MEDICIN DE LA PRODUCCIN PBLICA E INDICADORES DE LA GESTIN PRESUPUESTARIA

Caracas, NOVIEMBRE de 2003

CAPITULO VI. MEDICIN DE LA PRODUCCIN PBLICA E INDICADORES DE LA GESTIN PRESUPUESTARIA. (3)1

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El contenido de este acpite fue tomado, con ligeras adecuaciones a la realidad venezolana, de la monografa Indicadores de la Gestin Presupuestaria del Gobierno Municipal escrita por Marcos Pedro Makn y publicada en la revista N 20 de la Asociacin Argentina de Presupuesto Pblico

A. Aspectos generales El presupuesto debe reflejar, en todas sus etapas, los procesos productivos de las instituciones pblicas. Para ello es necesario que la tcnica presupuestaria empleada posibilite una clara determinacin, utilizacin e interpretacin de los elementos que conforman dichos procesos. Esos elementos son: los bienes y servicios que se producen, los recursos reales que se utilizan y los recursos financieros que se requieren. Todos ellos deben estar interrelacionados y combinados, tanto en cantidad como en calidad. Las interrelaciones entre dichos elementos se materializan en los procesos productivos y es esencial a los mismos aunque normalmente no estn expresados en los presupuestos. La experiencia de las reformas presupuestarias efectuadas en los pases latinoamericanos demuestra que se han logrado importantes avances en los aspectos formales, tales como la elaboracin de las estructuras programticas y los esquemas de presentacin de los documentos presupuestarios, mientras que se han descuidado los aspectos de contenidos de la programacin presupuestaria, al no desarrollarse sistemas de informacin y registro de la produccin pblica, de los recursos reales y de los indicadores de la gestin presupuestaria. Los recursos financieros, expresados en crditos presupuestarios y en el registro de su utilizacin, son los que han tenido un mayor desarrollo, ya que su instrumentacin es imprescindible para establecer los lmites mximos para gastar y, por ende, para complementar el control legal del uso de dichos recursos. La expresin en el presupuesto de la produccin de bienes y servicios posibilita no slo la toma de decisiones de los niveles polticos y directivos sobre los recursos reales y financieros para el logro de los objetivos y polticas, sino que es una base esencial para analizar, controlar y evaluar la gestin presupuestaria. Para que el proceso presupuestario traspase la frontera de la aplicacin formal de la tcnica de la programacin presupuestaria, es necesario el desarrollo gradual de un sistema de medicin de la produccin y establecimiento de indicadores de la gestin presupuestaria. Previo al inicio de tratamiento del tema cabe realizar una reflexin. La importancia del desarrollo de los aspectos cuantitativos incluidos en el presupuesto, si bien son fundamentales para su programacin y evaluacin no son suficientes para efectuar un anlisis integral de la gestin presupuestaria. No toda la produccin es posible de cuantificar por cuanto existen servicios que no son cuantificables en trminos de metas y, por otro lado, el anlisis de la produccin cuantificable debe complementarse con exmenes de los aspectos cualitativos contenidos en ella. Una comprensin no clara de ello ha llevado, en muchos casos, a un excesivo cuantitativismo que, en los hechos, ha desvirtuado el uso de la tcnica del presupuesto por programas. Se cuantifican aspectos irrelevantes que no son necesarios para definir criterios de asignacin de recursos, lo que ha trado como consecuencia que, en muchos casos, los niveles polticos y directivos de la administracin cuestionen la utilidad y necesidad de la tcnica de programacin presupuestaria, en particular la por programas, en el proceso de toma de decisiones sobre la asignacin de recursos para producir bienes y servicios.

Si bien el punto que sigue se refiere exclusivamente a los aspectos cuantitativos, no debe dejar de

considerarse

que el desarrollo de los mismos, es condicin necesaria, pero no suficiente para obtener avances en cuanto al desarrollo del contenido de la programacin presupuestaria y, por ende, de la reforma presupuestaria. La consideracin de los elementos cualitativos de los procesos productivos pblicos es una parte esencial del anlisis integral que debe realizarse de la gestin presupuestaria pblica. B. Objetivos de la medicin de la produccin pblica 1. Objetivos La medicin de la produccin es un requisito o caracterstica de la la adopcin de decisiones sobre los mismos. La medicin de la produccin pblica y el establecimiento de indicadores de gestin ha cobrado particular importancia en los ltimos aos con la aprobacin de la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, la que, en su artculo 315, no slo obliga a que se asignen recursos en atencin a los objetivos a alcanzar, sino que adems exige a los responsables de los rganos y entes pblicos por la elaboracin de indicadores de desempeo. El mandato constitucional ha sido recogido en el artculo 14 de la Ley Orgnica de la Administracin Financiera del Sector Pblico y en varios artculos de su Reglamento N 1, dentro de los cuales se destacan los nmeros 2, 9, 27, 36, 37, 119, 120, y 121, artculos estos en donde se prescribe al presupuesto por programas como tcnica para la elaboracin de los presupuestos pblicos y se determina la informacin mnima que debe contener el documento presupuestario. En el orden de ideas sealado, los objetivos centrales de la medicin de la produccin son los siguientes: a. Facilita la toma de decisiones sobre el tipo y magnitud de la produccin de bienes y servicios que se requieren para el logro de las polticas b. Sirve de base para la determinacin y clculo de los recursos reales y financieros necesarios para llevar a cabo la produccin de los bienes y servicios pblicos. c. Contribuye a la realizacin de los anlisis de eficiencia y eficacia de los rganos y entes del sector pblico. No considerar estos objetivos o razn de ser de la medicin de produccin pblica ha llevado, en muchos casos, a la inclusin en los documentos presupuestarios de cuantificaciones de produccin que no slo no brindan elementos de juicio sobre la gestin presupuestaria, sino que programas. desvirtan la esencia de la tcnica del presupuesto por programacin por programas, ya que

contribuye, mediante la cuantificacin de los resultados y de los recursos requeridos por los procesos productivos, a

Cuantificaciones como audiencias, son utilizadas muy comnmente para reflejar acciones de naturaleza no cuantificable. Por otro lado, en muchas ocasiones se confunde la necesidad de expresar la cuantificacin de la produccin para cumplir con los objetivos antes sealados, con la presentacin en los documentos presupuestarios de los planes de trabajo de las unidades ejecutoras, a nivel de acciones microoperacionales. Todo esto ha originado largas listas de cuantificaciones que se incluyen en los presupuestos, quitndole claridad a los mismos, a la vez que mediatizan, ante los niveles polticos y directivos, las ventajas de la programacin presupuestaria. A su vez, esto ha obstaculizado la puesta en vigencia de sistemas de control y evaluacin. Al no presentarse una clara distincin entre los distintos bienes y servicios que se producen, no es posible establecer las relaciones de condicionamiento entre ellos y, por tanto, analizar las causas de los desvos; por otro lado, las cuantificaciones intrascendentes, desde el punto de vista presupuestario, al ser numerosas y de difcil registro, se repiten anualmente, dando la sensacin de una aparente continuidad cuantitativa de la produccin de los programas que ejecutan los organismos. C. 1. Concepto. La clara precisin y expresin de las unidades de medida, es una de las condiciones bsicas en la instrumentacin de un sistema de medicin de la produccin pblica. La unidad de medida es la expresin que sirve de base y permite cuantificar la produccin de un bien o servicio y en tal sentido cumple los siguientes requisitos a. Ser concreta y homognea. En este sentido debe reflejar claramente la naturaleza del bien o servicio de que se trate. En ningn caso, la unidad de medida debe expresarse utilizando las palabras unidad o uno. Si el producto es dictado de clases la unidad de medida debe ser hora-clase y no hora; si el producto es atencin mdica en consulta externa la unidad de medida es paciente- atendido y no persona; si el producto es mantenimiento de vehculos de transporte, la unidad de medida es vehculo y no unidad b. Representativa del producto. En algunos casos una sola unidad de medida no es suficiente para expresar la naturaleza del producto y, por tanto, para que ello suceda se requiere contar con ms de una. Por ejemplo, el producto Atencin materno infantil se puede expresar en las siguientes unidades de medidas madre atendida, nio atendido. Unidades de medida

c. de

Identificacin del producto. La unidad de medida debe identificar el respectivo bien o servicio que se trate y no otro producto relacionado con aqul. Por ejemplo, si el producto es atencin

alimentaria a los ancianos la unidad de medida es racin alimentaria y no anciano; si el producto es limpieza de calles, la unidad de medida es Kl de limpiado y no km, recorrido. d. Utilizable como unidad de registro, Significa que la unidad de medida, adems de referirse a aspectos cuantificables, debe posibilitar el registro e informacin del bien o servicio que se alcanza. Por ejemplo, si el servicio a producirse es erradicacin del insecto portador de la malaria, las unidades de medidas deben ser: ha fumigada, vivienda rociada y no insecto exterminado. e. Expresarse en trminos sencillos y claros, La idea al respecto es que la unidad de medida empleada para identificar el bien o servicio pueda ser comprendida e interpretada por personas no especialistas. 2. Clasificacin de las unidades de medida Las unidades de medidas pueden ser clasificadas o agrupadas de acuerdo a los siguientes criterios: a. Segn su grado de uso: i. Comunes o universales, tales como las que reflejan los sistemas legales de medicin (metro, kilmetro, hectrea, etc) ii. Especficas o propias de cada tipo de bien o servicio. b. Segn su grado de complejidad. i. Simple, es decir, que expresa una sola unidad (paciente) ii. Compuesta, es decir, que se presenta combinando dos unidades (paciente-da) c. Segn su forma de presentacin i. Absoluta (m2 construido) ii. Relativa (porcentaje de avance o de realizacin) El sector pblico, por intermedio de sus instituciones, ofrece una muy variada gama de productos, bienes o servicios que requiere el concurso de diversos especialistas. As por, ejemplo, la asistencia tcnica agrcola requiere del perito agrnomo; la enseanza, del planificador acadmico; la produccin de hidrocarburos, del tcnico petrolero, etc. El concurso de los especialistas en la determinacin correcta de la unidad de medida ofrece las siguientes ventajas: Permite que las unidades de medida cumplan con los requisitos arriba sealados.

 Permite la elaboracin y actualizacin permanente de las unidades de medida que expresan los distintos tipos de bienes y servicios producidos, considerando el nivel de desarrollo tecnolgico existente. Hace posible la realizacin de anlisis comparativos de producciones de bienes y servicios similares realizados por distintos organismos. D.. Medicin de la produccin de los bienes y servicios pblicos La produccin de los bienes y servicios que se logran en el sector pblico es heterognea y diversificada. Desde el punto de vista de la programacin presupuestaria dichos bienes y servicios se puedan clasificar en terminales e intermedios. Son bienes y servicios terminales aquellos que constituyen la razn de ser de las instituciones y justifican por tanto, su existencia. La produccin de este tipo de bienes y servicios hace posible que la respectiva institucin efecte contribuciones directas al logro de las polticas a ella definidas. Estos bienes y servicios estn orientados a satisfacer necesidades de la comunidad o de otros entes pblicos. Dentro de la respectiva institucin, los bienes y servicios terminales no sufren ningn proceso de transformacin. La produccin terminal es la que se origina, en forma exclusiva en los programas, subprogramas y, en algunos casos, en los proyectos incluidos en el presupuesto. La eficacia de la gestin presupuestaria de los rganos y entes pblicos, tanto ex - ante como ex -post, implica establecer el grado en que se logren las polticas por medio de la produccin terminal. Para el logro de los bienes y servicios terminales, los entes pblicos producen bienes y servicios intermedios que contribuyen o condicionan, en forma directa o indirecta la realizacin de los bienes y servicios terminales. Por ello, la cantidad y calidad con que se producen los primeros, determinan la cantidad y calidad de los segundos. Es decir, que entre ambos tipos de producciones existen relaciones cuantitativas y cualitativas de causalidad. Tal como se seal anteriormente, no toda la produccin pblica es cuantificable, por tanto, no es posible, en todos los casos, establecer relaciones cuantitativas de causalidad entre la produccin terminal y la produccin intermedia. La produccin de bienes es fcilmente identificable por cuanto su naturaleza es fsica, pero existen ciertos servicios que no son posibles de cuantificar, pues su naturaleza es cualitativa. Por ejemplo, el servicio de direccin superior de un organismo ejecutado por su mxima autoridad, el servicio de coordinacin del planeamiento institucional; los servicios de direccin y coordinacin de cada programa. En este caso la gestin se mide por el xito que se logra en la gestin productiva institucional. La medicin de la produccin queda reservada, por tanto, a los bienes que producen las instituciones pblicas y a los servicios prestados por ellas que pueden ser cuantificados. 1. Medicin de la produccin terminal

De acuerdo con sus caractersticas, la cuantificacin de los bienes y servicios terminales se subdividen en: meta y produccin bruta terminal. a. Meta Es la cuantificacin de los bienes y servicios terminales que realiza una institucin durante un ejercicio presupuestario, y cuya produccin, concreta y acabada, se pone a disposicin de sus usuarios, por tanto, el concepto de meta es siempre de carcter cuantitativo. Expresa la cantidad de bienes y servicios que se producen para contribuir, de manera directa y efectiva al logro de las polticas que se le han definido a la institucin para un perodo determinado. Por tanto, es la meta la que permite medir la eficacia de la gestin pblica. i. Clasificacin de las metas - Controlables y no controlables Las metas pueden ser clasificadas en controlables y no controlables, de acuerdo a la influencia que ejerzan los usuarios en la cuanta de su ejecucin. Una meta es controlable, cuando la programacin de su cantidad depende exclusivamente de los recursos reales y financieros previstos. Por ejemplo, 20.000 m2 de calles pavimentadas, 300.000 Has. de parques pblicos a ser mantenidos, etc. Una meta no es controlable, cuando su materializacin no slo est relacionada con los recursos necesarios para su produccin, sino que su produccin depende tambin de las demandas efectivas de los usuarios o el comportamiento de la poblacin. Ejemplos de estos tipos de metas son: cantidad de pacientes atendidos en consulta externa, monto en determinada unidad monetaria a obtener por concepto de ingresos brutos, certificados de matrimonios a expedirse, etc. En estos casos se programa una capacidad de recursos reales y financieros disponibles para atender la demanda posible o la que se espera satisfacer. Como se puede apreciar, la determinacin y distincin entre metas controlables y no controlables es importante y necesaria. Tanto en la estimacin de las mismas, como en el control y evaluacin de la ejecucin, se requiere tomar en consideracin el hecho de que, en el caso de las metas no controlables, el mayor o menor cumplimiento est parcialmente condicionado por el cumplimiento real que asuman los usuarios. En el caso de las metas controlables, la programacin que realiza el responsable de la unidad ejecutora no est sujeta de la misma manera a los imponderables que pueden ser originados por el comportamiento de los usuarios. Por tanto, el concepto de controlable significa el mayor o menor grado de influencia que tiene la unidad ejecutora en la cuanta de las metas a obtenerse en funcin de los recursos previstos. Ello determina distintos grados de responsabilidad en el logro de la cuanta en referencia. - De acuerdo a la periodicidad con que se obtienen durante un ejercicio presupuestario.

Las metas en este sentido, se clasifican en peridicas y no peridicas. Son metas peridicas o continuas, las que se logran en forma diaria, mensual, trimestral, etc., a lo largo de todo el ejercicio presupuestario. Por ejemplo, el monto del peaje cobrado por la circulacin de vehculos en las autopistas, las toneladas de desechos slidos recogidos en las calles, los pacientes atendidos en consulta externa, etc. Son metas no peridicas o puntuales aquellas que se obtienen en determinado momento del ejercicio presupuestario. Por ejemplo, los egresados en cualquier nivel educativo, nmero de visitantes a una feria de artesana a realizarse en un mes cualquiera del ao. La clasificacin de las metas en peridicas y no peridicas implica la necesidad de aplicar mtodos distintos para el control y evaluacin de su ejecucin. En el primer caso, dicho control y evaluacin se efecta permanentemente durante el ejercicio presupuestario, en la medida en que se van logrando las metas (tns)., de residuos slidos, recogidos diario, semanal, mensual). En el segundo caso (metas no peridicas) su cumplimiento, al ocurrir en un momento determinado del ejercicio, (fin de ao para los egresados de educacin, en un determinado mes, para los visitantes a la feria artesanal), implica que durante el resto del ao slo se controlar y evaluar la ejecucin de la produccin intermedia; con base a ello se podr inferir el posible cumplimiento futuro de las respectivas metas. b. Produccin bruta terminal Este tipo de medicin de la produccin se origina en aquellos procesos productivos en los que, por sus caractersticas, una parte de la produccin terminal se finaliza en el ejercicio presupuestario, e incluye, por tanto, la produccin acabada durante el ejercicio (meta) as como la produccin que se encuentra en proceso para siguientes perodos (produccin bruta terminal). Por ejemplo, el total de alumnos matriculados en la enseanza en un ao determinado es la produccin bruta terminal de ese ejercicio, mientras que la cantidad de alumnos que egresan en dicho ao constituye la meta: Otro ejemplo: en un plan de pavimentacin a mediano plazo, la cantidad de km2 de calles pavimentadas en un ejercicio presupuestario es la produccin bruta terminal y la cantidad de cuadras habilitadas en dicho ao es la meta. Cuando, por las caractersticas de los procesos productivos, la produccin terminal esta lista, para satisfacer necesidades en la medida en que se producen, se utiliza exclusivamente el concepto de meta, por ejemplo: pacientes atendidos en consultas mdicas, has de parques mantenidos, tns. de residuos slidos recogidos, etc. La necesidad de contar con ambas cuantificaciones, cuando ello corresponda, se sustenta en los objetivos distintos a los que corresponden. Mientras que la meta posibilita medir la contribucin que se efecta al logro de las polticas, la cantidad de produccin bruta terminal sirve de base para calcular la cantidad de produccin intermedia que se requiere y, por ende, los recursos reales y financieros necesarios.

La cantidad de alumnos egresados en uno cualquiera de los niveles educativos (meta) permite medir la contribucin que se efecta al logro de la poltica en esa materia, mientras que la cantidad de alumnos matriculados (produccin bruta terminal) posibilita cuantificar la cantidad de produccin intermedia requerida (horas-clase, visitas de supervisin, etc.,) y, por ende, los recursos reales y financieros, necesarios (docentes, tiles de enseanza, equipos, etc.,) La cantidad de cuadras pavimentadas (metas) permite cuantificar el aporte que se logra para el cumplimiento de la poltica de mejoramiento de la infraestructura vial, nacional, estadal y municipal, mientras que la cantidad de km2, permite el clculo de calles pavimentadas (produccin bruta terminal) que hace posible el clculo de la cantidad de produccin intermedia necesaria (m2), de nivelacin de terreno, m3, de tierra removida etc. y de all calcular los recursos reales y financieros (obreros, cemento, alquiler de maquinaria, etc.) En sntesis, en los procesos productivos pblicos cuyas caractersticas determinan que una misma produccin terminal tenga dos formas de medicin (meta y produccin bruta terminal) ambos tipos de cuantificacin deben programarse, expresarse y evaluarse, ya que corresponden a objetos distintos. La meta permite cuantificar el logro de polticas y la produccin terminal estimar los recursos reales y financieros requeridos. En el cuadro N 5 siguiente, se muestra un resumen con ejemplos de metas y de produccin terminal bruta. CUADRO N 5 UNIDADES DE MEDIDA DE PRODUCCIN TERMINAL BRUTA Y DE META CATEGORAS PROGRAM TICAS UNIDAD DE MEDIDA ______________________________________________________ PRODUCCIN TERMINAL BRUTA META

I. PROGRAMAS A. ENSEANZA EN BSICA B. ATENCIN MATERNO INFANTIL II. SUBPROGRAMAS ADMINISTRACIN DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA. Bs. de impuestos liquidados Bs de impuestos recaudados Alumno en enseanza Madre Atendida Alumno egresado Madre atendida

III. PROYECTOS A. CONSTRUCCIN DE VIVIENDAS B. CONSTRUCCIN DE HOSPITALES m2 de viviendas en construccin m2 de hospitales en construccin vivienda const hospitales const.

De igual modo, en el cuadro N 6 que se muestra a continuacin, se indican ejemplos de meta y produccin terminal bruta aplicada a una tecnologa de produccin por mdulos de gestin productiva CUADRO N 6 METAS Y CANTIDADES DE PRODUCCIN INTERMEDIA EN UNA TECNOLOGA DE PRODUCCIN POR MDULOS PRODUCTOS UNIDAD DE MEDIDA META CANTIDAD DE PRODUCCIN INTERMEDIA

P1 Enseanza de ingeniera Qumica Egresado 100 -

P2 Enseanza de ingeniera Petrolera Egresado 50 -

P3 Enseanza de ingeniera civil A. A. Direccin superior B. B. Enseanza de matemticas C. Enseanza de qumica D. Enseanza de geologa

Egresado Alumno Alumno Alumno

70 -

1.000 1.200 500

E. Enseanza de fsica

Alumno

500

En este ejemplo, no existen programas presupuestarios, pero se fijan metas de los productos terminales a fin de dar significacin al presupuesto por actividades. 2. Medicin de la produccin intermedia La cuantificacin de los bienes y servicios intermedios que se logran mediante las tareas de las actividades y los trabajos de las obras se denomina en forma genrica, volumen de trabajo. Existen dos tipos o formas de cuantificar la produccin intermedia. El primero se expresa a nivel global de cada actividad u obra, y refleja el bien o servicio que surge como resultado de los respectivos procesos productivos; el segundo, se expresa a travs de las tareas de las actividades o los trabajos de las obras. a Cuantificacin de la produccin en el mbito de la actividad u obra Esta cuantificacin se origina cuando es `posible determinar un solo bien o servicio para cada actividad u obra. Por ejemplo, en una actividad de docencia, dentro del programa de educacin media, la cantidad de horas de clases dictadas es la cuantificacin del servicio que origina dicha actividad. En la obra pavimentacin de vas de acceso, dentro de un proyecto construccin de un conjunto habitacional, la cantidad de km2 pavimentado es la cuantificacin a nivel de obra. La cuantificacin cuando es posible- de un solo bien o servicio intermedio a nivel global de cada actividad u obra, tiene una doble utilidad. Por un lado, permite relacionar cuantitativamente la produccin intermedia con la respectiva produccin terminal (cantidad de horas de clase con la cantidad de alumnos matriculados, km2 de vas de acceso pavimentadas con nmeros de viviendas o bloques de edificios a construirse). Por otro lado, dentro de cada actividad u obra la respectiva cuantificacin del bien o servicio a nivel global permite establecer relaciones cuantitativas con los volmenes de trabajo de las respectivas tareas o trabajos (la cantidad de km2 de vas de acceso pavimentadas condiciona y determina la cantidad de m3 de tierra removida, la cantidad de ml de cunetas realizadas, etc.) b. Cuantificacin de la produccin intermedia que se logra en las tareas de las actividades o en los trabajos de las obras. El segundo tipo de cuantificacin de la produccin intermedia es el de la tarea o trabajo. La cuantificacin del volumen de trabajo de las tareas de las actividades o de los trabajos de las obras es la base primaria de la programacin presupuestaria, ya que, a partir de ella se calculan los recursos reales que se asignan a las actividades u obras. Por otro lado, los volmenes de trabajo de las tareas o trabajos permite establecer relaciones cuantitativas con los bienes o servicios que se originan a nivel global de cada actividad u obra; en caso que, a nivel

global de una actividad no sea posible cuantificar su produccin, el relacionamiento de las tareas se establece directamente con los bienes y servicios terminales (meta y produccin bruta terminal) del respectivo programa subprograma o proyecto. La determinacin prctica y concreta de las tareas o trabajos y de sus correspondientes volmenes de trabajo no es sencilla, implica, en muchos casos, incursionar en aspectos micro-organizacionales o micro-operativos de los procesos productivos. La experiencia en la identificacin de las tareas o trabajos dentro de cada actividad u obra indica que, si no se tiene una clara concepcin de la razn de ser u objetivos a que correspondan, se incurre en el error de enumerar largas listas de aparentes tareas, que slo expresan componentes de planes de trabajo de las actividades u obras. Desde el punto de vista de la programacin presupuestaria, y en trminos de medicin de la produccin, los bienes y servicios a identificar como tareas o trabajos son aquellos que sirven de base para determinar las necesidades de recursos reales y financieros. Por tanto, cualquier otra cuantificacin que no posibilite el logro de dicho objetivo podr ser til para analizar la gestin presupuestaria, pero no forma parte del campo de la medicin de la produccin de dicha gestin. Una regla prctica para verificar si una determinada cuantificacin presenta un volumen de trabajo de una tarea u obra, es formularse las siguientes preguntas La cuantificacin permite calcular recursos reales? o, Variaciones en la mencionada cuantificacin implican variaciones en las respectivas cantidades de recursos reales? Posibilita el seguimiento de la ejecucin? Si las respuestas son negativas, no se estar ante volmenes de trabajo de tareas u obras, sino ante acciones micro-operacionales. As por ejemplo, las tradicionales audiencias o reuniones del personal directivo de los organismos pblicos, no son cuantificaciones que posibilitan el clculo de recursos o sean necesarios para determinar los respectivos requerimientos de recursos humanos y materiales, por tanto, no deben ser incluidas como tareas en los documentos presupuestarios. No existen recetas para determinar las tareas o trabajos, no obstante, es posible sealar los principales pasos que es necesario efectuar para establecerlas, dichos pasos son los siguientes: i. Definir la actividad u obra, determinando la produccin intermedia (cuantificada o no) que origina, a nivel global la posibilidad de asignar los correspondientes recursos reales y financieros a la(s) unidad(es) ejecutora(s); ii. Determinar la produccin intermedia de los distintos bienes y/o servicios actividad u obra. iii. Establecer las respectivas unidades de medida. iv. Investigar la existencia o no de relaciones cuantitativas entre cada uno de dichos productos intermedios y los recursos reales; es decir, determinar, de acuerdo a las caractersticas de los respectivos procesos productivos, si que se originan en la respectiva

variaciones en la cantidad de dichos productos originan o requieren variaciones en la cantidad de los recursos reales; v. Seleccionar como tareas o trabajos las que expresen relaciones recursos-producto intermedio. As por ejemplo, en una actividad asesora en presupuesto de gastos del programa coordinacin del sistema presupuestario, son tareas los informes producidos de ajustes presupuestarios; en una actividad de servicios de laboratorio ejecutada en un hospital, son tareas los exmenes radiolgicos; en una actividad de fiscalizacin de tributos dentro de un programa de administracin tributaria, una de las tareas puede ser inspeccin de locales comerciales; en la obra construccin de un puente son trabajos: estudios topogrficos estudios de suelos, levantamiento de pilotes, entre otros. Cabe sealar, que no en todos los casos es posible o conveniente determinar tareas dentro de las actividades. Existen actividades como, por ejemplo, las de direccin, las de vigilancia, las relaciones con la atencin de imprevistos (defensa civil), donde la cantidad de recursos reales no est determinada por la cantidad de servicios que se prestan. En estos casos, la cantidad y tipo de recursos reales se calculan sobre la base de datos histricos, considerando las respectivas normas legales o administrativas que los establecen taxativamente. En las obras, la determinacin de los trabajos es mucho ms sencilla y precisa ya que, al tratarse siempre de realizaciones fsicas tangibles, es posible establecer en forma ms concreta las relaciones del respectivo producto con sus correspondientes recursos especficos. En sntesis, la cuantificacin de la produccin intermedia es un requisito esencial para la programacin, anlisis y evaluacin de la gestin presupuestaria pblica, por las siguientes razones bsicas; - Posibilita determinar relaciones de condicionamiento cuantitativas con la produccin terminal (meta y produccin bruta terminal), Es la base para el clculo de los recursos reales y financieros que requieren los procesos

productivos. E. . Medicin de recursos reales y financieros Un sistema de medicin de la gestin presupuestaria no puede prescindir de la medicin ex ante y ex post de los recursos reales y financieros que requieren los procesos productivos. No obstante ello, es necesario considerar que el diseo de este ltimo tipo de mediciones tiene caractersticas particulares y complejas. Adems de responder a las necesidades para programar y analizar la gestin presupuestaria, debe satisfacer los requerimientos propios de los respectivos sistemas administrativos. En este punto, se indicarn las caractersticas bsicas que debe reunir, desde el punto de vista estrictamente de la gestin presupuestaria, la medicin de los recursos reales y financieros. Ello no implica desconocer que los

requisitos que les plantean sus respectivos sistemas administrativos, tambin coadyuvan a los anlisis que se realicen de la gestin presupuestaria. 1. Medicin de los recursos reales El clculo de los recursos reales, en el momento de formularse el presupuesto, se efecta, tal como se indic anteriormente, a partir de la cuantificacin de los volmenes de trabajo de las tareas de una actividad o los trabajos de una obra. Una excepcin es el caso de los recursos que no se relacionan directamente con la cuantificacin de las tareas o trabajos. De lo anterior se deduce que la asignacin de recursos reales a las actividades u obras y, por ende, a las restantes categoras programticas, es la sumatoria de los recursos reales que requieren las tareas, en el caso de las actividades y de los trabajos en el caso de las obras. Por tanto, la instrumentacin de un sistema de medicin de los recursos reales requiere: a. Aplicacin correcta de la tcnica de programacin del presupuesto por programas, y consecuencialmente concebidas. b. La existencia de registros sencillos que hagan posible la programacin e informacin de utilizacin de dichos recursos por cada tarea o trabajo, as como registros similares, en las actividades para los recursos no vinculadas a las tareas. Cabe sealar, que tambin deben estar registrados los recursos humanos afectados directamente a los procesos productivos. c. Es necesario que dichos registros, en su versin primaria, sean producidos, de manera sistematizada, por las unidades ejecutoras de las respectivas actividades u obras. La agregacin de dicha informacin-programacin y utilizacin de recursos reales a nivel de proyectos, subprogramas y programas requiere la existencia de los respectivos registros en las unidades ejecutoras de las categoras programticas correspondientes d. En lo que se refiere a la amplitud de la informacin a considerar es necesario tener presente que en muchos casos no es til el registro de la totalidad de los recursos reales. En todo proceso productivo existen ciertos recursos reales que son los ms importantes o estratgicos; disponer de informacin sobre ellos es suficiente para programar y analizar la gestin presupuestaria, vinculando dichos recursos con los respectivos bienes y servicios a producirse. As, por ejemplo, en las acciones relacionadas con la salud, los medicamentos, alimentos e instrumental mdico son recursos estratgicos; igual situacin se presenta con el cemento y el hierro en los constructores de obras pblicas, como el papel en los servicios de impresin, etc. entes la conformacin de redes de categoras programticas tcnicamente

e. El contenido de la informacin debe referirse tanto a la programacin como a la efectiva utilizacin de los recursos reales y estar permanentemente actualizada. f. Los registros que se han de utilizar en el mbito de cada unidad ejecutora, deben estar

coordinados con los que utilicen las respectivas unidades centrales de los sistemas de personal y compras. Es decir, que deben permitir compatibilizar las necesidades de programacin y anlisis de la gestin presupuestaria con las que planteen los respectivos sistemas administrativos para su gerencia. Esto implica que las caractersticas y nivel de desarrollo de dichos sistemas (mayor o menor grado de centralizacin, existencia o no de unidades a nivel central y de las instrucciones, etc.) condiciona los tipos de informacin a ser contemplados en los registros. Por tanto, contar con registros de los recursos reales es esencial para las unidades ejecutoras de las categoras programticas, no slo desde el punto de vista de la gestin presupuestaria, sino tambin en trminos de los objetivos y requerimientos particulares que se derivan en relacin a los respectivos sistemas administrativos, las unidades responsables de los sistemas de personal y de compras y suministros. 2. Medicin de los recursos financieros En el diseo de un sistema de indicadores para medir la gestin presupuestaria, tiene un papel relevante y esencial la medicin de los recursos financieros que demandan dichos procesos productivos, por cuanto completa la medicin de los elementos de la programacin presupuestaria que deben estar presentes en dichos sistemas de indicadores y permiten la realizacin de anlisis de compatibilidad y coherencia entre las variables reales y financieras del presupuesto. En este punto slo se examinar un aspecto que normalmente no presenta un adecuado tratamiento tanto en la programacin como en los registros de la ejecucin financiera; se relaciona con la compra, almacenamiento y distribucin centralizada de bienes comunes para varios programas, ya sea a nivel de un rgano central o de una institucin. En el caso concreto de Venezuela, la centralizacin de los crditos financieros en la unidad administrativa responsable de los pagos acarrea problemas no slo de ndole presupuestario, como los antes reseados, sino tambin de orden jurdico, pues como se sabe los organismos a quien compete la aprobacin final del presupuesto lo hacen en el mbito de cada categora programtica y no en la unidad responsable de la adquisicin de los materiales o contratacin de los servicios de terceros. Los problemas que se presentan con la medicin de los recursos financieros no ocurren en el momento de la formulacin y aprobacin presupuestaria, por cuanto en estas fases del proceso presupuestario, si se usa la tcnica en forma correcta, tales recursos deben surgir por valoracin de los recursos reales de cada categora prograamtica y previo a la ejecucin, tales recursos deben ser programados para los diferentes subperiodos del presupuesto en

los cuales se van a utilizar. Los inconvenientes se presentan al ejecutarse el presupuesto debido a que una parte significativa de los materiales y suministros as como de los servicios prestados por terceros son pagados por la unidad responsable de esta funcin (compras o servicios generales ) de manera centralizada, dificultndose la asignacin de recursos a cada categora programtica, porque los mismos se le facturan a la institucin como un todo. Por todo lo anterior, se hace necesario establecer mecanismos de tipo administrativo y presupuestario que posibiliten el registro de la utilizacin de los respectivos crditos por cada categora programtica, evitando de esta manera que se desvirta la tcnica de la programacin presupuestaria prescrita legalmente.

A los fines de resolver tan grave situacin, se han propuesto diversos mecanismos alternos de solucin, dentro de los cuales se destacan los siguientes: a. Uso, en las diferentes categoras programticas financiera La asignacin no financiera sera la expresin en dinero de los recursos reales que requiere cada categora programtica durante el ejercicio presupuestario y que han de ser adquiridos y administrados centralmente. En estos casos, los aspectos financieros de las categoras programticas debern contener dos elementos: el crdito presupuestario y la asignacin no financiera, la suma de ambos representa la contrapartida financiera del total de bienes y servicios que estaran a disposicin de la correspondiente unidad ejecutora. Los crditos presupuestarios para la adquisicin centralizada de bienes estarn asignados a la unidad responsable de su adquisicin; el respectivo monto ser la sumatoria de los requerimientos de las unidades ejecutoras ms las variaciones previstas en los inventarios. Durante la ejecucin ser necesario instrumentar el uso de registros, donde se indiquen las unidades fsicas y los respectivos montos de los bienes entregados a cada unidad ejecutora por la unidad central. Por tanto, en estos casos, la medicin del gasto de las respectivas categoras programticas ser la suma de los compromisos cumplidos (gastos devengados) y de las asignaciones no financieras utilizadas. De esta manera la medicin financiera de la ejecucin presupuestaria, a nivel de cada categora programtica, ser la expresin monetaria de los recursos reales que dispondr para realizar el respectivo proceso productivo. b. Establecer sistemas de contabilidad de costos para el registro de las transacciones. En varios pases de Centro y Sudamrica, en donde se vienen desarrollado procesos de reforma presupuestaria y contable y se emplea al presupuesto por programas, resultados o desempeo como tcnica para presupuestar, la salida que se ha dado al problema ha consistido en el establecimiento de un sistema costos como apoyo a la contabilidad presupuestaria. En este sentido se ha hecho necesario transformar la informacin de bienes y servicios recibidos (suma de gastos devengados ), en monto de bienes y servicios utilizados y adicionarles otros conceptos como la depreciacin, amortizacin, etc. de dos expresiones: crdito presupuestario y asignacin no

c. Uso de un sistema de contabilidad paralelo Bajo esta modalidad, los bienes y servicios los cancela la unidad responsable de ello dentro del rgano o ente, pero se crea, para el registro de los recursos financieros de cada categora programtica, un sistema paralelo de informacin que les permita a los jefes de las categoras programticas conocer la disponibilidad presupuestaria en los diferentes subperiodos en los cuales program la ejecucin de su presupuesto y por ende de los costos de cada bien o servicio que presta. Este sistema, como es lgico pensar, presupone la existencia de un sistema de programacin y reprogramacin de la ejecucin de los bienes o servicios en el periodo presupuestario correspondiente, que sera precisamente, categoras programticas. c. Otros criterios no presupuestarios de asignacin de recursos financieros. Como se afirm anteriormente, el problema de la asignacin financiera surge debido a que los proveedores de los bienes o servicios facturan estos a la institucin como un todo, dificultndose por tanto la imputacin presupuestaria a las diversas categoras programticas del presupuesto. En el sector privado, en particular para los edificios que se administran en condominio, la asignacin financiera a los centros de costos (apartamentos) se efecta tomando en cuenta el total del rea que tiene el edificio, as como la que tiene cada apartamento. As por ejemplo, si un edificio tiene 1.000 metros cuadrados y un apartamento 100, ello significa que por cada bien o servicio que le facturen a la institucin, 10% le sern imputados a dicho apartamento. Se aplica una simple regla de tres. De igual forma, y a nuestro juicio ms justo, se emplea otro mtodo no objetivo para asignar, durante la ejecucin del presupuesto los recursos financieros a las diferentes categoras programticas, nos referimos al empleo de un mtodo que considera al total de las horas -hombreanuales de la institucin y las horas hombre que utiliza cada centro de costo (cada programa, subprograma, actividad, proyecto u obra). En este caso si las horas hombres anuales son 10.000 y la de una unidad ejecutora cualquiera es 1.000, a esta ltima le corresponder, por cada bolvar que pague la institucin por bienes o servicios, un 10% del total pagado. En sntesis, la medicin financiera de la ejecucin presupuestaria, si bien tiene como uno de sus instrumentos fundamentales a la contabilidad presupuestaria, en ciertos casos requiere del desarrollo de otro tipo de registros que los complementen. Todo esto como forma previa a la aplicacin de mtodos de costos en reas seleccionadas de la administracin que se consideren convenientes y adecuadas. F. Indicadores de la gestin presupuestaria el que servira de base para el diseo de las planillas para el registro y reporte de la informacin y uso de los recursos financieros por las unidades ejecutoras responsables de las

Los indicadores de la gestin presupuestaria son expresiones cuantitativas que reflejan relaciones entre productos y polticas, entre productos, entre productos y recursos, as como entre los elementos mencionados y cualquier otro aspecto cuantitativo de los procesos productivos. 1. Objetivos La aplicacin de los indicadores de la gestin presupuestaria se orienta al logro de los siguientes objetivos bsicos: a. Hacen posible la realizacin de anlisis de eficiencia y de eficacia de la gestin presupuestaria pblica, ya que, su utilizacin implica establecer ex ante patrones o estndares de referencia; b. Complementan los anlisis que se efectan a travs de la medicin de la produccin y de la correspondiente utilizacin de los recursos reales y financieros de la programacin y ejecucin presupuestaria c. Brindan, para el caso de la prestacin de servicios de naturaleza cualitativa, elementos de juicio adicionales, desde el punto de vista cuantitativo, para la realizacin de evaluacin expost de la programacin presupuestaria d. Contribuyen a la simplificacin de las tareas de formulacin y aprobacin del presupuesto, en la medida en que los indicadores, al contener relaciones entre los elementos de la programacin (produccin terminal e intermedia, recursos reales y financieros), permiten que, al calcular una variable se determine directamente la otra; 2. Tipos de indicadores Como se deduce de la definicin dada anteriormente, el concepto de indicador aqu sealado se refiere exclusivamente a las relaciones cuantitativas entre dos variables y su aplicacin es til tanto para la programacin como para el anlisis de la ejecucin presupuestaria; Existe, por tanto, una diversidad de indicadores que permiten analizar los procesos productivos pblicos desde la ptica presupuestaria. No obstante, es posible clasificar a los indicadores en dos grupos, de acuerdo a los objetivos centrales a que responden, esto es, en indicadores de eficiencia y de eficacia. A continuacin se analizan los principales indicadores que se utilizan. Sin pretender agotar el universo de todos los tipos de indicadores existentes, ni los particulares o especficos de determinadas instituciones. Slo se presentan los ms relevantes. a. Indicadores de eficiencia Estos indicadores se refieren tanto a las relaciones entre la produccin terminal y la intermedia, como a las relaciones entre productos y recursos y entre los propios recursos. Es decir, son indicadores que permiten efectuar

anlisis y adoptar decisiones tendentes a lograr la mejor combinacin posible de los recursos reales y financieros empleados. Es en este mbito donde se presenta la mayor variedad de indicadores. Su forma de expresin puede ser tanto en trminos fsicos como financieros. A su vez la expresin financiera puede referirse tanto a costos como a gastos. En todo caso, cabe sealar que la realizacin de anlisis integrales de eficiencia de los procesos productivos que se llevan a cabo en las instituciones conlleva la utilizacin, en forma conjunta, de los tres tipos de indicadores de eficiencia que se mencionan a continuacin. b. Indicadores de recursos: Este tipo de indicadores permite establecer relaciones entre los recursos reales que se utilizan en cada categora programtica de una institucin. i. Dentro de una categora programtica El establecimiento de relaciones entre recursos dentro de una misma categora programtica tiene un doble objetivo; por un lado, permite simplificar y reducir los clculos de recursos, ya que, al calcular uno de los recursos, el respectivo coeficiente posibilita calcular el otro. Por otro lado, hace posible efectuar anlisis de eficiencia en la utilizacin de los recursos reales. As por ejemplo, en la actividad docencia del programa educacin bsica, una relacin entre recursos pueden ser: tiza / maestro; si el coeficiente resultante es 100, ello significa que, si el nmero de maestros es 750, la cantidad de tizas requeridas ser de 75.000. Otro ejemplo; si el indicador escoba / barrendero en una actividad barrido de calles de un programa limpieza urbana es de 5 y son 20 los barrenderos, la cantidad de escobas requeridas ser de 100. En ambos ejemplos, la informacin de los respectivos recursos reales adquiridos y/o utilizados permite efectuar anlisis de eficiencia, al verificar la existencia o no de los desvos producidos en los coeficientes previamente establecidos. Si la cantidad de tizas utilizadas durante el ao fue de 125.000 y los maestros empleados fueron 750, el coeficiente resultante es de 167. Este desvo, que refleja una mayor utilizacin de tizas de 67% por cada maestro, deber ser objeto de anlisis a efectos de evaluar sus causas: incorrecta programacin, ineficiencia o descuido por parte de los maestros, baja calidad de las tizas, etc. En el segundo ejemplo, si los barrenderos empleados determina la necesidad de evaluar si ello se debi a que se logr una mayor eficiencia en la prestacin del servicio o el servicio no se cumpli en la cantidad programada, se presentaron errores en la programacin u otras fueron las causas del desvo. Estos coeficientes, fruto de las relaciones fsicas entre recursos reales, tambin pueden expresarse en trminos financieros; en este caso, reflejan relaciones entre costos de adquisicin de dichos recursos. La variacin del

coeficiente puede tener una explicacin adicional, cual es la variacin de los precios relativos, este puede ser el caso, por ejemplo, del precio de las escobas utilizadas en un mes con relacin a la remuneracin mensual del barrendero. Continuando con los ejemplos anteriores, si el gasto previsto en el programa de educacin bsica era de 225.000 (300 por maestro) y el de las tizas era de 15.000 unidades monetarias (0,20 unidad monetaria cada una), el coeficiente es de aproximadamente 0,07; esto significa que por cada unidad monetaria gastada en personal docente, se prevn utilizar 0,07 en tizas. Si la ejecucin financiera demuestra que se gastaron 247.500 unidades monetarias en personal docente y en tizas un monto de 37.500 unidades monetarias, el coeficiente resultante 0,15 no implica necesariamente un desvo de ms del 100% en trminos fsicos de recursos reales. Es necesario determinar, en primer lugar, cuales fueron las variaciones de precios unitarios en cada uno de los recursos reales. Si el sueldo de los docentes fue de 330 unidades monetarias, la variacin en el gasto incurrido se origin, exclusivamente, por la modificacin en combinacin en el sueldo de los docentes. En cambio, en el caso de las tizas el mayor gasto (22.500 unidades monetarias), se origin por una combinacin de aumento de precios (0,10) y un mayor volumen fsico. Por tanto, la realizacin del anlisis de la eficiencia en cada categora programtica, utilizando indicadores de recursos expresados en trminos financieros conlleva la eliminacin del efecto precio. ii. En el mbito de la institucin En este caso, los indicadores se refieren a las relaciones cuantitativas que se pueden establecer de los recursos reales utilizados en las diferentes categoras programticas de una institucin. Este tipo de indicadores es til para: Evaluar la distribucin relativa de un recurso asignado a los servicios de direccin y apoyo (actividades centrales y comunes), Posibilitar el anlisis del comportamiento de los componentes de un determinado recurso; Analizar las relaciones entre recursos estratgicos a nivel general del organismo. As por ejemplo, la cantidad de personal ocupada en las actividades centrales y comunes comparada con la cantidad de personal ocupado en los programas bsicos permite evaluar la eficiencia de la gestin presupuestaria en el mbito de la institucin, al establecer la participacin porcentual entre la ocupacin realizada en acciones de direccin y apoyo y la generada para producir bienes y servicios terminales. La cantidad de resmas de papel asignadas y consumidas por los programas es otro indicador de este tipo. Desde el punto de vista financiero, este indicador se puede expresar as: gastos en actividades centrales / gastos en programas;

La relacin personal administrativo / personal tcnico a nivel de la institucin expresa la distribucin por componentes de un mismo recurso para toda la organizacin. Este indicador tiene interpretaciones distintas segn se trate de un organismo tpicamente administrativo o de uno eminentemente tcnico. Por ltimo, la cantidad de resmas de papel /cantidad de personal ocupado en la institucin y la cantidad de mecangrafas / cantidad de computadoras son indicadores que, al comparar dos recursos reales comunes para toda la institucin cumplen con similares objetivos que el indicador que relaciona dos recursos reales a nivel de una categora programtica. Ello hace posible que al calcular un recurso se determine la cuantificacin del otro y que, a la vez, se evalen y definan estructuras de combinacin de recursos a nivel institucional. Por otro lado, el grado de utilizacin de un recurso a nivel del organismo es tambin un indicador de eficiencia. En los casos por ejemplo, de las horas trabajadas por los funcionarios de la institucin / horas disponibles de funcionarios. En todos los indicadores mencionados es vlido lo indicado para el caso de los indicadores de recursos en el mbito de cada categora programtica. En su expresin financiera debe incluirse el efecto precio para la realizacin de anlisis de eficiencia tanto para la programacin como para la ejecucin. En otras palabras, cualquiera sea el tipo de indicador empleado, se debe tener siempre la preocupacin de tenerlo siempre actualizado, segn los cambios que se operen en las polticas. c. Indicadores de recursos producto Este tipo de indicador, tambin denominado relacin insumo-producto, permite, al relacionar las dos variables esenciales de todo proceso productivo, la definicin y evaluacin de criterios de productividad y eficiencia a nivel de cada categora programtica, es por tanto, la base para la determinacin de patrones tcnicos o establecimiento de estndares que se requieren tanto para la formulacin como para la ejecucin del presupuesto. Los indicadores en referencia, reflejan, por tanto, en forma cuantitativa. La cantidad de insumo por unidad fsica de producto; en algunos casos, la cantidad de insumo por unidad de valor del producto o el valor del insumo por unidad fsica del producto. Como se puede deducir de la definicin anterior, el indicador implica que, en todos los casos, la relacin productoinsumo es uno a uno. Tomando en consideracin esa caracterstica bsica existen diversas formas en que se puede presentar el indicador. En primer lugar, puede reflejar una relacin fsica-fsica, es decir, que tanto el insumo como el producto se expresan en trminos reales. Por ejemplo, horas mdicas / nmero de consultas mdicas; cantidad de supervisores en bsica / nmero de visitas de supervisores a planteles, cantidad de resmas de papel utilizadas / nmero de informes

producidos; nmero de camiones de recoleccin de basura utilizados / toneladas de basura transportadas; nmero de bolsas de cemento utilizadas / km2, de pavimentos construidos, etc. En segundo lugar, la amplia variedad de insumos que requiere un producto, origina que el indicador slo se pueda expresar como una relacin financiera-fsica, es decir, se valoriza en unidades monetarias un conjunto de insumos para relacionarlos con un determinado producto. Es el caso, por ejemplo, de los medicamentos, carece de sentido establecer relaciones cuantitativas entre cada medicamento y los pacientes. Mediante datos histricos y considerando los distintos tipos de servicios que se prestan, se define, formalmente una cesta de medicamentos utilizada en promedio por cada paciente internado en un hospital, la valorizacin de esa cesta de productos, posibilita definir el indicador; monto de medicamentos / paciente internado. Igual criterio se utiliza en el caso de los alimentos requeridos para la elaboracin de comidas en los hospitales, prisiones, etc. Se establece el monto promedio que cuesta, en trminos de alimentos, cada racin alimentaria. En tercer lugar, en el caso de los productos no cuantificables, este indicador se presenta mediante una relacin fsica-financiera, esto significa que la cantidad de unidades fsicas de un insumo se relaciona con el monto total requerido para la produccin del respectivo servicio. As, por ejemplo, un indicador podra ser: nmero de periodistas por cada 300.000 unidades monetarias gastadas en el programa de relaciones pblicas. El indicador recurso - producto, en cualquiera de sus formas de expresin, es muy utilizado, ya que, a la vez de permitir simplificaciones en los mtodos de clculo (la cuantificacin de un producto determina la cuantificacin de un recurso) permite disponer de marcos de referencias para la programacin y evaluacin de la ejecucin de los procesos productivos contemplados a nivel de cada categora programtica. No obstante, presenta una serie de limitaciones o condicionamientos que es necesario tener en cuenta, en el momento de su utilizacin. En primer lugar, la aplicacin del coeficiente insumo-producto a un proceso productivo, expresado en una determinada categora programtica no puede plantearse como un simple transplante de coeficientes utilizados en otras realidades administrativas nacionales e internacionales, deben considerarse las caractersticas tecnolgicas propias o particulares del respectivo proceso productivo, la normativa legal existente que lo rige y condiciona, su ubicacin espacial, etc. Los indicadores desarrollados por organismos internacionales, si bien son tiles como elementos de referencia para la realizacin de anlisis comparativos, no siempre son aplicables para evaluar el desarrollo de un proceso productivo en particular. As por ejemplo, el coeficiente que resulte de comparar horasmdico / nmero de consultas no debe ser determinado en base a estndares internacionales, sino considerando el mbito espacial concreto donde se presta este servicio, la problemtica de morbilidad que existe, el equipamiento disponible, etc. incluso un indicador de este tipo es distinto en la ciudad capital de un pas que en una poblacin del interior del mismo.

En segundo lugar, una vez determinado un coeficiente insumo-producto, es necesario que el mismo sea objeto, a lo largo del tiempo, de continuas verificaciones en cuanto a su aplicabilidad. Modificaciones tecnolgicas en el respectivo proceso productivo o en otros procesos productivos relacionados; variaciones en la cantidad o calidad del respectivo producto, modificaciones legales, cambio en la escala de produccin y, hasta cambios climticos son algunas de las causas que pueden originar la necesidad de revisiones en el respectivo coeficiente. Es muy comn programar y evaluar la gestin productiva utilizando coeficientes desarrollados en aos anteriores sin verificar su vigencia, lo que induce a errores de cierta significacin. Para finalizar, cabe sealar que, la determinacin de gastos y costos dentro de cada proceso productivo, implica valorizar la adquisicin y utilizacin, respectivamente, de los insumos que requiere cada producto, por tanto, los gastos y costos por producto es una versin agregada en trminos financieros de este tipo de indicadores. En el cuadro N 8 siguiente, se muestran algunos ejemplos de este tipo de indicado

CUADRO N 8 COEFICIENTES DE INSUMO - PRODUCTO

UNIDAD DE MEDIDA DEL PRODUCTO

UNIDAD DE MEDIDA COEFICIENTE INSUMO - PRODUCTO DEL INSUMO

Alumno Consulta mdica Racin alimentaria Das / pacientes de hospitalizacin atendidos

Maestro Mdico Producto alimenticio

Un (1) maestro por cada 40 alumnos Un (1) mdico por veinte (20) consultas / da Unidades monetarias por racin

Mdico Enfermera Personal de limpieza

Horas / mdico por das / paciente Horas / enfermera por da / paciente Personal de limpieza / por das / paciente Unidad monetaria / productos farmacuticos

por da / paciente

Investigacin sobre el cncer

Investigador

N de investigadores por 100.000 unidades monetarias de gastos en investigacin del cncer.

d. Indicadores entre productos Los indicadores o relaciones cuantitativas entre productos presentan la tercera forma de analizar la eficiencia a nivel de las categoras programticas expresadas en el presupuesto. Este tipo de indicador se utiliza para establecer relaciones entre productos dentro de un programa, entre productos pertenecientes a distintos programas y entre productos de programas y de actividades centrales y o comunes. Es decir, permiten analizar y adoptar decisiones sobre la magnitud de bienes y servicios a producirse, en funcin a las relaciones de condicionamiento existentes entre ellos. Por tanto, brindan elementos de juicio para modificar dichas relaciones de condicionamiento, es decir, para alterar las tecnologas de produccin existentes. Por tanto, estos indicadores se utilizan con xito para evaluar la eficiencia en la combinacin de productos, no slo dentro de cada programa en particular sino tambin sobre el conjunto de los procesos productivos de las instituciones. Las relaciones entre productos ms comnmente utilizadas son las que se efectan entre productos intermedios y productos terminales y entre productos terminales. i. Relaciones entre productos intermedios y productos terminales Se establecen normalmente al interior de cada programa o de las actividades centrales y comunes con los programas. Dentro de un programa dichas relaciones se establecen entre los productos intermedios de las actividades con la produccin terminal del programa. As, por ejemplo, en un programa de valuacin fiscal de inmuebles uno de los indicadores a utilizar podra ser: m2 de superficie cubierta edificada a incorporar al patrn inmobiliario. (productoterminal) / nmero de inspecciones valuatorias (producto intermedio). Esta relacin expresa la cantidad de m2 que se incorporan en promedio por inspeccin. Otro ejemplo, en un programa de atencin mdica integral en consulta externa un indicador de este tipo sera: cantidad de consultas mdicas, producto intermedio) / cantidad de pacientes atendidos, (producto-terminal) que indica el promedio de consultas por paciente.

En el caso de un programa conformado por subprogramas y actividades, este indicador se utiliza para expresar las relaciones entre la produccin intermedia de las actividades con la produccin terminal del respectivo subprograma. Por ejemplo, en un programa asistencia social-integral, uno de sus subprogramas es el de asistencia a la tercera edad, en este caso, uno de los indicadores sera: nmero de actividades recreativas dirigidas hacia los ancianos (producto intermedio) / ancianos atendidos en forma integral (producto-terminal). Este indicador expresa las actividades recreativas en el que, en promedio, participa cada anciano. Para el caso de los programas conformados exclusivamente por proyectos y obras, estos indicadores se utilizan para establecer las relaciones entre los trabajos de las obras con los productos de los respectivos proyectos. Por ejemplo, en el programa recuperacin de reas urbanas mediante la tcnica de relleno, dentro de un proyecto de un determinado barrio o localidad, uno e los indicadores a utilizar es: m3 de movimiento de tierra (producto intermedio de una obra) / nmero de has. recuperadas (producto del proyecto). Este indicador muestra la cantidad de m3 de movimientos de tierra que se requiere por cada ha recuperada. Tal como se indic anteriormente, el otro tipo de indicador que relaciona la produccin terminal con la intermedia es el que vincula la produccin de las actividades centrales y comunes con los programas: En este caso, la determinacin del indicador ser posible cuando la produccin intermedia de la respectiva actividad central o comn sea desagregable y permita ser relacionada con determinada produccin terminal de un programa. Por ejemplo, los servicios de laboratorio dentro de un hospital, caracterizan a una actividad comn, ya que dichos servicios apoyan o condicionan los programas atencin materno-infantil, hospitalizacin, atencin mdica integral etc. En este caso, es posible determinar la cantidad de exmenes de laboratorio que requiere cada uno de los programas; por tanto, es posible establecer indicadores tales como cantidad de exmenes de laboratorio / pacientes hospitalizados, cantidad de exmenes de laboratorio / pacientes atendidos en consulta externa, etc. Pero no es posible establecer en todos los casos una relacin directa entre la produccin de una actividad central o comn y los respectivos programas, que se exprese en un indicador de este tipo. La cantidad de informes de ejecucin financiera producidos por el servicio contable de la direccin de salud, si bien condiciona la presentacin del servicio de un hospital, pues brinda informacin de la ejecucin de ese programa a sus directivos, no permite conformar un indicador que lo relacione directamente con la cantidad de egresos de pacientes hospitalizados. En muchos casos, cuando se trate de actividades centrales, no es posible construir los indicadores producto intermedioproducto terminal; ello, por supuesto, no indica que no existan relaciones de condicionamiento entre ambas producciones. ii. Relaciones entre productos terminales. Los indicadores entre productos terminales tambin pueden darse en dos niveles, dentro de un programa o entre programas de una institucin.

Se establece este tipo de indicadores dentro de un programa cuando el mismo est conformado por subprogramas o exclusivamente por proyectos. Cuando ello sucede, la produccin terminal de los subprogramas o proyectos, respectivamente, es sumable en unidades fsicas para obtener la produccin terminal del programa. Por tanto, el indicador refleja la participacin relativa de la produccin de cada subprograma o proyecto dentro de la meta y / o produccin bruta terminal del programa. Por ejemplo, el indicador alumnos adultos egresados de educacin bsica / alumnos egresados de educacin bsica, expresa una relacin entre la meta de un subprograma (educacin bsica para adultos) y la meta del respectivo programa (educacin bsica), es decir, el porcentaje de los adultos egresados de educacin bsica en relacin con el total de egresados de educacin bsica. Otro ejemplo, dentro de un programa conformado por proyectos, un indicador podra ser: cantidad de has. recuperadas en la ciudad (programa "recuperacin de reas urbanas mediante la tcnica del relleno"), lo que refleja la parte de la has. recuperadas en la ciudad que corresponden al Litoral Central, por ejemplo. La otra forma de expresar la relacin entre productos terminales es cuando se trata de distintos programas. En ciertas circunstancias, determinada produccin terminal condiciona y es condicionada por otra produccin terminal que es llevada a cabo en la misma u otras instituciones. Cuando ocurren estos casos, el indicador hace factible la fijacin de coeficientes de relacionamiento entre programas. Por ejemplo la cantidad de egresados de educacin media (meta del programa "educacin media") condiciona la cantidad de alumnos a egresar en educacin superior (parte de la produccin bruta terminal - matrcula - del programa educacin superior); la cantidad de m2, construidos para ampliacin de hogares de ancianos (proyecto construido por la direccin de obras pblicas) condiciona la cantidad de ancianos a ser atendidos por intermedio del subprograma "asistencia a la tercera edad" del programa "asistencia social integral" ejecutado por la unidad de accin social. En estos casos, al fijar una determinada produccin terminal se est determinando la cuanta de otra produccin terminal dentro de la propia institucin de otros organismos. Cuando esto ocurre es necesario disear mecanismos tcnicos-administrativos de coordinacin entre los programas envueltos, tanto para la programacin como para la ejecucin. Tal como se indic anteriormente, se han presentado y examinado algunos de los indicadores ms comnmente utilizados para analizar la eficiencia de la gestin presupuestaria pblica. De ninguna manera se pretende agotar el universo de los indicadores que podran ser utilizados, ya que la realidad concreta de los procesos productivos puede determinar la existencia de otros indicadores de eficiencia ms especficos. Adems, cabe reiterar que las conclusiones que, sobre la eficiencia de la gestin presupuestaria pblica se pueden extraer de los indicadores deben complementarse con anlisis de los aspectos cualitativos de dicha produccin. Por otro lado, es necesario tener en cuenta que, para efectuar anlisis de eficiencia no basta, normalmente, con la utilizacin de un slo indicador, es necesario considerar los distintos indicadores aplicables a cada caso, teniendo en cuenta a que objetivo concreto responde cada uno de ellos con la informacin que suministra. e. Indicadores de eficacia o de realizaciones. Este tipo de indicadores, tambin conocido como de realizaciones, tiene como objetivo medir la contribucin que las instituciones realizan para satisfacer necesidades de la sociedad, expresadas en polticas, planes y demandas. Dicha contribucin se materializa mediante la programacin y ejecucin de las metas que se originan en los programas incluidos en el presupuesto. Estos indicadores expresan, por tanto, relaciones cuantitativas de las metas con las demandas o dficit existentes o previstos de los respectivos bienes y servicios producidos por las instituciones pblicas. Es decir, que dichos indicadores, a diferencia de los de eficiencia antes indicados, no se refieren directamente a la gestin productiva de los entes pblicos, sino a los resultados de dicha gestin. Representan el "puente" que vincula la gestin presupuestaria pblica con las polticas de desarrollo, por tanto, no son propiamente indicadores de gestin presupuestaria. El desarrollo y aplicacin del indicador sealado est muy ligado con nivel de instrumentacin de

un sistema de planificacin, que oriente y dirija el proceso de toma de decisiones sobre la poltica presupuestaria y sobre los respectivos bienes y servicios terminales a producirse. En la medida que se carezca de un adecuado desarrollo de dicho sistema, estos indicadores son de ms compleja construccin, ya que, es ms dbil y menos concreta la determinacin del marco de referencia hacia el cual se debe orientar la produccin terminal. Estos indicadores se presentan, normalmente en trminos porcentuales o relativos y reflejan contribuciones a la satisfaccin de demandas de la sociedad. A ttulo de ejemplo se mencionan a continuacin algunos indicadores de eficacia - % de reduccin del dficit habitacional, que surge de comparar las viviendas construidas con la demanda de las mismas. - % de reduccin del analfabetismo, que expresa la relacin del nmero de personas alfabetizadas con la magnitud de analfabetismo existente. - % de los ancianos indigentes atendidos en hogares de ancianos, lo que refleja el grado de cobertura pblica de la poblacin de la tercera edad en condiciones de indigencia. - % del total de cuadras de la ciudad atendidas por el servicio de limpieza, lo que permite determinar, por diferencia, la cantidad de cuadras que no reciben dicho servicio. - Monto de la recaudacin de ingresos brutos / recaudacin potencial de ingresos brutos sobre la base de la actividad econmica en un municipio, lo que determina el nivel de evasin de dicho impuesto. % de la poblacin de la ciudad beneficiada con los espectculos musicales al aire libre organizados por el organismo competente. Como se puede apreciar, muchos de estos indicadores expresan tambin niveles de cobertura de demandas satisfechas por intermedio de la produccin de bienes y prestacin de servicios de responsabilidad de organismos pblicos. Como ya se indic al analizar la medicin de la produccin, la produccin bruta terminal, por no tratarse de bienes y servicios "acabados", no satisfacen necesidades o demandas en forma directa e inmediata. Por tanto, en los casos en los que la medicin de la produccin se exprese tanto a travs de metas, como de produccin bruta terminal, la meta es la expresin cuantitativa adecuada para realizar anlisis de eficacia. No obstante, la produccin bruta terminal, en ciertos casos, es tambin utilizada para expresar relaciones de eficacia. Por ejemplo, la cobertura de la poblacin de edad escolar cubierta por dicho servicio, es tambin una base adecuada para efectuar anlisis de eficacia.

BIBLIOGRAFA DEL CAPITULO VI. MEDICIN DE LA PRODUCCIN PUBLICA E INDICADORES DE LA GESTIN PRESUPUESTARIA.

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MAKON, MARCOS P.

VARIOS AUTORES

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