LOS RGANOS CONSTITUCIONALES AUTNOMOS: MS ALL DE LA DIVISIN DE PODERES

Jos Luis Caballero Ochoa

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En cada Estado hay tres clases de poderes: el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo de las cosas relativas al derecho de gentes y el Poder Ejecutivo de las cosas que dependen del derecho civil. En virtud del primero, el prncipe o jefe de Estado hace leyes transitorias o definitivas o deroga las existentes. Por el segundo, hace la paz o la guerra, enva y recibe embajadas, establece la seguridad pblica y precave las invasiones. Por el tercero, castiga los delitos, ya juzga las diferencias entre particulares. Se llama a este ltimo Poder Judicial, y al otro Poder Ejecutivo del Estado Montesquieu, "El Espritu de las Leyes" There must in every society be some power from which there is no appeal Samuel Johnson

SUMARIO: I. Introduccin; II. Notas comunes a los rganos constitucionales autnomos; III. Cuntos? Cules? El caso de Mxico; IV. Asignaturas pendientes.

I. Introduccin. Mxico se ha sumergido en un proceso de democratizacin, que se avizora sin retorno, de replanteamiento de paradigmas, de refundacin dira yo. Ante quienes vaticinaban la debacle total mediante la ruptura del orden constitucional en el caso de una alternancia en el Poder Ejecutivo o la permanencia del status quo a perpetuidad, la sociedad ha dado una leccin. El cambio ha sido paulatino, no hemos tenido que asumir los procesos, digamos fastuosos y contundentes

como el caso espaol1, por mucho ejemplo de transicin contempornea; lo nuestro est siendo gradual, institucional, eficaz al fin de cuentas. La transicin mexicana -como apuntan Lujambio y Vives- "no supone en modo alguno la desaparicin de la otrora fuerza poltica hegemnica o su exclusin en la construccin del juego democrtico. En este sentido, la transicin de la democracia en Mxico supone, dada la estructura constitucional del pas sobre la que se construye (separacin de poderes, federalismo, municipalismo) el paso del ejercicio 'monoplico' del poder, al ejercicio del poder 'compartido'2 El proceso de transformacin se acompaa de un gran ejercicio de reflexin sobre temas fundamentales de la arena constitucional: desde la posibilidad de reeleccin de los miembros del Poder Legislativo, o la propuesta de una nueva Constitucin, la conveniencia o no de continuar con el sistema presidencial versus el sistema parlamentario, as como el replanteamiento de las cuestiones relativas a la responsabilidad de los servidores pblicos, entre otros. La revisin al sistema de divisin de poderes, principal "sistema de frenos y contrapesos jurdicos entre las diversas partes de una constitucin"3, se perfila como fundamental en este replanteamiento de paradigmas; Locke y Montesquieu de vuelta al ruedo. Cada vez ms se acenta la reflexin en torno a los controles de los poderes, sus rbitas, los matices de su interaccin -siempre de acuerdo a los intereses del propio aparato estatal4- su eficacia, y sus limitaciones, que los hace objeto de una revisin acusiosa entre s y por parte de los actores polticos. En la dinmica del diseo constitucional de los prximos aos entrarn en juego las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo, as como el papel preponderante que ha ido asumiendo el Poder Judicial, especialmente a partir de las reformas constitucionales de 1994 y 1996. Por otro lado, esta teora se ha visto redimensionada en diferentes trminos, que van desde el fenmeno globalizador con todas sus implicaciones5: integracin regional, acuerdos comerciales, prevalencia del ius cogens, procesos de internacionalizacin de la tutela a los derechos humanos -incluso a travs del surgimiento de verdaderos organismos jurisdiccionales- en donde los compromisos asumidos en el marco de la comunidad internacional rompen los estereotipos de la organizacin domstica, hasta la recomposicin interna de una sociedad exigente, que busca controles ms severos hacia los rganos y sus titulares, en un ejercicio en donde "lo democrtico" tambin "dignifica por igual a las personas que, como gobernados, pueden exigir cuentas y responsabilizar a los que, representndolos, ejercen el poder poltico"6. Adicionalmente, y de forma paralela a los procesos de acotamiento entre poderes (cheks and balances)7, de la sociedad y los actores polticos hacia los poderes, han surgido en el constitucionalismo contemporneo los llamados "rganos constitucionales autnomos"8, cuya caracterstica fundamental es precisamente su pertenencia al Estado pero sin depender de ninguno de los tres grandes poderes. El presente trabajo tiene por objeto plantear someramente el

entorno jurdico de estos rganos, cules son sus principales caractersticas, su papel en el constitucionalismo mexicano contemporneo, cules tienen tal categora en nuestro orden jurdico, as como hacer notar algunos de los elementos que fortaleceran su presencia constitucional.

II.

Notas comunes a los rganos constitucionales autnomos

Precisar rasgos comunes a los rganos constitucionales autnomos es ms un ejercicio de prospectiva que de identificacin, una bsqueda ms que un recuento, una asignatura pendiente para el constitucionalismo contemporneo. Esto se debe a que por un lado, no se ha profundizado lo suficiente en el tema por parte de los especialistas; algunos de ellos, al abordar este punto en particular, recurren por analoga a las caractersticas que apunta Manuel Garca Pelayo para el caso del Tribunal Constitucional: inmediatez, esencialidad, autonoma orgnica y funcional, direccin poltica, etc.9 Por otra parte, y al menos en el caso de Mxico, las reformas al texto constitucional que han introducido estos rganos no han tomado en consideracin ubicarlos en un solo rango y proponer rasgos comunes que los identifiquen en lo esencial y que, ulteriormente, permitan hacer las distinciones propias de su competencia tcnica, cualidad que al fin de cuentas parece constituir su rasgo definitorio. Sin embargo, entre lo que ya est y se debe fortalecer, y lo que es necesario proponer, es posible sealar lo siguiente:

1. Independencia de los poderes. Inicialmente y a propsito del replanteamiento a la teora de la divisin de poderes, me parece que la aparicin de los rganos constitucionales autnomos responde precisamente a una evolucin, tanto en el discurso como en la praxis, del papel de los poderes en el Estado contemporneo y que estos organismos, con los que tienen, como afirma Garca Pelayo, una "paridad de rango"10, se perfilan tambin como posibilidad efectiva de ejercicio del poder pblico. As, el doble aspecto fundamental de estas entidades estriba, por una parte, en que son organismos del Estado, y por otra, en su previsin en el texto constitucional como autnomos, es decir, no subordinados al Ejecutivo, Legislativo o Judicial. Debido a estas caractersticas, y ante la constatacin de fenmenos como la corrupcin de las entidades pblicas vinculadas a los poderes, la falta real de equilibrios entre los mismos, y los excesos de los partidos en el juego poltico11, parece en ocasiones que los rganos constitucionales autnomos tendran una prevalencia especial incluso por encima de los

poderes, adems de que algunos - pienso en el Tribunal Constitucional o el Ombudsman- han adquirido una relevancia de primersimo orden12. En este sentido, es conveniente distinguir las implicaciones concretas de su autonoma con relacin a los poderes, as como puntualizar los elementos de cada uno, a fin de precisar cules tienen una relevancia especial, como es el caso del Tribunal Constitucional, cuya naturaleza jurdica lo sita, en la mayora de los pases que lo han incorporado a su vida institucional, como "el intrprete supremo de la Constitucin. Esto supone que le corresponde al Tribunal una permanente labor de reconstruccin de la unidad del ordenamiento mediante su doctrina al determinar el sentido de los preceptos constitucionales. Esa labor jurisdiccional puede tener una relevancia poltica menor, pero es la que mayor incidencia tiene a la larga, por cuanto hace posible tambin la adaptacin permanente de la Constitucin a las nuevas realidades sociales"13 Por otra parte, es de advertirse que los rganos constitucionales autnomos contribuyen, no slo a ampliar el margen de actuacin de la entidad estatal por cauces diferentes a los tradicionales, sino tambin al redimensionamiento y al equilibrio de los poderes mismos, porque efectivamente se constituyen como un contrapeso eficiente, porque producen tambin mecanismos de control constitucional14, y promueven la participacin ciudadana no partidista en la toma de decisiones fundamentales. En suma, porque como hace notar el Doctor Diego Valads, el slo postulado de la separacin de poderes, no explica en nuestro tiempo la compleja trama del poder.15

2. Autonoma. En Mxico, a partir de 1980, la Constitucin seala a cinco entidades como "autnomas":

Las universidades a las que la ley otorgue tal carcter, en el artculo 3 , fr VII (reforma publicada en el D.O.F. el 9 de junio de 1980). El Banco de Mxico, en el artculo 28, prrafo 6 (reforma publicada en el D.O.F. el 20 de agosto de 1993). El Instituto Federal Electoral, en el artculo 41, fr. III (reforma publicada en el D.O.F. el 22 de agosto de 1996). La Comisin Nacional de Derechos Humanos, en el artculo 102 "B" (reforma publicada en el D.O.F. el 13 de septiembre de 1999). Los Tribunales Agrarios, en el artculo 27, fr. XIX (reforma publicada en el D.O.F. el 6 de enero de 1992).

Si bien es cierto que se emplea el calificativo de "autnomo" para cada uno de estas entidades, y tal autonoma es un rasgo comn a su naturaleza jurdica16, la cuestin fundamental para distinguir su pertenencia al universo que nos ocupa, es su conformacin como rganos del Estado de igual rango que los tres poderes, lo que no sucede, por ejemplo, en el caso de las universidades. Este rasgo permite encontrar un referente comn aun en medio de "definiciones distintas y naturaleza jurdica diversa", como apunta Porfirio Muoz Ledo17. As, la autonoma de estos organismos supone como requisito sine qua non, su pertenencia al Estado. No basta ni la sola previsin en la Constitucin, ni acreditar el ser de inters pblico18, toda vez que tambin existen en el universo constitucional otras entidades sui generis - refiere Jorge Reyes Tayabas19partidos polticos, por ejemplo, a los que la misma Constitucin designa como "entidades de inters pblico" (cfr.- artculo 41, fr. I) Pertenencia, pues, al Estado, como nota comn y autonoma reflejada en: a) La previsin directa en el propio texto constitucional, del que derivan su particular naturaleza jurdica, ya que, como seala Jaime Crdenas Gracia, "tienen funciones independientes, reconocidas y garantizadas en la Constitucin y son capaces de emitir actos definitivos"20, lo que los sita como "verdaderos poderes del Estado"21.

b) La independencia presupuestaria, que resulta una cuestin de capital importancia para que el rgano tenga verdadera autonoma, pero que no en todos los casos se cumple a cabalidad. En Mxico, el texto constitucional es bice al respecto en la mayora de los casos y slo apunta que la Comisin de Derechos Humanos contar con "autonoma de gestin y presupuestaria" (artculo 102, "B"). Crdenas Gracia considera que la Constitucin debera precisar con claridad las bases sobre las cuales se debera establecer el presupuesto para cada organismo.22 c) Independencia orgnica, que implica - cito lo que seala la Constitucin- una autonoma de "gestin" ( cfr.- artculo 102, "B") y en general, de "ejercicio de funciones" ( cfr.- artculo 41, fr. III). A propsito de este punto, es conveniente destacar que en este contexto de "ejercicio de funciones" peculiar, que contempla una especialidad tcnica sobre determinada materia, los organismos no surgen de un proceso democrtico, lo que analgicamente, tambin sucede con el Poder Judicial. Sin embargo, no por esto se sustraen de la vigilancia y el control del Poder Legislativo, "ya que al no gozar los organismos autnomos de legitimacin democrtica propia, deben quedar sujetos a los controles de los legisladores, estos s, polticamente legitimados"23.

De igual forma, por ejemplo, en el caso de la composicin del Tribunal Constitucional en Espaa, su integracin "implica a los tres poderes del Estado, pero no del mismo grado de participacin, pues las Cortes proponen en total a ocho de los doce miembros. Adems, el grado de consenso necesario para la propuesta en el legislativo es muy alto, porque la mayora de tres quintos exige el acuerdo de la prctica totalidad de las fuerzas polticas con representacin parlamentaria."24 As pues, la autonoma tambin se ejerce, paradjicamente, por la participacin de alguno o algunos de los poderes en la dinmica propia de los rganos constitucionales autnomos, de manera especial en el nombramiento o ratificacin de sus funcionarios, pero tambin en la aprobacin de su presupuesto y en una adecuada rendicin de cuentas.

3. Entidades apolticas Este rasgo comn se presenta, a mi juicio, por diversos motivos: a) Resaltar la autonoma respecto de los poderes tradicionales (especialmente el Ejecutivo y Legislativo), estos s, directamente inmersos en la praxis poltica. b) Privilegiar de cierta forma el componente "ciudadano" en la integracin de algunas de estas entidades, en su propia dinmica -que en ocasiones evita incidir en lo que conocemos como "actos de gobierno"25- as como en el control de su actuacin. Sobre esta ltima cuestin Jaime Crdenas afirma: "El riesgo de la neocorporativizacin de estos rganos se debe exorcizar a travs de los 'cheks and balances entre poderes y rganos, con diseos jurdicos en donde se premie la transparencia, la movilidad y la democracia interna, y sobre todo con el constante y permanente control de la sociedad a travs de la obligada rendicin de cuentas social."26 c) Enfatizar que lo propio de los rganos constitucionales autnomos es su competencia tcnica en una materia especfica, que debe mantenerse ajena al juego de los partidos. Estos organismos se constituyen para ofrecer, desde la imparcialidad que permite un ejercicio profesional de funciones, una instancia dedicada a la atencin de una cuestin toral para la vida del Estado y de la sociedad en conjunto. Ruperto Patio y Hugo Concha apuntan al respecto: " Parecera que cuando el estado considera que por la importancia de una actividad de carcter tcnico es necesario preservarla de las influencias polticas, el camino adecuado es la creacin de organismos autnomos..."27

No obstante, me parece que adems alrededor de este asunto hay un prejuicio no sin fundamento por cierto- de que "lo poltico" corrompe y enturbia todo, lo que amerita ser redimensionado en trminos de que el ejercicio poltico debe implicar la bsqueda efectiva de la justicia social, la prevalencia del Derecho y del bien comn, la proteccin de la dignidad de la persona humana y sus derechos. Al fin de cuentas, constituir la representacin popular, a travs de la eleccin de partidos y propuestas concretas, es un ejercicio de racionalidad poltica, que apunta a establecer mecanismos de racionalidad social y econmica, donde tambin el Estado constitucional moderno tiene una seria responsabilidad.28 Por otra parte, es innegable que existen de por medio cuestiones sumamente delicadas en el quehacer de los rganos constitucionales autnomos, como ocurre en la organizacin de los procesos electorales o la proteccin de los derechos humanos, por lo que se debe evitar cualquier parcialidad, privilegio de intereses o consignas. Es por esto que se insiste por parte de los especialistas en que los titulares de los rganos no pueden estar vinculados a partido poltico alguno. Cito al Dr. Carpizo con referencia al Ombudsman:

"El Ombudsman debe ser apoltico y apartidista para evitar caer en controversias de carcter poltico, ya que si cayera en ellas poco sera lo que podr aportar al pas... Indudablemente que el Ombudsman puede pertenecer a un partido poltico porque tiene derecho a ello, pero es saludable que l y sus principales colaboradores no hayan desempeado ninguna actividad partidista durante los aos anteriores a su designacin; y si no son hombres de partido mucho mejor."29

4. El estatuto de los titulares Los titulares de los rganos y sus principales colaboradores asumen un perfil que intenta conciliar formacin profesional y conocimientos tcnicos, con imparcialidad y honorabilidad; el ser apolticos, con una fuerte vinculacin hacia la sociedad; el ser apartidistas, con el consenso de los mismos partidos representados en el Poder Legislativo. La nota comn apunta pues, al hecho de que se requieren personas de gran peso moral, as como con un conocimiento de primersimo nivel de la materia propia del organismo, como titulares del mismo; por otra parte, una integracin del rgano, que en trminos prcticos implique "seleccin justa e imparcial; inamovilidad; remuneracin suficiente y prohibicin de su reduccin; designaciones escalonadas, y servicio civil de carrera..."30

La participacin del Poder Legislativo en la designacin de los titulares es primordial para asegurar imparcialidad, capacidad tcnica, vinculacin con la sociedad; lo ideal es que mayoras calificadas de legisladores lleven a cabo todo el proceso de propuesta y designacin.

II.

Cuntos? Cules? El caso de Mxico.

De "ms o menos autnomos" se ha calificado a los organismos que nos ocupan31. Efectivamente, en Mxico su aparicin ha respondido ms o menos a las necesidades sociales, polticas y jurdicas; ha sido ms o menos razonada; con ms o menos contradicciones; han surgido ms o menos independientes; en algn caso, primero desconcentrado, luego descentralizado, finalmente autnomo; unos con ms o menos participacin del Congreso o de las cmaras en el nombramiento de sus titulares; ms o menos imparciales; ms o menos desvinculados del Ejecutivo... El caso mexicano apunta a una irrupcin de estas entidades en la escena nacional a partir de los aos noventa; con "ms o menos" autonoma coinciden en su aparicin en el periodo de Carlos Salinas de Gortari como titular del Ejecutivo (1988 - 1994), un sexenio difcil aun de evaluar a cabalidad por la cuota de corrupcin e impunidad que envuelve incluso a la misma figura del expresidente, y en el que -como apunta el Maestro Ral Gonzlez Schmal- "se cre casi una nueva Constitucin en Mxico, en cuanto se alteraron varias de las que se consideraban decisiones polticas fundamentales. En ese lapso se realizaron 51 reformas a 40 artculos constitucionales"32. A partir de este periodo los organismos se van incorporando en la Constitucin, no en el mismo nivel, ni con similar vinculacin al Ejecutivo o al Legislativo, ni con criterios difanos sobre el manejo del presupuesto; an hoy en da no se han establecido directrices comunes para esta categora de figuras constitucionales. Sin embargo, fue clarsimo el afn del Ejecutivo en el sexenio de referencia por dotar a nuestra vida jurdica de entidades que representaran el trnsito a la modernidad por parte de Mxico. Se trat ms de una bsqueda de aceptacin de nuestros socios comerciales, que de la participacin eficaz de la sociedad y de los partidos representados en el Congreso; ms de acallar un clamor social insoslayable, que de dotar al Estado de rganos tcnicamente eficientes e independientes. Reformas a todas luces plausibles, pero tmidas e incompletas.33 Por otra parte, sera injusto no admitir que lo importante en los ltimos aos ha sido la respuesta concreta a necesidades imperiosas e inaplazables de la sociedad, dejando a un segundo plano la teora y el anlisis; es por esto que podemos afirmar que han sido las demandas sociales, la causa principal de la aparicin de los rganos constitucionales autnomos. Sin embargo, a raz de la

incorporacin a la arena constitucional de estas figuras, se ha generado un proceso de reflexin en torno a su naturaleza jurdica, a sus caractersticas comunes, acerca de la dinmica de vinculacin con los poderes, o del alcance mismo de sus atribuciones. El discurso de los especialistas respecto de los organismos, indica que precisamente la conformacin de sus presupuestos doctrinales es un proceso incipiente, que requiere organizacin y visin de conjunto, ejercicio que se va acompaando de los sealamientos que, a travs de sus criterios, expresa nuestro mximo rgano de interpretacin constitucional.34 De esta forma, y de cara al intento de ir conformando un corpus doctrinal, es posible dar cuenta de muy variadas opiniones que, respecto del conjunto de rganos o sobre alguno de ellos, hacen referencia a su proceso de consolidacin doctrinal, clarifica los alcances de su autonoma, o se refiere a lo prematuro de una evaluacin sobre su pertinencia: (El IFE)..." est dotado de autonoma y es independiente en sus decisiones de los otros poderes; no tiene una naturaleza jurdica clara en el derecho positivo mexicano. No es un organismo descentralizado, pues no est en la rbita de la administracin pblica, ni en la del Poder Ejecutivo, pero tampoco corresponde ubicarlo en cualquiera de los otros poderes tradicionales. El autor de ese (sic) comentario prefiere considerarlo un rgano constitucional autnomo y remitirse a la doctrina jurdica europea para encontrar las caractersticas de estos rganos que constituyen en el derecho constitucional comparado poderes diferentes de los tradicionales... "35 "Por otra parte, es evidente que se avanza a nivel constitucional, en la creacin de organismos pblicos a los que se les otorga autonoma para el ejercicio de sus funciones y en su administracin, adecundose sin duda el concepto clsico de la teora de la divisin de funciones del Estado... Slo el tiempo y el conocimiento de la actuacin de estos organismos nos permitir concluir sobre la efectividad o pertinencia del camino seguido por el Constituyente permanente."36 "Los redactores del proyecto del original artculo 102, apartado B, se inclinaron tambin por una autonoma total y completa de la CNDH, comparable a la que gozan las universidades pblicas. Como es bien sabido todo proyecto legislativo, ms el constitucional, est sujeto a negociacin entre diversas instancias y fuerzas polticas y en aquella ocasin se perdi este asunto aunque, entonces, los redactores del proyecto lograron que ese carcter autnomo se atribuyera a las recomendaciones. Algo era algo y en este caso realmente era mucho".37 As pues, la reflexin sobre los organismos ha ido paulatinamente tratando de precisar su naturaleza jurdica, de desentraar los distintos grados de autonoma con que han aparecido y que han alcanzado a travs de reformas constitucionales, de analizar lo propio de sus atribuciones, el perfil de los

titulares, y los mecanismos ms adecuados para su ratificacin, as como sus relaciones con el Poder Ejecutivo. En este sentido, me parece que una asignatura pendiente para los juristas es ofrecer una propuesta integral, es decir, definir todo un estatuto jurdico para los rganos constitucionales autnomos, que integre estos elementos a los que he aludido en el prrafo precedente, en un esquema que, desde luego, concilie los elementos comunes con las particularidades de cada entidad en su aspecto eminentemente tcnico. Las propuestas ya estn en el tintero; algunas apuntan a una reforma al artculo 49 constitucional, en trminos de fijar su paridad de rango con los poderes38; otras, incluso se refieren a un acotamiento y reestructura del Poder Ejecutivo, permitiendo nuevas entidades autnomas derivadas de ste39. A mi juicio, lo importante es elaborar un diseo institucional especfico bajo el que se puedan ir incorporando nuevas entidades, y que fortalezca a las que actualmente contempla el texto constitucional, sobre cuya trayectoria hago referencia a continuacin, tomando en cuenta la materia de su competencia, su naturaleza jurdica y el esquema de nombramiento de sus titulares.

1. El Instituto Federal Electoral. Las reformas publicadas en el D.O.F. el 6 de abril de 1990, inician la propuesta de autonoma en materia electoral, aunque las de mayor envergadura en trminos de "ciudadanizar" el Instituto Federal Electoral, instancia que tiene por objeto principal la organizacin de las elecciones federales, corresponden a los aos de 1994 y 1996; en esta ltima se modifica la estructura directiva del Instituto, y se avanza en un ejercicio de autonoma que es fundamental, eliminando la intervencin del Poder Ejecutivo en el Consejo General. Por primera vez en julio del 2000 se realizan elecciones presidenciales bajo la coordinacin de un rgano totalmente autnomo; ya no corresponde la presidencia del Consejo al Secretario de Gobernacin, y es posible dar cuenta cabal y expedita de resultados fehacientes casi de inmediato. A esta funcin de ser el rgano del Estado, responsable de llevar a cabo el proceso electoral, se suman otras: "la defensa del sufragio y del sistema democrtico; integrar el Registro Federal de Electores, fortalecer el rgimen de partidos y velar y garantizar la autenticidad y efectividad del sufragio, independientemente de promover y desarrollar la vida y la cultura democrticas"40. La Constitucin, en su artculo 41, fraccin III, define la naturaleza jurdica del Instituto: un organismo pblico autnomo, con personalidad jurdica y patrimonio

propios; participan en su integracin el Poder Legislativo, los partidos polticos y los ciudadanos. Sobre este ltimo punto, que tiene que ver tambin con la titularidad del rgano, me parece importante resaltar la participacin tripartita; por un lado el Poder Legislativo, a travs de sus consejeros, con derecho nicamente a voz en el Consejo General y propuestos por los grupos parlamentarios representados en ambas cmaras del Congreso de la Unin; por otra parte, la representacin de los partidos con registro nacional, tambin nicamente con derecho a voz; y finalmente, los ciudadanos, representados por un consejero presidente y ocho consejeros electorales, que tienen efectivamente en sus manos la direccin del organismo, lo que le otorga verdadera independencia tcnica, de gestin y de toma de decisiones. La propuesta de designacin de los consejeros electorales, corre por cuenta de las distintas fracciones parlamentarias, y requiere de la aprobacin de las dos terceras partes de los miembros presentes en la Cmara de Diputados. As, este mecanismo - como apunta Jaime Crdenas- "garantiza, por una parte la no intervencin del Poder Ejecutivo ( lo que es indito en el derecho electoral mexicano), y por otra, la imposibilidad de que una sola de las fuerzas polticas decida la conformacin del rgano"41

2. Comisin Nacional de Derechos Humanos. Mediante reformas al artculo 102 "B" de la Constitucin, del 28 de enero de 1992, se eleva a rango constitucional la funcin protectora de los derechos humanos, a travs de un organismo federal, y los correspondientes en las entidades federativas. El status constitucional de estas figuras no implic su autonoma42 sino hasta finales de 1999, y su vida jurdica ha sido un tanto accidentada, desde que la entidad federal se concibi inicialmente, y mediante decreto presidencial, como un rgano desconcentrado de la Secretara de Gobernacin. Sin embargo, su previsin en la norma fundamental introdujo ya un mecanismo no jurisdiccional de tutela a los derechos fundamentales de las personas y de control de la Constitucin, amn de atender una demanda social urgente ante las graves violaciones de derechos humanos, especialmente por parte de las instancias de procuracin de justicia. El da 13 de septiembre de 1999, se publicaron en el Diario Oficial de la Federacin sendas reformas a la Constitucin que sitan a estas entidades en el rango de los rganos constitucionales autnomos, y que dejan atrs el alcance de la autonoma previsto nicamente para las recomendaciones, as como el estatuto de "organismo descentralizado" que hasta la fecha le otorga la Ley de la Comisin de Derechos Humanos en su artculo segundo. No obstante este avance fundamental, el tema de la autonoma no fue el asunto toral de la

discusin en torno a las reformas por parte de partidos polticos, legisladores, especialistas y organizaciones no gubernamentales; las cuestiones relevantes fueron las relativas a conservar o no la incompetencia de los organismos en asuntos laborales, electorales y jurisdiccionales, as como el punto, ampliamente debatido, sobre la designacin del presidente de la CNDH. La autonoma de estos organismos, implica desde luego, el cumplimiento puntual de su encomienda, que como seala el mismo artculo 102 "B", es "la proteccin de los derechos humanos que ampara el orden jurdico mexicano". Con esta afirmacin, estamos finalmente frente a una postura coherente con un Estado social de derecho, que reconoce por una parte, derechos inherentes a la persona humana, derivados de su propia dignidad, y por otra, un universo ms amplio que el que establece su norma positiva interna, y que da cauce tambin a los compromisos asumidos en el marco de la comunidad internacional.43 El texto constitucional asienta que la CNDH cuenta con autonoma de gestin y presupuestaria, rasgo este ltimo que, insisto, me parece importantsimo para los rganos; la Constitucin lo establece de manera expresa, nicamente para el caso de la CNDH. Implica la insercin del presupuesto, elaborado por la propia Comisin, en el proyecto que presenta el Ejecutivo Federal a la Cmara de Diputados, sin que sufra ulteriores modificaciones por parte de ste. Las reformas que le otorgan plena autonoma, en general, y especialmente en el ejercicio de formular recomendaciones pblicas no vinculatorias, ante la violacin de los derechos humanos por parte de las autoridades, con excepcin de las del Poder Judicial de la Federacin, han mantenido la incompetencia del rgano para conocer de quejas referentes a la materia electoral, laboral y jurisdiccional, aunque con respecto a la segunda se sigue cuestionando la posibilidad de intervencin en los actos de naturaleza administrativa, que pudiesen ser violatorios de derechos humanos, y que no se refieren directamente a la controversia obrero - patronal, subiudice en las respectivas juntas de conciliacin y arbitraje44. Por lo que corresponde al Presidente de la CNDH, precisamente a partir de la reforma de 1999, se introduce expresamente en la Constitucin el mecanismo para su eleccin, as como de aprobacin de sus actos, mediante un informe anual rendido ante el Congreso de la Unin. Toda vez que este punto no se contemplaba anteriormente en el texto constitucional, la Ley de la Comisin Nacional de Derechos Humanos an seala en su artculo dcimo que el nombramiento del Presidente de la CNDH ser hecho por el Presidente de la Repblica y sometido a la aprobacin de la Cmara de Senadores, o en su caso, a la de la Comisin Permanente del Congreso de la Unin. Afortunadamente, los rasgos de autonoma se van acentuando y actualmente esta designacin, que implica un perfil de probada calidad moral, preparacin e independencia, corre por cuenta exclusiva de la Cmara de Senadores,

mediante el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes, aunque se ha dejado a la ley secundaria que habr de expedirse, el procedimiento para integrar las propuestas correspondientes. Por otra parte, y en relacin con la misma designacin, todava hay voces que consideran que es necesario reforzar la eleccin del titular de la CNDH, dndole participacin tambin a la Cmara de Diputados, al menos en la propuesta de candidatos, lo que redundara en un soporte mayor a quien detenta un cargo de la responsabilidad del Ombudsman45.

3. Banco de Mxico Su regulacin constitucional forma parte de los contenidos del artculo 28, concebido originalmente como la garanta de libre concurrencia; adems, y especialmente a partir de las reformas de 1983, parte integrante del captulo econmico de la Constitucin, que prev la responsabilidad del Estado como ente rector en los procesos de planeacin y conduccin de la vida econmica nacional. Las reformas que otorgan autonoma al banco central, datan del 20 de agosto de 1993, mediante la incorporacin de dos prrafos al artculo citado; fue el culmen de un proyecto de largo plazo que implic la transferencia de atribuciones del Ejecutivo federal a esta entidad, anteriormente organismo descentralizado, y cuyo objeto principal es -refiere el precepto constitucional en su prrafo sexto"procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional, fortaleciendo con ello la rectora del desarrollo nacional que corresponde al Estado". La autonoma prevista en la Constitucin se otorga en trminos de "ejercicio de funciones" y "administracin", con lo que se acenta su competencia tcnica en una actividad primordial para la viabilidad econmica de la Nacin, como es la estabilidad de precios, y que debe mantenerse ajena a consignas polticas y a una excesiva injerencia del Poder Ejecutivo. La descripcin de la naturaleza jurdica de la entidad no precisa en ningn momento su carcter como "rgano constitucional autnomo" como ocurre en todos los casos de "autonoma" previstos en la Constitucin. Por su parte, la Ley del Banco de Mxico, reglamentaria de los prrafos sexto y sptimo del artculo 28, y publicada el 23 de diciembre de 1993, seala en su artculo primero que el banco central es una persona de "derecho pblico con carcter autnomo". Con relacin a los titulares, el artculo 28 establece de manera general, que sern "personas cuya designacin ser hecha por el Presidente de la Repblica con aprobacin de la Cmara de Senadores o de la Comisin Permanente, en su caso". Concretamente, se requiere la mayora simple de los senadores presentes, en una tarea que tendra que involucrar al Congreso de la Unin, y en

virtud de la materia propia del Banco de Mxico, me atrevera a decir que tambin a las legislaturas de los estados. De cualquier forma, no son mayoras calificadas de los representantes del Poder Legislativo, como es lo conveniente para la ratificacin de los titulares de las entidades que nos ocupan. La ley reglamentaria contempla un ejercicio de funciones directivas colegiado, a travs de una junta de gobierno compuesta por cinco miembros, los que "son personas de reconocida competencia en materia monetaria y financiera, y de absoluta solvencia moral"46. Los nombramientos de los miembros de la Junta son escalonados, a fin de dar mayor solidez a la institucin y evitar presiones polticas. En este sentido, y de forma similar a lo que ocurre con los dems organismos de esta naturaleza, la influencia excesiva de las cuestiones polticas pueden fcilmente vulnerar la imparcialidad con que el organismo debe conducirse, y en este caso concreto, el argumento a favor de la independencia de sus titulares "descansa en el enfoque de que sujetar a (sic) Banxico a una presin poltica mayor se traduce en un sesgo inflacionario en la poltica monetaria."47 A La cabeza de la Junta, se encuentra el Gobernador del Banco de Mxico, quien es el ejecutor de los acuerdos tomados por aquella, y tiene a su cargo la administracin general de la institucin. Es designado por el Presidente de la Repblica, y dura en su encargo seis aos. A este respecto, y a pesar de los rasgos de autonoma obtenidos con la reforma de 1993, todava se seala como signo de dependencia del Poder Ejecutivo precisamente el hecho de este nombramiento directo, adems de que la Comisin de Cambios, que establece los criterios en materia cambiara, est conformada por la mitad de sus miembros (tres de seis), por el Secretario y subsecretarios de Hacienda y Crdito Pblico, siendo presidida por el primero de ellos, lo que se considera, en cierta forma, como un rasgo de sujecin del Banco a los lineamientos de una secretara de Estado.48

4. Tribunales agrarios La mayora de los especialistas que abordan el tema de los rganos constitucionales autnomos en Mxico, ubican de inmediato y sin lugar a dudas las tres primeras entidades a las que he aludido: IFE, CNDH y Banxico. Sin embargo, la Constitucin otorga el mismo rango de autonoma a los tribunales agrarios, rganos estatales con carcter jurisdiccional. 49 El artculo 27, fr. XIX de la Constitucin, a partir de las reformas salinistas en materia agraria publicadas en el Diario Oficial de la Federacin el 6 de enero de 1992, prev la instauracin de "tribunales dotados de autonoma y plena jurisdiccin" para "la administracin de justicia agraria". No hay pues, distincin fundamental, ni matices importantes que los pudiesen situar en un espectro

diferente al de las otras entidades autnomas del Estado. La razn primordial de su autonoma y lo hacen saber tanto la iniciativa presidencial, como los dictmenes correspondientes de ambas cmaras, es que efectivamente, se imparta justicia pronta y expedita en una materia tan delicada como la agraria, especialmente en los asuntos de tenencia de la tierra en ejidos y comunidades; especficamente, se trat con las reformas de substituir el anterior procedimiento mixto administrativo - judicial, por un sistema de administracin de justicia ad hoc. La posibilidad de que los campesinos encuentren mecanismos de imparticin de justicia sencillos, asequibles, sin complicaciones, es el eje rector de la estrategia de estos organismos autnomos. El dictamen de la Cmara de Diputados es claro al respecto: "... Los tribunales agrarios que debern ser autnomos y de plena jurisdiccin para impartir una justicia pronta, expedita, de una manera sencilla y cercana a los propios interesados, eliminarn demoras y arbitrariedades, propiciando el establecimiento de una nueva relacin entre los hombres del campo y las autoridades competentes..."50 No obstante, por otra parte creo que subsiste un exceso de cuidado, un resabio de paternalismo demaggico hacia los campesinos, que limita la autonoma propia del rgano. Me recuerda aquella fraccin IV, del artculo tercero constitucional, vigente hasta antes de las reformas en materia religiosa de 1992, que expresamente prohiba a las corporaciones religiosas o sociedades vinculadas con algn credo intervenir en la educacin "primaria, secundaria y normal, y la destinada a obreros y campesinos". En este sentido, me parece que son los menos autnomos de los rganos. Esto debido, por un lado a la excesiva presencia del Ejecutivo en su organizacin interna, que los ha hecho aparecer como tribunales administrativos; por otra parte, la materia agraria en general ha recibido poca atencin por parte de los juristas en los ltimos aos, y esto ha provocado un descuido en la elaboracin de planteamientos puntuales y pertinentes. Finalmente, la falta de inters por parte de una sociedad eminentemente urbana, inmersa y activa en otro tipo de problemtica, que no ha hecho valer su presencia y propuestas, a distincin de lo que ha sucedido por ejemplo en el tema electoral o en torno a los derechos humanos. Las reivindicaciones sociales, ya lo mencion anteriormente, han servido en buena medida como detonante en la aparicin de los organismos autnomos del Estado. Ante esta situacin, los tribunales agrarios han sido espacio tambin para acomodos polticos, sin que se manifieste a cabalidad la independencia del Poder Ejecutivo, aunque los magistrados sean designados por el Senado a propuesta del Presidente de la Repblica.

En tal virtud, me parece importante rescatar las propuestas que apuntan a la incorporacin de estos tribunales al Poder Judicial de la Federacin, precisamente en aras del cuidado y la profesionalizacin la materia, amn de contribuir a la mayor imparcialidad en la atencin de los asuntos que representan los intereses de ejidatarios y comuneros. El mayor argumento a favor de los beneficios que reportara vincular la jurisdiccin agraria con el Poder Judicial, es precisamente la trayectoria ejemplar de este ltimo. A este respecto, Marcos Nazar Sevilla, hace notar: "... durante los ltimos aos el Poder Judicial de la Federacin ha vivido una serie de cambios que sin menoscabo de su prestigio le fortalecieron en lo interno y externo. El Consejo de la Judicatura Federal y la incorporacin del Tribunal Electoral Federal a la Justicia Federal demuestra que es posible modificar cuestiones fundamentales en la estructura, funcionamiento y competencia de los rganos jurisdiccionales en beneficio de la colectividad. Los principios de imparcialidad y legalidad alcanzados por el Poder Judicial de la Federacin deben servir para reforzar la justicia agraria y de esta manera al integrarse los Tribunales Agrarios a la Justicia de la Unin culminar un esfuerzo de seguridad jurdica en el campo"51.

5. Asignaturas pendientes Al tratarse de un "fenmeno relativamente reciente, acerca del cual la elaboracin doctrinal est en marcha"52 , como apunta el Doctor Diego Valads, sobre los rganos constitucionales autnomos, me parece que an hay mucho por definir y puntualizar. La reflexin se ha iniciado; es un tema importante para la vida constitucional en Mxico, que interesa a los especialistas en nuestro pas, y al que le estn dedicando cada vez ms pginas. Creo que el ejercicio acadmico se ha acompaado de una trayectoria institucional que, en mayor o menor grado, ha demostrado las ventajas que representa para la sociedad en su conjunto contar con este tipo de entidades, que han sido ms eficientes y valiosas entre ms han definido su autonoma. Un ejemplo preclaro lo tenemos en el Instituto Federal Electoral. Para finalizar, apunto lo que considero importante de clarificar en trminos generales sobre los organismos, y retomo algunas propuestas tendientes, bien a reforzar la actuacin de los ya existentes, bien a introducir nuevas figuras a la Constitucin. 1. Es preciso incorporar al texto constitucional un estatuto que puntualice las caractersticas principales que debern tener los rganos constitucionales autnomos para ser considerados como tales. Este, desde luego, deber sealar su paridad de rango con los poderes, el alcance de su autonoma, los lineamientos sobre el presupuesto y la eleccin de los titulares.

Me parece especialmente importante, contextualizar su actuacin en torno a todo un replanteamiento de la teora de la divisin de poderes, y a la independencia que deben observar no slo respecto a estos, sino tambin con relacin a otras entidades de inters pblico como los partidos polticos, u otros factores reales de poder.53 2. Insisto en la conveniencia de sealar puntualmente los alcances de su autonoma, como rasgo definitorio, y en relacin a su funcin de rganos del Estado, independientes de los tres poderes de la Unin, evitando cualquier confusin conceptual. La Constitucin apunta definiciones distintas con respecto a la naturaleza jurdica de cada uno. As, de los tribunales agrarios refiere que estn "dotados de autonoma y plena jurisdiccin" (artculo 27, fr. XIX); del Banco de Mxico como "autnomo en el ejercicio de sus funciones y su administracin" (artculo 28, prrafo 6.); del Instituto Federal Electoral "organismo pblico autnomo" ( artculo 41, fr. III); de la Comisin Nacional de Derechos Humanos, que cuenta con " autonoma de gestin y presupuestaria" ( artculo 102, "B") As pues, es importante especificar las caractersticas que debe ostentar un rgano del Estado en su calidad de "autnomo". Creo que en este caso, la autonoma no es un asunto de niveles, un status que se obtiene por etapas, de menor a mayor grado, sino una cuestin ontolgica, de definicin en la propia naturaleza jurdica de los rganos, que le confiere un rango especfico en el orden constitucional. Con este referente, es posible ubicar en otro mbito, a las universidades a las que se les otorga el carcter de autnomas, de conformidad con el artculo 3. , fraccin VII de la Constitucin. No se trata de un asunto de "menor autonoma" con respecto a los rganos constitucionales del Estado, sino de otra situacin jurdica. La iniciativa presidencial que propuso la adicin al artculo 3. Constitucional, el ao de 1979, elevando a rango constitucional la autonoma universitaria seala: "Las universidades y las dems instituciones de educacin superior a las que la ley les otorgue autonoma tendrn la facultad y responsabilidad de gobernarse a s mismas; realizarn sus fines de educar, investigar y difundir la cultura de acuerdo con los principios de libertad de ctedra e investigacin y de libre examen y discusin de ideas; determinarn sus planes y programas; fijarn los trminos de ingreso y permanencia del personal acadmico, y administrarn su patrimonio" 54 En este sentido y de acuerdo con el espritu de la reforma constitucional, la autonoma otorgada por el Estado, se encuentra vinculada concretamente a la capacidad de decisin sobre su funcionamiento interno, a la implementacin de

sus propios planes y programas de estudio, y a la administracin de su patrimonio, situacin que corresponde perfectamente a su carcter de organismo descentralizado. 3. Por otra parte, es deseable que se precisen los aspectos inherentes a la autonoma. Sustentar un criterio definido en materia presupuestaria, a travs de la posibilidad de que cada organismo elabore y disponga de su presupuesto, sometido desde luego a la aprobacin de la Cmara de Diputados en el paquete anual, pero previsto en la Constitucin misma. La autonoma presupuestaria es un signo relevante de independencia. Definir, adems, criterios sobre la eleccin de los titulares de los organismos, considerando su conocimiento y experiencia en el ramo propio de la entidad, una trayectoria imparcial, desvinculada a grupos de intereses, y una honorabilidad a toda prueba. Para los nombramientos, lo importante es, a mi juicio, y atendiendo al caso concreto, considerar las mayoras calificadas del Congreso de la Unin. 4. Partiendo del hecho de que los actos definitivos emitidos por los rganos constitucionales respecto de la materia de su competencia, son actos del Estado mismo, es necesario establecer mecanismos que garanticen efectivamente la aplicacin de sus determinaciones. Claro est que los planteamientos a este respecto no pueden ser de carcter general. No es posible pasar por el mismo rasero, y a guisa de ejemplo, las resoluciones de los tribunales agrarios, que las recomendaciones no vinculatorias de las comisiones de derechos humanos. Sin embargo, atendiendo al caso concreto, y sin riesgo de vulnerar la propia naturaleza jurdica de los organismos, sera pertinente instrumentar medios ad hoc para asegurar que no estamos frente a consejos consultivos, sino ante verdaderos poderes del Estado. 5. No son pocos los especialistas que han sealado la conveniencia de ir incorporando nuevas figuras al catlogo de los rganos constitucionales autnomos, por muy diversas razones. El Doctor Diego Valads hace referencia, por ejemplo, al "desarrollo de nuevas funciones tcnicas del Estado" o a la "alta especialidad de funciones y servicios pblicos"; 55 otros, proponen de forma puntual una lista de las entidades que debern ir tomando carta de naturalizacin en el texto constitucional: el Tribunal Constitucional, el rgano del Federalismo, el Ministerio Pblico -en su calidad de rgano autnomo, desde luego- el Tribunal de Cuentas, etc.56 En este sentido, me parece que sera especialmente pertinente pensar en un Tribunal Constitucional distinto de la jurisdiccin de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, y de los rganos del Poder Judicial en general; en un rgano que garantice efectivamente la vigencia de las libertades de expresin e informacin, un Consejo Nacional de Comunicacin Social -segn la figura que propone Ernesto Villanueva-57 especialmente en estos momentos de transicin en los que resulta de capital importancia establecer una regulacin en la materia. Asimismo,

en un Consejo para la Libertad Religiosa, que considere a este derecho fundamental, no como un mero asunto de poltica interior, circunscrito a la rbita competencial de la Secretara de Gobernacin, sino como una cuestin multifactorial, que involucra tambin el quehacer social y cultural del Estado y la participacin de los ciudadanos. Una entidad que no sea nicamente la instancia de vinculacin con las iglesias, y en general con las asociaciones religiosas, sino un espacio pblico en donde se tutele la libertad de conciencia, y en general, se promueva una cultura en favor del derecho a profesar convicciones fundamentales. El replanteamiento de los equilibrios entre los poderes, de las funciones de cada uno de ellos, al que estamos asistiendo en estos das; la renovada participacin de los actores sociales, en un nuevo paradigma poltico e institucional ms democrtico, lejos de controles excesivos, de la estructura anquilosada del presidencialismo y de la vigencia de un partido de Estado, darn la pauta para el surgimiento de estas nuevas formas de ejercicio del "Supremo Poder de la Federacin", al que alude el artculo 49 constitucional.

__________________ * Artculo

publicado con el mismo ttulo en: Jurdica. Anuario del Departamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana (Dir. Loretta Ortiz Ahlf). Mxico, Universidad Iberomericana, nmero 30, 2000, pp. 153-173. ** Coordinador acadmico de los Diplomados en Derecho en la UNLA. Acadmico de Tiempo del Departamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana Plantel Santa Fe; coordina los diplomados en la materia jurdica, el Posgrado de Derecho y los programas de intercambio y cooperacin acadmica e imparte Derecho Constitucional I y Marco Jurdico de Proteccin a los Derechos Humanos en Mxico.
1 En un excelente anlisis sobre el fenmeno de la transicin espaola, Angel J. Snchez Navarro, cataloga al momento de la transicin como el fenmeno ms llamativo de la poltica espaola de las ltimas dcadas y momento en el que Espaa adquiri un "protagonismo mundial" en el siglo XX. Vid. Snchez Navarro Angel, La transicin espaola en sus documentos, Madrid, Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, 1998, p. 21. 2 Alonso Lujambio, con la colaboracin de Horacio Vives, El poder compartido. Un ensayo sobre la democratizacin mexicana, Mxico, Ocano, 2000, p.21. 3 Sabine, George, Historia de la teora poltica, tercera edicin, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1994, p.427. 4 Sobre esta flexibilidad aplicativa de la divisin de poderes rescato lo que afirma Miguel Carbonell: "Se puede decir que este principio jams ha recibido una aplicacin prctica total, sino que siempre se ha realizado de modo flexible, reflejo de las muchas excepciones que le han ido imponiendo diversas necesidades dentro del funcionamiento estatal". Vid: Carbonell, Miguel, "La divisin de poderes y las fuentes del derecho en Mxico. Algunas reflexiones", Jurdica. Anuario del Departamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana, Mxico, nmero 26, 1996, p.229. 5 Marcos Kaplan llega a afirmar: "la multiplicacin de fuerzas y lazos transnacionales y de procesos globalizantes, de envergadura, intensidad y velocidad crecientes, estimulan nuevas formas de jerarquizacin y decisin colectivas, que involucran a estados, a organizaciones intergubernamentales, a grupos de inters, presin y poder internacionales. Polticos, gobernantes, administradores pblicos y privados, sienten y opinan que ya no controlan muchos de los factores que determinan el destino de un Estado-nacin". Kaplan Marcos, "La Soberana estatal-nacional: retos e interrogantes", en A.A.V.V.. Problemas actuales del derecho constitucional. Estudios en homenaje a Jorge Carpizo, Mxico, IIJ-UNAM, 1994, p 232.

6 Lujambio...Op. Cit. Supra nota 2, p.16. 7 No est por dems precisar que el "control" no es la nica razn de ser de los poderes, tambin est lo propio de sus atribuciones. Al respecto, Diego Valads seala: "Debe tenerse cuidado, adems en no aplicar el esquema reduccionista de la separacin de poderes a las relaciones de control. En la mecnica de las relaciones de poder segn la doctrina de Montesquieu, hay un mbito de exclusividad en las atribuciones a los rganos de poder, que no puede ser rebasado." Vid. Valads Diego, El control del poder, Mxico, IIJ-UNAM, 1998, p.96. 8 No hay un criterio unificado para designar a este tipo de organismos. A "rganos constitucionales autnomos" se refieren entre otros, la mayora por cierto: Gil Raymundo, "Qu son los rganos constitucionales autnomos?" La Barra, Revista de la Barra Mexicana, Colegio de Abogados, A.C., Nmero 26, junio 2000, pp. 36 ss.; Crdenas Gracia Jaime, Una constitucin para la democracia, Mxico, IIJ-UNAM, 1996, p. 159 ss; Carpizo Jorge, "La reforma constitucional de 1999 a los organismos protectores de los derechos humanos", Cuestiones constitucionales. Revista mexicana de derecho constitucional, Mxico, IIJ-UNAM, Nmero 3, Julio - Diciembre de 2000, p. 34; Miguel Carbonell habla de "rganos autnomos" Vid. Carbonell Miguel, Constitucin, reforma constitucional y fuentes del derecho en Mxico; tercera edicin, Mxico, Porra, 2000, p. 63. Por otra parte, el mismo Crdenas Gracia habla de "rganos de relevancia constitucional", Op. Cit. p. 245; Diego Valads se refiere a "nuevos rganos del poder". Vid. Valads Diego, Op Cit. Supra nota 7 p. 176; Porfirio Muoz Ledo a "rganos autnomos del Estado" Vid. Muoz Ledo Porfirio, "Por una nueva constitucin para refundar la Repblica", Hacia una nueva constitucionalidad, Mxico, IIJ-UNAM, 2000, p.301. 9 La cita est tomada de: Garca Pelayo Manuel, "El 'status' del Tribunal Constitucional", Revista espaola de derecho constitucional, nm 1, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1981, p. 11-34. De ella dan cuenta, por ejemplo: Crdenas... Op Cit. Supra nota 8, p. 246; el mismo autor en "rgano constitucional autnomo para los medios de comunicacin en Mxico" Revista mexicana de derecho de la informacin, Universidad Iberoamericana, ao 1, nmero 1, mayo - agosto de 1998, p. 51; Gil Raymundo... Op Cit. Supra nota 8, p. 37. 10 Citado por Jaime Crdenas, Op Cit supra nota 8, p.246. 11 Jaime Crdenas apunta que los rganos constitucionales autnomos "despartidocrizan" el funcionamiento del Estado. Vid. Crdenas... Op Cit. Supra nota 8, p. 244. 12 A el "rgano de rganos" se refiere con respecto al Tribunal Constitucional Jaime Crdenas, Ibdem, p. 245. 13 Balaguer Francisco et al. , Derecho constitucional, Volumen I , Madrid, Tecnos, 1999, p. 213. 14 "En Mxico ha existido una mayor preocupacin por los controles jurdicos objetivados, que corresponden a los tribunales en especial al juicio de amparo, y recientemente, a otros instrumentos como las controversias constitucionales, la accin abstracta de inconstitucionalidad, los medios de impugnacin electoral y los que aplican los organismos no jurisdiccionales, que en nuestro pas son las comisiones de derechos humanos...". Valads, Op. Cit. Supra nota 7, p. XVII. 15 Ibdem., p. 176. 16 En el caso de la CNDH, an y cuando sus resoluciones ya eran autnomas antes de las reformas a las que he aludido, no se desprenda la autonoma para ese rgano, que haba sido considerado como un organismo descentralizado, segn lo previsto en el artculo 2. De la Ley de la Comisin Nacional de Derechos Humanos, publicada en el D.O.F. el 29 de junio de 1992, y que hasta el momento no se ha modificado, en virtud de las reformas constitucionales de septiembre de 1999. 17 Muoz Ledo Porfirio, Op Cit. Supra nota 8, p. 301. 18 El Diccionario Jurdico Mexicano define el inters pblico como: "El conjunto de pretensiones relacionadas con las necesidades colectivas de los miembros de una comunidad y protegidas mediante la intervencin directa y permanente del Estado". Vid. VV. AA. Diccionario jurdico mexicano," I-O", Decimaprimera Edicin, Mxico, IIJ-UNAM, 1998 p. 1779. 19 Reyes Tayabas Jorge, Derecho constitucional aplicado a la especializacin en amparo, Quinta Edicin, Mxico, Themis, 2000, p. 223. 20 Crdenas Jaime... Op Cit. Supra nota 8, p. 245. 21 Idem. 22 Ibdem, p. 251. 23 Lpez Antonio y Sarre Miguel, Alternativas para la recuperacin del Ombudsman. Nuevo marco constitucional y legal. Documento de Trabajo No. 26, Fundacin Rafael Preciado Hernndez, A.C., Mxico, Febrero de 1999, p. 9. 24 Balaguer... Op. Cit. Supra nota 13, p. 214. 25 En relacin a este punto y al de la definitividad de los actos de los rganos autnomos, en el caso de Mxico, creo que es pertinente matizar que en virtud de su propia naturaleza, relacionada con un aspecto tcnico muy especfico, y de cuestiones propias de la competencia de algunos de ellos, como el Ombudsman - pienso en el carcter no vinculatorio de sus resoluciones- o el IFE, no todos emiten actos que pudiesen vulnerar la esfera jurdica del particular y ser considerados como "de autoridad", y en consecuencia recurribles mediante amparo. Esto no se aplica en el caso de las circulares que emite el Banco de Mxico y, desde luego, a las resoluciones de los tribunales agrarios.

26 Crdenas... Op. Cit. Supra nota 8, p. 244. 27 Patio Ruperto y Concha Hugo, Comentario al Artculo 28, Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos Comentada, Tomo I, Dcima Edicin, Mxico, IIJ - UNAM, 1997, p.359. 28 Sobre este tema de la responsabilidad social y econmica del Estado, han surgido de forma renovada las discusiones sobre la pertinencia, si bien no de volver al esquema del Estado de bienestar (Welfare State), si de asumir una responsabilidad integral - no slo poltica- ante el ciudadano, y de no permitir la dependencia absoluta de las fuerzas del mercado en la organizacin social. Abordan el tema, entre otros: Valads, al referirse a los problemas constitucionales del estado contemporneo. "Las cuestiones constitucionales de nuestro tiempo", Cuestiones Constitucionales. Revista mexicana de derecho constitucional, Mxico, UNAM, Nmero 1, Julio - diciembre de 1999, p. IX ss.; desde el punto de vista de los derechos humanos e igualdad, o de los derechos prestacionales, por ejemplo: Antonio Prez Luo, Los Derechos Fundamentales, 7. Edicin, Madrid, Tecnos, 1998, pp. 192 ss., o bien, Miguel Carbonell, "Desafos de los derechos humanos en Mxico", Jurdica. Anuario del Departamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana, Mxico, nmero 29, 1999, pp. 21-22. 29 Carpizo Jorge, Derechos humanos y Ombudsman, Mxico, IIJ-UNAM, CNDH, 1993, p.55. 30 Crdenas...Op Cit. Supra nota 8, p. 251. 31 Carbonell...Op. Cit Supra nota 8, p.63. 32 Gonzlez Schmal Ral, "Las reformas constitucionales en el sexenio de Salinas", Juridica. Anuario del Departamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana, Mxico, No. 25, 1995- II, p. 225. 33 En el caso del Ombudsman , Antonio Lpez y Miguel Sarre, sealan: "En Mxico, independientemente de los beneficios que la creacin de la Comisin Nacional de Derechos Humanos (CNDH) report a la imagen del Gobierno Federal en el contexto de la firma del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte y, en general de la globalizacin econmica, es pertinente apuntar, para el anlisis que aqu se hace, que la decisin gubernamental obedeci, asimismo, a una demanda social motivada por la manifestacin de graves violaciones a los derechos humanos, particularmente en los mbitos policial y de procuracin de justicia". Lpez... Op. Cit. Supra nota 23, p.5. 34 Al respecto, Raymundo Gil seala: "... existe otra metodologa para detectar el surgimiento y por ende el reconocimiento de los Organos Constitucionales Autnomos en Mxico, a travs de la interpretacin judicial ( jurisprudencia 'Lato sensu') realizada por la Suprema Corte, quien consider a la Comisin Nacional de Derechos Humanos (' Ombudsman mexicano'), como una institucin constitucional; auxiliar del Poder Judicial, en el caso conocido como: "Aguas Blancas" (ejecutoria 451/95).", Vid. Gil..."Los rganos constitucionales autnomos en Mxico", Propuestas de reformas constitucionales, Tomo I, Coleccin Foro de la Barra Mexicana, Mxico, Themis, 2000, p. 470. 35 Jaime Crdenas Gracia, Comentario al Artculo 41, Op. Cit. Supra nota 27, p. 501. 36 Patio Ruperto... Op. Cit Supra nota 27, p. 359. 37 Carpizo Jorge, Op. Cit. Supra nota 8, p.33. 38 Gil Raymundo... Op Cit. Supra nota 8, p. 37. 39 Crdenas Gracia... Op. Cit. Supra nota 8, p. 276. 40 Gmez-Palacio Ignacio, Procesos electorales, Mxico, Oxford University Press, 2000, p.41. 41 Crdenas... Op. Cit. Supra nota 35, p. 504. 42 La Constitucin seala expresamente que la Comisin Nacional de Derechos Humanos contar con "autonoma", y no indica lo propio respecto a los organismos de las entidades federativas, previstos de igual forma en el texto constitucional. Sin embargo, y como hace notar el Doctor Jorge Carpizo "dicha autonoma debi haberse extendido sin duda alguna a todos los organismos protectores de derechos humanos. La Constitucin slo se refiere en este aspecto a la CNDH. Empero, ello se debe a un error de redaccin porque la intencin fue otra, lo que se prueba con los tres prrafos citados del respectivo dictamen y en los cuales es clarsimo que esa autonoma se les est garantizando a todos los ombudsman protectores de los derechos humanos en Mxico" Carpizo... Op. Cit. Supra nota 8, p. 35. 43 Antonio Lpez y Miguel Sarre apuntan que la autonoma implica " promover, defender y difundir los derechos humanos que establece el orden jurdico mexicano, con sujecin al derecho nacional e internacional de los derechos humanos sin recibir instrucciones de ningn rgano del Estado" Lpez... Op. Cit Supra nota 23, p. 8. Sobre el tema de la relevancia que adquieren los acuerdos internacionales en materia de derechos humanos en el orden jurdico mexicano, al ampliar la esfera de derechos del gobernado, Vid. Entre otros: Becerra Manuel " Tratados internacionales. Se ubican jerrquicamente por encima de las leyes y en un segundo plano respecto de la Constitucin federal (amparo en revisin 1475/98)", Cuestiones constitucionales. Revista mexicana de derecho constitucional, Mxico, UNAM, no. 3, julio - diciembre del 2000, p.175; Carbonell Miguel... Op. Cit. supra nota 28, p. 16; Moreno Carmen, " Reflexiones en torno a la situacin actual de Mxico en los sistemas internacionales de proteccin a los derechos humanos", en Fix- Zamudio Hector Coord., Mxico y las declaraciones de derechos humanos, Mxico, IIJ-UNAM y CIDH, 1999 pp. 69 ss.; Ortz Loretta, "Jerarqua entre leyes federales y tratados", Propuestas de reformas constitucionales, Tomo II, Coleccin Foro de la Barra Mexicana, Mxico, Themis, 2000, pp. 1039 ss.

44 Vid. Entre otros: Lpez... Op. Cit Supra nota 23, p. 15; Martnez Bulle Goyri Vctor, "La reforma del artculo 102, apartado 'B' de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos", Cuestiones Constitucionales. Revista mexicana de derecho constitucional, Mxico, IIJ - UNAM, Nmero 1, julio - diciembre 1999, p. 289. 45 Lpez... Op. Cit. Supra nota 23, p. 9. 46 Ramrez Solano Ernesto, Moneda, banca y mercados financieros. Instituciones e instrumentos de pases en desarrollo, Mxico, Pearson Educacin, 2001, p. 208. 47 Ibdem, p. 222. 48 Vid. Crdenas... Op. Cit. Supra nota 8, p. 267. 49 Entre las excepciones, Miguel Carbonell, quien los considera entre los rganos autnomos incorporados al texto constitucional. Vid. Carbonell... Op. Cit. Supra nota 8, p. 63. 50 Citado en: Nazar Sevilla Marcos, "Los tribunales agrarios como parte del Poder Judicial de la Federacin", Propuestas de reformas constitucionales, Tomo I, Coleccin Foro de la Barra Mexicana, Mxico, Themis, 2000, p. 277. 51 Ibdem, p. 305. 52 Valads... Op. Cit. Supra nota 28, p. XX. 53 Cfr. Carpizo... Op. Cit. Supra nota 7, p. 34. Por otra parte, Raymundo Gil precisa que los rganos constitucionales autnomos "representan una alternativa reciente que ha tenido xito para tratar los conflictos de poder y legalidad entre los partidos y los grupos sociales y econmicos" Gil...Op. Cit Supra nota 34, p. 474. 54 Citado por: Burgoa Ignacio, Las Garantas Individuales, Vigesimacuarta Edicin, Mxico, Porra, 1992, p. 448. 55 Valads... Op. Cit. Supra nota 28, p. XIX. 56 Vid. Crdenas... Op. Cit. Supra nota 8, pp. 255 ss., o bien, Carbonell... Op. Cit. Supra nota 8, p. 64. 57 Villanueva Ernesto, Rgimen jurdico de las libertades de expresin e informacin en Mxico, Mxico, IIJ-UNAM, 1998, pp. 232 ss.