqu'ils identifient, mme s'ils ne les liminent pas du march, prs de 50 % des aliments d'origine animale dont le niveau de pollution par les dioxines est remarquablement lev. Cet exemple met en vidence de manire trs claire comment le gestionnaire du risque peut agir face une incertitude importante quant des effets nfastes pour la sant humaine. Il donne lieu des innovations en termes d'outils de gestion des risques et implique une prise en compte implicite d'un ratio cot industriel/cot de sant.

Appliqus dans un cadre largi, les outils d'analyse dcisionnelle peuvent prcisment tre utiliss la structuration d'un tel processus. Ils peuvent confronter les opinions des diffrentes parties prenantes, et clarifier les points de divergence. Dans les cas o, en raison d'une incertitude forte, la seule prise en compte d'un scnario de risque ne peut suffire, ils peuvent fournir des balises aux parties prenantes avec, titre d'exemple, des scnarios moyen , optimiste et pessimiste . Dans les cas o les participants mettent l'accent sur diffrentes dimensions d'un problme, le processus de structuration lui-mme peut tre le principal apport de l'analyse, en clarifiant des lments spcifiques du contexte dcisionnel qui peuvent leur tour engendrer des solutions de gestion des risques novatrices. Sur ce point comme sur la prise en compte de l'incertitude, les outils mis en uvre devront faire l'objet d'une rflexion mthodologique. Toutefois, tant donne la richesse des expriences sur ce thme, il s'agira ici davantage de dfinir des principes de bonne pratique, qui pourraient s'inspirer
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de ceux guidant l'valuation du risque sanitaire : indpendance, excellence et transparence. Les porteurs d'enjeux identifis lors des premires tapes du processus d'laboration de la dcision, qui sont principalement les groupes sociaux pour lesquels existe le risque potentiel, ne sont pas les seuls concerns par les consquences de la mise en uvre de dcisions. Par exemple, les dcisions sur la rduction de consommation de tabac ont des consquences pour les buralistes. Pour chaque option de dcision, il importe d'identifier les groupes sociaux dont la vie serait influence par sa mise en uvre, non seulement en termes de risques, mais aussi en termes de modification des conditions de vie et de travail, de revenus, etc. Les reprsentants de ces parties prenantes devront tre associs l'valuation des diffrentes options. Le recensement des options possibles et l'valuation de leurs avantages et inconvnients doit, comme indiqu prcdemment, faire alterner des moments associant toutes les parties prenantes et des moments d'valuation scientifique, technique ou conomique de leur faisabilit et de leurs effets potentiels. L'instruction des avantages et inconvnients des diffrentes options doit galement reprendre et approfondir la prise en compte des dynamiques temporelles discute dans la section C du deuxime chapitre. Elle doit, en particulier, distinguer les mesures pouvant tre mises en uvre rapidement et dont l'acceptabilit probable est forte ; celles qui ncessitent une prparation technique importante, des investissements matriels significatifs ou la mise en uvre de changements organisationnels lourds ; ou encore celles qui supposent une volution des conduites des acteurs, et ncessitent un temps significatif de prparation, de formation, d'accompagnement. Enfin, la dcision doit englober les dispositions prises pour la surveillance et pour la rvaluation des risques et la rvision des mesures de gestion. Elle doit prciser sous quelles conditions sa validit serait remise en question, et selon quelle procdure elle serait suspendue ou amende si ces conditions venaient tre remplies. Elle doit aussi spcifier une dure au-del de laquelle les mesures engages seraient passes en revue et ventuellement rvises, mme en l'absence d'une modification importante de la situation ou des connaissances.

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ANNEXE 1 PRINCIPALES NOTIONS UTILISES

Incertitude : caractre d'une situation que l'on ne peut pas caractriser aussi prcisment qu'on le souhaiterait Risque : donne de l'ensemble des issues possibles de la situation, des consquences et des probabilits de ralisation associes ; reprsentation la plus simple de l'incertitude Evaluation du risque : description des scnarios de survenue d'un danger et de ralisation de ses effets, et estimation des probabilits et dommages associs Rgime de prvention : contexte de la dcision publique lorsqu'elle peut s'appuyer sur une valuation du risque pour laborer des mesures de gestion Zone d'incertitude sur le risque : ensemble des estimations du risque recevables du point de vue scientifique en rgime de prvention Ambigit : situation d'incertitude extrme o la reprsentation sous forme de risque est impossible (par exemple, lorsque l'on ne peut pas dterminer si le danger existe ou non) Rgime de prcaution : contexte de la dcision publique en prsence d'ambigit Dcision publique en situation d'incertitude : choix d'engager une action publique afin de prvenir ou rduire des dommages ventuels, et le cas chant choix des modalits de cette action

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ANNEXE 2 : TEXTE DE LA SAISINE

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Phase d'instruction

Rgime de prvention
urgence Prvention classique, mesures prennes Mesures temporaires

Phase d'valuation des mesures

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zone dincertitude ngligeable Evaluation approfondie

Etapes de la dcision

Lancement du processus

Choix du rgime

Prise en compte de la dimension temporelle pas d'urgence zone dincertitude significative Prvention sous incertitude, mesures prennes

Choix de mesures temporaires (le cas chant) Dcision finale

risque avr

ANNEXE 3

REPRSENTATION SIMPLIFIE DU PROCESSUS DLABORATION DE LA DCISION PUBLIQUE EN SITUATION DINCERTITUDE

Reproduction du schma autorise sous rserve de mention explicite de la source (Avis du Comit de la Prvention et de la Prcaution, mars 2010)

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Emergence dun doute

Instruction pralable

risque cart

ambigit lments probants Evaluation approfondie pas d'lment probant Sortie du rgime de prcaution, surveillance Mesures de prcaution

pas d'urgence

Recherche des sources du doute

Prise en compte de la dimension temporelle

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urgence

Mesures temporaires

Mesures de traitement

Rgime de prcaution
Comit de la Prvention et de la Prcaution, 2010

Le CPP et ses missions

Cr par arrt ministriel le 30 juillet 1996, le Comit de la Prvention et de la Prcaution (CPP), plac auprs du Ministre d'tat, ministre de l'cologie, de lnergie, du Dveloppement durable et de la Mer (MEEDDM), est compos dune vingtaine de personnalits scientifiques reconnues pour leur comptence dans les domaines de lenvironnement et de la sant. La composition du Comit illustre, par la prsence de spcialistes dhorizons divers, une volont dinterdisciplinarit o les relations entre recherche et socit sont particulirement actives. Pralable laction rglementaire et de contrle, la mission du Comit de la Prvention et de la Prcaution sexerce aprs avoir pris appui sur les connaissances scientifiques nationales et internationales du moment, en suscitant de nouvelles actions par ses recommandations.

Les travaux du CPP permettent de dvelopper une expertise indpendante, en appui aux politiques publiques. Ce comit a une triple fonction : contribuer mieux fonder les politiques du ministre sur les principes de prcaution et de prvention ; exercer une fonction de veille, dalerte et dexpertise pour les problmes de sant lis aux perturbations de lenvironnement ; assurer le lien entre, dune part, les actions de recherche et la connaissance scientifique et, dautre part, laction rglementaire.

Pour tout contact : Secrtariat Scientifique du Comit de la Prvention et de la Prcaution Ministre de l'cologie, de l'nergie, du Dveloppement durable et de la Mer CGDD, DRI, SR Tour Voltaire 92055 La Dfense Cedex sylvie.charron@developpement-durable.gouv.fr

Information : www.developpement-durable.gouv.fr

Commissariat Gnral au Dveloppement Durable Direction de la Recherche et de l'Innovation Service de la Recherche

Ralisation : La Balise Bleue 09 51 44 11 58