Manual de Procedimentos de

Iniciativas Administrativas e
Judiciais para Atuao Pr-Ativa
 ADVOGADO-GERAL DA UNIO
Ministro Jos Antonio Dias Toffoli

PROCURADOR-GERAL DA UNIO
Fernando Luiz Albuquerque Faria

DIRETOR DO DEPARTAMENTO DO PATRIMNIO PBLICO

E DA PROBIDADE ADMINISTRATIVA
Andr Luiz de Almeida Mendona

MEMBROS DO GRUPO DE TRABALHO

(Portaria n 10, de 18 de agosto de 2008)
Carlos Eduardo Dantas de Oliveira Lima PRU 5 Regio
Dennys Casellato Hossne PRU 3 Regio
Diogo Palau Flores dos Santos PRU 1 Regio
Katia Naomi Narita PGU
Marcio Pereira de Andrade PU-Alagoas
Marcos Ossamu Nakaguma PU-Paran

Colaborao Institucional: Escola da Advocacia-Geral da Unio

Capa: Fabiana Marangoni Costa do Amaral
Diagramao: Niuza Gomes Barbosa de Lima

Manual de Procedimentos de Iniciativas Administrativas e Judiciais para Atuao Pr-Ativa

Coordenao: Andr Luiz de Almeida Mendona
Braslia: Escola da Advocacia-Geral da Unio, 2009.
 PREFCIO
O Departamento do Patrimnio Pblico e da Probidade Administrativa da
Procuradoria-Geral da Unio, por seu Diretor, Dr. Andr Mendona, gentilmente
insistiu para que fizssemos uma espcie de prefcio para este Manual de Procedimentos
de Iniciativas Administrativas e Judiciais para Atuao Pr-Ativa, mais pela cortesia
que o caracteriza do que propriamente pela necessidade, pois bastava a apresentao
constante da pgina antecedente.

O que nos cabe observar, por prestgio memria, que o esforo de

padronizao de expedientes na larga troca de papis em que estamos envolvidos nos
procedimentos administrativos e judiciais possui algumas vantagens formais (padronizao
esttica) e outras materiais (economia de esforos, economia de materiais, reduo de
tempo de trabalho, reduo da pesquisa), que podem resultar em maior eficincia. No
escaparemos to brevemente do princpio da escritura e do princpio da papelaridade
nos quais estamos submersos, mas podemos torn-los menos asfixiantes e buscarmos
meios mais simples de registro, como os meios digitais.

Precisamente em razo dessas vantagens da padronizao e da manualizao

institumos em meados de 2008 na Procuradoria-Geral da Unio um conjunto de Grupos
de Trabalho (GT) com a finalidade de pesquisarem e confeccionarem Manuais em vrias
reas de nossa atuao, sendo este o primeiro que vem a pblico, graas ao incentivo e a
continuidade da iniciativa do atual PGU, Dr. Fernando Albuquerque Faria.

O GT que tratou deste Manual como os demais grupos, funcionou em

regime de exclusividade, com deslocamento e contribuio de Advogados da Unio
das mais variadas regies, das mais diversas procuradorias e das mais ricas experincias
profissionais. Sacrificaram-se, temporariamente, suas unidades de origem diante da
ausncia da fora de trabalho, para, ao final, o produto, o resultado, a todos servir
com a reduo de esforos e o aproveitamento maximizado dos meios. Essa era e a
premissa desse esforo coletivo e concentrado.

Este Manual deve ser um guia prtico para a atuao eficiente das unidades da
Procuradoria-Geral da Unio e qui de outras unidades da Advocacia-Geral da Unio
na difcil misso de proteo, defesa e de reconstituio do patrimnio pblico e no
combate improbidade administrativa. No estamos diante de uma pesquisa ou de uma
monografia acadmica, mas de um extenso rol de sugestes de orientaes prticas,
voltadas ao combate cotidiano, com a peculiar situao da Unio no plo ativo, posio
processual to rara, mas importante recuperao e defesa dos interesses pblicos pelo
rgo que possui a mais ampla legitimao para isso, a Procuradoria-Geral da Unio.

Servir, por certo, tambm, a outras instituies da Administrao Pblica,

seja da Unio como de outros entes federados, como produto de um esforo de grupo,
voltado ao interesse comum, de defesa da sociedade.

Os acrscimos, as contribuies, as crticas so bem-vindas e serviro ao

aperfeioamento das edies futuras, que ao modo desta, tero o patrocnio da
Escola da AGU.

Jefferson Cars Guedes

Advogado da Unio

3
 APRESENTAO

O presente Manual foi elaborado por um Grupo de Trabalho constitudo

pela Portaria n 10, de 18 de agosto de 2008, do Procurador-Geral da Unio, do qual
participaram membros da Procuradoria-Geral da Unio e de suas diferentes unidades,
reunidos durante trs semanas em Braslia.

Seu objetivo estabelecer Procedimentos de Iniciativas Administrativas

e Judiciais de forma a padronizar a atuao das diferentes unidades da PGU na
esfera pr-ativa.

A primeira dificuldade encontrada foi tentar estabelecer as rotinas

administrativas a serem seguidas dentro de um cenrio ainda pouco sistematizado
institucionalmente.

Outro obstculo com que nos deparamos foi identificar as diferentes

possibilidades de atuao no plo ativo, tendo em vista a magnitude de temas, apesar de
pouco explorados, que podem abarcar o interesse da Unio no plo ativo.

Diante do grande desafio proposto, apresentamos o presente manual, com a certeza

de que aperfeioar a atuao dos Advogados da Unio valorizar e consolidar a Advocacia-
Geral da Unio como instituio de Estado em prol de uma sociedade mais justa.

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 Sumrio
1 CONSIDERAES INICIAIS..................................................................................................................11
2 A UNIO NO PLO ATIVO..................................................................................................................11
2.1 Mudana de Perspectiva........................................................................................................................ 11
2.2 Necessidade de Especializao dos Advogados. Dedicao Exclusiva.......................................... 12
2.3 Formas de Atuao................................................................................................................................. 12
3 MATRIAS QUE PODEM SER OBJETO DE ATUAO PR-ATIVA.13
4 .ATUAO EXTRAJUDICIAL................................................................................................................16
4.1 Introduo...............................................................................................................................................16
4.2 Atuao Provocada................................................................................................................................ 17
I) Controladoria-Geral da Unio..........................................................................................................17
II) Tribunal de Contas da Unio..........................................................................................................18
III) Departamento de Polcia Federal.................................................................................................19
IV) Secretaria do Patrimnio da Unio...............................................................................................20
V) Secretaria de Direito Econmico...................................................................................................20
VI) Ministrios e Secretarias Especiais................................................................................................21
VII) Demais rgos da Administrao Federal................................................................................ .22
VIII) Qualquer interessado...................................................................................................................22
4.3 Atuao Espontnea.............................................................................................................................. 22
4.4 Procedimento Administrativo Prvio.................................................................................................. 23
4.5 Autorizao para ajuizamento e interveno em aes civis pblicas, aes de
improbidade e aes populares. Ordem de Servio PGU n 64/2007.......................................... 25
4.6 Termo de compromisso de ajustamento de conduta........................................................................ 26
5 ATUAO JUDICIAL.................................................................................................................................28
5.1 Juzo Prvio de viabilidade da demanda............................................................................................. 28
5.2 Petio Inicial: Requisitos..................................................................................................................... 28
6 AO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA..............................................................................33
6.1 Conceito de Ato de Improbidade Administrativa............................................................................. 33
6.2 Sujeito Ativo dos Atos de Improbidade Administrativa Agente Pblico para os efeitos
da Lei 8.429/92 ......................................................................................................................................34
6.3 Sujeito Passivo dos Atos de Improbidade Administrativa .............................................................. 38
6.4 Categorias de Atos de Improbidade Administrativa......................................................................... 39
6.4.1 Atos de improbidade administrativa que importem em enriquecimento ilcito.................. 39
6.4.2 Atos de improbidade administrativa que importem em prejuzo ao patrimnio pblico......... 41
6.4.3 Atos de improbidade administrativa que importem ofensa aos princpios da
administrao pblica......................................................................................................................41
6.5 Princpio da Proporcionalidade............................................................................................................ 42
6.6 Elemento Subjetivo nos Atos de Improbidade - Dolo e Culpa ..................................................... 44
6.7 Instrumento processual: Ao Civil Pblica ou Ao de Improbidade? ...................................... 45
6.8 Da Legitimidade da Unio e da Obrigatoriedade de sua notificao para manifestar interesse ....... 46
6.9 Da competncia por prerrogativa de funo (Lei n 10.628/2002)............................................... 47
6.10 Do procedimento judicial algumas particularidades .................................................................. 47
6.10.1 Do incio e da defesa prvia......................................................................................................47
6.10.2 Do recebimento da inicial e da citao ................................................................................... 48
6.10.3 Do depoimento e inquirio de algumas autoridades........................................................... 48
6.10.4 Das medidas cautelares previstas na Lei de Improbidade................................................... 49

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 6.11 Prescrio...............................................................................................................................................49
6.11.1 Agentes que exercem mandato, cargo em comisso ou funo de confiana................... 49
6.11.2 Agentes pblicos titulares de cargo efetivo ou emprego e particulares beneficiados...... 50
6.11.3 Imprescritibilidade das aes de ressarcimento..................................................................... 52
7 AO CIVIL PBLICA............................................................................................................................53
7.1 Introduo...............................................................................................................................................53
7.2 Generalidades..........................................................................................................................................54
7.3 Interveno de terceiros........................................................................................................................ 55
7.4 Petio inicial...........................................................................................................................................55
7.5 Objeto.......................................................................................................................................................55
7.6 Prescrio.................................................................................................................................................56
7.7 Competncia............................................................................................................................................57
7.8 Sentena...................................................................................................................................................58
8 EXECUO DE ACRDOS DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO (TCU)................ .59
8.1 Ttulo Executivo com Assento Constitucional ................................................................................. 59
8.2 Centralizao do Encaminhamento dos Acrdos pela Procuradoria-Geral da Unio.............. 59
8.3 Desnecessidade de Inscrio em Dvida Ativa e da Respectiva Certido para a Instruo da
Execuo: fundamento e reflexos........................................................................................................59
8.4 Providncias prvias propositura da ao executiva: confirmao do domiclio do
executado, atualizao do montante devido e pesquisa de bens penhorveis ............................. 60
8.5 Petio Inicial: generalidades................................................................................................................ 61
9 AES DE RESSARCIMENTO...............................................................................................................63
9.1 Introduo: responsabilidade.................................................................................................................63
9.2 Fato Jurdico.............................................................................................................................................64
9.3 Ato Ilcito .................................................................................................................................................65
9.4 Indenizao...............................................................................................................................................65
9.5 Alguns casos penais.................................................................................................................................66
9.6 Alguns casos cveis...................................................................................................................................67
9.6.1 Repetio de indbito em ao rescisria.........................................................................................67
9.6.2 Regresso em responsabilidade subsidiria........................................................................................68
9.6.3 Ao de regresso...................................................................................................................................68
10 Aes cautelares...........................................................................................................................................69
10.1 Noes Gerais....................................................................................................................................... 69
10.2 Afastamento provisrio de cargo, emprego ou funo pblica.................................................... 69
10.3 Indisponibilidade de bens................................................................................................................... 70
10.4 Quebra de sigilos bancrio e fiscal..................................................................................................... 71
11 AES POSSESSRIAS .........................................................................................................................72
11.1 Introduo.............................................................................................................................................72
11.2 Posse: conceito...................................................................................................................................... 72
11.3 Bens pblicos: regime jurdico peculiar............................................................................................ 73
11.6 Procedimento........................................................................................................................................ 76
11.7 Requisitos...............................................................................................................................................76
11.8 Posse velha, bens da Unio e medida liminar.................................................................................. 78
11.9 Pedidos: possibilidade de cumulao................................................................................................. 79
11.10 Identificao dos Rus nas aes possessrias.............................................................................. 79
11.11 Valor da Causa.................................................................................................................................... 80
12 AES DOMINIAIS.................................................................................................................................80
12.1 Ao de Desapropriao..................................................................................................................... 80

8
 12.2 Usucapio..............................................................................................................................................82
12.3 Ao Reivindicatria............................................................................................................................ 83
12.4 Ao Negatria e Ao de Dano Infecto......................................................................................... 85
12.5 Ao Expropriatria............................................................................................................................ 86
12.5.1 Noes Gerais............................................................................................................................ 86
12.5.2 Objeto..........................................................................................................................................86
12.5.3 Legitimidade............................................................................................................................... 86
12.5.4 Procedimento Extrajudicial..................................................................................................... 87
12.5.5 Procedimento Judicial............................................................................................................... 87
BIBLIOGRAFIA...............................................................................................................................................90
ANEXOS............................................................................................................................................................93
Legislao Federal . ..................................................................................................................................... .95
Atos Normativos da AGU.........................................................................................................................139
Modelos de Acordos de Cooperao Tcnica........................................................................................163
Modelos de Termos de Ajustamento de Conduta.................................................................................173
Modelos de Peas Judiciais. ......................................................................................................................181
Jurisprudncia..............................................................................................................................................237

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1 CONSIDERAES INICIAIS
Com o objetivo de estabelecer uma sistematizao metodolgica, o presente
Manual de Atuao Pr-ativa foi dividido em dois grandes grupos de atuao: o
extrajudicial e o judicial.

A necessidade dessa diviso inerente prpria atuao no plo ativo, tendo

em vista que previamente propositura das aes, devem-se tomar, em menor ou
maior quantidade, providncias administrativas que por vezes passam despercebidas
pelo advogado com formao voltada apenas para a atuao judicial.

Assim sendo, reunimos as diferentes experincias dos participantes do grupo,

na tentativa de sistematizar procedimentos na atuao extrajudicial.

Por certo, a atuao judicial tambm teve especial destaque no presente

Manual, o qual enfrenta as principais questes legislativas, doutrinrias, jurisprudenciais
e dificuldades prticas afeitas aos temas selecionados.

A expectativa que temos do presente trabalho , no s servir como rpida

ferramenta de consulta do advogado, como tambm ampliar a sua viso de atuao.

2 A UNIO NO PLO ATIVO

2.1 Mudana de Perspectiva

A presena da Unio no plo ativo das demandas judiciais tema novo
dentro da atuao da Advocacia-Geral da Unio, porquanto os seus representantes
judiciais sempre se viram assoberbados com o grande nmero de processos
ajuizados em face do ente federal.

Pouco usual outrora, com aumento do nmero de advogados da Unio, o

aprimoramento estrutural recentemente alcanado e o atingimento da maturidade
institucional, passou-se a observar que a defesa do patrimnio pblico e da legalidade
no se resume atuao no plo passivo, mas reclama atuao pr-ativa sria e efetiva.

Um grande nmero de rgos federais pertencentes a todos os Poderes da

Repblica, ante a visibilidade maior da AGU nos ltimos anos, passaram a encaminhar
s unidades locais da Procuradoria-Geral da Unio um nmero considervel de
expedientes administrativos nos quais se espera uma soluo judicial.

Diante desse quadro, no h como relegar a atuao pr-ativa a um plano

secundrio nas atividades institucionais, demandando cada vez mais esforos dos
membros da carreira para o combate eficaz a todo o tipo de leso ou tentativa de leso
aos interesses pblicos sob a cura da AGU.

O campo de atuao vasto e est aberto para ser explorado e consolidado.

Nesse passo, a mudana da perspectiva na atuao da instituio

imprescindvel e a atuao no plo ativo se mostra como um dos caminhos a serem

11
seguidos com vistas a legitimar a instituio em defesa dos valores fundamentais
da sociedade e valorizar e consolidar a AGU com rgo essencial Justia.

2.2 Necessidade de Especializao dos Advogados. Dedicao Exclusiva

Para se efetivar essa mudana na cultura institucional, torna-se imprescindvel
que as diferentes unidades que atuam na atividade contenciosa criem coordenaes ou
ncleos de atuao especfica para o plo ativo, como a reflexa necessidade de serem
designados advogados com atribuio exclusiva para essa atuao.

A experincia que se tem nos mostra que o advogado que acumula atividades
de defesa judicial e de propositura de ao, acaba relegando esta ltima para um
segundo plano. Assim, prioriza-se a atividade de defesa, legitimamente justificada pelo
volume de aes ajuizadas em face da Unio e a presso para cumprimento dos prazos,
deixando-se a atividade de propositura de aes, que muitas vezes encontra limites
apenas em prazos prescricionais, para momento posterior.

O que se demonstrar adiante com maiores detalhes que a atuao pr-ativa

vai exigir do advogado no somente uma postura de gabinete, na qual o advogado
aguarda passivamente a provocao de sua atividade, mas uma atuao de dilogo
permanente com os diferentes rgos pblicos, de modo a buscar elementos para a
propositura de aes e resoluo de conflitos.

Portanto, a peculiaridade da atuao pr-ativa exige que cada uma das unidades
regionais e seccionais da PGU crie um ncleo ou coordenao de atuao pr-ativa,
com advogado(s) com atribuio exclusiva para desempenhar tal mister.

Bem por isso, a PGU editou a Portaria n 15, de 25 de setembro de 2008,

que cria grupos permanentes de atuao pr-ativa no mbito de suas unidades locais,
estabelecendo, inclusive, quantitativos mnimos de integrantes, bem como as matrias
de atribuio desses grupos.

Pela sua importncia, integra a mencionada Portaria os anexos ao

presente trabalho.

2.3 Formas de Atuao

A atuao pr-ativa pode ser diferenciada basicamente em duas vertentes: a
extrajudicial (administrativa) e a judicial.

A atuao extrajudicial do advogado consiste numa srie de providncias de

mbito interno e externo Procuradoria. Essas providncias tm o objetivo de obter
elementos para propositura da ao, ou at mesmo, para resoluo de conflitos na
prpria esfera administrativa.

Dentre as providncias que podem ser tomadas nessa atividade extrajudicial,

podemos destacar a instaurao de procedimentos administrativos, reunio com
dirigentes e autoridades dos diferentes rgos do poder pblico, remessa de ofcios e
pesquisa em bancos de dados governamentais.

12
 Nesse ponto, cabe ressaltar o poder de requisio de informaes do
advogado perante os rgos da Administrao Pblica Federal, nos termos do art. 4 da
Lei n 9028/95.

A atuao judicial do advogado merece especial ateno. Para a propositura

da ao, por exemplo, deve ser feita uma competente investigao prvia na busca de
elementos; aps essa busca deve ser avaliada a viabilidade da demanda, para que no
sejam propostas aes temerrias e irresponsveis. J o acompanhamento da ao deve
ser feito com diligncia, dando nfase na produo das provas.

Feita essa distino inicial entre os diferentes modos de atuar, passaremos a

estud-los com mais detalhes.

3 MATRIAS QUE PODEM SER OBJETO DE ATUAO PR-ATIVA

Definir as matrias que podem ser objeto de atuao pr-ativa tarefa
bastante rdua, isso porque, como j foi dito, h um enorme leque de questes que
envolvem interesses da Unio, bem como interesses que embora no sejam do prprio
ente, afetam a todos diante de sua transindividualidade.

Nesse passo, o rol de matrias que sero abaixo abordadas meramente

exemplificativo, sendo certo que em parte dele j houve atuao concreta de Advogados
da Unio nas diferentes regies do pas.

I) Improbidade administrativa: de conhecimento notrio que a corrupo

uma das maiores chagas de nosso pas. Por meio de expedientes ilcitos so desviados
diuturnamente recursos dos cofres pblicos, os quais deveriam atender s diversas demandas
sociais de um pas ainda em desenvolvimento. As questes relativas improbidade envolvem
a violao de princpios constitucionais, sendo imperioso o ressarcimento dos cofres pblicos
e a punio dos agentes pblicos e dos particulares em concurso com estes, responsveis
pelo desvio de dinheiro pblico. Neste campo, a atuao do Advogado da Unio encontra
um enorme desafio, tendo em vista principalmente a dificuldade inerente matria. O
que at h pouco se tinha como prtica mais costumeira era o ingresso da Unio como
assistente simples ou litisconsorcial, e s vezes at mesmo como r, em aes civis pblicas
propostas pelo Ministrio Pblico Federal. Contudo, a propositura da ao de improbidade
administrativa ou mesmo da ao civil pblica prescinde da atuao ministerial e deve ser
levada a cabo pela Advocacia-Geral da Unio, que efetivamente a maior interessada em
ver o patrimnio da Unio recomposto e a legalidade restabelecida.

II) Patrimnio imobilirio: o patrimnio imobilirio da Unio de grande

extenso e abrange tanto as hipteses do art. 20 da Constituio, como as terras de
fronteira, terras devolutas, praias martimas, os terrenos de marinha e seus acrescidos,
terras indgenas, como tambm os imveis afetos ao poder pblico federal. Assim,
exige-se, no raro, que o advogado atue em defesa desses bens, que por vezes so
ocupados indevidamente por particulares. A defesa aqui consiste com maior freqncia
no manejo de aes possessrias ou dominiais, ou ainda, na interveno em aes de
usucapio propostas por particulares. A atuao nesses casos muitas vezes provocada
por algum rgo da Administrao Pblica Federal ou pelo Poder Judicirio, mas nada
impede que outros meios de conhecimento venham ao advogado;

13
 III) Ressarcimento ao Errio: trata-se de um tema abrangente, mas que leva em
considerao sempre um prejuzo sofrido pela Unio em benefcio de um agente pblico
ou privado que se apropria ou prejudica ilicitamente o patrimnio pblico. Assim, envolve
questes que vo desde a cobrana por recebimento indevido de verbas remuneratrias por
servidores pblicos federais, por apropriao indbita de recursos federias, ou at mesmo a
cobrana de verbas pblicas desviadas pela prtica de atos de improbidade administrativa,
como j ressaltado. certo que, em se tratando de servidores pblicos, no mais das vezes, o
ressarcimento de valores indevidamente recebidos pode ser feito administrativamente pela
Unio, desde que seguidos os princpios da ampla defesa e do contraditrio, mas tambm
vai exigir atuao judicial, especialmente nos casos de prtica de atos ilcitos. Nesses casos,
o ressarcimento ser feito por meio de aes de cobrana, aes de execuo ou at mesmo
aes de improbidade administrativa, tema que mais adiante ser aprofundado;

IV) Direitos do consumidor: no h dvidas de que a Poltica Nacional das Relaes

de Consumo deve ser implementada por ao governamental, exercida, inclusive, pela Unio.1
Contudo, o Cdigo de Defesa do Consumidor foi alm, e previu que a Unio tem legitimidade
concorrente para defender em juzo interesses coletivos (art.81, CDC),2 no termos do art. 82,

1 Art. 4 A Poltica Nacional das Relaes de Consumo tem por objetivo o atendimento das necessidades dos
consumidores, o respeito sua dignidade, sade e segurana, a proteo de seus interesses econmicos, a
melhoria da sua qualidade de vida, bem como a transparncia e harmonia das relaes de consumo, atendidos
os seguintes princpios: (Redao dada pela Lei n 9.008, de 21.3.1995)
I - reconhecimento da vulnerabilidade do consumidor no mercado de consumo;
II - ao governamental no sentido de proteger efetivamente o consumidor:
a) por iniciativa direta;
b) por incentivos criao e desenvolvimento de associaes representativas;
c) pela presena do Estado no mercado de consumo;
d) pela garantia dos produtos e servios com padres adequados de qualidade, segurana, durabilidade e
desempenho.
III - harmonizao dos interesses dos participantes das relaes de consumo e compatibilizao da proteo
do consumidor com a necessidade de desenvolvimento econmico e tecnolgico, de modo a viabilizar os
princpios nos quais se funda a ordem econmica (art. 170, da Constituio Federal), sempre com base na
boa-f e equilbrio nas relaes entre consumidores e fornecedores;
IV - educao e informao de fornecedores e consumidores, quanto aos seus direitos e deveres, com vistas
melhoria do mercado de consumo;
V - incentivo criao pelos fornecedores de meios eficientes de controle de qualidade e segurana de
produtos e servios, assim como de mecanismos alternativos de soluo de conflitos de consumo;
VI - coibio e represso eficientes de todos os abusos praticados no mercado de consumo, inclusive a
concorrncia desleal e utilizao indevida de inventos e criaes industriais das marcas e nomes comerciais e
signos distintivos, que possam causar prejuzos aos consumidores;
VII - racionalizao e melhoria dos servios pblicos;
VIII - estudo constante das modificaes do mercado de consumo
2 Art. 81. A defesa dos interesses e direitos dos consumidores e das vtimas poder ser exercida em juzo
individualmente, ou a ttulo coletivo.
Pargrafo nico. A defesa coletiva ser exercida quando se tratar de:
I - interesses ou direitos difusos, assim entendidos, para efeitos deste cdigo, os transindividuais, de natureza
indivisvel, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstncias de fato;
II - interesses ou direitos coletivos, assim entendidos, para efeitos deste cdigo, os transindividuais, de
natureza indivisvel de que seja titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte
contrria por uma relao jurdica base;

14
II, do CDC.3 Nesse passo, especial ateno cabe defesa dos direitos coletivos da ordem
consumerista, que podem e devem ser objeto de atuao do Advogado da Unio.

V) Relaes de trabalho as normas de proteo relao de trabalho

tambm podem ser objeto de atuao da Unio na defesa de interesses coletivos,
quando desrespeitados os direitos sociais constitucionalmente garantidos, a exemplo da
explorao de trabalho escravo ou ainda da explorao de mo de obra estrangeira.4

VI) Vigilncia sanitria: o Sistema Nacional de Vigilncia Sanitria SNVS

composto por diversos rgos da Administrao Pblica, entre eles o Ministrio da
Sade. Nesse aspecto aes podem ser propostas pela Unio para manter ou preservar as
polticas pblicas executadas por esse sistema. Ainda nesse tema, devem ser destacadas as
atividades desempenhadas pelos Fiscais Federais Agropecurios ligados ao Ministrio da
Agricultura, Pecuria e Abastecimento. Tais agentes fiscalizam, por exemplo, o trnsito
nacional e internacional de animais, vegetais, seus produtos e subprodutos, derivados
e partes, resduos de valor econmico e insumos agropecurios, de modo que podem
existir demandas especficas nessa rea, como no controle de doenas (febre aftosa,
gripe aviria, entre outras), bem como o ingresso de produtos estrangeiros proibidos
pela legislao brasileira e a sada de produtos brasileiros.

VIII) Direitos humanos e relaes internacionais: a Repblica Federativa

Brasileira signatria de inmeros tratados internacionais multilaterais, assumindo
deveres perante a comunidade internacional. Nesse campo, cabe destacar a diversidade
de temas, com especial destaque para a participao do Brasil na Corte Interamericana
de Direitos Humanos. A Advocacia-Geral da Unio, por meio da Procuradoria-Geral da
Unio, possui um Departamento Internacional que avalia os casos e sugere a propositura
de aes pelo Brasil em sede internacional, como o seqestro de bens, repatriamento de
ativos, entre outros. O Departamento atua tambm na defesa de aes propostas contra
o Brasil nas Cortes Internacionais e na identificao de aes que podem ser manejadas
internamente com vistas a atender os objetivos dos tratados. Nesse passo destaca-se
a possibilidade das unidades descentralizadas da PGU serem acionadas pelo referido
Departamento para atuarem em tal mister, no se excluindo, por certo, a possibilidade

III - interesses ou direitos individuais homogneos, assim entendidos os decorrentes de origem comum.
3 Art. 82. Para os fins do art. 81, pargrafo nico, so legitimados concorrentemente:
I - o Ministrio Pblico,
II - a Unio, os Estados, os Municpios e o Distrito Federal;
III - as entidades e rgos da Administrao Pblica, direta ou indireta, ainda que sem personalidade jurdica,
especificamente destinados defesa dos interesses e direitos protegidos por este cdigo;
IV - as associaes legalmente constitudas h pelo menos um ano e que incluam entre seus fins institucionais
a defesa dos interesses e direitos protegidos por este cdigo, dispensada a autorizao assemblear.
1 O requisito da pr-constituio pode ser dispensado pelo juiz, nas aes previstas nos arts. 91 e
seguintes, quando haja manifesto interesse social evidenciado pela dimenso ou caracterstica do dano, ou
pela relevncia do bem jurdico a ser protegido.
4 Em interessante caso, a PU/AL props ao civil pblica em face de estabelecimentos comerciais que
exploravam mo-de-obra estrangeira em condies anlogas a de escravo. A ao visava o respeito dos
empregadores s normas de proteo ao trabalho, bem como a condenao deles no custeio de eventual
retorno dos estrangeiros aos seus pases de origem em caso de entrada irregular, evitando-se assim o custeio
da Unio com as despesas decorrentes da deportao.

15
do advogado submeter Procuradoria-Geral da Unio eventual consulta visando
propositura de aes.

IX) Direitos Ambientais: em tema de direitos difusos abre-se um grande

campo de atuao aos Advogados da Unio na defesa dos direitos ambientais. O meio
ambiente ecologicamente equilibrado direito de todos e dever do poder pblico
e da coletividade defend-lo.5 Nessa senda, compete Unio, concorrentemente
com Estados e Municpios, proteger o meio ambiente e combater a poluio em
qualquer de suas formas.6 A Lei n 6.938/81 que dispe sobre a poltica nacional
do meio ambiente criou o Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA) do
qual fazem parte, na esfera federal, o Ministrio do Meio Ambiente, o Conselho
Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) e o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente
(IBAMA), entre outros, que vo definir, regulamentar e executar as diretrizes da
poltica ambiental. Nesse passo, pode ser exigida a atuao judicial da AGU na defesa
da Poltica Ambiental, sem perder de vista a atuao combativa contra atividades
poluidoras. Portanto a atuao conjunta das procuradorias com os diversos rgos
ambientais um campo de atuao a ser explorado e aperfeioado.

X) Direitos de comunidades indgenas e quilombolas: no campo

dos direitos de comunidades indgenas e quilombolas, a Unio tem o dever de
proteger as reservas e cultura desses povos. Nesse passo, deve haver um dilogo
permanente com as comunidades e demais rgos de governo, com atribuies para
zelar por eles, visando a prevenir riscos, bem como resolver conflitos instaurados,
especialmente em questes fundirias.

So esses, portanto, alguns dos temas com possvel atuao no plo ativo.
Por certo, em parte deles a atuao da AGU j ocorre com maior freqncia, contudo
no se pode deixar de observar a possibilidade de atuao em outras reas igualmente
importantes para a sociedade.

4 ATUAO EXTRAJUDICIAL

4.1 Introduo
Como j dito, diferentemente da atuao no plo passivo, a participao da
Unio no plo ativo da relao processual, sobretudo nas demandas de sua iniciativa,
exige uma srie de providncias administrativas prvias com vistas obteno de
informaes e documentos imprescindveis propositura da ao.

A eficincia na realizao dessas atividades, que compem a chamada atuao

extrajudicial, a chave para o sucesso da futura atuao judicial.

Em geral, a obteno dessas informaes e documentos pode se dar de

forma provocada, em virtude de solicitao dos rgos e entidades integrantes da
administrao pblica, bem como de qualquer interessado, ou; espontnea, por
iniciativa dos rgos integrantes da PGU.

5 CF, art. 225.

6 CF, art. 23, VI.

16
 Sem prejuzo de outras, passaremos a analisar em seguida as formas mais
comuns de obteno dessas informaes e documentos, tendo em conta a experincia
j verificada dentro dos rgos integrantes da prpria PGU.

4.2 Atuao Provocada

Como visto (Captulo 3), so diversas as matrias que podem ser objeto de
atuao da Unio no plo ativo da relao processual.

Tais matrias, cuja heterogeneidade abarca desde a defesa da moralidade

e probidade administrativas at a proteo da ordem consumerista, so atribuies
de diversos rgos integrantes dos Poderes da Unio, os quais freqentemente
solicitam a atuao da Advocacia-Geral da Unio, rgo que os representa judicial e
extrajudicialmente, consoante o art. 131 da CF.

A partir de ento, indicaremos os rgos que com maior freqncia ensejam a

atuao judicial da Unio, expondo, sucintamente, suas atribuies que mais interessam
a uma atuao pr-ativa.

I) Controladoria-Geral da Unio
A Controladoria-Geral da Unio (CGU) o rgo do Governo Federal
responsvel por assistir direta e imediatamente ao Presidente da Repblica quanto aos
assuntos que, no mbito do Poder Executivo, sejam relativos defesa do patrimnio
pblico e ao incremento da transparncia da gesto, por meio das atividades de controle
interno, auditoria pblica, correio, preveno e combate corrupo e ouvidoria.

A CGU tambm deve realizar, como rgo central, a superviso tcnica

dos rgos que compem o Sistema de Controle Interno e o Sistema de Correio
das unidades de ouvidoria do Poder Executivo Federal, prestando a orientao
normativa necessria.

Dentre as diversas atribuies da CGU, assume destaque o Programa de

Fiscalizao a partir de Sorteios Pblicos. O programa consiste em um mecanismo de
sorteios pblicos, a cada trs meses, para definio de regies onde sero desenvolvidas
fiscalizaes especiais, por amostragem, com relao aos recursos pblicos federais
ali aplicados, por via dos rgos da administrao federal, diretamente ou por meio
de repasse, sob qualquer forma, para rgos das administraes dos Estados ou dos
Municpios e quaisquer outros rgos ou entidades legalmente habilitados.

Destaque-se o dever legal insculpido no art. 18, 3, da Lei n 10.683/20037

que dispe sobre a organizao da Presidncia da Repblica e dos Ministrios e d outras

7 Art. 18. Controladoria-Geral da Unio, no exerccio de sua competncia, cabe dar o devido andamento s
representaes ou denncias fundamentadas que receber, relativas a leso ou ameaa de leso ao patrimnio
pblico, velando por seu integral deslinde.
1 Controladoria-Geral da Unio, por seu titular, sempre que constatar omisso da autoridade competente,
cumpre requisitar a instaurao de sindicncia, procedimentos e processos administrativos outros, e avocar
aqueles j em curso em rgo ou entidade da Administrao Pblica Federal, para corrigir-lhes o andamento,
inclusive promovendo a aplicao da penalidade administrativa cabvel.

17
providncias, o envio AGU, pela Controladoria-Geral da Unio, dos casos em que
configurem improbidade administrativa e todos quanto recomendem a indisponibilidade
de bens, ressarcimento ao Errio, ressaltando-se ainda o Acordo de Cooperao Tcnica
n 01/2007 firmado entre a CGU e AGU, em janeiro de 2007 (Anexos).

De mais a mais, nada obsta, consoante ver-se- no tpico seguinte (atuao

espontnea), que a iniciativa da anlise dos relatrios parta dos prprios rgos da PGU,
tendo em vista que sua ntegra disponibilizada no stio da CGU na internet (www.cgu.
gov.br), alm de poder ser requisitada por intermdio de ofcio, com fundamento no art.
4 da Lei n 9.028/95, bem como no referido art. 18, 3, da Lei n 10.683/2003.

II) Tribunal de Contas da Unio

A Constituio Federal de 1988 conferiu ao TCU o papel de auxiliar o
Congresso Nacional no exerccio do controle externo. As competncias constitucionais
privativas do Tribunal constam dos artigos 71 a 74 e 161, da CF.

Alm das atribuies previstas na Constituio, vrias outras tm sido

conferidas ao Tribunal por meio de leis especficas. Destacam-se entre elas as atribuies
conferidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal, pela Lei de Licitaes e Contratos e,
anualmente, pela Lei de Diretrizes Oramentrias.

O Congresso Nacional edita, ainda, decretos legislativos com demandas

especficas de fiscalizao pelo TCU, especialmente de obras custeadas com recursos
pblicos. Na hiptese de contrato, cabe ao Congresso Nacional a sustao do
ato, solicitando ao Poder Executivo as medidas cabveis. Se o Congresso Nacional
ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, nenhuma providncia adotar, o
Tribunal decidir a respeito.

A deciso do Tribunal da qual resulte imputao de dbito ou cominao

de multa torna a dvida lquida e certa, e tem eficcia de ttulo executivo. Nesse caso,
o responsvel notificado para, no prazo de quinze dias, recolher o valor devido. Se
o responsvel, aps ter sido notificado, no recolher tempestivamente a importncia
devida, formalizado processo de cobrana executiva, o qual encaminhado AGU
para promover a cobrana judicial da dvida.

Portanto, alm dos processos que imputam dbitos, os quais j so

normalmente fonte de ao de execuo por parte da AGU, os demais processos
instaurados no mbito do TCU so tambm importantes fontes de informaes aptas
a subsidiar eventuais aes de improbidade administrativa.

2 Cumpre Controladoria-Geral da Unio, na hiptese do 1o, instaurar sindicncia ou processo

administrativo ou, conforme o caso, representar ao Presidente da Repblica para apurar a omisso das
autoridades responsveis.
3 A Controladoria-Geral da Unio encaminhar Advocacia-Geral da Unio os casos que configurem
improbidade administrativa e todos quantos recomendem a indisponibilidade de bens, o ressarcimento ao Errio e
outras providncias a cargo daquele rgo, bem como provocar, sempre que necessria, a atuao do Tribunal de
Contas da Unio, da Secretaria da Receita Federal, dos rgos do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo
Federal e, quando houver indcios de responsabilidade penal, do Departamento de Polcia Federal e do Ministrio
Pblico, inclusive quanto a representaes ou denncias que se afigurarem manifestamente caluniosas.

18
 Destaque-se que o envio AGU das informaes necessrias sua atuao
dever insculpido no Acordo de Cooperao Tcnica n 01/2008 firmado entre o TCU
e AGU, em abril de 2008 (Anexos).

Nada obsta, reiteramos contudo, que a iniciativa parta dos prprios rgos
da PGU, tendo em vista que a tramitao dos processos no mbito do TCU encontra-
se disponibilizada na internet8 (www.tcu.gov.br), alm de poder ser solicitada por
intermdio de ofcio, com fundamento no referido acordo de cooperao tcnica.

III) Departamento de Polcia Federal

A Polcia Federal, instituda por lei como rgo permanente, organizado e
mantido pela Unio e estruturado em carreira, nos termos do art. 144, 1, da CF, destina-
se a: a) apurar infraes penais contra a ordem poltica e social ou em detrimento de bens,
servios e interesses da Unio ou de suas entidades autrquicas e empresas pblicas, assim
como outras infraes cuja prtica tenha repercusso interestadual ou internacional e exija
represso uniforme, segundo se dispuser em lei; b) prevenir e reprimir o trfico ilcito
de entorpecentes e drogas afins, o contrabando e o descaminho, sem prejuzo da ao
fazendria e de outros rgos pblicos nas respectivas reas de competncia; c) exercer as
funes de polcia martima, aeroporturia e de fronteiras e d) exercer, com exclusividade,
as funes de polcia judiciria da Unio.

Portanto, ao Departamento de Polcia Federal, rgo integrante da estrutura

do Ministrio da Justia, compete apurar as infraes em detrimento de bens, servios
e interesses da Unio, dentre as quais se destacam os crimes contra a administrao
pblica federal, o sistema financeiro nacional e a ordem econmica.

Dessa forma, a participao da AGU desde a fase investigatria de suma

importncia para assegurar os eventuais efeitos civis de futura sentena condenatria,
por intermdio de propositura das medidas cautelares previstas no Cdigo de Processo
Penal, bem como na legislao especial.

Ressalte-se que, nessas infraes, a qualidade de ofendida por parte da Unio

concede-lhe o direito de, nos termos do art. 268 do Cdigo de Processo Penal - CPP,
integrar o processo penal na qualidade de assistente de acusao.

Destaque-se que, com a recente alterao introduzida pela Lei n 11.719/2008,

que deu nova redao ao art. 387, inciso IV, do CPP, para determinar que o Juiz fixe
valor mnimo para reparao dos danos causados pela infrao, considerando os
prejuzos sofridos pelo ofendido, a integrao da Unio no processo penal poder ser
de grande valia para a recomposio do patrimnio desviado.

Vale pena ainda registrar quanto a esse aspecto, as iniciativas tomadas no mbito
das Procuradorias-Regionais da Unio da 2 e 5 Regio que, visando ao estreitamento
de relaes e ao compartilhamento de informaes, celebraram acordos de cooperao
tcnica com as respectivas Superintendncias Regionais da Polcia Federal (Anexos).

8 Salvo os processos protegidos por sigilo.

19
 IV) Secretaria do Patrimnio da Unio
Compete Secretaria de Patrimnio da Unio SPU, rgo integrante
da estrutura do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto MPOG,
administrar o patrimnio imobilirio da Unio, composto por imveis prprios
nacionais, terrenos de marinha, reas de praia, reas de fronteira, dentre outros
especificados no art. 20 da CF.

Em que pese a cobrana das taxas dos referidos imveis ser competncia da
Procuradoria Geral da Fazenda Nacional PGFN, cabe PGU a representao da
Unio (SPU) quanto aos demais aspectos concernentes administrao, notadamente
a conservao e utilizao do patrimnio imobilirio.

Portanto, compete aos rgos integrantes da PGU a adoo das providncias

necessrias ao combate aos danos ocasionados ao patrimnio e, principalmente,
s ocupaes irregulares. Quanto a essas ltimas, assume destaque o combate s
ocupaes irregulares em reas de praia e de fronteira, as primeiras porque comumente
representam tambm dano legislao ambiental, e as segundas por serem reas
estratgicas defesa nacional.

Destaque-se que o envio AGU dos processos administrativos realizados

no mbito da SPU dever que decorre do prprio art. 131 da CF, pois
AGU que compete a representao judicial e extrajudicial da Unio, que atua por
intermdio de seus rgos.

Por fim, como j dito, nada obsta que a iniciativa da obteno de informaes
e documentos necessrios salvaguarda do patrimnio da Unio parta dos prprios
rgos integrantes da PGU, podendo ser requisitados por intermdio de ofcio, com
fundamento no art. 4 da Lei n 9.028/95.

V) Secretaria de Direito Econmico

A defesa da concorrncia, delineada especialmente pela Lei n 8.884, de 11
de junho de 1994, tem como um de seus principais expoentes a Secretaria de Direito
Econmico do Ministrio da Justia SDE/MJ.

O combate aos nefastos cartis, causadores de prejuzos bilionrios ao Estado

e sociedade civil, hoje a principal bandeira da SDE. Este trabalho exercido com
maestria pelo Departamento de Defesa Econmica, formado por agentes pblicos
dotados de conhecimento tcnico-jurdico facilitador da atuao judicial da AGU.

A investigao e a efetiva punio dos viles da concorrncia, no mais das

vezes, reclamam o ajuizamento de ao cautelar de busca e apreenso para a formao
ou o robustecimento do corpo probatrio revelador da ao anticoncorrencial. Da a
relao umbilical entre a SDE e a AGU, pois, como cedio, somente a esta incumbe
a representao judicial da Unio, nos termos do art. 131 da Constituio.

Nessa linha, a prpria Lei n 8.884/94, em seu art. 35-A, estabelece, ad

litteris et verbis:

20
 A Advocacia-Geral da Unio, por solicitao da SDE, poder requerer ao Poder
Judicirio mandado de busca e apreenso de objetos, papis de qualquer natureza,
assim como de livros comerciais, computadores e arquivos magnticos de empresa
ou pessoa fsica, no interesse da instruo do procedimento, das averiguaes
preliminares ou do processo administrativo, aplicando-se, no que couber,
o disposto no art. 839 e seguintes do Cdigo de Processo Civil, sendo
inexigvel a propositura de ao principal.

O pedido da medida liminar pode ser a nica forma de obteno dos

elementos necessrios adequada identificao das condutas ilcitas e a final
sentena de procedncia do feito ser a garantia de manuteno da incolumidade
de todo o trabalho tcnico-investigativo desenvolvido pela SDE.

Em razo disso e tambm da relevncia social mpar da qual se reveste o

combate srio e efetivo ganncia concorrencial ilcita, as unidades locais da PGU
devem conferir especial ateno s demandas relacionadas matria, mantendo
contato estreito com a SDE.

VI) Ministrios e Secretarias Especiais

Como rgos autnomos e superiores da Administrao Federal,
os Ministrios e as Secretarias especiais so responsveis pelas funes de
direo, planejamento, coordenao, controle e, por intermdio de seus
rgos subalternos, pela execuo das polticas pblicas em suas respectivas
reas de atuao.

Ocorre que nem sempre a execuo dessas polticas pblicas se esgota no

exerccio das atividades meramente administrativas, no raras vezes tornando-se
imprescindvel a atuao judicial.

Nesse contexto, tendo em conta as matrias que podem ser objeto da

atuao da Unio no plo ativo, apresentadas no Captulo 2, h que se destacar as
importantes relaes estabelecidas com os Ministrios da Sade, Educao, Meio
Ambiente, Agricultura, Pecuria e Abastecimento, Trabalho e Emprego, bem como
as Secretarias Especiais de Polticas para as Mulheres, dos Direitos Humanos e de
Polticas de Promoo de Igualdade Racial.

Ressalte-se que o envio AGU dos procedimentos e processos administrativos

realizados no mbito dos Ministrios e das Secretarias Especiais dever que decorre
do prprio art. 131 da CF, pois AGU que compete a representao judicial e
extrajudicial da Unio, que atua por intermdio de seus rgos.

Entretanto, nada obsta, como j se viu, que a iniciativa da obteno de

informaes e documentos necessrios salvaguarda das polticas pblicas a cargo dos
respectivos Ministrios e Secretarias especiais parta dos prprios rgos integrantes da
PGU, podendo ser requisitado por intermdio de ofcio, com fundamento no art. 4 da
Lei n 9.028/95.

21
 VII) Demais rgos da Administrao Federal
A despeito de seus reduzidos poderes de deciso, os demais rgos integrantes
da Administrao Federal, responsveis pela execuo das polticas pblicas em suas
respectivas reas de atuao, tambm podem ser importantes elos para a atuao da
Unio no plo ativo.

Merecem destaque, alm das atuaes judiciais com vistas a garantir o

exerccio dos poderes administrativos dos rgos federais, as sindicncias e os processos
administrativos disciplinares instaurados em seus mbitos que podem ser importantes
fontes de informaes e documentao para a defesa da moralidade administrativa,
por intermdio da propositura de aes de improbidade.

Destaque-se que o envio AGU dos procedimentos e processos administrativos

realizados no mbito dos demais rgos federais dever que decorre do prprio art.
131 da CF, pois AGU que compete a representao judicial e extrajudicial da Unio,
que atua por intermdio de seus rgos.

Nada obsta, consoante se ver no tpico seguinte (atuao espontnea), que

a iniciativa da obteno de informaes e documentos necessrios salvaguarda das
polticas pblicas a cargo dos respectivos Ministrios e Secretarias especiais parta dos
prprios rgos integrantes da PGU, podendo ser requisitado por intermdio de ofcio,
com fundamento no art. 4 da Lei n 9.028/95.

VIII) Qualquer interessado

Por representarem as matrias arroladas no Captulo 3, qualquer pessoa
pode solicitar a adoo de providncias por parte da AGU, exercitando o direito de
petio previsto no art. 5, inciso XXXIV, alnea b. Nesse aspecto, assume particular
importncia a Ouvidoria-Geral da AGU a quem cabe, nos termos do art. 2, inciso
VII, do Ato Regimental n 03/2007, funcionar como instrumento de interlocuo
entre os rgos da Advocacia-Geral da Unio, e o pblico interno e externo.

4.3 Atuao Espontnea

Como visto, a obteno das informaes e documentos imprescindveis
atuao da Unio no plo ativo pode se dar de forma provocada, em virtude de
solicitao dos rgos e entidades integrantes da administrao pblica, bem como de
qualquer interessado, ou espontnea, por iniciativa dos rgos integrantes da PGU.

Conforme restou estabelecido no tpico anterior, dever dos rgos e

entidades integrantes da Administrao Federal a solicitao da adoo das providncias
pertinentes AGU sempre que presentes qualquer ofensa aos interesses especificados
no Captulo 3 deste Manual.

Em que pese o mencionado dever, nada obsta que, tomando conhecimento de

fatos possivelmente violadores dos interesses da Unio, seja determinada a instaurao de
procedimento administrativo prvio, no mbito dos rgos integrantes da PGU, com vistas ao
levantamento de informaes e documentos para anlise da viabilidade de atuao judicial.

22
 O conhecimento de tais fatos pode ocorrer de diversas formas.

Inicialmente, no se pode descartar, no atual estgio por que passa a sociedade

contempornea, no qual os meios de comunicao assumem papel de relevo, a
importncia da imprensa, que freqentemente noticia acontecimentos supostamente
violadores dos interesses da Unio.

Isso revela a necessidade dos rgos da PGU estarem antenados aos

acontecimentos sociais, aproximando-se cada vez mais da sociedade civil, a qual, em
ultima ratio, a verdadeira titular dos interesses tutelados. Nessas hipteses, como
se ver adiante, dever ser instaurado procedimento administrativo prvio visando
apurar os fatos noticiados.

Tambm h que se ressaltar, como forma de atuao espontnea, a imprescindvel

participao dos Advogados da Unio integrantes das unidades da PGU que, comumente,
ao realizarem suas funes processuais, deparam-se com situaes ensejadoras de atuao
pr-ativa. Nesses casos, podem ser elaboradas notas tcnicas solicitando a atuao do rgo
da Procuradoria responsvel pela anlise da viabilidade da propositura das demandas.

Importante ainda frisar o papel que possuem os rgos integrantes da

Consultoria-Geral da Unio, responsveis, nos termos do art. 11, inciso V, da LC n
73/93, pelo controle interno da legalidade dos atos administrativos. No exerccio desse
nobre mister, no raras vezes surgem indcios de violao que exigem pronta atuao
judicial, devendo ser instada a agir, nessas hipteses, o rgo da PGU responsvel.

Por fim, podem ser de grande valia as informaes fornecidas pela Corregedoria-
Geral da Advocacia da Unio que, fiscalizando as atividades funcionais dos membros da
AGU, pode se deparar com atos que, em tese, constituiriam improbidade administrativa.

Sendo assim, vistas as formas de atuao para a obteno das informaes

e documentos imprescindveis atuao judicial, passaremos a analisar em seguida a
formalizao desse procedimento no mbito interno de cada rgo da PGU.

4.4 Procedimento Administrativo Prvio

Primeiramente, mister esclarecermos a diferena que a doutrina
administrativista faz entre os conceitos de processo e procedimento administrativos.

Para Lcia Valle Figueiredo, 9 processo em uma acepo mais

ampla,consiste em uma seqncia de atos administrativos, na qual distinguiriam
os procedimentos administrativos e os processos em sentido estrito. A diferena
fundamental entre estes ltimos estaria na litigiosidade, presente nos processos
e ausente nos procedimentos.

Dito isto, podemos afirmar que, seja em razo de atuao provocada, seja
em razo de atuao espontnea, a formalizao da obteno das informaes e
documentos imprescindveis atuao judicial se d por intermdio de procedimento

9 Curso de Direito Administrativo. cap. XV, 7. ed. So Paulo: Malheiros, 2004.

23
administrativo, tendo em vista a inexistncia de ofensa a interesse de qualquer
administrado, no havendo, pois, litigiosidade.

Conseqentemente, no h, em relao ao procedimento que ora se destaca,

a necessidade de observncia de uma seqncia predeterminada de atos, posto tal
caracterstica ser exclusiva dos processos em sentido estrito.

Assente tal premissa, h que estabelecer os contornos normativos em que se

desenvolver tal procedimento.

Convm destacar, desde j, a aplicabilidade da Lei n 9.784/99, que regula o

processo administrativo federal e d outras providncias.

Isso porque, consoante tambm destaca a doutrina adminitrativista, a acepo

da palavra processo na referida norma encontra-se em seu sentido amplo, abarcando
tanto as noes de processo em sentido estrito quanto a de procedimento.10

A aplicao, contudo, dever observar as peculiaridades atinentes natureza

no litigiosa do procedimento, no incidindo as normas cujos corolrios sejam os
princpios do contraditrio e da ampla defesa, tais como as relativas comunicao
dos atos, recursos, reviso, dentre outras.

Portanto, a instaurao de procedimento administrativo prvio atuao

judicial deve observar o disposto na Lei n 9.784/99, mormente o tocante aos princpios,
critrios legais, incio do processo, competncia, dentre outros aspectos.

Vale lembrar, como j referido, que no h a necessidade dos procedimentos

observarem uma seqncia predeterminada de atos, existindo, portanto, na hiptese
em referncia, certa discricionariedade pela autoridade que o preside quanto s
providncias a serem tomadas com vistas consecuo de seu objeto.

No mbito interno da AGU, importante destacar que a tramitao de

processos administrativos deve observar as Portarias AGU n 42, de 11 de agosto
de 1993, que estabelece normas internas quanto s atividades de recebimento,
movimentao, juntada, divulgao, expedio, arquivamento e fornecimento de
certides e cpias de processos e documentos na Advocacia-Geral da Unio AGU,
e n 746, de 28 de outubro de 2002, que institui o protocolo central unificado no
edifcio sede da Advocacia-Geral da Unio (e institui o AGUDOC), alm, claro,
da Portaria AGU n 680, de 13 de setembro de 2002, que regulamenta o sistema de
Controle das Aes da Unio SICAU.

Por fim, ressalva-se que a toda a atividade relativa ao trmite de processos

administrativos no mbito da AGU, desde a protocolizao at o arquivamento,
encontra-se consolidado no Manual de Procedimentos de Protocolo e Expedio,
elaborado pela Coordenao-Geral de Documentao e Informao da Secretaria-
Geral da Advocacia-Geral da Unio.

10 GASPARINI, Digenes. Direito Administrativo. 11. ed. So Paulo: Saraiva, 2006. p. 96. FIGUEIREDO,
Lcia Valle. Curso de Direito Administrativo. 7. ed. So Paulo: Malheiros, 2004. Captulo XV.

24
4.5 Autorizao para ajuizamento e interveno em aes civis pblicas, aes
de improbidade e aes populares. Ordem de Servio PGU n 64/2007.
Os ajuizamentos de aes civis pblicas e aes de improbidade administrativa
pela Unio e as intervenes nessas aes e nas populares, seguem a Ordem de Servio
PGU n 64, de 07 de dezembro de 2007.

A autorizao incumbe ao Procurador-Regional e ao Procurador-Chefe, salvo

se a autoridade estiver em estgio probatrio, hiptese em que caber ao Procurador-
Geral ou Procurador-Regional, respectivamente. Nos casos das Procuradorias-
Seccionais, a chefia dever submeter a autorizao ao Procurador-Regional ou
Procurador-Chefe da Unio ao qual se encontra vinculado.

Quando o ajuizamento ou a interveno referir-se rea territorial de

atribuio de mais de uma Procuradoria da Unio, encontrando-se estas adstritas a
uma mesma Procuradoria-Regional, a autorizao de incumbncia do respectivo
Procurador-Regional. Caso refira-se a mais de uma Procuradoria-Regional, a deciso
caber ao Procurador-Geral da Unio.

Tambm cabe ao Procurador-Geral da Unio a expressa autorizao nos

casos em que figuram como parte: o Presidente da Repblica, o Vice-Presidente da
Repblica, os Ministros do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores
da Unio, membros do Conselho Nacional de Justia e do Conselho Nacional
do Ministrio Pblico, o Procurador-Geral da Repblica, o Procurador-Geral do
Trabalho, o Procurador-Geral da Justia Militar, o Procurador-Geral de Justia do
Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios, os membros do Congresso
Nacional, os Ministros de Estado, os Ministros do Tribunal de Contas da Unio,
os Governadores dos Estados-Membros e do Distrito Federal, os Presidentes dos
Tribunais de Justia dos Estados-Membros e do Distrito Federal, os Presidentes das
Assemblias Legislativas dos Estados-Membros e da Cmara Legislativa do Distrito
Federal e os Comandantes das Foras Armadas, bem como os ocupantes de cargos
em comisso do Grupo-Direo e Assessoramento Superiores - DAS 5, 6 e de
Natureza Especial NES na esfera federal, relativas a atos praticados no exerccio
de suas funes, ainda que tenham deixado os respectivos cargos.

A atribuio do Procurador-Geral da Unio tambm abrange os casos

de dvida acerca do ajuizamento de aes e interveno da Unio, quando o
Procurador-Regional ou o Procurador-Chefe decidir pelo no ajuizamento de ao
civil pblica ou de improbidade administrativa, bem como em conflito de atribuies,
no campo das competncias constitucionais nos moldes do previsto no art. 102,
I, f da Constituio Federal, entre os Entes da Federao, entre autoridades
administrativas e judicirias da Unio ou entre estas com as dos Estados-Membros
da Federao. Ademais, quando j houver entendimento firmado pela PGU em
precedente sobre o assunto.

25
 Os artigos 3 e 4 da Ordem de Servio n 64 elencam a documentao
que deve acompanhar o pedido de autorizao para o ajuizamento das aes11 e
para a interveno da Unio,12 respectivamente. Observa-se que tais pedidos,
dirigidos aos Procuradores-Regionais ou Procuradores-Chefes da Unio, sero ainda
acompanhados de parecer motivado e conclusivo sobre o ajuizamento das aes,
sobre a participao da Unio como litisconsorte ativo ou passivo, ou sobre como
assistente simples ou litisconsorcial.

No mesmo sentido, os casos de dvidas acerca do ajuizamento ou interveno

da Unio, a ser submetido ao Procurador-Geral da Unio, devero ser instrudos com
os documentos indicados nos artigos 3 e 4 da Ordem de Servio n 64, acompanhado
de parecer fundamentado.

H de destacar a proibio da juntada aos autos judiciais de informaes

ou reproduo do contedo das notas, pareceres e despachos proferidos em
processos administrativos que analisaram o interesse da Unio na interveno ou
na propositura das aes.

4.6 Termo de compromisso de ajustamento de conduta

Conforme anteriormente exposto, a participao da Unio no plo ativo da
relao processual precedida de procedimento administrativo com vistas obteno
das informaes e documentos indispensveis propositura da ao.

Ocorre que, relativamente a algumas das matrias especificadas no Captulo 3,

mais precisamente aquelas que representam interesses difusos e coletivos, a defesa dos
interesses da Unio pelos rgos integrantes da PGU pode prescindir da atuao judicial.

Isso porque o 6 do art. 5 da Lei n 7.347/85 Lei da Ao Civil Pblica

estabelece que os rgos pblicos legitimados, leia-se, as pessoas jurdicas de direito

11 Art. 3 O pedido de autorizao para o ajuizamento de ao civil pblica ou ao de improbidade

administrativa dever ser instrudo com as seguintes peas:
I documentao comprobatria das alegaes, que poder ser obtida, se for o caso, em processo
administrativo aberto para fins instrutrios, a cargo da Procuradoria responsvel;
II parecer tcnico conclusivo do Ncleo Executivo de Clculos e Percias da unidade, se necessrio;
III - indicao do termo final do prazo para manifestao, se existente; e
IV - cpia de outros documentos que possam auxiliar no exame.
Art. 4 O pedido de autorizao para a interveno da Unio em ao civil pblica, ao de improbidade
administrativa ou ao popular dever ser instrudo com as seguintes peas:
I petio inicial e documentao comprobatria das alegaes;
II deciso sobre pedido de cautelar ou de antecipao de tutela, quando for o caso;
III demais decises monocrticas, mandados dirigidos Unio, sentena e acrdo porventura existentes
no processo judicial;
IV indicao do termo final do prazo para manifestao; e
V cpia de outros documentos que possam auxiliar no exame.
12 Art. 4 O pedido de autorizao para a interveno da Unio em ao civil pblica, ao de improbidade
administrativa ou ao popular dever ser instrudo com as seguintes peas:
I petio inicial e documentao comprobatria das alegaes;
II deciso sobre pedido de cautelar ou de antecipao de tutela, quando for o caso;
III demais decises monocrticas, mandados dirigidos Unio, sentena e acrdo porventura existentes
no processo judicial;
IV indicao do termo final do prazo para manifestao; e
V cpia de outros documentos que possam auxiliar no exame.

26
pblico legitimadas, podero tomar dos interessados compromisso de ajustamento
de sua conduta s exigncias legais, mediante cominaes, que ter eficcia de ttulo
executivo extrajudicial.

O termo de compromisso de ajustamento de conduta no possui natureza

jurdica de transao, mas de ato jurdico unilateral no qual o compromissrio assume
a obrigao de cumprir as exigncias legais em questo, sob pena de determinadas
cominaes.13

No pode, portanto, a pessoa jurdica de direito pblico que submeteu o

compromissrio ao termo realizar concesses mtuas. Com efeito, alm da natureza
indisponvel dos interesses difusos e coletivos, cumpre ressaltar, ainda, que o princpio
da legalidade impede que o agente pblico submeta termo de compromisso que no
resguarde integralmente os bens metaindividuais em discusso.

Em que pese no se tratar de transao, possvel, contudo, o estabelecimento

de pequenas concesses quanto ao tempo, modo e lugar do cumprimento das
obrigaes.

No que se refere ao objeto, as pessoas jurdicas de direito pblico podem

submeter o compromissrio a todos os pedidos que, em tese, podem ser objeto de
ao civil pblica. Assim podem ser estabelecidas obrigaes de fazer e de no-fazer,
a desconstituio ou constituio de determinado ato jurdico, bem com a reparao
do dano causado.

Quanto s cominaes que podem ser estipuladas em caso de descumprimento,

assume particular importncia a imposio de obrigaes de fazer e no-fazer, bem
com a fixao de multa.

Esta ltima, que a mais comum, tem natureza cominatria e no

compensatria, no substituindo a obrigao. Sendo assim, descumprido o termo,
executa-se a multa, remanescendo intacta a obrigao, que tambm poder ser causa
de execuo em caso de no cumprimento.

Destaque-se que, conforme o j mencionado 6 do art. 5 da Lei n 7.347/85,

o termo de compromisso de ajustamento de conduta ttulo executivo extrajudicial.
Dessa forma, em caso de descumprimento, deve ser promovida a ao de execuo na
forma do Livro II do CPC, independentemente de qualquer interpelao, judicial ou
extrajudicial.

Por fim, importante registrar que o art. 17, 1, da Lei n 8.429/92, probe
transao, acordo ou conciliao nos casos de improbidade administrativa.

No mbito interno da AGU, a matria regulada pela Ordem de Servio

PGU n 10, de 25 de maro de 2008 (Anexos), cuja leitura indispensvel.

13 CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Ao Civil Pblica. 3. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2002. p. 202.
MAZILLI, Hugo Nigro. Inqurito Civil. 2. ed. So Paulo: Saraiva. 2003. p. 362.

27
5 ATUAO JUDICIAL

5.1 Juzo Prvio de viabilidade da demanda

A atuao pr-ativa sria e efetiva j alardeada neste manual (item 2.1), exige
uma anlise vestibular quanto viabilidade da demanda.

A cultura de defesa formada por conta do infindvel nmero de aes

propostas em face da Unio inaplicvel ao ajuizamento de aes.

Bem assim, como cedio, seja qual for o pedido formulado pelo particular
em face da Unio, salvo em rarssimas excees, deve este ser impugnado por seus
representantes judiciais. O panorama muda diametralmente na atuao pr-ativa. No
qualquer expediente encaminhado s unidades da PGU que deve resultar na propositura
de uma ao judicial, at mesmo porque, em regra, as solicitaes de atuao provm
de particulares ou de rgos pblicos despidos de conhecimento tcnico-jurdico.

Bem por isso, antes do ajuizamento da ao, o advogado deve realizar a anlise
de sua viabilidade, no sentido de que, diante do cenrio legal, doutrinrio e jurisprudencial
vigentes, seja aferida a possibilidade de sucesso da demanda. Isso se faz para preservar
o desgaste institucional com o manejo de aes descabidas e tambm porque, julgada
improcedente a demanda, arcar a Unio com o pagamento dos honorrios advocatcios.

No se exige e nem se poderia exigir a certeza do xito da ao a

ser proposta, o que se busca afastar o ajuizamento de demandas manifestamente
infundadas ou com nfima possibilidade de sucesso - conquanto tais expresses
sejam revestidas de certo subjetivismo e discricionariedade.

O que se quer ressaltar, a bem da verdade, o maior grau de discricionariedade

conferido aos Advogados da Unio responsveis pelo ajuizamento das aes. Assim, no que
toca propositura de aes, convicto do insucesso da demanda, esta no deve ser ajuizada.

Por derradeiro, concluindo o advogado pelo no ajuizamento da ao, o

que deve ser feito por meio de nota tcnica fundamentada, o arquivamento deve ser
ratificado pelo superior hierrquico imediato e/ou pelo chefe da unidade.

5.2 Petio Inicial: Requisitos

A petio inicial, em razo do princpio do ne procedat iudex ex officio, a mola propulsora
da atividade jurisdicional. Constitui, sem sombra de dvida, a pea de maior relevo em todo
o processo, uma vez que nela so estabelecidos os limites objetivos e subjetivos da demanda.
Assim, deve-se ter cuidado ao definir em face de quem a ao ser ajuizada e o que ser pedido.

A construo da petio inicial deve obedincia aos conhecidos requisitos

estabelecidos pelo art. 282 do Cdigo de Processo Civil, em relao aos quais, em
breves linhas, faremos alguns apontamentos.14
14 A depender do procedimento pode haver exigncias especficas, como o caso das aes cautelares nas quais
necessria a da indicao da ao principal a ser proposta. A despeito disso, por sua relevncia prtica,
abordaremos os requisitos do art. 282, do CPC.

28
 I - O Juiz ou Tribunal a que dirigida

As aes nas quais a Unio figura como autora devem ser ajuizadas na justia
comum federal, por fora do disposto no art. 109 da Constituio Federal.

Excepcionalmente, todavia, a Unio se ver compelida a propor aes na

justia comum estadual ou mesmo nas denominadas justias especiais. o caso, por
exemplo, das aes rescisrias cujo trnsito em julgado tenha se dado nos Tribunais de
Justia ou nos Tribunais Regionais do Trabalho. Ainda, as demandas propostas no bojo
de processo falimentar, como ocorre na situao em que algum bem de propriedade da
Unio acaba por ser arrecadado pela massa falida, a ensejar o manejo dos embargos de
terceiro (art. 93, da Lei n 11.101/2005) ou do pedido de restituio (art. 85, da Lei n
11.101/2005), mantm-se no juzo universal da falncia.

Mesmo que se trate de vara nica, a petio endereada ao rgo do

Judicirio, jamais ao juiz enquanto pessoa natural.

Em sendo a Unio autora, existe regra especfica de competncia estabelecida

na Constituio da Repblica, devendo ser aforada a ao na seo judiciria onde
tiver domiclio a outra parte15 (CF, art. 109, 1).

A Constituio Federal no traz soluo para a hiptese da ao ser ajuizada

em face de dois ou mais rus domiciliados em municpios vinculados a sees ou
subsees judicirias diferentes. Nesse caso, diante do silncio da Carta, aplica-se o
disposto no art. 94, 4, do Cdigo de Processo Civil, facultando-se Unio escolher
o foro de qualquer deles.

A despeito da regra de competncia estabelecida na Lex Major, nas aes

relacionadas aos contratos celebrados pela Unio, o foro de eleio prevalece sobre o
do domiclio do ru.16

Noutro giro, extinto o processo sem julgamento de mrito, caso seja reiterado
o pedido, ainda que em litisconsrcio com outros autores ou que sejam parcialmente
alterados os rus da demanda, a ao deve ser distribuda por dependncia (CPC, art.
253, II). Opera-se essa mesma forma de distribuio nas hipteses de conexo ou
continncia (CPC, art. 253, I).17

Por fim, ressalte-se que, mesmo se os valores envolvidos estiverem abaixo

de 60 salrios mnimos, a Unio no pode litigar na condio de autora nos juizados
especiais cveis federais (art. 6, I, da Lei n 10.259/2001), mas no existe impedimento

15 A norma constitucional deve analisada em conjunto ao disposto no Cdigo Civil sobre o domiclio
(arts. 70 a 78). Deve-se atentar especialmente para as hipteses de domiclio necessrio do art. 76.
16 sempre bom lembrar o teor do art. 55, pargrafo 2, da Lei de Licitaes :Nos contratos celebrados pela
Administrao Pblica com pessoas fsicas ou jurdicas, inclusive aquelas domiciliadas no estrangeiro, dever
constar necessariamente clusula que declare competente o foro da sede da Administrao para dirimir
qualquer questo contratual.
17 O servio de distribuio, regra geral, no aceita que a ao seja distribuda por conexo sem que haja prvio
despacho do juzo competente aceitando a conexo.

29
de que proponha a ao pelo rito sumrio ou, eventualmente, ajuze ao monitria
(CPC, art. 1102-A).18

II - Os nomes, prenomes, estado civil, profisso, domiclio e residncia

do autor e do ru

No mais das vezes a Unio no dispe da qualificao completa dos rus da

demanda a ser proposta. Em termos prticos, necessrio ao menos o nome completo do
ru, o seu endereo e o nmero sob o qual ele inscrito no Cadastro de Pessoas Fsicas (CPF),
at mesmo porque, ausentes tais dados, o servidor do Judicirio no permitir a distribuio.

Mas a regra comporta excees. Casos h nos quais sequer possvel a

identificao dos nomes e/ou dos nmeros das inscries no CPF dos rus. Nessas
hipteses, para evitar contratempos, recomendvel que o advogado justifique na
petio inicial as razes da omisso desses dados e despache com o juiz distribuidor da
localidade, o qual, por escrito aposto na prpria exordial, autorizar a distribuio.19

Ainda, pode ser imprescindvel a omisso dos nomes dos rus no stio
eletrnico da justia federal, para que estes no inviabilizem eventual efetivao
de medida liminar requerida inaudita altera pars.20 Nesses casos, tambm se faz
necessrio prvio despacho do juiz distribuidor.

Outrossim, a insero do endereo da Procuradoria respectiva no corpo da petio

inicial desnecessria se este estiver expresso no cabealho ou no rodap do documento.

III O fato e os fundamentos jurdicos do pedido

O autor deve descrever os fatos que deram origem pretenso a ser deduzida
em juzo (causa de pedir remota), bem como apontar as conseqncias jurdicas
derivadas daqueles fatos (causa de pedir prxima).

A meno ao dispositivo de lei que d arrimo ao pleito do autor no

essencial, pois o fundamento legal no integra a causa petendi. Entretanto, sempre
recomendvel que a petio esteja clara quanto s normas invocadas, mormente se

18 No se deve esquecer que no rito sumrio a petio inicial deve trazer o rol de testemunhas e, se requerer
percia, os respectivos quesitos, podendo indicar assistente tcnico (CPC, art.276).
19 Decidiu o TRF2 nos autos do processo n200150010037160 , in verbis:
No que tange questo da indicao do CPF do ru, de fato, a individualizao das partes necessria na
petio inicial, entre outras coisas, para que a sentena possa obrigar pessoas certas.
Mas quando no for possvel, a meno da qualificao completa das partes pode se mostrar suficiente que se
as individue. o que comumente ocorre, por exemplo, em aes possessrias, em que nem sempre vivel a
perfeita qualificao dos rus. Sendo possvel a individuao, ainda que incompleta a qualificao, o requisito
estar preenchido.
20 O simples pedido de tramitao do feito sob segredo de justia no impede a omisso imediata dos rus no
sistema de dados da Justia Federal. Da a necessidade de solicitao desta providncia ao juiz distribuidor.
Comumente o procedimento em debate aplicado nas aes cautelares de busca e apreenso, nas quais o
simples conhecimento dos rus pelo stio eletrnico da Justia Federal de que uma ao foi proposta em face
deles pode tornar vazia a efetivao da medida, com a destruio dos documentos que se pretende apreender.

30
estivermos diante de regra legal revestida de especificidade, fato que, no raro, se faz
presente nas aes envolvendo a Unio.21

A aluso jurisprudncia dispensvel nas peties iniciais. Todavia, pode

ser includa na exordial como medida de auxlio ao advogado que atuar no processo
posteriormente, especialmente quando se tratar de questo controvertida.

IV - O pedido, com as suas especificaes

Tanto o pedido mediato (o bem da vida pretendido) quanto o pedido

imediato (a espcie de tutela jurisdicional requerida) devem estar correlacionados
causa de pedir, sob pena de extino do processo sem resoluo do mrito por inpcia
da petio inicial (CPC, art. 295, pargrafo nico, II).

O pedido tambm deve ser certo e determinado (CPC, art. 286), sendo admitido
o pedido genrico (somente quanto ao pedido imediato), nos seguintes casos:

a) nas aes universais, se no puder o autor individuar na petio os bens

demandados (art. 286, I);

b) quando no for possvel determinar, de modo definitivo, as conseqncias

do ato ou do fato ilcito(art. 286, II);

c) quando a determinao do valor da condenao depender de ato que

deva ser praticado pelo ru (art. 286, III).

Na ao de reparao por danos morais admite-se o pedido genrico de

condenao, mas no h obstculo para a fixao de um parmetro de clculo ou
montante especfico. A eventual condenao do juiz em montante inferior ao pleiteado
na exordial no resultar na imposio de nus sucumbenciais ao autor.22

Os juros legais, a correo monetria, as parcelas vincendas, as custas e

despesas processuais e os honorrios advocatcios so pedidos implcitos. Da porque,
como se intui, tal condenao, mesmo no silncio da petio inicial, no importar
em deciso ultra petita ou extra petita. Entretanto, recomenda-se a formulao de pedido
expresso com o escopo de afastar o risco de omisso da sentena.

V - O valor da causa

O Cdigo de Processo Civil preceitua que a toda causa, ainda que no tenha
contedo econmico imediato, ser atribudo um valor certo (CPC, art. 258). A norma

21 A par disso, no se pode olvidar do disposto no art. 337, do CPC: A parte que alegar direito municipal,
estadual, estrangeiro ou consuetudinrio, provar-lhe- o teor e a vigncia, se assim o determinar o juiz.
22 Como o valor da indenizao por dano moral de difcil aferio, o quantum declinado pelo autor na inicial,
a ttulo de dano moral, sempre feito por estimativa sem que isso desfigure a certeza do pedido.
Afastada a indenizao por danos materiais, mas concluindo-se pela existncia do dano moral, pode o Tribunal
fix-la por estimativa, independentemente do pedido formulado pelo autor, podendo vir a ser fixada em quantum
inferior ao requerido, inclusive, sem que isso represente sucumbncia parcial. (STJ, Segunda Turma, RECURSO
ESPECIAL 299833, Processo: 200100041930 ,d ata da deciso: 14/11/2006 Documento: STJ000725748

31
 peremptria, a omisso obrigar o magistrado a determinar a emenda da petio
inicial, sob pena de indeferimento (CPC, art. 284).

A regra que o valor da causa corresponda ao benefcio econmico almejado

pelo autor no momento da propositura da ao, mas, mesmo que inexista contedo
patrimonial, o valor deve ser apontado.

Os artigos 259 e 260 do CPC estabelecem regras no exaurientes a respeito

o valor da causa, in verbis:

Art. 259. O valor da causa constar sempre da petio inicial e ser:

I - na ao de cobrana de dvida, a soma do principal, da pena e dos juros vencidos

at a propositura da ao;

II - havendo cumulao de pedidos, a quantia correspondente soma dos valores

de todos eles;

III - sendo alternativos os pedidos, o de maior valor;

IV - se houver tambm pedido subsidirio, o valor do pedido principal;

V - quando o litgio tiver por objeto a existncia, validade, cumprimento, modificao

ou resciso de negcio jurdico, o valor do contrato;

VI - na ao de alimentos, a soma de 12 (doze) prestaes mensais, pedidas pelo autor;

VII - na ao de diviso, de demarcao e de reivindicao, a estimativa oficial para

lanamento do imposto.23

Art. 260. Quando se pedirem prestaes vencidas e vincendas, tomar-se- em

considerao o valor de umas e outras. O valor das prestaes vincendas ser igual
a uma prestao anual, se a obrigao for por tempo indeterminado, ou por tempo
superior a 1 (um) ano; se, por tempo inferior, ser igual soma das prestaes.

Destarte, amoldando-se a demanda a ser proposta a uma das situaes

expressas em lei, no h margem discricionria para o autor. Entretanto, ausente
disciplina especfica, o valor da causa a ser consignado na inicial deve corresponder -
tanto quanto possvel - ao benefcio patrimonial pretendido.

VI - As provas com que o autor pretende demonstrar a verdade dos

fatos alegados

Embora o cdigo exija o requerimento das provas que se pretende produzir,

a jurisprudncia vem sendo tolerante ao aceitar o conhecido protesto genrico pela
produo de todas as provas admitidas em direito.

23 Essa mesma regra pode ser aplicada s aes dominiais e possessrias, uma vez que o Cdigo de Processo
Civil no trouxe previso expressas nestes casos.

32
 Em que pese a complacncia do Judicirio, tecnicamente recomendvel
a elaborao de requerimento (no de mero protesto) minimamente especfico das
provas aptas demonstrao das alegaes da Unio.

O que no se pode olvidar, sob pena de indeferimento, a juntada com a

petio inicial dos documentos essenciais propositura da ao.24

VII - O requerimento para a citao do ru

Alm do requerimento de citao, para cada um dos rus deve ser juntada
uma contraf, que acompanhar o mandado citatrio. O alerta parece irrelevante, mas
no incomum o esquecimento da contraf, fato que retarda o curso do processo.

Ao autor conferida a opo quanto modalidade da citao. A forma

ordinria a sua efetivao pelo correio (art. 222 do Cdigo de Processo Civil),
facultando-se ao autor, mediante requerimento expresso, optar pela citao por oficial
de justia.25

Por fim, pode fazer-se necessria a citao por edital, carta precatria26 ou
rogatria.

6 AO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

6.1 Conceito de Ato de Improbidade Administrativa

Os atos de improbidade administrativa encontram-se disciplinados pela Lei
n 8.429/92 que dispe sobre as sanes aplicveis aos agentes pblicos nos casos
de enriquecimento ilcito no exerccio de mandato, cargo, emprego ou funo na
administrao pblica direta, indireta e fundacional.

A Constituio Federal estabelece o tema em seu artigo 37, 4, segundo

o qual os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos
polticos, a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao
Errio, na forma e gradao previstas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel.

No h na Lei n 8.429/92, tampouco na CF/88, um conceito expressamente

determinado, restando este trabalho aos doutrinadores, que buscam a conceituao da
improbidade administrativa no contexto das previses legais e constitucionais.

24 Muitas vezes as procuradorias no dispe de todos os documentos necessrios propositura do feito, pois
estes ficam em poder dos rgos administrativos. Nesses casos, devem ser requisitados pelas Procuradoria.
Caso no os rgos no os detenham, deve-se ponderar se vlido o ajuizamento da demanda mesmo sem
aquele documento.
25 No mais das vezes a melhor opo que o requerimento de citao se d por oficial de justia, pois, havendo
mudana de endereo ou tentativa de ocultao do ru, o meirinho poder, respectivamente, identificar o
novo endereo ou promover a citao por hora certa.
26 Constatando-se que o ru, quando da propositura da ao, j estava domiciliado em local sob a jurisdio de
subseo judiciria abrangida por outra unidade da PGU, parece que a soluo pedir o deslocamento do
feito para o juzo competente, em homenagem ao art. 109, da Constituio Federal.

33
 Inmeros trabalhos doutrinrios buscam, portanto, conceituar os atos de
improbidade, dentre os quais o de Pedro Roberto Decomain,27 que assim se manifestou
em sua obra, citando outros juristas:

Discorrendo a esse respeito, Celso Ribeiro Bastos observou que os atos de

improbidade, dizer, desonestidade, ofensa moralidade administrativa

Tambm Jos Cretella Jnior, ao discorrer acerca do pargrafo 4, do art. 37, da

Constituio Federal, evoca o princpio da moralidade administrativa, como um dos
fundamentos para o reconhecimento de que os atos de improbidade administrativa
conduzam s sanes previstas no aludido pargrafo.

[...]

Marcelo Figueiredo observa:

No regime jurdico constitucional a probidade assume especial e particular significado. O

texto constitucional alude moralidade administrativa e probidade. Expresses distintas,
contudo derivadas ontologicamente. A probidade, no contexto constitucional, forma
qualificada de moralidade administrativa.

[...]

Nas palavras de Marcelo Caetano apud Jos Afonso da Silva:

A probidade administrativa uma forma de moralidade administrativa que mereceu

considerao especial da Constituio, que pune o mprobo com a suspenso dos
direitos polticos (art. 37, 4). A probidade administrativa consiste no dever de
o funcionrio servir (sic) Administrao com honestidade, procedendo no
exerccio das funes, sem aproveitar os poderes ou facilidades delas decorrente
em proveito pessoal ou de outrem a quem queira favorecer. O desrespeito a esse
dever que caracteriza a improbidade administrativa. Cuida-se de uma imoralidade
administrativa qualificada.

Assim, apresentamos a seguinte conceituao: improbidade administrativa

o ato desonesto praticado por qualquer agente pblico, servidor ou no, contra a
administrao pblica, que enseje enriquecimento ilcito, cause prejuzo ao Errio ou
atente contra os princpios da administrao pblica.

6.2 Sujeito Ativo dos Atos de Improbidade Administrativa Agente Pblico

para os efeitos da Lei 8.429/92
No conceito de improbidade administrativa, acima apresentado, e que tem
por base o art. 1 da Lei n 8.429/92,28 vislumbra-se que o ato pode ser praticado por
qualquer agente pblico, servidor ou no.

27 DECOMAIN, Pedro Roberto. Improbidade Administrativa. So Paulo: Dialtica, 2007. p. 22-24.

28 Art. 1 Os atos de improbidade praticados por qualquer agente pblico, servidor ou no, contra a
administrao direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do

34
 O art. 1 da Lei n 8.429/92, deve ser interpretado em consonncia com o
art. 2, que assim dispe:

Art. 2. Reputa-se agente pblico, para os efeitos desta Lei, todo aquele que exerce,
ainda que transitoriamente ou sem remunerao, por eleio, nomeao, designao,
contratao ou qualquer outra forma de investidura ou vnculo, mandato, cargo,
emprego ou funo nas entidades mencionadas no artigo anterior.

Na esteira do que dispe o art. 1 da Lei, no somente o servidor pblico em

sentido amplo pode ser o autor do ato de improbidade administrativa, mas tambm
particulares, a exemplo de dirigentes de entidades caracterizadas conforme o disposto
no pargrafo nico desse artigo.

A norma, ao se referir ao agente pblico, servidor ou no, emprega a

expresso em sentido amplo, abrangendo, exemplificativamente: servidores pblicos
com vnculo estatutrio, servidores com cargos de provimento efetivo, servidores com
cargos em comisso, servidores em estgio probatrio, servidores admitidos em carter
temporrio, servidores civis, servidores militares, membros de tribunais, membros de
tribunais de contas, membros de funes essenciais Justia, empregados de fundaes
institudas ou mantidas pelo Poder Pblico, empregados de sociedades de economia
mista ou empresas pblicas, dirigentes de autarquias, dirigentes de empresas pblicas
ou sociedades de economia mista, dirigentes de fundaes institudas ou mantidas
pelo Poder Pblico, agentes particulares colaboradores (ex. mesrios, escrutinadores,
jurados, representantes da sociedade civil em Conselhos, titulares de cartrios no
oficializados) e, agentes polticos,29 ou seja, aqueles que desempenham no mbito do
respectivo Poder funes de direo.

A caracterizao de agente pblico deve ser analisada ao tempo da prtica do

ato de improbidade, no importando para essa finalidade que, quando da adoo das
medidas necessrias represso ou recomposio, a situao jurdica funcional tenha
se alterado (tempus regit actum), v.g., perda de mandato, exonerao, demisso, etc.

Importante lio traz Emerson Garcia,30 quando destaca que o particular

tambm sujeito de ato de improbidade:

Alm daqueles que desempenham alguma atividade junto administrao direta ou indireta
de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, Distrito Federal e dos Municpios, os quais
so tradicionalmente enquadrados sob a epgrafe dos agentes pblicos em sentido lato, a

Distrito Federal, dos Municpios, de Territrio, de empresa incorporada ao patrimnio pblico ou de

entidade para cuja criao ou custeio o Errio haja concorrido ou concorra com mais de cinqenta por
cento do patrimnio ou da receita anual, sero punidos na forma desta lei.
Pargrafo nico. Esto tambm sujeitos s penalidades desta lei os atos de improbidade praticados
contra o patrimnio de entidade que receba subveno, benefcio ou incentivo, fiscal ou creditcio,
de rgo pblico bem como daquelas para cuja criao ou custeio o Errio haja concorrido ou
concorra com menos de cinqenta por cento do patrimnio ou da receita anual, limitando-se, nestes
casos, a sano patrimonial repercusso do ilcito sobre a contribuio dos cofres pblicos.
29 Em sentido contrrio, o STF, nos autos da Reclamao n 2138, decidiu que os agentes polticos no poderiam
ser responsabilizados pela Lei n 8.429/92.
30 GARCIA, Emerson; ALVES, Rogrio Pacheco. Improbidade Administrativa, 3. ed. Rio de Janeiro:
Lumen Juris, 2006. p. 222-223.

35
 parte final do art. 2 (nas entidades mencionadas no artigo anterior) torna incontroverso
que tambm podero praticar atos de improbidade administrativa as pessoas fsicas que
possuam algum vnculo com as entidades que recebam qualquer montante do Errio,
quais sejam: a) empresa incorporada ao patrimnio pblico; b) entidade para cuja criao
ou custeio o Errio haja concorrido ou concorra com mais de cinqenta por cento do
patrimnio ou da receita anual; c) entidade que receba subveno, benefcio ou incentivo,
fiscal ou creditcio, de rgo pblico.

[...] agentes meramente particulares so aqueles que no executam nenhuma funo

pblica e mantm um vnculo com o ente recebedor de numerrio pblico (ex.
scio-quotista de empresa beneficiria de incentivos fiscais, empregado desta, etc).
Estes ltimos no realizam nenhuma atividade no mbito dos Poderes Estatais,
no se submetem ao regime prprio dos servidores pblicos, no esto sujeitos s
limitaes que alcanam queles (como as incompatibilidades, as inelegibilidades,
etc), mas se submetem disciplina da Lei n 8.429/92.

Tanto pode ser sujeito ativo da improbidade o agente pblico em sentido lato,
como tambm aqueles que no possuam qualquer vnculo com o Poder Pblico, mas
que recebam verbas de origem pblica.

Sobre o particular, tambm temos que considerar as prescries do art. 3 da

Lei n 8.429/92:

Art. 3. As disposies desta Lei so aplicveis, no que couber, quele que, mesmo
no sendo agente pblico, induza ou concorra para a prtica do ato de improbidade
ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta.

O particular deve, nos termos da lei, induzir, concorrer ou beneficiar-se sob

qualquer forma do ato de improbidade, o que nos leva ntida concluso de que, neste
caso, o ato tido por mprobo no ter sido praticado pelo particular, mas por um agente
pblico lato sensu. Este agir sob a induo ou com a ajuda daquele ou, beneficiando
dolosamente o particular de alguma forma.

O particular poder ser tambm uma pessoa jurdica, no fazendo a Lei

qualquer distino, o que se d, por exemplo, na incorporao dos bens pblicos
desviados pelo mprobo ao patrimnio da empresa, visando sua ocultao.

Neste caso, poder-se-, inclusive, requerer a desconsiderao da personalidade

jurdica para atingir o patrimnio dos scios, bem como para impor-lhes as sanes previstas
na Lei de Improbidade, na medida em que a pessoa jurdica estar sendo desviada dos fins
estabelecidos em seus atos constitutivos e servindo para a prtica de atos ilcitos.

Quanto aos dirigentes e empregados das empresas concessionrias e

permissionrias de servios pblicos, comumente estaro sujeitos a incidncia da Lei
de Improbidade quando se amoldem ao pargrafo nico do art. 1 da Lei n 8.429/92,
ou seja, se estas empresas receberem subveno, benefcio fiscal ou creditcio de rgo
pblico, ou ainda se forem criadas ou custeadas pelo Poder Pblico com menos de
cinqenta por cento do patrimnio ou da receita anual, onde tal condio, por certo,
dever ser demonstrada no processo judicial a ser movido.

36
 Em relao aos agentes polticos, h uma grande divergncia entre os doutrinadores
sobre a aplicao da Lei n 8.429/92. Os entendimentos variam entre a aplicao integral da
Lei a esta categoria de agentes, ou sua total inaplicabilidade, passando por entendimentos
intermedirios, tais como o de que nem todos os dispositivos da Lei seriam aplicveis,
mormente o que prev a perda da funo pblica, em especial de determinados cargos
poltico-administrativos como Presidente, Governador, Prefeitos, Deputados, Senadores,
Ministros de Estado, Ministros do Supremo Tribunal Federal etc.

No se pode olvidar a existncia de recente deciso do Supremo Tribunal

Federal nos autos da Reclamao n 2138, onde entre outras questes debatidas no
processo, restou decidido que os agentes polticos no poderiam ser responsabilizados
nos termos da citada Lei.

Entretanto, de acordo com parte da doutrina, o 4 do art. 37 da CF/88, deve

ser interpretado em consonncia como caput do mesmo artigo, impondo a todos os
agentes a observncia aos princpios gerais da Administrao Pblica, indistintamente.
O termo Administrao deve ser entendido em sentido lato, abrangendo toda a
atividade estatal, em que Poder for, sem excluso de qualquer agente, porque no se
pode admitir que os princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade
e eficincia no sejam observados pelos agentes polticos.

O art. 37, 4 da CF/88, que se refere responsabilizao por improbidade

administrativa, ressalva as sanes de natureza penal, o que demonstraria a
independncia entre estas esferas. Ainda, fundamentam os doutrinadores que seguem
esse entendimento, que o CF/88 contm mecanismos de responsabilizao poltico-
administrativa, com disposies especficas de perda de cargo de determinados agentes
polticos. No entanto, esta responsabilizao independente do mecanismo imposto
aos atos de improbidade e tambm da responsabilizao penal.

Assim, importante destacar a lio de Pedro Roberto Decomain:31

A trs rbitas diferentes se confere a aplicao das sanes. Sendo o ato

caracterizador de improbidade, as sanes insculpidas no pargrafo 4 do art. 37
da Constituio e mais aquelas indicadas nos incisos do art. 12 da Lei n 8.429/92
devem ser aplicadas. Se a conduta caracterizadora de improbidade for tambm
crime, cabvel a aplicao das respectivas penas, naturalmente sem prejuzo da
incidncia das sanes por improbidade. Finalmente, coroando este trplice sistema
de responsabilizao, surge a possibilidade de ser esta providenciada tambm no
mbito poltico-administrativo.

Assim no fosse, segundo o autor:

Surgiria a uma situao peculiar em que seria responsabilizado com grande severidade
o subordinado, mas poderia acontecer que a punio alguma fosse efetivamente
aplicada ao seu superior, ocupante de cargo daqueles dos quais usualmente se reservou
a designao de agentes polticos. No h, com a devida vnia, o que afastasse nesse
caso a concluso do tratamento desigual de situaes idnticas.

31 DECOMAIN, Pedro Roberto. Improbidade Administrativa. So Paulo: Dialtica, 2007. p. 37-38.

37
 O prprio legislador infraconstitucional teria caminhado por esta senda,
quando incluiu no rol dos agentes pblicos constante do art. 2 da Lei n 8.429/92 os
agentes polticos, ocupantes de mandato decorrente de eleio. Este dispositivo legal
guarda estrita observncia ao sistema independente de responsabilizao.32

6.3 Sujeito Passivo dos Atos de Improbidade Administrativa

O sujeito passivo dos atos de improbidade administrativa deve ser extrado
do art. 1, Pargrafo nico da Lei 8.429/92.33

Diante do citado dispositivo, temos que:

a) Administrao direta e indireta da Unio, dos Estados, dos Municpios ou

do Distrito Federal, abrangendo qualquer dos Poderes;

b) Empresa incorporada ao patrimnio pblico ou de entidade para cuja

criao ou custeio o Errio haja concorrido ou concorra com mais de
cinqenta por cento do patrimnio ou da receita anual;

c) Entidade para cuja criao ou custeio o Errio haja concorrido ou concorra

com menos de cinqenta por cento do patrimnio ou da receita anual, ou que
receba subveno, benefcio ou incentivo, fiscal, creditcio, de rgo pblico.

Verifica-se, assim, estar a Unio dentre os entes passveis de ser sujeito passivo
do ato de improbidade, no somente por ter havido dano ao Errio, mas tambm em
face da violao aos princpios da Administrao Pblica, alm, ainda, da hiptese de
enriquecimento ilcito de agente pblico ou do particular equiparado.

Inmeras vezes, entretanto, as verbas pblicas da Unio so transferidas

para outras esferas de Poder (Estados, Municpios e Distrito Federal) e para algumas

32 Em relao deciso do Supremo Tribunal Federal na Reclamao n 2.138, um argumento a

mais pode ser considerado para a propositura das aes pertinentes em face dos agentes polticos.
A referida Corte se encontrava significativamente alterada por ocasio do julgamento final da
Reclamao, sendo que quatro Ministros no tiveram direito ao voto por conta de pronunciamentos
anteriores dos antecessores, o que demonstra que na data do julgamento da Reclamao, o
entendimento dos atuais Ministros poderia ser diametralmente oposto, sobretudo pela deciso
haver sido tomada por seis votos a cinco, integrando os seis votos da maioria os quatro Ministros
que no mais compunham Corte.
Esta situao foi prevista na ocasio do julgamento, conforme se extrai da Ementa, tendo o Ministro
Marco Aurlio apresentado a questo de ordem, propondo o sobrestamento do julgamento para
realiz-lo em conjunto com outros processos sobre o tema, j com a nova composio. Embora
pertinente, a questo de ordem foi rejeitada pela maioria.
33 Art. 1 Os atos de improbidade praticados por qualquer agente pblico, servidor ou no, contra a
administrao direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal, dos Municpios, de Territrio, de empresa incorporada ao patrimnio pblico
ou de entidade para cuja criao ou custeio o Errio haja concorrido ou concorra com mais de
cinqenta por cento do patrimnio ou da receita anual, sero punidos na forma desta lei.
Pargrafo nico. Esto tambm sujeitos s penalidades desta lei os atos de improbidade praticados
contra o patrimnio de entidade que receba subveno, benefcio ou incentivo, fiscal ou creditcio,
de rgo pblico bem como daquelas para cuja criao ou custeio o Errio haja concorrido ou
concorra com menos de cinqenta por cento do patrimnio ou da receita anual, limitando-se, nestes
casos, a sano patrimonial repercusso do ilcito sobre a contribuio dos cofres pblicos.

38
entidades pblicas ou privadas, sobretudo para e na forma prevista nos itens b e
c supra. Portanto, havendo desvios de recursos transferidos pela Unio ou por
seus entes integrantes da administrao indireta, de se caracterizar a necessidade
de atuao da Procuradoria-Geral da Unio.

No caso do item a e do item b, os atos de improbidade estaro caracterizados

em todas as categorias previstas na Lei n 8.429/92, ou seja, atos que importem em
enriquecimento ilcito do agente pblico ou particular equiparado, a leso ao patrimnio
pblico e tambm a ofensa aos princpios gerais da Administrao Pblica.

Especificamente em relao hiptese prevista no item c supra, vislumbra-

se que a norma expressamente se refere a atos praticados contra o patrimnio. Diante
disso, foroso reconhecer que, no obstante haja o enriquecimento ilcito previsto
no art. 9 da Lei n 8.429/92 ou ato que viole princpios da administrao pblica
nos termos da previso do art. 11 do mesmo diploma legal, somente se caracterizar
a improbidade administrativa se houver leso patrimonial, o que atingir a esfera
subjetiva da Unio, caracterizando-a como sujeito passivo.

6.4 Categorias de Atos de Improbidade Administrativa

A Lei n 8.429/92 expressamente arrola trs categorias de atos de improbidade
administrativa.

O art. 9 do referido diploma legal aponta os atos de improbidade administrativa

que importam em enriquecimento ilcito para o prprio agente pblico ou o particular
equiparado. No art. 10 encontram-se os atos de improbidade de importam em prejuzo
ao Errio. Por fim, no art. 11, encontram-se os atos de improbidade que atentam
contra os princpios da Administrao Pblica.

Vale lembrar que o rol constante nos artigos 9, 10 e 11 da Lei n 8.429/92

so exemplificativos e no taxativos.

6.4.1 Atos de improbidade administrativa que importem em enriquecimento ilcito

Os atos de improbidade administrativa que importam em enriquecimento
ilcito esto disciplinados no art. 9 da Lei n 8.429/92.34

34 Art. 9 Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilcito auferir qualquer tipo
de vantagem patrimonial indevida em razo do exerccio de cargo, mandato, funo, emprego ou atividade
nas entidades mencionadas no art. 1 desta lei, e notadamente:
I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem mvel ou imvel, ou qualquer outra vantagem econmica,
direta ou indireta, a ttulo de comisso, percentagem, gratificao ou presente de quem tenha interesse, direto
ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ao ou omisso decorrente das atribuies do agente
pblico;
II - perceber vantagem econmica, direta ou indireta, para facilitar a aquisio, permuta ou locao de bem
mvel ou imvel, ou a contratao de servios pelas entidades referidas no art. 1 por preo superior ao valor
de mercado;
III - perceber vantagem econmica, direta ou indireta, para facilitar a alienao, permuta ou locao de bem
pblico ou o fornecimento de servio por ente estatal por preo inferior ao valor de mercado;

39
 Enriquecimento ilcito para os fins da lei o enriquecimento injusto, ou seja,
a ofensa de um dever moral que veda uma pessoa enriquecer-se custa do dano, do
trabalho ou da simples atividade de outrem, sem o concurso da vontade deste.

Na lio de Emerson Garcia:35

So quatro os elementos formadores do enriquecimento ilcito sob a tica da improbidade

administrativa: a) o enriquecimento do agente; b) que se trate de agente que ocupe cargo,
mandato, funo, emprego ou atividade nas entidades elencadas no art. 1, ou mesmo o
extraneus que concorra para a prtica do ato ou dele se beneficie (arts. 3 e 6); c) a ausncia
de justa causa, devendo se tratar de vantagem indevida, sem qualquer correspondncia com
os subsdios ou vencimentos recebidos pelo agente pblico; d) relao de causalidade entre
vantagem indevida e o exerccio do cargo, pois a lei no deixa margem a dvidas ao falar em
vantagem patrimonial indevida em razo do exerccio do cargo[...]

A vantagem patrimonial indevida referida no art. 9 da Lei n 8.429/92, deve

ser entendida em sentido amplo, abrangendo:

a) prestaes positivas: que ensejem aumento patrimonial do agente,

podendo este aumento estar oculto por simulao;
b) prestaes negativas: que evitem a diminuio patrimonial do agente;
c) diretas: recebida pelo prprio agente, sem intermedirios;
d) indiretas: recebida por terceira pessoa e revertida ao agente (destinatrio final).

IV - utilizar, em obra ou servio particular, veculos, mquinas, equipamentos ou material de qualquer

natureza, de propriedade ou disposio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1 desta lei, bem
como o trabalho de servidores pblicos, empregados ou terceiros contratados por essas entidades;
V - receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indireta, para tolerar a explorao ou a prtica
de jogos de azar, de lenocnio, de narcotrfico, de contrabando, de usura ou de qualquer outra atividade ilcita,
ou aceitar promessa de tal vantagem;
VI - receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indireta, para fazer declarao falsa sobre
medio ou avaliao em obras pblicas ou qualquer outro servio, ou sobre quantidade, peso, medida,
qualidade ou caracterstica de mercadorias ou bens fornecidos a qualquer das entidades mencionadas no art.
1 desta lei;
VII - adquirir, para si ou para outrem, no exerccio de mandato, cargo, emprego ou funo pblica, bens de
qualquer natureza cujo valor seja desproporcional evoluo do patrimnio ou renda do agente pblico;
VIII - aceitar emprego, comisso ou exercer atividade de consultoria ou assessoramento para pessoa fsica
ou jurdica que tenha interesse suscetvel de ser atingido ou amparado por ao ou omisso decorrente das
atribuies do agente pblico, durante a atividade;
IX - perceber vantagem econmica para intermediar a liberao ou aplicao de verba pblica de qualquer
natureza;
X - receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indiretamente, para omitir ato de ofcio,
providncia ou declarao a que esteja obrigado;
XI - incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimnio bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo
patrimonial das entidades mencionadas no art. 1 desta lei;
XII - usar, em proveito prprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das
entidades mencionadas no art. 1 desta lei.
35 GARCIA, Emerson; ALVES, Rogrio Pacheco. Improbidade Administrativa. 3. ed. Rio de Janeiro:
Lumen Juris, 2006. p. 255.

40
6.4.2 Atos de improbidade administrativa que importem em prejuzo ao
patrimnio pblico
Os atos de improbidade administrativa que importam em prejuzo ao
patrimnio pblico esto disciplinados no art. 10 da Lei n 8.429/92.36

Importante destacar que, muito embora haja no art. 10 referncia ao termo

Errio, este deve ser interpretado como patrimnio pblico, mais amplo que o primeiro,
abrangendo no s bens de natureza econmico-financeira, como bens de natureza moral,
esttica, artstica, histrica ou ambiental, pertencentes ao Poder Pblico.

6.4.3 Atos de improbidade administrativa que importem ofensa aos princpios

da administrao pblica
Os atos de improbidade administrativa que importam em ofensa aos princpios
da Administrao Pblica esto disciplinados no art. 11 da Lei n 8.429/92.37
36 Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa leso ao Errio qualquer ao ou omisso, dolosa ou
culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriao, malbarateamento ou dilapidao dos bens ou haveres
das entidades referidas no art. 1 desta lei, e notadamente:
I - facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporao ao patrimnio particular, de pessoa fsica ou jurdica,
de bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1 desta lei;
I - permitir ou concorrer para que pessoa fsica ou jurdica privada utilize bens, rendas, verbas ou valores integrantes
do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1 desta lei, sem a observncia das formalidades legais ou
regulamentares aplicveis espcie;
III - doar pessoa fsica ou jurdica bem como ao ente despersonalizado, ainda que de fins educativos ou
assistncias, bens, rendas, verbas ou valores do patrimnio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1 desta
lei, sem observncia das formalidades legais e regulamentares aplicveis espcie;
IV - permitir ou facilitar a alienao, permuta ou locao de bem integrante do patrimnio de qualquer das entidades
referidas no art. 1 desta lei, ou ainda a prestao de servio por parte delas, por preo inferior ao de mercado;
V - permitir ou facilitar a aquisio, permuta ou locao de bem ou servio por preo superior ao de mercado;
VI - realizar operao financeira sem observncia das normas legais e regulamentares ou aceitar garantia
insuficiente ou inidnea;
VII - conceder benefcio administrativo ou fiscal sem a observncia das formalidades legais ou regulamentares
aplicveis espcie;
VIII - frustrar a licitude de processo licitatrio ou dispens-lo indevidamente;
IX - ordenar ou permitir a realizao de despesas no autorizadas em lei ou regulamento;
X - agir negligentemente na arrecadao de tributo ou renda, bem como no que diz respeito conservao do
patrimnio pblico;
XI - liberar verba pblica sem a estrita observncia das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua
aplicao irregular;
XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriquea ilicitamente;
XIII - permitir que se utilize, em obra ou servio particular, veculos, mquinas, equipamentos ou material de
qualquer natureza, de propriedade ou disposio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1 desta lei, bem
como o trabalho de servidor pblico, empregados ou terceiros contratados por essas entidades.
XIV celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por objeto a prestao de servios pblicos por meio da
gesto associada sem observar as formalidades previstas na lei; (Includo pela Lei n 11.107, de 2005)
XV celebrar contrato de rateio de consrcio pblico sem suficiente e prvia dotao oramentria, ou sem
observar as formalidades previstas na lei. (Includo pela Lei n 11.107, de 2005)
37 Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princpios da administrao pblica qualquer ao
ou omisso que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade s instituies, e notadamente:

41
 Os atos de improbidade que ensejam violao aos princpios da Administrao
Pblica independem, para sua caracterizao, que concorra o enriquecimento ilcito do agente
ou que tenha havido prejuzo patrimonial do ente. Em outras palavras, a ofensa aos princpios
mencionados cabe em si mesma, para o fim de tipificao da improbidade administrativa.

Assim, a ofensa aos princpios previstos no caput do art. 37 da CF/88

legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia, configura, por si s, a
improbidade administrativa, nos termos do art. 11, da Lei n 8.429/92.

A Lei mencionada, em seu art. 4, encontra-se em estrita ligao com o

comando Constitucional, ao estabelecer que:

Art. 4 Os agentes pblicos de qualquer nvel ou hierarquia so obrigados a velar

pela estrita observncia dos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade e
publicidade no trato dos assuntos que lhe so afetos.

Faltando o agente pblico com a honestidade, a imparcialidade e tambm

com a lealdade devida Administrao, configura-se a improbidade deste e o sujeita s
sanes pertinentes sua conduta mproba.

6.5 Princpio da Proporcionalidade

O artigo 37, 4, da CF38 conferiu graves sanes, inclusive restries de
garantias fundamentais (direitos de cidadania, sociais do trabalho e de propriedade),
queles que pratiquem atos de improbidade. Diante de prvia valorao, quis o
constituinte salvaguardar o interesse pblico em detrimento ao interesse individual.

Coube Lei n 8.429/92 regulamentar o referido preceito constitucional,

elencando os atos que configurem improbidade administrativa e suas respectivas
sanes, estas ltimas previstas no art. 12.39

I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competncia;
II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofcio;
III - revelar fato ou circunstncia de que tem cincia em razo das atribuies e que deva permanecer
em segredo;
IV - negar publicidade aos atos oficiais;
V - frustrar a licitude de concurso pblico;
VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a faz-lo;
VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divulgao oficial, teor
de medida poltica ou econmica capaz de afetar o preo de mercadoria, bem ou servio.
38 Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficincia e, tambm, ao seguinte:
[...]
4 - Os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos polticos, a perda da funo
pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao Errio, na forma e gradao previstas em lei, sem
prejuzo da ao penal cabvel.
39 Art. 12. Independentemente das sanes penais, civis e administrativas, previstas na legislao especfica,
est o responsvel pelo ato de improbidade sujeito s seguintes cominaes:

42
 Como dito, o rol de condutas descrito nos artigos 9 a 11 no taxativo. Cabe
ao operador de direito, a partir da anlise do caso concreto, verificar se determinada
conduta ou no mproba e o enquadramento legal mais consentneo.

Por outro lado, possvel que, mesmo havendo conformao do ato a

uma das hipteses legais, a partir de uma interpretao literal das referidas normas, o
xito da ao pode ensejar uma desproporcionalidade entre a conduta do agente e as
conseqncias da aplicao das sanes previstas na Lei n 8.429/92.

Desta forma, h de ressaltar ser de suma importncia a observncia do

princpio da proporcionalidade, a partir da anlise de seus trs subelementos: adequao
(coerncia lgica entre os meios utilizados e os fins a serem alcanados), necessidade
(avaliao de qual medida a ser adotada a menos lesiva) e proporcionalidade em
sentido estrito (ponderao de interesses entre os bens jurdicos sacrificados e a
interveno ou no no Estado em determinada situao).40

De acordo com as lies de Emerson Garcia:41

A prtica de atos que importem em insignificante leso aos deveres do cargo, ou

consecuo dos fins visados, inapta a delinear o perfil do mprobo, isto porque,
afora a insignificncia do ato, a aplicao das sanes previstas no art. 12 da Lei n
8.429/1992 ao agente acarretaria leso maior do que aquela que ele causara ao ente
estatal, culminando em violar a relao de segurana que deve existir entre o Estado
e o cidado.

Neste sentido o STJ, entendeu que:

3. No caso especfico do art. 11 necessria cautela na exegese das regras nele

insertas, porquanto sua amplitude constitui risco para o intrprete induzindo-o a
acoimar de mprobas condutas meramente irregulares, suscetveis de correo
administrativa, posto ausente de m-f do administrador pblico e preservada a

I - na hiptese do art. 9, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio, ressarcimento
integral do dano, quando houver, perda da funo pblica, suspenso dos direitos polticos de oito a dez
anos, pagamento de multa civil de at trs vezes o valor do acrscimo patrimonial e proibio de contratar
com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente,
ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de dez anos;
II - na hiptese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente
ao patrimnio, se concorrer esta circunstncia, perda da funo pblica, suspenso dos direitos polticos de
cinco a oito anos, pagamento de multa civil de at duas vezes o valor do dano e proibio de contratar com
o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que
por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de cinco anos;
III - na hiptese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da funo pblica, suspenso
dos direitos polticos de trs a cinco anos, pagamento de multa civil de at cem vezes o valor da remunerao
percebida pelo agente e proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos
fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio
majoritrio, pelo prazo de trs anos.
Pargrafo nico. Na fixao das penas previstas nesta lei o juiz levar em conta a extenso do dano causado,
assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente.
40 Para o desenvolvimento do tema vide Jos Roberto Oliveira Pimenta. Os princpios da razoabilidade e da
proporcionalidade no Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo: Malheiros
41 op. cit., p. 101.

43
 moralidade administrativa (trecho extrado do REsp. 48037/SP, Rel. Min. Luiz Fux,
j. 16.03.04, DJ 25.05.04)

Neste contexto, vale lembrar que nem toda ilegalidade deve ser havida como
improbidade. De acordo com Pedro Decomain42 a primeira somente corresponder
segunda, na hiptese de ser fruto de desonestidade ou de inequvoca e intolervel
incompetncia do agente pblico.

6.6 Elemento Subjetivo nos Atos de Improbidade - Dolo e Culpa

O elemento subjetivo imprescindvel para a aplicao das sanes estabelecidas
na Lei n 8.429/92, sob pena de se admitir uma responsabilidade objetiva, sem que a lei
assim expressamente determine. Ou seja, no basta a existncia do nexo causal entre a
conduta do agente e o resultado ilcito, devendo ser demonstrado ainda o dolo ou a culpa.

Somente o tipo de ato de improbidade previsto no artigo 10 da Lei n 8.429/92

(que causam prejuzo ao Errio) foi expresso quanto ao elemento subjetivo, prevendo
tanto a modalidade dolosa como a culposa. Os demais tipos, artigos 9 (que importem
enriquecimento ilcito) e 11 (que atentam contra os princpios da administrao
pblica), so silentes acerca do assunto.

Nesta seara, a jurisprudncia majoritria do STJ posiciona-se no sentido de

que, nas hipteses previstas nos artigos 9 e 11, os atos de improbidade s so punveis
a ttulo de dolo,43 diante da falta de previso legal.

A doutrina, por outro lado, se divide. Os que defendem que os ilcitos previstos
nos citados artigos no admitem a forma culposa, baseiam-se em uma interpretao
sistemtica e teleolgica, porquanto o legislador, ao referir-se culpa unicamente no
art. 10 quis restringi-la em relao s demais hipteses.44

J para Wallace Paiva Martins Jnior,45 possvel a punio, inclusive das

condutas do art. 11, quando houver culpa grave. Ainda que o autor no a conceitue,
comumente entendida como a atuao do agente com grosseira falta de cautela e
descuido injustificvel ao homem normal.

Mesmo nos casos do artigo 10, o grau de culpa deve ser analisado no caso
concreto, de forma cautelosa, luz dos princpios da razoabilidade e proporcionalidade.
Isto porque a culpa leve, entendida como aquela que s poderia ser prevista com
alto grau de diligncia, poder, em alguns casos, diante da reduzida previsibilidade
do evento danoso, ensejar uma ofensa mnima ao bem tutelado, afastando o prprio
enquadramento legal.
42 Apud Fbio Medina Osrio in Improbidade Administrativa. p.129-1137
43 O STJ tem se posicionado no sentido de que a punio ttulo de culpa s possvel nos casos do art. 10
da Lei n 8.429/92: REsp. 626.034/RS, Rel. Min. Joo Otvio de Noronha, j. em 28.03.06, DJ 05.06.06;
REsp. 842.428/ES, Rel. Min. Eliana Calmon, julgado em 24.04.07, DJ 21.05.07; REsp. 604.151/RS, Rel. Min.
Jos Delgado, Rel. p/ Acrdo Min. Teori Albino Zavascki, julgado em 25.04.06, DJ 08.06.06. Em sentido
contrrio: REsp. 988.374/MG, REsp. 880.662/MG, REsp. 746.261/MG, todos do Min. Castro Meira.
44 Vide GARCIA, Emerson e ALVES, Rogrio Pacheco, in Improbidade Administrativa.
45 MARTINS JNIOR, Wallace Paiva. in Probidade Administrativa. 3. ed. So Paulo: Saraiva. 2006.

44
 Conforme pondera Fbio Medina Osrio,46 a culpa no se confunde com o
erro profissional, razo pela qual a jurisprudncia no pune o inbil, mas o desonesto.
Entende-se por profissional inbil aquele que erra dentro das margens do erro
profissional. Emerson Pacheco47 conclui a anlise do tema na seguinte pergunta: a
conduta era escusvel ou inescusvel?

6.7 Instrumento processual: Ao Civil Pblica ou Ao de Improbidade?

Muito se discute se o processo estabelecido na Lei n 8.429/92 se enquadra
nas aes civis pblicas ou em uma ao especfica de improbidade administrativa.

Encontra-se ultrapassada a discusso da impossibilidade de manejo da ao

civil pblica na seara da improbidade, o que se fazia sob o argumento de a ao civil
pblica se limitar defesa de interesses relacionados aos provimentos de natureza
condenatria em dinheiro ou ao cumprimento de obrigao de fazer ou no fazer, de
modo que seria via inadequada para a imposio das sanes pela prtica de ato de
improbidade administrativa (art. 12 da Lei n 8.429/92) e o ressarcimento ao Errio.48

Assente ainda que alguns aspectos peculiares da ao especfica de improbidade

como o rito (art. 17 da Lei n 8.429/92) e seus instrumentos cautelares prprios,
no afasta a utilizao da ao civil pblica e seus mecanismos processuais, cabendo
inclusive o requerimento de liminar na forma do art. 12 da Lei n 7.347/85.49

de se ressaltar, por bvio, que a indenizao conseqente da condenao

por improbidade ser revertida ao Errio, diretamente ao patrimnio da pessoa jurdica
pblica lesada, e no ao Fundo de Defesa dos Interesses Difusos do art. 13 da Lei n
7.347/85,50 dada a especialidade da Lei n 8.429/92.51

Para Rodolfo Mancuso, a partir da peculiaridade da tutela de direitos difusos,

existe um regime integrado de mtua complementariedade entre as diversas aes
exercitveis na jurisdio coletiva.52

Complementa Wallace Paiva, ao observar que a Lei n 8.429/92 possui

poucas disposies de carter processual, que as disposies processuais da Lei de
Improbidade Administrativa e de Ao Civil Pblica devem se integrar, prevalecendo

46 OSRIO, Fbio Medina in Teoria da Improbidade Administrativa. So Paulo: Ed. RT. 2007, p.271
47 PACHECO, op. cit., p. 270.
48 Vide esclarecimentos de Pedro Roberto Decomain, para quem a ao para apurao e punio de ato de
improbidade administrativa modalidade de ao civil pblica. Ob.cit., p.228/231. No campo jurisprudencial:
REsp. n 510.150. Rel. Min. Luiz Fux, DJU 29.03.04; REsp. n 207.438/MG. Rel. Min. Humberto Gomes de
Barros e REsp. n 213.714/MG. Rel. Min. Garcia Vieira.
49 Art. 12. Poder o juiz conceder mandado liminar, com ou sem justificao prvia, em deciso sujeita a agravo.
50 Art. 13. Havendo condenao em dinheiro, a indenizao pelo dano causado reverter a um fundo gerido por
um Conselho Federal ou por Conselhos Estaduais de que participaro necessariamente o Ministrio Pblico
e representantes da comunidade, sendo seus recursos destinados reconstituio dos bens lesados.
51 Art. 18. A sentena que julgar procedente ao civil de reparao de dano ou decretar a perda dos bens
havidos ilicitamente determinar o pagamento ou a reverso dos bens, conforme o caso, em favor da pessoa
jurdica prejudicada pelo ilcito.
52 MANCUSO, Roberto de Camargo. apud Rogrio Pacheco Alves. op.cit., p.606.

45
as especificidades da primeira, diante do princpio da especialidade, e aplicando-se a
segunda nas lacunas e omisses, e com fim de tornar adequada e efetiva a tutela do
interesse,53 sem olvidar ainda as normas do CPC.

6.8 Da Legitimidade da Unio e da Obrigatoriedade de sua notificao para

manifestar interesse
A legitimidade para a propositura das aes destinadas a apurar atos de
improbidade, consoante caput do art. 1754 da Lei n 8.429/92, da Pessoa Jurdica
lesada e do Ministrio Pblico, de forma concorrente e disjuntiva.

Concorrente porque a titularidade caberia a qualquer um deles, e disjuntiva

porque cada um dos legitimados pode promover a ao, independentemente da
participao do outro, de sorte que no se afigura a imposio de um litisconsrcio
ativo necessrio.

Desta forma, a repropositura de uma ao de improbidade por um dos co-

legitimados induz litispendncia. Nada impede, por outro lado, a formao de um
litisconsrcio ativo facultativo com o propositura da ao pela Unio e o Ministrio
Pblico, concomitantemente.

Uma vez proposta a ao de improbidade apenas pelo Ministrio Pblico,

por fora do 3 do art. 17,55 da Lei de Improbidade, remetendo-se ao 3 do art. 6
da Lei n 4.717/65,56 imprescindvel a notificao da pessoa jurdica de direito pblico
lesada para manifestar seu interesse em intervir no feito, podendo esta, ainda que seja
inicialmente demandada, migrar para o plo ativo para atuar ao lado do autor como
assistente litisconsorcial.57 58 59 Ou seja, na hiptese em que a Unio figure como ru
nas aes de improbidade administrativa, poder: contestar o pedido, abster-se de
contestar ou ainda solicitar o ingresso no plo ativo.

53 MARTINS JNIOR, Wallace Paiva. op. cit., nota de rodap n 20. p.394.
54 Art. 17. A ao principal, que ter o rito ordinrio, ser proposta pelo Ministrio Pblico ou pela pessoa
jurdica interessada, dentro de trinta dias da efetivao da medida cautelar.
55 3 No caso de a ao principal ter sido proposta pelo Ministrio Pblico, aplica-se, no que couber, o
disposto no 3 do art. 6 da Lei n 4.717, de 29 de junho de 1965.
56 Art. 6 A ao ser proposta contra as pessoas pblicas ou privadas e as entidades referidas no art.
1, contra as autoridades, funcionrios ou administradores que houverem autorizado, aprovado,
ratificado ou praticado o ato impugnado, ou que, por omissas, tiverem dado oportunidade leso,
e contra os beneficirios diretos do mesmo.
[...]
3 A pessoas jurdica de direito pblico ou de direito privado, cujo ato seja objeto de impugnao,
poder abster-se de contestar o pedido, ou poder atuar ao lado do autor, desde que isso se afigure
til ao interesse pblico, a juzo do respectivo representante legal ou dirigente.
57 Em que pese divergncia quanto a figura processual a ser assumida pela pessoa jurdica pblica, a maioria
da doutrina entende ser assistente litisconsorcial, uma vez que esta co-legitimada propositura da ao de
improbidade administrativa.
58 O STJ, em deciso singular, decidiu pela legitimidade da Unio para assumir o plo ativo em relao a um
dos pedidos cumulados e manter-se no plo passivo em relao aos demais. (REsp. 791.042/PR, Min. Luiz
Fux, j. em 19.10.06, DJ 09.11.06, p. 261)
59 Como assistente litisconsorcial a Unio tem plenos poderes processuais podendo, inclusive, praticar atos
contrrios ao assistente, como renunciar, reconhecer o pedido e recorrer, salvo aditar o pedido da inicial.

46
6.9 Da competncia por prerrogativa de funo (Lei n 10.628/2002)
Discusses parte sobre a possibilidade ou no dos agentes polticos
serem processados por ato de improbidade administrativa remetemos o leitor
ao item 6.2. Sujeito Ativo dos Atos de Improbidade Administrativa Agente Pblico para
os Efeitos da Lei 8.429/92 resta a discusso acerca do juzo competente para
referido processamento: se do juzo singular ou do tribunal competente para
conhecer de eventual ao penal.

Isto porque sobreveio a Lei n 10.628/2002,60 que modificou o art. 84 do

CPP, estendendo ao de improbidade administrativa a competncia especial por
prerrogativa de funo para inqurito e aes penais.

Sob o principal argumento de ampliao das competncias do STF, STJ e

TRFs, via lei infraconstitucional, o STF julgou inconstitucional a Lei n 10.628/2002
(ADI 2797 e ADI 2860).

6.10 Do procedimento judicial algumas particularidades

O rito imposto pelo caput do artigo 17 da Lei n 8.429/92 o ordinrio,
entretanto com algumas providncias preliminares peculiares.

6.10.1 Do incio e da defesa prvia

O procedimento tem incio com a distribuio da petio inicial que deve
conter os requisitos do art. 282 do CPC.

De acordo com o 6 do art. 17 da Lei n 8.429/92,61 includo pela Medida

Provisria n 2.225-45/01, no se exige a apresentao de prova cabal do ato de
improbidade na inicial, bastando que seja instruda com documentos ou justificao
que contenham indcios suficientes de sua existncia, ou seja, um lastro probatrio
mnimo para o ajuizamento da ao.

60 Art.1. O art. 84 do Decreto-Lei n 3.689, de 3 de outubro de 1941 Cdigo de Processo Penal passa a vigorar com
a seguinte redao:
Art. 84. A competncia pela prerrogativa de funo do Supremo Tribunal Federal, do Superior Tribunal
de Justia, dos Tribunais Regionais Federais e Tribunais de Justia dos Estados e do Distrito Federal,
relativamente s pessoas que devam responder perante eles por crimes comuns e de responsabilidade.
1 A competncia especial por prerrogativa de funo, relativa a atos administrativos do agente, prevalece
ainda que o inqurito ou a ao judicial sejam iniciados aps a cessao do exerccio da funo pblica;
2 A ao de improbidade, de que trata a Lei n 8.429, de 02 de junho de 1992, ser proposta perante
o tribunal competente para processar e julgar criminalmente o funcionrio ou autoridade na hiptese de
prerrogativa de foro em razo do exerccio de funo pblica, observado o disposto no 1.
61 Art. 17. A ao principal, que ter o rito ordinrio, ser proposta pelo Ministrio Pblico ou pela pessoa
jurdica interessada, dentro de trinta dias da efetivao da medida cautelar.
[...]
6A ao ser instruda com documentos ou justificao que contenham indcios suficientes da existncia
do ato de improbidade ou com razes fundamentadas da impossibilidade de apresentao de qualquer dessas
provas, observada a legislao vigente, inclusive as disposies inscritas nos arts. 16 a 18 do Cdigo de
Processo Civil.

47
 Conforme o 7 da Lei n 8.429/9262, estando a inicial em devida forma, o
Juiz ordenar a notificao do requerido para apresentao de defesa prvia, no prazo
de 15 (quinze) dias.

6.10.2 Do recebimento da inicial e da citao

Na seqncia, o 863 do mesmo artigo 17 da Lei de Improbidade prev
que, recebida a manifestao dos requeridos, o Juiz, em deciso fundamentada,
poder rejeitar a ao, se convencido da inexistncia do ato de improbidade, da
improcedncia da ao ou da inadequao da via eleita.

A deciso que rejeitar a inicial, em qualquer das hipteses, apelvel, nos

termos do artigo 296 do CPC,64 que prev ainda a possibilidade de o juiz retratar-se
de sua deciso no prazo de 48 (quarenta e oito) horas.

Em consonncia com os pargrafos 9 e 10 do artigo 17 da Lei de

Improbidade, recebida a inicial, ser o ru citado para apresentar contestao,
cabendo desta deciso agravo de instrumento.65

6.10.3 Do depoimento e inquirio de algumas autoridades

J o 12 do mesmo artigo 17 impe que os depoimentos ou inquiries
realizadas no processo observem o disposto no artigo 221, caput, e 1, do CPP.66
De acordo com o primeiro dispositivo, determinadas autoridades sero inquiridas
em dia, hora e local previamente ajustados. J o segundo afirma que os Presidentes
dos trs Poderes e o Vice-Presidente da Repblica podero optar pela prestao de
depoimento por escrito, sendo-lhes transmitidos por ofcio as perguntas formuladas
pelas partes e deferidas pelo juiz.

62 7Estando a inicial em devida forma, o juiz mandar autu-la e ordenar a notificao do requerido, para
oferecer manifestao por escrito, que poder ser instruda com documentos e justificaes, dentro do prazo
de quinze dias.
63 8Recebida a manifestao, o juiz, no prazo de trinta dias, em deciso fundamentada, rejeitar a ao,
se convencido da inexistncia do ato de improbidade, da improcedncia da ao ou da inadequao da
via eleita.
64 Art. 296. Indeferida a petio inicial, o autor poder apelar, facultado ao juiz, no prazo de 48 (quarenta e oito)
horas, reformar a sua deciso.
Pargrafo nico. No sendo reformada a deciso, os autos sero imediatamente encaminhados ao tribunal
competente.
65 9Recebida a petio inicial, ser o ru citado para apresentar contestao.
10.Da deciso que receber a petio inicial, caber agravo de instrumento.
66 Art. 221. O Presidente e o Vice-Presidente da Repblica, os senadores e deputados federais, os ministros de
Estado, os governadores de Estados e Territrios, os secretrios de Estado, os prefeitos do Distrito Federal
e dos Municpios, os deputados s Assemblias Legislativas Estaduais, os membros do Poder Judicirio, os
ministros e juzes dos Tribunais de Contas da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, bem como os do
Tribunal Martimo sero inquiridos em local, dia e hora previamente ajustados entre eles e o juiz.
1o O Presidente e o Vice-Presidente da Repblica, os presidentes do Senado Federal, da Cmara dos
Deputados e do Supremo Tribunal Federal podero optar pela prestao de depoimento por escrito, caso em
que as perguntas, formuladas pelas partes e deferidas pelo juiz, Ihes sero transmitidas por ofcio.

48
6.10.4 Das medidas cautelares previstas na Lei de Improbidade
A Lei de Improbidade prev algumas providncias cautelares referidas nos
artigos 7, 16 e 20,67 tratando-se, respectivamente, de indisponibilidade de bens,
seqestro e afastamento do agente pblico. Isto sem prejuzo para as demais medidas
cautelares, inclusive com a possibilidade de se invocar o poder geral de cautela previsto
no artigo 798 do CPC, segundo o qual o prprio juiz, diante de fundado receio de leso
grave e de difcil reparao, poder adotar as medidas protetivas que julgar adequadas.
(Para maiores detalhes vide item 10).

6.11 Prescrio
O artigo 23 da Lei n 8.429/92 disciplina os casos de prescrio nas aes de
improbidade administrativa.68

6.11.1 Agentes que exercem mandato, cargo em comisso ou funo de

confiana.
Para os agentes que exercem mandato, cargo em comisso ou funo de
confiana, as sanes prescrevem em cinco anos a partir do trmino da investidura.

Lembra Wallace Paiva Martins Jr.69 que incluem-se neste dispositivo todos
aqueles que exercem mandatos pblicos, seja por eleio, designao ou nomeao,

67 Art. 7 Quando o ato de improbidade causar leso ao patrimnio pblico ou ensejar enriquecimento ilcito,
caber a autoridade administrativa responsvel pelo inqurito representar ao Ministrio Pblico, para a
indisponibilidade dos bens do indiciado.
Pargrafo nico. A indisponibilidade a que se refere o caput deste artigo recair sobre bens que assegurem o
integral ressarcimento do dano, ou sobre o acrscimo patrimonial resultante do enriquecimento ilcito.
[...]
Art. 16. Havendo fundados indcios de responsabilidade, a comisso representar ao Ministrio Pblico ou
procuradoria do rgo para que requeira ao juzo competente a decretao do seqestro dos bens do agente
ou terceiro que tenha enriquecido ilicitamente ou causado dano ao patrimnio pblico.
1 O pedido de seqestro ser processado de acordo com o disposto nos arts. 822 e 825 do Cdigo de
Processo Civil.
2 Quando for o caso, o pedido incluir a investigao, o exame e o bloqueio de bens, contas bancrias e
aplicaes financeiras mantidas pelo indiciado no exterior, nos termos da lei e dos tratados internacionais.
[...]
Art. 20. A perda da funo pblica e a suspenso dos direitos polticos s se efetivam com o trnsito em
julgado da sentena condenatria.
Pargrafo nico. A autoridade judicial ou administrativa competente poder determinar o afastamento do
agente pblico do exerccio do cargo, emprego ou funo, sem prejuzo da remunerao, quando a medida se
fizer necessria instruo processual.
68 Art. 23. As aes destinadas a levar a efeitos as sanes previstas nesta lei podem ser propostas:
I - at cinco anos aps o trmino do exerccio de mandato, de cargo em comisso ou de funo de
confiana;
II - dentro do prazo prescricional previsto em lei especfica para faltas disciplinares punveis com demisso a
bem do servio pblico, nos casos de exerccio de cargo efetivo ou emprego.
69 MARTINS JNIOR , op.cit., p. 372

49
bem como o pessoal contratado com base no art. 37, IX, da CF (contrato temporrio),
os convocados, requisitados e os delegados de funo pblica.

Entende a doutrina que na hiptese de reeleio, para o mesmo mandato

eletivo, seria razovel considerar o marco inicial do prazo prescricional o trmino
do segundo mandato, tendo como um dos argumentos a interpretao teleolgica
da norma. Isto porque quis o legislador, ao relacionar o termo inicial da prescrio
com o fim do vnculo, evitar qualquer utilizao do cargo pelo agente, a influir na
apurao dos fatos.70

Importante consignar que sendo o detentor de cargo comissionado, mas

tambm titular de cargo efetivo, aplica-se a regra inserta no artigo 23, II, da Lei
n 8.429/92, notadamente porque a ao de improbidade, tal como o processo
administrativo disciplinar, trar conseqncias sobre o prprio cargo efetivo.71

6.11.2 Agentes pblicos titulares de cargo efetivo ou emprego e particulares

beneficiados
J para os agentes pblicos, titulares de cargos efetivos ou empregos, o prazo
prescricional ser aquele previsto em lei especfica para faltas disciplinares punveis
com demisso a bem do servio pblico.

70 Neste sentido MEDEIROS, Srgio Monteiro, in Lei de Improbidade Administrativa- Comentrios e

anotaes jurisprudenciais. 1. ed. So Paulo: Juarez de Oliveira 2003. p. 248
Tambm Emerson Garcia, ob cit, p.501/502. Observa ainda o autor que no caso de desincompatibilizao
para concorrer a mandato eletivo, duas so as situaes: a) tratando-se de detentor de mandato eletivo, caso
concorra a mandato diverso do que ocupa (sendo neste caso exigida a desincompatibilizao pelas regras
eleitorais), a prescrio comea com a sada do cargo; b) tratando-se de agente no titular de mandato eletivo
(ex. funcionrio pblico federal), o afastamento do cargo pode se dar de forma temporria, ou seja, o vnculo
subsiste ainda que o efetivo exerccio das funes esteja suspenso, no se falando em decurso de lapso
prescricional.
71 Nesse sentido, cita-se seguinte julgado do TRF da 1 Regio:
PROCESSO CIVIL E ADMINISTRATIVO. AO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
SERVIDOR DO TRT/MG. PRESCRIO. CARGO EFETIVO E FUNO COMISSIONADA.
EXERCCIO CONCOMITANTE OU NO. INTERRUPO DO PRAZO. LEI 8.429/92, ARTIGO
23, INCISO I E II C/C A LEI 8112/90, ARTIGO 142, INCISO I, 3 E 4.
I - Os prazos prescricionais para o ajuizamento da ao de improbidade administrativa so definidos
em razo do cargo ou funo comissionada do agente pblico, ou da sua condio de detentor de cargo
efetivo ou emprego, conforme estatudo pelo artigo 23, I e II, respectivamente, da Lei 8.429/92.
II - Sendo o agente do ilcito administrativo ocupante de cargo pblico e, concomitantemente,
detentor de cargo ou funo comissionada, com aquele relacionado ou no, aplica-se-lhe a regra de
prescrio do inciso II, do artigo 23, da Lei 8.429/92, pelo simples fato de que a responsabilidade
pela falta funcional decorrente do exerccio daquele cargo ou funo comissionados, repercutir,
direta ou reflexamente, no prprio cargo efetivo, no mnimo, por violao aos deveres de lealdade
e da moralidade administrativa, que, em qualquer condio de agente pblico, deveriam ser
observados, na forma do artigo 116, da Lei 8.112/90.
III - Incidindo a regra do artigo 23, II, da Lei 8.429/92, para o caso concreto impe-se observar
a interrupo da prescrio de que tratam os 3 e 4, do inciso I, artigo 142, da Lei 8.112/90, e
disso resultando no se configurar a incidncia prescricional para fins de extino do processo.
IV - Apelaes providas para anular a sentena, com retorno dos autos ao MM. Juzo a quo para
o seu regular prosseguimento.
(AC 2001.38.00.006406-3/MG, Rel. Juiz Federal Alexandre Vidigal de Oliveira, 4 Turma, DJ. p.
89 de 03/10/2005

50
 Conforme o art. 243 da Lei n 8.112/90,72 encontram-se submetidos ao
regramento na qualidade de servidores pblicos, os servidores dos Poderes da Unio, dos
ex-Territrios, das autarquias e fundaes pblicas, ainda os que tenham sido admitidos
pelo regime celetista.

No caso dos empregados pblicos (a ex. dos empregados das sociedades de

economia mista e empresas pblicas), porquanto regidos pela legislao trabalhista,
no lhes so aplicadas as regras do Estatuto dos servidores pblicos. Nesta hiptese,
entende a doutrina que o prazo prescricional seja equivalente quele previsto na
legislao acerca do regime jurdico dos servidores pblicos da correspondente
administrao direta (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios).73

De igual forma, quanto aos particulares beneficiados ou colaboradores do

ato mprobo, o STJ decidiu que devero ser aplicados os mesmos prazos prescricionais
relativos ao servidor faltoso que com ele tenha concorrido.74

O art. 142 e pargrafos, da Lei n 8.112/90, regula o prazo prescricional do

processo administrativo disciplinar relativo aos servidores pblicos civis da Unio, das
autarquias e das fundaes pblicas federais.75

Para os referidos servidores, o prazo prescricional ser de cinco anos, salvo se o

ato de improbidade tambm for previsto como crime, caso em que o prazo corresponder
prescrio da punibilidade que dispe a lei penal, conforme 2 do art. 142.

De acordo como 1 do artigo 142 da Lei n 8.112/90, a prescrio se iniciar a

partir da data em que o fato se tornou conhecido. Controvrsia que surge , conhecido
por quem? Diante desta questo, a jurisprudncia do STJ vem se firmando no sentido de
o prazo iniciar-se a partir do conhecimento do fato por qualquer autoridade (conforme

72 Art.243.Ficam submetidos ao regime jurdico institudo por esta Lei, na qualidade de servidores pblicos,
os servidores dos Poderes da Unio, dos ex-Territrios, das autarquias, inclusive as em regime especial, e das
fundaes pblicas, regidos pela Lei n 1.711, de 28 de outubro de 1952-Estatuto dos Funcionrios Pblicos
Civis da Unio, ou pela Consolidao das Leis do Trabalho, aprovada pelo Decreto-Lei n 5.452, de 1o de
maio de 1943, exceto os contratados por prazo determinado, cujos contratos no podero ser prorrogados
aps o vencimento do prazo de prorrogao.
73 DECOIMAN, Pedro Roberto, in Improbidade Administrativa. So Paulo: Dialtica, 2007. p. 282-283.
Emerson Garcia, op. cit., p. 506.
74 REsp. n 704.323/RS e REsp. n 965.340/AM
75 Art.142.A ao disciplinar prescrever:
I-em 5 (cinco)anos, quanto s infraes punveis com demisso, cassao de aposentadoria ou disponibilidade
e destituio de cargo em comisso;
II-em 2 (dois)anos, quanto suspenso;
III-em 180 (cento e oitenta)dias, quanto advertncia.
1O prazo de prescrio comea a correr da data em que o fato se tornou conhecido.
2Os prazos de prescrio previstos na lei penal aplicam-se s infraes disciplinares capituladas tambm como
crime.
3A abertura de sindicncia ou a instaurao de processo disciplinar interrompe a prescrio, at a deciso
final proferida por autoridade competente.
4Interrompido o curso da prescrio, o prazo comear a correr a partir do dia em que cessar a interrupo.

51
precedentes do STJ),76 no obstante o entendimento oficial da AGU no sentido de o
prazo apenas comear a fluir a partir do conhecimento do fato pela autoridade competente
para a instaurao do processo disciplinar (Parecer GQ 55, de natureza vinculante).

Diante da controvrsia, considerando que a ao de improbidade deve ser

movida com elevado grau de probabilidade de xito, recomenda-se, por cautela, que o
ajuizamento da ao se d antes da ocorrncia da prescrio, se considerado como seu
termo inicial o conhecimento do fato por qualquer autoridade.

Na anlise a ser efetuada sobre a ocorrncia ou no da prescrio no caso

concreto, deve o Advogado da Unio atentar ainda para o fato de a instaurao valida
de sindicncia ou processo administrativo disciplinar interromper o curso do prazo
prescricional. Sobre este aspecto, importante registrar o seguinte trecho do Parecer n
334/2008-ALAM/DPP/PGU/AGU:

30. Diante do at aqui exposto e luz do artigo 142 da Lei 8112/90, em especial
do seu inciso I c.c. os 3 e 4, temos que o prazo prescricional, no caso concreto,
foi interrompido no dia 4.8.2003, persistindo a interrupo at a data em que deveria
ser proferido o julgamento no PAD, ou seja, por 140 dias, pois o PAD deve ser
processado em at 120 dias (60+60, por fora do artigo 152 da Lei 8.112/90)77 e
deve ser julgado em at 20 dias (artigo 167 da Lei 8.112/90),78 conforme, inclusive,
assente na jurisprudncia do STF (MS 23.299/SP e RMS 23.436/DF) e do STJ (MS
12.533/DF e MS 9.516/DF).

31. Assim, a prescrio disciplinar retomaria seu curso, na integralidade de 5

anos, a partir de 22.12.2003, de modo que a prescrio para aplicao da medida
disciplinar de demisso ocorreria apenas em dezembro de 2008.

6.11.3 Imprescritibilidade das aes de ressarcimento

Por fim, h de ressaltar que o art. 37, 5, da Constituio Federal considera
imprescritveis as aes contra agente, servidor ou no, visando ao ressarcimento
dos prejuzos causados ao Errio.79 Nesta linha, a doutrina e parte da jurisprudncia,
a exemplo da recente deciso da Segunda Turma do STJ, cuja relatoria do Min.
Herman Benjamin, entendendo que as aes de ressarcimento do Errio por ato de
improbidade administrativa so imprescritveis, ou seja, apenas prescrevem as punies
do ato ilcito, nos termos do art. 23 da Lei n 8.429/92.

76 MS 11.974/DF, Rel. Ministra Laurita Vaz, terceira seo, v.u., julgado em 28/03/2007, DJ 07/05/2007 p. 274.
77 Lei 8112/90: Art. 152. O prazo para a concluso do processo disciplinar no exceder 60 (sessenta)
dias, contados da data de publicao do ato que constituir a comisso, admitida a sua prorrogao
por igual prazo, quando as circunstncias o exigirem.
78 Lei 8112/90: Art. 167. No prazo de 20 (vinte) dias, contados do recebimento do processo, a
autoridade julgadora proferir a sua deciso.
79 Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficincia e, tambm, ao seguinte:
[...]
5 - A lei estabelecer os prazos de prescrio para ilcitos praticados por qualquer agente, servidor
ou no, que causem prejuzos ao Errio, ressalvadas as respectivas aes de ressarcimento.

52
7 AO CIVIL PBLICA

7.1 Introduo
A ao civil pblica (ACP) visa a apurar a responsabilidade por danos morais
e patrimoniais causados por violao ao interesse coletivo lato sensu, tais como o meio-
ambiente, o direito do consumidor, os bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico,
turstico e paisagstico, a ordem urbanstica e a ordem econmica (art. 1, da LACP).

De acordo com a doutrina:

[...] Direitos coletivos so direitos subjetivamente transindividuais (= sem titular

determinado) e materialmente indivisveis. Os direitos coletivos comportam sua
acepo no singular, inclusive para fins de tutela jurisdicional. Ou seja: embora
indivisvel, possvel conceber-se uma nica unidade da espcie de direito coletivo. O
que mltipla (e indeterminada) a sua titularidade, e da a sua transindividualidade.
Direito coletivo designao genrica para as duas modalidades de direitos
transindividuais: o difuso e o coletivo stricto sensu.

[...]

J os direitos individuais homogneos so, simplesmente, direitos subjetivos

individuais. A qualificao de homogneos no altera e nem pode desvirtuar essa
natureza. qualificativo utilizado para identificar um conjunto de direitos subjetivos
individuais ligados entre si por uma relao de afinidade, de semelhana, de
homogeneidade, o que permite a defesa coletiva de todos eles.80

Nesse sentido, de acordo com o Cdigo de Proteo e Defesa do

Consumidor (CDC), os interesses ou direitos difusos so os transindividuais, de
natureza indivisvel, de que sejam titulares pessoas indeterminadas ou indeterminveis,
ligadas por circunstncias de fato; os interesses ou direitos coletivos stricto sensu so os
transindividuais, de natureza indivisvel, de que seja titular grupo, categoria ou classe
de pessoas, sendo estas indeterminadas, mas determinveis, ligadas entre si ou com a
parte contrria por uma relao jurdica base; e os interesses ou direitos individuais
homogneos so os decorrentes de origem comum (art. 81).

O meio ambiente pode ser entendido como um conjunto de elementos da

natureza (terra, gua, ar, flora e fauna) ou criaes humanas essenciais vida de todos
os seres e ao bem-estar do homem na comunidade (art. 225, CF/88). Na proteo ao
meio ambiente, deve-se considerar o impacto ambiental (degradao que o ato ou fato
provoca na natureza ou nos stios naturais ou artificiais). A poluio sonora pode ser
objeto de ao civil pblica visando a proteger o meio ambiente.81

80 ZAVASCKI, Teori Albino. Processo Coletivo. Tutela de direitos coletivos e tutela coletiva de direitos.
So Paulo: Revista dos Tribunais, 2006, p. 41-43.
81 STJ, REsp. n 97.684-SP, Rel. Min. Ruy Rosado Aguiar, RSTJ 94, p. 265.

53
 Bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico
so todos os bens que constituem patrimnio cultural da humanidade, no havendo
necessidade de tombamento, bastando que haja interesse pblico na sua preservao.

7.2 Generalidades
Em defesa desses direitos ou interesses, os legitimados propositura da
ACP (a includa a Unio) atuam como legitimados autnomos para a conduo do
processo.

Questo que se coloca presente diz respeito legitimidade dos entes

para a propositura da ACP, considerando que no h unanimidade em relao
legitimidade extraordinria.

Com efeito, alguns autores afirmam que a legitimao extraordinria configura

verdadeira substituio processual,82 outros afirmam que esta se constitui espcie do
gnero legitimao extraordinria, embora no digam a existncia de outra espcie.83

A depender da linha doutrinria, alguns autores defendem que se trata de

substituio processual, outros de espcie de legitimao extraordinria, outros
como sinnimos.

Contudo, pode-se dizer que :

Em tema de direitos ou interesses difusos e coletivos, portanto, verifica-se a

insuficincia e a inadequao da clssica dicotomia legitimao ordinria-extraordinria,
consubstanciada no art. 6 do CPC, cujo objeto repousa exclusivamente na tutela
dos direitos individuais (ou subjetivos, na acepo tradicional).

Eis a razo que leva alguns autores afirmao de que, em se tratando de defesa
dos interesses difusos ou coletivos, a legitimao ad causam no extraordinria (ou
substituio processual). Trata-se, ao revs, de uma legitimao autnoma ou, mais
precisamente, legitimao autnoma para a conduo do processo.84

A ACP pode ser proposta contra qualquer pessoa fsica ou jurdica, de direito
pblico ou privado.

O ajuizamento da ao civil pblica no impede a propositura de aes

individuais sobre o mesmo objeto, nem gera litispendncia.85

82 Esta a posio de Hugo Nigro Mazzilli, Jos dos Santos Carvalho e Humberto Theodoro Junior, apud
BEZERRA LEITE, Carlos Henrique. Curso de Direito Processual do Trabalho. 2. ed. So Paulo: Ltr,
2004. p. 192.
83 Esta a posio de Nelson Nery Junior, apud BEZERRA LEITE, Carlos Henrique, op. cit., p. 192.
84 BEZERRA LEITE, op. cit., p. 199.
85 TRF-4 Regio, ApC n 93.04.27517-2-SC, Rel. Ari Pargendler; TRF -3 Regio, ApC n 95.03.070454-5-SP,
Rel. Juza Suzana Camargo e ApC n 95.03.070461-8-SP, Rel. Juiz Newton de Lucca; STJ, REsp. n 131.712,
Rel. Min. Garcia Vieira, DJU de 20.10.97.

54
7.3 Interveno de terceiros
Em regra, no se pode afastar o cabimento das modalidades de interveno
de terceiros na ACP. Entretanto, devido a algumas particularidades (natureza coletiva
do processo), algumas situaes devem ser consideradas.

Assim, admite-se a assistncia, conquanto o lesado pelo ato atacado na ACP

poder ingressar no feito;86 no se admite a oposio, tendo em vista que o bem
coletivo;87 admite-se nomeao autoria, desde que haja a concordncia do autor;88
admite-se a denunciao da lide, bem como o chamamento ao processo. Contudo, deve-
se ressaltar que h posies no sentido de no se admitir a denunciao, considerando
que haveria uma discusso estranha ao do interesse coletivo.

7.4 Petio inicial

Os requisitos so os mesmos do art. 282 do CPC. A petio inicial deve
ser embasada em disposio de lei que tipifique a ocorrncia ou o fato tido como
lesivo ao bem a ser protegido, apresentando ou indicando as provas existentes ou a
serem produzidas no processo.89 Para tanto, a Unio pode requerer os documentos
pertinentes, conforme dico do art. 8 da LACP.

No que concerne ao MP, a lei incumbe a instaurao de inqurito civil pblico.

A Unio no possui tal poder. Contudo, nada impede que ela utilize os instrumentos e
relatrios dos rgos que integrem sua estrutura, bem como que instaure procedimento
administrativo prprio, conforme detalhado no item 4.3 deste Manual.

7.5 Objeto
A lei da ACP processual. Portanto a ao e a condenao devem se basear
em norma de direito material que tipifique alguma infrao a ser reconhecida e punida
pelo Judicirio, independentemente de qualquer outra sano administrativa ou penal.

H quem entenda que a ACP no pode ter pedido cumulativo, assim como a
sentena deve ser necessariamente condenatria em dinheiro ou em obrigao de fazer
ou no fazer, valendo-se essa corrente de interpretao literal do art. 3 da LACP.90

Contudo, h opinies em sentido contrrio:

86 MARQUES, Jos Roberto. Ao Civil Pblica in: Manual dos Procedimentos Especiais Cveis de
Legislao Extravagante, coord.: GAJARDONI, Fernando da Fonseca e MENDES DA SILVA, Mrcio
Henrique. So Paulo: Mtodo, 2006. p. 116-117
87 Ibid., p. 117.
88 Ibid., p. 117.
89 MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de Segurana Ao Popular Ao Civil Pblica Mandado de
Injuno Hbeas Data 28. ed. atualizada por Arnoldo Wald e Gilmar Ferreira Mendes, So Paulo:
Malheiros Editores, 2005. p. 183.
90 STJ, REsp. n 94.298-RS, Rel. Min. Garcia Vieira, DJU 21.6.99, p. 76; STJ, REsp. n 247.162-SP, Rel. Min.
Garcia Vieira, DJU 8.5.2000; STJ REsp. n 205.153-GO, Rel. Min. Francisco Falco, DJU 21.8.2000, P. 98,
RSTJ 139/55.

55
 [...] Em suma, do ponto de vista do direito material, a tutela ambiental impe
prestaes variadas e cumuladas de fazer, no fazer e pagar quantia.

[...]

A outorga de meios processuais variados (todas as espcies de aes), com a

cumulao das mltiplas formas de provimento (proteo, preveno e reparao),
evidencia a inteno do legislador de dotar o autor da ao civil pblica de instrumentos
com elevado grau de aptido para obter a tutela jurisdicional a mais completa possvel,
segundo as circunstncias de cada caso. No teria sentido imaginar que a tutela de
direitos transindividuais (difusos e coletivos) que demandasse prestaes variadas
devesse ser prestada em demandas separadas, uma para cada espcie de prestao. Isso,
alm de atentar contra o princpio da instrumentalidade e da economia processual,
acarretaria a possibilidade de sentenas contraditrias e incompatveis para a mesma
situao de fato e de direito. Se a tal nus estivesse submetido o autor da ao civil
pblica, melhor seria que utilizasse, simplesmente, o procedimento comum ordinrio
para tutelar o direitos transindividuais, j que nesse seria permitida, sem empecilho, a
cumulao aventada. Ora, no se pode negar ao civil pblica, criada especialmente
como alternativa para melhor viabilizar a tutela dos direitos difusos, o que se permite
para a tutela de todo e qualquer outro direito, pela via do procedimento comum.91

Embora a lei no exija, importante salientar na inicial, alm da infrao

praticada, os reflexos financeiros e/ou sociais da ilicitude para a Unio.

7.6 Prescrio
A Lei da Ao Civil Pblica no especifica qual o prazo prescricional para
a sua propositura, havendo precedentes do STJ que determinam a aplicao, por
analogia, do artigo 21 da Lei da Ao Popular, de modo que, ressalvada a hiptese de
ressarcimento de dano ao Errio fundado em ato de improbidade, prescreve em cinco
anos a ao civil pblica disciplinada na Lei n 7.347/85 (STJ, REsp. 764.278/SP).

No obstante, h julgado do STJ (REsp. 331.374/SP) no sentido de aplicar a

regra geral do Cdigo Civil, que hoje de dez anos (artigo 205 do Cdigo Civil).

A fim de se evitar provvel insucesso da Unio nestas aes, recomenda-se

que as diligncias dos membros da AGU visando a propositura de ao civil pblica
leve em considerao o prazo de cinco anos (ressalva feita ao ressarcimento decorrente
de ato de improbidade, cuja ao imprescritvel).

Com efeito, a prescrio no incide na ao civil pblica que viabilize pretenso

difusa, dada sua indisponibilidade pelos titulares do interesse material deduzido em
juzo.92 Assim, a incidncia da prescrio depender da aferio da indisponibilidade
dos interesses materiais judicialmente deduzidos.93

91 ZAVASCKI, Teori Albino. op. cit., p. 71-3.

92 BEZERRA LEITE, Carlos Henrique. Ministrio Pblico do Trabalho - doutrina, jurisprudncia e
pratica. 2. ed. So Paulo: Ltr, 2004. p. 230.
93 Ibid., p. 230-231.

56
7.7 Competncia
A expresso local do dano deve ser entendida como o local onde se localiza
o tipo de direito tutelado, sob pena de no se admitir o uso da ACP como remdio
processual preventivo ocorrncia do dano. Da mesma forma, qualquer local em que
tenha ocorrido o referido dano, ou em que este esteja para ocorrer, igualmente idneo
para receber a propositura da ao civil pblica ou da cautelar que a acessore94

A questo da competncia da Justia Federal para o julgamento no unssona,

havendo decises que afirmam ser a competncia estadual independentemente da regra
do art. 109, I, da CF/88.95

Entretanto, o STJ96 j decidiu que, sendo o caso de interesse da Unio, a

competncia ser da Justia Federal.

Portanto, pode-se afirmar que quando a Unio for autora a competncia ser
sempre da Justia Federal.97 Nesse sentido, esclarece a doutrina:

a) quando o pedido est sendo feito por qualquer delas [Unio, empresa pblica ou
autarquia federal], em nome prprio, para a defesa de direito prprio (como autoras);

b) quando o pedido est sendo feito por qualquer delas, em nome prprio, para a
defesa de direitos alheios (como substitutas processuais); c) quando o pedido est
sendo feito por terceiros em face de qualquer delas (como rs); d) quando qualquer
delas intervm no processo para defender direito prprio, juntamente com o direito
do autor ou do ru (como assistentes); e) quando, embora na qualidade de terceiros
na lide, qualquer delas intervm na causa para excluir as pretenses do autor, do ru
ou do assistente (como oponentes).98

94 RODRIGUES, Marcelo Abelha. Ao Civil Pblica in Aes Constitucionais, org. Fredie Didier Jr., 2.
ed. Salvador: JusPodivm, 2007. p. 290.
95 Comarca onde no h vara da Justia federal. Competncia absoluta da Justia estadual. A inexistncia de vara da Justia
federal na comarca fixa a competncia funcional (absoluta) da Justia estadual para processar e julgar a ao civil pblica, mesmo
que a Unio, suas autarquias ou empresas pblicas sejam partes ou intervenientes no feito. Tambm no atrai a competncia da
Justia federal a ao cujo pedido e respectivas partes so completamente distintos dos constantes da ao civil pblica. Preliminar
de exceo de incompetncia em agravo retido a que se nega acolhimento [...] (AASP 2.361/846) Competncia. Ao Civil
Pblica. Tutela do meio ambiente. Degradao ambiental que alcana bens de domnio da Unio. Irrelevncia. Propositura no
foro do local onde ocorreu o dano. Aplicao da Lei n 7347/85. Competncia da Justia Estadual. Remessa Justia Federal
indeferida. Recurso no provido. Irrelevante que a degradao ambiental alcance bens de domnio da Unio, mais precisamente um
rio interestadual, os terrenos marginais e suas praias. O interesse que se visa tutelar o meio ambiente, patrimnio comum a toda
populao, e no especificamente da Unio Federal. (RT 757/165). (MACHADO, Antnio Cludio da Costa. Cdigo
de Processo Civil Interpretado e Anotado: Artigo por Artigo, Pargrafo por Pargrafo: Leis Processuais Civis Extravagantes
Anotadas. Barueri, SP: Manole, 2006, pp 20208-9). Ao que parece, no primeiro julgado aqui citado, a questo
no foi bem colocada, considerando o teor da smula n 183 do STJ: Compete ao Juiz Estadual, nas Comarcas que
no sejam sede de vara da Justia Federal, processar e julgar ao civil pblica, ainda que a Unio figure no processo
96 REsp. 440002/SE, rel. Ministro Teori Albino Zavascki, Primeira Turma, julgado em 18.11.2004, DJ
06.12.2004 p. 195.
97 TRF-1 Regio, AI n 94.01.03278-5-DF, Rel. Juiz Nelson Gomes Silva; TRF-4 Regio, AI n
1999.04.01.022654-7-SC, Rel. Juiz Jos Luiz Borges Germano; STF, RE n 228.955-9-RS, Rel. Ilmar Galvo,
DJU 14.4.2000.
98 MAZZILLI, Hugo Nigro. A Defesa dos Interesses Difusos em Juzo, 16. ed. So Paulo: Saraiva, 2003.
p. 225-226.

57
 Entende-se, contudo, que a demanda no pode ser preposta em qualquer
lugar (competncia territorial). Deve-se ter um mnimo de correspondncia com os
artigos 2 da LACP e 93 do CDC.

Referida interpretao coaduna-se quando a ACP proposta na Justia do

Trabalho, em que a regra a prevalecer diz respeito em funo da extenso do dano:
se o dano for de mbito regional, a competncia ser de uma das Varas da Capital do
Estado, se de mbito nacional, de uma das Varas do Distrito Federal.99

No h prerrogativa de foro para o julgamento de ACP, que deve ser

processada em primeira instncia, mesmo que figure como ru um Ministro de Estado
ou o Presidente da Repblica.100

7.8 Sentena
Em se tratando de obrigao de fazer ou no fazer e de entregar coisa, a
sentena ser executiva lato sensu, subordinada ao regime dos arts. 461 e 461-A do CPC.101
Contudo, tratando-se de obrigao de pagar quantia, a sentena ser considerada ttulo
executivo sujeita a cumprimento de sentena.102

No caso de pagamento, os valores sero destinados ao Fundo de Defesa dos

Direitos Difusos (art. 13), previsto na Lei n 9008, de 21.03.95, e no Decreto n 1.306,
de 09.11.94. Entretanto, em processos que correm perante Justia do Trabalho, por
ausncia de regulamentao especfica, tornou-se praxe a destinao ao FAT.

Insta ressaltar o disposto no art. 103, 3, do CDC:

Os efeitos da coisa julgada de que cuida o art. 16, combinado com o art. 13 da Lei
n 7.347, de 24 de julho de 1985, no prejudicaro as aes de indenizao por
danos pessoalmente sofridos, propostas individualmente ou na forma prevista neste
cdigo, mas, se procedente o pedido, beneficiaro as vtimas e seus sucessores, que
podero proceder liquidao e execuo, nos termos dos arts. 96 a 99.

Portanto, reconhecida a responsabilidade do ru por infraes que causem

leso a direitos de natureza transindividual, fica desde logo afirmada tambm a sua
responsabilidade pelos danos individuais decorrentes do mesmo evento. Assim,
havendo concurso de crditos, as indenizaes individuais tero preferncia no
pagamento, conforme o art. 99 do CDC.

99 OJ n 130, da SBDI-2: Ao Civil Pblica. competncia territorial. extenso do dano causado ou a ser
reparado. aplicao analgica do art. 93 do cdigo de defesa do consumidor. DJ 04.05.04
Para a fixao da competncia territorial em sede de ao civil pblica, cumpre tomar em conta a extenso
do dano causado ou a ser reparado, pautando-se pela incidncia analgica do art. 93 do Cdigo de Defesa do
Consumidor. Assim, se a extenso do dano a ser reparado limitar-se ao mbito regional, a competncia de
uma das Varas do Trabalho da Capital do Estado; se for de mbito supra-regional ou nacional, o foro o do
Distrito Federal.
100
STF, Pet. N 1.926-DF, Rel. Min. Celso de Mello, Informativo STF 181/2003.
101
ZAVASCKI, op. cit., p. 77.
102
Ibid., p. 81.

58
8 EXECUO DE ACRDOS DO TRIBUNAL DE CONTAS DA
UNIO (TCU)

8.1 Ttulo Executivo com Assento Constitucional

A Constituio da Repblica conferiu s decises do TCU das quais resulte a imputao
de dbito ou multa o status de ttulo executivo extrajudicial.103 No plano infraconstitucional, a
Lei Orgnica do TCU (Lei n 8.443/92) ratifica a eficcia de ttulo executivo de suas decises,
dispensando, assim, o longo caminho do processo de conhecimento.

8.2 Centralizao do Encaminhamento dos Acrdos pela Procuradoria-Geral

da Unio
H casos em que os acrdos da Corte de Contas so encaminhados s unidades
locais da Procuradoria-Geral da Unio (PGU) por rgos externos. O Ministrio Pblico
Federal (MPF), por exemplo, os remete s diversas Procuradorias solicitando a adoo
das medidas cabveis para a execuo judicial dos valores apontados na deciso.

Ocorre que a Circular PGU n 2002/015, de 09/08/2002, ad cautelam,

centraliza o encaminhamento das decises, nos seguintes termos:

Assim, na hiptese de algum desses acrdos lhe ser remetido diretamente, essa
Procuradoria dever envi-lo PGU, para exame e posterior encaminhamento,
com a orientao cabvel.

O ajuizamento imediato da execuo pelas unidades locais no recomendvel,

pois, quando a informao provm de rgo diverso da Procuradoria-Geral da Unio,
no h qualquer informao se esto esgotados os recursos na esfera administrativa,
se houve cobrana e eventual pagamento administrativo, ou, at mesmo, se a ao
executiva j foi ajuizada. Assim, tendo cincia de deciso do TCU em tais circunstncias,
a documentao recebida deve ser encaminhada PGU.

8.3 Desnecessidade de Inscrio em Dvida Ativa e da Respectiva Certido para

a Instruo da Execuo: fundamento e reflexos
Os crditos devidos Fazenda Pblica, via de regra, devem ser objeto de inscrio
na dvida ativa. A respectiva certido de dvida ativa (CDA), preenchidos os requisitos
apontados na Lei de Execuo Fiscal (Lei n 6830/80), constituir o ttulo executivo.
Destarte, como se intui, a inscrio e a extrao da CDA so necessrias
para conferir liquidez, certeza e, principalmente, eficcia executiva aos crditos de
titularidade da Fazenda Pblica.
Ocorre que, diante dos acrdos do TCU, como um dos principais reflexos
lgico-jurdicos das normas que atribuem eficcia de ttulo executivo a essas decises,
resta desnecessria a inscrio do crdito ali apontado em dvida ativa, bem como a
extrao da respectiva certido para aparelhar a futura execuo.

103
Art . 71, II, 3 As decises do Tribunal de que resulte imputao de dbito ou multa tero
eficcia de ttulo executivo.

59
 A no-inscrio em dvida ativa da Unio resulta em trs importantes
conseqncias relativas: a) atribuio para a propositura da demanda; b) ao Juzo
competente, e; c) ao procedimento a ser seguido.

Quanto primeira, a execuo dos crditos da Unio inscritos em dvida ativa, seja
de origem tributria ou no tributria, de atribuio da Procuradoria da Fazenda Nacional,
por fora do disposto no art. 23, da Lei n 11.457 de 11 de maro de 2007.104 Ausente a
inscrio, a atribuio para a ao executiva das unidades da Procuradoria-Geral da Unio.

Outrossim, as execues das decises do TCU so ajuizadas na vara cvel

comum, mesmo que na subseo judiciria correspondente exista vara especializada
de execues fiscais.105

Por derradeiro, o procedimento a ser seguido o da execuo por quantia

certa contra devedor solvente (CPC, art. 652 e seguintes).

Definidos o juzo e o procedimento adequados ao manejo da ao executiva

pelos rgos da PGU, passemos a apontar quais so as providncias administrativas
recomendveis antes do ajuizamento da demanda.

8.4 Providncias prvias propositura da ao executiva: confirmao do

domiclio do executado, atualizao do montante devido e pesquisa de bens
penhorveis
A Unio, por conta do preceituado no art. 109, 1, da Lex Fundamentalis, deve
ajuizar as suas aes no domiclio do demandado106 (vide item 5.2, sobre a petio inicial).

Assim, antes da propositura da demanda, mister verificar se o futuro executado

permanece domiciliado no local apontado no dossi administrativo encaminhado pela
Procuradoria-Geral da Unio. Isso porque, no caso de alterao para outra seo ou
subseo judiciria, a unidade para a qual foi encaminhado o procedimento perde a
atribuio para o ajuizamento da demanda, devendo remet-lo para a procuradoria
incumbida de atuar na circunscrio do domiclio da outra parte.

Outra exigncia legal, em razo do art. 614, II, do Cdigo de Processo Civil,107
a atualizao do valor da execuo ao tempo da propositura da ao. Tal operao
ganha relevo tambm para a adequada atribuio do valor da causa.108
104
Art. 23. Compete Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional a representao judicial na cobrana de crditos
de qualquer natureza inscritos em Dvida Ativa da Unio.
105
H entendimento minoritrio, especialmente no TRF da 2 Regio, no sentido de que a ao seria ajuizada
pelo procedimento especial da Lei de Execues Fiscais, na Vara Especializada de Execues Fiscais,
independentemente de inscrio em dvida ativa da Unio e da extrao da respectiva certido, pois os
crditos decorrentes de deciso do TCU estariam abarcados pelo conceito de dvida ativa.
106
1 - As causas em que a Unio for autora sero aforadas na seo judiciria onde tiver domiclio a outra parte.
107
Art. 614. Cumpre ao credor, ao requerer a execuo, pedir a citao do devedor e instruir a petio inicial:
II - com o demonstrativo do dbito atualizado at a data da propositura da ao, quando se tratar de execuo
por quantia certa;
108
O valor da causa corresponder ao resultado da atualizao dos valores devidos, acrescidos, quando for o
caso, dos juros da mora.

60
 Nesse ponto, pode haver alguma confuso quanto forma de atualizao
dos valores constantes nos acrdos. Isso porque, sobre os dbitos incidem juros e
correo monetria. Todavia, em relao s multas, far-se- a mera atualizao do valor,
sem a incidncia de juros.109

Noutro giro, conquanto no seja obrigatria, recomendvel, especialmente

nas aes envolvendo grandes valores, que se faa a pesquisa de bens penhorveis
existentes em nome do executado antes da propositura da execuo, para que a
indicao dos bens eventualmente encontrados possa ser feita na prpria petio
inicial (CPC, art. 652, 2).

Deve-se ressaltar que, dentre os documentos encaminhados no expediente

administrativo pertinente, j esto presentes as pesquisas de eventuais veculos
cadastrados no Registro Nacional de Veculos Automotores (RENAVAM) e de
imveis rurais cadastrados no Cadastro Nacional de Imveis Rurais (CNIR). Todavia,
considerando que, entre a data da realizao das pesquisas constantes no dossi
administrativo e a efetiva propositura da demanda, o executado pode ter adquirido
veculo automotor ou imvel rural, as mencionadas providncias merecem ser renovadas
a juzo do advogado responsvel.110 Alm disso, dentre outros, podem ser oficiados os
Cartrios de Registro Imveis, a Junta Comercial, a Companhia Brasileira de Liquidao
e Custdia (CBLC), os Cartrios de Registro de Imveis, a Superintendncia de Seguros
Privados, a Marinha e a Aeronutica.

8.5 Petio Inicial: generalidades

A petio inicial da execuo, endereada ao juiz competente, deve ser instruda
com o acrdo condenatrio111 (CPC, art. 614, I), a memria de clculo atualizada
at a data da propositura da ao (CPC, art. 614, II) e a prova de que foi intimado o
executado para efetuar o pagamento administrativo.

As alteraes procedimentais introduzidas pela Lei n 11.382/2006 refletem

na elaborao da exordial.

109
Os prprios Acrdos trazem em seu texto os critrios para a atualizao das multas e dos juros. Esse
entendimento da Corte de Contas, decorre da redao dos arts. 19 e 59 da Lei Orgnica do TCU (8443/92),
in verbis:Art. 19. Quando julgar as contas irregulares, havendo dbito, o Tribunal condenar o responsvel
ao pagamento da dvida atualizada monetariamente, acrescida dos juros de mora devidos, podendo, ainda,
aplicar-lhe a multa prevista no art. 57 desta lei, sendo o instrumento da deciso considerado ttulo executivo
para fundamentar a respectiva ao de execuo.
Pargrafo nico. No havendo dbito, mas comprovada qualquer das ocorrncias previstas nas alneas a, b e c
do inciso III, do art. 16, o Tribunal aplicar ao responsvel a multa prevista no inciso I do art. 58, desta lei.
Art. 59. O dbito decorrente de multa aplicada pelo Tribunal de Contas da Unio nos do art. 57 desta lei,
quando pago aps o seu vencimento, ser atualizado monetariamente na data do efetivo pagamento.
110
Encontrados veculos automotores de propriedade do executado, pode ser requerida a incluso de restrio
judicial pelo sistema Renajud Restrio Judicial de Veculos ou por Ofcio de lavra do magistrado competente
encaminhado ao rgo de trnsito.
111
H juzes que exigem a prova do trnsito em julgado do acrdo, documento que pode ser solicitado para
a Secretaria de Controle Externo do TCU. Todavia, a ausncia do documento na exordial no obsta a
continuidade do feito, podendo ser juntado a posteriori.

61
 O executado no mais citado para oferecer bens a penhora, mas para pagar,
no prazo legal de 3 (trs) dias (CPC, art. 652, caput). Da a importncia da indicao de
bens penhorveis na prpria petio inicial.112

Entretanto, a no localizao de bens penhorveis no impede que a Unio

requeira a intimao do executado, na pessoa de seu advogado, a qualquer tempo, para
que os indique (CPC, art. 652, 3), sob pena de praticar ato atentatrio dignidade
da justia (CPC, art. 600, IV).

Outra modificao de relevo a introduzida pelo art. 615-A, segundo o qual, no

ato da distribuio, pode-se obter certido comprobatria do ajuizamento da execuo,
com identificao das partes e valor da causa, para fins de averbao no registro de imveis,
registro de veculos ou registro de outros bens sujeitos penhora ou arresto, para fins de
presuno de fraude execuo.113 Efetivada a averbao, em dez dias o juzo deve ser
comunicado da prtica do ato (art. 615-A, 1), sob pena de cessao da presuno.

Ressalte-se, outrossim, que, com o advento das Leis n 11.382/2006 e n 11.419/2006

que alteraram dispositivos do Cdigo de Processo Civil quanto informatizao do processo
judicial, possvel, inclusive, que a alienao se d de forma eletrnica (leilo eletrnico
judicial), prtica que, alm de mais clere e econmica, permite uma maior participao dos
interessados, fato que certamente contribui para a eficincia da praa.114

Por fim, a nova legislao traz previso expressa de que as contas e as aplicaes
financeiras depositadas em instituies bancrias esto no primeiro posto na ordem de
bens penhorveis (CPC, art. 655, I). Alm disso, como instrumento para dar concretude
quela previso, o art. 655-A trouxe para o ordenamento positivo a possibilidade de
identificao e bloqueio desses valores, preferencialmente pelo sistema eletrnico.115

A alterao deixa claro que a penhora pleiteada deixou de ser excepcional. Ao

contrrio, passou a ser prioritria para garantir a celeridade do processo, a obedincia
ordem legal dos bens penhorveis, o interesse do credor e, por fim, para assegurar o
fim da impunidade dos devedores que buscam se furtar do pagamento judicial.116

112
Caso os bens sejam gravados por penhor, hipoteca, anticrese ou usufruto, deve ser requerida a intimao do
credor pignoratcio, hipotecrio, anticrtico ou usufruturio, conforme fixado no art. 615, II, do CPC.
113
O Judicirio, em muitos casos, ainda no est preparado para o cumprimento do disposto neste artigo
no momento do ato de distribuio. Quando assim ocorrer, recomenda-se solicitar a certido, depois da
distribuio da demanda, prpria serventia do juzo para o qual foi distribuda a ao.
114
Arts. 685-C e ss.
115
O Conselho de Justia Federal regulamentou o tema por meio da Resoluo n 524 do Conselho de Justia Federal.
Art. 1 Em se tratando de execuo definitiva de ttulo judicial ou extrajudicial, ou em aes criminais, de improbidade
administrativa ou mesmo em feitos originrios do Tribunal Regional Federal poder o magistrado, via Sistema BACEN-
JUD 2.0, solicitar o bloqueio/desbloqueio de contas e de ativos financeiros ou a pesquisa de informaesbancrias.
Pargrafo nico. No processo de execuo, a emisso da ordem em comento poder ocorrer desde que requerida
pelo exeqente, face inexistncia de pagamento da dvida ou garantia do dbito (arts. 659 do CPC e 10 da Lei n
6.830, de 22 de setembro de 1980), com precedncia sobre outras modalidades de constrio judicial; podendo, nas
demais aes, tal medida ser adotada inclusive ex officio.
116
H, ainda, muitos julgados presos antiga sistemtica processual, impondo o prvio esgotamento das
tentativas de busca dos bens do executado, como condio para a efetivao da penhora on line, como se nada
houvesse mudado com o advento da Lei 11.382/2006.

62
 Esclarea-se que o referido procedimento no caracteriza violao ao sigilo
bancrio, uma vez que as informaes a serem requeridas resumem-se existncia ou
no de depsito ou aplicao financeira at o valor indicado na execuo (CPC, art.
655-A, 1).117 So de todo irrelevantes as movimentaes financeiras do executado
(como, quanto e de quem recebeu ou para quem pagou).

possvel, portanto, o manejo do pedido de identificao e bloqueio dos

bens tanto no corpo da petio inicial, quanto aps o ajuizamento da demanda. No
segundo caso, de todo recomendvel, antes da formulao do pedido, que se faa a
atualizao do montante devido e seja acrescido o valor dos honorrios advocatcios,
os quais tero sido fixados pelo juiz j no despacho inicial.118

Tambm recomendvel que se formule o pedido de que sejam conferidos

ao oficial de justia os benefcios do art. 172, 2, do Cdigo de Processo Civil.119

Por fim, no se deve esquecer de juntar uma contraf para cada executado.

9 AES DE RESSARCIMENTO

9.1 Introduo: responsabilidade

A violao de um dever jurdico configura ilcito que acarreta, geralmente,
um dano para outrem, gerando um novo dever jurdico, qual seja, o de reparar o
dano.120 Assim, responsabilidade civil se refere ao dever que algum tem de reparar o
prejuzo decorrente da violao de outro dever jurdico: responsabilidade civil um
dever jurdico sucessivo que surge para recompor o dano decorrente da violao de
um dever jurdico originrio.121

Haver responsabilidade onde houver violao de um dever jurdico e dano,

sendo o responsvel aquele que deve ressarcir o prejuzo decorrente da violao de um
precedente dever jurdico.122

A obrigao ser sempre um dever jurdico originrio, j a responsabilidade

corresponder a um dever jurdico sucessivo, conseqente violao do primeiro.123
Para fins de verificao do responsvel, insta identificar aquele a quem a lei imputou a

117
1o As informaes limitar-se-o existncia ou no de depsito ou aplicao at o valor indicado na
execuo.
118
Art. 652-A. Ao despachar a inicial, o juiz fixar, de plano, os honorrios de advogado a serem pagos pelo
executado
Pargrafo nico. No caso de integral pagamento no prazo de 3 (trs) dias, a verba honorria ser reduzida
pela metade.
119
2o A citao e a penhora podero, em casos excepcionais, e mediante autorizao expressa do juiz, realizar-se em
domingos e feriados, ou nos dias teis, fora do horrio estabelecido neste artigo, observado o disposto no art. 5o,
inciso Xl, da Constituio Federal.
120
FILHO, Srgio Carvalieri. Programa de Responsabilidade Civil. 7. ed. So Paulo: Atlas, 2007. p. 02.
121
Ibid., p. 02.
122
Ibid.
123
Ibid.

63
obrigao, tendo em vista que ningum ser responsabilizado por algo sem ter violado
um dever jurdico.124

As obrigaes podem ser classificadas em: voluntrias so criadas em

funo de negcios jurdicos com base no princpio da autonomia da vontade; e legais
como o prprio nome est a indicar, so obrigaes impostas pela lei, preenchidos
determinados pressupostos.

As causas jurdicas que podem dar ensejo obrigao de indenizar so:

a) o ato ilcito;
b) o ilcito contratual;
c) a violao de deveres especiais de segurana, incolumidade ou garantia
impostos pela lei queles que exercem atividades de risco ou utilizam
atividades perigosas;
d) a obrigao assumida de reparar o dano;
e) violao de deveres especiais impostos pela lei;
f) o ato que, embora lcito, enseja a obrigao por fora legal.125

9.2 Fato Jurdico

Juridicizao o processo em que o fato relacionado ao ser humano, praticado
ou no por ele, no mbito de uma relao ftica, com a incidncia da norma jurdica,
transforma-se em fato jurdico, no mbito de uma relao jurdica, gerando efeitos no
mundo jurdico.

O evento que acontece no mundo fenomnico em um determinado

agrupamento social tem sua relevncia destacada em razo de interesses ou anseios
dessa comunidade. Assim, o fato, por interessar sociedade, recebe um designativo
prprio, ingressando no mundo jurdico. O fato passa do mundo dos fatos ao mundo
do direito. Esse o processo de juridicizao do fato.

Para Pontes de Miranda:

[...] Fato jurdico , pois, o fato ou o complexo de fatos sobre o qual incidiu a regra
jurdica; portanto, o fato que dimana, agora, ou mais tarde, talvez condicionalmente,
ou talvez no dimane, eficcia jurdica. No importa se singular, ou complexo,
desde que, conceptualmente, tenha unidade.126

Considerando-se essa conceituao, a classificao do fato jurdico, de acordo

com o elemento volitivo do suporte ftico, estabelecida por Marcos Bernardes de Mello:

124
CAVALIERI FILHO, op. cit., p. 03.
125
Ibid., p. 06.
126
PONTES DE MIRANDA, Francisco Cavalcanti. Tratado de Direito Privado. 3. ed. Rio de Janeiro:
Borsoi, 1972. Tomo I, p. 77

64
 a) por simples fatos da natureza ou do animal, que prescindem portanto, para existir,
de ato humano; so os fatos jurdicos stricto sensu, lcitos e ilcitos;

b) outros, diferentemente, tm sua base, como elemento essencial (cerne), um ato

humano; dentre eles;

b.a) h alguns em que, embora a conduta humana lhe seja essencial existncia,
o direito considera irrelevante a circunstncia de ter ou no havido vontade em
pratic-la, dando mais realce ao resultado fctico que dela decorre do que a ela
prpria: so os atos-fatos jurdicos, lcitos e ilcitos:

b.b) em outros, porm, a vontade em praticar o ato no somente relevante, como

constitui o prprio cerne do fato jurdico. So os atos jurdicos lato sensu, que se
subdividem em atos jurdicos stricto sensu e negcios jurdicos e atos ilcitos.127

A juridicizao que nos interessa a do ato ilcito.

9.3 Ato Ilcito

Nos casos de ato ilcito, importa tecer alguns comentrios sobre o duplo
aspecto da ilicitude.

A ilicitude pode ser verificada no aspecto objetivo e no subjetivo. No primeiro,

leva-se em conta apenas a conduta ou fato em si, sua materialidade ou exterioridade, e
verifica-se a desconformidade dela com o Direito. J no segundo aspecto, a qualificao
de uma conduta como ilcita significa fazer um juzo de valor, perquirindo a respeito da
manifestao consciente e livre.

Portanto, a ilicitude somente atinge a sua plenitude, quando o comportamento

for objetivamente ilcito e tambm culposo.

Assim, possvel distinguir o ato ilcito em sentido amplo, que abarca apenas
a ilicitude do ato, a conduta contrria ao Direito, e o ato ilcito em sentido estrito, que
corresponde ao conjunto de pressupostos da responsabilidade (obrigao de indenizar).
Assim, em sede de responsabilidade subjetiva, a culpa integrar esses pressupostos.
Em se tratando de responsabilidade objetiva, bastar a ilicitude em sentido amplo, a
violao de um dever jurdico preexistente por conduta voluntria.128

9.4 Indenizao
Toda a leso causada ao patrimnio pblico deve ser reparada pela conseqente
ao indenizatria ou de ressarcimento (ou reparatria).

Assim, praticado o ato ilcito (penal, administrativo, civil, trabalhista), desde que
ocorra dano, surge para a Unio o interesse de agir para fins de buscar o ressarcimento.

127
BERNARDES DE MELLO, Marcos. Teoria do Fato Jurdico. 13. ed. So Paulo: Saraiva, 2007. p. 122.
128
CAVALIERI FILHO, op. cit., p. 10-2.

65
 A ao deve ser proposta pela Unio em face de quem praticou o ato ilcito.
Se j morto o sujeito passivo, deve a demanda ser proposta em face do esplio, e se j
efetuada a partilha, perante os sucessores, na proporo dos limites da herana (arts.
943 e 1.792, do CC, e art. 5, inciso XLV, da CF/88).

Se o sujeito passivo incapaz, seu patrimnio poder ser atingido para

reparao dos danos se as pessoas por ele responsveis no tiverem a obrigao de
faz-lo ou, tendo, no dispuserem dos meios patrimoniais necessrios e suficientes
(art. 928, CC). Nesta hiptese, de bom aviltre que a demanda seja proposta em
litisconsrcio passivo (incapaz e responsvel), considerando essa possibilidade legal.

O nus da prova, nas aes em geral, cabe Unio, que dever provar a
autoria, a culpabilidade, o dano, o seu valor e o nexo causal entre a conduta culpvel e
o dano.129 Portanto, so cruciais as informaes prestadas pelo rgo nesse aspecto.130

9.5 Alguns casos penais

Em caso de sentena penal condenatria, haver coisa julgada na esfera civil
(art. 63, CPP), podendo ser desencadeada, portanto, a respectiva execuo.131 Entretanto,
no impede a propositura de ao civil a sentena penal absolutria, desde que no se
tenha reconhecido a inexistncia do fato e a negativa de autoria (art. 66, CPP).

Em caso de condenao penal, diz o Cdigo Penal que, como efeito secundrio
extrapenal, haver a perda em favor da Unio dos instrumentos do crime, desde que
consistam em coisas cujo fabrico, alienao, uso, porte ou deteno constitua fato
ilcito, bem como do produto do crime ou de qualquer bem ou valor que constitua
proveito auferido pelo agente com a prtica do fato criminoso.132

Trata-se de confisco em favor da Unio dos produtos do crime (producta

sceleris) e instrumentos do crime (strumenta sceleris), correspondendo, respectivamente,
a coisas adquiridas diretamente com o delito (coisa roubada), ou mediante sucessiva
especificao (jia feita com o ouro roubado), ou conseguidas mediante alienao
(dinheiro da venda do objeto roubado) ou criadas com o crime (moeda falsa) e os
materiais, as coisas cujo uso no importa destruio imediata da prpria substncia
e que no podem ser substitudos por outros da mesma espcie e de que se serviu o
agente na prtica do crime.133

Ressalte-se que nem todo e qualquer meio ou instrumento usado pelo

criminoso para a prtica do crime ser objeto de confisco, tendo em vista que o texto

129
FIUZA, Cesr. Direito Civil: Curso Completo. 9 ed. Belo Horizonte: DelRey, 2006. p. 735.
130
Para maiores detalhes, v. item 3 deste Manual.
Art. 387, inciso IV, do CPP (nova redao dada pela Lei n 11.719/2008). Vide item 3.3 e item (Providncias
131

prvias propositura da ao executiva) deste Manual.

132
Art. 91, II, incisos a) e b), CP.
133
LYRA, Roberto. Comentrios ao Cdigo Penal, v. II, p. 553-554 apud PRADO, Luiz Regis. Comentrios ao
Cdigo Penal. 3 ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2006. p. 213.

66
legal fala em coisas cujo fabrico, alienao, uso, porte, ou deteno constitua fato
ilcito (art. 91, II, a, CP).134

Aps a apreenso dos instrumentos e produtos do crime, os mesmos

devero ser inutilizados (art. 124, CPP), leiloados (arts. 122 e 123, CPP) ou recolhidos
a museu criminal, se houver interesse na sua conservao (art. 124, CPP). Os bens
imveis adquiridos pelo agente com os proventos da infrao, ainda que transferidos
a terceiro, sero seqestrados (art. 125, CPP).135

O dano eventualmente gerado pela infrao penal pode ser reparado pela actio
civilis ex delicto, que pode ser tanto de conhecimento quanto de execuo. Na primeira
hiptese, no necessrio que se aguarde o fim do processo penal para o ajuizamento da
demanda, at mesmo porque no possvel, prima facie, saber se o ru ser condenado. A
ao executiva, por sua vez, reclama a existncia de sentena penal condenatria transitada
em julgado, deciso esta alada ao patamar de ttulo executivo judicial (CPC, art. 475-N).

Ocorre que, a despeito da deciso exarada na esfera penal tornar certa a

obrigao de reparar o dano, ou seja, assegurar a existncia do an debeatur, no define o
quantum devido vtima,136 fato que acaba por exigir o manejo de liquidao prvia.137

O que no se pode olvidar o fato de que somente poder ser executado

aquele que constar do ttulo executivo judicial. Da depreende-se que a espera pelo fim
do processo penal pode ser desaconselhvel, pois podem haver outros responsveis
pela recomposio do dano causado que no integrem a lide penal.

Em outras circunstncias, tais como a existncia de dvida justificvel sobre

a autoria do ato criminoso lesivo e a fragilidade das provas encaminhadas ao advogado,
parece que a melhor soluo a espera da instruo processual penal e da correspondente
deciso judicial, de modo a evitar o ajuizamento de ao civil fadada ao insucesso.

9.6 Alguns casos cveis

9.6.1 Repetio de indbito em ao rescisria

Mesmo nos casos em que h controvrsia jurisprudencial, posicionando-se o
STF em determinado sentido, poder ser manejada ao rescisria, restando inaplicvel
a smula 343 da Suprema Corte.

134
Ademais, casos h em que, excepcionalmente, os objetos ilcitos podem ser fabricados ou possudos por certa
e determinada pessoa; porm, nesse caso particularizado, eles no sero ilcitos porque haver autorizao
ou permisso para produzi-los ou possu-los (NORONHA, E. Magalhes. Direito Penal, v. I, p. 294) apud
PRADO, Luiz Regis, op. cit., p. 213-214. No mesmo sentido: STJ, REsp. 79.537-0, Rel. Min. Luiz Vicente
Cernicchiaro, DJU 9.9.1996, p. 31.125.
135
PRADO, op. cit., p. 214
136
Com a recente introduo do art. 387, VI, do CPP, o juiz fixar um valor mnimo j na sentena penal,
dispensando a liquidao posterior.
A liquidao de sentena penal condenatria se faz por artigos, mas h na doutrina quem admita que seja feita
137

por arbitramento.

67
 Aps o julgamento da referida rescisria, surge o direito da Unio de postular
o que fora pago indevidamente.

Exemplo tpico dessa situao o caso dos juros de 6% ao ano, nos termos
da MP n 2.225-45/2001.

O STF julgou constitucional a referida taxa de juros quando apreciou o RE

n 453740/RJ, cuja relatoria coube ao Min. Gilmar Mendes. Nesse caso, a Unio deve
ingressar com ao rescisria em face da deciso que havia decidido de forma contrria
quela deciso do STF e, posteriormente resciso, postular repetio de indbito.

9.6.2 Regresso em responsabilidade subsidiria138

Sabe-se que impera no ordenamento jurdico o entendimento de imputao
ao tomador de servios terceirizados a responsabilidade subsidiria pelos crditos
trabalhistas inadimplidos pelo empregador.139

Embora referido entendimento possua duvidosa constitucionalidade e

legalidade,140 certo que em muitos casos a Unio se v obrigada a arcar com os
pagamentos desse tipo de contratao.

Portanto, surgiria a possibilidade de se ingressar com aes de

ressarcimento em face da empresa empregadora que no adimpliu com suas
obrigaes. Para tanto, entende-se que o prazo para a propositura da demanda
surgiria a partir do trnsito em julgado da sentena trabalhista condenatria. Da
mesma forma, a inicial deve ser instruda com as sentenas condenatrias com
os valores totais corrigidos.

9.6.3 Ao de regresso
Aqui se est a tratar das aes em que, efetivada a condenao da Unio,
surgiria o direito de ressarcimento em face do agente pblico causador do dano.

Com a condenao do Estado surge o direito de regresso em que se

assegura a pretenso indenizatria contra o agente causador do dano, quando este
tenha agido com dolo ou culpa.141 Esse direito est previsto constitucionalmente
no art. 37, 6, da CF/88.

138
No tocante ao agente pblico, eventual causador da responsabilidade subsidiria da Unio em casos em casos
de culpa in vigilando e/ou in eligendo, a questo tratada no item Aes de regresso.
139
Smula 331, TST: IV- O inadimplemento das obrigaes trabalhistas, por parte do empregador, implica
na responsabilidade subsidiria do tomador dos servios quanto quelas obrigaes, desde que este tenha
participado da relao processual e conste tambm do ttulo executivo judicial.
140
Enquanto no haja pronunciamento definitivo do STF, considerando a ADC n 16 proposta pelo Governador Distrito
Federal em 07.03.2007, sendo designado Relator o Min. Csar Peluzo, encontrando-se na pendncia de julgamento.
Requereram a participao como amicus curie, alm da Unio, os Estados do Amazonas, Alagoas, Bahia, Cear, Esprito
Santo, Gois, Maranho, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Par, Paran, Pernambuco, Rio Grande
do Norte, Rio Grande do Sul, Rio de Janeiro, Rondnia, So Paulo, Sergipe e Tocantins, bem como os Municpios de
Boa Vista, Belm, Goinia, Juiz de Fora, Recife, Rio de Janeiro, So Paulo e Santo Andr.
141
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 15 ed. Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2006. p. 447.

68
 A causa de pedir da ao consiste na existncia do fato danoso, causado por
culpa do agente, e na responsabilidade subjetiva deste (dolo ou culpa).142

No de pode deixar de salientar que os valores devem estar atualizados para fins
de propositura da demanda, servindo estes como o valor da causa (art. 282, CPC).

10 Aes cautelares

10.1 Noes Gerais

Como se sabe, diferentemente das demandas cognitivas e executivas, as
quais tm como escopo a satisfao dos interesses postos em juzo, buscam as aes
cautelares salvaguardar o resultado prtico de outro processo.

Seu manejo de grande valia para a atuao pr-ativa da Unio, sobretudo naquelas
demandas que visam recomposio do Errio, tais como as aes de improbidade, as
aes de ressarcimento e as aes de execuo fundadas em acrdos do TCU.

O estudo de suas caractersticas, espcies, procedimentos, bem como de seus

principais aspectos prticos, ser objeto de trabalho prprio, no cabendo a anlise de
tais tpicos no presente manual.

Contudo, por possurem estreita relao com algumas das demandas objeto
deste trabalho, merecem anlise destacada as aes cautelares de afastamento provisrio
de cargo, emprego ou funo pblica, de indisponibilidade de bens e de quebra de
sigilos bancrio e fiscal.

Importante destacar, desde j, que tais providncias podem ser requeridas via ao
autnoma ou, incidentalmente, nos autos da prpria demanda principal. De fato, tendo
em conta os princpios da economia, celeridade e efetividade processuais, esta hiptese
afigura-se a mais eficaz, o que no retira a importncia das aes cautelares autnomas,
sobretudo nos casos em que a providncia cautelar requerida preventivamente.

10.2 Afastamento provisrio de cargo, emprego ou funo pblica

Trata-se de medida cautelar prevista na Lei n 8.429/92 Lei de Improbidade
Administrativa. Seu regramento encontra-se no art. 20, pargrafo nico, da Lei n 8.429/92,
segundo o qual a autoridade judicial ou administrativa competente poder determinar o
afastamento do agente pblico do exerccio do cargo, emprego ou funo, sem prejuzo
da remunerao, quando a medida se fizer necessria instruo processual.

Inicialmente, importante registrar que a medida ora analisada reveste-se de

carter excepcional, sendo cabvel quando se fizer necessria instruo processual
(REsp. n 993065 e REsp. n 604834). Serve, portanto, para evitar a atuao dolosa
do agente, ameaando testemunhas, destruindo documentos, dificultando a realizao
142
Em casos de culpa annima do servio (sem a possibilidade de identificao do agente causador do dano)
no h como se pretender a responsabilidade. Nesse sentido, CARVALHO FILHO, Jos dos Santos, op. cit.,
p. 478. Contudo, no se est a dizer que a Unio no possa investigar administrativamente para se descobrir
quem foi o causador do dano, e, ento, buscar a reparao.

69
de percias, bem como realizando quaisquer outros atos capazes de criar dificuldades
elucidao dos fatos.

De mais a mais, ante o dever de observncia do princpio da proporcionalidade,

deve-se reservar o afastamento para aqueles casos cujo vulto do ato de improbidade
justifique a medida extrema.

Em sntese, portanto, o afastamento s tem cabimento quando o ato de

improbidade imputado tenha acarretado enriquecimento ilcito considervel ou dano
grave ao Errio ou a princpios da administrao, e apenas naqueles casos que se
revelarem imprescindveis salvaguarda da instruo processual.

Por fim, importante frisar que, a despeito do silncio da lei, deve ser
estabelecido um prazo razovel para a durao da medida, sobretudo quando se
tratar de afastamento de mandato eletivo, cuja temporariedade pode fazer com que o
afastamento provisrio torne-se definitivo.

10.3 Indisponibilidade de bens

Est prevista no art. 7 da Lei n 8.429/92 para os atos que causarem leso ao
patrimnio pblico ou ensejarem enriquecimento ilcito. No cabe a medida, por bvio,
em relao aos atos que importarem simples ofensa a princpios da administrao.

A indisponibilidade significa a impossibilidade de alienao de bens integrantes

do acervo patrimonial do ru, podendo incidir sobre dinheiro, imveis, mveis, veculos,
aes, crditos, dentre outros. Tal medida, no entanto, no retira do titular a posse
sobre o bem, salvo quando houver risco de extravio, perda ou deteriorao da coisa,
quando dever ser determinada tal providncia.

Neste ltimo caso, importante frisar que vem se difundindo a prtica da

alienao antecipada de tais bens, como forma mais eficaz de garantir os interesses das
partes. Isso porque a alienao antecipada, com a aplicao dos valores arrecadados
como ativos financeiros, resguarda tanto a pretenso do Poder Pblico que, caso
vencedor, ter os valores revertidos em seu favor, quanto o interesse do acusado que,
na hiptese da improcedncia dos pedidos, receber o montante atualizado, e no um
bem depreciado pelo tempo ou pela utilizao indevida.143

Ressalte-se que, com o advento das Leis n 11.382/2006 e n 11.419/2006

que alteraram dispositivos do Cdigo de Processo Civil quanto informatizao do
processo judicial,144 possvel, inclusive, que a alienao se d de forma eletrnica (leilo

143
Tal possibilidade, que pode ser aplicada tambm aos bens arrecadados no processo penal, foi estabelecida
como meta (Meta 19) da Estratgia Nacional de Combate Lavagem de Dinheiro e de Recuperao de Ativos
(ENCLA) de 2005.
144
CPC:
Art. 685-C. No realizada a adjudicao dos bens penhorados, o exeqente poder requerer sejam
eles alienados por sua prpria iniciativa ou por intermdio de corretor credenciado perante a
autoridade judiciria.
[....]

70
eletrnico judicial), prtica que, alm de mais clere e econmica, permite uma maior
participao de interessados, fato que certamente contribui para a eficincia da praa.

Relativamente aos bens imveis, a medida se efetiva atravs da averbao da

constrio no Registro de Imveis competente. Em relao aos demais bens, devem
ser analisadas as peculiaridades de cada caso concreto.

A indisponibilidade pode ser requerida de forma genrica, sem a necessidade

de especificar os bens objeto da constrio. Diferentemente do seqestro, ela no incide
sobre bem determinado, mas sobre a generalidade de bens necessrios reparao do
dano ou desconstituio do enriquecimento ilcito.

Da, portanto, a necessidade da petio inicial apresentar, ao menos, um valor

estimado do prejuzo ou do enriquecimento observado, para que sirva de base ao
estabelecimento da extenso da medida.

10.4 Quebra de sigilos bancrio e fiscal

A despeito da discusso sobre a natureza jurdica dessas demandas,145 entendemos
pertinente o tratamento de seus aspectos no presente tpico, posto possurem o mesmo
escopo das aes cautelares, a saber, a sucesso de outra demanda, seja cognitiva ou executiva.

Diferentemente das medidas anteriores, no h previso legal especfica

as regulamentando. Contrariamente ao que possa parecer, o art. 198 do CTN,
relativamente aos dados fiscais, e a LC n 105/2001, relativamente aos dados bancrios,
no regulamentam a possibilidade de acesso s informaes dos referidos dados.
Tais dispositivos estabelecem, na verdade, o prprio sigilo desses dados, tudo em
conformidade com a CF (art. 5, X, e XII).

3o Os Tribunais podero expedir provimentos detalhando o procedimento da alienao prevista neste

artigo, inclusive com o concurso de meios eletrnicos, e dispondo sobre o credenciamento dos corretores, os
quais devero estar em exerccio profissional por no menos de 5 (cinco) anos.
Art. 687.O edital ser afixado no local do costume e publicado, em resumo, com antecedncia mnima de 5
(cinco) dias, pelo menos uma vez em jornal de ampla circulao local.
[...]
2 Atendendo ao valor dos bens e s condies da comarca, o juiz poder alterar a forma e a
freqncia da publicidade na imprensa, mandar divulgar avisos em emissora local e adotar outras
providncias tendentes a mais ampla publicidade da alienao, inclusive recorrendo a meios eletrnicos
de divulgao.
[...]
Art. 689-A. O procedimento previsto nos arts. 686 a 689 poder ser substitudo, a requerimento do exeqente,
por alienao realizada por meio da rede mundial de computadores, com uso de pginas virtuais criadas pelos
Tribunais ou por entidades pblicas ou privadas em convnio com eles firmado.
Pargrafo nico. O Conselho da Justia Federal e os Tribunais de Justia, no mbito das suas respectivas
competncias, regulamentaro esta modalidade de alienao, atendendo aos requisitos de ampla
publicidade, autenticidade e segurana, com observncia das regras estabelecidas na legislao sobre
certificao digital.
145
Discute-se, doutrinariamente, a natureza jurdica dessa demandas. Entendem alguns que se trata de verdadeira
ao cautelar, enquanto outros, constatando sua satisfatividade, entendem que se trata de ao cognitiva.

71
 Contudo, a despeito da ausncia de regulamentao, a doutrina e a
jurisprudncia vm entendendo, em determinados casos, sempre excepcionais, pela
possibilidade de acesso a tais informaes, medida essa que se costuma chamar de
quebra de sigilos bancrio e fiscal.

O fundamento de tal corrente, hoje amplamente majoritria, que o direito

ao sigilo das informaes fiscais e bancrias, eminentemente de carter individual, no
pode ser indisponvel, a ponto de obstaculizar a legtima ao do Estado no sentido
de, no interesse coletivo, zelar pela legalidade. Nesse caso, legtimo que tais direitos
sejam mitigados quando contrapostos ao interesse maior da sociedade, e restarem
devidamente evidenciadas circunstncias que justifiquem a medida.

Portanto, se de um lado tem-se a garantia de sigilo de informaes

reveladoras da intimidade e da vida privada, de outro tem-se a necessidade e o
imperativo interesse pblico de fiscalizao, de apurao da ocorrncia de leso ou
ameaa de leso ao patrimnio pblico, devendo haver, em cada caso concreto, a
ponderao desses interesses.

Entende essa corrente que preciso considerar que o poder de investigao

do Estado naturalmente dirigido a coibir atividades afrontosas ordem jurdica e que
a garantia do sigilo no se estende s atividades ilcitas.

Dessa forma, atento a tal disciplina, pode o Advogado da Unio, naqueles

casos em que para o sucesso da reparao ao Errio afigura-se imprescindvel a quebra
do sigilo de dados, requerer tal providncia ao juiz.

Entretanto, ressalte-se mais uma vez a necessidade de adoo de postura

prudente por parte da Unio, tendo em vista o carter excepcional da medida,
respeitando-se, assim, os direitos fundamentais em discusso.

11 AES POSSESSRIAS

11.1 Introduo
O vasto patrimnio imobilirio da Unio, no mais das vezes fiscalizado
de modo pouco eficiente, diante da precria estrutura dos rgos administrativos
responsveis, d azo a um sem nmero de violaes ao seu domnio e sua posse.

Disso resultam diversas solicitaes de manejo de aes possessrias

encaminhadas s unidades da PGU espalhadas pelo pas.

11.2 Posse: conceito

As aes possessrias, como cedio, orbitam ao redor de um instituto cujo
entendimento fundamental para a verificao de viabilidade da demanda e o eventual
manejo do pertinente instrumento processual: a posse.

Desde logo, para que fique claro, no temos a inteno de discorrer

conceitualmente sobre institutos cedios, at porque o objetivo deste Manual no o

72
exerccio do diletantismo, mas sim oferecer aos Advogados da Unio subsdios bsicos
para a atuao concreta na defesa dos interesses pblicos sob sua cura.

Ocorre que, determinados conceitos so indissociveis do enfoque deste

Manual e, em razo disso, sero objeto de singela explanao.

Posto isso, mister determinar, a par das inmeras posies doutrinrias a

respeito do tema,146 o que vem a ser posse e quais so as suas implicaes.

O Cdigo Civil no define o instituto, mas considera possuidor todo aquele que tem
de fato o exerccio, pleno ou no, de algum dos poderes inerentes propriedade (art. 1196).

Nessa senda, posse a parcela visvel do domnio, manifestada no poder

sobre a coisa ou exteriorizao da propriedade, qual se outorga proteo legal.
Somente no existir posse se o ordenamento positivo expressamente subtrair desse
fato a proteo ordinariamente conferida, hiptese em que haver deteno.

O Cdigo Civil considera detentor aquele que, achando-se em relao de

dependncia para com outro, conserva a posse em nome deste e em cumprimento de
ordens ou instrues suas (art. 1198). Da a concluso de Luiz Guilherme Loureiro de que
posse o exerccio, em nome prprio, das prerrogativas inerentes a um direito real .147

Para complementar o conceito do instituto, cumpre lembrar que no induzem

posse os atos de mera permisso ou tolerncia, assim como no autorizam a sua
aquisio os atos violentos ou clandestinos, seno depois de cessar a violncia ou a
clandestinidade (CC, art. 1028).

11.3 Bens pblicos: regime jurdico peculiar

Os bens pblicos submetem-se a um regime jurdico peculiar, nitidamente
diferenciado daquele conferido aos bens particulares.

Os bens imveis da Unio, por sua vez, alm da proteo geral conferida aos
demais bens pblicos, possuem regulamentao prpria no Decreto-Lei n 9.760/46.

O referido diploma, em seu artigo 71, prev que o ocupante de imvel da

Unio sem assentimento desta, poder ser sumariamente despejado e perder, sem
direito a qualquer indenizao, tudo quanto haja incorporado ao solo.

Por conta disso, diante de bens pblicos no h que se falar em posse do

particular, mas em mera deteno,148 conforme j se decidiu, a ocupao irregular

146
Os debates se travam desde a natureza jurdica da posse at o prprio conceito do instituto. Embora essa
espcie de discusso no seja o objeto do Manual, adiantamos que, maciamente, a doutrina entende que o
Cdigo Civil inclinou-se pela teoria objetiva de Jhering.
147
Loureiro, Luiz Guilherme. Curso Completo de Direito Civil.So Paulo: Mtodo, 2007. p. 752.
148
ADMINISTRATIVO. Jardim botnico. Unio federal. Legitimidade. IMVEL FUNCIONAL. SERVIDOR
PBLICO aposentado. OCUPAO IRREGULAR. REINTEGRAO DE POSSE. BENFEITORIAS.
Decreto-lei 9.760/46.

73
do bem pblico no configura posse, mas mera deteno, pois a lei impede os efeitos
possessrios, em favor do ocupante ilcito (TRF2, AC 178993, DJ 04.11.99).

11.4 Classificaes
a) Posse direta e indireta:

Havendo desmembramento, a posse ser classificada em direta e indireta.

Direta aquela conferida pessoa que tem o bem em seu poder, em virtude de direito
pessoal ou real. Aquele que lhe entregou o bem manter a posse indireta (CC, art.
1197). Ambos podem defender a posse contra terceiros.

b) Posse justa e injusta:

justa a posse que no for violenta, clandestina ou precria (CC, art. 1200).
Injusta, a contrario sensu, a posse revestida de um desses vcios.149

1. O pleito reintegratrio est corretamente proposto, a administrao conferida por ato normativo com fora
de lei ao extinto IBDF abrangia a prtica de atos possessrios na condio de possuidor direto ao IBDF. In
casu, estando o imvel localizado no Jardim Botnico do Rio de Janeiro, ao IBDF, na condio de possuidor
direto, cabia o manejo da reintegratria, da a presena das condies da ao. Em face do princpio da
indisponibilidade do bem pblico, incogitvel qualquer tese de posse, que possa inviabilizar a gesto da coisa
pblica.
2. comete esbulho aquele que ocupa irregularmente imvel pblico, sendo cabvel a reintegrao. A ocupao
irregular do bem pblico no configura posse, mas mera deteno, pois a lei impede os efeitos possessrios,
em favor do ocupante ilcito (TRF/2R, AC 178993, DJ 4/11/99, TRF/2R, REO 170820, DJ 20/1/00).
3. A utilizao desses bens, ou seja, dos imveis pblicos para fins de residncia de servidores no regida
pela norma de direito privado. Os imveis pertencentes Unio Federal so regidos pelo Decreto-lei n
9.760/46, que em seu art.71 dispe que o ocupante de imvel da Unio sem assentimento desta poder ser
sumariamente despejado e perder, sem direito a qualquer indenizao, tudo quanto haja incorporado ao
solo, ficando ainda sujeito ao disposto nos arts. 513, 515 e 517 do Cdigo Civil.
4. No caso dos autos trata-se de mera deteno (STJ, mutatis mutandis, REsp. 146367, DJ 14/03/05) exercida pelo ru.
A posse neles exercida no oferece garantia de permanncia. A demonstrao de posse anterior, em nada muda esta
situao, simplesmente porque nenhum particular pode possuir bens pblicos exercendo sobre estes a mera deteno,
conforme preconizado no artigo 71, do Decreto-lei 9.760/46.
5. No mais, tendo sido o ru regularmente notificado para desocupar o imvel conforme documento de fl. 13,
12/05/1987, e deixando de tomar qualquer providncia neste sentido, caracteriza-se a o esbulho (TRIBUNAL
- SEGUNDA REGIO Classe: AC - APELAO CIVEL 388846 Processo: 198751010047200 UF: RJ
rgo Julgador: OITAVA TURMA ESP. Data da deciso: 24/07/2007 Documento: TRF200168463)

149
Importante a observao de Silvio de Salvo Venosa:
A justia ou injustia da posse conceito de exame objetivo. No se confunde com a posse de boa ou de
m-f, que exigem exame subjetivo, ou seja, exame da vontade do agente. [...]
A violncia, clandestinidade ou precariedade no so da posse em si mesma porque somente a vtima pode
aleg-la. Terceiros no tem legitimidade para argir a injustia da posse. A posse somente ser viciada em
relao a algum
A despeito disso, adverte o festejado autor:
Como a posse se transmite com os mesmos caracteres aos sucessores, estes sucedem como possuidores
justos ou injusto.
O art. 1212 (antigo, art. 504), no entanto, dispe: Nessa hiptese a natureza viciada da posse adquire carter
subjetivo. Ao contrrio, se o possuidor adquire a coisa no sabendo do esbulho, poder valer-se dos remdios
possessrios. ( VENOSA, Slvio de Salvo, Direito Civil: direitos reais. 4. ed. So Paulo: Atlas, 2004. p.74-75)

74
 c) Posse de boa-f e de m-f

de boa-f a posse se o possuidor ignora o vcio ou o obstculo que impede

a aquisio da coisa150 (CC. art. 1201). Ciente o possuidor de um desses vcios, a posse
ser de m-f.

d)Posse nova e posse velha

Posse nova a de menos de ano e dia, superado este prazo a posse velha.

11.5 Instrumentos judiciais para a defesa da posse

Postos os conceitos elementares compreenso do tema, vamos aos

instrumentos conferidos Unio para a defesa de sua posse, com destaque para os
interditos possessrios.

O possuidor tem direito a ser mantido na posse em caso de turbao, restitudo

no de esbulho, e segurado de violncia iminente, se tiver justo receio de ser molestado
(CC, art. 1210).

Com a finalidade de dar efetividade proteo da posse, o Cdigo de Processo

Civil (arts. 926 a 933) prev a possibilidade do ajuizamento das aes de manuteno
de posse, reintegrao de posse e do interdito proibitrio.151

A funo exclusiva destas aes a defesa da posse, pois a defesa da

propriedade se faz pelas aes petitrias ou dominiais. Prova disso a impossibilidade
de, na pendncia do processo possessrio, assim ao autor como ao ru, intentar a ao
de reconhecimento do domnio (CPC, art. 923).

O Decreto-Lei n 9.760/46,152 que trata dos bens imveis da Unio, em seu

artigo 20, autoriza a propositura das aes possessrias tpicas previstas no Cdigo
de Processo Civil ao dispor que aos bens imveis da Unio, quando indevidamente
ocupados, invadidos, turbados na posse, ameaados de perigos ou confundidos em
suas limitaes, cabem os remdios de direito comum.

Pois bem, quanto ao a ser manejada, a regra simples: configurado o

esbulho ser cabvel a ao de reintegrao de posse; a turbao, manuteno de posse;
e a ameaa, o interdito proibitrio, sendo aes fungveis entre si.

150
O possuidor com justo ttulo tem por si a presuno de boa-f, salvo prova em contrrio, ou
quando a lei expressamente no admite esta presuno (CC, art.1201, pargrafo nico).
H outras aes que se prestam defesa da posse, como o caso dos embargos de terceiro e da ao de
151

nunciao de obra nova. Entretanto, escaparia da proposta deste manual a abordagem dessas aes, de
modo que daremos nfase ao de reintegrao de posse, por ser a mais recorrente dentre as demandas
possessrias ajuizadas pela Unio.
152
O Decreto-Lei 9760 de 1946 um verdadeiro estatuto dos bens mveis da Unio e foi recepcionado
pela Constituio de 1988 com a nova roupagem de Lei Ordinria. H, todavia, rarssimas e
equivocadas decises judiciais que entendem no ter sido recepcionado o referido Diploma.

75
 Em que pese a singeleza da regra, para a sua correta aplicao se faz necessria
a exata definio desses institutos. Para tanto, nos valemos do esclio de Luiz Rodrigues
Wambier, Flvio Renato Correia de Almeida e Eduardo Talamini:153

Esbulho a perda total da posse, ou seja, a situao na qual a coisa sai integralmente
da esfera de disponibilidade do possuidor, ele deixa de ter contato com ela, por ato
injusto do molestador.
Turbao o esbulho parcial, ou seja, a perda de alguns poderes fticos sobre a coisa, mas
no a totalidade da posse. O possuidor continua possuindo, mas no pode mais exercer em
sua plenitude a posse. Por exemplo, ocorre turbao quando algum adentra no imvel e
passa a cortar rvores, seguidamente, mas no impede o acesso do possuidor rea.
Assim, se ocorreu perda da posse sobre parte da coisa (por exemplo, apenas uma parcela
do imvel foi isolada, e nessa parcela o possuidor tem o acesso impedido), ocorre esbulho,
no turbao. O que diferencia os institutos a possibilidade, ou no, de o possuidor
continuar exercendo posse, no importando se sobre toda a coisa ou apenas parte dela.
Ameaa se caracteriza quando h srio receio (fundado) de que a posse venha a
sofrer alguma ameaa, seja turbao, seja esbulho.
A despeito das distines acima apontadas, as aes possessrias so fungveis.
Assim, no dizer da Lei, a propositura de uma ao possessria em vez de outra no
obstar que o juiz conhea do pedido e outorgue a proteo legal correspondente
quela cujos requisitos estejam provados (CPC, art. 920).

11.6 Procedimento
O procedimento a ser adotado depender de se tratar de ao de fora nova
(ajuizada dentro do prazo de ano e dia) ou de ao de fora velha (ajuizada depois
do ano e dia). No primeiro caso seguir o procedimento especial previsto no art. 924
e seguintes do CPC; no segundo, o rito ser o ordinrio, no perdendo, contudo, o
carter possessrio154 (CPC, art. 924), no sendo cabvel a liminar.

11.7 Requisitos
Pois bem, posto isso, passemos a apontar quais os requisitos para o ajuizamento
dessas aes,155 nos termos do art. 927, do Cdigo de Processo Civil:

a) posse anterior

Como j dissemos, quem nunca teve posse no pode manejar as aes

possessrias, devendo se valer das aes dominiais.156 No se pode olvidar, todavia,
153
WAMBIER, Luiz Rodrigues. Curso Avanado de Processo Civil, v. 3, 6. ed. So Paulo: Revista dos
Tribunais p. 189.
154
Ultrapassado o ano e dia, caso a Unio seja a proprietria do bem, a depender da anlise do caso concreto, em
vez da propositura de ao possessria, pode ser recomendvel o ajuizamento de ao dominial
155
Claro que alm dos requisitos especficos devem estar preenchidos aqueles do 282 do CPC.
156
Exemplo clssico em doutrina o do adquirente do imvel que pretende ingressar no bem ainda ocupado
pelo alienante, sem que lhe tenha sido transmitida a posse pela escritura. Aqui, como nunca teve a posse, o
autor ter que se valer da ao de imisso na posse, de natureza dominial.

76
que a posse pode ser transmitida por negcio jurdico (posse jurdica). Demais disso,
o sucessor universal continua na posse do seu antecessor; e ao sucessor singular
facultado unir sua posse do antecessor, para os efeitos legais (CC, art. 1027). Nessas
hipteses ser admissvel o ajuizamento das aes possessrias.

b) a turbao ou o esbulho praticado pelo ru

Aqui valem os conceitos de turbao e de esbulho apontados no item 11.5.
Demais disso, necessria a descrio minudente na inicial dos atos que resultaram na
turbao ou no esbulho.
c) a data da turbao ou do esbulho
O prazo para a Unio, no mais das vezes, contado a partir do momento que
expira o prazo conferido pela Administrao para que o particular desocupe o imvel,
pois a restar caracterizado o esbulho.157
Sobre o tema, importantes so as lies da doutrina mais abalizada:
Quando o esbulho clandestino, a contagem do prazo se far do dia em que o esbulhado
tomou conhecimento da situao, competindo-lhe provar esse conhecimento.
No caso de esbulho simples ou pacfico, da data em que o possuidor direto deveria
restituir a coisa ao possuidor indireto. Se o possuidor direto possua a coisa por
prazo determinado, a questo no oferece maiores dificuldades, tendo em vista a
regra dies interpellat pro homine.
Se a posse direta era por prazo indeterminado, compete ao possuidor indireto
notificar o possuidor direto, fixando-lhe prazo para a devoluo da coisa; a partir
dessa data tem incio a contagem do prazo para ajuizamento do procedimento
especial de reintegrao de posse.158
d) a continuao da posse, embora turbada, na ao de manuteno; a
perda da posse, na ao de reintegrao
Basta a demonstrao dos reflexos do esbulho ou da tubao, ou seja, a perda
ou a continuao da posse, respectivamente.159

157
ADMINISTRATIVO. REINTEGRAO DE POSSE. LOCAO IMVEL PERTENCENTE
UNIO FEDERAL. CONCESSO REMUNERADA DE USO. ESBULHO.
Os imveis pertencentes a Unio Federal so regidos pelo Decreto-lei n 9.760/46, que em seu art.71 dispe
que o ocupante de imvel da Unio sem assentimento desta poder ser sumariamente despejado e perder,
sem direito a qualquer indenizao, tudo quanto haja incorporado ao solo.
No desejando mais a Unio permitir esta concesso, apesar de remunerada, cabe a mesma o pedido de
devoluo, atravs de notificao.
Face o princpio da indisponibilidade do bem pblico, incogitvel qualquer tese de posse, que possa inviabilizar
a gesto da coisa pblica, bem como cesso, locao e etc.
Diante da notificao do ru s fls.09, e sua recusa na desocupao do imvel, trata-se de ocupao irregular em
imvel pblico, caracterizando-se o esbulho possessrio. (TRF4 Apelao Cvel n 2001.70.02.004093-9/
PR, 16/06/20005)
158
MONTEIRO, Joo Batista. Ao de Reintegrao de Posse. So Paulo: RT, 1987, p. 137-138.
159
A conseqncia bsica do esbulho a perda (parcial ou total) da posse que vinha sendo exercida. Com a
demonstrao do prprio esbulho, portanto, prova-se a perda da posse do imvel por parte da Unio, at
porque, aps a recusa do particular em devolver o bem (hiptese mais comum para a administrao), o Ente
no pode dispor e usar o bem conforme sua vontade.

77
 Alm dessas quatro exigncias expressas, a doutrina aponta a necessidade da
descrio pormenorizada do bem imvel.160

Pois bem, estando a petio inicial devidamente instruda, o juiz deferir, sem ouvir
o ru, a expedio do mandado liminar de manuteno ou de reintegrao de posse (CPC.
art. 928, primeira parte).161 No se convencendo o juiz de que esto provados os requisitos
exigidos por meio dos elementos trazidos aos autos com a petio inicial, determinar que
o autor justifique previamente o alegado, citando-se o ru para comparecer audincia de
justificao de posse (art. 928, in fine). Nesta audincia, procedente a justificao, o juiz far
expedir o mandado de reintegrao ou manuteno (art. 929).

V-se que a grande peculiaridade do procedimento especial das aes de

fora nova a possibilidade de concesso de medida liminar. Depois dessa fase de
concesso da liminar, o procedimento se ordinariza (CPC, art. 931).

11.8 Posse velha, bens da Unio e medida liminar

Em termos prticos, diante da existncia de posse nova, presentes os requisitos
exigidos pelo Cdigo de Processo Civil, a medida liminar dever ser concedida. Afinal,
se assim para o particular, com mais razo ser para a salvaguarda dos interesses da
Unio, de ordem pblica.

A questo ganha contornos um pouco mais complexos quando se trata de

ao de fora velha, ou seja, proposta depois do prazo de ano e dia.

Isso porque, conquanto a concesso da liminar do procedimento especial

exija somente que a demanda seja intentada dentro do ano e dia e esteja devidamente
instruda, tornando despicienda a verificao da presena dos requisitos da antecipao
da tutela do art. 273 do CPC, na ao de fora velha, que segue o rito ordinrio, a
doutrina e a jurisprudncia somente permitem a concesso de tutela antecipada nas
hipteses do mencionado dispositivo.162

Em relao aos bens da Unio, entretanto, h previso expressa de que o

ocupante de imvel da Unio sem assentimento desta, poder ser sumariamente
despejado (art. 71, do Decreto-Lei n 9.760 de 1946).

Bem por isso, j se decidiu que contra os bens do domnio pblico no

se pode opor, com xito, a posse velha, a fim de impedir a imisso liminar. (AI n
96.04.67507-9/RS, Rel. Juza Luza Dias Cassales, DJ, 24-06-98).
160
Cabe aqui um esclarecimento de ordem prtica: embora no se trate de ao dominial, em regra, por conta
da descrio insuficiente do imvel apresentada nos expedientes administrativos encaminhados pelos rgos
solicitantes, mostra-se recomendvel requerer a certido de registro do imvel e/ou todas as informaes
cadastrais existentes no rgo administrativo. Esses documentos normalmente trazem a descrio do imvel.
Concedida a liminar, surge o problema da efetivao da medida. Em se tratando de reas de grandes dimenses geralmente
161

densamente habitadas, recomendvel que se proceda com prudncia, de modo a no aviltar as famlias que, embora
ali estejam irregularmente, passam por situaes de extrema penria. Recomenda-se conversar com o oficial de justia e
com o rgo pblico solicitante que pode dar apoio material efetivao da medida. Tambm possvel a solicitao de
fora policial. O advogado no precisa estar presente, mas, ao seu talante, poder acompanhar a reintegrao.
162
Existe posio minoritria no sentido de no admitir a antecipao de tutela nas aes de fora velha, sob o argumento
de que a sua concesso seria burla ao CPC na medida em que h previso de liminar com requisitos prprios.

78
 Embora existam decises nesse sentido,163 a questo est longe de ser tranqila,164
a recomendar que a ao seja proposta dentro do ano e dia. Ajuizada aps este prazo,
alm da alegao do disposto no art. 71 do Decreto-Lei 9.760/46, tanto quanto possvel,
deve-se tentar demonstrar a presena dos requisitos do art. 273 do CPC.

Por fim, longe de pretender exaurir o tema, sobre o qual h inmeras posies
divergentes, cada uma delas com variantes especficas, o que se quer trazer baila
a discusso e alertar os advogados sobre os possveis caminhos argumentativos na
defesa da posse da Unio.

11.9 Pedidos: possibilidade de cumulao

Alm do pedido possessrio165 facultado ao autor formular pedido
cumulativo de condenao em perdas e danos; de cominao de pena para caso de
nova turbao ou esbulho; e de desfazimento de construo ou plantao feita em
detrimento de sua posse (CPC, art. 927).

A despeito da possibilidade de cumulao de pedidos, no se pode olvidar

que determinas verbas relativas aos imveis da Unio podem ser exigidas por meio de
execuo fiscal,166 restando desnecessrio o pedido de cobrana desses valores.

11.10 Identificao dos Rus nas aes possessrias

Pode ser que no seja possvel a identificao minuciosa dos turbadores ou
esbulhadores em face dos quais ser proposta a ao possessria, fato que no tem
o condo de inviabilizar o pleito possessrio, conforme j foi explicado no item 5.2.
atinente petio inicial.

163
ADMINISTR ATIVO E PROCESSUAL CIVIL. DESAPROPRIAO. UTILIDADE PBLICA. LIMINAR.
REINTEGR AO DE POSSE. BENS PBLICOS (IMVEL DA UNIO). APLICABILIDADE DECRETO-LEI
N 9.760/46. INAPLICABILIDADE DO ART. 924, DO CDIGO DE PROCESSO CIVIL (POSSE VELHA).

1. Tratando-se de bens pblicos a que se refere o Decreto-lei n 9.760/46, no se discute se a posse velha ou nova. Por tratar-se
de matria de direito administrativo, no se aplicam as disposies do Cdigo Civil e do Cdigo de Processo Civil pertinentes aos
requisitos para reintegrao liminar da posse.
2. Em casos como tais, deferido ao magistrado o poder geral de cautela, diante da impossibilidade de o
legislador prever todas as situaes em que os direitos em litgio no processo pudessem sofrer perigo de dano
e elencar todas as formas de proteo a esses direitos (arts. 798 e 799, do Cdigo de Processo Civil).
(TRF 1 QuartaTurma, AI- 200501000096410, data da deciso: 8/8/2006, Documento: TRF100234811)
164
AGRAVO DE INSTRUMENTO. PEDIDO DE LIMINAR DE REINTEGRAO DE POSSE. DISCIPLINA DO CDIGO DE
PROCESSO CIVIL. POSSE VELHA. INDEFERIMENTO. NATUREZA DO IMVEL. ANLISE DUR ANTE
O CURSO DO PROCESSO. 1. Em que pese haver entendimento em contrrio, entendo que a liminar de reintegrao da posse
em favor da Unio Federal sujeita-se disciplina prevista no Cdigo de Processo Civil, artigo 924 inclusive. 2. Destarte, em
sendo a posse velha, ou seja, superior a dia e ano, como o no caso em comento, correta a deciso agravada no ponto em que
indeferiu o pedido de liminar. 3. Em anlise circunstancial, verifica-se que h inclusive situao a ser esclarecida, no decorrer da
ao originria, acerca da natureza pblica ou privada do imvel. 4. A Turma, por unanimidade, negou provimento ao agravo
de instrumento. (TRF-2, Quinta Turma AGRAVO DE INSTRUMENTO 88559, Processo: 200102010473920,
Data da deciso: 14/12/2004 Documento: TRF200136401)
165
H modelos de aes possessrias no Anexo, com os respectivos pedidos.
166
Art. 201, do Decreto Lei 9760/46 So consideradas dvida ativa da Unio, para efeito de cobrana executiva, as
provenientes de aluguis, taxas, foros, laudmios e outras contribuies concernentes de utilizao de bens imveis da Unio.

79
11.11 Valor da Causa
Existe um intenso debate doutrinrio e jurisprudencial sobre qual seria o
valor da causa nas aes possessrias.

H quem entenda, por analogia do inciso VII do art. 259, que deve ser adotado
o valor da estimativa fiscal de lanamento do imposto territorial ou predial. Os opositores
dessa corrente argumentam que, por se tratar a posse de um s dos elementos do domnio,
no poderia o valor ser fixado no mesmo montante das aes petitrias.167

Demais disso, o esbulho pode ser parcial, fato que, ao menos em tese, afasta
o critrio do valor do lanamento fiscal.

A despeito disso, diante da ausncia de previso legal, qualquer que seja o

valor fixado, a sua alterao depender de impugnao da parte contrria.

Na prtica, diante da urgncia geralmente inerente s solicitaes de

ajuizamento das aes possessrias, o representante judicial da Unio acaba atribuindo
causa valor para fins fiscais.168

De qualquer maneira, os sistemas cadastrais dos imveis da Unio, em regra,

contm uma estimativa do valor do bem, a qual pode ser utilizada como parmetro
para a fixao do valor da causa.

12 AES DOMINIAIS

12.1 Ao de Desapropriao
A desapropriao uma instituio administrativa, mas a sua natureza, limites
e efeitos resultam da opo poltica traada na Constituio.169

Desapropriao o procedimento de direito pblico pelo qual o Poder

Pblico transfere para si a propriedade de terceiro, por razes de utilidade pblica ou
de interesse social.170

Conforme a doutrina:

[...] desapropriao se define como o procedimento atravs do qual o Poder Pblico,

fundado em necessidade pblica ou interesse social, compulsoriamente despoja
algum de um bem certo, normalmente adquirindo-o para si, em carter originrio,
mediante indenizao prvia, justa e pagvel em dinheiro, salvo no caso de certos
167
Existem outros entendimentos, a Terceira Turma do STJ, por exemplo, decidiu que, tanto quanto possvel,
o valor da causa deve corresponder ao percentual que a rea questionada representa sobre o preo pago pela
posse do todo, principalmente quando este conhecido.(Informativo n 112 do STJ 2001).
168
Diante do vazio normativo, das inmeras divergncias sobre o tema e da premncia do ajuizamento, nos
parece ser vlida a utilizao de valor aleatrio.
169
CARVALHO FILHO, Jose dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 15 ed. Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2006. p. 667.
170
Ibid., p. 668.

80
 imveis urbanos ou rurais, em que, por estarem em desacordo com a funo social
legalmente caracterizada para eles, a indenizao far-se- em ttulos da dvida pblica,
resgatveis em parcelas anuais e sucessivas, preservado seu valor real.171

O objetivo desse procedimento a transferncia do bem desapropriado para

o acervo do expropriante, sendo que esse fim s pode ser alcanado se houver os
motivos mencionados (utilidade pblica, necessidade pblica ou interesse social).

Assim, a desapropriao somente ser legitima se presentes os seus

pressupostos. So pressupostos da desapropriao: a) necessidade pblica a que decorre
de situaes de emergncia, cuja soluo exija a desapropriao do bem; b) utilidade
pblica a transferncia do bem se afigura conveniente para a Administrao, embora
no seja imprescindvel; c) interesse social ocorre quando as circunstncias impem
a distribuio ou o condicionamento da propriedade para seu melhor aproveitamento,
utilizao ou produtividade em benefcio da coletividade ou de categorias sociais
merecedoras de amparo especfico do Poder Pblico (Lei n 4.132/62).

Prejudicada a possibilidade de desapropriao pela via administrativa, resta

somente a propositura da ao de desapropriao.

O objeto da ao a de consumar a transferncia do bem desapropriado para o

patrimnio pblico, devendo, portanto, instruir a petio inicial com a oferta e o preo.

Da mesma forma, alm dos requisitos do art. 282 do CPC, deve ser instruda
a petio inicial com um exemplar do contrato ou do dirio oficial em que houver sido
publicado o decreto expropriatrio, a planta da descrio do bem a ser desapropriado
e suas confrontaes.172

A contestao somente poder versar sobre o vcio do processo judicial ou

impugnao do preo; qualquer outra questo dever ser decidida em ao direta.173

Os vcios referem-se s hipteses de extino do processo sem resoluo

do mrito,174 portanto, as preliminares do art. 301, do CPC. J o mrito da demanda
refere-se discusso do preo, do quantum indenizatrio.

Insta ressaltar a possibilidade do ru ofertar, alm da contestao, as excees

de incompetncia, impedimento e suspeio.175 A reconveno no admitida.176

171
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Curso de Direito Administrativo. 20 ed. So Paulo: Malheiros,
2005. p. 813.
172
Art. 13 do Decreto-Lei 3.365/41.
173
Art. 20 do Decreto-Lei 3.365/41.
174
CARVALHO FILHO, op. cit., p. 689.
175
Art. 304 c/c arts. 112, 134 e 135 do CPC.
176
CARVALHO FILHO, op. cit.: A reconveno uma ao proposta pelo ru contra o autor dentro do
processo que este move contra aquele. Ora, de acordo com o art. 20 da lei expropriatria, qualquer outra
questo ligada relao entre o expropriante e o expropriado deve ser dirimida em ao direta, que significa
uma ao e um processo autnomos. Nesses termos, no difcil constatar que essa regra processual torna
invivel o oferecimento da reconveno na ao de desapropriao.

81
 Faculta-se ao Poder Pblico a imisso provisria na posse antes da finalizao
da ao expropriatria. Tratando-se de prdio residencial urbano, aplica-se o Decreto-
Lei n 1051/70, se for hiptese de zona rural ou de prdio urbano no-residencial,
o art. 15 do Decreto-Lei n 3.365/41. A partir da imisso na posse, o proprietrio fica
excludo de algumas obrigaes inerentes ao domnio, como os impostos.177

Os pressupostos para a imisso na posse so:

a) que seja declarada a urgncia; e

b) que seja efetuado o depsito do valor, em conformidade com o que a lei

estabelecer.

Estabelecidos esses pressupostos, o expropriante tem direito subjetivo

imisso provisria, no podendo o juiz negar o requerimento.178

A avaliao da urgncia ato privativo do expropriante. Devendo, a partir

da declarao de urgncia, requerer ao juiz a imisso na posse no prazo de 120 dias,
sob pena de indeferimento.179

O depsito prvio arbitrado pelo juiz aps a instruo sumria constitui

tambm pressuposto da imisso provisria na posse, aduzindo o Decreto-Lei 3.365/41,
art. 15, 1, quais so os critrios para a fixao do valor.180

Os juros compensatrios devem incidir a partir da imisso na posse.181

A sentena no processo de desapropriao tem o objetivo de solucionar a lide,

e, no mrito, fixar a indenizao devida pelo expropriante ao expropriado, conforme
os critrios previstos no art. 27 do Decreto-Lei n 3.365/41, determinando (art. 28)
a imisso definitiva na posse e consubstanciando-se em ttulo idneo transcrio da
propriedade no registro imobilirio.182

12.2 Usucapio
A respeito da possibilidade de a Unio ingressar com uma ao de usucapio,
encontra-se pacfica a doutrina. Nesse sentido:

177
STJ, REsp. n 239.687-SP, 1 Turma, Rel. Min. Garcia Vieira; STJ, REsp. n 18.946-SP (DJ 13.05.1995); STJ,
REsp. n 182.235-SP (DJ 22.02.1999).
178
Art. 15 do Decreto-Lei n 3.365/41.
179
Art. 15, p. 2, do Decreto-Lei n 3.365/41.
180
Smula 652 do STF: No contraria a Constituio o art. 15, do DL 3.365/41 (Lei da Desapropriao por utilidade
pblica). H crticas na doutrina sobre essa interpretao do STF, dizendo que o valor deve corresponder ao
real valor do bem. Nesse sentido, v. CARVALHO FILHO, Jose dos Santos, op. cit., p. 692.
181
STF, ADI 2.332-DF, DJ 2.4.2004; STF, RE 320.947-SC, DJ 17.3.2003; STJ, REsp. 92.334-SP, DJ 25.5.1998;
STJ QQ no REsp. 790.003-PI, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, 24.10.2006 (informativo n 302)
182
Ou para efetivao da tradio, em se tratando de bens mveis.

82
 Poder-se-ia indagar se a Unio, um Estado ou Municpio, ou ainda uma autarquia
podem adquirir bens por usucapio. A resposta positiva. A lei civil, ao estabelecer
os requisitos para a aquisio da propriedade por usucapio, no descartou o Estado
como possvel titular do direito. Segue-se, pois, que, observados os requisitos
legais exigidos para os possuidores particulares de modo geral, podem as pessoas
de direito pblico adquirir bens por usucapio. Esses bens, uma vez consumado o
processo aquisitivo, tornar-se-o bens pblicos.183

Entretanto, entende-se que, devido aos requisitos legais e constitucionais,

somente se admitem o usucapio extraordinrio e ordinrio, ficando excludos os
especiais urbano e rural, devido s suas conformaes sociais.

O procedimento a ser adotado exclusivamente ordinrio, mantida, apenas,

a necessidade do litisconsrcio passivo e a exigncia de citao editalcia dos eventuais
interessados e de intimao das Fazendas Pblicas e do Ministrio Pblico.184

A petio inicial deve vir acompanhada da planta do imvel, requerendo a

citao de quem tiver registrado o imvel, bem como dos confinantes e, por edital, dos
rus em lugar incerto e dos eventuais interessados (art. 942, CPC).

Frise-se que a citao mesmo operada em outro processo em que foi extinto
sem resoluo do mrito eficaz para efeito de interrupo da prescrio aquisitiva.185

A sentena que julgar procedente o pedido ser registrada, mediante

mandado, no registro de imveis, possuindo natureza declaratria (art. 945, CPC, e
art. 167, n 28, Lei n 6015/73).

A sentena de improcedncia tambm faz coisa julgada material, impedindo

nova discusso a respeito da matria, salvo se no restar comprovado o perodo de posse
exigido pela lei, tendo em vista que a nova demanda possuir nova causa de pedir.

12.3 Ao Reivindicatria
A proteo especfica da propriedade assegurada pela ao reivindicatria ou
de reivindicao. No significa vindicar novamente, como poderia transparecer o prefixo
re, e sim vindicar a coisa (re = res).

A ao reivindicatria tem carter essencialmente dominial e, portanto,

somente pode ser utilizada pelo proprietrio. Cabe a quem tem jus in re.

So pressupostos de admissibilidade da ao a titularidade do domnio, a

individuao da coisa e a posse injusta do ru.
183
CARVALHO FILHO, Jose dos Santos, op. cit., p. 938, citando, inclusive, outros doutrinadores partidrios da
mesma opinio: Digenes Gasparini, Cretella Junior, Guimares Menegale, Themistocles Brando Cavalcanti
e Hely Lopes Meirelles. Talvez o maior problema seja demonstrar um dos requisitos da posse usucapionem: o
animus rem sibi habendi. Como provar que a Unio possui a coisa como se dona fosse?
184
MARCATO, Antonio Carlos. Procedimentos Especiais. 7 ed. So Paulo: Malheiros, 1997. p. 139.
185
STJ, REsp. n 149.186-RS, DJ 10.12.2003; STJ, EREsp. n 54.788-SP, Rel. Min. Antonio de Pdua Ribeiro,
27.9.2006 (informativo n 298).

83
 Nessa ao o autor deve provar o seu domnio, oferecendo prova da
propriedade, e descrever o imvel com suas confrontaes, bem como demonstrar
que a coisa reivindicada se encontra na posse do ru.

A titularidade do domnio comprovada pela transcrio imobiliria.

Entretanto, quando h ttulos de domnio em favor de ambas partes, como comum,
aprecia-se a cadeia dominial.

Nesta demanda necessria a descrio atualizada do bem, de modo a possibilitar

a sua exata localizao.186 Na ao reivindicatria o proprietrio vai retomar a coisa no de
qualquer possuidor ou detentor, porm daquele que a conserva sem causa jurdica, ou a possui
injustamente. ao do proprietrio que tem ttulo, mas no tem posse, contra quem tem a
posse, mas no tem o ttulo ou, nas palavras de Lafayette (Direito das Coisas, 82):

Pressupondo a reivindicatria um proprietrio no possuidor que age contra um

possuidor no proprietrio, o seu sucesso reclama a reunio de dois elementos: o
domnio do autor e a posse injusta do ru.187

O fundamento da ao repousa no art. 1228 do Cdigo Civil, que assegura

ao proprietrio o direito de seqela, atributo dos direitos reais que possibilita a este
perseguir a coisa onde quer que esteja, de acordo com a mxima romana res ubicumque
sit, pro domino suo clamat.188

A posse do ru deve ser injusta. Contudo, a expresso posse injusta no

deve ser entendida como a prevista no art. 1200 do Cdigo Civil (violenta, clandestina
ou precria) e sim que a posse no possui ttulo que a justifique. Portanto, em nada
interfere a questo da boa-f na posse.189

A ao reivindicatria imprescritvel, por versar sobre o domnio, que

perptuo e somente se extinguiria pelos casos previstos em lei.190

Poder-se-ia questionar a propositura da demanda em caso de contrato de

aquisio de bem ainda no incorporado ao patrimnio da Unio.

186
E carecedor da ao reivindicatria aquele que a postula sem a perfeita identificao da coisa e sem a descrio de
todos os seus elementos caracterizadores, mormente quando o ttulo dominial acostado inicial denuncia tratar-
se de imvel no destacado, no dividido e no demarcado, inserido em um todo, possudo, em condomnio,
por outros proprietrios. Cabvel, no caso, seria o direito de o autor pedir a diviso da propriedade, se o modulo
local o permitir (TJMG, ADCOAS, 1982, n 84.368) apud DINIZ, Maria Helena. Curso de Direito Civil
Brasileiro, 4 volume: Direito das Coisas. 19 ed. So Paulo: Saraiva, 2004. p. 125.
187
MONTEIRO, Washignton de Barros. Curso de Direito Civil, volume 3: Direito das Coisas. 36. ed. So
Paulo: Saraiva, 2000. p. 88.
188
Onde quer que se encontre a coisa, ela clama pelo seu dono v. PUENTE, Manuel Sanmatin, Estudio
Juridico Doctrinal sobre la Reivindicacion, p. 22 apud MONTEIRO, Washignton de Barros, op. cit., p. 88.
189
MONTEIRO, Washignton de Barros, op. cit., p. 88: Pouco importa que essa posse seja de boa ou
m-f, em nome prprio ou de outrem.
190
Nesse sentido, REsp. 49203/SP.

84
 Outrora, em casos de compromisso de compra e venda, por no ter o domnio
da coisa, o titular era reconhecido como parte ilegtima.191 Entretanto, hodiernamente
no mais se aceita essa posio, considerando que o titular de compromisso de
compra e venda possui todos os direitos elementares da propriedade, podendo
usar, gozar e dispor da coisa, possuindo ttulo a embasar a sua ao.192 Portanto, em
analogia ao compromisso de compra e venda, entende-se perfeitamente cabvel a ao
reivindicatria, mesmo nos casos em que a Unio ainda no possua o ttulo de domnio,
desde que comprove a provvel incorporao dominial.

A ao reivindicatria pode ser proposta contra qualquer um que possua

ou detenha a coisa, seja qual for a causa pela qual possuam ou detenham a coisa.
Saliente-se que pode ser proposta a ao tambm em face daquele que deixou de
possu-la com dolo, como os casos em que houve transferncia para outro com a
inteno de dificultar ao autor sua vindicao, facultando-se ao autor demandar o
possuidor ficto ou verdadeiro.193

Em caso de perecimento da coisa, o proprietrio ter direito de receber o valor

da coisa, se o possuidor estiver de m-f, tendo em vista que ao reivindicatria possui
como objeto compelir o possuidor a restituir o bem com todos os seus acessrios.194

12.4 Ao Negatria e Ao de Dano Infecto

cabvel a ao negatria quando o domnio do autor, por um ato
injusto, esteja sofrendo alguma restrio por algum que se julgue com um direito
de servido sobre o imvel. Pode-se analisar a aplicabilidade desse instituto
de defesa da propriedade em casos, por exemplo, em que no seja cabvel a
reintegrao de posse pela Unio.

A ao de dano infecto tem carter preventivo e cominatrio, tal como o

interdito proibitrio, e pode ser oposta quando haja fundado receio de perigo iminente,
em razo de runa do prdio vizinho ou vcio na sua construo (art. 180, CC). O autor
busca que a sentena comine ao ru a prestao de cauo que o assegure contra o dano
futuro (cautio damni infecti). Pode ser proposta nos casos de mau uso da propriedade
vizinha, que prejudique a sade ou segurana pblicas, bem como a prpria vida dos
funcionrios da Unio que estariam, por exemplo, no prdio vizinho.

191
Nesse sentido, era a posio de Washignton de Barros, op. cit., p. 88: Instrumento particular de promessa
de compra e venda no levado ao Registro Imobilirio no e gerador de direito real, s assegurando
direito obrigacional, que no serve a pretenso reivindicatria, citando, inclusive alguns julgados,
entre os quais do TJSP (1 Cmara Civ., Ap. Cvel n 150.505-1/9-Sumar, Rel. Des. Andrade Marques, Bol.
ASSP, 1775/93).
192
STJ, REsp. 55.941-DF, DJU, 1 jun. 1998.
193
MONTEIRO, op. cit., p. 88
194
DINIZ, Maria Helena, op., cit., p. 124-125. Entretanto, entende-se que, nesses casos (perecimento do bem),
possa ser cabvel a ao de ressarcimento ou indenizatria ao invs da reivindicatria.

85
12.5 Ao Expropriatria

12.5.1 Noes Gerais

A Ao Expropriatria encontra-se disciplinada pelo art. 243 da CF,195 que
por sua vez regulamentado pela Lei n 8.257, de 26 de novembro de 1991 e pelo
Decreto n 577, de 24 de junho de 1992.

Por expropriao de glebas entenda-se: a perda da propriedade de um

imvel para a Administrao Pblica sem qualquer indenizao ao proprietrio,
ou seja, trata-se de confisco de bens, no obstante no ter sido este o termo
utilizado pelo constituinte de 1988. As glebas sero imediatamente expropriadas,
devendo ser destinadas ao assentamento de colonos, para o cultivo de produtos
alimentcios e medicamentosos.

12.5.2 Objeto
Sero expropriadas as glebas, em qualquer regio do pas, onde forem
localizadas culturas ilegais de plantas psicotrpicas.

Cabe observar que as culturas psicotrpicas, nos termos da Lei n 8.257/91,

so aquelas que permitem a obteno de substncia entorpecente proscrita, elencadas
na Portaria Anvisa n 6, de 29 de janeiro de 1999.

De se destacar, ainda, que o plantio de culturas psicotrpicas pode ser

autorizado pelo Ministrio da Sade, para fins de estudos e pesquisas,196 da a
expropriao ocorrer apenas em casos de culturas ilegais.

12.5.3 Legitimidade
Dvidas poderiam surgir sobre a legitimidade da Unio para propositura da
ao expropriatria. Contudo a Lei n 8.257/91 clara ao dispor que a titularidade do

195
Art. 243 - As glebas de qualquer regio do Pas onde forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrpicas
sero imediatamente expropriadas e especificamente destinadas ao assentamento de colonos, para o cultivo de
produtos alimentcios e medicamentosos, sem qualquer indenizao ao proprietrio e sem prejuzo de outras
sanes previstas em lei.
Pargrafo nico - Todo e qualquer bem de valor econmico apreendido em decorrncia do trfico ilcito de
entorpecentes e drogas afins ser confiscado e reverter em benefcio de instituies e pessoal especializados
no tratamento e recuperao de viciados e no aparelhamento e custeio de atividades de fiscalizao, controle,
preveno e represso do crime de trfico dessas substncias.
196
Lei n 8257/91 - Art. 2 Para efeito desta lei, plantas psicotrpicas so aquelas que permitem a obteno de
substncia entorpecente proscrita, plantas estas elencadas no rol emitido pelo rgo sanitrio competente do
MinistriodaSade.
Pargrafo nico. A autorizao para a cultura de plantas psicotrpicas ser concedida pelo rgo competente
do Ministrio da Sade, atendendo exclusivamente a finalidades teraputicas e cientficas.
Lei n 11343/2006 - Art. 31. indispensvel a licena prvia da autoridade competente para produzir,
extrair, fabricar, transformar, preparar, possuir, manter em depsito, importar, exportar, reexportar, remeter,
transportar, expor, oferecer, vender, comprar, trocar, ceder ou adquirir, para qualquer fim, drogas ou matria-
prima destinada sua preparao, observadas as demais exigncias legais.

86
bem expropriado da Unio, decorrendo sua legitimidade para propositura da ao.197
O art. 3, do Decreto n 577, de 1992, confirma essa interpretao.198

H de se ponderar, contudo, que providncias administrativas, como a

ocupao e destinao do imvel devero ser tomadas pelo INCRA, tendo em vista
que as terras so destinadas ao assentamento de colonos.199

12.5.4 Procedimento Extrajudicial

O procedimento extrajudicial relativo a expropriao de glebas destinadas
ao plantio de culturas de plantas psicotrpicas est disciplinado no Decreto n 577,
de 1992, o qual se sugere a leitura. Cabe destacar, contudo, alguns aspectos relevantes
de ordem administrativa.

Inicialmente deve-se atentar que compete Polcia Federal promover as

diligncias necessrias localizao de culturas ilegais de plantas psicotrpicas.
Por isso, o contato institucional com a Polcia Federal, conforme j explanado
nos Captulos 3 e 4, de fundamental importncia para dar efetividade ao
expropriatria. Ressalte-se, ainda, que por vezes as investigaes com relao ao
trfico de entorpecentes podem ser levadas a cabo pela Polcia Civil dos Estados, de
modo que o contato com as polcias estaduais tambm se mostra relevante.

Cabe polcia instaurar inqurito policial e, alm disso, elaborar relatrio

tcnico com todos os dados contidos no art. 4 do Decreto n 577, de 1992, tudo
com vistas a ser encaminhado para as unidades da Procuradoria-Geral da Unio.

Caber ao advogado, portanto, verificar se o relatrio e os demais

documentos encaminhados contm dados suficientes para propositura da ao, tais
como caracterizao e localizao do imvel, comprovao da existncia de cultivo
ilegal, identificao dos proprietrios/posseiros, entre outros.

Providncias administrativas relativas ocupao, destinao e uso do

imvel devem ser exercidas pelo INCRA tendo em vista sua misso institucional
de promover a colonizao e reforma agrria. Assim, uma vez que por expressa
disposio constitucional as terras expropriadas devem ser destinadas ao assentamento
de colonos, caber ao advogado provocar a atuao administrativa do INCRA.

12.5.5 Procedimento Judicial

O procedimento judicial da Ao Expropriatria de natureza especial, tendo
em vista encontrar regramento prprio na Lei n 8.257/91. Genericamente podemos
dizer que os prazos so exguos e visam a estabelecer um procedimento clere. A seguir
elencaremos os principais atos e prazos processuais.
197
Ver arts. 10 e 15 da L.8257/91
198
Art. 3 A autoridade policial articular-se- com a autoridade responsvel pela representao judicial da Unio e
com o Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra), a fim de serem providenciadas medidas que
possibilitem o pronto ajuizamento da ao expropriatria prevista na Lei n 8.257, de 26 de novembro de 1991, com
pedido de imisso de posse liminar, nos termos do art. 10 da mesma lei e efetiva ocupao do imvel.
199
Ver arts.3, 5, 6, 7 e 9 do Decreto n 577, de 1992.

87
 a) Petio Inicial modelo em anexo.
b) Imisso na posse liminar recebida a petio inicial o juiz poder
imitir a Unio na posse do imvel expropriando-o liminarmente, sendo
assegurado o contraditrio em audincia de justificao (art.10);
c) Citao ser de 5 dias o prazo para citao dos expropriados , contados
a partir do recebimento da petio inicial pelo juiz (art.7, caput);
d) Nomeao de peritos: deve ser feita concomitantemente com a citao
(art.7, 1) ;
e) Contestao: ser de 10 dias a contar da data da juntada do mandado de
citao aos autos (art.8);
f) Prazo para entrega do laudo: ser de 8 dias a partir da investidura do
perito (art.7, 2);
g) Prazo para indicao de assistente tcnico: ser de 10 dias a contar da
data da juntada do mandado de citao aos autos (art.8);
h) Audincia de instruo e julgamento: deve ser marcada no prazo de
15 dias a contar da contestao (art.9), na qual cada parte poder arrolar
at 5 testemunhas (art.11); no podendo ser adiada, salvo por motivo de
fora maior justificado (art.12, caput); sendo vedada a prorrogao por
prazo superior a 3 dias, na hiptese de impossibilidade de produo da
prova oral no mesmo dia (art.12, pargrafo nico);
i) Sentena: encerrada a instruo o juiz deve prolatar a sentena no prazo
de 5 dias (art.13);
j) Recursos: seguem as normas da parte geral do cdigo de processo civil
(art.14, c.c art.23);
Expostos os principais atos e prazos processuais, abordaremos eventuais
dificuldades processuais que poderiam surgir na propositura dessa ao.

A primeira dvida que deve ser afastada diz respeito autonomia das
instncias cveis e criminais. Observe-se que em nenhum momento a lei condicionou
a propositura da ao expropriatria ao ajuizamento ou recebimento da denncia, ou
mesmo ao trnsito em julgado de sentena criminal.200 Portanto, havendo elementos
suficientes, entenda-se cpia do inqurito e relatrio tcnico elaborado pela polcia, o
advogado poder ajuizar a ao desde logo.

Ainda, muitas vezes ocorre o arquivamento de inqurito policial por fatores

diversos relativos persecuo criminal, como a falta de indcios de autoria. Contudo,
mesmo nestes casos, pode haver elementos suficientes nos autos para a propositura
da ao expropriatria. Por isso, de especial relevncia o contato institucional entre as
unidades locais da PGU e a polcia.

Nesse sentido: TRF5 Regio 1 T. Apelao Cvel n 92.05.13308/PE Rel. Juiz Hugo Machado, DJ
200

seo II, 25-03-1994, p. 12.363

88
 Deve-se atentar, ainda, que cabe ao advogado requerer o pedido de liminar
de imisso na posse. Tal requisio necessria tanto para garantir a efetividade da
ao de expropriao, quanto para o desempenho das atividades administrativas da
polcia e do INCRA.

Uma vez obtida a liminar de imisso na posse, deve o advogado requerer ao

cartrio de registro de imveis a averbao da deciso judicial na matrcula do imvel,
evitando que o expropriado venha a alienar o imvel para terceiro de boa-f, situao
esta protegida pela jurisprudncia e que poderia vir a frustrar a expropriao.201

Para a nomeao de assistente tcnico, o advogado deve requerer previamente

ao INCRA a indicao de servidor de seus quadros para que exera essa atividade. A
indicao de assistente tcnico pode ser feita at mesmo na prpria petio inicial, com
indicao posterior dos quesitos.

Pode ser requerido, tambm, que o INCRA seja intimado para participar
como assistente simples do feito, tendo em vista seu interesse, em virtude da
destinao das glebas expropriadas.

Polmica existe sobre a extenso da gleba a ser expropriada. Assim,

sobre qual extenso do imvel deve recair a expropriao, considerando-se que
apenas parte dele foi utilizada para o plantio de cultura de plantas psicotrpicas?
Entendemos que a expropriao deve recair sobre toda a extenso do bem,
respeitando-se, apenas, os limites de registro e matrcula do imvel, ou no
caso dessa no existir ou ser inidnea, recair sobre toda rea identificada no
relatrio tcnico da polcia. A extenso da terra, dessa forma, no bice para a
expropriao. 202 Contudo, por vezes o imvel no est registrado ou possui registro
antigo que no corresponde realidade dominial e possessria; nestes casos a
mera localizao do bem feita por coordenadas de Sistema de Posicionamento
Global - GPS so suficientes para expropriar o bem.

Outro tema polmico diz respeito expropriao de imvel que pertence a

terceiro no relacionado com a atividade criminosa do plantio de culturas psicotrpicas.
Neste ponto a jurisprudncia se inclina para a preservao dos direitos do terceiro de boa
f.203 Assim, caso o real proprietrio do imvel no tenha conhecimento da atividade ilcita,
ficar resguardado seu direito de propriedade, no podendo seu bem ser expropriado para
os fins da lei. Esse posicionamento tem sido aplicado nos casos de confisco de bens no
curso de processos penais, e encontra fundamento no art. 91, II, do CP c.c art.34 da Lei n
6.368/76 (atualmente art.62 da Lei n 11.343/06). Contudo na propositura da ao cvel
expropriatria, devido a seu regramento exclusivo na Lei n 8.257/91, possvel sustentar
que a expropriao tem um carter mais objetivo. Assim, luz do art. 243 da CF, e do art.
4 da referida lei, as glebas sujeitas expropriao so aquelas possudas a qualquer ttulo.

Nesse sentido: TRF1 Regio 3 T.S Agravo de Instrumento n199901000555356/MG Rel. Juiz Leo
201

Aparecido Alves
202
Nesse sentido: TRF 5 Regio 2 T. REO 92.05.16814/PE Rel. Juiz Nereu Santos, DJ, Seo II, 25 mar.
1994, p. 12.363
203
Nesse sentido: STJ - 1 T. ROMS 199600518173/RJ Rel. Min. Jos de Jesus Filho, DJ 24/11/1997 p.61103;
STJ - 1T. ROMS 199500714426/RJ Rel. Min. Demcrito Reinaldo, DJ 01/07/1996, p.23987; TRF 1 Regio
3 T. Apelao criminal 200401990492613/MT Rel. Des. Tourinho Neto, DJ 31/03/2006, p.15.

89
 Ainda, importante registrar que esta expropriao prevalecer sobre direitos reais
de garantia, no se admitindo embargos de terceiro, fundados em dvida hipotecria, anticrtica ou
pignoratcia (artigo 17 da Lei n 8.257/91).

Aps o trnsito em julgado da sentena, o imvel passa a ser incorporado

ao patrimnio da Unio,204 devendo ser tomadas algumas providncias para o
cumprimento da sentena.

Dessa forma, deve ser oficiado o cartrio de registro de imveis para averbao
e inscrio do ttulo judicial, a fim de se transferir definitivamente a propriedade do
bem para a Unio. Aqui, alguma dificuldade pode ser encontrada, tendo em vista
que alguns cartrios de registro de imveis somente aceitam o registro de sentena
judicial se solicitado pelo prprio juiz do feito. Neste caso, cabe ao advogado requerer
autoridade judiciria que oficie o cartrio, caso ela no o faa de ofcio. Deve ser
oficiada, ainda, a Gerncia Regional do INCRA, para que tome conhecimento da
incorporao definitiva do imvel ao patrimnio da Unio, bem como a Gerncia
Regional do Patrimnio da Unio - GRPU, para o mesmo fim.

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L.8257/91 Art. 15. Transitada em julgado a sentena expropriatria, o imvel ser incorporado ao patrimnio
204

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92
ANEXOS

93
LEGISLAAO FEDERAL

95
 LEI N 9.784 , DE 29 DE JANEIRO DE 1999.

Regula o processo administrativo no mbito da

Administrao Pblica Federal.

O PRESIDENTE DA REPBLICA Fao saber que o Congresso Nacional

decreta e eu sanciono a seguinte Lei:

CAPTULO I
DAS DISPOSIES GERAIS
Art. 1o Esta Lei estabelece normas bsicas sobre o processo administrativo
no mbito da Administrao Federal direta e indireta, visando, em especial, proteo
dos direitos dos administrados e ao melhor cumprimento dos fins da Administrao.

1o Os preceitos desta Lei tambm se aplicam aos rgos dos Poderes

Legislativo e Judicirio da Unio, quando no desempenho de funo administrativa.
2o Para os fins desta Lei, consideram-se:
I - rgo - a unidade de atuao integrante da estrutura da Administrao
direta e da estrutura da Administrao indireta;
II - entidade - a unidade de atuao dotada de personalidade jurdica;
II - autoridade - o servidor ou agente pblico dotado de poder de deciso.
Art. 2o A Administrao Pblica obedecer, dentre outros, aos princpios da
legalidade, finalidade, motivao, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla
defesa, contraditrio, segurana jurdica, interesse pblico e eficincia.
Pargrafo nico. Nos processos administrativos sero observados, entre
outros, os critrios de:
I - atuao conforme a lei e o Direito;
II - atendimento a fins de interesse geral, vedada a renncia total ou parcial de
poderes ou competncias, salvo autorizao em lei;
III - objetividade no atendimento do interesse pblico, vedada a promoo
pessoal de agentes ou autoridades;
IV - atuao segundo padres ticos de probidade, decoro e boa-f;
V - divulgao oficial dos atos administrativos, ressalvadas as hipteses de
sigilo previstas na Constituio;
VI - adequao entre meios e fins, vedada a imposio de obrigaes,
restries e sanes em medida superior quelas estritamente necessrias ao
atendimento do interesse pblico;

97
 VII - indicao dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a deciso;

VIII observncia das formalidades essenciais garantia dos direitos dos

administrados;

IX - adoo de formas simples, suficientes para propiciar adequado grau de

certeza, segurana e respeito aos direitos dos administrados;

X - garantia dos direitos comunicao, apresentao de alegaes finais,

produo de provas e interposio de recursos, nos processos de que possam resultar
sanes e nas situaes de litgio;

XI - proibio de cobrana de despesas processuais, ressalvadas as previstas em lei;

XII - impulso, de ofcio, do processo administrativo, sem prejuzo da atuao

dos interessados;

XIII - interpretao da norma administrativa da forma que melhor

garanta o atendimento do fim pblico a que se dirige, vedada aplicao retroativa
de nova interpretao.

CAPTULO II
DOS DIREITOS DOS ADMINISTRADOS

Art. 3o O administrado tem os seguintes direitos perante a Administrao,

sem prejuzo de outros que lhe sejam assegurados:

I - ser tratado com respeito pelas autoridades e servidores, que devero

facilitar o exerccio de seus direitos e o cumprimento de suas obrigaes;

II - ter cincia da tramitao dos processos administrativos em que tenha a

condio de interessado, ter vista dos autos, obter cpias de documentos neles contidos
e conhecer as decises proferidas;

III - formular alegaes e apresentar documentos antes da deciso, os quais

sero objeto de considerao pelo rgo competente;

IV - fazer-se assistir, facultativamente, por advogado, salvo quando obrigatria

a representao, por fora de lei.

CAPTULO III
DOS DEVERES DO ADMINISTRADO

Art. 4o So deveres do administrado perante a Administrao, sem prejuzo

de outros previstos em ato normativo:

I - expor os fatos conforme a verdade;

98
 II - proceder com lealdade, urbanidade e boa-f;

III - no agir de modo temerrio;

IV - prestar as informaes que lhe forem solicitadas e colaborar para o

esclarecimento dos fatos.

CAPTULO IV
DO INCIO DO PROCESSO
Art. 5o O processo administrativo pode iniciar-se de ofcio ou a pedido
de interessado.

Art. 6o O requerimento inicial do interessado, salvo casos em que for admitida

solicitao oral, deve ser formulado por escrito e conter os seguintes dados:

I - rgo ou autoridade administrativa a que se dirige;

II - identificao do interessado ou de quem o represente;

III - domiclio do requerente ou local para recebimento de comunicaes;

IV - formulao do pedido, com exposio dos fatos e de seus

fundamentos;

V - data e assinatura do requerente ou de seu representante.

Pargrafo nico. vedada Administrao a recusa imotivada de recebimento

de documentos, devendo o servidor orientar o interessado quanto ao suprimento de
eventuais falhas.

Art. 7o Os rgos e entidades administrativas devero elaborar modelos ou

formulrios padronizados para assuntos que importem pretenses equivalentes.

Art. 8o Quando os pedidos de uma pluralidade de interessados tiverem

contedo e fundamentos idnticos, podero ser formulados em um nico requerimento,
salvo preceito legal em contrrio.

CAPTULO V
DOS INTERESSADOS
Art. 9o So legitimados como interessados no processo administrativo:

I - pessoas fsicas ou jurdicas que o iniciem como titulares de direitos ou

interesses individuais ou no exerccio do direito de representao;

II - aqueles que, sem terem iniciado o processo, tm direitos ou interesses que

possam ser afetados pela deciso a ser adotada;

99
 III - as organizaes e associaes representativas, no tocante a direitos e
interesses coletivos;

IV - as pessoas ou as associaes legalmente constitudas quanto a direitos ou

interesses difusos.

Art. 10. So capazes, para fins de processo administrativo, os maiores de

dezoito anos, ressalvada previso especial em ato normativo prprio.

CAPTULO VI
DA COMPETNCIA
Art. 11. A competncia irrenuncivel e se exerce pelos rgos administrativos a que
foi atribuda como prpria, salvo os casos de delegao e avocao legalmente admitidos.

Art. 12. Um rgo administrativo e seu titular podero, se no houver

impedimento legal, delegar parte da sua competncia a outros rgos ou titulares, ainda
que estes no lhe sejam hierarquicamente subordinados, quando for conveniente, em
razo de circunstncias de ndole tcnica, social, econmica, jurdica ou territorial.

Pargrafo nico. O disposto no caput deste artigo aplica-se delegao de

competncia dos rgos colegiados aos respectivos presidentes.

Art. 13. No podem ser objeto de delegao:

I - a edio de atos de carter normativo;

II - a deciso de recursos administrativos;

III - as matrias de competncia exclusiva do rgo ou autoridade.

Art. 14. O ato de delegao e sua revogao devero ser publicados no meio oficial.

1o O ato de delegao especificar as matrias e poderes transferidos, os

limites da atuao do delegado, a durao e os objetivos da delegao e o recurso
cabvel, podendo conter ressalva de exerccio da atribuio delegada.

2o O ato de delegao revogvel a qualquer tempo pela autoridade delegante.

3o As decises adotadas por delegao devem mencionar explicitamente

esta qualidade e considerar-se-o editadas pelo delegado.

Art. 15. Ser permitida, em carter excepcional e por motivos relevantes

devidamente justificados, a avocao temporria de competncia atribuda a rgo
hierarquicamente inferior.

Art. 16. Os rgos e entidades administrativas divulgaro publicamente os

locais das respectivas sedes e, quando conveniente, a unidade fundacional competente
em matria de interesse especial.
 Art. 17. Inexistindo competncia legal especfica, o processo administrativo
dever ser iniciado perante a autoridade de menor grau hierrquico para decidir.

CAPTULO VII
DOS IMPEDIMENTOS E DA SUSPEIO
Art. 18. impedido de atuar em processo administrativo o servidor ou
autoridade que:

I - tenha interesse direto ou indireto na matria;

II - tenha participado ou venha a participar como perito, testemunha ou

representante, ou se tais situaes ocorrem quanto ao cnjuge, companheiro ou
parente e afins at o terceiro grau;

III - esteja litigando judicial ou administrativamente com o interessado ou

respectivo cnjuge ou companheiro.

Art. 19. A autoridade ou servidor que incorrer em impedimento deve

comunicar o fato autoridade competente, abstendo-se de atuar.

Pargrafo nico. A omisso do dever de comunicar o impedimento constitui

falta grave, para efeitos disciplinares.

Art. 20. Pode ser argida a suspeio de autoridade ou servidor que tenha
amizade ntima ou inimizade notria com algum dos interessados ou com os respectivos
cnjuges, companheiros, parentes e afins at o terceiro grau.

Art. 21. O indeferimento de alegao de suspeio poder ser objeto de

recurso, sem efeito suspensivo.

CAPTULO VIII
DA FORMA, TEMPO E LUGAR DOS ATOS DO PROCESSO
Art. 22. Os atos do processo administrativo no dependem de forma
determinada seno quando a lei expressamente a exigir.
1o Os atos do processo devem ser produzidos por escrito, em vernculo,
com a data e o local de sua realizao e a assinatura da autoridade responsvel.
2o Salvo imposio legal, o reconhecimento de firma somente ser exigido
quando houver dvida de autenticidade.
3o A autenticao de documentos exigidos em cpia poder ser feita pelo
rgo administrativo.
4o O processo dever ter suas pginas numeradas seqencialmente e rubricadas.
Art. 23. Os atos do processo devem realizar-se em dias teis, no horrio
normal de funcionamento da repartio na qual tramitar o processo.

101
 Pargrafo nico. Sero concludos depois do horrio normal os atos j
iniciados, cujo adiamento prejudique o curso regular do procedimento ou cause dano
ao interessado ou Administrao.

Art. 24. Inexistindo disposio especfica, os atos do rgo ou autoridade

responsvel pelo processo e dos administrados que dele participem devem ser
praticados no prazo de cinco dias, salvo motivo de fora maior.

Pargrafo nico. O prazo previsto neste artigo pode ser dilatado at o dobro,
mediante comprovada justificao.

Art. 25. Os atos do processo devem realizar-se preferencialmente na sede do

rgo, cientificando-se o interessado se outro for o local de realizao.

CAPTULO IX
DA COMUNICAO DOS ATOS
Art. 26. O rgo competente perante o qual tramita o processo
administrativo determinar a intimao do interessado para cincia de deciso ou
a efetivao de diligncias.

1o A intimao dever conter:

I - identificao do intimado e nome do rgo ou entidade administrativa;

II - finalidade da intimao;

III - data, hora e local em que deve comparecer;

IV - se o intimado deve comparecer pessoalmente, ou fazer-se representar;

V - informao da continuidade do processo independentemente do seu

comparecimento;

VI - indicao dos fatos e fundamentos legais pertinentes.

2o A intimao observar a antecedncia mnima de trs dias teis quanto

data de comparecimento.

3o A intimao pode ser efetuada por cincia no processo, por via postal
com aviso de recebimento, por telegrama ou outro meio que assegure a certeza da
cincia do interessado.

4o No caso de interessados indeterminados, desconhecidos ou com domiclio

indefinido, a intimao deve ser efetuada por meio de publicao oficial.

5o As intimaes sero nulas quando feitas sem observncia das prescries

legais, mas o comparecimento do administrado supre sua falta ou irregularidade.

102
 Art. 27. O desatendimento da intimao no importa o reconhecimento da
verdade dos fatos, nem a renncia a direito pelo administrado.

Pargrafo nico. No prosseguimento do processo, ser garantido direito de

ampla defesa ao interessado.

Art. 28. Devem ser objeto de intimao os atos do processo que resultem
para o interessado em imposio de deveres, nus, sanes ou restrio ao exerccio de
direitos e atividades e os atos de outra natureza, de seu interesse.

CAPTULO X
DA INSTRUO
Art. 29. As atividades de instruo destinadas a averiguar e comprovar os
dados necessrios tomada de deciso realizam-se de ofcio ou mediante impulso
do rgo responsvel pelo processo, sem prejuzo do direito dos interessados de
propor atuaes probatrias.

1o O rgo competente para a instruo far constar dos autos os dados

necessrios deciso do processo.

2o Os atos de instruo que exijam a atuao dos interessados devem

realizar-se do modo menos oneroso para estes.

Art. 30. So inadmissveis no processo administrativo as provas obtidas

por meios ilcitos.

Art. 31. Quando a matria do processo envolver assunto de interesse geral,

o rgo competente poder, mediante despacho motivado, abrir perodo de consulta
pblica para manifestao de terceiros, antes da deciso do pedido, se no houver
prejuzo para a parte interessada.

1o A abertura da consulta pblica ser objeto de divulgao pelos meios

oficiais, a fim de que pessoas fsicas ou jurdicas possam examinar os autos, fixando-se
prazo para oferecimento de alegaes escritas.

2o O comparecimento consulta pblica no confere, por si, a condio

de interessado do processo, mas confere o direito de obter da Administrao resposta
fundamentada, que poder ser comum a todas as alegaes substancialmente iguais.

Art. 32. Antes da tomada de deciso, a juzo da autoridade, diante da relevncia da

questo, poder ser realizada audincia pblica para debates sobre a matria do processo.

Art. 33. Os rgos e entidades administrativas, em matria relevante, podero

estabelecer outros meios de participao de administrados, diretamente ou por meio
de organizaes e associaes legalmente reconhecidas.

Art. 34. Os resultados da consulta e audincia pblica e de outros meios

de participao de administrados devero ser apresentados com a indicao do
procedimento adotado.

103
 Art. 35. Quando necessria instruo do processo, a audincia de outros
rgos ou entidades administrativas poder ser realizada em reunio conjunta, com a
participao de titulares ou representantes dos rgos competentes, lavrando-se a
respectiva ata, a ser juntada aos autos.

Art. 36. Cabe ao interessado a prova dos fatos que tenha alegado, sem prejuzo do
dever atribudo ao rgo competente para a instruo e do disposto no art. 37 desta Lei.

Art. 37. Quando o interessado declarar que fatos e dados esto registrados
em documentos existentes na prpria Administrao responsvel pelo processo ou em
outro rgo administrativo, o rgo competente para a instruo prover, de ofcio,
obteno dos documentos ou das respectivas cpias.

Art. 38. O interessado poder, na fase instrutria e antes da tomada da

deciso, juntar documentos e pareceres, requerer diligncias e percias, bem como
aduzir alegaes referentes matria objeto do processo.

1o Os elementos probatrios devero ser considerados na motivao do

relatrio e da deciso.

2o Somente podero ser recusadas, mediante deciso fundamentada, as

provas propostas pelos interessados quando sejam ilcitas, impertinentes, desnecessrias
ou protelatrias.

Art. 39. Quando for necessria a prestao de informaes ou a apresentao

de provas pelos interessados ou terceiros, sero expedidas intimaes para esse fim,
mencionando-se data, prazo, forma e condies de atendimento.

Pargrafo nico. No sendo atendida a intimao, poder o rgo

competente, se entender relevante a matria, suprir de ofcio a omisso, no se
eximindo de proferir a deciso.

Art. 40. Quando dados, atuaes ou documentos solicitados ao interessado

forem necessrios apreciao de pedido formulado, o no atendimento no prazo fixado
pela Administrao para a respectiva apresentao implicar arquivamento do processo.

Art. 41. Os interessados sero intimados de prova ou diligncia ordenada, com

antecedncia mnima de trs dias teis, mencionando-se data, hora e local de realizao.

Art. 42. Quando deva ser obrigatoriamente ouvido um rgo consultivo, o

parecer dever ser emitido no prazo mximo de quinze dias, salvo norma especial ou
comprovada necessidade de maior prazo.

1o Se um parecer obrigatrio e vinculante deixar de ser emitido no

prazo fixado, o processo no ter seguimento at a respectiva apresentao,
responsabilizando-se quem der causa ao atraso.

2o Se um parecer obrigatrio e no vinculante deixar de ser emitido no

prazo fixado, o processo poder ter prosseguimento e ser decidido com sua dispensa,
sem prejuzo da responsabilidade de quem se omitiu no atendimento.

104
 Art. 43. Quando por disposio de ato normativo devam ser previamente
obtidos laudos tcnicos de rgos administrativos e estes no cumprirem o encargo no
prazo assinalado, o rgo responsvel pela instruo dever solicitar laudo tcnico de
outro rgo dotado de qualificao e capacidade tcnica equivalentes.

Art. 44. Encerrada a instruo, o interessado ter o direito de manifestar-se

no prazo mximo de dez dias, salvo se outro prazo for legalmente fixado.

Art. 45. Em caso de risco iminente, a Administrao Pblica poder motivadamente

adotar providncias acauteladoras sem a prvia manifestao do interessado.

Art. 46. Os interessados tm direito vista do processo e a obter certides

ou cpias reprogrficas dos dados e documentos que o integram, ressalvados os dados
e documentos de terceiros protegidos por sigilo ou pelo direito privacidade, honra
e imagem.

Art. 47. O rgo de instruo que no for competente para emitir a deciso final
elaborar relatrio indicando o pedido inicial, o contedo das fases do procedimento
e formular proposta de deciso, objetivamente justificada, encaminhando o processo
autoridade competente.

CAPTULO XI
DO DEVER DE DECIDIR
Art. 48. A Administrao tem o dever de explicitamente emitir deciso
nos processos administrativos e sobre solicitaes ou reclamaes, em matria de
sua competncia.

Art. 49. Concluda a instruo de processo administrativo, a Administrao

tem o prazo de at trinta dias para decidir, salvo prorrogao por igual perodo
expressamente motivada.

CAPTULO XII
DA MOTIVAO
Art. 50. Os atos administrativos devero ser motivados, com indicao dos
fatos e dos fundamentos jurdicos, quando:

I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;

II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanes;

III - decidam processos administrativos de concurso ou seleo pblica;

IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatrio;

V - decidam recursos administrativos;

VI - decorram de reexame de ofcio;

105
 VII - deixem de aplicar jurisprudncia firmada sobre a questo ou discrepem
de pareceres, laudos, propostas e relatrios oficiais;

VIII - importem anulao, revogao, suspenso ou convalidao de ato

administrativo.

1o A motivao deve ser explcita, clara e congruente, podendo consistir em

declarao de concordncia com fundamentos de anteriores pareceres, informaes,
decises ou propostas, que, neste caso, sero parte integrante do ato.

2o Na soluo de vrios assuntos da mesma natureza, pode ser utilizado

meio mecnico que reproduza os fundamentos das decises, desde que no prejudique
direito ou garantia dos interessados.

3o A motivao das decises de rgos colegiados e comisses ou de decises

orais constar da respectiva ata ou de termo escrito.

CAPTULO XIII
DA DESISTNCIA E OUTROS CASOS DE EXTINO DO PROCESSO
Art. 51. O interessado poder, mediante manifestao escrita, desistir total ou
parcialmente do pedido formulado ou, ainda, renunciar a direitos disponveis.

1o Havendo vrios interessados, a desistncia ou renncia atinge somente

quem a tenha formulado.

2o A desistncia ou renncia do interessado, conforme o caso, no prejudica

o prosseguimento do processo, se a Administrao considerar que o interesse pblico
assim o exige.

Art. 52. O rgo competente poder declarar extinto o processo quando

exaurida sua finalidade ou o objeto da deciso se tornar impossvel, intil ou prejudicado
por fato superveniente.

CAPTULO XIV
DA ANULAO, REVOGAO E CONVALIDAO
Art. 53. A Administrao deve anular seus prprios atos, quando eivados de
vcio de legalidade, e pode revog-los por motivo de convenincia ou oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos.
Art. 54. O direito da Administrao de anular os atos administrativos de que
decorram efeitos favorveis para os destinatrios decai em cinco anos, contados da
data em que foram praticados, salvo comprovada m-f.
1o No caso de efeitos patrimoniais contnuos, o prazo de decadncia contar-
se- da percepo do primeiro pagamento.
2o Considera-se exerccio do direito de anular qualquer medida de autoridade
administrativa que importe impugnao validade do ato.

106
 Art. 55. Em deciso na qual se evidencie no acarretarem leso ao interesse
pblico nem prejuzo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanveis podero
ser convalidados pela prpria Administrao.

CAPTULO XV
DO RECURSO ADMINISTRATIVO E DA REVISO
Art. 56. Das decises administrativas cabe recurso, em face de razes de
legalidade e de mrito.

1o O recurso ser dirigido autoridade que proferiu a deciso, a qual, se no

a reconsiderar no prazo de cinco dias, o encaminhar autoridade superior.

2o Salvo exigncia legal, a interposio de recurso administrativo independe

de cauo.

3o Se o recorrente alegar que a deciso administrativa contraria enunciado da

smula vinculante, caber autoridade prolatora da deciso impugnada, se no a reconsiderar,
explicitar, antes de encaminhar o recurso autoridade superior, as razes da aplicabilidade ou
inaplicabilidade da smula, conforme o caso. (Includo pela Lei n 11.417, de 2006).

Art. 57. O recurso administrativo tramitar no mximo por trs instncias

administrativas, salvo disposio legal diversa.

Art. 58. Tm legitimidade para interpor recurso administrativo:

I - os titulares de direitos e interesses que forem parte no processo;

II - aqueles cujos direitos ou interesses forem indiretamente afetados pela

deciso recorrida;

III - as organizaes e associaes representativas, no tocante a direitos e

interesses coletivos;

IV - os cidados ou associaes, quanto a direitos ou interesses difusos.

Art. 59. Salvo disposio legal especfica, de dez dias o prazo para interposio de
recurso administrativo, contado a partir da cincia ou divulgao oficial da deciso recorrida.

1o Quando a lei no fixar prazo diferente, o recurso administrativo dever

ser decidido no prazo mximo de trinta dias, a partir do recebimento dos autos pelo
rgo competente.

2o O prazo mencionado no pargrafo anterior poder ser prorrogado por

igual perodo, ante justificativa explcita.

Art. 60. O recurso interpe-se por meio de requerimento no qual o recorrente

dever expor os fundamentos do pedido de reexame, podendo juntar os documentos
que julgar convenientes.

107
 Art. 61. Salvo disposio legal em contrrio, o recurso no tem efeito suspensivo.

Pargrafo nico. Havendo justo receio de prejuzo de difcil ou incerta

reparao decorrente da execuo, a autoridade recorrida ou a imediatamente superior
poder, de ofcio ou a pedido, dar efeito suspensivo ao recurso.

Art. 62. Interposto o recurso, o rgo competente para dele conhecer dever intimar
os demais interessados para que, no prazo de cinco dias teis, apresentem alegaes.

Art. 63. O recurso no ser conhecido quando interposto:

I - fora do prazo;

II - perante rgo incompetente;

III - por quem no seja legitimado;

IV - aps exaurida a esfera administrativa.

1o Na hiptese do inciso II, ser indicada ao recorrente a autoridade

competente, sendo-lhe devolvido o prazo para recurso.

2o O no conhecimento do recurso no impede a Administrao de rever de

ofcio o ato ilegal, desde que no ocorrida precluso administrativa.

Art. 64. O rgo competente para decidir o recurso poder confirmar,

modificar, anular ou revogar, total ou parcialmente, a deciso recorrida, se a matria
for de sua competncia.

Pargrafo nico. Se da aplicao do disposto neste artigo puder decorrer

gravame situao do recorrente, este dever ser cientificado para que formule suas
alegaes antes da deciso.

Art. 64-A. Se o recorrente alegar violao de enunciado da smula vinculante,

o rgo competente para decidir o recurso explicitar as razes da aplicabilidade ou
inaplicabilidade da smula, conforme o caso. (Includo pela Lei n 11.417, de 2006).

Art. 64-B. Acolhida pelo Supremo Tribunal Federal a reclamao fundada

em violao de enunciado da smula vinculante, dar-se- cincia autoridade prolatora
e ao rgo competente para o julgamento do recurso, que devero adequar as futuras
decises administrativas em casos semelhantes, sob pena de responsabilizao pessoal
nas esferas cvel, administrativa e penal. (Includo pela Lei n 11.417, de 2006).

Art. 65. Os processos administrativos de que resultem sanes podero ser

revistos, a qualquer tempo, a pedido ou de ofcio, quando surgirem fatos novos ou
circunstncias relevantes suscetveis de justificar a inadequao da sano aplicada.

Pargrafo nico. Da reviso do processo no poder resultar agravamento

da sano.

108
 CAPTULO XVI
DOS PRAZOS
Art. 66. Os prazos comeam a correr a partir da data da cientificao oficial,
excluindo-se da contagem o dia do comeo e incluindo-se o do vencimento.

1o Considera-se prorrogado o prazo at o primeiro dia til seguinte se o

vencimento cair em dia em que no houver expediente ou este for encerrado antes da
hora normal.

2o Os prazos expressos em dias contam-se de modo contnuo.

3o Os prazos fixados em meses ou anos contam-se de data a data. Se no ms

do vencimento no houver o dia equivalente quele do incio do prazo, tem-se como
termo o ltimo dia do ms.

Art. 67. Salvo motivo de fora maior devidamente comprovado, os prazos

processuais no se suspendem.

CAPTULO XVII
DAS SANES
Art. 68. As sanes, a serem aplicadas por autoridade competente, tero
natureza pecuniria ou consistiro em obrigao de fazer ou de no fazer, assegurado
sempre o direito de defesa.

CAPTULO XVIII
DAS DISPOSIES FINAIS
Art. 69. Os processos administrativos especficos continuaro a reger-se por
lei prpria, aplicando-se-lhes apenas subsidiariamente os preceitos desta Lei.

Art. 70. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicao.

Braslia 29 de janeiro de 1999; 178o da Independncia e 111o da Repblica.

FERNANDO HENRIQUE CARDOSO

Renan Calheiros
Paulo Paiva

109
 LEI N 8.429, DE 2 DE JUNHO DE 1992.

Dispe sobre as sanes aplicveis aos agentes

pblicos nos casos de enriquecimento ilcito no
exerccio de mandato, cargo, emprego ou funo na
administrao pblica direta, indireta ou fundacional
e d outras providncias.

O PRESIDENTE DA REPBLICA, Fao saber que o Congresso

Nacional decreta e eu sanciono a seguinte lei:

CAPTULO I
Das Disposies Gerais
Art. 1 Os atos de improbidade praticados por qualquer agente pblico,
servidor ou no, contra a administrao direta, indireta ou fundacional de qualquer
dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios, de Territrio,
de empresa incorporada ao patrimnio pblico ou de entidade para cuja criao ou
custeio o Errio haja concorrido ou concorra com mais de cinqenta por cento do
patrimnio ou da receita anual, sero punidos na forma desta lei.

Pargrafo nico. Esto tambm sujeitos s penalidades desta lei os atos

de improbidade praticados contra o patrimnio de entidade que receba subveno,
benefcio ou incentivo, fiscal ou creditcio, de rgo pblico bem como daquelas para
cuja criao ou custeio o Errio haja concorrido ou concorra com menos de cinqenta
por cento do patrimnio ou da receita anual, limitando-se, nestes casos, a sano
patrimonial repercusso do ilcito sobre a contribuio dos cofres pblicos.

Art. 2 Reputa-se agente pblico, para os efeitos desta lei, todo aquele que
exerce, ainda que transitoriamente ou sem remunerao, por eleio, nomeao,
designao, contratao ou qualquer outra forma de investidura ou vnculo, mandato,
cargo, emprego ou funo nas entidades mencionadas no artigo anterior.

Art. 3 As disposies desta lei so aplicveis, no que couber, quele que,

mesmo no sendo agente pblico, induza ou concorra para a prtica do ato de
improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta.

Art. 4 Os agentes pblicos de qualquer nvel ou hierarquia so obrigados a

velar pela estrita observncia dos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade
e publicidade no trato dos assuntos que lhe so afetos.

Art. 5 Ocorrendo leso ao patrimnio pblico por ao ou omisso, dolosa

ou culposa, do agente ou de terceiro, dar-se- o integral ressarcimento do dano.

Art. 6 No caso de enriquecimento ilcito, perder o agente pblico ou terceiro

beneficirio os bens ou valores acrescidos ao seu patrimnio.

110
 Art. 7 Quando o ato de improbidade causar leso ao patrimnio pblico
ou ensejar enriquecimento ilcito, caber a autoridade administrativa responsvel pelo
inqurito representar ao Ministrio Pblico, para a indisponibilidade dos bens do
indiciado.

Pargrafo nico. A indisponibilidade a que se refere o caput deste artigo recair

sobre bens que assegurem o integral ressarcimento do dano, ou sobre o acrscimo
patrimonial resultante do enriquecimento ilcito.

Art. 8 O sucessor daquele que causar leso ao patrimnio pblico ou se

enriquecer ilicitamente est sujeito s cominaes desta lei at o limite do valor da
herana.

CAPTULO II
Dos Atos de Improbidade Administrativa

Seo I
Dos Atos de Improbidade Administrativa que Importam Enriquecimento Ilcito
Art. 9 Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento
ilcito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razo do exerccio de
cargo, mandato, funo, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1
desta lei, e notadamente:

I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem mvel ou imvel, ou qualquer

outra vantagem econmica, direta ou indireta, a ttulo de comisso, percentagem,
gratificao ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido
ou amparado por ao ou omisso decorrente das atribuies do agente pblico;

II - perceber vantagem econmica, direta ou indireta, para facilitar a aquisio,

permuta ou locao de bem mvel ou imvel, ou a contratao de servios pelas
entidades referidas no art. 1 por preo superior ao valor de mercado;

III - perceber vantagem econmica, direta ou indireta, para facilitar a alienao,

permuta ou locao de bem pblico ou o fornecimento de servio por ente estatal por
preo inferior ao valor de mercado;

IV - utilizar, em obra ou servio particular, veculos, mquinas, equipamentos

ou material de qualquer natureza, de propriedade ou disposio de qualquer das
entidades mencionadas no art. 1 desta lei, bem como o trabalho de servidores pblicos,
empregados ou terceiros contratados por essas entidades;

V - receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indireta,

para tolerar a explorao ou a prtica de jogos de azar, de lenocnio, de narcotrfico,
de contrabando, de usura ou de qualquer outra atividade ilcita, ou aceitar promessa
de tal vantagem;

VI - receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indireta, para

fazer declarao falsa sobre medio ou avaliao em obras pblicas ou qualquer outro

111
servio, ou sobre quantidade, peso, medida, qualidade ou caracterstica de mercadorias
ou bens fornecidos a qualquer das entidades mencionadas no art. 1 desta lei;

VII - adquirir, para si ou para outrem, no exerccio de mandato, cargo,

emprego ou funo pblica, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional
evoluo do patrimnio ou renda do agente pblico;

VIII - aceitar emprego, comisso ou exercer atividade de consultoria ou

assessoramento para pessoa fsica ou jurdica que tenha interesse suscetvel de ser
atingido ou amparado por ao ou omisso decorrente das atribuies do agente
pblico, durante a atividade;

IX - perceber vantagem econmica para intermediar a liberao ou aplicao

de verba pblica de qualquer natureza;

X - receber vantagem econmica de qualquer natureza, direta ou indiretamente,

para omitir ato de ofcio, providncia ou declarao a que esteja obrigado;

XI - incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimnio bens, rendas, verbas ou

valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1 desta lei;

XII - usar, em proveito prprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes

do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1 desta lei.

Seo II
Dos Atos de Improbidade Administrativa que Causam Prejuzo ao Errio
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa leso ao
Errio qualquer ao ou omisso, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial,
desvio, apropriao, malbaratamento ou dilapidao dos bens ou haveres das entidades
referidas no art. 1 desta lei, e notadamente:

I - facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporao ao patrimnio

particular, de pessoa fsica ou jurdica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantes do
acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1 desta lei;

II - permitir ou concorrer para que pessoa fsica ou jurdica privada utilize bens,
rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas
no art. 1 desta lei, sem a observncia das formalidades legais ou regulamentares
aplicveis espcie;

III - doar pessoa fsica ou jurdica bem como ao ente despersonalizado, ainda
que de fins educativos ou assistncias, bens, rendas, verbas ou valores do patrimnio
de qualquer das entidades mencionadas no art. 1 desta lei, sem observncia das
formalidades legais e regulamentares aplicveis espcie;

IV - permitir ou facilitar a alienao, permuta ou locao de bem integrante do

patrimnio de qualquer das entidades referidas no art. 1 desta lei, ou ainda a prestao
de servio por parte delas, por preo inferior ao de mercado;

112
 V - permitir ou facilitar a aquisio, permuta ou locao de bem ou servio
por preo superior ao de mercado;

VI - realizar operao financeira sem observncia das normas legais e

regulamentares ou aceitar garantia insuficiente ou inidnea;

VII - conceder benefcio administrativo ou fiscal sem a observncia das

formalidades legais ou regulamentares aplicveis espcie;

VIII - frustrar a licitude de processo licitatrio ou dispens-lo indevidamente;

IX - ordenar ou permitir a realizao de despesas no autorizadas em lei

ou regulamento;

X - agir negligentemente na arrecadao de tributo ou renda, bem como no

que diz respeito conservao do patrimnio pblico;

XI - liberar verba pblica sem a estrita observncia das normas pertinentes

ou influir de qualquer forma para a sua aplicao irregular;

XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriquea ilicitamente;

XIII - permitir que se utilize, em obra ou servio particular, veculos, mquinas,

equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou disposio de
qualquer das entidades mencionadas no art. 1 desta lei, bem como o trabalho de
servidor pblico, empregados ou terceiros contratados por essas entidades.

XIV celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por objeto a prestao
de servios pblicos por meio da gesto associada sem observar as formalidades
previstas na lei; (Includo pela Lei n 11.107, de 2005)

XV celebrar contrato de rateio de consrcio pblico sem suficiente e prvia

dotao oramentria, ou sem observar as formalidades previstas na lei. (Includo pela
Lei n 11.107, de 2005)

113
 Seo III
Dos Atos de Improbidade Administrativa que Atentam Contra os Princpios
da Administrao Pblica
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os
princpios da administrao pblica qualquer ao ou omisso que viole os deveres de
honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade s instituies, e notadamente:

I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele

previsto, na regra de competncia;
II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofcio;
III - revelar fato ou circunstncia de que tem cincia em razo das atribuies
e que deva permanecer em segredo;
IV - negar publicidade aos atos oficiais;

V - frustrar a licitude de concurso pblico;

VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a faz-lo;

VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da

respectiva divulgao oficial, teor de medida poltica ou econmica capaz de afetar o
preo de mercadoria, bem ou servio.

CAPTULO III
Das Penas
Art. 12. Independentemente das sanes penais, civis e administrativas,
previstas na legislao especfica, est o responsvel pelo ato de improbidade sujeito s
seguintes cominaes:

I - na hiptese do art. 9, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao

patrimnio, ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da funo pblica,
suspenso dos direitos polticos de oito a dez anos, pagamento de multa civil de at trs
vezes o valor do acrscimo patrimonial e proibio de contratar com o Poder Pblico ou
receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que
por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de dez anos;

II - na hiptese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens

ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio, se concorrer esta circunstncia,
perda da funo pblica, suspenso dos direitos polticos de cinco a oito anos,
pagamento de multa civil de at duas vezes o valor do dano e proibio de contratar
com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta
ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio
majoritrio, pelo prazo de cinco anos;

III - na hiptese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda

da funo pblica, suspenso dos direitos polticos de trs a cinco anos, pagamento de

114
multa civil de at cem vezes o valor da remunerao percebida pelo agente e proibio
de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou
creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da
qual seja scio majoritrio, pelo prazo de trs anos.

Pargrafo nico. Na fixao das penas previstas nesta lei o juiz levar
em conta a extenso do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido
pelo agente.

CAPTULO IV
Da Declarao de Bens
Art. 13. A posse e o exerccio de agente pblico ficam condicionados
apresentao de declarao dos bens e valores que compem o seu patrimnio privado,
a fim de ser arquivada no servio de pessoal competente. (Regulamento)

1 A declarao compreender imveis, mveis, semoventes, dinheiro,

ttulos, aes, e qualquer outra espcie de bens e valores patrimoniais, localizado no
Pas ou no exterior, e, quando for o caso, abranger os bens e valores patrimoniais do
cnjuge ou companheiro, dos filhos e de outras pessoas que vivam sob a dependncia
econmica do declarante, excludos apenas os objetos e utenslios de uso domstico.

2 A declarao de bens ser anualmente atualizada e na data em que o

agente pblico deixar o exerccio do mandato, cargo, emprego ou funo.

3 Ser punido com a pena de demisso, a bem do servio pblico, sem

prejuzo de outras sanes cabveis, o agente pblico que se recusar a prestar declarao
dos bens, dentro do prazo determinado, ou que a prestar falsa.

4 O declarante, a seu critrio, poder entregar cpia da declarao anual

de bens apresentada Delegacia da Receita Federal na conformidade da legislao
do Imposto sobre a Renda e proventos de qualquer natureza, com as necessrias
atualizaes, para suprir a exigncia contida no caput e no 2 deste artigo .

CAPTULO V
Do Procedimento Administrativo e do Processo Judicial
Art. 14. Qualquer pessoa poder representar autoridade administrativa
competente para que seja instaurada investigao destinada a apurar a prtica de ato
de improbidade.

1 A representao, que ser escrita ou reduzida a termo e assinada, conter

a qualificao do representante, as informaes sobre o fato e sua autoria e a indicao
das provas de que tenha conhecimento.

2 A autoridade administrativa rejeitar a representao, em despacho

fundamentado, se esta no contiver as formalidades estabelecidas no 1 deste artigo.
A rejeio no impede a representao ao Ministrio Pblico, nos termos do art. 22
desta lei.

115
 3 Atendidos os requisitos da representao, a autoridade determinar a
imediata apurao dos fatos que, em se tratando de servidores federais, ser processada
na forma prevista nos arts. 148 a 182 da Lei n 8.112, de 11 de dezembro de 1990
e, em se tratando de servidor militar, de acordo com os respectivos regulamentos
disciplinares.

Art. 15. A comisso processante dar conhecimento ao Ministrio Pblico e

ao Tribunal ou Conselho de Contas da existncia de procedimento administrativo para
apurar a prtica de ato de improbidade.

Pargrafo nico. O Ministrio Pblico ou Tribunal ou Conselho de Contas poder,

a requerimento, designar representante para acompanhar o procedimento administrativo.

Art. 16. Havendo fundados indcios de responsabilidade, a comisso

representar ao Ministrio Pblico ou procuradoria do rgo para que requeira ao
juzo competente a decretao do seqestro dos bens do agente ou terceiro que tenha
enriquecido ilicitamente ou causado dano ao patrimnio pblico.

1 O pedido de seqestro ser processado de acordo com o disposto nos

arts. 822 e 825 do Cdigo de Processo Civil.

2 Quando for o caso, o pedido incluir a investigao, o exame e o bloqueio

de bens, contas bancrias e aplicaes financeiras mantidas pelo indiciado no exterior,
nos termos da lei e dos tratados internacionais.

Art. 17. A ao principal, que ter o rito ordinrio, ser proposta pelo
Ministrio Pblico ou pela pessoa jurdica interessada, dentro de trinta dias da efetivao
da medida cautelar.

1 vedada a transao, acordo ou conciliao nas aes de que trata o caput.

2 A Fazenda Pblica, quando for o caso, promover as aes necessrias

complementao do ressarcimento do patrimnio pblico.

3oNo caso de a ao principal ter sido proposta pelo Ministrio Pblico,

aplica-se, no que couber, o disposto no 3o do art. 6o da Lei no 4.717, de 29 de junho
de 1965. (Redao dada pela Lei n 9.366, de 1996)

4 O Ministrio Pblico, se no intervir no processo como parte, atuar

obrigatoriamente, como fiscal da lei, sob pena de nulidade.

5oA propositura da ao prevenir a jurisdio do juzo para todas as aes

posteriormente intentadas que possuam a mesma causa de pedir ou o mesmo objeto.
(Includo pela Medida provisria n 2.180-35, de 2001)

6oA ao ser instruda com documentos ou justificao que contenham

indcios suficientes da existncia do ato de improbidade ou com razes fundamentadas
da impossibilidade de apresentao de qualquer dessas provas, observada a legislao

116
vigente, inclusive as disposies inscritas nos arts. 16 a 18 do Cdigo de Processo Civil.
(Includo pela Medida Provisria n 2.225-45, de 2001)
7oEstando a inicial em devida forma, o juiz mandar autu-la e ordenar
a notificao do requerido, para oferecer manifestao por escrito, que poder ser
instruda com documentos e justificaes, dentro do prazo de quinze dias. (Includo
pela Medida Provisria n 2.225-45, de 2001)
8o Recebida a manifestao, o juiz, no prazo de trinta dias, em deciso
fundamentada, rejeitar a ao, se convencido da inexistncia do ato de improbidade,
da improcedncia da ao ou da inadequao da via eleita. (Includo pela Medida
Provisria n 2.225-45, de 2001)
9oRecebida a petio inicial, ser o ru citado para apresentar contestao.
(Includo pela Medida Provisria n 2.225-45, de 2001)
10.Da deciso que receber a petio inicial, caber agravo de instrumento.
(Includo pela Medida Provisria n 2.225-45, de 2001)
11.Em qualquer fase do processo, reconhecida a inadequao da ao de
improbidade, o juiz extinguir o processo sem julgamento do mrito. (Includo pela
Medida Provisria n 2.225-45, de 2001)

12. Aplica-se aos depoimentos ou inquiries realizadas nos processos

regidos por esta Lei o disposto no art. 221, caput e 1o, do Cdigo de Processo Penal.
(Includo pela Medida Provisria n 2.225-45, de 2001)

Art. 18. A sentena que julgar procedente ao civil de reparao de dano ou

decretar a perda dos bens havidos ilicitamente determinar o pagamento ou a reverso
dos bens, conforme o caso, em favor da pessoa jurdica prejudicada pelo ilcito.

CAPTULO VI
Das Disposies Penais

Art. 19. Constitui crime a representao por ato de improbidade contra agente
pblico ou terceiro beneficirio, quando o autor da denncia o sabe inocente.

Pena: deteno de seis a dez meses e multa.

Pargrafo nico. Alm da sano penal, o denunciante est sujeito a indenizar

o denunciado pelos danos materiais, morais ou imagem que houver provocado.

Art. 20. A perda da funo pblica e a suspenso dos direitos polticos s se

efetivam com o trnsito em julgado da sentena condenatria.

Pargrafo nico. A autoridade judicial ou administrativa competente poder

determinar o afastamento do agente pblico do exerccio do cargo, emprego ou funo,
sem prejuzo da remunerao, quando a medida se fizer necessria instruo processual.

Art. 21. A aplicao das sanes previstas nesta lei independe:

I - da efetiva ocorrncia de dano ao patrimnio pblico;

117
 II - da aprovao ou rejeio das contas pelo rgo de controle interno ou
pelo Tribunal ou Conselho de Contas.

Art. 22. Para apurar qualquer ilcito previsto nesta lei, o Ministrio Pblico,
de ofcio, a requerimento de autoridade administrativa ou mediante representao
formulada de acordo com o disposto no art. 14, poder requisitar a instaurao de
inqurito policial ou procedimento administrativo.

CAPTULO VII
Da Prescrio
Art. 23. As aes destinadas a levar a efeitos as sanes previstas nesta lei
podem ser propostas:

I - at cinco anos aps o trmino do exerccio de mandato, de cargo em

comisso ou de funo de confiana;

II - dentro do prazo prescricional previsto em lei especfica para faltas

disciplinares punveis com demisso a bem do servio pblico, nos casos de exerccio
de cargo efetivo ou emprego.

CAPTULO VIII
Das Disposies Finais
Art. 24. Esta lei entra em vigor na data de sua publicao.

Art. 25. Ficam revogadas as Leis ns 3.164, de 1 de junho de 1957, e 3.502,

de 21 de dezembro de 1958 e demais disposies em contrrio.

Rio de Janeiro, 2 de junho de 1992; 171 da Independncia e 104 da

Repblica.

FERNANDO COLLOR
Clio Borja

118
 LEI No 7.347, DE 24 DE JULHO DE 1985

Disciplina a ao civil pblica de responsabilidade

por danos causados ao meio-ambiente, ao
consumidor, a bens e direitos de valor artstico,
esttico, histrico, turstico e paisagstico
(VETADO) e d outras providncias.

O PRESIDENTE DA REPBLICA, fao saber que o Congresso Nacional

decreta e eu sanciono a seguinte Lei:

Art. 1 Regem-se pelas disposies desta Lei, sem prejuzo da ao popular,

as aes de responsabilidade por danos morais e patrimoniais causados: (Redao dada
pela Lei n 8.884, de 11.6.1994)

l - ao meio-ambiente;

ll - ao consumidor;

III ordem urbanstica; (Includo pela Lei n 10.257, de 10.7.2001)

IV a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e

paisagstico; (Renumerado do Inciso III, pela Lei n 10.257, de 10.7.2001)

V-por infrao da ordem econmica e da economia popular; (Redao dada

pela Medida provisria n 2.180-35, de 2001)

VI - ordem urbanstica. (Redao dada pela Medida provisria n

2.180-35, de 2001)

Pargrafo nico. No ser cabvel ao civil pblica para veicular

pretenses que envolvam tributos, contribuies previdencirias, o Fundo de
Garantia do Tempo de Servio - FGTS ou outros fundos de natureza institucional
cujos beneficirios podem ser individualmente determinados. (Includo pela
Medida provisria n 2.180-35, de 2001)

Art. 2 As aes previstas nesta Lei sero propostas no foro do local

onde ocorrer o dano, cujo juzo ter competncia funcional para processar e
julgar a causa.

Pargrafo nicoA propositura da ao prevenir a jurisdio do juzo para

todas as aes posteriormente intentadas que possuam a mesma causa de pedir ou o
mesmo objeto. (Includo pela Medida provisria n 2.180-35, de 2001)

Art. 3 A ao civil poder ter por objeto a condenao em dinheiro ou o

cumprimento de obrigao de fazer ou no fazer.

119
 Art. 4o Poder ser ajuizada ao cautelar para os fins desta Lei, objetivando,
inclusive, evitar o dano ao meio ambiente, ao consumidor, ordem urbanstica ou aos
bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico (VETADO).
(Redao dada pela Lei n 10.257, de 10.7.2001)

Art. 5o Tm legitimidade para propor a ao principal e a ao cautelar:

(Redao dada pela Lei n 11.448, de 2007).

I - o Ministrio Pblico; (Redao dada pela Lei n 11.448, de 2007).

II - a Defensoria Pblica; (Redao dada pela Lei n 11.448, de 2007).

III - a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios; (Includo pela

Lei n 11.448, de 2007).

IV - a autarquia, empresa pblica, fundao ou sociedade de economia mista;

(Includo pela Lei n 11.448, de 2007).

V - a associao que, concomitantemente: (Includo pela Lei n 11.448, de 2007).

a) esteja constituda h pelo menos 1 (um) ano nos termos da lei civil; (Includo
pela Lei n 11.448, de 2007).

b) inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteo ao meio ambiente,

ao consumidor, ordem econmica, livre concorrncia ou ao patrimnio artstico,
esttico, histrico, turstico e paisagstico. (Includo pela Lei n 11.448, de 2007).

1 O Ministrio Pblico, se no intervier no processo como parte, atuar

obrigatoriamente como fiscal da lei.

2 Fica facultado ao Poder Pblico e a outras associaes legitimadas nos

termos deste artigo habilitar-se como litisconsortes de qualquer das partes.

3 Em caso de desistncia infundada ou abandono da ao por associao

legitimada, o Ministrio Pblico ou outro legitimado assumir a titularidade ativa.
(Redao dada pela Lei n 8.078, de 1990)

4. O requisito da pr-constituio poder ser dispensado pelo juiz, quando

haja manifesto interesse social evidenciado pela dimenso ou caracterstica do dano,
ou pela relevncia do bem jurdico a ser protegido. (Includo pela Lei n 8.078, de
11.9.1990)

5. Admitir-se- o litisconsrcio facultativo entre os Ministrios Pblicos

da Unio, do Distrito Federal e dos Estados na defesa dos interesses e direitos de que
cuida esta lei. (Includo pela Lei n 8.078, de 11.9.1990) (Vide Mensagem de veto)
(Vide REsp. 222582 /MG - STJ)

6 Os rgos pblicos legitimados podero tomar dos interessados

compromisso de ajustamento de sua conduta s exigncias legais, mediante cominaes,

120
que ter eficcia de ttulo executivo extrajudicial. (Includo pela Lei n 8.078, de
11.9.1990) (Vide Mensagem de veto) (Vide REsp. 222582 /MG - STJ)

Art. 6 Qualquer pessoa poder e o servidor pblico dever provocar a iniciativa

do Ministrio Pblico, ministrando-lhe informaes sobre fatos que constituam objeto
da ao civil e indicando-lhe os elementos de convico.

Art. 7 Se, no exerccio de suas funes, os juzes e tribunais tiverem

conhecimento de fatos que possam ensejar a propositura da ao civil, remetero peas
ao Ministrio Pblico para as providncias cabveis.

Art. 8 Para instruir a inicial, o interessado poder requerer s autoridades

competentes as certides e informaes que julgar necessrias, a serem fornecidas no
prazo de 15 (quinze) dias.

1 O Ministrio Pblico poder instaurar, sob sua presidncia, inqurito civil, ou

requisitar, de qualquer organismo pblico ou particular, certides, informaes, exames ou
percias, no prazo que assinalar, o qual no poder ser inferior a 10 (dez) dias teis.

2 Somente nos casos em que a lei impuser sigilo, poder ser negada certido
ou informao, hiptese em que a ao poder ser proposta desacompanhada daqueles
documentos, cabendo ao juiz requisit-los.

Art. 9 Se o rgo do Ministrio Pblico, esgotadas todas as diligncias, se convencer

da inexistncia de fundamento para a propositura da ao civil, promover o arquivamento
dos autos do inqurito civil ou das peas informativas, fazendo-o fundamentadamente.

1 Os autos do inqurito civil ou das peas de informao arquivadas sero

remetidos, sob pena de se incorrer em falta grave, no prazo de 3 (trs) dias, ao Conselho
Superior do Ministrio Pblico.

2 At que, em sesso do Conselho Superior do Ministrio Pblico, seja

homologada ou rejeitada a promoo de arquivamento, podero as associaes
legitimadas apresentar razes escritas ou documentos, que sero juntados aos autos do
inqurito ou anexados s peas de informao.

3 A promoo de arquivamento ser submetida a exame e deliberao do

Conselho Superior do Ministrio Pblico, conforme dispuser o seu Regimento.

4 Deixando o Conselho Superior de homologar a promoo de arquivamento,

designar, desde logo, outro rgo do Ministrio Pblico para o ajuizamento da ao.

Art. 10. Constitui crime, punido com pena de recluso de 1 (um) a 3 (trs)
anos, mais multa de 10 (dez) a 1.000 (mil) Obrigaes Reajustveis do Tesouro Nacional
- ORTN, a recusa, o retardamento ou a omisso de dados tcnicos indispensveis
propositura da ao civil, quando requisitados pelo Ministrio Pblico.

Art. 11. Na ao que tenha por objeto o cumprimento de obrigao de fazer ou

no fazer, o juiz determinar o cumprimento da prestao da atividade devida ou a cessao

121
da atividade nociva, sob pena de execuo especfica, ou de cominao de multa diria, se
esta for suficiente ou compatvel, independentemente de requerimento do autor.

Art. 12. Poder o juiz conceder mandado liminar, com ou sem justificao
prvia, em deciso sujeita a agravo.

1 A requerimento de pessoa jurdica de direito pblico interessada,

e para evitar grave leso ordem, sade, segurana e economia pblica,
poder o Presidente do Tribunal a que competir o conhecimento do respectivo
recurso suspender a execuo da liminar, em deciso fundamentada, da qual
caber agravo para uma das turmas julgadoras, no prazo de 5 (cinco) dias a partir
da publicao do ato.

2 A multa cominada liminarmente s ser exigvel do ru aps o trnsito

em julgado da deciso favorvel ao autor, mas ser devida desde o dia em que se
houver configurado o descumprimento.

Art. 13. Havendo condenao em dinheiro, a indenizao pelo dano causado

reverter a um fundo gerido por um Conselho Federal ou por Conselhos Estaduais de
que participaro necessariamente o Ministrio Pblico e representantes da comunidade,
sendo seus recursos destinados reconstituio dos bens lesados.

Pargrafo nico. Enquanto o fundo no for regulamentado, o dinheiro ficar

depositado em estabelecimento oficial de crdito, em conta com correo monetria.

Art. 14. O juiz poder conferir efeito suspensivo aos recursos, para evitar
dano irreparvel parte.

Art. 15. Decorridos sessenta dias do trnsito em julgado da sentena

condenatria, sem que a associao autora lhe promova a execuo, dever faz-lo
o Ministrio Pblico, facultada igual iniciativa aos demais legitimados. (Redao dada
pela Lei n 8.078, de 1990)

Art. 16. A sentena civil far coisa julgada erga omnes, nos limites da
competncia territorial do rgo prolator, exceto se o pedido for julgado improcedente
por insuficincia de provas, hiptese em que qualquer legitimado poder intentar outra
ao com idntico fundamento, valendo-se de nova prova. (Redao dada pela Lei n
9.494, de 10.9.1997)

Art. 17. Em caso de litigncia de m-f, a associao autora e os diretores

responsveis pela propositura da ao sero solidariamente condenados em
honorrios advocatcios e ao dcuplo das custas, sem prejuzo da responsabilidade
por perdas e danos. (Renumerado do Pargrafo nico com nova redao pela Lei
n 8.078, de 1990)

Art. 18. Nas aes de que trata esta lei, no haver adiantamento de custas,
emolumentos, honorrios periciais e quaisquer outras despesas, nem condenao da
associao autora, salvo comprovada m-f, em honorrios de advogado, custas e
despesas processuais. (Redao dada pela Lei n 8.078, de 1990)

122
 Art. 19. Aplica-se ao civil pblica, prevista nesta Lei, o Cdigo de
Processo Civil, aprovado pela Lei n 5.869, de 11 de janeiro de 1973, naquilo em que
no contrarie suas disposies.

Art. 20. O fundo de que trata o art. 13 desta Lei ser regulamentado pelo
Poder Executivo no prazo de 90 (noventa) dias.

Art. 21. Aplicam-se defesa dos direitos e interesses difusos, coletivos

e individuais, no que for cabvel, os dispositivos do Ttulo III da lei que instituiu o
Cdigo de Defesa do Consumidor. (Includo Lei n 8.078, de 1990)

Art. 22. Esta lei entra em vigor na data de sua publicao. (Renumerado do
art. 21, pela Lei n 8.078, de 1990)

Art. 23. Revogam-se as disposies em contrrio. (Renumerado do art. 22,

pela Lei n 8.078, de 1990)

Braslia, em 24 de julho de 1985; 164 da Independncia e 97 da Repblica.

JOS SARNEY
Fernando Lyra

123
 LEI N 1.079, DE 10 DE ABRIL DE 1950.

Define os crimes de responsabilidade e regula o

respectivo processo de julgamento.

O PRESIDENTE DA REPBLICA Fao saber que o Congresso Nacional

decreta eu sanciono a seguinte Lei:

PARTE PRIMEIRA
Do Presidente da Repblica e Ministros de Estado

Art. 1 So crimes de responsabilidade os que esta lei especifica.

Art. 2 Os crimes definidos nesta lei, ainda quando simplesmente tentados, so

passveis da pena de perda do cargo, com inabilitao, at cinco anos, para o exerccio
de qualquer funo pblica, imposta pelo Senado Federal nos processos contra o
Presidente da Repblica ou Ministros de Estado, contra os Ministros do Supremo
Tribunal Federal ou contra o Procurador Geral da Repblica.

Art. 3 A imposio da pena referida no artigo anterior no exclui o processo

e julgamento do acusado por crime comum, na justia ordinria, nos termos das leis
de processo penal.

Art. 4 So crimes de responsabilidade os atos do Presidente da Repblica

que atentarem contra a Constituio Federal, e, especialmente, contra:

I - A existncia da Unio:

II - O livre exerccio do Poder Legislativo, do Poder Judicirio e dos poderes

constitucionais dos Estados;

III - O exerccio dos direitos polticos, individuais e sociais:

IV - A segurana interna do pas:

V - A probidade na administrao;

VI - A lei oramentria;

VII - A guarda e o legal emprego dos dinheiros pblicos;

VIII - O cumprimento das decises judicirias (Constituio, artigo 89).

TTULO I

124
 CAPTULO I
DOS CRIMES CONTRA A EXISTNCIA DA UNIO
Art. 5 So crimes de responsabilidade contra a existncia poltica da Unio:

1 - entreter, direta ou indiretamente, inteligncia com governo estrangeiro,

provocando-o a fazer guerra ou cometer hostilidade contra a Repblica, prometer-lhe
assistncia ou favor, ou dar-lhe qualquer auxlio nos preparativos ou planos de guerra
contra a Repblica;

2 - tentar, diretamente e por fatos, submeter a Unio ou algum dos Estados

ou Territrios a domnio estrangeiro, ou dela separar qualquer Estado ou poro do
territrio nacional;

3 - cometer ato de hostilidade contra nao estrangeira, expondo a Repblica

ao perigo da guerra, ou comprometendo-lhe a neutralidade;

4 - revelar negcios polticos ou militares, que devam ser mantidos secretos a

bem da defesa da segurana externa ou dos interesses da Nao;

5 - auxiliar, por qualquer modo, nao inimiga a fazer a guerra ou a cometer

hostilidade contra a Repblica;

6 - celebrar tratados, convenes ou ajustes que comprometam a dignidade

da Nao;

7 - violar a imunidade dos embaixadores ou ministros estrangeiros

acreditados no pas;

8 - declarar a guerra, salvo os casos de invaso ou agresso estrangeira, ou

fazer a paz, sem autorizao do Congresso Nacional.

9 - no empregar contra o inimigo os meios de defesa de que poderia dispor;

10 - permitir o Presidente da Repblica, durante as sesses legislativas e sem

autorizao do Congresso Nacional, que foras estrangeiras transitem pelo territrio
do pas, ou, por motivo de guerra, nele permaneam temporariamente;

11 - violar tratados legitimamente feitos com naes estrangeiras.

CAPTULO II
DOS CRIMES CONTRA O LIVRE EXERCCIO DOS PODERES
CONSTITUCIONAIS
Art. 6 So crimes de responsabilidade contra o livre exerccio dos poderes
legislativo e judicirio e dos poderes constitucionais dos Estados:

1 - tentar dissolver o Congresso Nacional, impedir a reunio ou tentar impedir

por qualquer modo o funcionamento de qualquer de suas Cmaras;

125
 2 - usar de violncia ou ameaa contra algum representante da Nao para
afast-lo da Cmara a que pertena ou para coag-lo no modo de exercer o seu mandato
bem como conseguir ou tentar conseguir o mesmo objetivo mediante suborno ou
outras formas de corrupo;

3 - violar as imunidades asseguradas aos membros do Congresso Nacional,

das Assemblias Legislativas dos Estados, da Cmara dos Vereadores do Distrito
Federal e das Cmaras Municipais;

4 - permitir que fora estrangeira transite pelo territrio do pas ou nele

permanea quando a isso se oponha o Congresso Nacional;

5 - opor-se diretamente e por fatos ao livre exerccio do Poder Judicirio, ou

obstar, por meios violentos, ao efeito dos seus atos, mandados ou sentenas;

6 - usar de violncia ou ameaa, para constranger juiz, ou jurado, a proferir ou deixar

de proferir despacho, sentena ou voto, ou a fazer ou deixar de fazer ato do seu ofcio;

7 - praticar contra os poderes estaduais ou municipais ato definido como

crime neste artigo;

8 - intervir em negcios peculiares aos Estados ou aos Municpios com

desobedincia s normas constitucionais.

CAPTULO III
DOS CRIMES CONTRA O EXERCCIO DOS DIREITOS POLTICOS,
INDIVIDUAIS E SOCIAIS
Art. 7 So crimes de responsabilidade contra o livre exerccio dos direitos
polticos, individuais e sociais:

1- impedir por violncia, ameaa ou corrupo, o livre exerccio do voto;

2 - obstar ao livre exerccio das funes dos mesrios eleitorais;

3 - violar o escrutnio de seo eleitoral ou inquinar de nulidade o seu resultado

pela subtrao, desvio ou inutilizao do respectivo material;

4 - utilizar o poder federal para impedir a livre execuo da lei eleitoral;

5 - servir-se das autoridades sob sua subordinao imediata para praticar

abuso do poder, ou tolerar que essas autoridades o pratiquem sem represso sua;

6 - subverter ou tentar subverter por meios violentos a ordem poltica e social;

7 - incitar militares desobedincia lei ou infrao disciplina;

8 - provocar animosidade entre as classes armadas ou contra elas, ou delas

contra as instituies civis;

126
 9 - violar patentemente qualquer direito ou garantia individual constante do
art. 141 e bem assim os direitos sociais assegurados no artigo 157 da Constituio;

10 - tomar ou autorizar durante o estado de stio, medidas de represso que

excedam os limites estabelecidos na Constituio.

CAPTULO IV
DOS CRIMES CONTRA A SEGURANA INTERNA DO PAS
Art. 8 So crimes contra a segurana interna do pas:

1 - tentar mudar por violncia a forma de governo da Repblica;

2 - tentar mudar por violncia a Constituio Federal ou de algum dos Estados,

ou lei da Unio, de Estado ou Municpio;

3 - decretar o estado de stio, estando reunido o Congresso Nacional, ou no

recesso deste, no havendo comoo interna grave nem fatos que evidenciem estar a
mesma a irromper ou no ocorrendo guerra externa;

4 - praticar ou concorrer para que se perpetre qualquer dos crimes contra a

segurana interna, definidos na legislao penal;

5 - no dar as providncias de sua competncia para impedir ou frustrar a

execuo desses crimes;

6 - ausentar-se do pas sem autorizao do Congresso Nacional;

7 - permitir, de forma expressa ou tcita, a infrao de lei federal de ordem pblica;

8 - deixar de tomar, nos prazos fixados, as providncias determinadas por lei

ou tratado federal e necessrio a sua execuo e cumprimento.

CAPTULO V
DOS CRIMES CONTRA A PROBIDADE NA ADMINISTRAO
Art. 9 So crimes de responsabilidade contra a probidade na administrao:

1 - omitir ou retardar dolosamente a publicao das leis e resolues do Poder

Legislativo ou dos atos do Poder Executivo;

2 - no prestar ao Congresso Nacional dentro de sessenta dias aps a abertura

da sesso legislativa, as contas relativas ao exerccio anterior;

3 - no tornar efetiva a responsabilidade dos seus subordinados, quando

manifesta em delitos funcionais ou na prtica de atos contrrios Constituio;

4 - expedir ordens ou fazer requisio de forma contrria s disposies

expressas da Constituio;

127
 5 - infringir no provimento dos cargos pblicos, as normas legais;
6 - Usar de violncia ou ameaa contra funcionrio pblico para coag-lo a
proceder ilegalmente, bem como utilizar-se de suborno ou de qualquer outra forma de
corrupo para o mesmo fim;
7 - proceder de modo incompatvel com a dignidade, a honra e o decro do cargo.

CAPTULO VI
DOS CRIMES CONTRA A LEI ORAMENTRIA
Art. 10. So crimes de responsabilidade contra a lei oramentria:
1- No apresentar ao Congresso Nacional a proposta do oramento da
Repblica dentro dos primeiros dois meses de cada sesso legislativa;
2 - Exceder ou transportar, sem autorizao legal, as verbas do oramento;
3 - Realizar o estorno de verbas;
4 - Infringir , patentemente, e de qualquer modo, dispositivo da lei oramentria.

CAPTULO VII
DOS CRIMES CONTRA A GUARDA E LEGAL EMPREGO DOS
DINHEIROS PBLICOS:
Art. 11. So crimes contra a guarda e legal emprego dos dinheiros pblicos:
1 - ordenar despesas no autorizadas por lei ou sem observnciadas prescries
legais relativas s mesmas;
2 - Abrir crdito sem fundamento em lei ou sem as formalidades legais;
3 - Contrair emprstimo, emitir moeda corrente ou aplices, ou efetuar
operao de crdito sem autorizao legal;
4 - alienar imveis nacionais ou empenhar rendas pblicas sem autorizao legal;
5 - negligenciar a arrecadao das rendas impostos e taxas, bem como a
conservao do patrimnio nacional.

CAPTULO VIII
DOS CRIMES CONTRA O CUMPRIMENTO DAS DECISES
JUDICIRIAS;
Art. 12. So crimes contra o cumprimento das decises judicirias:
1 - impedir, por qualquer meio, o efeito dos atos, mandados ou decises do
Poder Judicirio;
2 - Recusar o cumprimento das decises do Poder Judicirio no que depender
do exerccio das funes do Poder Executivo;
3 - deixar de atender a requisio de interveno federal do Supremo Tribunal
Federal ou do Tribunal Superior Eleitoral;

128
 4 - Impedir ou frustrar pagamento determinado por sentena judiciria.

TTULO II
DOS MINISTROS DE ESTADO
Art. 13. So crimes de responsabilidade dos Ministros de Estado;
1 - os atos definidos nesta lei, quando por eles praticados ou ordenados;
2 - os atos previstos nesta lei que os Ministros assinarem com o Presidente da
Repblica ou por ordem deste praticarem;
3 - A falta de comparecimento sem justificao, perante a Cmara dos
Deputados ou o Senado Federal, ou qualquer das suas comisses, quando uma ou outra
casa do Congresso os convocar para pessoalmente, prestarem informaes acerca de
assunto previamente determinado;
4 - No prestarem dentro em trinta dias e sem motivo justo, a qualquer das
Cmaras do Congresso Nacional, as informaes que ela lhes solicitar por escrito, ou
prestarem-nas com falsidade.

DISPOSIES GERAIS
Art. 80. Nos crimes de responsabilidade do Presidente da Repblica e dos
Ministros de Estado, a Cmara dos Deputados tribunal de pronuncia e o Senado
Federal, tribunal de julgamento; nos crimes de responsabilidade dos Ministros do
Supremo Tribunal Federal e do Procurador Geral da Repblica, o Senado Federal ,
simultaneamente, tribunal de pronuncia e julgamento.
Pargrafo nico. O Senado Federal, na apurao e julgamento dos crimes de
responsabilidade funciona sob a presidncia do Presidente do Supremo Tribunal, e s
proferir sentena condenatria pelo voto de dois teros dos seus membros.
Art. 81 A declarao de procedncia da acusao nos crimes de responsabilidade
s poder ser decretada pela maioria absoluta da Cmara que a preferir.
Art. 82. No poder exceder de cento e vinte dias, contados da data da
declarao da procedncia da acusao, o prazo para o processo e julgamento dos
crimes definidos nesta lei.
Rio de Janeiro, 10 de abril de 1950; 129 da Independncia e 62 da Repblica.
EURICO GASPAR DUTRA
Honrio Monteiro
Sylvic de Noronha
Canrobert P. da Costa
Raul Fernandes
Guilherme da Silveira
Joo Valdetaro de Amorim e Mello
Daniel de Carvalho
Clemente Mariani
Armando Trompowsky

129
 LEI N 4.717, DE 29 DE JUNHO DE 1965.

Regula a ao popular.

O PRESIDENTE DA REPBLICA Fao saber que o Congresso Nacional

decreta e eu sanciono a seguinte Lei:

Art. 1 Qualquer cidado ser parte legtima para pleitear a anulao ou a

declarao de nulidade de atos lesivos ao patrimnio da Unio, do Distrito Federal,
dos Estados, dos Municpios, de entidades autrquicas, de sociedades de economia
mista (Constituio, art. 141, 38), de sociedades mtuas de seguro nas quais a
Unio represente os segurados ausentes, de empresas pblicas, de servios sociais
autnomos, de instituies ou fundaes para cuja criao ou custeio o tesouro
pblico haja concorrido ou concorra com mais de cinqenta por cento do patrimnio
ou da receita nua, de empresas incorporadas ao patrimnio da Unio, do Distrito
Federal, dos Estados e dos Municpios, e de quaisquer pessoas jurdicas ou entidades
subvencionadas pelos cofres pblicos.

1 - Consideram-se patrimnio pblico para os fins referidos neste artigo, os

bens e direitos de valor econmico, artstico, esttico, histrico ou turstico. (Redao
dada pela Lei n 6.513, de 1977)

2 Em se tratando de instituies ou fundaes, para cuja criao ou custeio

o tesouro pblico concorra com menos de cinqenta por cento do patrimnio ou
da receita nua, bem como de pessoas jurdicas ou entidades subvencionadas, as
conseqncias patrimoniais da invalidez dos atos lesivos tero por limite a repercusso
deles sobre a contribuio dos cofres pblicos.

3 A prova da cidadania, para ingresso em juzo, ser feita com o ttulo

eleitoral, ou com documento que a ele corresponda.

4 Para instruir a inicial, o cidado poder requerer s entidades, a que se

refere este artigo, as certides e informaes que julgar necessrias, bastando para isso
indicar a finalidade das mesmas.

5 As certides e informaes, a que se refere o pargrafo anterior, devero

ser fornecidas dentro de 15 (quinze) dias da entrega, sob recibo, dos respectivos
requerimentos, e s podero ser utilizadas para a instruo de ao popular.

6 Somente nos casos em que o interesse pblico, devidamente justificado,

impuser sigilo, poder ser negada certido ou informao.

7 Ocorrendo a hiptese do pargrafo anterior, a ao poder ser proposta

desacompanhada das certides ou informaes negadas, cabendo ao juiz, aps apreciar
os motivos do indeferimento, e salvo em se tratando de razo de segurana nacional,
requisitar umas e outras; feita a requisio, o processo correr em segredo de justia,
que cessar com o trnsito em julgado de sentena condenatria.

130
 Art. 2 So nulos os atos lesivos ao patrimnio das entidades mencionadas no
artigo anterior, nos casos de:

a) incompetncia;

b) vcio de forma;

c) ilegalidade do objeto;

d) inexistncia dos motivos;

e) desvio de finalidade.

Pargrafo nico. Para a conceituao dos casos de nulidade observar-se-o as

seguintes normas:

a) a incompetncia fica caracterizada quando o ato no se incluir nas

atribuies legais do agente que o praticou;

b) o vcio de forma consiste na omisso ou na observncia incompleta ou

irregular de formalidades indispensveis existncia ou seriedade do ato;

c) a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em

violao de lei, regulamento ou outro ato normativo;

d) a inexistncia dos motivos se verifica quando a matria de fato ou de

direito, em que se fundamenta o ato, materialmente inexistente ou
juridicamente inadequada ao resultado obtido;

e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando

a fim diverso daquele previsto, explcita ou implicitamente, na regra de
competncia.

Art. 3 Os atos lesivos ao patrimnio das pessoas de direito pblico ou

privado, ou das entidades mencionadas no art. 1, cujos vcios no se compreendam
nas especificaes do artigo anterior, sero anulveis, segundo as prescries legais,
enquanto compatveis com a natureza deles.

Art. 4 So tambm nulos os seguintes atos ou contratos, praticados ou

celebrados por quaisquer das pessoas ou entidades referidas no art. 1.

I - A admisso ao servio pblico remunerado, com desobedincia, quanto

s condies de habilitao, das normas legais, regulamentares ou constantes de
instrues gerais.

II - A operao bancria ou de crdito real, quando:

a) for realizada com desobedincia a normas legais, regulamentares,

estatutrias, regimentais ou internas;

131
 b) o valor real do bem dado em hipoteca ou penhor for inferior ao constante
de escritura, contrato ou avaliao.

III - A empreitada, a tarefa e a concesso do servio pblico, quando:

a) o respectivo contrato houver sido celebrado sem prvia concorrncia

pblica ou administrativa, sem que essa condio seja estabelecida em lei,
regulamento ou norma geral;

b) no edital de concorrncia forem includas clusulas ou condies, que

comprometam o seu carter competitivo;

c) a concorrncia administrativa for processada em condies que impliquem

na limitao das possibilidades normais de competio.

IV - As modificaes ou vantagens, inclusive prorrogaes que forem

admitidas, em favor do adjudicatrio, durante a execuo dos contratos de empreitada,
tarefa e concesso de servio pblico, sem que estejam previstas em lei ou nos
respectivos instrumentos.,

V - A compra e venda de bens mveis ou imveis, nos casos em que no

cabvel concorrncia pblica ou administrativa, quando:

a) for realizada com desobedincia a normas legais, regulamentares, ou

constantes de instrues gerais;

b) o preo de compra dos bens for superior ao corrente no mercado, na

poca da operao;

c) o preo de venda dos bens for inferior ao corrente no mercado, na poca

da operao.

VI - A concesso de licena de exportao ou importao, qualquer que seja

a sua modalidade, quando:

a) houver sido praticada com violao das normas legais e regulamentares

ou de instrues e ordens de servio;

b) resultar em exceo ou privilgio, em favor de exportador ou

importador.

VII - A operao de redesconto quando sob qualquer aspecto, inclusive

o limite de valor, desobedecer a normas legais, regulamentares ou constantes de
instrues gerais.

VIII - O emprstimo concedido pelo Banco Central da Repblica, quando:

a) concedido com desobedincia de quaisquer normas legais, regulamentares,,

regimentais ou constantes de instrues gerias:

132
 b) o valor dos bens dados em garantia, na poca da operao, for inferior ao
da avaliao.

IX - A emisso, quando efetuada sem observncia das normas constitucionais,

legais e regulamentadoras que regem a espcie.

DA COMPETNCIA
Art. 5 Conforme a origem do ato impugnado, competente para conhecer
da ao, process-la e julg-la o juiz que, de acordo com a organizao judiciria de
cada Estado, o for para as causas que interessem Unio, ao Distrito Federal, ao
Estado ou ao Municpio.

1 Para fins de competncia, equiparam-se atos da Unio, do Distrito

Federal, do Estado ou dos Municpios os atos das pessoas criadas ou mantidas por
essas pessoas jurdicas de direito pblico, bem como os atos das sociedades de que elas
sejam acionistas e os das pessoas ou entidades por elas subvencionadas ou em relao
s quais tenham interesse patrimonial.

2 Quando o pleito interessar simultaneamente Unio e a qualquer outra

pessoas ou entidade, ser competente o juiz das causas da Unio, se houver; quando
interessar simultaneamente ao Estado e ao Municpio, ser competente o juiz das
causas do Estado, se houver.

3 A propositura da ao prevenir a jurisdio do juzo para todas as

aes, que forem posteriormente intentadas contra as mesmas partes e sob os mesmos
fundamentos.

4 Na defesa do patrimnio pblico caber a suspenso liminar do ato

lesivo impugnado. (Includo pela Lei n 6.513, de 1977)

DOS SUJEITOS PASSIVOS DA AO E DOS ASSISTENTES

Art. 6 A ao ser proposta contra as pessoas pblicas ou privadas e as entidades
referidas no art. 1, contra as autoridades, funcionrios ou administradores que houverem
autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato impugnado, ou que, por omissas, tiverem
dado oportunidade leso, e contra os beneficirios diretos do mesmo.

1 Se no houver benefcio direto do ato lesivo, ou se for ele indeterminado

ou desconhecido, a ao ser proposta somente contra as outras pessoas indicadas
neste artigo.

2 No caso de que trata o inciso II, item b, do art. 4, quando o valor real
do bem for inferior ao da avaliao, citar-se-o como rus, alm das pessoas pblicas ou
privadas e entidades referidas no art. 1, apenas os responsveis pela avaliao inexata
e os beneficirios da mesma.

3 A pessoas jurdica de direito pblico ou de direito privado, cujo ato seja

objeto de impugnao, poder abster-se de contestar o pedido, ou poder atuar ao

133
lado do autor, desde que isso se afigure til ao interesse pblico, a juzo do respectivo
representante legal ou dirigente.

4 O Ministrio Pblico acompanhar a ao, cabendo-lhe apressar a

produo da prova e promover a responsabilidade, civil ou criminal, dos que nela
incidirem, sendo-lhe vedado, em qualquer hiptese, assumir a defesa do ato impugnado
ou dos seus autores.

5 facultado a qualquer cidado habilitar-se como litisconsorte ou

assistente do autor da ao popular.

DO PROCESSO
Art. 7 A ao obedecer ao procedimento ordinrio, previsto no Cdigo de
Processo Civil, observadas as seguintes normas modificativas:

I - Ao despachar a inicial, o juiz ordenar:

a) alm da citao dos rus, a intimao do representante do Ministrio

Pblico;

b) a requisio, s entidades indicadas na petio inicial, dos documentos que

tiverem sido referidos pelo autor (art. 1, 6), bem como a de outros que
se lhe afigurem necessrios ao esclarecimento dos fatos, ficando prazos
de 15 (quinze) a 30 (trinta) dias para o atendimento.

1 O representante do Ministrio Pblico providenciar para que as requisies,

a que se refere o inciso anterior, sejam atendidas dentro dos prazos fixados pelo juiz.

2 Se os documentos e informaes no puderem ser oferecidos nos prazos

assinalados, o juiz poder autorizar prorrogao dos mesmos, por prazo razovel.

II - Quando o autor o preferir, a citao dos beneficirios far-se- por edital

com o prazo de 30 (trinta) dias, afixado na sede do juzo e publicado trs vezes no jornal
oficial do Distrito Federal, ou da Capital do Estado ou Territrio em que seja ajuizada a
ao. A publicao ser gratuita e dever iniciar-se no mximo 3 (trs) dias aps a entrega,
na repartio competente, sob protocolo, de uma via autenticada do mandado.

III - Qualquer pessoa, beneficiada ou responsvel pelo ato impugnado, cuja

existncia ou identidade se torne conhecida no curso do processo e antes de proferida a
sentena final de primeira instncia, dever ser citada para a integrao do contraditrio,
sendo-lhe restitudo o prazo para contestao e produo de provas, Salvo, quanto a
beneficirio, se a citao se houver feito na forma do inciso anterior.

IV - O prazo de contestao de 20 (vinte) dias, prorrogveis por mais 20

(vinte), a requerimento do interessado, se particularmente difcil a produo de prova
documental, e ser comum a todos os interessados, correndo da entrega em cartrio do
mandado cumprido, ou, quando for o caso, do decurso do prazo assinado em edital.

134
 V - Caso no requerida, at o despacho saneador, a produo de prova
testemunhal ou pericial, o juiz ordenar vista s partes por 10 (dez) dias, para alegaes,
sendo-lhe os autos conclusos, para sentena, 48 (quarenta e oito) horas aps a expirao
desse prazo; havendo requerimento de prova, o processo tomar o rito ordinrio.

VI - A sentena, quando no prolatada em audincia de instruo e julgamento,

dever ser proferida dentro de 15 (quinze) dias do recebimento dos autos pelo juiz.

Pargrafo nico. O proferimento da sentena alm do prazo estabelecido

privar o juiz da incluso em lista de merecimento para promoo, durante 2 (dois) anos,
e acarretar a perda, para efeito de promoo por antigidade, de tantos dias quantos
forem os do retardamento, salvo motivo justo, declinado nos autos e comprovado
perante o rgo disciplinar competente.

Art. 8 Ficar sujeita pena de desobedincia, salvo motivo justo devidamente

comprovado, a autoridade, o administrador ou o dirigente, que deixar de fornecer, no prazo
fixado no art. 1, 5, ou naquele que tiver sido estipulado pelo juiz (art. 7, n I, letra b),
informaes e certido ou fotocpia de documento necessrios instruo da causa.

Pargrafo nico. O prazo contar-se- do dia em que entregue, sob recibo, o

requerimento do interessado ou o ofcio de requisio (art. 1, 5, e art. 7, n I, letra b).

Art. 9 Se o autor desistir da ao ou der motiva absolvio da instncia,

sero publicados editais nos prazos e condies previstos no art. 7, inciso II,
ficando assegurado a qualquer cidado, bem como ao representante do Ministrio
Pblico, dentro do prazo de 90 (noventa) dias da ltima publicao feita, promover o
prosseguimento da ao.

Art. 10. As partes s pagaro custas e preparo a final.

Art. 11. A sentena que, julgando procedente a ao popular, decretar

a invalidade do ato impugnado, condenar ao pagamento de perdas e danos os
responsveis pela sua prtica e os beneficirios dele, ressalvada a ao regressiva contra
os funcionrios causadores de dano, quando incorrerem em culpa.

Art. 12. A sentena incluir sempre, na condenao dos rus, o pagamento, ao

autor, das custas e demais despesas, judiciais e extrajudiciais, diretamente relacionadas
com a ao e comprovadas, bem como o dos honorrios de advogado.

Art. 13. A sentena que, apreciando o fundamento de direito do pedido,

julgar a lide manifestamente temerria, condenar o autor ao pagamento do dcuplo
das custas.

Art. 14. Se o valor da leso ficar provado no curso da causa, ser indicado na
sentena; se depender de avaliao ou percia, ser apurado na execuo.

1 Quando a leso resultar da falta ou iseno de qualquer pagamento, a

condenao impor o pagamento devido, com acrscimo de juros de mora e multa
legal ou contratual, se houver.

135
 2 Quando a leso resultar da execuo fraudulenta, simulada ou irreal de
contratos, a condenao versar sobre a reposio do dbito, com juros de mora.

3 Quando o ru condenado perceber dos cofres pblicos, a execuo far-

se- por desconto em folha at o integral ressarcimento do dano causado, se assim
mais convier ao interesse pblico.

4 A parte condenada a restituir bens ou valores ficar sujeita a seqestro e

penhora, desde a prolao da sentena condenatria.

Art. 15. Se, no curso da ao, ficar provada a infringncia da lei penal ou a
prtica de falta disciplinar a que a lei comine a pena de demisso ou a de resciso de
contrato de trabalho, o juiz, ex-officio, determinar a remessa de cpia autenticada
das peas necessrias s autoridades ou aos administradores a quem competir aplicar
a sano.

Art. 16. Caso decorridos 60 (sessenta) dias da publicao da sentena

condenatria de segunda instncia, sem que o autor ou terceiro promova a respectiva
execuo. o representante do Ministrio Pblico a promover nos 30 (trinta) dias
seguintes, sob pena de falta grave.

Art. 17. sempre permitida s pessoas ou entidades referidas no art. 1, ainda

que hajam contestado a ao, promover, em qualquer tempo, e no que as beneficiar a
execuo da sentena contra os demais rus.

Art. 18. A sentena ter eficcia de coisa julgada oponvel erga omnes,
exceto no caso de haver sido a ao julgada improcedente por deficincia de prova;
neste caso, qualquer cidado poder intentar outra ao com idntico fundamento,
valendo-se de nova prova.

Art. 19. A sentena que concluir pela carncia ou pela improcedncia da

ao est sujeita ao duplo grau de jurisdio, no produzindo efeito seno depois de
confirmada pelo tribunal; da que julgar a ao procedente caber apelao, com efeito
suspensivo. (Redao dada pela Lei n 6.014, de 1973)

1 Das decises interlocutrias cabe agravo de instrumento. (Redao dada

pela Lei n 6.014, de 1973)

2 Das sentenas e decises proferidas contra o autor da ao e suscetveis

de recurso, poder recorrer qualquer cidado e tambm o Ministrio Pblico. (Redao
dada pela Lei n 6.014, de 1973)

DISPOSIES GERAIS
Art. 20. Para os fins desta lei, consideram-se entidades autrquicas:

a) o servio estatal descentralizado com personalidade jurdica, custeado

mediante oramento prprio, independente do oramento geral;

136
 b) as pessoas jurdicas especialmente institudas por lei, para a execuo de
servios de interesse pblico ou social, custeados por tributos de qualquer
natureza ou por outros recursos oriundos do Tesouro Pblico;

c) as entidades de direito pblico ou privado a que a lei tiver atribudo

competncia para receber e aplicar contribuies parafiscais.

Art. 21. A ao prevista nesta lei prescreve em 5 (cinco) anos.

Art. 22. Aplicam-se ao popular as regras do Cdigo de Processo Civil, naquilo

em que no contrariem os dispositivos desta lei, nem a natureza especfica da ao.

Braslia, 29 de junho de 1965; 144 da Independncia e 77 da Repblica.

H. Castello Branco
Milton Soares Campos

137
ATOS NORMATIVOS DA AGU

139
 PORTARIA N 42, DE 11 DE AGOSTO DE 1993

O ADVOGADO-GERAL DA UNIO, no uso da atribuio que lhe

confere o art. 45 da Lei Complementar n 73, de 10 de fevereiro de 1993,

RESOLVE:

Art. 1 s atividades de recebimento, movimentao, juntada, divulgao,

expedio, arquivamento e fornecimento de certides e cpias de processos e
documentos na Advocacia-Geral da Unio AGU aplicam-se as normas internas
constantes do Anexo a esta Portaria.

Art. 2 Provisoriamente, at a edio do Regimento Interno previsto no art.

45 da Lei Complementar n 73, de 10 de fevereiro de 1993, compete Diviso de
Documentao e Informtica DDI:

I receber, autuar e registrar os processos, a correspondncia oficial e todos

os demais documentos encaminhados AGU;

II prestar informaes sobre a movimentao de documentos e processos

que no sejam de natureza sigilosa;

III classificar e organizar o registro de movimentao de documentos,

processos e correspondncias, mantendo-o atualizado em banco de dados;

IV efetuar a expedio externa e interna de documentos, processos e

correspondncias;

V receber e enviar ao rgo oficial os atos sujeitos publicao;

VI controlar e prestar informaes sobre matria encaminhada para publicao;

VII receber processos e documentos para arquiv amento;

VIII atender s solicitaes de desarquivamento de processos e documentos;

IX fornecer, mediante autorizao superior, certides e cpias de peas de

processos e documentos;

X proceder numerao de avisos, ofcios e EM.

XI atender aos pedidos internos de informaes e pesquisas sobre processos

para efeito de apensao, anexao ou localizao;

XII orientar as partes a respeito de exigncias feitas em processos de seu

interesse, inclusive quanto s suas eventuais reclamaes;

141
 XIII promover a desapensao de processos e documentos;

XIV zelar pela documentao arquivada, adotando as providncias

necessrias sua segurana e conservao;

XV rever, periodicamente, a critrio de seu Diretor, os processos e

documentos arquivados, providenciando, aps a anuncia de Comisso Especial para
esse fim especificamente designada, a incinerao daqueles que no mais tiverem
utilidade;

XVI encaminhar ao Arquivo Nacional processos e documentos considerados

de valor histrico;

XVII promover a recuperao de livros, processos e documentos de

interesse da Advocacia-Geral da Unio.

Art. 3 So competentes para autorizar ou determinar a adoo das medidas

a que se referem os itens 4.2, 4.3, 6.3 e 7.4 do Anexo a esta Portaria, no mbito dos
respectivos rgos onde exercem suas atribuies, o Procurador-Geral da Unio,
o Consultor-Geral da Unio, o Corregedor-Geral da Advocacia da Unio e os
Procuradores Regionais e Seccionais da Unio.

Art. 4 Esta Portaria entra em vigor na data de sua publicao no Boletim

Interno da Advocacia-Geral da Unio.

GERALDO MAGELA DA CRUZ QUINTO

Advogado-Geral da Unio

Anexo Portaria n 42, de 1993

NORMAS INTERNAS

1 DO RECEBIMENTO

1.1 os processos e documentos recebidos na AGU sero fichados,

protocolizados, informados e encaminhados ao rgo a que se destinam;

1.2. ressalvadas as hipteses enumeradas no item 1.4, nenhum requerimento

dirigido a rgo da AGU, ou qualquer outro documento ou processo, poder ter
andamento sem ter sido previamente protocolizado;

1.3. dos registros devero constar todos os dados referentes aos documentos
ou expedientes recebidos, principalmente sua natureza Processo, aviso, cartas, etc) e
seu respectivo nmero, cdigo, data e rgo de origem, conforme o caso;

1.4. no constituiro processo os assuntos de carter social, tais como convites,

homenagens, agradecimentos e comunicaes de posse ou afastamento de cargos, bem

142
ainda as requisies de material e/ou de prestao de servios, informaes e outros que,
por sua menor importncia, possam ser atendidos diretamente em suas respectivas reas;

1.5. ao ser recebido qualquer documento, verificar-se-:

a) se est dirigido autoridade competente;

b) se contm assinatura, data, nome e endereo do interessado e, tratando-se

de funcionrio pblico, o cargo ou funo, a lotao e a matrcula;

c) havendo anexos e apensos, se eles correspondem ao declarado no

instrumento principal;

d) tratando-se de peties ou requerimentos, se indicam, de modo expresso,

se pedido inicial, de reconsiderao ou recurso, e especificam, ainda,
quando referentes a pedido de certido, o fim a que se destinam e o
endereo completo do interessado (rua, nmero, bairro, cidade e telefone,
se houver). Constatada a regularidade formal da postulao, o documento
ser numerado, datado e autuado, indicando-se na coluna distribuio a
sua primeira movimentao;

1.6. no ser recebido o documento que desatenta a qualquer dos requisitos

acima enumerados, e aquele que indevidamente o for, posteriormente ser arquivado,
dando-se cincia ao interessado;

1.7. tambm no ser recebida a petio que, assinada por procurador, venha
desacompanhada de instrumento de mandato, salvo se dela constar indicao de que o
instrumento respectivo est anexado a outro processo j arquivado;

1.8. somente sero protocolizadas cpias e segundas vias, aps autenticao

do servidor que a receber, vista dos respectivos originais;

1.9 os documentos e os processos de carter urgente tero tratamento preferencial,

com encaminhamento imediato e precedncia sobre os de andamento normal;

1.10 so considerados urgentes os recursos e os pedidos de reconsiderao,

bem ainda os pedidos de informaes do Poder Judicirio, as citaes, as contra-fs e
os demais pedidos nos quais for assinalado prazo para atendimento;

1.11 na formalizao do processo, ser aposto o carimbo da AGU no

documento inicial, assim considerado aquele que caracteriza o assunto principal,
procedendo-se, em seguida, numerao e rubrica de todas as suas folhas, a partir do
documento inicial, em ordem crescente, comeando em 01, observada a numerao
seqencial a cada juntada de novas folhas e/ou documentos;

1.12. as folhas de informaes sero integralmente aproveitadas tanto no anverso

quanto no verso, ficando proibida a juntada de nova folha at o seu total preenchimento,
exceto no caso de juntada de novos documentos, quando ser adicionada uma nova folha
para info rmaes, obedecida a seqncia cronolgica de datas;

143
 1.13. nenhum rgo da AGU poder dar andamento a processo cujas folhas
no estejam devidamente numeradas e rubricadas;

1.14. cada capa de processo conter o carimbo da AGU com o respectivo nmero, alm
dos dados de origem, entidade, rgo ou pessoa interessada e, ainda, o assunto que se refere;

1.15. ser fornecido ao interessado um carto de protocolo com o nmero

do processo respectivo;

1.16. os documentos de natureza sigilosa, assim considerados aqueles com carimbo

de ultra secreto, secreto, confidencial, ou reservado, somente podero ter andamento em
envelope fechado, que contenha indicao clara de sua classificao e destino;

1.17. somente podero constar das capas dos processos, alm dos dados
enumerados no item 1.14, informaes pertinentes natureza destes, tais como Anexo (An)
ou Apenso (Ap), e as anotaes de encaminhamento consignadas na coluna distribuio.
Os carimbos e anotaes so parte integrante do processo, devendo o carimbo de urgente, ou
correspondente etiqueta, ser apostos e rubricados direita, na capa;

1.18. os processos e documentos equivocadamente encaminhados AGU sero,

aps despacho da chefia do setor de protocolo, restitudos origem ou encaminhados ao
rgo ou entidade para o qual deveriam ter sido corretamente endereados;

1.19 os processos e documentos oriundos de outros rgos ou entidades

pblicas recebero, ao darem entrada, nmero prprio da AGU na capa de origem,
colocando-se nova capa somente quando no for possvel utilizar a original. Ocorrendo
o reingresso de processo ou documento que j tenha nmero da AGU, somente ser
anotada a sua movimentao e feito o encaminhamento devido.

2 DA MOVIMENTAO
2.1 toda movimentao de processos e documentos entre as unidades da
AGU, ou entre esta e outras reparties, dever ser previamente registrada;

2.2 os processos e documentos recebidos, aps efetuado o registro de sua

movimentao, sero distribudos s unidades setoriais mediante livro de protocolo e
entregues aps assinatura legvel dos respectivos destinatrios;

2.3 os processos que devam sair da AGU sero relacionados e entregues

diretamente nos rgos ou entidades a que se destinarem, mediante relao de
encaminhamento, em 2 vias, ou enviados pelo correio, mantendo-se arquivada, em
ordem cronolgica, a ltima via da relao;

2.4 as relaes devero ser feitas a mquina, agrupados os processos por ano
a que pertencerem;

2.5 quando nas relaes de distribuio forem notados enganos ou rasuras,

as ressalvas devero ser feitas em todas as vias;

144
 2.6 nos recibos de protocolo devero ser indicados, de modo claro, o nome
e as iniciais da repartio ou seo, bem como o nome do recebedor, quando no for
aposto o carimbo do servidor;

2.7 sero tambm arquivadas em ordem cronolgica as relaes dos processo

recebidos na AGU.

3 DAS JUNTADAS
3.1 juntada a reunio de um documento ou processo a outro com o qual
tenha relao de dependncia;

3.2 as juntadas de processos sero feitas por anexao ou apensao;

3.3 entende-se por anexao a juntada de um processo a outro, em carter

definitivo, como nos casos de peties para cumprimento de exigncias formuladas em
processos anteriores, peties de defesa, recursos, e outros;

3.4 quando um processo for anexado a outro, por tratarem ambos de um mesmo
assunto, ser feita a sua reorganizao com a renumerao e rubrica, a tinta, cancelada a
paginao anterior e consignada, expressamente, no processo, essas providncias;

3.5 nos casos de anexao, o processo a ser anexado dever ser includo no
processo original, em ordem cronolgica, seguindo-se a numerao a partir da ltima
folha do processo anterior, sem soluo de continuidade, como se se tratasse de um
s processo. O menor nmero relativo ao ano em curso dever ser assinalado, na
respectiva capa, com uma seta, feita ao lado, a lpis vermelho, correndo o processo, da
por diante, com esse nmero ( o primeiro nmero do ano em questo);

3.6 entende-se por apensao a juntada de um processo a outro ou outros,

quando aquele apenas servir de elemento elucidativo ou subsidirio para instruo
destes, continuando, porm, com existncia prpria e independente;

3.7 nos casos de apensao, o processo a ser apensado dever tramitar junto
ao processo original, pelo lado de fora, conservando, cada um, sua capa, mantido
frente o processo a ser instrudo e sob cujo o nmero ter andamento;

3.8 nas capas dos processos a que se juntarem outros, por anexao ou
apensao, sero escritos os nmeros destes, em lugar apropriado, antepondo-se as
abreviaturas, AN e AP, respectivamente;

3.9 tanto a anexao ou apensao, quanto a desapensao ou desanexao

de processos, somente podero ser feitas no setor de protocolo, por iniciativa da chefia
deste ou por solicitao expressa da autoridade para a qual tenham sido encaminhados
ou distribudos;

3.10 as juntadas de processos, a desanexao e a desapensao s podero

ser procedidas aps despacho da chefia do setor de protocolo, fazendo-se as anotaes
indispensveis nos respectivos processos;

145
 3.11 sempre que possvel dever ser indicado, na informao ou despacho, o
lugar onde se encontra o processo cuja juntada se pretende;

3.12 o servidor que fizer a anexao, apensao, desanexao ou desapensao,

ficar obrigado a consignar as devidas anotaes nos respectivos processos, as quais
devero ser datadas e assinadas;

3.13 o servidor que numerar ou renumerar a folha de documentos ou

processos, dever apor sua rubrica abaixo do nmero de cada folha;

3.14 no caso de juntada de documentos de diferentes tipos que no

possam ser perfurados e que, por isso, impossibilitem sua colocao no processo,
ou que tenham que ser devolvidos posteriormente aos interessados, bem assim
aqueles cujos formatos ou espessuras dificultem a sua incluso, sero colocados
em envelopes, presos ao processo, tomadas as necessrias providncias para que o
seu contedo seja preservado;

3.15 o envelope de que trata o item anterior ser numerado como folha
comum e ter, na face que ficar voltada para quem manusear o processo, a discriminao
do documento ou documentos nele contidos, bem como campo prprio para aposio
de recibo, quando da retirada dos documentos pelo interessado.

4 DA DIVULGAO
4.1 vedado fornecer aos interessados informaes sobre o contedo das
notas, pareceres e despachos proferidos em processos em tramitao na AGU, salvo
quando esses ltimos encerrarem exigncias a serem por eles atendidas;

4.2 os pedidos de vista s sero atendidos aps autorizao de autoridade

competente;

4.3 as informaes, pareceres, notas ou despachos s podero ser

encaminhados para publicao quando exigida esta em lei ou em atendimento a
determinao expressa de autoridade competente;

4.4 no rgo prprio haver um servidor encarregado da publicao, que velar

pela sua regularidade, promovendo a retificao de enganos ou omisses e anotando, com
carimbo e rubrica, a publicao feita no rgo oficial, com a indicao da data e pgina;

4.5 as informaes, pareceres, notas ou despachos encaminhados publicao

devero conter cabealho, constitudo do nome do rgo (Advocacia-Geral da Unio),
seguido do nmero do processo, a origem, o assunto e o texto;

4.6 os pareceres aprovados pelo Presidente da Repblica tero numerao

alfanumrica.

146
5 DA EXPEDIO
5.1 a expedio de processos e documentos ser feita por guia de remessa e/
ou Correio;
5.2 o prolator do ltimo despacho exarado em processo ou documento
dever indicar a autoridade ou rgo destinatrio;
5.3 na remessa de processos ou sua restituio s autoridades dos poderes Executivo,
Legislativo e Judicirio, o encaminhamento ser feito por meio de aviso ou ofcio;
5.4 das sobrecartas e correspondncias, a serem expedidas, devero constar
a espcie, o nmero do expediente e a sigla do rgo remetente, a fim de facilitar a
identificao da procedncia, em caso de devoluo, bem como explicitar o nmero de
anexos, observadas, ainda, as normas postais pertinentes;
5.5 sero colecionadas cpias da correspondncia e dos demais atos expedidos,
que devero ser enviados ao setor de documentao, diariamente, pelas diversas
unidades, verificando-se sempre se os nmeros dos processos constam dos rodaps
das referidas cpias, a fim de possibilitar, futuramente, informaes s partes;
5.6 os expedientes a serem encaminhados pelo Correio devero ser
convenientemente envelopados e endereados;
5.7 sero organizados e mantidos em dia registros contendo os nomes e
endereos das autoridade do Servio Pblico Federal;

6 DO ARQUIVAMENTO
6.1 sero arquivados, obrigatoriamente em ordem numrica, todos os
processos cujos assuntos j estejam encerrados;
6.2 os processos oriundos de outros rgos ou entidades sero fotocopiados,
em sua totalidade, e devolvidos os originais;
6.3 os processos somente sero arquivados mediante despacho de autoridade
competente;
6.4 os processos somente podero sair do arquivo, para consulta ou exame,
mediante requisio do Advogado-Geral da Unio, Procurador-Geral da Unio,
Consultor-Geral da Unio, Corregedor-Geral da Unio, Secretrio-Geral de Contencioso,
Secretrio-Geral de Consultoria, Consultor da Unio e Corregedores Auxiliares;
6.5 ao ser arquivado o processo, a ficha de movimento ser colocada em
um envelope, colado na parte interna da ltima capa,. Em caso de desarquivamento, a
referida ficha voltar para o fichrio de movimento;
6.6 a unidade, ao mandar arquivar qualquer processo, numerar todas as
folhas at o ltimo expediente, anotando os apensos se for o caso;
6.7 em todo e qualquer processo que for mandado arquivar ou que retornar
ao arquivo, sero adotadas as mesmas medidas anteriormente tomadas, como
apensao ou desapensao, anexao ou desanexao, e retirada de documentos
com as devidas anotaes;

147
 6.8 nenhum processo poder ser encaminhado atravs de caixa ou embrulho,
devendo ser organizado em pasta, de acordo com o volume e a documentao nele contida;
6.9 no podero ser arquivados livros e cpias de expedientes que integram
colees j existentes;
6.10 no sero arquivados processos ainda pendentes do atendimento de
diligncia ou recebimento de esclarecimentos.

7 DO FORNECIMENTO DE CERTIDES E CPIAS

7.1 as certides sero datilografadas, numeradas, subscritas pelo servidor que
as expedir e visadas pela autoridade competente;

7.2 todas as certides, especialmente as requeridas em defesa dos direitos, no

devem sofrer retardamento, observando-se, para sua expedio, o prazo mximo de 8 (oito)
dias;

7.3 nas certides para outros fins e cpias autenticadas sero observadas
as finalidades e restries determinadas pelas autoridades que autorizarem o seu
fornecimento;

7.4 o fornecimento de cpias de peas de processo ou de documento

depender de prvia autorizao.

8 DISPOSIES GERAIS
8.1 vedado o acesso de pessoas estranhas s dependncias internas dos
setores de protocolo e arquivo;

8.2 o protocolo funcionar das 8:30 s 19:00, sem interrupo, mantido,

sempre, um plantonista;

8.3 em cada rgo ou unidade haver sempre, dentro do horrio normal do

expediente, um servidor incumbido de receber a correspondncia oficial ou relao de
processo que lhe for destinada;

8.4 todas as relaes de encaminhamento, registros de movimentao, livros

de protocolo e outros documentos correlatos so de acesso terminantemente proibido
a pessoas estranhas ao servio;

8.5 as correspondncias, o Dirio Oficial da Unio, o Dirio da Justia, as

revistas e os jornais sero colocados em escaninhos prprios, com os nomes dos
servidores a quem so destinados;

8.6 os documentos endereados Procuradoria-Geral da Unio e s

Procuradorias Regionais e Seccionais sero protocolados diretamente nesses rgos;

8.7 os casos omissos sero resolvidos pelo Advogado-Geral da Unio.

148
 PORTARIA N 746, DE 28 DE OUTUBRO DE 2002
Institui o Protocolo Central Unificado no edifcio sede da Advocacia-
Geral da Unio.

O ADVOGADO-GERAL DA UNIO, no uso das atribuies que lhe confere

o inciso I do art. 4 da Lei Complementar n 73, de 10 de fevereiro de 1993, resolve:

Art. 1 Instituir o Protocolo Central Unificado, sob a administrao da

Secretaria-Geral, com a finalidade de atender as unidades da Advocacia-Geral da Unio
instaladas no edifcio sede, em Braslia.

1 A Secretaria-Geral implantar o Protocolo Central Unificado no prazo

de at 30 dias, contado da data de publicao desta Portaria.

2 As unidades a serem atendidas pelo Protocolo Central Unificado prestaro

o apoio tcnico necessrio ao cumprimento do disposto no 1.

Art. 2 O Sistema de Controle de Documentos da Advocacia-Geral da

Unio - AGUDOC ser gerenciado pela Secretaria-Geral, respeitada a competncia da
Comisso Deliberativa de que trata a Portaria n 680, de 13 de setembro de 2002.

Art. 3 Adotar, na forma do Anexo, o padro de formao das siglas das

unidades organizacionais que integram a Estrutura Regimental da Advocacia-Geral da
Unio e que passa a ser observado, obrigatoriamente, nas atividades internas relacionadas
com os sistemas federais dos quais a Secretaria-Geral exerce o papel de rgo setorial.

Pargrafo nico. As unidades organizacionais da Advocacia-Geral da Unio

encaminharo Secretaria-Geral, no prazo de at 30 dias, contado da data de publicao
desta Portaria, suas respectivas siglas e denominaes de unidades, observando o
padro de formatao adotado neste artigo.

Art. 4 As siglas e a denominao das unidades integrantes da estrutura

organizacional da Advocacia-Geral da Unio sero publicadas no Boletim de Servio.

Art. 5 Revogar a Portaria n 370, de 28 de maio de 2002, publicada no Dirio

Oficial da Unio de 29 de maio de 2002, Seo 2, pg. 1.

Art. 6 Esta Portaria entra em vigor na data de sua publicao.

JOS BONIFCIO BORGES DE ANDRADA

149
 PORTARIA N 680, DE 13 DE SETEMBRO DE 2002
O ADVOGADO-GERAL DA UNIO, no uso das atribuies que lhe
confere o art. 4 da Lei Complementar n 73, de 10 de fevereiro de 1993, tendo em
vista as disposies do Decreto n 2.839, de 6 de novembro de 1998, resolve

Art. 1 As aes de responsabilidade das procuradorias da Unio e

procuradorias federais sero acompanhadas mediante registro no Sistema de Controle
de Aes da Unio - SICAU.

Art. 2 O Sistema de Controle das Aes da Unio - SICAU ser administrado

por uma Comisso Deliberativa, com apoio de uma Gerncia-Executiva, na forma
estabelecida nesta Portaria.

Art. 3 A Comisso Deliberativa ser presidida pelo Secretrio-Geral de Contencioso

da Advocacia Geral da Unio, e integrada por representantes dos seguintes rgos:

a) Procuradoria-Geral da Unio - PGU;

b) Procuradoria Geral Federal - PGF;

c) Procuradoria Federal Especializada junto ao INSS - PGF / PFE-INSS;

d) Consultoria-Geral da Unio - CGU;

e) Corregedoria-Geral da Advocacia da Unio - CGAU; e

f) Secretaria-Geral da Advocacia Geral da Unio - SG.

Art. 4 So atribuies da Comisso Deliberativa:

a) coordenar o funcionamento do SICAU;

b) fixar diretrizes e definir aes, objetivos e prioridades para o

desenvolvimento integral do Sistema;

c) aprovar medidas de segurana do Sistema e da respectiva base de dados;

d) aprovar critrios de padronizao da alimentao de dados pelas

procuradorias da AGU, autarquias e fundaes;

e) aprovar a adoo de relatrios gerenciais permanentes;

f) encaminhar, para aprovao do Advogado-Geral da Unio, propostas de

aperfeioamento do SICAU mediante a incorporao de novas tecnologias;

g) atribuir competncias aos gestores e operadores do SICAU.

150
 Art. 5 A Gerncia Executiva, que atuar sob superviso direta do Secretrio-
Geral do Contencioso, zelar pela adequao, disponibilidade, atualidade e integridade
do Sistema, e ter as seguintes atribuies:

a) acompanhar o funcionamento, manuteno e expanso do SICAU,

e propor Comisso Deliberativa as medidas necessrias ao
aperfeioamento do Sistema;

b) prestar assessoramento tcnico Comisso Deliberativa;

c) propor o intercmbio de informaes com outras bases de dados e a

interconexo de redes lgicas;

d) propor medidas de segurana para o Sistema;

e) analisar as informaes a serem inseridas no Sistema;

f) propor o perfil de usurio do sistema e fornecer as senhas de acesso,

dentro dos parmetros definidos pela Comisso Deliberativa;

g) avaliar a viabilidade de utilizao de novas tecnologias, propondo ajustes

e adoo de novos mdulos no Sistema;

h) analisar as demandas dos usurios do Sistema para apreciao pela

Comisso Deliberativa;

i) analisar os sistemas corporativos existentes na administrao pblica

federal e nos Tribunais, para efeito de intercmbio com o SICAU;

j) acompanhar a manuteno da base de dados do Sistema, dando suporte

s unidades usurias;

l) prover relatrios gerenciais Comisso Deliberativa; e

m) manter sistema de aferio de qualidade de dados e do sistema.

Art. 6 A administrao do SICAU ser feita em permanente articulao com

os rgos singulares de administrao superior da Advocacia-Geral da Unio.

Art. 7 A Comisso Deliberativa, ouvida a Gerncia-Executiva, poder constituir

grupos tcnicos especficos para auxili-la, podendo, ainda, convidar servidores de outros
rgos e entidades da Administrao Federal, sempre que conveniente e necessrio, para
colaborar nos trabalhos relativos ao funcionamento do SICAU.

Art. 8 Esta Portaria entra em vigor na data de sua publicao.

Art. 9 Revoga-se a Portaria n 279, de 17 de abril de 2002.

JOS BONIFCIO BORGES DE ANDRADA

151
 ORDEM DE SERVIO N 64, DE 07 DE DEZEMBRO DE 2007

O PROCURADOR-GERAL DA UNIO, no uso das atribuies que lhe conferem

os incisos I e III do art. 3, inciso V do art. 11, inciso VI do art. 14, e alneas a e b
do inciso VI do art. 17, do Ato Regimental n 5, de 19 de junho de 2002, resolve:

Art. 1 Compete aos Procuradores-Regionais e Procuradores-Chefes da

Unio, no mbito de suas competncias, a atribuio de autorizar, em cada caso, o
ajuizamento de aes civis pblicas e aes de improbidade administrativa, bem como
a interveno da Unio nessas aes e nas populares.

Pargrafo nico. Fica ressalvado o disposto no caput deste artigo quando o

Procurador-Regional ou Procurador-Chefe da Unio estiver em estgio confirmatrio,
hiptese em que estas atribuies sero exercidas, respectivamente, pelo Procurador-
Geral ou Procurador-Regional da Unio.

Art. 2 Nas consultas dirigidas aos Procuradores-Regionais ou

Procuradores-Chefes

da Unio, os Advogados da Unio devero emitir parecer motivado e

conclusivo sobre o ajuizamento das aes, a participao da Unio como litisconsorte,
ativo ou passivo, ou como assistente, simples ou litisconsorcial.

Pargrafo nico. No caso das Procuradorias-Seccionais da Unio, os

Procuradores-Seccionais devero encaminhar o parecer, aps sua apreciao e
na hiptese de sua aprovao, para o correspondente Procurador-Regional ou
Procurador-Chefe da Unio que possuir a atribuio para decidir nos termos do art.
1 desta Ordem de Servio.

Art. 3 O pedido de autorizao para o ajuizamento de ao civil pblica ou

ao de improbidade administrativa dever ser instrudo com as seguintes peas:

I documentao comprobatria das alegaes, que poder ser obtida,

se for o caso, em processo administrativo aberto para fins instrutrios, a cargo da
Procuradoria responsvel;

II parecer tcnico conclusivo do Ncleo Executivo de Clculos e Percias

da unidade, se necessrio;

III - indicao do termo final do prazo para manifestao, se existente; e

IV - cpia de outros documentos que possam auxiliar no exame.

Art. 4 O pedido de autorizao para a interveno da Unio em ao civil

pblica, ao de improbidade administrativa ou ao popular dever ser instrudo com
as seguintes peas:

I petio inicial e documentao comprobatria das alegaes;

152
 II deciso sobre pedido de cautelar ou de antecipao de tutela, quando
for o caso;

III demais decises monocrticas, mandados dirigidos Unio, sentena e

acrdo porventura existentes no processo judicial;

IV indicao do termo final do prazo para manifestao; e

V cpia de outros documentos que possam auxiliar no exame.

Art. 5 Fica sujeita expressa autorizao do Procurador-Regional da Unio

o ajuizamento das aes e a interveno quando o interesse da Unio ameaado ou
violado referir-se rea territorial de atribuio de mais de uma Procuradoria da Unio
vinculados a uma nica Procuradoria-Regional.

Art. 6 O entendimento firmado em precedente sobre o assunto pela

Procuradoria-Geral da Unio deve ser utilizado como parmetro para deciso de
propor aes civis pblicas e aes de improbidade, bem como de intervir nessas
aes e nas populares.

Art. 7 Em caso de dvida a respeito do ajuizamento das aes ou a interveno

da Unio, os Procuradores-Chefes e os Procuradores-Regionais da Unio devero
encaminhar o processo administrativo deciso do Procurador-Geral da Unio, com
parecer fundamentado, instrudo com a documentao indicada no art. 3 ou 4 desta
Ordem de Servio, conforme a hiptese.

Pargrafo nico. Aplica-se o disposto no caput deste artigo no caso de o

Procurador-Regional ou Procurador-Chefe decidir pelo no ajuizamento de ao civil
pblica ou de improbidade administrativa.

Art. 8 Devero ser enviados Procuradoria-Geral da Unio relatrios at o

dia 15 (quinze) dos meses de junho e dezembro de cada exerccio financeiro sobre as
aes ajuizadas e as intervenes da Unio.

Art. 9 Fica sujeita expressa autorizao do Procurador-Geral da Unio

o ajuizamento das aes e a interveno quando o interesse da Unio ameaado ou
violado referir-se rea territorial de atribuio de mais de uma Procuradoria-Regional
ou quando figurarem como parte o Presidente da Repblica, o Vice-Presidente da
Repblica, os Ministros do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores
da Unio, membros do Conselho Nacional de Justia e do Conselho Nacional do
Ministrio Pblico, o Procurador-Geral da Repblica, o Procurador-Geral do Trabalho,
o Procurador-Geral da Justia Militar, o Procurador- Geral de Justia do Ministrio
Pblico do Distrito Federal e Territrios, os membros do Congresso Nacional, os
Ministros de Estado, os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, os Governadores
dos Estados-Membros e do Distrito Federal, os Presidentes dos Tribunais de Justia dos
Estados-Membros e do Distrito Federal, os Presidentes das Assemblias Legislativas
dos Estados-Membros e da Cmara Legislativa do Distrito Federal e os Comandantes
das Foras Armadas, bem como os ocupantes de cargos em comisso do Grupo-
Direo e Assessoramento Superiores - DAS 5, 6 e de Natureza Especial NES na

153
esfera federal, relativas a atos praticados no exerccio de suas funes, ainda que tenham
deixado os respectivos cargos.

Pargrafo nico. Aplica-se o disposto no caput deste artigo quando o

ajuizamento das aes e a interveno em ao civil pblica, em ao popular e em ao
de improbidade possa resultar em conflito de atribuies, no campo das competncias
constitucionais nos moldes do previsto no art. 102, I, f da Constituio Federal, entre
os Entes da Federao, ou conflitos de atribuies entre autoridades administrativas e
judicirias da Unio ou entre estas com as dos Estados-Membros da Federao.

Art. 10. No sendo possvel atender intimao judicial para dizer sobre a
interveno, no prazo fixado pelo Juiz do feito, a Unio dever requerer ampliao do
prazo para manifestao, justificando o pedido pela necessidade de obteno de elementos
para deciso perante outros rgos da Administrao ou pela realizao de diligncia.

Art. 11. vedada a juntada de cpia ou de informaes, nos autos judiciais,

bem como a reproduo do contedo das notas, pareceres e despachos proferidos em
processos administrativos que analisaram o interesse da Unio na interveno ou na
propositura das aes.

Art. 12. Fica revogada a Ordem de Servio n 27, de 29 de maio de 2007.

Art. 13. Esta Ordem de Servio entra em vigor na data de sua publicao.

LUS HENRIQUE MARTINS DOS ANJOS

154
 ORDEM DE SERVIO N 26, DE 22 DE JULHO DE 2008

Subdelega aos Procuradores-Regionais e Procuradores-Chefes da Unio a

atribuio de autorizar a proposta de acordo de parcelamento, em Juzo, de crditos da
Unio inferiores a R$ 40.000,00 (quarenta mil reais).

O PROCURADOR-GERAL DA UNIO, no uso das atribuies que lhe

conferem os incisos I e III do art. 3 do Ato Regimental n 5, de 19 de junho de 2002,
e art. 6 do Decreto n 83.937, de 6 de setembro de 1979, e tendo em vista o disposto
no art. 2 da Instruo Normativa n 3, de 25 de junho de 1997, do Advogado-Geral
da Unio, RESOLVE:

Art. 1 Subdelegar aos Procuradores-Regionais e aos Procuradores-Chefes da

Unio a atribuio de autorizar, em cada caso, a realizao de acordo para parcelamento
de crditos da Unio ajuizados, quando a causa envolver valor inferior a R$ 40.000,00
(quarenta mil reais).

Pargrafo nico. Fica ressalvado o disposto no caput deste artigo quando o

Procurador-Regional ou o Procurador-Chefe estiver em estgio confirmatrio, hiptese
em que esta atribuio ser exercida pelo Procurador-Geral da Unio, no primeiro
caso, ou pelo Procurador-Regional da Unio, no segundo caso.

Art. 2 Nas consultas dirigidas aos Procuradores-Regionais ou Procuradores-Chefes

da Unio, os Advogados da Unio devero emitir parecer motivado e conclusivo sobre a
possibilidade de parcelamento, inclusive indicando o nmero e o valor das parcelas.

1 Os Procuradores-Seccionais da Unio devero encaminhar o parecer, aps

sua apreciao e na hiptese de sua aprovao, para o correspondente Procurador-
Chefe da Unio no Estado.

2 O parecer dever avaliar a presena, no mnimo, dos seguintes

pressupostos bsicos:

a) Unio como credora em ao judicial;

b) valor objeto do parcelamento inferior a R$ 40.000,00 (quarenta mil reais);

c) valor de cada parcela no inferior a R$ 100,00 (cem reais);

d) nmero de parcelas calculado segundo o critrio de capacidade de

pagamento;

e) nmero mximo de 30 (trinta) parcelas;

f) inexistncia, no caso concreto, de outro meio mais vantajoso ou clere

para a Unio satisfazer seu crdito, e

g) inexistncia de vedao legal.

155
 Art. 3 A consulta dever ser instruda com as seguintes peas:

I cpia da petio ou requerimento de parcelamento feito pelo

interessado;

II comprovante de rendimentos do proponente, se possvel;

III parecer tcnico conclusivo do Ncleo Executivo de Clculos e Percias;

IV indicao do termo final do prazo para manifestao, se existente;

V cpia da deciso judicial que fixar o crdito e os acrscimos legais, e

VI cpia de outros documentos que possam auxliar no exame do pedido.

Art. 4 Na elaborao dos clculos de atualizao nominal do crdito da Unio,

devero ser considerados correo monetria, juros moratrios e outros acrscimos.

Art. 5 Para decidir sobre a autorizao do parcelamento, o Procurador-Regional

ou Procurador-Chefe poder distribuir o processo administrativo a um dos Advogados
da Unio em exerccio na Procuradoria, para prvia elaborao de nota tcnica.

Art. 6 Devero ser enviados Procuradoria-Geral da Unio relatrios

nos meses de junho e dezembro de cada exerccio financeiro sobre os acordos de
parcelamento celebrados e em execuo no perodo.

Art. 7 O parcelamento, se autorizado, dever ter seus termos homologados

pelo Juzo, a quem sero submetidos por meio de requrimento assinado pelo Advogado
da Unio responsvel diretamente pelo acompanhamento do feito e pelo respectivo
chefe da Procuradoria, assim como pelo procurador da parte contrria, detentor de
poderes especiais.

Art. 8 Cabe s Procuradorias-Regionais, Estaduais e Seccionais da Unio

institurem, em seu mbito, mecanismos de controle dos pagamentos efetuados,
juntando os comprovantes apresentados ao processo administrativo, a ser arquivado
somente aps a efetiva quitao do dbito.

Art. 9 Verificada por intermdio de controle mensal a inadimplncia de

qualquer parcela h mais de 30 (trinta) dias, devero ser adotadas as providncias para
a execuo do saldo.

Art. 10. Ficam revogadas as Circulares PGU ns 11, de 27 de agosto de 1997,

02, de 13 de abril de 1998, e 21, de 7 de dezembro de 1998.

Art. 11. Esta ordem de servio entra em vigor na data de sua publicao.

JEFFERSON CARS GUEDES

Procurador-Geral da Unio

156
 ORDEM DE SERVIO N 10, DE 25 DE MARO DE 2008
O PROCURADOR-GERAL DA UNIO, no uso das atribuies que lhe
conferem os incisos I e III do art. 3, inciso XV do art. 11, inciso XIV do art. 14, e alnea
c do inciso VI do art. 17, do Ato Regimental n 5, de 19 de junho de 2002, resolve:

Art. 1 Compete aos Procuradores-Regionais e Procuradores-Chefes da

Unio, no mbito de suas competncias, as atribuies de decidir e firmar, em cada caso,
termos de ajustamento de conduta, para prevenir ou terminar litgios, nas hipteses
que envolvam interesse pblico da Unio.

1 Fica ressalvado o disposto no caput deste artigo quando a celebrao de

termo de ajustamento de conduta referir-se a causas relativas alienao do patrimnio
imobilirio da Unio ou importar em efeitos financeiros diretos, hipteses em que se
observar o que estabelecem os artigos 1 e 2 da Lei n 9.469, de 10 de julho de 1997.

2 Fica parcialmente ressalvado o disposto no caput deste artigo quando

o Procurador-Regional ou Procurador-Chefe Unio estiver em estgio confirmatrio,
hiptese em que a atribuio para decidir sobre proposta de celebrao de termo de
ajustamento de conduta ser exercida, respectivamente, pelo Procurador-Geral ou
Procurador-Regional da Unio.

Art. 2 Nas consultas dirigidas aos Procuradores-Regionais ou Procuradores-

Chefes da Unio, os Advogados da Unio devero emitir parecer motivado e
conclusivo sobre todos os aspectos da proposta de termo de ajustamento de conduta,
fundamentando o interesse pblico envolvido.

Pargrafo nico. No caso das Procuradorias-Seccionais da Unio, os

Procuradores-Seccionais devero encaminhar o parecer, aps sua apreciao e na
hiptese de sua aprovao, para o correspondente Procurador-Regional ou Procurador-
Chefe da Unio que possuir a atribuio para decidir e firmar o documento nos termos
do art. 1 desta Ordem de Servio.

Art. 3 O pedido para a celebrao de termo de ajustamento de conduta

dever ser instrudo com as seguintes peas:

I documentao comprobatria das alegaes;

II parecer tcnico conclusivo do Ncleo Executivo de Clculos e Percias

da unidade, se necessrio;

III cpia integral dos autos da ao civil pblica, se existente;

IV parecer dos Ministrios e demais rgos pblicos relacionados com o

interesse pblico envolvido, devendo conter, quando a Unio for o sujeito passivo
do termo de ajuste de conduta, manifestao expressa sobre a viabilidade tcnica,
operacional e financeira das obrigaes a serem assumidas, assim como, compromisso
de execuo exarado pela autoridade administrativa competente;

157
 V compromisso dos rgos pblicos mencionados no inciso anterior com
a execuo do que restar acordado;

VI - em caso de direitos coletivos, manifestao dos titulares desses direitos,

sempre que possvel;

VII - indicao do termo final do prazo para manifestao, se o caso;

VIII cpia da minuta do Termo de Ajustamento de Conduta; e

IX - cpia de outros documentos que possam auxiliar no exame.

Art. 4 Quando a Unio atuar como proponente de compromisso de

ajustamento de conduta, o termo dever conter:

I nome e qualificao do responsvel;

II descrio das obrigaes assumidas;

III prazo para cumprimento das obrigaes;

IV fundamentos de fato e de direito; e

V previso de multa cominatria no caso de descumprimento.

Art. 5 Fica sujeita expressa autorizao do Procurador-Regional da Unio

a celebrao de termo de ajustamento de conduta quando o interesse da Unio
debatido referir-se rea de Municpios ou Estados-Membros vinculados a uma
nica Procuradoria-Regional.

Art. 6 Em caso de dvida a respeito da celebrao do termo de ajustamento

de conduta, os Procuradores-Regionais e os Procuradores-Chefes da Unio devero
encaminhar o processo administrativo deciso do Procurador-Geral da Unio, com
parecer fundamentado e conclusivo, instrudo com a documentao indicada no art.
3 desta Ordem de Servio.

Art. 7 O compromisso de ajustamento de conduta, se autorizado, dever

ter seus termos firmados pelo Advogado da Unio diretamente responsvel, pelo
Procurador-Regional ou Procurador-Chefe da Unio competente, assim como pelo
representante da parte contrria, detentor de poderes para o ato.

1 A autoridade administrativa diretamente responsvel assinar o termo

de compromisso para fins de cincia, especialmente quanto ao cumprimento das
formalidades estabelecidas no inciso IV do art. 3 desta Ordem de Servio.

2 Quando o termo de ajustamento de conduta for firmado no curso de

ao judicial, dever ser submetido homologao judicial.

158
 Art. 8 Firmado o termo de ajustamento de conduta, o Procurador-Regional
ou Procurador-Chefe da Unio dever comunicar o Procurador-Geral da Unio,
encaminhando cpia dos documentos pertinentes.

Art. 9 Devero ser enviados Procuradoria-Geral da Unio relatrios at o

dia 15 (quinze) dos meses de junho e dezembro de cada exerccio financeiro sobre os
termos de ajustamento de conduta celebrados e em execuo no perodo.

Art. 10. Fica sujeita expressa autorizao do Procurador-Geral da Unio

a celebrao de termo de ajustamento de conduta quando o interesse da Unio
debatido referir-se rea de Municpios ou Estados-Membros vinculados a mais
de uma Procuradoria-Regional ou quando figurarem como parte o Presidente da
Repblica, o Vice-Presidente da Repblica, os Ministros do Supremo Tribunal Federal
e dos Tribunais Superiores da Unio, membros do Conselho Nacional de Justia e
do Conselho Nacional do Ministrio Pblico, o Procurador-Geral da Repblica, o
Procurador-Geral do Trabalho, o Procurador-Geral da Justia Militar, o Procurador-
Geral de Justia do Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios, os membros
do Congresso Nacional, os Ministros de Estado, os Ministros do Tribunal de Contas da
Unio, os Governadores dos Estados-Membros e do Distrito Federal, os Presidentes
dos Tribunais de Justia dos Estados-Membros e do Distrito Federal, os Presidentes
das Assemblias Legislativas dos Estados-Membros e da Cmara Legislativa do
Distrito Federal e os Comandantes das Foras Armadas, bem como os ocupantes de
cargos em comisso do Grupo-Direo e Assessoramento Superiores - DAS 5, 6 e de
Natureza Especial NES na esfera federal, relativas a atos praticados no exerccio de
suas funes, ainda que tenham deixado os respectivos cargos.

Art. 11. Cabe unidade de execuo da Advocacia-Geral da Unio instituir,

em seu mbito, mecanismos de controle das obrigaes assumidas nos termos de
ajustamento de conduta firmados, juntando os comprovantes de seus atendimentos ao
processo administrativo.

Pargrafo nico. Quando for o caso, os mecanismos de controle indicados

no caput devero contar com a participao das unidades de Clculos e Percias das
Procuradorias da Unio, inclusive mediante requisio, nos termos dos arts. 4, 4., e
8-D, 4 da Lei n 9.028/95.

Art. 12. Cumpridas as disposies do termo de ajustamento de conduta, o

Procurador-Regional ou Procurador-Chefe da Unio dever encaminhar o processo
administrativo Procuradoria-Geral da Unio, mantendo cpias integrais dos autos na
Procuradoria de origem.

Art. 13. vedada a juntada de cpia ou de informaes nos autos judiciais,

bem como a reproduo do contedo das notas, pareceres e despachos proferidos em
processos administrativos que analisaram o interesse da Unio na celebrao de termo
de ajustamento de conduta.

Art. 14. Esta Ordem de Servio entra em vigor na data de sua publicao.

JEFFERSON CARS GUEDES

159
 PORTARIA N 015 , DE 25 DE SETEMBRO DE 2008 - PGU/AGU
O Procurador-Geral da Unio, no uso de suas atribuies, resolve:
Art.1 Criar grupos permanentes de atuao pr-ativa no mbito das
Procuradorias-Regionais da Unio, Procuradorias da Unio e Procuradorias-Seccionais
da Unio, no seguinte quantitativo:
I no mnimo cinco Advogados da Unio, nas Procuradorias-Regionais da Unio;
II no mnimo trs Advogados da Unio, nas Procuradorias da Unio com
mais de vinte e um Advogados da Unio, considerando o total de sua lotao ideal;
III no mnimo dois Advogados da Unio, nas Procuradorias da Unio com
mais de doze e menos de vinte e um Advogados da Unio, considerando o total de sua
lotao ideal;
IV no mnimo um Advogado da Unio, nas Procuradorias da Unio com
at doze Advogados da Unio, considerando o total de sua lotao ideal;
V nas Procuradorias Seccionais, a atuao ser do Procurador-Seccional ou
Advogado por ele designado.
1 O quantitativo mnimo previsto neste artigo pode ser aumentado
mediante provocao dos componentes dos grupos, alterao esta a ser decidida
pela Procuradoria-Geral da Unio, aps a manifestao do dirigente da Procuradoria
respectiva, ouvindo em seguido o Departamento de Patrimnio Pblico e Probidade
Administrativa da Procuradoria-Geral da Unio.
2 As Procuradorias da Unio com at seis e as Procuradorias Seccionais
com at trs Advogados da Unio em exerccio podero deixar de constituir os grupos
de que trata o caput deste artigo, mantidas as atribuies previstas no art. 2 desta
Portaria.
3 Em casos excepcionais, a Procuradoria-Geral da Unio poder designar
outra unidade para colaborar nas matrias referidas no inc. I do art. 2 desta Portaria,
mediante provocao dos rgos mencionados no pargrafo anterior.
4 O ato de designao de que trata o pargrafo antecedente fixar os
limites da colaborao a ser realizada.
Art. 2 Compete aos Advogados da Unio que constituiro os grupos a que
ser refere o art. 1, exclusivamente:
propor e acompanhar:
a) ao civil pblica;
b) ao de improbidade administrativa;
c) ao de ressarcimento ao Errio decorrente de atos de improbidade ou
cuja recomposio seja superior a um milho de reais, independentemente
da natureza; e
d) ao de execuo de julgados do Tribunal de Contas da Unio;

160
 intervir no plo ativo, se for o caso, em:
a) ao civil pblica;
b) ao de improbidade administrativa; e
c) ao popular.
III atuar no mbito extrajudicial com a instaurao e acompanhamento de
procedimento administrativo prvio tendente coleta de documentos e informaes
indispensveis atuao judicial relativa aos incisos I e II;
IV submeter s autoridades referidas na Ordem de Servio PGU n 10, de
25 de maro de 2008, propostas de termos de ajustamento de conduta, para prevenir
ou terminar litgios que envolvam as situaes de que tratam os incisos I e II;
V elaborar estudos e teses jurdicas, bem como sugerir medidas ao Procurador-
Geral da Unio tendentes ao aperfeioamento da atuao pr-ativa da Unio;
VI encaminhar Procuradoria-Geral da Unio, at o dia 15 (quinze) dos
meses de fevereiro, maio, agosto e novembro, relatrios sobre as aes ajuizadas e as
intervenes da Unio de que tratam os incisos I e II, bem como sobre os procedimentos
tratados no inciso III deste artigo, ficando revogado o caput do art. 8 da Ordem de
Servio PGU n 64, de 07 de dezembro de 2007;
Pargrafo nico. O exerccio das atribuies previstas neste artigo no
dispensa a observncia dos dispositivos no alterados da Ordem de Servio PGU n
64, de 07 de dezembro de 2007
Art. 3 Os Advogados da Unio que constituiro o grupo de que trata esta
Portaria tero dedicao exclusiva, sendo as atividades desempenhadas consideradas
de natureza relevante;
Pargrafo nico. Os Advogados da Unio referidos no caput sero designados
por ato do titular da unidade, comunicada a escolha, incontinente, ao Departamento
de Patrimnio Pblico e Probidade Administrativa da Procuradoria-Geral da Unio.
Art. 4 O titular da Unidade de exerccio dos Advogados da Unio do
grupo de que trata esta Portaria dever adotar as providncias necessrias oportuna
redistribuio interna dos servios;
Art. 5 Os Grupos previstos neste ato devero iniciar suas atividades at 1 de
janeiro de 2009, devendo os dirigentes das unidades da Procuradoria-Geral da Unio
editar Ordens de Servio constituindo-os em suas respectivas Procuradorias.
Art. 6 Os casos no previstos nesta portaria sero resolvidos pelo Procurador-
Geral da Unio.
Art. 7 A presente Portaria entra em vigor na data de sua publicao, mantidas
as atribuies do Grupo de Trabalho constitudo pela Portaria PGU n 03, de 18 de
dezembro de 2003.
Jefferson Carlos Cars Guedes
Procurador-Geral da Unio

161
MODELOS DE ACORDOS DE
COOPERAO TCNICA

163
 ACORDO DE COOPERAO TCNICA N / 2008

Acordo de Cooperao Tcnica que entre si

celebram a Procuradoria [...] e a Superintendncia
Regional da Polcia Federal em [...]

A Procuradoria [...], com sede [...], neste ato representada pelo Procurador
[...], no exerccio de suas atribuies, e a Superintendncia da Polcia Federal, com
sede [...], representada neste ato pelo Superintendente Regional da Polcia Federal [...],
considerando o mtuo interesse da Partes, acordam em firma o presente ACORDO
DE COOPERAO TCNICA, doravante denominado ACORDO, elaborado
em conformidade com o art. 116 da Lei 8.666 de 21 de junho de 1993, e legislao
correlata, de acordo com as clusulas e condies a seguir:

CLUSULA PRIMEIRA DO OBJETO

O presente ACORDO tem por objeto o estabelecimento dos termos de

cooperao tcnica visando fixar procedimentos e estabelecer formas de colaborao,
entre os partcipes, com fins de ampliar as aes de articulao, integrao e
intercambio que contribuam para a maior celeridade e eficincia dos processos
que envolvam a proteo e a recomposio do patrimnio da Unio e a defesa da
probidade administrativa.

CLUSULA SEGUNDA DOS OBJETIVOS

O presente ACORDO tem por objetivos:

a) Agilizar o envio e recebimento de informaes em atividades, processos ou

procedimentos que envolvam a proteo e a recomposio do patrimnio
da Unio bem como o combate aos atos de improbidade administrativa;

b) Promover o intercmbio de informaes e experincias relevantes ao

desenvolvimento das misses institucionais dos partcipes; e

c) Aumentar o apoio e assistncia mtua nas aes institucionais que

envolvam interesses comuns aos participes.

CLUSULA TERCEIRA DAS OBRIGAES DAS PARTES

Os partcipes se comprometem a conjugar esforos para o desenvolvimento e a
execuo de aes concernentes ao objeto do presente ACORDO, nos termos seguintes:

Incumbe [...]:

a) solicitar de forma especifica, sempre que possvel, o envio de informaes

e documentos referentes a processos ou procedimentos em trmite na
Polcia Federal, que resultem ou possam resultar na responsabilizao

165
 civil e administrativa de agentes causadores de danos aos bens, valores
e direitos integrantes do patrimnio da unio, bem como de atos que
possam configurar improbidade administrativa;

b) Colaborar e auxiliar, dentro das suas atribuies institucionais, com os

Delegados e Agentes Federais, na execuo das aes de investigao;

c) oferecer suporte aos membros da Polcia Federal que, em razo de suas

atribuies funcionais e presente o interesse pblico, forem chamados a
juzo para prestar esclarecimentos como perito, testemunha ou investigado,
sendo necessrio, nesse ltimo caso, a formalizao de requerimento junto
ao Procurador Regional da 5 Regio, bem como seu deferimento;

d) informar os nmeros dos processos e os foros onde foram ajuizadas as

aes fruto da cooperao estabelecida pelo presente ACORDO;

e) apoiar, dentro de suas atribuies institucionais, os servidores da Polcia

Federal na execuo das aes de investigao;

f) informar suas unidades sobre os termos do presente ACORDO; e

g) incentivar suas unidades para que mantenham contato com as unidade

da Polcia Federal visando o desenvolvimento das aes resultantes dos
objetivos aqui firmados;

Incube a Superintendncia Regional da Polcia Federal em [...]:

a) enviar informaes e documentos referentes a processos ou procedimentos
que resultem ou possam resultar na responsabilizao civil e administrativa
de agentes causadores de danos aos bens, valores e direitos integrantes
do patrimnio da Unio, bem como de atos que possam configurar
improbidade administrativa;

b) zelar para que os documentos e informaes enviados AGU sejam organizados

de forma a facilitar a compreenso e o trabalho do rgo solicitante;

c) viabilizar o acesso aos relatrios finais e aos documentos que embasaram

a elaborao dos mesmos;

d) desenvolver parceria com a AGU nos programas que envolvam temas

de controle social, fiscalizao da aplicao de verbas publicas e
combate corrupo;

e) informar as suas unidades sobre os termos do presente ACORDO; e

f) orientar suas unidades para que colaborem com as unidades da AGU

sempre que houver solicitao de informaes ou de acesso a documentos
que envolvam o objeto do presente ACORDO.

166
 SUBCLUSULA NICA no intuito de facilitar a interao dos participes,
ao elaborar suas programaes de treinamento e aperfeioamento de pessoal, estes
devero informar um ao outro sobre o numero disponvel de vagas para o co-partcipe
deste ACORDO, quando a natureza da matria for de interesse comum ao bom
cumprimento do presente ACORDO.

CLUSULA QUARTA DA EXECUO

Os programas, projetos e aes decorrentes do presente ACORDO sero
executados pelos partcipes, respeitadas as competncias e finalidades institucionais de
cada um, independentemente do repasse de recursos financeiros.

SUBCLUSULA PRIMEIRA as aes e atividades realizadas em razo

deste ACORDO no presumem a cesso de servidores e empregados ou de bens
patrimoniais entre os partcipes.

CLUSULA QUINTA DOS RECURSOS HUMANOS

Os recursos humanos utilizados pelos partcipes nas atividades relativas ao presente
ACORDO no sofrero qualquer alterao na sua vinculao funcional com o rgo ou
entidade de origem, ao qual cabe responsabilizar-se por todos os encargos de natureza
funcional, trabalhista, previdenciria, fiscal e securitria decorrente das aes realizadas.

CLUSULA SEXTA DOS RECURSOS FINANCEIROS

No haver transferncia voluntria de recursos entre os partcipes para a
execuo do presente ACORDO. As despesas necessrias plena consecuo do objeto
acordado, tais como servios de terceiros, pessoal, deslocamento, comunicao entre
os rgos e outras que se fizerem necessrias para o fiel cumprimento do presente
ACORDO, correro por conta de dotaes oramentrias dos partcipes.

CLUSULA STIMA DO PRAZO DE VIGNCIA

O prazo de durao do presente acordo indeterminado podendo sofrer alteraes
ou modificaes no texto original sem que haja qualquer prejuzo de sua validade.

CLUSULA OITAVA DAS ALTERAES

O presente ACORDO poder ser alterado ou complementado por
iniciativa de qualquer dos participes, a qualquer tempo, mediante termo aditivo.

CLUSULA NONA DA RESCISO OU DENUNCIA

Os partcipes podem rescindir ou denunciar este ACORDO, a qualquer tempo,
sendo-lhes imputadas s responsabilidades das obrigaes contradas durante a sua vigncia.

SUBCLUSULA PRIMEIRA a resciso poder ocorrer de comum acordo entre

os participes ou pela iniciativa unilateral de qualquer deles, mediante notificao por escrito,

167
com antecedncia mnima de trinta dias, de um ou outro, restando a cada qual to-somente
a responsabilidade pelas tarefas em execuo no perodo anterior a notificao.
SUBCLUSULA SEGUNDA a denncia poder ocorrer em virtude de
qualquer fato que demonstre o comprometimento do objeto do presente ACORDO
ou em razo da inadimplncia de quaisquer das suas clausulas ou condies, mediante
comunicao por escrito, com antecedncia mnima de trinta dias, de um ao outro,
restando a cada qual to-somente a responsabilidade pelas tarefas em execuo no
perodo anterior a notificao.
CLUSULA DCIMA DA PUBLICAO
A AGU providenciara como condio de eficcia, a publicao deste ACORDO,
por Extrato, no Dirio Oficial da Unio, nos termos do art. 61, pargrafo nico, da Lei
8.666 de 21 de 1993.
E, por estarem os participes justos e acordados em suas intenes, firmam
entre si o presente instrumento elaborado em 03 (trs) vias de igual teor e forma, na
presena das testemunhas infra nomeadas.

168
 ACORDO DE COOPERAO TCNICA N / 2008

Acordo de Cooperao Tcnica que entre si

celebram a Procuradoria [...] e a Controladoria-
Regional da Unio no Estado [...]

A Procuradoria [...], com sede [...], neste ato representada pelo Procurador
[...], no exerccio de suas atribuies e a Controladoria-Regional da Unio
em [...], com sede [...] , representada neste ato por seu Chefe no Estado de [...],
considerando o mtuo interesse da Partes, acordam em firma o presente ACORDO
DE COOPERAO TCNICA, doravante denominado ACORDO, elaborado
em conformidade com o art. 116 da Lei 8.666 de 21 de junho de 1993, e legislao
correlata, de acordo com as clusulas e condies a seguir:

CLUSULA PRIMEIRA DO OBJETO

O presente ACORDO tem por objeto o estabelecimento dos termos
de cooperao tcnica visando fixar procedimentos e estabelecer formas de
colaborao, entre os partcipes, com fins de ampliar as aes de articulao,
integrao e intercambio que contribuam para a maior celeridade e eficincia dos
processos que envolvam a proteo e a recomposio do patrimnio da Unio e a
defesa da probidade administrativa.

CLUSULA SEGUNDA DOS OBJETIVOS

O presente ACORDO tem por objetivos:

a) Agilizar o envio e recebimento de informaes em atividades, processos ou

procedimentos que envolvam a proteo e a recomposio do patrimnio
da Unio bem como o combate aos atos de improbidade administrativa;

b) Promover o intercmbio de informaes e experincias relevantes ao

desenvolvimento das misses institucionais dos partcipes; e

c) Aumentar o apoio e assistncia mtua nas aes institucionais que

envolvam interesses comuns aos participes.

CLUSULA TERCEIRA DAS OBRIGAES DAS PARTES

Os partcipes se comprometem a conjugar esforos para o desenvolvimento e a
execuo de aes concernentes ao objeto do presente ACORDO, nos termos seguintes:

Incumbe Procuradoria [...]:

169
 a) solicitar de forma especifica, sempre que possvel, o envio de informaes
e documentos referentes a processos ou procedimentos em trmite
na CGU, que resultem ou possam resultar na responsabilizao civil e
administrativa de agentes causadores de danos aos bens, valores e direitos
integrantes do patrimnio da unio, bem como de atos que possam
configurar improbidade administrativa;

b) Colaborar e auxiliar, dentro das suas atribuies institucionais, com os

Analistas e Tcnicos de Finanas e Controle, na execuo das aes de
investigao;

c) oferecer suporte aos membros da CGU que, em razo de suas atribuies

funcionais e presente o interesse pblico, forem chamados a juzo para
prestar esclarecimentos como perito ou testemunha;

d) informar os nmeros dos processos e os foros onde foram ajuizadas as

aes fruto da cooperao estabelecida pelo presente ACORDO;

e) apoiar, dentro de suas atribuies institucionais, os servidores da CGU na

execuo das aes de investigao;

f) informar suas unidades sobre os termos do presente ACORDO; e

g) incentivar suas unidades para que mantenham contato com as unidade da

CGU visando o desenvolvimento das aes resultantes dos objetivos aqui
firmados;

Incube e CGU em [...]:

a) enviar informaes e documentos referentes a processos ou procedimentos

que resultem ou possam resultar na responsabilizao civil e administrativa
de agentes causadores de danos aos bens, valores e direitos integrantes
do patrimnio da Unio, bem como de atos que possam configurar
improbidade administrativa;

b) zelar para que os documentos e informaes enviados AGU sejam

organizados de forma a facilitar a compreenso e o trabalho do rgo
solicitante;

c) viabilizar o acesso aos relatrios finais e aos documentos que embasaram

a elaborao dos mesmos;

d) desenvolver parceria com a AGU nos programas que envolvam temas de

controle social, fiscalizao da aplicao de verbas publicas e combate
corrupo;

e) informar as suas unidades sobre os termos do presente ACORDO; e

170
 f) orientar suas unidades para que colaborem com as unidades da AGU
sempre que houver solicitao de informaes ou de acesso a documentos
que envolvam o objeto do presente ACORDO.

SUBCLUSULA NICA no intuito de facilitar a interao dos participes,

ao elaborar suas programaes de treinamento e aperfeioamento de pessoal, estes
devero informar um ao outro sobre o numero disponvel de vagas para o co-partcipe
deste ACORDO, quando a natureza da matria for de interesse comum ao bom
cumprimento do presente ACORDO.

CLUSULA QUARTA DA EXECUO

Os programas, projetos e aes decorrentes do presente ACORDO sero

executados pelos partcipes, respeitadas as competncias e finalidades institucionais de
cada um, independentemente do repasse de recursos financeiros.

SUBCLUSULA PRIMEIRA as aes e atividades realizadas em razo

deste ACORDO no presumem a cesso de servidores e empregados ou de bens
patrimoniais entre os partcipes.

CLUSULA QUINTA DOS RECURSOS HUMANOS

Os recursos humanos utilizados pelos partcipes nas atividades relativas ao

presente ACORDO no sofrero qualquer alterao na sua vinculao funcional com
o rgo ou entidade de origem, ao qual cabe responsabilizar-se por todos os encargos
de natureza funcional, trabalhista, previdenciria, fiscal e securitria decorrente das
aes realizadas.

CLUSULA SEXTA DOS RECURSOS FINANCEIROS

No haver transferncia voluntria de recursos entre os partcipes para a

execuo do presente ACORDO. As despesas necessrias plena consecuo do
objeto acordado, tais como servios de terceiros, pessoal, deslocamento, comunicao
entre os rgos e outras que se fizerem necessrias para o fiel cumprimento do
presente ACORDO, correro por conta de dotaes oramentrias dos partcipes.

CLUSULA STIMA DO PRAZO DE VIGNCIA

O prazo de durao do presente acordo indeterminado podendo sofrer alteraes

ou modificaes no texto original sem que haja qualquer prejuzo de sua validade.

CLUSULA OITAVA DAS ALTERAES

O presente ACORDO poder ser alterado ou complementado por iniciativa

de qualquer dos participes, a qualquer tempo, mediante termo aditivo.

171
 CLUSULA NONA DA RESCISO OU DENUNCIA

Os partcipes podem rescindir ou denunciar este ACORDO, a qualquer

tempo, sendo-lhes imputadas s responsabilidades das obrigaes contradas
durante a sua vigncia.

SUBCLUSULA PRIMEIRA a resciso poder ocorrer de comum acordo

entre os participes ou pela iniciativa unilateral de qualquer deles, mediante notificao por
escrito, com antecedncia mnima de trinta dias, de um ou outro, restando a cada qual to-
somente a responsabilidade pelas tarefas em execuo no perodo anterior a notificao.

SUBCLUSULA SEGUNDA a denncia poder ocorrer em virtude de

qualquer fato que demonstre o comprometimento do objeto do presente ACORDO
ou em razo da inadimplncia de quaisquer das suas clausulas ou condies, mediante
comunicao por escrito, com antecedncia mnima de trinta dias, de um ao outro,
restando a cada qual to-somente a responsabilidade pelas tarefas em execuo no
perodo anterior a notificao.

CLUSULA DCIMA DA PUBLICAO

A AGU providenciara como condio de eficcia, a publicao deste

ACORDO, por Extrato, no Dirio Oficial da Unio, nos termos do art. 61, pargrafo
nico, da Lei 8.666 de 21 de 1993.

E, por estarem os participes justos e acordados em suas intenes, firmam

entre si o presente instrumento elaborado em 03 (trs) vias de igual teor e forma, na
presena das testemunhas infra nomeadas.

172
 MODELOS DE TERMOS DE
COMPROMISSO DE
AJUSTAMENTO DE CONDUTA
 TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA

A UNIO (ADVOCACIA-GERAL DA UNIO), pessoa jurdica de direito

pblico interno, representada, por sua Procuradoria Regional da Unio, atravs de seu
Procurador Regional da Unio, Advogado da Unio XXXXXXX, e o MUNICPIO
DE JABOATO DOS GUARARAPES, pessoa jurdica de direito pblico interno,
inscrito no CNPJ/MF sob o n XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX, com sede
na XXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX, representado neste ato por sua
autoridade maior o Senhor Prefeito XXXXXXXXXXXXXXX, vm, com esteio nas
justificativas abaixo esposadas e conforme faculta o art. 5, 6 da Lei de Ao Civil
Pblica, firmar Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta.

a) Considerando inicialmente, o disposto no art. 225, caput da Constituio

Federal de 1988: Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade
de vida, e que dever do poder pblico e da coletividade defend-lo e
preserv-lo para as presentes e futuras geraes;
b) Considerando a competncia dos entes signatrios de zelar pela rea objeto
do presente Termo, e realizar a sua fiscalizao, conservao e guarda, bem
como pelas reas lindeiras de uso comum do povo, principalmente as de
preservao ambiental e as de praia;
c) Considerando que a orla martima de Jaboato dos Guararapes, no trecho
pertinente ao contrato de cesso j referido, vem sendo utilizada para passeio
de ces de porte agressivo, sem as devidas cautelas que garantam a segurana
da populao, e nem de vigilncia sanitria para ces em geral;
d) Considerando tambm o ataque ocorrido no ltimo sbado, dia 18 de agosto
de 2007, exaustivamente veiculado na imprensa local.
e) Considerando a estreita faixa de areia de praia e terreno de Marinha ao longo
dos 13 km da Orla Martima de Jaboato dos Guararapes;
f) Considerando a procura pelo litoral de Jaboato dos Guararapes de elevado
nmero de turistas e banhistas ao longo do ano, acentuadamente nos meses
de dezembro, janeiro, fevereiro, junho e julho;
g) Considerando sobretudo, a importncia turstica, ambiental e de lazer
pertinentes rea que envolve presente Termo;
h) Considerando o princpio maior da legalidade sob o qual se curva toda a
atividade administrativa e, sobretudo, para que as medidas aqui acordadas
sejam legitimamente adotadas pela administrao municipal;

i) E Considerando o dever dos entes signatrios em zelar pela segurana e

integridade de seus cidados;

175
 RESOLVEM
Celebrar o presente TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA, com
vistas a regularizar, mediante a adoo de medidas educativas e restritivas, a utilizao da
rea de passeio destinada ao livre acesso da populao, sob o enfoque da segurana, na
rea que engloba os 13 km da Orla Martima do Municpio de Jaboato dos Guararapes.

CLUSULA PRIMEIRA. O Municpio regulamentar, sem prejuzo da lei,

no prazo de trinta dias, as condies de uso da populao na rea afetada a Toda orla
martima de Jaboato dos Guararapes, com o escopo de estabelecer critrios objetivos
para o uso harmnico da rea de uso comum do povo.

CLUSULA SEGUNDA. O passeio na Orla Martima de Jaboato dos

Guararapes de animais de grande e mdio porte, bem como aqueles classificados como
agressivos, notadamente: Fila, Dogo Canrio, pitbull, rottweiler e mastim napolitano,
fica terminantemente proibido, ressalvado quando os mesmos estiverem usando
coleiras atreladas a guias e focinheiras.

PARGRAFO PRIMEIRO. Inclui-se na proibio constante nesta clusula

o passeio de eqinos, salvo aqueles utilizados na prestao de servios pblicos.

PARGRAFO SEGUNDO. A vedao de que trata esta clusula no se

aplica a ces utilizados no auxlio de portadores de deficincia visual.

PARGRAFO TERCEIRO. Os condutores dos animais acima devem portar

os meios necessrios e recolher os dejetos dos mesmos, de forma a manter limpa e
livre de resduos fecais.

CLUSULA TERCEIRA. O Municpio promover larga campanha educativa

a ser veiculada nos meios de comunicao televisiva e impressa, a fim de que a praia e
rea de passeio sejam utilizadas com cuidado ambiental necessrio a sua conservao.

PARGRAFO NICO. A campanha dever propiciar a conscientizao da

populao quanto necessidade de adotar medidas destinadas a recolher as fezes dos
animais, dentre outras que colaborem com a limpeza, a preservao do meio ambiente
local, a higiene, a sade e a segurana dos freqentadores da praia e orla martima de
Jaboato dos Guararapes.

CLUSULA QUARTA. Caber ao Municpio adotar as providncias

necessrias ao recolhimento dirio dos lixos produzidos ao longo da areia da praia por
barracas e/ou restaurantes, consumidores e banhistas, sem prejuzo da responsabilidade
dos demais permissionrios de espaos pblicos encarregados da limpeza de seus
estabelecimentos e reas limtrofes de influncia.

CLUSULA QUINTA. O descumprimento voluntrio e inescusvel pelo

Municpio de Jaboato dos Guararapes das condies pactuadas sujeitar-lhe- multa
correspondente ao valor de R$ 1.000,00 (mil reais) por dia de inadimplemento, que se
operar de pleno direito independentemente de protesto judicial ou extrajudicial.

176
 CLUSULA SEXTA- Os valores das multas previstas nesta clusula so
reversveis ao Fundo de que trata o art. 13 da lei n 7347/85, que sero corrigidos
monetariamente pelos ndices oficiais.

CLUSULA STIMA. O administrador signatrio responsvel

solidariamente pelo pagamento das multas previstas acima.

CLUSULA OITAVA- O presente Termo de compromisso ter eficcia de

ttulo executivo extrajudicial, na forma dos arts. 5 e 6 da Lei n 7347/85, e art. 585,
VII, do Cdigo de Processo Civil.

E, por estarem as partes de acordo, firmam o presente em duas vias de igual teor.

Recife, xx de agosto de 2007.

177
 TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA
A UNIO, pessoa jurdica de direito pblico interno, neste ato representada
pela Advocacia Geral da Unio, nos termos da Constituio Federal, segundo art. 131,
regulamentado pela Lei Complementar N 73/1993, atravs de seu Procurador Chefe,
Advogado da Unio xxxxxxxxx; A Gerncia Regional de Patrimnio da Unio
CNPJ/ GRPU - AL : 00489.828.0019-84, nos termos do art. 1, da Lei n 9.636/1998,
neste ato representada pelo Gerente Regional de Patrimnio da Unio em Alagoas
xxxxxxxxxxxxx, e, MUNICPIO DE MACEI, pessoa jurdica de direito pblico
interno, inscrito no CNPJ/MF sob o n 12.200.135/0001-80, com sede na Rua Melo
Moraes, n 63, Centro, Macei-Alagoas, Cep. 57020-330, representado neste ato por
sua autoridade maior o Senhor Prefeito xxxxxxxxxxxxxxxx, promovem o respectivo
TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA, conforme adiante definido:

CONSIDERANDO a representao formulada pela Gerncia Regional de

Patrimnio da Unio-GRPU/AL, por meio de ofcio n 225/2006-GRPU/AL;

CONSIDERANDO a exigncia legal de que nas cesses em reas pblicas

da Unio, quando destinadas execuo de empreendimentos de fins lucrativos e
onerosos, dever-se- observar o necessrio procedimento licitatrio;

CONSIDERANDO a existncia de Contrato de Cesso de Uso em Condies

Especiais entre a Unio e o Municpio de Macei, onde este figura como cessionria da
Orla Martima de Macei, compreendida no trecho situado entre o Atlantic e o Hotel Jatica;

CONSIDERANDO que o trecho acima citado compreende rea pblica,

razo pela qual sua utilizao pelo particular dever se dar nos estritos limites legais;

CONSIDERANDO a previso insculpida nos termos do Decreto Municipal

n 6.344, de 19.08.2003, em seu art. 3: Promover em 60(sessenta) dias o certame licitatrio
destinados seleo dos futuros permissionrios que ocuparo as reas de orla martima objeto do
Contrato de Cesso de Uso em Condies Especiais;

CONSIDERANDO que at o momento no se tem notcias de medidas

concretas visando assegurar o cumprimento da legislao em vigor, seja Federal
ou Municipal;

CONSIDERANDO a atribuio da Advocacia-Geral da Unio, definida

constitucionalmente, como instituio incumbida de tutelar o Patrimnio Pblico Federal;

CONSIDERANDO ainda a atribuio da Advocacia-Geral da Unio de

tambm defender os interesses coletivos, em particular, quando exercidos diante de
bens de sua titularidade e/ou propriedade da Unio;

CONSIDERANDO a atribuio Constitucional da Advocacia-Geral da

Unio de representar a Unio judicial ou extrajudicialmente;

CONSIDERANDO a previso normativa insculpida nos termos do art. 5,

6, da Lei n 7.347/1985 6 Os rgos pblicos legitimados podero tomar dos interessados

178
compromisso de ajustamento de sua conduta s exigncias legais, mediante cominaes, que ter eficcia
de ttulo executivo extrajudicial.

CONSIDERANDO a necessidade urgente de ordenar e regularizar a ocupao

na orla martima de Macei, adequando as determinaes legais, RESOLVEM:

Celebrar o presente TERMO DE AJUSTAMENTO DE CONDUTA,

com o fim de promover a regulamentao e organizao de ocupaes ao longo da
Orla Martima de Macei, compreendida no trecho entre o Atlantic e o Hotel Jatica,
nos termos da legislao em vigor, submetendo os eventuais ocupantes a prvio
procedimento licitatrio de ampla concorrncia.

DAS OBRIGAES MUNICIPAIS

CLUSULA PRIMEIRA. O Municpio de Macei promover no prazo
de 30(trinta) dias a identificao pormenorizada dos atuais ocupantes de barracas e/
ou restaurantes localizados na rea compreendida no Contrato de Cesso de Uso em
Condies Especiais celebrado com a Unio.

PARGRAFO NICO: O prazo contar-se- a partir da assinatura deste

termo.

CLUSULA SEGUNDA. O Municpio de Macei promover no prazo de

120 (cento e vinte) dias, findo o prazo anterior, o procedimento licitatrio de ampla
concorrncia.

PARGRAFO PRIMEIRO - Sujeitar-se-o exigncia de licitao todos

aqueles que j sejam cessionrios, permissinrios e autorizatrios na data da assinatura
deste termo de ajustamento de conduta.

PARGRAFO SEGUNDO. O edital de licitao especificar, entre outras

exigncias, a previso de que caber aos licitantes vencedores promover o recolhimento
de lixos produzidos nos espaos concernentes s respectivas barracas e/ou restaurantes,
inclusive na faixa de areia correspondentes as mesmas.

CLUSULA TERCEIRA. O Municpio de Macei suspender toda e qualquer

forma de cesso, permisso ou autorizao de uso na rea objeto de contrato de cesso
de uso em condies especiais, ressalvadas as de natureza precria e transitria de curta
durao, aps o trmino do prazo estabelecido no caput da Clusula Segunda.

PARGRAFO PRIMEIRO: Considera-se, para fins deste termo, de natureza

precria, transitria e de curta durao, as ocupaes de at 10(dez) dias teis;

PARGRAFO SEGUNDO: No caso do pargrafo anterior, manter-se-

sempre liberada a rea de uso comum, e, indispensvel a prvia manifestao da
Gerncia de Patrimnio da Unio em Alagoas;

PARGRAFO TERCEIRO: Em no havendo licitantes vitoriosos ou em

sendo deserta a licitao, o Municpio poder manter inalterados, se com isso anuir a

179
Gerncia Regional de Patrimnio da Unio-GRPU/AL, os termos de cesso, permisso
ou autorizao j existentes, at que seja realizado novo procedimento licitatrio;

CLUSULA QUARTA. O Municpio obriga-se a submeter todo e qualquer

requerimento de cesso, permisso, autorizao ou qualquer outra forma de ocupao
na rea objeto de contrato de cesso de uso em condies especiais a prvia manifestao
da Gerncia Regional de Patrimnio da Unio-GRPU.
CLUSULA QUINTA. O Municpio prestar toda e qualquer informao
solicitada pela Gerncia Regional de Patrimnio da Unio-GRPU, e pela Advocacia-
Geral da Unio-AGU, nas questes atinentes ao objeto do respectivo termo de
ajustamento de conduta.
CLUSULA SEXTA. Encerrado o procedimento licitatrio, no prazo de
30 dias, caber ao Municpio publicar em jornal de ampla circulao lista nominal,
acompanhado de CPF e/ou CNPJ, dos licitantes vencedores.
CLUSULA STIMA. O prazo final para cumprimento do respectivo termo
estender-se- at o dia 31.06. 2007, data a partir da qual todas as ocupaes dos espaos
pblicos sero admitidas exclusivamente de acordo com os termos da legislao em vigor.
PARGRAFO NICO: O prazo final poder ser estendido, se por ventura, o
procedimento licitatorio for suspenso ou cancelado por ordem judicial ou por motivos
alheios ao ente Municipal.
DAS OBRIGAES DA GERNCIA DE PATRIMNIO DA UNIO
CLUSULA OITAVA. A Gerncia de Patrimnio da Unio em Alagoas,
compromete-se a fiscalizar e acompanhar o cumprimento deste termo.
CLSULA NONA. A Gerncia de Patrimnio da Unio em Alagoas
informar mensalmente Advocacia-Geral da Unio em Alagoas as medidas
administrativas que esto sendo adotadas pelo Municpio de Macei com vista ao
cumprimento deste termo.

DAS RESPONSABILIDADES E PENALIDADES

CLUSULA DCIMA. Em caso de inobservncia das clusulas deste
termo, pela prefeitura de Macei, aplicar-se- multa correspondente ao valor de
R$.10.000,00(dez mil reais) por dia de atraso, que se operar de pleno direito,
independentemente de protesto judicial ou extrajudicial.
CLUSULA DCIMA PRIMEIRA. Os valores acima sero destinados ao
fundo de que trata o artigo 3 da lei n 7.347/1985, corrigidos monetariamente pelos
ndices oficiais.
CLUSULA DCIMA SEGUNDA. O administrador Municipal responde
solidariamente em caso de eventual descumprimento das clusulas acima, nos termos
legalmente previstos.
E, por estarem as partes de acordo, firmam o presente em 06(seis) vias
de igual teor.
Macei, 09 de janeiro de 2007.

180
MODELOS DE PEAS JUDICIAIS

181
182
EXCELENTSSIMO(A) SENHOR(A) JUI()Z(A) FEDERAL DA 23 VARA
FEDERAL DA SEO JUDICIRIA DO ESTADO DE PERNAMBUCO.

UNIO (ADVOCACIA-GERAL DA UNIO), pessoa jurdica de direito

pblico interno, por seus Advogados da Unio infra-assinados, todos integrantes da
Procuradoria-Regional da Unio na 5 Regio, com sede na Rua Quarenta e Oito, n 149,
Encruzilhada, CEP n 52020-060, nesta cidade, vem, perante V. Exa, propor a presente

AO CIVIL PBLICA POR

ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA,
em face de (....)com fulcro no 37, 4, da Constituio Federal de 1988, bem
como no art. 1 e no art. 17, da Lei n 8.429/92 - Lei de Improbidade Administrativa,
e pelos fundamentos de fato e de direito a seguir aduzidos.

PRELIMINARMENTE
DA LEGITIMIDADE ATIVA DA UNIO
A legitimidade ativa da Unio tem seu fundamento legal no art. 17 da
Lei n 8.429/92, visto que seu interesse exsurge no fato das improbidades terem
ocorrido em recursos oriundos de programas federais inseridos na poltica setorial de
responsabilidade do Ministrio da Educao.

Os fatos deduzidos referem-se aos Programas Brasil Escolarizado: Ao:

Apoio a Reestruturao da Rede Fsica Pblica Nacional (R$ 436.152,00); cujos recursos
foram manejados de forma indevida, sendo, portanto, subsumveis, consoante restar
demonstrado, nas hipteses dos arts. 10 e 11 da Lei de Improbidade Administrativa,
logo, sindicveis por meio da presente demanda.

Portanto, sem maiores delongas, resta indubitvel o interesse da Unio no

presente feito, tendo em vista a ocorrncia de improbidades sobre recursos federais, e
sua conseqente legitimidade ad causam, ex vi o citado art. 17 da LIA.

SINOPSE DOS FATOS.

O Municpio de Iati/PE, por ocasio do 22 Sorteio do Projeto de Fiscalizao
a partir de Sorteios Pblicos de entes municipais empreendida pela Controladoria-
Geral da Unio, foi objeto de ampla auditoria e controle por parte daquele rgo,
cujas concluses esto inseridas no Relatrio de Fiscalizao n 00904, enviada a esta
Procuradoria para anlise das medidas cabveis.

O relatrio versa sobre a aplicao de recursos federias no municpio de Iati/

PE, sob responsabilidade dos respectivos rgos municipais, verificando-se, claramente,
atos de improbidade administrativa, conforme se aduz a seguir.

183
 DO FATO

Em anlise aos processos licitatrios com vistas execuo das aes de

educao no municpio, levadas a cabo pela Secretaria de Educao (Programa Brasil
Escolarizado205), constatou-se indcios de restrio concorrncia nas Tomadas
de Preos n 003 e 004 de 2006 para fim de contratar a execuo de obras de
construo de esgotamento sanitrio e a constrao de escolas.

Eis o fato, conforme narrado pela Controladoria-Geral da Unio:

A Prefeitura realizou as Tomadas de Preos n003 e 004/2006, para execuo de

obras de construo de esgotamento sanitrio no distrito de Santa Rosa e construo
de escolas na zona rural, respectivamente, objetos dos convnios ns 1580/2004 e
835105/2005, com os valores de de R$ 485.654,84 e R$ 488.091,80, respectivamente,
sendo vencedora dos certames em tela a empresa Megaplan Construes e
Servios Ltda., CNPJ 03.297.123/0001-24. Ambos os editais foram publicados no
jornal Gazeta Mercantil em 13/06/2006 e as propostas enviadas pela Megaplan
Construes e Servios Ltda., nica licitante nos certames em tela, foram julgadas
em 28/06/2006. Nesse sentido, constatamos que a Comisso Permanente de Licitao absteve-
se de repetir a publicao do edital, dada a apresentao de uma nica empresa
com a justificativa de que A comisso observando que somente havia um licitante presente,
resolveu colocar em questo o seguimento ou republicao do processo em epgrafe. Aps discusso,
a comisso resolveu prosseguir com o julgamento, considerando que exiqidade de tempo, por conta
do perodo eleitoral, causaria prejuzo vigncia do convnio e retardaria a celeridade do processo
e da execuo da obra. Entretanto, verificamos que os convnios foram firmados em
Dezembro/2004, o que permitiria a realizao do certame em tempo hbil para estrita
observncia da Lei 8.666/93 e garantia da ampla concorrncia. Verificamos tambm
que os recursos federais pactuados foram repassados em prazo que permitiria a
realizao do certame em prazo hbil para repetio da publicao, se necessrio, e a
busca por maior economicidade na contratao. Para o convnio 1580/2004 foram
emitidas as seguintes ordens bancrias: Data Ordem Bancria Valor (R$) 04/01/2006
2006OB900033 191.987,85 10/02/2006 2006OB901235 191.987,00Para o
convnio 835105/2005 os recursos foram repassados em 01/04/2006, no valor de
R$ 436.152,00, atravs da ordem bancria n 2006OB835042. Referente publicao
dos editais das licitaes citadas anteriormente, verificamos que foram efetuadas no jornal
Gazeta Mercantil, para, aparentemente, cumprir o disposto no Inciso do Art. 21 da
Lei 8.666/93 segundo o qual os avisos contendo os resumos dos editais de tomadas
de preos devero ser publicados III - em jornal dirio de grande circulao no
Estado e, tambm, se houver, em jornal de circulao na regio ou no municpio
onde ser realizada a obra, prestado o servio, fornecido, alienado ou alugado o bem,
podendo, ainda, a Administrao, conforme o vulto da licitao, utilizar-se de outros
meios de divulgao para ampliar a rea de competio. Entretanto, comprovamos
que o jornal Gazeta Mercantil apresenta menor circulao em relao a jornais do
Estado de Pernambuco, conformedemonstrado a seguir, tornando desarrazoada

205
Garantir a oferta da alimentao escolar, de forma a suprir, no mnimo, 15% das necessidades nutricionais
dos alunos matriculados em estabelecimentos pblicos nos Estados, Municpios e Distrito Federal, nos
estabelecimentos mantidos pela Unio e excepcionalmente, nas entidades filantrpicas, com a oferta de, no
mnimo uma refeio diria, durante o perodo de permanncia na escola. Essa ao busca a melhoria da
capacidade de aprendizagem, a formao de bons hbitos alimentares.

184
 a escolha daquele jornal dado o montante dos dois contratos, que totalizam R$
973.746,64 haja vista que em outro processo, a TP n 001/2006 com valor contratado
de R$ 179.989,39, a publicao foi efetuada no jornal Folha de Pernambuco, que possui
maior circulao na regio.Mdia Edio Nordeste Julho/2006 Publicao Mdia de
Publicao Dirio de Pernambuco 33.399 Folha de Pernambuco 33.068 Gazeta Mercantil
6.480 Jornal do Commercio 36.722 Instituto Verificador de Circulao Enquanto nas
Tomadas de Preos ns 003 e 004/2006 apenas a empresa Megaplan Construes e
Servios Ltda. apresentou proposta, na Tomada de Preos n 001/2006 cinco empresas
participaram do certame, quaissejam, Scave Servios de Engenharia e Locao Ltda., GCM
Construtora e Incorporadora Ltda. Construtora e Incorporadora Nunes e Rodrigues Ltda.,
Megaplan Construes e Servios Ltda. e A.J. Construes Ltda. Diante do exposto, resta
claro o direcionamento do certame e restrio ampla concorrncia.

Importante destacar que nesse procedimento administrativo de controle

interno (A CGU fiscaliza apenas a aplicao de verbas federais) foi oportunizado aos
demandados momento prprio para que apresentassem suas razes de defesa.

Os documentos referentes aos fatos narrados esto anexados presente sob

o rtulo de Documentos referentes ao FATO 01.

DO DIREITO: DA SUBSUNO DOS FATOS NORMA E DA

INDIVIDUALIZAO DAS CONDUTAS
A probidade administrativa, Exa., como sabido, uma forma de moralidade
administrativa que mereceu considerao especial da Constituio, ex vi seu art. 37, 4.

A probidade administrativa consiste no dever de o servidor pbico e particulares

colaboradores servirem Administrao com honestidade, procedendo no exerccio das
suas funes, sem aproveitar os poderes ou facilidades delas decorrentes em proveito
pessoal de outrem a quem queira favorecer, o que no foi observado nos fatos narrados.

O sistema pretendido pelo constituinte quanto tutela da probidade lgico-

formal, ou seja, dada a improbidade, d-se a suspenso dos direitos polticos, a perda da
funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao Errio. A aplicao
da legislao infraconstitucional aqum da lgica do sistema fere sua unidade interna,
e a vontade constituinte (volont gnrale).

O silogismo bastante simples: como premissa maior tem-se que os atos

de improbidade geram suspenso dos direitos polticos, a perda da funo pblica, a
indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao Errio. Como premissa menor tem-se
que o fato narrado ato de improbidade administrativa. Logo, a conseqncia que tal
ocorrncia enseja aos seus autores suspenso dos direitos polticos, a perda da funo
pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao Errio.

Como sabido, a Lei de Improbidade Administrativa (Lei n 8.429/92) prev

a responsabilizao do agente pblico quando da prtica de atos que importem: a)
enriquecimento ilcito do gestor (art. 9); b) prejuzo ao Errio (art. 10) e c) leso aos
princpios da administrao pblica (art. 11).

185
 As infraes de que tratam os arts. 9, 10 e 11 da Lei n 8.429/92, alm de
dependerem da comprovao de dolo ou culpa por parte do agente supostamente
mprobo podem exigir, conforme as circunstncias do caso, a prova de leso ou
prejuzo ao Errio.

No que se refere aos fatos especificados no tpico anterior ( restrio

concorrncia nas Tomadas de Preos n 003 e 004 de 2006, item 1.3.10), tm-se com
realizada a conduta tpica descrita no art. 10, inciso VII, da Lei n 8.429/92, in litteris:

Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa leso ao Errio qualquer
ao ou omisso, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriao,
malbaratamento ou dilapidao dos bens ou haveres das entidades referidas no art.
1 desta lei, e notadamente

[...]

VIII - frustrar a licitude de processo licitatrio ou dispens-lo indevidamente; (grifo nosso)

A tipificao do art. 10, VIII, da Lei n 8.429/92, contempla a hiptese de

frustrar a licitude do processo licitatrio. Como cedio, a contratao de obras, servios,
compras e alienaes no mbito dos poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municpios e entidades da administrao pblica indireta, est subordinado
ao princpio constitucional da obrigatoriedade da licitao pblica, no escopo
de assegurar a igualdade de condies a todos os concorrentes e a seleo da
proposta mais vantajosa (CF/88, art. 37, XXI; lei n 8.666/93, arts. 1, 2 e 3).

De fato, ao conduzir uma tomada de preos, na qual houve apenas um

concorrrente fato esse que decorre diretamente da conduta dos demadados -,
incorreram os rus em atos de improbidade administrativa, mormente por que
afrontaram os art. 37, XXI da CR/88 e aos artigos 3, 1, I, verbis:

Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: (Redao dada pela
Emenda Constitucional n 19, de 1998)

[...]

XXI - ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios, compras

e alienaes sero contratados mediante processo de licitao pblica que assegure
igualdade de condies a todos os concorrentes, com clusulas que estabeleam obrigaes
de pagamento, mantidas as condies efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual
somente permitir as exigncias de qualificao tcnica e econmica indispensveis
garantia do cumprimento das obrigaes. (Regulamento)

Art. 3 A licitao destina-se a garantir a observncia do princpio constitucional da isonomia e

a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administrao e ser processada e julgada em
estrita conformidade com os princpios bsicos da legalidade, da impessoalidade, da

186
 moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculao
ao instrumento convocatrio, do julgamento objetivo e dos que lhes so correlatos.

1o vedado aos agentes pblicos:

I - admitir, prever, incluir ou tolerar, nos atos de convocao, clusulas ou condies que comprometam,
restrinjam ou frustrem o seu carter competitivo e estabeleam preferncias ou distines
em razo da naturalidade, da sede ou domiclio dos licitantes ou de qualquer outra
circunstncia impertinente ou irrelevante para o especfico objeto do contrato;

Como se sabe, o art. 22, II, da Lei n 8.666/93 conceitua a tromada de

preos como a modalidade de licitao entre interessados devidamente cadastrados
ou que atenderem a todas as condies exigidas para cadastramento at o terceiro dia
anterior data do recebimento das propostas, observada a necessria qualificao.

Na hiptese vertente, a conduta perpetrada pelos demandados amolda-se,

com perfeio, ao disposto pelo art. 10, VIII, in fine, da lei n 8.429/92, justamente
por frustar a licitude do processo licitatrio para a contratao obras de construo
de esgotamento sanitrio e a constrao de escolas, quando se extrai da legislao de
regncia (Lei n 8666/93, art. 3, 1, I c/c art. 22, 2 ) a impossibilidade de se fazer
uma tomada de preos com apenas um concorrente, com publicao do edital, v.g., em
meio que no garante a mais ampla publicidade do certame.

Decerto, da anlise dos eventos narrados no resta dvida da acomodao

perfeita de tais fatos na figura tipificada no art. 10, VIII, da Lei n 8.429/92.

Ora, Douto Julgador, ao publicar os editais (tomadas de preo 03 e 04 de 2006)

no jormal Gazenta Mercantil, meio de comunicao esse com tiragem em muito inferior
aos jornais dirios de grande circulao no Estado206, afrontaram os rus os princpios
da legalidade, moralidade, economicidade, impessoalidade, posto que, consoante assevera
o art. 4 da lei n 8.429/93: Os agentes pblicos de qualquer nvel ou hierarquia so
obrigados a velar pela estrita observncia dos princpios de legalidade, impessoalidade,
moralidade e publicidade no trato dos assuntos que lhe so afetos.

A Controladoria-Geral da Unio constatou que, nada obstante o jornal

Gazeta Mercantil tenha tiragem (mdia de publicao) na ordem de 6.480
exemplares, o Dirio de Pernambuco e o Jornal do Comrcio tm tiragem
superior a 30.000 (trinta mil) examplares.

Certamente, a frustrao do processo licitatrio no condiz com a conduta

de um agente pblico no gerenciamento de recursos pblicos federais, afrontado, em
corolrio, o direito transindividual a um governo honesto, eficiente e zeloso pelas
coisas pblicas207,

Sendo assim, ao frustar o processo licitatrio, com a restrio da concorrncia,

materializada pela presena de uma nica interessada e nica vencedora da licitao

206
Conforne exigncia prevista no art. 21, III da lei n 8666/93.
ZAVASCKI, Teori Albino Zavascki: in Processo Coletivo: Ed. RT;2006; pg.103.
207

187
(Megaplan Construes e Servios Ltda), praticaram os rus a conduta descrita no art.
10, inciso VIII, da Lei n 8.492/92.

Assim, uma vez realizada a subsuno dos fatos s normas aplicveis, com
a devida individualizao da conduta, conclui-se pela prtica de ato de improbidade
administrativa capitulado nos dispositivos mencionados, praticados pelos rus, no que
importa na condenao nas sanes impostas no art. 12, II, da Lei n 8.429, na forma
abaixo especificada e na gradao a ser dosada por V.Exa.

DOS PEDIDOS
De todo o exposto, vem a Unio requerer:

a) O recebimento da presente inicial, com a citao do rus;

b) A intimao do Ministrio pblico Federal, ex vi art. 17, 4, da Lei de

Improbidade Administrativa;

c) A condenao dos rus, na gradao a ser dosada por V.Exa, nas penas do
art. 12, II, da Lei de Improbidade Administrativa:

d) A condenao da parte r no pagamento dos nus sucumbenciais.

Requer ainda a Unio a juntada dos documentos anexos, pugnando pela

produo posterior de provas, principalmente a juntada posterior de documentos.

D-se- causa o valor de R$ 1.000,00 (hum mil reais).

Pede deferimento

188
EXCELENTSSIMO(A) SENHOR(A) JUI()Z(A) FEDERAL DA ___ VARA
FEDERAL DA SEO JUDICIRIA DO ESTADO DE PERNAMBUCO.

A UNIO (ADVOCACIA-GERAL DA UNIO), pessoa jurdica de direito

pblico interno, por seus Advogados da Unio infra-assinados, todos integrantes da
Procuradoria-Regional da Unio na 5 Regio, com sede na Rua Quarenta e Oito, n
149, Encruzilhada, CEP n 52020-060, nesta cidade, vem, perante V. Exa, propor a
presente

AO CIVIL PBLICA,

(com pedido de antecipao de tutela)

com fulcro no art. 1, incisos II e V, bem como no art. 5, todos da Lei n

7.347, de 24 de julho de 1985, em desfavor da [...]pessoa jurdica de direito privado,
inscrita no [...] pelos fundamentos de fato e de direito a seguir aduzidos.

1. BREVE SINOPSE DOS FATOS.

Conforme afigura-se evidente do farto material publicitrio acostado

presente inicial, a segunda r, BG PROMOES E EVENTOS MUSICAIS LTDA,
realizar evento (show), no prximo dia 21, a partir das 14h, s margens da BR 232, na
altura de seu km 87, no espao conhecido como Villa da Serra, localizado no Municpio
de Gravat/PE, de propriedade da primeira r, AVG PROMOES E EVENTOS
ARTSTICOS LTDA.

Ocorre que tal evento ocorrer sem a imprescindvel permisso

do rgo de trnsito com circunscrio sob a via (Departamento de Polcia
Rodoviria Federal), nos termos do art. 95 da Lei n 9.503/97 Cdigo de
Trnsito Brasileiro CTB.

De fato, analisando o requerimento formulado pela BG PROMOES

E EVENTOS MUSICAIS LTDA (DOC 05), o Ilmo. Sr. Superintendente da 11
Superintendncia Regional do Departamento de Polcia Rodoviria Federal indeferiu,
fundamentadamente, o pedido formulado (DOC 06), por no estarem presentes os
requisitos da Portaria DPRF 11 SRPF n 222, de 13 de outubro de 2005 (DOC 07),
estabelecidos com vistas assegurar a segurana dos pedestres e a livre circulao de
veculos e pessoas.

Nada obstante, a despeito do indeferimento, a disposio de realizar o referido

evento continua presente, conforme no deixa dvidas o farto material publicitrio
acostado presente inicial, bem como o histrico do evento208, fato que, certamente,
acarretar danos segurana da coletividade, ao direito livre circulao de pessoas

208 No ano passado, a despeito da negativa de permisso, o evento foi realizado, como de
conhecimento geral (DOC 08)

189
e veculos, bem como aos consumidores que contratarem a prestao dos servios
ilegalmente oferecida.

Sendo assim, outra soluo no resta Unio seno se socorrer ao Poder

Judicirio, visando obter provimento judicial que condene as rs a se absterem de
realizar o referido evento, bem como a estabelecer, em favor dos consumidores que
j contrataram os servios que ilegalmente tentam prestar, plano de devoluo das
quantias recebidas com a venda de ingressos, tudo sob pena de pagamento de multa.

Importante destacar, ainda, a necessidade da tutela imediata da presente pretenso,

tendo em vista a proximidade do evento, a acarretar a irreparabilidade dos danos mencionados,
caso no seja concedida tutela de urgncia no mesmo sentido do pedido final.

2 PRELIMINAR/DA legitimidade ativa ad causam da Unio

A ao civil pblica foi disciplinada em nosso ordenamento jurdico pela
Lei n 7.347, de 24.07.85. Trataram da matria, posteriormente, as Leis n 7.853/89,
7.913/89, 8.069/90, 8.078/90, 8.884/94, 9.494/97, 10257/01 e a MP n 2180-35/01.

Os interesses que podem ser defendidos por intermdio dessa espcie de

demanda, bem como a legitimidade para sua propositura esto assim disciplinados pela
Lei n 7.347/85:

Art. 1 Regem-se pelas disposies desta Lei, sem prejuzo da ao popular, as aes
de responsabilidade por danos morais e patrimoniais causados: (Redao dada pela
Lei n 8.884, de 11.6.1994

l - ao meio-ambiente;

ll - ao consumidor;

III ordem urbanstica; (Inciso includo pela Lei n 10.257, de 10.7.2001)

IV a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico;

(Inciso renumerado pela Lei n 10.257, de 10.7.2001)

V - a qualquer outro interesse difuso ou coletivo. (Redao dada pela Lei n

8.078, de 11.9.1990) (Inciso renumerado pela Lei n 10.257, de 10.7.2001)

VI- por infrao da ordem econmica e da economia popular; (Inciso renumerado pela
Lei n 10.257, de 10.7.2001) (Redao dada pela Mpv n 2.180-35, de 24.8.2001)

VII - ordem urbanstica. (Inciso renumerado pela Lei n 10.257, de 10.7.2001)

(Redao dada pela Mpv n 2.180-35, de 24.8.2001)

[...]

Art. 5 A ao principal e a cautelar podero ser propostas pelo Ministrio Pblico,

pela Unio, pelos Estados e Municpios. Podero tambm ser propostas por

190
 autarquia, empresa pblica, fundao, sociedade de economia mista ou por associao
que: (grifo nosso)

[...]

Logo, pelas regras do microsistema processual coletivo conclui-se que a

presente ao o meio idneo para o alcance da pretenso acima narrada, tendo em
vista que a ilegalidade denunciada ofende alguns dos interesses especificados no art. 1,
mais precisamente a segurana e o direito livre circulao de pessoas e veculos (art.
1, V, da Lei n 7.347, de 24.07.85), bem como a ordem consumerista (art. 1, II, da Lei
n 7.347, de 24.07.85). Tambm inegvel a legitimidade da Unio, tendo em vista sua
relao no rol do art. 5.

Ainda que desnecessria a demonstrao de pertinncia temtica para a

propositura de ao civil pblica, resta claro que o ente federal possui legitimidade para
representar, adequadamente, os interesses postos em juzo na proteo dos valores difusos
em questo: a segurana e o direito livre circulao de pessoas e veculos (art. 144, I, II, e
III, e art. 22, XI, da CF de 1998), e a ordem consumerista (art. 24, V, da CF).

Indiscutvel, portanto, a legitimidade ativa da Unio para a propositura da

presente ao civil pblica, tendo em vista os argumentos acima delineados.

3 MRITO
Como dito e comprovado, a segunda r, BG PROMOES E EVENTOS
MUSICAIS LTDA, realizar evento (show), no prximo dia 21, a partir das 14h, s
margens da BR 232, na altura de seu km 87, no espao conhecido como Villa da
Serra, localizado no Municpio de Gravat/PE, de propriedade da primeira r, AVG
PROMOES E EVENTOS ARTSTICOS LTDA, a despeito do indeferimento
do pedido de permisso pela 11 Superintendncia Regional do Departamento
de Polcia Rodoviria Federal (DOC 06).

Ocorre que, a concesso de permisso, pela rgo de trnsito com circunscrio

sobre a via, requisito indispensvel realizao do evento ora em discusso, nos
termos do art. 95 da Lei n 9.503/97 Cdigo de Trnsito Brasileiro CTB, in verbis:

Art. 95. Nenhuma obra ou evento que possa perturbar ou interromper a livre circulao
de veculos e pedestres, ou colocar em risco sua segurana, ser iniciada sem permisso
prvia do rgo ou entidade de trnsito com circunscrio sobre a via.

No caso ora em apreo, em que se discute a realizao de evento na altura

do km 87 da BR 232, situado no Municpio de Gravat/PE, o rgo de trnsito
com circunscrio sobre a via a 11 Superintendncia Regional do Departamento
de Polcia Rodoviria Federal, sediada na cidade do Recife/PE, que regulamentou
o assunto atravs da Portaria n 222, de 13 de outubro de 2005 (DOC 07), cujos
principais trechos ora se transcreve:

Art. 3. No mbito desta Superintendncia Regional do DPRF, para que se proceda

ao fornecimento da autorizao de que trata o art. 95 da Lei n 9.503/97, devero ser

191
 formados processos administrativos iniciados atravs de requerimento apresentado
pelos responsveis pela realizao do evento, em duas vias, acompanhados da
documentao indicativa do local, data e hora em que este ocorrer, alm de:

I - previso de pblico estimado do evento a ser realizado, inclusive com informao

e documentao comprobatria do nmero de ingressos postos a venda ou
disponibilizados ao pblico, de forma a se poder dimensionar o fluxo de veculos e
pessoas que acorrer ao local;

II - documentao comprobatria, inclusive com fotos, da existncia de local que

obedea ao recuo mnimo de 15 (quinze) metros em relao faixa de domnio
da Unio, previsto no art. 4, III da Lei n 6.766/79, adequado e suficiente para o
estacionamento de veculos em quantidade compatvel com o pblico estimado do
evento, previsto no item anterior;

III - documentao comprobatria, inclusive com fotos, da existncia ou do

andamento das obras de construo de acessos, adequados ao trnsito de veculos,
ao local do evento, de forma a impedir que estes permaneam estacionados sobre a
faixa de rolamento ou o acostamento da rodovia federal enquanto aguardam acesso
aos locais de estacionamento;

IV - prova da existncia de dispositivos adequados e suficientes sinalizao e

canalizao diferenciada do fluxo de veculos e de pessoas para o local do evento, de
forma a se garantir a existncia de uma ordenao do trnsito local, minimizando o
risco de acidentes;

V - prova da existncia, preservao, e restrio de acesso do pblico faixa de

domnio da Unio e, em sendo esta insuficiente, rea de escape existente entre
o trmino da faixa de domnio da Unio e o local do evento, devendo esta ser
suficiente a comportar o estacionamento de viaturas dos servios de polcia, socorro
mdico, bombeiros e demais servios pblicos cuja presena se faa necessria no
local, assim como para a alocao de outros meios e recursos materiais necessrios
garantia da segurana do pblico que acorra ao evento e dos demais usurios da
via de trnsito;

VI - indicao de responsvel ou responsveis pela realizao do evento e pelas

informaes fornecidas, o(s) qual(is) deve(m) ter poderes para firmar documentos
em nome da organizao do evento.

[...]

Art. 7. Verificado o no atendimento de algum requisito indispensvel segurana

e fluidez do trnsito de pedestres e veculos, poder o responsvel pela vistoria sugerir ao
responsvel pelo evento a realizao de modificaes ou a adoo de providncias
que visem ao atendimento destes requisitos.

Pargrafo nico. Manifestando o responsvel pelo evento o interesse em acatar

a sugesto formulada, fixar o responsvel pelavistoria prazo para sua realizao.
Neste caso, ser imediatamente designada data para nova vistoria na qual, constatado

192
 o atendimento das sugestes formuladas e, portanto, dos requisitos indispensveis
segurana e fluidez do trnsito de pedestres e veculos, assinalar este fato em seu
relatrio.

Conclui-se, portanto, da anlise dos dispositivos acima transcritos, que a

concesso de permisso para evento em rea de influncia de alguma via de transporte
depende da efetiva demonstrao de que sua realizao no coloca em risco a
segurana da coletividade, nem impede a livre circulao de pessoas e veculos.
essa a norma que se extrai dos aludidos preceitos.

Sendo assim, so dois os requisitos para a concesso da mencionada

permisso:

a) inexistncia de risco segurana da coletividade e

b) inexistncia de risco livre circulao de pessoas e veculos.

No caso dos autos, no poderia ter sido, de fato, concedida a permisso a que
se refere o art. 95 do CTB, nos termos acima delineados.

que o histrico do evento, realizado h alguns anos no mesmo espao

(em que pese agora por pessoa jurdica diferente), demonstra que, nem a segurana
dos pedestres, nem muito menos a livre circulao de pessoas e veculos esto
salvaguardadas.

Ao menos o que se infere do RELATRIO DE EVENTO: VILA DA

SERRA(DOC 09), confeccionado pela Seo de Policiamento e Fiscalizao da 11
SRPRF/PE durante o evento realizado no ano de 2006209, onde foram apontadas as
seguintes irregularidades:

ausncia de placas de sinalizao

ausncia de dispositivos de canalizao

ordenao da ocupao da rea de estacionamento deficiente

ausncia de carro de som e, principalmente,

Ausncia de correspondncia entre o pblico estimado e o pblico

presente.

O destaque a essa ltima irregularidade no a toa. De fato, ela a fonte

dos principais danos verificados. De acordo com o referido documento, na parte final
de seu item 2, cuja leitura fundamental para o deslinde da questo ora submetida a
esse Juzo, indubitvel que o pblico estimado foi informado erroneamente pelos
organizadores do evento, tendo comparecido ao local, consoante as razes reproduzidas
nesse documento, publico bastante superior ao esperado.

Diga-se, inclusive, sem autorizao da 11 SRPRF.

209

193
 Dessa forma, a soma das irregularidades indicadas acaba por gerar nas
proximidades do evento uma verdadeira desordem, prejudicando bastante a fruio
do trnsito na referida rodovia, acarretando longos engarrafamentos em importante
via de acesso de nosso Estado e do Nordeste (VER MATERIAL FOTGRFICO
CONSTANTE DOS CD-ROM EM ANEXO).

De mais a mais, a segurana dos pedestres, condutores e passageiros tambm

colocada em risco, tendo em vista a ocupao irregular das margens da rodovia
por veculos, pessoas e comerciantes, em face da deficincia da organizao do
estacionamento e das vias de acesso. Ressalte-se, ainda, que tal situao agravada pela
comercializao de bebidas acolicas, dentro e fora do espao destinado ao evento,
cujo consumo se d, inclusive, por parte dos condutores de veculos. Quanto a esses
aspectos, ver tambm o material fotogrfico contido nos CD-ROM anexos.

Os fatos acima denunciados so confirmados pela anlise do histrico de

autuaes e acidentes durante a realizao do evento. Consoante se infere do Ofcio
2265/08 GAB/11 SR.PRF/PE (DOC 10), o ndice de infraes nos trechos sob
influncia do evento (km 85 a km 89) durante a realizao do evento deveras elevado,
correspondendo a 540 infraes, no ano de 2006, e 769 infraes,
no ano de 2007.210

Elevado , tambm, para o trecho, o ndice de acidentes. NO ANO DE

2006, FORAM REGISTRADOS 08 ACIDENTES, COM 4 FERIDOS, E NO
ANO DE 2007, 3 ACIDENTES, COM 5 FERIDOS (DOC 10).

Ante todo o exposto, resta patenta a impossibilidade de realizao do evento,

eis que, acertadamente, indeferido o pedido de permisso formulado.

De fato, o robusto acervo probatrio juntado presente pea, composto de

farta documentao, bem como de material fotogrfico, demonstra a impossibilidade
da realizao do evento, sem ocorrncia de dano segurana da coletividade, bem
como ao direito livre circulao de pessoas e veculos.

Por todo o exposto, que pugnamos pela concesso de provimento judicial

que condene as rs a se absterem de realizar o referido evento, bem como a estabelecer,
em favor dos consumidores que j contrataram os servios que ilegalmente tentam
prestar, plano de devoluo das quantias recebidas com a venda de ingressos, tudo sob
pena de pagamento de multa.

Importante destacar, ainda, a necessidade da tutela imediata da presente

pretenso, tendo em vista a proximidade do evento, a acarretar a irreparabilidade dos
danos mencionados, caso no seja concedida tutela de urgncia no mesmo sentido do
pedido final. o que passamos a analisar agora.

210
Embora os dados sejam anuais, explica o responsvel pelo setor, no referido ofcio, que, como o trecho no
sujeito, normalmente, fiscalizao, a totalidade dos registros corresponde s infraes cometidas durante
o referido evento.

194
4 DOS REQUISITOS AUTORIZADORES PARA A CONCESSO DA
ANTECIPAO DA TUTELA.
Os requisitos para a concesso de antecipao de tutela esto, de forma geral,
delineados no art. 273 do CPC, in verbis:

Art. 273. O juiz poder, a requerimento da parte, antecipar, total ou parcialmente, os efeitos
da tutela pretendida no pedido inicial, desde que, existindo prova inequvoca, se convena
da verossimilhana da alegao e: (Redao dada pela Lei n 8.952, de 13.12.1994)

I - haja fundado receio de dano irreparvel ou de difcil reparao; ou (Includo pela

Lei n 8.952, de 13.12.1994)

II - fique caracterizado o abuso de direito de defesa ou o manifesto propsito

protelatrio do ru. (Includo pela Lei n 8.952, de 13.12.1994)

No que tange ao caso dos autos, em que se busca a condenao do ru em

obrigao de no-fazer, (abster-se de proceder a qualquer licenciamento, autorizao ou
cadastramento, com vistas colocao de toldos, barracas ou qualquer outra estrutura
destinada utilizao no aberta ao pblico), ainda h que considerar o disposto no
art. 461, 3, do CPC:

Art. 461. Na ao que tenha por objeto o cumprimento de obrigao de fazer ou

no fazer, o juiz conceder a tutela especfica da obrigao ou, se procedente o
pedido, determinar providncias que assegurem o resultado prtico equivalente ao
do adimplemento. (Redao dada pela Lei n 8.952, de 13.12.1994)

[...]

3o Sendo relevante o fundamento da demanda e havendo justificado receio de

ineficcia do provimento final, lcito ao juiz conceder a tutela liminarmente ou
mediante justificao prvia, citado o ru. A medida liminar poder ser revogada
ou modificada, a qualquer tempo, em deciso fundamentada. (Includo pela Lei n
8.952, de 13.12.1994)

De mais a mais, a concesso de medida liminar expressamente prevista no

art. 12 da Lei n 7.347/85.

No caso dos autos, importante frisar que a verossimilhana das alegaes,

bem como a relevncia do fundamento, encontram-se devidamente demonstradas no
tpico 3, onde ficou cristalinamente constatada a ilegalidade da privatizao da
rea da Unio operada pelo Municpio-ru.

Por sua vez, h que se reconhecer, no caso dos autos, o fundado receio de
dano irreparvel, ou de difcil reparao, caso no seja liminarmente assegurado o
direito perseguido.

195
 De fato, o que busca a Unio no presente caso assegurar a plena utilizao
de bem de sua propriedade, na forma que estabelecida na lei de regncia. Dessa forma,
a prpria manuteno da ilegalidade perpetrada, representa o dano irreparvel,
a justificar a concesso da medida.

Sendo assim, fica patente que a no concesso do provimento liminar pugnado

acarretar dano irreparvel no s parte autora, mas prpria ordem jurdica, que
restar violada at a prolao de provimento final.

Quanto a esse aspecto, importante destacar, ainda, que a existncia da

ilegalidade j h algum tempo, no conduz concluso de ausncia de periculum in mora
presente caso. que tal raciocnio, afeto aos direitos de carter patrimonial, no se
aplica hiptese ora em discusso, em que se busca assegurar o respeito legalidade,
cuja ofensa , por natureza, irreparvel.

Alm do mais, a no concesso imediata da medida, alm de perpetuar a

ilegalidade, praticada h anos, continuar impedindo o acesso pleno de grande parte da
populao recifense s festividades do reveillon, principalmente aquela de menor renda,
que no possui meios de arcar com os gastos que a privatizao da rea acarreta.

Diga-se, ainda, que caso no seja concedida a medida ora impugnada j para o
prximo reveillon, o impedimento ao acesso democrtico s praias da cidade do Recife
continuar alijando das comemoraes parcela considervel da populao, prejudicando
o restabelecimento da dignidade e da cidadania de milhares de recifenses.

Por fim, a medida requerida plenamente reversvel.

Conclui-se, portanto, estarem presentes os requisitos que ensejam a

antecipao dos efeitos da tutela, encontrando amparo no art. 12 da Lei n 7.347/85
c/c arts. 273 e 461 do CPC, sendo este o requerimento da Unio.

5 DOS PEDIDOS
Em face de todo o exposto, requer a Unio:

a) liminarmente, a concesso de antecipao de tutela, inaudita altera

pars, condenando o Municpio-ru em abster-se de proceder a qualquer
licenciamento, autorizao ou cadastramento, com vistas colocao de
toldos, barracas, mesas, cadeiras ou qualquer outra estrutura destinada
utilizao no aberta ao pblico em geral, nas praias situadas em seu
territrio, durante as festividades de passagem de ano (reveilln), tudo sob
pena de aplicao de multa no valor de R$ 50.000,00 (cinqenta mil
reais) por licenciamento, autorizao ou cadastramento;

b) a citao da parte r para, querendo, responder presente ao no

prazo legal, nas pessoas e nos endereos indicados no cabealho
desta pea;

no mrito:

196
 c) que seja julgada procedente a pretenso autoral, condenando o
Municpio-ru em abster-se de proceder a qualquer licenciamento,
autorizao ou cadastramento, com vistas colocao de toldos,
barracas, mesas, cadeiras ou qualquer outra estrutura destinada
utilizao no aberta ao pblico em geral, nas praias situadas em seu
territrio, durante as festividades de passagem de ano (reveilln), tudo
sob pena de aplicao de multa no valor de R$ 50.000,00 (cinqenta
mil reais) por licenciamento, autorizao ou cadastramento, e que
o municpio fiscalize

d) a condenao da parte r no pagamento dos nus sucumbenciais.

Requer ainda a Unio a juntada dos documentos anexos, pugnando pela

produo posterior de provas, principalmente a juntada posterior de documentos.

D-se- causa o valor de R$ 1.000,00 (um mil reais).

197
EXCELENTSSIMO(A) SENHOR(A) JUI()Z(A) FEDERAL DA ___ VARA
FEDERAL DA SEO JUDICIRIA DO ESTADO DE PERNAMBUCO

A UNIO (ADVOCACIA-GERAL DA UNIO), pessoa jurdica de

direito pblico interno, por seus Advogados da Unio infra-assinados, todos integrantes
da Procuradoria-Regional da 5 Regio, com sede na Rua Quarenta e Oito, n 149,
Encruzilhada, CEP n 52020-060, nesta cidade, vem, perante V. Exa, propor a presente

AO ORDINRIA,
(com pedido de antecipao de tutela)

em desfavor De [...], pelos fundamentos de fato e de direito a seguir

aduzidos.

1 BREVE SNTESE DOS FATOS

Em 28 de agosto de 2007, a Presidncia do egrgio Tribunal Regional Federal
da 5 Regio TRF 5 determinou a instaurao de processo administrativo (PA n
2007.00.00.002515-8 DOC 02) com vistas a apurar a existncia de dano na estrutura
da edificao do anexo III de sua sede, localizado na Rua do Brum, n 145, Bairro do
Recife, nesta cidade.

Verificado o dano, foi realizada vistoria tcnica, cujo laudo encontra-se inserto
s fls. 14/16 do Processo Administrativo n 2007.00.00.002738-0 (ART n 01-005139-5
DOC 01), que constatou prejuzo na estrutura da edificao referida, ocasionado por
demolies de partes da alvenaria estrutural (parede meeira) em tijolos macios
por parte do imvel vizinho, de propriedade do ru (fl. 15 do DOC 01).

Os danos verificados so de duas ordens:

a) vigas expostas, sem apoio, comprometendo a estabilidade predial e a

segurana dos servidores do anexo III (fotos de fls. 20/21 do DOC 01) e

b) infiltraes nas paredes internas (fotos de fls. 22 do DOC 01)

Em face de tanto, foram instauradas, provisoriamente, escoras metlicas, na parte

interna e externa do prdio, nos pontos onde foram realizadas as demolies das alvenarias,
com a utilizao de pontaletes de ao carbono (fotos de fls. 23/26 do DOC 01).

No entanto, como forma de soluo permanente do problema, sugeriu o

responsvel tcnico pela vistoria a recuperao definitiva da estrutura debilitada.

Ainda que a recuperao definitiva da estrutura, nos termos do art. 927 do

Cdigo Civil, seja de responsabilidade do ru, j que os danos constatados decorreram
de demolio irregularmente executada em imvel de sua propriedade (art. 1.306 do
CC), decidiu a Unio (TRF 5), em face da urgncia da medida, realizar por sua

198
conta a obra. Para tanto foi iniciado procedimento para contratao emergencial de
empresa, aps dispensa de licitao, que j est em fase de concluso.

Contudo, a realizao da obra pela empresa a ser contratada encontra-se

ameaada, tendo em vista que, conforme informado no Ofcio n 2007.563-AEP/AE,
assinado pelo Exmo. Sr. Desembargador Federal Presidente do E. TRF 5, Dr. Jos
Baptista de Almeida Filho (DOC 03), o ru vem se negando a tolerar a entrada em seu
imvel, providncia imprescindvel para o sucesso da empreitada, afrontando assim,
como se demonstrar em seguida, o art. 1.313, inciso I, do Cdigo Civil.

Como se v, outra alternativa no resta Unio (TRF 5) seno a propositura

da presente demanda, cujo objeto , to-somente, assegurar a execuo da obra,
com a condenao do ru em abster-se de impedir as entradas em seu imvel
que forem imprescindveis sua realizao.

Sendo assim, em que pese a responsabilidade do ru em reparar os danos, que

dever ser discutida em momento adequado, o que almeja a Unio, no presente caso, ,
apenas, que lhe seja assegurado, inclusive a ttulo de antecipao de tutela, o direito de
entrada no imvel do ru, nos termos do art. 1.313, inciso I, do Cdigo Civil.

Para tanto, importante trazermos colao os seguintes fundamentos jurdicos.

2 MRITO
Da anlise dos fatos narrados, constata-se que a pretenso autoral reside na
necessidade da Unio adentrar na propriedade do ru, sempre que for necessrio, com
fito de empreender obras emergenciais necessrias higidez estrutural do prdio do
Anexo III da sede do Tribunal Regional Federal da 5 Regio. A resistncia do ru em
permitir a entrada da Unio o que enseja o presente feito.

A priori preciso tecer algumas consideraes sobre a ilicitude da conduta do ru,

a partir da assuno da obra irregular at a resistncia em permitir a entrada dos agentes da
Unio em sua propriedade para finalidades inteiramente contempladas em lei.

Como dito, a realizao das obras pelo ru, ao demolir a parede meeira que
divide as duas propriedades, ignorando inteiramente normas legais e tcnicas, causou
grave comprometimento estrutural ao patrimnio Unio. Tal gravame enseja a
urgente entrada na propriedade do ru para intervenes emergenciais, sob pena de
levar o bem pblico em tela runa.

A ilicitude da conduta do ru, alm da inobservncia das normas tcnico-

administrativas, reside, outrossim, em ferir o prprio Cdigo Civil, ao por em risco
o prdio pblico adjacente em decorrncia de suas obras na parede-meia, bem como
pela ausncia de aviso prvio, in litteris:

Art. 1.306. O condmino da parede-meia pode utiliz-la at ao meio da espessura,

no pondo em risco a segurana ou a separao dos dois prdios, e avisando previamente o outro
condmino das obras que ali tenciona fazer; no pode sem consentimento do outro, fazer,

199
 na parede-meia, armrios, ou obras semelhantes, correspondendo a outras, da mesma
natureza, j feitas do lado oposto.

Logo, da anlise da demolio perpetrada na parede meeira, em afronta ao

art. 1.306 do Cdigo Civil e demais normas administrativas, conclui-se pela ilicitude
de sua conduta, ensejadora de danos, cuja responsabilizao decorre do art. 927 do
mesmo diploma, a ser perseguida em momento apropriado.

A realizao de obras por parte do ru em bem de sua propriedade decorre

de seu ius fruendi, todavia, em prol da comunidade, da vizinhana e do interesse pblico,
seu direito no absoluto, estando adstrito a um cabedal de normas que, como
evidenciado, no foram observadas211. A prpria definio do Cdigo Civil ressalta a
observncia aos regulamentos administrativos. Hodiernamente a questo acentua-se
com a exarcebao constitucional dada funo social da propriedade privada.

A manuteno da parede-meia cabe aos dois confinantes, autor e ru, em

tpica obrigao propter rem. Destarte, o ru est obrigado a consentir que a autora entre
em seu prdio, para fins de reparao emergenciais decorrentes das obras na parede-
meia por parte do ru.

o que garante o art 1.313 do Cdigo Civil:

Art. 1.313. O proprietrio ou ocupante do imvel obrigado a tolerar que o vizinho

entre no prdio, mediante prvio aviso, para:

I - dele temporariamente usar, quando indispensvel reparao, construo,

reconstruo ou limpeza de sua casa ou do muro divisrio;

Portanto, o dispositivo obriga que o ru tolere o ingresso da autora, sobretudo

pelas razes do ingresso escorarem-se no ato ilcito do mesmo, como escopo de
empreender as reparaes necessrias.

Vale asseverar que o termo casa, como reconhecido na doutrina e jurisprudncia,

deve ser tomado de forma ampliativa, contemplando as propriedades sub judice.

Quanto ao alcance da aplicabilidade desse dispositivo, vale a colao de Slvio

de Salvo Venosa:

A recusa injustificada dessa permisso de ingresso necessrio pode acarretar o

recurso ao Judicirio. H situaes de urgncia que nem mesmo permitem o pedido
de autorizao e se aproximem ou constituem em estado de necessidade.212

Vale ressaltar que sem as intervenes, que so urgentes e necessrias, pode

o prdio do Anexo III soobrar. A runa do prdio sub occulli, afeto finalidade do
Tribunal Regional Federal da 5 Regio, tem como grave corolrio o comprometimento

211
Art. 1.299. O proprietrio pode levantar em seu terreno as construes que lhe aprouver, salvo o
direito dos vizinhos e os regulamentos administrativos. Cdigo Civil.
212
VENOSA, Slvio de Salvo . Direito Civil, Direitos Reais. p. 360.

200
do prprio servio pblico essencial de entrega da prestao jurisdicional, aspecto de
spera importncia que no pode ser desconsiderado no presente caso.

Com efeito, a pretenso autoral, consubstanciada no art. 1.313 do Cdigo

Civil, materializa-se a partir do manejo da tcnica processual do art. 461 do Cdigo
de Processo Civil, exigindo-se do ru um non facere (tolerar), consistente em abster-
se de impedir a entrada dos agentes da autora para os atos necessrios para a obra
emergencial em tela. Vale a colao:

Art. 461. Na ao que tenha por objeto o cumprimento de obrigao de fazer ou

no fazer, o juiz conceder a tutela especfica da obrigao ou, se procedente o
pedido, determinar providncias que assegurem o resultado prtico equivalente ao
do adimplemento. (Redao dada pela Lei n 8.952, de 13.12.1994)

1o A obrigao somente se converter em perdas e danos se o autor o requerer ou

se impossvel a tutela especfica ou a obteno do resultado prtico correspondente.
(Includo pela Lei n 8.952, de 13.12.1994)

2o A indenizao por perdas e danos dar-se- sem prejuzo da multa (art. 287).
(Includo pela Lei n 8.952, de 13.12.1994)

3o Sendo relevante o fundamento da demanda e havendo justificado receio de

ineficcia do provimento final, lcito ao juiz conceder a tutela liminarmente ou
mediante justificao prvia, citado o ru. A medida liminar poder ser revogada
ou modificada, a qualquer tempo, em deciso fundamentada. (Includo pela Lei n
8.952, de 13.12.1994)

4o O juiz poder, na hiptese do pargrafo anterior ou na sentena, impor multa

diria ao ru, independentemente de pedido do autor, se for suficiente ou compatvel
com a obrigao, fixando-lhe prazo razovel para o cumprimento do preceito.
(Includo pela Lei n 8.952, de 13.12.1994)

5o Para a efetivao da tutela especfica ou a obteno do resultado prtico

equivalente, poder o juiz, de ofcio ou a requerimento, determinar as medidas
necessrias, tais como a imposio de multa por tempo de atraso, busca e apreenso,
remoo de pessoas e coisas, desfazimento de obras e impedimento de atividade
nociva, se necessrio com requisio de fora policial. (Redao dada pela Lei n
10.444, de 7.5.2002)

6o O juiz poder, de ofcio, modificar o valor ou a periodicidade da multa, caso verifique

que se tornou insuficiente ou excessiva. (Includo pela Lei n 10.444, de 7.5.2002)

Com efeito, para se conferir efetividade tutela ora perseguida, preciso

determinar astreinte idnea para garantir a obrigao do ru de tolerar a entrada dos
prepostos da autora em sua propriedade para os fins j especificados, sempre que for
necessrio, abstendo-se de todo e qualquer ato que iniba ou constranja a pretenso
autoral, ordem de R$10.000,00 (dez mil reais) por dia de descumprimento, para fins
de inibir psicologicamente a resistncia do requerido.

201
 Certo da compreenso do Judicirio da solidez do direito da Unio (arts 1.313
do CC c/c 461 do CPC), com vistas a debelar sobrevivncias de uso da propriedade
que no mais se coadunam com seus aspectos sociais constitucionalmente assegurados,
fica submetido ao lume de V.Exa. a presente demanda para anlise e aplicao do
direito acima especificado.

3 DOS REQUISITOS AUTORIZADORES PARA A CONCESSO DE

ANTECIPAO DE TUTELA
Os requisitos para a concesso de antecipao de tutela esto, de forma geral,
delineados no art. 273 do CPC, in verbis:
Art. 273. O juiz poder, a requerimento da parte, antecipar, total ou parcialmente, os efeitos
da tutela pretendida no pedido inicial, desde que, existindo prova inequvoca, se convena da
verossimilhana da alegao e: (Redao dada pela Lei n 8.952, de 13.12.1994)

I - haja fundado receio de dano irreparvel ou de difcil reparao; ou (Includo pela

Lei n 8.952, de 13.12.1994)

II - fique caracterizado o abuso de direito de defesa ou o manifesto propsito

protelatrio do ru. (Includo pela Lei n 8.952, de 13.12.1994)

No que tange ao caso dos autos, em que se busca a condenao do ru em obrigao

de no-fazer, (abster-se de impedir as entradas em seu imvel que forem imprescindveis
realizao da obra), ainda h que considerar o disposto no art. 461, 3, do CPC:
Art. 461. Na ao que tenha por objeto o cumprimento de obrigao de fazer ou
no fazer, o juiz conceder a tutela especfica da obrigao ou, se procedente o
pedido, determinar providncias que assegurem o resultado prtico equivalente ao
do adimplemento. (Redao dada pela Lei n 8.952, de 13.12.1994)

[...]
3o Sendo relevante o fundamento da demanda e havendo justificado receio de
ineficcia do provimento final, lcito ao juiz conceder a tutela liminarmente ou
mediante justificao prvia, citado o ru. A medida liminar poder ser revogada
ou modificada, a qualquer tempo, em deciso fundamentada. (Includo pela Lei n
8.952, de 13.12.1994)

A verossimilhana das alegaes, bem como a relevncia do fundamento,

encontram-se devidamente demonstradas no tpico 2, onde ficou cristalinamente
constatado o direito da Unio (TRF 5) entrada no imvel do ru, nos termos do art.
1.313, inciso I, do Cdigo Civil.
Por sua vez, h que se reconhecer, no caso dos autos, o fundado receio de
dano irreparvel, caso no seja liminarmente assegurado o direito da Unio (TRF 5).
que sua no concesso impedir a realizao da obra de recuperao do
prdio em comento, o qual, em que pese as solues provisrias adotadas, encontra-se,
nos termos do laudo de vistoria inserto s fls 14/16 do Processo Administrativo n
2007.00.00.002738-0 (ART n 01-005139-5 DOC 01), com risco de desabamento.

202
 Ainda guisa de demonstrar o justificado receio de dano irreparvel, quanto a
demora nas obras emergenciais, preciso ressaltar que o prdio do Anexo III encontra-
se com escoramento provisrio, conforme fotos em anexo.
No preciso maiores rodeios para compreender a gravidade dos
danos que eventual desabamento acarretar autora, bem como aos servidores e
jurisdicionados.
De fato, alm de onerar ainda mais o custo da obra, o ocorrncia de
desabamento certamente ameaar ainda a integridade fsica e at mesmo a vida dos
que freqentam o referido imvel.
A urgncia na realizao da obra tanta, que o procedimento para contratao
da empresa foi feito com dispensa de licitao, nos termos do art. 24, inciso IV, da Lei
n 8.666/93 (parecer de fls. 73/78 do DOC 02).
Por todo o exposto, encontra-se V. Exa autorizado a conceder provimento
liminar, antecipando a tutela almejada, consistente na condenao do ru em abster-se
de impedir as entradas em seu imvel que forem imprescindveis realizao da obra.

4 DOS REQUERIMENTOS
Em face do exposto, requer a Unio:
a) a citao do ru, ANNIBAL DUBEAUX MATTOS, para, querendo,
contestar a presente demanda, no prazo legal;
b) antecipao de tutela, inaudita altera pars, com fito do ru abster-se
de impedir a entrada da autora e seus prepostos, munidos com todos
os equipamentos necessrios, no terreno sito a Rua do Brum, n 137,
Cais do Apolo, para todos os atos necessrios reparao, restaurao
ou qualquer outra interveno estrutural no prdio do Anexo III da
Tribunal Regional Federal da 5 Regio, sempre que for necessrio, com
a cominao de multa no valor de R$ 10.000,00 (dez mil reais) por dia de
negativa de ingresso. Para conferir efetividade ao cumprimento da medida
ora requerida, requer sua cincia por oficial de justia;
c) a procedncia dos pedidos deduzidos na presente demanda, de modo a
condenar o ru a abster-se de impedir a entrada dos prepostos da autora,
munidos com todos os equipamentos necessrios, no terreno sito a Rua do
Brum, n137, Cais do Apolo, para todos os atos necessrios a reparao,
restaurao ou qualquer outra interveno estrutural no prdio do Anexo
III da Tribunal Regional Federal da 5 Regio, sempre que for necessrio,
com a cominao de multa no valor de R$ 10.000,00 (dez mil reais) por
dia de negativa de ingresso;
d) a condenao do ru no pagamento das custas e honorrios;
e) a produo de provas por todos os meios em direito admitidos;
Para efeitos fiscais, atribui-se causa o valor de R$ 10.000, (dez mil reais).

Termos em que pede deferimento.

203
EXMO(A). SR(A). JUIZ(A) TITULAR/SUBSTITUTO(A) DA VARA
FEDERAL DA SUBSEO DE CAXIAS DO SUL (RS)

LIMINAR TUTELA ANTECIPADA

A UNIO, pessoa jurdica de direito pblico interno, vem, por seu

Procurador signatrio com atribuies locais, mandato ex lege (CF, art. 131, LC 73/93 e
Lei 9.028/95), com fundamento na Lei n 7.347/85, ajuizar a presente

AO CIVIL PBLICA
pelos fatos e fundamentos doravante articulados, e em face das seguintes pessoas

DOS FATOS
Aos 11.07.1996, o Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, por
intermdio de sua Secretaria de Defesa Agropecuria, estabeleceu os procedimentos a
serem executados no mbito do Programa Nacional de Preveno e Controle da Cydia
Pomonella (PNPCC).

A Cydia, conhecida popularmente como bicho-da-ma, uma praga

quarentenria e aliengena listada pela Instruo Normativa SDA n 38/1999, com
potencial deletrio para a fruticultura de clima temperado (Regio Sul do Brasil), tendo
sido introduzida no pas, ainda antanho, via importao de frutos do estrangeiro.
Atravs de insetos vetores, seus ovos so depositados na face superior das folhas
ou sobre os frutos da ma, com mdia de infestao de um ovo por folha/fruto
(cada fmea coloca em mdia 44 ovos). Na fase adulta, em forma de mariposa, ataca
principalmente mas, pras, marmelo e noz europia. A larva pode penetrar no fruto
pelo clice, pednculo ou pelo lado, abrindo galerias na polpa e dirigindo-se ao centro
do fruto para alimentar-se das sementes. Os frutos atacados ficam com excrementos
na superfcie e em volta do orifcio de ataque, que o sinal caracterstico da presena
da larva. Os frutos atacados apodrecem e caem precocemente. Seus prejuzos podem
superar 80% em ma e 40% em pra, quando no so adotadas medidas de controle.

Assim que, o Ministrio da Agricultura, em comunho com outras inmeras

entidades governamentais e da sociedade civil (Embrapa, Cidasc, Agapomi, SAA-RS,
etc), tem envidado, desde 1996, incansveis esforos no sentido da erradicao da
praga, procurando a incolumidade do bem sade pblica, assim como evitando, ao
setor da fruticultura, experimentar vultosos prejuzos de ordem econmica.

Neste sentido, bem de se ver que as aes do Programa de Preveno e

Controle (PNPCC) consubstanciam-se nos seguintes procedimentos:

a) monitoramento em reas urbanas e em pomares comerciais;

b) anlise da infestao em frutos;

204
 c) erradicao de plantas hospedeiras em reas urbanas e em reas no
produtivas;
d) certificao fitossanitria de origem;
e) controle de trnsito interestadual;
f) atividades de pesquisa. De interesse para a presente demanda, a diretiva
listada no item c, retro.
Tudo porque, Sr. Juiz, nada obstante o contnuo mister de conscientizao
dos populares sobre a importncia de aniquilar a praga da ma, com aes educativas
empreendidas desde o ano de 2002 junto s regies produtoras (Lages, Vacaria, Bom
Jesus, Caxias do Sul), existem particulares que recalcitram em permitir o ingresso do
corpo de fiscais agropecurios em seus domiclios, sendo certo no lhes assistir motivo
fundado para faz-lo, como se discorrer na seqncia.

O importante, vale sobrelevar, que os particulares mais cnscios, bem assim

os produtores interessados na erradicao da praga, aqueles que efetivamente vivem do
plantio, da coleta e da venda do produto, j compreenderam a magnitude do programa
e no s viabilizaram o trabalho dos fiscais, como propriamente removeram as rvores
infestadas atravs de equipamentos e funcionrios prprios. Tais aes, bem de se ver,
j apresentaram resultados notveis para a cultura local, mas agora deparam com a falta
de colaborao de citadinos que cultivam rvores frutferas nos ptios de suas residncias
(147 proprietrios em Vacaria, 8 em Bom Jesus, e 363 em Caxias do Sul).

Da a necessidade da presente actio, j que erradicao da Cydia Pomonella

condio sine qua non para a continuidade do processo de produo nacional de frutas
de qualidade mas, pras, pssegos, marmelos, nectarinas e ameixas. Segundo
informes da Superintncia Federal de Agricultura no Estado, a continuidade do
Programa Nacional de Preveno e Controle (PNPCC) assegurar, a um s tempo, a
conservao do patrimnio fitossanitrio nacional, bem assim a existncia de estimados
46.000 empregos diretos institudos pela pomicultura no Brasil.

DA COMPETNCIA EM RAZO DO LOCAL DO DANO

Desde o cancelamento, pelo E. STJ, aos 8.11.2000, do verbete n 183 de seu
entendimento sumulado, dissenso inexiste sobre o fato de que o Juzo Federal privativo
da Unio, art. 109 da CF, tambm competente territorial e funcionalmente para fins
do art. 2 da Lei 7.347/85, uma vez que qualquer excluso s poderia ter-se operado
mediante disposio de estirpe constitucional, o que no o caso.

DO CABIMENTO DA AO CIVIL PBLICA

Reza o art. 3 da Lei 7.347/85:

Art. 3 A ao civil poder ter por objeto a condenao em dinheiro ou o

cumprimento de obrigao de fazer ou no fazer.

Como consabido, no plano do direito processual a ACP pode suscitar

a instaurao de procedimentos de natureza cautelar, cognitiva, mandamental,

205
execucional, at mesmo procedimentos especiais, tudo a depender da causa de pedir
subjacente e do prprio pedido deduzido pela parte requerente. De qualquer forma, e
sob o ngulo que se divise, irrecusvel conferir-se aplicao ao princpio da mxima
amplitude da tutela jurisdicional coletiva/da absoluta fungibilidade dos procedimentos
coletivos, mediante o qual se autoriza o emprego, em juzo, do procedimento que
confira a maior eficincia/adequao para a situao em concreto.

De outro banda, instrumento idneo a tutelar, extreme de dvida, as situaes

que envolvam perigo ao interesse pblico primrio, da coletividade, como se d no presente
caso, uma vez que os interesses em xeque no so da exclusiva titularidade dos envolvidos,
fiscalizao e particulares, mas genuninamente transcendem do nvel individual, podem
redundar no prejuzo da sade pblica e de toda a economia nacional.

Outrossim, vale realar:

Lei 7.347/85. Art. 19. Aplica-se ao civil pblica, prevista nesta Lei, o Cdigo de
Processo Civil, aprovado pela Lei n 5.869, de 11 de janeiro de 1973, naquilo em que
no contrarie suas disposies.

DA LEGITIMIDADE ATIVA
A ao civil pblica o meio adequado para represso de danos ao meio
ambiente, consumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico turstico e
paisagstico e por infraes de ordem econmica, tutelando, assim, os interesses difusos da
sociedade. Transcrevem-se, a seguir, os dispositivos da Lei n 7.347/85 neste aspecto:

Art. 1. Regem-se pelas disposies desta lei, sem prejuzo da ao popular, as aes
de responsabilidade por danos morais e patrimoniais causados: (Redao dada pela
Lei n 8.884, d 11.6.1994) I- ao meio-ambiente; II- ao consumidor; III- ordem
urbanstica; (Inciso includo pela Lei n 10.257, de 10.7.2001) IV- a bens e direitos de
valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico; (Inciso renumerado pela Lei
n 10.257 de 10.7.2001) V- a qualquer outro interesse difuso ou coletivo; (Redao
dada pela Lei n8.078, de 11.9.1990) (Inciso renumerado pela Lei n 10.257, de
10.7.2001) VI- por infrao da ordem econmica e da economia popular; (Inciso
renumerado pela Lei n 10.257, de 10.7.2001) (Redao dada pela MP n 2.180-35,
de 24.8.2001) VII- ordem urbanstica (Inciso renumerado pela Lei n 10.257, de
10.7.2001) (Redao dada pela MP n 2.180-35, de 24.8.2001).

Quanto legitimidade ativa da Unio para a propositura da ao, a mesma lei

indica o seguinte:

Art. 5. A ao principal e a cautelar podero ser propostas pelo Ministrio Pblico,

pela Unio, pelos Estados e Municpios. Podero tambm ser propostas por autarquia,
empresa pblica, fundao, sociedade de economia mista ou por associao que: [...]
(grifo nosso)

Indiscutvel, ento, a legitimidade unionista para a propositura da ao civil

pblica, tendo em vista expressa previso legal, quer se entenda a legitimao ordinria,
extraordinria, anmala do tipo misto, ou autnoma para a conduo do processo.

206
 DA LEGITIMIDADE PASSIVA
Na lio de Hely Lopes Meirelles, in Mandado de Segurana, Editora Malheiros,
pg. 184: A legislao passiva estende-se a todos os responsveis pelas situaes ou fatos
ensejadores da ao, sejam pessoas fsicas ou jurdicas, inclusive as estatais, autrquicas ou
paraestatais [...]. dizer, tanto pode ser ru desta ao o particular como a administrao
pblica, pois a lei no distingue, bastando que concorra, de qualquer modo, para a
produo da situao danosa ao bem material que se visa a proteger/reprimir.

No especfico caso desta ao, Sr. Julgador, o rol dos demandados fruto
das operaes fiscalizatrias levadas a cabo pelo MAPA e pelas entidades conveniadas
medida do tempo, merecendo explicao a mecnica pela qual se chegou at os
nomes dos mesmos.

Ao dirigir-se aos domiclios dos particulares, a fiscalizao oficial identifica-

se e, conforme autorizao expressa do morador, adentra o terreno para a verificao
de unidades infestadas; se porventura existentes, e tambm mediante anuncia do
particular, realizado o procedimento de aniquilao da rvore frutfera, uma vez
que, como explicam os rgos tcnicos, infelizmente ainda no existe, na cincia atual,
modo de erradicar a Cydia sem o sacrifcio do prprio espcime.

Contudo, no caso dos requeridos, a cooperao no foi verificada. Pelo

contrrio, Excelncia, a fiscalizao reporta que muitas vezes foi recebida com
hostilidades e at ameaas de mal fsico, nada obstante procurasse explicar, de forma
minuciosa o mal que poderia derivar da no solicitude dos recalcitrantes. Da que,
diante da negativa, solicitava-se que se identificassem para fins ulteriores, e, em muitos
casos s havia tempo de faz-lo em relao prpria pessoa que havia recebido o
fiscal, seja ela mera ocupante, detentora, posseira, inquilina, ou mesmo proprietria.
Desnecessrio salientar, diante da vossa sensibilidade e do conhecimento da vida como
ela realmente , que no houve ensejo para uma qualificao completa da pessoa que
recusava a cooperao no momento da visita, o que, claro, reflete-se agora na indicao
do plo passivo desta actio, mas de nenhuma forma poder servir de impediente
efetiva prestao jurisdicional invocada.

Excelncia, qual ocorre no caso dos estabelecimentos que exploram atividades

ilcitas, e respondem a aes civils pblicas sob a simples insgnia, sob o ttulo do
estabelecimento que ostentam, bem de se ver que, no caso de particulares que podem
ocasionar, com sua conduta ilegtima, dano sade pblica e agricultura nacional,
algo similar deve ocorrer, tanto mais quando j esto devidamente identificados pelos
nomes civis e tm domiclio conhecido.

DOS FUNDAMENTOS DE DIREITO

No texto da Carta Constitucional de 1988, encontram-se vrios dispositivos
autorizadores do exerccio do poder de polcia estatal, dentre os quais destacamos os
que seguem:

Art. 3 Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil: [...]

IV - promover o bem de todos, [...].

207
 Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-
se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito
vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes: [...]
II - ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em
virtude de lei;

Art. 21. Compete Unio: [...] XVIII - planejar e promover a defesa permanente
contra as calamidades pblicas, especialmente as secas e as inundaes;

Art. 23. competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios: I - zelar pela guarda da Constituio, das leis e das instituies
democrticas e conservar o patrimnio pblico; VI - proteger o meio
ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas; VII - preservar
as florestas, a fauna e a flora; VIII - fomentar a produo agropecuria e
organizar o abastecimento alimentar;

Art. 87. Os Ministros de Estado sero escolhidos dentre brasileiros maiores de

vinte e um anos e no exerccio dos direitos polticos. Pargrafo nico. Compete ao
Ministro de Estado, alm de outras atribuies estabelecidas nesta Constituio e
na lei: I - exercer a orientao, coordenao e superviso dos rgos e entidades da
administrao federal na rea de sua competncia e referendar os atos e decretos
assinados pelo Presidente da Repblica; II - expedir instrues para a execuo
das leis, decretos e regulamentos;

Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econmica, o Estado

exercer, na forma da lei, as funes de fiscalizao, incentivo e planejamento, sendo
este determinante para o setor pblico e indicativo para o setor privado. 1 - A
lei estabelecer as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional
equilibrado, o qual incorporar e compatibilizar os planos nacionais e regionais de
desenvolvimento.

Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico

municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o
pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus
habitantes. 2 - A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s
exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor.

Art. 186. A funo social cumprida quando a propriedade rural atende,

simultaneamente, segundo critrios e graus de exigncia estabelecidos em lei,
aos seguintes requisitos: I - aproveitamento racional e adequado; II - utilizao
adequada dos recursos naturais disponveis e preservao do meio ambiente;
III - observncia das disposies que regulam as relaes de trabalho; IV - explorao
que favorea o bem-estar dos proprietrios e dos trabalhadores.

Tudo apontando, sem embargo, para o fato de que o legislador constituinte,

ao mesmo tempo em que assegurou direitos fundamentais ao indivduo, especialmente
o resguardo da sua intimidade, entendeu cabvel afligir-lhe obrigaes que permitissem
a coexistncia harmoniosa de todos, e assim sucede no caso do exerccio dos poderes
de polcia pelo Estado, os quais chegam conceituados como a atividade consistente em

208
limitar ou disciplinar o exerccio dos direitos do particular em benefcio do interesse
maior da coletividade, evitando ou coibindo aquilo que possa ocasionar danos sociais.
No Cdigo Tributrio Nacional, depara-se com uma definio positivada:

CTN Art. 78. Considera-se poder de polcia atividade da administrao pblica que,
limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prtica de ato ou
absteno de fato, em razo de interesse pblico concernente segurana, higiene,
ordem, aos costumes, disciplina da produo e do mercado, ao exerccio de atividades
econmicas dependentes de concesso ou autorizao do Poder Pblico, tranqilidade
pblica ou ao respeito propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.

E no Blacks Law Dictionary (St. Paul: West Publishing, 6th ed., 1991, p. 801):

Police power is the exercise of the sovereign right of a government to promote order, safety, security,
health and general welfare within constitutional limits and is an essential attribute of government (O
poder de polcia o exerccio do direito soberano de um governo promover ordem,
segurana, sade, moral e o bem-estar geral dentro dos limites constitucionais e um
atributo essencial do governo).

Neste norte, Sr. Julgador, certo que o Ministrio da Agricultura vale-se do

disposto em suas normativas para a vigilncia da sanidade pblica, ganhando destaque
(a) a Instruo Normativa SDA 38/1.999, que trata da lista de pragas quarentenrias
(Cydya, art. 3); (b) a Portaria SDA n 84/1.996, que institui procedimentos e normas
para o combate da Cydya, e (c) o Decreto 24.114, de 12.04.1934 (Regulamento de Defesa
Sanitria Vegetal), como se v abaixo:

DEC. 24.114/34. Art. 1 So proibidos, em todo o territrio nacional, nas condies

abaixo determinadas, a importao, o comrcio, o trnsito e a exportao: a) de
vegetais e partes de vegetais, como sejam: mudas, galhos, estacas, baclos, frutos,
sementes, razes, tubrculos, bulbos, rizomas, flhas e flores, quando portadores de
doenas ou pragas perigosas; [...]

Captulo IV Erradicao e combate das doenas e pragas das plantas e

trnsito de vegetais e partes de vegetais.

Art. 27. O Ministrio da Agricultura, por intermdio dos tcnicos encarregados

da execuo das medidas de defesa sanitria vegetal, poder inspecionar
quaisquer propriedades como sejam: fazendas stios, chcaras, quintais,
jardins, hortas, etc., com o fim de averiguar da, existncia de doenas e,
pragas dos vegetais e aplicar s medidas constantes dste regulamento.

Art. 28. O Ministrio da Agricultura, com os recursos de que dispuzer e com a

colaborao dos governos estaduais e municipais; promover o reconhecimento
peridico e completo do estado sanitrio vegetal de todo o pas.

Art. 29. Verificada a irrupo, em qualquer ponto do pas, de doenas ou pragas

reconhecidamente nocivas s culturas e cuja disseminao se possa estender outras
regies e constituir perigo para a lavoura nacional, o Ministrio da Agricultura
proceder, imediatamente, delimitao da rea contaminada, que declarar zona

209
 interditada, onde aplicar rigorosamente todas s medidas de erradicao constantes
dste regulamento e de instrues complementares.

[...] Art. 31. Aos proprietrios arrendatrios ou ocupantes a qualquer ttulo de

estabelecimentos agrcolas, situados quer na zona interditada, quer na zona suspeita,
o Ministrio da Agricultura divulgar as instrues para o reconhecimento combate
e demais procedimentos em relao doena ou praga em questo.

Art. 33. Os proprietrios, arrendatrios ou ocupantes a qualquer ttulo de

estabelecimentos localizados em zona interditada, so obrigados, sob as
penalidades previstas neste regulamento, a executar, sua custa e dentro
das respectivas propriedades e no prazo que lhes fr cominado, tdas as
medidas de combate doena ou praga constantes dste regulamento e
das instrues complementares que o Ministrio da Agricultura expedir,
cuja aplicao lhes for determinada pelo tcnico incumbido da erradicao,
com pessoal, material, aparelhos e utenslios de que dispuzerem ou que lhes
forem fornecidos. Pargrafo nico. No caso de se recusarem os proprietrios
ou ocupantes a executar as medidas previstas neste artigo, ou as deixarem de
executar no prazo cominado, os funcionrios incumbidos da defesa sanitria
vegetal devero aplicar compulsoriamente as referidas medidas, por conta
dos proprietrios ou ocupantes.

Art. 34. Entre as medidas adotadas para a erradicao poder o Ministrio da

Agricultura incluir a destruio parcial ou total das lavouras, arvordos ou matas
contaminadas ou passveis de contaminao. 1 Quando as plantas ou matas,
cuja destruio for ordenada, ainda se encontrarem indenes ou, embora contaminadas,
ainda se mantiverem aptas ao seu objetivo econmico, poder ser arbitrada uma
indenizao ao seu proprietrio, baseada no custo de produo e levando-se em conta a
depreciao determinada pela doena ou praga, bem como o possvel aproveitamento
do material resultante da condenao. 2 As indenizaes podero consistir, em
parte ou no todo, na substituio das plantas destrudas por outras sadas e
de qualidades recomendveis para o lugar. 3 No ter o proprietrio direito a
indenizao sempre que se apurar que a doena ou praga, por sua natureza ou grau de
intensidade, devesse causar a destruio das plantaes ou matas. 4 Perder direito a
indenizao todo o proprietrio que houver infringido qualquer dispositivo do presente
regulamento ou das instrues especiais baixadas para a erradicao.

[...] Art. 39. O Ministrio da Agricultura verificar preliminarmente: a) se a doena

ou praga pode ser eficazmente combatida; b) se o combate solicitado realmente
til lavoura da, regio; c) se a rea indicada e suficiente para o emprego eficaz das
medidas profilticas e no excede s exigncias das mesmas. 1 O Ministrio da
Agricultura convidar os demais proprietrios, arrendatrios, usufruturios
ou ocupantes a qualquer ttulo de estabelecimentos na rea na qual se
pretende dar combate a doena ou praga a cooperarem voluntriamente
na execuo das medidas e lhes determinara um prazo para significarem a
sua adeso. 2 Findo o prazo, reunidas ou no novas adeses, o Ministrio da
Agricultura acertar com os interessados a forma por que os mesmos devem dar
aplicao s medidas constantes das instrues complementares a ste regulamento
para o combate da doena ou praga em questo, exigir o compromisso escrito ou

210
 testemunhado de que as executaro pela forma acordada e declarara obrigatrio o
combate em apro. 3 O Ministrio da Agricultura por intermdio dos tcnicos
do Servio de Defsa Sanitria Vegetal, orientar, auxiliar e fiscalizar os trabalhos
dos que houverem manifestado a sua adeso para o combate doena ou praga
e exigir, simultaneamente, a aplicao de medidas equivalentes por parte dos no
aderentes. 4 No caso de uns ou outros deixarem de, executar as medidas
que lhes forem exigidas dentro do prazo combinado, dever o Ministrio
da Agricultura pratica-las compulsriamente, por conta dos ocupantes dos
terrenos, salvo a serem os mesmos notoriamente falhos de recursos.

Art. 45. As infraes deste, capitulo sero sujeitas as s seguintes penalidades: a) multa
de 200$ a 1:000$, aos proprietrios, arrendatrios ou ocupantes a qualquer ttulo
de estabelecimentos a que se refere o art. 27, que impedirem ou dificultarem os
trabalhos de defesa sanitria vegetal; b) multa de 300$ a 3:000$ para os proprietrios
de vegetais o partes de vegetais e objetos suscetveis do disseminar a doena ou praga,
que infringirem as disposies do art. 32 e pargrafo nico; c) multa de 200$ a 1:000$
aos proprietrios, arrendatrios, ou ocupantes a qualquer ttulo de propriedades
localizadas em zona interditada, que se negarem a executar as medidas de combate
constantes deste regulamento e das instrues complementares que o Ministrio da
Agricultura expedir, nos termos do art. 33 e pargrafo nico.

Contudo, no especfico caso sub examen, e em que pese o atributo da auto-

executoriedade que predica o exerccio do poder de polcia, afeioa-se necessrio o
ingresso dos agentes nos quintais/terrenos das casas dos particulares, tendo a CF/88,
no particular, erigido um bice atuao administrativa da fiscalizao, consistente na
inviolabilidade relativa da unidade domiciliar. Veja-se:

CF. Art. 5. XI - a casa asilo inviolvel do indivduo, ningum nela podendo

penetrar sem consentimento do morador, salvo em caso de flagrante delito ou
desastre, ou para prestar socorro, ou, durante o dia, por determinao judicial.

Da que, diante da reserva jurisdicional criada para a espcie, e da necessidade da

ao judicial, a Unio vale-se desta para requerer a autorizao apropriada para o ingresso
nos limites das propriedades particulares, o que permitir o exerccio pleno das prerrogativas
de poder de polcia conferidas ao Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento.

Confira-se:

Para os fins da proteo jurdica a que se refere o art. 5, XI, da Constituio da

Repblica, o conceito normativo de casa revela-se abrangente e, por estender-
se a qualquer compartimento privado no aberto ao pblico, onde algum exerce
profisso ou atividade (CP, art. 150, 4, III), compreende, observada essa
especfica limitao espacial (rea interna no acessvel ao pblico), os escritrios
profissionais, inclusive os de contabilidade, embora sem conexo com a casa de
moradia propriamente dita (Nelson Hungria). Doutrina. Precedentes. Sem que
ocorra qualquer das situaes excepcionais taxativamente previstas no texto
constitucional (art. 5, XI), nenhum agente pblico, ainda que vinculado
administrao tributria do Estado, poder, contra a vontade de quem de
direito (invito domino), ingressar, durante o dia, sem mandado judicial, em

211
 espao privado no aberto ao pblico, onde algum exerce sua atividade
profissional, sob pena de a prova resultante da diligncia de busca e apreenso
assim executada reputar-se inadmissvel, porque impregnada de ilicitude material.
Doutrina. Precedentes especficos, em tema de fiscalizao tributria, a propsito
de escritrios de contabilidade (STF). O atributo da auto-executoriedade dos atos
administrativos, que traduz expresso concretizadora do privilge du prelable, no
prevalece sobre a garantia constitucional da inviolabilidade domiciliar, ainda que se
cuide de atividade exercida pelo Poder Pblico em sede de fiscalizao tributria.
Doutrina. Precedentes. (HC 82.788, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 02/06/06)

Nesta senda, importante dar destaque ao fato de que o direito de propriedade,

antanho entendido como absoluto, hoje deve antes atender funo social que lhe
atribui a Carta Magna, donde se extrai ser invivel sua efetivao de modo a prejudicar
o interesse da coletividade. Demais disso, certo que nenhum direito pode ser exercido
de modo abusivo, violando dever social, sem qualquer interesse legtimo a amparar
o procedimento do interessado, ficando este ltimo, ele prprio, no despiciendo
lembrar, sujeito respectiva responsabilizao civil. Confira-se o disposto no Estatuto
da Cidade (Lei 10.257, de 10.07.01):

Art. 1 Na execuo da poltica urbana, de que tratam os arts. 182 e 183 da Constituio
Federal, ser aplicado o previsto nesta Lei. Pargrafo nico. Para todos os efeitos,
esta Lei, denominada Estatuto da Cidade, estabelece normas de ordem pblica e
interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo,
da segurana e do bem-estar dos cidados, bem como do equilbrio ambiental. Art.
2o A poltica urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes
sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:
I garantia do direito a cidades sustentveis, entendido como o direito terra urbana,
moradia, ao saneamento ambiental, infra-estrutura urbana, ao transporte e aos
servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes; VI
ordenao e controle do uso do solo, de forma a evitar: a) a utilizao inadequada
dos imveis urbanos; b) a proximidade de usos incompatveis ou inconvenientes;
c) o parcelamento do solo, a edificao ou o uso excessivos ou inadequados em
relao infra-estrutura urbana; d) a instalao de empreendimentos ou atividades
que possam funcionar como plos geradores de trfego, sem a previso da infra-
estrutura correspondente; e) a reteno especulativa de imvel urbano, que resulte
na sua subutilizao ou no utilizao; f) a deteriorao das reas urbanizadas; g) a
poluio e a degradao ambiental.

Destaque-se ainda, por oportuno, no ser jurdica a resistncia oposta pelos

particulares, seja pela clareza do Regulamento ao tratar da indenizabilidade do corte,
mediante replantio de espcime sadia, seja porque a questo sanitria sobrepe-se
convenincia do particular em manter uma simples rvore frutfera em seu quintal,
da qual no extrai o sustento e, as mais das vezes, pela qual tem afeio de ordem
meramente emocional. A este propsito, v-se que nos tempos vestustos, assim narra a
histria, uma populao mal informada chegou mesmo a confrontar a fora pblica213,

- Revolta da Vacina - Movimento popular que surgiu no Rio de Janeiro em 1904 contra a vacinao obrigatria antivarilica
213

determinada pelo governo. Maior cidade do pas no incio do sculo XX, a Capital Federal contava com uma populao
de 720 mil pessoas que, sem os servios de saneamento bsico, ficava exposta a epidemias de febre amarela e varola.
Vitimando principalmente os habitantes mais pobres, a falta de sade pblica transformou-se num dos maiores desafios

212
mas tal no pode suceder em tempos de informao disseminada, de melhora da
escolaridade, e de globalizao. Em caso de recalcitrncia injustificada, como no grande
episdio de dengue no Estado do Rio de Janeiro, ano de 2002, o remdio a ordem
judicial para absteno de embarao fiscalizao sanitria. Veja-se:

TJRJ. Proc. n 2001.001.05076 - APELACAO CIVEL DES. EDUARDO

SOCRATES SARMENTO - Julgamento: 26/06/2001 - DECIMA CAMARA
CIVEL. VIZINHANCA. PERIGO PARA A VIDA OU SAUDE DE OUTREM.
VASO DE PLANTA. AREA COMUM. CONDOMINIO DE EDIFICIO.
PRAZO DE DESOCUPACAO. ACAO COMINATORIA Acao cominatoria
para prestacao de fatos. Retirada de vasos de plantas que representam
efetivo perigo saude de condominos, situados em area comum, por risco
de proliferacao dos mosquitos transmissores de doencas, especialmente, da
dengue. Provimento parcial da apelacao para desocupacao de partes comuns
do predio com a retirada de todos os vasos e objetos que nele estejam.

TRF4. ADMINISTRATIVO. PROTEO AMBIENTAL. DESTINAO

FINAL DE PNEUS INSERVVEIS. PERIGO DE PROLIFERAO DO
AGENTE CAUSADOR DE MOLSTIA GRAVE. ANTECIPAO DE
TUTELA. REQUISITOS. - Sendo de conhecimento pblico que o depsito
de gua em recipientes como pneus velhos pode resultar na proliferao do
agente transmissor de molstia grave (Dengue), resta presente o periculum
in mora a autorizar a antecipao de tutela para o fim de que seja dado
cumprimento a norma que determina o controle e fiscalizao da destinao
final ambientalmente adequada aos pneus inservveis existentes no territrio
nacional, sendo que a verossimilhana das alegaes resta presente na
prpria exigibilidade de cumprimento da legislao pertinente. - Os requisitos
concesso da antecipao de tutela pleiteada so expressos em lei, com o que,
estando parcialmente presentes, a deciso guerreada de ser reformada em parte.
(AI n 2002.04.01.016071-9/PR, Quarta Turma, Fonte DJU DATA:29/01/2003
PGINA: 468 Relator(a) EDGARD A LIPPMANN JUNIOR).

ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANA. CAMPANHA DE

SAUDE PUBLICA. DESCABIMENTO. 1 Inexiste direito lquido e certo a
proteger se no houver comprovao efetiva do prejuzo sade causado
pela dedetizao contra o inseto da dengue executada no veculo dos
impetrantes, ato apontado como violador de direito. (TRIBUNAL - QUINTA
REGIAO Classe: AMS - APELAO EM MANDADO DE SEGURANA
1990 Processo: 9005048190 UF: PB rgo Julgador: SEGUNDA TURMA Data

do presidente Rodrigues Alves. Decidido a combater a febre amarela, convidou Osvaldo Cruz a assumir a Diretoria Geral
da Sade Pblica. O cientista organizou uma campanha sanitria contra o mosquito transmissor da doena, com brigadas
de mata-mosquitos tratando as guas paradas em terrenos baldios e entrando fora nas casas, desinfetando caixas
dgua, esgotos e sarjetas. Mesmo contra a vontade, os doentes eram removidos para hospitais ou isolados. Desacreditando
que o mosquito fosse a causa da doena e criticando o autoritarismo da campanha, grande parte da populao se agitou.
Mas a maior reao popular adveio quando foi instituda a campanha para debelar a varola. Com uma vacina desenvolvida
por Osvaldo Cruz e fabricada em larga escala acreditava-se que sua aplicao em massa eliminaria a doena. Em 31 de
outubro de 1904 era aprovada pelo Congresso a lei que tornava a vacinao obrigatria. Cinco dias depois, a oposio
criava a Liga contra a Vacina Obrigatria e, em menos de uma semana, tinham incio violentos confrontos entre populares
e foras policiais. No dia 14 de novembro os cadetes da Escola Militar da Praia Vermelha tambm se rebelaram contra as
medidas baixadas pelo governo federal. Derrotados os militares e contida a insurreio popular, Rodrigues Alves retomou
o controle da cidade e a vacinao era reiniciada. Em pouco tempo a varola desapareceria do Rio de Janeiro.

213
 da deciso: 11/09/1990 Documento: TRF500001404 Fonte DJ DATA:09/11/1990
PAGINA:26730 Relator(a) JUIZ JOSE DELGADO).

Por derradeiro, julgador, h que se considerar a grave constatao de que, em

caso de falta de atuao do servio fiscalizatrio, o que evidentemente no o caso, e
prova disto a presente actio214, o Poder Judicirio impingiria, Unio, responsabilidade
civil pela omisso em agir, como se v do aresto assim ementado:

APELAES E REMESSA OFICIAL. AO CIVIL PBLICA. DENGUE.

LEGITIMIDADE DO MPF ANTE O DIREITO SADE (ART. 129, III, CF).
RESPONSABILIDADE ESTATAL CARACTERIZADA PELA FAUTE DE
SERVICE. IMPROVIMENTO. I - O CONSTITUINTE DE 1988, EM SINTONIA
COM O EVOLVER DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS DE TERCEIRA
GERAO, CONFERIU, NO ART. 129, III, DE SUA OBRA, LEGITIMIDADE
AO MINISTRIO PBLICO PARA A TUTELA JUDICIAL DOS INTERESSES
DIFUSOS E COLETIVOS, ENTRE OS QUAIS EST O DIREITO SADE,
O QUAL PERTENCE COLETIVIDADE COMO UM TODO (ART. 196,
CAPUT). II - A RESPONSABILIDADE ESTATAL EM DECORRNCIA DE
OMISSO NO ATUAR ADMINISTRATIVO SE BALIZA PELA TEORIA DA
CULPA ADMINISTRATIVA, A QUAL, SEM EMBARGO DE RESPEITVEIS
OPINIES EM CONTRRIO, DE CARTER OBJETIVO, REPORTANDO-
SE PRESTAO INSATISFATRIA DO SERVIO PBLICO. III - A
AUSNCIA DE AO ADMINISTRATIVA EFICIENTE NO COMBATE
DENGUE, A RESULTAR NA VERTIGINOSA PROLIFERAO DA
DOENA, SITUAO PREVISVEL ANTE A NOTRIA NOTCIA DO
RETORNO DAQUELA AO TERRITRIO NACIONAL H ONZE ANOS
ANTES DOS FATOS QUE ORIGINARAM A DEMANDA, CARACTERIZA
O MAU FUNCIONAMENTO DO SERVIO PBLICO DE SADE,
CUJA PRESTAO ATRIBUTO DOS DEMANDADOS (ART. 198,
PARGRAFOS 1 E 2, CF), IMPLICANDO NA RESPONSABILIDADE
DO PODER PBLICO NA FORMA DO ART. 37, PARGRAFO 6, DA LEI
MXIMA. IV - APELAES E REMESSA OFICIAL IMPROVIDAS. (Origem:
TRIBUNAL - QUINTA REGIAO Classe: AC - Apelao Civel 198873 Processo:
9905657215 UF: RN rgo Julgador: Terceira Turma Data da deciso: 13/11/2003
Documento: TRF500076433 Fonte DJ - Data::18/12/2003 - Pgina::384 Relator(a)
Desembargador Federal Edlson Nobre)

Tudo apontando, dessarte, a necessidade de ordem judicial autorizadora

do ingresso da fiscalizao nos domiclios dos requeridos, para o fim de o M.A.P.A.
exercitar as prerrogativas insculpidas nos arts. 27/45 do Decreto 24.114, de 12.04.1934
(Regulamento de Defesa Sanitria Vegetal), haja vista a prvia recusa dos particulares, sejam
eles qualificados proprietrios, sejam inquilinos ou possuidores/ocupantes a qualquer
ttulo, de consentir, amistosamente, o ingresso do corpo de defesa sanitria.

De conformidade com o decidido pela 2 T do STJ no REsp. n 703.471/RN, A responsabilidade civil do

214

Estado, em se tratando de implementao de programas de preveno e combate dengue, verificada

nas seguintes situaes distintas: a) quando no so implementados tais programas; b) quando, apesar de
existirem programas de eficcia comprovada, mesmo que levados a efeito em pases estrangeiros, o Estado,
em momento de alastramento de focos epidmicos, decida pela implementao experimental de outros; c)
quando verificada a negligncia ou impercia na conduo de aludidos programas.

214
 Bem de ser, Excelncia, que a entrada invito domino no foi permitida,
gerando a lide subjacente, e a fim de no promover maior comoo dentre os
populares, bem assim atender ao disposto na Constituio, que a Unio se vale
da presente, pretendendo seja exigida dos requeridos a absteno da prtica de
qualquer ato impediente do ingresso da fiscalizao em seus domiclios, bem assim
da eliminao das rvores frutferas infestadas pela Cydia Pomonella. Com essas
premissas assentadas que a autora se dirige ao Poder Judicirio para que substitua
a vontade dos particulares pela vontade da lei.

DA NECESSIDADE DA LIMINAR/ANTECIPAO DOS EFEITOS DA

TUTELA:
Nos termos dos arts. 11 e 12 da Lei 7.347/85:

Art. 11. Na ao que tenha por objeto o cumprimento de obrigao de fazer ou

no fazer, o juiz determinar o cumprimento da prestao da atividade devida ou
a cessao da atividade nociva, sob pena de execuo especfica, ou de cominao
de multa diria, se esta for suficiente ou compatvel, independentemente de
requerimento do autor.

Art. 12. Poder o juiz conceder mandado liminar, com ou sem justificao prvia,
em deciso sujeita a agravo. [...] 2 A multa cominada liminarmente s ser exigvel
do ru aps o trnsito em julgado da deciso favorvel ao autor, mas ser devida
desde o dia em que se houver configurado o descumprimento.

E do CPC, arts. 273 e 461:

Art. 273. O juiz poder, a requerimento da parte, antecipar, total ou parcialmente, os

efeitos da tutela pretendida no pedido inicial, desde que, existindo prova inequvoca,
se convena da verossimilhana da alegao e: (Redao dada pela Lei n 8.952,
de 13.12.1994) I - haja fundado receio de dano irreparvel ou de difcil reparao;
ou (Includo pela Lei n 8.952, de 13.12.1994) II - fique caracterizado o abuso de
direito de defesa ou o manifesto propsito protelatrio do ru. (Includo pela Lei
n 8.952, de 13.12.1994) 1o Na deciso que antecipar a tutela, o juiz indicar,
de modo claro e preciso, as razes do seu convencimento. (Includo pela Lei n
8.952, de 13.12.1994) 2o No se conceder a antecipao da tutela quando houver
perigo de irreversibilidade do provimento antecipado. (Includo pela Lei n 8.952,
de 13.12.1994) 3o A execuo da tutela antecipada observar, no que couber, o
disposto nos incisos II e III do art. 588. (Includo pela Lei n 8.952, de 13.12.1994)
3o A efetivao da tutela antecipada observar, no que couber e conforme sua
natureza, as normas previstas nos arts. 588, 461, 4o e 5o, e 461-A. (Redao
dada pela Lei n 10.444, de 7.5.2002) 4o A tutela antecipada poder ser revogada
ou modificada a qualquer tempo, em deciso fundamentada. (Includo pela Lei n
8.952, de 13.12.1994) 5o Concedida ou no a antecipao da tutela, prosseguir
o processo at final julgamento. (Includo pela Lei n 8.952, de 13.12.1994) 6o A
tutela antecipada tambm poder ser concedida quando um ou mais dos pedidos
cumulados, ou parcela deles, mostrar-se incontroverso. (Includo pela Lei n 10.444,
de 7.5.2002) 7o Se o autor, a ttulo de antecipao de tutela, requerer providncia
de natureza cautelar, poder o juiz, quando presentes os respectivos pressupostos,

215
 deferir a medida cautelar em carter incidental do processo ajuizado. (Includo pela
Lei n 10.444, de 7.5.2002)

Art. 461. Na ao que tenha por objeto o cumprimento de obrigao de fazer ou

no fazer, o juiz conceder a tutela especfica da obrigao ou, se procedente o
pedido, determinar providncias que assegurem o resultado prtico equivalente ao
do adimplemento. (Redao dada pela Lei n 8.952, de 13.12.1994) 1o A obrigao
somente se converter em perdas e danos se o autor o requerer ou se impossvel
a tutela especfica ou a obteno do resultado prtico correspondente. (Includo
pela Lei n 8.952, de 13.12.1994) 2o A indenizao por perdas e danos dar-se-
sem prejuzo da multa (art. 287). (Includo pela Lei n 8.952, de 13.12.1994) 3o
Sendo relevante o fundamento da demanda e havendo justificado receio de
ineficcia do provimento final, lcito ao juiz conceder a tutela liminarmente
ou mediante justificao prvia, citado o ru. A medida liminar poder ser
revogada ou modificada, a qualquer tempo, em deciso fundamentada. (Includo
pela Lei n 8.952, de 13.12.1994) 4o O juiz poder, na hiptese do pargrafo
anterior ou na sentena, impor multa diria ao ru, independentemente de
pedido do autor, se for suficiente ou compatvel com a obrigao, fixando-
lhe prazo razovel para o cumprimento do preceito. (Includo pela Lei n
8.952, de 13.12.1994) 5o Para a efetivao da tutela especfica ou a obteno do
resultado prtico equivalente, poder o juiz, de ofcio ou a requerimento, determinar
as medidas necessrias, tais como a imposio de multa por tempo de atraso, busca
e apreenso, remoo de pessoas e coisas, desfazimento de obras e impedimento
de atividade nociva, se necessrio com requisio de fora policial. (Redao dada
pela Lei n 10.444, de 7.5.2002) 6o O juiz poder, de ofcio, modificar o valor ou
a periodicidade da multa, caso verifique que se tornou insuficiente ou excessiva.
(Includo pela Lei n 10.444, de 7.5.2002)

Como se passa a demonstrar, curial a ordem liminar, inaudita altera pars,

e pena de multa, a fim de que seja determinado aos requeridos consintam com a
efetiva da erradicao das rvores contagiadas sitas nas suas propriedades/casas, vez
que presentes, na forma da fundamentao, o fumus boni juris e o periculum in mora.

Com efeito, BARBOSA MOREIRA, na sua festejada obra Novo Processo

Civil Brasileiro, 16 ed., Editora Forense, p. 370, leciona:

A necessidade do processo cautelar, que lhe justifica a existncia, resulta da

possibilidade de ocorrerem situaes em que a ordem jurdica se v posta em perigo
iminente, de tal forma que o emprego das outras formas de atividade jurisdicional
provavelmente no se revelaria eficaz, seja para impedir a consumao da ofensa,
seja mesmo para repar-la de modo satisfatrio. Isto explica o carter urgente de
que se revestem as providncias cautelares, e, simultaneamente, o fato de que, para
legitimar-lhes a adoo, no possvel investigar, previamente, de maneira completa,
a real ocorrncia dos pressupostos que autorizariam o rgo judicial a dispensar
ao interessado a tutela satisfativa: ele tem de contentar-se com uma averiguao
superficial e provisria, e deve conceder a medida pleiteada desde que o resultado
dessa pesquisa lhe permita formular um juzo de probabilidade acerca da existncia
do direito alegado, a par da convico de que, na falta de pronto socorro, ele sofreria
leso irreparvel ou de difcil reparao

216
 Trata, o caso, da urgncia em evitar-se que a Cydia Pomonella propague-se ainda
mais na regio, em prejuzo da sanidade dos frutos levados ao consumo do pblico e da
economia de um sem-nmero de produtores que sobrevivem custa do agronegcio
e da prpria pequena propriedade.

Em que pesem as sucessivas tentativas da fiscalizao de convencer os

citadinos ao longo do tempo, o fato que a recalcitrncia dos mesmos a exclusiva
razo da presente actio, j que se encontram, de h muito, cnscios da necessidade de
cooperar para a preservao do interesse pblico maior. Dentre todo um universo
de cidados, justamente aqueles requeridos na presente que se opuseram
atuao estatal, inclusive de forma a insuflar, perante o restante da populao,
o nimo de impedir a erradicao da praga.

Constata-se, assim, a potencialidade de leso grave e de difcil reparao a

inmeros produtores e consumidores, hoje merc do microorganismo deletrio
s culturas temperadas. Da a necessidade da pronta ordem a que se abstenham de
embaraar o ingresso da fiscalizao agropecuria nos lindes de seus domiclios.

DIANTE DO EXPOSTO, requer-se mandado liminar/antecipao dos

efeitos da tutela pretendida, com base nos arts. 12 da LACP/273 do CPC, uma vez
que presentes os requisitos para a concesso, a fim de que se autorize fiscalizao
do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, ou quem lhe fizer as
vezes, conforme indicado acima (entidades conveniadas e participantes do
PNPCC equipes volantes da AGAPOMI, ABPM, SAA-RS, etc), o ingresso nos
domiclios dos requeridos, via mandado, e mediante os devidos identificativos,
para a efetiva erradicao das unidades frutferas contaminadas pela Cydia
Pomonella (macieiras, pereiras, pessegueiros, ameixeiras e/ou marmeleiros).

A fim de bem operacionalizar a providncia, requer-se:

1) que as diligncias sejam acompanhadas de oficiais de justia, se assim se

entender necessrio, e mesmo da fora pblica, para o caso de eventual
hostilidade fsica/moral;

2) que, diante do vulto da operao, a qual envolve o agrupamento de equipes

arregimentadas pelas associaes conveniadas ao MAPA (Agapomi
e ABPM), assine-se prazo no inferior a 20 dias para a efetivao da
medida deferida, durante o qual se estendero os procedimentos de
ingresso domiciliar propriamente dito, de corte das unidades atingidas, de
recolhimento dos rejeitos havidos e seu transporte para o destino, bem
assim replantio das unidades, se do interesse do particular.

A UNIO se compromissa, desde agora, a apresentar nos autos o resultado

das diligncias subseqentes ordem a ser passada, se preciso, o que far atravs de
relatrio descritivo aviado pelo MAPA e pelas entidades a ele coligadas.

217
DOS REQUERIMENTOS DEFINITIVOS
Ex Positis, a UNIO requer a confirmao da liminar deferida ab initio para
os seguintes fins:

a) declarar o direito de a fiscalizao do Ministrio da Agricultura, Pecuria

e Abastecimento, ela prpria, ou via entidades coligadas ao Programa
Nacional de Preveno e Controle da Cydia Pomonella (PNPCC), exercitar
suas prerrogativas de poder de polcia estatal no mbito dos domiclios dos
requeridos, deferindo a autorizao contida no art. 5, XI, in fine, da CF,
para que sejam eliminadas as unidades contagiadas por praga infestante
ainda existentes nas propriedades descritas no epteto;

b) determinar aos rus abstenham-se de confrontar a atividade fiscalizatria,

de qualquer modo ou por qualquer meio, condenando-os, na forma do art.
3 da Lei 7.347/85, a faz-lo sob pena de multa coercitiva, cujo valor deve
ser arbitrado em juzo de forma idnea a dissuadir oposio ilegtima;

c) caso se apure, no curso desta demanda, mediante aferio cientfica

procedida pela fiscalizao oficial, que o dano que ora se pretende evitar
foi efetivamente consubstanciado, sejam os seus responsveis condenados
tambm a suportar prestao pecuniria destinada do fundo do art. 13
da Lei 7.347/85, como forma sancionatria da ilegtima resistncia que
erigiram em desfavor da sanidade pblica.

d) citar os rus para que, assim desejando, contestem o feito no prazo legal,
bem assim intimar o Ministrio Pblico Federal para acompanhamento.

Requer a produo de todas as provas admitidas na legislao processual vigente.

Demanda isenta de custas, na forma do art. 4, I, da Lei 9.289/96, bem assim

do art. 18 da LACP.

Causa de valor inestimvel. Para efeitos fiscais, R$ 1.000,00.

Termos em que pede e espera deferimento

218
EXCELENTSSIMO SENHOR DOUTOR JUIZ FEDERAL DA 20 VARA -
SEO JUDICIRIA DE PERNAMBUCO

AO DE EXPROPRIAO
Expropriante: UNIO
Expropriado:
A UNIO, pessoa jurdica de direito pblico interno, atravs da Advocacia-
Geral da Unio, Procuradoria-Seccional da Unio em Petrolina/PE, sita Rua
Presidente Dutra, n 159, Centro, por seu representante legal, vem presena de
Vossa Excelncia para propor a presente AO EXPROPRIATRIA contra o
Esplio [...] pelos fatos e fundamentos jurdicos expostos a seguir:

I PRELIMINARMENTE
A Expropriante requer seja imitida liminarmente na posse do Lote n 1930,
denominado Fazenda Campo Alegre, localizada na Gleba Quixabeira, municpio
de Cabrob, Estado de Pernambuco, sob a posse dos Demandados, caracterizado
no Relatrio Tcnico da Polcia Federal (Doc. 01 B) e descrito no memorial e croqui
elaborado pelo INCRA/PE (Doc. 02 A), determinando-se a intimao do INCRA,
por um de seus Procuradores, na Superintendncia Regional do Mdio So Francisco
SR-29/E, nesta Cidade, na Av. da Integrao, s/n, bairro Jardim Colonial, para exercer
sua misso, nos termos da legislao acima mencionada, (art. 10 da Lei n 8.257/91,
em atendimento ao recomendado no art. 243 da Carta Magna, especificamente no que
pertine imediata expropriao logo em seguida a descoberta do plantio .

II DOS FATOS
Segundo consta nos autos do Inqurito Policial Federal n 155/00-DPF.B/
SGO/PE (n antigo 377/99-SR/DPF/PE), cujas cpias instruem a presente, enviado
a Advocacia-Geral da Unio para fins de propositura da presente ao, durante diligncias
no Municpio de Cabrob/PE, uma equipe de policiais federais localizou, nos Lotes n
1930 e 1546, denominados Fazenda Campo Alegre, localizada na Gleba Quixabeira,
municpio de Cabrob, Estado de Pernambuco, um plantio da erva CANNABIS
SATIVA LINNEU, vulgarmente conhecida por maconha, com 9.300 (nove mil e
trezentos) ps e uma sementeira com 1.800 (um mil e oitocentos) mudas, os quais foram
erradicados e incinerados, tendo sido preservada uma pequena amostra para exame pericial.
Registre-se que a Unio deixa de arrolar o citado Lote 1546 nesta ao expropriatria, em
virtude do mesmo j estar sendo expropriado por plantao ilcita anterior, atravs do Proc.
2000.83.08.000322-9, em trmite na 20 Vara Federal, sendo aquele, portanto, reicidente.

Constatou-se na operao policial que realmente tratava-se de cultura

psicotrpica, conforme descrito no Relatrio Tcnico da Polcia Federal (Doc. 01 - B)
e Laudo de Exame de Substncia Vegetal (Doc. 01 - A).

A Policia Federal, aps o INCRA/PE, nos termos do Decreto n 577/92,

confirmou a identificao da rea que corresponde ao Lote n 1930, denominado
Fazenda Campo Alegre, localizada na Gleba Quixabeira, municpio de Cabrob,
Estado de Pernambuco, tudo conforme coordenadas plotadas no local do plantio.

219
 Foram colhidos documentos junto ao INCRA, e apurado que a rea do
imvel Lote 1930 de 197,6363 hectares (Doc. 02 A), cuja posse ou propriedade
pertence aos Expropriados, havendo registro no Cartrio de Registro de Imveis de
Cabrob/PE, referente ao lote 1930 em nome de CNDIDO GONALVES PRIMO
(que j faleceu deixando filhos conforme relao acima), existindo, ainda, processo de
regularizao de domnio no INCRA, Proc. n 0822/82, em relao ao imvel LOTE
1930 cadastrado sob n 223.034.000.639-1 (Doc. 02 B), confirmando a posse/
propriedade dos imveis.

Todas as informaes e dados coletados foram reduzidos a termo, tendo

sido elaborado o competente Relatrio Tcnico pela Polcia Federal (Doc. 01 B),
onde constam todos os elementos necessrios propositura da presente ao.

Ademais, vale registrar que, no tocante a eventual indefinio do plo passivo/

expropriado, o presente rito expropriatrio demanda algumas peculiaridades distintas
das regras processuais comuns.

Com efeito, primeiramente h de se notar que, na desapropriao do art. 243

da Constituio Federal, o proprietrio sofre a perda compulsria da propriedade, sem
direito qualquer compensao. Alm disso, o procedimento dessa expropriao sui
generis, pois, com a localizao do cultivo de plantas psicotrpicas, a Polcia Federal, aps
efetuar o inqurito e o recolhimento de dados necessrios, comunicar ao Instituto
Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra) e ao representante judicial da Unio,
para que esta promova a ao judicial de expropriao, disciplinada pela Lei n 8.257, de
26 de novembro de 1991e regulada pelo Decreto n 577, de 24 de junho de 1992.

Outra questo especfica desse tipo de expropriao quanto a sua destinao,

esta j est definida na Constituio Federal de 1988, na Lei n 8.257, de 26.11.91 e no
Decreto n 577, de 24.06.92, que regulam a matria, ou seja, para o assentamento de
colonos, para o cultivo de produtos alimentcios e medicamentosos. Nesse ponto se destaca outra
esfera de uma urgente questo social, pois, enquanto alguns criminosos se utilizam das
terras para plantao de maconha, milhares de camponeses nesta regio, lutam para ter
seu pedao de cho, em que possam plantar e colher a farinha e o po. Entre o primeiro
e o segundo fato citado encontra-se uma legislao que manda expropriar e repassar as
terras aos colonos, mediante processo judicial especfico e clere, onde no se impe o
saber quem o proprietrio/posseiro da terra como condio para a ao, pois
importa relacionar a terra exproprianda ao fato da plantao do psicotrpico,
mesmo que o ru seja uma figura no encontrada ou indeterminada.

Sobre esta discusso o egrgio Superior Tribunal de Justia, rgo de cpula

que tem como misso a unificao da jurisprudncia nacional, j se manifestou no
REsp. n 498742/PE (cuja ao originria voltou a tramitar na 20 Vara Proc. n
96.0800110-2, em que a parte r fora arrolada em razo de equvoco no inqurito,
primeiro como Jos Ramos Gonalves e depois como Odorico Gomes Leal,
recentemente o STJ determinou a anulao da sentena e a abertura da instruo
probatria, inclusive determinando que o juzo, de ofcio, proceda dilgncias, tantas
quantas necessrias, para identificar o imvel e seus proprietrios). Tudo conforme
julgado emanado do eminente Ministro Jos Delgado, citado abaixo:

220
 PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. TERRAS UTILIZADAS PARA O
CULTIVO DE PLANTAS PSICOTRPICAS. EXPROPRIAO. LEI 8.257/91, ART.
1. CONSTITUIO FEDERAL, ART. 243. EXISTNCIA DE RESPONSABILIDADE
OBJETIVA. IDENTIFICAO DO REAL PROPRIETRIO DAS GLEBAS
CONSTRINGIDAS. POSSIBILIDADE DE DILIGNCIAS. ATENDIMENTO
FUNO ATIVA DO JUIZ E FINALIDALIDADE SOCIAL DA NORMA.

1. objetiva a responsabilidade do proprietrio de glebas usadas para o plantio

de espcies psicotrpicas, sendo, em conseqncia, irrelevante a existncia ou
inexistncia de culpa na utilizao criminosa.

2. de todo cabvel e oportuna a realizao de diligncias que objetivem

identificar o real proprietrio de terras comprovadamente empregadas para o
cultivo ilegal de plantas psicotrpicas.

3. Na espcie, ante a caracterizada indeterminao do proprietrio das

glebas, cumpre-se anular o acrdo e a sentena com a inteno da conferir
efetividade ao art. 243 da Constituio Federal, bem assim, atender finalidade
social inscrita na Lei 8.257/91.

4. Recurso especial conhecido e provido. (STJ, 1 Turma, REsp. 498742/PE, Relator

Ministro JOS DELGADO, DJ 24.11.2003 p. 222). (grifo nosso).

Assim, caso as terras no se encontrem mais sob a posse dos referidos

expropriados, cabe a citao de quem estiver na posse/propriedade dos lotes no
momento em que o Oficial de Justia promover a diligncia ou mediante citao
editalcia, caso no seja encontrado ningum na Fazenda.

III DO MRITO

a) Competncia da Justia Federal

Previamente, cumpre esclarecer que compete a Justia Federal processar e
julgar a presente ao, em que a Unio Autora (Inc. I, art. 109, CF/88).

[...] Por definio legal, compete Justia Federal processar e julgar as causa em que
a Unio for autora, r assistente ou opoente. Por a, j firmada a competncia da
Justia Federal. Mas, no fica nisso. O fato de o processo-crime correr pela Justia
comum, no atrai para aquela a ao civil expropriatria, porque os Juzos, no caso, so
autnomos[...] AC n 13.308-PE, Juiz Relator Francisco Falco, TRF/5 Regio.

Com efeito, no obstante a definio geral inserida na Constituio Federal

em seu art. 109 1, deve-se salientar que a presente ao recai sobre bens imveis,
cuja competncia definida pela situao da coisa (art. 95 CPC), o que, no caso, o
mais apto ao trmite clere do feito.

Assim, reputa-se competente para processar e julgar a presente causa a Justia

Federal sediada na cidade de Salgueiro/PE, cuja jurisdio alcana os imveis situados
no municpio de Cabrob/PE.

221
b) Do Imvel Expropriando e do Proprietrio/posseiro.
De acordo com os documentos anexos, Relatrio Tcnico elaborado em
atendimento s exigncias legais (Doc. 01 B) e documentos remetidos pelo INCRA/
PE (Docs. 02), foram identificados e caracterizados os imveis expropriandos, Lote
n 1930, denominado Fazenda Campo Alegre, localizada na Gleba Quixabeira,
municpio de Cabrob, Estado de Pernambuco, contendo 197,6363 hectares,
com limites e confrontaes descritas nos memoriais descritivos, de coordenadas
geogrficas colhidas no Inqurito/Relatrio Tcnico: (coordenadas planas: 474.162m
E e 9077329m N), obtidas por meio de GPS (Global Positioning Sistem). Segundo relato
da Sra. Elizia Torres Cavalcanti, quando da prestao do termo de declarao junto
Polcia Federal, o imvel encontrava-se abandonado.

Dentre os documentos acostados, apesar de haver registro imobilirio em

nome de CNDIDO GONALVES PRIMO, constata-se tambm que o mesmo
j faleceu deixando filhos, acima relacionados, e conforme faz prova a documentao
acostada aos autos (Docs. 02 e 03 B/C).

Por sua vez, nos termos do art. 51 do Decreto 68.153, de 1 de fevereiro de

1971, que aprova o Regulamento Geral do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma
Agrria, os termos, contratos e ttulos de domnio expedidos por esta Autarquia, tm
valor de Escritura Pblica, in verbis:

Art. 51. Os termos, contratos e ttulos de domnio expedidos pelo INCRA com
vistas alienao de terras, quer em seu nome, quer em representao legal da Unio,
tero para qualquer efeito valor de Escritura Pblica. Do mesmo modo, tero efeito
de Escritura Pblica os contratos at esta data pelos extintos IBRA e INDA, em
cumprimento aos seus objetivos legais.

Nestas condies, aquela pessoa que em processo de regularizao de posse,

promovido junto ao INCRA, obteve seu ttulo de reconhecimento de domnio,
efetivamente proprietrio do imvel onde reconhecido seu domnio, excluindo
qualquer outro, sendo aquela a parte legtima para demandar no plo passivo das aes
expropriatrias. No eximindo, no entanto, do dever de o proprietrio proceder com a
transcrio no Registro Imobilirio competente, nos termos do art. 100, da Lei 4.504
de 30/11/1964.

Assim, o titular do termo de reconhecimento de posse expedido pelo INCRA

detm o domnio do imvel, este que presume-se exclusivo e limitado, at prova em
contrrio, nos termos da legislao vigente. E, no caso dos autos, resta claramente
demonstrada a titularidade do imvel expropriando.

Por outro lado, h de se ressaltar que a expropriao, nos termos da

lei, promovida contra queles que possuem a terra a qualquer ttulo (art. 4 da
Lei 8.257/91), de modo que a simples deteno (posse) do imvel j suficiente
para chamar o possuidor ao feito, na esteira do entendimento referendado pelo
STJ, j citado acima.

222
c) Da Existncia do Cultivo Ilegal
O Relatrio Tcnico (Doc. 01 B) e o Laudo de Exame realizados por
Perito Criminal Federal (Doc. 01 A) prova que a plantao encontrada da espcie
CANNABIS SATIVA LINNEU, relacionada na lista de substncia entorpecentes
e psicotrpicas de uso proscrito no Brasil, causadora de dependncia psquica, tudo
conforme estabelece a Portaria N 028, de 13.11.86, Reviso Nacional de Vigilncia
Sanitria de Medicamentos (DIMED/MS), hoje Departamento Tcnico-Normativo
no Ministrio da Sade e Resoluo n 33, de 14 de janeiro de 2000, da Diretoria de
Medicamentos e Produtos.

Nos termos do ordenamento jurdico, considera-se cultura psicotrpica aquelas

plantas que permitem a obteno de substncia entorpecente proscrita, plantas essas
elencadas no rol emitido pelo rgo sanitrio competente do Ministrio da Sade.

Nestas condies, comprovado est, nos autos, o plantio da substncia ilegal,

devendo-se proceder com a imediata expropriao.

IV DO DIREITO

a) Das disposies constitucionais

A Constituio da Repblica Federativa promulgada em 05 de outubro 1988,
determina em seu art. 243, a imediata expropriao de reas onde localizadas plantio de
culturas psicotrpicas, sem qualquer indenizao ao proprietrio e/ou possuidor. In verbis:

As glebas de qualquer Regio do Pas onde forem localizadas culturas ilegais de plantas
psicotrpicas sero imediatamente expropriadas e especificamente destinadas ao
assentamento de colonos para o cultivo de produtos alimentcios medicamentosos, sem
qualquer indenizao ao proprietrio e sem prejuzo de outras sanes previstas em Lei.

Atenta a finalidade social da propriedade, o dispositivo acima tem por objetivo

principal a imediata expropriao do imvel, punindo civilmente o proprietrio/
possuidor, e como finalidade secundria, mas no menos importante, promover a
Reforma Agrria com utilizao das glebas expropriadas para assentamento de colonos
que delas se utilizaro para plantio de culturas alimentcias ou medicamentosas.

certo que a Constituio garante a propriedade privada, entretanto, a mesma Carta

impe restries ao direito privado no interesse da coletividade, portanto, da Ordem Pblica,
subordinando tal garantia s exigncias do bem comum e aos ditames da justia social.

Reconhecendo a funo social da propriedade, a Constituio no

nega o direito exclusivo do dono sobre a coisa, mas exige que o uso desta seja
condicionado ao bem estar geral [...] (Apud Manoel Gonalves Ferreira Filho.
A Constituio na Viso dos Tribunais: Interpretao e julgado artigo por artigo.
Braslia: TRF/1 Regio, gabinete da Revista. So Paulo: Saraiva, 1997, p.53.).

O artigo 243 da CF associado ao art. 4 da Lei n 8.257, de 26 de novembro

de 1991, no deixam dvidas que localizado o plantio dever ser procedida a

223
expropriao, qualquer que seja o ttulo que liga o detentor gleba. Inexistente
ttulo de propriedade, a ao promovida contra quem detm a posse. Por seu turno,
o dispositivo constitucional no d margem a qualquer formao de juzo de valor
quanto a culpa do dono da terra.

de se observar que a expropriao nestes termos baseia-se na responsabilidade

civil, de ndole objetiva, lastreada no fato da propriedade estar sendo utilizada de forma
nociva ao interesse pblico, independentemente do ttulo que liga o detentor a terra,
e at mesmo independentemente de culpa deste. Trata-se de ao civil que no se
confunde com a eventual ao criminal sobre o caso.

direto e objetivo o texto constitucional. Verificado o cultivo ilegal,

identificado o imvel, presentes os requisitos que ensejam a imediata expropriao.

Decises e promoes de representantes do Ministrio Pblico Federal tm

se posicionado nesse sentido, em atendimento ao imperativo constitucional:

Cabe sempre lembrar, sem temor de parecer repetitivo, que a expropriao de

glebas nas quais se encontre o plantio de psicotrpicas, tem natureza de ao
civil e seu carter punitivo meramente objetivo, imprescindindo do grau de
culpabilidade do proprietrio da rea a ser expropriada..., Deciso do Juiz Jorge
Luiz Giro, 4 VF/PB, Proc. n 398.

O artigo 243 da Constituio Federal clarssimo quando dispe que as

glebas de qualquer regio do pas onde forem localizadas culturas ilegais
de plantas psicotrpicas sero IMEDIATAMENTE EXPROPRIADAS SEM
PREJUZO DE OUTRAS SANES PREVISTAS EM LEI.

Obviamente, no teria qualquer sentido o legislador constitucional estabelecer

tal disciplina se a expropriao ou confisco, como alguns querem chamar,
no fosse independente do processo criminal atravs do qual se vai apurar a
responsabilidade penal dos envolvidos. Promoo n 23/91, Proc. V-067/89,
8 VF/PE, Procuradora da Repblica Eliane de Albuquerque Oliveira Recena.

[....] Na realidade, o art. 243, da CF prev to somente a existncia objetiva

da localizao de culturas de plantas psicotrpicas, independen-temente de
razes subjetivas. O crime a ser apurado no inqurito policial, e este processo,
baseado na mera existncia da plantao de maconha, so independentes
entre si. Alegaes Finais 009/91, Proc. V-067/89, 8 VF/PE, Procurador da
Repblica Francisco Luiz Pita Marinho. (grifo nosso)

3 questo: condenao em ao penal a fim de que possa haver expropriao.

Tese adotada pela defesa dos expropriados [....] Rejeito-a, posto que os
aspectos e responsabilidade civis e penais so independentes e, alm do mais,
o art. 243 da Carta Magna deixou bem claras as expresses IMEDIATAMENTE
EXPROPRIADAS, ESPECIFICA-MENTE DESTINADAS AO ASSENTAMENTO
DE COLONOS e SEM PREJUZO DE OUTRAS SANES PREVISTAS EM LEI.

[....]

224
 Por outro lado, quer nos parecer possam os acusados ser absolvidos ou
condenados com base nos delitos tratados pela Lei 6.368/76, j que ela prev
crimes, mas no a expropriao de imveis, sem que isso possa refletir-se
na expropriao de sede constitucional (artigo 243 da CF), com seu carter
objetivo, autnomo. Deciso em 11.09.91, Juiz Ado de Assuno Duarte da 8
VF/PE, Proc. n V-067/89.

Anote-se ainda os motivos consignados na Exposio de Motivos n 00271,

que encaminhou o projeto de lei acerca da matria:

3. Embora o Estado aplique severas penas queles que se dedicam aos cultivo
ilcito de plantas psicotrpicas, prevista na Lei 6.368, de 21 de outubro de 1976, a
Carta Magna optou por punir tambm o proprietrio da gleba onde for localizada a
plantao, expropriando-lhe a terra, sem qualquer indenizao.

Extenso da Ao Expropriatria
Ainda atento a previso constitucional e a mais recomendada hermenutica, a
expropriao dever dar-se em toda a rea do imvel, para se prestar ao assentamento de
colonos, o que seria invivel se apenas parte do imvel fosse destacado da propriedade,
consoante orienta jurisprudncia do TRF/5 Regio:

EMENTA: CONSTITUCIONAL. TERRAS COM PLANTIO DE CANNABIS

SATIVA. ALCANCE ART. 243 DA CONSTITUIO FEDERAL.

- Se o constituinte pretendesse restringir a extenso em norma que dispe acerca da

expropriao de terras onde encontrados plantios de Cannabis sativa, teria utilizada
as expresses usuais, como a poro da gleba onde forem localizadas plantas
psicotrpicas, ou designao semelhante.

- Afasta, assim, uma anlise restritiva da norma constitucional, desautorizada pela

prpria redao que usou o legislador constituinte.

- Expropriao total das fazendas em que se situavam o cultivo de cnhamo.

- Embargos Infringentes providos .

(Embargos Infringentes na AC n 13.308-PE, TRF/5 R, Julgamento 15.03.96).

A Lei, a toda evidncia, ao utilizar o termo gleba (cho, terreno, stio, fazenda),
pretende indicar toda poro do terreno, sem qualquer restrio.

- Gleba. Derivado do latim gleba (cho, terreno), comumente empregado para

indicar toda poro de terreno, sem qualquer determinao de medida que se
constitui em propriedade rstica.

[....]

225
 Gleba. Antigamente, gleba tinha, tambm, o sentido especial de leiva ou terra
de cultura, sendo entre os romanos empregado no sentido de fundus, ou seja,
propriedade, herdade. (De Plcido e Silva. Vocabulrio Jurdico, 11 ed. Vol. II.
Rio de Janeiro: Forense, 1993, p. 355).

A razo de ser do dispositivo constitucional baseia-se em dar propriedade a

adequada funo social, de modo que, expropriando apenas o local do plantio, invivel
seria o atendimento da lei quanto utilizao da rea para fins de reforma agrria.

Imagine-se que fosse localizado um plantio de meio hectare bem no centro de

uma propriedade de 10 (dez) hectares. Como seria dado o aproveitamento adequado
meio hectare?, como se poderia assentar famlias e produzir em meio hectare inserido
bem no centro de outra propriedade?

Certamente a rea no seria aproveitada, e, por estar inserida dentro do restante

da propriedade do expropriado, fatalmente seria alvo de novas plantaes ilegais.

Portanto, no restam dvidas quanto ao alcance e objetivo do dispositivo

constitucional, devendo ser expropriada toda a propriedade.

a) Da Lei n 8.257 de 26 de novembro de 1991

Finalmente, a disciplina do processo de expropriao deve atender ao rito
sumrio disposto na Lei n 8.257/91, que assegura o princpio do contraditrio e da
ampla defesa consagrados na Carta Magna, com os prazos ali determinados, aplicando-
se subsidiariamente o CPC, independente da ao penal desencadeada pelo Inqurito
Policial contra os cultivadores e traficantes da cultura ilegal.

Importante reafirmar que a aplicao formal das regras processuais a essas

expropriatrias, no que tange citao do plo passivo, muitas vezes tem provocado
a demora e at a ineficcia da ao e da vontade do constituinte de 1988, pois, no
raras vezes, o registro da propriedade ou inexistente ou se encontra em nome de
falecido ou simplesmetne o terreno est com o novo posseiro ou at abandonada (o
que comumente vem ocorrendo neste tipo de processo nesta regio).

Sem dvida, para solucionar o impasse processual promovido por essas

situaes preciso que o magistrado, atento questo social envolta no tema, opte
pela eficcia do processo, ordenando a citao do eventual posseiro/proprietrio
pessoalmente ou por edital, de modo a promover uma justia proativa aplicando a
sano civil que o caso pede, bem como possibilitando a redistribuio de terras para
assentamentos de colonos (conforme jurisprudncia do STJ acima mencionada).

V - DAS PROVAS
Os fatos narrados na inicial se encontram suficientemente provados, pelos
documentos que a instruem, desincumbindo-se a Expropriante do nus da prova
quanto ao fato constitutivo de seu direito, estes que sero apreciados por este Juzo
luz das normas legais.

226
 O juiz deve decidir de acordo com seu livre convencimento motivado (CPC
131), apreciando todo o conjunto probatrio. In: NERY Jr., Nelson e Outro -
CPC Comentando e leg. proc. civ. ext. em vigor. So Paulo: RT, 1997, p.612.

Pelos documentos acostados, no pairam dvidas quanto a localizao do

plantio e quanto ao proprietrio/possuidor.

No entanto, havendo necessidade de prova pericial, a Unio indica como assistente

tcnico em sua defesa, o servidor do INCRA/PE FRANCISCO DA SILVA PIMENTEL,
SIAPE 0725141, CREA 5034-D/PE, apresentando quesitao opportune tempore.

VI - DOS PEDIDOS
Diante de todo exposto, com apoio no conjunto probatrio anexo e nas normas legais
referidas, requer a Unio Federal a Vossa Excelncia:

a) Determine a citao pessoal do Expropriado ou de quem esteja na

posse/propriedade do imvel, para responder, querendo, aos termos
da ao que ora se prope, ex vi do art. 8. da Lei n 8.257/91, sob as
advertncias do art. 285 do CPC;
b) Caso impossibilitada a diligncia do item a, que a citao dos eventuais
possuidores diretos ou indiretos, detentores do imvel expropriando a
qualquer ttulo seja efetuada por edital, na forma prevista em lei processual.
c) A intimao do Representante do Parquet, na funo de custus legis.
d) Concesso liminar da imisso na posse do imvel em favor da Unio
Federal, atravs do INCRA/PE, nos termos da legislao vigente (art. 10,
da Lei 8.257), na forma do pedido preliminar;
e) A intimao do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria -
INCRA, por um de seus Procuradores, nesta cidade, endereo conhecido,
para integrar a lide na qualidade de Assistente, em querendo, em razo das
atribuies do art. 6 do Decreto n 577/92;
f) Que ao final seja julgado procedente a presente ao, com a desapropriao
dos imveis denominados Lote n 1930, denominado Fazenda Campo
Alegre, localizada na Gleba Quixabeira, municpio de Cabrob,
Estado de Pernambuco, contendo 197,6363 hectares, e sua imisso
definitiva, atravs do INCRA, determinando a incorporao do imvel
ao patrimnio da Unio, com o devido registro de propriedade junto ao
CRI da Comarca de Cabrob/PE, condenando-se o Expropriado nas
cominaes decorrentes da sucumbncia.
Por cautela, protesta a Unio por todos os meios de provas em Direito admitidos,
especialmente pela juntada posterior de documentos, pela produo de prova pericial,
prova testemunhal e depoimentos pessoais dos requeridos desde j requeridas.

causa, atribui-se o valor de R$ 1.000,00 (hum mil reais).

227
EXCELENTSSIMO(A) SENHOR(A) DOUTOR(A) JUIZ(A) FEDERAL DA
____ VARA CVEL DA SUBSEO JUDICIRIA DE ......... ESTADO
DE SO PAULO,

EXECUO POR TTULO EXTRAJUDICIAL

EXEQENTE: UNIO

EXECUTADO: ...............................
A UNIO, por seu procurador ex lege215, em exerccio na Procuradoria-
Regional da Unio, rgo da Advocacia-Geral da Unio, situada na Avenida Paulista,
n 1.842, Edifcio Cetenco Plaza, Torre Norte, 20 andar, Cerqueira Csar - CEP
01310-200, So Paulo/SP, inscrita no CNPJ sob o n 26.994.558/0025-09, vem,
respeitosamente, perante Vossa Excelncia, com fundamento no artigo 585, VIII, do
Cdigo de Processo Civil e consubstanciada no que estatuem o artigo 1 da Lei n
6.822/1980 e o artigo 71, 3, da Constituio Federal, propor a presente

EXECUO POR TTULO EXTRAJUDICIAL

(Acrdo - TCU), em face de .........................., inscrito no CPF/MF

sob o n ................., residente e domiciliado na Rua ........................., pelos
fundamentos fticos e jurdicos a seguir aduzidos.

Encontra-se a presente execuo de ttulo extrajudicial alicerada em

obrigao certa, lquida e exigvel, consubstanciada no incluso Acrdo do Egrgio
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO (Acrdo n ...................... Doc.1). O
executado foi condenado, em ............., ao pagamento de (MULTA E/OU DBITO)
no valor de R$ ................, valor que devidamente corrigido para ............. de R$
............. (........................ ) (planilhas de clculo Doc.2), valores estes apurados
em processo de Tomada de Contas Especial (Processo TC- ................).

O Executado, embora notificado para realizar o recolhimento do valor

correspondente condenao imposta (Doc. 3), permanece em dbito para com o
errio, ensejando a necessria e adequada propositura da presente ao de execuo.

Estabelece o artigo 71 da Constituio Federal:

Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o
auxlio do Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete:

[...]

215 Advogado da Unio nomeado por concurso pblico (Portaria AGU n 710, de 4 de agosto de 2005), nos
termos do art. 131 da Constituio Federal e da Lei Complementar n 73, de 10 de fevereiro de 1993.

228
 II - julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiro, bens e
valores pblicos da administrao direta e indireta, includas as fundaes e sociedades
institudas e mantidas pelo Poder Pblico federal, e as contas daqueles que deram causa
a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao Errio pblico;

[...]

VIII - aplicar aos responsveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade

de contas, as sanes previstas em lei, que estabelecer entre outras cominaes,
multa proporcional ao dano causado ao Errio;

[...]

XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.

[...]

3 - As decises do Tribunal de que resulte imputao de dbito ou multa

tero eficcia de ttulo executivo. (grifo nosso).

Verificada a sua inadimplncia, resultante da omisso em pagar espontaneamente

seu dbito e sendo impossvel efetuar-lhe descontos nos vencimentos, uma vez que no
servidor pblico, s resta Unio, com base no referido ttulo executivo, promover
a execuo forada.

Conforme disposto no 3 do artigo 71 da Constituio Federal, assim como

no artigo 24 da Lei n 8.443/92 - Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio, a
deciso do Tribunal, de que resulte imputao de dbito ou cominao de multa, torna a dvida lquida
e certa e tem eficcia de ttulo executivo.

Tal situao legal bem explicada por JORGE ULISSES JACOBY

FERNANDES:

A deciso do Tribunal de Contas pode revestir-se sob forma de acrdo, nos

termos do art. 23 da Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio, acrdo que
condenatrio porque obriga o responsvel a reparar o dano, a que deu causa, e/ou
impe o pagamento de multa pelo ato irregular praticado, afirmando ainda que por
expressa determinao constitucional, a natureza do acrdo condenatrio das Cortes
de Contas passou a ter eficcia equivalente em todos os seus efeitos ao ttulo executivo
(Tomada de Contas Especial, 1 ed., 1996, Braslia Jurdica, p. 373 e seguintes).

Portanto, a deciso do Tribunal de Contas da Unio consubstanciada no

Acrdo ............ TCU, mostra-se documento hbil para embasar a presente execuo,
a inteiro teor do disposto no artigo 585, VIII, do Cdigo de Processo Civil.

Em face do exposto, requer a Unio:

a) a citao do executado, por meio de oficial de justia, no endereo indicado

no incio desta exordial, para, no prazo de 03 (trs) dias, pagar o dbito,

229
 acrescido de seus consectrios legais at a data do efetivo pagamento, nos
termos do art. 652 do CPC;

b) caso o devedor no efetue o pagamento no prazo supracitado, que seja

procedida a penhora, avaliao e alienao de tantos bens quantos bastem
para quitar o principal atualizado, juros, custas e honorrios advocatcios,
conforme preceitua o art. 659 do CPC, tendo como base de clculo o
coeficiente estipulado pelo TCU (Doc. 3);

Em ateno ao disposto no art. 652, 2, do CPC, a Unio, ora exeqente, nos

termos j explicitados, desde j indica os seguintes bens a serem penhorados (Doc. 4):

automvel marca/modelo: ..........; cor ...... chassi/ ...............; placa ..............,

UF: ...........; ano ..............;

automvel marca/modelo: ..........; cor ...... chassi/ ...............; placa ..............,

UF: ...........; ano ..............;

c) que seja concedido ao Sr. Oficial de Justia os benefcios do art. 172, 2

do CPC;

d) recaindo a penhora sobre bens gravados por penhor, hipoteca, anticrese ou

usufruto, que seja intimado o credor pignoratcio, hipotecrio, anticrtico
ou usufruturio, conforme fixado no disposto no art. 615, II, do CPC;

e) no sendo encontrado o devedor, que seja procedido o arresto em bens do

executado, tantos quantos bastem para garantir a execuo (art. 653 do CPC),
com a subseqente citao norteada nos moldes do art. 654 do CPC;

D-se causa, com fundamento no art. 259 do CPC, o valor de R$ ...........

......................
Termos em que,

Pede deferimento.

So Paulo, .........................

......................................

ADVOGADO(A) DA UNIO

230
EXCELENTSSIMO(A) SENHOR(A) DOUTOR(A) JUIZ(A) FEDERAL DA
VARA CVEL DA SUBSEO JUDICIRIA DA CAPITAL DO ESTADO DE
SO PAULO,

A UNIO, por seu procurador ex lege216, em exerccio na Procuradoria-Regional

da Unio na 3. Regio - SP/MS, rgo da Advocacia Geral da Unio, situada na Av.
Paulista, n 1.842, Torre Norte, 20. andar, nesta Capital do Estado de So Paulo, inscrita
no CNPJ sob o n 26.994.558/0025-09, vem presena de V. Exa., com fundamento no
artigo 1.210 do Cdigo Civil vigente, no artigo 71 do Decreto-Lei 9760/46 e nos artigos
926 e seguintes do Cdigo de Processo Civil, propor a presente

Ao de Reintegrao de Posse
com Pedido de Liminar

em face de (qualificao), pelos motivos de fato e de direito a seguir aduzidos.

I Dos Fatos
Cuida-se de esbulho praticado pela r em imvel de propriedade da Unio,
que assim se descreve: ............ O referido imvel est matriculado sob o n .........., no
Cartrio de Registro de Imveis de .......... (Doc. 2).

Em relao ao referido imvel, segundo informa a Administrao Militar, houve

solicitao pelo representante da r para poder ocupar o imvel objeto do feito. A Unio
aceitou que, com o pagamento de determinados valores, o ru ocupasse o imvel. Firmou-se,
a posteriori, uma autorizao de uso, conforme termo de autorizao em anexo (Doc. 3).

A aludida autorizao foi editada com prazo de vigncia determinado - com

incio em 13 de julho de 2005 e trmino em 13 de dezembro daquele ano e trazia uma
srie de obrigaes r,...........

Ocorre que, a r deixou de cumprir o ajuste, razo pela qual a Administrao

Militar instaurou sindicncia para apurar o ocorrido.

Decidiu-se, ento, notificar a r para que desocupasse o imvel em 30 de

setembro de 2006 (Doc. 4), tal notificao foi recebida pelo ........., que se apresentou
como representante da empresa (Doc.5).

A despeito disso, a r ainda se encontram no Prprio Nacional,

ocupando-o de maneira irregular desde a data mencionada no pargrafo anterior, o que
obriga a Unio a ajuizar a presente ao possessria.

Advogado da Unio nomeado por concurso pblico , nos termos do art. 131 da Constituio Federal e da Lei
216

Complementar n 73, de 10 de fevereiro de 1993 .

231
II Dos Fundamentos Jurdicos

II.1 A Posse da Unio

A Unio, como se constata pelos documentos j acostados, vem exercendo a
posse mansa e pacfica sobre o imvel por longos anos.

A Unio autorizou a r a ocupar o seu imvel e, depois disso, firmou a

mencionada autorizao de uso. Por bvio, s o legtimo possuidor (Unio) poderia
ter permitido que a r ocupasse o bem.

II.2 O Regime jurdico dos bens pblicos e as normas aplicveis

Em relao aos bens pblicos, como cedio, h normatizao diferente
daquela conferida aos bens particulares, justamente por conta do regime jurdico
peculiar ao qual se submetem.

Em primeiro tpico, mister mencionar o Decreto-Lei n 9.760/46, o qual

se regula, dentre outras disposies, a ocupao dos bens da Unio e a forma de reaver
a posse desses bens.

O artigo 71 de solar clareza:

Art. 71. O ocupante de imvel da Unio sem assentimento desta, poder ser
sumariamente despejado e perder, sem direito a qualquer indenizao, tudo
quanto haja incorporado ao solo, ficando ainda sujeito ao disposto nos arts. 513, 515
e 517 do Cdigo Civil.

Por conta disso, diante de bens pblicos no h que se falar em posse do

particular, mas em mera deteno, conforme j se decidiu a ocupao irregular do bem
pblico no configura posse, mas mera deteno, pois a lei impede os efeitos possessrios, em favor do
ocupante ilcito (TRF2, AC 178993, DJ 04.11.99).

Nesse sentido a jurisprudncia:

ADMINISTRATIVO. REINTEGRAO DE POSSE. LOCAO IMVEL

PERTENCENTE UNIO FEDERAL. CONCESSO REMUNERADA DE
USO. ESBULHO.

Os imveis pertencentes a Unio Federal so regidos pelo Decreto-lei n 9.760/46,

que em seu art.71 dispe que o ocupante de imvel da Unio sem assentimento desta poder
ser sumariamente despejado e perder, sem direito a qualquer indenizao, tudo quanto
haja incorporado ao solo.

No desejando mais a Unio permitir esta concesso, apesar de remunerada, cabe a

mesma o pedido de devoluo, atravs de notificao.

Face o princpio da indisponibilidade do bem pblico, incogitvel qualquer tese de posse, que possa
inviabilizar a gesto da coisa pblica, bem como cesso, locao e etc.

232
 Diante da notificao do ru s fls.09, e sua recusa na desocupao do imvel, trata-se
de ocupao irregular em imvel pblico, caracterizando-se o esbulho possessrio.

ACRDO

Vistos e relatados estes autos em que so partes as acima indicadas, decide a Egrgia
3 Turma do Tribunal Regional Federal da 4 Regio, por unanimidade, negar
provimento ao apelo do ru, nos termos do relatrio, voto e notas taquigrficas que
ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Porto Alegre, 16 de junho de 2005. (TRF4 Apelao Cvel n 2001.70.02.004093-9/

PR) (grifo nosso)

Feitas essas breves consideraes, impende esclarecer que o art. 20 do Decreto-

Lei n 9.760/46, autoriza a propositura da presente ao, pois aos bens imveis da
Unio, quando indevidamente ocupados, invadidos, turbados na posse, ameaados de
perigos ou confundidos em suas limitaes, cabem os remdios de direito comum.

Dentre os remdios de direito comum previstos na legislao para a proteo

de imveis indevidamente ocupados, invadidos e turbados, esto as aes possessrias
do Cdigo de Processo Civil.

Em relao manuteno e reintegrao da posse, determina o CPC que o

possuidor tem direito a ser mantido na posse em caso de turbao e reintegrado no de
esbulho (art. 926).

II.3 Do Esbulho Praticado

Inicialmente, necessrio ressaltar que o imvel foi cedido pela Unio r,
muito mais em seu prprio interesse do que no do particular, uma vez que, alm de
remunerar-se a Unio pela ocupao da rea, a r auxiliaria na guarda, proteo e
manuteno do imvel.

Entretanto, tendo deixado de adimplir sua obrigao e, mais do que isso, vencido
o prazo constante da autorizao que vigorava at 13 de dezembro de 2005-, cessou
qualquer fundamento jurdico a permitir a permanncia da r no Prprio Nacional.

Bem por isso e considerando todas as sujeies que a lei determina ao

autorizatrio que ocupa imvel sob a responsabilidade da Unio, no qual o poder de
ingerncia do Poder Pblico nitidamente diferenciado daquele conferido ao particular,
foi efetivada a notificao para que a r desocupasse o bem pblico.

Houve esbulho aps o escoamento prazo conferido pela Unio, que era 30
de setembro de 2006.

Veja-se:

MANDADO DE SEGURANCA. ATO JUDICIAL. AGRAVO. EFEITO

SUSPENSIVO.

233
 INCONTROVERSA A CESSACAO DA RELACAO DE DIREITO MATERIAL
- AUTORIZACAO DE USO - CAI O NECESSARIO SUPORTE PARA A
TENA EXERCIDA.

O AUTORIZATARIO NAO EXERCE POSSE, MAS MERA DETENCAO.

A FALTA DE DEVOLUCAO NO FIM DO PRAZO NOTIFICATORIO IMPLICA

ESBULHO, ABRINDO O PRESSUPOSTO PARA A LIMINAR POSSESSORIA
CORRESPONDENTE, PORQUE AJUIZADA DENTRO DAS LINDES DA
FORA NOVA.

(Mandado de Segurana N 195009931, Cmara de Frias Cvel, Tribunal de Alada

do RS, Relator: Breno Moreira Mussi, Julgado em 05/01/1995). ( grifo nosso)

Aps a Administrao ter manejado a notificao para a desocupao, e tendo

a r permanecido no bem depois do decurso do prazo mais do que razovel fixado
para sua desocupao, tem-se caracterizado o esbulho, a ensejar a presente Ao de
Reintegrao de Posse.

No tendo decorrido ainda o prazo de ano e dia do esbulho, torna-se aplicvel

o procedimento especial dos arts. 924 e 926 e seguintes do CPC, com o conseqente
deferimento liminar da reintegrao de posse em favor da Unio.

II.4 Da Perda da Posse

A conseqncia bsica do esbulho a perda (parcial ou total) da posse que
vinha sendo exercida.217 Com a demonstrao do esbulho, portanto, prova-se a perda
da posse do imvel por parte da Unio, at porque, in casu, aps a recusa da r em
devolv-lo, o Ente pblico no pode dispor e usar o bem conforme sua vontade.

No se pode olvidar que, enquanto a empresa permanece no imvel, o

Exrcito se v impedido dar destinao pblica ao imvel.

III Da Liminar
Aplica-se presente causa o procedimento especial previsto nos artigos 926
e seguintes do Cdigo de Processo Civil. Assim, uma vez provada a posse anterior da
autora e o esbulho ocorrido a menos de ano e dia, de rigor a concesso da liminar.

Desta feita, e de acordo com o que estabelece o artigo 928 do

referido Cdigo, apresentando-se devidamente instruda esta petio inicial,
requer a Unio, nos estritos termos da lei, a concesso do mandado liminar de
reintegrao de posse, inaudita altera pars.

Noutro giro, ad argumentandum tantum, mesmo que no estivessem preenchidos

os requisitos do CPC, a medida liminar deve ser concedida diante do disposto no

MONTEIRO, op. cit, p. 178.

217

234
art. 71, do Decreto-Lei 9760/46, pelo qual o ocupante de imvel da Unio sem
assentimento desta, poder ser sumariamente despejado.

Nesse sentido, mesmo diante de posse velha, a concesso da medida liminar

seria de rigor, como j decidiu o Judicirio, in verbis:

PROCESSO CIVIL. AO DE REINTEGRAO. POSSE. BENS

PBLICOS.

Contra os bens do domnio pblico no se pode opor, com xito, a posse velha, a
fim de impedir a imisso liminar.

(AI n 96.04.67507-9/RS, Rel. Juza Luza Dias Cassales, in DJ de 24 Jun 98)

Por fim, impende mencionar a recente deciso do E. Tribunal Regional

Federal da 2 Regio que, em caso semelhante, sintetiza boa parte dos argumentos
expendidos pela Unio ao longo da exordial:

ADMINISTRATIVO. Jardim botnico. Unio federal. Legitimidade. IMVEL

FUNCIONAL. SERVIDOR PBLICO aposentado. OCUPAO IRREGULAR.
REINTEGRAO DE POSSE. BENFEITORIAS. Decreto-lei 9.760/46.

1. O pleito reintegratrio est corretamente proposto, a administrao conferida

por ato normativo com fora de lei ao extinto IBDF abrangia a prtica de atos
possessrios na condio de possuidor direto ao IBDF. In casu, estando o imvel
localizado no Jardim Botnico do Rio de Janeiro, ao IBDF, na condio de possuidor
direto, cabia o manejo da reintegratria, da a presena das condies da ao.Em
face do princpio da indisponibilidade do bem pblico, incogitvel qualquer tese de
posse, que possa inviabilizar a gesto da coisa pblica.

2. comete esbulho aquele que ocupa irregularmente imvel pblico, sendo cabvel
a reintegrao. A ocupao irregular do bem pblico no configura posse, mas mera
deteno, pois a lei impede os efeitos possessrios, em favor do ocupante ilcito
(TRF/2R, AC 178993, DJ 4/11/99, TRF/2R, REO 170820, DJ 20/1/00).

3. A utilizao desses bens, ou seja, dos imveis pblicos para fins de residncia de
servidores no regida pela norma de direito privado. Os imveis pertencentes
Unio Federal so regidos pelo Decreto-lei n 9.760/46, que em seu art.71 dispe que
o ocupante de imvel da Unio sem assentimento desta poder ser sumariamente
despejado e perder, sem direito a qualquer indenizao, tudo quanto haja incorporado
ao solo, ficando ainda sujeito ao disposto nos arts. 513, 515 e 517 do Cdigo Civil.

4. No caso dos autos trata-se de mera deteno (STJ, mutatis mutandis, REsp.
146367, DJ 14/03/05) exercida pelo ru. A posse neles exercida no oferece garantia
de permanncia. A demonstrao de posse anterior, em nada muda esta situao,
simplesmente porque nenhum particular pode possuir bens pblicos exercendo sobre
estes a mera deteno, conforme preconizado no artigo 71, do Decreto-lei 9.760/46.

235
 5. No mais, tendo sido o ru regularmente notificado para desocupar o imvel
conforme documento de fl. 13, 12/05/1987, e deixando de tomar qualquer
providncia neste sentido, caracteriza-se a o esbulho.

[...]

Ante o exposto, conheo do recurso e o desprovejo. (TRIBUNAL - SEGUNDA

REGIO Classe: AC - APELAO CIVEL 388846 Processo: 198751010047200
UF: RJ rgo Julgador: OITAVA TURMA ESP. Data da deciso: 24/07/2007
Documento: TRF200168463)

Por fim, ainda que no existisse o aludido dispositivo, os requisitos exigidos

pelo art. 273, do CPC esto presentes na medida que........

IV Do Pedido
Em face de todo o exposto, requer a Unio:

a) a expedio do mandado liminar de reintegrao de posse, inaudita altera

pars, sobre o imvel pblico localizado na............;

b) a citao da r, no endereo referido, para contestar a presente ao, no

prazo legal, na forma do artigo 930, do Cdigo de Processo Civil;

c) a produo de todos os meios de prova em direito admitidos;

d) ao final, a procedncia do pedido, concedendo-se a reintegrao de

posse para a Unio, com a condenao da r no pagamento das custas
processuais, honorrios advocatcios e demais cominaes de estilo.

Os documentos anexados inicial no se encontram autenticados, em

razo do disposto no artigo 24 da Lei n 10.522, de 19 de julho de 2002, que prev
que: As pessoas jurdicas de direito pblico so dispensadas de autenticar as cpias reprogrficas de
quaisquer documentos que apresentem em juzo.

D-se presente causa o valor de R$ ..........

Termos em que,

pede e espera deferimento.

So Paulo, .....

236
JURISPRUDNCIA

237
 Processual civil. Ao civil pblica. Tutela de direitos transindividuais. Meio ambiente.
competncia. Repartio de atribuies entre o Ministrio Pblico Federal e Estadual. Distino
entre competncia e legitimao ativa. Critrios.

1 A ao civil pblica, como as demais, submete-se, quanto competncia, regra

estabelecida no art. 109, I, da Constituio, segundo a qual cabe aos juzes federais processar
e julgar as causas em que a Unio, entidade autrquica ou empresa pblica federal forem
interessadas na condio de autoras, rs, assistentes ou oponentes, exceto as de falncia, as de
acidente de trabalho e as sujeitas justia eleitoral e a justia do trabalho. Assim, figurando
como autor da ao o Ministrio Pblico Federal, que rgo da Unio, a competncia para a
causa da Justia Federal.

2 No se confunde competncia com legitimidade das partes. a questo competencial

logicamente antecedente e, eventualmente, prejudicial da legitimidade. fixada a competncia,
cumpre ao juiz apreciar a legitimao ativa do Ministrio Pblico Federal para promover a
demanda, consideradas as suas caractersticas, as suas finalidades e os bens jurdicos envolvidos.

3 luz do sistema e dos princpios constitucionais, nomeadamente o princpio

federativo, atribuio do Ministrio Pblico da Unio promover as aes civis pblicas de
interesse federal e ao ministrio pblico estadual as demais. considera-se que h interesse federal
nas aes civis pblicas que (a) envolvam matria de competncia da justia especializada da
Unio (justia do trabalho e eleitoral); (b) devam ser legitimamente promovidas perante os rgos
judicirios da Unio (tribunais superiores) e da Justia Federal (tribunais regionais federais e juzes
federais); (c) sejam da competncia federal em razo da matria as fundadas em tratado ou
contrato da Unio com estado estrangeiro ou organismo internacional (cf, art. 109, III) e as que
envolvam disputa sobre direitos indgenas (cf, art. 109, XI); (d) sejam da competncia federal
em razo da pessoa as que devam ser propostas contra a Unio, suas entidades autrquicas
e empresas pblicas federais, ou em que uma dessas entidades figure entre os substitudos
processuais no plo ativo (cf, art. 109, I); e (e) as demais causas que envolvam interesses federais
em razo da natureza dos bens e dos valores jurdicos que se visa tutelar.

4 No caso dos autos, a causa da competncia da justia federal, porque nela figura
como autor o Ministrio Pblico Federal, rgo da Unio, que est legitimado a promov-la,
porque visa a tutelar bens e interesses nitidamente federais, e no estaduais, a saber: o meio
ambiente em rea de manguezal, situada em terrenos de marinha e seus acrescidos, que so
bens da Unio (cf, art. 20, VII), sujeitos ao poder de polcia de autarquia federal, o IBAMA
(Leis 6.938/81, art. 18, e 7.735/89, art. 4 ).

5 Recurso especial provido. (REsp. 440002/SE, rel. Ministro Teori Albino Zavascki,
Primeira Turma, julgado em 18.11.2004, DJ 06.12.2004 p. 195)

Ementa: I. ADIN: legitimidade ativa: entidade de classe de mbito nacional (art.

103, ix, cf): associao nacional dos membros do Ministrio Pblico - CONAMP 1. ao julgar,
a ADIN 3153-agr, 12.08.04, pertence, inf stf 356, o plenrio do Supremo Tribunal abandonou
o entendimento que exclua as entidades de classe de segundo grau - as chamadas associaes
de associaes - do rol dos legitimados ao direta. 2. De qualquer sorte, no novo estatuto
da CONAMP - agora associao nacional dos membros do Ministrio Pblico - a qualidade
de associados efetivos ficou adstrita s pessoas fsicas integrantes da categoria, - o que basta
a satisfazer a jurisprudncia restritiva-, ainda que o estatuto reserve s associaes afiliadas

239
papel relevante na gesto da entidade nacional. II. ADIN: pertinncia temtica. presena da
relao de pertinncia temtica entre a finalidade institucional das duas entidades requerentes
e os dispositivos legais impugnados: as normas legais questionadas se refletem na distribuio
vertical de competncia funcional entre os rgos do poder judicirio - e, em conseqncia,
entre os do Ministrio Pblico . III. Foro especial por prerrogativa de funo: extenso, no
tempo, ao momento posterior cessao da investidura na funo dele determinante. Smula
394/STF (cancelamento pelo Supremo Tribunal Federal). Lei 10.628/2002, que acrescentou
os 1 e 2 ao artigo 84 do c. Processo penal: pretenso inadmissvel de interpretao
autntica da constituio por Lei ordinria e usurpao da competncia do Supremo Tribunal
para interpretar a Constituio: inconstitucionalidade declarada. 1. O novo 1 do art. 84
CPRPEN constitui evidente reao legislativa ao cancelamento da smula 394 por deciso
tomada pelo Supremo Tribunal no INQ 687-QO, 25.8.97, rel. o em.Ministro Sydney Sanches
(RTJ 179/912), cujos fundamentos a Lei nova contraria inequivocamente. 2. Tanto a smula
394, como a deciso do Supremo Tribunal, que a cancelou, derivaram de interpretao direta
e exclusiva da Constituio Federal. 3. No pode a Lei ordinria pretender impor, como seu
objeto imediato, uma interpretao da constituio: a questo de inconstitucionalidade formal,
nsita a toda norma de gradao inferior que se proponha a ditar interpretao da norma de
hierarquia superior. 4. quando, ao vcio de inconstitucionalidade formal, a Lei interpretativa
da constituio acresa o de opor-se ao entendimento da jurisprudncia constitucional do
Supremo Tribunal - guarda da Constituio -, s razes dogmticas acentuadas se impem
ao tribunal razes de alta poltica institucional para repelir a usurpao pelo legislador de
sua misso de intrprete final da Lei fundamental: admitir pudesse a Lei ordinria inverter a
leitura pelo Supremo Tribunal da Constituio seria dizer que a interpretao constitucional
da corte estaria sujeita ao referendo do legislador, ou seja, que a constituio - como entendida
pelo rgo que ela prpria erigiu em guarda da sua supremacia -, s constituiria o correto
entendimento da Lei suprema na medida da inteligncia que lhe desse outro rgo constitudo,
o legislador ordinrio, ao contrrio, submetido aos seus ditames. 5. Inconstitucionalidade do
1 do art. 84 C.PR.penal, acrescido pela Lei questionada e, por arrastamento, da regra final do
2 do mesmo artigo, que manda estender a regra ao de improbidade administrativa. IV. Ao
de improbidade administrativa: extenso da competncia especial por prerrogativa de funo
estabelecida para o processo penal condenatrio contra o mesmo dignitrio ( 2 do art. 84 do
c pr penal introduzido pela l. 10.628/2002): declarao, por Lei, de competncia originria no
prevista na constituio: inconstitucionalidade. 1. No plano federal, as hipteses de competncia
cvel ou criminal dos tribunais da Unio so as previstas na Constituio da Repblica ou
dela implicitamente decorrentes, salvo quando esta mesma remeta Lei a sua fixao. 2. Essa
exclusividade constitucional da fonte das competncias dos tribunais federais resulta, de logo,
de ser a justia da Unio especial em relao s dos estados, detentores de toda a jurisdio
residual. 3. Acresce que a competncia originria dos tribunais , por definio, derrogao da
competncia ordinria dos juzos de primeiro grau, do que decorre que, demarcada a ltima
pela constituio, s a prpria constituio a pode excetuar. 4. Como mera explicitao de
competncias originrias implcitas na Lei fundamental, disposio legal em causa seriam
oponveis as razes j aventadas contra a pretenso de imposio por Lei ordinria de uma
dada interpretao constitucional. 5. De outro lado, pretende a Lei questionada equiparar a ao
de improbidade administrativa, de natureza civil (cf, art. 37, 4), ao penal contra os mais
altos dignitrios da repblica, para o fim de estabelecer competncia originria do Supremo
Tribunal, em relao qual a jurisprudncia do tribunal sempre estabeleceu ntida distino
entre as duas espcies. 6. Quanto aos tribunais locais, a Constituio Federal -salvo as hipteses
dos seus arts. 29, x e 96, III -, reservou explicitamente s constituies dos estados-membros
a definio da competncia dos seus tribunais, o que afasta a possibilidade de ser ela alterada

240
por Lei Federal ordinria. V Ao de improbidade administrativa e competncia constitucional
para o julgamento dos crimes de responsabilidade. 1. O eventual acolhimento da tese de que
a competncia constitucional para julgar os crimes de responsabilidade haveria de estender-
se ao processo e julgamento da ao de improbidade, agitada na rcl 2138, ora pendente de
julgamento no Supremo Tribunal, no prejudica nem prejudicada pela inconstitucionalidade
do novo 2 do art. 84 do C.PR.penal. 2. A competncia originria dos tribunais para julgar
crimes de responsabilidade bem mais restrita que a de julgar autoridades por crimes comuns:
afora o caso dos chefes do Poder Executivo - cujo impeachment da competncia dos
rgos polticos - a cogitada competncia dos tribunais no alcanaria, sequer por integrao
analgica, os membros do congresso nacional e das outras casas legislativas, aos quais, segundo
a constituio, no se pode atribuir a prtica de crimes de responsabilidade. 3. Por outro lado,
ao contrrio do que sucede com os crimes comuns, a regra que cessa a imputabilidade por
crimes de responsabilidade com o termo da investidura do dignitrio acusado.

(ADI 2797/DF, REL. Ministro Sepulveda Pertence, julgado em 15.09.2005, DJ

19.12.2006 p. 37)

Ementa: reclamao. usurpao da competncia do Supremo Tribunal Federal.

improbidade administrativa. crime de responsabilidade. agentes polticos. I. Preliminares. questes
de ordem. I.1. Questo de ordem quanto manuteno da competncia da corte que justificou,
no primeiro momento do julgamento, o conhecimento da reclamao, diante do fato novo da
cessao do exerccio da funo pblica pelo interessado. ministro de estado que posteriormente
assumiu cargo de chefe de misso diplomtica permanente do brasil perante a organizao das
naes unidas. manuteno da prerrogativa de foro perante o stf, conforme o art. 102, i, c, da
constituio. questo de ordem rejeitada. I.2. Questo de ordem quanto ao sobrestamento do
julgamento at que seja possvel realiz-lo em conjunto com outros processos sobre o mesmo tema,
com participao de todos os ministros que integram o tribunal, tendo em vista a possibilidade
de que o pronunciamento da corte no reflita o entendimento de seus atuais membros, dentre os
quais quatro no tm direito a voto, pois seus antecessores j se pronunciaram. julgamento que
j se estende por cinco anos. Celeridade processual. Existncia de outro processo com matria
idntica na seqncia da pauta de julgamentos do dia. inutilidade do sobrestamento. questo
de ordem rejeitada. II. Mrito. II.1.Improbidade administrativa. Crimes de responsabilidade.
Os atos de improbidade administrativa so tipificados como crime de responsabilidade na Lei
n 1.079/1950, delito de carter poltico-administrativo. II.2. Distino entre os regimes de
responsabilizao poltico-administrativa. o sistema constitucional brasileiro distingue o regime
de responsabilidade dos agentes polticos dos demais agentes pblicos. a Constituio no
admite a concorrncia entre dois regimes de responsabilidade poltico-administrativa para os
agentes polticos: o previsto no art. 37, 4 (regulado pela Lei n 8.429/1992) e o regime fixado
no art. 102, I, c, (disciplinado pela Lei n 1.079/1950). se a competncia para processar e
julgar a ao de improbidade (cf, art. 37, 4) pudesse abranger tambm atos praticados pelos
agentes polticos, submetidos a regime de responsabilidade especial, ter-se-ia uma interpretao
ab-rogante do disposto no art. 102, I, c, da Constituio. II.3.Regime especial. Ministros de
Estado. os Ministros de Estado, por estarem regidos por normas especiais de responsabilidade
(cf, art. 102, I, c; Lei n 1.079/1950), no se submetem ao modelo de competncia previsto
no regime comum da Lei de improbidade administrativa (Lei n 8.429/1992). II.4. Crimes de
responsabilidade. competncia do Supremo Tribunal Federal. compete exclusivamente ao
Supremo Tribunal Federal processar e julgar os delitos poltico-administrativos, na hiptese do
art. 102, i, c, da Constituio. somente o STF pode processar e julgar Ministro de Estado no
caso de crime de responsabilidade e, assim, eventualmente, determinar a perda do cargo ou a

241
suspenso de direitos polticos. II.5. Ao de improbidade administrativa. Ministro de Estado
que teve decretada a suspenso de seus direitos polticos pelo prazo de 8 anos e a perda da funo
pblica por sentena do juzo da 14 vara da Justia Federal - seo judiciria do Distrito Federal.
incompetncia dos juzos de primeira instncia para processar e julgar ao civil de improbidade
administrativa ajuizada contra agente poltico que possui prerrogativa de foro perante o Supremo
Tribunal Federal, por crime de responsabilidade, conforme o art. 102, I, C, da constituio. III.
reclamao julgada procedente.

(rec 2138/DF, rel. Ministro Nelson Jobim, julgado em 13.06.2007, DJ 18.04.08 p. 94)