Vous êtes sur la page 1sur 26

Mdulo 1

Unidades 1,2 3 y 4
Lectura 1: Derecho Pblico Provincial

Materia: Derecho Pblico Provincial y Municipal Profesor: Mgter. Andrea Mensa Gonzlez

Derecho Publico Provincial y Municipal Mgter. Andrea Mensa Gonzalez

-1-

Estimados alumnos: La Universidad posee su sede principal en la Provincia de Crdoba, municipio de Crdoba, el Ministerio de Educacin de la Nacin, autoriza por la tanto en el plan de estudios de la Carrera de Abogaca, los contenidos referidos a la legislacin local de Crdoba y sus correspondientes evaluaciones. Una vez que el alumno aprende estos contenidos, adquiere la competencia para observar, comparar e internalizar las legislaciones de su propio lugar de residencia, por ello se han incorporado al cuerpo del Texto Multimedial, las Constituciones de las provincias argentinas y la de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires.

Unidad 1: Introduccin al Derecho Pblico Provincial


1.1 Derecho Pblico Provincial y Municipal
1.1.1 Definicin
Puede afirmarse que el objeto de estudio del Derecho Pblico Provincial incluye los siguientes ncleos temticos: a) El estudio de las leyes supremas de nuestras provincias y de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, tanto en su aspecto formal como material. Esto implica el abordaje de las instituciones polticas y jurdicas fundamentales de las provincias que conforman nuestra federacin (derecho constitucional del poder segn Bidart Campos) y de las declaraciones, derechos y garantas de los habitantes, as como las polticas especiales de los estados (derecho constitucional de la libertad, siguiendo al mismo jurista). b) El estudio del deslinde de competencias entre los distintos rdenes de gobierno dentro de la federacin, que despus de la reforma constitucional de 1994 incluye al estado federal, las provincias, municipios, y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Teniendo en cuenta que estamos en presencia de un Estado Federal, en el que la regla de distribucin de competencias de esta organizacin jurdicopoltica est dada por el Art. 121 de la C.N, regla que indica que las provincias conservan todo el poder no delegado expresamente al gobierno nacional, toda vez que las provincias decidieron delegar, en 1853 determinadas competencias y atribuciones en funcin de conformar un solo Estado, y posibilitar su gobierno y la administracin de ciertos objetivos generales. d) Tambin se analiza la interrelacin con otros rdenes de gobierno: municipal, regional, federal, el de integracin supranacional y el internacional.

Derecho Publico Provincial y Municipal Mgter. Andrea Mensa Gonzalez

-2-

Son fuentes del derecho pblico provincial: la Constitucin Nacional, los Tratados Internacionales de Derechos Humanos con jerarqua constitucional, las leyes del Congreso dictadas en consecuencia de la Constitucin Nacional, las constituciones provinciales y de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, los tratados interprovinciales (creacin de la Regin Centro, por ejemplo), las leyes dictadas por las entidades federativas, la jurisprudencia, la fisonoma y antecedentes de cada una de las provincias y de la CABA, la doctrina y el derecho comparado. 1

1.1.2 Objeto y fuentes


El Derecho Pblico Provincial es aquel que se refiere al sistema constitucional de las Provincias, tal como lo deca Juan Bautista Alberdi en su libro Derecho Pblico Provincial Argentino. Podramos decir que es la rama del derecho pblico que estudia las instituciones provinciales fundamentales, su relacin con los dems ordenes de gobierno y el sistema de derechos y garantas que rigen la vida de una provincia determinada.

1.2 El sistema Federal Argentino


1.2.1. Origen
Ahora bien, como nos encontramos en un esquema de estado federal, debemos comprender que significa el federalismo, y entendemos por tal, la forma de estado que se caracteriza por la divisin de poder en relacin al territorio, en contraposicin con los estados unitarios que, como bien sabemos, se caracterizan por la centralizacin del poder. Debemos reconocer que cuando hablamos de tcnicas de divisin de poder, es preciso tener presente que existen tantos modelos de federalismo como de Estados Federales se conocen.

1.2.2. Antecedentes
El federalismo argentino es el resultado de diversos factores que confluyeron y que le dieron notas que lo caracteriza: por un lado la idea federal nacida de la emancipacin de 1810, con la presencia inobjetable y el protagonismo reconocido, no solo de los habitantes de la Ciudad de Buenos Aires sino del reconocimiento de un interior que deba ser escuchado en las decisiones que se tomaran en relacin al ejercicio del poder.

El alumno podr ampliar este punto con la lectura de la pgina 1 a 21 del libro Derecho Pblico Provincial que coordina el Dr. Antonio Mara Hernndez de la editorial Lexis Nexis, 2008.

Derecho Publico Provincial y Municipal Mgter. Andrea Mensa Gonzalez

-3-

Se generaba la situacin de encontrarnos con una sociedad que tenia frente a si dos modelos a adoptar, ambos con sus adeptos (un modelo unitario y un modelo federal), adems de las fuertes migraciones y las grandes extensiones de territorio que hacen de nuestro federalismo un sistema particular, caracterizado por fuertes sentimientos localistas, y en ese sentido es que para llegar a conformar en 1853 un estado federal fueron necesarios numerosos tratados y pactos que luego fueron reconocidos por el convencional constituyente como fuente de inspiracin y base jurdica poltica de nuestro Estado. La regla federal es una idea que nace del pensamiento del Dr. Pedro J. Fras por el cual se busca fortalecer el sistema federal, delimitando las competencias de las provincias, para as evitar el avasallamiento por parte del Estado Nacin, esto es, introducir en las constituciones provinciales disposiciones especiales que protejan al estado provincial, en la constitucin de la provincia de Crdoba se encuentra en el Art. 16. En este artculo se establecen los principios y normas que se refieren al goce de la autonoma de las provincias. Cabe destacar que tal como lo informara el convencional constituyente Antonio Mara Hernndez, en la Convencin Constituyente de 1987 se incorporaron en el mismo algunas competencias no tradicionales (incs. 2 a 6). En el inc. 2 puede apreciarse claramente la intensin de promover un federalismo de concertacin, idea sta, propulsada por el Dr. Pedro J. Fras, lo cual no es otra cosa que trabajar entre los distintos rdenes de gobierno en pos de lograr, sobre los temas de inters comn, acuerdos mnimos para afianzar as un sistema federal real y posible. Por otra parte, el texto constitucional provincial, en este inciso, tambin faculta a la Provincia para celebrar acuerdos, efectuar gestiones o mantener relaciones con otras provincias, con la Nacin, en el mbito de sus propios intereses y sin afectar los poderes polticos delegados al Gobierno Federal. Se trata de una facultad ampliamente reconocida en el derecho pblico provincial y, por extensin, en las dems constituciones provinciales. El inc. 3 encuentra una disposicin por la cual se establece que las provincias pueden ejercer en los establecimientos de utilidad pblica, el poder de polica, en tanto no interfiera en los fines para los que ste fue creado, principio que luego en 1994 fue incorporado en la Constitucin Nacional en su art. 75, inc. 30. En el inc. 4 se posibilita a la Provincia la posibilidad de concertar con el Gobierno Federal el rgimen de coparticipacin, idea receptada en la Constitucin Nacional luego de la ltima reforma, cuando establece en el art. 75 inc. 2 que la Ley Convenio de Coparticipacin a dictarse, ser en base a un acuerdo entre la Nacin y las provincias, y que no habr transferencia de competencias ni funciones sin la correspondiente reasignacin de fondos, aprobada por el Congreso y por la Legislatura de la Provincia interviniente. En el inc. 6, y anticipndose a lo dispuesto en el art. 124 de la Constitucin Nacional, ya daba la posibilidad a las provincias de tener vnculos internacionales, sin desconocer la competencia delegada por stas a la Nacin en dicha materia. La base para observar este inciso est en diferenciar, la facultad del manejo de las relaciones exteriores, que pertenece al Gobierno Nacional, de, por ejemplo, la gestin que pueda realizar la Provincia para firmar convenios para

Derecho Publico Provincial y Municipal Mgter. Andrea Mensa Gonzalez

-4-

la radicacin de empresas internacionales en el territorio provincial, siempre con la precaucin de que esto no afecte a la poltica exterior fijada por la Nacin, no comprometa el crdito pblico y sea puesto en conocimiento del Congreso.

Principales disposiciones que reafirman el federalismo en la Constitucin Nacional


El federalismo en la reforma de 1994, fue la figura central del debate, y esto porque desde el Pacto de Olivos, el ncleo de coincidencias bsicas y la ley declarativa de la necesidad de la reforma, los dos partidos polticos preponderantes por aquel entonces, acordaron como ejes de la reforma, establecer mecanismos de fortalecimiento del estado federal y la limitacin del poder ejecutivo nacional. En consecuencia, los convencionales de 1994 dispusieron una serie de medidas que segn su saber y entender son las que serviran para fortalecer el vapuleado sistema federal.

1.2.3. Evolucin
El federalismo en la Reforma de 1994

A) ASPECTOS INSTITUCIONALES Y POLTICOS:


1) Existencia de cuatro rdenes de gobierno en la federacin argentina. Se deja de hablar de Nacin y Provincias solamente y se fortalece la estructura federal, dando reconocimiento constitucional: * A la Ciudad Autnoma de Buenos Aires (Art. 129), con las caractersticas propias, que la diferencias de una provincia y de un municipio. * A los Municipios (Art. 5 y 123) como entidades autnomas en lo institucional, poltico, administrativo, econmico y financiero. Este reconocimiento constitucional elimina las discusiones sobre este punto y deja claro que el rgimen municipal es autnomo, y que este aspecto debe ser garantizado. En conclusin, los cuatro rdenes de gobierno a los que se refiere el comienzo del apartado, luego de la reforma constitucional de 1994 son: el gobierno federal, el gobierno provincial, el gobierno municipal y el gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, este ltimo en los trminos del art. 129 C.N. 2) El Senado y su rol federal: * Incorporacin del 3 senador por provincia (Art. 54) con representacin de la minora. Recordemos que antes de la reforma haba solo dos senadores por provincia. * Eleccin Directa (Art.54) y como antes de la reforma de 1994, el mecanismo utilizado era la eleccin por la legislatura provincial, con lo que se daba que los dos senadores representaban al mismo partido poltico que

Derecho Publico Provincial y Municipal Mgter. Andrea Mensa Gonzalez

-5-

generalmente, era el oficialismo provincial, en consecuencia la oposicin y las minoras provinciales no tenan representacin * Reduccin del mandato (Art. 56) de nueve a seis aos. 3) Intervencin Federal (Arts. 5, 6, 75 inc.31 y 99 inc.20) dejando en claro que la disposicin de este remedio es una atribucin del congreso de la Nacin y que solo cuando ste se encuentra en receso puede ser adoptada por el Poder Ejecutivo Nacional , debiendo convocar de manera inmediata al Congreso para su tratamiento. B) ASPECTOS FINANCIEROS 1) Ley Convenio de Coparticipacin. Caractersticas de la Ley. Distribucin de competencias en materia impositiva, impuestos directos e indirectos (Art. 75 inc.1, 2, 3,19) 2) rgano Fiscal Federal (Art. 75 inc.2), otorgndole la funcin de controlar el cumplimiento de la ley convenio de coparticipacin y de todo lo previsto en este inciso. 3) Banco Federal (Art. 75 inc.6) C) ASPECTOS ECONOMICOS Y SOCIALES 1) Creacin de Regiones (Art.124) para el desarrollo econmico y social exclusivamente, no constituyen un nuevo orden poltico. 2) Las provincias y los Convenios Internacionales (Art. 124) siempre que estos no vayan en contra de la poltica exterior fijada por el gobierno nacional (ya que el manejo de las relaciones exteriores fue una de las facultades que las provincias delegaron a la Nacin), no comprometan el crdito pblico y se pongan en conocimiento del congreso . 3) Propiedad originaria de los Recursos Naturales (Art.124) 4) Poder de Polica Provincial y Municipal en Establecimientos de Utilidad Pblica Nacional (Art. 75 inc.30) siempre que su ejercicio no interfiera en los fines para los cuales stos han sido creados2.

El alumno podr ampliar este tema en el libro Federalismo, Autonoma Municipal y Ciudad Autnoma de Buenos Aires en la reforma constitucional de 1994 del Dr. Antonio Mara Hernandez, Editorial Depalma.

Derecho Publico Provincial y Municipal Mgter. Andrea Mensa Gonzalez

-6-

Unidad 2: El Estado Provincial


2.1 Los elementos constitutivos del estado provincial
Las provincias, tal como estn concebidas en nuestra estructura federal, son estados, por lo tanto, poseen los mismos elementos constitutivos que el estado nacin, ellos son: territorio, poblacin y poder.

2.1.1 La Poblacin
Cuando hablamos de poblacin nos referimos a los habitantes, que con cierto carcter de permanencia, viven en el suelo provincial. Territorio es el espacio, la tierra, el suelo donde se van a asentar las personas para conformar un estado y as logran su subsistencia. Y poder, es el poder de imperio, es el conjunto de normas que van a regir las relaciones de las personas que habitan en ese territorio determinado, digamos que es la organizacin jurdica que tiene todo estado.

2.1.2 El Territorio Provincial. Lmites y


Garantas
Territorio Provincial El territorio de las provincias encuentra su reglamentacin a partir de lo dispuesto por el Art. 75 inc. 15 de la Constitucin Nacional, cuando dice que es atribucin del congreso arreglar definitivamente los lmites del territorio de la Nacin, fijar los de las provincias, y resulta natural que as sea, ya que es el Congreso el rgano en el cual se encuentran representados los intereses generales de la poblacin (Cmara de Diputados), y los de las distintas provincias que conforman nuestro estado (Cmara de Senadores). Por tal motivo, en caso de presentarse conflictos, ser la Corte Suprema de Justicia de la Nacin la que entender y resolver los mismos. Cesin de Territorio y Formacin de Nuevas Provincias El ltimo artculo mencionado de la Constitucin Nacional, junto al art. 13, constituyen el marco que establece que, para formarse nuevas provincias se requiere, al igual que para ceder territorio, la aprobacin de las legislaturas de las provincias en cuestin, asimismo cada uno de los ordenamientos locales (Constituciones Provinciales) establecen en qu casos y de qu forma lo permitiran, luego de ello, el Congreso de la Nacin lo aprobara. En el caso de la provincia de Crdoba la constitucin establece un procedimiento diferente y distingue los supuestos de abandono de jurisdiccin con fines de utilidad pblica, de los de cesin de territorio, con el mismo fin, exigiendo a esos

Derecho Publico Provincial y Municipal Mgter. Andrea Mensa Gonzalez

-7-

efectos la mayora de dos tercios de los miembros presentes para autorizarlos, aclarando adems, que cuando la cesin importe desmembramiento, la ley que lo autorice deber ser sometida a consideracin a la ciudadana. La integridad territorial de las Provincias en las constituciones El principio de integridad territorial, significa la garanta de no desmembramiento del territorio de la provincia, y esto en consecuencia de que, como ya vimos el territorio en un estado es uno de los elementos constitutivos, es un elemento de vital importancia, ya que es el espacio fsico donde se asentarn las personas que decidan habitar en ese Estado, es por ello que la constitucin de la provincia de Crdoba lo prev en su Art. 1, y comprende el suelo, subsuelo, etc.

2.1.3 El Poder. Poder constituyente de las provincias. Sistemas de reformas constitucionales. Procedimientos
Toda Constitucin es una declaracin de la voluntad popular, que se basa en el reconocimiento de dos pilares esenciales de toda sociedad polticamente organizada: por un lado, los derechos fundamentales que esa sociedad reconoce como legtimos para quienes la habitan y, por otro, una declaracin de la forma de organizacin poltica que ha elegido para regirse. As, todas las constituciones modernas contienen una columna vertebral de derechos y libertades fundamentales, a cuyo respecto se obliga el Estado para con los habitantes, y otra de igual relevancia, con la estructura del poder. La forma de organizar y distribuir el poder es necesaria para delimitar las actuaciones del Estado e impedir que se puedan lesionar los derechos antes mencionados. Una Constitucin, entonces, no slo debe contener la organizacin del Estado, sino tambin el marco de desarrollo de la sociedad a la que est dirigida y, dentro de l, como condicin importante para que se realicen aquellas aspiraciones y valores supremos de los seres humanos que la conforman, el reconocimiento a la dignidad y a la libertad de las personas, en el marco de un plano de igualdad, es decir, teniendo como pilar fundamental el respeto a los derechos humanos. Para no caer en un anlisis simplista, que tendera a sealar que las constituciones proveen a los ciudadanos las garantas necesarias para protegerse de las intervenciones del Estado, debemos tener en cuenta que en la actualidad, y con una democracia lo suficientemente madura, se debe comenzar a avanzar en una nueva forma de ver la Constitucin, que consiste en apreciarla no slo como instrumento protector de los derechos de las personas frente a los abusos de poder, sino tambin como el mecanismo ms til y eficaz para la defensa de las minoras frente a los intentos de las mayoras de avasallarlas, como motor de desarrollo de un pueblo en la bsqueda de garantizar, cada vez ms adecuadamente, la calidad de vida de las personas.

Derecho Publico Provincial y Municipal Mgter. Andrea Mensa Gonzalez

-8-

En estos ltimos aos se han fortalecido las bases de nuestro sistema democrtico de gobierno, por lo que corresponde que demos un paso ms y trabajemos en pos de mejorar la calidad de esa democracia conseguida, porque el ciudadano de hoy no se conforma ya con el cumplimiento de los requisitos formales de esa ley suprema; es una persona plenamente consciente de sus derechos y demanda continuamente un nuevo modelo de desarrollo capaz de traducir esos conceptos que an siente abstractos, vacos de contenidos, en verdaderas herramientas de transformacin social. El poder constituyente es la expresin ms acaba del ejercicio de la soberana popular, es la forma en la que el pueblo se da su propio ordenamiento jurdico poltico, que regir sus destinos, se da de manera originaria (la primera vez que se ejerce) o derivado (cuando reforma su constitucin) La Constitucin de la Provincia de Crdoba cuenta como importante reforma, la del ao 1987, la motivacin de los convencionales constituyentes fue adaptarla a las nuevas pocas que se vivan y convertirla en un instrumento moderno y capaz de dar las herramientas jurdicas esperadas. Fundamentalmente debemos considerar que sta fue producto de un profundo consenso, por lo que no hay definiciones terminantes, impuestas por la fuerza de los votos, sino que se trata de pautas consensuadas y ampliamente debatidas. Se reform el Prembulo, as, a los principios consagrados histricamente, se le incorporaron valores tales como la dignidad de la persona humana, la solidaridad, la democracia participativa y el fortalecimiento de la autonoma municipal. Luego la Constitucin estableci que la Provincia se organizara bajo un Estado social y democrtico de Derecho, que se deban armonizar los derechos de las personas a ejercer todo tipo de actividad lcita con los intereses propios de la comunidad, y mantuvo el sistema bicameral en el Poder Legislativo; el Defensor del Pueblo como rgano encargado de defender los derechos de las personas, el Consejo Econmico Social como rgano de consulta y la eleccin directa por parte de los ciudadanos de los integrantes del Tribunal de Cuentas, entre muchas otras innovaciones. Las modificaciones planteadas sirvieron de fuente a muchas otras constituciones provinciales e incluso, a la misma Constitucin Nacional. Sin lugar a dudas, no slo fue la ltima gran reforma que tuvo nuestra Constitucin provincial sino la ms importante, debido a las innovaciones planteadas y a la forma en la cual se llev a cabo el proceso de reforma. En 2001, al abrirse el perodo de sesiones ordinarias de la Legislatura, el Gobernador incluy en su discurso algunos puntos que deban ser producto de una futura reforma de la Constitucin Provincial; lo que fue ms que controvertido doctrinariamente, ya que el Poder Ejecutivo- segn dispona la Constitucin de la Provincia de Crdoba de 1987 en su art. 197-, no poda iniciar la ley que declarara la necesidad de la reforma ni tampoco podra vetarla. Pero lo cierto es que se dio la reforma, en el ao 2001, con los temas habilitados por la ley 8947. Los fundamentos estaban basados en la necesidad de redisear el modelo de Constitucin Provincial que, si bien se haba adecuado a las necesidades sociales con la reforma de 1987, en el transcurso del tiempo y con los profundos debates que se estaban abriendo en el seno de sociedad con respecto al funcionamiento de

Derecho Publico Provincial y Municipal Mgter. Andrea Mensa Gonzalez

-9-

algunas de las instituciones que componen nuestra vida democrtica, se tornaba necesario la actualizacin de los contenidos constitucionales. El bloque de convencionales constituyentes de Unin por Crdoba estableci como objetivos de la Reforma, el de prestigiar el Parlamento, escuchar lo que la sociedad les estaba reclamando, tratar el tema de la crisis de representatividad, avanzar sobre la eficiencia y la eficacia del Poder Legislativo, reformular el sistema de privilegios parlamentarios que estaban siendo duramente cuestionados por la sociedad y, por sobre todo, fortalecer el juego entre las distintas fuerzas polticas, respetando y garantizando el pluralismo. El bloque de la Unin Cvica Radical, por su parte, manifest que llegaba al recinto a reformar la Constitucin Provincial, porque el pueblo as lo haba dispuesto y porque crea que el sistema electoral para elegir a los integrantes del Poder Legislativo deba ser reformado. Sin embargo se evidenci la existencia de una falta de debate profundo y de consenso poltico, lo cual se vislumbr en el cincuenta por ciento de votos en blanco en la eleccin para los convencionales3 Ms all de lo expuesto, se perdi una oportunidad valiosa de hacer una verdadera reforma constitucional como las que la historia ha demostrado que Crdoba es capaz de hacer, cuando as es su voluntad, avanzando en la incorporacin del Consejo de la Magistratura, de dotar al Consejo Econmico y Social de facultades reales, en ir ms all e incluir nuevas pautas para garantizar an ms la autonoma de los municipios, en dar legitimacin procesal al Defensor del Pueblo y en incorporar de manera directa la garanta del hbeas data, entre muchos otros temas. Ahora bien, mirando la constitucin de la provincia de Crdoba, en primer lugar debemos decir que la Constitucin de la Nacin es la norma jurdico-poltica que crea al Estado Federal y sienta las bases fundamentales de la organizacin de los Estados provinciales. Satisfechas las bases fundamentales, las provincias tienen un amplio margen para establecer en sus constituciones la organizacin de sus instituciones sin ninguna dependencia. Distintos sistemas de reforma Existen diversos sistemas de ejercer el poder constituyente, en el caso de la provincia de Crdoba, sigui el modelo de Constitucin Nacin estableciendo, el sistema de reforma por convencin, dejando de lado modelos que se presentan en muchas otras provincias de nuestro pas, como son el sistema de reforma por la legislatura, con o sin referndum posterior, o la variante menos usada en nuestro pas, que es el de reforma por convencin ad referndum. En nuestra provincia de Crdoba como a nivel nacional, la reforma de la constitucin se da en base a una ley declarativa de la necesidad de la reforma que dicta la legislatura de la provincia en la que se indican los temas a tratar, el plazo que se dar a la convencin, convocndose a elecciones para convencionales constituyentes.

Ver diario de Sesiones de la Convencin Constituyente Provincial 2001

Derecho Publico Provincial y Municipal Mgter. Andrea Mensa Gonzalez

- 10 -

El sistema por enmiendas es el que se da por lo general cuando lo que se busca es modificar uno o dos artculos de la constitucin, entonces la reforma la hace la legislatura de la provincia; cuando es ad referndum, se pone en consideracin de la ciudadana en las prximas elecciones, para que esta decida si est de acuerdo o no, y si es aprobada, entra en vigencia. Inconstitucionalidad de la reforma constitucional La reforma de la constitucin puede ser inconstitucional y el primer antecedente que encontramos es la reforma de 1860, cuando se incorpora Buenos Aires modificando el texto constitucional de 1853, en clara violacin de lo dispuesto en el Art. 30, cuando deca que esta constitucin no podra ser reformada por un termino de diez aos, se recurri a la teora del poder constituyente originario abierto (cuando el mismo se da en ms de un acto constituyente, extendindose en el tiempo) y cerrado (cuando se ejerce en un solo acto constituyente) para poder seguir adelante y salvar la objecin de inconstitucionalidad. En consecuencia podemos decir que la inconstitucionalidad de una reforma constitucional se produce cuando se violentan los lmites establecidos para el ejercicio del poder constituyente derivado.

2.2 La regin.
2.2.1. Definicin 2.2.2. Su recepcin en las constituciones de la Nacin y de las Provincias.

El art. 124 de la ley suprema dispone, en su primera parte: Las provincias podrn crear regiones para el desarrollo econmico y social y establecer rganos con facultades para el cumplimiento de sus fines.

En el proyecto de reforma constitucional se propuso la creacin de regiones, y en los fundamentos los convencionales constituyentes expresaron que: La regionalizacin es un instrumento apto para el desarrollo econmico y social de importantes sectores de nuestro territorio. En tal sentido, el proyecto prev la posibilidad de crear regiones en un marco de coordinacin y consenso, evitando la imposicin, desde escritorios de tecncratas, de estructuras carentes de sustento real. En primer lugar, una regionalizacin para el desarrollo econmico y social esto significar que, ms all de la existencia de rganos para el cumplimiento de sus fines, no se podrn afectar ni las autonomas provinciales ni las autonomas municipales. Naturalmente, tendr que ponerse nfasis en el desarrollo de las economas regionales para asegurar una Argentina que no siga siendo un desierto, como deca Alberdi, con algunas pequeas islas de desarrollo econmico, sino que exista la posibilidad de un desarrollo equilibrado de la Argentina.

Derecho Publico Provincial y Municipal Mgter. Andrea Mensa Gonzalez

- 11 -

Aunque el mapa regional se encuentra casi formalizado con las regiones ya constituidas del gran Norte Argentino, Patagonia, Nuevo Cuyo y Centro (faltando solo la integracin de la Provincia de Buenos Aires y de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires), no se aprecia un avance de dicho proceso y mucho menos que la conformacin de las mismas haya servido para el objetivo planteado. Las graves situaciones institucionales, econmicas y sociales atravesadas, sumadas a la ausencia de una poltica arquitectnica, seguramente han influido en ello. Slo se advierte que, ltimamente una cierta actividad destacable en la Regin Centro, que depende del entusiasmo circunstancial de los gobernadores de turno. Seguimos, por ende, sin lograr una modificacin del ordenamiento territorial con proyectos estratgicos como los corredores biocenicos.

2.2.3 Las provincias y las relaciones internacionales


La Reforma de 1994 dispuso la facultad de las provincias de celebrar acuerdos internacionales, y esto, a simple vista para que estara en contraposicin con la delegacin del manejo de las relaciones exteriores que hicieron las provincias a la nacin a la hora de conformar el Estado Federal. Ahora bien, detenindonos en su anlisis, lo que los convencionales constitucionales establecieron, fue la disposicin por la que las provincias, en un mundo global, necesitan interactuar con otros estados nacionales, o provincias de otros estados, es por ello que se les permite firmar acuerdos internacionales (no los llama tratados) con determinados requisitos a cumplir. Se debe observar los siguientes requisitos: que no sean acuerdos contrarios a la poltica exterior fijada por el gobierno nacional, que no comprometan el crdito pblico y que sean puestos en conocimiento del Congreso, esto es relevante, puesto que el Congreso de la Nacin no presta su consentimiento, sino que controla el cumplimiento de las pautas establecidas en la Carta Magna (Art. 124 CN).

Derecho Publico Provincial y Municipal Mgter. Andrea Mensa Gonzalez

- 12 -

Unidad 3: La provincia en la Nacin


3.1. Los poderes de las Provincias:
3.1.1 Conservados, 3.1.2 Concurrentes 3.1.3 Compartidos, 3.1.4 Prohibidos
En el fundamental tema de la distribucin de competencias en el Estado Federal, la reforma constitucional de 1994 no modific la regla mxima en la materia, que es el antiguo art. 104, actual 121 de la CN. Pero no debemos dejar de reconocer que la regla ratificada y fortalecida por los convencionales sufri modificaciones, a medida que se fue produciendo el proceso de centralizacin del pas; incluso la propia jurisprudencia de la Corte Suprema fue admitiendo los avances del gobierno central, situacin ms presente hoy que nunca. Son poderes prohibidos a la Nacin, el dictar las constituciones provinciales, establecer impuestos directos, dictar leyes procesales, disponer el rgimen municipal, la administracin de justicia, la educacin primera, etc. A su vez, las provincias conservan todos los poderes no delegados de manera expresa a la Nacin por lo que, lo que no fue delegado, le est prohibido. La Nacin y las provincias tienen poderes concurrentes en las clusulas de progreso que tienden a garantizar el bienestar para toda la poblacin, segn reza el art. 75 inc. 18 y 125. Las provincias no pueden ejercer aquellos poderes delegados expresamente, como por ejemplo, dictar cdigos de fondo, manejo de relaciones exteriores, expedir leyes de ciudadana, disponer la guerra o firmar la paz, etc.

3.2. El poder de polica provincial:


3.2.1. Principios generales. Definicin, fines y lmites.

Derecho Publico Provincial y Municipal Mgter. Andrea Mensa Gonzalez

- 13 -

Es la potestad, la facultad que tiene el Estado de limitar, restringir, reglamentar el ejercicio de los derechos de las personas a los fines de garantizar, de ese modo, la normal convivencia en comunidad jurdicamente organizada.

3.2.2. Materias que comprende


Segn la teora amplia, se ejerce en materias de moralidad, seguridad, salubridad y bienestar general, mientras que la tesis restringida (la menos seguida) habla de seguridad, moralidad y salubridad pblicas. Debemos tener en cuenta que es una de las facultades concurrentes entre los rdenes de gobierno por la importancia que reviste, pero primordialmente y atendiendo al principio de proximidad, es una atribucin que ejercen las provincias.

3.2.3. Clasificacin: poder de polica reglamentario y de ejecucin; poder de polica preventivo y represivo
En este sentido, y cuando hablamos de la facultad de reglamentacin, la Corte Suprema de Justicia de la Nacin ha dicho que se debe entender por reglamentar un derecho: es limitarlo, es hacerlo compatible con el derecho de los dems dentro de la comunidad y con los intereses superiores de la misma. Es que ningn derecho es absoluto y como ha dicho la Corte: un derecho ilimitado sera una concepcin antisocial (Fallos 136:161). O como dice Bielsa: ninguna libertad es ilimitada, pero ninguna norma reglamentaria puede destruir, por sus disposiciones, esa libertad (citado por Marienhoff, T. IV, p.666). Es de la mayor relevancia, fundamental, tratar de precisar el ambiguo concepto de razonabilidad, porque dar la pauta o metro patrn de hasta donde se puede llegar con la reglamentacin. El profesor Bidart Campos sostiene que el principio de legalidad es verdaderamente formalista en cuanto exige la ley formal para mandar o prohibir, Pero no basta, se requiere que la ley sea constitucional, que responda a pautas de valor suficiente. Por eso resulta menester brindar contenido material de justicia, lo que constitucionalmente se traduce en la regla o principio de razonabilidad.

Derecho Publico Provincial y Municipal Mgter. Andrea Mensa Gonzalez

- 14 -

Unidad 4: La Provincia en la Nacin (segunda parte)


4.1 Sistema tributario argentino. 4.1.1 Facultades de imposicin de la Nacin y de las Provincias. 4.1.2. Tributos coparticipados 4.1.3. Ley de Coparticipacin
La reforma de la Constitucin Nacional de 1994, al constitucionalizar la coparticipacin impositiva bajo estrictas condiciones, tambin cumpli su objetivo de fortalecer el federalismo. Primeramente, la reforma define con claridad la distribucin de competencias entre el gobierno federal y las provincias, en relacin, como nacionales (art. 75 inc. 1), a los tributos indirectos internos, con carcter de concurrentes (art. 75 inc. 2, 2 prrafo) y a los tributos directos, como correspondientes slo en forma excepcional al gobierno federal (art. 75, inc. 2, 2 prrafo), tal como lo haba sealado la doctrina. Inmediatamente despus, el inc. 2 del art. 75 prescribe como coparticipables a los tributos indirectos internos y los directos que en forma excepcional recaude el gobierno nacional, salvo la parte o el total de ellos que tengan asignacin especfica. Esta ltima cuestin fue objeto de intensas negociaciones, ya que fue un sistema comnmente utilizado para detraer fondos de la masa coparticipatible perjudicando a las provincias, y por ellos se fijaron especiales condiciones en el inc. 3, como oportunamente se apreciar. Tampoco integran la masa coparticipable los tributos que corresponden a las provincias que poseen recursos naturales, v.gr. regalas petroleras, como derivacin de su propiedad, reconocida en el art. 124 de la Ley Suprema. Seguidamente en el inc. 2 expresa: Una ley-convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nacin y las provincias, instituir regmenes de coparticipacin de esta contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisin de los fondos.. Dicha ley-convenio debe cumplir adems las siguientes condiciones segn la ley suprema: 1) El Senado es la cmara de origen. 2) La sancin debe ser con la mayora absoluta de la totalidad de los miembros de cada cmara. 3) No puede ser modificada unilateralmente. 4) Tampoco puede ser reglamentada. 5) Debe ser aprobada por las provincias. 6) La distribucin entre la Nacin, las provincias y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, y entre stas, se efectuar en relacin directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas, contemplando criterios objetivos de reparto. 7) Estos criterios deber ser: la equidad, la solidaridad y la prioridad para lograr un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.

Derecho Publico Provincial y Municipal Mgter. Andrea Mensa Gonzalez

- 15 -

La incorporacin del instituto de la ley-convenio a la Constitucin es, para nosotros, una trascendental reforma destinada a afianzar el federalismo de concertacin, en uno de los captulos ms conflictivos de la historia argentina: la relacin financiera entre Nacin y provincias. Estos especiales requisitos, intentaron revertir, por un lado, las simples adhesiones que las provincias deban prestar a la legislacin que impona casi siempre el gobierno central frente a la dependencia de las provincias y, por otro lado, fijar un rgimen definitivo con reglas claras, que permita un desarrollo equilibrado de la federacin, en lugar de la arbitrariedad que ha signado la relacin Nacin-provincias. La Constitucin ha prescrito la integracin de la masa coparticipable con los impuestos indirectos internos y los directos que correspondan a la Nacin en forma excepcional, segn el inc. 2 del art. 75 CN, pero ha admitido la posibilidad de detraccin de una parte o de la totalidad de ellos mediante asignaciones especficas. Sin embargo, como por esta va se afect el federalismo (en casos como la creacin del Fondo Transitorio para financiar desequilibrios fiscales provinciales (ley 23.562), o el impuesto sobre intereses y ajustes de los depsitos a plazo fijo en beneficio de determinadas provincias (ley 23.658)), el inc. 3 del art. 75 ha establecido requisitos especiales para ellas. En efecto, se ordena que las leyes que establezcan o modifiquen asignaciones especficas de recursos coparticipables tengan tiempo determinado y que sean sancionadas por un quorum especial de la mayora absoluta de la totalidad de los miembros de cada cmara. Este ltimo requisito es muy importante como garanta para las provincias, ya que nos es fcil alcanzar dicho quorum en la tarea legislativa, sin un alto grado de consenso. La reforma ha impuesto criterios de reparto, tanto para la distribucin primaria como para la secundaria. En relacin a la distribucin primaria, es decir, entra la Nacin por un lado y las provincias y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires por el otro, se seala: a) lo vinculado a asignaciones especficas, recientemente analizadas, y b) la relacin directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto, como sostiene el inc. 2 del art. 75, en una frase que se relaciona con un prrafo posterior de la misma norma que expresa: no habr transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignacin de recursos, aprobada por ley del Congreso cuando correspondiere y por la provincia interesada y la Ciudad de Buenos Aires, en su caso. Resaltamos la trascendencia de este criterio, ya que una de las herramientas del gobierno nacional para lesionar el federalismo fue imponer transferencias de competencias, servicios o funciones a las provincias o a la Ciudad de Buenos Aires, con lo que centraliz recursos y federaliz dficits, situacin del traspaso de la polica a la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Lamentablemente, sabemos que tampoco se cumpli con la disposicin transitoria sexta de la reforma, que indic como plazo para la sancin de la leyconvenio de coparticipacin: antes de la finalizacin del ao 1996. Ms adelante volveremos a abordar este tema, completando el punto 4.1 del programa, a travs de algunos grficos que facilitarn la comprensin sobre los

Derecho Publico Provincial y Municipal Mgter. Andrea Mensa Gonzalez

- 16 -

aspectos financieros del federalismo que venimos trabajando en el presente mdulo.

4.2. Servicios Pblicos Provinciales


4.2.1. Definicin y caracteres, titularidad, prestacin y responsabilidad. 4.2.2 Entes Reguladores
La materia servicio pblico no est suficientemente elaborada doctrinariamente y slo tienen una justificacin constitucional los que denominamos grandes servicios pblicos. Se entiende, entonces, la necesidad de penetrar sucintamente en esas elucubraciones doctrinarias que sobre el particular se han hecho. Algunos autores como Bielsa, Greca, Marienhoff, etc. se apoyan en la teora funcional que para identificar un servicio pblico tiene en cuenta la importancia de la necesidad que se pretenda atender. Entendemos que la propia definicin sobre el servicio pblico, que aqu se ha adoptado como mayormente aceptada, la teora funcional, es la que define la cuestin. En efecto, esta teora que se debe considerar la importancia o mrito del tipo de necesidad que con esa actividad se intenta satisfacer. Por principio, la creacin de un servicio pblico corresponde a la jurisdiccin local o provincial, pues se trata de potestades cuyo ejercicio general no fue delegado por las provincias al constituir la unin nacional. Por excepcin, la creacin de un servicio pblico podr corresponderle a la Nacin, circunstancia que deber hallar fundamento en un texto de la Constitucin. Cuando el servicio tenga caracteres interprovinciales o internacionales (C.N. art. 75 inc. 13 (anterior art. 67 inc. 13), cuando la Nacin ejerciere al respecto las atribuciones que le confiere el art. 75 inc. 18, cuando la Nacin ejerciere actividades que la Constitucin le atribuye expresamente y que constituyen servicios pblicos, como sera la instalacin de establecimientos de correos generales (art. 75 inc. 14) (Marienhoff, II, 85, 86). En definitiva se trata de la actividad por la cual se satisface una necesidad colectiva a travs de un procedimiento de Derecho Pblico, cuyos caracteres son la continuidad, la regularidad, la uniformidad y la igualdad en la prestacin; la titularidad est en manos del Estado, quien es el que debe garantizar su cumplimiento a travs de los instrumentos que dispone, ya que los servicios pblicos pueden ser prestados en forma directa por la administracin pblica o por medio de concesionarios o prestatarios. Ampliar el tema de servicios pblicos con lo desarrollado en el captulo IV, apartado V, del libro Derecho Pblico Provincial, Herndez Antonio Mara (coordinador), Ed. Lexis Nexis, 2008, citado como bibliografa obligatoria.

Derecho Publico Provincial y Municipal Mgter. Andrea Mensa Gonzalez

- 17 -

Aspectos financieros del federalismo


Coparticipacin impositiva La distribucin de competencias en materia impositiva en la Constitucin Nacional

ESTADO FEDERAL
Le corresponden los impuestos: Indirectos externos (aduaneros): en forma excluyente y permanente (Art. 4, 9, 75 inc. 1 y 126 CN) Indirectos internos: En forma permanente y concurrente con las provincias (art. 75 inc. 2 CN). Directos: Excepcionales (Art. 75, inc. 2, 2 prr. CN)

ESTADOS PROVINCIALES
Le corresponden los impuestos: Indirectos internos: En forma concurrente y permanente con el gobierno federal (art. 75 inc.2 CN). Directos: En forma excluyente y permanente. Salvo que el gobierno federal utilice la facultad del art.75, inc.2, 2prr. CN.

La coparticipacin impositiva en la Reforma Constitucional La Reforma Constitucional constitucionaliz la coparticipacin impositiva y fortaleci el federalismo, estableciendo una clara dicotoma en la distribucin de competencias entre el Gobierno Federal y Provincial con relacin a los tributos indirectos externos, tributos indirectos internos (concurrentes) y tributos directos (slo excepcionalmente en manos del gobierno federal). Art. 75 inc. 2 de la CN establece que: Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nacin y las provincias, instituir regmenes de coparticipacin de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisin de los fondos. Esta ley-convenio debe cumplir con las siguientes condiciones conforme lo establece la Constitucin Nacional:

Derecho Publico Provincial y Municipal Mgter. Andrea Mensa Gonzalez

- 18 -

El Senado es cmara de origen. La Sancin deber ser con la mayora absoluta de la totalidad de los miembros de cada cmara. NO puede ser modificada unilateralmente. NO pude ser reglamentada. Debe ser aprobada por las Provincias. La distribucin entre Nacin y Provincias y Ciudad de Buenos Aires, se efectuar en relacin directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas, contemplando criterios objetivos de reparto (solidaridad, equidad y prioridad). La CN prescribi la integracin de la masa coparticipable con los impuestos indirectos internos y los directos que corresponden a la Nacin en forma excepcional, pero admiti la detraccin de una parte o de todo mediante asignaciones especficas por va de la creacin del Fondo Transitorio para financiar desequilibrios fiscales provinciales. La Reforma Constitucional impuso criterios de reparto para la distribucin:

DISTRIBUCIN PRIMARIA
Corresponde al Gobierno Federal Est establecida en el art. 75 inc. 2: No habr transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignacin de recursos, aprobada por ley del Congreso, cuando correspondiere y por la provincia interesada o la Ciudad de Buenos Aires, en su caso. Principios que dominan la distribucin primaria entre Nacin-Provincias: Automaticidad en la remisin de los fondos Justicia interregional para la homognea calidad de las prestaciones estatales. Relacin de los servicios que ofrezca con los distintos niveles de gobierno.

DISTRIBUCIN SECUNDARIA
Es la distribucin que tiene lugar entre las provincias y la Ciudad de Buenos Aires, luego de la distribucin primaria, se debe establecer la asignacin para cada provincia y para la Ciudad de Buenos Aires en particular. Criterios de distribucin: Objetivos: es decir, claramente determinados. Equitativos: hace referencia a la justicia, en el caso concreto. Solidarios: seala la ayuda mutua que debe existir entre las provincias. Prioritarios: se debe buscar el logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades, en todo el territorio nacional.

Derecho Publico Provincial y Municipal Mgter. Andrea Mensa Gonzalez

- 19 -

EL ROL DEL FEDERALISMO FISCAL EN LA DEMOCRACIA ARGENTINA Trabajo presentado en el Congreso de la Asociacin Argentina de Derecho Constitucional por los profesores Andrea Mensa Gonzlez y Marcelo Bernal. Tucumn. 2009. 1. Introduccin Observando cmo los gobiernos centrales, en especial el de nuestro pas, usan sus poderes fiscales para influir o controlar a los gobiernos provinciales y municipales, por diversas vas, en este trabajo explicaremos la relacin existente entre el federalismo fiscal y el sistema poltico institucional de nuestro pas. Veremos s, en la conexin entre el sistema poltico y el sistema fiscal, se encuentra alguna explicacin que nos lleve a determinar cul es la relacin que se da entre el gobierno nacional, las provincias y los municipios. Por ltimo, podremos entender cul es la relacin que se da entre los distintos rdenes de poder en nuestro pas y su posible influencia en el sistema poltico y fiscal adoptado. Concluiremos seguramente, con la conviccin de que se deben encarar reformas estructurales en todos los mbitos, donde la descentralizacin fiscal y poltica sea la piedra fundacional de una nueva Argentina. 2. Federalismo argentino Nuestro pas, de acuerdo con lo establecido en el art. 1 de la Constitucin Nacional, se organiza como un estado federal, en l conviven cuatro rdenes de gobierno, la Nacin, las provincias, la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y los municipios. Cuando hablamos de federalismo, nos referimos a una forma de organizacin del poder, donde existen, diferentes rdenes de gobierno con facultades y atribuciones determinadas. Federalismo es una forma de organizacin territorial del poder, que se expresa de diversas formas y que se presenta en una gran variedad de modelos polticoconstitucionales, en el mundo actual4. Esta es una tcnica de distribucin del poder del Estado, a travs de la cual los distintos centros de poder se reservan cierto grado de autogobierno. Por este sistema de distribucin de competencias propias de un Estado Federal, las fuerzas centrpetas y centrfugas se ven coordinadas, cooperando, en el concierto federal, reconociendo como eje articulador al gobierno nacional en el diseo de las polticas pblicas, principalmente.
4

Veintiocho pases en los que habita el 40% de la poblacin mundial se autodenominan federales. Blgica, Etiopa y Espaa, pases originariamente unitarios se estn volviendo cada da ms federales, otro pases como Bosnia, Sri Lanka, Nepal, Repblica Democrtica del Congo adoptaron el federalismo en contextos de posconflictos.

Derecho Publico Provincial y Municipal Mgter. Andrea Mensa Gonzalez

- 20 -

El origen del federalismo se puede reconocer en la sancin de la Constitucin de Estados Unidos de Norteamrica en el ao 1787. La formacin de este Estado se basa en la existencia de un pacto por el cual, los Estados Soberanos acordaban asociarse, unirse y construir un vnculo fuerte y slido entre ellos, en pos del bienestar general. En definitiva, su origen se relaciona con el principio de negociacin entre voluntades diversas y la tendencia de la democracia liberal a dotarse de mecanismos de pesos y contrapesos, controles mutuos y recprocos entre los distintos estamentos de gobierno. Generalmente se considera que un Estado es Federal, cuando tiene al menos dos rdenes de gobierno (uno para todo el pas y otro para las unidades constitutivas de la federacin), una constitucin no reformable unilateralmente por el gobierno nacional, una carta magna que atribuya poderes legislativos, inclusive los fiscales, autonoma en cada uno de los rdenes de gobierno, representacin de las unidades constitutivas en el poder legislativo nacional, un rbitro para la resolucin de los conflictos de poderes entre los gobiernos y un sistema fuerte de instituciones que funcionen coordinadamente. De acuerdo a lo que venimos sealando, cuando hablamos de federalismo, observamos un juego pendular de potestades, atribuciones y responsabilidades, articulado por el gobierno central, que va desde, la descentralizacin, hasta el necesario mecanismo compensatorio que tiende a equilibrar las desigualdades regionales, existentes en nuestro pas.5 Segn nos muestra nuestra historia institucional, el progreso del federalismo est relacionado con la estabilidad y fortaleza de las instituciones, la vigencia del orden democrtico, el desarrollo econmico y social sostenido y el respeto a los derechos humanos. En efecto, el federalismo es uno de los blancos ms atacados, junto con los derechos civiles y garantas constitucionales, en las pocas de crisis.

Art. 75 inc.Constitucin Nacional cuando dice: Corresponde al Congreso: 1. Legislar en materia aduanera. Establecer los derechos de importacin y exportacin, los cuales, as como las avaluaciones sobre las que recaigan, sern uniformes en toda la Nacin. 2.Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias. Imponer contribuciones directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nacin, siempre que la defensa, seguridad comn y bien general lo exijan. Las contribuciones previstas en este inciso, con excepcin de la parte o el total de las que tengan asignacin especfica, son coparticipables. Una ley convenio, sobre al base de acuerdo entre la Nacin y las provincias, instituir regmenes de coparticipacin de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisin de los fondos.La distribucin entre la Nacin, provincias y la Ciudad de Buenos Aires, y entre stas, se efectuar en relacin directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ella contemplando criterios objetivos de reparto; ser equitativa, solidaria y dar prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.La ley convenio tendr como cmara de origen el Senado y deber ser sancionada con la mayora absoluta de la totalidad de los miembros de cada cmara, no podr ser modificada unilateralmente ni reglamentada y ser aprobada por las provincias.No habr transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignacin de recursos, aprobada por ley del Congreso cuando correspondiere y por la provincia interesada o la Ciudad de Buenos Aires en su caso. Un organismo fiscal federal tendr a su cargo el control y fiscalizacin de la ejecucin de lo establecido en este inciso, segn lo determine la ley, la que deber asegurar la representacin de todas las provincias y la ciudad de Buenos Aires en su composicin.3.Establecer y modificar asignaciones especficas de recursos coparticipables, por tiempo determinado, por ley especial aprobada por la mayora absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cmara.

Derecho Publico Provincial y Municipal Mgter. Andrea Mensa Gonzalez

- 21 -

En situaciones de emergencias, los gobiernos centrales suelen imponer su propia agenda, acentuando la concentracin de facultades y recursos extraordinarios en el poder ejecutivo nacional, so pretexto de dotar al mismo de las herramientas necesarias para afrontar tales situaciones.

3. Federalismo Fiscal Los acuerdos en torno a la recaudacin, coparticipacin y el gasto pblico son cruciales tanto poltica como econmicamente, para el funcionamiento real de todo sistema federal. El tema de quin determina cul es el orden de gobierno encargado de recaudar los impuestos y dems ingresos y quin los gasta y cmo los gasta, son ejes fundamentales para la real divisin de poderes de un gobierno federal. En un segundo aspecto a conspirar es que la forma en la que se recauda y se invierte el dinero pblico puede afectar de manera significativa a la salud econmica y productiva del estado federal. La poltica fiscal adoptada tiene consecuencias positivas o negativas en el funcionamiento de la economa de las unidades constitutivas de la federacin, los incentivos fiscales, por ejemplo, pueden atraer empresas, generar fuentes de empleo, reactivar el consumo, si son las adecuadas. De no aplicarse correctamente los incentivos, cuyos efectos repercuten en las provincias y municipios ms fuertemente en la Nacin. En cuanto al poder impositivo argentino, la Constitucin Nacional atribuye potestad tributaria a la nacin y a las provincias segn el tipo de impuesto del que se trate. Es decir, en lo formal, los convencionales constituyentes de 1994 han dejado bien en claro el principio de separacin de las fuentes tributarias. Ahora bien, en la realidad, observamos que ha primado una centralizacin en la nacin, quien legisla y recauda los impuestos de mayor potencial recaudatorio (Impuesto al Valor Agregado IVA, ganancias, impuestos internos sobre consumos especficos, combustibles, etc.)6, de cuyo producido participa a las provincias segn los criterios fijados en el llamado rgimen de coparticipacin federal de impuestos. Esta realidad normativa ha generado una progresiva centralizacin del poder en el gobierno nacional, tanto en materia de gasto pblico, como de potestades tributarias y facultades regulatorias. La situacin se repite y an se acenta, en cuanto a la relacin provincias-municipios. Los gobiernos locales dependen, de las decisiones y el financiamiento tanto de la provincia como de la Nacin. Lo expuesto, ha llevado a crear una relacin de dependencia de los intendentes a los gobernadores y a su vez de estos con el Poder Ejecutivo Nacional, distorsionando la base misma del sistema federal, por lo que el esquema bsico
Conforme a la CN el gobierno federal tiene facultades exclusivas con relacin a los derechos de importacin y exportacin e impuestos directos por tiempo determinado. Nacin y provincias gozan de potestades concurrentes con relacin a los impuestos indirectos. Las provincias conservan todo el poder no delegado al gobierno federal, pudiendo, por tanto, imponer tributos directos permanentes. 6

Derecho Publico Provincial y Municipal Mgter. Andrea Mensa Gonzalez

- 22 -

de todo sistema federal, que era la existencia de distintos rdenes de gobierno con autonoma propia, queda totalmente desdibujado, ya que en lugar de autonoma tenemos dependencia. Esta situacin no se da slo de los gobernadores hacia la nacin y de los intendentes a las provincias, sino que en el ltimo tiempo, se observa directamente la dependencia de los intendentes al poder ejecutivo nacional. Una situacin a contemplar y que ejemplifica todo lo que venimos sosteniendo es la que se origina en relacin con los recursos naturales. Nuestro pas tiene abundantes recursos naturales que constituyen una fuente importante de ingresos: petrleo, gas, metales, tierras frtiles para el cultivo, etc. Estos recursos, que estn desigualmente distribuidos a lo largo del territorio nacional, provocan tensiones y desigualdades entre las distintas unidades constitutivas de la federacin. Las discusiones que se dan en torno a esta situacin se centran fundamentalmente en quin recauda, cmo se distribuyen los ingresos provenientes de su explotacin, entre otras. En el interior de las provincias la situacin se presenta similar. Las provincias recaudan los principales tributos, los cuales junto con la coparticipacin nacional se distribuye a su vez a los municipios, en un porcentaje del 15%. Esta perversa realidad en cuanto al federalismo fiscal se refiere, presenta las siguientes desventajas: 1. Falta de correspondencia fiscal: implica la necesidad de que exista un alto nivel de vinculacin entre el gasto que realiza una comunidad y el financiamiento necesario para sustentarlo. 2. Responsabilidad poltica: este criterio se respeta cuando los dirigentes responden frente a los votantes por la calidad de las polticas pblicas. Esta capacidad de respuesta y control es mayor cuanto ms cercano est el votante del nivel poltico donde se deciden y ejecutan las polticas pblicas. Como podemos apreciar hasta aqu, queda claro que las provincias argentinas dependen de forma excesiva de las transferencias del gobierno central, lo cual constituye la caracterstica principal del federalismo fiscal argentino. 4. Federalismo Fiscal y Poltico: Al adentrarnos en el estudio del federalismo fiscal argentino, debemos analizar cules son los elementos polticos que caracterizan este sistema. En primer lugar partimos de la premisa que todo sistema fiscal debe ser el resultado de un proceso de negociacin poltica, donde los distintos actores jurisdiccionales acuerden su rol. Este acuerdo se desarrolla en un marco institucional determinado, cuyos lineamientos generales se encuentran delineados en la Constitucin Nacional. El diseo constitucional tributario se basa a nuestro entender en dos premisas fundamentales, la primera que establece la igualdad de todas las provincias de nuestro pas, sin atender al liderazgo o pertenencia partidaria de los gobernantes, o al grado de desarrollo de las mismas, a la hora de sentarse a negociar su porcentaje de coparticipacin. La segunda, habla del reconocimiento que la Carta Magna realiza en pos de atender a las distintas situaciones que se presentan en nuestro territorio. Como conclusin de estas dos reglas bsicas, la Constitucin Nacional, dispone un sistema tributario con reconocimiento a las provincias y sus realidades locales y el rol del Estado Nacional como articulador y garante de la satisfaccin del bienestar general de toda la poblacin. En el derecho comparado se observa que existen variados modelos de asignacin tributaria, en algunos, el gobierno central domina la imposicin y la recaudacin

Derecho Publico Provincial y Municipal Mgter. Andrea Mensa Gonzalez

- 23 -

de los mismos, mientras que en otras, el gobierno central, el gobierno de las unidades constitutivas y los gobiernos locales desempean un papel significativo. En Canad y Suiza, el gobierno central recauda aproximadamente el 45 % de los ingresos totales, en Estados Unidos el 54%, en Autralia, Brasil, Alemania y Espaa el 60%, mientras que en nuestro pas el gobierno nacional recauda ms del 80% de los ingresos, siendo superados por el 98% de Venezuela y Nigeria.7 Ahora bien, debemos observar quien ejecuta el gasto pblico en esas situaciones, ya que observamos una gran variedad de modelos al respecto, en algunas el gobierno federal tiene a su cargo le ejecucin de las polticas pblicas, mientras que en otras, los gastos de las provincias y municipios son mayores. La diferencia radica no slo en los distintos andamiajes constitucionales sino tambin a la historia poltica y cultural de cada uno de ellos. En la mayora de los Estados Federales, se establece que la mayora de los impuestos, esto es, la potestad tributaria originaria la detentan las provincias y de forma excepcional la nacin. stas, en un principio, en uso de sus atribuciones, determinaron que resulta ms eficiente que determinados tributos sean recaudados centralizadamente, originando de este modo el sistema de coordinacin fiscal llamado Coparticipacin Federal. Cabe preguntarnos si el hecho de que la Nacin recaude y coparticipe a las provincias, es una forma eficiente de recaudar, dada la mayor capacidad de la Nacin que la de las provincias, o ms bien, estamos en una simple situacin de conveniencia poltica de estas ltimas. Creemos que si bien es cierto que la administracin de ciertos tributos a travs del gobierno nacional resulta conveniente, no es menos cierto que delegar en la Nacin tal actividad exime a los gobernadores de la responsabilidad de recaudar impuestos y de rendir cuentas sobre el uso de esos fondos. Los poderes ejecutivos provinciales y municipales no se sienten presionados por sus electorados por el gasto pblico, ya que ni los gobernadores, ni los intendentes son actores que los ciudadanos visualizan con poder autnomo de decisin y accin. Todo lo cual lleva aparejado mltiples situaciones, gobernadores que, en muchos casos, utilizan al estado provincial como botn de guerra, la instauracin de polticas prebendaras y la anomia total, que se observa en la ausencia total del estado provincial y municipal como actor protagnico. El sistema electoral que impera en Argentina en todas las provincias, es la base de este fenmeno. Los ciudadanos votan listas sbanas cuyo acceso est vedado slo a aquellos que aseguren una obediencia sin lmite al caudillo provincial. 8 Gobernadores fuertes y autoritarios, y legisladores que representan no al electorado, sino a los intereses del caudillo, convierten al sistema federal argentino casi en una utopa, y como no puede ser de otra manera, lo mismo sucede con el sistema de coparticipacin federal.
7

. Anderson George. Una introduccin al federalismo. Ed. Marcial Pons. Madrid. 2008. Pags.55

Derecho Publico Provincial y Municipal Mgter. Andrea Mensa Gonzalez

- 24 -

Los municipios y ms an las provincias, escasamente pueden satisfacer las demandas ciudadanas, con prescindencia del aporte de los fondos proveniente de la Nacin.

Conclusiones y propuestas
Federalismo fiscal, gobernabilidad democrtica, regmenes electorales y sistema institucional poltico, no son compartimientos estancos. Su funcionamiento es absolutamente interdependiente cuya coordinacin y eficiencia es un fenmeno eminentemente poltico. El esquema poltico y fiscal que se observa en nuestro pas, conduce a crear una distancia entre la poltica y el ciudadano, convirtiendo a la democracia en un espejismo, que slo satisface los intereses de unos pocos. En ese marco, un nuevo proceso de descentralizacin poltica y fiscal y su coordinacin entre los distintos niveles de gobierno, generar un escenario de participacin ciudadana absolutamente imprescindible para devolverle confianza al sistema republicano, constituyendo con ello el fortalecimiento de la gobernabilidad democrtica. Algunas medidas a considerar: 1. Sistemas de coparticipacin fiscal, analizando en especial, la viabilidad de que sean las provincias quienes recauden, logrando con ello mejorar la correspondencia fiscal y la responsabilidad poltica. De esa manera los gobiernos provinciales sern ms cautelosos en su relacin con el gasto pblico. 2. Descentralizacin efectiva de los municipios, fortaleciendo la relacin entre ciudadanos y gobernantes, logrando una mayor participacin de estos en la gestin pblica. 3. Responsabilidad fiscal, esto es, lograr conocimiento de las actividades del gobierno y disear un diagrama institucional que fomente la participacin de la comunidad en la asignacin del gasto pblico. 4. Control en el gasto pblico, se trata de relacionar la recaudacin y la asignacin del gasto con el diseo poltico, fortaleciendo los mecanismos de atribucin de responsabilidades de los funcionarios pblicos.

Bibliografa
Anderson, George, Una introduccin al federalismo. Editorial Marical Pons. Madrid. Espaa. 2008. Bird, Richard y Stauffer, Thomas (comps.), Intergovernmental Fiscal Relations in Fragmented Societies. Institute of Federalism. 2001. Friburgo, Suiza. Hernndez, Antonio Mara, Federalismo, Autonoma Municipal y Ciudad Autnoma de Buenos Aires en la reforma constitucional de 1994. Editorial Depalma. 1997. Buenos Aires, Argentina.

Derecho Publico Provincial y Municipal Mgter. Andrea Mensa Gonzalez

- 25 -

Hernndez, Antonio Mara y otros, Derecho Pblico Provincial y Municipal. Editorial Lexis Nexis. 2008. Buenos Aires. Argentina.

Derecho Publico Provincial y Municipal Mgter. Andrea Mensa Gonzalez

- 26 -