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Poltica pblica

Autonomas fiscales
Vladimir Ameller Terrazas
Carlos Rocabado Meja

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. PNUD-Bolivia


Los Cuadernos de reflexin y anlisis de Politicas Pblicas es una publicacin del Observatorio de Anlisis de Politicas Publicas del Proyecto de Fortalecimiento Democrtico
de Organizaciones Politicas en Bolivia, ejecutado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) con apoyo financiero de la Embajada de Suecia.
El Observatorio de Anlisis de Polticas Pblicas es una red de espacios y un sistema
de anlisis permanente e incremental de polticas pblicas que acumula datos y evidencias empricas, provee de informacin especializada y estratgica a gestores pblicos,
actores polticos, sociales, analistas e investigadores. Es un mecanismo de observacin
suplementaria de anlisis de lo poltico y de las decisiones e intervenciones pblicas.
REPRESENTANTE RESIDENTE a.i. DEL PNUD
Claudio Providas
PROYECTO DE FORTALECIMIENTO DEMOCRTICO
Carlos A. Camargo Ch. Coordinador
RESPONSABLES DEL NMERO
Miguel A. Foronda Calle, Fernando L. Garca Yapur, Alberto Garca Orellana
EQUIPO EDITORIAL
Christian Jette., Victor Hugo Bacareza, Gabriela Canedo, Santiago Daroca, Miguel Foronda C., Alberto Garcia O., Fernando Garca Y., Armando Ortuo, Ernesto Perez, Patricia Vasquez. Isabel Crespo.
TEXTOS COLABORACIN
Vladimir Ameller T. y Carlos Rocabado M.
EDICIN, DISEO Y DIAGRAMACIN
Mauro Gmez A. y Nubia Alvarez P.
ILUSTRACIN TAPA
Jorge Dvalos
Primera edicin: marzo 2013
Depsito Legal:
Impreso en Bolivia:
Las opiniones y los nfasis destacados en los textos de la presente publicacin son de
responsabilidad exclusiva de los autores y no reflejan necesariamente los puntos de
vista del Proyecto de Fortalecimiento Democrtico del PNUD.
Prohibida la reproduccin total o parcial por cualquier medio existente sin autorizacin
explcita y escrita del Proyecto de FD del PNUD. Toda solicitud de permisos para usar
o traducir una parte o el texto integro de esta publicacin debe hacerse a: Programa de
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD-Bolivia). Calle 14, esquina Snchez Bustamante. Edificio Naciones Unidas, piso 5. Calacoto. Telfonos: + 591-2-2626200. La
Paz Bolivia.
Proyecto de Fortalecimiento Democrtico con apoyo de la Embajada de Suecia.
PNUD-Bolivia
www.gobernabilidad.org.bo

Presentacin
El Estado tiene un amplio campo de accin. Los procesos polticos e institucionales configuran modelos de gestin que en funcin a las particularidades de organizacin territorial, funcional,
econmica y social del Estado incrementan o bien aminoran el
mbito de su incidencia en las dinmicas de la sociedad. En ese
contexto, las polticas fiscales y financieras del Estado son las
que reflejan el accionar institucional y de toma de decisiones para
obtener ingresos, determinar gastos y generar deuda pblica.
Todo ello sobre la base de brindar y prestar de bienes y servicios
y, atender problemas pblicos que las/os ciudadanas/os demandan reiteradamente. Por lo tanto, la estructura y organizacin del
Estado y, consiguientemente, el modelo particular de gestin pblica que adopte contribuye a simplificar y/o complejizar la poltica
fiscal y financiera.

Contenidos

Autonoma sin Autonoma


Fiscal?
Vladimir Ameller Terrazas

La Paz: Anlisis de la
naciente autonoma
fiscal-financiera
departamental
Carlos Rocabado Meja

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A groso modo es comn sostener que el modelo convencional de


organizacin del Estado expresa un formato de organizacin territorial simple, puesto que apela a la desconcentracin y descentralizacin administrativa de un conjunto limitado de funciones del
Estado como poltica pblica de carcter estructural. En ese caso,
por lo general, los niveles territoriales de gestin o gobierno se
dedican a ejecutar los recursos y programas pblicos financiados
y presupuestados por el nivel central. Por su parte, de acuerdo
al grado de descentralizacin, la planificacin del gasto pblico
pudiera ser una facultad del nivel subnacional; sin embargo, la
determinacin de las fuentes de ingreso como del endeudamiento
es potestad, casi siempre, exclusiva del nivel central.
Bolivia, antes de la promulgacin de la Constitucin Poltica del
Estado (CPE) de 2009, se encontraba en el marco de un modelo estatal de organizacin territorial simple. Sin embargo, como
resultado de la descentralizacin municipal del pas, desde hace
dos dcadas aproximadamente, el manejo de recursos y la determinacin del gasto pblico han ido progresivamente transfirindose al nivel municipal, con un dominio tributario propio. En
contrapartida, para el nivel de descentralizacin departamental,
el manejo de los recursos pblicos dependa casi en su totalidad
de las transferencias operadas desde el nivel central, con limitados dominios para la generacin de recursos propios y, menos
an, de gestin a travs de la potestad tributaria.
Hoy, con la aprobacin de la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin, sobre la base de la nueva estructura y organizacin
territorial del Estado que establece la CPE, la figura es ambiciosa
y altamente compleja, ya que se reconoce, adems de un Estado
Unitario, cuatro niveles de Autonomas territoriales con ejercicio
diferenciado de las facultades legislativa, reglamentaria, fiscalizadora y ejecutiva1. En unas palabras, un modelo de Estado Unitario

Una lectura de la CPE muestra que los casos de la Autonoma regional e ind-

gena originaria campesina son peculiares. En el primer caso, no se reconoce el


ejercicio de la facultad legislativa, en el segundo no se hace mencin especfica
al ejercicio de las facultades que caracterizan a la cualidad gubernativa propia
de un nivel autonmico, sino que directamente se reconoce que este nivel: consiste en el autogobierno como ejercicio de la libre determinacin.

Presentacin
y compuesto. Y, por lo tanto, enuncia un escenario normativo e institucional auspicioso para perfeccionar y consolidar los procesos de descentralizacin poltico-administrativa que devienen de la dcada de los noventa y, a la vez, un campo de desafos
para la innovacin en el diseo e implementacin de polticas fiscales y financieras
que viabilicen el logro de mayores resultados e impactos econmicos y sociales en
el bienestar de la poblacin.
El esquema, entre otras cosas, pretende engranar, coordinar y congeniar cinco instancias o niveles de gobierno: nacional, departamental, municipal, regional, e indgena originario campesino. La poltica fiscal y financiera debe encargarse de observar
que la definicin de los ingresos, gastos y deuda pblica sea complementaria y/o
coordinada entre s. La accin estatal, en sus distintos niveles, no tendr que repetir,
duplicar o sobreponer prestaciones de bienes y servicios a la ciudadana, polticas
pblicas, ni debiera efectuar erogaciones injustificadas. Pero, adems, para garantizar la puesta en marcha del nuevo modelo de Estado, deber facilitar el diseo e implementacin de polticas pblicas de acuerdo a las pulsiones econmicas, sociales
y culturales de los distintos niveles territoriales.
Por ello, entre el conjunto de asuntos que conciernen al proceso autonmico en curso, la agenda de politicas pblicas relativas al diseo e implementacin del rgimen
fiscal y financiero de las Autonomas es un asunto central de inters de los decisores
polticos y la ciudadana en conjunto. Algunos aspectos de la agenda ya fueron diseados y vienen siendo implementados por la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin. Sin embargo, como era previsible, existen vacios y tareas pendientes; por
ejemplo, la aprobacin de la normativa correspondiente a la deuda pblica, una competencia exclusiva del nivel central; la actualizacin del Plan de Desarrollo Econmico y Social que observe la nueva realidad territorial, poltica e institucional del pas.
Adicionalmente, en el mbito de la gestin pblica como en el campo de las dinmicas polticas, a lo largo de los ltimos aos han ido emergiendo renovadas agendas
temticas conexas al diseo de las polticas fiscales y financieras que replantean los
trminos del ejercicio del poder y de la gestin pblica. Los resultados del Censo
Nacional de Poblacin y Vivienda, realizado a finales de 2012, provocarn la elaboracin, desde entidades del nivel central, de un conjunto de propuestas tcnicas
para encausar el pacto fiscal con los niveles subnacionales. Pacto que supone el
despliegue de esfuerzos tcnicos y polticos, ya que, adems de la dotacin y manejo
de informacin tcnica, se requerir de procesos de negociacin sobre la base de la
construccin de un nuevo esquema de gestin y manejo de los recursos institucionales y financieros.
Otro asunto fundamental con impacto sobre el modelo de gestin y organizacin
territorial del Estado, es el reciente planteamiento de la Agenda Patritica 2025
propuesta por el Presidente del Estado Plurinacional, que contiene trece ejes de
trabajo y establece metas concretas a lograr hacia el Bicentenario del nacimiento de
la Repblica. En suma, el contexto, los desafos y el devenir del proceso autonmico
requieren del (re)diseo continuo de polticas pblicas y, consiguientemente, de la
determinacin de las fuentes de ingreso para su puesta en marcha.
Frente a estas problemticas y desafos, el Observatorio de Anlisis de Polticas
Pblicas del Proyecto de Fortalecimiento Democrtico del PNUD incursiona en el
anlisis de la poltica fiscal y financiera con el objetivo de actualizar el manejo de
informacin, la descripcin de los procesos en curso y la emisin de criterios reflexivos con sustento emprico sobre el proceso de implementacin y configuracin institucional de las autonomas departamentales. El inters particular por indagar en el

nivel departamental se debe a que en este nivel territorial de organizacin del Estado
irrumpe, por primera vez, la posibilidad de innovar y ampliar la gestin del dominio
fiscal y financiero.
Con la indagacin pretendemos fortalecer o profundizar de anlisis temtico, puesto
que el estudio de la poltica fiscal y financiero de las Autonomas no es un objeto
privilegiado y continuo de los anlisis de politicas pblicas por parte de los decisores
pblicos, acadmicos y polticos. Quiz el desinters se deba a que existe una idea
preestablecida de que la temtica es altamente tcnica y de manejo exclusivo de
especialistas; sin embargo, creemos que como toda poltica pblica, el mbito fiscal y
financiero involucra factores en el que concurren diversos agentes, intereses y recursos que configuran arenas de conflictos de distinto tipo y grado. Por ello, la temtica,
como ya mencionamos, es de un amplio inters colectivo de autoridades ejecutivas,
representantes electos, dirigentes polticos y, en general, de la ciudadana.
El Cuaderno: Politica Pblica Autonomas Fiscales, rene dos trabajos que el Observatorio ha encargado a destacados expertos en la temtica. En primer lugar, el
estudio de Vladimir Ameller presenta una visin panormica de la poltica pblica,
concentrndose en analizar el diseo del sistema fiscal financiero del rgimen autonmico departamental, en particular el anlisis de los ingresos y deuda pblica
dejando pendiente la revisin del gasto para otro momento. As los puntos ms relevantes del documento hacen referencia a: i) Las relaciones fiscales intergubernamentales que se producen entre el nivel central y los Gobiernos Autnomos Departamentales, ii) La asignacin y generacin de ingresos a los Gobiernos Autnomos
Departamentales, iii) El acceso al endeudamiento para las finanzas departamentales
y, iv) Los escenarios prospectivos para generar un pacto fiscal.
En segundo lugar, el anlisis de poltica pblica elaborado por Carlos Rocabado presenta el estudio de caso relativa al Gobierno Autnomo Departamental de La Paz,
detalla el estado de situacin de la poltica fiscal-financiera de los primeros aos de
la Autonoma departamental junto a su primer Gobierno Autnomo. El estudio, por
tener un menor alcance territorial, ha abarcado la descripcin y el anlisis de los
aspectos de ingresos y gasto y, a partir de ello, esboza algunas reflexiones finales
para la consecucin y/o desarrollo del proceso de implementacin de la Autonoma
departamental pacea.
Ambos trabajos fueron puestos a discusin de asamblestas departamentales, actores polticos, funcionarios pblicos, investigadores y especialistas de la temtica
en los departamentos de La Paz, Santa Cruz y Cochabamba. Los aportes de los
distintos participantes fueron recogidos por los investigadores, lo que sin duda, le da
mayor holgura a los estudios presentados. En los eventos se pudo advertir visiones
comunes sobre la necesidad de un pacto fiscal, pero mayores fueron las discrepancias de criterios sobre la modalidad de la asignacin y la redistribucin de los recursos fiscales, tanto nacionales como departamentales. Mostrando que la poltica fiscal
financiera es un asunto pblico cuyo tratamiento oscilar entre visiones maximalistas
y minimalistas, ambas justificadas pero tambin riesgosas, lo que sin duda requiere
una observacin integral que vaya ms all de miradas coyunturales.
De esta manera, la publicacin del segundo nmero de los Cuadernos de reflexin y
anlisis de Poltica Pblica del Observatorio, pone a consideracin de los decisores
pblicos, polticos, investigadores e interesados en la temtica, insumos para proseguir en el debate y la reflexin poltica en torno a la puesta en marcha del proceso
autonmico y, con ella, sobre el devenir de la edificacin del Estado Unitario Plurinacional Comunitario en el pas.
Claudio Providas
REPRESENTANTE RESIDENTE a.i. DEL PNUD

Autonoma sin Autonoma Fiscal?


Relaciones fiscales intergubernamentales gobierno
central y gobiernos autnomos departamentales

Vladimir Ameller Terrazas

ndice
I.
II.
III.
IV.
V.
VI.
VII.
VIII.
IX.
X.
XI.
XII.
XIII.
XIV.
XV.

Introduccin
Marco general de las relaciones fiscales inter-gubernamentales
La gnesis del modelo fiscal-financiero
Legislacin fiscal para la autonoma
Determinacin y asignacin de dominios tributarios
Estructura de ingresos de los Gobiernos Autnomos Departamentales
Potestades y dominios tributarios para los Gobiernos Autnomos
Departamentales, la alternativa a la disputa por las transferencias
Principios, condiciones y lmites para la creacin /cesin de dominios
tributarios a los GAD
Transferencias intergubernamentales compensatorias a los
desequilibrios interjurisdicionales
Acceso a mecanismos alternativos de financiamiento departamental
Endeudamiento para las Entidades Territoriales Autnomas
Escenarios prospectivos para la consolidacin de la autonoma fiscal
Pacto fiscal: El pacto imposible?
Conclusiones
Bibliografa

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Vladimir Ameller Terrazas


La carrera de los cien metros, puede concluirse en menos de
once segundos. La maratn de cuarenta y dos kilmetros puede
ocupar varias horas terminarla; una es de velocidad y corto
desarrollo; la otra no, es de largo aliento, de cumplimiento de
etapas, de necesidad de auxilio y orientacin, pero tambin
de planeacin y aprendizaje sobre la marcha, porque habr
momentos que exijan arremetidas y otros de sabia dosificacin
de energa. VAT.

I. INTRODUCCCIN
La metfora sealada al iniciar esta introduccin nos invita a pensar que algo similar ocurre
con el rgimen de autonomas en Bolivia; el
tema no es quin implementa primero la autonoma, sino quin y cmo se construye Estado
con la autonoma. Por ello, el proceso de construccion de estatalidad y ciudadana a travs
de las autonomas tiene hoy su propia velocidad, resultado de la interdependencia de mltiples factores que podran calificar al proceso
de rpido o lento, segn los ojos de quien la
mire, segn el reflejo y momento de las propias
aspiraciones o frustraciones, sean stas individuales o colectivas.
Observando el modelo, su proceso y avances,
es inevitable preguntarse una vez ms
:Necesitbamos ms autonomas para el Estado?, o Deberamos, primero, haber insistido
en construir ms Estado para las autonomas;
ms institucionalidad, tecnologa y conocimiento para evitar la tradicional impredicibilidad del
comportamiento estatal en su relacionamiento
con una sociedad cada vez menos tolerante y
empoderada?
El Estado boliviano creci en sus mltiples formas de autonoma, pero tambin en las garantas y responsabilidades a las cuales se obliga.

Este efecto de ampliacin a ms gobiernos


y formas de autonoma, se magnifica con el
segundo efecto, de ensanchamiento, por las
obligaciones expresadas en los 411 artculos
de la Constitucin Poltica del Estado (CPE),
casi el doble de la anterior constitucin. Sin
embargo, el rgimen de financiamiento del
nuevo Estado Plurinacional no cambia, y si hasta ahora sostiene el nuevo armazn constitucional es por la Ley 3058 de Hidrocarburos,
inequitativa y negociada con un gobierno de
transicin; adems del impredecible efecto de
precio en los volmenes de exportaciones de
gas; y no precisamente por el desarrollo de
una nueva estructura tributaria ms universal,
menos regresiva, ms justa y eficiente, que cubra las necesidades actuales y futuras de gasto de la gestion estatal.
No obstante, tres elementos deben ser revisados en la agenda del financiamiento estatal.
Primero, atenuar la vulnerabilidad del actual
sistema de financiamiento del Estado y el rgimen de autonomas, minimizando la sobreexposicin a los precios internacionales del
petrleo que produce un rgimen de transferencias intergubernamentales que perpeta la
dependencia para todas las Entidades Terri-

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Poltica pblica: Autonomas fiscales


toriales Autnomas (ETA), especialmente para
los Gobiernos Autnomos Departamentales
(GAD) y Gobiernos Autnomos Municipales
(GAM) rurales, que alcanza al 91 y 79 % de
sus presupuestos, respectivamente. Dicha situacin los hace altamente vulnerables a cualquier cambio en los precios internacionales y
giros en los criterios de reparto y mecanismos
de transferencia de los recursos.
El segundo elemento tiene que ver con las reglas de juego, aquellas que deben acordarse
y no modificarse unilateramente. Se necesita
ajustar y mejorar las reglas fiscales con acuerdos de largo plazo para el rgimen financiero
de las autonomas, reglas que posibiliten, entre otras cosas, una mejor especializacin de
fuentes respecto del tipo de gasto (flexible o
inflexible), presupuestacin multianual, gestin
por resultados, adems de instrumentos y tecnologa institucional propios del siglo XXI.
El tercer y mayor desafo implica la necesaria
e impostergable revisin de las asimetras que
hoy mantiene el sistema de reparto fiscal. Existe
un marcado desequilibrio entre departamentos
y entre personas; basta revisar los recursos per
cpita que recibe el departamento de Tarija
que es 22 veces superior al departamento de
La Paz o Pando, y 16 veces ms con respecto
a Santa Cruz.
Resulta imprescindible que, desde el gobierno central, se diseen los mecanismos que
estimulen la ampliacion y contribucin del sistema tributario, pero tambin a partir de los
departamentos, municipios y territorios indgenas originario campesino, desde donde sus
actores muestren una disposicin favorable a
complementar y fortalecer un sistema de financiamiento distinto al de base extractiva y de
corte rentista, con esfuerzos fiscales en favor

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de su jurisdiccin. La autonoma fiscal es la forma ms genuina de ejercicio de la autonoma


politica y adminsitrativa. El actual proceso de
descentralizacin, a travs de las autonomas, se
halla en condiciones de plantear fuentes de financiamiento propias, y mecanismos de gestion
tributaria intergubernamental distintas al financiamiento tradicional y sin costo para las ETA.
Por otra parte, proyectos que demandan un
contingente enorme de recursos y que son categorizados como estratgicos, deberan financiarse con pasivos, utilizando los mecanismos
de deuda interna o externa, lo cual no significa
la inexistencia de mecanismos de control y evaluacin del nivel central para evitar, entre otras
cosas, el riesgo moral en la administracin financiera de las ETA.
Hoy, el Estado Plurinacional vive un trnsito del
momento legal y vinculante, expresado en la
CPE y la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin (LMAD), a otro distinto, post-LMAD,
que todava no aparece con fuerza, de carcter estratgico para la gestin territorial del
estado autonmico, de mayor imaginacin y
exploracin de nuevas opciones, pero fundamentalmente, de una inequvoca vocacin descentralizadora.
La dinmica actual de las ETA muestra dos elementos comunes casi en todas ellas; el primero,
de formulacin de Cartas y Estatutos Autonmicos y el otro, de baja ejecucin presupuestaria. En ambos casos, no se muestra nueva
tecnologa institucional o modelos de gestin
territorial propias del siglo XXI, globalizado,
interdependiente, acorde a un mundo donde
el conocimiento y la tecnologa constituyen el
factor de poder dominante que mantendr su
influencia, por lo menos, durante la primera mitad del nuevo siglo.

Vladimir Ameller Terrazas

Hoy, el Estado Plurinacional vive un


trnsito del momento legal y vinculante, expresado en la CPE y la Ley
Marco de Autonomas y Descentralizacin (LMAD), a otro distinto,
post-LMAD, que todava no aparece
con fuerza, de carcter estratgico
para la gestin territorial del estado
autonmico, de mayor imaginacin
y exploracin de nuevas opciones,
pero, fundamentalmente, de una inquvoca vocacin descentralizadora.
Tanto los Estatutos como las cartas autonmicas, como las ms de 300 leyes vigentes a
cargo de los GAD, muestran elementos declarativos, simblicos y poco trascendentales para
el desarrollo del departamento. No se evidencia nuevas formas de democracia directa ni de
territorializacin de polticas pblicas, mucho
menos modelos de sostenibilidad institucional
o de financiamiento autonmico. Esta ausencia
es la fiel expresin de la escasa acumulacin y
cualificacin institucional y presa de la alta dinmica poltica de los actores sociales, quienes
configuran hoy un escenario escaso de jerarqua en las discusiones en materia autonmica.

Necesitamos ir por el camino de la construccin


de pactos intergubernamentales, donde tambin se definan reglas claras de juego y donde
los gobiernos sub-nacionales se comprometan
con un marco de eficiencia para la gestin pblica. El nuevo modelo de financiamiento, necesariamente, debe replantear el tema de las
fuentes y lograr una participacin importante
de la base contributiva frente a la base extractiva que, hoy por hoy, es el principal origen (y
debilidad) de financiamiento del Estado.
El presente documento, brinda elementos de reflexin y posibles derroteros concentrados en la
revisin de las relaciones fiscales integubernamentales1, por el lado del ingreso, del Gobierno
Central y los GAD dejando como una tarea
pendiente para el futuro el anlisis del gasto,
que es la otra parte sustancial de la ecuacin.
El documento, si bien tiene varios captulos, se
divide en tres partes. La primera tiene que ver
con la necesidad de trabajar y ampliar los
dominios tributarios que permitan mayor autonoma de gestin departamental; la segunda se relaciona con la caracterizacin de las
transferencias intergubernamentales, su peso y
consecuencias en el actual modelo de financiamiento; y la tercera, con la identificacin del
endeudamiento pblico territorial como opcin,

El trmino est relacionado con los esquemas de relaciones intergubernamentales (RIGs) que incorporan toda la gama de interacciones

y conexiones que se dan entre los diversos rdenes y mbitos de gobierno, incluyendo otras formas de gobierno o administracin local.
Existen dos tipos de relaciones intergubernamentales: las verticales y las horizontales. Las primeras se dan entre mbitos de gobierno de
diferente alcance: estado-departamento; estado-municipio; departamento-municipio; estado-departamento-municipio, entre los principales. Es importante sealar que el trmino vertical no implica necesariamente jerarqua o subordinacin, aunque puede existir asimetra
entre los diferentes mbitos de gobierno. Las relaciones verticales se pueden dar entre poderes de un mbito de gobierno con un poder
distinto de otro, por ejemplo, la fiscalizacin que hace el Poder Legislativo a dependencias del poder ejecutivo de una ETA. Las RIGs
horizontales se dan entre mbitos de gobierno formalmente iguales: estado-estado y municipio-municipio. Cabe remarcar que las RIGs
se presentan de manera ms intensa en el mismo poder entre diferentes mbitos, especialmente entre los distintos poderes ejecutivos. La
complejidad de las RIGs y la necesidad de una coordinacin ms estrecha, eficaz y eficiente depende de dos factores: de la naturaleza
de las competencias, es decir, las RIGs se hacen ms complejas a medida que avanzan de funciones exclusivas a funciones de coordinacin, funciones compartidas y funciones concurrentes. De igual forma, las RIGs se complejizan a medida que intervienen ms mbitos
de gobierno . Las relaciones fiscales intergubernamentales incluyen el ingreso, el gasto y el financiamiento pblico y conforman un campo
disciplinario claramente delimitado denominado federalismo fiscal. Soria Romo, Rigoberto (2002).

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Poltica pblica: Autonomas fiscales


hasta ahora devaluada y escasamente utilizada para el financiamiento con pasivos de
proyectos de inversin de largo aliento y en
algunos casos estratgicos, para el desarrollo
de los pueblos y sus territorios.
Finalmente, se proponen algunos derroteros
sobre los principales elementos y formas de
corregir las debilidades del modelo fiscal, haciendo un especial nfasis en la posibilidad de
un futuro y necesario Pacto Fiscal, sobre
la base de la experiencia internacional y los
aprendizajes generados producto de su implementacion.

y fuerza de un Estado en trnsito desmontando, en la formalidad a la Repblica , y en


camino a convertirse a Plurinacional, se halla
en una, no menor, encrucijada. El crecimiento
del Estado no slo es vertical (ms gobiernos autnomos), sino tambin horizontal por
la cantidad de competencias, deberes y garantas a las cuales se compromete en la CPE.

Si bien el nmero de artculos no define el


peso especfico de una constitucin, la CPE
transit de 234 artculos a ms de 411, explicitadas en un conjunto de responsabilidades
estatales que no muestran correlacin y simetra con las obligaciones ciudadanas que se
restringen a tan slo un artculo el 114, con
slo 16 incisos, en su mayora retrico y principista, y tampoco muestran relacin alguna
II. MARCO GENERAL DE LAS
con las limitadas capacidades institucionales
RELACIONES FISCALES
del Estado boliviano. Esta expansin estatal se
INTER-GUBERNAMENTALES
magnifica con la Ley Marco de Autonomas
y Descentralizacin (LMAD), que precisa las
El Estado boliviano, tanto en su alcance como 199 competencias constitucionales, con algo
en sus responsabilidades, crece a partir de la ms de 313 alcances competenciales, deterConstitucin Poltica del Estado (CPE) promul- minando el andamiaje de tan slo 16 de los
gada el ao 2009, no slo por el rol cen- ms de 20 sectores de servicios pblicos que
tral que se le concede en el campo poltico, uno puede hallar sealados en la Constitucin.
administrativo y econmico, sino tambin por Este efecto de ensanchamiento del Estado, no
definirse, adems, como un Estado Plurinacio- slo se enuncia en el cumplimiento de nuevas
nal (reconociendo varias nacionalidades) con responsabilidades y prestacin de servicios
diversas formas de autonoma, mudando del pblicos adicionales como educacin y salud,
clsico Estado Unitario al nuevo Estado Multi- presentes en la anterior constitucin; sino que
autonmico (cuatro formas de autonomas to- se agregan dos nuevas responsabilidades, el
das ellas distintas) y Penta-gubernamental, (cin- derecho al agua y a la vivienda. Este efecto
co gobiernos autnomos, gobernando sobre supone tambin un incremento en las capaciel mismo territorio), planteando as el enorme dades y costos estatales por la prestacin de
desafo de gestionar una nueva forma de or- los servicios, su estructura organizativa, coordiganizacin y estructura territorial.
nacin intergubernamental y organizacin neEste mayor tamao estatal, paradjicamente, cesarios para su entrega. Lo cual, con certeza,
con las mismas (y quiz menores) capacidades sino los torna menos eficientes, al menos enca-

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Vladimir Ameller Terrazas


no Central debera concentrarse en la gestin
de polticas pblicas, leyes nacionales y de
coordinacin intergubernamental. El modelo
boliviano de autonomas no tiene correlato con
aquello que sugiere tradicionalmente la teora
de la descentralizacin, lo cual implica un doble y mayor costo. Por un lado, las ETA crecen
en su campo de accin y gasto sub-nacional,
El crecimiento simultneo del nivel central y de pero, por otro, el nivel central se resiste a perlas autonomas planteado en el texto constitucio- der protagonismo y compite inevitablemente
nal, conceptualmente es un desafo que introdu- en el territorio, en muchos casos sobreponince serias dudas sobre la viabilidad administra- dose a la gestin de los gobiernos autnomos.
tiva, institucional y financiera del nuevo modelo El Grfico 1 expresa este doble efecto, el de
autonmico estatal. Con este incremento de ensanchamiento y el de ampliacin. El nuevo
ms ETA, se esperara que el nivel central del tamao del Estado boliviano que antes, bajo
Estado, paralelamente y en sentido contrario, se su modo republicano, dispona de slo dos gocontraiga y se concentre en las competencias biernos, el nacional y el municipal; hoy, adems
propias de un gobierno central y no en aquellas de convertir en Gobiernos Autnomos Departamentales (GAD) a las Ex - Prefecturas, crea
transferidas a una entidad territorial.
Este efecto de ampliacin hacia abajo de los dos nuevos gobiernos, uno para la Autonoma
gobiernos autnomos, significa que las ETA se Indgena Originario Campesina y otro para la
expanden en competencias y responsabilida- Autonoma Regional.
recer relativamente los costos de produccin
y provisin de dichos servicios pblicos, recordando que, cuanto ms profunda es la descentralizacin, los costos de prestacin de los
servicios pblicos se incrementan, dejando de
ser relativamente ms baratos por la prdida
de economas de escala, externalidades en el
consumo y en la produccin.

des, pero el segundo y ms importante efecto,


generalmente olvidado, es que al transferirse
mayores competencias a las ETA el nivel central deber dejar de estar a cargo de estas
responsabilidades, por la transferencia (o delegacin) efectuada a las ETA. Por tanto, el nivel
central debe contraerse, ya que las materias
en las que antes dispona de competencias
no las tendr ms, o disminuirn. As podr
especializarse en aquellas competencias de
formulacin de poltica pblica y desarrollo
legislativo, asignaturas que deberan ser ms
slidas y profesionales.
Este efecto clsico de encogimiento del nivel
central del Estado en los procesos de descentralizacin y de mayor especializacin no se
materializa en nuestra experiencia. El Gobier-

El segundo y ms importante efecto, generalmente olvidado, es que


al transferirse mayores competencias a las ETA el nivel central deber dejar de estar a cargo de estas
responsabilidades, por la transferencia (o delegacin) efectuada a
las ETA. Por tanto, el nivel central
debe contraerse, ya que las materias en las que antes dispona de
competencias no las tendr ms, o
disminuirn.

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Poltica pblica: Autonomas fiscales


GRFICO 1. CRECIMIENTO DEL ESTADO PLURINACIONAL

Crecimiento vertical y horizontal

Fuente: Elaboracin propia.

En lugar de concentrarse en las polticas pblicas, en mejorar las leyes y sus reglamentos,
instrumentado el proceso de gerencia pblica
o estableciendo fondos de inversin que reduzcan la escasa equidad o que contribuyan a
un mejor gasto conexo y de alto impacto intergubernamental, el gobierno central se sobrepone, al igual que otras ETA, sobre las mismas
ETA2;; por un lado, va acciones directas que
ejecutan recursos, construyendo e inaugurando
escuelas y mercados donde las competencias
son municipales; entregando caminos y proyectos de riego en reas de competencia de-

partamental o construyendo un telefrico para


prestar un servicio pblico de naturaleza local
o supra-local. Acciones que podran haberse
resuelto intergubernamentalmente (va GAM a
GAM o de GAD con varios GAM), y donde
los beneficios y utilidad estarn limitados a los
ciudadanos y ciudadanas de slo dos municipios y el crdito ser pagado por todos los
bolivianos.
Por otro lado, el nivel central se sobrepone
con transferencias no sistemticas y no condicionadas, como, por ejemplo, el programa

El Gobierno Regional del Chaco recibe ms de 75 millones de dlares anuales, sin habrsele asignado en la CPE o LMAD
competencias y menos cualidad gubernativa, duplicando y compitiendo con el GAD y los GAM del departamento de Tarija.
3
En la localidad de Cliza, el programa Evo cumple construye un estadio con capacidad para 35 mil espectadores, aunque
Cliza tenga slo 9 mil habitantes. Las obras deban ser entregadas en septiembre pasado, pero tienen un avance de apenas
el 40%, y dos de las cuatro empresas constructoras abandonaron el proyecto. La construccin se adjudic sin licitacin.
2

18

Vladimir Ameller Terrazas


Evo Cumple3 hacia reas de responsabilidad municipal. Este programa se convierte en
un mecanismo financiero paralelo a aquellos
determinados por la CPE y las orientaciones
estratgicas o participativas propias de los
planes operativos anuales tanto de los GAD
como de los GAM, para ejecutar recursos en
sus jurisdicciones territoriales.
Sin duda, el nivel central tiene el poder y los
recursos para llegar al territorio, pero la forma
de hacerlo no es la adecuada en un Estado
con mltiples gobiernos, donde lo imprescindible es concertar y pactar inter-gubernamentalmente cualquier intervencin en un territorio,
apalancando presupuestos territoriales, persiguiendo inversiones concurrentes, respetando
los contenidos de los Presupuestos Operativos
Anuales o aquella visin y aspiraciones recuperadas en los Planes de Desarrollo, tanto municipales como departamentales.
La construccin del proceso de autonomas requiere no slo de un marco legislativo, y normativa subyacente, sino tambin de vocacin
descentralizadora y concertacin intergubernamental. Un nuevo software que conciba un
estilo distinto de hacer gestin estatal, una forma que no se sobreponga y descuide la lgica
descentralizadora y de respeto a la gestin de
los gobiernos autnomos,4 que demanda coordinacin y no competencia; complementariedad y no conflictos, as como inversin concurrente y no unilateral. Estas reflexiones exhortan
a los actores estratgicos de las autonomas a
cumplir y hacer cumplir con aquello dispuesto
por la CPE en su parte tercera.

III. LA GNESIS DEL MODELO


FISCAL-FINANCIERO
La construccin del Estado Plurinacional Autonmico no obedece a un determinado modelo,
tampoco es la consecuencia de bases conceptuales, tericas o cientficamente rigurosas que
determinan en materia de descentralizacin el
marco de referencia y lineamientos estratgicos
para materializar el rgimen autonmico estatal. El modelo de autonoma boliviano est
determinado por una ley, la Constitucin Poltica del Estado (CPE), que en su Tercera Parte
expresa la nueva estructura y organizacin del
Estado. La ley determina el modelo y no al
contrario, el modelo tiene su expresin legal a
travs de una Ley. Bajo este razonamiento, en
el que la poltica pblica tiene (y debe tener)
una dimensin ms amplia que la ley, el instrumento jurdico debera ser un apndice del
modelo, como expresin jurdica (ley o norma)
de los contenidos y alcances formales de un
modelo.

La construccin del proceso de autonomas requiere un nuevo software


que conciba un estilo distinto de
hacer gestin estatal, una forma que
no se sobreponga y descuide la lgica descentralizadora y de respeto a
la gestin de los gobiernos autnomos, que demanda coordinacin y
no competencia; complementariedad
y no conflictos, as como inversin
concurrente y no unilateral.

Concepto conocido como Lealtad institucional, que supone respeto y no injerencia a la jurisdiccin y competencias de otro
gobierno en su territorio.

19

Poltica pblica: Autonomas fiscales


aprobada en Oruro. De esta forma, nace en
Cochabamba una forma de autonoma pactada entre un gobierno central y la denominada media luna(cuatro departamentos no
oficialistas), que fue la que determin suscribir
un rgimen de autonomas complejo (cinco gobiernos en el mismo territorio y cuatro formas
de autonoma con distintos contenidos y alcances) y un costoso modelo de autonomas (cinco
asamblestas,
Un segundo elemento, sugiere que el proce- ejecutivos, cinco legislativos, 234
5
so de formulacin de leyes de respaldo al cuatro unidades territoriales, once nuevas
rgimen de autonomas, si bien no obedece autonomas indgenas, etc.) ms consejos, mas
necesariamente a una visin gubernamental comits, ms conflictos competenciales que se
y menos estatal, tampoco fue la expresin de vienen. Un claro ejemplo, se encuentra en el
una voluntad poltica y vocacin descentraliza- tema de transporte municipal y la construccin
dora del nivel central. Recordemos la actitud de un telefrico de naturaleza intermunicipal
distante en un inicio y reacia para apoyar metropolitano a cargo, de forma indita, de un
la autonoma en el Referndum Nacional por gobierno central y bajo la cuestionada forma
la autonoma del ao 2007, cuando se ani- del endeudamiento nacional (y no municipal o
m explcitamente a la negativa en la consulta departamental) para su concrecin.
departamental. Por otra parte, la Constitucin Este acuerdo sobre el rgimen de autonoque se pretendi aprobar en la ciudad de mas resulta ser la fiel expresin del clima de
Oruro mostraba elementos poco favorables a desconfianza poltica que todava reside en
un rgimen efectivo de autonomas. Uno de las el pas: la tensin entre los intentos de tuicin
caractersticas ms llamativas de la constitucin desde el centro y de no subordinacin de los
aprobada en Oruro, fue la ausencia de facul- departamentos y municipios capitales; la visin
tades legislativas para los gobiernos autno- heterognea y hasta contradictoria al interior
mos, a pesar de la denominacin de rgimen del propio gobierno nacional en torno a las
autonomas y la relacin impredecible de los
de autonomas en ese texto.
Los dos elementos descritos previamente tuvie- sectores con el resto de los gobiernos; las
ron un tercero, igual de complejo y tensionado demandas sobre-corporativizadas y los clsicomo lo fue la negociacin llevada a cabo en cos comportamientos feudales sectoriales; la
Cochabamba entre los meses de julio y octu- presin permanente de las representaciones
bre del ao 2008. Esta etapa de negociacin no territoriales, y tambin la improvisacin y
fue central para darle una salida consensuada casi inexistente capacidad de una gran cana la insuficiencia autonmica de la Constitucin tidad de actores, aparentemente estratgicos,
En toda formulacin de poltica pblica, la ley o
decreto correspondera a la expresin nomottica y final de una poltica o estrategia de poltica pblica. Desafortunadamente, y de manera
consuetudinaria, en Bolivia las leyes y normas
determinan el modelo de poltica pblica (y lo
que es peor generalmente de poltica gubernamental) y no precisamente al revs, como
debera edificarse una poltica pblica.

Son el municipio, la provincia, el departamento, la regin y la macro-regin, determinada sta ltima como posible nueva
unidad territorial en La ley de Macro-regiones y zonas fronterizas.

20

Vladimir Ameller Terrazas


para las autonomas, que naufragan cuando
IV. LEGISLACIN FISCAL PARA LA
las circunstancias exigen ms rigor y ciencia,
AUTONOMA
ms conocimiento y mejor tecnologa institucional y fiscal para disear y formular un nuevo
y mejor rgimen de autonomas que sustituya La Ley Marco de Autonomas y Descentralizaal proceso de Participacin Popular de 1994, cin (LMAD) abroga las leyes 1551 de Particihoy vigente todava, a pesar de su abrogacin pacin Popular6 y 1654 de Descentralizacin
formal con la LMAD.
Administrativa, 7 cerrando el ciclo de la RepTodo este trnsito del Estado unitario al Estado blica descentralizada, inaugurando un nuevo
autonmico viene acompaado del descono- Estado Plurinacional y Autonmico, modificancimiento y falta de condiciones institucionales do la estructura y organizacin del Estado,
para operar un singular y sofisticado rgimen constitucionalizando el marco competencial y
de autonomas que, como software, supera sin los mecanismos de coordinacin intergubernaduda la precariedad del hardware estatal, que mental, e incorporando a los territorios y puebien puede ser comparado con la preten- blos indgenas en la organizacin y estructura
sin de cargar un sistema Windows 8 en una del territorio. Sin embargo, en el rgimen fiscal
Pentium ii, sin duda, un ejercicio inocuo. Des- y financiero previo a la instalacin de las autoafortunadamente, esta caricaturizada analoga nomas, y las fuertes asimetras que ste provono est muy alejada de la realidad, pues el ca, curiosamente, no es modificado.
proceso autonmico boliviano demanda a gritos no slo el desarrollo de una pedagoga
nacional y construccin de bases doctrinales
autonmicas propias, sino tambin la vocacin
descentralizadora de sus lderes para una adecuada aprehensin ciudadana del rgimen de
autonoma como parte de la construccin de
un nuevo Estado.

Hoy, a pesar de los 18 aos de la inauguracin del modelo de financiamiento de la


Participacin Popular que transform profundamente el rgimen fiscal del Estado, ste, en
la prctica, an se mantiene. Dicho legado
defina una estructura de impuestos nacionales
coparticipables en un 20% para los Gobiernos Municipales, 5% para las Universidades
y el restante 75% para el Tesoro General de
la Nacin; adems, clasific por primera vez

La ley 1551 de 1994 otorg ms poderes polticos a las municipalidades, ampli el sesgo urbano a lo rural definiendo a la
seccin de provincia como la unidad territorial bsica del Estado; descentraliz territorialmente la infraestructura y equipamiento de salud, educacin, cultura, deportes, microriego y caminos vecinales; dot de control social, va comits de vigilancia
y organizaciones territoriales base; estableci los ingresos nacionales, departamentales y municipales; increment la coparticipacin al 20% de los ingresos para el nivel municipal, entre otras materias relevantes.
7
La ley 1654 de Descentralizacin Administrativa de 1995 disolvi las Corporaciones Regionales de Desarrollo, estableciendo
un conjunto de competencias de alcance departamental (energa, investigacin y tecnologa, servicios de asistencia agropecuaria, entre otros) y muchas reas complementarias (caminos secundarios, riego) y en otras concurrentes (administracin y
pago del personal de educacin y salud ); consolid, adems, las regalas en favor del departamento y determin nuevas
transferencias intergubernamentales a travs de la creacin del Impuestos Especial a los Hidrocarburos y Derivados (IEHD) y
el Fondo Compensatorio Departamental (FCD) por regalas, entre los aspectos ms importantes.
6

21

Poltica pblica: Autonomas fiscales


los ocho ingresos nacionales,8 y los ingresos
departamentales, sobre la base del 11% de
las Regalas; e introdujo dos nuevos ingresos
para los departamentos, el 25% del Impuesto Especial sobre la Venta de Hidrocarburos y
Derivados (IEHD) y un porcentaje variable del
Fondo Compensatorio Departamental (FCD)
si el departamento se hallaba debajo de la
media nacional por distribucin de regalas .
Por otra parte, tambin defini como ingresos
municipales la transferencia del 100% de la
recaudacin del Impuesto a la Propiedad de
Bienes Inmuebles (IPB) y a la Transaccin de
estos (IT) para el dominio tributario exclusivo
municipal, y el impuesto al consumo de la chicha de maz como un ingreso de menor cuanta. Como se puede colegir, toda una revolucin fiscal y redistributiva del ingreso para un
proceso ambicioso de descentralizacin, en un
contexto (mundial y nacional) muy distinto al del
actual siglo XXI.
Posteriormente, el ao 2005, con la Ley 3058
de Hidrocarburos, se establece un reparto de
los ingresos producto de los impuestos generados por la explotacin de los hidrocarburos:
68% para los departamentos ( 7% para sus universidades, 10% para los GAD y 35% para los
GAM, 3,5% para el fondo indgena, 25,5% para
la renta dignidad y 19% para el nivel central) y
del restante 32% el nivel central se queda con
un 22%, dejando un 10% que compensa como
un fondo a los departamentos no productores.
Este importante ingreso no tiene otro criterio
que el de zona de produccin y al interior de

la asignacin departamental, los decretos reglamentarios distribuyen lo que corresponde a


las GAD, GAM y universidades, va un criterio
poblacional de menor prevalencia.
Con la aprobacin de la nueva CPE, en la
prctica y ms all de que el texto constitucional en su primer artculo no lo reconozca, el
Estado Unitario muri y nace un Estado Plurinacional, es decir, No Unitario y Multi-autonmico. A pesar de que el concepto de unitario9
siempre fue mal comprendido en el imaginario
popular como de unidad absoluta, hoy Bolivia
muestra evidentes seales de que la legislacin ya no es una atribucin exclusiva del ExCongreso Nacional, actualmente, Asamblea
Legislativa Plurinacional, y que muchas materias y responsabilidades sern (y debern ser)
legisladas, normadas y reglamentadas en los
cuerpos legislativos de las Entidades Territoriales Autnomas (ETA). Por ello, tambin llama
la atencin, que el gobierno central disponga de una batera de proyectos de ley para
todos los mbitos imaginables del quehacer
sub-nacional (ley de gobiernos locales, ley de
mancomunidades, ley del asociativismo, etc.),
olvidando que el Estado boliviano es autonmico, y que requerir cada vez menos leyes de
amplio campo de accin y desarrollo como en
el superado Estado centralista.
Cinco gobiernos y cuatro formas de autonoma
sealan un nuevo derrotero para la consolidacin de la descentralizacin y un deseable
repliegue del gobierno central en materias de
ndole regional o local, no exenta de proble-

Coparticipacin de los siguientes tributos: Impuesto al Valor Agregado, Impuesto a las Transferencias, Rgimen Complementario-IVA, Impuesto a las Utilidades de las Empresas, Impuesto al Consumo Especifico, Gravamen Aduanero, Impuesto a las
Salidas al Exterior, Impuesto a la Transferencia Gratuita Bienes.
9
Lo unitario hace referencia, entre otras cosas, principalmente a la presencia y actuacin de un solo rgano legislativo, que
legisla y norma desde del centro para todo el Estado.
8

22

Vladimir Ameller Terrazas


mas como la atencin de las preferencias ciudadanas y la asignacin fiscal acorde a las
capacidades territoriales, eficiencia y calidad
en la prestacin de los servicios pblicos, as
como el congestionamiento en la coordinacin
intergubernamental y pugna permanente de
las ETA con el nivel central, por beneficiarse
de ms excedente econmico.

servicios personales de salud, educacin y


asistencia social.
5. Las transferencias extraordinarias del Tesoro
General de la Nacin en los casos establecidos en el artculo 339.I de la Constitucin.

6. Los crditos y emprstitos internos y externos contrados de acuerdo a las normas de


endeudamiento pblico y del sistema NaEspecficamente en el mbito departamencional de Tesorera y Crdito Pblico.
tal, las posibilidades de financiamiento como
alternativa a las transferencias interguberna- 7. Los ingresos provenientes de la venta de bienes, servicios y enajenacin de activos.
mentales son muy limitadas, casi inexistentes
en la realidad, ms all de que en la legis- 8. Los legados, donaciones y otros ingresos silacin se hallan pequeas ventanas que al
milares.
momento de la puesta en prctica parecen
Luego, y por mandato de la CPE, la LMAD
estrecharse. En este sentido, el nivel departaestablece importantes avances en la creacin
mental fue el nico rgimen que constitucionade una nomenclatura especfica para la preciliza sus ingresos segn el artculo 341 de la
sin y ampliacin del rgimen competencial, la
CPE, determinando los ingresos departamencreacin de mltiples mecanismos de coordinatales, que no es lo mismo que los ingresos de
cin intergubernamental, as como las contribulas GAD, y que son:
ciones a una mejor gestin presupuestaria con
1. Las regalas departamentales creadas por responsabilidad fiscal. Estos avances, se ven
ley.
opacados por la intromisin de artculos con
2. La participacin en recursos provenientes redacciones explcitamente dirigidas al control
del impuesto a los Hidrocarburos, segn los administrativo y financiero de las Entidades
Territoriales Autnomas,10 la incorporacin de
porcentajes previstos en la Ley.
ms actores en la gestin del territorio y el
3. Impuestos, tasas, contribuciones especiales y procesamiento judicial expedito de sus mxipatentes departamentales sobre los recur- mas autoridades a slo acusacin formal de un
sos naturales.
fiscal (actualmente, declarado inconstutucional
4. Las transferencias del Tesoro General de por la Sentencia N 2055 del Tribunal Consla Nacin destinadas a cubrir el gasto en titucional). La exclusin de los elementos cen-

10

Ver en la LMAD, por ejemplo: a) incorporacin del curioso trmino recaudaciones en efectivo para todas las transferencias
del nivel central a las ETA; b) ratificacin del dbito automtico; c) mantencin de los criterios de condicionamiento para el
gasto corriente y gasto de inversin de la participacin popular; d) determinacin de que las escalas salariales y planilla
presupuestaria se hallen en el marco de los criterios y lineamientos de la poltica salarial del gobierno nacional; e) obligacin
de entregar su ejecucin presupuestaria sobre los recursos, gastos corrientes e inversin pblica en medio magntico e impreso hasta el 10 de cada mes; f) autoridades obligadas a presentarse personalmente en la ciudad de La Paz para brindar
informacin y respuestas que fuesen requeridas por cualquier miembro de la ALP.

23

Poltica pblica: Autonomas fiscales


quema de financiamiento de descentralizacin
territorial que determina los ya conocidos dominios tributarios de la LMAD. En el caso de
los GAD, slo crea ciertos impuestos de escaso
En sntesis, en lo fiscal y financiero, la LMAD rendimiento y define condiciones y principios
mantiene el status quo vigente. Quiz, los ele- ya presentes en la CPE.
mentos ms importantes fueron, por un lado, En resumen, es una ley que consolida el antiguo
la creacin de un fondo Solidario que ac- sistema de clasificacin de impuestos de dominio
te como mecanismo de redistribucin en el nacional, departamental y municipal, sin alterar
tema fiscal/financiero sub-nacional, que hasta el hecho generador, la base imponible, los critela fecha desafortunadamente no opera; y por rios de cobro o factores de distribucin. Adems,
otro, el Pacto Fiscal actualmente postergado con una fuerte presencia del nivel central en
de facto hasta el 2015 por el contexto polti- la legislacin y reglamentacin tributaria de las
co y electoral. El Pacto Fiscal ser pospuesto, Entidades Territoriales Autnomas (ETA), aspecto
primero, por la reciente realizacin del Censo ambiguo por ser una competencia compartida y
Nacional de Poblacin y Vivienda 2012 y por no exclusiva nacional, segn lo determinado por
el tiempo que demandar los resultados finales la CPE.12 En otras palabras, temas como la creay la formulacin de la propuesta a cargo del cin o modificacin de impuestos departamentaServicio Estatal de Autonoma;11 y segundo, por les o municipales requieren, sino de ley nacional,
la cercana de los aos 2014 y 2015, aos al menos de decretos reglamentarios del nivel
de elecciones nacionales y sub-nacionales que central; sin duda, una asignatura polmica para
concentraran, con seguridad, la atencin de un nuevo Estado autonmico.
las fuerzas polticas y ciudadana en general. En la referida ley, tambin se ratifican los intrales del rgimen fiscal-financiero, y un tmido
y general desarrollo de la participacin y el
control social en la LMAD, dejaron ambas temticas centrales fuera del alcance de esta ley.

Posteriormente, por mandato de la LMAD se


formula, con escasa participacin de las ETA,
la Ley 154 de Clasificacin y Definicin de
Impuestos y de regulacin para la creacin y/o
modificacin de impuestos de dominio de los
gobiernos autnomos (LCDI). Ley que carece
de imaginacin y no est a la altura del desafo que plantea el financiamiento de las 199
competencias descritas por la CPE y los ms
de 313 alcances competenciales de la LMAD.
No realiza modificaciones de fondo a la actual
clasificacin y definicin de impuestos, manteniendo vigente todo aquella del anterior es11

12

24

gresos para las Entidades Territoriales Autnomas Departamentales (ETAD), las Entidades
Territoriales Autnomas Municipales (ETAM),
las Entidades Territoriales Autnomas Indgena Originario Campesina (ETAIOC) y para las
Entidades Territoriales Autnomas Regionales
(ETAR). Configurando as un escenario vigente
desde hace casi 20 aos con las transferencias
intergubernamentales y los limitados dominios
tributarios (marcados en cursiva en el Cuadro
1), y un casi inexistente financiamiento de fuentes alternativas, llmese deuda pblica, en sus
modalidades tanto interna como externa.

El Servicio Estatal de Autonomas dispone de 6 meses, a partir de la entrega de los resultados oficiales del INE, para presentar
una propuesta de Pacto Fiscal.
CPE. Art.299.I.7. Regulacin para la creacin y/o modificacin de impuestos de dominio exclusivo de los gobiernos autnomos.

Vladimir Ameller Terrazas


A manera de colofn, las autonomas se respaldan en el mismo y viejo modelo de financiamiento del Estado Republicano. El rgimen
fiscal del modelo boliviano de autonomas no
muestra cambios significativos que profundicen

la neutralidad fiscal de las ETA, por el contrario, mantiene y sustenta el nuevo rgimen
de autonomas con el tradicional modelo de
financiamiento basado en las transferencias intergubernamentales.

CUADRO 1. INGRESOS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES AUTNOMAS (ETA)


ETAD

ETAM

1. Las regalas departamentales.

1. Los impuestos creados


conforme a la legislacin bsica de regula2. Los impuestos de carcter
cin y de clasificacin
departamental, creados
de impuestos, estableconforme a la legislacidas por la Asamblea
cin bsica de regulaLegislativa Plurinacional.
cin y de clasificacin
de impuestos, estableci- 2. Las tasas patentes a la
das por la ALP.
actividad econmica y
contribuciones espe3. Las tasas y las contriciales.
buciones especiales
creadas.
4. Las patentes departamentales por la explotacin de los recursos
naturales de acuerdo a
la ley del nivel central
del Estado.
5. Los ingresos provenientes
de la venta de bienes,
servicios y la enajenacin de activos.
6. Los legados, donaciones y otros ingresos
similares.
7. Los crditos y emprstitos internos y externos
contrados.

3. Los ingresos provenientes


de la venta de bienes,
servicios y la enajenacin de activos.
4. Los legados, donaciones y otros ingresos
similares.
5. Los crditos y emprstitos
internos y externos.
6. Las transferencias por
copart.tributaria de
las recaudaciones en
efectivo de impuestos
nacionales.
7. Las transferencias por
participaciones en la
recaudacin en efectivo
del IDH.

ETAIOC

ETAR

1. Impuestos asignados a su
administracin.

1. Las tasas y contribuciones


especiales establecidas
por ley del nivel central.

2. Las tasas, patentes y


contribuciones especiales creadas por las
ETAIOC.
3. Los ingresos provenientes
de la venta de bienes,
servicios y la enajenacin de activos.
4. Legados, donaciones y
otros ingresos similares.
5. Los crditos y emprstitos
internos y externos contrados de acuerdo a la
legislacin del nivel central
del Estado.

2. Los ingresos provenientes


de la venta de bienes y
servicios en el marco de
las competencias que
le sean transferidas y
delegadas.
3. Legados, donaciones y
otros ingresos similares.
4. Las regalas departamentales por explotacin de
recursos naturales, establecidas mediante normativa
vigente y la ley del
gobierno

6. Regalas departamentales autnomo departamental.


por explotacin de
5. Ingresos transferidos
desde las ETA que las
recursos naturales.
componen.
7. Aquellos provenientes por
6.
Aquellos
provenientes de
delegacin o transferenlas
transferencias
por
cia de competencias.
delegacin o transferen8. Las ETAIOC percibirn
cia de competencias.
los

recursos por transferencias


de coparticipacin
tributaria e Impuesto
8. Las transferencias por
Directo a los
participacin en la
8. Aquellos provenientes por
recaudacin en efectivo
delegacin o transferen- Hidrocarburos (IDH), de
del IDH y IEHD, y los
cia de competencias.
acuerdo a los factores
establecidos por ley del 9. Participacin en la regala
de distribucin establenivel central del Estado.
cidos en las disposiciominera departamental,
nes legales en vigencia.
9. Aquellos provenientes por
de acuerdo a normativa
transferencias, por devigente para municipios
legacin o transferencia
productores.
de competencias.
Fuente: Ley de Clasificacin de Ingresos. Elaboracin propia.

25

Poltica pblica: Autonomas fiscales


De esta forma, la estructura de Financiamiento
del Rgimen de Autonomas est directamente relacionada a la forma de financiamiento
del Estado. Ello significa que las caractersticas
del financiamiento de las entidades territoriales
autnomas, est erguida principalmente sobre
el soporte del paradigma extractivista de los
hidrocarburos y minerales, favorecidos, en el
ltimo tiempo, por los altos precios internacionales. Estas caractersticas son reproducidas
por el actual modelo de financiamiento de los
GAD, que muestra la carencia de dominios tributarios importantes y mecanismos de acceso
al endeudamiento, aspectos que sitan a los
GAD en una situacin altamente dependiente
de las transferencias intergubernamentales del
nivel central.
Quiz, uno de los elementos centrales y ms
importantes del proceso autonmico es la autonoma fiscal, porque depender de la forma
y estructura de financiamiento el efectivo y sostenido ejercicio de la autonoma. Determinar
quin y cmo se financia y por cunto tiempo
se hacen cargo del conjunto de competencias
asignadas a cada gobierno, sin duda, no resulta una tarea sencilla.
Si bien es posible identificar, segn la experiencia internacional, una serie de criterios tcnicos
que orienten sobre un modelo relativamente
ideal de financiamiento, no es posible descartar y despreciar el contexto poltico y social,
que en el caso boliviano se transforma en un
factor de peso especfico muy grande en el
diseo, desarrollo y desenlace de la poltica
13

14

26

Quiz, uno de los elementos centrales y ms importantes del proceso


autonmico es la autonoma fiscal,
porque depender de la forma y estructura de financiamiento el efectivo
y sostenido ejercicio de la autonoma
pblica y las acciones gubernamentales. De
todas formas, los conceptos y categoras formales que establece la teora no pueden ser
soslayados y, al menos, es necesario tenerlos
como referencia, para valorar y aproximarnos
hacia un marco comn de anlisis.
Luego de determinado el marco competencial y de responsabilidades estatales distribuidas por nivel de gobierno, el principal
problema que surge en torno a la prestacin de los bienes y servicios pblicos es la
discusin respecto de quin debe financiar
su provisin.13 Al definir las fuentes de financiamiento se pueden aplicar dos principios
clsicos: el principio del beneficio o el principio de la capacidad de pago14, ambos como
mecanismos de justicia en la carga y peso
del financiamiento que cada persona o jurisdiccin deber contribuir para el acceso a
bienes y servicios pblicos
Los GAD tienen por finalidad la provisin de
bienes pblicos departamentales y por tanto
debieran financiarse cobrando a quienes se
benefician de ellos, a travs de tributos que se
expresen en determinados impuestos, el cobro

Horst, Bettina. Fuentes de financiamiento para gobiernos sub-nacionales y descentralizacin fiscal. Un Mejor Estado para Chile.
Santiago de Chile, 2008.
El principio de la capacidad de pago implica dos conceptos distintos. Por un lado, que pague ms el que puede pagar ms
(equidad vertical), y por otro, que paguen igual los que tienen igual capacidad de pago (equidad horizontal). Si se cobra de
acuerdo a la capacidad de pago, se tiene en mente la idea de redistribuir ingresos, y, por lo tanto, esta forma de financiamiento se asocia al rol de redistribucin que el Estado posee.

Vladimir Ameller Terrazas


de derechos y/o tarifas por servicios y bienes
provistos a la comunidad. Es decir, que sean los
propios beneficiados por los bienes pblicos
quienes concurran a su financiamiento. As, los
servicios pblicos demandados y usados por
la poblacin del departamento, deberan ser
pagados por ellos mismos.15
Sin embargo, existe poblacin de menores ingresos, que no debera dejar de recibir bienes
pblicos locales por no poder pagar por ellos.
Lo cual hace necesario establecer un segundo
criterio donde, quienes tengan mayor capacidad, contribuyan con un pago ms alto. Y si,
aun as, la brecha persistiera entre lo que se
necesita gastar y lo que realmente se tiene
como ingresos propios en una jurisdiccin, deber ser el gobierno central el que transfiera
recursos a los gobiernos sub-nacionales para
la provisin de bienes pblicos que no puedan
ser financiados por los contribuyentes de ese
territorio, en el marco del rol que le compete
en la distribucin de los ingresos nacionales.

el comportamiento de los actores y sus relaciones, sino tambin en sus expectativas. Lo cual
puede conducirnos a una cultura poltica de exigencias desproporcionadas por grupos corporativos que, velando por el inters del sector,
va presiones o movilizaciones sociales, podran
amenazar los intereses del conjunto del Estado
Plurinacional y la sociedad en su conjunto.

V. DETERMINACIN Y ASIGNACIN
DE DOMINIOS TRIBUTARIOS

Desde el inicio de la descentralizacin en


Bolivia, las ETA siempre se financiaron principalmente por las transferencias del Gobierno
Central, es el caso de los GAD casi en su totalidad, al igual que los municipios pequeos
y rurales. Esta forma de financiamiento de los
gobiernos autnomos, con base en las transferencias intergubernamentales, tiene tambin,
Detrs del financiamiento de los servicios p- entre unos de sus factores (ya que no es el niblicos y de quin debe pagar por ellos existen co), la tradicional centralidad en las estructura
principios que sirven como orientaciones para el de los ingresos nacionales.16
financiamiento equitativo, transparente y sostenible de los bienes y servicios pblicos. La no apli- Los ingresos sobre los cuales se financia el Escacin de estos principios tendr fuertes efectos tado y el rgimen de autonomas provienen de
no slo en la calidad de los servicios pblicos, los dominios tributarios que son el conjunto de
15

16

El principio del beneficio establece que se debe cobrar por los servicios pblicos a aquellas personas o conjunto de ciudadanos que se benefician del uso de un bien pblico. Con este principio, quienes lo usan debern pagar por el servicio.
Esto conduce a una eficiente asignacin de recursos, pero ignora completamente aspectos redistributivos del pago, ya
que aquellas personas que no cuentan con los recursos econmicos necesarios para pagar por ese bien, simplemente no
pueden acceder a l.
Los ingresos de las Entidades Territoriales Autnomas Departamentales son: 1. las regalas departamentales; 2. los impuestos
de carcter departamental creados conforme a la legislacin bsica de regulacin y de clasificacin de impuestos, establecidas por la ALP; 3. las tasas y las contribuciones especiales creadas; 4. las patentes departamentales por la explotacin de los
recursos naturales de acuerdo a la ley del nivel central del Estado; 5. los ingresos provenientes de la venta de bienes, servicios
y la enajenacin de activos; 6. los legados, donaciones y otros ingresos similares; 7. los crditos y emprstitos internos y externos
contrados; 8. las transferencias por participacin en la recaudacin en efectivo del IDH y IEHD, y los establecidos por ley del
nivel central del Estado; 9. aquellos provenientes por transferencias, por delegacin o transferencia de competencias.

27

Poltica pblica: Autonomas fiscales


impuestos, regalas, patentes y tasas asignadas
a determinado nivel de gobierno para cumplir
con las responsabilidades de gasto establecidas por la malla competencial determinada en
el texto constitucional.
La mayor cantidad de tributos se hallan en el
dominio del gobierno central. Dos elementos a
destacar en esta divisin: i) los regmenes autnomos regionales e indgena originario cam-

pesino no disponen de dominios tributarios, y


en el caso de este ltimo, constitucionalmente,
estn liberados de pagar impuestos; ii) en el
caso de los Dominios Departamentales, recin
fueron asignados por la LCID y todava no se
hallan en explotacin de los mismos, sin embargo, al ser de escaso rendimiento no tendrn
ningn efecto importante en la estructura de
ingresos de los GAD.

CUADRO 2. DOMINIOS TRIBUTARIOS POR NIVEL DE GOBIERNO


Impuesto sobre las Utilidades de las Empresas (IUE)
Impuesto a las Transacciones - (IT)
Impuesto a las sucesiones y Transmisiones gratuitas de Bienes - (TGB)
Dominios Tributarios
Nacionales

Impuesto a las Salidas Areas al Exterior - (ISAE)


Impuesto al Valor Agregado - (IVA)
Rgimen Complementario al IVA - (RC-IVA)
Impuesto a los Consumos Especficos - (ICE)
Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados - (IEHD)

Dominios Tributarios
Nacionales

Impuesto Directo a los Hidrocarburos - (IDH)


Alcuota adicional al IUE Minero - (IUM)
Impuesto al Juego y Participacin en el Juego (IJPJ)
Impuesto a las Transacciones Financieras - (ITF)
Impuesto a la sucesin hereditaria y donaciones de bienes inmuebles y muebles
sujetos a registro pblico.

Dominios Tributarios
Departamentales

Impuesto a la propiedad de vehculos a motor para navegacin area y acutica.


Impuesto a la afectacin del medio ambiente, excepto las causadas por vehculos
automotores y por actividades hidrocarburferas, mineras y de electricidad; siempre y
cuando no constituyan infracciones ni delitos.
Impuesto a la Propiedad de Bienes Inmuebles y Vehculos Automotores IPBVA

Dominios Tributarios
Municipales

Impuesto Municipal a las Transferencias IMT


Impuesto al consumo de chicha de maz
Impuesto a la afectacin del medio ambiente por vehculos automotores; siempre y
cuando no constituyan infracciones ni delitos.

Dominios Tributarios
IOC

La Autonoma Indgena Originario Campesino no tienen dominios tributarios, slo se le


asignan tasas y patentes

Dominios Tributarios
Regionales

La Autonoma Regional no tienen dominios tributarios, slo se menciona en la legislacin que se les asignar tasas y contribuciones especiales

Fuente: CPE, LMAD y LCID. Elaboracin propia.

28

Vladimir Ameller Terrazas


La estructura tributaria boliviana est constituida por 19 tributos, once de ellos pertenecen al
dominio tributario del nivel central, tres al dominio tributario departamental y cuatro impuestos al dominio tributario municipal. Como ya se
mencion, las autonomas indgenas originario
campesina y la autonoma regional no cuentan
con dominios tributarios.
En una gran mayora de estos tributos, el nivel
central posee la potestad tributaria,17 es decir,
dispone del conjunto de los poderes tributarios
para legislar, administrar, controlar y fiscalizar
estos tributos. Slo el usufructo (coparticipacin
de una mayora de tributos) se comparte va

los criterios y porcentajes definidos para cada


nivel gobierno.
La idea bsica de esta precisin sobre los distintos poderes tributarios reside en, a partir del
rgimen vigente de autonomas, explorar la posibilidad de asignar un poder (o varios) a otro
nivel de gobierno, que permita no slo cumplir
con la recaudacin actual, sino mejorarla. El
siguiente grfico muestra el campo de accin
de los cuatros poderes tributarios. El legislativo
para la creacin o cesin parcial o total; el
poder administrativo para la recaudacin; el
poder fiscalizador para ejercer el control y la
fiscalizacin y, finalmente, la participacin en el
usufructo del tributo.

GRFICO2. PODERES TRIBUTARIOS

Fuente: Elaboracin propia.

Ocho de los 19 tributos pertenecen de forma exclusiva a un solo nivel de gobierno. Esta
estructura de tributos se complementa con un
fondo de compensacin por dos tipos de re-

17

galas (hidrocarburferas y forestales) y dos patentes a las actividades forestales y mineras.


En catorce de los 19 tributos, el nivel central
percibe un porcentaje importante de las re-

Conjunto de poderes que un gobierno posee en el campo de los tributos. Estos poderes son:
a) El poder legislativo/normativo, por el cual se puede crear tributos y reglamentar su aplicacin.
b) El poder administrativo, por el cual se administra y se fiscaliza la recaudacin.
c) El poder fiscalizador, por el cual se controla y fiscaliza la recaudacin.
d) El poder del usufructo, por el cual se hace uso y participacin de los ingresos que se generan.

29

Poltica pblica: Autonomas fiscales


caudaciones, y en dos de ellos, se queda con el
100% de la recaudacin (ITF e IUE minero). Slo
la autonoma municipal tiene el 100% del usufructo en los Impuestos a la Propiedad de Bienes (IPB), Impuesto a la Propiedad de Vehculos
Automotores (IPVA) y el Impuesto Municipal a
las Transacciones de Bienes y Vehculos (IMT).
El siguiente cuadro, de asignacin y usufructo
tributario, es complementario al cuadro 2, de
dominios tributarios por nivel de gobierno, ya
que este incluye las alcuotas determinadas por
nivel de gobierno, e incluso, en algunos tributos, identifica otras entidades pblicas (como la

Autoridad de Bosques o el Fondo Nacional de


Desarrollo Forestal) que perciben ingresos por
otros tipos de tributos como las regalas. Sin
embargo, lo ms importante del mismo es conocer los porcentajes determinados de usufructo por nivel de gobierno, donde, en general,
el nivel central tiene participacin, y cuando no
la tiene es por tributos de escaso rendimiento.
Como se puede apreciar, los porcentajes son
variables y responden en general a leyes formuladas en contextos distintos y con objetivos
muy diferentes a los que hoy la hacienda pblica apunta.

CUADRO3. ASIGNACIN Y USUFRUCTO POR NIVEL DE GOBIERNO


INGRESOS
Coparticipacin: IVA, IT, RC-IVA, IUE, ICE, GA, ISAE,
ITGB
Impuestos Locales: IPBI, IPVA, IMT
Impuesto a las Transacciones Financieras (ITF)
Regalas Hidrocarburferas
FCD por regalas equivalente al 10% del IEHD

Impuesto Directo a los Hidrocarburos (despus de


distribucin de Renta Dignidad)
Impuesto Especial a los Hidrocarburos y Derivados
Impuesto al Juego
Impuesto Participacin en los Juegos
Alcuota adicional al IUE Minero - (IUM)
Regalas Forestales/Aprovechamiento
Regalas Forestales/Desmonte
Regalas Mineras
Patentes Hidrocarburferas

NIVEL
Nacional

NIVEL
Deptal

75%

NIVEL
Municipal
20%

Otros (Fondos, instituciones,


etc.)
5% Universidades

100%
100%
33%

67%
Deptos.
debajo del
prom.

19%

10%

75%
100%
70%
100%

20%

Patentes Mineras

35%

7% Universidades
5% Universidades

15%

15%

35%
25%
85%

25%
25%
15%
50%
30%

10% FNDF y 30% ABT


50% FNDF
50% Min. Desarrollo Sostenible
70% Varios

Fuente: Elaborado con base en la legislacin vigente y actualizaciones propias.

Es necesario hacer notar que, en esta asignacin tributaria, no se contempla alcuotas para
los Gobiernos Autnomos Departamentales,
porque las determinaciones de la LCID en materia de cesin de dominios tributarios an no
tienen reglamento ni se efectivizan.
30

Como veremos ms adelante, los GAD se financian por el usufructo establecido por el nivel
nacional y no de sus dominios tributarios. Lo cual
las hace mucho ms frgiles y vulnerables a posibles cambios inesperados en las alcuotas por
parte de la autoridad de la hacienda pblica.

Vladimir Ameller Terrazas

VI. ESTRUCTURA DE INGRESOS DE


LOS GOBIERNOS AUTNOMOS
DEPARTAMENTALES
La forma de asignacin de ingresos para las
Entidades Autnomas Departamentales es el
legado del modelo que consolida las regalas
en favor del departamento y determina nuevas
transferencias intergubernamentales, a travs de
la creacin del Impuesto Especial a los Hidrocarburos y Derivados (IEHD) y el Fondo Compensatorio Departamental (FCD) por regalas.

niveles de gobierno. La asignacin definida en


el Presupuesto General del Estado, as como
el desembolso efectivo mensual de recursos,
es realizada de manera automtica mediante
transferencias a las cuentas fiscales.

Todo este marco legal ocasiona una importante cantidad de transferencias a las finanzas
departamentales. Las fuentes de financiamiento
para los GAD varan entre los Bs.5.400 millones y los Bs.7.500 millones, aproximadamente,
en los ltimos cuatro aos. Siendo los ingresos
corrientes los que financian con un 65% (2/3)
La distribucin del Impuesto Directo a los Hidro- el gasto departamental. Las tres principales
carburos (IDH) y el de las Regalas, al igual que fuentes de financiamiento son las Regalas, los
los recursos de la Participacin Popular, est saldos en caja y bancos y el Impuesto Directo
determinada mediante leyes que establecen a los Hidrocarburos (IDH).
los porcentajes asignados para los diferentes
CUADRO4. ESTRUCTURA DE INGRESOS GAD 2009-2012 (EN BOLIVIANOS)
INGRESOS GAD

2009

2010

2011

2012

DETALLE

MONTO Bs

MONTO Bs

MONTO Bs

MONTO Bs

INGRESOS CORRIENTES:

4,755,228,069

3,356,565,184

4,692,709,567

4,821,313,288

Regalas

3,242,271,118

2,265,530,423

3,400,570,834

3,340,017,668

Mineras

624,728,633

550,468,413

752,888,215

731,488,003

2,609,574,835

1,707,720,013

2,639,856,562

2,600,154,293

7,967,650

7,341,997

7,826,057

8,375,372

194,300,787

134,902,757

112,785,532

151,910,798

Hidrocarburos
Forestales
FCD
IEDH
IDH
Cop. Juegos
Recursos propios
Transf. ctes. del Sector Pb.
Otros ingresos corrientes

380,425,774

269,805,514

225,571,065

303,821,596

691,001,660

451,735,067

705,775,790

699,513,726

456,324

124,410,609

144,680,933

147,726,697

212,697,175

118,342,721

87,533,967

96,978,379

110,343,067

4,475,400

2,376,523

3,301,270

2,552,934

395,076,622

418,260,651

303,093,036

323,673,655

361,972,504

399,653,102

273,416,003

281,654,162

32,542,619

7,868,387

26,061,087

41,519,493

561,499

10,739,162

3,615,946

500,000

223,994,986

134,792,818

34,713,415

26,459,338

SALDOS EN BANCOS

2,184,186,935

1,496,578,272

1,558,368,645

2,319,617,649

GOBIERNOS AUTONOMOS
DEPARTAMENTALES

7,558,486,612

5,406,196,925

6,588,884,663

7,491,063,930

RECURSOS DE CAPITAL:

Transf. capital del Sector Pb.


Donaciones del exterior
Otros recursos de capital
PRSTAMOS EXTERNOS E
INTERNOS

Fuente: PGN. Elaboracin propia.

31

Poltica pblica: Autonomas fiscales


Dentro de esta estructura, tanto los ingresos corrientes como los saldos en caja y bancos no dejaron de crecer, mostrando una relacin positiva
con un promedio del 43% en los ltimos cuatro
aos. Lo que seala que en la medida que sigan
creciendo los ingresos corrientes, lo propio suceder con los saldos en caja y bancos.

cada notoria y sostenida desde el ao 2009


con un 3% respecto del total de ingresos a,
prcticamente, menos de un 1% para el 2012.

El siguiente cuadro expresa la estructura porcentual de los ingresos, mostrando la alta dependencia de los ingresos por hidrocarburos,
principalmente por regalas, que hacen casi el
Por el contrario, durante los ltimos cuatro aos 50% del financiamiento de los GAD y que, junen los GAD, la baja dentro del financiamiento to a los saldos en caja y bancos, alcanzan amson los ingresos de capital y la deuda pbli- bas a 3/4 partes del financiamiento del gasto
ca. Por un lado, expresa la baja capacidad de total departamental.
apalancamiento de los GAD a las donaciones Por otro lado, las regalas forestales y el imy fondos no reembolsables, generalmente de la puesto a la coparticipacin de juegos, reciencooperacin internacional y ONGs, entre otros; temente creado, son los tributos que rinden
pero tambin demuestra la ausencia de nuevas menos y, por lo tanto, tienen escasa incidencia
operaciones con fuentes externas de financia- en la estructura de ingresos departamentales.
miento, va deuda pblica, que evidencia una
CUADRO 5. ESTRUCTURA DE INGRESOS GAD 2009-2012 (EN PORCENTAJE)

Fuente: PGN. Elaboracin propia.

32

Vladimir Ameller Terrazas


De esta forma, en los ltimos cuatro aos la estructura de financiamiento de los GAD estuvo
marcada por dos fuentes ntidamente diferenciadas del resto. La primera, las regalas que,
en promedio, alcanzaron entre 2009-2012 el

45% de las fuentes de financiamiento departamental, siendo las regalas por hidrocarburos
las ms importantes con un 78% respecto de
las regalas mineras con un 22% y forestales
con menos de un 1%.

GRFICO3. FUENTES DE FINANCIAMIENTO GAD 2009-2012 (EN PORCENTAJE)

Fuente: PGN. Elaboracin propia.

La segunda fuente de financiamiento ms


importante resulta ser los saldos en caja de
bancos que se acumulan de ao en ao, convirtindose en la actualidad en una fuente

inesperadamente importante para los GAD,


con un 28% dentro de la estructura de financiamiento.

33

Poltica pblica: Autonomas fiscales


GRFICO 4. GAD: SALDOS EN CUENTAS FISCALES/INGRESOS TOTALES
2009-2012 (EN PORCENTAJE)

Fuente: PGN. Elaboracin propia.

Llama la atencin el crecimiento de Bs.500 millones para el 2009 a ms de Bs.3.000 millones para el ao 2012, as como, tambin, el hecho de que la mitad del presupuesto del GAD
de Potos se halle en caja y bancos; pero, por
otra lado, tres GAD, Chuquisaca, Oruro y Beni,
muestran una tendencia sostenida a la baja en
esta cuenta, sin dejar de ser alta (30%) respecto
del resto.
Las otras fuentes de financiamiento en otras dcadas importantes para el departamento como
el Fondo Compensatorio Departamental (FCD)
o el Impuestos Especial a los Hidrocarburos y
Derivados (IEHD), hoy resultan ser opacados por

34

el peso de las Regalas y el Impuesto Directo a


los Hidrocarburos. Si hasta la dcada de los 90
fue el IEHD el que otorg mayor financiamiento
y liquidez al gasto departamental, hoy, sin duda,
por la Ley de Hidrocarburos, el proceso nacionalizacin y, principalmente, los altos precios del
petrleo en el mercado internacional, las regalas son centrales para los GAD.
En el cuadro siguiente, estas asimetras se expresan en el enorme porcentaje respecto de los
otros GAD, Tarija y en menor cantidad, tanto
Potos como Santa Cruz. Sin duda, la tendencia
es creciente en el volumen de recursos que manejan todos los GAD.

Vladimir Ameller Terrazas


GRFICO 5. RELACIN DE INGRESOS PER CPITA DEPARTAMENTALES
COMPARADA 2012

Fuente: PGN. Elaboracin propia.

Sin embargo, cuando relativizamos los flujos con


la poblacin por departamento, dada la cantidad de recursos, emerge con fuerza el departamento de Pando, mantenindose tambin con
importantes asignaciones per cpita el departamento de Tarija. Estas fuertes disparidades entre
departamentos, que desde el ao 2005 no se
mitigaron y que, por el contrario, se vienen incrementando, tornan intolerable que la diferencia entre los ingresos per cpita por GAD de
Tarija y Cochabamba sea de 23 veces, o entre Pando y La Paz sea de 10 veces. Como lo
muestra el grfico 6, departamentos como Tarija,
Pando y Potos reciben muchas veces ms que
departamentos como Cochabamba, La Paz y la
propia Santa Cruz, agravado por el importante
crecimiento poblacional de este departamento
en los ltimos aos.

El grfico 6 muestra, por un lado, el comportamiento de la variable per cpita por departamento para el ao 2012, donde los habitantes
del departamento de Pando, Tarija y Potos son
ampliamente beneficiados respecto de los departamentos del eje central, Cochabamba, La
Paz y Santa Cruz. Y, por otro lado, el grfico
muestra el peso relativo de los ingresos de los
GAD respecto del PIB departamental. Situacin
que evidencia que Pando, Tarija y Potos seran
los departamentos ms afectados si es que los
actuales criterios de reparto de los hidrocarburos se llegan a modificar, principalmente por el
peso y efectos de las transferencias intergubernamentales en el Producto Interno Bruto Departamental.

35

Poltica pblica: Autonomas fiscales

Fuente: PGN. Elaboracin propia.

GRFICO 6. GAD: INGRESOS PER CPITA Y EN PORCENTAJE DEL PIB


DEPARTAMENTAL 2012 (BOLIVIANOS Y EN PORCENTAJE)

Esta es una de las tareas centrales de un futuro (y esperado) pacto fiscal, atenuar las disparidades entre las poblaciones de distintos departamentos, disparidades que generan fuertes
problemas de no equidad con consecuencias
impensadas para las relaciones entre departamentos, adems de implicaciones de construir
un pas altamente desigual en el reparto del excedente hidrocarburfero.
Los elementos descritos del rgimen de financiamiento de los GAD, vienen consolidando un

18

19

36

perfil que tiene marcadas caractersticas que


vale la pena sealar, algunas de las cuales es
necesario considerar al momento de formular
propuestas de ajuste o modificacin al actual
estado de situacin:
1. La primera es la dependencia total de los
GAD de las transferencias intergubernamentales del nivel central. Al no tener dominios
tributarios propios y tampoco la atribucin de
crear impuestos o adoptar otras formas de
financiamiento, sin la tuicin18 del nivel cen-

Los gobiernos autnomos departamentales y municipales tienen competencia exclusiva para la creacin de impuestos que se
les atribuye por la Ley (LCID) en su jurisdiccin, pudiendo transferir o delegar su reglamentacin y ejecucin a otros gobiernos
de acuerdo a lo dispuesto en la LMAD, siempre y cuando cumplan la condicin de ser parte de la LCID, lo que significa que
un nuevo tributo necesita Ley del Estado Plurinacional con todos los informes y aprobacin del MEFP, y estar, finalmente, acorde
al Cdigo Tributario Boliviano.
Controles administrativos, presupuestarios y financieros para las ETA presentes en la LMAD, que se resumen en: a) incorporacin del curioso trmino recaudaciones en efectivo para todas las transferencias del nivel central a las ETA; b) ratificacin
del dbito automtico; c) Se mantienen los criterios de condicionamiento para el gasto corriente y gasto de inversin de la
participacin popular; d) Se determina que las escalas salariales y planilla presupuestaria se hallen en el marco de los criterios
y lineamientos de la poltica salarial del gobierno nacional; e) obligacin de entregar su ejecucin presupuestaria sobre los
recursos, gastos corrientes e inversin pblica en medio magntico e impreso hasta el 10 de cada mes; f) Autoridades obligadas a presentarse personalmente en la ciudad de La Paz, para brindar informacin y respuestas que fuesen requeridas por
cualquier miembro de la ALP.

Vladimir Ameller Terrazas


tral19, la forma de financiar el gasto departaporque dependen casi en su totalidad de las
mental es altamente dependiente de las defuentes que se determinan por las fluctuaciocisiones polticas, de las modificaciones a la
nes de los precios internacionales del petrlegislacin, de las alteraciones a los factores
leo y los minerales.
que determinen ampliar o restringir los crite- 3. La alta dependencia de los hidrocarburos, y
rios de reparto de la renta, de la decisin de
stos de los precios internacionales, incorpoemitir ms crdito fiscal (papeles) que impida
ran un tercer elemento. A partir de la Ley
una mejor recaudacin20 o de nuevas alter3058 de Hidrocarburos y las determinacionativas de financiamiento para el gobierno
nes sobre los factores de reparto del IDH y
autnomo departamental.
los cambios a la distribucin de regalas (es2. La segunda caracterstica tiene que ver con
pecficamente para Beni y Pando), se introduque los Gobiernos Autnomos Departamencen fuertes disparidades tanto por las Regatales son los nicos gobiernos cuya base de
las como por el IDH en las relaciones fiscales
financiamiento se halla estrictamente vinculaentre departamentos. Los GAD de Tarija,
da con la renta generada por bienes tranPando y Potos reciben, en algunos casos,
sables, en este caso los hidrocarburos, todas
hasta 22 veces ms que los departamentos
las transferencias que el nivel central realiza
de Cochabamba o La Paz.22 El elemento ms
en favor del departamento son determinadas
nocivo a la asignacin departamental, que
por la produccin y venta de hidrocarburos.
tiene sus consecuencias en el deterioro de
La importancia de los hidrocarburos para el
las relaciones fiscales interdepartamentales e
nivel departamental estriba en que del 100%
interpersonales, intensificadas por el tipo de
de los ingresos en punto de fiscalizacin,
fuente no contributiva y de reparto de los
50% le corresponde al Estado, conforme al
ingresos por explotacin de hidrocarburos y
referndum del ao 2004 y la Ley de Himinera, es la citada Ley de Hidrocarburos
drocarburos de mayo de 2005. Las frmulas
que resulta ser el origen y principal fuente de
de distribucin de la renta por hidrocarbudesigualdades en los ltimos aos.
ros, especialmente del IDH, es mucho ms 4. El sistema de transferencias fiscales resulta
complicada que del resto de los tributos; sin
ser extremadamente pro-cclico, al propiciar
embargo, de igual manera, esta misma coun mayor gasto cuando hay ingresos fiscales
rresponde a porcentajes previamente fijados
crecientes y obligar a hacer ajustes cuando
para el clculo de la asignacin de los restos disminuyen. Etapa en la cual todava
cursos. A diferencia de los GAM, que tienen
no ingresamos, pero que con certeza se
ingresos de fuentes contributivas,21 los GAD
aproxima, dado el comportamiento cclico de
tienen ingresos relativamente menos estables,
la economa mundial. Lo que lleva a pensar
20

21

22

En la LMAD se introduce la palabra efectivo para las recaudaciones, restringiendo en un 14% a 25% la coparticipacin a las
ETA, segn Javier Revollo, KAS 2011.
El 20% de ocho impuestos nacionales y el 100% del dominio tributario propio, que comprende predios y automotores y la
transaccin de stos. De alguna forma, estn mucho ms protegidos de las variaciones en precios de los hidrocarburos.
Ello no significa que los departamentos de mayor pobreza relativa no reciban recursos, sino que las diferencias no sean tan
pronunciadas o, finalmente, se complementen con otros criterios.

37

Poltica pblica: Autonomas fiscales


de factores exgenos, ajenos al control y posibilidades de manejo por parte de las autoridades
de los GAD y su autonoma. Por un lado, no solo
son factores internos como los que determina
5. La quinta caracterstica, no exclusiva de los de forma unidireccional los responsables de la
de distriGAD, es que el modelo de transferencias hacienda pblica, cambiando factores
23
fiscales intergubernamentales es ciego, es bucin de determinado ingreso o definiendo
en efectivo de los ingredecir, el sistema actual sigue un patrn de solo la coparticipacin
24
transferencia alejado de la cobertura de sos tributarios , sino tambin externos, por los
brechas fiscales, desconociendo, adems, el fluctuantes e impredecibles precios internaciodesempeo institucional y/o el cumplimiento nales de los hidrocarburos y minerales, que les
de metas de desarrollo por parte del go- impiden, entre otras cosas, un mejor manejo de
bierno autnomo departamental. El modelo sus finanzas departamentales.
vigente no estimula comportamientos apro- Adems de estar sometidos permanentemente
piados de las autoridades hacia la eficacia o a la verticalidad de los techos presupuestarios
la importancia de la gerencia del territorio, ni establecidos por el nivel central, de los recorhacia su impacto en la calidad de vida de la tes en los recursos programados25 y tambin de
gente, ni valora aquellas gestiones territoria- desembolsos inesperados al finalizar la gestin
les destacadas por la calidad de los servicios de parte del Ministerio de Economa y Finanzas
pblicos que brinda. Hoy, las transferencias Pblicas26, lo cual tiene un importante efecto en
intergubernamentales llegan a los GAD sin la baja ejecucin de estos adicionales y su acucosto para los habitantes del departamento, mulacin en la cuenta caja y bancos de las ETA.
sin importar si sus autoridades tuvieron una
buena gestin o un esfuerzo destacado en
la prestacin de algn servicio pblico de
impacto en la forma de vida de su poblacin.
que son estos los momentos en los que se
deben disear mecanismos de amortiguacin
o creacin de fuentes contributivas menos
vulnerables al ciclo econmico.

En resumen, el financiamiento y estructura de los


ingresos de los GAD est sujeto a un conjunto

23

24

25

26

38

La decisin unilateral de financiar el Bono Esperanza con un 30% de los recursos que correspondan a los presupuestos de los
GAD, sin afectar a los ingresos de las otras ETA.
Precisin incorporada en la LMAD para coparticipar slo los ingresos en efectivo, y no disponer de lmites en la emisin
de Notas de Crdito Fiscal cuando el Estado Central tiene obligaciones pendientes y paga sus deudas con la emisin de
papeles, que en la medida en que sea mayor la emisin pueden llegar a restar casi un 24% de la los ingresos de una ETA.
Para ms detalles ver: Lineamientos de un Pacto Fiscal: Problemas y Opciones de Poltica. Javier Revollo P. KAS, 2011.
Segn Jos Luis Parada, Secretario de Hacienda del GAD de Santa Cruz, a fines de noviembre del 2012 se recibi en el
consolidado un 40% ms de desembolsos del programado, lo que impidi tener el tiempo suficiente para programar y ejecutar
esos recursos.
La Ley Financial del 2013, entre otras cosas, establece que las ETA estn obligadas a gastar en seguridad ciudadana; cuando,
seis meses despus se verifique que no lo hicieron, el MEFP autorizar el dbito automtico de esos porcentaje no ejecutados
en favor del Ministerio de Gobierno, para que este ltimo los ejecute.

Vladimir Ameller Terrazas


estimular el esfuerzo fiscal y depender menos
de las rentas por las materias primas? Cmo
logramos que Gobierno Central, Gobiernos
Departamentales, Universidades, Gobiernos
Municipales y Autonomas Indgenas logren un
Pacto Fiscal y no una pugna entre rentistas?
Ser posible contar con un sistema de redistribucin de ingresos fiscales apropiado para un
rgimen de autonomas, que resulta hoy escaEl pleno ejercicio de la autonoma no reside ex- samente equitativo, inestable y de limitada sosclusivamente en la autonoma poltica y adminis- tenibilidad para el conjunto de los gobiernos
trativa, como generalmente se piensa, sino en la del Estado Plurinacional?28
capacidad fiscal de financiar el gasto autnomo Cmo establecer un conjunto de factores de
con ingresos autnomos. La autntica autonoma distribucin de la renta en los que no slo figure
se sostiene sobre la base de la suficiencia fis- la cantidad de gente (poblacin), su estado de
cal, es decir, las necesidades de gasto de las carencia (pobreza) o la fortuna de ser (o no)
Entidades Territoriales Autnomas (ETA) son cu- zona productora ? Referencias que hasta el da
biertas por los esfuerzos fiscales propios de los de hoy vienen siendo el patrn dominante para
ciudadanos y ciudadanas de su jurisdiccin.27 las transferencias fiscales intergubernamentales,
Dicho de otra forma, si una ETA, llmese GAD,
es autnoma para gastar, tambin debera ser Cmo financiar al Estado y a las
autnoma para financiar ese gasto.
autonomas de forma alternativa al

VII. POTESTADES Y DOMINIOS


TRIBUTARIOS PARA LOS GOBIERNOS AUTNOMOS DEPARTAMENTALES, LA ALTERNATIVA A LA DISPUTA POR
LAS TRANSFERENCIAS

Esta concepcin de la autonoma se contrasta


con el patrn rentista del Estado Plurinacional
que prevalece tambin para los gobiernos departamentales, municipales, indgena originario
campesino y universidades; y que nos conduce
a un cuestionamiento inevitable y a un conjunto
de preguntas por ahora sin respuesta:
Cmo financiar al Estado y a las autonomas
de forma alternativa al gas y, por tanto, de manera sostenible? Cmo consolidar un rgimen
de autonomas sobre mejores bases fiscales?
Cmo asignar los recursos fiscales existentes
de mejor manera? De qu forma podemos

27

28

gas y, por tanto, de manera sostenible? Cmo consolidar un rgimen


de autonomas sobre mejores bases
fiscales? Cmo asignar los recursos
fiscales existentes de mejor manera?
De qu forma podemos estimular el
esfuerzo fiscal y depender menos de
las rentas por las materias primas?
Cmo logramos que Gobierno Central, Gobiernos Departamentales, Universidades, Gobiernos Municipales y
Autonomas Indgenas logren un Pacto
Fiscal y no una pugna entre rentistas?

El texto constitucional seala en su Art. 108 que son deberes de las bolivianas y los bolivianos a tributar en proporcin a su
capacidad econmica, al sostenimiento de los servicios pblicos conforme con la ley.
GTZ/Ministerio de Autonomas/Pulso. Bases para el financiamiento del Nuevo Estado y el Rgimen de Autonomas. 2010.

39

Poltica pblica: Autonomas fiscales


cuando podran pensarse otras complementarias que se incorporasen por medio del modelo
fiscal a ser diseado, elementos como la promocin del desarrollo econmico local y la eficiencia en la gestin territorial.
La Constitucin Poltica del Estado descentraliza
el ingreso, brindando a los gobiernos autonmicos la oportunidad de proponer y determinar
nuevos ingresos tributarios para su financiamiento.
En la actualidad, los ingresos de cuatro gobiernos nacional, departamental, indgena originario
campesino y municipal estn determinados por
tributos, va impuestos, tasas, regalas, patentes
municipales y contribuciones especiales. Como
caso singular est el de los GAD que, hasta la
LCID, no disponan de ingresos tributarios propios importantes, pero que ahora cuentan con
un grupo de impuestos que, si bien de base muy
reducida y rendimiento cuestionable, adems de
ser en algunos casos impuestos localistas el impuesto a las motonaves slo ser aplicable en la
regin amaznica, por ejemplo y en el caso de
la sucesin hereditaria sobre bienes de derecho
pblico que hasta la fecha no fue transferida su
administracin y menos las capacidades para
administrarlos, resultan ser finalmente un avance
tmido hacia su autonoma fiscal.
En el caso boliviano, debemos incorporar como
un factor limitante para el desarrollo tributario la
maldicin de los recursos naturales que ocasiona el conocido sndrome holands. Desde antes
de la Repblica hasta la actualidad, los recursos
mineros e hidrocarburiferos convierten a Bolivia
en un pas dependiente de los ingresos por la
explotacin de los recursos naturales. Fueron los
minerales desde la colonia, presentes con ms
fuerza en los 50s, 60s y 70s, la soya y sus altos rendimientos en la dcada de los 80 y 90,
y el gas a partir del siglo XXI (y posiblemente

40

el litio a partir de la tercera dcada del nuevo


siglo), los patrones predominantes de financiamiento del estado boliviano. Desarrollando, as,
bajas percepciones contributivas y una muy alta
sujecin a la venta y/o exportacin de materias
primas y explotacin de la tierra.
Hoy, en el marco de la tradicin extractivista
de los recursos naturales, la disputa por mayor
porcin del excedente econmico nos vuelve
an ms rentistas, convirtindonos en una sociedad econmica y polticamente extractiva,
una de las principales causas para ser el eterno pas en desarrollo. El Estado hoy depende
en un 50%, aproximadamente, de bases extractivas, situacin que se exacerba para el
financiamiento de los GAD que dependen
casi en un 100% de las transferencias por hidrocarburos Cmo conciliar el crecimiento del
Estado con formas de base contributiva que
financien este nuevo aparato estatal? Qu alternativas de financiamiento podemos explorar
en tiempos de auge econmico que protejan el
gasto estatal en tiempos de crisis?
LA ECUACIN BSICA DEL FINANCIAMIENTO AUTNOMO
La premisa para cualquier GAD, fundamentalmente, es garantizar una tasa de gasto relativamente estable, que responda a las necesidades
y caractersticas de la demanda departamental,
que no paralice o demore la inversin pblica
del departamento y, por el contrario, asegure
y acelere el logro de los compromisos de planificacin. Si este gasto ocupa una gran parte
del presupuesto, se debera evitar depender
de ingresos voltiles y buscar otras fuentes relativamente ms estables que aseguren mejores
condiciones para afrontar los impostergables
gastos fijos. Por qu es importante una adecua-

Vladimir Ameller Terrazas


da combinacin de fuentes de ingresos para las Desde un punto de vista normativo, las ventajas
ETA, y de esta forma para los GAD? Qu tan de proveer a las ETA acceso a ingresos propios
importante es fortalecer las capacidades tribu- sobre bases tributarias son las siguientes:29
tarias de los GAD?
a. La creacin o cesin de fuentes de ingreso
La mayor eficiencia del nivel descentralizado, y
propio para las ETA reducen la dependencia
por consiguiente de los GAD, est subordinado
de transferencias fiscales desde el centro.
a la capacidad de cubrir las necesidades de b. La tributacin local implica que los polticos y
gasto, que estn definidas en trminos de resautoridades sientan el dolor del boliviano de
ponsabilidades y cumplimiento del marco comimpuesto marginal que gastan, y sean prupetencial, establecido por la CPE y la LMAD.
dentes en la forma de gasto y su incidencia.
El ejercicio pleno de la autonoma solo es posi- c. El escrutinio de impuestos contribuye a un
ble sobre la base de la autonoma fiscal. La augasto ms eficiente de parte de las ETA y
tonoma poltica o administrativa sin autonoma
promueve una restriccin presupuestaria ms
fiscal es una ilusin, sin slidas bases fiscales y
fuerte.
adems, altamente vulnerables a factores externos, no tiene muchas perspectivas. Solo se es d. La tributacin para las ETA puede estimular
la responsabilidad hacia los ciudadanos.
autnomo en las decisiones de gasto, si se es
autnomo en la generacin y recaudacin de
ingresos autnomos.
GRFICO 7. VENTAJAS DE OTORGAR BASES TRIBUTARIAS A LAS ETA
Reducen la dependencia de
transferencias del centro.

La tributacin local puede


estimular la responsabilidad
hacia los ciudadanos.

Se sienta el dolor del boliviano de impuesto marginal


que se gasta.

El escrutinio de impuestos contribuye a un gasto ms eficiente y promueve una restriccin


presupuestaria ms fuerte.
Fuente: IGR, BM, 2006.

29

Banco Mundial, Descentralizacin de los poderes tributarios a los gobiernos municipales. Jonas Frank, IGR 2006.

41

Poltica pblica: Autonomas fiscales


Si ello fuera posible, las bases de la efectiva
autonoma estaran sentadas. As, la ecuacin
bsica del gasto autnomo financiado por ingreso autnomo sera:
GA = IA
Donde:
GA = Gasto autnomo de la
entidad territorial autnoma.
FA = Ingreso autnomo de la
entidad territorial autnoma
El GA de las ETA est sealado por las responsabilidad y atribuciones definidas para los
GAD, que se expresan en las materias competenciales sectoriales establecidas por la CPE y
la LMAD, principalmente; las mismas que deben ser ejercidas con la finalidad de prestar
buenos servicios pblicos, en cantidad, calidad
y cobertura acordes a las necesidades y demandas de su poblacin.
Por ello, los GAD deberan disponer de un
financiamiento suficientemente amplio en tributos (impuestos, tarifas, patentes, otros) que
sean creados, administrados, controlados y
usufructuados por ellos30; que logren un equilibrio estable en sus finanzas pblicas y que
persigan financiar el gasto autnomo con una
parte, cada vez ms importante, de ingresos
autnomos.

disponen de dominios tributarios importantes,


convoca a trabajar en la generacin de dominios tributarios , para que as, por una parte,
los GAD sean ms autnomos, y por otra, el
nivel central se halle cada vez menos en la
necesidad de transferir recursos que bien podran ser utilizados para financiar una posible
poltica pblica de cofinanciamiento a las ETA,
bajo criterios de coberturas de brechas fiscales
o de promocin del desarrollo econmico.
Si bien la CPE abri una ventana para la
creacin de impuestos a cargo de las ETA,
posteriormente la LMAD y especialmente la
LCID condicionan esta posibilidad al necesitar,
previamente para el ejercicio de esta facultad,
una solicitud de formulacin de ley nacional,
que deber contener un informe tcnico de la
autoridad fiscal31, con el correspondiente veto
que podra dar la autoridad de hacienda a
este informe, mientras no existan procedimientos tcnicos y criterios previamente establecidos para sus dictmenes32.

Actualmente, la creacin de nuevos impuestos


est sujeta a la capacidad de gestin y llegada al nivel central del Estado, para que
ste considere y vea pertinente la posibilidad
de aprobar la potestad tributaria -legislacin,
administracin, fiscalizacin o usufructo de un
determinado dominio tributario o tributo-. Slo
El actual modelo de financiamiento de las ETA, si se logra convencer al ejecutivo nacional soy con especial nfasis en los GAD que no bre esta iniciativa, se podr disponer de un

30

31

32

42

El ciclo del tributo supone al menos cuatros etapas: el poder legislativo para crear un tributo, el poder administrativo para
hacerlo rendir, el poder en el control y la fiscalizacin y, finalmente, la participacin en el usufructo.
LCID, Artculo 21.I. Recibido el proyecto de ley de creacin y/o modificacin de impuestos, la Autoridad Fiscal verificar los
incisos a) y b) del artculo precedente y el cumplimiento de la clasificacin de hechos generadores establecida para cada
dominio tributario en la presente Ley, y emitir un informe tcnico.
LCID, Artculo 21.II. La parte del informe tcnico referida al cumplimiento de la clasificacin de hechos generadores establecida
para cada dominio tributario en la presente Ley y los lmites establecidos en el pargrafo IV del Artculo 323 de la Constitucin
Poltica del Estado, ser favorable o desfavorable y de cumplimiento obligatorio. El informe tcnico podr incluir observaciones
y recomendaciones sobre los incisos a) y b) del artculo precedente.

Vladimir Ameller Terrazas


proyecto de Ley que pueda ser remitido a la
Asamblea Legislativa Plurinacional, y a travs
del anlisis en las comisiones del legislativo y
porque no de negociaciones (y/o presiones polticas) lograr se sancione una ley que conceda
a una ETA la facultad de gestionar un tributo.

los desembolsos que el gobierno central realiza33 y que podran, en su momento, coartar el
accionar departamental (o de cualquier ETA),
demorando o recortando el volumen de transferencias intergubernamentales segn prioridades polticas.

La afirmacin precedente no apunta a eliminar


los controles de coherencia y cumplimiento de
principios y lmites fiscales para evitar la proliferacin de tributos o sobrecarga tributaria al
ciudadano, sino para hacer de ste un mecanismo claro y transparente, con nimo descentralizador que tienda a facilitar y fortalecer los
esfuerzos fiscales y autonoma de las ETA.

Lo cual no significa que, en el marco de la


poltica fiscal, el gobierno central no ejerza la
competencia de formular e implementar medidas que aseguren universalidad, justicia y
eficiencia en la poltica tributaria, evitando la
doble tributacin y privilegios para ciertos sectores. Lo que se seala, es que el gobierno
central deber flexibilizar y facilitar la exploracin y explotacin a cargo de los GAD de
innovadoras figuras tributarias que fortalezcan
las finanzas de las ETA.

El Gobierno Nacional es hoy quien determina


la creacin y cesin de impuestos; esta competencia exclusiva, que solo debera ser interpretada para impuestos de dominio nacional,
se convierte en el candado para que las ETA
hoy puedan crear impuestos en sus jurisdicciones, y no solamente en cuanto a la legislacin
para crear, sino tambin en cuanto a la forma
de administracin, los mecanismos de control y
fiscalizacin, y lo propio sobre la participacin
o coparticipacin con las ETA, tanto en monto y temporalidad como en tipo de impuesto.
Los GAD no est facultados para legislar en
materia tributaria (a pesar de ser un gobierno
autnomo), administrar y mucho menos crear
un impuesto sin la tuicin del nivel central.
Esta situacin que financieramente no fortalece
la autonoma fiscal departamental, tiene una
segunda y quiz ms importante secuela, que
es el control del grado de autonoma poltica
de los gobiernos departamentales a travs de

33

Otra caracterstica importante de la forma de


financiamiento del Estado, es el centralismo y
las limitadas capacidades institucionales de los
rganos que componen el sistema tributario
boliviano. A pesar de los importantes esfuerzos
por consolidar una mejor institucionalidad en el
sector tributario, subsiste una baja profesionalizacin, escasa capacidad de anlisis y capacitacin en tecnologa acorde a la velocidad y
cambios de este nuevo siglo Qu elementos
atentan contra la posibilidad de que la autonoma pueda estructurarse sobre la base de un
sistema tributario ojal consolidado sobre una
ms fuerte institucionalidad?
Posiblemente sean muchos factores, entre ellos
la inestabilidad poltica y el permanente conflicto, pero la evidencia contempornea seala
que en pases en desarrollo como Bolivia, los

No existe una auditoria que establezca el procedimiento que determine, a su vez, la correcta aplicacin de la ley a todo
el proceso de contabilizacin del hidrocarburo en boca de pozo hasta su registro en la contabilidad del tesoro, y posterior
transferencia a las cuentas fiscales de las entidades receptoras de estas coparticipaciones.

43

Poltica pblica: Autonomas fiscales


trabajadores estn empleados en la agricultura o en pequeas empresas informales no
registradas y menos aun tributariamente rentables. Como raramente perciben salarios fijos
y regulares, sus ingresos fluctan y muchos de
ellos se pagan en efectivo y sin contabilizarse. De igual forma, como captan sus ingresos,
gastan sus recursos en el mercado informal, lo
que imposibilita, entre otras cosas, por ejemplo,
el cobro de un impuesto al ingreso.

de influyentes contribuyentes, en muchos casos, impiden la adopcin de reformas fiscales


que incrementaran su carga tributaria.34

Por otra parte, y debido a las limitaciones financieras que las aquejan, las oficinas de estadstica y de impuestos nacionales encuentran
dificultades para generar estadsticas y estudios
confiables sobre la incidencia e impacto de la
estructura tributaria, lo que impide generar reformas y obliga a limitarse slo a pequeos
ajustes en el sistema tributario, perpetuando la
ineficiencia de estas estructuras. Los ingresos
tienden a estar distribuidos en forma ms desigual dentro de los pases en desarrollo, el poder econmico y/o poltico de algunos grupos

la estructura de financiamiento de las ETA y


la ausencia de dominios tributarios tanto en la
CPE como en la LMAD, se resuelve de forma
parcial con la LCID, que establece de forma
muy tmida un conjunto de impuestos de escasa
relevancia y rendimiento tributario, como ser:35

El sistema tributario boliviano de limitados alcances por las incipientes capacidades de definicin del universo de contribuyentes, determinacin de las bases imponibles, los sistemas
bsicos administrativos y financieros, as como
la burocracia exenta de un proceso de institucionalizacin e investigacin y anlisis que
Por falta de financiamiento o por medidas de fortalezca el rendimiento de los impuestos y los
austeridad, no se pagan salarios adecuados a laxos mecanismos de control y fiscalizacin del
los funcionarios encargados de la recaudacin sistema, son materias que requieren de mayor
tributaria, por lo que, para informatizar las ope- atencin de las autoridades para robustecer la
raciones y cuando la capacidad de los contri- capacidad contributiva de la sociedad boliviabuyentes para llevar sus cuentas es limitada, se na para con su Estado. Si bien existen avances
imponen sistemas ajustados a estas condicio- en el ltimo tiempo, stos no son suficientes.
nes y realidades institucionales precarias.
A las limitaciones descritas anteriormente en

34

35

44

Tanzi, Vito y Howell Zee. Poltica Tributaria en los Pases en Desarrollo. Temas de Economa No.27. Fondo Monetario Internacional, 2006.
Ley 154 de clasificacin y definicin de impuestos y de regulacin para la creacin y/o modificacin de impuestos de dominio
de los gobiernos autnomos.

Vladimir Ameller Terrazas


GRFICO 8. ASIGNACIN DE DOMINIO TRIBUTARIO DEPARTAMENTAL
DOMINIO TRIBUTARIO DEPARTAMENTAL
a) La sucesin hereditaria y
donaciones de bienes inmuebles y muebles sujetos
a registro pblico.

b) La propiedad de vehculos
a motor para navegacin
area y acutica
.

c) La afectacin del medio


ambiente, excepto las causadas por vehculos automotores y por actividades
hidrocarburferas, mineras
y de electricidad; siempre
y cuando no constituyan
infracciones ni delitos.

Fuente: LCID.

Que en el caso del impuesto a la propiedad


de vehculos a motor para navegacin rea
y acutica, se circunscribe a pocas ciudades,
principalmente a tierras bajas, que no significarn un ingreso importante para los presupuestos de los GAD.
Teniendo, Bolivia, una presin tributaria importante en el contexto de la regin36 y una estructura de impuestos relativamente copada, ser
imprescindible ser creativos en esta asignatura.
La futura legislacin debern considerar la inclusin de figuras tributarias alternativas, como
la cesin parcial, la administracin compartida
o las sobretasas o sobre-impuestos en distintos
tributos, ya sea sobre los actuales o creando
nuevos que respeten los principios establecidos
en la LCID.37

de financiamiento. El porcentaje en promedio


no supera el 3% de los ingresos totales, mostrando un comportamiento similar para el ao
2012 y aos pasados. Sin embargo, llama la
atencin la ausencia total de esfuerzos fiscales en departamentos como Potos y Tarija,
curiosamente, los departamentos con mayores
ingresos por regalas, lo cual confirma que un
sistema de transferencias ciego (que no reconoce esfuerzos o desempeo) crea, sin duda,
la tradicional pereza fiscal.

La futura legislacin debern considerar la inclusin de figuras tributarias alternativas, como la cesin
parcial, la administracin compartida
o las sobretasas o sobre-impuestos
Como se puede apreciar en el cuadro siguien- en distintos tributos, ya sea sobre los
te, los ingresos propios de los GAD son por- actuales o creando nuevos.
centajes mnimos en relacin al resto de fuentes

36

37

Presin tributaria del 18,3 en Bolivia ante un promedio de 21,26 en la regin. CEPAL, Las relaciones fiscales intergubernamentales y las Finanzas sub-nacionales ante la crisis, 2009.
Toda creacin y/o modificacin de impuestos por los gobiernos autnomos departamentales y municipales se sujetar a los
principios tributarios de: a) capacidad econmica de sus contribuyentes; b) igualdad; c) progresividad; d) proporcionalidad; e)
transparencia; f) universalidad; g) control; h) sencillez administrativa y i) capacidad recaudatoria de la entidad territorial.

45

Poltica pblica: Autonomas fiscales


GRFICO 9. GAD: RECURSOS PROPIOS, DONACIONES
Y DEUDAS/ INGRESOS TOTALES 2012 (EN PORCENTAJE)

Fuente: PGN 2012.

El grfico 9 ratifica la afirmacin: que los GAD


como Chuquisaca, La Paz y Oruro, que perciben escasas regalas, son los que muestran
mayores esfuerzos (o intentos) por capturar, aun
sin dominios tributarios y a travs de algunos
servicios especficos y menores, los ingresos
que fortalezcan las finanzas departamentales.

VIII. PRINCIPIOS, CONDICIONES Y


LMITES PARA LA CREACIN/
CESIN DE DOMINIOS TRIBUTARIOS A LOS GAD
La posibilidad de establecer dominios, potestades y poderes tributarios para los GAD,39
supone la determinacin de ciertos principios
conceptuales que aseguren un adecuado diseo tributario.

En el agregado, y tomando en cuenta los ltimos cuatro aos, se observa que la tendencia
no cambia ni parece que lo har, mientras no
se vayan a crear o ceder dominios tributarios
Si se considera la posibilidad de crear nueimportantes,38 que en el consolidado de las
vos tributos, es necesario considerar los ideales
nueve GAD no superan el 3% del total de los
poltico-tributarios cuya justificacin y asentaingresos totales percibidos anualmente.
miento se encuentra en los objetivos y finalida-

38

39

46

Diversos estudios plantean un sobreimpuesto departamental al Impuesto al Consumo Especifico (ICE) de los vicios, como ser
alcohol y cigarrillos; o tambin, la transferencia del poder tributario de control y fiscalizacin del Rgimen Simplificado a los
GAD, bajo la figura, nuevamente, de un sobreimpuesto.
Construyendo el Estado Autonmico. Elementos para el debate y la Concertacin. GTZ. 2010.

Vladimir Ameller Terrazas


des sociales de carcter general a los que la iii. Principio de equidad equidad horizontal:
estructura tributaria del Sistema Fiscal pretende
dar igual tratamiento a los iguales; y equidad
supeditarse, siendo los principios de tributacin
vertical: tratar de forma desigual a los desde mayor relevancia los siguientes:
iguales, ajustando esta desigualdad de trato
i. Principio de suficiencia el volumen de rea las desigualdades realmente existentes.
cursos obtenido por el cuadro impositivo del iv. Principio de neutralidad el cuadro de
sistema fiscal ha de permitir el normal desexacciones tributarias del Sistema Fiscal debe
envolvimiento de las actividades de ste. El
hacer mnimas las interferencias y distorsiones
monto total de ingresos pblicos debe terelativas a las decisiones individuales que se
ner como procedencia todas las categoras
refieran a la produccin y el consumo.
econmicas (objetos imponibles) de la reali- v. Los criterios de reparto distribucin formal de las cargas pblicas entre los distindad social posibles.
tos colectivos de la sociedad. Son dos criii. Principio de flexibilidad exige que el
terios generalmente utilizados: equivalencia
sistema fiscal tenga unos mecanismos de
o principio de beneficio40 y capacidad de
exaccin tributaria que permitan la mxima
pago.41 Sin embargo, en estados descentraadecuacin entre el ritmo de obtencin de
lizados se incorpora uno adicional, que es
los ingresos pblicos y la dinmica de la
el de la subsidiariedad.42
actividad econmica del sistema.
GRFICO 10. PRINCIPIOS TRIBUTARIOS
Principio de
suficiencia

Los criterios
de reparto

Principio de
neutralidad

Los criterios
de flexibilidad

Principio de
equidad

Fuente: Sabani, Juan C. y Juan Pablo Jimnez. Estructura Tributaria y Evasin Impositiva en Amrica Latina, 2008.

40

41

42

Principio del beneficio: los impuestos que pretenden reflejar los beneficios de los servicios pblicos deben ser asignados al nivel
de gobierno que incurre con los gastos.
Principio capacidad de pago: los contribuyentes de capacidad relativa de pago deben contribuir ms a pagar los bienes y
servicios.
Principio de subsidiariedad: un impuesto determinado debe ser asignado al nivel ms bajo de gobierno, en el que pueda ser
implementado y en el que no sea relativamente ms caro por sus costos de administracin.

47

Poltica pblica: Autonomas fiscales


Las condiciones bsicas a cumplir para la estructuracin de impuestos de dominio de los
gobiernos autnomos departamentales, segn
la LCID, debern definir mnimamente los siguientes aspectos:

4. No podrn crear impuestos que generen


privilegios para sus residentes, discriminando a los que no lo son. Esta prohibicin se
hace extensiva a las tasas, patentes y contribuciones especiales.

a) su hecho generador;

El Rgimen de Autonomas presenta oportunidades para el desarrollo tributario sub-nacional; sin embargo son limitadas. Teniendo,
Bolivia, un sistema tributario con tributos en
casi todos los campos econmicos tradicionales y un marco legal restrictivo para las ETA y
de alta centralizacin, ser indispensable ser
creativos en esta asignatura.

b) base imponible o de clculo;


c) alcuota;
d) sujeto pasivo;
e) exenciones y deducciones o rebajas que
sern establecidos por ley de la Asamblea
Departamental, de acuerdo a la LCID y el
Cdigo Tributario Boliviano.
Por otra parte, segn la CPE, la creacin, supresin o modificacin de los impuestos bajo
dominio de los gobiernos autnomos facultados para ello, se efectuar dentro de los lmites
siguientes:
1. No podrn crear impuestos cuyos hechos
imponibles sean anlogos a los correspondientes a los impuestos nacionales u otros
impuestos departamentales o municipales
existentes, independientemente del dominio
tributario al que pertenezcan.
2. No podrn crear impuestos que graven
bienes, actividades, rentas o patrimonios localizados fuera de su jurisdiccin territorial,
salvo las rentas generadas por sus ciudadanos o empresas en el exterior del pas.
Esta prohibicin se hace extensiva a las tasas, patentes y contribuciones especiales.
3. No podrn crear impuestos que obstaculicen la libre circulacin y el establecimiento
de personas, bienes, actividades o servicios
dentro de su jurisdiccin territorial. Esta prohibicin se hace extensiva a las tasas, patentes y contribuciones especiales.

48

Se trata de generar nuevas opciones de financiamiento para el rgimen de autonomas


departamentales, sobre la base de insumos y
estudios que puedan orientar las materias fiscales-financieras a ser legisladas, reglamentadas
u operadas desde el nivel departamental. La
bsqueda de nuevas formas de financiamiento
para los departamentos buscar salidas al tradicional rgimen de transferencias intergubernamentales para financiar el gasto sub-nacional.
Ello implica un proceso fiscalmente devolutivo
para la creacin de dominio tributario para
el nivel departamental, que permita romper el
efecto de ilusin fiscal en la prestacin de servicios pblicos a escala departamental.
En un modelo fiscal generador de dependencia
y de pereza fiscal sub-nacional, generar bases
departamentales que, mediante el esfuerzo
fiscal, logren capturar financiamiento propio,
es una variable que necesita ser desarrollada como fuente ms legtima de la verdadera
autonoma departamental, por ejemplo, sobre
la brecha entre las necesidades de gasto y
las fuentes de ingreso, adems de una mayor
internacin del costo efectivo de los bienes y
servicios pblicos del ciudadano-votante.

Vladimir Ameller Terrazas

Recuadro No.1 Transferencia del Impuesto a la Propiedad y Transaccin de Bienes y Vehculos a


los Gobiernos Municipales con el proceso de Participacin Popular
Durante 1995, producto de la resistencia de tres ciudades urbanas (La Paz, Santa Cruz y Cochabamba) a la aplicacin de la Ley 1551 de Participacin Popular, argumentando que con el criterio
per-cpita de distribucin sus municipios perdan recursos; el Gobierno Central transfiri el 100%
del dominio tributario sobre el Impuesto a la Propiedad de Bienes y el Impuesto a la transaccin
de bienes y vehculos a los Gobiernos Municipales. Hoy, 18 aos despus, los ingresos propios por
estos impuestos han crecido de manera sostenida, en muchos casos superando el monto transferido
del 20% de la participacin popular. La experiencia de los Gobiernos Municipales de Capital de
Departamento, en muchos casos equivalente a un departamento, muestra suficiente evidencia para
confiar mayores tributos y ampliar la base y recaudacin tributaria para los Gobiernos Autnomos
Departamentales.

Ante un posible escenario de crisis o cadas en


los precios internacionales de nuestras materias
primas, fortalecer las fuentes contributivas respecto de las no contributivas ser garantizar
fuentes menos voltiles y ms predecibles al
modelo vigente de transferencias intergubernamentales para el gasto departamental. Ser
importante estudiar en tiempos de auge econmico los niveles de contribucin , presin y
retorno tributario departamental. Las carencias
del sistema tributario en su administracin centralizada y la identificacin de ciertos ingresos
que, va coparticipacin o rendimiento exclusivo, generen mayores efectos en el volumen
de recaudacin, pero esta vez a nivel departamental.
Ello significa analizar las fuentes, su rendimiento, proyecciones y potencialidades. Identificar
aquellos tributos que por su base de movilidad,
escala o localizacin presentan limitaciones en
la posibilidad de mejores recaudaciones para
las finanzas pblicas, y que va un mecanismo
descentralizado podra generar mayor rendi-

miento en un escenario win-win (ganador-ganador) entre el gobierno nacional y los gobiernos autnomos departamentales.
Finalmente, ser necesario establecer con precisin la modalidad de gestin y ruta crtica del
proceso que puedan generar la formulacin
inmediata de normas para el desarrollo del
rgimen tributario y de financiamiento de los
gobiernos departamentales; aspectos sujetos a
los impostergables acuerdos polticos que stos
necesitan.

IX. TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES COMPENSATORIAS A LOS DESEQUILIBRIOS


INTERJURISDICCIONALES
Sin embargo, ms all de las oportunidades y
limitaciones que brinda el rgimen autonmico
para el fortalecimiento de los esfuerzos fiscales
departamentales, este tema requerir tiempo y
nimo descentralizador. Mientras tanto, existen

49

Poltica pblica: Autonomas fiscales


los desequilibrios verticales43 debido a la incapacidad de cubrir los gastos con los ingresos
propios, as como los horizontales44 explicados
por las diferencias por ingresos, geografa, cultura, etc., que determinan asimetras de difcil
reversin si no son corregidas por una poltica
redistributiva del ingreso.

En este caso, las transferencias intergubernamentales son formas de compensacin a estos


territorios con poblacin de menores ingresos,
y que por su condicin de desventaja relativa no deberan dejar de beneficiarse de la
prestacin de servicios pblicos que no puedan
pagar por ellos mismos. La forma de corregir
Ante esta situacin y cuando el gasto autno- estas disparidades es a travs del nivel central
mo supera el ingreso autnomo, como lo expre- que, en el marco de su funcin redistributiva,
sa la ecuacin siguiente, deben ser atendidos determina un monto de recursos a los gobierlos mecanismos que restituyan este equilibrio nos autnomos que les permita prestar y/o proy compensen estas limitadas capacidades de veer de bienes y servicios pblicos (al menos
universales) que no puedan ser financiados por
generacin de ingresos de las ETA.
los contribuyentes de ese territorio.
GA> IA
Por ello, el Gasto autnomo, GA, se ve comDonde:
pensado por las transferencias interguberGA = Gasto autnomo
namentales, TI, que realiza el nivel central,
IA = Ingreso autnomo

Se dice que una unidad jurisdiccional de un dado nivel de gobierno sub-nacional (ej. regional, departamental o municipal),
presenta un desequilibrio fiscal vertical cuando las responsabilidades de gasto difieren de significativamente de la correspondiente capacidad de recaudacin de ingresos propios. Los desequilibrios fiscales verticales hacen referencia a un desequilibrio
estructural entre ingresos y gastos sub-nacionales, como consecuencia de que las bases impositivas locales son relativamente
restringidas y, por ende, tienden a estar muy por debajo del costo total de bienes y servicios cuya provisin es preferible en
el nivel sub-nacional. El desequilibrio vertical que as se origina, implica y justifica el montaje de un sistema de transferencias
fiscales intergubernamentales de niveles superiores hacia los inferiores. Por otro lado, existe una gran heterogeneidad en
la distribucin territorial de la riqueza y de la actividad econmica, heterogeneidad que da lugar a significativas diferencias
en cuanto a las posibilidades de recaudacin de ingresos tributarios de distintas jurisdicciones. El origen, la magnitud y la
evolucin de estos desequilibrios verticales han sido histricamente identificados en Bolivia. Las principales variables que
explican los desequilibrios en el actual contexto tienen que ver con la an persistente heterogeneidad de ingresos y gastos
de los gobiernos sub-nacionales con respecto al gobierno nacional. Asimismo, con la heterogeneidad de produccin de las
regiones, la concentracin econmica, poltica y social del eje central (LPZ-CBBA-SCZ) en razn de sus economas industriales,
recursos humanos, nivel tecnolgico y su situacin geogrfica privilegiada con respecto a otras regiones del pas.
44
Es sabido que determinadas unidades jurisdiccionales son heterogneas, variando entre s con respecto a dimensiones o
atributos tales como el nivel y composicin del PIB, poblacin residente, nivel del PIB per cpita, extensin territorial, densidad
demogrfica, tipo de riquezas naturales, etc. No es de extraar, por tanto, que al compararlas desde una perspectiva fiscal
dichas jurisdicciones muestren variantes en cuanto a la capacidad de los correspondientes gobiernos sub-nacionales, para
proveer con recursos propios predeterminados niveles de bienes y servicios pblicos per cpita y por unidad de tiempo. El
desequilibrio fiscal horizontal, visto desde el punto de vista de la capacidad de financiamiento con recursos propios, refleja la
existencia de profundas diferencias entre jurisdicciones de un mismo nivel de gobierno, debido a que las mayores recaudaciones se centran en aquellas jurisdicciones donde tambin se localizan las actividades econmicas ms dinmicas y los residentes
de mayores ingresos. Asimismo, el desequilibrio horizontal se refleja a travs del elevado nivel de dispersin de los recursos
que cada ETA tiene para gastar por habitante. Los desequilibrios horizontales reflejan la diferente capacidad de los distintos
gobiernos sub-nacionales para financiar su gasto pblico con ingresos propios, de los que, en las unidades sub-nacionales ms
ricas, seran obviamente mayores que aquellos recaudados por los gobiernos ms pobres. Si, adems de esto, las distintas
administraciones sub-nacionales son dispares en cuanto a eficiencia en el uso de los recursos disponibles, entonces, los desequilibrios horizontales se incrementarn. Si estos desequilibrios horizontales son muy latentes, se podran producir distorsiones
sobre la movilidad de los factores y la eficiencia del mercado comn interno.
43

50

Vladimir Ameller Terrazas


cubriendo las necesidades de gasto que ga- nomos con ingresos autnomos (desequilibrios
verticales), pero los mejores diseos de transranticen la provisin de servicios pblicos.
ferencias intergubernamentales, buscan reducir
GA = IA + TI
tambin las disparidades interregionales e inDe esta forma, la ecuacin presenta dos fuentes terpersonales, con la finalidad de que los desdistintas, una propia y otra ajena a los esfuer- equilibrios horizontales no se profundicen. Las
zos fiscales locales. Estas transferencias intergu- transferencias intergubernamentales sern insbernamentales tienen varias caractersticas, de trumentos tiles de poltica fiscal en la medida
las que se pueden sealar las siguientes:
que puedan modular en su asignacin brechas
Las transferencias intergubernamentales son, fiscales y capacidades institucionales dispares
bsicamente, compensatorias. Pretenden re- entre jurisdicciones.
mediar las insuficiencias de una determina- Un apropiado sistema de transferencias interda ETA para cumplir con sus compromisos gubernamentales deber ser utilizado, adems,
de gasto.
para disciplinar las asignaciones discrecionales
Las transferencias intergubernamentales son de un sistema de relaciones fiscales interguinstrumentos redistributivos para lograr (o bernamentales no planificado, asistemtico,
restituir) la equidad interregional y/o inter- buscando corregir con criterios de eficiencia
econmica la forma de provisin de bienes y
personal.
servicios pblicos en las ETA.
Las transferencias, en lo posible, deben ser
sistemticas y no condicionadas, no deben Si bien existen en muchos territorios bases trigenerar ilusin fiscal en los niveles sub- butarias insuficientes que imposibilitan el cobro
nacionales y subyacentemente, aumentar la de impuestos a los y las ciudadanas, tambin
pereza fiscal (baja recaudacin o reduccin es cierto que en la medida que no se mejore el
mecanismo de transferencia intergubernamende impuestos locales).
tal, reconociendo capacidades distintas, tanto
Las transferencias deben ser un instrumento
capitales de departamento como ciudades urde poltica fiscal que informe y alimente el
banas e intermedias distorsionarn el principio
escenario para las negociaciones y la forde responsabilidad fiscal (pagar o hacer el esmulacin de reglas estables.
fuerzo de pago proporcionalmente por los serLas transferencias tienen por finalidad cubrir los vicios pblicos que recibe). En este sentido, aun
dficits de financiamiento de las ETA, por esta mejorando los insuficientes criterios de reparto
razn son compensatorias y producto de una de los ingresos, hoy las transferencias interguforma de redistribucin de los ingresos para bernamentales distorsionan la responsabilidad
posibilitar que todos los habitantes de deter- fiscal, que supone una subvaloracin del cosminado territorio, al menos, tengan acceso a to y mantenimiento de los servicios pblicos a
un conjunto de bienes ticamente universales, cargo de los ciudadanos que los reciben y que
como son salud, educacin y agua.
prcticamente no pagan nada por ellos.
De igual forma, las buenas transferencias suplen las imposibilidades de cubrir gastos aut-

Allende de la referida subvaloracin, la cultura rentista y la maldicin de los recursos

51

Poltica pblica: Autonomas fiscales


naturales no ayudan a cambiar el patrn de
las transferencias intergubernamentales. El
rentismo tiene su vertiente socio-econmica y
poltica, se manifiesta como una conducta econmica de ciertos grupos de la sociedad cuyo
comportamiento est centrado en la bsqueda
de rentas provenientes de los ingresos que generan los recursos naturales administrados por
el Estado. Diversos grupos organizados de la
sociedad disputan transferencias financieras,
favores poltico-legales y/o concesiones directas o indirectas, para ello usan diversos tipos
de medios como la presin y la movilizacin
social.
El mecanismo de transferencias intergubernamentales establecido por nmero habitantes
y por zona productora, no genera una adecuada valoracin y empoderamiento de los
ciudadanos con los bienes y servicios pblicos
que se prestan. En aquellas ETA con mejores
condiciones relativas de ingresos y riqueza, la
pereza fiscal est presente ante un sistema
que no reconoce el desempeo institucional,
el cumplimiento de metas de desarrollo, la calidad en la gestin pblica, el esfuerzo fiscal
o la capacidad de apalancamiento financiero
con agencias de cooperacin internacional o
bsqueda de un mayor impacto, va la concurrencia de inversiones intergubernamentales.
Estas transferencias de gobierno a gobierno45
constituyen el leitmotiv (razn de ser) de la autonoma departamental, ya que son prcticamente la nica fuente de recursos que, provenientes de los hidrocarburos, financian el gasto
departamental y, por consiguiente, las transferencias intergubernamentales se convierten,

45

52

El actual sistema de transferencias


intergubernamentales sobrevalora el
factor poblacional, criterio que produce ms de un centenar de conflictos
por lmites entre municipios. Al ser
este el criterio de entrega de recursos, aviva el apetito de los gobiernos
municipales por tener mayor poblacin y, por consiguiente, mayor territorio a su cargo.
en el caso boliviano, en el factor crtico y de
conflicto. Al realizarse stas sobre la base de
criterios poblacionales y de zona productora
de hidrocarburos, las transferencias han generado conflictos limtrofes entre municipios por la
cantidad de poblacin que cada jurisdiccin
dispone o cree disponer, o por hidrocarburos,
como es el caso del Pozo Margarita entre los
departamentos de Tarija y Chuquisaca, en su
disputa por la propiedad del pozo y su consiguiente explotacin.
El actual sistema de transferencias intergubernamentales sobrevalora el factor poblacional,
criterio que produce ms de un centenar de
conflictos por lmites entre municipios. Al ser
este el criterio de entrega de recursos, aviva el
apetito de los gobiernos municipales por tener
mayor poblacin y, por consiguiente, mayor territorio a su cargo.
En este sentido, la forma y modalidad en la
cual se desarrollan las transferencias intergubernamentales es central, porque constituyen
el corazn del financiamiento de las autono-

Existen tambin otros mecanismos de transferencias no precisamente a gobiernos, sino a privados o a ciudadanos y ciudadanas, como las transferencias directas por concepto de los bonos Juancito Pinto, Juana Azurduy de Padilla o Renta Dignidad.

Vladimir Ameller Terrazas


mas, y de alguna forma determinan el com- calidades o regiones vecinas; es decir, cuando
portamiento y tipo de gestin territorial que existen externalidades positivas ms all de los
lmites del territorio administrado por un deterhoy se observa.
minado gobierno sub-nacional.
Estructura de las Transferencias
Intergubernamentales

Las transferencias condicionadas tambin se


El Gobierno Central realiza dos tipos de utilizan cuando el gobierno central focaliza
transferencias de recursos a los Gobiernos programas de redistribucin de ingreso a trasub-nacionales denominadas transferencias vs de los gobiernos sub-nacionales, en otras
intergubernamentales,46 las condicionadas y palabras, cuando ejecuta programas sociales a
las no condicionadas. Las transferencias no travs de las ETA.
condicionadas corresponden al traspaso de Sin embargo, existe un criterio previo que es
recursos desde el gobierno central a los go- la condicin sistemtica o no sistemtica. Las
biernos sub-nacionales sin que se especifique transferencias sistemticas pueden considerarpara qu se deben gastar esos recursos. Estas se como aquellas que de manera regular y
transferencias se utilizan por razones de equi- legislada se traspasan a las Entidades Territodad cuando los gobiernos sub-nacionales de riales Autnomas (ETA). Las no sistemticas son
territorios, donde se ubica una poblacin con aquellas que no disponen de periodicidad, ni
menor capacidad de pago, no logran financiar mecanismos claros de distribucin y en general
la provisin de un nivel mnimo de bienes y responden a un patrn discrecional de parte
de la autoridad.
servicios locales.
Las transferencias condicionadas corresponden
a la entrega de recursos por parte del gobierno central a los gobiernos sub-nacionales,
pero determinando en qu deben ser gastados. Este tipo de transferencias generalmente
se entregan con la finalidad de ser empleadas
en actividades que no slo generan un beneficio a los miembros de una comunidad especfica, sino tambin a los que viven en otras lo-

46

En la estructura de transferencias intergubernamentales existe un primer grupo sistemtico


y condicionado, que se expresa en las transferencias predeterminadas a los GAD para
el pago de las planillas de sueldo del personal de educacin y salud, que al no disponer
ninguna ETA de la competencia para reclutar,
asignar, administrar, capacitar o despedir personal, su rol se limita al pago de salarios.

Son transferencias intergubernamentales porque se producen entre gobiernos, pero tambin existen transferencias directas a
personas, organizaciones e instituciones que pueden ser pecuniarias o no.

53

Poltica pblica: Autonomas fiscales


GRFICO 11. BOLIVIA: ESQUEMA DE TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES

Fuente: Elaboracin propia.

Como lo seala el grfico 11, existe un segundo y amplio grupo de transferencias sistemticas y no condicionadas, que son los recursos
determinados por la abrogada Ley 1551 de
participacin popular y los ocho impuestos coparticipables, la Ley 2235 del Dilogo Nacional 2000 para los recursos de condonados
del programa de alivio de la deuda, la Ley
3058 de Hidrocarburos para la determinacin
de un impuesto directo a los hidrocarburos, los
ingresos definidos en su momento por la Ley
1654 de Descentralizacin Administrativa con
el fondo de compensacin, el impuesto especial a la venta de hidrocarburos y sus derivados, y los ingresos por patentes mineras y
forestales determinadas por diversas leyes.

47

54

Estas transferencias no tienen condicionamientos explcitos, pero s lmites para privilegiar la


inversin pblica y no el gasto corriente o, en
otros casos, para estimular con un determinado
porcentaje la inversin en sectores como salud,
educacin o el sector productivo, con toda la
amplitud y flexibilidad de que disponen las ETA
en su ejecucin presupuestaria.47
Un tercer grupo corresponde a las transferencias no sistemticas y no condicionadas, que se
expresan principalmente en las transferencias
va programas y proyectos de la cooperacin
internacional que no tienen un legislacin especfica; por el contrario, tienen vigencia el
tiempo que dura el apoyo de una agencia y
aportan en aquellas reas donde el financia-

Libertad que se ve permanentemente amenazada por la variada legislacin sectorial Post-LMAD, que determina verticalmente, desde el centro, porcentajes de gasto en determinadas reas para las ETA.

Vladimir Ameller Terrazas


dor tiene determinados mandatos o lineamientos polticos de los pases cooperantes. En este
mismo eje se hallan los programas va fondos
de inversin y desarrollo, que, en general, bajo
los mecanismos de donacin y establecimiento
de precios relativos por contrapartes, canalizan los recursos de diversos programa de la
cooperacin internacional.
Un cuarto grupo de transferencias intergubernamentales, denominadas no sistemticas y no
condicionadas son aquellas transferencias que
no siguen un patrn determinado o responden
a criterios de corto plazo, a veces discrecionales; como el programa del nivel central Evo

Cumple, que se caracteriza por financiarse


con deuda y no presentar condicionamientos
expresos inclusive en un inicio muy laxos-, hoy
destinado a sectores determinados por las
prioridades del nivel central y mecanismos de
ejecucin para las ETA al margen de los procedimientos habituales.
Estos cuatro grupos de transferencias intergubernamentales son importantes por ser la variable determinante para la viabilidad de las
autonomas, aspecto que en el caso de los
GAD se acenta por la dependencia de los
ingresos generados por los hidrocarburos, que
llega a ser ms del 91% de sus ingresos.

GRFICO 12. GAD: TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES Y RESTO DE FUENTES DE FINANCIAMIENTO 2009-2012 (EN PORCENTAJE)

Fuente: PGN 2012.

55

Poltica pblica: Autonomas fiscales


En sntesis, las transferencias intergubernamentales representan la base del rgimen fiscal financiero de las autonomas, y para las GAD la
ms importante y vital fuente de financiamiento,
siendo las sistemticas y no condicionadas las
que permiten la holgura necesaria para que
los gobiernos tengan margen de decisin y accin a travs de sus procesos de planificacin,
y puedan atender las aspiraciones y demandas
sociales de los actores del territorio.
Mientras no exista una efectiva descentralizacin del ingresos y amplias capacidades de
determinacin de ingresos tributarios y no tributarios, la autonoma departamental puede
hallarse, en la prctica, atada de manos y
dependiente de la voluntad del nivel central
para condicionar (recortar) las transferencias
intergubernamentales48.

endeudamiento. Desde siempre, el crdito es


reconocido como un recurso legtimo para financiar la ejecucin de proyectos de inversin o potenciar la capacidad de generacin de ingresos,
sobre la base de recursos que estarn disponibles en el futuro. La regla bsica, aunque no la
nica, es que la obtencin de crditos deber sujetarse a la capacidad para generar ingresos y
atender el costo y repago de este financiamiento, manteniendo al mismo tiempo la capacidad
de cumplir con los costos recurrentes de todas las
responsabilidades de las instituciones
Es lgico, entonces, que el otorgamiento de una
mayor autonoma para el acceso a esta fuente
de financiamiento est en directa relacin con
las capacidades para generar recursos de las
entidades territoriales, y las garantas que stas
puedan ofrecer de que realizarn los esfuerzos
necesarios para cumplir con esta responsabilidad y con el resto de sus compromisos. Esta es
otra de las razones para diversificar y potenciar
los ingresos propios de los GAD, que sin duda
resultan ser ingresos relativamente menos inestables que las transferencias intergubernamentales

Las fuentes de financiamiento de los GAD son


altamente vulnerables a las transferencias intergubernamentales. La ausencia de corresponsabilidad local y regional presiona polticamente
para romper y acentuar la no neutralidad fiscal y generar ms desigualdad inequidad interpersonal e interregional en el modelo de El endeudamiento (tanto interno como externo)
autonomas.
es atribucin exclusiva del Estado Plurinacional
y necesita de aprobacin legislativa.49 Actualmente, las normas presupuestarias establecen
las condiciones financieras que los GAD deX. ACCESO A MECANISMOS
ben cumplir para adquirir emprstitos, mientras
ALTERNATIVOS DE FINANCIAque la Ley 2028 de municipalidades establece
MIENTO DEPARTAMENTAL
los procedimientos internos para los GAM.
El tercer componente del financiamiento del rgimen de autonomas es aquel que proviene del
48
49

56

La deuda pblica es uno de los instrumentos


ms poderosos de la poltica econmica y, al

Ameller, Vladimir. La Autonoma Municipal y Regional en la configuracin del nuevo Estado. Anlisis Crtico de la CPE. KAS, 2009.
CPE, Artculo 322. I. La Asamblea Legislativa Plurinacional autorizar la contratacin de deuda pblica cuando se demuestre la capacidad de generar ingresos para cubrir el capital y los intereses, y se justifiquen tcnicamente las condiciones
ms ventajosas en las tasas, los plazos, los montos y otras circunstancias. II. La deuda pblica no incluir obligaciones que
no hayan sido autorizadas y garantizadas expresamente por la Asamblea Legislativa Plurinacional.

Vladimir Ameller Terrazas


igual que una sierra dotada de un gran motor,
se puede emplear eficazmente para alcanzar
objetivos fijados, pero tambin puede ocasionar lesiones graves a la hacienda pblica
cuando su manejo es discrecional y no controlado. Los gobiernos central y sub-nacionales
pueden emitir instrumentos de deuda para costear inversiones nuevas en capital humano y
fsico, influir en la distribucin de los recursos
de una jurisdiccin en el tiempo, responder a
cambios desfavorables de la coyuntura o satisfacer las necesidades econmicas producidas
por acontecimientos excepcionales, tales como
crisis financieras graves o desastres naturales,
o, por el contrario, puede ser utilizada para
financiar gasto y no inversin.

Normativa para el Endeudamiento

La deuda pblica es uno de los


instrumentos ms poderosos de la
poltica econmica y, al igual que una
sierra dotada de un gran motor, se
puede emplear eficazmente para alcanzar objetivos fijados, pero tambin
puede ocasionar lesiones graves a la
hacienda pblica cuando su manejo
es discrecional y no controlado.

Actualmente, para la contratacin de endeudamiento pblico interno o externo, 51 las entidades territoriales autnomas deben justificar
tcnicamente las condiciones ms ventajosas
en trminos de tasas, plazos y montos, as
como demostrar la capacidad de generar ingresos para cubrir el capital y los intereses,
enmarcndose en las polticas y niveles de endeudamiento, concesionalidad, programacin

Durante las pocas aparentemente tranquilas es cuando ms fcilmente se cometen los


errores que pueden dar lugar a descalabros
financieros, o, de igual forma, cuando pueden
tomarse las medidas para prevenir mejor los
riesgos futuros.

El marco normativo que rige el crdito pblico


nacional y sub-nacional est establecido por
la Constitucin Poltica del Estado (CPE), 50 por
las normas del sistema de inversin pblica y
financiamiento externo, por la Ley del Sistema
de Administracin Financiera y Control Gubernamental que se emiti en el ao 1990, en
Pero el exceso de adquisicin de deuda pblica cuyo marco se desarrollaron otras disposiciones
tambin puede tener consecuencias negativas reglamentarias como las Normas Bsicas del
duraderas. Puede crear una carga para las Sistema de Crdito Pblico (1998), as como
generaciones futuras, desestimular la inversin tambin la Ley de Administracin Presupuesprivada y aumentar la propensin de un depar- taria (1999), Leyes Financiales, especialmente
tamento, y hasta de un pas, a sufrir crisis finan- desde 1999, la Ley del Mercado de Valores
cieras o repuntes inflacionarios producto de los y su reglamento (1998) y ahora la Ley 031
efectos en las expectativas y comportamiento Marco de Autonomas y Descentralizacin que
determina el marco legislativo vigente para el
de los agentes econmicos.
acceso al endeudamiento.

50

51

Artculo 341. Son recursos departamentales:6. Los crditos y emprstitos internos y externos contrados de acuerdo a las
normas de endeudamiento pblico y del sistema Nacional de Tesorera y Crdito Pblico. Y tambin en el artculo 104 de
la LMAD.
LMAD 031. Artculo 108. VI al VIII.

57

Poltica pblica: Autonomas fiscales


operativa y presupuesto, determinadas por el
rgano rector en la materia. Para el efecto,
con carcter previo, deben registrar ante la
instancia establecida del rgano Ejecutivo el
inicio de sus operaciones de crdito pblico.

pblico deber enmarcarse en los lineamientos, procedimientos y condiciones establecidas


en la legislacin del nivel central del Estado.

Las entidades territoriales autnomas sujetas a


crdito pblico podrn contratar deuda conjuntamente en casos de inversin concurrente,
segn ley especfica del nivel central del Estado. Tambin incluye la prohibicin para la concesin de prstamos de recursos financieros
entre entidades territoriales autnomas. Finalmente determina que la legislacin de las entidades territoriales autnomas sobre el crdito

realizar inversiones estratgicas que atiendan


no slo los problemas localistas y coyunturales
que muchas veces la planificacin participativa
se limita a expresar, sino tambin aquellas que
no se visibilizan con la participacin de la gente y que necesitan de una mirada ms amplia
y especializada, y que, adems, proyectan al
departamento para los prximos treinta o cuarenta aos y sus futuras necesidades.54

De todas formas, an sin definir el nuevo marco para la deuda pblica, queda pendiente,
La LMAD ratifica que la contratacin de deu- segn la LMAD, formular una nueva ley de
da pblica debe ser autorizada por ley de crdito pblico53 que establezca las condiciola Asamblea Legislativa Plurinacional, dejando nes de acceso al mercado del endeudamiento.
en un segundo plano las facultades legislativas,
deliberativas y de fiscalizacin de las Asambleas Legislativas Departamentales. Asimismo,
XI. ENDEUDAMIENTO PARA LAS
seala que la autorizacin de endeudamiento
ENTIDADES TERRITORIALES AUinterno por parte de las instancias autorizadas,
TONMICAS
no implica ningn tipo de garanta del nivel
central del Estado para el repago de la deu- La necesidad de generar ms opciones de fida, siendo ste responsabilidad exclusiva de nanciamiento diferentes de aquellas provenienlas ETA52. Las entidades territoriales autnomas tes de las transferencias intergubernamentales
asumen la obligacin del repago del servicio o de los reducidos ingresos tributarios, recae
de la deuda pblica contrada antes de la vi- en la apertura a los mecanismos de deuda
gencia de LMAD, por sus respectivas admi- que pueden ayudar a financiar inversiones de
nistraciones y en sujecin a las disposiciones gran magnitud y con retornos temporales futulegales correspondientes.
ros. Tanto los GAM como los GAD necesitan

52

53

54

58

Para evitar el riesgo moral del sobreendeudamiento y apelar al clsico rescate del gobierno central hacia la deuda adquirida por las ETA.
LMAD 031. Disposicin transitoria quinta. La Asamblea Legislativa Plurinacional promulgar una ley de endeudamiento pblico
que establezca los principios, procesos y procedimientos para la contratacin de crditos y la administracin del endeudamiento pblico de todas las entidades pblicas, en sujecin a lo establecido en los Numerales 8 y 10 del Artculo 158, Pargrafo
I del Artculo 322 y Numeral 34, Pargrafo II del Artculo 298 de la Constitucin Poltica del Estado.
En la ciudad de La Paz, con un proceso slo de planificacin participativa, nunca se hubiera construido la Autopista o los
Puentes Trillizos que, adems, fueron inversiones realizadas con deudas y resultan hoy medulares para organizar el trfico
vehicular metropolitano.

Vladimir Ameller Terrazas


Esta opcin de adquisicin de pasivos se incorpora en la ecuacin del financiamiento utilizada anteriormente, como una variable que
incorpora todas aquellas fuentes, que pueden
ser: i) las provenientes por donaciones, contribuciones no reembolsables y ii) aquellas provenientes de formas de endeudamiento pblico,
va interna o externa, pudiendo ser concesionales pero de todas formas reembolsables. Y
es precisamente en la segunda fuente, donde
se concentra el presente captulo.
Como habamos visto en los captulos precedentes la ecuacin bsica del financiamiento
de una ETA es:
GA = IA
Y habamos introducido la importancia de las
transferencias intergubernamentales para cubrir los dficits que en la mayora de las ETA
se expresan cuando GA> IA. De esta forma se
restitua el equilibrio de la ecuacin, cuando
las transferencias lograban su propsito si eran
adecuadamente formuladas; es decir:

pesar de lograr el equilibrio, y aun cuando


ste es precario por las transferencias intergubernamentales, existe la necesidad de realizar inversiones estratgicas, articuladoras y
de largo aliento para cubrir principalmente inversiones en infraestructura, que modernicen y
proyecten los territorios para las prximas dcadas y puedan ayudar a compartir la carga
financiera con las generaciones futuras.
Este tipo de inversiones requieren de otros instrumentos para evitar la sobrecarga financiera
a los contribuyentes actuales. As, la ecuacin
se completa de la siguiente forma:
GA = EF + TI + FA
Donde:
FA = Fuentes alternativas de financiamiento
divididas en dos grandes grupos: i) las provenientes por donaciones, contribuciones no
reembolsables y ii) aquellas provenientes de
formas de endeudamiento pblico, va interna
o externa, pudiendo ser concesionales pero de
todas formas reembolsables.

GA = EF + TI

Las fuentes alternativas de financiamiento con


De todas formas, por la dinmica de las ciu- deuda pblica55 estn conformadas por dos
dades urbanas y las crecientes demandas de mecanismos, los de deuda interna56 (emisin
servicios pblicos provocadas por la migracin de bonos, letras, entre otros) y/o mecanismos
y los cambios rpidos de preferencias de los de deuda externa57 (crditos concesionales y
individuos y colectividades, muchas veces, a subordinados de organismos internacionales).

Conjunto de deudas que mantiene un Estado frente a los particulares u otro pas. Constituye una forma de obtener recursos
financieros por el Estado o cualquier poder pblico materializados normalmente mediante emisiones de ttulos de valores.
Es adems un instrumento que usan los Estados para resolver el problema de la falta puntual de dinero, por ejemplo: a)
Cuando se necesita un mnimo de tesorera (dinero en caja) para afrontar los pagos ms inmediatos; b) Cuando se necesita
financiar operaciones a medio y largo plazo, fundamentalmente inversiones.Se suele considerar una inversin muy segura,
y es preferida por personas con perfil de inversin conservador.
56
La deuda pblica es el dinero que el Estado ha pedido prestado para financiar su gasto e inversin, y que tiene varias
formas como los bonos del Estado, Letras del tesoro entre otros.
57
Aquella contrada con entidades o personas del exterior y que generalmente est denominada en moneda extranjera.
Los pagos por capital e intereses de las deudas externas implican una salida de divisas y un aumento de la cuenta de los
egresos de la balanza de pagos.
55

59

Poltica pblica: Autonomas fiscales

Recuadro No.2 Control de la Deuda Interna


Las normas nacionales establecen que el peso del valor presente del stock de la deuda debe ser
menor o igual al 200% de los ingresos corrientes, y que el servicio de esta deuda debe ser, a su
vez, menor al 20% de estos ingresos corrientes. La primera es una medida para controlar el stock de
deuda, la segunda es para el flujo de la misma. Esta regla ha servido para proveer un indicador de
fcil manejo para el control del endeudamiento sub-nacional, a pesar de todas sus limitaciones. As, la
regla ha sido muy til hasta ahora y no parece recomendable modificarla sbitamente, por lo menos,
por dos razones. Primero, su control es sencillo y existe bastante experiencia en su manejo tanto en las
ETA como en el gobierno central, y segundo, su utilizacin ha generado un alto grado de legitimidad
en todos los niveles de gobierno. Sin embargo, parece necesario complementar esta regla con otras
que midan ms de cerca la capacidad de endeudamiento, las cuales debern todava demostrar
su operacionalidad y funcionalidad, adems de ganar legitimidad antes de sustituir a la regla del
20/200. Una virtud de esta regla es que genera incentivos para que los gobiernos sub-nacionales
escojan un perfil de deuda con intereses bajos y largos plazos.

Por la importancia y los riesgos que supone la


deuda, nos concentraremos en esta forma de
financiamiento ms que en las donaciones, que
no tienen costo y cuya nica amenaza reside
en que si son importantes y permanentes, el
reparto y la asignacin de donaciones podra,
en funcin del volumen, distorsionar el equilibrio
en las finanzas sub-nacionales, o desestimular
la gestin eficiente o de cumplimiento de metas de desarrollo, al contar con un mecanismo
discrecional y sin obligaciones para las ETA.
Volviendo a la deuda pblica, es importante
tener en cuenta tanto la deuda externa como
la interna. La diferencia entre los dos tipos de
deuda es menos marcada de lo que era en
dcadas pasadas, puesto que los tenedores de
bonos emitidos en mercados internos pueden
ser inversionistas internacionales, y los inversionistas del pas pueden tener bonos emitidos
en mercados internacionales. Adems, instrumentos tales como los derivados crediticios se
pueden emplear para distribuir el riesgo entre
diversos inversionistas de manera casi instantnea, y no hay una manera prctica de hacer

60

el seguimiento de los resultados del volumen


negociado de tales derivados (el cual aument
mucho, especialmente hasta la crisis financiera
internacional).
Los mecanismos existentes para llevar a cabo
operaciones de endeudamiento pblico a nivel
sub-nacional tienen un incipiente grado de desarrollo. Una de las razones ms importantes
que explican esta situacin es la rigidez de la
normatividad que regula en la actualidad dichas operaciones. Asimismo, la debilidad del
mercado de capitales en Bolivia y la ausencia
de equipos tcnicos capacitados, no permiten
que los gobiernos autnomos puedan aprovechar las potencialidades que brinda este tipo
de financiamiento, ni desarrollar instrumentos
metodolgicos para administrar convenientemente su deuda financiera.
Frecuentemente, todos estos elementos tienen
como consecuencia la tendencia a obviar el
endeudamiento como una alternativa de ingreso en el contexto de la descentralizacin fiscal. En este sentido, existen elementos desde la
oferta que afectan el acceso de los gobiernos

Vladimir Ameller Terrazas


hecho de no permitirles crear (decidir) sus fuentes de ingresos. Es inevitable recurrir al crdito para atender sectores estratgicos para el
desarrollo local y regional, y lo ser todava
Por el lado de la demanda, la problemtica ms a nivel departamental, ahora que, con un
del endeudamiento territorial se encuentra rgimen de autonomas en vigencia, los GAD
bastante focalizada. Puesto que son pocas las demandarn tambin cierta libertad para gesETA que emplean esta herramienta de finan- tionar oportunamente el financiamiento de sus
ciacin, las cifras agregadas no son preocu- proyectos estratgicos y de largo plazo.
pantes para el equilibrio fiscal macroeconmi- Si el gobierno decide cederles esta atribucin,
co, es ms, en el caso de las GAD, muestran o al menos allanar este camino, previa consicadas significativas en su volumen en los lti- deracin de elementos de eficiencia y capacimos aos. No obstante, si observamos verti- dad, deber no slo fortalecer el control, sino
calmente la capacidad de endeudamiento de tambin modificar las condiciones en las que
cada gobierno autnomo, es distinto, si bien la se otorga actualmente el financiamiento a las
posibilidad de un riesgo sistmico es muy baja ETA, en consideracin a que ser un tercero
en el corto plazo, el sobreendeudamiento rela- (adems del financiador y el canalizador del
tivo que puedan tener determinados gobiernos financiamiento, que es generalmente el nivel
departamentales y municipales podra resultar central) quien tomar las decisiones sobre el
importante y traumtico para los mismos, como uso de estos recursos pblicos, que bien puelo fue la experiencia de deuda sub-registrada de considerarse en un rgimen de autonomas,
de varios Gobiernos Municipales a finales de materia a ser tratada en las Asambleas Legisla dcada de los 90, y que demand un Pro- lativas Departamentales.
grama de Readecuacin Financiera.
Si bien los departamentos necesitan financiar
sub-nacionales a posibilidades de endeudamiento tiles para apalancar recursos y suavizar el ciclo del gasto pblico de los gobiernos
autnomos.

Los GAD, no pueden acceder al endeudamiento externo ni interno, salvo por legislacin
promulgada del nivel central, que es el procedimiento que en la prctica, debe seguir cualquier ETA para obtener fuentes adicionales de
financiamiento. Actualmente, los GAD recurren
al endeudamiento, siempre y cuando cumplan
con las normas de crdito pblico y presupuesto, tema ms limitado an por no contar
con una nueva Ley de endeudamiento. No
obstante, si los GAD no tienen ningn control
sobre sus fuentes de ingreso, el riesgo fiscal de
permitirles recurrir al endeudamiento es mayor,
por lo que en cierto sentido esta restriccin
tendra que ser vista como compatible con el

proyectos estratgicos con deuda, estas entidades deberan cumplir ciertas normas que al
menos precautelen la salud macroeconmica y
fiscal nacional, evitando el sobreendeudamiento que puede convertirse al final en una carga
financiera para el Estado y sus contribuyentes,
en tanto que los beneficios se obtuvieran slo
en el departamento. Estos principios deberan
recogerse en una regulacin del sistema fiscal
financiero global y, de manera ms precisa, en
una poltica de endeudamiento mencionada
por la LMAD.
Por el lado del control, proponer que cada
departamento auto-regule su endeudamiento
es susceptible de generar conflictos de inters,

61

Poltica pblica: Autonomas fiscales


al concentrar en las mismas manos la decisin,
la ejecucin y el control de este recurso. As
se elevara el riesgo de que estos entes departamentales se sobre-endeuden con relativa
facilidad.
Si bien los niveles de endeudamiento para el
nivel intermedio de administracin nunca fueron motivo de preocupacin por los fuertes
controles que existieron cuando eran una extensin del nivel central, y en el ltimo tiempo

por la tensin poltica evidente entre el 2005


y el 2010, entre el gobierno central y los
GAD; el grfico siguiente muestra cmo el volumen de deuda se reduce considerablemente
en los ltimos aos, de un monto acumulado
para el 2004 de Bs.772,4 millones a menos
de Bs.26.4 millones para el ao 2012. Lo que
representa una reduccin sustancial de deuda
que actualmente no significa ni el 0,5% de los
ingresos totales percibidos por los GAD.

GRFICO 13. GAD: DONACIONES Y DEUDA 2009-2012 RESPECTO DE


LOS INGRESOS TOTALES (EN PORCENTAJE)

Fuente: PGN 2009-2012. Elaboracin propia.

Cuando se analiza el comportamiento entre


GAD sobre la deuda interna y externa, se
observa que la misma no es relevante para
el financiamiento del gasto departamental.
Adems de estar en decremento en los ltimos
aos, departamentos como La Paz, Oruro, Potos, Tarija y Beni casi no tienen deuda desde

62

hace varios aos, pero s los departamentos


de Chuquisaca, Santa Cruz, Cochabamba y
Pando, con un promedio de deuda de menos
de 2% respecto de los ingresos totales.
De igual forma, las donaciones y otros mecanismos de apalancamiento no reembolsable

Vladimir Ameller Terrazas


se hallan desde hace varios aos en cada.
Situacin que puede tener dos hiptesis. La primera, las limitadas capacidades de contar con
programas y proyectos que capturen el apoyo
financiero o tcnico de las agencias de co-

operacin internacional. Y la segunda, por las


restricciones que pueda tener la cooperacin
internacional en su relacionamiento directo con
las ETA.

Recuadro No 3. La Poltica Nacional de Compensacin y el Fondo Nacional de Desarrollo Regional


Una experiencia interesante, pero lamentablemente abandonada, fue a partir de la Ley 2235 del
Dilogo Nacional 2000, el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) se transforma en una
entidad financiera no bancaria de desarrollo, con autonoma de gestin y patrimonio propio. Su
funcionamiento se rige por las Leyes del Dilogo, Bancos y Entidades Financieras, y SAFCO. Teniendo como principal funcin la de contribuir al desarrollo local y regional del pas a travs de la
otorgacin de crditos a Municipalidades, Mancomunidades Municipales y Gobiernos Autnomos
Departamentales orientadas al desarrollo del mercado privado de financiamiento, promoviendo un
endeudamiento prudente a travs de programas de desarrollo institucional. En el marco de la Poltica
Nacional de Compensacin (PNC) se determina que todos los recursos pblicos o de ayuda oficial al
Gobierno de Bolivia para financiar la inversin pblica, son recursos nacionales de compensacin y
deben respetar los criterios compensatorios y mecanismos de financiamiento establecidos en la PNC
y la poltica de crdito sub-nacional. En consecuencia, el FNDR define su misin institucional: Por
medio de operaciones de crdito, financiar inversiones y planes de desarrollo institucional comprendidas en las competencias de los municipios y prefecturas como sujetos de crdito, desarrollando el
mercado de crdito municipal, para contribuir al desarrollo local y regional, y los siguientes objetivos
especficos:
-

Graduar clientes que presentan condiciones para el mercado privado de crdito.

Ampliar formas de intervencin en respuesta a la demanda.

Financiamiento flexible, diversificado y accesible.

Proveer servicios de financiamiento altamente demandados por clientes elegibles.

Consolidar el FNDR como una entidad financiera no bancaria autorizada.

Con certeza, por un lado, por el procedimiento


y restricciones a los mecanismos de acceso y
financiamiento alternativos, y por otro lado, por
los altos montos de recursos inmovilizados en
caja y bancos de parte de los GAD, los niveles
de deuda van en cada y sin nuevas opera-

ciones. La deuda existente, en general ms del


60%, proviene de fuentes externas, y en la mayora de los casos es contrada por organismos
financiadores como la Corporacin Andina de
Fomento.

63

Poltica pblica: Autonomas fiscales


GRFICO 14.GAD: DEUDA/ INGRESOS TOTALES2012 (EN PORCENTAJE)

Fuente: PGN 2012. Elaboracin propia.

En el caso que el gobierno central decidiera ceder mayores facultades a los gobiernos
sub-nacionales para gestionar financiamiento
reembolsable de forma independiente, o incluso slo profundice las atribuciones de gasto,
el gobierno nacional deber adecuar los mecanismos de control a travs de una Ley de
Crdito Pblico que deber determinar entre
otras cosas:
Normas de control y sancin. Un sistema de
gestin de endeudamiento sub-nacional requiere de normas claras de control para los
casos en los que se tenga que enfrentar a
la insolvencia de alguna ETA.58 Este sistema
debera permitir la imposicin de normas de
comportamiento y sanciones crebles, ade-

58

64

ms de promover la participacin de todas


las ETA en el diseo e implementacin del
esquema de solucin (incluso en su financiamiento), de manera que todos estos internalicen los costos econmicos asociados a la
quiebra de cualquier gobierno, generando
incentivos para controlar horizontalmente el
buen desempeo de sus pares.
Acceso a la informacin. Una parte considerable del riesgo fiscal en las finanzas
sub-nacionales podra controlarse mejorando la informacin que brinda el gobierno
central a los gobiernos autnomos sobre
las disponibilidades de ciertas fuentes de
financiamiento, las condiciones, los tiempos
y sus grupos meta; as como abordando los

Como lo fue el Programa de Readecuacin Financiera en su momento, como una forma de salvataje a los Gobiernos
Municipales, principalmente, urbanos endeudados.

Vladimir Ameller Terrazas


problemas de debilidad institucional subnacional con programas de formacin y
capacitacin de recursos humanos en gerencia financiera.
Poltica de financiamiento. Se hace cada
vez ms patente la necesidad de establecer una poltica clara y explcita de asignacin de recursos pblicos destinados al crdito, y al mismo tiempo reconocer, a travs
de condiciones institucionales adecuadas,
el rol que deben desempear otras fuentes
alternativas (no pblicas) de financiamiento
reembolsable para gobiernos sub-nacionales, donde la oferta de recursos pblicos
no pueda alcanzar a cubrir las demandas
y necesidades. Una poltica que conside-

re estos elementos, permitir, a su vez, un


diseo ms especfico de las medidas de
control y sanciones, tanto para deudores
como acreedores, conteniendo de forma
ms efectiva el riesgo moral inevitable en
este tipo de transacciones.
Institucionalidad. En el siglo XXI es necesario disponer de una institucionalidad especfica y tecnocrtica para el control y administracin de los mecanismos de deuda,
que determine las directrices nacionales y
prioridades sectoriales sujetas a ser apalancadas con una poltica de deuda subnacional, que evite el manejo discrecional
del nivel central y el acceso irrestricto al
endeudamiento para las ETA.

GRFICO 15. ELEMENTOS PARA UNA NUEVA LEY DE CRDITO PBLICO

Acceso a la
informacin

Normas de
Control y
Sancin

Poltica de
Endeudamiento

ETA: ACCESO
AL FINANCIAMIENTO VA
DEUDA

Institucionalidda

65

Poltica pblica: Autonomas fiscales


El futuro y posible pacto fiscal pueden considerarse una oportunidad para apoyar el desarrollo de un sistema de financiamiento pblico
ms adecuado y eficiente. En este contexto, se
presenta tambin la mejor oportunidad para
especificar el rol esperado del crdito en el
financiamiento del gasto pblico en un Estado
Autonmico, lo cual demanda ciertas definiciones, entre ellas:59

cierto, o tiene un perfil de mucha volatilidad,


como sucede en el caso de la explotacin
del gas, el tamao de eventuales prdidas
en caso de errores en las previsiones de los
ingresos no justifica un endeudamiento con
esta garanta, sino contra dominios tributarios que son relativamente menos inestables.

3. La asignacin de los escasos recursos de


crditos blandos con los que cuenta el
pas, tendra que obedecer a prioridades
1. Determinando los sectores y regiones prioride la poltica de desarrollo nacional, dontarios para los objetivos de poltica nacional
de el gobierno central podra concentrar
de endeudamiento, se puede canalizar preel soporte que actualmente brinda al enferencialmente el financiamiento disponible
deudamiento para las ETA, a travs de una
hacia estos sectores. En general, la evidengaranta soberana, plazos y tasas preferencia ha mostrado que el financiamiento de
ciales, o fondos de garanta administrados
servicios pblicos bsicos de envergadura
directamente. Bolivia tuvo una experiencia
no es el destino natural del crdito, por lo
tcnicamente adecuada, pero polticamente
que su uso en este tipo de actividades inequivocada. La Poltica de Compensacin
crementa el riesgo moral sub-nacional.
y crdito sub-nacional60 establecida en
2. Financiamiento de sectores que son viables
la Ley del Dilogo Nacional 2000, tena
financieramente o, por lo menos, econmicomo objetivo contribuir al desarrollo local
camente, o a aquellos sectores donde se
y regional del pas mediante operaciones
demuestre que existe un impacto directo
exclusivas de crdito a las Municipalidades,
en las posibilidades de crecimiento ecoMancomunidades Municipales y Ex-Prefecnmico que a mediano plazo repercutirn
turas Departamentales, fomentando al depositivamente en el balance financiero subsarrollo del mercado privado de financianacional, pueden naturalmente ser confiado
miento con dichas entidades y promoviendo
a la oferta pblica o privada de crdito. Es
un endeudamiento prudente, a travs de
muy importante aclarar que si se espera un
Programas de Desarrollo Institucional en las
incremento extraordinario de ingresos en el
Municipalidades, Mancomunidades Munifuturo, alisar el consumo de estos ingresos
cipales y Prefecturas.
a travs de un crdito, slo es econmicamente justificable si la mejor situacin no 4. No parece justificable que los acreedores
depende del esfuerzo de una gestin o una
privados que hacen negocios con las ETA,
generacin en particular. En todo caso, si el
disfruten de una garanta nacional, excepto
ingreso esperado no es lo suficientemente
cuando contribuyan a la inversin, es neElementos para la Formulacin de una Poltica de Crdito Sub-nacional en Bolivia. Documento para Discusin y Comentarios. GTZ. Enero de 2006.
60
Proyecto SINACOF (DUF-GTZ). Poltica Nacional de Compensacin. Resumen Ejecutivo, 2000.
59

66

Vladimir Ameller Terrazas


cesario el establecimiento de una norma
creble para tratar los casos de insolvencia,
que adems pueda aplicarse con xito en
casos de manejo inadecuado de la deuda.
Siendo esta medida, junto con la provisin
de informacin al mercado, los elementos
ms efectivos para contrarrestar la tentacin a la seleccin adversa de acreedores
privados de gobiernos sub-nacionales.

En sntesis, el financiamiento por pasivos (prstamos y bonos), que corresponden a crditos y


operaciones financieras de valores en el mercado financiero y de capital, constituye una asignatura pendiente en el desarrollo para el rgimen de autonomas. Adquirir pasivos puede ser
una opcin inteligente de financiamiento, cuando se necesita grandes emprendimientos en inversiones con altos retornos inter-temporales.

Recuadro No.4. Acceso al Mercado de Capitales y la Emisin de Bonos del Gobierno Municipal de La Paz
Antes de la promulgacin de la Ley del Mercado de Valores, el Gobierno Autnomo Municipal
de La Paz (GAMLP) haba lanzado dos emisiones de bonos que acabaron dentro del paquete de
rescate del Estado, en el marco de la Programacin de Readecuacin Financiera (PRF). Adems,
la normativa regulatoria promulgada en materia de gestin municipal (1994 - 1999), el mercado
de valores (Ley del Mercado de Valores, 1998) y el crdito pblico (1998-1999), incorporaban la
posibilidad de emisiones de bonos municipales y crditos bancarios. El ao 2008, luego de ms
de casi tres aos de preparacin de estados financieros, auditorias y calificacin de riesgo, el Gobierno Municipal de La Paz accede al mercado de capitales para ofrecer, va Bolsa de Valores,
una emisin nominal de $us. 12 millones, que son acomodados en cuestin de horas. Cumpliendo
con los resultados esperados del proyecto apoyado por la GTZ, Cooperacin Alemana, se concluye: 1. se alcanzaron estndares de mercado en el reporte de cuentas; 2. se fortaleci la gestin
fiscal financiera; 3. se financi proyectos de inversin con instrumentos de mercado; 4.entre la
agencia de Bolsa Caisa y la calificadora de riesgo Fitchs, se logra estructura y calificar la emisin,
respectivamente. De esta forma, como pocos gobiernos municipales en Latinoamrica, el GAMLP
accede al mercado de capitales y obtiene financiamiento a tasas muy ventajosas con respecto a
otras alternativas.

XII. ESCENARIOS PROSPECTIVOS


PARA LA CONSOLIDACIN DE
LA AUTONOMA FISCAL

de los precios internacionales sin capacidad y


tecnologa para incrementar los procesos de
produccin. En sntesis, el Estado se transforma,
sin embargo, la forma de financiamiento no.

Desde el siglo pasado, el Estado Boliviano sufre


el sndrome del extractivismo, las fuentes de financiamiento no se modifican y continan siendo las mismas para un Estado mono-productor;
es decir, el aprovechamiento de recursos naturales sin valor agregado y la dependencia

La CPE confiri a la LMAD la construccin


de un nuevo rgimen fiscal para la autonomas; lo propio hizo la LMAD con la LCDI,
ley que finalmente tampoco estableci un nuevo rgimen fiscal y financiero que disponga la
definicin de ingresos o la creacin de domi67

Poltica pblica: Autonomas fiscales


nios tributarios; o quiz una nueva forma de
coparticipacin de stos; o la cesin parcial
de algunos impuestos que podran administrarse mejor en los departamentos o municipios;
o tambin, el control o procesos coactivos
compartidos o delegados a los gobiernos autnomos. Por las posibilidades de crear tasas
nuevas o sobretasas de algunos impuestos
actualmente vigentes, podran generarse mayores recaudaciones tanto para el gobierno
nacional como para los gobiernos autnomos.

Adquirir pasivos puede ser una opcin


inteligente de financiamiento, cuando
se necesita grandes emprendimientos
en inversiones con altos retornos intertemporales.

En un estado ideal deberan ser las metas de


estabilidad macroeconmica y de crecimiento
econmico las que determinen de forma anual
o plurianulmente los logros a alcanzar; estas,
bien podrian ser la parte inicial de un captulo
En el mbito de las autonomas, uno de los
del Plan Nacional de Desarrollo que explicite
papeles ms importantes se refiere, sin duda,
qu debe lograr el nivel central y las ETA.
al potencial que tienen los impuestos para aumentar el grado de autonoma de las Entida- Una vez determinadas estas metas de estabilides Territoriales Autnomas y acrecentar la dad y crecimiento, ser importante determinar
responsabilidad de los gobiernos autnomos el financiamiento, tanto en su forma como en su
en la rendicin de cuentas ante la ciudadana. fondo. Evitanto la tendencia del extractivismo
En este contexto, el rgimen tributario podra propio de los paises en desarrollo que viven
haber jugado un rol muy importante al garan- de la explotacion de sus recursos naturales, se
tizar fuentes ms estables y menos dependien- deber construir de forma urgente un Sistema
tes de los precios internacionales del petrleo. Tributario que financie al Estado, sobre bases
ms contributivas de cobros a usuarios y triComo ya se manifest, el ejercicio pleno de
butos, expresados en impuestos que graven el
la autonoma no reside exclusivamente en la
ingreso y el patrimonio (directos) o tambin, en
autonoma poltica y administrativa, como gemenor grado, el consumo (indirectos). Esta opneralmente se piensa, sino tambin en la cacin es la nica que puede asegurar un ingrepacidad fiscal de financiar el gasto autnomo
so mas sostenible a largo plazo para financiar
con ingresos autnomos. Allende de las dificullas inversiones pblicas. Este sistema Tributario
tades que ya disponen las ETA para enfrentar
sera la base del financiamiento, no slo del Eslos altos y crecientes costos de mltiples formas
tado sino tambin del rgimen de autonomas.
de autonomas, que no son slo exteriorizados
en el crecimiento de la burocracia estatal, sino
tambin en la demanda por ms infraestructura, equipamiento, sistemas y asesoramiento.

68

Vladimir Ameller Terrazas


GRFICO 16. PROPUESTA DE ESTRUCTURA PARA EL FINANCIAMIENTO
DEL RGIMEN DE AUTONOMAS
Por Poblacin
Bases
contributivas

Por Zona
Productora
Transferencias

Metas de
Crecimiento
Sistema
Tributario
Equitativo
para el
Financ.
del Estado
Estabilidad
MacroEconmica

Financiamiento Autonomas

Fuentes
Alternativas

Dominios
Tributarios
Bases
extractivas

Por Metas,
desempeo,
esfuerzo fiscal
Deuda Externa
(Crditos, etc.)
Deuda Interna
(Bonos, etc.)
Creacin y/o
Cesin Total/Parcial de Impuestos

Mejor
cober-tura,
cantidad y
calidad de
SS.PP. en
el Estado
autonmico

Sobre Tasas o
Sobre-Impuestos
Creacin/Cesin
total o parcial
Dominios Tribut.
Fuente: Elaboracion propia.

Si bien el modelo de financiamiento esta diseado con un fuerte nfasis sobre la base de
las transferencias intergubernamentales, no son
suficiente los actuales criterios de poblacion
y zona productora para la distribucion del
excedente economico, es imprescindible incorporar otro criterios que puedan estimular
comportamientos ms gerenciales y enfoca-

dos al cumplimiento de metas de gestin, de


desempeo, o esfuerzo fiscal, entre otras, que
eviten premiar a las malas gestiones de las
autoridades nacionales, departamentales y
municipales (y ahora indigena originario campesino tambin) y castigar a los buenos ministros, gobernadores y alcaldes. La idea central
podria ser complementar estos criterios de

69

Poltica pblica: Autonomas fiscales

Actualmente se transfieren recursos


a las Entidades Territoriales Autnomas, independientemente de la
calidad de la gestin que realizan, de
la cobertura de sus servicios pblicos, de su forma de administracin
del gasto corriente, de su capacidad
de ejecucin, o de la conflictividad o
gobernabilidad que mantiene cada
una de las ETA.
distribucin con otros que mejoren y estimulen
comportamientos y mejores desempeos a los
que se han estado observando de parte de
las autoridades estales de los diferentes niveles
de administracion del Estado.
Sin embargo, donde existe mayor trabajo es en
la creacion, cesin o cesin parcial de dominios tributarios a las ETA, que si bien puedean
expresarse en impuestos, tambien consideran
las tasas o sobretasas como formas innovadoras de lograr una mayor ampliacin del dominio tributario y su rendimiento.
Finalmente, las fuentes alternativas, ms alla de
las donaciones, demandan la apertura al endeudamiento sub-nacional para financiar obras
estratgicas, de alto costo y beneficios intertemporales, para ello, tanto la deuda pblica,
en sus formas de interna y externa, podran ser

70

fuentes novedosas y relativamente ms baratas


de financiamiento para las ETA. Sin embargo
ello, necesita controles desde el nivel central
que eviten el riesgo moral del sobreendeudamiento y manejo discrecional de sus finanzas.
Actualmente se transfieren recursos a las Entidades Territoriales Autnomas, independientemente de la calidad de la gestin que realizan,
de la cobertura de sus servicios pblicos, de su
forma de administracin del gasto corriente, de
su capacidad de ejecucin, o de la conflictividad o gobernabilidad que mantiene cada una
de las ETA. Sin duda, en el presente, el modelo fiscal de la descentralizacin premia por
igual tanto a las buenas gestiones territoriales
como a las malas. En este sentido, el sistema
de transferencias fiscales intergubernamentales
es ciego, porque no reconoce el desempeo
institucional y el cumplimiento de metas de desarrollo, porque no estimula comportamientos
apropiados de las autoridades sub-nacionales
ni valora aquellas gestiones territoriales destacadas.
El siguiente grfico 17, muestra este desbalance
entre los actuales criterios de reparto y sesgo y
los mecanismos que hacen invisible la calidad
de la gestin pblica y de los servicios pblicos que se prestan en las ETA, y aquellos que
podran utilizarse para complementar e inducir
a mejoras en la calidad de gestin territorial.

Vladimir Ameller Terrazas


GRFICO 17. CRITERIOS ACTUALES Y A SER INCORPORADOS PARA LAS
TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES

Eficiencia
(a incorporar)

Equidad y Geografia
(ya incorporados)

Por Zona
Productora
Por cumplim. de M
etas
de Desarrollo
Por Esfuerzo Fiscal
Relativo
Por Desempeo
Institucional

Por Zona
no Productora
Por Pobreza
Por Poblacin

Fuente: Elaboracion propia.

En este contexto, la agenda inmediata para


la autonoma departamental puede ser la incorporacin de estos criterios para mejorar la
calidad de la gestin (tan cuestionada en el
ltimo tiempo) en la formulacin y adecuacin
de los Estatutos Autonmicos a cargo de las
Asambleas Departamentales. Este proceso demandar la construccin de nuevos escenarios
para la negociacin, que generen posibles al-

ternativas para el logro de acuerdos, no slo


al interior de los GAD, sino tambin entre el
Gobierno Nacional y los Gobiernos Departamentales. Y as lograr cambiar una forma de
gestin criticada por la incapacidad de ejecutar recursos, de lograr inversiones estratgicas,
de cambiar los indicadores de pobreza, de
mayor efectividad en el gasto departamental.

71

Poltica pblica: Autonomas fiscales

XIII. PACTO FISCAL: EL PACTO


IMPOSIBLE?
La Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin (LMAD), aprobada en julio de 2010, en
su disposicin transitoria dcimo sptima seala que el Servicio Estatal de Autonomas deber elaborar una propuesta tcnica de dilogo
para un Pacto Fiscal. Esta disposicin se halla
hoy en ausencia de una adecuada conceptualizacin, ya que est sujeta a elucubraciones y
expectativas desproporcionadas de toda ndole sobre sus contenidos y alcance.
Esta indefinicin, sin embargo, tiene por un lado
una ventaja, la posibilidad de construir un concepto apropiado a las caractersticas singulares
del tiempo y el contexto en que vivimos fiscalmente. Pero tambin puede representar un riesgo, cuyo resultado final podra ser la no realizacin del pacto, sino se dispone de consensos
sobre los objetivos, los actores, el alcance concreto de estos emprendimientos, la modalidad
de negociacin y los mecanismos de seguimiento y cumplimiento de estos acuerdos.
Segn la experiencia internacional,61 el Pacto
Fiscal no tiene una metodologa y un alcance
definido, en algunos casos busca determinar
grandes consensos de poltica fiscal y acuerdos de poltica macroeconmica; en otros, busca reformas sobre la base de acuerdos fiscales
de largo plazo e incluso, persigue arreglos o
ajustes mnimos al reparto de recursos fiscales o mecanismos especficos de asignacin de
fuentes de financiamiento.
La posibilidad de un Pacto Fiscal emerge como
una oportunidad para reformar o al menos
ajustar desde sus bases el financiamiento del
61

72

GTZ. Pacto Fiscal: Desde la perspectiva internacional. 2010.

nuevo Estado Plurinacional y el rgimen de autonomas. As resultar muy til ampliar las bases de financiamiento, ms all de los tradicionales hidrocarburos y minerales, reconociendo
la necesidad de equilibrar estas fuentes, empezando por la ampliacin de los dominios
tributarios, la revisin de los criterios de transferencias intergubernamentales y la apertura a
los mecanismos de acceso al endeudamiento,
la calidad del gasto del nivel central y las ETA,
el mejoramiento del desempeo institucional, el
cumplimiento de metas de desarrollo, adems
del cofinanciamiento intergubernamental, entre
otros, como temas pendientes de la agenda
estatal.
El Pacto Fiscal no debe limitarse a la redefinicin de los criterios de distribucin del Impuesto Directo a los Hidrocarburos, ni tampoco
sobre las bases de las conquistas regionales
o de recursos adicionales a los actualmente
distribuidos a las ETA. Un verdadero pacto
debe ser algo ms que una mirada mezquina
y calculadora de inters sectarios o polticos,
sino una oportunidad para incorporar la reforma tributaria y fiscal que permita consolidar las
bases para un financiamiento ms equitativo y
eficiente del Estado.
Adicionalmente, el Pacto Fiscal deber tratar
de elevar la productividad del gasto pblico
para incidir directamente en los grupos ms
vulnerables de la sociedad; esto implica, de
manera complementaria, abordar el reordenamiento de las funciones que desempean
diversas instituciones pblicas, introduciendo
criterios de eficiencia, eficacia y calidad de la
gestin, y la incorporacin de nuevos agentes
que, sujetos a una regulacin adecuada, presten mejores servicios pblicos.

Vladimir Ameller Terrazas


El Pacto Fiscal62 apunta a constituirse en un
elemento importante para profundizar los
valores de la democracia poltica, a partir
del fortalecimiento de la institucionalidad democrtica, de llevar adelante un proceso de
dilogo informativo y de transparencia de la
magnitud y composicin del gasto pblico, su
financiamiento y la gestin pblica.

acuerdos permanentes y de largo plazo que


reformen las actuales condiciones y criterios
fiscales para las relaciones fiscales entre Gobierno Central y ETA. Los elementos ms importantes para sustentar esta tesis estriban en
los siguientes puntos:

1. El sentido de propiedad sobre los recursos naturales. En la sociedad boliviana, el


El desarrollo de un Pacto Fiscal puede ser una
imaginario de propiedad, tanto colectiva
ocasin para oxigenar a los actores y a la
como individual sobre la propiedad y beagenda de temas que tienen que ver con la efineficios de los recursos naturales, pone en
ciencia, transparencia y sostenibilidad del moduda la posibilidad real de establecer un
delo de Estado Plurinacional con autonomas,
dilogo que permita asumir pactos sobre las
en un momento en que escasean capacidades
modificaciones y menos cambios profundos
de inversin pblica y modelos territoriales de
a los criterios de distribucin (o redistribucin)
gerenciamiento de los servicios pblicos
del excedente generado por la explotacin
de los recursos naturales. Esta percepcin
Sin embargo, la dudas sobre la realizacin de
equivocada de que la supervivencia de los
un Pacto Fiscal son enormes y ms an sobre
pueblos depende de la posesin o aprovelos resultados relevantes y de transformacin
chamiento de estos recursos, no contribuye a
de la gestin estatal, si es que ste llegara a
propiciar un clima favorable para el dilogo
realizarse. En este marco, el Estado tiene como
y la bsqueda de consensos entre regiones
propsito evaluar el desempeo de la poltio entre actores polticos.
ca fiscal y crear un nexo de tipo integral con
el conjunto de actores polticos, institucionales 2. Las conquistas regionales. Los actores
y ciudadanos, en la perspectiva de armonipolticos, econmicos y sociales de origen
zar compromisos que vayan ms all de las
regional asumen como conquistas todos los
demandas aisladas y recurrentes a las que la
recursos arrancados al nivel central en las
economa boliviana est acostumbrada, por la
ltimas dcadas, que por su consuetudinaria
presin o movilizacin social que ciertos grupos
forma centralista y vertical de actuar, prosaben ejercer.
duce este sentimiento casi generalizado en
los actores regionales y locales. Los sisteLa hiptesis de un Pacto Fiscal imposible para
mas en que se establecen derechos sobre
Bolivia radica, primero en las dudas sobre su
la base de una proporcin de los ingresos
realizacin en el sentido original de un pacto:
nacionales o del PIB, terminan amplificanamplio, pluralista y de consensos, luego, sobre
do los ciclos fiscales a nivel sub-nacional.63
su desarrollo til para la revisin y logro de

CEPAL: El Pacto Fiscal. Fortalezas, debilidades y desafos. Santiago de Chile, 1998.


CEPAL, ILPES, Una evaluacin de los procesos de descentralizacin fiscal. Serie: Seminarios y conferencias No.32, Santiago de
Chile. 2003.

62

63

73

Poltica pblica: Autonomas fiscales


Este sentimiento no contribuir a una actitud
abierta y de disposicin a revisar y ajustar
los ingresos de algunos departamentos tradicionalmente dependientes de la explotacin de recursos naturales, y de otros menos
privilegiados por el infortunio de no poseer
recursos naturales no renovables. Cualquier
propuesta que sugiera la modificacin del
actual sistema de reparto, que no acarree
recursos adicionales a la regin, podra ser
considerada una afrenta regional o, en el
caso de provenir de los propios actores o
intermediarios, una traicin a la regin.

veamos los limitados resultados del Dilogo Bolivia Productiva del ao 2004, que si
bien fue ampliamente participativo y bajo
las caractersticas del Dilogo Nacional
2000, sus acuerdos y resultados no fueron
tomados en cuenta para las polticas pblicas; de igual forma muchos de los dilogos
realizados por el gobierno central en los
ltimos tiempos tuvieron escasa incidencia.
Lo que conduce a pensar que un Pacto Fiscal donde no existan nuevas fuentes y formas de financiamiento estar condenado al
veto, apata e instrumentalizacin para el
conflicto y no para la concertacin.

3. Inexistencia de recursos adicionales. Plantear un genuino Pacto Fiscal, significara 4. Alto poder en la autoridad de la hacienredistribuir lo que ya se tiene, aquello que
da pblica. En el ltimo tiempo muchos de
desde los aos 1994 y 2005 definen el
los ajustes necesarios a la poltica fiscal bocorazn del modelo fiscal; lo que implica
liviana, no requirieron de mecanismos de
la afectacin directa al nivel central y a las
consulta; al contrario, la autoridad de la haETA. Si hablamos de pacto, hoy alguien tencienda pblica, en muchos casos, hizo uso
dra que perder para que otros ganen. A
de su poder y competencias para definir y
diferencia de los procesos, algo parecidos,
redefinir aspectos fiscales-financieros. Temas
de bsqueda de acuerdos y determinacin
grandes de la agenda pblica como la rade nuevos criterios para el reparto del excionalizacin del subsidio incremental a los
cedente (o ahorro) fiscal, como ocurri tanto
hidrocarburos de los ltimos aos, la emisin
con el HIPC I, que fue para cerrar el dficit
de mayores volmenes de bonos soberanos
fiscal del nivel central (1999), o el HIPC II
en mercados internacionales, el elevado
y la Ley 2235 del Dilogo Nacional 2000
costo de oportunidad de contar con ms
(2001), para definir los criterios y mecanisde $us.3.400 millones estancados en cuenmos para destinar los recursos condonados
tas fiscales, o la Ley 708 Financial para el
del alivio a la deuda externa; en la actuaao 2013 -donde se determina el recorte
lidad, a diferencia de estos procesos, no
de los recursos no ejecutados en seguridad
64
existen recursos adicionales, y al no existir
ciudadana por los Gobiernos Municipales
nada suplementario que repartir, las posibien favor del Ministerio de Gobierno-, enlidades de concurrir y lograr acuerdos en
tre otros, no necesitaron de un pacto o de
materia fiscal y financiera son mnimos. As,
escenarios de deliberacin abiertos, a los

Recordemos el Dilogo 2004, Bolivia Productiva, que si bien gener una fuerte movilizacin y llegada al territorio, al no
existir fuentes de financiamiento qued trunca y sin efectos en las polticas pblicas.

64

74

Vladimir Ameller Terrazas


cuales el gobierno central deba exponerse La no preparacin de esta institucionalidad
a perder la agenda y el control de estas
con el debido tiempo y necesaria dotacin
discusiones. Como en muchos aspectos de
de recursos, son una amenaza para el dela poltica fiscal la autoridad fiscal tampoco
sarrollo de un verdadero Pacto Fiscal.
necesitar consultar ni consensuar dema- 6. Tiempos polticos cortos. En el supuesto de
siado con las ETA, y casi con certeza, se
que exista la voluntad para el desarrollo de
continuar utilizando normativa y legislacin
un Pacto fiscal, ste no ser posible antes
unilateral para determinar cualquier cambio
del 2015. Inicialmente porque los resultados
en el rgimen presupuestario y financiero
finales del Censo Nacional de Poblacion
de las relaciones fiscal del nivel central con
y Vivienda 2012 sern celosamente guarlas ETA.
dados hasta el primer semestre del 2013,
principalmente por las implicaciones redistri5. Construccin de una institucionalidad
butivas de recursos en las ETA y la reasigah doc. El proceso de un Pacto Fiscal,
nacin de escaos parlamentarios que en
segn la experiencia internacional, no
nmero de 130 fijos est determinado por
es algo que opere inmediatamente se
la CPE. Una vez se cuenten con estos readopte la decisin poltica,65 necesita de
sultados, el Servicio Estatal de Autonomas
la conformacin de una institucionalidad
(SEA) tendr seis meses para presentar una
previa que genere insumos, instrumentos,
propuesta de pacto, que estara lista recin
metodologas, entre otros, para llevar adepara inicios del 2014, ao electoral, que
lante un proceso ordenado y planificado,
postergar cualquier opcin de pacto. El
donde se preparen opciones y escenarios
prximo clima electoral del 2014 y 2015,
que persigan la bsqueda de acuerdo y
donde el gobierno central, en carrera elecnegociacin entre aquellos actores poltitoral, evitar toda agenda que amenace la
cos con posibilidades de aplicar veto o de
estabilidad y confianza del voto ciudadano,
imposibilitar el pacto fiscal, privilegindose
y, posteriormente, con las elecciones sublos mecanismos de consulta e informacin
nacionales del 2015, con cierta certeza la
tcnica para el conjunto de actores, adeagenda ser poltica y tampoco apta para
ms del liderazgo poltico y la iniciativa
un acuerdo nacional.
para desarrollar los contenidos tcnicos
que precedan a la decisin poltica. Espe- Estas son algunas de las principales hiptesis
cialmente para un genuino Pacto Fiscal, la de por qu ser imposible realizar un pacto
institucionalidad y el trabajo tcnico corren fiscal. Y si se logra llevar a cabo, la segunda
de manera paralela a la evolucin de la hiptesis es que la dimensin y acuerdos del
negociacin poltica.
mismo podran ser bsicos y en algunos casos

65

De estas experiencias internacionales se podra concluir que el modelo ideal de Pacto Fiscal sera el que posea las
siguientes cinco cualidades: 1. Instituciones duraderas, estables y con credibilidad; 2. Posibilidad de que la iniciativa provenga del gobierno central o de una mayora calificada de actores sub-nacionales; 3. Contenidos que no estn exclusivamente
centrados en los ingresos sub-nacionales; 4. Un horizonte de largo plazo sin clusulas especficas de revisin; 5. Instancias
y sistemas de seguimiento al cumplimiento de las metas acordadas y no al cumplimiento de los acuerdos en s.

75

Poltica pblica: Autonomas fiscales


irrelevantes, dada la amplia agenda de temas
que necesitan ser reformados y en otros casos
ajustados, que el presente trabajo contribuye a
identificar.66
En cualquier caso, y considerando los plazos
an amplios para la constitucin de un proceso
de negociacin fiscal en Bolivia, es deseable
no desmayar e ir generando condiciones para
el agendamiento, construyendo institucionalidad para un acuerdo nacional que no tome
desprevenida a ninguna de las partes.
La experiencia internacional puede ayudar a
la consecucin de este objetivo de inters nacional, si bien cada pas vive su proceso de
acuerdo a su propia historia, experiencia, cultura y necesidades, es importante revisar la experiencia sobre procesos parecidos que, tanto
en Latinoamrica como en otros pases, muestran elementos comunes que bien puede valer
la pena mirar con inters.
Como una forma sinttica de contribuir a sta
construccin y revisando las experiencias de
Guatemala, India, Australia y Espaa, se pueden hallar dos grandes ejes que deben ser
trabajados con tiempo, destinando el mayor
apoyo de recursos financieros y tcnicos para
la puesta en marcha y desarrollo de un Pacto
Fiscal:
A. Institucionalidad Estructurada. La generalidad de los procesos de pactos o fiscal
arragments (acuerdo fiscales) realizados
con relativo xito, fueron desarrollados sobre la base de una institucionalidad previa

conformada para el efecto, no fueron producto del momento; la iniciativa y los contenidos a ser tratados, el horizonte para el
pacto y el cumplimiento de los contenidos
del Pacto Fiscal deben ser establecidos con
anterioridad. Estas primeras definiciones
demandaron tambin una estructura que
se plasma en consejos,67 comisiones68 con
participacin plural e interministerial, entre
otras, que coordinen el proceso de conduccin que resulta medular para el inicio y
mejor desenlace.
En estos procesos, la decisin tcnica precede a la decisin poltica. Aunque resulte
algo contradictorio para la tradicional forma del sistema y cultura poltica boliviana,
es imprescindible alimentar y generar un
stock de informacin, estudios y anlisis que
permitan informar, formar y generar una visin amplia y completa de la situacin fiscal
y del financiamiento. Sera un buen momento de crear un know how (conocimiento)
fiscal que confronte la tendencia fuertemente rentista de los principales actores polticos, con un planteamiento ms tcnico que
identifique el costo actual y futuro de no
hacer nada y mantener la situacin fiscal sin
cambios, como hasta la fecha.
Esta informacin, adems, deber permitir
conformar opciones de poltica, escenarios
de negociacin intergubernamental para
que el sistema poltico asuma la responsabilidad de los acuerdos y las consecuencias
de sus decisiones.

GTZ/Padep, Bases para la Constitucin de un Pacto Fiscal en Bolivia: Experiencias Internacionales, 2011.
El Consejo de Poltica Fiscal y Financiera (CPFF) en Espaa.
68
La Commonwealth Grants Commission (CGC) y el Australian Loan Council (ALC) que se ocupan de las transferencias y
del endeudamiento, respectivamente, en Australia. Para Guatemala, una comisin especfica denominada la Comisin
Preparatoria del Pacto Fiscal (CPPF) y en la India, la Comisin de Finanzas de naturaleza gubernamental.
66

67

76

Vladimir Ameller Terrazas


B. Construccin de Acuerdos. Si bien la primera caracterstica comn en la experiencia
internacional, es la conformacin de una
institucionalidad, la segunda es el trabajo
de preparacin, que planifique, gue e informe sobre el proceso; y que si bien podra
generar los documentos base con los elementos ms apremiantes en materia fiscal,
tambin otorgue similar importancia a la
metodologa de construccin de acuerdos
y desarrollo del Pacto Fiscal.
Ello supone una propuesta para la duracin,
la metodologa y los actores que sern invitados a participar y a negociar. Sin embargo,
en el tema de la conduccin del proceso de
un pacto fiscal no existe evidencia concluyente. A veces, el proceso fue conducido tcnicamente, y otras de forma poltica.69 Habitualmente, aportando una base tcnica inicial que
es modificada en el proceso y a lo largo del
tiempo por las caractersticas propias de cada
pas. No obstante, el tema ms importante es
que, de todas las experiencias revisadas, stas
muestran una preparacin previa de un ao
de duracin en promedio, lo que lleva a concluir que es necesario organizar y planificar
con tiempo la forma de bsqueda de acuerdos
y consensos, allende del trabajo ms tcnico
para la edificacin de una metodologa para
llevar adelante los procesos de negociacin.

cal mostraron la presencia de actores de alta


jerarqua poltica70 para la toma decisiones,
que lograron captar la atencin e importancia del proceso. No fue un tema delegado a
equipos tcnicos o consultores, sino, fueron los
propios lderes polticos que llevaron adelante
el proceso.
El otro elemento destacado son los acuerdos
con los medios de comunicacin para destacar
los avances y resultados, como una forma de
informar y transparentar el proceso del Pacto
Fiscal ante la poblacin.71

Los procesos que avanzaron y lograron resultados en los procesos de


Pacto Fiscal mostraron la presencia
de actores de alta jerarqua poltica
para la toma decisiones, que lograron captar la atencin e importancia
del proceso.

Sin embargo, en la realidad boliviana existe


una dimensin poltica que no debe ser despreciada: la viabilidad del PactoFiscal estar
determinada por la voluntad poltica del gobierno central, el mismo slo podr realizarse
una vez se solucionen los conflictos que se vienen con los resultados del Censo Nacional de
Poblacion y Vivienda 2012. Con estos resultaAdicionalmente, la experiencia internacional dos se situar en la agenda central del debate
brinda elementos importantes que vale la pena politico el tema de los escaos en la Asamblea
mencionar. Los procesos que avanzaron y lo- Legislativa Plurinacional y los procesos electograron resultados en los procesos de Pacto Fis- rales, primero el nacional para el ao 2014 y
despus los del nivel sub-nacional el ao 2015,

Slo en Espaa se puede apreciar ambas vertientes.


Espaa y Australia mostraron un alto involucramiento y compromiso de actores de jerarqua en este proceso.
71
En el caso de Guatemala, existieron fuertes acuerdos con los medios de comunicacin para difundir los avances y resultado
del pacto.
69

70

77

Poltica pblica: Autonomas fiscales


donde el campo poltico y la correspondiente
correlacion de fuerzas, de una u otra forma,
con certeza cambiar.

XIV. CONCLUSIONES
El regimen fiscal financiero del proceso de autonomas, demanda atencin y adopccin de
decisiones impostergables. Este breve documento trata de identificar y analizar los tres
mbitos mas importantes para las finanzas de
las ETA (esfuerzo fiscal, transferencias intergubernamentales y deuda sub-nacional), proveyendo la mayor cantidad de posibilidades
para ampliar y fortalecer el rgimen de autonomas, a travs del desarrollo y evolucin de
la autonoma fiscal.

Es primordial ,ampliar las libertades para que


las ETA, y en este caso especialmente los GAD,
puedan tener estmulos para explorar, explotar y asumir el costo de cobrar impuestos y,
por consiguiente, de trasladar el costo real de
los bienes y servicios provistos a la poblacin,
que en muchos casos, territorios justificados por
su pobreza o consuetudinariao desatencin y
marginamiento, se protegen en conquistas regionales, reivindicaciones histricas o tradiciones culturales, que deben ser modificadas (o al
menos atenuadas) con propuestas alternativas
de reparto del excedente econmico.

De alguna forma, tenemos que hallar la forma de evitar (o al menos limitar) las transferencias discrecionales y ciegas a las ETA,
sobrevalorando el criterio poblacional, sin
reconocer el cumplimiento de metas de desarrollo, y desempeo institucional; y por el
Sin embargo, tambin plantea que sera cen- contrario, se debe conceder ms libertad
tral mejorar y fortalecer simultneamente la para implementar esfuerzos fiscales propios
forma de financiamiento del Estado Plurinacio- o, como se seal, aprovechando fuentes alnal y no solo el regimen fiscal de las autono- ternativas e intertemporales de financiamienmas; financiamiento, muy concentrado en los to, como la deuda sub-nacional, que, adeingresos de base extractiva y en un sistema cuadamente dirigida a temas estratgicos y
tributario que cumplir 27 aos sin reforma en controles de pago gubernamentales, puede
un contexto econmico absolutamente distinto significar la gran oportunidad para contar
con visin estratgica de desarrollo en los
al de hoy.
territorios y encarar proyectos de inversin
En Bolivia, una gran mayora de la poblacin de gran magnitud.
no paga el costo real de los bienes y servicios pblicos que recibe; por ello, debera ser
Tenemos que hallar la forma de evitar
un prctica comn que, de forma progresiva,
vaya incrementndose el esfuerzo fiscal con la (o al menos limitar) las transferencias
finalidad de fortalecer la autonoma y atenuar discrecionales y ciegas a las ETA,
la dependencia de las transferencias intergu- sobrevalorando el criterio poblaciobernamentales, que en el caso especial de los nal, sin reconocer el cumplimiento
GAD, tienden a debilitar cualquier tipo de ad- de metas de desarrollo y desempeo
ministracin departamental que pretenda una institucional.
adecuada gestin del territorio.

78

Vladimir Ameller Terrazas


La autonoma fiscal, es el amplio y descuidado
campo de accin que necesita ser agendado
y reflexionado; depender en gran medida de
la introduccin de reformas o al menos ajustes
clave que reviertan un tendencia secularmente
rentista, obsesiva con los recursos naturales y
de tuicin desde el centro, caractersticas firmemente arraigadas en la cultura poltica boliviana y que se reproducen en los aspectos
fiscales y financieros de relacionamiento entre
gobiernos.
El Pacto Fiscal aparece como una oportunidad,
que, sin embargo, naufraga, porque no es una
prioridad para el sistema poltico, porque no se
vislumbra preparacion y organizacin, y, finalmente, porque ser muy difcil que los actores
pueden acordar los arreglos y reformas necesarias al modelo de financiamiento estatal y
de relaciones fiscales intergubernamentales, sin
una propuesta de recursos adicionales a ser
repartidos.

La autonoma fiscal es el amplio y


descuidado campo de accin que
necesita ser agendado y reflexionado; depender en gran medida de la
introduccin de reformas o al menos
ajustes clave que reviertan un tendencia secularmente rentista, obsesiva con los recursos naturales y de
tuicin desde el centro.

de acuerdo, y adems, que lo tcnico vaya


de la mano, y en algunos casos preceda, a lo
poltico; supuestos desproporcionados y hasta
romnticos para el momento que vive hoy la
transformacin estatal. Por ello, el Pacto Fiscal,
corre el riesgo de ser un pacto imposible, lejos
de realizarse, por la ausencia de una institucionalidad y por otra, por la cultura poltica de los
actores estratgicos del proceso, que muestran
su inflexibilidad y escasa disposicin al dilogo
y materializacin de acuerdos, cuando se trata
de cambiar la actual forma de distribucin de
los recursos.
El ejercicio pleno de la autonoma slo es posible sobre la base de la autonoma fiscal. La
autonoma poltica o administrativa sin autonoma fiscal es una ilusin. Sin bases slidas y
altamente vulnerables a factores exgenos, la
gestin institucional y financiera de los GAD
tendr perspectivas limitadas. Slo se es autnomo en las decisiones de gasto, si se es
autnomo en la generacin y recaudacin de
ingresos autnomos que financien este gasto.

La experiencia internacional demuestra que se


necesita institucionalidad previa y mecanismos
de negociacin que multipliquen las opciones

79

XV. BIBLIOGRAFA

- Acemoglu, Daron y James A. Robinson. Por qu fracasan los Pases?:


Los orgenes del poder, la prosperidad y la pobreza. Nueva York,
Crown Business, 2012.
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Konrad Adenauer Stiftung, 2009.
- Ameller, Vladimir. Naturaleza y Materias Crticas de la Ley Marco
de Autonomas y Descentralizacin: Legados, rigideces y perspectivas
para el proceso de autonomas. Fundacin Konrad Adenauer Stiftung,
2010.
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Chile, 1998.
- CEPAL, Las relaciones fiscales intergubernamentales y las Finanzas
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80

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Impositiva en Amrica Latina. Documento de Trabajo 2008/011. Corporacin Andina de Fomento, 2008.
- Soria Romo, Rigoberto. La construccin del Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal: Poder y toma de decisiones en una esfera institucional,
2002
- Tanzi, Vito y Howell Zee. Poltica Tributaria en los Pases en Desarrollo.
Temas de Economa No.27. Fondo Monetario Internacional, 2006.

81

ndice de grficos
Grfico 1. Crecimiento del estado plurinacional
Grfico 2. Poderes tributarios
Grfico 3. Fuentes de financiamiento GAD 2009-2012 (en porcentaje)
Grfico 4. GAD: saldos en cuentas fiscales/ingresos totales 2009-2012 (en
porcentaje)
Grfico 5. Relacin de ingresos per cpita departamentales comparada 2012
Grfico 6. GAD: ingresos per cpita y en porcentaje del PIB departamental
2012 (bolivianos y en porcentaje)
Grfico 7. Ventajas de otorgar bases tributarias a las ETA
Grfico 8. Asignacin de dominio tributario departamental
Grfico 9. GAD: recursos propios, donaciones y deuda/ ing. totales 2012 (en
porcentaje)
Grfico 10. Principios tributarios
Grfico 11. Bolivia: esquema de transferencias intergubernamentales
Grfico 12. GAD: transferencias intergubernamentales y resto de fuentes de
financiamiento 2009-2012 (en porcentaje)
Grfico 13. GAD: donaciones y deuda 2009-2012 respecto de los ingresos
totales (en porcentaje)
Grfico 14. GAD: deuda/ ingresos totales 2012 (en porcentaje)
Grfico 15. Elementos para una nueva ley de crdito pblico
Grfico 16. Propuesta de estructura para el financiamiento del rgimen de
autonomas
Grfico 17. Criterios actuales y a ser incorporados para las transferencias
intergubernamentales

82

ndice de cuadros
Cuadro 1. Ingresos de las entidades territoriales autnomas (ETA)
Cuadro 2. Dominios tributarios por nivel de gobierno
Cuadro 3. Asignacin y usufructo por nivel de gobierno
Cuadro 4. Estructura de ingresos GAD 2009-2012 (en bolivianos)
Cuadro 5. Estructura de ingresos GAD 2009-2012 (en porcentaje)

ndice de recuadros
Recuadro No.1 Transferencia del impuesto a la propiedad y transaccin de
bienes y vehculos a los gobiernos municipales con el proceso
de participacin popular
Recuadro No. 2 Control de la deuda interna.
Recuadro No. 3 La poltica nacional de compensacin y el fondo nacional de
desarrollo regional.
Recuadro No. 4 Acceso al mercado de capitales y la emisin de bonos del
gobierno municipal de la paz.

83

La Paz: Anlisis de la naciente


autonoma fiscal-financiera departamental

Carlos Rocabado Meja

ndice
I.
II.

Antecedentes
Rgimen fiscal-financiero
2.1. Recursos
1. Marco conceptual
2. Sistema intergubernamental de generacin y distribucin de
recursos
2.2. Gasto
1. Marco competencial y programtico
2. Rigideces del gasto
2.3. Sistemas ligados al rgimen fiscal-financiero
III. Rgimen fiscal-financiero del GAD de La Paz
3.1. Ingresos
3.2. Gastos
IV. Rgimen fiscal-financiero del GAD de La Paz a futuro
4.1. El rgimen fiscal-financiero en el proyecto de Estatuto Autnomo
Departamental
4.2. El rgimen fiscal-financiero en el Plan de Desarrollo Departamental
1. Eje La Paz soberana y articulada integracin y articulacin
nacional y subcontinental
2. Eje La Paz productiva - desarrollo econmico productivo
con equidad e inclusin
3. Eje La Paz democrtica - desarrollo institucional y gestin
autonmica efectiva
4. Sostenibilidad financiera a mediano plazo
5. Ingresos
V. Lneas estratgicas
Abreviaciones
Glosario
VI. Bibliografa

89
89
90
90
91
96
96
103
104
107
107
109
111
112
112
112
114
114
116
117
118
120
121
122

Carlos Rocabado Meja

I. ANTECEDENTES
El Proyecto de Fortalecimiento Democrtico del Programa de Naciones Unidas para
el Desarrollo (PNUD), en coordinacin con
la Fundacin Boliviana para la Democracia
Multipartidaria (fBDM), promueve espacios
de encuentro denominados Mesas de Anlisis Legislativo Departamental, cuyo objetivo
central es el de analizar temas autonmicos
y de desarrollo departamental. En este marco, el presente documento tiene como objetivo
principal el presentar un estado de la situacin
del rgimen fiscal-financiero en el Gobierno
Autnomo Departamental (GAD) de La Paz,
para que a partir de ste se puedan esbozar escenarios que permitan continuar con los
procesos de implementacin de la autonoma
departamental y de negociacin de un pacto
fiscal.

sos generados y recibidos, y el de las responsabilidades de gasto corriente y de inversin,


ligadas al rgimen competencial. Desde ambos ejes se plantean lneas estratgicas para
la consolidacin de un rgimen fiscal-financiero
departamental autnomo.

II. RGIMEN FISCAL-FINANCIERO


El estudio del rgimen fiscal-financiero puede
subdividirse en el anlisis de los ingresos y los
gastos. En este caso especfico, en los ingresos
y gastos que encara la Entidad Territorial Autnoma (ETA) del departamento de La Paz. De
manera transversal, dicho rgimen guarda relacin directa con varios sistemas considerados
como componentes del mismo.

El estudio pretende mostrar los avances y


perspectivas del rgimen fiscal-financiero bajo
dos ejes clsicos: aqul de los ingresos, recur-

89

Poltica pblica: Autonomas fiscales


2.1. RECURSOS
1. Marco conceptual

Por otro lado, tambin existen pases con


sistemas distintos, en los que, por ejemplo,
los niveles subnacionales de gobierno recaudan recursos que son transferidos al
nivel central.

El rgimen fiscal-financiero nacional, por el


cual el Estado, sus entidades e instituciones, 4. La existencia de transferencias hace supogeneran ingresos y emprenden gastos, incluner la existencia previa de desequilibrios.
ye como uno de sus componentes al rgimen
Es decir, y es una caracterstica en varios
fiscal-financiero subnacional. Este rgimen de
pases, hay una diferencia entre lo que se
financiamiento subnacional toma en cuenta la
genera como recursos y lo que se asume
existencia de distintos niveles de gobierno, encomo gastos, diferencia que debe ser cutre los cuales el nivel central del Estado no
bierta por una transferencia de recursos
deja de tener el rol ms importante, tanto en
adicionales (aunque tambin se pueden
el financiamiento como en el gasto. El rgimen
transferir mayores responsabilidades o
subnacional tiene las siguientes caractersticas:
competencias). Los procesos de planificacin, programacin y, ms que todo, de
1. Es posible que cada uno de los niveles de
costeo de las responsabilidades de gasgobierno cuente con capacidad propia
to, pueden dar una idea aproximada de
para generar ingresos y emprender gascunto cuesta financiar el ejercicio de un
tos, aunque tambin pueden depender de
paquete dado de competencias. Si bien
las capacidades de los otros niveles. El rcontablemente el ingreso iguala al gasto,
gimen fiscal-financiero de cada uno de los
en la realidad hay que ajustar el ingreso al
niveles de gobierno, y por ende de cada
gasto calculado o los gastos a los ingresos.
gobierno autnomo subnacional, es interdependiente.
5. Si un nivel de gobierno no puede generar
los ingresos necesarios para la totalidad
2. Esta interdependencia se genera en el hede los gastos agregados, entonces existe
cho de que ninguna entidad gasta exactauna situacin de desequilibrio vertical. En
mente lo que recauda, por lo que existen
un caso as, en principio, tendra que haber
entidades que sustentan sus gastos con
un nivel de gobierno que ingrese ms de
ingresos recaudados (que no es lo mismo
lo que gaste y que sea el originario de
que generados) en otro nivel de gobierno.
transferencias hacia los niveles de gobierA estos flujos de recursos se los denomina
no deficitarios.
comnmente transferencias.
3. Como es el caso de muchos otros pases,
en Bolivia el sistema de transferencias, que
hace parte del rgimen fiscal-financiero, es
un sistema de tipo vertical donde las transferencias importantes se efectan de arriba
hacia abajo, es decir, desde el nivel central
del Estado hacia los niveles subnacionales.

90

...en Bolivia el sistema de transferencias, que hace parte del rgimen


fiscal-financiero, es un sistema de
tipo vertical donde las transferencias importantes se efectan de
arriba hacia abajo...

Carlos Rocabado Meja


6. Los desequilibrios pueden tambin ser horizontales, es decir, entre entidades de un
mismo nivel de gobierno. Es usual medir estos desequilibrios en trminos de ingresos o,
incluso, de transferencias per cpita, aunque los ingresos per cpita, independientemente de la fuente, slo son una manera de medir la (des)igualdad. La igualdad
podra medirse tambin, por ejemplo, en
trminos de provisin de servicios pblicos.

la aplicacin de impuestos, tasas, patentes


y otros. Tres son los puntos que deben ser
definidos con claridad dentro de lo que se
entiende por ingresos propios:
a) la existencia de un dominio tributario y
de la potestad sobre el tributo;
b) la definicin clara de ingreso propio
que puede en realidad ser transferencia (ej. regalas);

c) la correspondencia entre el dominio y


7. Otro sistema de transferencia posible, sola generacin desde el punto de vista
bre todo si existe un criterio de igualdad
territorial: se determina el origen de un
aceptado y utilizado por una mayora, es
impuesto, en el caso de que se desee
aqul de transferencias horizontales en el
la divisin de un dominio tributario enque los recursos generados en una entidad
tre distintas jurisdicciones de un mismo
pueden ser transferidos a otra entidad del
nivel de gobierno.
mismo nivel de gobierno. Esto generalmente ocurre en sistemas de Estados federales 10. Dentro de la separacin de fuentes de
que poseen una gran generacin de refinanciamiento hay que incluir una tercecursos, como expresin de un principio de
ra categora, aqulla del endeudamiento,
solidaridad interregional.
pblico en este caso, a la cual pueden
recurrir las distintas entidades como una
8. En sistemas con transferencias pre-condiforma de programar de manera ptima
cionadas, es decir, inamovibles, ya sea por
sus flujos fiscales.
criterios histricos, legales, polticos u otros
donde no se descarta desigualdades,
es posible pensar en mecanismos de com2. Sistema intergubernamental de generapensacin que mitiguen los efectos de dicin y distribucin de recursos
chas transferencias en la bsqueda de una
mayor igualdad. En Estados con historia La ilustracin 1 muestra cul era la composicentralista como el boliviano, estos meca- cin de los ingresos de los distintos niveles de
nismos, que tambin pueden ser llamados gobierno en el antiguo modelo de Estado. La
de estabilizacin, de correccin o de ecua- generacin de recursos, denominada llave de
lizacin, suelen estar financiados con recur- generacin primaria e ilustrada con dicha llave y fondo gris, estaba y contina estando en
sos provenientes del nivel central.
manos, sobre todo, del nivel central del Estado.
9. El nivel de transferencias puede depenDentro de la globalidad de recursos distribuider del nivel de ingresos propios que sean
dos se encuentra:
generados en cada una de las entidades.
Normalmente, estos recursos propios son una canasta de ocho impuestos (TGB, IVA,
RC-IVA, IUE, IT, ICE, ISAE, GA), de cuyos
de carcter tributario, es decir, resultan de

91

Poltica pblica: Autonomas fiscales


ingresos totales se reparte un 20% a los mu- asignaciones para personal en salud, educacin y asistencia social hacia los deparnicipios, segn criterios per cpita, y un 5%
tamentos, y transferencias extraordinarias.
a las universidades pblicas.
Adems de estos flujos, las administraciones
subnacionales podan tener recursos por crditos y emprstitos externos e internos, por prestacin de servicios, enajenacin y usufructo de
recursos provenientes del alivio de la deu- bienes, legados donaciones y similares.
da, denominados HIPC-II, repartidos en- Dos nuevos impuestos fueron creados entre
tre los municipios a travs de criterios per 2003 y 2009, el ao de aprobacin de la
cpita con un ajuste segn los niveles de ltima Constitucin Poltica del Estado (CPE):
pobreza.
el Impuesto Directo a los Hidrocarburos
los recursos del IEHD, de cuyos ingresos se
reparte un 25% entre los departamentos:
12,5% per cpita y 12,5% en nueve partes
iguales para cada departamento.

regalas departamentales por la produccin


de hidrocarburos: un 11% de la produccin
para aquellos departamentos productores.

(IDH), mediante Ley N 3058 de mayo de


2005, del cual un 12,5% se distribua para
los departamentos productores y un 6,25%
a cada uno de los cinco departamentos no
productores.

regalas mineras a los departamentos a


travs del Impuesto Complementario de la
el Impuesto a las Transacciones Financieras
Minera (ICM), en un 100%.
(ITF), mediante Ley N 2646 de abril de
el Fondo de Compensacin Departamental,
2004, cuya recaudacin est dirigida en un
financiado con un 10% de los recursos del
100% al TGN.
IEHD de la parte correspondiente al Tesoro
General de la Nacin (TGN), destinado a
todos aquellos departamentos cuyas regalas per cpita fuesen inferiores a la media
nacional1.
impuestos delegados a los municipios: IPVA,
IPBI e IMT.

El clculo del FCD lleg al absurdo en el que aun Santa Cruz, Cochabamba y Chuquisaca, departamentos productores,
deban tericamente ser acreedores, puesto que las regalas crecan ms rpido que el IEHD.

92

Carlos Rocabado Meja


ILUSTRACIN 1. MACROFLUJOS FISCALES VERTICALES (LLAVE DE GENERACIN PRIMARIA)

Fuente: Barrios (2004).

La CPE de 2009, en su funcin de marco general del rgimen econmico nacional, confirm algunas de las caractersticas del rgimen
fiscal-financiero intergubernamental y defini
otras nuevas. Por ejemplo, en su artculo 341
defini que son recursos departamentales:

2. la participacin en recursos provenientes


de impuestos a los Hidrocarburos segn los
porcentajes previstos en la Ley;
3. impuestos, tasas, contribuciones especiales y
patentes departamentales sobre los recursos naturales;

1. las regalas departamentales creadas por


ley;

93

Poltica pblica: Autonomas fiscales


4. las transferencias del Tesoro General de
la Nacin destinadas a cubrir el gasto en
servicios personales de salud, educacin y
asistencia social;
5. las transferencias extraordinarias del Tesoro
General de la Nacin, en los casos establecidos en el artculo 339.I (calamidades
pblicas, conmocin interna, garanta de
servicios);
6. los crditos y emprstitos internos y externos
contrados de acuerdo a las normas de endeudamiento pblico y del sistema Nacional de Tesorera y Crdito Pblico;
7. los ingresos provenientes de la venta de
bienes, servicios y enajenacin de activos;
8. los legados, donaciones y otros ingresos similares.
La CPE tambin estableci la potestad de
las ETA departamentales para crear sus propias tasas y contribuciones especiales (artculo 300.I.23), hizo lo mismo en el caso de las
ETA municipales para crear sus propias tasas,
patentes y contribuciones especiales (artculo
302.I.20); ambas crean sus propios impuestos
(artculo 300.I.22 y 302.I.19) aunque con ciertas restricciones definidas en el artculo 323.IV.
Esta potestad tributaria, al ser parte, adems,
de dos competencias con participacin del nivel central del Estado,2 necesitaba de una ley
nacional de definicin y regulacin, plasmada
finalmente en la Ley N 154 de clasificacin y
definicin de impuestos y de regulacin para
la creacin y/o modificacin de impuestos de
dominio de los gobiernos autnomos.

La Ley N 154 acta principalmente sobre dos


campos a nivel subnacional:
1. La redistribucin de impuestos. Por un lado,
confirmando el dominio tributario municipal
sobre el IMT, el IPVA y el IPBI, y amplindolo al ICE sobre la chicha de maz, impuesto del que los municipios ya reciban
la recaudacin total, y a un nuevo dominio
cuyo hecho generador es la afectacin del
medio ambiente por parte de los vehculos automotores. Por otro lado, definiendo
el nuevo dominio tributario departamental,
compuesto por tres hechos generadores: sucesin hereditaria y donaciones (TGB), propiedad de vehculos de navegacin area
y acutica, afectacin ambiental que no sea
causada por vehculos automotores ni industria hidrocarburfera, minera o elctrica.
2. La limitacin del dominio tributario subnacional, puesto que dispone que las ETA no
puedan ejercer su competencia exclusiva de
creacin de impuestos ms all de los dominios tributarios ya mencionados.
La CPE tambin establece en su artculo 271
que la Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin (LMAD) regular el rgimen fiscalfinanciero autonmico. Desde el punto de vista
de los recursos departamentales, la LMAD no
determina nada nuevo. Su artculo 104 confirma las fuentes establecidas en normas precedentes, incluyendo recursos por transferencia y
delegacin de competencias que se resumen
en la ilustracin 2.
De los nueve tipos de recursos, el GAD tiene
mayor margen de maniobra sobre los ingresos

Art. 298.1.21: Codificacin tributaria; art. 299.I.7: Regulacin para la creacin y/o modificacin de impuestos de dominio
exclusivo de los gobiernos autnomos.

94

Carlos Rocabado Meja


ILUSTRACIN 2. RECURSOS DEL GOBIERNO AUTNOMO DEPARTAMENTAL
Y GRADO DE AUTONOMA
RECURSOS GAD LPZ
Activos, bienes
y servicios

Impuestos
autnomos

Transferencias
inc. IEHD, IDH

Tasas y contribuciones

Transferencia
y delegacin
competencias

Patentes
RRNN

Legados y
donaciones

Crditos

Regalas

Mayor

Autonoma

Menor

Fuente: LMAD. Elaboracin propia.

propios derivados de la enajenacin de activos y la venta de bienes y servicios, tambin en


aquellos ingresos generados por tasas y contribuciones especiales y en aquellos provenientes
de legados y donaciones, aunque estos ltimos
dependen de su registro en el nivel central del
Estado, lo que dificulta un manejo ms verstil.
El manejo de los impuestos autnomos tambin
se ve limitado por las restricciones ya expuestas.
Para aquellas transferencias de recursos derivadas de transferencia y delegacin de
competencias, figuras del rgimen competencial que an no han sido puestas en prctica,
tampoco existe un gran margen de maniobra,
puesto que el acuerdo intergubernamental que
los generase lgicamente especificara que los
recursos transferidos tendran que ser destinados para la competencia con la cual van casados. El GAD tiene potestades para realizar

operaciones de deuda, aunque en el marco de


la normativa nacional, y en el caso especfico
de la deuda externa, con expresa aprobacin
por parte de la Asamblea Legislativa Plurinacional (ALP).
En el caso de las regalas, es tambin el nivel central del Estado el que define cul es
el rgimen para su generacin y distribucin,
dentro de los tres tipos de recursos naturales
alcanzados por las mismas: hidrocarburos (no
aplicable, por ahora, en el departamento de
La Paz), forestales y minera. Lo mismo ocurre
en el caso de las patentes. Evidentemente, en
el rgimen de transferencias recibidas desde
el nivel central del Estado (no existen transferencias horizontales ni provenientes de niveles
locales de gobierno), entre las cuales estn el
IEHD, IDH, FCD y transferencias para pago de
tems, el nivel de autonoma del GAD se limita
95

Poltica pblica: Autonomas fiscales


a la asignacin de los recursos que no tengan
una condicionante en cuanto a su utilizacin.
En definitiva, el nuevo marco fiscal-financiero
derivado de la CPE confirma el carcter centralista de las finanzas pblicas, dejando en
trminos normativos y regulatorios escaso margen para el actuar autnomo, si no en el caso
de la utilizacin de los recursos, por lo menos
s en el caso de su generacin. Queda, por
lo tanto, explotar todas las posibilidades, por
limitadas que sean, para aumentar el ingreso
con las fuentes actuales, y/o proponer una reforma en la asignacin de recursos entre los
distintos niveles de gobierno que aumente la
autonoma fiscal-financiera del departamento,
probablemente a travs del Pacto Fiscal. Especial atencin debe brindarse a la generacin
de mayores recursos propios, oportunidad que
pasa a travs de las siguientes posibilidades:
Potenciamiento de las posibilidades brindadas por la Ley N 154. Esta ley ha sido promulgada en junio de 2011; a un ao de esta
fecha, los GAD, incluyendo al GAD paceo,
no han asumido sus dominios tributarios. En el
caso del impuesto a la sucesin hereditaria
y a las donaciones, es posible hacerlo con
slo replicar la norma nacional actual a nivel
departamental. Sin embargo, no se cuenta ni
con un proyecto de ley.

la generacin de mayores recursos por impuestos,3 que en trminos de ingresos son


ms importantes que tasas, contribuciones y
patentes, por lo tanto, posiblemente dentro
de los contenidos de negociacin del Pacto
Fiscal, podra ser vlido plantear una reforma de los dominios tributarios, cediendo
recursos con baja autonoma (transferencias)
para ganar recursos con mayor autonoma
(impuestos).
2.2. GASTO
Las responsabilidades de gasto a nivel subnacional estn circunscritas a dos elementos:
Las competencias asignadas a las diferentes
ETA en la CPE, en los artculos 299 a 304.
Los condicionamientos existentes para la utilizacin de ciertos recursos.
1. Marco competencial y programtico

La LMAD define los cuatro tipos de competencias: privativas, exclusivas, concurrentes y


compartidas. Las ETA tienen potestad para
ejecutar las tres ltimas. De stas, el ejercicio
de las competencias exclusivas es el ejercicio
ms sencillo y claro. La Ley N 017 Transitoria
para el Funcionamiento de las Entidades Territoriales Autnomas, permiti a los gobiernos
departamentales ejercer sus competencias exclusivas antes de la aplicacin de la LMAD.4
Reforma de la Ley N 154. Es cierto que No era necesario entonces esperar ni la ley
el dominio tributario de las ETA departa- marco ni el establecimiento de Estatutos dementales planteado en dicha ley no permite partamentales.

Por ejemplo, la recaudacin del TGB para el ao 2011 a nivel nacional fue de 22 millones de Bs. (MEFP, 2012), menos
del 0,01% de la recaudacin tributaria total.
4
No se vio necesario explicitar una disposicin similar en el caso de los gobiernos municipales, ya que stos existan como
gobiernos autnomos antes de la entrada en vigencia de la CPE de 2009. En cambio, era necesario aclarar la figura a
nivel departamental, puesto que con las elecciones subnacionales de 2010 se pasaba de un sistema de administracin
basado en las prefecturas a un sistema de gobierno basado en las gobernaciones.
3

96

Carlos Rocabado Meja


En el caso de las competencias compartidas
y concurrentes, donde es posible que las ETA
departamentales asuman algn tipo de gasto,
es necesario que esta responsabilidad est normada a travs de una ley nacional. Para este
tipo de competencias, es posible que ciertas acciones de reordenamiento que impliquen gastos
generen un conflicto competencial. Es, por ejemplo, el caso de los establecimientos de salud del
tercer nivel. Dentro de las disposiciones ligadas
a la competencia concurrente de salud (CPE, art.
299.II.2), la LMAD estableci que las gobernaciones proporcionaran la infraestructura, servicios bsicos, equipos, mobiliario, medicamentos,
insumos y dems suministros para estos establecimientos. Significa esto una transferencia de
competencia desde los municipios, quines provean de estos recursos a los establecimientos
de tercer nivel, hacia las gobernaciones?, o es
simplemente un reordenamiento de responsabilidades? Si se optase por la primera interpretacin, es evidente que tambin debera hacerse
una transferencia de recursos de los municipios
involucrados a sus gobernaciones, para lo cual
sera imprescindible un costeo de la competencia. Bajo la segunda interpretacin, los municipios no tendran que traspasar ningn recurso a
las gobernaciones.5
Este tipo de conflictos pueden replicarse en
otras competencias compartidas y concurrentes, donde la ley nacional puede, al igual que
hizo en trminos de ingresos con la redistribucin del IDH con el Decreto Supremo N
29322 de 2007, modificar la balanza entre
gobernaciones y municipios, esta vez desde la
perspectiva del gasto.

Una segunda perspectiva, ms all del ejercicio, asignacin y transferencia/delegacin competencial, es aquella relacionada con el enlace
entre las competencias y los presupuestos, los
cuales reflejan en trminos de programas y de
recursos a los primeros. Segn lo establecido
en la LMAD (art. 114), los procesos presupuestarios de las ETA estn sujetos a las directrices emitidas por el nivel central del Estado. Es
posible, por lo tanto, ligar, desde el punto de
vista departamental, el catlogo competencial
con el catlogo programtico. El resultado se
aprecia en la tabla 1.
Desde el punto de vista programtico se pueden ver tres categoras: los programas 00 al
02 son programas relacionados con el funcionamiento de las instancias ejecutiva y legislativa de los distintos GAD. Los programas 10 al
96 estn ligados con sectores de intervencin,
exceptuando el programa 18, denominado
autonomas y descentralizacin, el cual tendra un carcter sectorial menos claro. La tercera categora es aquella de los programas
97 a 99, destinados a deudas, transferencias y
activos financieros.
Es posible apreciar que de las 37 competencias exclusivas departamentales (36 establecidas en el artculo 300 de la CPE, ms gestin
de riesgos y desastres naturales asignada por
la LMAD, art. 100):
12 son de carcter administrativo, correspondiendo su relacin con el programa 00
de administracin departamental. Es decir,
ms que hablar de competencias se podra
hablar de atribuciones otorgadas a los GAD.

La Ley del Presupuesto General del Estado 2012 mantiene en suspenso la decisin al establecer que los municipios
deben seguir financiando los establecimientos de salud del tercer nivel (art. 22). El Servicio Estatal de Autonoma ha
realizado ya un anlisis tcnico del traspaso competencial.

97

Poltica pblica: Autonomas fiscales


18 son, efectivamente, de carcter sectorial,
correspondiendo su relacin directa con
los distintos programas, a veces de manera
agrupada, como por ejemplo el programa
14 de desarrollo de infraestructura, ligado
a cuatro competencias exclusivas departamentales distintas.

Adicionalmente, se puede apreciar que dos categoras programticas no tienen correspondencia


real con el marco competencial departamental:

De las 22 competencias compartidas y concurrentes en las que el nivel departamental podra


tener participacin (las 23 competencias establecidas en el art. 299 de la CPE, menos aquella de conciliacin ciudadana a nivel municipal):

programticas de los presupuestos y las competencias de las ETA tiene, a primera vista, las
siguientes implicancias:

El programa 15 de saneamiento bsico, sector para el cual la CPE da competencias al


nivel central del Estado y a los municipios,
aunque la LMAD (art. 83.II) se haya encargado de asignar competencias a los departa dos son de carcter circunstancial y corresmentos, entendiendo que saneamiento bsico
ponden al ejercicio de la autonoma a travs
se corresponde con la competencia de agua
de la elaboracin de Estatutos y celebracin
potable y residuos slidos (CPE, art. 299.II.9).
de consultas y referendos (programa 18).
cinco competencias no tienen una relacin El programa 17 de desarrollo de la minera,
directa con ninguna categora programtisector que es de competencia privativa/exca, y podran distribuirse de manera algo
clusiva (CPE, art. 298.I.21 y art. 298.II.4).
imprecisa en alguna de stas.
Esta falta de sincronizacin entre las categoras

1. Dificulta un proceso integral de costeo competencial, puesto que varias competencias,


como por ejemplo otorgar personalidad
jurdica, hacen parte de una categora
programtica ms amplia, que corresponde con justicia a la administracin diaria de
los GAD. Por lo tanto, el costeo competencial deseable para un pacto fiscal debera
prescindir de aquellas competencias que
en realidad no son tal.

Tres corresponden a atribuciones administrativas, ligadas con el programa 00.


Nueve tienen relacin directa con alguno
de los programas sectoriales.
Uno corresponde a procesos electorales
autonmicos concretos (programa 18).
Nueve no tienen un programa con el que
puedan estar relacionadas directamente.
De manera adicional, de las 22 compe- 2. Delata al catlogo competencial departamental de la CPE. Juan Carlos Urenda6 retencias compartidas y concurrentes, 16 no
clama por el recorte de competencias del
cuentan an con un marco normativo adecatlogo competencial pre-constitucional
cuado a la nueva realidad autonmica del
cruceo en trminos numricos, pero tamEstado, por lo que son competencias en las
bin cualitativos. La traduccin presupuestaque se aplican normas anteriores a la CPE
ria del catlogo competencial departamende 2009 o en las que no existe norma de
tal puede dar fe de lo primero: hasta un
la ALP, la cual es la encargada de legislar
tercio de las competencias constitucionales
ambos tipos de competencias.
Urenda, J.C. (2012).

98

Carlos Rocabado Meja


departamentales es insustancial. Un catlogo con ms contenidos no se mide por la
cantidad de competencias; la solucin radical para esta decepcin es una reforma
constitucional.
3. Restringe el ejercicio competencial departamental a la visin programtica determinada por el nivel central del Estado, que

en todo caso parece ms realista que el


catlogo competencial. De esta manera, el
cambio en cuanto a responsabilidades que
supuestamente traza la CPE y su imaginario
ms competencias departamentales, ergo,
ms autonoma departamentalqueda reducido a una realidad de tipo mismo gasto en
mismas tareas.

TABLA 1. CORRESPONDENCIA ENTRE ESTRUCTURA PROGRAMTICA Y RGIMEN


COMPETENCIAL DEPARTAMENTAL
PROG.

00

DETALLE

COMPETENCIA EXCLUSIVA

Elaboracin y ejecucin de Planes de Ordenamiento


Territorial y de uso de suelos, en coordinacin con los
planes del nivel central del Estado, municipales e indgena originario campesinos.
Estadsticas departamentales.
Otorgar personalidad jurdica a organizaciones sociales
que desarrollen actividades en el departamento.
Otorgar personalidad jurdica a Organizaciones no
Gubernamentales, fundaciones y entidades civiles sin
fines de lucro que desarrollen actividades en el departamento.
Creacin y administracin de impuestos de carcter departamental, cuyos hechos imponibles no sean anlogos
a los impuestos nacionales o municipales.
AdministraCreacin y administracin de tasas y contribuciones
cin departaespeciales de carcter departamental.
mental
Expropiacin de inmuebles en su jurisdiccin por razones
de utilidad y necesidad pblica departamental, conforme
al procedimiento establecido por Ley.
Elaborar, aprobar y ejecutar sus programas de operaciones y su presupuesto.
Fondos fiduciarios, fondos de inversin y mecanismos de
transferencia de recursos necesarios e inherentes a los
mbitos de sus competencias.
Elaboracin y ejecucin de planes de desarrollo econmico y social departamental.
Planificacin del desarrollo departamental en concordancia con la planificacin nacional.
Administracin de sus recursos por regalas en el marco
del presupuesto general de la nacin.

COMPETENCIA CONCURRENTE/COMPARTIDA

Relaciones internacionales
en el marco de la poltica
exterior del Estado.*
Sistema de control gubernamental.*
Regulacin para la
creacin y/o modificacin
de impuestos de dominio
exclusivo de los gobiernos
autnomos.

99

Poltica pblica: Autonomas fiscales

01

Asamblea
departamental

02

Asamblea
regional

10

11

12

13

Conservacin y
Promocin y conservacin del patrimonio natural
preservacin
departamental.
del medio
ambiente

Desarrollo
de la electrificacin
Desarrollo
productivo
agropecuario
Desarrollo de la
industria del
turismo

14

Desarrollo
de la infraestructura
urbana y
rural

15

Desarrollo
de saneamiento
bsico

100

Preservar, conservar y
contribuir a la proteccin
del medio ambiente y
fauna silvestre manteniendo el equilibrio ecolgico
y el control de la contaminacin ambiental.*
Conservacin de suelos,
recursos forestales y
bosques.*

Proyectos de generacin y transporte de energa en


los sistemas aislados.
Proyectos de electrificacin rural.

Electrificacin urbana.*

Servicios de sanidad e inocuidad agropecuaria.


Promocin y administracin de los servicios para el
desarrollo productivo y agropecuario.

Proyectos de riego.*
Agricultura, ganadera,
caza y pesca.*

Polticas de turismo departamental.


Construccin y mantenimiento de lneas frreas y
ferrocarriles en el departamento de acuerdo a las
polticas estatales.
Transporte interprovincial terrestre, fluvial, ferrocarriles y otros medios de transporte en los departamentos.
Construccin, mantenimiento y administracin de
aeropuertos pblicos departamentales.
Proyectos de infraestructura departamental para el
apoyo a la produccin.

Promocin y administracin de proyectos hidrulicos y energticos.*


Administracin de puertos fluviales.*

Carlos Rocabado Meja

16

17

18

19

20

40
41

42

43

44
96

97

Fortalecimiento gobernacin,
municipal y
comunitario
Desarrollo de la
minera

Comercio, industria y servicios para el desarrollo y la


competitividad en el mbito departamental.
Promocin de la inversin privada en el departamento en el marco de las polticas econmicas
nacionales.

Elaborar su Estatuto de acuerdo a los procedimientos


Autonoma y
establecidos en esta Constitucin y en la Ley.
descentraliIniciativa y convocatoria de consultas y referendos
zacin
departamentales en las materias de su competencia.
Desarrollo
Planificar y promover el desarrollo humano en su
humano
jurisdiccin.
Participar en empresas de industrializacin, distribuDelegacin
cin y comercializacin de hidrocarburos en el terride los hidrotorio departamental en asociacin con las entidades
carburos
nacionales del sector.
Desarrollo
de la salud
Desarrollo
de la educacin
Desarrollo
Promocin y desarrollo de proyectos y polticas para
de la gesniez y adolescencia, mujer, adulto mayor y personas
tin social
con discapacidad.
Planificacin, diseo, construccin, conservacin y
administracin de carreteras de la red departamenDesarrollo
tal, incluyendo las carreteras de la red fundamental
de caminos
en defecto del nivel central, segn normas establecidas por ste.
Desarrollo
Deporte en el mbito de su jurisdiccin.
del deporte
Gestin
Gestin de riesgos y desastres naturales (LMAD, art.
de riesgos
100).
naturales
Partidas no
asignables a
programas
No corresponde.
activos
financieros

Rgimen electoral departamental y municipal.


Seguridad ciudadana.*

Gestin del sistema de


salud y educacin.
Gestin del sistema de
salud y educacin.

101

Poltica pblica: Autonomas fiscales

98

99

Partidas no
asignables a
programas No corresponde.
otras transferencias
Partidas no
asignables a
programas
deudas
No corresponde.
Competencias no
equiparadas
No corresponde.
N.C.

N.C.

N.C.

N.C.

Promocin del empleo y mejora de las condiciones


laborales, en el marco de las polticas nacionales.
Proyectos de fuentes alternativas y renovables de
energa preservando la seguridad alimentaria.
Promocin y conservacin del patrimonio cultural, histrico, artstico, monumental, arquitectnico,
arqueolgico, paleontolgico, cientfico, tangible e
intangible departamental.
Centros de informacin y documentacin, archivos,
bibliotecas, museos, hemerotecas, etc. departamentales.

Empresas pblicas departamentales.

N.C.
N.C.

Servicios de telefona fija,


mvil y telecomunicaciones.
Juegos de lotera y de
azar.
Ciencia, tecnologa e
investigacin.*

Servicio metereolgico.*
Frecuencias electromagnticas en el mbito de
su jurisdiccin y en el
marco de las polticas
del Estado.
Residuos industriales y
txicos.*
Proyectos de agua
potable y tratamiento de
residuos slidos.*

N.C.

Proteccin de cuencas.*

N.C.

Vivienda y vivienda
social.*

*No cuentan con un marco normativo concreto post-constitucional; la LMAD la relaciona con saneamiento bsico; asimilada
en los programas 13 y 41.
Elaboracin propia. Fuente: CPE, LMAD, Directrices MEFP 2012.

102

Carlos Rocabado Meja


2. Rigideces del gasto

debe ir destinado el gasto (destino del gasto).


A la par con la escasa autonoma por el lado Las disposiciones transitorias de la LMAD han
de los ingresos, tambin existen dos grandes reducido de manera sustancial el grado de
categoras de pre-asignacin del gasto que condicionalidad que exista anteriormente, aunreducen la autonoma del mismo. Por un lado que las Directrices de Formulacin Presupuesestn las restricciones sobre cunto puede ser taria del Ministerio de Economa y Finanzas
asignado a gasto corriente y cunto a gasto Pblicas (MEFP) para los aos 2012 y 2013
de inversin (tipo de gasto) restriccin que en parecen ir en sentido contrario.
varios casos impulsa a que el gasto corriente En la actualidad, a nivel departamental, ambos
se maquille como gasto de inversin, y, por tipos de rigidez se manifiestan de acuerdo a
otro lado, restricciones sobre a qu sectores la tabla 2.
TABLA 2. RECURSOS DEPARTAMENTALES Y CONDICIONAMIENTO EN EL GASTO
RECURSO

CONDICIONALIDAD

Prestacin de servicios, usufructo de


bienes, impuestos, tasas y contribuciones especiales departamentales

Ninguna; a criterio de los gobiernos autnomos (LMAD).

Venta de activos fijos

Ninguna; a criterio de los gobiernos autnomos (LMAD) no deben ser destinados a gastos de funcionamiento, exceptuando aquellos que cuenten con
la autorizacin legal expresa (Directrices).

Regalas departamentales, Fondo


de Compensacin Departamental,
Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados

(15 %) porcentaje mximo destinado para gastos de funcionamiento (LMAD).


De manera opcional, con cargo al ochenta y cinco por ciento (85%) de
inversin:
Hasta un cinco por ciento (5%) en programas no recurrentes de apoyo a
la equidad de gnero e igualdad de oportunidades en asistencia social,
promocin al deporte, promocin a la cultura, gestin ambiental, desarrollo agropecuario, promocin al desarrollo productivo y promocin al
turismo con respeto a los principios de equidad de gnero y plurinacionalidad del Estado.
Hasta completar el diez por ciento (10%) para financiar gastos en Servicios Personales, en Servicios Departamentales de Educacin (SEDUCAS) y en Salud (SEDES), que tengan relacin con educacin, asistencia
sanitaria y gastos de funcionamiento en los Servicios Departamentales
de Gestin Social (SEDEGES).

Impuesto Directo a los Hidrocarburos

Ninguna; en el mbito de sus competencias (LMAD). No deben ser destinados a gastos de funcionamiento, exceptuando aquellos que cuenten con
la autorizacin legal expresa (Directrices). Se asigna un 0,2% al Fondo de
Fomento a la Educacin Cvico Patritica (D.S. N 859).

Legados y donaciones

No deben ser destinados a gastos de funcionamiento, exceptuando aquellos


que cuenten con la autorizacin legal expresa (Directrices).

Crditos y emprstitos

No deben ser destinados a gastos de funcionamiento, exceptuando aquellos


que cuenten con la autorizacin legal expresa (Directrices).

Saldos de caja y bancos

No deben ser destinados a gastos de funcionamiento, exceptuando aquellos


que cuenten con la autorizacin legal expresa (Directrices).

103

Poltica pblica: Autonomas fiscales


2.3. SISTEMAS LIGADOS AL RGIMEN FISCAL-FINANCIERO

concreto de la visin de largo plazo; este


plan es uno de los tres procesos fundamentales del SISPLAN, junto a la programacin
de mediano y largo plazo y la reglamentacin de normas y procedimientos.

Entre los sistemas ligados al rgimen fiscalfinanciero estn aquellos de planificacin, inversin pblica, programacin, presupuesto,
administracin, tesorera, crdito y control, pre- 2. Sistema de inversin pblica. La inversin
vistos en su mayor parte en la Ley N 1178
pblica es el gasto realizado en capital fside Administracin y Control Gubernamentales
co, necesario para aumentar la produccin
(SAFCO) de 1990.
y la oferta de bienes y servicios. Idealmente, aunque no es pensada como tal, la in1. Sistema de planificacin. La planificacin
versin pblica debera tambin prever el
permite la toma de decisiones en cuando al
gasto en capital humano. El Sistema Naciouso de los recursos pblicos. De manera ms
nal de Inversin Pblica (SNIP), que es el
precisa, la planificacin se regula a travs
conjunto de normas, instrumentos y procedidel Sistema Nacional de Planificacin (SISmientos comunes para todas las entidades
PLAN), el cual es un conjunto de procesos
del sector pblico, mediante los cuales se
que se expresa en normas y procedimientos
relacionan y coordinan entre s para forde cumplimiento general, de orden poltico,
mular, evaluar, priorizar, financiar y ejecutar
tcnico y administrativo, que establece la
los proyectos de inversin pblica (),9 es
forma y los mecanismos de participacin de
aquel que regula la inversin pblica en los
los niveles nacional, departamental y munidistintos niveles de gobierno. El SNIP utiliza
cipal en la racionalizacin de la toma de
al Sistema de Informacin sobre Inversiones
decisiones para la asignacin de recursos
(SISIN) como instrumento de informacin repblicos y en la definicin de polticas de
lativo a los distintos proyectos de inversin.
desarrollo.7
A nivel autonmico, la Ley N 031 Marco Cabe mencionar que la determinacin de
los niveles de inversin pblica a nivel subde Autonomas y Descentralizacin (LMAD)
nacional no es totalmente autnoma. La
de 2010 establece la constitucin del SisteLMAD establece que la distribucin y fima de Planificacin Integral del Estado (art.
nanciamiento de la inversin pblica, gasto
130), sistema cuya implementacin est an
corriente y de funcionamiento de las entipendiente, y regula la competencia exclusidades territoriales autnomas, estarn sujeva de planificacin departamental.8 El Plan
tos a una ley especfica del nivel central
de Desarrollo Econmico y Social (PDDES)
del Estado (art. 114.VII); sin embargo, las
contina siendo, en todo caso, el resultado
directrices presupuestarias, a pesar de no

Normas Bsicas del Sistema Nacional de Planificacin. Resolucin Suprema N 216779 de 1996.
Este hecho podra ser considerado como una invasin de competencias por parte de la LMAD (art. 93.II) en una competencia exclusiva departamental.
9
Normas Bsicas del Sistema Nacional de Inversin Pblica. Resolucin Suprema N 216768 de 1996.
7
8

104

Carlos Rocabado Meja


tener rango de ley, ya presentan limitaciones para los distintos tipos de gasto.

El POA define los objetivos y operaciones para cada gestin fiscal y


debe ser presentado anualmente
por el GAD al Ministerio cabeza de
sector.

3. Sistema de programacin. A partir de planes y proyectos se establecen tanto los Planes Estratgicos Institucionales (PEI) como los
Programas Operativos Anuales (POA). El
primero constituye el instrumento de planifi en la LMAD. Se mantienen, por ejemplo, la
cacin a mediano y largo plazo, en concorobligacin de presentar cierta informacin
dancia con el Plan de Desarrollo corresponcuentas (LMAD, art. 114) o el dbito autodiente, el PDDES en el caso departamental.
mtico de cuentas (art. 116). La inclusin de
El POA define los objetivos y operaciones
ciertas disposiciones en materia presupuespara cada gestin fiscal y debe ser presentaria ha sido criticada en distintos trabajos
tado anualmente por el GAD al Ministerio
(Parada, 2010; Revollo, 2011), sobre todo
cabeza de sector (LMAD, art. 114.IX). Estas
la necesidad de una Ley de la Asamblea
funciones estn normadas por el Sistema de
Legislativa Plurinacional para autorizar una
Programacin de Operaciones.10
modificacin de un presupuesto departa4. Sistema de presupuesto. El presupuesto
mental, quitando autonoma a los GAD en
se establece como el instrumento por excuanto a su gestin presupuestaria.
celencia para el estudio de los ingresos y
5. Sistemas de administracin. Las administragastos de una entidad. Los procesos dentro
ciones pblicas se rigen bajo tres sistemas:
de este sistema incluyen la formulacin de
el sistema de organizacin administrativa12
los presupuestos (estimacin de recursos y
(el cual regula el proceso de estructuracin
gastos, y de la estructura programtica), la
organizacional de las entidades pblicas,
ejecucin presupuestaria (donde se cruzan
contribuyendo al logro de los objetivos insdesembolsos con disponibilidad efectiva de
titucionales), el sistema de administracin
recursos) y el seguimiento y la evaluacin
del personal13 (ligado estrechamente a la
presupuestaria. El Ministerio cabeza de
Ley N 2027 de Estatuto del Funcionario
sector determina las directrices de formulaPblico) y el sistema de administracin de
cin y los clasificadores correspondientes.
bienes y servicios (SABS14), sistema que ms
Las normas bsicas del sistema de presucambios ha sufrido en los ltimos aos para
puestos11 se complementan con las disposiacelerar los procesos de contratacin y de
ciones aun vigentes de la Ley N 2042 de
ejecucin presupuestaria por parte de las
Administracin Presupuestaria de 1999, de
distintas administraciones, incluyendo aqulas cuales una parte ha sido replicada
llas subnacionales. Segn datos de la Go

12

13

14

10
11

Normas Bsicas del Sistema de Programacin de Operaciones. Resolucin Suprema N 225557 de 2005.
Normas Bsicas del Sistema de Presupuesto. Resolucin Suprema N 225558 de 2005.
Normas Bsicas del Sistema de Organizacin Administrativa. Resolucin Suprema N 217055 de 1997..
Normas Bsicas de Administracin del Personal. Decreto Supremo N 26115 de 2001.
Decreto Supremo N 181 de 2009, con modificaciones en el D.S. N 843 y D.S. N 956.

105

Poltica pblica: Autonomas fiscales


(SAIDS), establecido en el Decreto Supremo
bernacin de La Paz, la ejecucin presuN 772 de enero de 2011 de reglamenpuestaria del GAD de La Paz para el ao
tacin de la Ley del Presupuesto General
2011 fue del 85%.15 Entre los motivos para
del Estado (PGE) de 2011, bajo pena de
no lograr una mayor ejecucin se menciocongelamiento de cuentas.19
nan de manera recurrente la rigidez de los
sistemas, especialmente de aquel de admi- 7. Sistema de Control Gubernamental. Este
nistracin de bienes y servicios.
sistema est compuesto por el Sistema de
Para mejorar, por ejemplo, los procesos de
Control Interno que comprende los instrucontratacin a nivel departamental, el Dementos de control previo y posterior, incorcreto Supremo N 843 modific las normas
porados en el plan de organizacin y en los
bsicas del SABS a nivel departamental,
reglamentos y manuales de procedimientos
dotando a las Asambleas Legislativas Dede cada entidad y la auditora interna; y
partamentales de responsables administrapor el Sistema de Control Externo que se
tivos y de los procesos de contratacin.
aplica por medio de la auditora externa de
las operaciones ya ejecutadas. La LMAD
6. Sistemas de tesorera, crdito y contabilidefine de manera explcita que el control
dad. La recaudacin y administracin de
gubernamental es ejercido por la Contralorecursos estn integradas en el Sistema de
ra General del Estado (art. 137). A manera
Tesorera del Estado.16 Adicionalmente, el
de ejemplo, para mostrar la relacin entre
Sistema de Crdito Pblico17 regula la geseste sistema con el rgimen fiscal-financiero
tin de la deuda pblica, tanto interna como
departamental, se puede mencionar el reexterna. Por ltimo, el Sistema de Contabiliporte de auditora interna del GAD de La
dad Integrada18 se relaciona con los distinPaz para la gestin 2011. Entre los hallazgos
tos procesos de generacin de informacin
de este reporte se encuentran diferencias e
y de estados financieros. A este respecto,
inconsistencias entre saldos, activos fijos sin
la LMAD establece escasas disposiciones
valoracin o con depreciacin inexacta, falde corte reglamentario, especialmente en
ta de conciliacin en transferencias mineras,
cuanto a la apertura y administracin de
etc.20
las cuentas corrientes fiscales de las ETA y
el registro de la deuda.

Ya de manera global, la consolidacin de los


Adems, los gobiernos departamentales sistemas de presupuesto, contabilidad, tesoredeben utilizar el Sistema de Administra- ra, crdito pblico, compras y contrataciones,
cin e Informacin de Deuda Subnacional manejo y disposicin de bienes y administra-

Gobernacin de La Paz prev ejecutar 507 millones de bolivianos este ao, www.gobernacionlapaz.gob.bo, 12 de
enero de 2012.
16
Normas Bsicas del Sistema de Tesorera del Estado. Resolucin Suprema N 218056 de 1997.
17
Normas Bsicas del Sistema de Crdito Pblico. Resolucin Suprema N 218041 de 1997.
18
Normas Bsicas del Sistema de Contabilidad Integrada. Resolucin Suprema N 222957 de 2005, con modificaciones
de la R.S. N 227121 de 2007.
19
Los lmites a la deuda subnacional siguen utilizando la regla 20/200 establecida en la Ley N 2042.
20
GAD de La Paz (2012b).
15

106

Carlos Rocabado Meja


cin de personal dio lugar a la constitucin
del Sistema Integrado de Gestin y Modernizacin Administrativa (SIGMA), con el objeto de aumentar la transparencia en el uso de
recursos, generar informacin til para la toma

cin a la realidad de municipios pequeos y


rurales, aunque no es esa la nica crtica a los
sistemas actuales. La mayor parte de estos sistemas corresponden a un modo de funcionamiento estatal ya superado, son sistemas que
en los ltimos 15 aos han sido reformados
slo parcialmente y que no corresponden al
nuevo modelo de Estado.

de decisiones y promover la eficiencia de la


gestin pblica. El SIGMA ha sido criticado,
entre otras razones, debido a su difcil aplica-

III. RGIMEN FISCAL-FINANCIERO DEL GAD DE LA PAZ


3.1. INGRESOS
La presentacin de los ingresos consignados
en el presupuesto aprobado del GAD de La
Paz para el ao 2012 confirma en la prctica

la escasa autonoma diagnosticada. La tabla


3 muestra las distintas categoras de ingresos
para la presente gestin.

TABLA 3. INGRESOS EN EL PRESUPUESTO 2012, GADLPZ, EN Bs.


Fuente

Organismo

Bs.

Transferencias TGN

111

TGN

Transferencias TGN

112*

Papeles

Transferencias TGN

113*

Participacin Pop.

41,738,737

Transferencias TGN

114

Rec. de contravalor

17,329,467

Transferencias TGN

116*

FCD

105,072,563

Transferencias TGN

117*

IEHD

115,687,682

Transferencias TGN

119*

IDH

140,152,289

Transferencias TGN

120

IPJ

Transferencias R. E.

230*

Otros Rec. Especficos

Transferencias R. E.

220

Regalas

1,616,063

Recursos especficos

220*

Regalas

86,103,672

Recursos especficos

230*

Otros Rec. Especficos

57,641,413

Donacin externa

1543

Varios

Donacin externa

115

HIPC-II

TOTAL

551,317,772
8,628,303

126,934
15,586,150

9,941,359
14,567,490
1,165,509,894

*Incluye saldo de caja y bancos. Fuente: PGE 2012.

107

Poltica pblica: Autonomas fiscales


De un total de 1,165 millones de Bs. presupuestados,21 slo 57 millones corresponden a
ingresos propios generados por el GAD (4,9%),
las donaciones externas representan un 2,1%,
incluyendo aquellas destinadas al sector salud
como parte de los recursos HIPC-II (24 millones
de Bs.), mientras que transferencias y regalas
suman 1,083 millones de Bs., es decir, el 93%
del presupuesto total del GAD. La estabilidad
de dichas partidas tambin es discutible. Los
recursos provenientes de la explotacin y comercializacin de hidrocarburos representan
361 millones de Bs. (31% del total, y si se exclu-

ye del presupuesto las transferencias dirigidas


a los servicios departamentales, 47% del total). En un escenario de precios altos, el GAD
se ve favorecido, pero con un escenario ms
pesimista con volatilidad de precios, la programacin financiera departamental puede ser
afectada. La ilustracin 3 muestra el grado de
dependencia, es decir, de falta de autonoma
fiscal-financiera que posee el GAD de La Paz.
A esto se agrega la rigidez contenida en la
mayor parte de las transferencias, lo cual limita
las posibilidades de gasto autnomo.

ILUSTRACIN 3. COMPOSICIN DE INGRESOS


DEL GAD DE LA PAZ, PGE 2012, EN %

IDH
12%

IEHD
10%

Regalas
forestales y
mineras
7%

FCD
9%

Otras transf.
7%
Transf. salud y
gestin social
49%
IPJ
0%

21

Recursos
propios
5%
Donaciones
externas
1%

Presupuesto inicial que no incluye la modificacin pendiente de junio de 2012.

108

Carlos Rocabado Meja


3.2. GASTOS
El presupuesto del GAD para la gestin 2012
muestra un gasto programado en inversin de
433 millones de Bs. (37% del total, 56% excluyendo gasto predestinado a los servicios
departamentales). Desde el 2012, las transferencias directas para sectores especficos se
caracterizan por no incluir los pagos al sector

de educacin, habindose reasignado esta


responsabilidad y los SEDUCA al Ministerio
de Educacin.22 Sin embargo, la parte de recursos preasignados a los servicios departamentales sigue siendo sustancial, especialmente
en el sector salud: 397 millones de Bs., 34%
del total.

TABLA 4. DISTRIBUCIN Y EJECUCIN DEL GASTO, GADLPZ


AL 31 DE MARZO DE 2012, EN BS.
TIPO DE GASTO

PRESUPUESTADO

Inversin Pblica

EJECUTADO

% EJEC.

432,969,684

23,149,036

5.35

Programas de capital

37,665,069

465,168

1.24

Funcionamiento Admin. Central

57,645,242

6,357,108

11.03

Servicios departamentales

396,918,981

4,739,608

1.19

Otros gastos previo servicio deuda

240,310,918

3,025,940

1.26

1,165,509,894

37,736,862

3.24

TOTAL

Fuente: Secretara departamental de Economa y Finanzas, GADLPZ.

Desde el punto de vista sectorial, el MEFP


efecta anualmente un seguimiento del uso de
los recursos de IDH transferidos al nivel departamental desde el nivel central del Estado. Se
puede apreciar en la tabla 5 que la clasificacin utilizada para analizar el gasto ejecutado
por parte del GAD de La Paz es aquella establecida por el Decreto Supremo N 28421 de
distribucin del IDH, estableciendo tres grandes categoras: desarrollo econmico, desarrollo social y seguridad ciudadana.

22

Las cifras demuestran la visin centrada en


el desarrollo econmico presente en el GAD
que se refleja tambin en el proyecto de
Estatuto Autonmico (Rocabado, 2011) por
encima del aspecto social. En promedio, para
las gestiones 2007 a 2011, un 91% del gasto
ha sido destinado a desarrollo econmico, del
cual un 86% ha sido destinado a caminos, haciendo del GAD (y la antigua Prefectura) una
especie de ABC departamental, y demostrando, por otro lado, las carencias departamentales en cuanto a infraestructura caminera.

Competencialmente se podra tratar de una transferencia con recursos efectuada por ley nacional (Disposicin transitoria
novena de la Ley N 70 de Educacin), aunque las interpretaciones pueden ser distintas, al igual que en el caso de los
establecimientos de salud de tercer nivel.

109

Poltica pblica: Autonomas fiscales


TABLA 5. MATRIZ DE GASTO DEL IDH, GADLPZ 2007-2011, EN MILLONES DE BS.
RECURSOS
Ao

2011

COMPETENCIAS DEL GASTO


Desarrollo Econmico

Transf.
TGN

95,88

Caminos

Electrificacin

76,77

7,61

Desarrollo Social

Riego

Asistencia
Tcnica

Fortalecimiento Ent.
Descentralizadas

Subtotal

Salud

Infraestr.
SEDES y
SEDUCA

0,00

0,17

2,03

86,58

0,00

2,66

2,66

Subtotal

Seg.
Ciudadana

Total
Gastos

1,48

90,73

2010

71,90

72,63

6,97

0,18

1,29

3,91

84,97

10,14

10,07

20,21

1,56

106,74

2009

68,82

109,43

6,21

0,00

0,00

0,00

115,64

1,76

0,03

1,78

4,20

121,62

2008

87,43

123,66

8,08

0,03

12,56

0,80

145,12

8,92

2,95

11,87

4,28

161,28

2007

211,75

172,71

38,03

0,00

2,22

1,38

214,34

6,84

3,06

9,90

3,03

227,27

Fuente: MEFP.

Las cifras del PGE para el ao 2012 muestran


un escenario similar. El grueso de la inversin
est destinado a caminos, incluyendo los proyectos asignados a riesgos que tambin son de
carcter caminero, hacen un 43% del total de
gastos de inversin. Infraestructura (incluyendo
los aeropuertos de Ixiamas y Apolo) y riego
son el segundo y tercer sector ms importan-

tes de inversin. Estos tres sectores, ms aqul


de electrificacin rural, hacen el 83% del gasto
de inversin total (361 de los 433 millones de
Bs. totales). La mayor parte de la inversin se
realiza en el rea rural, concentrando la inversin en el rea metropolitana en proyectos
muy concretos: hospitales, centros deportivos,
etc. (Ilustracin 4)

ILUSTRACIN 4. GASTOS DE INVERSIN, PGE 2012,


GAD DE LA PAZ, EN MILLONES DE BS.

Infraestructura
65,9 Desarrolloagro
65,3
Electrificacin
51,3
Caminos
178,3

Des. humano, salud,


educacin y deporte
51,3
MMAA y riesgos
16,3
Otros
13,3

110

Carlos Rocabado Meja


En cuanto a gastos corrientes, de los 732 millones de Bs. presupuestados, 52% corresponden
al pago de haberes en los sectores de salud y
sector social, porcentaje que era mucho mayor
cuando los SEDUCA tenan esta responsabilidad en el sector de educacin. A este gasto

habra que agregar 63 millones de Bs. de gasto corriente dirigido a otros sectores. La administracin de la Gobernacin y de la ALD, sin
gasto sectorializado, representan el 7 % del
gasto corriente (Ilustracin 5).

ILUSTRACIN 5. GASTOS CORRIENTES, PGE 2012, GAD DE LA PAZ, EN MILLONES DE BS.


Administracin
dptal, 40,2
Sector salud;
357,1

Transf., deudas y
activos fin.,
240,3

Sector
gestin social,
21,2
Sector caminos,
30,8
rgano
Legislativo, 10,1
Otros sectores,
32,7

IV. RGIMEN FISCAL-FINANCIERO


DEL GAD DE LA PAZ A FUTURO
El rgimen autonmico departamental, en contraste con el rgimen municipal que ya cuenta
con 18 aos de existencia, lleva menos de tres
aos desde su implementacin con la CPE de
2009; las autoridades electas bajo el nuevo
rgimen llevan algo ms de dos aos en el
oficio. En este lapso no se ha podido ms que

asumir las antiguas y las nuevas normas derivadas del nivel central del Estado, incluyendo
las del mbito fiscal-financiero. El nuevo marco
normativo autonmico est en plena construccin de manera global, puesto que no existe
normativa fiscal-financiera especfica.23 Tanto
el Estatuto Autnomo (EA) en proceso de construccin como el Plan de Desarrollo Departamental (PDD) pueden brindar una primera imagen de las futuras especificidades del rgimen
fiscal-financiero de La Paz.

Aunque pueden considerarse como tal los Decretos departamentales 005/2010 (escala arancelaria) y 20/2011 (establecimiento de tasas para la red vial departamental).

23

111

Poltica pblica: Autonomas fiscales


central del Estado.
4.1. EL RGIMEN FISCAL-FINANCIERO EN EL
PROYECTO DE ESTATUTO AUTNOMO DE- Este listado de temas fiscal-financieros presente
PARTAMENTAL
en el EA es, por lo tanto, parcial. No se enEl EA aprobado en grande en julio de 2011 cuentran, por ejemplo, disposiciones en cuanto
contiene escasas disposiciones en cuanto al r- a la administracin de los recursos, a pesar
gimen fiscal-financiero departamental. Dichas de que la LMAD establece que el EA debe
disposiciones se encuentran en el Ttulo V, Or- definir las autoridades responsables de dicha
ganizacin Econmica del Departamento de administracin;25 no se hace mencin a una
La Paz, en los artculos 56 a 61, los cuales administracin de tipo tributaria, a pesar de
tratan de:
que se cuenta con tributos propios. Tampoco
1. Patrimonio y bienes departamentales (art. hay disposiciones en cuanto al gasto: objetivos,
56). Enumera los componentes del patri- criterios de inversin, de distribucin, monitoreo
monio del GAD y las caractersticas de los o sostenibilidad, que s estn sealados de manera general en la LMAD; como tampoco se
bienes de patrimonio.
mencionan posibles mecanismos de concurren2. Recursos (art. 57). Copia en distinto orden cia de la inversin. Muchos de estos temas, sin
los recursos definidos por la LMAD para las embargo, s estn presentes en el PDD.
ETA departamentales.
4.2. EL RGIMEN FISCAL-FINANCIERO EN EL
3. Tesoro departamental (art. 58). Se define la PLAN DE DESARROLLO DEPARTAMENTAL
implementacin del mismo.
El PDD de La Paz es un documento de reciente
4. Presupuesto departamental (art. 59). Esta- socializacin, que incluye aspectos ligados al
blece el marco de su elaboracin, los con- rgimen fiscal-financiero departamental en tres
tenidos referenciales y el marco para su de los cinco ejes en los cuales se encuentra
reformulacin.
articulado26.
5. Tributos departamentales (art. 60). Estable- 1. Eje La Paz Soberana y Articulada Intece el marco legal para la creacin de im- gracin y Articulacin Nacional y Subcontipuestos, tasas, patentes24 y contribuciones nental
especiales departamentales.
Este eje presenta dos objetivos, el primero de
6. Control (art. 61). Define la creacin de una integracin de carcter geogrfico y el segununidad de control y fiscalizacin, sin prejui- do de sostenibilidad econmica y captacin
cio de las que se establezcan desde el nivel de ingresos. Dentro del segundo objetivo se

Se incluye patentes a pesar de que la CPE y la LMAD slo establecen la potestad sobre tasas y contribuciones especiales, quedando la potestad sobre patentes y slo sobre recursos naturales en manos del nivel central del Estado.
25
La no inclusin de los contenidos mnimos establecidos por la LMAD podra no ser obstculo para la aprobacin del EA.
Para un anlisis de contenidos del EA ver Rocabado (2011).
26
De manera general, los ejes del PDD estn ligados al Plan Nacional de Desarrollo pero no al rgimen competencial
departamental. Queda pendiente un estudio por competencias del mismo, que puede facilitar la programacin del gasto
departamental.
24

112

Carlos Rocabado Meja


encuentra la poltica de fortalecimiento eco- mediano plazo estas empresas y otras an
no definidas generen beneficios, aunque no
nmico y financiero departamental, en la cual
para ser distribuidos en otros sectores sino
se incluye el programa de Pacto Fiscal y las
para su reinversin, por lo que no afectasiguientes acciones estratgicas:
ran, en principio, los ingresos departamen Identificacin de posibles mejoras de recautales.
dacin tributaria y ampliacin del universo
de contribuyentes: se propone explotar los Redistribucin equitativa de recursos: el
PDD establece claramente que esta accin
dominios tributarios subnacionales generava ligada a la consecucin del Pacto Fiscal,
dos por la Ley N 154, puesto que no es
tarea en la que el GAD debe abocarse en
posible generar nuevos hechos generadoel corto plazo.
res (tal y como parece proponerlo el PDD).
Reinversin de recursos generados por em- Implementacin de una estrategia de sostenibilidad financiera al 2020: el mismo PDD
presas pblicas departamentales: el PDD
muestra la brecha de recursos necesarios
establece la creacin de una empresa ppara su implementacin, por lo que esta esblica en el sector de hidrocarburos y dos
trategia es tambin una prioridad a corto
adicionales en el sector de emprendimien27
plazo.
tos productivos hasta el 2014, para que a

TABLA 6. METAS E INDICADORES DE LA POLTICA 2.2. FORTALECIMIENTO


ECONMICO Y FINANCIERO DEL DEPARTAMENTO DE LA PAZ
Lnea base ao 2011

Metas
2012

2013

2014

2015

2016

Indicador

Ao 2011: Estrategia
de sostenibilidad y
gestin financiera
aprobada y en aplicacin (2011).

Estrategia de
sostenibilidad y
gestin financiera en
implementacin.

Estrategia de sostenibilidad financiera aprobada e


implementada.

Ao 2010: Inversin
pblica 2.170.184 (en
miles de Bs).

Inversin pblica
incrementada en un
20% (global).

Inversin pblica
incrementada en un
20% respecto al total
(global).

Inversin pblica
incrementada en
un 20% respecto
al total (global).

ndice de incremento de inversin


pblica

Ao 2009: Inversin
Cooperacin (IED)
65.000 (en miles de
$us.) (F.VIPFE-SISIN
2010).

Inversin pblica
incrementada en un
20% (global) del PRF.

Inversin pblica
incrementada en un
20% (global) del PRF.

Inversin pblica
incrementada en
un 20% (global)
del PRF.

ndice de incremento de inversin


de cooperacin
externa.

Ao 2009: Inversin
Privada 14.800 (en
miles de $us.) (F.VIPFESISIN 2010).

Inversin privada
incrementada en un
10% (global).

Inversin privada
incrementada en un
20% respecto al total
(global).

Inversin privada
incrementada en
un 20% respecto
al total (global).

ndice de incremento de inversin


privada.

(Fuente: VIPFE).

Fuente: PDD GADLPZ (2012).

Polticas 1.4. y 6.1. del eje La Paz Productiva.

27

113

Poltica pblica: Autonomas fiscales


En trminos de metas e indicadores, la poltica de fortalecimiento econmico y financiero
confirma a la estrategia de sostenibilidad financiera como meta a ser lograda en 2012; el
segundo grupo de metas tiene que ver con el
crecimiento de la inversin tanto pblica como
de la cooperacin internacional y de la inversin privada. Las primeras tendran un aumento
del 72,8% en cinco aos, la privada un 58,4%
en el mismo plazo (ver tabla 6).
2. Eje La Paz Productiva - Desarrollo Econmico Productivo con Equidad e Inclusin
El eje La Paz Productiva tambin alude al rgimen fiscal-financiero departamental en su po-

ltica 5.2. de control y fiscalizacin de la produccin minera. Se establecen medidas para


la supervisin y el seguimiento de los puntos de
comercializacin de minerales, para permitir un
aumento en las regalas mineras del 52,3% en
cinco aos (ver tabla 7). Esto permitira subir estas recaudaciones a 70 millones de Bs. anuales
desde el ao 2015. Tambin se menciona un
sistema de registro de las operaciones mineras
que ayudara a alcanzar las metas de recaudacin en regalas. No existe en el PDD una
poltica similar con metas de recaudacin y fiscalizacin para los recursos forestales.

TABLA 7. METAS E INDICADORES DE LA POLTICA 5.2. CONTROL Y FISCALIZACIN


DE LA COMERCIALIZACIN DE MINERALES Y RECAUDACIN DE REGALAS MINERAS
Metas
2012

Bs.
45.935.791,47
recaudados
en la gestin
2010.

Bs. 50.000.000
recaudados a travs
del control, supervisin y seguimiento
a los puntos de
comercializacin de
minerales.

ND

Elaboracin e implementacin del Sistema


de Registro de
Operaciones Mineras
y recaudacin de la
Regala Minera.

2013

2014

2015

2016

Bs. 65.000.000
recaudados a
travs del control, supervisin
y seguimiento
a los puntos de
comercializacin
de minerales.

Bs. 65.000.000
recaudados a
travs del control, supervisin
y seguimiento
a los puntos de
comercializacin
de minerales.

Bs. 70.000.000
recaudados a
travs del control, supervisin
y seguimiento
a los puntos de
comercializacin
de minerales.

Bs. 70.000.000
recaudados
a travs del control, supervisin
y seguimiento
a los puntos de
comercializacin
de minerales.

3. Eje La Paz Democrtica - Desarrollo Institucional y Gestin Autonmica Efectiva


Este eje es, entre los cinco del PDD, el que
ms polticas ligadas al rgimen fiscal-financiero posee. La poltica 1.1. de construccin del
marco normativo, adems de contemplar la vigencia del EA desde el 2012, prev la sancin
de una ley departamental para el componente
impositivo y de una ley de concurrencia de-

114

Indicador
Monto de
bolivianos
recaudados
por concepto
de Regala
Minera respecto del ao
base.
Sistema en
funcionamiento

Fuente: PDD GADLPZ (2012).

Lnea base
ao 2011

partamental (probablemente es ms correcto


prever un acuerdo intergubernamental que sea
validado por los rganos legislativos de las
distintas Entidades Territoriales Autnomas del
departamento, ver tabla 8). Este componente
de concurrencia es vital para la programacin
financiera a mediano y largo plazo mostrada
por el PDD.

Carlos Rocabado Meja

TABLA 8. METAS E INDICADORES DE LA POLTICA 1.1. CONSTRUCCIN DEL MARCO


NORMATIVO PARA LA CONSOLIDACIN DE LA AUTONOMA DEPARTAMENTAL
Metas

Lnea base ao 2011

2012

2013

2014

2015

Formulacin de
medidas normativas
para recaudacin
impositiva en concordancia con el estatuto
autonmico.
Proyecto de Ley de
concurrencia entre
entidades territoriales
autnomas.

Ley de concurrencia
departamental entre
entidades territoriales
autnomas socializadas con la Asamblea
Departamental.

Indicador

2016

Ley departamental
para la recaudacin impositiva
vigente.

Ley de concurrencia
departamental entre
entidades territoriales
autnomas aprobado
por la Asamblea
Departamental.

Ley de concurrencia
departamental entre
entidades territoriales autnomas en
vigencia.

Ley de concurrencia departamental


entre entidades
territoriales autnomas vigente.

Fuente: PDD GADLPZ (2012).

La poltica 1.2. del eje La Paz Democrtica torear y evaluar la gestin pblica, incluyendo,
seala la implementacin de un sistema de lgicamente, la gestin de los ingresos y del
gestin por resultados, la cual permitira moni- gasto del GAD (ver tabla 9).

TABLA 9. METAS E INDICADOR DE LA POLTICA 1.2. AJUSTE INSTITUCIONAL, DESCONCENTRACIN TERRITORIAL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA Y FORTALECIMIENTO DE
LAS CAPACIDADES DE LA GESTIN PBLICA
Lnea
base ao
2011
No

Metas
2012
Implementacin del
sistema de la gestin por resultados
por el monitoreo y
evaluacin de la
gestin y polticas
pblicas.

2013

Indicador

2014

Sistema de la gestin por resultados,


monitoreando
y evaluando la
gestin y polticas
pblicas.

Sistema de la gestin por resultados,


monitoreando
y evaluando la
gestin y polticas
pblicas.

2015
Sistema de la gestin por resultados,
monitoreando
y evaluando la
gestin y polticas
pblicas.

2016
Sistema de la gestin por resultados,
monitoreando
y evaluando la
gestin y polticas
pblicas.

Sistema de
la gestin
por resultados en
funcionamiento.

Fuente: PDD GADLPZ (2012).

Finalmente, la poltica 1.4. de este eje est relacionada con el sistema de control financiero. Se busca crear unidades de transparencia
(municipales?) y un sistema de monitoreo y

seguimiento de rendicin de cuentas (ver tabla


10), que fcilmente puede estar fusionado con
el sistema de monitoreo y evaluacin propuesto en la poltica 1.2.

115

Poltica pblica: Autonomas fiscales


TABLA 10. METAS E INDICADORES DE LA POLTICA 1.4. RENDICIN DE CUENTAS
Y ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA (SISTEMA DE CONTROL FINANCIERO Y
CONTROL SOCIAL)
Lnea base
ao 2011

Metas
2012

2013

Unidades de Transparencia Unidades de


creadas en 10 municipios.
Transparencia
creadas en 20
municipios.

2014
Unidades de
Transparencia
creadas en 20
municipios.

Insertar en la pgina WEB,


Sistema de monitoreo y
seguimiento de rendicin
de cuentas.

2015

2016

Unidades de
Transparencia
creadas en
20 municipios.

Unidades de
Transparencia
creadas en
17 municipios.

Indicador
N Unidades de
Transparencia
creadas en municipios.
Sistema de control
y seguimiento.

Fuente: PDD GADLPZ (2012).

4. Sostenibilidad financiera a mediano plazo se respaldan ntegramente en el marco comEl PDD de La Paz presenta un programa de petencial establecido por la Constitucin Poltiinversiones que, segn las normas de inversin ca del Estado, la Ley Marco de Autonomas y
pblica, est conformado por dos grupos de Descentralizacin (LMAD) y normativa conexa
recursos: el Presupuesto de Inversin Pblica vigente, cuando el mismo PDD establece la
(PIP) y el Programa de Requerimientos de Fi- necesidad de una ley de concurrencia deparnanciamiento (PRF). Sorprende en todo caso tamental (Eje La Paz Democrtica Poltica 1.1.)
que el PIP programado hasta 2016 contemple para que esto suceda. Por lo tento, un escenaya el financiamiento que estaran proveyendo rio negativo de no concurrencia agrandara la
otros actores, aparte del Gobierno Autnomo brecha de financiamiento inicial, reflejada en
el PRF.
Departamental.
En efecto, se puede observar en la tabla 11
que el conjunto de proyectos que componen
la Programacin de Mediano y Largo Plazo
del PDD ya prev escenarios de concurrencia
financiera entre el GAD y los Gobiernos Autnomos Municipales (se supone tambin incluye
a los gobiernos de las Autonomas Indgena
Originario Campesinas), la Universidad Mayor
de San Andrs (probablemente tambin la Universidad Pblica de El Alto), y el sector privado.28 Es arriesgado suponer, como lo hace el
PDD, que dichos escenarios de concurrencia

28

El PRF muestra justamente el segundo conjunto


de recursos que no cuentan con fuente definida, la cual podra ser cubierta, segn el PDD,
con recursos provenientes de la Cooperacin
Nacional y/o Internacional, ya sea bajo la modalidad de crdito (fondos reembolsables) y/o
donacin (fondos no reembolsables). A estas
fuentes, que combinan deuda con donaciones,
se agregara, segn la tabla 11, el nivel central
del Estado que no participara de los escenarios de concurrencia previstos en el PIP.

El PDD tambin habla de concurrencia con el nivel central del Estado, aunque en los cuadros adjuntos el nivel central
del Estado aparece en el PRF y no en el PIP.

116

Carlos Rocabado Meja


TABLA 11. ESTRUCTURA DE FINANCIAMIENTO EN INVERSIN PBLICA Y
REQUERIMIENTO DE FINANCIAMIENTO, 2012-2016, EN BS.

Fuente: PDD-GADLPZ (2012).

5. Ingresos
Sin embargo, el PDD muestra una disponibilidad de recursos por parte del GAD an menor que la establecida en el PIP, puesto que
prev que el GAD de La Paz estara en con-

diciones de financiar un total de 1,176 millones


de Bs., es decir, 349 millones de Bs. menos
que lo establecido en el cuadro del PIP. Estos
recursos del GAD se desagregan de acuerdo
a la tabla 12.29

TABLA 12. PROYECCIN DE RECURSOS, 2012-2016, EN BS.

Fuente: PDD-GADLPZ (2012).

Llama la atencin la diferencia entre las estimaciones de regalas mineras definidas en el Eje La Paz Productiva, poltica
5.2., y las definidas en la proyeccin de recursos.

29

117

Poltica pblica: Autonomas fiscales


De manera incorrecta, el PDD establece que
los Gobiernos Autnomos Municipales podran
cubrir esta brecha. El PDD calcula que los municipios pueden utilizar hasta 546 millones de
Bs. en concurrencia con el GAD, pero la suma
de la brecha en los recursos del GAD, 349
millones de Bs., ms lo que el PIP estima que
podran aportar desde un principio los municipios, 303 millones de Bs., es de 652 millones
de Bs. Es decir, suponiendo que los municipios
paceos dispusiesen de los 546 millones de
Bs. estimados, an requeriran 106 millones de

Bs. adicionales para hacer cuadrar las cifras


del PIP.
En resumen, la Programacin a Mediano y
Largo Plazo muestra que el GAD slo puede
aportar un 39% de lo planificado (1,176 de
3,039 millones de Bs. requeridos), poniendo en
riesgo la sostenibilidad del PDD y dejando su
viabilidad en manos de la buena disposicin
de la cooperacin, de los gobiernos municipales, universidades y sector privado, adems del
gobierno central.

V. LNEAS ESTRATGICAS
La breve evaluacin del rgimen fiscal-financiero de la ETA Departamental nos permite
extraer las siguientes conclusiones y lneas de
investigacin:
1. El rgimen fiscal-financiero derivado del
nuevo marco constitucional est an en
fase de elaboracin, no slo en el caso del
GAD de La Paz, sino para todo el nuevo rgimen autonmico en general. Por un
lado, se cuenta con una estructura de ingresos departamentales que no ha variado
sustancialmente; las ETA departamentales
siguen dependiendo en una manera alarmante de las transferencias que reciben del
gobierno central. Esto significa escasa autonoma y alta vulnerabilidad, no slo por
la potestad que tiene el nivel central del
Estado para modificar el reparto de recursos, sino porque estos mismos provienen en
gran parte de fuentes voltiles como los
ingresos por explotacin y comercializacin
de hidrocarburos. Por otro lado, se cuenta
con un catlogo de competencias amplio

118

sobre el papel 36 competencias exclusivas departamentales en la CPE, pero


que no corresponde a una estructura similar
en cuanto a gastos, que siguen plantendose en grandes categoras sectoriales, traducidas en programas definidos por el nivel
central del Estado. La estructura del gasto
del GAD de La Paz ha asumido el nuevo
marco competencial, pero sin modificar su
oferta de gasto, concentrando la inversin
en las mismas categoras y sectores que han
sido priorizados en gestiones pasadas.
2. Existe la necesidad de evaluar y replantear los sistemas ligados al uso de recursos,
puesto que estos sistemas tambin corresponden en su mayora a una estructura estatal caduca. Las reformas a ciertos sistemas
de administracin plantean una mejora de
procedimientos para facilitar la inversin y
la ejecucin a todo nivel, pero no se plantea de manera general un cambio de paradigma que beneficie y que represente al
nuevo modelo autonmico.

Carlos Rocabado Meja


3. El marco normativo ligado al rgimen fiscal-financiero del departamento de La Paz,
dentro de su escaso margen de maniobra,
es primario. Se cuenta con un marco normativo centralizado donde las normas del
nivel central del Estado determinan gran
parte del rgimen a nivel departamental.
El EA del departamento de La Paz puede
contribuir a sentar las bases de una gestin
fiscal-financiera con caractersticas propias,
pero la prioridad en trminos fiscales debe
ser la legislacin en cuanto a generacin
de recursos e inversin departamental con
criterios sectoriales y territoriales claros.
El PDD para las gestiones 2012-2016, al
estar ligado a un sistema de planificacin
desactualizado, constituye un listado de intenciones que, visto el escaso margen para
la generacin de nuevos recursos departamentales, corre el riesgo de ser incumplido.
4. Una fortaleza del PDD es considerar al desarrollo departamental como un objetivo a
ser cumplido no slo por el GAD, sino por
un conjunto de actores pblicos y privados.
Destaca en el PDD el posible uso de recursos concurrentes con otras ETA del departamento. Para tal objetivo, y para definir
los criterios de inversin mencionados, es
necesaria la constitucin de un Pacto Fiscal
departamental que defina de manera realista los objetivos a mediano y largo plazo
del departamento, lo cual puede sentar las
bases de un nuevo modelo de planificacin
con coordinacin intergubernamental.
5. A corto plazo, es necesario que el GAD
lidere la propuesta departamental hacia
el Pacto Fiscal nacional. Probablemente
sea irrealista creer que podrn generarse fuentes adicionales de recursos para la
autonoma departamental, pero un cambio

en el reparto de los recursos actuales, que


incluya una visin de mayor autonoma con
mayor esfuerzo fiscal, puede permitir que
el GAD asuma polticas concretas para aumentar los recursos que dependan de sus
propias acciones y no de acciones de terceros (base del sistema de transferencias).
6. La situacin fiscal-financiera parece ser uno
de los eslabones ms dbiles del rgimen
autonmico departamental paceo; esta
constatacin genera posibles peligros en
cuanto al descontento ciudadano. Una vez
ganada la autonoma poltica a travs de la
aprobacin de la CPE y la eleccin directa
de las autoridades departamentales, traducido en trminos de poder y estructuras
a travs del Estatuto Autonmico, son necesarias acciones concretas en la asignacin
de recursos e inversin, para mostrar a la
ciudadana los alcances reales del nuevo
rgimen autonmico.
7. No hay signos, ni de la parte del nivel central del Estado ni de la parte del GAD de
La Paz, de querer reformar el rgimen fiscalfinanciero actual, cuyo estado es insuficiente
para ser denominado autonmico. Desde
el gobierno central, el rgimen basado en
transferencias, en normas y en procedimientos que son aplicados a nivel subnacional, y
sobre las cuales se tiene frreo control, permite imponer disciplina en las finanzas de
las ETA. El GAD de La Paz, por su lado, no
tiene al marco fiscal-financiero como prioridad dentro de las distintas dimensiones de
la autonoma; as, es necesario seguir generando capacidades que produzcan propuestas en este mbito, para desprenderse
del centralismo an anclado en la visin del
gobierno departamental.

119

ABREVIACIONES
ALD

Asamblea Legislativa Departamental

ALP

Asamblea Legislativa Plurinacional

CPE

Constitucin Poltica del Estado

EA

Estatuto Autonmico

GA Gravamen Arancelario
GAD Gobierno Autnomo Departamental
ICE

Impuesto a los Consumos Especficos

IEHD Impuesto Especfico a los Hidrocarburos y sus Derivados


IMT Impuesto Municipal a las Transferencias
IPBI Impuesto a la Propiedad de Bienes Inmuebles
IPVA Impuesto a la Propiedad de Vehculos Automotores
ISAE Impuesto a las Salidas Areas al Exterior
IT

Impuesto a las Transacciones

IUE

Impuesto sobre las Utilidades de las Empresas

IVA

Impuesto al Valor Agregado

LMAD Ley Marco de Autonomas y Descentralizacin


MEFP Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas
PDD Plan de Desarrollo Departamental
PGE Presupuesto General del Estado
PIP

Presupuesto de Inversin Pblica

PRF

Programa de Requerimientos de Financiamiento

RC-IVA Rgimen Complementario al IVA


TGB Impuesto a la Transmisin Gratuita de Bienes

120

GLOSARIO
Catlogo programtico. Conjunto de programas incluidos en las directrices presupuestarias, en los que debe clasificarse todos los proyectos
y actividades a las cuales una entidad ha asignado un determinado
presupuesto.
Directrices presupuestarias. Conjunto de instrumentos y procedimientos
emitidos por el ministerio cabeza de sector para la formulacin de los
presupuestos por parte de las entidades del Estado.
Dominio tributario. Conjunto de tributos cuya potestad corresponde a
determinada entidad.
Gasto corriente. Gastos realizados en la contratacin de recursos humanos, compra de bienes y servicios necesarios para el desarrollo propio de
las funciones administrativas, que no tienen como objeto la creacin de un
activo sino que constituye un acto de consumo.
Gasto de inversin. Gasto realizado en la mejora, ampliacin o adquisicin de bienes de capital, en los cuales se incluye nueva infraestructura.
Abarca tambin actividades de preinversin y ejecucin.
Inversin concurrente. Inversin realizada entre dos o ms instituciones,
generalmente de dos niveles de gobierno distintos pero con potestades
sobre una misma jurisdiccin territorial.
Potestad tributaria. Conjunto de facultades normativas, reglamentarias,
administrativas, recaudatorias y fiscalizadoras que determinada entidad
posee sobre un tributo.
Transferencia y delegacin competencial. Mecanismos de movilidad existentes en el rgimen competencial boliviano que implican movilidad de
responsabilidades entre dos o ms entidades (art. 75 y 76 de la LMAD).
Tributo. Ingreso pblico de imposicin unilateral generado por la realizacin de un hecho imponible. Puede ser impuesto, tasa por servicio,
contribucin, patente o regala.

121

BIBLIOGRAFA
Alem, J.et al. (2009) Prefecturas, renta hidrocarburfera y desarrollo departamental (1996-2007). La Paz: IDEA Internacional.
Barrios, F. (2004) Dictamen especial sobre la descentralizacin en Bolivia.
La Paz: MSCRPP-USAID-Plural Editores.
Gobierno Autnomo Departamental de La Paz (2012) Plan de Desarrollo
del Departamento Autnomo de La Paz. La Paz: GADLPZ/PFI-SNV/ARTPNUD.
Gobierno Autnomo Departamental de La Paz (2012b) Informe de control
interno, resumen ejecutivo. Direccin de Auditora Interna.
Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas (2011) Directrices y clasificadores presupuestarios para la gestin 2012.
Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas (2012) Directrices y clasificadores presupuestarios para la gestin 2013.
Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas (2012) Memoria de la Economa Boliviana 2011. La Paz: MEFP.
Parada, J.L. (2010) La Ley Marco de Autonomas en el Contexto Fiscal de
Bolivia en Bolivia en la senda de implementacin de la Ley Marco de
Autonomas y Descentralizacin: Evaluacin, anlisis crtico y perspectivas
futuras. La Paz: KAS.
Revollo, J. (2011) Lineamientos de un Pacto Fiscal: Problemas y opciones de
poltica. La Paz: KAS.
Rocabado, C. (2011) Modelo autonmico emergente del proyecto de Estatuto Autonmico del departamento de La Paz. La Paz: PNUD.
Urenda, J.C. (2012) La autonoma del cangrejo en Nueva Crnica N
102, marzo de 2012.

122

Normas
Constitucin Poltica del Estado (2009).
Decreto Supremo N 772 (2011)
Decreto Supremo N 843 (2011).
Decreto Supremo N 859 (2011).
Decreto Supremo N 28421 (2005).
Estatuto Autonmico Departamental de La Paz aprobado en grande
(2011).
Ley N 031 Marco de Autonomas y Descentralizacin (2010).
Ley N 70 de la Educacin (2010).
Ley N 154 de Clasificacin y Definicin de Impuestos y de Regulacin para la Creacin y/o Modificacin de Impuestos de Dominio
de los Gobiernos Autnomos (2011).
Ley N 211 Presupuesto General del Estado (2012).
Ley N 1178 de Administracin y Control Gubernamentales (1990)
y Normas Bsicas conexas.
Ley N 2042 de Administracin Presupuestaria (1999).

123

ndice de tablas
Tabla 1.
Tabla 2.
Tabla 3.
Tabla 4.
Tabla 5.
Tabla 7.
Tabla 8.

Tabla 9.
Tabla 10.

Tabla 11.

Tabla 12.
Tabla 13.

Correspondencia entre estructura programtica y rgimen


competencial departamental
Recursos departamentales y condicionamiento en el gasto
Ingresos en el presupuesto 2012, GADLPZ, en Bs.
Distribucin y ejecucin del gasto, GADLPZ al 31 de marzo de
2012, en Bs.
Matriz de gasto del IDH, GADLPZ 2007-2011, en millones de
Bs.
Metas e indicadores de la poltica 2.2. Fortalecimiento
econmico y financiero del departamento de La Paz
Metas e indicador de la poltica 5.2. Control y fiscalizacin
de la comercializacin de minerales y recaudacin de regalas
mineras
Metas e indicadores de la poltica 1.1. Construccin del marco
normativo para la consolidacin de la autonoma departamental
Metas e indicador de la poltica 1.2. Ajuste institucional,
desconcentracin territorial de la administracin pblica y
fortalecimiento de las capacidades de la gestin pblica
Metas e indicador de la poltica 1.4. Rendicin de cuentas y
acceso a la informacin pblica (sistema de control financiero y
control social)
Estructura de financiamiento en inversin pblica y requerimiento
de financiamiento, 2012-2016, en Bs.
Proyeccin de recursos, 2012-2016, en Bs.

ndice de ilustraciones
Ilustracin 1.
Ilustracin 2.
Ilustracin 3.
Ilustracin 4.
Ilustracin 5.

Macroflujos fiscales verticales (Llave de generacin


primaria)
Recursos del gobierno autnomo departamental y grado
de autonoma
Composicin de ingresos del GAD de La Paz, PGE 2012,
en %
Gastos corrientes, PGE 2012, GAD de La Paz, en millones
de Bs.
Gastos de inversin, PGE 2012, GAD de La Paz, en
millones de Bs.

125

REFERENCIAS DEL AUTOR

lizacin fiscal y autonomas en diversas universidades tanto nacionales como la: Universidad
Andina, UMSA, Fundacin IDEA, Universidad
NUR, UDABOL, UPIEB, UMSS, UNIVALLE; as
como internacionales: Universidad de Viena/
Instituto Austriaco para Amrica Latina y tambin en la Escuela Virtual para Amrica Latina
y el Caribe del PNUD con sede en Panam.

VLADIMIR AMELLER TERRRAZAS, boliviano, es


Ingeniero Comercial con Mencin en Economa de la Universidad de Santiago de Chile.
Obtuvo summa cum laude en la Maestra en
Descentralizacin y Desarrollo Econmico de
la UDLA/Ecuador. Tiene una amplia experiencia de trabajo en el sector pblico desde el
inicio del proceso de descentralizacin en Bolivia y en los ltimos aos desde la cooperacin
internacional.
Fue consultor del Banco Mundial, BID, GTZ,
USAID, CAF, PNUD, PMA y otros organismos
internacionales. Tiene amplia experiencia acadmica en temas de gestin pblica, descentra-

Destacan dentro de sus publicaciones los libros: Cifras de la Participacin Popular Volmenes II y III (1996-2000); La Problemtica de los
Gobiernos Municipales de Escasa Poblacin
(1999); Dilogo para la Descentralizacin: Provocaciones, avances y desengaos (2002); La
Descentralizacin que se Viene: Propuestas para
la (re) conformacin del nivel intermedio (editor)
(2004). Y recientemente a travs de publicaciones asociadas y sobre la autonoma: Bolivia:
Ms cerca del Federalismo que de la Autonoma? (2008); El Rol de la Autonoma Regional y
Municipal en la configuracin del Nuevo Estado
(2009); La Construccin del Estado Autonmico: Elementos para el debate y la concertacin
(2010); Naturaleza y Materias Crticas de la Ley
Marco de Autonomas y Descentralizacin: Legados, rigideces y perspectivas para el proceso
de autonomas (2010). vameller@hotmail.com

127

REFERENCIAS DEL AUTOR

Ha ocupado puestos en banca privada tanto en el BNY Mellon de Bruselas como en el


BNP Paribas de Madrid hasta el ao 2005.
Desde el inicio del proceso constituyente, trabaja como consultor en las reas de descentralizacin y tributacin tanto para instituciones
internacionales de cooperacin como para el
Estado. En el sector pblico, ha colaborado con
el Ministerio de Autonomas, el Servicio Estatal de Autonomas y los Gobiernos Autnomos
municipal y departamental de La Paz, adems
de la Federacin de Asociaciones Municipales
de Bolivia.
rocabadoc@gmail.com
Carlos Rocabado es economista por la Universidad Catlica de Lovaina, Blgica; Master
en Finanzas por la Universidad de Reading,
Inglaterra y candidato a Doctor en Gobernabilidad y Administracin Pblica por la Universidad Complutense de Madrid, Espaa.

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