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Prcis de rglementation de la microfinance

Laurent LHRIAU

Agence Franaise de Dveloppement Dpartement de la Recherche


AFD 2009

Avertissement Les analyses et conclusions de ce document sont formules sous la responsabilit de ses auteurs. Elles ne refltent pas ncessairement le point de vue officiel de lAgence Franaise de Dveloppement ou des institutions partenaires. Directeur de la publication : Jean-Michel SEVERINO Directeur de la rdaction : Robert PECCOUD

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Lauteur
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Laurent Lhriau est docteur en Droit, spcialiste en rglementation financire. Il est charg de cours l'universit de Nancy, au CESAG (Dakar) et au Programme de formation la microfinance Boulder. Sa thse de doctorat porte sur le droit des systmes financiers dcentraliss dans l'Union conomique et montaire ouest-africaine UEMOA (universit d'Amiens, 2003). Il a contribu la rflexion sur l'amlioration des rglementations des systmes financiers inclusifs de la plupart des pays francophones, pour le compte d'agences de dveloppement, d'autorits montaires et d'institutions financires.

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Sommaire

AVANT-PROPOS LA 2e DITION ....................................................................11 LEXIQUE TERMINOLOGIQUE............................................................................13 SYNTHSE...........................................................................................................23 Problmatique..................................................................................................23 1. La structuration du secteur ..........................................................................24 2. Le droit financier...........................................................................................25 3. La rglementation financire.........................................................................27 4. La rglementation fiscalo-douanire .............................................................28 5. Le droit des oprations et la microfinance ....................................................29 6. Microfinance et liaisons avec dautres secteurs ............................................32 PROBLMATIQUE ..............................................................................................35 Quest-ce que la microfinance ?.......................................................................35 Diversit des paysages financiers nationaux et frontire banque/microfinance..40
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PARTIE I STRUCTURATION DU SECTEUR ET ARTICULATION ENTRE RGLEMENTATIONS FINANCIRES .................................................................47 1. Quest-ce que le droit de la microfinance ? ..................................................48 1.1. Spcificits lies des lments objectifs............................................49 1.2. Spcificits lies des problmes de moyens .....................................50 1.3. Spcificits lies des problmes de gouvernance au sein des IMF mutualistes et autogres....................................................................54 2. Diversit des approches rglementaires et typologie des rglementations....56 2.1. Lapproche mutualiste et dcentralise des rglementations intgres des Coopec (groupe 1)........................................................................60

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2.2. Les rglementations retenant une approche sectorielle de lactivit de microfinance (groupe 2) .......................................................................67 2.3. Les rglementations mixtes, articulant loi bancaire et rglementation drogatoire (groupe 3) .........................................................................77 2.4. La microfinance en tant quactivit bancaire rsiduelle (groupe 4) ........82 3. Larticulation du secteur et la traduction rglementaire de la notion de systme financier inclusif .........................................................................91 3.1. Constat statistique de linfluence de la rglementation sur la gomtrie du secteur .................................................................91 3.2. Dveloppement de la diversit institutionnelle et systmes financiers inclusifs ...............................................................................................92 PARTIE II DROIT FINANCIER, GOUVERNANCE ET SUPERVISION ................................97 1. Autorisations dexercer et oprations autorises ..........................................98 1.1. Banques..............................................................................................99 1.1.1. Conditions dagrment ...............................................................99 1.1.2. Dispositifs dincitation la microfinance : regards sur la France, les tats-Unis et lAfrique du Sud..............................................102 1.2. tablissements financiers/socits de financement ...........................106 1.3. Institutions financires spcialises....................................................108 1.4. Intermdiaires en oprations de banque ............................................109
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1.5. Institutions financires mutualistes.....................................................113 1.6. Institutions de microfinance non mutualistes......................................118 1.7. Micro-IMF et IMF de niche ............................................................120 1.8. tablissements de paiement et/ou de monnaie lectronique..............123 1.9. Conclusions ......................................................................................124 2. Organisation et forme juridique...................................................................134 2.1. Lorganisation mutualiste ...................................................................134 2.1.1. Les schmas institutionnels des mouvements mutualistes ........135 2.1.2. Les caisses locales ...................................................................138 2.1.3. Les structures de rseau : union, fdration, confdration ......140 2.1.4. Lorgane financier de rseau ou caisse centrale ...................143 2.1.5. Banque cooprative..................................................................144 2.1.6. Socit cooprative multisocitaire ...........................................146

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2.2. Les structures non participatives : socits de capitaux et quasi-fondations............................................................................148 2.3. Les mdiateurs financiers : IOB, socit de caution mutuelle et AMC 149 2.3.1. Une SA intermdiaire, filiale partielle dune banque ...................150 2.3.2. Une association ou fondation, intermdiaire neutre entre le monde bancaire et la micro-entreprise ......................................151 2.3.3. La socit cooprative ou la socit de caution mutuelle, autogre par ses bnficiaires.................................................152 3. La supervision du secteur ..........................................................................158 3.1. Problmatique gnrale, suivi et supervision ............................158 3.2. Les autorits de surveillance et de supervision ..................................162 3.3. Les autorits dlgues.....................................................................164 PARTIE III LA RGLEMENTATION FINANCIRE ..............................................................171 1. Les normes de gestion et de transparence financire.................................171 1.1. Principes gnraux ............................................................................171 1.2. Lencadrement des taux dintrt dbiteurs et crditeurs...................173 1.2.1. Fondements philosophiques, religieux et politiques du commerce de largent..........................................................173 1.2.2. volution du droit positif............................................................177 1.3. La gestion de la masse montaire et les rserves obligatoires ...........179 1.4. lments de droit comptable.............................................................180 1.4.1. Notions de court, moyen et long termes ...................................180 1.4.2. Le dbat sur la comptabilisation et le provisionnement des crances en souffrance ........................................................181 1.4.3. Comptabilisation des parts sociales des socits coopratives et prise en compte dans les fonds propres ...................................185 1.5. Les obligations dclaratives ...............................................................188 1.6. Le contrle interne et la certification des comptes .............................189 2. Les normes prudentielles ...........................................................................196 2.1. ventail des normes prudentielles......................................................197 2.1.1. La solvabilit .............................................................................199 2.1.2. La division des risques..............................................................202 2.1.3. Les grands risques ...................................................................203
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2.1.4. Risques sur dirigeants, personnel et associs...........................205 2.1.5. La liquidit ................................................................................206 2.1.6. La transformation des ressources .............................................209 2.1.7. Le financement des immobilisations..........................................210 2.1.8. Les participations et la diversification des activits ....................212 2.1.9. Qualit du portefeuille et orientation de lactivit...................214 2.1.10. Mise en rserve ......................................................................216 2.2. Les cas particuliers............................................................................218 2.2.1. Les IOB ....................................................................................218 2.2.2. Les IMF de niche .................................................................219 2.2.3. Les micro-IMF...........................................................................219 2.2.4. Les structures fatires et les caisses centrales des rseaux mutualistes ...............................................................................221 PARTIE IV LA RGLEMENTATION FISCALO-DOUANIRE .............................................229 1. Problmatique fiscale .................................................................................229 1.1. Fiscalit et quilibre financier : quels impts pour quels impacts ? .....229 1.2. La fiscalit comme outil de politique conomique ..............................231 2. ventail des fiscalits en microfinance ........................................................234 2.1. La fiscalit des IFM ou Coopec..........................................................234 2.2. La fiscalit du secteur associatif et des fondations.............................236
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2.3. La fiscalit des socits de capitaux..................................................238 2.4. La fiscalit des IOB............................................................................239 2.5. La fiscalit interbancaire ...............................................................239 2.6. Les incitations fiscales temporaires pour cration ou extension dactivit .......................................................................241 3. Quelques conclusions sur la fiscalit ..........................................................245 PARTIE V LE DROIT DES OPRATIONS ET LA MICROFINANCE ..................................247 1. Libre propos sur le statut de la femme en microfinance..............................249 2. Le droit des garanties.................................................................................252 2.1. Un tat de lutilisation des srets .....................................................253 2.2. Pistes de rflexion .............................................................................257

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3. Le droit des voies dexcution....................................................................261 3.1. Droit et pratique des voies dexcution .........................................261 3.2. Pistes de rflexion .............................................................................268 4. Les transferts de fonds ..............................................................................273 5. Les bases de donnes sur la clientle ........................................................277 5.1. Un outil de fichage dinformations de plus en plus ncessaire en microfinance......................................................................................277 5.2. Les acteurs en prsence ...................................................................278 5.3. Les lments de droit traiter ...........................................................281 5.4. Les modles institutionnels................................................................286 6. Les normes antiblanchiment ......................................................................291 7. TIC et banque distance ...........................................................................296 PARTIE VI MICROFINANCE ET LIAISONS AVEC DAUTRES COMPARTIMENTS DU SECTEUR FINANCIER ................................................................................307 1. Laccs aux marchs financiers..................................................................307 1.1. Une insertion progressive dans les marchs financiers.......................308 1.2. Laccs au march interbancaire .......................................................312 1.3. Les produits et conditions daccs aux marchs financiers : caractristiques dans lUEMOA et au Maroc......................................315 2. Microfinance et micro-assurance................................................................330 2.1. Schmas institutionnels possibles .....................................................330 2.2. bauche dune doctrine internationale...............................................332 2.3. Premires rglementations sur la micro-assurance ............................334 ANNEXES...........................................................................................................339 Annexe 1........................................................................................................339 tat comparatif des plus importantes IMF par pays ..................................339 Annexe 2........................................................................................................345 Bibliographie ............................................................................................345 Algrie ................................................................................................345 Bolivie.................................................................................................345 Burundi...............................................................................................345 Cambodge .........................................................................................345
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Cmac................................................................................................346 Comores.............................................................................................346 Djibouti ...............................................................................................346 France ................................................................................................347 Guine................................................................................................347 Maroc .................................................................................................347 Madagascar .......................................................................................348 Mauritanie...........................................................................................348 Ouganda ............................................................................................349 RDC ...................................................................................................349 Rwanda ..............................................................................................349 Tunisie ................................................................................................350 UMOA UEMOA ................................................................................350 AUTRES DOCUMENTS ET TUDES EN LIEN AVEC LA RGLEMENTATION ..........................................................................351 SLECTION DE LIENS INTERNET PERTINENTS ...........................................352

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Avant-propos la 2 e dition

Cette deuxime dition du Prcis, presque quatre ans aprs la premire, rpond une double ncessit1. La premire tient lvolution des rglementations applicables la microfinance et au secteur bancaire dans plusieurs pays et zones viss par le Prcis qui, dans le cas de rformes majeures, rendait la premire dition obsolte2. La seconde est lie lobligation de tenir compte de lvolution du secteur de la microfinance et des innovations, tant financires que techniques et juridiques, que sont principalement laccs aux marchs financiers nonobstant la crise financire globale, la microbancassurance, le dveloppement et lutilisation de bases de donnes sur la clientle, lexploitation des nouvelles technologies de linformation et de la communication, les transferts de fonds et lirruption des normes antiblanchiment dans le secteur. Le Prcis senrichit donc de dveloppements dans ces thmatiques priphriques et/ou innovantes de la microfinance, regroups pour lessentiel dans les parties V et VI. Ces innovations posent de nouveaux dfis aux juristes, aux institutions de microfinance et aux superviseurs. Dans un contexte marqu par la crise financire globale, il pourra fournir un certain nombre de repres rappelant les fondamentaux de la supervision de ce secteur de la banque de dtail quest la microfinance. Sans prtendre effectuer un inventaire systmatique des questions rglementaires en la matire dans chacun des pays couverts par le Prcis, ces nouveaux dveloppements posent les analyses illustres de quelques exemples et fournissent les lments juridiques permettant au lecteur intress de poursuivre la recherche dans la rglementation du pays qui lintresse. Enfin, cette nouvelle dition du Prcis intgre davantage certains lments de la doctrine internationale en matire de rgulation et de supervision de la microfinance et du secteur financier3.
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Avant-propos

Notes
1. Outre lpuisement du tirage initial qui imposait au moins une rimpression. 2. Notamment au sein de lUEMOA (Union conomique et montaire ouest-africaine), la rpublique de Guine, Madagascar et la Mauritanie. cela il convient dajouter deux nouveaux pays (Burundi et Rwanda). 3. En particulier en provenance du CGAP (Groupe consultatif dassistance aux pauvres), de lAICA (Association internationale des contrleurs dassurance), de lIASB (International Accounting Standards Board) et de la BRI (Banque des rglements internationaux, comit de Ble).

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Lexique terminologique
AARCEC ABSA ACDI ACEP ADIE AEF AFD AICA AITEC Alafia AMC AMF AMO ANCEC AOF APEX Appui lapplication de la rglementation des coopratives dpargne et de crdit Action bon de souscription dactions Agence canadienne de dveloppement international Alliance du crdit et dpargne pour la production (Sngal) Association pour le droit linitiative conomique (France) Afrique quatoriale franaise Agence franaise de dveloppement Association internationale des contrleurs dassurance Accin Internacional Tcnica (Bolivie) Association professionnelle des IMF du Bnin Association de microcrdit Association de microfinance Assurance maladie obligatoire Association nationale des caisses dpargne et de crdit (Djibouti) Afrique occidentale franaise Structure de refinancement sectoriel en microfinance : ne pas confondre avec les unions et les fdrations de rseaux mutualistes et leurs caisses centrales bancaires privatives ASBL ATOMBS AUCM AUS BAfD BAM BancoSol BBBEE BCC BCD Association sans but lucratif Appui technique aux oprations mutualistes bancaires (Sngal) Acte uniforme relatif au droit des socits coopratives et des mutuelles (Ohada) Acte uniforme relatif au droit des srets (Ohada) Banque africaine de dveloppement Bank Al-Maghrib (Banque centrale du royaume du Maroc) Banco Solidario SA (Bolivie) Broad-Based Black Economic Empowerment (Afrique du Sud programme dmancipation conomique des populations noires) Banque centrale du Congo (RDC) Banque centrale de Djibouti
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Lexique terminologique

BCEAO BCM BCRG BDS BEAC BEFI BEI BIC BIFR BIMAO BIT BMS BNDA BNDE BNR BOAD BRI BRI BRS BRVM BT
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Banque centrale des tats dAfrique de lOuest Banque centrale de Mauritanie Banque centrale de la rpublique de Guine Business Development Services (services dappui aux entreprises) Banque des tats de lAfrique centrale Bons des tablissements financiers Banque europenne dinvestissement Bnfices industriels et commerciaux Bons des institutions financires rgionales Banque des institutions mutualistes dAfrique de lOuest Bureau international du travail Banque malienne de solidarit Banque nationale de dveloppement agricole (Cte dIvoire, Sngal) Banque nationale pour le dveloppement conomique (Burundi) Banque nationale du Rwanda Banque ouest-africaine de dveloppement Banque des rglements internationaux (sise Ble, Suisse) Bank Rakyat Indonesia (Indonsie) Banque rgionale de solidarit Bourse rgionale des valeurs mobilires de lUEMOA (sise Abidjan, Cte dIvoire) Bons du trsor Banque tunisienne des solidarits Caisse dpargne du Congo (RDC) Caisses associatives dpargne et de crdit des entrepreneurs et commerants du Mali Cameroon Credit Cooperative Union League Programme de renforcement des capacits des institutions de microfinance en Afrique francophone Crdit agricole et rural de Guine Commission bancaire : selon les pays ou les zones, Cobac Chambre de compensation automatise Crdit communautaire dAfrique Comit catholique contre la faim et pour le dveloppement Confdration des caisses mutualistes dAfrique de lOuest

BTS Cadeco CAECE Camccul Capaf CARG CB CCA CCA CCFD CCMAO

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Lexique terminologique

CD CDC CDG CDL CDS CDVM CEC Cecam CECD CEDEAO

Certificat de dpts Caisse des dpts et consignations (France) Caisse de dpts et de gestion (Maroc) Crances douteuses, litigieuses et contentieuses Crdit du Sahel Conseil dontologique des valeurs mobilires (Maroc) Caisse dpargne et de crdit Caisse dpargne et de crdit agricole mutualiste (Madagascar) Caisses dpargne et de crdit de Djibouti : IMF classer dans les institutions financires mutualistes (IFM) Communaut conomique des tats de lAfrique de lOuest : regroupe 15 pays (Bnin, Burkina Faso, Cap-Vert, Cte dIvoire, Gambie, Ghana, Guine, Guine-Bissau, Liberia, Mali, Niger, Nigeria, Sngal, Sierra Leone, Togo) dont les huit de lUEMOA.

Cmac

Communaut conomique et montaire des tats dAfrique centrale : regroupe six pays (Cameroun, Gabon, Guine quatoriale, Rpublique centrafricaine, rpublique du Congo, Tchad)

Cencep Centif Cerudeb Cerudet CFCE CGAP CGI CICM CIF CIMA CIPRES CL CMC CMCA CMG CMLT CMS CMU

Centre national des caisses dpargne et de prvoyance (France) Cellule nationale de traitement des informations financires (France) Centenary Rural Development Bank (Ouganda) Centenary Rural Development Trust (Ouganda) Contribution forfaitaire charge de lemployeur Groupe consultatif dassistance aux pauvres Code gnral des impts Centre international du crdit mutuel Confdration des institutions financires Confrence interafricaine des marchs dassurance Confrence interafricaine de la prvoyance sociale Caisse locale Caisse mutuelle centrale (rpublique du Congo) Crdit mutuel de Centrafrique Crdit mutuel de Guine Commercial Microfinance Limited (Ouganda) Crdit mutuel du Sngal Couverture maladie universelle
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Lexique terminologique

CNCA Cobac Comofi Coopec CRCAM CREP CREPMF CRG CSBF CTRN CVECA

Caisse nationale du Crdit agricole Commission bancaire de lAfrique centrale Code montaire et financier (France) Cooprative dpargne et de crdit : terminologie couramment utilise pour dsigner les IFM Caisses rgionales du Crdit agricole mutuel (Bnin) Caisse rurale dpargne de prt (Cte dIvoire) Conseil rgional de lpargne publique et des marchs financiers de lUEMOA Crdit rural de Guine Commission de supervision bancaire et financire (Madagascar) Conseil transitoire de redressement national (rpublique de Guine) Caisses villageoises dpargne et de crdit autogres : mouvements mutualistes alternatifs fonds sur la cohsion sociale villageoise et les mcanismes de droit coutumier, notamment les chefferies villageoises

DAT DAV DEC DECF DESCF DID DND


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Dpts terme Dpts vue Diplme dexpertise comptable Diplme dtudes comptables et financires Diplme dtudes suprieures comptables et financires Dveloppement international Desjardins Donne non disponible Diplme prparatoire aux tudes comptables et financires Dpartement des systmes financiers dcentraliss (BCEAO) Direction de la supervision des intermdiaires financiers (France) tablissement de crdit caractre spcial tablissement de monnaie lectronique tablissement de microfinance (Cmac) Ennatien Moulethan Tchonebat (crdit rural Cambodge) tablissement de paiement tablissement public industriel et commercial Fonds communs de placement Fondation des banques populaires pour le microcrdit (Maroc) Fdration des caisses dpargne et de crdit agricole mutuel (Bnin)

DPECF DSFD DSIF ECCS EME EMF EMT EP EPIC FCP FBPMC Fececam

FenaCoopec Fdration nationale des Coopec (Cte dIvoire)

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FENU FFP FIDA FPCT FPN FSC FSCC FSD Fucec GAB GABAC GAFI GEC-CCM GIABA GIC GIE GMP Gret GRSM IARD IASB IFD IFI IFM

Fonds dquipement des Nations unies Fonds financier priv : spcialis en microfinance (Bolivie) Fonds international pour le dveloppement agricole Fonds de placements collectifs en titrisation Fonds patrimoniaux nets ou fonds propres nets Financial Sector Charter (Afrique du Sud) Financial Sector Charter Council (Afrique du Sud) Fonds social de dveloppement (Djibouti) Fdration des unions de caisses dpargne et de crdit (Togo) Guichet automatique bancaire Groupe daction contre le blanchiment en Afrique centrale Groupe daction financire contre le blanchiment et le financement du terrorisme Groupement dpargne et de crdit caractre coopratif ou mutualiste (UEMOA) Groupe intergouvernemental daction contre le blanchiment de largent en Afrique : organisme mis en place lchelle de la CEDEAO Groupement dintrt commun Groupement dintrt conomique Gestion des moyens de paiement Groupe de recherches et dchanges technologiques Groupe de rflexion stratgique sur la microfinance (Djibouti) Incendie, accidents et risques divers (assurance) International Accounting Standards Board Institution financire dcentralise Institution financire internationale : bi- ou multilatrale, daide publique au dveloppement (Banque mondiale) Institution financire mutualiste : terme gnrique pour dsigner les mouvements ou rseaux mutualistes et coopratifs bancaires (IMCEC, Coopec)
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IFRIC IFS IGR IMA

Comit dinterprtation des normes internationales dinformation financire Institution financire spcialise Impt gnral sur le revenu Institution de micro-assurance

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IMCEC IMI IMF INSEE IOB IRAM IRC IRPP IRVM IS IUTS KfW LAB-CFT LBC-FT LPS LSM MDI Mecre MENA
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Institution mutualiste ou cooprative dpargne et de crdit (UMOA, Mauritanie) Internationale Micro Investitionen AG Institution de microfinance : dans certains pays, on parle dEMF ou de SFD Institut national de la statistique et des tudes conomiques (France) Intermdiaire en opration de banque Institut de recherche et dapplications des mthodes de dveloppement impt sur les revenus des crances Impt sur le revenu des personnes physiques (dans certains pays, IGR) Impt sur les revenus des valeurs mobilires Impt sur les socits Impt unique sur les traitements et salaires Kreditanstalt fr Wiederaufbau (Allemagne) Lutte antiblanchiment et contre le financement du terrorisme (parfois appele LBC-FT) Lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme Lettre de politique sectorielle Living Standards Measure (Afrique du Sud) Microfinance Deposit-taking Institution (Ouganda) Mutuelle dpargne et de crdit (RDC) Moyen-Orient et Afrique du Nord Microfinance Information Exchange Mission pour la rglementation et le dveloppement de la microfinance Mutuelles congolaises dpargne et de crdit (rpublique du Congo) Programme dappui la rglementation des mutuelles dpargne et de crdit dans lUEMOA. Par extension, la rglementation (loi, dcret) qui en est issue

MIX MRDM Mucodec Parmec

OBSA OFR

Obligation bon de souscription dactions Organe financier de rseau : caisse centrale des mouvements mutualistes dans lUEMOA constitue sous forme de socit cooprative, en application de la loi dite loi Parmec

Ohada

Organisation pour lharmonisation en Afrique du droit des affaires : regroupe les pays membres de la Cmac et de lUEMOA plus la Guine et les Comores. Un processus dadhsion de la RDC est en cours

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OIDD ONG ONU OPCVM OTIV PADME PAPME Pamecas PDMM PED PMA PME PNUD PPE PPTE PRI Prodem Proparco Ramed RCA RCCM RCPB RDC ROA ROE SA SARL SBA

Organisation internationale de droit du dveloppement (Rome, Italie) Organisation non gouvernementale Organisation des Nations unies Organisme de placement collectif en valeurs mobilires Ombona Tahiry Ifampisamborana Vola ou pargne mutuelle pour le crdit (Madagascar) Projet dappui au dveloppement des micro-entreprises (Bnin) Agence pour la promotion et lappui aux petites et moyennes entreprises (Bnin) Partenariat pour la mobilisation de lpargne et du crdit au Sngal Projet de dveloppement de la microfinance et de la micro-entreprise (Djibouti) Pays en dveloppement Pays les moins avancs Porte-monnaie lectronique Programme des Nations unies pour le dveloppement Personne politiquement expose (LAB-CFT) Initiative pour les pays pauvres trs endetts Pays revenu intermdiaire Fundacin para Promocin y el Desarrollo de la Microempresa (Bolivie) Socit de promotion et de participation pour la coopration conomique Rgime dassistance mdicale Rpublique centrafricaine Registre du commerce et du crdit mobilier Rseau des caisses populaires du Burkina Faso Rpublique dmocratique du Congo Return On Assets (rendement de lactif) Return On Equity (rendement des capitaux propres) Socit anonyme Socit responsabilit limite Small Business Administration (tats-Unis : agence fdrale indpendante ayant pour but de faire appliquer la loi en faveur des petites et moyennes entreprises amricaines Small Business Act)
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SCA SCI

Socit en commandite par action Socit civile immobilire

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Lexique terminologique

SCIC SCM SEEP SEPA SEWA SICA SIDI SIG SIPEM Sogesol SFD SFI SFP-CE SNMF SPRL STA TAEG TAF TCM TCN
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Socit cooprative dintrt collectif (France) Socit cooprative multisocitaire Small Enterprise Education and Promotion Network Single Euro Payments Area (espace unique de paiement en euros) Self-Employed Womens Association (syndicat des femmes travailleurs indpendants, Inde, cr en 1972) Socit dintrt collectif agricole (France) Socit dinvestissement et de dveloppement international Systme dinformation et de gestion Socit dinvestissement pour la promotion des entreprises Madagascar Socit gnrale de solidarit (Hati) Systme financier dcentralis (terme utilis dans lUEMOA) Socit financire internationale (Banque mondiale) Services financiers postaux et caisses dpargne lies Stratgie nationale de microfinance Socit prive responsabilit limite Socit de transfert dargent Taux annuel effectif global Taxe sur les activits financires Taux crditeur minimum Titre de crance ngociable Taux dbiteur maximum Taux effectif global (on emploie parfois TAEG) Technologies de linformation et de la communication Taxe sur les oprations bancaires Trs petite entreprise Terminal de paiement lectronique Taxe sur les prestations de services Terminal point de vente Taxe sur la valeur ajoute Petite et moyenne entreprise Union des banques populaires du Rwanda Union europenne Union montaire de lAfrique centrale

TDM TEG TIC TOB TPE TPE TPS TPV TVA PME UBPR UE Umac

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Lexique terminologique

UMOA UEMOA

Union montaire ouest-africaine Union conomique et montaire ouest-africaine : regroupe huit pays (Bnin, Burkina Faso, Cte dIvoire, Guine-Bissau, Mali, Niger, Sngal, Togo)

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Synthse

Problmatique
1. La microfinance peut tre dfinie de plusieurs manires. Dans tous les cas, elle part dun constat : celui de la dpendance des populations non bancarises envers les usuriers et prteurs sur gages dont le but, sous couvert de respectabilit sociale, nen demeure pas moins laccaparement maximal des biens du dbiteur. Les taux dintrt pratiqus sont de lordre de 120 % par an, avec des maximum constats de 100 % par mois. Avec les sicles, trois grands types de systmes financiers populaires se sont dvelopps. Le plus rustique et le plus ancien, dinspiration catholique, est le mont-depit, systme de prt sur gage pratiquant un taux dintrt minimal, destin uniquement couvrir les frais de gestion de lentreprise. Le premier mont-de-pit a t cr en Italie en 1468. Il existe encore aujourdhui en France par le biais des caisses de crdit municipal, qui dtiennent le monopole des prts sur gages corporels. partir de la seconde moiti du XIXe sicle, linitiative de notables et parfois avec le soutien de ltat, un vritable mouvement de bancarisation de masse fait son apparition, avec les systmes de crdit mutuel/de coopratives dpargne et de crdit (Coopec). Pour des raisons financires autant que morales, ces systmes, initis au dpart avec le crdit notamment aux ruraux pauvres ont rapidement mis laccent sur la primaut de lpargne individuelle et collective sur le crdit. Dans les annes 1970 et au dbut des annes 1980, simultanment au Bangladesh et en Bolivie, puis dans divers pays en dveloppement (PED), de nouveaux systmes ont t crs pour lutter contre les mmes pratiques des usuriers afin de sortir les plus pauvres de la misre. Fonds sur le microcrdit destin aux activits productives,
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Synthse

garantis par un systme de caution solidaire, ces nouveaux systmes ont ensuite dvelopp tous types de services financiers, dont la collecte de lpargne, tout en maintenant la priorit du crdit productif sur la thsaurisation. Les concepts modernes de microcrdit et de microfinance taient ns, de mme que celui d institution de microfinance (IMF). 2. Aujourdhui, la frontire de la microfinance est variable car elle dpend de ltat de dveloppement du systme financier du pays considr, le critre le plus objectif tant le nombre de guichets dagences bancaires par habitant. Dans les PED, o 1 20 % de la population disposent dun compte bancaire, la microfinance a pour objectif la bancarisation progressive des exclus du systme et la fourniture de tous types de services financiers (pargne, crdit, moyens de paiement, virements de fonds, voire bancassurance). loppos, en France et dans dautres pays bancariss, la microfinance se rsume pratiquement loctroi de microcrdits productifs des populations cibles identifies selon des critres objectifs (chmeurs, titulaires de minima sociaux, etc.) ou quelques services financiers lis au crdit (prt sur gage et restructuration de la dette de particuliers surendetts).

1. La structuration du secteur
3. Le droit de la microfinance rsulte de la prise en compte des spcificits
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techniques, conomiques et sociales de cette activit financire alternative, oriente vers les classes populaires voire les plus pauvres dentre les pauvres totalement ou partiellement non bancables , non finanables , non solvables et, en tout cas, hors cible commerciale du systme bancaire que lon qualifiera de classique . Parce que sa clientle cible et ses oprations sont spcifiques, non dans leur nature mais dans leur montant, la microfinance justifie des adaptations des normes financires internationales de plus en plus focalises sur les grands risques, notamment ceux lis aux marchs financiers. Cette spcificit a amen les autorits montaires rflchir ladaptation des catgories existantes dtablissements de crdit, voire la cration de nouvelles catgories dintermdiaires financiers bancaires et non bancaires.

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Lapproche retenue par les autorits comptentes varie selon les pays, en fonction de lhistoire du systme financier et du contexte social et politique local. On constate cependant au final une certaine convergence des catgories dintermdiaires financiers.

2. Le droit financier
4. Dans la plupart des pays, les intermdiaires financiers agrs comprennent les neuf catgories traditionnelles suivantes : 1) banque ; 2) tablissement financier ; 3) institution financire spcialise (IFS) ; 4) intermdiaire en oprations de banque (IOB) ; 5) institution financire mutualiste (IFM). Selon les cas, celles-ci peuvent tre dnommes cooprative dpargne et de crdit , institution mutualiste ou cooprative dpargne et de crdit (IMCEC, Union montaire ouest-africaine [UMOA]) ou devenir des banques coopratives (France, Maroc). Pour pallier linsuffisance des possibilits, les rglementations financires ont cr partir de la fin de la dcennie 1980 de nouvelles catgories dintermdiaires financiers ddis la microfinance : 6) IMF non mutualiste ; 7) micro-IMF, le plus souvent caractre mutualiste ; 8) association de microcrdit (AMC) de niche . Enfin, suivant la rvolution des technologies de linformation et de la communication (TIC), se dveloppent progressivement de nouvelles catgories spcialises dans la monnaie lectrique et les paiements : les tablissements de monnaie lectronique (EME) et les tablissements de paiement (EP) (9e catgorie). La diversit des autorisations dexercer envisageables offre en gnral aux IMF toute latitude pour arbitrer au mieux en fonction des diffrentes structures institutionnelles
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existantes et de leur prfrence en matire de forme juridique (cooprative ou association mutualiste, socit de capitaux, association/fondation). 5. Lorganisation et la gouvernance des IMF sont intimement lies au milieu social dans lequel elles oprent. Les IMF autogres, de type mutualiste ou coopratif, sont le plus souvent organises en rseaux structurs en deux, trois voire quatre niveaux. Leur gouvernance peut tre fragilise sur le plan financier par ce qui fait leur force sur le plan social, savoir leur autogestion par des lus bnvoles bnficiant des services financiers du rseau. Inversement, si les socits de capitaux intervenant dans ce secteur peuvent sappuyer sur des objectifs de prennit financire clairement dfinis par leurs actionnaires, leur mode dorganisation les prive du bnfice de la proximit avec la clientle la plus pauvre, de lappui dune multitude de travailleurs bnvoles et, partant, de la possibilit dintervenir en dehors des centres urbains ou par le biais de filires agricoles intgres. Entre les deux, les structures but non lucratif et non mutualistes (associations, fondations) peuvent dans certains cas bnficier dune gouvernance stabilise et dune capacit pntrer leur milieu social cible de manire aussi performante que les IMF mutualistes. Enfin, il apparat que des structures spcialises peuvent avoir un rle utile dans la mdiation entre le secteur bancaire classique et les microentrepreneurs, par le biais dIOB, de socits de caution mutuelle ou dAMC de niche . 6. La surveillance et la supervision constituent un lment central de lquilibre du secteur de la microfinance et un point de divergence sensible par rapport la supervision bancaire classique . La diversit des enjeux et le grand nombre de microstructures ont amen la plupart des autorits de rgulation distinguer entre la supervision prudentielle et la surveillance non prudentielle des trs petites IMF non assujetties au respect des normes prudentielles de la profession.

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La supervision est dsormais le plus souvent ralise par la banque centrale ou une commission bancaire, plus rarement par le ministre des Finances. En appui la supervision, on notera le rle lgal et essentiel confi aux structures fatires de rseaux mutualistes vis--vis de leurs affilis et lutilit de la dlicate mission de certification des comptes par des auditeurs externes agrs.

3. La rglementation financire
7. La rglementation financire permet la supervision de trouver sa pleine efficacit, en guidant la gestion des IMF et en donnant lautorit de supervision des critres objectifs de mesure de la situation des assujettis. Les normes de gestion imposes aux IMF concernent essentiellement la tenue dune comptabilit permettant de reflter de manire fidle leur situation financire. Gnralement, la rglementation leur impose de faire certifier leurs comptes annuels, le niveau de certification requis pouvant varier en fonction de la taille de lIMF et des enjeux de la supervision. Compte tenu de la spcificit de lactivit de microcrdit, les modes de comptabilisation et de provisionnement des crances en souffrance sont sensiblement plus strictes que celles autorises pour le systme bancaire classique .
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Dans certains cas, les autorits montaires maintiennent un encadrement plus ou moins strict des taux dintrt pratiqus par les IMF, en particulier pour les taux dintrt dbiteurs maximum. 8. Les normes prudentielles constituent un outil essentiel dorientation de lactivit des IMF supervises. Sauf exception4, les IMF doivent respecter un ratio de solvabilit renforc, dont le taux oscille entre 8 et 20 %. Laccent est ainsi mis sur la ncessaire capitalisation du secteur afin de garantir sa prennit au-del des crises priodiques qui peuvent le toucher. Les autres normes prudentielles concernent essentiellement : la division, le plafonnement et la limitation des (grands) risques (elles sont plus strictes quen matire

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bancaire) ; les risques sur les dirigeants et notamment les lus qui, dans le secteur mutualiste, doivent tenir compte de la double qualit de socitaires et de clients des membres des organes de gestion et de contrle de lIMF ; les ratios de financement des emplois moyen et long termes, alors que les ressources internes des IMF sont le plus souvent constitues de dpts vue ; et la mise en rserve des excdents de gestion afin de promouvoir la capitalisation des IMF dans la dure. Certains cas particuliers justifient lapplication de normes diffrentes. Ainsi les IOB ne sont-ils pas tenus de respecter les normes de droit commun mais ils doivent en gnral se doter dune garantie financire bancaire lorsquils sont amens manipuler des fonds. Les AMC de niche ne mettent pas en danger lpargne populaire ou la stabilit du systme financier ; de plus, leur activit est cadre par les conditions poses pour loctroi du crdit (plafond rglementaire, dure limite, public cible). Il nest donc pas impratif de les assujettir une supervision prudentielle, mme si certaines doivent respecter des normes de capitalisation. Les micro-IMF, soumises une simple surveillance non prudentielle, ne sont en gnral astreintes au respect daucun ratio, mme si les normes de droit commun peuvent tre prsentes en tant quobjectif de bonne gestion. Enfin, la situation des structures financires de deuxime et troisime niveau des rseaux mutualistes (union, fdration, caisse centrale bancaire et/ou organe financier et rseau) ncessite une adaptation du dispositif de supervision prudentielle, et notamment de certains ratios prudentiels, afin darriver une supervision prudentielle sur une base en tout ou partie consolide.

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4. La rglementation fiscalo-douanire
9. Historiquement, le secteur financier mutualiste a largement bnfici daides publiques, sous forme dallgements fiscaux, de subventions et de lignes de crdit taux concessionnel. Celles-ci lui ont permis de se dvelopper en remplissant pleinement sa fonction de bancarisation de populations exclues du secteur bancaire classique ,

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tout particulirement en zone rurale et dans les milieux populaires urbains (proltariat, artisans et commerants). Ce processus na toutefois pas t linaire, certains rseaux officiels bnficiant ds leur cration des faveurs de ltat alors que dautres ont d patienter avant dobtenir le mme traitement. Aujourdhui, le niveau de fiscalit applicable au secteur de la microfinance varie en fonction de la politique conomique des tats. En gnral, les socits anonymes (SA) intervenant dans le secteur sont assujetties une fiscalit proche du droit commun, mais elles ninterviennent le plus souvent que sur le crneau le plus rentable du secteur celui dune clientle de milieu de gamme dans les villes. Les associations et organisations non gouvernementales (ONG) peuvent, dans certains cas, bnficier dune exonration quasi totale de leur activit, notamment lorsquelles desservent la clientle la plus pauvre. Elles peuvent aussi tre indexes sur le rgime des Coopec. Ces dernires sont aujourdhui soumises un rgime fiscal variable bien que souvent allg et qui nest pas toujours stabilis, au risque de dclencher encore des conflits avec ladministration fiscale. Ces exonrations fiscales reprsentent une contribution nette gnralement importante des tats dans les PED, alors mme que le niveau de leurs recettes fiscales est souvent faible et que leur dette publique fait lobjet de processus de restructuration (initiative pour les pays pauvres trs endetts [PPTE] ou autre).

5. Le droit des oprations et la microfinance


10. Les conditions dans lesquelles seffectuent les oprations de crdit influent sur la performance des IMF. Outil reconnu de promotion de la condition fminine, la microfinance sait en gnral se dvelopper sans heurter les mcanismes sociaux traditionnels quelle peut continuer faire voluer en souplesse. Ses oprations sont toutefois parfois fragilises par les discriminations lgales qui peuvent frapper lactivit conomique de la femme marie. Les IMF utilisent le plus souvent des garanties pour renforcer la scurit de leurs oprations de crdit. Celles-ci comprennent le gage de biens meubles corporels (bijoux, appareils lectromnagers), le dpt de garantie (ou gage-espce), le

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cautionnement (avec ou sans solidarit) et un certain nombre de mcanismes de garanties dites conomiques . Elles se heurtent en gnral au cot et au formalisme li linscription des garanties, ainsi qu linsuffisance de certains services publics notamment pour linscription des hypothques. Les mthodes de recouvrement forc utilises par les IMF dans les PED se heurtent davantage encore aux limites des systmes judiciaires, au cot des actions en justice, la lenteur des voies dexcution lgales et labsence de certains services de ltat dans certaines zones, notamment rurales. De fait, les IMF ont souvent dvelopp des systmes de recouvrement extrajudiciaires, sappuyant parfois sur les mcanismes sociaux traditionnels ou la pression sociale. Ces mcanismes extrajudiciaires trouvent toutefois leur limite dans les conditions strictes poses par le droit crit, ce qui, dans certaines situations, fragilise les IMF au profit de dbiteurs de mauvaise foi. 11. Les transferts de fonds des travailleurs migrants, des commerants ou ceux raliss pour une toute autre raison constituent un service financier requis grande chelle par la clientle habituelle des IMF5. Il sagit dune activit rglemente, souvent rserve aux banques ou dautres tablissements relevant de la loi bancaire ou de rglementations financires spcialises. La mise en place de canaux pour les transferts de fonds implique pour les IMF le dploiement de stratgies rglementaires, voire institutionnelles, pouvant entraner la cration de socits de transfert de fonds, des partenariats bancaires ou la constitution dune banque. 12. Les bases de donnes sur la clientle sont un des outils de scurisation du microcrdit, permettant accessoirement une facilitation du crdit aux bons risques . Une fois les solutions techniques et financires mises en place, deux approches institutionnelles majeures se dgagent : - la premire, publiciste, entrane le fichage de la clientle sous lgide de la banque centrale, laquelle peut ventuellement dlguer la mise en uvre de prestations techniques une entreprise spcialise ;

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- la seconde, privatiste, est fonde sur le march et la mise en place de bureaux de crdit ayant accs diverses sources dinformation (notamment des tablissements de crdit, mais aussi des grands facturiers et des tribunaux). Il est gnralement admis que lapproche privatiste permet la constitution de bases de donnes plus compltes, facilitant la mise en place de solutions de notation du client (credit scoring), alors que les bases de donnes gres par les banques centrales sont la fois plus rustiques et moins tendues6. La mise en place et la gestion de bases de donnes de grande ampleur posent des questions essentielles en termes de liberts publiques, de respect de la vie prive, de conditions daccs, de protection des personnes fiches contre les erreurs et les abus, de prvention et de rpression des fraudes et de la dlinquance lie aux fichages illicites ou la cybercriminalit. Ces aspects impliquant diffrents domaines du droit (droit financier, liberts publiques, droit des NTIC, droit des obligations), ils doivent tre traits afin de veiller au bon fonctionnement du systme et au respect des quilibres entre les intrts des diffrents protagonistes. 13. Normes antiblanchiment. La mise en place progressive, au niveau mondial, de rgles de lutte contre le blanchiment de capitaux illicites et le financement dactivits terroristes touche aussi les IMF du secteur formel, quel que soit le type dagrment dont elles bnficient de la part des autorits montaires.
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Il nexiste pas, dans les 40 + 9 recommandations du GAFI (Groupe daction financire contre le blanchiment et le financement du terrorisme), de dispositions ou de normes que les IMF ou toute institution de bancarisation de masse ne devraient pouvoir appliquer. En revanche, les modalits pratiques dapplication prises par les parlements nationaux et les entits de lutte antiblanchiment peuvent constituer un frein voire un lment bloquant pour les IMF lorsquelles ne sont pas adaptes aux ralits technologiques, sociales et administratives des populations bancariser. Sont particulirement vises, pour leur caractre potentiellement bloquant ou restrictif, les questions relatives lidentification et la connaissance du client7, la notion dopration suspecte et la conservation des documents par lIMF.

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14. TIC et microfinance. Les TIC ont le potentiel de rvolutionner les circuits de commercialisation de la microfinance, principalement en termes de gestion des moyens de paiement. Deux canaux technologiques et deux modles institutionnels principaux se dveloppent. Ils constituent ce que lon appelle la banque distance 8. En termes technologiques, le couple carte puce/terminal de paiement lectronique et tlphone mobile peut offrir des solutions trs intressantes pour les transactions ou mme lpargne. Sur le plan institutionnel, on distingue entre un modle conduit par une banque ou une IMF rgule, qui externalise une partie de ses oprations, et le modle non bancaire o le leadership est assur par dautres acteurs, rguler. La banque distance cre de nouveaux dfis, la fois pour les institutions financires (augmentation du risque oprationnel en cas dexternalisation du service de caisse) et les autorits de supervision. Elle fait appel plusieurs disciplines du droit, incluant le droit financier, le droit des tlcommunications, le droit des TIC (signature et preuve lectronique) et le droit des obligations.

6. Microfinance et liaisons avec dautres secteurs


15. Laccs des IMF aux marchs financiers est la fois une ncessit, pour
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accrotre le volume des ressources disponibles et assurer la liquidit des investissements, et une ralit qui simpose progressivement dans le monde. Cela suppose parfois une volution de la rglementation encadrant laccs et les interventions sur les marchs financiers. On constate progressivement que les IMF, quelles soient coopratives, SA ou associations but non lucratif, peuvent mettre ou tentent progressivement de le faire avec un taux de succs variable : - des produits de dette plus ou moins sophistiqus (titres de crance ngociables, obligations, titrisation de crance) par placement priv ou appel public lpargne, ventuellement sur le march boursier ; - des titres de capital, essentiellement quand elles sont constitues sous forme de SA, voire quand elles sont cotes en bourse (cas de Compartamos au Mexique),

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ce qui constitue la meilleure garantie de liquidit de linvestissement pour les actionnaires souhaitant terme cder leurs participations. 16. La micro-bancassurance constitue la tentative, par les IMF, dtendre les services financiers la clientle des prestations de (micro-)assurance, lies ou non au crdit et qui constituent leur activit principale. La micro-assurance est une activit rglemente pouvant relever de plusieurs lgislations diffrentes : code des assurances, lgislations sur la prvoyance sociale (scurit sociale relevant de la convention 102 du Bureau international du travail [BIT]) et, trs souvent, lgislation sur les mutuelles (de sant, de prvoyance). La rglementation et la supervision de la micro-assurance une activit fortement contrainte par les facteurs conomiques, sociaux, sanitaires et climatiques sont encore en phase de construction. On note que sy posent les mmes dbats institutionnels et rglementaires que ceux qui ont eu lieu ces 20 dernires annes en microfinance.

Notes
4. Notamment pour certaines lgislations applicables aux Coopec. 5. Lactivit de transfert de fonds ne doit pas tre confondue avec le concept de codveloppement. Lactivit de transfert peut tre nord-sud, sud-sud et mme ne pas franchir de frontires. Son objet est atteint une fois les fonds disponibles pour le rceptionnaire. Le codveloppement vise quant lui transformer lpargne des travailleurs migrants en investissements facteurs de dveloppement dans leur pays dorigine. 6. Dans un pays comme la France, qui a adopt une approche publiciste, les principaux tablissements de crdit ont su dvelopper des techniques de notation pour pallier labsence de bureaux de crdit privs grant des bases de donnes de grande ampleur incluant les informations sur le crdit. 7. En anglais KYC (Know Your Customer). 8. En anglais branchless banking soit, littralement, services financiers sans guichet dagence bancaire . Lexpression banque distance a t prfre ici, car elle reflte mieux la capacit traiter lopration distance, sans se rendre dans dventuels et toujours possibles guichets dagence bancaire ou dIMF. Dautres traductions sont possibles : banque sans agence, banque hors agences, services financiers sans guichet (agence)

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Quest-ce que la microfinance ?


17. Le concept moderne de microfinance peut tre dfini de plusieurs manires. Il recoupe plusieurs ralits diffrentes selon ltat de dveloppement dun pays et de son systme bancaire. Si le terme de microcrdit a t popularis par le fondateur de la Grameen Bank au Bangladesh, le professeur Muhammad Yunus, la microfinance recouvre une pluralit dactivits. Il est difficile dattribuer une personne, un courant de pense ou un type dentreprise la paternit de ces systmes financiers alternatifs.
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18. En Europe, la lutte contre le phnomne de lusure9 remonte au Moyen ge. En 1462, le moine Barnab de Terni fonda en Italie le premier mont-de-pit pour combattre lusure, au moyen de prts sur gage consentis sans intrt. Les emprunteurs ncessiteux pouvaient ainsi disposer de liquidits en conservant lespoir de rcuprer leurs biens ultrieurement en cas de retour meilleure fortune (ce que naurait pas permis un crdit un taux usuraire de lordre de 120 % annuel). Sils ne pouvaient pas rcuprer leur bien, alors celui-ci tait vendu aux enchres. tablis avec lassentiment de lglise catholique, les monts-de-pit italiens ont t autoriss par le pape Lon X, au concile de Latran en 1515, percevoir de faibles intrts, destins uniquement couvrir les frais de gestion. Dune activit purement bnvole, on est ainsi pass une profession financire, mais but non lucratif.

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Le premier mont-de-pit franais a t cr en 1637 Paris par Thophraste Renaudot, dans la ligne des premiers tablissements fonds en Italie10. Il connut des fortunes diverses, au gr de la situation conomique et sociale du pays, et reprit une certaine vigueur partir du Ier Empire. De par sa volont de lutter contre la pratique des taux usuraires et lappauvrissement dune partie de la population, le mcanisme des monts-de-pit peut tre considr comme un des anctres du concept de microfinance11. Il trouve cependant sa limite dans la restriction quil sest impose en matire dactivits financires, en ne pratiquant que des prts sur gage. De plus, le phnomne na pu toucher que quelques grandes villes et ne concernait pas les classes les plus pauvres, lesquelles navaient aucun objet de valeur mettre en gage. 19. La premire vague de dveloppement des mouvements de bancarisation populaire a eu lieu en Europe au XIXe sicle, avec la cration des premiers rseaux mutualistes en Allemagne vers 1860 (Raiffeisen), en France (et notamment en Alsace en 1865, puis au cours de la dcennie 1880) et au Qubec en 1900 (Desjardins). Ces crations, qui concidrent avec le dbut de la seconde rvolution industrielle, visaient en premier lieu le milieu paysan victime des usuriers. Contrairement aux monts-de-pit, les Coopec ne sont pas des entreprises de prt sur gage mais de vritables intermdiaires financiers, collecteurs dpargne et banquiers des couches populaires, rurales dabord puis aussi urbaines.
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Les pres fondateurs du mutualisme bancaire ont commenc par amorcer la pompe en prtant des fonds propres aux paysans. Ils se sont rapidement heurts linsuffisance de leurs ressources. Leur force a t de russir mobiliser lpargne populaire, ce qui leur a permis dasseoir leur dveloppement sur les ressources propres des Coopec et de remdier ainsi labsence dinvestissement de la part des grands capitaux. De plus, lide selon laquelle les classes populaires ne pourraient sortir de leur misre que par lpargne et que celle-ci devait concourir lducation des masses laborieuses tait solidement ancre. Mouvement populaire de masse, il a t initi par des notables soucieux de justice sociale12 ou par ltat13,14. 20. Un sicle plus tard et lautre bout du monde, devant les mmes problmes de misre populaire et dexploitation de celle-ci par des usuriers, Muhammad Yunus

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commence prter de petites sommes quelques villageoises dans une rgion rurale du Bangladesh. Ses ressources propres devenant insuffisantes, il se tourne vers le systme bancaire, le gouvernement et lpargne populaire. Le systme se dveloppe et donne naissance, en 1984, la Grameen Bank, dtenue aujourdhui par les bnficiaires de ses services15. La force du concept mis en place par le professeur Yunus rside dans limportance beaucoup plus grande donne au crdit et ses techniques de garanties, fondes principalement sur le cautionnement solidaire. Lenrichissement des plus pauvres passe donc avant tout par linvestissement productif et non par un comportement dpargnant. Lpargne nest plus quun outil, l o les pres fondateurs du mutualisme y voyaient un dogme moral autant quune ncessit conomique. Le concept moderne de microfinance part de cette primaut du crdit sur lpargne, de linvestissement sur la thsaurisation. Il a connu un immense et rapide succs parce quil a pu sappuyer sur un volume important de ressources exognes publiques et prives, ce que navaient pas pu (ou su) faire les systmes mutualistes du sicle prcdent16. Vers la fin des annes 1980 le mme phnomne dapport extrieur de ressources publiques la cration, au dveloppement ou la restructuration de rseaux de Coopec, en Afrique francophone a galement permis un dveloppement acclr de quelques grands rseaux fonds sur les concepts plus classiques des pres fondateurs du mutualisme. La prminence de lpargne y reste affirme, mme si les volumes de crdit ont fortement augment depuis dix ans, sous la pression des socitaires dont les besoins de financement croissent avec le dveloppement de leurs activits. Les dbats autour de lutilisation de l argent chaud (le remploi de lpargne collecte) et de l argent froid (apport par des bailleurs de fonds, essentiellement publics) ont perdu aujourdhui une partie de leur pertinence, dans la mesure o la plupart des systmes sattachent dsormais dvelopper tant lpargne que le crdit ainsi quun certain nombre dautres produits financiers utiles aux bnficiaires. 21. La microfinance couvre actuellement quatre grandes notions : - dans son acception la plus simple, elle dsigne la mise en place de financements spcifiques (des microcrdits) en faveur de personnes non bancables et pour des activits gnratrices de revenus ;
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- le plus souvent dans les PED, elle vise lextension de la bancarisation des populations exclues du secteur bancaire, en leur offrant la possibilit de disposer dun compte en banque pour y dposer leurs conomies et servir de support des oprations de crdit ; - en sus des oprations de scurisation de lpargne et doctroi de (micro)crdits, les IMF offrent de plus en plus souvent des moyens de paiement et, en premier lieu, des transferts de fonds, nationaux ou internationaux (par exemple au sein de lUEMOA ou de la Communaut conomique et montaire des tats dAfrique centrale [Cmac]) et nord-sud (rapatriement des fonds des travailleurs migrants). La microfinance peut ainsi contribuer au dveloppement des PED en acheminant des fonds jusque dans les villages et les quartiers, ce que les banques classiques ne font pas ou quelles font mal ; - enfin, les IMF ont parfois un rle de fourniture dautres services non bancaires, financiers (micro-assurance) ou non (centrale dachat pour les membres et, dune manire gnrale, toute socit de services filiale et/ou partenaire de lIMF, comme la tlphonie mobile au Bangladesh avec Grameen Phone). 22. Quelle que soit lapproche retenue en matire de microfinance, il importe de ne pas perdre de vue son objectif hautement social et humain. ce titre, les propos qui suivent illustrent parfaitement ses enjeux et les possibilits entrouvertes par son dveloppement : [ ...] La microfinance est une approche participative du dveloppement permettant aux gens de prendre le contrle sur leurs vies et de devenir autonomes [] Il nest pas ncessaire de disposer de moyens considrables pour avoir des ides cratives en affaires, pour pargner en fonction de ses propres priorits et pour, au final, planifier son avenir. Jol Wassi Adechi Ambassadeur du Bnin auprs des Nations unies Laccs durable la microfinance aide rduire la pauvret en permettant la gnration de revenus et la cration demplois, en donnant la possibilit aux enfants daller lcole et aux familles davoir accs des soins mdicaux et en permettant aux gens de faire les choix qui rpondent au mieux leurs besoins. Ensemble, nous

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pouvons et nous devons construire des secteurs financiers accessibles tous qui aident les gens amliorer leurs conditions de vie. Kofi Annan Secrtaire gnral des Nations unies Rendre les secteurs financiers accessibles tous a le pouvoir damliorer les conditions de vie des populations, en particulier des pauvres. Un petit prt, un compte dpargne ou une assurance peuvent faire une grande diffrence pour une famille bas revenu. Ils permettent ces gens dinvestir dans une meilleure alimentation, dans leur logement, leur sant et lducation de leurs enfants. Ils permettent de mieux ragir lors de priodes difficiles dues de mauvaises rcoltes, la maladie ou un dcs. Ils aident planifier lavenir. Dans de nombreux PED, les petites entreprises et les micro-entrepreneurs font face de srieuses difficults de financement. Mais en accdant des ressources financires, ils peuvent participer pleinement la vie conomique de leur socit, crer des emplois pour eux et pour les autres et atteindre leur plein potentiel. Les pays dans lesquels les entreprises ont des opportunits pour se dvelopper auront plus de chances de prosprer. Limportance de laccs aux services financiers a dailleurs t reconnue par les chefs dtat et de gouvernement dans le texte adopt lors du Sommet mondial de 2005 []. Kofi Annan Secrtaire gnral des Nations unies Avant-propos louvrage Construire des services financiers accessibles tous (2006) La microfinance est bien plus quun simple outil pour la gnration de revenus. En renforant les rapports de force en faveur des pauvres, et en particulier des femmes, elle est devenue un des mcanismes cls pour latteinte des objectifs du Millnaire pour le dveloppement et, plus spcifiquement, pour latteinte de la cible globale de rduction de moiti de lextrme pauvret et de la faim lhorizon 2015 . Mark Malloch Brown Administrateur du Programme des Nations unies pour le dveloppement
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Diversit des paysages financiers nationaux et frontire banque/microfinance


23. Une premire approche : le nombre de guichets. Un des premiers critres pour dfinir le potentiel de dveloppement de la microfinance est le nombre de guichets dagences bancaires dans un pays. Plus le taux dagences par habitant est lev, moins les besoins de la population en termes de bancarisation se feront sentir. Dans le cas extrme des pays dvelopps (tats-Unis, France), la microfinance ne vise pas crer de nouveaux guichets pour satisfaire aux besoins des populations pauvres mais leur donner accs un crdit productif et, si ncessaire, les aider se rinsrer dans le systme bancaire existant (ouverture/rouverture dun compte, dveloppement de contacts avec le banquier, etc.). lautre extrme, dans certains pays dAfrique connaissant ou ayant connu une faillite et la fermeture de la totalit des banques, les IMF subsistantes restent les seuls prestataires de services bancaires mme pour des populations trs diffrentes de leur clientle traditionnelle 17. Dans une situation intermdiaire, les IMF offrent la fois un service de bancarisation pour les populations non couvertes par le systme bancaire classique et un accs au microcrdit.
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24. Variation du nombre de guichets. La France comptait en 2002 environ 26 000 agences bancaires auxquelles il fallait ajouter 14 000 bureaux de poste, soit environ 40 000 guichets offrant des services financiers (hors services financiers en devenir des assureurs), ce qui correspond une agence pour 1 500 habitants. Ce chiffre peut sembler lgrement trop lev avec le dveloppement des nouvelles technologies (Internet pour les ordres distance, guichets automatiques bancaires [GAB]). En deuxime rang, la Tunisie, qui compte un guichet pour 4 500 habitants en additionnant les agences bancaires et postales18. Lenjeu ny est plus tant la bancarisation des populations que le financement de la micro-entreprise urbaine ou rurale.

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En troisime rang, le Maroc, avec environ 1 400 guichets de banque et 1 500 bureaux de poste pour 28 millions dhabitants19, compte une agence bancaire ou postale pour 10 000 habitants, ce qui facilite la bancarisation en zone urbaine mais moins en zone rurale. Les Banques populaires du Maroc, avec leurs 458 agences, leurs 2 millions de clients, des caisses rgionales agres en tant que banques de plein exercice et leur banque centrale populaire cote la bourse de Casablanca depuis lt 2004, ressemblent bien plus un groupe bancaire mutualiste franais qu une institution de microfinance. Il est symptomatique de constater que, pour appuyer le dveloppement de la microfinance, les Banques populaires du Maroc ont cr une fondation ddie. Enfin, les pays de lUEMOA comptent en moyenne un guichet dagence bancaire pour 116 000 habitants, agences des mouvements mutualistes20 exclues (Coopec)21. Le nombre dagences dIMF (y compris mutualistes) est largement suprieur celui des banques : au Bnin en 1999, on dnombrait 34 agences bancaires pour plus de 270 agences dIMF. Le pays comptait donc au total une agence bancaire ou dIMF pour 10 000 habitants environ, ce qui relativise les chiffres daccs aux services financiers de base22. Dune manire gnrale, pratiquement tous les pays dAfrique subsaharienne francophone comprennent un ou deux trs grands mouvements mutualistes qui, selon la classification quon leur donne, peuvent venir augmenter les statistiques du secteur bancaire ou celles de la microfinance23 : chacun de ces rseaux comportant entre 50 et 100 agences, le taux de bancarisation peut aisment tre tripl si lon y inclut ces quelques grandes structures. On arrive alors un taux de bancarisation proche de celui du Maroc, de lordre dun guichet pour 20 000 habitants. 25. Les paysages financiers nationaux peuvent donc tre classs en deux catgories : - les pays bancariss, pays dvelopps dans lesquels le systme financier donne (presque) toute la population la possibilit de disposer dun compte en banque (compte de dpt) ; - les pays faible, voire trs faible, taux de bancarisation24, dans lesquels lenjeu est de dvelopper des systmes financiers pouvant offrir une multiplicit
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de services : pargne, crdit, virements de fonds, domiciliation de salaire, montique et mme produits de bancassurance. 26. Situation des pays dvelopps et bancariss. La microfinance constitue une activit marginale en termes de nombre de personnes bnficiaires, de volume ou de nombre de crdits au regard de lactivit bancaire. Depuis longtemps, les mouvements mutualistes bancaires ont diversifi leurs activits et leur clientle. En France, ils ont mme particip au rachat de banques gnralistes ou daffaires25. En ce sens, ils nappartiennent pas au secteur de la microfinance mais leur organisation sociale et leur vocation populaire historique les poussent parfois tisser des partenariats avec les AMC et parfois intervenir directement en faveur de cette clientle peu intressante, voire franchement non rentable. Lobjectif premier et principal de la microfinance est de financer lactivit de personnes considres comme conomiquement marginales (RMIstes, chmeurs) et, dans certains cas, de profiter du crdit pour les rinsrer dans le systme bancaire existant. Dans les pays dvelopps, en principe, les IMF nassurent pas de service de caisse et se limitent parfois garantir loctroi dun crdit consenti par une banque partenaire26 : lemprunteur est donc renvoy sur une banque, souvent mutualiste, pour la ralisation technique de lopration. Il importe de souligner que les IMF ne visent pas lautonomie financire et ne
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pourraient se passer des nombreux travailleurs bnvoles et des subventions publiques largument avanc tant que les fonds publics sont aussi utiles (sinon davantage) lorsquils permettent des IMF de financer des exclus un cot supportable que lorsquils servent alimenter des systmes daide la rinsertion. La microfinance concerne des populations cibles selon des critres objectifs et pour des montants trs limits ; les IMF ne peuvent raliser que des oprations de crdit ne concurrenant pas le secteur bancaire. Un second objectif perdure : celui de lamlioration de la situation financire de personnes conomiquement faibles et surendettes. Cela passe par des mcanismes de crdits sociaux. Lactivit de microcrdit se fait alors au travers du systme bancaire27.

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Ainsi, lactivit de microfinance en France concerne la fois le microcrdit productif visant au dveloppement de petites activits artisanales ou de services et le microcrdit social, essentiellement dans le but de lutter contre le surendettement28. 27. Situation dans les PED. La microfinance est une extension de la bancarisation des populations, au sens conomique : augmentation de la population ayant accs des services financiers dpargne et de crdit, ainsi quaux produits annexes ou complmentaires. Dans certains PED, les mouvements mutualistes bancaires constituent lessentiel de la microfinance, mme si on leur reproche parfois de ne pas atteindre les plus pauvres dentre les pauvres29. Les quelques trs grands mouvements mutualistes prsents en zone francophone ont dailleurs vocation intgrer progressivement le secteur bancaire, soit directement (acquisition du statut de banques coopratives limage des Banques populaires du Maroc), soit par une articulation avec le secteur bancaire (cration dune caisse centrale agre en tant que banque)30. On voit donc apparatre deux catgories de microfinance : lune, destine aux classes intermdiaires, est desservie par des IMF dotes de perspectives conomiques et institutionnelles prometteuses, voire dj trs satisfaisantes ; lautre, compose en gnral de petites structures, cible les plus pauvres dentre les pauvres, limite le crdit des oprations de trs faible montant (maximum 150 EUR) et nescompte pas atteindre lquilibre financier avant une trs longue priode. 28. Sur le plan rglementaire toutefois, le cas des pays du Maghreb se rapproche davantage de celui des pays bancariss, dans la mesure o la microfinance se limite des oprations de crdit en faveur dune population cible et pour des montants limits. Au Maroc, la rglementation impose aux IMF datteindre lautonomie financire en quelques annes31. Il apparat cependant que les perspectives sont souvent moins prometteuses : - les cinq premires annes, les IMF bnficient dexonrations fiscales importantes, ce qui constitue une aide dtat temporaire ;
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- le refinancement peut tre effectu au moyen de lignes de crdit bonifies ; - des comportements opportunistes sont parfois apparus : au terme de la priode dexonration fiscale, lIMF est liquide et ses promoteurs en recrent une autre ; - nombre dIMF continuent de recevoir des subventions publiques ou prives sur de longues priodes. Ainsi, la microfinance dans les pays du Maghreb sapparente celle pratique en France sur le plan de la typologie institutionnelle. Mais elle semble parfois conserver un objectif dautonomie financire que lon retrouve davantage dans les PED. 29. volution des IMF. Larticulation entre les banques et les IMF laisse entrevoir des possibilits de recoupement, tout particulirement sagissant de lvolution des grandes IMF (et notamment des mouvements mutualistes) dune clientle pauvre vers une clientle trs diversifie. Lvolution sur 150 ans des Caisses dpargne, du Crdit agricole, du Crdit mutuel et des Banques populaires en France illustre bien lambigut et la limite du concept de microfinance. Ces mouvements auraient assurment t classs dans la microfinance il y a un sicle, si le concept avait exist cette poque. Or, la vocation des banquiers mutualistes nest pas de se limiter une clientle pauvre mais de promouvoir lconomie sociale en matire financire : les principes thiques qui rgissent leur activit font que les exclus du systme sont leur premire clientle mais nulle part il nest crit quils doivent sy limiter.

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Notes
9. Comprise comme la pratique de taux dintrt levs ne permettant pas lemprunteur de rembourser sa dette sans perdre tout ou partie de son patrimoine. 10. Pour un historique des monts-de-pit et du Crdit municipal, voir le site Internet du Crdit municipal de Paris : http://www.creditmunicipal.fr/. 11. Dautres initiatives de crdit de ce type eurent lieu dans dautres pays. Ainsi en Irlande ds le dbut du XVIIIe sicle Dublin (Jonathan Swift) : les Irish Loan Funds, organisations caritatives, commencrent collecter lpargne compter du XIXe sicle et furent rgules ds 1837. 12. Voir notamment Taillefer, B. (1996), Guide de la banque pour tous : innovations africaines, d. Karthala, Paris. 13. La cration du Crdit agricole mutuel est lune des rponses apportes par ltat, linitiative du ministre Jules Mline, la crise conomique qui svissait en France la fin du XIXe sicle. Mline fit voter entre 1894 et 1899 une srie de lois qui organisrent un Crdit agricole officiel : i) la loi de 1894 cre des caisses locales de crdit agricole, inspires du systme Raiffeisen, entre les membres des syndicats agricoles. Ces caisses bnficient davantages fiscaux et notamment de lexonration de la patente ; ii) la loi de 1897 autorise

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la Banque de France aider ces caisses de crdit agricole ; iii) la loi de 1899 cre des caisses rgionales de crdit agricole, auxquelles doivent adhrer les caisses locales. Cest par les caisses rgionales que transitent les aides de ltat ; iv) la loi du 5 aot 1920 cre lOffice national de crdit agricole (qui deviendra en 1926 la Caisse nationale de Crdit Agricole) ; v) enfin, la loi de 1920 donne galement un statut aux caisses agricoles qui seront dsormais rgies par le livre V du Code rural. Ce statut implique de nouveaux privilges fiscaux et notamment labsence dimpts sur les oprations passives des caisses agricoles (ces oprations passives incluent, en particulier, le versement dintrts aux dposants). 14. Sur lhistoire du Crdit Mutuel en France, voir le site Internet du Crdit Mutuel : http://www.cmma.creditmutuel.fr/presentation/histoire/ 15. Voir notamment Yunus, M. (1997), Vers un monde sans pauvret, d. J.-C. Latts, Paris. 16. lexception du Crdit agricole franais, charg de distribuer les crdits publics lagriculture, parce quil a t cr linitiative de ltat et que sa caisse centrale a t un tablissement public de 1920 1987. 17. Une situation semblable a t observe en 1999 en rpublique du Congo, les Mutuelles congolaises dpargne et de crdit (Mucodec) tant les seuls tablissements de crdit avoir surmont la guerre. En 2002, elles domiciliaient prs dun tiers des fonctionnaires, soit 20 000 personnes. la fin de la dcennie 1980, les systmes bancaires guinens et bninois ont aussi connu une phase de faillite collective qui a pu placer les populations dans une situation comparable. 18. On dnombrait fin 2004 quelque 857 agences bancaires et 1 000 bureaux de poste (source : Le Renouveau, 15/02/2005). Le fait que le paiement des salaires doive obligatoirement transiter par un compte bancaire ou postal favorise la bancarisation de la population. 19. En 1998, un tablissement public distinct a t cr pour grer les activits financires des services postaux. Il sagit du Barid Al-Maghrib ; il comptait 1 469 tablissements en 1998, un chiffre en augmentation notamment en zone rurale. 20. Encore convient-il de souligner que les banques mutualistes (Crdit Mutuel, Crdit coopratif, Caisses dpargne, Banques populaires, Crdit agricole) font partie intgrante du systme bancaire en France et au Maroc, alors quelles constituent lossature de la microfinance dans la plupart des pays dAfrique subsaharienne francophone. 21. Source : Rapport annuel 2000 de la Banque centrale des tats dAfrique de lOuest (BCEAO). Le meilleur taux de bancarisation pour lanne 2000 revenait au Togo (une agence pour 47 000 habitants), le Sngal se classant en 4e position (une agence pour 138 000 habitants) et le Niger la 8e place (une agence pour 589 000 habitants). Au total cette anne-l, lUEMOA comptait 518 guichets permanents et 96 guichets priodiques pour 82,3 millions dhabitants. 22. Pour affiner le calcul, il conviendrait de distinguer entre le Crdit agricole du Bnin (Fececam Fdration des caisses dpargne et de crdit agricole mutuel), qui offre des services dpargne et de crdit et est comparable aux grands rseaux mutualistes du Maroc et de France, et les autres IMF, de taille trs modeste ou offrant exclusivement des services de crdit aux trs petites entreprises (projet dappui au dveloppement des micro-entreprises PADME) ou aux petites et moyennes entreprises (Agence pour la promotion et lappui aux petites et moyennes entreprises PAPME). 23. titre dexemples : Pamecas (Partenariat pour la mobilisation de lpargne et du crdit au Sngal) et CMS (Crdit mutuel du Sngal) ; Crdit rural de Guine (CRG) ; Nyesigisso et Kafo Jiginew au Mali ; FenaCoopec (Fdration nationale des Coopec) en Cte dIvoire ; Fucec (Fdration des unions de caisses dpargne et de crdit) au Togo ; Fececam au Bnin ; RCPB/Caisses populaires au Burkina Faso ; Camccul au Cameroun ; Crdit mutuel de Centrafrique (CMCA) ; Mucodec au Congo ; OTIV et CECAM/Crdit agricole Madagascar 24. Le fait quau Maroc les Banques populaires soient pleinement intgres au systme bancaire, alors quen Afrique subsaharienne ses petites surs soient rglementes par des lgislations spcifiques, ne change pas le constat conomique et social.

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25. Le Crdit agricole avec Indosuez et le Crdit lyonnais ; les Banques populaires avec Natexis et la Bred ; le Crdit mutuel avec le Crdit industriel et commercial ; les Caisses dpargne avec CDC-Ixis. 26. LIMF se cantonne alors la ralisation doprations de crdit par signature. Dans le cas o elle ne se porte pas ducroire, elle peut agir comme simple IOB. 27. Notamment via le Crdit municipal, successeur des monts-de-pit. 28. Le Fonds de cohsion sociale mis en place par ltat franais en avril 2005 a ainsi pour double vocation de garantir, des fins sociales, des prts des personnes physiques ou morales et des prts des chmeurs ou titulaires de minima sociaux crant leur entreprise . 29. La Fececam au Bnin est la banque des hommes aux larges paules (un paysan du Bnin, cit par B. Taillefer, op. cit.). 30. Voir infra les dveloppements relatifs lorganisation mutualiste. 31. Loi n 18-97 relative au microcrdit, article 6 : Lautorisation prvue larticle 5 ci-dessus est accorde si lassociation remplit les conditions suivantes : [] les projections financires de lassociation doivent faire ressortir sa viabilit au terme dune priode nexcdant pas cinq ans compter de la date de lautorisation.

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30. Petit petit, lon voit poindre les contours dune sorte de droit de la microfinance , qui droge au droit commun des affaires applicable aux tablissements de crdit classiques (essentiellement banques et tablissements financiers). Ces drogations sont pour lessentiel lies la spcificit de lactivit de microfinance (section 1). la diversit des paysages financiers nationaux et, subsquemment, des objectifs de la microfinance, sajoute une diversit des approches rglementaires du secteur : faut-il intgrer les IMF dans la rglementation bancaire de droit commun, lui accorder des drogations ou crer une rglementation de la microfinance ex-nihilo ? La rponse diffre selon les pays et lon dnombre a priori quatre types de rglementations (section 2). Ces quatre groupes traduisent en ralit quatre approches possibles de la rglementation de la microfinance, parfois lies au niveau de dveloppement du secteur bancaire, parfois contraintes par des raisons conomiques ou sociales. Avec le temps, on observe cependant une certaine convergence des rglementations en faveur dune
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articulation du secteur financier o lon peut, en tout, distinguer sept ou huit catgories dintermdiaires financiers (section 3).

1. Quest-ce que le droit de la microfinance ?


31. Lexistence dun droit de la microfinance , distinct des diffrents domaines juridiques rgissant lactivit bancaire, peut faire lobjet de discussions. On constate tout le moins une spcificit de la microfinance au regard des mcanismes propres lactivit bancaire que nous qualifierons par convention de classique , par opposition au secteur bancaire alternatif que constitue la microfinance. Cette spcificit se manifeste tant au niveau du droit commercial et du droit fiscal que de la rglementation financire. 32. En tant qutablissements effectuant des oprations bancaires, les IMF sont soumises la supervision dautorits montaires au mme titre que les banques classiques. Si le principe dune supervision est intangible, en revanche ses modalits diffrent de celles du secteur financier classique. La spcificit des IMF implique une adaptation des modalits de supervision. En effet, les mthodes et les critres retenus pour les tablissements bancaires classiques pourraient tre la fois inefficaces en terme de contrle des risques, difficiles mettre en uvre par les autorits bancaires pour des raisons techniques et financires et une
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entrave inutile leur dveloppement. Un rapide aperu des diffrences entre la rglementation de la microfinance et celle du secteur bancaire montre en quoi la gestion par les autorits montaires des risques lis au dveloppement des IMF peut tre spcifique. 33. On peut objectivement parler dun droit de la microfinance li la spcificit de lactivit de microfinance (section 1.1), auquel il convient dajouter les consquences rglementaires de problmes de moyens, quils soient techniques ou financiers (section 1.2). Enfin, nous nous arrterons sur les questions dorganisation interne et de gouvernance des IMF de lconomie sociale, cest--dire du secteur financier mutualiste et coopratif, en ce quil subit des contraintes spcifiques se traduisant elles aussi par des particularits juridiques (section 1.3).

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1.1. Spcificits lies des lments objectifs 34. Diffrences en termes de critres de contrle. Lvaluation des risques de crdit pris par lIMF diffre radicalement de lvaluation dun portefeuille bancaire classique, normalement garanti par des srets relles32 et dont la valeur de cession peut tre value. Inversement, le portefeuille de crdit dune IMF vaut dabord par la qualit du suivi quelle effectue sur ses dbiteurs. Il est alors ncessaire, pour apprcier la qualit du fond de commerce de lIMF, de trouver dautres critres dvaluation plus adapts au type dactivit effectue. 35. Normes prudentielles. Les normes prudentielles doivent tenir compte des diffrences dactivit des IMF par rapport aux banques classiques. Ainsi, il est gnralement admis que les IMF supportent des risques plus importants que les tablissements bancaires classiques ; il est donc tout fait envisageable dimposer aux IMF des rgles de capitalisation plus strictes que le niveau gnralement considr comme adquat pour des tablissements de crdit classiques (ratio fonds propres/actifs pondrs >8 % selon la dfinition du comit de Ble). De plus, lactivit des IMF tant essentiellement court terme et leurs capacits de projection financire souvent limites, il convient dadapter en consquence les ratios de liquidit et de transformation des ressources.
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Par ailleurs, la tentation est grande pour les lus des IMF participatives de soctroyer des conditions de crdit plus avantageuses. Les ratios relatifs aux risques pris sur les dirigeants et assimils doivent donc faire lobjet de soins particuliers. Enfin, compte tenu des faibles capacits danalyse financire de la plupart des IMF et de leur vocation effectuer un certain type doprations, les rgles de division et de limitation des risques diffrent sensiblement de celles des autres tablissements de crdit. Des plafonds forfaitaires sont parfois imposs.

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1.2. Spcificits lies des problmes de moyens 36. Production dtats financiers et comptabilit. Il sagit certainement dune diffrence majeure par rapport au secteur bancaire classique. En effet, les IMF nont souvent pas les capacits techniques et financires ncessaires pour fournir aux autorits des tats financiers trs dvelopps ou selon une frquence trs rapproche. Il est important de prendre en considration le cot de production dtats financiers dans llaboration de ceux-ci et de voir leur adquation par rapport aux enjeux de la supervision. Il est aussi ncessaire de tenir compte de la faible qualification dun certain nombre dintervenants, notamment des lus dans les IMF mutualistes ou paramutualistes en zone rurale. 37. Supervision et contrle du secteur par les autorits bancaires. La supervision des IMF ncessite parfois des comptences et des moyens qui diffrent de ceux propres aux banques et tablissements financiers classiques. En effet, le nombre dintervenants est parfois plus lev. Ainsi au Cameroun, la dcennie 1990 a vu se dvelopper plusieurs centaines de Coopec daffaires , diriges par des entrepreneurs plus ou moins srieux. Au Sngal, 274 groupements dpargne et de crdit caractre coopratif ou mutualiste (GEC-CCM) ont t reconnus par le ministre des Finances33. Inversement, la rpublique du Congo avait octroy en 1989 un monopole du mutualisme bancaire un mouvement mutualiste, les Mucodec34, ce qui na pas empch le
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dveloppement dans le secteur informel dune multitude de petites Coopec. La profusion dIMF peut rendre matriellement difficile et proportionnellement beaucoup plus coteux le contrle des IMF par les autorits montaires. De plus, labsence de commissaires aux comptes dans un nombre important dIMF ne facilite pas la tche des autorits bancaires : dans ce cas en effet, elles ne disposent plus de comptes certifis sincres et conformes par des autorits indpendantes. Des modalits particulires doivent parfois tre adoptes afin de concilier les impratifs dun contrle efficace et les contraintes de cot lies ce contrle. Face une certaine profusion des intervenants, lon peut aussi sinterroger sur la mise en uvre de processus obligatoires de regroupement des IMF dans le cadre dune politique de concentration du secteur. Le regroupement des IMF mutualistes au sein dunions et

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de fdrations et la qualit du travail de contrle ralis par ces dernires sur les caisses locales (CL) affilies est essentiel pour dcharger les autorits de supervision bancaire dun travail trop important. Au del, des dbats ont lieu sur lattribution de la supervision, les autorits de supervision bancaires ntant pas toujours en charge du secteur de la microfinance ou ne soccupant que dune partie du secteur. 38. Diffrences en termes de qualit des informations. La majorit des IMF a des capacits danalyse financire et de production dtats financiers, notamment prvisionnels, assez limites. Cela tient au cot des experts ncessaires de tels valuations, que ne peuvent financer ces IMF. Il convient den tenir compte pour adapter les exigences des autorits montaires et des cranciers en matire de renseignements financiers, en particulier pour les structures de taille modeste ne prsentant pas de risque systmique important. 39. Gestion de la concurrence et organisation gnrale du secteur de la microfinance. Lintervention massive de laide au dveloppement en faveur des IMF rend impossible la rgulation du secteur par les rgles du march ou par les rgles classiques de droit de la concurrence. En effet, le march ne joue plus son rle lorsque des intervenants publics ou assimils interviennent. Quant aux rgles de droit de la concurrence, elles pourraient tre trop strictes et entraver inutilement le dveloppement du secteur. Sanction des IMF. La question principale en cas de faillite dune IMF est celle de lindemnisation des pargnants (lorsque lIMF collecte de lpargne). En effet, il peut paratre difficile, tant conomiquement que politiquement ou socialement, de ne pas rembourser les petits pargnants, raison pour laquelle lUnion europenne (UE) sest dote de normes imposant au systme bancaire de garantir le remboursement des dpts jusqu un certain montant. La faillite des IMF pose de mme le problme de lindemnisation des milliers voire des centaines de milliers de petits dposants. De plus, la diffrence dune banque commerciale classique, lappel aux actionnaires ne saurait le plus souvent constituer une solution raliste : il sagit souvent dune ONG sans relles ressources, donc insolvable. Enfin, dans les rseaux mutualistes ou paramutualistes, les associs sont les dposants eux-mmes.
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40. Diffrences en termes de srets. Les srets utilises par les IMF diffrent de celles utilises par les banques classiques pour deux raisons : a) les dbiteurs ne disposent pas du mme type de garanties offrir que des clients plus aiss ; et b) la faible taille des prts rend le cot de certaines srets prohibitif par rapport au montant du crdit. 41. Diffrences en termes de voies dexcution. Elles sont lies deux lments : a) le caractre disproportionn du cot du recouvrement (cot des actions en justice notamment) par rapport au montant du crdit recouvrer ; et b) labsence de reprsentation du systme judiciaire (tribunaux, huissiers) dans les zones o les IMF oprent, ce qui limite les possibilits de recours. 42. Influence de la rglementation du travail. La soumission une rglementation bancaire, et donc la constitution sous forme dtablissement bancaire, entrane parfois une rglementation du travail rigide ou onreuse35. Ces contraintes sont essentiellement lies la signature par la profession dune convention collective adapte au secteur bancaire classique mais pas aux IMF. Une telle rglementation peut bien entendu diminuer la rentabilit de lIMF. Elle peut aussi perturber son fonctionnement interne et diminuer sa performance, notamment en termes de qualit de gestion du portefeuille de crdit. 43. Spcificits fiscales. Pour les gouvernements, la question de loctroi aux IMF
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dun rgime fiscal favorable se pose plus dun titre. Plusieurs lments plaident en ce sens : - le secteur est domin par lintervention massive de bailleurs de fonds. Ceux-ci considrent en gnral que laide publique au dveloppement quils apportent sous forme de subvention ne doit pas tre soumise une taxation ; - le secteur des IMF, bien que viable conomiquement, est souvent dune faible rentabilit, notamment dans les zones rurales peu peuples dAfrique36. Fiscaliser normalement ce secteur pourrait entraver son dveloppement ; - les crdits des IMF sont trs souvent accompagns de TEG37 levs, gnralement compris entre 20 et 30 %38 : tout impt renchrirait le cot du crdit et, quand bien mme il serait supportable pour les bnficiaires, cela pourrait aller lencontre du dveloppement des IMF ;

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- les intervenants de ce secteur ont parfois une vocation non lucrative ou dans laquelle le profit est trs limit : associations, fondations, mutuelles (coopratives). La question de la taxation de ces intervenants vocation sociale peut se poser. On notera quen France, le dveloppement dune partie du secteur mutualiste bancaire a t favoris par des exonrations fiscales gnrales ou par le monopole de certains produits financiers populaires (crdits bonifis, livrets dpargne). Les exonrations dont bnficient certains mouvements mutualistes en Afrique prsentent des similitudes avec la situation qui a longtemps prvalu en France. 44. Contrle interne. Le contrle interne constitue un point sensible pour beaucoup dIMF oprant dans les PED. Il diffre nettement dun contrle interne bancaire classique pour plusieurs raisons. En premier lieu, nombre dIMF nont pas t initialement conues comme des entreprises bancaires. Cette fonction a donc pu tre nglige avant que lampleur des oprations noblige les dirigeants crer ou renforcer le systme de contrle interne. Ensuite, en raison du cot de cette fonction. Nombre dIMF ne pourraient ainsi financer un commissaire aux comptes, dont la fonction dapprciation du contrle interne est cependant essentielle. Dautres IMF prouvent des difficults financires pour oprer une sparation des fonctions de gestion, de comptabilisation et de contrle, laquelle constitue pourtant un des principes de base du contrle interne.
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Enfin, en raison du caractre souvent participatif des IMF, qui attribuent aux lus les principales fonctions de gestion et de contrle. Ceux-ci peuvent tre moins conscients que des professionnels bancaires de la ncessit de mettre en place un contrle interne performant. En outre, leurs objectifs ne sont pas forcment en accord avec les ncessits dune gestion rigoureuse et prudente de lIMF. Ce dernier point rejoint les spcificits lies la gouvernance. 45. Normes antiblanchiment et clientle du secteur informel. Les clients en microfinance prsentent gnralement peu de ces documents que rclament souvent les autorits de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme : pices didentit avec photographie, justificatifs formels de domicile, justificatifs sur lorigine de leurs fonds

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Par ailleurs, les obligations en termes doutils informatiques de profilage des clients, de filtrage et de dtection des clients et/ou doprations suspectes, de conservation des documents imposes par les rglementations nationales sont le plus souvent hors datteinte de la majorit des IMF. On note enfin, structurellement, que nombre dONG de pays dvelopps nont pas mis en place de systme de vrification de lorigine des dons reus, y compris le cas chant pour les fonds affects par le donateur au dveloppement dunits ou dagences de microfinance dans les pays du Sud. Si tout cela nest pas incompatible avec les 40 + 9 recommandations du GAFI, cela lest parfois avec les rglementations nationales applicables au secteur financier. 1.3. Spcificits lies des problmes de gouvernance au sein des IMF mutualistes et autogres 46. Particularit des systmes participatifs : coopratives et CVECA39. Plusieurs facteurs ont abouti la constitution, du moins en zone francophone, dIMF autogres . Ce mode de fonctionnement rsulte entre autres : de la ncessit de faire grer lIMF bnvolement par les bnficiaires, afin de diminuer les cots de fonctionnement40 ; dune volont des promoteurs de crer des structures bancaires dtenues par les bnficiaires ; de garantir ainsi la vocation et linsertion sociales de
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ces institutions et de contraintes rglementaires rendant plus avantageuse linstitutionnalisation sous forme mutualiste. Or, la gestion participative a des consquences importantes en termes dorganisation : en effet, la gestion de lIMF par les bnficiaires du crdit peut entraner un certain nombre de comportements dviants par rapport aux ncessits dune gestion bancaire classique. Cela impose aux autorits bancaires de prendre des mesures rglementaires adaptes pour parer ces risques qui ne se rencontrent pas dans un systme bancaire classique et damliorer en amont la gouvernance des IMF caractre mutualiste. 47. Contrle de la qualit des intervenants. Les autorits bancaires effectuent gnralement un contrle de la moralit et des comptences des intervenants.

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Concernant les IMF, ce contrle est parfois plus difficile mettre en uvre, notamment pour les IMF participatives dont la gestion est confie pour partie ou en totalit des lus.

Notes
32. Notamment nantissements et hypothques enregistres. 33. Donnes actualises au 31/10/2004. 34. Mutuelles congolaises dpargne et de crdit. Voir lordonnance n 017/89 du 12 juin 1989 et les dcrets dapplication n 90-264 et 90-265 du 6 juin 1990. Cette rglementation a t supplante par lentre en vigueur de la rglementation de la microfinance dans la Cmac, savoir principalement le rglement n 01/02 Cmac/Umac/Cobac du 13 avril 2002. 35. Notamment en termes de jours ouvrs, dhoraires de travail, dobligations de rsultat charge du salari, de rigidit salariale et de salaire minimum. 36. lexception de quelques pays ou rgions comme le Burundi, le Rwanda ou le sud du Nigeria, la densit de population en Afrique subsaharienne dpasse rarement dix habitants/km, ce qui ne permet pas de reproduire les expriences de microfinance de pays asiatiques extrmement peupls comme le Bangladesh ou lIndonsie. 37. TEG : taux effectif global, incluant les intrts ainsi que les divers frais et commissions lis au crdit et notamment son instruction. 38. Davantage dans les pays connaissant une inflation deux chiffres. 39. CVECA : caisses villageoises dpargne et de crdit autogres. Elles sont prsentes essentiellement en milieu sahlien au Burkina Faso, au Cameroun et au Mali (o le premier rseau a t cr en 1986 dans le pays dogon). 40. Cette rduction des charges salariales est particulirement indispensable en zones rurales faiblement peuples.

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2. Diversit des approches rglementaires et typologie des rglementations41


48. Les spcificits du cadre juridique et institutionnel des IMF ont suscit chez les autorits, montaires notamment, trois types dattitude vis--vis des IMF. 49. La premire consiste adapter les normes rglementaires applicables aux tablissements bancaires, afin de leur permettre dtendre leurs activits au secteur de la microfinance sans subir de contraintes rglementaires, voire en favorisant par la rglementation leur intervention dans ce secteur. De nombreux exemples illustrent ou ont illustr cette mthode : notamment BancoSol (Banco Solidario SA) en Bolivie, la Grameen Bank au Bangladesh, la Cerudeb (Centenary Rural Development Bank) et lex-Banque cooprative en Ouganda ou la BRI (Bank Rakyat Indonesia) en Indonsie. 50. Une deuxime possibilit est de crer une rglementation spcifique la microfinance. Selon cette logique, les IMF sont des institutions financires rgies par une lgislation parallle la lgislation bancaire. Elles sont alors clairement identifiables comme tablissements de crdit alternatifs, spcialiss dans une activit qui, en pratique, nintresse pas le secteur bancaire. On identifie trois sous-courants dans cette catgorie : - celui qui considre que la microfinance est et ne peut tre que mutualiste et/ou cooprative, en intgrant ventuellement des adaptations locales mineures ; - celui qui admet pleinement que les IMF puissent tre issues dinitiatives entrepreneuriales et capitalistiques (socits de capitaux) ; - celui, spcifique des pays pleinement bancariss ou estimant que cette fonction ne peut choir quau secteur bancaire, qui limite la microfinance au seul microcrdit ralis par des associations, pour des montants et des activits trs spcifiques. 51. Une troisime attitude, qui semble aujourdhui pour lessentiel carte, aurait t dautoriser la microfinance en dlguant la rglementation aux IMF elles-mmes ou

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de drglementer fortement. Un tel procd aurait lavantage de dcharger les autorits montaires dune tche importante. Mais il prsente de nombreux inconvnients ou risques. En particulier, on peut douter de la capacit dune profession sautorguler en bon pre de famille dans un secteur marqu par la prsence dintrts publics et un mutualisme de proximit qui ne sont pas ncessairement compatibles avec une rigueur dinstitution financire. La notion dautorgulation semble procder dune certaine candeur alors mme que les tats, les bailleurs de fonds et les mouvements mutualistes intervenant dans ce secteur nont pas toujours intgr limprieuse ncessit de soumettre leurs activits des normes et procdures strictes. Cette approche ne semble plus retenue que de manire rsiduelle pour favoriser lofficialisation des micro-IMF uvrant dans le secteur informel (GEC-CCM dans lUMOA, IMF de niveau 1 dans le projet de loi Madagascar) ou, le cas chant, pour reconnatre un seuil au-dessous duquel les IMF nauraient pas se dclarer en raison de leur trop petite taille (Comores). Elle continue toutefois tre prconise, au moins comme tape transitoire, par une partie des acteurs et certains organismes publics de financement du dveloppement. 52. Ces diffrentes approches peuvent le cas chant se conjuguer : ainsi en Bolivie, la rglementation bancaire a t assouplie, ce qui a permis la cration de la BancoSol suivie, peu aprs, par llaboration dune rglementation spcifique pour autoriser la constitution de fonds financiers privs (FFP) spcialiss dans la microfinance. Cest ainsi que lONG Prodem (Fundacin para Promocin y el Desarrollo de la Microempresa), anctre et actionnaire de BancoSol, a pu intgrer un cadre rglementaire formel. Ces diffrentes approches rglementaires posent une question fondamentale : comment rglementer de manire optimale la microfinance ? Faut-il adapter les rgles bancaires classiques, crer une rglementation spcifique ou conjuguer les deux approches ? Il nexiste pas de rponse uniforme mais un panel de solutions lies lhistoire et la diversit des cultures conomiques des diffrents tats. 53. La typologie des rglementations de la microfinance et, au-del, de la fiscalit applicable aux IMF traduit en effet la diversit des situations conomiques, financires et sociales des diffrents pays ou zones.
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Selon lhistorique rglementaire, le niveau de dveloppement du secteur financier et les priorits affiches en matire de politique conomique, on peut distinguer quatre groupes de rglementation de la microfinance : - les pays du groupe 1 se sont concentrs sur le dveloppement de rseaux financiers mutualistes (IFM). Le terme de microfinance ny est pas utilis ; - les pays du groupe 2 conoivent la microfinance comme un secteur part entire et ont labor une rglementation ayant vocation englober lensemble des IMF, mutualistes (IFM) ou non (SA, ONG) ; - les pays du groupe 3 articulent de manire pragmatique les rglementations relatives au secteur bancaire et aux IFM et les textes spcifiques aux IMF non mutualistes ; - les pays du groupe 4 limitent la microfinance des AMC spcialises42. Chronologiquement, les rglementations des IFM arrivent les premires ; cette situation sexplique par lantriorit des rseaux mutualistes sur le concept moderne de microfinance, les plus anciennes Coopec ayant t cres la fin des annes 1960 en Afrique subsaharienne. La diversification des structures de microfinance, avec larrive des ONG, des associations et des socits de capitaux, a amen les pays du groupe 1 largir leur rglementation (UMOA, ds 1993-1996 ; rpublique dmocratique du Congo [RDC]
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en 2003) ou la rformer compltement (Madagascar, Mauritanie). Simultanment, des rglementations englobant lensemble du secteur de la microfinance taient adoptes (groupe 2 : Cmac, Guine). Enfin, quelques pays ont choisi de complter leur arsenal rglementaire de manire pragmatique en ajoutant des catgories nouvelles dtablissement de crdit ou en adaptant celles existantes (groupe 3 : Bolivie, Djibouti, Ouganda). Le classement des pays peut donc voluer avec le temps, du groupe 1 vers les groupes 2 et 3. De fait, lexception de la France et du Maghreb, on assiste aujourdhui une relative et progressive convergence du secteur au moins des rglementations

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Tableau 1. volution du classement des pays


Groupe 1 Groupe 2 Groupe 3 Convention cadre (1993, 1996) puis banques de solidarit (2003, Banque malienne de solidarit [BMS] et Banque rgionale de solidarit [BRS]) Groupe 4

UMOA/UEMOA

Loi (1993)

---

---

Madagascar

Loi sur la microfinance (n 2005-016), mais existence de banques et tablissements financiers en microfinance Ordonnance sur la microfinance (2007) Dcret sur la microfinance (2006) + Instruction de la Banque centrale du Congo (BCC) aux IMF non mutualistes (2003, correction 2005) ----Loi bancaire (1993), FFP dans la loi bancaire (1995) MDI Act (loi sur les institutions de microdpts, 2002) Instruction n 06/2002 de la BNR relative la rglementation de la microfinance ---

---

Mauritanie Burundi

---

RDC

Loi (2002)

---

---

Cmac Rpublique de Guine Bolivie Ouganda

Cameroun : loi sur les Coopec (1992) -------

Rglement Cmac (2002) Loi sur la microfinance (2005) -----

---------

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Rwanda

Projet de loi portant rglementation de la microfinance (2007) ----Dcret (2004) Prakas sur les IMF (2000) ------Loi n179/AN/07/5e L portant rglementation des activits de microfinance (2007) Vers le groupe 3 ? ---------

Comores Cambodge

Djibouti

---

--Loi, plusieurs fois amende (1997) Loi (1999) Loi (2001)

Maroc Tunisie France

-------

-------

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vers le groupe 3, dans lequel les institutions financires intervenant principalement en microfinance se retrouvent aussi bien dans les banques, les IFM et les IMF non mutualistes. 2.1. Lapproche mutualiste et dcentralise des rglementations intgres des Coopec (groupe 1) 54. Historiquement, lapproche de la microfinance par la cration de mouvements de Coopec et leur soumission progressive une rglementation financire est la premire. Elle est intervenue une poque o le terme mme de microfinance nexistait pas. Les mouvements mutualistes lancs au XIXe sicle par Raiffeisen en Allemagne, Desjardins au Qubec et les pres fondateurs du Crdit mutuel en France avaient, un sicle avant leurs frres du sud, commenc bancariser des populations qui nintressaient pas les grandes banques commerciales. Lhistoire des mouvements mutualistes bancaires et des caisses dpargne pendant 150 ans est celle de leur dveloppement, de la diversification de leur clientle et de leur insertion progressive dans la rglementation bancaire, au point de compter en France parmi les plus grands groupes bancaires. Toutes proportions gardes, on pourrait dailleurs effectuer des comparaisons entre ltat de la microfinance mutualiste en 2004 en Afrique de lOuest et celle des mouvements mutualistes bancaires franais de lentre-deux-guerres. En ce sens, lapproche retenue par les pays ayant choisi de lgifrer sur les Coopec et de sy limiter peut sappuyer sur lexprience du dveloppement des systmes bancaires des pays du Nord : pendant des dcennies, les seules banques qui se sont intresses la clientle populaire taient les banques mutualistes. En reprenant cette approche, il semble logique de complter la loi bancaire par une rglementation des mouvements de Coopec dans une logique de financement dcentralis et de sy limiter. Il est ce titre significatif que la structure dappui llaboration de la loi portant rglementation des institutions mutualistes ou Coopec (communment appele loi Parmec43 ) et des rglementations qui sen sont inspires ait t lmanation dun mouvement mutualiste bancaire du nord, savoir Dveloppement international Desjardins (DID).

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Ces lgislations ne dfinissent pas la microfinance en tant que telle ce nest dailleurs pas leur objet mais le mutualisme bancaire. Pour autant, la vocation premire des IFM est de desservir une clientle populaire, qui gnralement nintresse pas les banques classiques et notamment les filiales de grands groupes bancaires internationaux. 55. LUEMOA. Limplantation des Coopec dans les pays de la zone franc dAfrique de lOuest remonte la fin des annes 1960 et aux annes 1970. Progressivement, une partie des coopratives existantes a t rassemble au sein de mouvements le plus souvent contrls par ltat avec une affiliation une caisse nationale publique, selon un modle institutionnel proche de celui du Crdit agricole en France de 1920 1987. Certains rseaux, notamment au Bnin et en Cte dIvoire, taient trs centraliss et fortement excdentaires en pargne. Parmi les ralisations notables, citons le Rseau des caisses populaires du Burkina Faso (RCPB, initi en 1972) ; la Fdration des unions de caisses dpargne et de crdit (Fucec) au Togo, cre en 1983 partir dun ensemble de Coopec dont la premire date de 1969 ; le Crdit agricole mutuel avec des caisses rgionales (CRCAM) et une caisse nationale (CNCA) au Bnin ; et les caisses rurales dpargne de prt (CREP) et les Coopec inities partir de 1976 et affilies la Banque nationale de dveloppement agricole (BNDA) partir de 1981 en Cte dIvoire. Ces mouvements taient soumis pour partie la lgislation bancaire (pour la caisse centrale) et pour partie des lgislations nationales spcifiques relatives aux Coopec. Lchec des banques de dveloppement tatiques, avec notamment la faillite des caisses centrales publiques chapeautant les mouvements ivoiriens et bninois la fin de la dcennie 1980 a impos une restructuration importante de ces rseaux. Dans le mme temps, de nouvelles initiatives mergeaient depuis la seconde moiti des annes 1980, qui allaient incarner la microfinance : on peut citer notamment lexprience russie des CVECA en pays dogon, au Mali qui sinscrivait comme une rforme radicale du mutualisme centralis et la restructuration dun projet de crdit urbain direct au Sngal, qui allait aboutir la constitution en 1993 de lAlliance du crdit et dpargne pour la production (ACEP) sous forme de cooprative dpargne et de crdit. La cration du Crdit mutuel du Sngal (CMS) est symptomatique de

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lvolution des pratiques cette priode : le rseau de CL aurait d tre affili la BNDA du Sngal mais il constituera finalement un mouvement autonome dot dune fdration et, depuis peu, dune confdration et dune caisse centrale bancaire. 56. En 1992, le Sngal initie le projet dAppui technique aux oprations mutualistes bancaires (ATOMBS), qui incorpore une composante dappui la cration dune rglementation. Ce processus sinscrivait donc dans une logique de dynamisation et dautonomisation des mouvements mutualistes bancaires ouest-africains par rapport aux tats. Afin de tenir compte du processus dintgration rgionale dans lUMOA, le projet de cration rglementaire est transfr du ministre des Finances du Sngal la BCEAO, organe excutif de lUMOA, et devient le Parmec. Ce projet a bnfici des financements de lAgence canadienne de dveloppement international (ACDI) et de lappui technique du mouvement des caisses Desjardins par le biais de DID. Le 30 dcembre 1993, le Conseil des ministres de lUMOA validait un projet de loi et un projet de dcret uniformes, adopter par les diffrents pays et qui rgissaient les institutions mutualistes (Coopec ou IMCEC). Les IMCEC sont constitues sous forme de socit cooprative ou mutualiste capital variable , telle que dfinie et rgie par la loi Parmec. Celle-ci constitue donc une lgislation intgre traitant la fois des questions de droit financier et de droit des socits Coopec.
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Le Parmec visait rformer les rglementations applicables aux mouvements mutualistes en Afrique de lOuest. Il ny est pas question de microfinance mais de systmes financiers , dcentraliss comme lest lorganisation des mouvements mutualistes composs de dizaines de CL regroupes en unions et fdrations. Lexpression utilise est logiquement celle de systme financier dcentralis (SFD UEMOA). Ce systme a t prolong par le projet dAppui lapplication de la rglementation des Coopec (AARCEC). Progressivement, la BCEAO a cr dans les ministres des Finances des pays membres de lUMOA une structure interne pour le suivi de la mise en uvre de la rglementation et lappui aux structures de suivi de la microfinance dcentralise : la Mission pour la rglementation et le dveloppement de la microfinance (MRDM), devenue en 2003 le Dpartement des systmes financiers dcentraliss (DSFD) de la BCEAO.

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57. Des dbats ont eu lieu ds 1993 entre une partie de la profession et des bailleurs de fonds. Ces dbats ont permis la prise en compte par la rglementation du concept de microfinance , savoir llargissement dautres formes juridiques, telles que : - des mouvements dIMF paramutualistes dinspiration associative ou villageoise ; - des socits de capitaux en microfinance, bnficiant dassouplissements par rapport au cadre de la rglementation bancaire ; - des IMF non mutualistes dintrt gnral et/ou dutilit publique, de type fondation ou association reconnue dutilit publique . Une possibilit a donc t ouverte dans la loi Parmec pour les structures non constitues sous forme cooprative ou mutualiste de signer avec le ministre des Finances une convention pour une dure de cinq annes maximum, renouvelable, afin dencadrer lactivit. En 1996, le Conseil des ministres de lUMOA a adopt une convention-cadre pour guider le travail des ministres des Finances. Au sein de lUEMOA, une possibilit a donc t prvue pour droger la rglementation des IFM, ce qui, dune certaine manire, rapproche la loi Parmec des rglementations du groupe 2, mme si lapproche rglementaire tait et reste fondamentalement mutualiste. 58. On peut par ailleurs se demander si des phnomnes culturels nont pas guid les choix de politiques conomiques lors de llaboration de la rglementation puis de son application en faveur du secteur mutualiste/non lucratif, quil soit coopratif ou associatif. Dans les pays du Sahel en particulier, on constate traditionnellement un certain attrait pour le mutualisme et une suspicion lgard des systmes permettant la distribution de bnfices (socits de capitaux). Lislam nest parfois pas tranger cette philosophie44, de mme qu une certaine dfiance des populations lencontre de la notion de taux dintrt laquelle certaines prfrent les systmes de crdit islamiques45. 59. Une premire rglementation phare a donc t adopte par le Conseil des ministres de lUMOA fin 1993. Sur ce modle, plusieurs pays ont adopt des lgislations intgres rgissant les Coopec : Madagascar (loi n 96-020), Mauritanie (loi n 98-008)
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ou RDC (loi n 002/2002). Ces lgislations comportent trois diffrences majeures par rapport la loi Parmec : - la catgorie des GEC-CCM nest pas reprise ; - Madagascar, les IFM peuvent tre constitues sous forme de socit capital variable (cest--dire de socit cooprative) ou dassociation mutualiste, ce qui assouplit la gestion de ces structures ; - la catgorie des IMF non mutualistes, permise dans lUMOA grce au systme de la convention-cadre, nexiste pas dans les autres pays du groupe 1. 60. Mauritanie. Ce pays, dont les classes populaires semblent trs marques par lapproche islamique du crdit46, a adapt en 1998 la loi Parmec au contexte mauritanien, sans toutefois reprendre les systmes drogatoires pour les microstructures mutualistes (GEC-CCM) et pour les IMF non constitues sous forme de socit cooprative (SFD sous convention-cadre). En ce sens, la lgislation mauritanienne constitue une pure rglementation des Coopec, organises selon un modle pyramidal classique et dont la gestion financire, axe sur la valorisation de lpargne des membres et son recyclage progressif en crdit, montre quelques limites dans des zones sahliennes voire sahariennes (oasis) marques par une forte dmontisation. Pour autant, les contraintes poses pour lobtention de lagrment autant que lparpillement et la faiblesse des capacits techniques de nombre de petites
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coopratives/mutuelles dpargne et de crdit ont abouti ce quune fraction importante dentre elles nobtiennent pas dagrment de la banque centrale et continuent dexercer de manire informelle. Par ailleurs, la Mauritanie compte un nombre important de banques (environ huit en 2002), ce qui peut engendrer une saturation des marchs traditionnels et les pousser dvelopper une clientle plus populaire : les banques pourraient tre intresses par la tranche suprieure de la microfinance urbaine, celle des petits commerants et artisans, ainsi que par le refinancement dAMC. La prsence dIMF non mutualistes, et notamment dONG et dassociations ralisant des oprations de crdit direct, et les limites montres par une partie des systmes de microfinance mutualistes ont amen en 2002 la Banque centrale de Mauritanie (BCM),

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avec lappui du Fonds dquipement des Nations unies (FENU) du Programme des Nations unies pour le dveloppement (PNUD), entamer un processus dlargissement de sa rglementation, en vue dune meilleure prise en compte de la diversit du secteur. Cette rforme devait toutefois tenir compte des moyens limits de la BCM et donc ne pas aboutir la cration et lagrment de dizaines ou de centaines de microstructures de type mutualiste non affilies une union/fdration, impossibles contrler et ne prsentant aucune garantie technique ou financire. Des travaux mens depuis juin 2002 ont permis de rapprocher fortement la rglementation mauritanienne de la rglementation de la microfinance en zone Cmac, avec trois catgories dIMF (A pour les IMF ralisant des oprations dpargne et de crdit avec les membres ; B pour les SA de microfinance ralisant des oprations dpargne et de crdit ; et C pour les ONG et les projets limits au microcrdit). La nouvelle rglementation en microfinance adopte en janvier 2007 comporte ainsi deux innovations majeures : - elle prvoit de prendre en compte les structures et ONG de microcrdit existantes, notamment en zone urbaine (catgorie C) ; - elle prvoit galement et cest sans doute l linnovation majeure pour des populations trs marques, autant religieusement que sociologiquement, par linterdiction de lintrt dans le crdit la possibilit de constituer des SA en microfinance et, partant, de dvelopper ce que la communaut internationale appelle la microfinance commerciale . 61. La RDC subit encore les contrecoups de la faillite de la gestion du prsident historique du Zare et de cinq annes de guerre civile et de crise conomique, qui ont pratiquement ruin les mouvements mutualistes implants dans certaines rgions depuis les annes 1970, notamment Kinshasa. Les priodes dhyperinflation depuis 15 ans ont contribu la dstabilisation de lensemble du systme financier. Pour complter le tableau, rappelons mme sil sagit dune vidence que linstabilit politique, conomique et militaire a rendu impossible depuis 15 ans le dveloppement dune microfinance de masse, comparable celle dautres pays dAfrique francophone comme le Mali ou le Sngal.
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La loi n 002/2002 portant rglementation des Coopec, trs fortement inspire par la loi Parmec, intervient donc dans un contexte dabsence de lgislation moderne sur le mutualisme bancaire. Elle permet de donner un cadre au dveloppement des Coopec et des mouvements, sous la supervision unique de la BCC47. Pour autant, dans la mesure o tout est construire ou reconstruire dans ce pays qui ne semble pas marqu par une trs forte tradition mutualiste, le choix dune microfinance purement mutualiste nest pas apparu probant. Le 12 septembre 2003, la BCC a adopt linstruction n 01 aux IMF, qui reprend la typologie institutionnelle du groupe 2 et est donc fortement inspire de la rglementation en vigueur dans la Cmac. Nonobstant les possibles dbats sur la comptence de la BCC pour adopter une rglementation sur les IMF quelle peut par ailleurs laborer 48, il semble bien quil faille considrer cette rglementation comme applicable aux IMF. Il en rsulte une situation quelque peu confuse, puisque cette instruction rgit aussi les caisses de microfinance , qui sont des coopratives ou des associations mutualistes dpargne et de crdit. La RDC semble donc cumuler deux rglementations, ce qui la placerait la fois dans le groupe 1 et le groupe 2. Le fait que la loi rgissant la BCC distingue entre les tablissements de crdit (dont les banques, les IFS et les Coopec), les institutions de microfinance et les autres intermdiaires financiers
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ne facilite pas la comprhension de ce quest la microfinance49, 50. Une rforme intervenue en fvrier 2005 clarifie la situation, en rebaptisant les caisses de microfinance en caisses de microcrdit , qui ralisent dsormais leurs oprations avec une clientle. Les IMF non mutualistes se retrouvent ainsi classes en trois niveaux selon leur activit : caisses de microcrdit, entreprises de microcrdit et socit de microfinance. 62. Progressivement, lapproche rglementaire se limitant une rglementation intgre du secteur financier mutualiste a t ou est remise en question : - dans la zone Ohada51, par lavant-projet de rglementer la forme juridique des socits coopratives ;

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- dans certains pays, par les projets de remplacement dune lgislation des IFM par une rglementation des IMF (Madagascar, Mauritanie) ou par une lgislation complmentaire spcifique aux IMF non mutualistes (RDC, UEMOA depuis 19931996) ; - terme, par lintgration progressive des grands mouvements mutualistes dans le droit commun bancaire. Ainsi les Banques populaires du Maroc sont depuis quelques annes agres en tant que banques rgionales, affilies une Banque centrale populaire. 2.2. Les rglementations retenant une approche sectorielle de lactivit de microfinance (groupe 2) 63. Les rglementations du secteur de la microfinance du groupe 2 sont pour la plupart intervenues compter du dbut du millnaire. Elles visent considrer la microfinance comme un secteur conomique part entire et adopter une seule lgislation embrassant lensemble des acteurs fournissant des services financiers une population cible plus ou moins dfinie. En ce sens, les lgislations optant pour une approche de la microfinance en tant quactivit sectorielle ne se distinguent pas tant par la typologie institutionnelle des IMF ou les oprations autorises que par la philosophie qui a guid leur laboration et visent couvrir lensemble des IMF, mutualistes et non mutualistes, de toutes tailles et pour toutes les oprations envisageables (crdit, pargne et services connexes). Il est significatif de constater que ces rglementations de la deuxime gnration ont t labores : - en raction aux rglementations du groupe 1, prcdemment en vigueur dans les pays, ou pour les rformer ; - en application de la notion de secteur de la microfinance, avec la volont denglober lensemble des formes juridiques a priori compatibles avec lactivit de microfinance. 64. Cmac. La situation de la microfinance dans la Cmac la fin des annes 1990 prsentait une certaine diversit, marque par une forte implantation de quelques trs
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importants mouvements mutualistes bancaires au Cameroun (Camccul52, principalement en zones Bamilk et anglophone), en rpublique du Congo (Mucodec) et en Rpublique centrafricaine (Crdit mutuel de Centrafrique CMCA)53. ces quelques rseaux trs structurs ayant tiss des liens troits avec des banques mutualistes europennes54, il convient dajouter un certain nombre de rseaux de taille moyenne, parfois dorigine endogne, et une multitude de petites structures parmi lesquelles on trouve un certain nombre de petites mutuelles, des Coopec daffaires et dauthentiques escroqueries, avec entre autre des systmes dpargne pyramidaux55. 65. Le cas du Cameroun est particulier en ce sens que la microfinance mutualiste y est trs ancienne et que la rglementation des Coopec56 a longtemps servi de paravent des promoteurs plus ou moins scrupuleux pour crer des IMF nayant de coopratif/mutualiste que le nom. Le terme de Coopec daffaires concerne dailleurs essentiellement le Cameroun. Il dsigne des socits coopratives relevant de la loi de 1992 et de ses textes dapplication, fonctionnant en ralit comme des socits commerciales : une des caractristiques principales y est le trs faible nombre de membres/socitaires (quelques dizaines) et la proportion largement majoritaire d usagers non membres, sans droit de vote ni moyen de contrle sur la socit cooprative. Dans certaines Coopec
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daffaires, ces usagers pouvaient reprsenter plusieurs centaines de personnes. De facto, lentreprise est contrle par un petit nombre de promoteurs qui, dans certains cas, sarrangent pour distraire les fonds puis liquider la cooprative en spoliant les usagers/dposants. La rglementation camerounaise, par son manque de slectivit, a donc t utilise aussi bien par des mouvements mutualistes bancaires de grande envergure que par des entrepreneurs parfois peu scrupuleux. 66. Le cas des Mucodec, en rpublique du Congo, mrite dtre salu au sein de la Cmac, car il illustre bien une rglementation de troisime type, spcifique un rseau cr en 1984 avec lappui de la coopration franaise, du Centre international du crdit mutuel (CICM) et de ltat congolais. Lances sous forme de projet , les

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Mucodec ont t soumises partir de 1989-1990 une rglementation bancaire adapte57 : - lordonnance n 017/89 du 12 juin 1989 portant cration des Mucodec et de la Caisse mutuelle centrale (CMC) ; - le dcret n 90-264 du 6 juin 1990 portant attributions et fonctionnement de la CMC ; - le dcret n 90-265 du 6 juin 1990 approuvant les statuts-types des Mucodec ; - la cration par les Mucodec en 1994 dune fdration indpendante de ltat, sous forme dassociation (loi 1901). Depuis, ce mouvement comporte donc des CL, une fdration (non rglemente) et une caisse centrale bancaire58. ct des Mucodec, se sont dveloppes une multitude de petites structures, mutuelles et ONG, ralisant des oprations de microfinance avec leurs membres ou clients en marge de toute rglementation et, accessoirement, en contradiction avec la rglementation bancaire. 67. Ladoption dune rglementation sous-rgionale. Le dveloppement des IMF dans la Cmac, parfois structur, parfois anarchique, parfois sous la tutelle de ltat et des bailleurs de fonds, a fait natre la fin des annes 1990 le besoin dune rglementation replaant clairement la microfinance sous le contrle des autorits montaires rgionales, savoir la Commission bancaire de lAfrique centrale (Cobac) et la Banque des tats de lAfrique centrale (BEAC), afin de contrler ce secteur en pleine expansion. Outre la rforme des rglementations camerounaises et congolaises, il importait aussi de rglementer la microfinance dans les pays de la Cmac ne disposant daucune lgislation financire sur ce secteur. Le projet dlaboration dune rglementation sous-rgionale a t financ par la coopration franaise, qui a galement fourni un appui technique. Aprs plusieurs annes de travail et de concertations, les textes suivants ont t adopts : - rglement du 26 janvier 2002 du Conseil des ministres de la Cmac (01/02/Cmac/Umac59/Cobac) relatif aux conditions dexercice et de contrle de lactivit de microfinance dans la Cmac ; - instructions du 15 avril 2002 de la Cobac (n 01 21) adoptant les normes comptables et prudentielles applicables aux IMF.
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Cette rglementation, assez volumineuse et complexe, dfinit trois catgories dtablissements de microfinance (EMF) en fonction de leur typologie institutionnelle, de telle sorte que toutes les structures offrant un minimum de stabilit organisationnelle puissent y trouver leur place. Elle distingue entre : - la catgorie 1, regroupant les EMF effectuant des oprations avec leurs membres, savoir les EMF autogrs caractre mutualiste (essentiellement association ou socit cooprative) ; - la catgorie 2, pour les SA ralisant des oprations de collecte dpargne et doctroi de crdit avec une clientle ; - la catgorie 3, limite aux oprations de crdit. 68. La microfinance est dfinie en tant que telle, par rapport lactivit et par rapport la clientle cible. Ainsi, la microfinance est une activit exerce par des entits agres nayant pas le statut de banque ou dtablissement financier tel que dfini (la loi bancaire) et qui pratiquent, titre habituel, des oprations de crdit et/ou de collecte de lpargne et offrent des services financiers spcifiques au profit des populations voluant pour lessentiel en marge du circuit bancaire traditionnel 60. On trouve dans cette dfinition la double exclusion qui caractrise les IMF de ce groupe : la microfinance est ralise par des structures qui ne sont pas des tablissements de crdit classique et pour une clientle pour lessentiel non
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bancable . Il est intressant de noter que : - une des versions de lavant-projet de rglement Cmac prvoit lexistence de plafonds pour loctroi de crdit, afin de complter la dfinition de la microfinance et dviter lutilisation de la qualit dEMF pour faire concurrence aux banques ; - la terminologie utilise initialement par lavant-projet de rglement Cmac tait celle dECCS (tablissement de crdit caractre spcial). Le terme dEMF a t finalement retenu la demande de la profession pour bien souligner que les EMF ne sont pas des tablissements de crdit soumis la convention bancaire de 1992 en vigueur dans les pays de la Cmac.

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69. Lentre en vigueur du rglement sous-rgional, de valeur supralgislative, abroge toutes dispositions antrieures contraires (article 71). Les dispositions nationales contraires contenues dans les lois et les dcrets tant abroges, cela vite les conflits de textes. 70. Rpublique de Guine. La microfinance en rpublique de Guine a dbut la fin des annes 1980 dans un paysage bancaire en faillite gnralise. Elle a en premier lieu pris la forme de deux grandes IMF fonctionnant en rseau, lun essentiellement en zone urbaine (le Crdit mutuel de Guine CMG) et lautre en zone rurale (le Crdit agricole et rural de Guine [CARG], devenu ensuite le Crdit rural de Guine [CRG]). Au milieu des annes 1990 et malgr un succs populaire incontestable, le CMG est en proie des difficults internes qui, ne pouvant tre surmontes, ont abouti sa liquidation en 2001, ltat et lAgence Franaise de Dveloppement (AFD) se partageant le comblement du passif de lentreprise afin de ne pas pnaliser les pargnants populaires. Linsertion du CRG et du CMG a fait lobjet de plusieurs tudes et, sagissant du CRG, dune rglementation spcifique aux associations locales de crdit rural et sa structure fatire, gre sous forme de projet de ltat guinen pendant plus de dix ans puis institutionnalise sous forme de SA (le CRG SA) fin 2001 :
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- loi n 95/032/CTRN61 du 30 juin 1995, relative aux associations locales de crdit rural et la fondation pour le dveloppement et la promotion du crdit rural ; - loi 95/033/CTRN du 30 juin 1995 relative au rgime fiscal de lIFS CRG ( savoir son organe central , le futur CRG-SA) ; - dcret n 95/189/PRG/SGG du 3 juillet 1995 portant cration de lIFS CRG, organe central des CL et structure fatire du CRG ; - instruction BCRG62 n I/97/94 du 28 fvrier 1997 portant rglementation des IFS. Cette rglementation, spcifique au CRG, na que partiellement t mise en uvre : - en raison de labandon du projet de fondation, cense porter une part dcroissante du capital de lIFS avant de le cder progressivement aux CL ;

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- par la poursuite de la gestion de la structure fatire sous forme de projet tatique, la cration et lautonomisation de la caisse centrale sous forme de SA nintervenant quen novembre 2001 ; - par ladoption dune rglementation spcifique aux SFD par instruction de la banque centrale. 71. Paralllement, deux autres IMF de taille notable se sont dveloppes : un mouvement mutualiste concentr sur Conakry (Caisses populaires dpargne et de crdit de Conakry) et un systme de crdit direct aux trs petites entreprises (TPE) urbaines (PRIDE Microfinance). La particularit du secteur tient ce que, des trois IMF notables existantes, la premire appartient un cadre mutualiste classique de type Parmec, la deuxime (CRG) prsente une triple spcificit au niveau de lorgane fatier/financier (CRG SA), des CL constitues sous forme dassociation et de la faiblesse historique de lpargne63, et la troisime (PRIDE) est un tablissement de crdit direct sans approche mutualiste. 72. Les instructions de la banque centrale et lavant-projet de loi relatif aux SFD. Les relations entre banques centrales ont permis la BCRG davoir connaissance du projet en cours dans la Cmac. Lapproche retenue en Afrique centrale lui convenant, la BCRG a pris linitiative de reproduire, presque lidentique, le rglement n 01/02/Cmac/Umac/Cobac portant rglementation des tablissements de microfinance
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et une partie des instructions de la Cobac relatives aux normes comptables et prudentielles. Deux diffrences notables doivent tre signales : - lune, de pure forme, est la substitution du terme SFD au terme EMF ; - lautre, dicte par une volont de ne pas contredire la loi bancaire, est de classer lensemble des SFD dans la catgorie prvue la loi bancaire des IFS. Ainsi, la BCRG a adopt en 2002 : - linstruction n I/2002/125/DGI/DB du 16 janvier 2002 portant rglementation des SFD (ci-aprs linstruction BCRG/125 ) ; - linstruction n I/2002/126/GI/DB du 16 janvier 2002 relative lobligation pour les SFD de produire des tats financiers ;

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- les instructions n 127 135 du 29 juin 2002 relatives aux normes prudentielles applicables aux SFD, reprenant pour lessentiel les normes en vigueur dans la Cmac pour les EMF. Sur la base de linstruction BCRG/125, le CRG SA a t agr le 16 avril 2002 par le comit des agrments. 73. Linstruction BCRG/125 entrane une certaine confusion dans le dispositif rglementaire eu gard la hirarchie des normes en droit guinen. En effet : - larticle 13 de la loi n L/94/017/CTRN du 1er juin 1994 relative lactivit et au contrle des tablissements de crdit ( loi bancaire ) prcise que les IFS sont les personnes morales habilites effectuer certaines des oprations vises aux articles 2 et 65 de la prsente loi et qui, par leur spcificit, sont soumises des rgles particulires dans les conditions et modalits fixes par dcret. tout le moins, la rglementation de cette catgorie particulire dIFS que sont les SFD aurait due tre adopte par dcret et non par instruction de la BCRG ; - linstruction ne supprime pas les textes antrieurs de valeur suprieure qui continuent de sappliquer au CRG, notamment les deux lois de 1995 et le dcret sur lIFS CRG. La coordination entre ces textes nest pas vidente. Pour prenniser le dispositif, une loi fondamentale relative lactivit et au contrle des institutions de microfinance a t adopt en 2005, reprenant les dispositions de linstruction BCRG/125 mais en donnant aux SFD une totale autonomie par rapport la loi bancaire et en retenant le terme IMF ( limage de la rglementation Cmac). Avec sa rglementation du secteur de la microfinance, la Guine fait donc partie du groupe 2. 74. Mauritanie. La nouvelle loi de 2007 portant rglementation de la microfinance en Mauritanie reprend la classification en trois catgories dIMF prvue dans la Cmac et en Guine : catgorie 1 pour les mutualistes, catgorie 2 pour les SA avec pargne et crdit et catgorie 3 pour les IMF souvent moins structures et limites au crdit. Ce pays rejoint donc le groupe des pays ayant opt pour une rglementation spare de la microfinance.
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75. Burundi. Si loffre de services de microfinance est encore peu dveloppe dans ce pays, elle est toutefois en pleine expansion, avec plus dune dizaine dinstitutions spcialises qui desservent une population de plus de 311 000 clients. Les premires expriences datent des annes 1960, avec lintervention de la Banque nationale pour le dveloppement conomique (BNDE) et, en 1987, limplantation des premires Coopec inities par le CICM avec lappui de la coopration franaise. En gnral, seules des structures publiques et parapubliques se sont engages dans ce secteur et les premires initiatives prives nont vu le jour quau milieu des annes 1990. La plupart de ces jeunes structures ne disposent pas de moyens permanents de gestion (notamment les fonds de solidarit), tandis que dautres dmarrent avec des moyens trs lgers. Par sa rglementation trs proche de celles de la Cmac et de la Guine, le Burundi appartient aux pays du groupe 2, avec trois catgories dIMF : - les Coopec ou mutuelles dpargne et de crdit (catgorie 1) ; - les entreprises de microfinance, qui sont des SA offrant des services financiers aux grandes entreprises publiques mais nayant pas le statut de banque ou dtablissement financier tel que dfini par la loi bancaire (catgorie 2) ; - les programmes de microcrdit, qui sont les ONG, les associations sans but lucratif
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(ASBL), les projets et les autres programmes accordant des crdits leur clientle (catgorie 3). 76. Madagascar. Dans la dcennie 1970-1980, ce pays a connu une phase de socialisme la malgache 64. Dans ce contexte, la microfinance qui sest dveloppe depuis la fin des annes 1980 prsente une certaine particularit : - deux grands mouvements mutualistes bancaires dampleur nationale se sont dvelopps, avec lappui de DID (rseaux rgionaux OTIV65, non encore fdrs) et un certain nombre de petits rseaux de coopratives et associations mutualistes dpargne et de crdit ont fait leur apparition ; - il existe un certain scepticisme officiel lgard de la microfinance mutualiste, qui sest traduit par la cration dIMF non mutualistes ds le dbut des annes 1990

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(avec notamment la SIPEM [Socit dinvestissement pour la promotion des entreprises Madagascar], une IMF endogne cre sous forme de SA en 1990 et agre en tant qutablissement financier en 2004). Dans ce pays o une part importante de la microfinance nest pas mutualiste, ladoption de la loi n 96-020 portant rglementation des IFM a donc permis doctroyer un cadre rglementaire aux grands mouvements mutualistes, en faisant limpasse sur : - la multitude de petites IMF uvrant dans le secteur informel, et notamment des ONG et mutuelles proches des glises ; - les IMF non mutualistes66. 77. Un processus a donc t initi en 2003 pour rformer la lgislation existante et adopter une approche de la rglementation de la microfinance par le biais de lactivit et non de la forme juridique. Un avant-projet de loi a t labor et diffus en janvier 2004. Des ateliers de discussion ont eu lieu en novembre 2004, avec lappui financier de la Banque mondiale, en vue de finaliser cet avant-projet et davancer sur llaboration de normes de gestion et de normes prudentielles. En 2005, Madagascar a ainsi adopt une loi relative lactivit de microfinance, qui nopre plus de distinction selon une typologie institutionnelle mais en fonction du niveau dactivit : - le niveau 1 regroupe de trs petites IMF aux oprations trs limites ; - le niveau 2 vise les IMF de taille moyenne, anciennes IMF de niveau 1 ou futures IMF de niveau 3 ; - le niveau 3 a pour objectif dencadrer les IMF les plus importantes ralisant des oprations parfois complexes. Au-del de certains seuils fixer par instructions, lautorit de supervision des tablissements de crdit peut exiger le passage dans la catgorie suprieure afin de mettre les contraintes rglementaires en adquation avec les risques auxquels sexpose linstitution.
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La loi adopte par le parlement en 2005 constitue sans doute le stade ultime dans lvolution des rglementations de la microfinance par lactivit : - en ce quelle nopre plus une classification des IMF par typologie institutionnelle mais en fonction du niveau dactivit et ce, que lIMF soit caractre mutualiste ou non mutualiste ; - en prvoyant linstauration dun systme de plafonds dans les oprations (total de bilan, montant de crdit) pour rgler la concurrence avec le secteur bancaire et viter les effets daubaine rglementaires ; - avec un rgime fiscal unifi, quelle que soit la forme juridique (SA, socit cooprative, association). 78. RDC. Le concept dune rglementation distinguant trois catgories dIMF a aussi t repris en RDC (instruction BCC n 01 aux IMF du 12 septembre 2003 modifie en dcembre 2005). Toutefois, lagrment de plusieurs IMF en tant que banques de plein exercice, et le processus lgislatif en cours en 2009, classe dsormais ce pays dans le groupe 3. La rglementation en vigueur devrait voluer en 2008-2009 vers une loi portant rglementation des IMF ainsi que divers textes complmentaires ou modificatifs67. 79. La logique dune rglementation du secteur de la microfinance, lorsquelle est
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pousse lextrme, aboutit imposer des plafonds pour dfinir et dlimiter la notion de microfinance : solution envisage initialement dans la Cmac, retenue Madagascar (projet de loi) et tape vers une rglementation de groupe 4 dans laquelle la microfinance effectue des activits de niche , de facto des activits de microcrdit structurellement non rentables dans des conditions conomiques et fiscales de droit commun. 80. Djibouti. Le secteur de la microfinance est trs peu dvelopp Djibouti et encore moins institutionnalis. Un certain nombre dONG ralisent des oprations de microcrdit sans agrment. Un important projet gouvernemental appuy par la BAfD (Banque africaine de dveloppement) le Fonds social de dveloppement (FSD) a suscit la mise en place dun rseau de petites AMC.

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Linitiative la plus structurante est un rseau de Caisses dpargne et de crdit (CEC) mutualistes, qui a vu le jour avec lappui financier du FIDA (Fonds international pour le dveloppement agricole). Une loi portant rglementation de la microfinance a t adopte en 2007 ; elle rglemente toutes les IMF, quelle que soit leur forme juridique68. 2.3. Les rglementations mixtes, articulant loi bancaire et rglementation drogatoire (groupe 3) 81. Lapproche choisie est de considrer les IMF comme des tablissements de crdit dont lactivit et parfois les modes de fonctionnement spcifiques peuvent justifier des adaptations, voire des drogations par rapport aux autres tablissements de crdit et notamment aux banques classiques . 82. Dans cette optique, les IMF sont le plus souvent agres dans le cadre de la loi bancaire, notamment en tant que banque de plein exercice69, IFS et IFM70 ou bnficient de dispositions drogatoires. Selon le cas, lIMF peut tre une SA agre en tant que banque, une socit cooprative disposant du mme agrment ou un mouvement mutualiste bancaire soumis une rglementation des IFM intgre la loi bancaire. Dans certains pays, le lgislateur a cr une nouvelle catgorie pour les IMF dans le cadre de la loi bancaire : cest le cas pour les FFP en Bolivie. Parfois enfin, les nouveaux tablissements sont placs hors loi bancaire. Figurent dans ce groupe 3 : - certains pays dAmrique latine, et notamment la Bolivie ; - des pays dAfrique, notamment lOuganda, le Kenya, Djibouti71, les Comores72, la RDC73 et le Rwanda ; - des pays asiatiques, notamment le Cambodge74, le Bangladesh et lIndonsie. 83. Dans les pays de ce groupe, la microfinance non mutualiste a souvent fonctionn pendant des annes sous forme de projet dinspiration publique ou avec laval des autorits, ou par le biais dONG et dautres organismes privs ne disposant
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pas dun agrment en tant quintermdiaire financier. Elle a ensuite t institutionnalise lorsquelle a pu rentrer dans une rglementation de type bancaire. Le dveloppement dune partie de la microfinance sest donc de fait opr en dehors de la rglementation financire, laquelle est toujours en cours dvolution en Ouganda et en RDC. 84. Afin de permettre la constitution dIMF de taille modeste, certains de ces pays ont introduit dans leur dispositif lgislatif des dispositions permettant la constitution dIMF non mutualistes et non bancaires, par exemple : - en tant quIMF non mutualiste (FFP en Bolivie, Microfinance Deposit-taking Institution [MDI] en Ouganda) ; - en tant quIFS (possibilit mise en uvre aux Comores et au Cambodge pour les IMF agres). 85. Ouganda. La microfinance est assez ancienne en Ouganda, avec la prsence de deux banques vocation populaire : la Banque cooprative, bien implante en zone rurale mais qui a fait faillite dans la dcennie 1990 et, surtout, la Cerudeb. Celle-ci est ne dune initiative de personnalits ougandaises et des diocses de lglise catholique, qui souhaitaient crer une institution financire pour lutter contre la pauvret. Aprs avoir runi les fonds ncessaires dans les diocses, une institution financire baptise Cerudet75 a t cre et a dbut ses activits en 1986. Au bout de quelques annes de fonctionnement, le management et le capital ont d voluer pour renforcer
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linstitution : en 1993, Cerudet obtient un agrment en tant que banque et devient la Cerudeb. La prsence des Coopec est elle aussi ancienne. Elles sont sous la tutelle en charge des coopratives. En 2002, une vingtaine dinstitutions financires coopratives semblaient avoir t agres. Toutefois, il nexiste pas de rseau de grande ampleur comparable ceux prsents en Afrique francophone. Il convient aussi de souligner la prsence dun tablissement financier agr se limitant au crdit, la Commercial Microfinance Limited (CMLT). Le dispositif rglementaire comporte une loi rglementant les institutions financires (dont les banques) adopte en 1993 ainsi quune rglementation des MDI, introduite

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au parlement en 2002 mais qui ne semble pas avoir t dfinitivement adopte ce jour. ct de quelques structures agres, le secteur de la microfinance en Ouganda se compose de plusieurs centaines de petites, voire trs petites IMF, mutualistes ou non, oprant encore en marge de la rglementation financire. 86. Bolivie. On constate une prsence historique de Coopec. Celles-ci ne satisfaisant pas aux besoins des populations, et notamment des micro-entrepreneurs, une initiative provenant dentrepreneurs boliviens, en coopration avec lONG Accin Internacional Tcnica (AITEC), aboutit la cration en novembre 1986 de lONG Prodem. Celle-ci opra jusquen 1992, date laquelle le dveloppement de lactivit et les moyens financiers en place permirent la cration dune banque de plein exercice, BancoSol, dont Prodem tait lactionnaire principal. Prodem a continu pendant quelques annes dvelopper de nouveaux guichets, avant de les transfrer BancoSol une fois quils taient devenus rentables. En 1993, une nouvelle lgislation bancaire est adopte, qui englobe les banques, les Coopec et les FFP (socits de capitaux ddis lactivit de microfinance). La rglementation financire ayant volu, Prodem a d cder sa participation dans BancoSol puis filialiser son activit de microfinance dans Prodem FFP. La Bolivie compte donc aujourdhui un secteur de la microfinance diversifi, incluant six banques (dont une [BancoSol] consacre lessentiel de ses activits la microfinance), sept FFP et une multitude de Coopec. Ces dernires ont un volume dactivit financire (pargne collecte/crdits octroys) suprieur celui des FFP : 179,8 millions USD dpargne collecte (contre 73 millions USD pour les FFP) et un total de bilan de 240 millions USD (contre 145 millions pour les FFP)76. cela, il convient dajouter la prsence persistante dONG octroyant des microcrdits en marge de la rglementation financire. On se trouve donc en prsence dune lgislation des tablissements de crdit comprenant : - des rgles sur les entits financires bancaires (les banques), qui ont t assouplies sur certains points pour permettre la cration de banques de microfinance ;
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- des rgles sur les entits financires non bancaires , comprenant entre autres : - les Coopec (articles 70 et suivants), - les FFP (article 81.2.). 87. RDC. Nonobstant de possibles conflits de normes entre le dispositif lgislatif (loi bancaire et loi sur les Coopec) et linstruction n 01 de la BCC, la RDC fait partie nous lavons vu des pays du groupe 1 ayant choisi de se doter dune rglementation du groupe 3 compte tenu de la diversit de son secteur et du processus lgislatif en cours en 2009. 88. Comores. La situation conomique et politique des Comores a t perturbe au cours des dcennies 1980 et 1990, ce qui a pu freiner le dveloppement de la microfinance. La ralisation la plus notable est lunion des Sanduk, ensemble dIMF mutualistes inities en 1993 avec lappui financier de la coopration franaise. Le mouvement a toutefois t rgionalis , cest--dire scind en entits autonomes, la suite des tensions sparatistes qui ont agit la fdration. Une rglementation a t labore avec lappui technique de la Banque de France. Un dcret relatif aux Institutions financires dcentralises (IFD) a t adopt le 22 juin 2004. Nonobstant la faible diversit des IMF aux Comores, la particularit de cette rglementation est de ne pas se limiter aux seules Sanduk mais de prvoir aussi bien le cas des mouvements mutualistes pouvant bnficier dun agrment collectif que des
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IMF non mutualistes (socit de capitaux), ainsi que des micro-IMF (un seuil est fix, en de duquel la demande dagrment nest pas ncessaire). Selon les cas, les IFD peuvent obtenir un agrment en tant que77 : - mutuelle dpargne et de crdit ; - union de mutuelles dpargne et de crdit, socit capital variable agre en tant que banque ou tablissement financier (cest--dire tablissement de crdit selon la terminologie de la loi bancaire comorienne) ; - socit de caution mutuelle ; - socit de prestation de services financiers, que lon peut rapprocher des intermdiaires financiers prvus larticle 2 de la loi bancaire et des IOB ; - IFS, catgorie sans doute valable pour les IMF non mutualistes.

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89. Cambodge. Les IMF sont des IFS relevant de la loi bancaire de 1999 et dune rglementation particulire adopte partir de 2000. Le Cambodge connat un dveloppement rcent de la microfinance, conscutif la stabilisation progressive du pays. Les premiers projets dIMF datent du dbut des annes 199078. Des priodes khmer rouge et communiste sous lgide du Vietnam, les populations ont semble-t-il conserv une mauvaise image des coopratives. Le secteur de la microfinance est cependant diversifi, avec des socits de capitaux ayant parfois acquis une certaine importance79 et des systmes mutualistes autogrs de moindre ampleur. En 1990, le pays se caractrisait par un vide juridique quasi total en matire de droit des affaires, lancienne rglementation postcoloniale nayant pas survcu aux priodes khmer rouge et vietnamienne. Une rglementation bancaire a t adopte pour les institutions financires par un dcret/ordonnance des 11-27 aot 1992, puis une nouvelle loi bancaire le 18 novembre 1999 rgissant les banques et les institutions financires. Aprs une phase de gestation, la banque centrale a adopt une rglementation de la microfinance (prakas n 00-006/PrK du 11 janvier 2000 et textes modificatifs) prvoyant pour les IMF deux formes juridiques et institutionnelles : la socit de capitaux (de type SA) et la socit cooprative. Par ailleurs, lensemble des ONG et des autres IMF ne remplissant pas les conditions pour obtenir un agrment (licence) doivent se faire immatriculer (registration) auprs de la banque centrale, ce qui aboutit la cration dune sous-catgorie dIMF et la mise en place dune dichotomie entre les IMF supervises et les IMF reconnues : le Cambodge semble ainsi reprendre la distinction prne notamment par la doctrine internationale entre supervision prudentielle et surveillance non prudentielle . 90. Rwanda. Le secteur de la microfinance a t rgi par linstruction n 06/2002 de la Banque nationale du Rwanda (BNR) relative la rglementation des activits de microfinance et par linstruction n 05/2003 relative la rglementation des Coopec. Les deux instructions font recours la loi bancaire et prvoient que les IMF peuvent avoir la forme soit de banque/tablissement financier SA, soit de socit cooprative. Un projet de loi labor en 2007 vise remplacer linstruction sur la microfinance.
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Quelque 200 entreprises de microfinance exercent actuellement au Rwanda mais la plupart dentre elles ne remplissent pas les conditions poses par la BNR. LUnion des banques populaires du Rwanda (UBPR), qui opre depuis 1975 et dispose de 146 agences rparties dans le pays, reste la plus importante institution de microfinance, nonobstant sa dmutualisation et son agrment en banque en 2008. Une nouvelle loi portant organisation de lactivit de microfinance a t prsente au Parlement en 2008. Elle vise lensemble des institutions, mutualistes et non mutualistes, quelle classe en quatre niveaux (1 4) en fonction de leur taille et degr de maturit institutionnelle. 2.4. La microfinance en tant quactivit bancaire rsiduelle (groupe 4) 91. Lapproche des pays du groupe 4 est celle de pays connaissant un dveloppement et une diversification importants de leur secteur financier, caractris par un nombre lev dagences orientant la microfinance vers sa plus simple expression, savoir le microcrdit, pour des montants et des activits que le systme bancaire classique ne peut ou ne veut pas assurer. Les concepts modernes de microfinance et de microcrdit sy sont dvelopps plus tardivement, partir de la dcennie 1990, avec lappui des autorits publiques pour tenter de retranscrire, en les adaptant, les expriences de crdit solidaire
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popularises notamment par la Grameen Bank au Bangladesh. Cette nouvelle exprience financire peut tre considre comme sinscrivant dans un ensemble de systmes de financements spcialiss de lconomie, et notamment des PME et du monde rural. Aprs une phase dexprimentation et de tolrance rglementaire vient le temps dune institutionnalisation avec une rglementation de niche autorisant le crdit pour des produits et des populations trs spcifiques. Le premier pays avoir adopt une rglementation spcifique de ce type est le Maroc80, suivi par la Tunisie81, 82 puis par la France83. Le mcanisme rglementaire prvoit loctroi de microcrdits des populations cibles par des associations, qui en pratique :

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- sont refinances par des banques, souvent mutualistes, lesquelles assurent aussi le service de caisse ; - ont souvent besoin de subventions durables pour prenniser leurs activits, sous forme dexonrations fiscales et/ou daides directes, publiques ou prives (fondations) ; - ne peuvent raliser dautres oprations que le microcrdit finanant des activits gnratrices de revenus ou parfois du petit quipement, pour des montants plafonns et des populations plus ou moins dfinies (chmeurs, jeunes diplms, bnficiaires de minima sociaux, paysans). 92. Maroc. La microfinance telle quelle existe aujourdhui a dbut dans les annes 1990, avec des AMC de niche bnficiant dexonrations fiscales les cinq premires annes dexistence et daides publiques, notamment de ltat. Le secteur financier marocain prsente un dveloppement certain en zone urbaine, tant en nombre de guichets quen diversit dans loffre financire, avec des socits de crdit la consommation qui, comme en Amrique latine, peuvent consentir rapidement des crdits de faible montant pour des dures limites84. En zone rurale, le nombre de guichets bancaires nest cependant pas trs lev, ce qui offre au secteur bancaire une marge de croissance importante et laisse des franges entires de la population sans compte bancaire ni accs aux services lis (notamment lenvoi de fonds des travailleurs expatris).
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Pays bancarisation moyenne (un guichet bancaire pour 20 000 habitants), le Maroc na cependant pas choisi daccrotre la bancarisation de ses populations et notamment la couverture des zones rurales par le biais des IMF, celles-ci ne pouvant offrir que certains services de microcrdit et en aucun cas collecter lpargne des populations. Dans la mesure o les IMF ne peuvent collecter de lpargne ni rellement faire concurrence au systme bancaire (ni mme aux socits de crdit la consommation), les autorits rglementaires pouvaient sans difficult accepter de ne pas englober les AMC dans le secteur bancaire ni de les soumettre la supervision prvue pour les tablissements de crdit.

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La dfinition du microcrdit initialement donne par la lgislation marocaine illustre bien la diffrence de conception par rapport la microfinance des pays du groupe 2 : Est considr comme microcrdit tout crdit dont lobjet est de permettre des personnes conomiquement faibles de crer ou de dvelopper leur propre activit de production ou de service en vue dassurer leur insertion conomique 85. ce concept sest depuis peu ajout le crdit dquipement, notamment immobilier. Pour autant, le dveloppement exponentiel en quelques annes de trois AMC86, totalisant plusieurs centaines de milliers de clients, semble dmontrer quune extension de la bancarisation de la population peut intervenir par le biais de la microfinance. Une premire srie dvolutions a eu lieu, permettant la fois une meilleure insertion des AMC dans le secteur financier87 et une diversification des produits financiers offerts la clientle, notamment par le biais de la loi n 04-0788. Lenjeu majeur pour le passage du microcrdit largi la microfinance rsidera dans lautorisation, qui sera donne ou non, de collecter lpargne. Au-del, la rflexion sur la rforme institutionnelle et rglementaire du secteur de la microfinance est engage et devrait aboutir des solutions consacrant llargissement du concept de microcrdit de niche celui de microfinance89, ce qui pourrait amener le reclassement de la rglementation de ce pays dans le groupe 2 . 93. Tunisie. La pratique de trs petits crdits en zone rurale remonte au milieu des annes 1980, mais dans le cadre de projets de dveloppement intgr. La microfinance ne commence rellement, et en zone urbaine, qu compter du milieu des annes 1990, avec notamment ENDA interarabe dans la banlieue de Tunis. Le dveloppement de la microfinance est une rponse linsuffisance des dispositifs publics daide au milieu rural, au dveloppement urbain et la cration dentreprises : dans ce pays fort taux de bancarisation, lobjectif de la microfinance se concentre (comme en France et au Maroc) sur loctroi de microcrdits des populations, sinon non bancables , du moins ne prsentant pas les garanties suffisantes pour obtenir un crdit bancaire : jeunes chmeurs et jeunes chmeurs diplms, dfavoriss des zones priurbaine et no-urbaine

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94. Au dispositif inspir du droit marocain pour les AMC, la Tunisie a ajout un organisme de financement institutionnel ddi, savoir la Bonque tunisienne des solidarits (BTS), lance en mai 1997 et dont les activits de crdit populaire et de refinancement des AMC ont dmarr en 1999. La BTS est la fois une banque de microfinance et une institution de refinancement dAMC, des conditions trs prfrentielles, mais en sassurant de la bonification du taux de sortie. Des fonds publics viennent complter le dispositif pour aider les AMC couvrir leurs charges et dmarrer leurs activits. 95. Le systme mis en place en Tunisie est donc directement encadr et cibl par les pouvoirs publics. Il place la microfinance au cur des dispositifs daide publique la promotion de lentreprenariat en faveur de certaines populations cibles. La contrepartie du systme est sa dpendance aux subventions publiques, donc la politique conomique du gouvernement, ce qui ne permet pas denvisager sa prennit en dehors du soutien de ltat ( lexception du cas particulier de lONG ENDA). 96. France. Pays du Nord engag tt dans la microfinance, avec lAssociation pour le droit linitiative conomique (ADIE) constitue ds 1989, la France a connu une longue phase de gestation de lencadrement des AMC pour aboutir une rglementation trs proche, sur le plan conceptuel, des rglementations marocaines et tunisiennes dont elle semble stre inspire. La premire phase voit lADIE intervenir en tant quIOB entre des banques et la clientle potentielle qui, au fil des ans, a quelque peu volu. Le dossier est instruit par lassociation, qui le prsente la banque, laquelle laccepte ou le refuse, consent le crdit et gre les oprations de caisse. La limite du systme tient ce que lassociation ne peut se porter ducroire titre professionnel, ce qui lui ferait raliser des oprations de crdit par signature. Le risque est alors support par la banque ce qui freine le dveloppement de la microfinance ou par lAMC mais, dans ce cas, elle ne peut le faire titre lucratif sans enfreindre la lgislation bancaire. Une piste pour linsertion dans la rglementation bancaire pourrait rsider larticle L511-6-1 du Comofi pour les organismes sans but lucratif qui, dans le cadre de leur mission et pour des motifs dordre social, accordent, sur leurs ressources propres, des prts conditions prfrentielles certains de leurs ressortissants . Toutefois, le motif social du crdit et la notion de ressources propres semblent restrictifs par rapport la notion de microcrdit des fins productives.
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Aprs plus de dix ans dactivit de microfinance la limite du monopole bancaire, une solution a t trouve par la loi n 2001-420 du 15 mai 2001, ajoutant un alina 5 larticle L511-6-1 du Comofi. Celui-ci rgit les associations sans but lucratif faisant des prts pour la cration et le dveloppement dentreprises par des chmeurs ou titulaires des minima sociaux sur ressources propres et sur emprunts contracts auprs dtablissements de crdit [...] . Par la suite, un dcret dapplication90 et un arrt91 ont t adopts. Ils placent les AMC en dehors de la supervision bancaire, sous la surveillance dun comit pluridisciplinaire et pluriministriel. 97. Le choix de la France de rglementer la microfinance sous forme dassociations non couvertes par le monopole bancaire, et non sous forme dtablissement financier ou dIFS, semble tmoigner du caractre la fois marginal et excessivement dficitaire de la microfinance92 dans un pays du Nord au regard du systme bancaire. Le nombre et le volume des crdits sont en effet statistiquement non significatifs en comparaison des rapports annuels des banques partenaires et notamment des trois grands groupes que sont les Banques populaires, les Caisses dpargne et le Crdit mutuel. Le fait que les AMF ne grent pas elles-mmes les oprations de caisse et aident leurs clients/bnficiaires obtenir une bancarisation normale les loigne un peu plus de la catgorie des tablissements de crdit. Le microcrdit activit utile et performante est ici peru comme un complment et/ou un substitut dautres systmes sociaux de lutte contre lexclusion et de
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promotion de lentrepreneuriat. Cest pourquoi il est plac dlibrment en dehors des contraintes des tablissements de crdit et son activit est trs cible, au mme titre que dautres dispositifs conomiques et sociaux. Ces dernires annes ont cependant marqu une volution, tant dans lapproche que dans la rglementation. Les plafonds sur les conditions tarifaires ont t supprims en juillet 200593. Des banques envisagent de crer leur propre AMC de groupe , pour grer elles-mmes ce nouveau march. Des travaux sur la mise en place de procdures de credit scoring ont dmontr leur efficacit et pourraient conduire une augmentation gnralise94 du nombre de dossiers par salari, ce qui amliore fortement les perspectives dquilibre financier. Enfin, une sparation entre lactivit daccompagnement lentreprise95 (pouvant bnficier des subventions des collectivits territoriales et des fonds de la formation professionnelle) et lactivit de financement

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pourrait aussi faciliter la reprise de lactivit de financement directement par les banques, notamment celles dj sous convention de partenariat avec lADIE. moyen terme, on pourrait ainsi envisager une bancarisation de lactivit de microfinance, ce qui, compte tenu du secteur bancaire franais, constituerait pour nombre dinstitutions une redcouverte et un rinvestissement de toute une clientle populaire aujourdhui exclue96.

Notes
41. Voir galement les dveloppements consacrs cette question dans : ministre des Affaires trangres (1999), Problmes de rglementation et de surveillance des tablissements de microfinance , Lpargne dans le contexte de la microfinance, rapports dtude, DGCID, Paris, p. 307. 42. Mme si, exceptionnellement, le secteur bancaire peut intervenir de manire marginale et dans des conditions non rentables. 43. Projet dappui la rglementation des mutuelles dpargne et de crdit. 44. Les bnfices ou excdents de gestion raliss par les IMF mutualistes ne bnficient pas un petit nombre de promoteurs mais la structure uvrant pour le bien de tous ou bien ils sont redistribus la collectivit sous forme de ristourne , cest--dire de restitution des trop-perus par lIMF. 45. Les systmes de crdit islamiques ne pratiquent pas de crdit intrt proprement dit et recourent un systme de partage des profits et des pertes entre le prteur et lemprunteur. Des frais de gestion sont parfois demands par ltablissement de crdit ; des systmes de location-vente sont parfois utiliss pour contourner linterdiction du taux dintrt ; enfin, des systmes de crdit fournisseur (prt en nature, remboursement en montaire) sont parfois utiliss pour que lopration puisse tre qualifie dactivit commerciale et non de crdit. 46. Le Coran autorise le commerce mais pas lusure , cest--dire le prt intrt fixe. Les prts consentis par les tablissements de crdit doivent donc tre conformes cette prescription et comporter dautres modes de rmunration : systme de partage des profits et des pertes (de type prt participatif), frais de gestion pour la tenue des dossiers, produits autres que le crdit intrt tels que le crdit-bail ou la location-vente, prts en nature rembourss en numraire assimils du commerce Pour certains auteurs, le fait que le bnficiaire de la rmunration du crdit soit une Coopec, donc un bien collectif , et que cette dernire puisse rendre en fin danne le trop-peru sous forme de ristourne rend le crdit conforme aux prceptes du Coran car, dune part, il y a un systme de partage des profits et des pertes (les intrts perus ne sont que des avances sous rserve de prquation en fin danne) et, dautre part, il ny a pas enrichissement dun individu sur un autre mais tout au plus enrichissement de la cooprative, donc de la collectivit. 47. Et non plus du ministre de lAgriculture, traditionnellement comptent pour la surveillance des coopratives en milieu rural. Le dcret du 24 mars 1956 relatif aux coopratives indignes nest pas applicable aux Coopec relevant de la loi n 002/2002. 48. En application de larticle 6 de la loi n 005/2002. 49. Larticle 6 de la loi n 005/2002 du 7 mai 2002 relative la constitution, lorganisation et au fonctionnement de la BCC nonce que [] la BCC accomplit toutes les missions de la banque centrale, notamment : [] - laborer la rglementation et contrler les tablissements de crdit, les institutions de
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microfinance et les autres intermdiaires financiers ; - dicter les normes et rglements concernant les oprations sur les devises trangres [] . 50. Une solution (peu compatible avec ce quest conomiquement la microfinance en RDC) serait de limiter la microfinance stricto sensu des IMF de niche, hors lgislation bancaire, limage des rglementations des pays du Maghreb et de la France. On parlerait alors de bancarisation du pays pour les autres structures, notamment les Coopec. 51. Organisation pour lharmonisation en Afrique du droit des affaires, qui comprend les 15 pays membres des trois zones franc et la rpublique de Guine. 52. Cameroon Credit Cooperative Union League. 53. Ces trois mouvements totalisent eux seuls environ 400 000 socitaires/membres et 45 milliards FCFA (prs de 70 millions EUR) dpargne collecte. 54. Rabobank pour Camccul, Crdit mutuel pour les Mucodec et le CMCA. 55. Notamment en rpublique du Congo. 56. Notamment la loi n 92/006 du 14 aot 1992 relative aux socits coopratives et aux groupes dinitiative commune, modifie par la loi n 98/009. 57. Cette rglementation spcifique aux Mucodec peut tre considre comme ayant t pour lessentiel abroge par lactuelle rglementation des tablissements de microfinance dans la Cmac. 58. Encore que la qualit de banque de la CMC soit fluctuante et en pleine volution. 59. Union montaire de lAfrique centrale. 60. Rglement n 01/02/Cmac/Umac/Cobac relatif aux conditions dexercice et au contrle de lactivit de microfinance. 61. Conseil transitoire de redressement national. 62. Banque centrale de la rpublique de Guine.

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63. Le projet CARG avait initialement adopt une mthodologie proche de celle de la Grameen Bank, savoir du crdit solidaire sans pargne pralable. La collecte de lpargne a dbut plusieurs annes plus tard et ne reprsente que moins de la moiti de len-cours de crdit, ce qui rend le CRG dpendant des refinancements extrieurs, sous forme de prt ou de dotation en capital. 64. Expression utilise dans le pays pour relativiser la mise en uvre pratique des dogmes communistes. 65. Ombona Tahiry Ifampisamborana Vola (pargne mutuelle pour le crdit). 66. Le cas de la SIPEM, unique IMF non mutualiste agre en tant qutablissement financier aprs tre reste 14 ans dans lillgalit, illustre la situation des IMF non mutualistes. 67. Notamment des instructions de la banques centrale relatives aux normes prudentielles des IMF, voire des Coopec. 68. Loi n179/AN/07/5e L portant rglementation des activits de microfinance, article 4 : Au sens de la prsente loi, peuvent solliciter lagrment pour exercer lactivit de microfinance telle que dfinie au niveau de larticle 1er. 2) ci-dessus, les entits prsentant lun des profils ci-dessous : organisme de type associatif (associations, ONG, fondations, etc.) tel que dfini au niveau de larticle 1er - 4 ci-avant expos ; - Projets/Fonds/Agences mis en place par le gouvernement en relation avec ou sans ses partenaires au dveloppement pour faciliter laccs des populations vulnrables aux services financiers. - Socits de capitaux lgalement formes.
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69. Citons notamment la Cerudeb en Ouganda, BancoSol en Bolivie, la Grameen Bank au Bangladesh, la BRI en Indonsie 70. Le terme dIFM est utilis Djibouti alors que dautres pays (Bolivie, RDC) lui prfrent celui, plus classique, de Coopec. 71. Rglementation spcifique aux Caisses dpargne et de crdit de Djibouti, relevant de la catgorie des IFM. 72. Aux Comores, les IMF sont rgies par le dcret n 04/69 PR du 22 juin 2004 portant rglementation des institutions financires dcentralises (IFD). 73. Les IMF stricto sensu (hors Coopec) sont hors loi bancaire , alors que les banques (dont Procredit RDC, une banque spcialise dans la microfinance) et les Coopec sont des tablissements de crdit rgis par la loi bancaire et des textes complmentaires. 74. Les IMF sont une catgorie dIFS prvue par la loi bancaire de 1999. La rglementation des IMF ( prakas [rglement] n 00-006/PrK de la Banque centrale du Cambodge en date du 11 janvier 2000 et textes modificatifs) sattache lactivit de microfinance en distinguant entre les IMF socits anonymes et les IMF coopratives. 75. Centenary Rural Development Trust, sous forme de socit de capitaux (Limited company). 76. Chiffres au 31 mai 2000. Source : Gomez, A., G. Tabares et R. Vogel (nov. 2000), Regulation and Supervision of Microfinance Activities : The Bolivian Case Study, USAID, Washington, D.C. 77. Dcret n 04-69 PR, article 22. 78. Avec notamment la cration en 1991 de lEMT (Ennatien Moulethan Tchonebat un crdit rural local), avec lappui financier de lAFD et de lUSAID. 79. Notamment lEMT, une socit de capitaux dont sont actionnaires la SIDI (Socit dinvestissement et de dveloppement international), Proparco (Socit de promotion et de participation pour la coopration conomique), le Gret (Groupe de recherches et dchanges technologiques) et Lafayette Participation. 80. Loi n 18-97 relative au microcrdit. 81. Loi organique n 99-67 du 15 juillet 1999 relative aux microcrdits accords par les associations ; loi n 9968 du 15 juillet 1999 relative aux dispositions fiscales rgissant les microcrdits accords par les associations. 82. En Tunisie, la Banque tunisienne des solidarits (BTS) nest pas une banque de microfinance mais une banque de refinancement des associations de microfinance (AMF). 83. Loi n 2001-420 du 15 mai 2001 modifiant larticle L511-6 du Comofi (Code montaire et financier). 84. Ce qui, dune certaine manire, peut correspondre un certain type de besoins de la microfinance en zone urbaine, sans toutefois que les socits de crdit la consommation puissent tre assimiles des IMF ni tre considres comme satisfaisant pleinement aux attentes financires des micro-entreprises. 85. Loi n 18-97 relative au microcrdit, article 2. 86. Al Amana, Zakoura et la Fondation des banques populaires pour le microcrdit (FBPMC). 87. Notamment la mise en place dun fonds de refinancement en partenariat avec la Caisse des dpts et consignations (CDC), le projet de modification de la loi sur la titrisation pour rendre possible la titrisation de portefeuilles de microcrdit des AMC, le projet dmission obligataire par Al Amana 88. Laquelle permet au gouvernement dlargir, par dcret, les activits autorises aux AMC. Celles-ci peuvent proposer leur clientle des contrats dassurance pour le compte de compagnies dassurance agres et offrir une gamme plus large de produits de microcrdit.
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89. Il conviendrait pour cela que la rglementation des AMC continue voluer et/ou que les AMC souhaitant diversifier leurs activits puissent crer des socits aptes recevoir un agrment dans le cadre de la loi bancaire. 90. Dcret n 2002-652 du 30 avril 2002 portant application du 5e alina de larticle L511-6 du Comofi relatif aux associations habilites faire certaines oprations de prts. 91. Arrt du 3 juillet 2002 pris en application du dcret n 2002-652 du 30 avril 2002 relatif lhabilitation des associations sans but lucratif mentionnes au 5e alina de larticle L511-6 du Comofi. 92. Lquilibre des comptes de lADIE tient en partie ses 800 bnvoles, nettement plus nombreux que ses 300 permanents et aux subventions publiques dont elle bnficie. 93. Loi dite Dutreil II . 94. Potentiellement de 40 dossiers/agent de lADIE plus de 100 dossiers/ agent de crdit. 95. Relevant du Business Development Services (BDS) selon la terminologie internationale. Les recommandations internationales prconisent que les BDS ne soient pas supports par linstitution financire mais par des organismes spars. 96. Les statistiques sur lexclusion bancaire en France font tat denviron un million de personnes sans compte bancaire, donc exclues . Le nombre de personnes exclues de laccs au crdit semble toutefois plus lev dans la mesure o une partie des personnes bnficiant dun compte ( la Banque postale ou autre) se voient refuser tout crdit, y compris des organismes de crdit la consommation, faute de prsenter les garanties ou le profil requis. Sur le lien entre plafonnement du cot du crdit et restriction de laccs au crdit, voir notamment le CGAP sur www.cgap.org ; et Von Pischke, J.D. The Financial Systems Approach To Development Finance and Reflections on Its Implementation (1998), disponible sur http://scholar.google.fr/scholar?hl=fr&q=author:%22Von+Pischke%22+intitle:%22The+Financial+Systems+A pproach+to+Development+Finance+...%22+&um=1&ie=UTF-8&oi=scholarr

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3. Larticulation du secteur et la traduction rglementaire de la notion de systme financier inclusif


3.1. Constat statistique de linfluence de la rglementation sur la gomtrie du secteur 98. Le droit nest pas seulement un habillage juridique, un outil la trane de lconomie . Il est crateur de schmas conomiques, il faonne notre socit jusque dans les comportements conomiques rationnels des diffrents acteurs. La microfinance nchappe pas la rgle. La gomtrie du secteur est fortement influence par quelques lments relevant du choix du lgislateur ou de lautorit rglementaire (ministre des Finances ou banque centrale). Le premier lment a trait la rpression financire thorise par les conomistes. Il a t abondamment dmontr que les politiques publiques dencadrement du crdit (crdits orients sur refinancements publics et surtout taux planchers et plafonds fixs arbitrairement en dessous des conditions du march, etc.) aboutissaient une restriction de laccs aux services financiers, dans la mesure o (i) les institutions financires ne peuvent durablement financer que ce qui est rentable et o (ii) le volume de ressources publiques bonifies (voire les subventions) ne permet pas, sur le long terme, datteindre le mme volume que les ressources du march, quelles vincent97.
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De la mme manire, les modles institutionnels permis, tolrs ou interdits par le droit financier ont une influence majeure sur le secteur. Les donnes pouvant tre collectes sur les plus grandes IMF par pays98 confirment cette situation, mme si souvent des insoumis viennent nuancer le tableau. Dans la mesure o il faut gnralement de nombreuses annes pour bouleverser ce type de classement, la situation peut perdurer dans des pays ayant fait voluer par la suite leur lgislation financire. 99. Ainsi dans certains pays, le secteur du microcrdit est compos uniquement dassociations, en raison la fois de plafonds sur les taux pour le secteur bancaire et du dplafonnement pour les seules AMC (cas du Maroc). Dans dautres zones, le secteur de la microfinance est essentiellement compos de Coopec, du fait dun cadre juridique habilitant ces structures et de freins plus ou moins forts limplantation

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dautres modles institutionnels. Ainsi, sur les 17 plus grandes IMF oprant dans lUEMOA en 2006, on compte 11 IFM, quatre ONG et deux socits commerciales99,100. De manire schmatique, on constate une dominante associative au Maroc, en Tunisie et en France ; une dominante mutualiste (avec des exceptions associatives et une pousse rcente des socits de capitaux) dans lUEMOA, la Cmac et Madagascar ; et une dominante des socits de capitaux (agres en tant quIMF ou en tant que banque) en Amrique latine, au Cambodge et en RDC101. 3.2. Dveloppement de la diversit institutionnelle et systmes financiers inclusifs 100. Quel que soit le dveloppement du systme financier national, lapproche retenue par les autorits montaires ou lhistoire socio-conomique dun pays ou dune rgion, il faut toutefois noter que lon retrouve, dans la plupart des pays considrs, les mmes catgories dintermdiaires financiers. Ce constat est dune certaine manire rassurant car il permet daffirmer quau-del des particularismes locaux, lvolution du secteur financier poursuit une certaine logique rsultant de considrations objectives lies au niveau de dveloppement conomique dun pays. Ainsi dans la plupart des cas, la rglementation financire prvoyait traditionnellement cinq catgories dtablissements de crdit ou intervenants auxiliaires :
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1. les banques, une catgorie qui tend suniformiser au niveau mondial sous linfluence des travaux du comit de Ble. Elles sont en principe constitues sous forme de SA et, parfois, de socits coopratives102 ; 2. les tablissements financiers qui, en gnral, ne peuvent recevoir de dpts vue (DAV) ou moins de deux ans de terme103 ; 3. les IFS,qui ont souvent une activit dutilit publique comme le financement du dveloppement. Cette catgorie dtablissement de crdit nexiste pas dans toutes les lgislations. Dans certains cas (Cambodge, Comores), les IMF sont places dans cette catgorie qui, au sens large, peut englober tous les intermdiaires financiers non bancaires ; 4. les IOB, catgorie le plus souvent dfinie par la loi bancaire et qui permet la constitution de socits de services en microfinance, servant dintermdiaire

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entre des banques et les micro-entrepreneurs. Ces socits de services ont un certain succs en Amrique latine ; 5. les IFM ou Coopec qui sont le plus souvent organises en mouvements comprenant des CL, des unions, des fdrations voire des confdrations. Dans les PED, les IFM sont classes dans le secteur de la microfinance ; selon les cas, elles sont rgies par : - le droit commun bancaire (Comofi en France, loi bancaire Djibouti), avec le cas chant des dispositions particulires ; - des lgislations spcifiques hors loi bancaire (UEMOA, Mauritanie, RDC et, anciennement, en France) ; - la rglementation du secteur de la microfinance (Cmac, Guine, Cambodge, Comores, Madagascar). 101. Le dveloppement du nouveau concept de la microfinance dans les annes 1980 et 1990 a amen les lgislateurs dvelopper trois nouvelles catgories qui, la diffrence des prcdentes, ne se retrouvent pas dans tous les pays : 6. les IMF non mutualistes, quelles soient associatives ou socits de capitaux (SFD sous convention-cadre UMOA, ancienne lgislation104), associations et SA agres en tant que SFD (UMOA, nouvelle lgislation), EMF de catgories 2 et 3 dans la Cmac, IMF de catgories B et C en Mauritanie, IMF de niveau 2 ou 3 en RDC, FFP en Bolivie ; 7. les micro-IMF de taille microscopique : - microstructures de type paramutualiste (GEC-CCM dans lUEMOA105, microcoopratives au Rwanda) ; - micro-IMF mutualistes ou non : IMF de niveau 1 dans lavant-projet de loi sur la microfinance Madagascar, IFD infrieures certains seuils aux Comores, caisses de microfinance en RDC ; 8. les IMF de niche qui voient leur activit trs encadre par la rglementation : ces IMF sont des associations dont lactivit se cantonne au microcrdit (France, Maghreb) pour des montants et des objets limits en faveur de populations prcises. Cette catgorie est cependant en cours de rduction ; 9. les services financiers postaux et caisses dpargne lies (SFP-CE), une non-catgorie institutionnelle quil convient de citer. En effet, si les services financiers postaux des zones francophones sont le plus souvent grs
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directement par ladministration, puis constitus sous forme dEPIC106, leur volution institutionnelle les amne des choix trs divers, de la banque de droit commun capitaux publics (France) ou privs la socit de microfinance en passant par le rseau mutualiste ou des positionnements institutionnels et rglementaires sur mesure . Il nen demeure pas moins que, par leur large rseau dagence et leur clientle populaire, ils constituent souvent le premier outil de bancarisation de masse dans plusieurs pays et sont ds lors un acteur majeur de la microfinance107. 102. Cette diversit dans lutilisation des diffrentes catgories offertes par la rglementation est le reflet dune ralit conomique qui semble simposer aux rgulateurs et superviseurs : chaque fois que la rglementation le permet, certains acteurs dcident dopter pour un positionnement rglementaire et institutionnel qui ne leur est pas a priori ddi. Par ailleurs, ltude des liens financiers, capitalistiques, institutionnels et commerciaux de la microfinance avec le secteur bancaire classique montre que : - les IMF mutualistes font irruption dans le secteur bancaire, avec notamment la constitution progressive de banques filiales de rseaux, agres donc en tant que banque et ayant pour objet la fois lappui la gestion financire du rseau et le dveloppement dune autre clientle hors de la microfinance ;
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- nombre de banques commerciales classiques choisissent dinvestir le secteur de la microfinance en complment de leur activit traditionnelle, soit par la cration dun dpartement spcialis, soit par la cration dune filiale spcialise, soit simplement en prenant dimportantes participations minoritaires dans des IMF ; - pour les investisseurs crant des SA, le choix du crneau rglementaire (banque/tablissement financier/IMF de microfinance) est essentiellement le fruit danalyses et darbitrages rationnels par rapport une offre rglementaire quils essaient dexploiter au mieux compte tenu dune srie de paramtres (taux dusure/accs aux marchs financiers/opportunisme fiscal/plafonnement des oprations) ; - ce titre, plusieurs investisseurs internationaux choisissent dlibrment de positionner leurs filiales en tant que banque de plein exercice lorsque la

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rglementation nest pas trop contraignante, afin de disposer dun maximum de reconnaissance du secteur financier et de la pleine capacit en termes doprations108. Plus que jamais, la recommandation qui demande dexaminer ce qui fait obstacle lexercice de la microfinance au sein des catgories existantes avant douvrir de nouveaux crneaux rglementaires est pertinente, du moins pour les IMF ayant vocation constituer de grandes entreprises. 103. Cette distinction des intermdiaires financiers et assimils, en huit catgories, guide les analyses des parties II et III relatives au droit financier et la rglementation financire applique au secteur financier. chaque fois, il conviendra de sinterroger sur la pertinence de tel ou tel crneau rglementaire pour exercer des activits de microfinance. Toutefois, lorsquune solution parat manifestement inadapte (comme un agrment de banque pour une IMF en France), le cas ne sera pas tudi.

Notes
97. Une tude du CGAP a confirm que le taux de pntration du microcrdit tait sensible aux politiques de plafonnement des taux : dans les pays adoptant des politiques de plafonnement en dessous des taux du march, le dveloppement du microcrdit est nettement moindre que dans les pays laissant le march rguler les taux. 98. En particulier grce au site de Microfinance Information Exchange (MIX, voir : www.mixmarket.org), auquel la quasi-totalit des grandes IMF envoient leurs tats financiers et statistiques. 99. Voir annexe 1. 100. lexception du Bnin, qui comporte deux trs grandes associations (PADME et PAPME) et une importante SA (Finadev SA, filiale de la Financial Bank et de la SFI), le secteur de la microfinance dans lUEMOA est domin par moins de dix trs grandes IFM : CMS, Pamecas et ACEP au Sngal, Jemeni, Nyesgsso, Kafo Jiginew et la CAECE au Mali ; RCPB au Burkina Faso, FenaCoopec en Cte dIvoire, Fucec au Togo et Fececam au Bnin, malgr sa situation financire trs dgrade fin 2006 (source : www.mixmarket.org). 101. Dans ce pays, le secteur des Coopec, bien dvelopp jusqu laube de la dcennie 1990, a t quasiment ananti par 15 ans de guerres et de crises montaires et financires. La seule zone o les Coopec ont pu survivre et maintenir un lien social se trouve au Kivu. Le nouveau secteur qui se dveloppe depuis 2005 est rsolument orient vers les socits (mme lorsquelles sont filiales dONG internationales comme FINCA et HOPE). Le principal acteur de microfinance est une banque (Procredit). 102. Dautres formes existent, mais marginalement : tablissement public ou groupement dintrt conomique (GIE comme le Centre national des caisses dpargne et de prvoyance [Cencep], structure fatire des caisses dpargne en France de 1983 1999).

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Partie I - Structuration du secteur et articulation entre rglementations financires


103. La terminologie varie parfois selon les pays : en France, il sagirait des socits financires prvues aux articles L515-1 et suivants du Comofi. Le mme terme est utilis au Maroc. 104. Cette catgorie a t supprime par la rforme lgislative intervenue en avril 2007 (loi-cadre adopte par le Conseil des ministres de lUMOA, transposer par les parlements nationaux). Selon la nouvelle rglementation, les SFD peuvent tre constitus sous forme de Coopec, dassociation ou de SA. Les deux dernires formes recoupent la quasi-totalit des SFD relevant de la convention-cadre. 105. La catgorie GEC-CCM a t supprime par la rforme lgislative intervenue en avril 2007 (loi-cadre adopte par le Conseil des ministres de lUMOA, transposer par les parlements nationaux). 106. tablissement public industriel et commercial. 107. Mme sils se limitent lpargne et ne consentent pas de microcrdits aux activits gnratrices de revenus. 108. Il sagit dune volution par rapport aux premires banques de microfinance (dont BancoSol) qui avaient opt pour ce positionnement institutionnel faute de fentres rglementaires spcifiques en microfinance. Citons parmi les cas rcents Access Bank Madagascar et Procredit en RDC.

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Partie II Droit financier, gouvernance et supervision

104. Le droit financier constitue lossature de lencadrement des intermdiaires financiers et des prestataires de services annexes. Trois lments sont particulirement importants au regard de la rglementation de la microfinance. Le premier est celui des conditions poses par les autorits publiques pour exercer en toute lgalit une activit de microfinance et des limites de lautorisation. En effet, la profession dintermdiaire financier est toujours soumise des conditions conomiques et juridiques qui constituent autant de barrires lentre. Le deuxime lment a trait lorganisation interne et, en particulier, la gouvernance des IMF. Il est plus spcifique aux intermdiaires financiers dits participatifs , autogrs par les bnficiaires. Sous ce vocable, on inclut les IFM, le plus souvent constitues sous forme de socit cooprative, mais aussi dautres modles alternatifs dinspiration associative ou villageoise, parfois mieux adapts aux milieux sociaux traditionnels. Parce quils sont le plus souvent organiss en rseaux, comportant une multitude de CL et une structure fatire (union/fdration), leur gouvernance prsente des spcificits quil convient daborder. De manire moins centrale, il est intressant de prciser certains aspects concernant la forme juridique possible et le modle institutionnel des autres types dIMF, en particulier des socits de services en microfinance ainsi que des IMF non mutualistes (fondations, socit de capitaux).
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Partie II - Droit financier, gouvernance et supervision

Enfin, le troisime aspect fondamental est celui de la surveillance et de la supervision de la microfinance, sous le double aspect des autorits comptentes et des mthodes de supervision. 105. Cette partie concerne le droit proprement dit (lois et rglements relatifs aux tablissements de crdit, aux Coopec et aux institutions de microfinance) et se limite aux conditions gnrales de lagrment, lorganisation et la supervision, leurs consquences techniques (notamment en terme dobligations dclaratives et de normes prudentielles obligatoires) tant traites dans la partie III. 106. Les services financiers postaux, qui ont une relle fonction de bancarisation populaire, sont de plus en plus distincts des services postaux publics et obtiennent un agrment bancaire ou font lobjet de dispositions lgislatives particulires. Les caisses dpargne, mutualises depuis 1999 en France, sont assimiles aux services financiers postaux dans dautres pays109. Ces structures participent la bancarisation des populations, mais leur rglementation ne sera pas tudie dans la mesure o, soit elles entrent dans le droit commun, soit elles sont soumises une rglementation qui leur est spcifique.

1. Autorisations dexercer et oprations autorises


107. Pratiquement partout, les intermdiaires financiers ont lobligation dobtenir une autorisation de lautorit administrative comptente pour exercer des activits relevant du monopole bancaire. Cette obligation sexplique essentiellement par la ncessit de protger lpargne publique et dassurer la stabilit du systme montaire et financier. Ces deux objectifs peuvent expliquer que certaines structures, ne mettant en danger ni lun ni lautre, puissent sinon tre dispenses dagrment, du moins obtenir celui-ci selon des procdures et des conditions techniques et financires largement allges. 108. Quatre moyens permettent de limiter lextension du nombre dintervenants dans le secteur financier et microfinancier :

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- limposition dune norme leve de capital minimum, oprant une slection naturelle ; - limposition de conditions supplmentaires difficiles remplir ; - le refus discrtionnaire doctroyer lautorisation dexercer, pour des motifs dintrt gnral ; - la mise en place de rgles ou de mcanismes donnant au superviseur le moyen de faire se regrouper les IFM en des rseaux structurs de grande taille110. ce titre, il convient de souligner quun agrment ou une autorisation dexercer constituent un acte administratif individuel, motiv par le respect des conditions requises par le postulant mais aussi par des considrations dintrt gnral. Ainsi, une autorit montaire pourrait justifier son refus daccorder une nouvelle autorisation dexercer pour des raisons de politique conomique gnrale, par exemple si elle estime que le march de la microfinance est satur sur une zone et quen consquence le plan daffaires de lIMF nest pas raliste ou acceptable. Dans quelques pays, les autorits montaires commencent semble-t-il refuser de nouveaux agrments dIMF. Enfin, certaines autorits montaires refusent dagrer plus dIMF quelles ne peuvent superviser afin de ne pas entamer la crdibilit de leur supervision. 109. Des huit catgories rglementaires envisageables a priori pour abriter les activits de microfinance, la banque est la fois celle qui offre le plus de possibilits et celle pour laquelle lobtention dun agrment est la plus difficile. Pour chaque cas, il importe donc de voir les conditions gnrales poses, principalement en termes de forme juridique et de capital minimum requis, et les limites de cette autorisation en termes doprations autorises. 1.1. Banques 1.1.1. Conditions dagrment 110. Les banques sont autorises effectuer toutes les oprations bancaires, savoir la rception de fonds du public (pargne), le crdit, lmission et la gestion de moyens de paiement (chque, carte de retrait et de crdit, mais aussi monnaie
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lectronique et oprations de transferts lis aux tlphones portables111) et les oprations de virements de fonds internationaux. Elles sont aussi habilites fournir toute prestation de conseil financier leur clientle. En ce sens, elles peuvent effectuer toutes oprations de microfinance, sans limitation de montant, ce qui leur permet de dvelopper une activit financire au-del de la stricte clientle de la microfinance. Ce type dagrment peut tre un atout pour permettre la banque daccompagner la croissance de ses meilleurs clients avec des financements plus levs, de type crdit aux PME ou msofinance . 111. Le capital minimum dune banque peut paratre surdimensionn par rapport aux besoins dune IMF qui dbuterait ses activits. En pratique toutefois, cela na pas constitu de rel obstacle la cration de SA en microfinance, lorsque lIMF a quelques annes dexistence ou lorsque les promoteurs ont pu runir ds le dpart des capitaux internationaux importants (fonds dinvestissement thiques, banques de dveloppement). La prsence ancienne dune banque de microfinance en Bolivie112 tmoigne de la relativit de la barrire capitalistique pour les grandes structures113. Dans certains pays cependant, le capital minimum bancaire a t (ou va tre) tellement augment quil pourrait redevenir dissuasif eu gard la taille du march. Cest le cas par exemple en Algrie, au sein de lUEMOA et en Mauritanie, voire en RDC (au moins pour une cration dIMF). En Algrie, le capital minimum des banques et des
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tablissements financiers semble dsormais hors datteinte pour les IMF non mutualistes114. Au Maroc, le capital minimum des banques a t doubl, mais les trois plus grandes AMC (Alamana, Zakoura, FBPMC) pourraient malgr tout y parvenir en cumulant les dotations initiales et les bnfices mis en rserve. Dune manire gnrale, on constate une tendance lourde laugmentation du capital minimum ncessaire un agrment bancaire, assortie dun renforcement du contrle de la qualit de lactionnariat. La notion dactionnaire de rfrence, prsente dans les discours des banquiers centraux depuis quelques annes, apparat dsormais dans les textes relatifs lagrment (Algrie, RDC). Une telle norme va renforcer la ncessit pour la microfinance de disposer dun actionnaire technique solide, ayant en outre une relle crdibilit internationale sauf faire assumer la fonction dactionnaire de rfrence par le pool dinvestisseurs institutionnels complmentaires, prsent dans

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Tableau 2. Banques les conditions de lautorisation dexercer


Capital minimum Avant 2008 : 1 milliard FCFA (1,5 million EUR) Possibilit de drogation pour les organes financiers de rseaux (OFR) des mouvements mutualistes Depuis 2008 : 5 milliards FCFA (7,62 millions EUR) compter de 2010 : 10 milliards FCFA (15,24 millions EUR) 6 milliards MRO (16,4 millions EUR environ) Avant 2008 : contre-valeur en franc congolais de 1,5 million USD Actuel : 5 millions USD (environ 3,5 millions EUR) 3 milliards MGA116 (anciennement 1,2 milliard MGA) (environ 1,2 million EUR) Avant 2008 : 1 milliard FCFA (1,5 million EUR) compter de 2008 : 3 milliards FCFA (4,5 millions EUR) 5 milliards GNF (environ 1,5 million EUR) depuis le 18 juin 2001 2,5 milliards BIF (environ 1,5 million EUR)117 50 milliards KHR (15 millions EUR) 200 000 UGX (environ 1,7 million EUR) 61,3 millions BOB (environ 5,85 millions EUR)118 1 500 millions RWF (2,04 millions EUR) pour les banques commerciales 3 000 millions RWF (4.08 millions EUR) pour les banques dinvestissement 500 millions RWF(680 000 EUR) pour les banques 100 millions KMF (203 000 EUR) 300 millions DJF (1,28 million EUR) Forme juridique autorise Exemples SA, socit cooprative par drogation Ex. : BMS (Mali) BRS SA SARL115 (quivalent de la SA en droit Ohada et franais) Ex. : Procredit RDC SA Ex. : Access Bank Non dtermin par la Convention bancaire de 1992 SA ou socit cooprative SA, socit publique, socit mixte, socit cooprative SA, socit cooprative Ex. : Acleda Bank SA (Company Limited by Shares) Ex. : Cerudeb SA (corporation) Ex. : BancoSol SA Les Banques populaires (mutualistes) sont en pleine transformation pour devenir une banque SA SA, socit cooprative

UMOA

Mauritanie

RDC

Madagascar Cmac Guine Burundi Cambodge Ouganda Bolivie

Rwanda

101

Comores Djibouti France

Hors microfinance, mme si certaines banques de rseau commencent sy intresser titre dactivit marginale Exception : les caisses de crdit municipal pour le microcrdit social 10 milliards DZD (100 millions EUR) SA ; il nexiste pas de banque spcialise en microfinance ni de banque ayant une activit de microfinance significative

Algrie

Maroc

Hors microfinance ; les Banques populaires rgionales (mutualistes) ne sont plus considres comme des IMF ni comme ayant une activit principale de microfinance 200 millions MAD (18 millions EUR)119 SA sauf cas particulier

Tunisie

La BTS est la fois une banque de microfinance publique et une banque de refinancement et dencadrement des AMC 10 millions TND (environ 6,175 millions EUR) SA, lexception des organismes que la loi a dots dun statut particulier

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la plupart des banques de microfinance cres ex-nihilo ou la suite de la transformation dune ONG120. En revanche, le capital minimum est hors datteinte pour les membres dune socit cooprative, sauf imaginer un mcanisme de dotation en capital par un bailleur de fonds externe121 ou lorsque la banque cooprative est constitue par un important mouvement (CL par exemple) ; celle-ci devient alors lorgane financier de rseau/la caisse centrale du mouvement122. En Algrie, qui a opt en 2008 pour la cration de Coopec quasi bancaires, le capital de ces CEC a t fix 1/5e du capital des banques123. Quelques exemples existent de banques coopratives desservant une clientle populaire, notamment en Inde124, en Ouganda125 et dsormais au Rwanda (r-agrment des Banques populaires de Coopec en banque cooprative). De fait, la qualit de banque cooprative peut constituer une solution pour une Coopec qui aurait grandi au point daccumuler suffisamment de fonds propres pour pouvoir prtendre un agrment bancaire126. Rappelons toutefois que les banques mutualistes franaises et marocaines ont mis quelques dcennies avant dobtenir un agrment en tant que banques rgionales . Enfin, de plus en plus de banques commerciales classiques tentent dlargir leur clientle en crant des dpartements ddis une clientle populaire urbaine, notamment aux micro-entrepreneurs. Cette volution est certes difficile quantifier mais
102

elle est relle, y compris en France. 1.1.2. Dispositifs dincitation la microfinance : regards sur la France, les tats-Unis et lAfrique du Sud 112. Dveloppement dactivits de microfinance par des banques universelles et incitations rglementaires. Outre des banques spcialises dans la microfinance, on compte de plus en plus de banques dveloppant des activits de microfinance/microcrdit pour des volumes parfois non ngligeables. En Indonsie, la BRI en est une trs bonne illustration : cette banque publique ciblant initialement les secteurs moyen et haut de gamme a su dvelopper tout un rseau de guichets de microfinance127. La microfinance reprsente dsormais une part non

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ngligeable de son total de bilan et un des postes les plus rentables, dans la mesure o le taux de pertes sur le portefeuille est plus faible en microfinance que dans les autres dpartements de la banque. En gypte, la banque du Caire a aussi connu dimportants succs dans le microcrdit, avant dtre englobe dans une autre banque128. Parfois les gouvernements tentent dinciter les tablissements bancaires (banques et autres entreprises financires runies) investir ce crneau du march, avec des mcanismes incitatifs et/ou des contraintes rglementaires. 113. En France, on constate la fois : - un assouplissement rglementaire, avec la suppression du plafond pour le microcrdit productif en juillet 2005 ; - des mesures incitatives, avec la mise en place du fonds de cohsion sociale garantissant la fois le crdit social et le microcrdit professionnel129 : le fonds couvre 50 % du capital de la banque prteuse130 ou du fonds spcialis131 ; - le maintien de contraintes lgislatives et rglementaires comme le droit au compte pour tout individu, ce qui favorise louverture et le maintien dun compte bancaire et des services bancaires de base gratuitement132 pour les personnes considres comme des exclus bancaires . Cette rglementation ne rsout pas toutes les difficults, et notamment celles lies la domiciliation de personnes sans domicile fixe 133.
103

Encadr 1. Comofi, rglementation relative au droit au compte (France)


Article L312-1 : Toute personne physique ou morale domicilie en France, dpourvue dun compte de dpt, a droit louverture dun tel compte dans ltablissement de crdit de son choix ou auprs des services. Louverture dun tel compte intervient aprs remise auprs de ltablissement de crdit dune dclaration sur lhonneur attestant le fait que le demandeur ne dispose daucun compte. En cas de refus de la part de ltablissement choisi, la personne peut saisir la Banque de France afin quelle lui dsigne soit un tablissement de crdit, soit les services financiers de La Poste [] .

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Les tablissements de crdit ou les services ne pourront limiter les services lis louverture dun compte de dpt aux services bancaires de base que dans des conditions dfinies par dcret. En outre, lorganisme dsign par la Banque de France, limitant lutilisation du compte de dpt aux services bancaires de base, excute sa mission dans des conditions tarifaires fixes par dcret. Toute dcision de clture de compte linitiative de ltablissement de crdit dsign par la Banque de France doit faire lobjet dune notification crite et motive adresse au client et la Banque de France pour information. Un dlai minimum de 45 jours doit tre consenti obligatoirement au titulaire du compte. Ces dispositions sappliquent aux interdits bancaires .

Article D312-5 : Les services bancaires de base mentionns aux 3e et 4e alinas de larticle L312-1 comprennent : 1 louverture, la tenue et la clture du compte ; 2 un changement dadresse par an ; 3 la dlivrance la demande de relevs didentit bancaire ; 4 la domiciliation de virements bancaires ; 5 lenvoi mensuel dun relev des oprations effectues sur le compte ; 6 la ralisation des oprations de caisse ; 7 lencaissement de chques et de virements bancaires ; 8 les dpts et les retraits despces au guichet de lorganisme teneur de compte ; 9 les paiements par prlvement, titre interbancaire de paiement ou virement bancaire ; 10 des moyens de consultation distance du solde du compte ; 104 11 une carte de paiement dont chaque utilisation est autorise par ltablissement de crdit qui la mise ; 12 deux formules de chques de banque par mois ou moyens de paiement quivalents offrant les mmes services .

On notera que plusieurs lgislations bancaires de PED reprennent le principe du droit au compte, mme si les modalits pratiques pouvant rendre ce droit effectif (nombre dagences, conditions tarifaires ou techniques) ne sont pas aujourdhui runies. 114. Afrique du Sud et tats-Unis : la promotion de la condition ou discrimination positive des populations noires et pauvres134. Lapproche

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retenue, dabord par les tats-Unis puis, depuis 2002-2003, par lAfrique du Sud, est de mettre en place des mcanismes de promotion de groupes sociaux jugs objectivement dfavoriss, par une srie de mesures alliant incitations et contraintes. La logique du systme est de compenser les difficults rencontres par les individus appartenant ces groupes sociaux pour accder au march de lemploi, aux services financiers, etc., par des mcanismes visant faire combler cet cart par les entreprises elles-mmes. La logique sous-jacente rside donc dans un rtablissement de lgalit des chances, fauss par des lments objectifs historiques, et non dans des mcanismes de solidarit sociale. 115. En Afrique du Sud, la charte du secteur financier135 est la concrtisation du BBBEE Act136. Elle a donn lieu la cration dune institution de supervision de son application entre 2004 et 2014, le Conseil de la FSC137. Lobjectif global est de promouvoir les populations cibles du BEE138. Le FSCC a notamment pour mission de noter, chaque anne, les institutions financires en fonction de leur degr datteinte des objectifs de promotion des populations cibles, avec deux tapes principales (2008 et 2014). Lobjectif global du BBBEE/FSC nest pas directement la microfinance, mais la promotion conomique des populations noires au regard du secteur financier, notamment en termes daccs aux services financiers, par des rgles incitatives et contraignantes qui poussent les institutions financires dvelopper des activits de microfinance . Un des volets de la FSC se situe donc, par son effet, en plein dans une politique de bancarisation de masse, en vue de la construction dun secteur financier inclusif ou universel incluant les plus pauvres139. Une srie dindicateurs chiffrs comprennent notamment les taux de pntration du march atteindre dans les diffrentes catgories socioprofessionnelles (Living Standards Measures LSM), par catgories dinstitutions financires. Des actions en matire dducation doivent aussi tre menes140. Une des mesures prvues par la FSC est lamlioration de la desserte gographique, laquelle est une des conditions de laccs effectif des populations aux services financiers, ce qui implique notamment que toute personne puisse se trouver moins de 20 kilomtres dun point daccs aux services financiers, par le biais dun guichet/dune agence bancaire avec personnel ou automatique (guichet lectronique)141.
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116. Aux tats-Unis, le Small Business Act de 1953 et le Community Reinvestment Act de 1977 uvrent indirectement lextension de laccs aux services financiers pour des acteurs conomiques exclus du systme du fait de mauvais risques 142, y compris grce des mcanismes de prts ou de garanties de prts accords par la Small Business Administration (SBA). Comme dans dautres pays dvelopps, la problmatique de lexclusion financire ne se mesure pas en nombre ou en rpartition des points daccs aux services financiers143, mais plutt en termes daccs des mcanismes de crdit adapts et dautres mcanismes dassistance financire144. Le plus significatif en termes de microfinance est le programme Micro-prts pour les zones dfavorises. Exprimental, ce programme a t conu lorigine pour les femmes entrepreneurs. Il a ensuite t orient vers les PME des zones dfavorises, qui accdent ce crdit au moyen de plus de 100 prteurs intermdiaires, qui sont des structures but non lucratif, des chambres de commerce ou des ppinires dentreprises. Il sagit de petites sommes assimilables au microcrdit, jusqu 25 000 USD, le montant moyen tant de 20 000 USD (soit moins dune fois le PIB/habitant)145. Le montant plafond y est ainsi lgrement plus lev que celui prvu en France pour les AMC. 1.2. tablissements financiers/socits de financement146
106

117. En gnral, les tablissements financiers sont spcialiss. Ceux qui nous intressent ici spcialiss dans les oprations de crdit ne peuvent normalement pas recevoir de fonds du public vue ou moins de deux ans de terme. La qualit dtablissement financier ne peut donc intresser que des IMF qui se spcialiseraient dans le microcrdit, lexclusion de toute autre prestation de microfinance. Le cas des Comores mrite une prcision : la loi bancaire ne reconnaissant que les banques et les tablissements financiers, les IMF sont qualifies dIFD et classes parmi les tablissements financiers. Pour ce pays, il convient donc de distinguer entre les tablissements financiers classiques et les IFD.

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Tableau 3. tablissements financiers les conditions de lautorisation dexercer


Capital minimum Avant le 1er janvier 2008 : 300 millions FCFA (450 000 EUR) Possibilit de drogation pour les OFR des mouvements mutualistes partir de 2008 : 1 milliard FCFA, avec perspective de passer 3 milliards FCFA147 500 millions MRO, sauf drogation (1,46 million EUR) Forme juridique autorise Exemples SA, socit cooprative par drogation Ex. : anciennement, Crdit initiative SA (crdit aux PME)148 SA

UMOA

Mauritanie RDC Madagascar Burundi Cmac Guine Cambodge Ouganda

Non prvu par le droit bancaire ; possibilit de compagnie financire 1 milliard MGA149 (anciennement 400 millions MGA) (environ 400 000 EUR) 800 M BIF (environ 560 000 EUR) 300 millions FCFA (450 000 EUR) SA Ex. : Sipem SA, socit publique, socit mixte, socit cooprative SA, socit cooprative

Lavant-projet de loi bancaire prvoit cette catgorie Non prvu par la loi bancaire : banque ou IFS 50 000 UGX (423 000 EUR) SA (Company Limited by Shares) Ex. : Cerudet devenue Cerudeb

Rwanda Bolivie Comores Djibouti France

200 millions RWF (272 000 EUR) pour un organisme de collecte de lpargne (SA) 300 millions RWF (408 000 EUR) pour un tablissement de crdit (SA ou SARL) 10 millions RWF pour un tablissement caractre associatif ou coopratif (Cooprative) tablissements de crdit la consommation Ce terme est synonyme dtablissement de crdit. Non spcifiquement prvu au sens o on lentend communment. Non prvu par la loi bancaire Hors microfinance Capital minimum 3,5 milliards DZD (35 millions EUR) ; de facto ce montant semble dissuader la cration dtablissements financiers spcialiss en microcrdit Appels socits de financement ; prsence de plusieurs tablissements de crdit la consommation et socits de caution mutuelle

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Algrie

Maroc

De 1 million MAD (socits de caution mutuelle) 50 millions MAD (socit de crdit immobilier, de crdit bail) (de 90 000 4,5 millions EUR150) Hors microfinance

Tunisie 3 millions TND (1,85 million EUR) SA

118. La qualit dtablissement financier semble peu usite en microfinance, sauf y intgrer les socits de crdit la consommation. Dans de nombreux pays dAmrique latine (et notamment en Bolivie), ainsi quau Maroc, un certain nombre

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dtablissements financiers spcialiss dans le crdit court terme et pour de petits montants peuvent financer ventuellement sans le savoir lactivit dune clientle de micro-entrepreneurs. En ce sens, mme si lon ne rencontre que trs peu de cas dtablissements financiers labelliss en tant quIMF, il ne faut pas en conclure que cette catgorie dintermdiaire financier nest pas utile pour le secteur de la microfinance, ou du moins le financement populaire. Il convient dailleurs de souligner que des banques pourraient choisir de filialiser une ventuelle activit de microcrdit dans un tablissement financier ddi, afin de bnficier dune rglementation et de conditions dexploitation parfois plus souples. 1.3. Institutions financires spcialises 119. Les IFS sont en gnral des tablissements de crdit investis dune mission dintrt gnral ou de service public , savoir le financement du dveloppement conomique. Ce sont souvent des EPIC ou des SA dconomie mixte capitaux publics. Dans la mesure o lon peut plaider que la microfinance, en tant quoutil privilgi de lutte contre la pauvret, remplit une mission dintrt gnral qui ne se confond pas avec celle des banques classiques , on pourrait concevoir la cration dune solution sur mesure afin dencadrer leur activit de manire adapte. Toutefois, cette solution
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nest pour linstant que peu utilise par les autorits rglementaires. 120. On aurait pu imaginer que les IMF franaises soient institutionnalises dans le cadre de la rglementation sur mesure des IFS, mais les contraintes induites apparaissaient surdimensionnes eu gard la taille trs rduite des structures agrer et leurs capacits en matire de fourniture dtats financiers151. Le choix de lIFS pourrait du moins sur le plan conceptuel tre une solution intermdiaire dans les pays bancarisation moyenne pour faire entrer les IMF dans la loi bancaire, sans leur imposer toutes les contraintes rsultant du droit commun applicable aux banques et tablissements financiers, contraintes qui ne pourront que se renforcer avec la mise en place progressive des normes dites Ble II .

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Tableau 4. IFS les conditions de lautorisation dexercer


Capital minimum UEMOA Mauritanie152 RDC Non prvu par la loi bancaire Loi bancaire, articles 2 et 43 S Rglementation spcifique pour les tablissements statut lgal spcial Loi bancaire, articles 2 et 3 : les IFS sont normalement des tablissements de crdit publics auxquels ltat a confi une mission dintrt public Les IFS sont des tablissements de crdit investis par ltat dune mission permanente dintrt public , notamment les banques de dveloppement . Thoriquement possible mais de fait places hors microfinance Capital minimum bancaire (3 milliards MGA) Thoriquement possible mais non prcis par la rglementation des tablissements de crdit Prvu par lavant-projet de loi bancaire : forme juridique prciser Dsormais distinct de la microfinance153 Thoriquement possible mais non prcis par la rglementation des tablissements de crdit Non prvu par la loi bancaire Non prvu par la loi bancaire Non prvu par la loi bancaire Loi bancaire, article 81-1 : Tous les fonds, y compris units de crdit, de mdiation, investissement, dveloppement, promotion et dautres crs par ltat sont des entits financires non bancaires Les IFS sont une catgorie particulire dIFD (terme comorien pour IMF), elles-mmes tant une catgorie dtablissement de crdit prvue la loi bancaire Capital minimum non dtermin Djibouti France Maroc Tunisie Socit capital fixe154 Forme juridique autorise

Madagascar

Cmac

Guine

Burundi Cambodge Rwanda Ouganda Bolivie

Comores

Solution possible dans le cadre de la loi bancaire pour des IMF non mutualistes, mais laborer forme juridique : SA, socit cooprative Hors microfinance : thoriquement du sur mesure rglementaire reste possible, mais cette solution a t carte Non prvu par la loi bancaire : banque ou socit de financement (tablissement financier) Non prvu par la loi bancaire : banque ou tablissement financier

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1.4. Intermdiaires en oprations de banque 121. La recherche de cadres rglementaires adapts lactivit de microfinance a amen les autorits de rglementation et de rgulation crer de nouvelles catgories dintermdiaires financiers afin de ne pas freiner, par des contraintes rglementaires, lextension du secteur financier aux populations exclues. Le secteur bancaire, structurellement peu adapt la microfinance en raison de contraintes dorganisation

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interne (ressources humaines), cherche parfois simplement externaliser certaines fonctions commerciales pour leur redonner la souplesse organisationnelle leur permettant de travailler au contact des populations cibles de la microfinance. Cette externalisation passe par lutilisation de socits de services , non soumises aux lourdeurs administratives dune grande banque, souvent hors convention collective bancaire et utilisant des agents de crdit aux modalits daction radicalement diffrentes de celles des banques, en ce sens quils passent lessentiel de leur temps sur le terrain en dehors dune agence. Ce mode daction est utilis par les banques en Amrique latine pour largir leur clientle vers la microfinance. Dans la mesure o ces socits de services oprent pour le compte dune banque sans garantir la ralisation de lopration (et notamment le bon remboursement du crdit consenti), elles ne ralisent pas dopration de crdit par signature et ne sont donc pas des intermdiaires financiers soumis un agrment en tant que banque ou IMF. 122. Notion dIOB. Dans de nombreux pays, les socits de services peuvent oprer librement, sans contrainte daucune sorte de la part des autorits de supervision bancaire qui, dailleurs, ne les connaissent pas au sens o seules sont prises en compte les banques, responsables de lopration, et non leurs mandataires. Toutefois, les pays de droit dinspiration francophone ont prvu dans leur
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rglementation le cas particulier des IOB : est intermdiaire en oprations de banque toute personne qui, titre de profession habituelle, met en rapport les parties intresses la conclusion dune opration de banque, sans se porter ducroire 155. Dans lUEMOA, est IOB toute personne physique ou morale, lexception des banques et tablissements financiers, qui fait profession, titre dactivit principale ou accessoire, dapporter des affaires aux banques et tablissements financiers ou doprer pour leur compte 156, 157. Des dfinitions similaires sont contenues dans les lgislations de la Cmac, Madagascar et au Maroc. 123. Les IOB ne doivent pas disposer dun capital minimum. Ils nont pas non plus de forme juridique particulire respecter. Nous allons donc seulement prciser les contours de la dfinition, la ncessit ou non dobtenir une autorisation/un agrment et la limite de lactivit relativement linterdiction quasi gnrale de se porter ducroire.

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Tableau 5. IOB les conditions de lautorisation dexercer


Rfrence UEMOA Mauritanie Burundi RDC Loi bancaire, article 66 Limites de lautorisation Ncessit dune autorisation pralable + mandat

Non prvu par la loi bancaire Non prvu par la loi bancaire Loi bancaire, article 5 : ne sont pas tablissements de crdit : [...] les autres intermdiaires financiers Loi bancaire, articles 62 et 63 Pas dagrment Ncessit dune autorisation pralable + mandat Interdiction de se porter ducroire Ncessit dune autorisation pralable + mandat Interdiction de se porter ducroire sont classs dans les tablissements financiers Ncessit dun agrment en tant qutablissement financier

Madagascar

Cmac

Convention bancaire de 1992, articles 43 et 44 Avant-projet de loi bancaire, article 14 Les personnes qui servent habituellement dintermdiaires en tant que commissionnaires, courtiers ou autrement dans tout ou partie de ces oprations (de crdit)

Guine

Cambodge Ouganda Rwanda Bolivie Comores Djibouti France

Non prvu par la loi bancaire Non prvu par la loi bancaire Non prvu par la loi bancaire Non prvu par la loi bancaire Loi bancaire, article 2-2 ou IFD socit de prestation de services financiers 158 Agrment de droit commun en tant quintermdiaire financier159 ou ventuellement en tant quIFD

111

Non prvu par la loi bancaire Comofi, articles L519-1 L519-5 Mandat de ltablissement de crdit, pas dagrment Interdiction de se porter ducroire Mandat de ltablissement de crdit, pas dagrment Interdiction de se porter ducroire

Maroc Tunisie

dahir bancaire, articles 96 100

Non prvu par la loi bancaire

124. Lorsquun agrment est ncessaire, lexercice illgal de la profession dintermdiaire peut comme lexercice illgal de la profession de banquier constituer une infraction pnale160.

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125. Socit de services et IOB. La qualit dIOB pourrait tre une solution pour les pays ayant choisi la microfinance de niche , condition de trouver des banques acceptant dassumer lensemble du risque li au crdit. LIOB pourrait ainsi, au mme titre que les AMF vises larticle L511-6, 5 du Comofi, bnficier de subventions publiques qui rendraient gratuites ou quasi gratuites les prestations de lIOB (recherche des clients, slection et instruction des dossiers pour le compte de la banque). Ce type de structure est utilis dans les pays dAmrique latine pour servir dintermdiaire entre les banques classiques et les micro-entrepreneurs, les socits de services ayant des cots dintervention (charges de structure, rmunration du personnel) et une souplesse dans leurs modalits dintervention (mobilit, horaires de travail) leur permettant dintervenir l o des banques ne pourraient le faire de manire rentable. 126. IOB et socits de caution mutuelle. Ces deux types de structures peuvent se ressembler en apparence, en ce quelles servent toutes deux dintermdiaire entre un tablissement de crdit et des emprunteurs. Toutefois, une socit de caution mutuelle ralise toujours des oprations de crdit par signature, puisquelle cautionne le crdit consenti par un intermdiaire financier agr lun de ses membres. En ce sens, elle ne pourrait pas tre IOB et devrait trouver une autre catgorie rglementaire. On pense dans lUEMOA la (dfunte) catgorie des
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GEC-CCM et, dans la Cmac, aux EMF de catgorie 3 (crdit uniquement). Au Maroc, les socits de caution mutuelle sont des socits financires prvues dans la loi bancaire161. Le droit franais opre aussi la distinction, les socits de caution mutuelle constitues entre commerants, industriels, fabricants, artisans, socits commerciales et membres des professions librales tant rgies par les articles L515-4 et suivants du Comofi. 127. IOB et banque distance . Le dveloppement des nouvelles technologies amne les institutions financires agres concevoir des produits financiers qui les utilisent : cartes bancaires pour le client (retrait, paiement, crdit, porte-monnaie lectronique [PME]) ; guichets automatiques et terminaux de paiement lectroniques (TPE) ; et tlphonie mobile. Cela impose des partenariats avec divers fournisseurs de solutions technologiques, et au-del.

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Au stade le plus simple, le prestataire fournit la solution technique utilise par la banque et napparat pas dans la relation entre linstitution financire et le client, encore moins pour mettre en relation , apporter des affaires ou oprer pour son compte . Dans dautres schmas, le commerant oprant pour le compte de la banque ou la compagnie de tlphonie mobile partenaire pour des services de paiement en ligne ou de PME (avec un systme de carte puce plus puissante et scurise) peuvent entrer dans le champ dfini par lactivit dIOB, sinon plus. Cette relation de lintermdiaire la rglementation bancaire sera davantage dveloppe dans la partie relative la banque distance. 128. IOB et normes antiblanchiment. La mise en place de rglementations antiblanchiment parfois trs strictes dans le secteur financier (et applicables aussi bien aux catgories IMF que banque ) aura un impact sur lactivit des IOB, dans la mesure o les clients pour lesquels ils oprent (les tablissements de crdit agrs) ne peuvent pas se dispenser de connatre leurs clients et dappliquer les normes antiblanchiment au prtexte que la relation avec ceux-ci a t externalise . On doit donc conclure une application des normes antiblanchiment aux IOB, soit directement en vertu de la rglementation, soit indirectement pour fournir leurs clients bancaires les renseignements et les garanties de procdure dont ils ont besoin.
113

1.5. Institutions financires mutualistes 129. On regroupe dans les IFM la fois les coopratives et associations mutualistes dpargne et de crdit des PED qui composent les IMF mutualistes de ces pays et les rseaux mutualistes bancaires de pays davantage dvelopps (France, Maroc), bnficiant dun agrment dans le cadre de la loi bancaire, le plus souvent en tant que banques coopratives rgionales ou nationales162. Dans les cas franais et marocain, lactivit des IFM sest diversifie lensemble de la clientle bancaire ; la microfinance stricto sensu est devenue marginale au point que pour raliser les oprations de microcrdit, elles passent par le truchement dAMC, soit en crant une fondation ad hoc, soit en tissant un partenariat avec une AMC existante163.

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Les IFM ont toujours dbut leurs activits avec un capital minime, voire sans capital, celui-ci tant progressivement constitu par laccumulation dexcdents de gestion sur de longues priodes ou mais de manire plus marginale par des politiques plus volontaristes de souscription de parts sociales par les socitaires, tout particulirement par les emprunteurs. En consquence, pratiquement aucune lgislation financire encadrant les IFM ne leur impose de capital minimum pour dmarrer leurs activits. 130. Si la forme juridique la plus prise est la socit cooprative, le statut associatif connat aussi un certain succs en raison de sa plus garde souplesse dutilisation. Parfois, la rglementation des IFM autorise cette forme juridique (Cmac et rglementations drives, Madagascar). Dans lUEMOA, une solution est possible dans le cadre de la convention-cadre qui permet des associations autogres par les bnficiaires dobtenir une autorisation dexercer164, individuellement ou dans le cadre dautorisations collectives165. Il est symptomatique de constater que dans lUEMOA, ces mouvements que lon peut qualifier de mutualistes alternatifs ou mutualistes villageois , organiss en caisses villageoises autogres et runies en unions (une union pour dix 20 CVECA) ont prfr linconfort de la convention-cadre, imposant une remise en question de lautorisation tous les cinq ans, un systme dagrment les faisant entrer dans un moule coopratif jug trop strict. Au-del de lassociation, lon trouve parfois pour les structures de deuxime et troisime niveau la SA166 et le GIE. La mutuelle, forme inusite dans le domaine bancaire et en microfinance167 et plutt rserve lassurance et la prvention sociale, pourrait connatre des dveloppements inattendus dans les pays membres de lOhada168. Lavant-projet dacte uniforme relatif au droit des socits coopratives et des mutuelles (AUCM) prvoit en effet que les mutuelles pourront exercer des activits de collecte dpargne et doctroi de crdit, en respectant la rglementation financire applicable dans le pays ou la zone considr169. 131. Les pays du Maghreb et la France sont inclus dans le tableau 6 bien que les mouvements mutualistes ne soient plus considrs comme faisant partie de la

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Tableau 6. IFM les conditions de lautorisation dexercer


Capital minimum Type dagrment IMCEC : individuel Mouvement sous convention : individuel ou collectif171 Possible agrment collectif Agrment individuel Agrment individuel ou collectif Reconnaissance ou agrment individuel ou collectif Agrment individuel Agrment collectif pour les CL affilies177 Agrment individuel Agrment individuel Agrment individuel La plupart sans agrment Individuel sous loi bancaire Agrment individuel Agrment collectif possible Agrment individuel Agrment individuel Forme juridique autorise Socit cooprative dpargne et de crdit (IMCEC) Association ou GIE (SFD sous convention) Ex. : Nyeta Mussow (Mali) Socit cooprative dpargne et de crdit Socit cooprative (CL, union, fdration) Socit cooprative, GIE ou SA (organe fatier) Socit cooprative dpargne et de crdit Socit cooprative ou association mutualiste Caisse locale : socit cooprative Union, fdration : SA ou socit cooprative175 Toute forme compatible comportant des membres : socit cooprative, association, GIE, GIC (groupement dintrt commun)176 Toute forme compatible comportant des membres : socit cooprative, association, GIE Mutuelle dpargne et de crdit ou Coopec Socit cooprative Socit cooprative Socit cooprative La plupart des Coopec sont hors supervision (donc sans capital minimum) Socit cooprative, agre sous loi bancaire si rception de fonds du public Mutuelle dpargne et de crdit, socit de caution mutuelle ou union de mutuelles Association

UEMOA170

Non

Mauritanie172 Loi Coopec Mauritanie Ordonnance 2007-005 RDC Loi Coopec Madagascar (1) Loi Coopec (ancienne loi) Madagascar Loi 2005-015

Non 1 million MRO (2 857 EUR) Non De 60 000 10 millions MGA (24 4 000 EUR)173 IMF 2 et IMF 3 : selon spcificits174

Cmac EMF catgorie 1 Guine IMF catgorie 1 Burundi Cambodge Rwanda Instruction 05-2003, article 6 Ouganda Loi cooprative Bolivie Loi bancaire Comores

Non

dterminer ultrieurement Non 250 millions KHR (environ 60 000 EUR) 5 millions RWF (6 800 EUR) 426 000 EUR si agrment sous loi bancaire Variable selon la catgorie (1 4)178 5 millions KMF (10 163 EUR), 2 millions KMF (4 065 EUR) si CL affilie un rseau Flexible

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Djibouti France Algrie Maroc Tunisie

Chaque rseau mutualiste est structur par les dispositions du Comofi179 qui lui sont propres 500 millions DZD (5 millions EUR) Socit cooprative

Banques populaires coopratives, globalement hors microfinance Non prvu par la rglementation

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microfinance180. On mentionnera pour mmoire que les formes juridiques utilises comprennent la socit cooprative (le plus souvent pour les CL), lassociation (pour les fdrations et confdrations, organes politiques), la SA (pour certaines caisses centrales), voire le GIE (cas du Cencep avant la rforme de 1999). 132. Lvolution des IFM au terme de plusieurs dcennies de croissance et de regroupement en rseaux maillant densment un territoire donn leur permet dvoluer dans la rglementation au point darriver, au stade ultime, obtenir un agrment en tant que banques pour les structures de deuxime niveau181 (France, Maroc). Celles-ci sont alors soumises une rglementation financire plus proche du droit commun, mme si le montant minimum de capital requis peut faire lobjet de drogations (OFR dans lUMOA, Banques populaires rgionales au Maroc). Lvolution des rseaux a historiquement amen les autorits montaires les inciter au regroupement, rendre obligatoire laffiliation des petits rseaux de grands groupes mutualistes182 et ne plus accorder que des agrments collectifs au niveau de la banque cooprative rgionale englobant celle-ci et la multitude de CL affilies. En contrepartie, la rglementation impose normalement la solidarit financire au sein de lentit couverte par un mme agrment. 133. La notion dagrment collectif et ses consquences. Lagrment collectif est la prise en compte par les autorits montaires de lunit conomique et sociale
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que constitue tout ou partie dun mouvement mutualiste bancaire. Il revient considrer que les CL affilies une union ou que les unions affiles une fdration nont pas davenir en dehors de leur participation au mouvement dont elles sont une des composantes. Lagrment collectif est aussi une facilit pour les mouvements qui nont pas prsenter de demande dagrment pour chaque entit. De lagrment collectif on tire normalement les consquences suivantes : - en matire de solidarit financire interne, lagrment et le respect de normes prudentielles individuelles sont imposs pour garantir la prennit de chaque entit agre. Si lagrment est collectif, en contrepartie, les diverses entits englobes dans lagrment devraient tre solidaires en cas de dfaillance de lune dentre elles (ce qui se manifeste notamment par une obligation de comblement de passif) ;

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- en cas de dsaffiliation, lentit dsaffilie perd son agrment et ne peut plus continuer exercer. Elle doit alors : - cesser toute activit ; - demander un nouvel agrment titre individuel, ce qui suppose quelle en ait les capacits tant techniques que financires ; - intgrer un autre mouvement lui permettant dtre couverte par un autre agrment collectif ; - en cas de cration de nouvelles CL, il nest normalement pas requis de nouvel agrment, mais une information des autorits montaires. Le cas chant, il faudra une extension de lagrment collectif du mouvement. 134. La mise en place dun systme dagrment collectif ne doit toutefois pas tre confondue avec la solidarit financire. Ainsi : - dans lUMOA, les mouvements de CVECA bnficiant dune autorisation collective par le biais de la convention avec le ministre des Finances limitent la solidarit entre chaque CVECA au strict minimum, savoir pour les seules CVECA ayant bnfici de refinancements externes et uniquement pour le remboursement de ce refinancement (caution solidaire de lunion auprs de la banque) ; - dans la Cmac, les EMF de catgorie 1 ne bnficient pas dun agrment collectif mais doivent quand mme faire preuve dun certain niveau de solidarit. Lorgane fatier (union, fdration) est responsable de lorganisation de la solidarit financire entre les structures affilies en cas de dfaillance dun ou de plusieurs affilis, tout en veillant la prservation de lquilibre financier du rseau 183. 135. Dans les PED, nombre de rglementations continuent cependant pratiquer un agrment spar pour chaque entit, savoir pour des milliers de Coopec ou CL, pour les unions, fdrations, confdrations et caisses centrales bancaires. Cette situation peut se comprendre si lon considre lparpillement du secteur et les difficults faire converger des structures issues dinitiatives diffrentes. terme, la professionnalisation et la scurisation des IFM imposeront cependant des regroupements. 136. Activits autorises. Toutes les IFM ou Coopec sont habilites collecter lpargne de leurs membres et leur consentir du crdit. En ce sens, les fonctions
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essentielles de la microfinance peuvent tre ralises. La situation est plus nuance concernant les autres services financiers, essentiellement les virements de fonds nationaux ou internationaux (essentiels pour rapatrier largent des travailleurs migrants) et lmission de moyens de paiement (carte de crdit et formules de chque). En principe, la rglementation ne lautorise pas ou seulement en interne au rseau. Quelquefois, lorsque la rglementation prvoit plusieurs niveaux dagrment (Bolivie, Madagascar et Mauritanie), le niveau le plus lev donne droit la ralisation de ces oprations. De mme, les IFM nont pas toujours accs aux mmes services financiers que les banques, notamment pour disposer dun compte la banque centrale ou mettre des valeurs mobilires (obligations). Ces restrictions incitent les IFM se doter dune caisse centrale disposant dun agrment bancaire de plein exercice ou mme voluer collectivement vers des banques coopratives rgionales. 1.6. Institutions de microfinance non mutualistes 137. Il nexiste pas dunicit des IMF non mutualistes, mais plutt une double distinction entre : - celles qui peuvent collecter lpargne du public et celles limites, comme les tablissements financiers, loctroi de crdit ;
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- les formes juridiques autorises par les lgislations : certaines imposent la SA (socit de capitaux) alors que dautres ouvrent la voie dautres formes et notamment aux associations but non lucratif. 138. La rglementation de la microfinance dans la Cmac et celle des pays qui sen sont inspirs (Guine, RDC, voire Mauritanie et Madagascar) oprent une distinction entre les IMF non mutualistes qui collectent de lpargne et octroient du crdit et les IMF qui ne peuvent recevoir de fonds du public. Ces rglementations reproduisent ainsi la distinction classique entre banques et tablissements financiers. Logiquement, ce type de structure gnraliste nexiste pas dans les trois pays les plus bancariss de ltude que sont le Maroc, la Tunisie et la France : ils ont choisi de limiter le concept moderne de microfinance des AMC spcialises.

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Tableau 7. IMF non mutualistes : les conditions de lautorisation dexercer


Capital minimum Forme juridique autorise Exemple Toute forme autre que les IMCEC : association, SA, SARL, GIE Association : PADME, PAPME (Bnin) SA : Finadev (Bnin), Azaouad Finances (Mali), Microcred (Sngal) Association ou SA

UEMOA/SFD sous convention (loi Parmec) UEMOA / Loi-cadre portant rglementation des SFD (2007) Mauritanie (1) Loi Coopec

Non (mais pourrait tre impos)

Non (mais pourrait tre impos) Non prvu par la rglementation 50 millions MRO (142 800 EUR) pour les SA souhaitant faire de lpargne et du crdit et 25 millions MRO (71 400 EUR) pour les SA qui font seulement du crdit. Pas de capital minimum pour les IMF de catgorie C Entreprise de microcrdit 1re catgorie : quivalent en franc congolais de 15 000 USD Entreprise de microcrdit 2de catgorie : quivalent en franc congolais de 50 000 USD Socit de microfinance : quivalent en franc congolais de 100 000 USD Non prvu par la rglementation IMF 2 : 100 ou 200 millions MGA IMF 3 : 700 millions MGA187 EMF 2 : 50 millions FCFA (76 000 EUR) EMF 3 : 25 millions FCFA (38 000 EUR) dterminer ultrieurement 200 millions BIF (155 000 EUR) 250 millions KHR (environ 60 000 EUR) 25 000 UGX 5 millions RWF (68 00 EUR) si pargne et crdit et 4 millions RWF (5 400 EUR) si seulement pargne 7 020 813 BOB (environ 870 000 USD ou 670 000 EUR)

Mauritanie (2)184 Loi de 2007

IMF catgorie B (pargne et crdit) : SA IMF catgorie C (crdit) : ONG de dveloppement et projets

RDC Instruction BCC185

Entreprise de microcrdit de 1re ou 2de catgorie : toute forme socitale/socit civile /SPRL Socit de microfinance: SARL186

Madagascar Loi Coopec Madagascar (loi 2005-016) Cmac (EMF catgories 2 et 3) Guine189 (IMF catgories 2 et 3) Burundi Cambodge Ouganda Rwanda Bolivie (FFP) Comores Djibouti France Maroc Tunisie

IMF niveau 2 ou 3 : SA si collecte dpargne, sinon SA ou SARL188 EMF 2 : SA EMF 3 : libre dans la mesure compatible (SA, projet , crdit filire , socit de caution mutuelle) IMF catgorie 2 (pargne & crdit aux tiers) : SA190 IMF catgorie 3 : a priori plus libre191 IMF catgorie 2 (pargne et crdit) : SA SA192 Les MDI sont des SA SA SA

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A priori les seules IFD non mutualistes sont les IFS au cas par cas Socits de capitaux lgalement formes Catgorie inexistante Catgorie inexistante Catgorie inexistante

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139. Les activits permises ces IMF se limitent au crdit et, pour certaines dentre elles, la rception de fonds du public. Sauf exception194, elles ne peuvent normalement pas raliser doprations avec ltranger, notamment de transfert de fonds195, ni mettre de moyens de paiement (carte de crdit, chque196) ou prendre des participations dans des entreprises non financires. Nonobstant ces restrictions, cette catgorie constitue bien dans la plupart des PED un crneau rglementaire privilgi pour le dveloppement des IMF non mutualistes, ces IMF ralisant une part trs importante de lactivit du secteur197. 1.7. Micro-IMF et IMF de niche 140. Ces deux catgories sont par commodit tudies ensemble dans la mesure o : - elles sont exclusives, les pays ayant des IMF de niche ne comptant pas de micro-IMF et vice-versa ; - elles sont toutes deux, en termes de rglementation financire, drogatoires au regard du droit commun bancaire et de la microfinance. Dans certains cas, il nexiste pas vritablement de catgorie micro-IMF , mais lautorit montaire accepte dagrer des Coopec sans minimum de taille et, ensuite,
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dallger les contraintes de la rglementation financire. Cest notamment le cas de la rglementation des EMF dans la Cmac. Enfin, lautorit montaire fait parfois le choix de ne pas superviser la structure. 141. Les micro-IMF sont le plus souvent caractre mutualiste (mutuelle, association autogre) et ne sont pas toujours dotes de la personnalit morale. On retrouve aussi dans cette catgorie un grand nombre dONG effectuant des oprations de microcrdit. 142. Les conditions de constitution des AMC de niche sont trs rduites et sattachent essentiellement vrifier la viabilit de lactivit et la capacit du demandeur matriser la technique du microcrdit.

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Tableau 8. Micro-IMF : les conditions de lautorisation dexercer


Capital minimum Forme juridique autorise La quasi-totalit ne sont pas dotes de la personnalit morale (association ou socit [cre] de fait) Toute forme de caractre mutualiste autre quIMCEC/socit cooprative essentiellement association ou GIE

UMOA (ancienne loi Parmec : GEC-CCM)198

Aucun

Mauritanie Loi Coopec Mauritanie Loi de 2007 RDC Loi Coopec

Non pris en compte par la loi et la pratique des agrments Les IMF de la catgorie C pourraient faciliter lentre de microstructures dans le cadre lgal, condition de ne pas collecter lpargne Non prvu par la loi 02-2002 portant rglementation des Coopec Aucun, mais lIMF doit cependant avoir un capital de dpart pouvant couvrir ses besoins en investissement et en fonds de roulement pour les six premiers mois de fonctionnement

RDC Instruction 01 aux IMF

De facto, la forme juridique utilise pour les caisses de microcrdit (IMF catgorie 1) est la socit civile les associations (ASBL) sont interdites

Madagascar Loi Coopec Madagascar Loi de 2005, IMF niveau 1 Cmac200

Refus dagrment de la CSBF (Commission de supervision bancaire et financire) pour les trs petites IFM Aucun, sans prjudice du droit commun de la personne morale Aucun IMF caractre mutualiste : socit cooprative IMF non mutualiste : association, ONG, SARL, SA199 EMF mutualiste : socit cooprative, association Les IMF dont la dotation en capital (y compris les lignes de financement extrieures) nexcde pas 50 millions BIF (38 000 EUR) ne sont pas assujetties au dcret de rglementation (ASBL, ONG) Mme situation que dans la Cmac

Burundi

Aucun

Guine Loi de 2005 Cambodge

Donne non disponible tablir par le Comit des agrments

121

Enregistrement pour les IMF ne satisfaisant pas aux critres requis pour lobtention dun agrment, en de de certains seuils201 Aucun ONG, associations

Ouganda

Les coopratives ne sont pas soumises supervision si elles ne collectent pas dpargne du public Les associations se limitant au crdit ne sont pas soumises supervision Les coopratives/mutuelles ne sont pas soumises supervision si elles ne collectent pas dpargne du public Institutions prives pour dveloppement social ou ONG202 Micro-IFD en dessous des seuils requis pour rendre obligatoire la demande dagrment203, 204 IMF de niveau 1 : institutions de microfinance informelles, pas de capital Tontine (sans personnalit juridique mais enregistrement obligatoire auprs de ladministration locale)

Bolivie Comores Rwanda

Djibouti

Aucun de facto, tolrance pour les associations consentant du microcrdit en marge de la loi bancaire

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la diffrence des IMF non mutualistes dcrites plus haut, ces associations non seulement ne peuvent jamais collecter dpargne du public, mais en plus ne peuvent consentir que certains crdits certaines catgories socioprofessionnelles restrictivement dfinies. En cela, ce ne sont pas des gnralistes de la microfinance mais des structures de financement ddies un certain type dactivit. Tableau 9. IMF de niche : les conditions de lautorisation dexercer
Capital minimum France Non Les moyens humains et financiers que lassociation entend mettre en place doivent tre suffisants pour la ralisation de son objet 205 Les moyens humains et financiers que lassociation prvoit de mettre en uvre sont suffisants pour raliser ses objectifs 206 Forme juridique autorise Association loi 1901

Maroc

Association loi du 15 novembre 1958 Association loi n 59-154 du 7 novembre 1959

Tunisie

143. Limite de lagrment. Les rglementations de ces trois pays plafonnent le montant des crdits pouvant tre consentis par les AMC : - au Maroc, la loi fixe un plafond 50 000 MAD. Il a t abaiss depuis par dcret 30 000 MAD (environ 2 700 EUR), puis remont 50 000 MAD en juillet 2006 ; - en Tunisie, le plafond est de 1 000 TND (environ 617 EUR), abaiss 500 TND pour les crdits accords pour le financement des besoins visant lamlioration
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des conditions de vie ; - en France, le plafond a t fix 6 000 EUR pour un micro-entrepreneur et 10 000 EUR pour la somme des crdits une mme entreprise207, comparer au plafond de 25 000 USD pour certains microcrdits prvus dans le cadre des financements du Small Business Act aux tats-Unis. Ces plafonds refltent bien la limite du concept moderne de microcrdit dans ces pays : il nest plus question dy tendre le secteur bancaire , mais de crer des outils de financement spcialiss au profit de populations pouvant ventuellement disposer dun compte en banque ou postal, mais non finanables par le systme bancaire. On constate quen pourcentage du PIB par habitant, le plafond est plus lev au Maroc quen Tunisie et en France. Les AMC peuvent ainsi y trouver un moyen dquilibrer

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plus facilement leurs comptes, les tranches suprieures de crdit tant gnralement considres comme plus rentables. 1.8. tablissements de paiement et/ou de monnaie lectronique208 144. Les TIC ont ouvert de nouvelles perspectives aux systmes de paiement. Dans ce domaine traditionnellement rserv aux banques, quelques socits de transfert de fonds (souvent partenaires des banques), aux services financiers postaux et aux passeurs informels en tous genres209, lirruption des TIC, en particulier dInternet et de la tlphonie mobile, amne une recomposition du secteur et des rglementations qui lencadrent. On constate la fois une rnovation de la notion dtablissement de paiement (EP) qui succde celle de messagerie financire et la cration dtablissements de monnaie lectronique (EME), qui peuvent tre utiliss pour certains paiements. Lobjet de ces tablissements est principalement doffrir des moyens de paiement, sur un plan local (achats auprs dun commerant, remboursement dun crdit consenti par une institution financire) ou international (transfert de fonds des travailleurs Tableau 10. EP/EME : les conditions de lautorisation dexercer
Pays Nom 1) Socit de financement (catgorie gestion des moyens de paiement GMP) 2) Intermdiaire en transfert de fonds210 UEMOA212 EME Conditions dagrment (forme, capital) Oprations autorises Effectuer les oprations de mise la disposition de la clientle de tous moyens de paiement et leur gestion Rception ou envoi, par tous moyens, de fonds lintrieur du territoire marocain ou ltranger Monnaie lectronique et paiements lintrieur de lUEMOA mission de monnaie lectronique titre principal ou titre complmentaire EME : mission et gestion de monnaie lectronique et moyens de paiement217 EP : services de paiement au sein du SEPA218, voire sans restriction gographique

Maroc

10 millions MAD (910 000 EUR)211 SA

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Capital minimum : 300 millions FCFA (457 EUR) Rgime prudentiel adopter par la Cobac EME : 1 million EUR R = fonds propres/monnaie mise 2 % EP : 20 000, 50 000 ou 125 000 EUR minimum, selon les oprations autorises + norme de solvabilit

Cmac213

(terme non officiel) EME (2000)215

UE214

EP (2007)216

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migrants). Accessoirement, ils sont une solution dpargne (PME). Sauf exceptions, leur objet nest pas de faire du crdit219. De par leur capacit atteindre une fraction trs importante de la population, y compris dans les pays destinataires des flux financiers des travailleurs migrants, ces services et ces technologies sont un des outils de la bancarisation de masse. 1.9. Conclusions 145. On constate, avec quelques diffrences selon les pays, que le large spectre des possibilits rglementaires a t pleinement utilis pour faire entrer les IMF dans la rglementation financire. Un secteur structur de grande ampleur, vritable industrie de la microfinance 220 a ainsi pu se dvelopper labri de ces possibilits. Toutefois, cette attention des autorits rglementaires na pas empch la persistance dune multitude de petits intervenants mutualistes ou associatifs non rglements ou peine pris en charge par la rglementation. L se trouve sans doute la limite du droit : face un secteur informel qui, dans certains pays, reprsente plus de 75 % du PIB, face la multiplicit des petites initiatives locales et en prsence dtats qui nont pas vis--vis de leurs citoyens la lgitimit historique et la puissance de ltat franais, un important vivier de micro-IMF
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en marge de la rglementation demeure. Le choix des autorits sngalaises de descendre aussi loin que possible pour tenter de confrer une reconnaissance la multitude de petits groupements (GEC-CCM), qui ne sont parfois que de grosses tontines amliores, marque sans doute la limite possible de la prise en compte de cette microfinance endogne. Mais dores et dj, ce type de structures de par leur taille rduite et leur multitude rend impossible un travail de supervision de la part des autorits montaires, ce qui les a amenes inventer le concept de surveillance non prudentielle , lorsquelles ne choisissent pas tout simplement de laisser le phnomne en dehors de leurs activits (voir infra). Lvolution de la rglementation dans lUMOA et les nouvelles barrires lentre qui pourraient tre imposes par la BCEAO semblent toutefois marquer une inflexion

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assez nette vers le principe : ne rglementer que ce que je peux superviser et superviser tout ce que jautorise . 146. Inversement en Europe, les directives sur les EME et sur les EP visent faciliter considrablement les paiements et lutilisation des nouvelles technologies (tlphone portable, carte puce prpaye recharge distance et utilise par le bnficiaire dans un PED221), notamment par un abaissement considrable des barrires capitalistiques lentre (avec un capital minimum prconis de 20 000 125 000 EUR selon le niveau de services de paiement autoris la socit agre)222, tout en maintenant une supervision prudentielle adapte pour scuriser les fonds prsents dans le circuit. 147. Le cas particulier des caisses de Crdit municipal. En France, on rappellera enfin la prsence des caisses de Crdit municipal, hritires des monts-depit des sicles passs223. En ce quils ont pour vocation laide sociale et de combattre lusure par loctroi de prts sur gages corporels dont [ils] ont le monopole , ces tablissements de crdit rejoignent la relle vocation sociale de la microfinance qui, au-del de la rductrice activit de microcrdit des micro-entrepreneurs pour financer leurs activits productives, a plus largement une vocation de lutte contre la pauvret au moyen de services financiers de tous ordres, notamment louverture de comptes de dpt et loctroi de crdit224. On notera dailleurs que le prt sur gage corporel, notamment dappareils lectromnagers ou dobjets de valeur, est une technique largement utilise par les IMF du monde entier pour garantir les crdits consentis aux micro-entrepreneurs urbains. En ce sens, les caisses de crdit municipal rgies par les articles L514-1 et suivants du Comofi participent bien dune action de bancarisation des populations les plus dfavorises et doivent tre incluses dans le dispositif franais de microfinance, au-del du concept moderne de microcrdit.
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Notes
109. En RDC toutefois, la Cadeco (Caisse dpargne du Congo) figure dans la loi bancaire comme une des catgories dtablissements de crdit. 110. Comme une hausse progressive du niveau de capitaux propres (parts sociales + rserves accumules + fonds de capitalisation non distribuables ni amortissables) calculs sur une base consolide. La hausse et le calcul en consolid vont inciter au regroupement. 111. Voir les dveloppements relatifs lutilisation de la tlphonie mobile dans les transactions bancaires et de microfinance dans la partie relative au droit des oprations. 112. savoir BancoSol. 113. Lattrait des investisseurs internationaux pour la microfinance tend favoriser cette catgorie, y compris dans les pays francophones. Parmi les crations rcentes, citons Procredit en RDC et Access Bank Madagascar. 114. Il a t augment fin 2008 de 3,5 10 milliards de dinars algriens pour les banques (environ 100 millions EUR) et de 500 millions 3,5 milliards de dinars algriens pour les tablissements financiers (environ 35 millions EUR), ce qui condamne semble-t-il les tentatives de crer des IMF commerciales. Pour les socits coopratives dpargne et de crdit, le capital minimum a t fix en 2008 par le Conseil de la Monnaie et du Crdit (CMC) 500 millions de dinars, soit 5 millions EUR. Ce montant implique que la cooprative trouve un sponsor financier , par exemple une grande entreprise qui aurait intrt ce que ladite entreprise propose des services financiers de proximit adapts aux besoins de ses salaris. 115. Socit responsabilit limite. 116. Dcret n 2007-013 du 9 janvier 2007 portant fixation du capital minimum des tablissements de crdit et de la valeur nominale des titres de participation, article 2. 117. Avec en projet de monter 3 milliards BIF (1,8 million EUR au taux de change de fvrier 2008). 118. Le capital minimum requis est toutefois nettement moindre pour les banques dpartementales comptence gographique limite : environ 1 million EUR (loi bancaire, article 21).

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119. Circulaire Bank Al-Maghrib n 2 G 2006, article 1 alina 2 : Toutefois, lorsque ltablissement de crdit agr en qualit de banque ne recueille pas de fonds du public, le capital minimum exigible est de DH 100 000 000 (100 millions de dirhams) . 120. Mais la banque centrale acceptera-t-elle ce systme dans la mesure (i) o ce nest pas avec ce pool que sera sign un ventuel mandat de gestion/contrat dassistance technique et (ii) o certains de ces actionnaires fonctionnent en capital-investisseurs et/ou en capital-risqueurs mais ne veulent pas tre impliqus davantage dans la gestion (ou tre tenus responsables de fautes de gestion techniques relevant du mtier de loprateur) ? Cette question est stratgique pour le succs ou la dsaffection possible de la microfinance pour cette catgorie. 121. Cette hypothse est rendue possible, et mme envisage au Maroc, en cas de transformation dune AMC dj fortement capitalise en socit cooprative, par modification des statuts (ce qui ncessiterait une adaptation lgislative). Les fonds associatifs et rserves accumuls deviendraient des dotations impartageables, non incorporables au capital (parts sociales) et servant satisfaire la demande de la rglementation. Un tel mcanisme de passage du statut dassociation celui de socit cooprative est prvu dans la loi franaise sur les coopratives (loi n 47-1775, article 28 bis). 122. La loi Parmec prvoit que lOFR peut bnficier de drogation la rgle de capital minimum. Pour linstant toutefois, cette disposition na pas t mise en uvre : la seule caisse centrale de mouvement coopratif existant en Afrique de lOuest est en effet constitue sous forme de SA.

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123. Soit 500 millions DZD (environ 5,5 millions EUR) au lieu de 2,5 milliards DZD pour les banques (environ 27 millions EUR). 124. SEWA Bank, banque cooprative issue du syndicat des femmes indiennes travailleurs indpendants (SEWA Self-Employed Womens Association). Elle a t agre en mai 1974. 125. Cooperative Bank, qui a t liquide dans les annes 2000. 126. La Grameen Bank, au Bangladesh, peut tre assimile une banque cooprative. Dans le cadre de la rflexion en cours sur les volutions institutionnelles des AMC au Maroc, on pourrait aussi imaginer que certaines AMC prfrent la socit cooprative une forme de SA, car elle garantit mieux le maintien de lentreprise dans le secteur de lconomie sociale et solidaire. 127. Les BRI Units ; voir le site de la BRI (www.bri.co.id). 128. La banque du Caire tait une banque publique en fort sureffectif. Une part importante du personnel a t reconvertie en agents de (micro)crdit, ce qui a permis dviter de lourds licenciements. Lactivit de microcrdit de la banque du Caire a souvent t cite en exemple comme russite du microcrdit en zone MENA (Moyen-Orient et Afrique du Nord). 129. Voir http://www.cohesionsociale.gouv.fr/IMG/pdf/Le_fonds_de_cohesion_sociale.pdf. La mise en place dun fonds de garantie en France a son utilit dans la mesure o le taux de remboursement des crdits semble y tre infrieur celui constat dans les pays les plus performants, o le taux de perte est infrieur 1 %. 130. Le crdit social peut aller de 300 4 000 EUR et jusqu 12 000 EUR pour les prts accidents de la vie ; la dure maximale du crdit est de 48 mois (qui peut tre porte 60 mois). 131. Le fonds de cohsion sociale agit alors en garantie dun fonds de crdit : fonds de garantie des loyers pour les tudiants, fonds de garantie professionnel gr par France Active 132. Comofi articles L312-1 et D312-6 : Toute personne physique ou morale domicilie en France ayant ouvert un compte de dpt auprs dun tablissement dsign selon la procdure dfinie au 2e alina de larticle L312-1 peut bnficier des services bancaires mentionns larticle D312-5 sans contrepartie contributive de sa part. 133. Ou SDF, terminologie utilise depuis deux dcennies pour dsigner des personnes sans domicile. Labsence de domicile de plusieurs dizaines voire centaines de milliers de personnes pose le problme de laccs aux comptes, notamment au regard des normes antiblanchiment imposant la connaissance du domicile du client. LINSEE estime quenviron 800 000 personnes en France ont vcu dans la rue un moment de leur existence, avec 86 0000 SDF permanents (tudes 2002, 2007). Des domiciliations de type bote postale peuvent toutefois tre dlivres par des associations caritatives. 134. Le terme utilis en anglais pour dsigner les actions de promotion de la condition fminine ou des groupes sociaux promouvoir est celui dempowerment. Le terme lgal utilis aux tats-Unis pour qualifier ce type de mesure est celui dAffirmative Action. 135. Financial Sector Charter ou FSC. 136. Broad-based Black Economic Empowerment Act (loi 2003-53) visant la promotion conomique des populations noires dAfrique du Sud dans tous les domaines, en vue de rtablir un nouvel quilibre global, historiquement fauss par plusieurs dcennies dapartheid. 137. Financial Sector Charter Council ou FSCC. 138. FSC, article 2.3. : BEE, as defined in the Broad-Based Black Economic Empowerment legislation, means the economic empowerment of all black people, including women, workers, youth, people with disabilities and people living in rural areas, through diverse but integrated socio-economic strategies.

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139. Larticle 8.2 de la FSC nonce notamment Insofar as it relates to access to financial services, specific actions were agreed in relation to: i) ensuring the provision of first-order retail financial services including: a) sustainable and affordable banking services; b) contractual savings schemes; and c) credit for small and micro enterprise and poor households ; ii) the development of sustainable institutions to serve poor communities; iii) the regulation of Credit Bureaux; iv) discrimination; v) HIV/AIDS; and vi) supporting higher levels of savings and investment overall. 140. Chaque institution financire doit, de lentre en vigueur de la FSC jusquen 2008, investir annuellement un minimum de 0,2 % des bnfices nets aprs impt dans lducation des consommateurs (FSC, article 8.4.). 141. FSC, article 2.22 : Effective access means i) being within a distance of 20 Kms to the nearest service point at which first-order retail financial services can be undertaken, and includes ATM and other origination points, except in the case of the products and services of the long term assurance industry, where effective access, including physical access will be in terms of the availability of these products and services, and in terms of proximity or accessibility of financial advisers to community-based infrastructure; ii) being within a distance of 20 Kms to the nearest accessible device at which an electronic (other than ATM) service can be undertaken. 142. La notion de mauvais risques doit tre comprise dans un contexte amricain fond en grande partie sur la notation (rating) du client et son fichage quasi systmatique sur des bases de donnes. Plus de 90 % de la population amricaine sont ainsi fichs, ce qui permet aux prteurs de connatre non seulement lhistorique des crdits mais aussi diverses informations complmentaires. Lexclusion financire rsulte dune mauvaise notation du client, en raison du projet propos (jug trop risqu), de lhistorique de remboursement de crdit (jug trop mauvais), de labsence de garanties (requises pour certains types de financement) ou de produits financiers inadapts (en termes de dure de crdit par exemple). 143. Points daccs aux services financiers : guichets dagence bancaire en dur , services financiers distribus dans le commerce (notamment crdits la consommation), guichets lectroniques, banque par Internet 144. Liste des principaux programmes : Programmes de prts : 7(a) Loan Guaranty (garantie de prts) ; Low Documentation Loan (prt formalits rduites) ; Womens Prequalification Loan (prt pour les femmes) ; Minority Prequalification Loan (prt pour les minorits) ; CAPLines (petits programmes pour des besoins saisonniers par exemple) ; FASTRAK (garantie de prt dont lattribution est dlgue entirement aux banques) ; Export Working Capital (fonds de roulement pour lexportation) ; International Trade Loan (prts pour le commerce international) ; Defense Loan & Technical Assistance (prts pour le secteur de la dfense et assistance technique) ; 7(m) Micro Loan (programme de micro-prts destin aux rgions dfavorises) ; Certified Development Companies (prts long terme pour les immobilisations) ; Certified and Prefered Lenders (prteurs accrdits et recommands). Autre assistance financire : Main Street Investment (investissement) ; Small Business Investment Companies (capital risque) ; Surety Bonds (garantie de bonne fin) ; Pollution Control Loan (prt pour les quipements de contrle de la pollution) ; Secondary Market Program (march secondaire des prts garantis) (source : Snat franais (1996/1997), Aider les PME : lexemple amricain , Rapport dinformation n 374 ; voir http://www.senat.fr/rap/r96374/r96-374_mono.html). 145. Sources : Small Business Act ; et Snat franais, op. cit. 146. La terminologie utilise varie selon les pays ; lessentiel rside dans un agrment ne donnant pas le droit de recevoir des fonds du public vue ou moins de deux ans de terme. 147. la date de rdaction de ce texte, le Conseil des ministres de lUMOA navait pas encore approuv cette disposition. 148. Le portefeuille de crances de CISA ayant apparemment t cd la BMS en 2008. 149. Dcret n 2007-013 du 9 janvier 2007 portant fixation du capital minimum des tablissements de crdit et de la valeur nominale des titres de participation (article 2).

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150. Circulaire Bank Al-Maghrib 20/G/2006, article 2 : Tout tablissement de crdit agr en qualit de socit de financement doit justifier son bilan dun capital effectivement libr ou dune dotation totalement verse dun montant minimum de : 1) 50 millions MAD pour les socits de financement agres en vue deffectuer les oprations de crdit immobilier ou les oprations de crdit-bail ou les oprations de crdit autres que celles vises par le prsent article ; 2) 30 millions MAD pour les socits de financement agres en vue deffectuer les oprations daffacturage ;3) 40 millions MAD pour les socits de financement agres en vue deffectuer les oprations de cautionnement autres que le cautionnement mutuel ; 4) 20 millions MAD pour les socits de financement agres en vue deffectuer les oprations de crdit la consommation ; 5) 10 millions MAD pour les socits de financement agres en vue deffectuer les oprations de mise la disposition de la clientle de tous moyens de paiement et leur gestion ; 6) un million MAD pour les socits agres en vue deffectuer les oprations de cautionnement mutuel. 151. De plus, le choix fait alors en France dune microfinance taux bonifis et non rentable , hors bnvolat et subventions publiques, les loignait des caractristiques techniques dun tablissement de crdit, mme spcifique. Il aurait pu en tre autrement si, comme aux tats-Unis, les autorits avaient dcid de pratiquer des taux dintrt aux cots rels (soit des TEG de 20 % 30 %). La situation a quelque peu volu depuis le dplafonnement des taux en juillet 2005. 152. Terminologie utilise par la loi n 95-011 et lordonnance n 020/2007 : Institution financire statut lgal spcial. 153. En application de linstruction BCRG 2002/125, les SFD sont des IFS ; toutefois, la typologie de ces SFD reprend celle des EMF dans la Cmac et cette instruction est cense ntre que provisoire dans lattente de ladoption dune loi portant rglementation des SFD, qui viendrait complter la loi bancaire. Dans cette tude, les SFD/IMF guinens sont donc classs dans les IFM (SFD catgorie 1) et les IMF non mutualistes (SFD catgories 2 et 3), conformment lavant-projet de loi portant rglementation des IMF. 154. Dcret 04-69 PR rglementant les IFD, article 22 alina 2. 155. Comofi, article L519-1. 156. Loi bancaire, article 66. 157. Bien que le texte ne le prcise pas expressment, on suppose que lintermdiaire tel que prvu par larticle 66 de la loi bancaire ne peut raliser doprations de crdit par signature. Dans le cas contraire, il serait requalifi en tablissement financier du groupe 3, catgorie 14, intermdiation par commission, courtage ou autrement dans les oprations de crdit, de placement, de vente crdit, de change . 158. Dcret n 04-69 PR rglementant les IFD, article 22, alina 2. 159. Loi bancaire, article 2-2 : sont galement considres comme tablissements financiers toutes les personnes physiques ou morales qui servent habituellement dintermdiaires financiers en tant que commissionnaire, courtier ou autrement dans les oprations dinvestissement, de placement, de crdit, de bourse ou de change . 160. Ainsi dans lUEMOA, larticle 66 imposant aux IOB dobtenir un agrment prcise que quiconque, agissant pour son compte ou celui dun tiers, aura contrevenu aux dispositions du prsent article, sera puni dune amende de 1 000 000 10 000 000 FCFA. En cas de rcidive, il sera puni dun emprisonnement de deux mois deux ans et dune amende de 2 000 000 20 000 000 FCFA ou de lune de ces deux peines seulement . 161. Elles peuvent tre constitues avec un capital minimum trs faible, de lordre de 100 000 MAD (10 000 EUR). 162. Les quelques banques coopratives uvrant dans certains pays devant tre ranges dans la catgorie des banques. 163. Les fonds investis dans ce domaine tant parfois prlevs sur la quote-part de bnfices destine des actions de dveloppement social et local.

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164. Lesquelles associations fonctionnent alors comme des associations dpargne et de crdit caractre mutualiste. 165. Ainsi une vingtaine de rseaux de CVECA implantes au Mali, au Burkina Faso et au Bnin ont sign une convention avec le ministre des Finances, autorisant une union de CVECA (entre dix et 20 CVECA affilies) exercer dans le cadre dune autorisation couvrant le rseau. Dans la Cmac, ces mmes rseaux de CVECA implants au Cameroun sont classs dans la catgorie des EMF 1 les EMF ralisant des oprations avec leurs seuls membres (coopratives, associations autogres et assimiles). 166. La structure fatire du CRG, en Guine, est ainsi une SA au capital partag. De fait, son mode de fonctionnement et la rpartition de son capital le rendent trs proche dun type de socit cooprative multisocitariat introduite en 2001 dans la lgislation franaise, savoir la Socit cooprative dintrt collectif (SCIC). 167. Les IMCEC dans lUEMOA et en Mauritanie sont des socits coopratives capital variable. Seul Madagascar prvoit la forme de lassociation mutualiste, ce qui nest pas juridiquement la mme chose quune mutuelle. 168. Soit les huit pays membres de lUEMOA, les six pays membres de la Cmac, la Guine et les Comores ; terme, la RDC, pourrait rejoindre lOhada en tant que 17e membre. 169. Avant-projet dAUCM, article 525 : par drogation, les mutuelles dont lobjet est la collecte de lpargne et loctroi du crdit restent soumises aux dispositions lgales, rglementaires et institutionnelles nationales relatives la nature de leurs activits et au contrle de ces activits . 170. ne pas confondre avec les banques statut coopratif. 171. Exemple des rseaux CVECA au Mali et au Burkina Faso : la convention est signe par lunion de CVECA, lesquelles peuvent tre considres comme des associations de fait/non dclares. 172. La loi bancaire n 95-011 prvoit le cas des institutions financires mutualistes (articles 2-4 et 43 48). Cette disposition semble tombe en dsutude depuis que la loi n 98-008 portant rglementation des IMCEC a offert un cadre aux institutions mutualistes. 173. Caisse locale : 60 000 MGA ; union ou socit de caution mutuelle : 1 million MGA ; fdration ou union de socits de caution mutuelle : 10 millions MGA (dcret n 98-127, article 2).

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174. Dcret n 2007-013 du 9 janvier 2007 portant fixation du capital minimum des tablissements de crdit et de la valeur nominale des titres de participation : article 4 : les IMF de niveau 2 (IMF 2) mutualistes constitues en rseau doivent disposer dun capital social minimum libr de : i) 15 millions MGA pour une IMF mutualiste de base ; ii) 60 millions MGA pour une union ; iii) 100 millions MGA pour une fdration. Les IMF 2 mutualistes non constitues en rseau doivent disposer dun capital social minimum libr de 15 millions MGA. Les IMF 2 non mutualistes non habilites recevoir des dpts du public, constitues sous forme de socit responsabilit limite plusieurs associs, doivent disposer dun capital social minimum libr de 60 millions MGA. Les IMF 2 non mutualistes non habilites recevoir des dpts du public, constitues sous forme de SA capital fixe et plusieurs actionnaires, doivent disposer dun capital social minimum libr de 100 millions MGA. Les IMF 2 non mutualistes habilites recevoir des dpts du public doivent disposer dun capital social minimum libr de 200 millions MGA. Article 5 : Les IMF 3 mutualistes constitues en rseau doivent disposer dun capital social minimum libr de 300 millions MGA pour une IMF mutualiste de base ; 500 millions MGA pour une union ; 1 milliard MGA pour une fdration. Les IMF 3 mutualistes non constitues en rseau doivent disposer dun capital social minimum libr de 300 millions MGA. Les IMF 3 non mutualistes doivent disposer dun capital social minimum libr de 700 millions MGA. 175. Dcret n 2007-012 du 09 janvier 2007 fixant les formes juridiques des institutions de microfinance et les modalits de leur immatriculation au Registre du commerce et des socits, articles 2 et 3. 176. Rglement Cobac EMF 2002/21 relatif aux formes juridiques lies chaque catgorie dIMF.

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177. Avant-projet de loi relative lactivit et au contrle des IMF, article 19 : Les institutions de microfinance exerant lintrieur dun rseau bnficient de lagrment de lorgane fatier de ce rseau. 178. Catgorie 1 : 159 000 EUR (1 670 469 BOB) ; catgorie 2 : 689 000 EUR (7 230 630 BOB) ; catgorie 3 : 668 000 EUR (7 012 743 BOB) ; catgorie 4 : 5,84 millions EUR (61,3 millions BOB). Source : CGAP (www.cgap.org/regsup/docs/pro_Bolivia.pdf). 179. savoir les Banques populaires, le Crdit agricole mutuel, le Crdit mutuel, le Crdit maritime mutuel, les Caisses dpargne, les Socits coopratives de banque 180. Mme si, sous linfluence des associations de microcrdit, certaines banques mutualistes dveloppent un volet microcrdit. 181. Le premier niveau est constitu des agences ou caisses locales ; le deuxime niveau est constitu des unions dpartementales ou rgionales ou des caisses rgionales. 182. Ainsi le Crdit maritime mutuel a-t-il rejoint dans les annes 1970 le Crdit coopratif, lequel a t intgr au Groupe des banques populaires en 2004. 183. Rglement n 01/02/Cmac/Umac/Cobac relatif aux conditions dexercice et au contrle de lactivit de microfinance, article 14. 184. Loi portant rglementation des institutions de microfinance. 185. Instruction BCC 01 aux IMF telle que modifie en dcembre 2005. 186. La SARL en RDC est quivalente la SA en droit franais ou Ohada. Lquivalent congolais de la SARL franaise est la SPRL (Socit prive responsabilit limite). 187. Dcret n 2007-013 du 9 janvier 2007 portant fixation du capital minimum des tablissements de crdit et de la valeur nominale des titres de participation : article 4 - [] Les IMF 2 non mutualistes non habilites recevoir des dpts du public, constitues sous forme de SA capital fixe et plusieurs actionnaires, doivent disposer dun capital social minimum libr de 100 millions MGA. Les IMF 2 non mutualistes habilites recevoir des dpts du public doivent disposer dun capital social minimum libr de 200 millions MGA. Article 5 - [] Les IMF 3 non mutualistes doivent disposer dun capital social minimum libr de 700 millions MGA . 188. Dcret n 2007-012 du 9 janvier 2007 fixant les formes juridiques des IMF et les modalits de leur immatriculation au Registre du commerce et des socits, articles 2 et 3. 189. Il est ici uniquement fait rfrence au projet de loi relative lactivit et au contrle des IMF dans sa version du 11 octobre 2004 et non aux textes antrieurs (notamment instruction BCRG n 125 aux SFD). 190. Avant-projet de loi, article 7 : les formes juridiques des institutions de microfinance sont, pour chaque catgorie, prcises par instruction de la banque centrale . On peut supposer que pour cette catgorie, la BCRG impose la SA et reprenne ainsi les dispositions dj contenues dans son instruction n 125 du 16 janvier 2002 portant rglementation des SFD, article 4 ( limage des rglementations dans la Cmac, en Mauritanie, en RDC ou Madagascar). 191. On peut supposer que la BCRG reprendra les dispositions prvues dans son instruction n 125 aux SFD, article 4, pour les SFD de la catgorie 3 : il peut sagir notamment dentits de microcrdit, de projets dONG, de socits qui accordent des crdits filires ou de socits de caution mutuelle . 192. Limited Liability Company (prakas 00-006 de la Banque nationale du Cambodge, article 3). 193. Company Limited by Shares. 194. Notamment pour les projets de rglementations prvoyant des agrments par niveau ou un systme dagrments complmentaires (Mauritanie, Madagascar).
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195. On pourrait toutefois imaginer quune mme structure reoive un agrment en tant quIMF et en tant que messagerie financire (de type Western Union ou Money Gram). 196. La rglementation Cmac autorise toutefois lmission de chques sous certaines conditions et avec des restrictions lies la notion de place . 197. Dans lUEMOA, le petit nombre de SA exerant sous le rgime de la convention-cadre (deux) est compens par limportance de certaines associations non mutualistes places sous le mme rgime et le plus souvent spcialises dans le crdit urbain. 198. La catgorie des GEC-CCM a essentiellement t utilise au Sngal, o plus de 274 structures de ce type (chiffre au 31 octobre 2004) ont t reconnues par le ministre des Finances. Des rflexions sont en cours sur leur avenir et notamment sur leur capacit voluer et sorganiser. Elles risquent de ne pas obtenir dagrment dans le cadre de la nouvelle lgislation et donc dtre liquides, absorbes ou rejetes dans le secteur informel. 199. Dcret n 2007-012 du 9 janvier 2007 fixant les formes juridiques des institutions de microfinance et les modalits de leur immatriculation au Registre du commerce et des socits. 200. Pas de catgorie spcifique mais on peut retenir les EMF catgorie 1 dont le bilan atteint 50 millions FCFA ; ces EMF bnficient de normes comptables et prudentielles allges. 201. Prakas B 7-02-49 Pror Kor on registration and licensing of microfinance institutions, article 3 : Registration with the National Bank of Cambodia is compulsory for all non-government organizations (NGOs), associations and other entities engaged in micro-finance, if they meet one of the following conditions : a) for those engaged in credit: their loan portfolio outstanding is equal to or greater than KHR 100 million; b) for those engaged in savings mobilization: the savings mobilized from the general public (that is, voluntary savings only, excluding compulsory savings related to a credit program) amount to KHR 1 million or more, OR the number of their depositors is 100 or more. 202. Loi bancaire, article 81-3 ; aucune ONG na t autorise collecter de lpargne bien que la rglementation laisse cette possibilit ouverte. 203. Dcret n 04-069/PR portant rglementation de lactivit des institutions financires dcentralises, article 5 : [] Tout tablissement financier, regroupant des personnes physiques ou morales, effectuant des oprations de dpt et de crdit qui atteignent une certaine envergure en taille et en ressources telles que dfinies par instruction de la Banque centrale, doit demander lagrment. A contrario, en dessous du seuil, lagrment nest pas obligatoire. 204. Circulaire n 004/2004/COB relative au seuil des demandes dagrment des institutions financires dcentralises en application de larticle 1er de linstruction n 001/2004/COB de la Banque centrale des Comores. Les seuils fixs sont : moins de 100 membres, moins de 50 millions KMF dpargne, moins de 50 millions KMF de crdit. Si un seuil est dpass, ladhsion une union (ou un agrment individuel) devient obligatoire. 205. Loi n 18-97 relative au microcrdit, article 6. 206. Loi organique n 99-67 du 15 juillet 1999, relative aux microcrdits accords par les associations, article 6. 207. Dcret n 2002-652 du 30 avril 2002, article 6. 208. Sur les EP et les EME, voir aussi ESF (2008), tude rglementaire et des partenariats possibles dans la valorisation de lpargne des migrants pour le dveloppement Cadre et options rglementaires pour des IMF souhaitant proposer une offre de produits spcifiques aux migrants en France, programme PRIME, septembre (www.esf.asso.fr). 209. Incluant des porteurs de valises et des systmes de compensation internationaux de type Hawala.

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210. Loi n 34-03 relative aux tablissements de crdit et organismes assimils, article 15 : sont agres conformment aux dispositions de larticle 27 ci-aprs : les entreprises qui effectuent, titre de profession habituelle, les oprations dintermdiation en matire de transfert de fonds consistant en la rception ou lenvoi, par tous moyens, de fonds lintrieur du territoire marocain ou ltranger ; [] ; et arrt du ministre des Finances et de la privatisation n 1510.07 du 10 rejeb 1428 (26 juillet 2007) relatif aux conditions spcifiques dapplication aux intermdiaires en transfert de fonds de certaines dispositions de la loi n 34-03 relative aux tablissements de crdit et organismes assimils. 211. Circulaire BAM 20/G/2006, article 2 : tout tablissement de crdit agr en qualit de socit de financement doit justifier son bilan dun capital effectivement libr ou dune dotation totalement verse dun montant minimum de : [] 5) 10 millions MAD pour les socits de financement agres en vue deffectuer les oprations de mise la disposition de la clientle de tous moyens de paiement et leur gestion [] . 212. Instruction n 01/2006/SP. 213. Voir notamment rglement n 02/03/Cmac/Umac/CM relatif aux systmes, moyens et incidents de paiement, articles 193 195 et dcision du Gouverneur n 20/GR/Umac du 4 octobre 2004. Une rforme de la rglementation des EME devrait intervenir en 2009. 214. Voir aussi Margerit, V. ( aot 2007), La directive sur les services de paiement , Bulletin de la Banque de France, n 164, (http://www.banque-france.fr/fr/publications/telechar/bulletin/etu164_4.pdf). 215. EME : directive n 2000/46/CE du Parlement europen et du Conseil du 18 septembre 2000 concernant laccs lactivit des EME et son exercice ainsi que la surveillance prudentielle de ces tablissements. 216. EP : directive n 2007/64 du Parlement europen et du Conseil du 13 novembre 2007 concernant les services de paiement dans le march intrieur, modifiant les directives n 97/7/CE, 2002/65/CE, 2005/60/CE ainsi que 2006/48/CE et abrogeant la directive n 97/5/CE. Les tats membres doivent transposer ce texte dans leur lgislation nationale avant le 1er novembre 2009. 217. Directive 2007/64/CE, article 1er : 1. La prsente directive arrte les rgles selon lesquelles les tats membres distinguent les six catgories suivantes de prestataires de services de paiement : [...] b) les tablissements de monnaie lectronique au sens de larticle 1er, paragraphe 3, point a), de la directive 2000/46/CE . 218. Single Euro Paiement Area (espace unique de paiement en euros). 219. Mme si des avances de trsorerie, rglables en gnral en fin de mois, sont possibles dans la relation entre linstitution financire et ses revendeurs dtaillants. Voir aussi infra les dveloppements relatifs la banque distance. Par ailleurs dans lUE, les EP peuvent octroyer du crdit lorsque le crdit a un caractre accessoire et est octroy exclusivement dans le cadre de lexcution dune opration de paiement (directive n 2007/64/CE, article 16.3.a). Dautres conditions et rserves sont prvues par la directive. 220. Pour reprendre une terminologie utilise en Amrique latine et dans le monde anglo-saxon. 221. Voir le systme mis en place par la socit Flouss.com (www.flouss.com). 222. Annexe de la directive n 2007/64/CE du Parlement europen et du Conseil du 13 novembre 2007 concernant les services de paiement dans le march intrieur de lUE. 223. Le mont-de-pit est devenu le Crdit municipal de Paris le 24 octobre 1918. La loi bancaire de 1984 fait du Crdit municipal de Paris une banque part entire. 224. Il nest pas anodin de constater quune des activits de certaines caisses de crdit municipal est laide la restructuration des dettes des particuliers surendetts, afin de leur permettre de retrouver une situation financire soutenable .

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2. Organisation et forme juridique


148. Les questions de gouvernance tiennent une place importante en microfinance. La forme juridique de lIMF, son organisation interne et, lorsquil sagit dIFM, lorganisation interne au rseau influent sur la russite ou lchec de lentreprise, notamment sur sa capacit atteindre son public cible et matriser sa croissance. Les lments essentiels lis lorganisation et la forme juridique de lIMF visent essentiellement : - le secteur de la microfinance mutualiste, pour lessentiel organis en rseaux de CL, regroupes en unions et fdrations et parfois dotes dune caisse centrale agre en tant que banque de plein exercice ; - les IMF non mutualistes, essentiellement des socits de capitaux et des quasifondations ; - les structures ayant une vocation de mdiateur entre le secteur bancaire et la clientle cible, quelles soient intermdiaires en oprations bancaires, socit de caution mutuelle ou AMC de niche . 2.1. Lorganisation mutualiste 149. Lorganisation des IFM en rseau seffectue en principe selon un mode pyramidal pouvant comporter quelques variantes. Lchelon de base est la Coopec ou CL et ses regroupements sont les unions, fdrations et confdrations. Lorsque les IFM atteignent une certaine taille, leurs rseaux se dotent dune ou plusieurs structures disposant dun agrment bancaire de plein exercice. 150. Les rseaux mutualistes ne sont pas des ensembles monolithiques immuables, mais des groupes de personnes morales en mouvement, dans tous les domaines : - dimension gographique (extension), commerciale (taux de pntration) et, partant, financire (total de bilan et croissance du compte de rsultat) ; - dimension institutionnelle, avec des phnomnes de structuration et de complexification progressive pour rpondre aux enjeux poss par la croissance ;

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- dimension organisationnelle, avec un renforcement interne qui doit tre adapt la croissance (taille) et lvolution institutionnelle. Cet lment est particulirement critique et impose, au-del de certains seuils, la structuration et la professionnalisation des activits. 151. On distingue gnralement quatre ou cinq stades dvolution des rseaux financiers mutualistes : - la cration par la base ou par un mandataire plus ou moins li un tat, une institution financire internationale (IFI) ou des promoteurs privs bienfaiteurs 225 ; - lextension du rseau, marque souvent par une phase de dploiement gographique rapide (cration de nouvelles CL) et un accroissement parfois exponentiel des en-cours dpargne puis de crdit ; - la consolidation, marque par la ncessaire atteinte de la viabilit financire226 et la structuration, cest--dire la mise en place doutils organisationnels et un renforcement du professionnalisme, ncessaires la gestion dune grande institution financire ; - lintgration dans le secteur financier ; - le retour aux sources (ventuellement), cest--dire la redcouverte de la microfinance pour nombre de rseaux mutualistes qui avaient gliss vers une clientle essentiellement de classe moyenne populaire en dlaissant les plus pauvres dentre les pauvres . Ces quatre ou cinq stades dvolution ne sont pas ncessairement successifs et peuvent en outre se chevaucher partiellement, ce qui peut dans certains cas accrotre les risques de dviance dans la gestion. 2.1.1. Les schmas institutionnels des mouvements mutualistes 152. Lorganisation mutualiste va du schma le plus simple savoir une socit cooprative dpargne et de crdit ralisant des oprations avec ses membres dans une localit dtermine au plus complexe avec des mouvements multinationaux trois ou quatre niveaux, dtenant une ou plusieurs participations dans des tablissements de crdit (banque, tablissement financier) et autres entreprises de services, avec
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parfois une ouverture du capital des investisseurs thiques ou non. Ce faisant, lorganisation mutualiste pure et parfaite et le dogme de lindpendance institutionnelle du mouvement sont plus ou moins respects. De manire simplifie, nous proposerons quatre schmas qui tous ont vu le jour dans une zone ou un pays dtermin. Ces schmas permettront de mieux comprendre les dveloppements relatifs lorganisation des mouvements mutualistes en microfinance. 153. Schma 1 : Coopec ou CL indpendante. Il reprsente le premier chelon du mutualisme bancaire, celui par lequel tous les grands groupes ont dbut. Pour se dvelopper, la CL peut soit se dupliquer en une multitude de caisses surs et se regrouper ensuite en unions et fdrations, soit stendre gographiquement et voluer vers la banque cooprative. Cette dernire solution est trs proche de celle retenue par la Grameen Bank au Bangladesh ou par la SEWA Bank en Inde227.

Graphique 1. Coopec ou caisse locale

Coopec ou CL Banque cooprative

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client/ socitaire

client/ socitaire

client/ socitaire

client/ socitaire

Schma 2 : rseau 2 ou 3 niveaux (CL + union/fdration). Il constitue lorganisation la plus logique pour des CL souhaitant unir leurs forces sans perdre leur identit. Ce mcanisme suppose que lunion ou la fdration soit rapidement habilite par la rglementation collecter lpargne des CL membres et leur consentir du crdit, cest--dire remplir conomiquement la fonction de caisse centrale du rseau, afin de pouvoir assurer la prquation des liquidits et participer au refinancement (notamment moyen et long termes) U des CL.

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Graphique 2. Rseau deux ou trois niveaux

Union/fdration

CL

CL

CL

CL

CL

CL

154. Schma 3 : mouvement 2 ou 3 niveaux dot dune caisse centrale cooprative distincte de lorgane fatier. Cette organisation est considre par certains comme laboutissement de la construction institutionnelle en matire de mutualisme bancaire, les fonctions techniques et politiques tant dvolues la fdration, alors que les fonctions financires incombent lorgane financier de rseau. Graphique 3. Mouvement deux ou trois niveaux

Union/fdration
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CL

CL

CL

CL

CL

CL

OFR (banque cooprative)

Ce schma peut tre tendu un rseau trois niveaux, plusieurs fdrations devenant membres dune confdration et plusieurs OFR rgionaux crant en parallle un organe financier bancaire central.

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155. Schma 4 : mouvement mutualiste dvelopp organisation complexe et au capital ouvert. Linnovation rside dans le choix de dmutualiser partiellement le cur financier du rseau, le capital de la caisse centrale bancaire tant plus ou moins ouvert des investisseurs extrieurs. De fait, cette volution a t constate dans de nombreux pays, notamment en France (Crdit agricole), au Maroc (Banques populaires), en Afrique de lOuest (CMS/CCMAO228/BIMAO229) et en Afrique centrale (Camccul/Union Credit Bank). Graphique 4. Mouvement mutualiste dvelopp

CL

Fdration/ confdration

CL

CL

Union 1/ Fdration 1

Union 2/ Fdration 2

CL

Caisse centrale bancaire/SA


CL CL

CL

Ouverture du capital : banque internationale, cotation en bourse, investisseur thique

CL

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Indubitablement, louverture du capital de la structure centrale constitue une dviance par rapport lorganisation mutualiste. Elle peut sexpliquer par un souhait dlibr de sortir du mutualisme, par des besoins en capital ne pouvant pas tre combls par le rseau ou par la ncessit dappuyer le rseau sur un actionnaire bancaire international de rfrence230. 2.1.2. Les caisses locales 156. chelon de base des rseaux mutualistes, les CL sont le lieu o se ralisent les oprations de microfinance. Lorganisation mutualiste fonde sur lautogestion par des lus bnvoles trouve ici toute sa pertinence mme si, partir dun certain

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niveau de dveloppement, la technicit des oprations impose une professionnalisation de la gestion. En principe, les CL constitues sous forme de socit cooprative sont dotes dun conseil dadministration, dun comit de crdit pouvant tre compos dadministrateurs et dun organe de contrle distinct de ces deux premiers organes. 157. La gestion du crdit. Un lment essentiel de la russite ou de lchec des IFM est leur capacit sinsrer dans le milieu social dans lequel elles oprent et matriser leurs oprations de crdit. Historiquement, la gestion du crdit a t confie aux lus, composant un comit de crdit. Ce dispositif est particulirement utile en milieu agricole ou artisanal, les membres du comit tant bien placs pour connatre la rentabilit de lopration devant tre finance, puisquil se trouve toujours un ou plusieurs membres dudit comit ayant la mme activit. Le systme trouve sa limite en zone urbaine et lorsque les montants et la dure des crdits augmentent. Il est alors ncessaire de faire instruire les dossiers par des agents salaris de la CL, voire de le faire valider au niveau dune direction rgionale ou nationale. Lenjeu pour les rglementations est donc de prvoir la fois la prsence dun comit de crdit et de ne pas entraver la ncessaire professionnalisation de linstruction de crdit, laquelle relgue terme le comit ntre quune simple chambre de contrle social et daval des dossiers instruits, voire dj dcaisss231.
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158. Lorgane de contrle. Les premiers organes de contrle des caisses de crdit mutuel alsaciens taient souvent composs de prtres et de pasteurs, personnages disposant de comptences techniques (ils taient lettrs) et morales ( au-dessus de tout soupon ). Le potentiel de composition de ces organes dans nombre de PED est sensiblement proche de celui constat en Alsace la fin du XIXe sicle232 et aboutit confier des notables les fonctions essentielles de la caisse. Si la gestion du crdit peut devenir plus technique, la fonction de contrle interne ne lest pas moins. Il faut alors ddoubler celle-ci par un systme dinspection professionnalis auquel vient sajouter le contrle social opr par les lus. 159. Lalternative associative.Lorsque la rglementation le permet, les IFM adoptent parfois le statut associatif, plus souple en matire dorganisation interne que

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la socit cooprative dpargne et de crdit. LIFM peut ainsi tre plus proche du milieu social environnant, notamment en intgrant les autorits coutumires dans le fonctionnement de la caisse233 ou peut, au contraire, opter pour une professionnalisation complte des fonctions techniques (comme la gestion du crdit et le contrle interne)234. 2.1.3. Les structures de rseau : union, fdration, confdration 160. Les unions, fdrations et confdrations sont dabord des structures de coopration politique et technique constitues entre les CL pour regrouper leurs forces tout en conservant leur autonomie locale. En principe, les CL constituent des unions, lesquelles adhrent des fdrations, pouvant elles-mmes se regrouper en confdrations. Parfois, la terminologie utilise diffre quelque peu. Ces structures de rseau sont toujours investies dune fonction lgale de reprsentation des affilis, de promotion du rseau ainsi que dappui technique et duniformisation des politiques et pratiques financires (normes comptables, recherche sur les produits financiers, etc.) ainsi que de contrle des affilis. Cette dernire fonction est un lment important du dispositif de surveillance mis en place par les autorit montaires (voir infra). Le pouvoir de contrle peut aller jusqu la sanction des affilis, par le biais dinjonctions, de mise sous tutelle voire dexpulsion du rseau. 161. Les structures de rseau sont donc la rsultante dune double approche,
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la fois contractualiste (lunion volontaire des affilis pour mutualiser un certain nombre de fonctions et se renforcer collectivement) et institutionnaliste (laffiliation plus ou moins force une structure investie de pouvoirs dorientation, de contrle et de sanction en vertu de la loi). La lgitimit des structures fatires ainsi que leur capacit exercer des pouvoirs pris leurs affilis rsultent de cette subtile alchimie entre ces deux approches et constituent un premier lment essentiel de la gouvernance. Le second lment est le fait de la rencontre, de la collaboration (voire de la cogestion) ou des rivalits entre les lus et les salaris. Les lus ont la lgitimit que leur donnent les propritaires, qui sont aussi les clients de lIFM. Les salaris ont la lgitimit de leur comptence technique dans un mtier qui se technicise de plus en plus. Lquilibre entre lus et techniciens, variable selon les rseaux et dans le temps, est un autre lment essentiel de la gouvernance.

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La rpartition des comptences entre les CL et les structures fatires dune part235, les lus et les salaris dautre part, le tout dans une matrice double entre constituant la base de la gouvernance globale du groupe236, doit tre prvue dans les textes internes du rseau237 et mise en application de manire adapte. 162. Ce pouvoir de supervision des structures de rseau sur leurs affilis est de facto renforc lorsque les autorits montaires accordent un agrment collectif un rseau. Dans cette hypothse en effet, une CL ou une union qui se dsaffilierait ne pourrait plus continuer exercer ; elle serait donc condamne cesser ses activits et disparatre, sauf demander un nouvel agrment lautorit montaire. 163. Historiquement, les structures de rseau navaient pas pour fonction deffectuer doprations financires, celles-ci tant dvolues des organismes financiers distincts titulaires dun agrment bancaire238. Les lgislations modernes relatives aux IFM, tout en conservant la possibilit pour les rseaux de crer des organes financiers de deuxime et troisime niveaux, ont cependant permis aux structures de rseau de raliser certaines oprations financires, afin quelles puissent jouer le rle dune caisse centrale. Les unions, fdrations et confdrations peuvent ainsi collecter lpargne de leurs membres et leur octroyer du crdit. En consquence, les structures de rseau peuvent devenir responsables de lquilibre de la situation financire de leurs affilis, ce qui peut les amener voir leur responsabilit financire engage, notamment en comblement de passif dune CL en faillite. Des limites sont parfois instaures par la rglementation afin dviter que la faillite des uns nentrane la disparition de lensemble dun rseau239. 164. Lalternative juridique : association, GIE, SA. Plus encore que pour les CL, la forme juridique des structures fatires des IFM comporte une certaine diversit, destine optimiser la gouvernance du rseau. La forme associative est assez rpandue pour les fdrations et confdrations, aussi bien en Afrique (CMCA, Mucodec) quen France (Crdit mutuel). Elle correspond bien au fonctionnement politique des mouvements mutualistes. Plus exceptionnel est

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le GIE, possible dans la Cmac ainsi quen Mauritanie (ordonnance n 2007-005)240. Il peut constituer une alternative plus moderne et plus conomique lassociation. Enfin, la SA sert dans quelques cas lorsque la structure fatire a aussi une fonction capitalistique affirme ou pour des raisons lies la gouvernance241. Elle est expressment prvue, voire utilise, en Mauritanie, en Guine et Madagascar. 165. Structures de rseau et structuration. La mise en place de structures fatires de rseau nest quune tape vers la structuration de linstitution financire. Certes, la cration dune structure fatire dote de pouvoirs contractuels (statutaires) et lgaux ainsi que la mise en place dorganes de gestion facilite la cohsion des diverses entits du rseau. Pour autant, on ne peut assimiler un rseau dot dune structure fatire et dorganes apparemment fonctionnels un rseau structur, capable daffronter les dfis de sa gestion, de son pilotage stratgique et de sa croissance. Il appartient ce stade aux superviseurs de veiller ce que le rseau se dote doutils ou de nouveaux outils de gestion adapts et den tirer les consquences en matire de supervision, voire dagrment242. De manire synthtique, la structuration dun rseau financier mutualiste suppose (et ceci devrait faire partie des conditions exiges par le superviseur au-del dun certain stade de dveloppement) : - une gouvernance stable et efficace, marque par une dfinition claire des
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responsabilits des diffrents organes, un niveau de professionnalisme suffisant et une aptitude renforce des lus comprendre et matriser la gestion exerce par les salaris243 ; - la mise en place des textes stratgiques internes aux rseaux : rglement des oprations244, rglement financier intragroupe245 ; - une formalisation adapte des procdures administratives, comptables et de gestion, un renforcement des procdures dinspection et des procdures antiblanchiment ; - la mise niveau du systme dinformation et de gestion (SIG) ; un rseau financier mutualiste disposant de plusieurs centaines de milliers de membres et de dizaines voire centaines de CL doit disposer dun ou plusieurs logiciels de niveau quasi bancaire246 afin dtre capable (i) dassurer un niveau de transparence financire satisfaisant247 ; (ii) de minimiser les erreurs et les risques de fraude ; et (iii) de

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disposer dun outil de gestion permettant la direction deffectuer le pilotage stratgique de linstitution ; - une organisation de lentreprise respectueuse des standards de management et de contrle interne proches dune banque248. Les rseaux de grande taille, dots des organes politiques mais non des outils internes de gestion adapts, sont le principal enjeu pour les superviseurs249. Cest sur eux que devrait se focaliser leur attention dans le cadre de la supervision prudentielle. 2.1.4. Lorgane financier de rseau ou caisse centrale 166. La notion de caisse centrale recoupe une double ralit. Dun point de vue conomique, elle dsigne dabord la fonction de gestion actif/passif du bilan des CL par lunion ou la fdration, lorsque ces dernires sont autorises par la loi raliser ce type doprations. Le terme est ensuite synonyme dorgane financier de rseau et dsigne une structure distincte agre en tant que banque de plein exercice. Le fait que les rglementations financires des zones UEMOA et Cmac et des pays qui sen sont inspir autorisent les structures de rseau raliser des oprations financires diminue fortement la ncessit de crer une caisse centrale juridiquement distincte disposant dun agrment bancaire. En effet, un rseau mutualiste peut parfaitement fonctionner en semi-autarcie et grer ses liquidits, les placer dans le secteur bancaire ou obtenir des refinancements de celui-ci. Pour autant, les limites de lagrment en termes doprations effectues finissent par les inciter crer des caisses centrales disposant dun agrment de plein exercice250, ds lors que le rseau se dveloppe et a besoin doutils financiers plus sophistiqus ou de davantage de ressources. La cration dune caisse centrale bancaire est une tape majeure de lintgration du rseau mutualiste dans le secteur financier, car elle lui facilite laccs aux marchs financiers et largit les oprations quil peut raliser au service de sa clientle. 167. Cette cration dune seconde structure financire la tte du rseau entrane toutefois un risque de bicphalisme entre lorgane fatier habilit effectuer certaines oprations financires et la banque du rseau . Pour cette raison, lorsque la lgislation
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norganise pas clairement la rpartition des fonctions entre la structure politique (fdration, confdration) et la structure financire (la banque), le choix retenu par les IFM se porte davantage vers une SA, filiale de lorgane fatier du rseau et par l mme non susceptible dtre son rival au sein du rseau. Par ailleurs, on note que, dans nombre de pays, lautorit de supervision attache une importance dterminante la qualit de lactionnariat et demande ce quun actionnaire financier de rputation internationale figure de manire significative au capital251. Cette contrainte a incit la CCMAO ouvrir le capital de la caisse centrale bancaire du rseau (la BIMAO) un actionnaire bancaire international252. De la mme manire, la Confdration des institutions financires (CIF)253, constitue au 1er trimestre 2007, ambitionne de crer une banque sous-rgionale avec une ouverture (souhaite) du capital deux actionnaires bancaires internationaux254. 2.1.5. Banque cooprative 168. Lorganisation mutualiste en rseaux pyramidaux trouve son origine dans lhistoire et la constitution progressive du mutualisme financier au plus prs des clients, avant la cration de structures de regroupement puis, ultimement, doutils financiers centraux. Elle permet certes une meilleure identification des membres leur structure mais requiert plus dattention quant la gouvernance. Une alternative des rseaux dcentraliss serait la cration dune seule socit cooprative couverture nationale, lorganisation dconcentre au niveau local (et non pas dcentralise). Plusieurs exemples existent dans le monde, notamment en Algrie o les autorits montaires ont opt en 2008 pour la constitution de Coopec (CEC) dont le capital minimum est de 500 millions DZD255, soit 1/5e du capital minimum des banques. Au Sngal, lAcep demeure organise depuis 1993 sous forme dune seule socit cooprative, nonobstant sa couverture nationale. En Inde, les femmes du syndicat SEWA ont cr ds 1974 la SEWA Bank256, une banque cooprative. Au Bangladesh, la Grameen Bank fonctionne sur un schma trs similaire, le capital tant dsormais dtenu 90 % par les clients. De manire moins prononce, les Cecam (caisses dpargne et de crdit agricole mutualiste) Madagascar ou les Banques populaires au Maroc constituent une entit

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juridique par rgion ou zone, les CL tant de simples agences non distinctes juridiquement de la socit cooprative rgionale. Ce type dorganisation de lentreprise mutualiste, dconcentre et non pas dcentralise, a des impacts en termes de gouvernance, dorganisation financire et de supervision : gouvernance : la prsence dune seule socit, donc dun seul conseil dadministration, comit de crdit et organe de contrle simplifie considrablement la tche, ds lors que lon veut une gestion professionnalise des oprations avec la clientle. La gestion des ressources humaines lest aussi, les salaris des agences (y compris le directeur) dpendant exclusivement de la direction centrale alors que les grants de CL doivent tre en gnral nomms par les conseils dadministration. Les risques de conflits entre CL et structure fatire sont supprims. En contrepartie, la dmocratie locale est doublement modifie : par la ncessit de maintenir des assembles par agence ou secteur, envoyant des reprsentants lassemble gnrale de la socit257 ; et par un risque de diminution de laffectio societatis du membre envers une structure plus grosse et plus lointaine que sa CL ; organisation financire : une seule structure signifie un seul patrimoine et une gestion plus hirarchique des flux financiers au sein de la socit et entre les agences par la direction financire de lentreprise. Ce type de management est plus simple que pour un rseau financier mutualiste, o un rglement financier du rseau doit prvoir le niveau de solidarit, la gestion des flux financiers intragroupes (trsorerie, fonds propres, rpartition des charges fdrales, fonds de garantie, de solidarit, de dveloppement, conditions de refinancement, etc.) ; supervision : le superviseur donne, dans le cas extrme, un seul agrment et a en face de lui une seule socit, comme pour une banque. Outre la rduction du nombre dacteurs superviser, cela lui simplifie considrablement certaines tches, notamment de vrification de la gouvernance locale ou de retraitement pour apprcier la solidarit financire. Les normes prudentielles redeviennent quasi identiques celles dune banque de microfinance, puisquil nexiste plus quune seule entit juridique et non un rseau. Cela lui vite enfin davoir arbitrer dventuels conflits entre une CL et une structure fatire, voire grer une dsaffiliation dune partie des entits du rseau.
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Le choix de ce type dorganisation suppose, soit une extension progressive dune cooprative financire qui ne se transformerait pas en rseau, soit un projet qui ds le dpart est dot de moyens consquents. Ainsi lAcep en 1993 a pris la suite dun programme de lUSAID et a reu en dotation en capital le fonds de crdit du projet. SEWA Bank a bnfici de lappui du syndicat SEWA. La Grameen Bank a fonctionn plusieurs annes sous forme de projet non dot de la personnalit juridique, puis sous forme de banque semi-publique (60 % du capital tant dtenu par ltat, le reste par les clients) et enfin sous forme de banque de type coopratif. En Algrie, le schma retenu (capital social lev) privilgie les coopratives financires constitues en partenariat avec de grandes entreprises, qui les parraineraient afin quelles rendent des services financiers leurs salaris ce qui permettrait de satisfaire lobligation de capital minimum requise pour lagrment. 2.1.6. Socit cooprative multisocitaire 169. Une socit cooprative est essentiellement une manation de travailleurs producteurs (coopratives de paysans, dartisans, douvriers...) ou de consommateurs (coopratives financires, coopratives dachat group). Dautres acteurs interviennent cependant et ce, depuis les premires initiatives de la mutualit financire. Il sagit essentiellement de ltat et de ses dmembrements, dorganisations prives but non lucratif (organisations sociales, caritatives ou religieuses) et dindividus bienfaiteurs. Dans certains schmas institutionnels, ltat se trouve prsent au capital258 ou en tant que membre non votant au conseil dadministration via un commissaire du gouvernement, lequel rapporte son ministre de tutelle (et non au superviseur bancaire). Par ailleurs, on ne compte plus les implications, anciennes ou modernes, dindividus issus de lintelligentsia : Raiffeisen, Desjardins et Durand hier, Mohamed Yunus aujourdhui en sont de bons exemples. La composition du conseil dadministration de certaines AMC non mutualistes au Maroc illustre aussi parfaitement cette implication. Or, hormis les cas de cration de coopratives en provenance de consommateurs de services financiers, il nest nullement crit que le mutualisme financier doit ntre quun mutualisme de consommateurs. Ce qui amne, en matire financire et plus encore

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dans les autres secteurs conomiques, dvelopper le concept de la socit cooprative multisocitaire (SCM). Celle-ci se dfinit comme la rencontre dans une socit cooprative entre plusieurs types de socitaires (travailleurs, consommateurs, bienfaiteurs, etc.), chacun runi en collge . Cette approche a t adopte un peu partout dans le monde et notamment en France, avec les SCIC et les SICA259. Lalternative SCIC. La SCIC regroupe les collges suivants260 : 1) les salaris de la cooprative ; 2) les personnes qui bnficient habituellement titre gratuit ou onreux des activits de la cooprative ; 3) toute personne physique souhaitant participer bnvolement son activit ; 4) des collectivits publiques et leurs groupements ; 5) toute personne physique ou morale qui contribue par tout autre moyen lactivit de la cooprative. La socit cooprative dintrt collectif comprend au moins trois des catgories dassocis mentionnes ci-dessus, parmi lesquelles figurent obligatoirement celles figurant aux 1) et 2). Les statuts dterminent les conditions dacquisition et de perte de la qualit dassoci ainsi que les conditions dans lesquelles les salaris pourront tre tenus de demander leur admission en qualit dassoci. Les collectivits territoriales et leurs groupements ne peuvent pas dtenir ensemble plus de 20 % du capital de chacune des socits coopratives dintrt collectif. On retiendra de cet exemple la rencontre de plusieurs acteurs dont au moins les salaris et les clients, ce qui impose une cogestion ou gestion en commun de lentreprise. Ce type de structure pourrait tre une alternative intressante la transformation des ONG en SA ou en socit cooprative de clients. Elle permettrait en effet une gouvernance plus quilibre et un changement moins brutal, en associant par exemple dans trois collges quilibrs les individus et organisations membres initiaux de lONG, les clients et les salaris. Il nexiste pas de SCM aussi labore en matire financire, mme si dans certaines coopratives financires, un partage de la gouvernance est prvu : reprsentants des salaris disposant de plein droit dun tiers des siges dadministrateurs261, prsence dun commissaire du gouvernement (sans droit de vote) lassemble gnrale et au conseil dadministration, ouverture partielle du capital des investisseurs Ce choix, dsir dans diffrents pays par plusieurs IMF, est parfois frein par le classicisme voire le conservatisme des lgislations relatives aux socits
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coopratives262. Lintgration de cette forme de socit cooprative dans lOhada ou au Maroc 263 permettrait aux IMF qui choisiraient cette forme damliorer leur gouvernance tout en optant pour une forme juridique qui serait le plein reflet de leur choix institutionnel. 2.2. Les structures non participatives : socits de capitaux et quasi-fondations 170. La cration de SA en microfinance suppose en premier que lactivit soit considre comme rentable, sinon pour permettre un retour significatif sur capital, du moins pour quilibrer les comptes et viter aux actionnaires thiques de perdre leur capital. Lorientation de la socit sera donc plutt urbaine, centre vers une clientle de TPE, ou ventuellement rurale dans les zones densment peuples ayant des ressources montaires (cultures commerciales). Elle dlaissera donc les plus pauvres dentre les pauvres , ce qui opre un premier critre de distinction par rapport au secteur de lconomie sociale. La cration de SA en microfinance est souvent prsente comme un moyen dattirer des capitaux importants et de smanciper des lourdeurs voire des risques inhrents la gestion mutualiste. En effet, la direction gnrale dune SA, manation des actionnaires, nest pas tiraille entre lobjectif dquilibre financier et les demandes des lus aux objectifs parfois divergents264. Il y a toutefois un revers la mdaille la relation diffrente entre lIMF et la clientle, celle-ci ntant plus que consommatrice passive de produits financiers. En termes dorganisation, la SA se prive ainsi du travail bnvole, soit des lus (systmes coopratifs et mutualistes)265, soit de volontaires dsintresss (associations)266. Autrement dit, en raison de ses objectifs de rentabilit et de ses cots de gestion plus levs, une SA en microfinance ne permettra quune extension vers le bas du march bancaire classique. 171. Pour les IMF non mutualistes, un autre quilibre est possible avec la cration de structures but non lucratif, cest--dire ne cherchant pas rmunrer leurs membres (fondation, association). Elles cumulent ainsi une gouvernance idoine267, une mission non lucrative (qui permet de ne pas oublier lobjectif conomique et social

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de lentreprise) et une capacit tisser des relations de confiance avec la clientle et le secteur bnvole. Lon constate ainsi que ni le dveloppement du secteur financier mutualiste, ni lirruption des socits de capitaux dans le secteur de la microfinance nont empch le dveloppement des AMC, tant dans des pays bancariss (France, Maroc, Tunisie) que dans des PED fortement marqus par la prsence mutualiste268 ou le concept de microfinance commerciale . La forme associative est dailleurs parfois utilise par des banques commerciales ou coopratives souhaitant se doter dun vhicule juridique adapt une activit qui les intresse titre complmentaire mais la rentabilit financire incertaine ou pour de pures raisons dopportunisme rglementaire. Lassociation ou la fondation est alors une manation et une quasi-filiale du groupe bancaire269. Les dboires de certaines IMF associatives, notamment au Bnin, tmoignent cependant du risque quil y a laisser des capitaux trs importants dans des structures parfois assimiles des institutions para-tatiques, en raison de lorigine des dotations en capital ou de la prsence de ltat et dorganismes publics parmi les membres. Le risque est double : dune part, que ltat cherche, un moment ou un autre, reprendre le contrle des fonds270 ou de la direction ; et, dautre part, que la structure, parce que dorigine tatique et nappartenant personne , soit perue comme appartenant tout le monde , avec un fort impact ngatif sur le taux de recouvrement des crdits. 2.3. Les mdiateurs financiers : IOB, socit de caution mutuelle et AMC 172. Diversit des structures, convergence de la pratique dintermdiation. Le point commun entre un IOB, une socit de caution mutuelle et certaines AMC est de servir de mdiateur, dintermdiaire entre des banques commerciales ou mutualistes et une population cible. Dans le premier cas prsent ci-dessous (IOB), lintermdiaire ne se porte pas garant ; dans le deuxime cas (socit de caution mutuelle), il apporte une garantie totale ou partielle ; et dans le troisime cas (AMC), il peut en outre consentir directement un crdit, mais en gnral lopration de caisse sera ralise par la banque partenaire. Llment fondamental est que lintermdiaire ne manipule normalement pas de fonds, ou du moins pas pour son propre compte271.
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Les illustrations qui suivent prsentent donc trois types de structure et trois positionnements vis--vis du droit financier mais une mme position de mdiation entre le secteur bancaire et celui de la micro-entreprise. Nous voquerons une quatrime utilisation du mdiateur financier (ventuellement qualifiable dIOB), qui est celle mise en uvre dans le concept de la banque distance , utilisant les nouvelles technologies et des rseaux de dtaillants pour tendre les frontires des services financiers. Dans ces schmas institutionnels, les dtaillants ou mme les compagnies de tlphonie mobile sont certainement des mdiateurs financiers. Ce cas est trait dans la partie relative aux relations entre TIC et microfinance. 2.3.1. Une SA intermdiaire, filiale partielle dune banque 173. Dans ce schma, la socit de services est un outil pour prolonger lactivit de la banque vers une clientle plus populaire, ncessitant un mode dorganisation plus souple aussi. Elle est un pur outil technique de pntration dun march nouveau et pour laquelle la banque nest pas techniquement outille, tout particulirement en raison de son incapacit tisser des relations humaines et commerciales de confiance avec une clientle aux antipodes des entreprises quelle dessert habituellement272.

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Graphique 5. SA intermdiaire, filiale partielle de banque

Oprateur technique/ prestataire de services

Banque

IOB spcialis en microfinance (SA)

CRDIT

Mise en relation

Clientle microfinance

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En ce sens, il est logique que la socit voue servir un seul tablissement de crdit soit une filiale de celui-ci273, son capital pouvant tre ouvert un partenaire technique spcialis qui apporterait la comptence humaine dont la banque a besoin. Ce type de montage institutionnel connat un engouement certain auprs du systme bancaire latino-amricain, ainsi quen Hati, avec la Socit gnrale de solidarit (Sogesol), socit de services en microfinance filiale de la Sogebank et dautres actionnaires, dont lONG amricaine Accion274. 2.3.2. Une association ou fondation, intermdiaire neutre entre le monde bancaire et la micro-entreprise 174. Cet intermdiaire neutre peut aussi bien avoir la qualit dIOB (il nassume pas de risque) quune AMC ne ralisant que des prestations de crdit par signature, en couverture partielle du risque bancaire (cas de certaines AMC marocaines ou franaises, comme lADIE). La diffrence fonctionnelle peut tre trs tnue entre un IOB associatif et une AMC de niche se limitant au crdit par signature (caution de la banque). Dans les deux cas en effet, lassociation ne fait que servir dintermdiaire technique entre une banque et un micro-entrepreneur, sans avoir grer les oprations de caisse (lesquelles seffectuent aux guichets de la banque), ce qui simplifie considrablement le contrle interne de lentreprise275. La proximit de comportement serait minime si lIOB tait caution de lemprunteur titre purement dsintress, sans facturer ce service au client ou la banque ; cela supposerait que lassociation dispose de ressources propres (dons de fondation dentreprises, subventions publiques voire appel la gnrosit publique pour une association reconnue dutilit publique). Dans ce cas, lIOB ne raliserait pas dopration de crdit titre professionnel et nentrerait donc pas sous le champ du monopole des tablissements de crdit. Cela supposerait toutefois que la rglementation ninterdise pas lIOB de se porter ducroire, mme titre purement gratuit, ce qui ne semble pas tre le cas de la plupart des rglementations276.
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Graphique 6. Intermdiaire neutre

Membres de lassociation (ONG, CCI, fdration dartisans)

Banque

IOB spcialis en microfinance ou association de microcrdit

CRDIT

Mise en relation

Clientle microfinance

2.3.3. La socit cooprative ou la socit de caution mutuelle, autogre par ses bnficiaires 175. Le schma institutionnel est identique, mme si le type dautorisation diffre selon lactivit de la structure, la socit de caution mutuelle devant tre habilite raliser des oprations de crdit par signature.
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Dans ce mcanisme, lintermdiaire est une manation des bnficiaires et exerce sur eux un contrle social et une mission dappui technique. Ce type de mcanisme est facilit lorsquil existe la base des organisations corporatistes professionnelles, notamment des coopratives agricoles ou dartisans. En effet, lIOB coopratif ou la socit de caution mutuelle peuvent se greffer sur une organisation sociale existante, ce qui diminue fortement la fois les charges de gestion et le risque de contrepartie, grce la trs bonne connaissance du milieu socio-conomique. De fait, le mode de financement utilis aujourdhui par certaines banques pour financer le monde agricole nest pas si diffrent, lorsquelles prtent des groupements de paysans (constitus sous forme de socit cooprative ou de GIE), lesquels redistribuent le crdit en interne.

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Graphique 7. Socit cooprative autogre

Banque

IOB coopratif spcialis en microfinance Socit de caution mutuelle

CRDIT

Mise en relation Membres de lassociation autogre

Clientle microfinance

Notes
225. Comme ont pu ltre Raiffeisen en Allemagne, Desjardins au Qubec ou Durand en France aux XIXe et XXe sicles. 226. Intgrant le financement des charges de la structure centrale (union, fdration) au moyen des ressources des caisses locales (cotisations, ) et des ressources financires propres (placements sur les marchs financiers, refinancement des caisses locales, ). 227. La Grameen Bank et la SEWA Bank tant constitues dune seule personne morale, dtenue par leurs clients-socitaires. 228. Confdration des caisses mutualistes dAfrique de lOuest. 229. Banque des institutions mutualistes dAfrique de lOuest. La CCMAO, cre en 2003, runit le CMS (Sngal) et Jemeni (Mali). Elle dtient 65,98 % de la BIMAO, le reste (34 %) allant au Groupe du crdit mutuel franais. Une modification du capital a t annonce en 2008, avec une cession des actions dtenues par lactionnaire franais, une augmentation de capital ( au moins 5 milliards FCFA) pour satisfaire aux nouvelles normes rglementaires et lentre de nouveaux actionnaires (principalement lAcep Sngal 20 %, Ecobank 15 % et plusieurs IMF mutualistes de lUEMOA ; il convient de noter que lannonce de lentre des nouveaux actionnaires prcits ne stait pas concrtise au 31 dcembre 2008). La BIMAO prend ainsi davantage le profil dune structure APEX (refinancement sectoriel en microfinance) des IMF mutualistes de la sous-rgion, avec une double spcialisation : refinancement de ses membres et GMP (domiciliation de salaires, transferts, etc.). 230. La prsence dun actionnaire de rputation internationale au capital dune banque est une condition (crite ou non crite) dobtention de lagrment, prvue par de nombreuses rglementations de PED. Elle vise sassurer de la comptence technique des promoteurs, laquelle constitue la meilleure garantie de prennit de lentreprise. 231. Le comit de crdit, compos dlus en principe bnvoles (mme si lon commence voir des dfraiements allant au-del du simple per diem), ne peut se runir frquemment (une runion par mois seulement parfois). Compte tenu de la ncessit pour lIFM dtre ractive et de rpondre rapidement
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certaines demandes, le crdit peut tre dj instruit et dcaiss dans lintervalle charge pour les salaris de faire avaliser la dcision par le comit. 232. Le systme Raiffeisen savre trs bien adapt lAlsace, pour plusieurs raisons : i) il sagit dune terre de pratique religieuse, donc sensible ces ides gnreuses. Dailleurs, le clerg, aussi bien catholique que protestant, prendra vite le relais ; ii) la vie communale y est active ; iii) la population, o prdominent les petits propritaires ruraux, est assez homogne et soude. Cest ainsi que tous les notables locaux cooprent dans la gestion de la caisse. Souvent, cest le cur ou le pasteur qui prside le conseil de surveillance, tandis que le bourgmestre prside le conseil dadministration et que linstituteur est le grant de la caisse . (Source : Crdit mutuel [http://www.cmma.creditmutuel.fr/presentation/histoire/#implantation]). 233. Cest le cas des CVECA par exemple. De caractre associatif, elles intgrent leur fonctionnement les chefs de village et les conseils des anciens. Leur assemble gnrale est en principe une assemble villageoise, tous les membres du village pouvant y assister et y participer. 234. Cest le cas de lassociation Nyeta Mussow Mopti (Mali), constitue de femmes commerantes, ou des deux plus importantes IMF de la rpublique du Congo et de la Rpublique centrafricaine que sont les Mucodec et le CMC. 235. Au sein des structures fatires, il convient encore de distinguer lorsque lon a affaire des rseaux trois niveaux, ventuellement en outre dots dune caisse centrale bancaire spare. 236. Le cas chant, il est possible (voire souhaitable) de faire entrer un troisime acteur que constitue un investisseur extrieur (souvent une banque cooprative internationale) ou, plus rarement, ltat (dans les pays o lon on peut considrer quil jouera un rle positif). 237. savoir principalement : statuts et rglements intrieurs des diffrentes entits du groupe, conventions daffiliation ventuelles, rglement financier du groupe et rglement des oprations. 238. Ainsi en a-t-il t en France de la Caisse nationale de Crdit Agricole, cre par une loi de 1920. Le Crdit mutuel dAlsace-Moselle (alors territoire allemand) fut soumis pour ses oprations financires de second degr la Caisse centrale agricole de Neuwied en Rhnanie. Aprs le retour de lAlsace-Moselle la France en 1919, la Banque fdrative fut cre avec un statut de SA (Source : Crdit Mutuel). 239. Cette question de la solidarit financire entre CL affilies une mme union est un des points de divergence entre les systmes mutualistes traditionnels et les CVECA, qui limitent la solidarit intercaisses au strict minimum afin de ne pas mettre en danger les caisses dautres villages.

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240. On notera quavant 1999, la structure fatire des Caisses dpargne en France le Cencep tait un GIE au capital dtenu 40 % par ltat et 60 % par les caisses dpargne rgionales. 241. Ainsi lorgane fatier du CRG de Guine, le CRG SA, est-il dtenu par les CL, par les salaris, par ltat guinen et par des investisseurs thiques. 242. Labsence de certains outils structurels mettant en danger linstitution et les dpts reus du public, il semble lgitime que le superviseur en tire les consquences en termes de limitation des activits (plafonnement du volume global, interdiction douverture de nouvelles agences, etc.) voire place linstitution sous administration provisoire partielle en vue de remdier aux lacunes constates. 243. La spcificit et la difficult de la gouvernance des rseaux mutualistes tiennent dans son clatement entre lus et techniciens salaris, CL et structure(s) fatire(s). La gouvernance est prendre en compte dans le cadre dune matrice bidimensionnelle (lus/techniciens et CL/fatire) ; lenjeu de la structuration rside dans la mise en place de textes et procdures internes organisant un transfert de pouvoirs dans le cadre dun processus structurel prenant en compte la ncessit de nouveaux rapports lus/salaris (aptitude renforce des lus la comprhension stratgique et au contrle). 244. Rglant les questions principales lies aux oprations (dfinition des produits, procdures dlaboration et de normalisation des produits, procdures de crdit, procdures dvaluation et recherche/dveloppement sur les produits) dans le cadre o les entits oprent et mettent en place les produits ou les grent.
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245. Lequel rgit les flux financiers intragroupe : centralisation des ressources, conditions du refinancement, mise en place et gestion des diffrents fonds du rseau (solidarit, dveloppement), rpartition des charges de fonctionnement et rglement des centres de cots et de profits intragroupe 246. Assorti dun systme efficace de communication entre les agences et le sige voire, dans lidal, dagence agence. 247. Correspondant aux standards requis par les superviseurs, les certificateurs comptables, les investisseurs et les marchs financiers. 248. Ce qui implique souvent la scission en dpartements, notamment 1) du dpartement exploitation, entre un dpartement des engagements (production de crdit, relation clientle) et un dpartement des risques (charg du suivi et de lvaluation des risques oprationnels, notamment du portefeuille de crdit) ; 2) du service dinspection, entre linspection stricto sensu et laudit interne, charg de la vrification de lensemble des procdures ; etc. 249. La faillite ou quasi-faillite de plusieurs institutions financires mutualistes en Afrique francophone semble tre en grande partie lie une absence de structuration, elle-mme due une supervision insuffisante et/ou non ractive. 250. Afin de raliser des oprations telles que lmission dobligations par placement priv ou sur les bourses des marchs mergents, des virements de fonds internationaux ou lmission de moyens de paiement lorsque la lgislation nautorise pas les IFM le faire. 251. Afin de contribuer la gestion de ltablissement bancaire, lactionnaire bancaire de rfrence . 252. En lespce, le Groupe du crdit mutuel franais, initialement dtenteur de 34 % du capital, soit la minorit de blocage lassemble gnrale de la banque. Le capital de la BIMAO doit ensuite voluer avec un retrait du Crdit mutuel franais et lentre de nouvelles IMF de la sous-rgion ainsi que dune banque commerciale africaine. Sur la BIMAO, voir www.cmutuel.com/cicm/actions/bimao.asp 253. La CIF regroupe six des plus importants rseaux financiers mutualistes de lUEMOA : Pamecas (Sngal), Kafo Jiginew et Nyesigisso (Mali), RCPB (Burkina Faso), Fececam (Bnin) et Fucec (Togo). 254. Selon les souhaits exprims par un des rseaux membres de la CIF, ces actionnaires seraient des apporteurs de capitaux et surtout des apporteurs de comptences humaines et techniques. Le rseau des caisses Desjardins (Qubec) et du Crdit coopratif (France) seraient pressentis. 255. Environ 5,5 millions EUR. 256. La SEWA Bank a t enregistre en tant que banque cooprative sous le double contrle de la Reserve Bank of India et du gouvernement de ltat . Elle compte aujourdhui plus de 60 000 membres, contre 4 000 sa cration (Source : http://www.sewabank.com/aboutus-origin.htm) 257. Il nest pas possible dorganiser une assemble gnrale pour lensemble de la socit cooprative ayant des dizaines de milliers de socitaires sur tout le territoire dun pays. 258. Cest le cas de la caisse centrale du Crdit agricole franais, constitu sous forme dEPIC de sa cration en 1920 sa transformation en 1987 en SA dtenue par le rseau du Crdit agricole. Les Banques populaires du Maroc sont dans la mme situation, ltat marocain dtenant encore une participation minoritaire dans la caisse centrale bancaire. 259. Socit dintrt collectif agricole. Les socits dintrt collectif agricole ont pour objet de crer ou de grer des installations et quipements ou dassurer des services soit dans lintrt des agriculteurs, soit de faon plus gnrale dans celui des habitants de la rgion sans distinction professionnelle. Les SICA ont le statut de socit cooprative et sont rgies par la loi du 10 septembre 1947. Conues lorigine comme complmentaires des coopratives agricoles, elles se distinguent de ces dernires par la possibilit deffectuer des oprations avec des personnes autres que leurs associs agricoles (jusqu 50 %) et lobligation davoir des adhrents non agricoles (au moins 20 % des voix). [] Un des intrts des SICA
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est dassocier dans le mme groupement des agriculteurs et leurs clients, tels des ngociants dans le commerce de gros ou de dtail, renforant ainsi lancrage territorial de la cooprative. Elles constituent ainsi une des rares formes coopratives de type multisocitaires. Mauget, R., Alternatives conomiques Pratique n 22 (janvier 2006). 260. Loi n 47-1775 du 10 septembre 1947 portant statut de la coopration, modifie par la loi n 2001-624 du 17 juillet 2001, article 19 septies. 261. Cest le cas notamment en France des socits coopratives de banque en application de larticle L51264 du Comofi : Le conseil dadministration ou le conseil de surveillance comprend, outre dix reprsentants des socitaires, cinq reprsentants du personnel de la socit cooprative de banque, dont au moins un cadre, lus par lensemble des salaris de la banque au scrutin de liste la proportionnelle et la plus forte moyenne . 262. Cest le cas du CRG, en Guine, rseau autogr dont les caisses locales sont des associations et la structure centrale une SA faute de SCIC. Lors de sa cration, le capital de la SA tait dtenu 40 % par les caisses locales, 35 % par les salaris et 25 % par ltat guinen (15 %) et des investisseurs thiques (SIDI : 8 % et Institut de recherche et dapplications des mthodes de dveloppement [IRAM] : 2 %). En 2007, les salaris et les CL se sont regroups dans un GIE, permettant une meilleure gestion des entres et sorties de caisses et de salaris. Le GIE dispose de 75 % du capital du CRG-SA. Le fonctionnement de la structure fatire du CRG est typiquement celui dune SCIC. 263. Les dirigeants dAl Amana (premire association de microcrdit du Maroc) envisageraient favorablement une transformation en socit cooprative, voire en SCIC. La SCIC permettrait de concilier lobjectif de transformation avec une gouvernance quilibre prservant un rle aux actuels membres de lassociation (collge des personnes physiques contribuant bnvolement lactivit de lentreprise), en reconnaissant le rle des salaris (collge des salaris) et celui des clients (collge des clients). 264. Lesquels peuvent faire pression pour que lIFM accorde de meilleures conditions tarifaires ses membres (hausse de la rmunration de lpargne, baisse du taux des crdits, augmentation du volume et des montants des crdits) ou ont dautres motivations dordre social ou politique. De plus, les lus dune IFM nont en gnral pas de connaissances financires trs pousses, ce qui ne facilite pas la rflexion sur lvolution de la structure. 265. Les lus sont particulirement utiles en termes de contrle social (comit de contrle) voire en appui la gestion du crdit (comit de crdit) car ils connaissent bien le secteur ainsi que les personnes susceptibles dobtenir un financement.

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266. Rappelons que la principale association franaise de microcrdit, lADIE, compte 291 salaris pour 800 bnvoles. 267. Sous rserve de choisir de manire optimale les membres de son conseil dadministration, en maintenant un quilibre entre des professionnels de la finance, des reprsentants catgoriels (fdrations dartisans, chambre de commerce), des reprsentants de la clientle cible voire des personnes-ressources de la socit civile (par exemple les glises, trs impliques dans certains pays en dveloppement). 268. Notamment au Bnin avec le PAPME et le PADME, toutes deux associations reconnues dutilit publique. 269. Cest le cas au Maroc de la fondation ARDI (manation du Crdit agricole) et de la FBPMC (manation du Groupe des banques populaires, rseau financier mutualiste). 270. On peut dailleurs penser que les risques lis aux tentatives de captation augmentent avec le montant des fonds accumuls et avec la profitabilit de la structure et ce, de la part du/des donateurs publics mais aussi de lensemble des acteurs impliqus dans la gouvernance de lIMF. 271. Un IOB peut par exemple servir dintermdiaire physique pour la gestion de fonds confis par la banque ou le client ; il importe alors quil justifie dune garantie bancaire couvrant le risque de dilapidation des fonds qui lui sont confis (France, Comofi, article L519-4).

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272. Lesquelles requirent des agents de crdit passant lessentiel de leur temps en visites itinrantes de clientle, avec des rythmes de travail (horaires, jours travaills) incompatibles avec les conventions collectives bancaires ou la lgislation rgissant louverture des guichets dagence bancaire. 273. Dans le respect de la rglementation relative aux prises de participation des banques dans des entreprises non financires. Sur ce point voir infra le dveloppement sur la rglementation financire. 274. En Hati toutefois, le concept dIOB nexiste pas dans la rglementation. 275. La manipulation de fonds est fortement dconseille des structures qui ne disposeraient pas de guichets permanents et dagents spcialiss pour les oprations de caisse. En effet, elles seraient contraintes de faire transiter les fonds par le biais dagents de crdit, ce qui reprsenterait le niveau zro du contrle interne. 276. Un tel mcanisme ne serait donc pas possible en France (Comofi, article L519-1), ni au Maroc (loi bancaire, article 96) ni dans la Cmac (Convention bancaire, article 43). Toutefois il ne semble pas interdit dans lUEMOA (loi bancaire, article 66).

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3. La supervision du secteur
176. En tant quintermdiaires financiers, les IMF intressent directement les autorits montaires en charge de la stabilit de la monnaie et de la scurit de lpargne publique, en particulier lorsquil sagit de lpargne populaire. Or, le grand nombre dintervenants rend cette supervision difficile. La faible capacit technique de la plupart des IMF rend aussi les mthodes habituelles de supervision bancaire inadaptes. Le droit structurant lapproche en matire de supervision des IMF devrait donc prendre en compte ces contraintes. Il essaie parfois de retranscrire la distinction tablie au niveau de la doctrine entre la rglementation prudentielle, la rglementation non prudentielle et le traitement spcifique des trs petits intervenants base communautaire (tontines, micromutuelles). Dans cette optique, on voit parfois apparatre une modulation de laction du superviseur entre son cur de mtier (la supervision prudentielle), la supervision axe sur la transparence financire et le suivi non prudentiel des microstructures. Cette distinction, qui suppose des choix sur loptimisation des tches du superviseur, reste toutefois encore trs minoritaire au profit dune logique plus classique selon laquelle toute structure formelle qui exerce une activit de microfinance doit tre agre, donc supervise prudentiellement.
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Dune manire gnrale, la rflexion sur les cots de la supervision reste encore embryonnaire dans les pays francophones, mme si certains actes administratifs (agrment notamment) sont parfois payants277. Il arrive aussi quune partie du secteur financier soit assujettie une taxe sur la supervision278, ce qui tmoigne dune prise en compte de la ncessit de financer le superviseur279. 3.1. Problmatique gnrale, suivi et supervision 177. Dans les PED, le dbat sur la supervision est li la capacit des autorits montaires superviser une multitude de petites structures, ce qui suppose de leur octroyer une autorisation dexercice et de veiller au maintien de leur situation financire.

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Dun point de vue conomique, on constate que quelques grandes IMF, mutualistes ou non, ralisent en gnral plus de 75 % (90 %) de lactivit de microfinance dun pays, en termes de nombre de personnes atteintes, de volume dpargne collecte ou de crdits octroys. Les dizaines ou les centaines de trs petites IMF, le plus souvent associatives ou mutualistes, qui uvrent la frontire de la rglementation nont donc pas dimpact macro-conomique significatif, ce qui peut entraner deux types de comportements. Le premier, restrictif, est dimposer des barrires telles lobtention dun agrment, que seules les grandes structures dotes de moyens techniques et financiers consquents pourront satisfaire aux conditions280. Le second est de faciliter lintgration de ces petites structures dans un cadre rglementaire assoupli, du moins pour les IMF non mutualistes se limitant au crdit et pour les Coopec281. Cette gomtrie du secteur se prterait bien une modulation des interventions du (des) superviseur(s) selon la distinction recommande internationalement, savoir : - la supervision dite prudentielle pour les grandes et moyennes structures autorises collecter lpargne du public (membres ou clientle) ; - la supervision axe sur la transparence financire pour les structures, y compris en principe pour celles de grande taille, ne recevant pas de fonds du public vue ou moins de deux ans de terme282 ; - le suivi non prudentiel des microstructures, le plus souvent caractre mutualiste et/ou communautaire. 178. La supervision axe sur la transparence financire impose aux assujettis lensemble des normes comptables et de transparence financire imposes aux IMF sous supervision prudentielle. En pratique, elle diffre de la supervision prudentielle sur deux aspects : - le superviseur accepte le risque de faillite de la structure au mme titre que pour nimporte quelle entreprise commerciale ; cela implique que les objectifs de la supervision sont atteints ds lors que la transparence est assure, ce qui permet au march (le secteur financier national, les investisseurs et les IFI) de travailler en connaissance de cause ;
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- elle nest pas ncessairement moins coteuse pour le supervis en termes de mise en conformit avec les normes de transparence financire que si lIMF tait soumise supervision prudentielle. 179. La notion de suivi non prudentiel se dgage de manire empirique, pour les trs petites IMF base communautaire. Elle signifie que lautorit montaire se contente dobserver lvolution de cette partie du secteur, en exerant un contrle minimal sappuyant sur la transmission dtats financiers de synthse simplifis, ces petites IMF ntant pas astreintes au respect de normes comptables ou prudentielles contraignantes. Une solution radicale consiste reconnatre ces structures le droit dexercer sans avoir demander un agrment, ds lors quelles ne franchissent pas certains seuils283. Cette approche permet de prendre en considration les petites IMF en oprant une distinction en fonction dlments objectifs tels que le nombre de personnes atteintes, le total de bilan voire284 lexistence ou non dune collecte de lpargne. Elle constitue un arbitrage en faveur de lextension de services financiers au profit de populations nayant pas accs des IMF supervises, mais peut faire peser un risque supplmentaire sur lpargne collecte. Ainsi Madagascar, la loi prvoit que les IMF de niveau 1 sont soumises une simple surveillance consistant en la vrification de lexistence dun systme interne de gestion, dune comptabilit et dun contrle adapt leurs activits 285.
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La dmarche inverse a t opre dans lUMOA avec la nouvelle lgislation sur les SFD, qui supprime la catgorie des GEC-CCM. De plus, les nouvelles conditions dagrment (notamment le capital minimum) prvues286 pourraient amener ne plus permettre lofficialisation de ces trs petites structures, techniquement impossibles superviser grande chelle. 180. Supervision et vision sectorielle. Les annes rcentes ont vu se dvelopper dans nombre de pays des stratgies nationales de microfinance (SNMF) et autres lettres de politique sectorielle (LPS), souvent avec lappui de partenaires au dveloppement287. Ces documents comportent gnralement un volet rglementation incluant celle concernant les IMF. Ils ne peuvent toutefois pas constituer une base de supervision suffisante pour le superviseur, pour deux raisons :

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- leur niveau de gnralit les rend peu oprationnels immdiatement ; - la vision partage du secteur ne peut pas tre, par principe, celle du superviseur qui a pour missions lgales lmission et la stabilit de la monnaie, la protection de lpargne du public, voire ensuite la stabilit du secteur financier et la mise en place de conditions favorables son dveloppement. Il est significatif de constater que trs rares sont les superviseurs dots dune vision claire de ce que doit (devrait) tre leur secteur financier et particulirement le secteur banque de dtail/microfinance . Les superviseurs ne semblent pas laborer de documents structurs pour exprimer leur vision sectorielle court, moyen (5 ans) et long terme (30 ans) et les moyens rglementaires et de supervision qui seront mis en uvre pour leur atteinte. Au-del des gnralits plus ou moins claires sur le secteur ( microfinance inclusive , secteur professionnel , viabilit financire et sociale , etc.), aucun document ne reflte la fois le sens de la rglementation et la politique conomique que le superviseur entend mener en application. Cette absence de document stratgique conduit gnralement : - un manque de vision du nombre et du type dintervenants sur le secteur, court, moyen et long termes alors que, selon toute vraisemblance, le nombre dacteurs long terme sera trs rduit288 ; - une politique dagrment peu adapte pour les IMF mutualistes, la pression lagrment dune multitude dacteurs lemportant largement sur la ncessit de (ne) constituer (que) des rseaux structurs, disposant dune surface financire suffisante pour supporter les charges de la supervision et autofinancer leur dveloppement ; - un manque de hirarchie ou de classement par importance des normes289, qui amne parfois les inspecteurs sattarder sur des erreurs et fautes mineures et ne pas consacrer lessentiel de leur action aux objectifs majeurs de la supervision ; - un manque de plan daction structur lavance pour classer les assujettis et ragir aux difficults, crises et faillites du secteur290 ; - un dcouplage excessif du secteur financier, qui risque daboutir la cration dun sous-secteur isol au sein du secteur financier et non la mise en place de systmes financiers inclusifs et de banques universelles, mutualistes ou non291.
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Il serait souhaitable que ce type de rflexion soit intgr lors de llaboration et de la mise en uvre de rglementations financires et prenne ensuite la forme dun texte officiel du superviseur, aisment adaptable292. 3.2. Les autorits de surveillance et de supervision 181. Les rseaux de Coopec, crs principalement en zone rurale pour rendre des services financiers aux villageois et aux agriculteurs, ont historiquement t placs le plus souvent sous la tutelle administrative des ministres de lAgriculture en charge du secteur coopratif293. Cette tutelle, qui ne permettait pas de rpondre aux dfis de la supervision, tend disparatre au profit de la banque centrale, dune autorit de supervision bancaire autonome ou, plus rarement, du ministre des Finances voire dun comit interministriel. 182. Lattribution de la supervision des AMC au ministre des Finances ou un comit plac sous son autorit en France, en Tunisie et, initialement, au Maroc tmoigne de la vision quont (avaient) ces tats des AMC, savoir des structures ne prsentant aucun risque pour le systme financier et lpargne publique, dont les comptences techniques (capacits produire des tats financiers) et financires ne sont pas comparables celles des tablissements de crdit et dont la vocation sociale peut, le cas chant, saccommoder dun partage du pouvoir de supervision avec dautres autorits. Les AMC sont dvolues au ministre des Finances parce que les enjeux de
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leur supervision sont trop faibles pour requrir une supervision prudentielle selon les conditions de droit commun294. La mission de ces structures relve dune supervision trs allge, axe sur la transparence financire. 183. La situation dans lUMOA est diffrente, dans la mesure o les enjeux de la supervision des IMCEC (et anciennement des SFD sous convention) sont trs importants, tant sur le plan financier que politique et social. La dvolution au ministre des Finances de la supervision prudentielle des coopratives financires et non pas au ministre habituellement en charge de la tutelle et de la promotion des coopratives est conforme aux recommandations internationales minimales. Toutefois, elle a pu poser quelques difficults les premires annes dapplication de la loi, lies au manque de moyens humains et financiers des structures ministrielles de suivi des IMF ainsi qu la difficult, dans certains cas, de prononcer des sanctions (mise sous administration provisoire)

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Tableau 11. Autorits de surveillance et de supervision par pays et par catgorie


UMOA Mauritanie RDC Madagascar Cmac Burundi Guine Cambodge Rwanda Banques, EF, IOB : commission bancaire de lUMOA SFD : ministre des Finances avec un rle accru de la BCEAO et de la commission bancaire de lUMOA au-del de seuils fixer par la BCEAO Banque centrale Banque centrale295 CSBF Cobac Banque centrale Banque centrale Banque centrale Banque centrale Banque centrale SFD : ministre des Finances avec un rle accru de la BCEAO et de la commission bancaire de lUMOA au-del de seuils fixer par la BCEAO Coopec non rgules : tutelle du ministre de lAgriculture SFD : ministre des Finances avec un rle accru de la BCEAO et de la commission bancaire de lUMOA au-del de seuils fixer par la BCEAO Banques, FFP et Coopec (entits financires non bancaires) : commission bancaire (Superintendencia) AMC : surveillance de la commission bancaire Banque centrale Banque centrale SFD : ministre des Finances avec un rle accru de la BCEAO et de la commission bancaire de lUMOA au-del de seuils fixer par la BCEAO tablissements de crdit : commission bancaire296 SFD : ministre des Finances avec un rle accru de la BCEAO et de la commission bancaire de lUMOA au-del de seuils fixer par la BCEAO AMC : comit interministriel297 SFD : ministre des Finances avec un rle accru de la BCEAO et de la commission bancaire de lUMOA au-del de seuils fixer par la BCEAO tablissements de crdit : banque centrale AMC : banque centrale298 SFD : ministre des Finances avec un rle accru de la BCEAO et de la commission bancaire de lUMOA au-del de seuils fixer par la BCEAO tablissements de crdit : banque centrale AMC : ministre des Finances299

Ouganda

Bolivie

Comores Djibouti

France

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Maroc

Tunisie

pouvant tre perues comme des tentatives de rcupration par ltat de rseaux mutualistes ayant quitt la tutelle tatique au dbut de la dcennie 1990300. Laugmentation des budgets dvolus la supervision ainsi que lintervention renforce de la BCEAO et de la commission bancaire de lUMOA, notamment pour linspection des plus grands rseaux mutualistes, visent corriger les insuffisances du systme initial301.

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Toutefois, la mise en uvre de ressources ne suffit pas latteinte des objectifs de la supervision prudentielle en labsence, notamment, dindpendance fonctionnelle et statutaire du superviseur par rapport aux autorits politiques. La difficult voire lincapacit des ministres des Finances sanctionner ou grer les crises de plusieurs IMF (notamment la mise sous administration provisoire) plaident pour un transfert total de la supervision de toutes les institutions financires la banque centrale ou la commission bancaire, ds lors quelles excdent un seuil significatif302. La nouvelle lgislation dans lUMOA va dans ce sens, qui confie officiellement la BCEAO et la commission bancaire de lUMOA un pouvoir conjoint de supervision pour les SFD dont le total de bilan excde un montant fixer par la BCEAO elle-mme. Il ne sagit plus l dune dlgation de supervision mais dune rcupration partielle de celle-ci par le banquier central et par la commission bancaire. Une volution encore plus nette est intervenue au Maroc pour les AMC, soumises depuis 2006 la supervision de la Bank Al-Maghrib (BAM). Pour linstant, en labsence de normes prudentielles applicables aux AMC, on peut penser que lintervention restera oriente vers une logique de supervision axe sur la transparence financire et non de supervision prudentielle les normes comptables et daudit se limitant assurer la transparence financire du secteur. Il en sera vraisemblablement diffremment ds lors que les AMC collecteront de lpargne du public, voie qui semble ouverte avec la loi n 04-2007 sur les possibilits dextension des activits des AMC.
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3.3. Les autorits dlgues 184. Les difficults assurer de manire effective la surveillance et la supervision du secteur de la microfinance peuvent amener lautorit montaire dlguer une partie du travail de contrle des organismes publics ou privs investis dune mission spcifique. Ainsi la loi relative lactivit et au contrle des institutions de microfinance Madagascar prcise que la CSBF peut confier des entits agres par elle les fonctions de surveillance des IMF 1 303. Dans lUMOA, aux termes de la lgislation en vigueur depuis 1994, le ministre des Finances peut procder ou faire procder tout contrle des institutions 304, ce qui

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signifie quil a comptence pour mandater tout organisme public ou priv quil juge comptent pour raliser le contrle. En pratique, les services de la commission bancaire de lUMOA et de la direction des SFD de la BCEAO ont t sollicits pour des missions dinspection des plus grandes structures, notamment celles dont le total de bilan excde 300 millions FCFA305. La fonction lgale des certificateurs comptables. Lobligation pour les IMF de faire certifier leurs comptes par des commissaires aux comptes ayant rang dexperts-comptables ou de comptables agrs participe de la dlgation de la fonction de surveillance, en ce que la prsence de comptes certifis permet lautorit montaire de diminuer les missions de contrle sur place au profit du contrle sur pice. Plusieurs niveaux de certification sont prvus selon la forme juridique306 et la taille de lIMF. La mission limite confie aux certificateurs (rgularit et sincrit des comptes) a toutefois amen le dveloppement dactions daudit plus approfondies par deux types dorganismes : les structures dappui traditionnelles aux IMF (ONG, organismes coopratifs des pays dvelopps) et les nouvelles structures qui ont dvelopp des mthodes de rating international. Le rle gris des organismes dappui et de notation. Ces organismes ont dans les faits une importance non ngligeable, mme sils ne se voient en principe confier aucune mission lgale ou rglementaire. Intervenant en appui ponctuel ou rcurrent des IMF, ils oscillent entre le partenaire technique de rfrence et lauditeur ami , ce qui peut les amener une certaine proximit avec linstitution quils doivent contrler. Certains ont cependant su dvelopper des mcanismes de notation faisant rfrence, couvrant tant la qualit des systmes dinformation et de gestion que laudit organisationnel et la politique commerciale. Les organismes de notation offrent donc la fois un service plus large couvrant laudit organisationnel et la performance des politiques et stratgies commerciales et de moins bonne qualit, dans la mesure o, dune part, ils nont pas ncessairement le niveau danalyse financire et comptable dun expert-comptable agr et, dautre part, contrairement ces derniers, ils nengagent pas leur responsabilit professionnelle sur la certification rgulire et sincre des documents comptables.
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Labsence de rglementation des agences de notation en microfinance aboutit ce que cette profession ne fournit pas de vritables notes comparables celles des agences internationales de notation financire, permettant linvestisseur de prendre une dcision ou au superviseur den tirer des consquences prudentielles. Au demeurant, lon voit bien avec la crise financire globale qui frappe les systmes financiers depuis 2007-2008 que, mme dotes dune rglementation lgre, les grandes agences internationales de notation financire ont accord des notes manifestement survalues des institutions financires et des produits du march financier (principalement issus de la titrisation de crances). Il convient donc a fortiori de considrer que les publications des agences de notation spcialises en microfinance, qui ne peuvent prtendre au mme niveau dindpendance et de rigueur que leurs anes, ne sont dans les faits pas des notes mais de simples rapports externes sans consquence sur la supervision307. 185. Les rseaux mutualistes bancaires des pays dvelopps. Ces rseaux nont quun intrt conomique marginal pour leurs frres des PED et peuvent de surcrot sappuyer ponctuellement sur leurs propres services daudit et dinspection pour raliser des missions de contrle, ce qui leur confre la fois une certaine indpendance et les comptences techniques requises pour un audit externe. Dans certains pays o la profession dexpert-comptable nest pas organise selon les standards internationaux, lautorit de supervision financire pourrait donc leur confier lorsque la rglementation financire le permet et sous rserve de trouver les
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financements adapts308 une tche de commissariat aux comptes. 186. Les structures fatires et intermdiaires des mouvements mutualistes. La fonction de contrle et de supervision confie aux structures fatires et intermdiaires des rseaux mutualistes est une mission lgale, qui leur donne les prrogatives ncessaires sur leurs affilis mais engage leur responsabilit en cas de dfaillance. La rglementation prcise parfois que la structure fatire est tenue de raliser une mission dinspection sur place au moins une fois lan. Cette dlgation de la supervision, qui nenlve rien aux prrogatives de lautorit montaire, permet cette dernire de sappuyer sur la structure fatire de rfrence du rseau pour raliser une supervision globale ou consolide, tant comptable que prudentielle309.

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Notes
277. Cas du Rwanda et de la RDC. 278. Taxe gale 0,50 % du montant moyen des dpts pour les banques en RDC. 279. Lequel dispose de ressources globales limites, dont il ne peut consacrer une part trop grande la supervision de la microfinance ; une banque centrale doit en effet traiter prioritairement les questions dmission et de stabilit montaire, de gestion du taux de change et de supervision du secteur bancaire. 280. Pour ces seules IMF, lautorit de supervision pourra raliser un contrle approfondi, comparable celui exerc sur le systme bancaire. Cette premire solution revient en fait relguer dans linformel la majorit des IMF, que ltat ne pourra ni ne voudra fermer pour des raisons autant pratiques que dutilit sociale. 281. Il nest alors pas possible de raliser une supervision classique de cette multitude de petites structures qui, dune part, demanderait un travail excessif lautorit de supervision et, dautre part, se heurterait lincapacit de ces IMF y rpondre de faon satisfaisante. 282. lexclusion, ventuellement, des dpts de garantie lis loctroi dun crdit (gage-espce) et venant scuriser celui-ci au mme titre que dautres srets (gage de bijoux, etc.). 283. Ce qui est le cas par exemple dans le projet de loi portant rglementation des IMF au Rwanda. Dans lUMOA, les GEC-CCM simplement reconnus en application de la lgislation Parmec entrent aussi dans cette catgorie. 284. Ainsi dans lUEMOA, les GEC-CCM sont surveills , les autres (institutions mutualistes ou Coopec, SFD sous convention) tant superviss par les ministres des Finances avec lappui de la BCEAO. Madagascar, lavant-projet de loi prvoit que les IMF de niveau 1 seraient soumises une surveillance non prudentielle, seules les IMF de niveau 2 et 3 tant assujetties la supervision prudentielle de la CSBF (Commission de supervision bancaire et financire). 285. Loi n 2005-016, article 67 alina 1. 286. Il appartient la BCEAO de fixer ces normes par voie dinstruction. 287. Principalement le PNUD et le FENU dans les pays dAfrique. 288. Dans la mesure o il est trs probable que seuls quelques trs grands acteurs survivront long terme, car ils seront les seuls pouvoir supporter les cots des investissements techniques et de la transparence financire, offrir des services de la meilleure qualit (produits adapts et scuriss) la clientle, rsister aux crises locales ou/et sectorielles et capter les financements des marchs financiers. La trs forte concentration actuelle du secteur entre quelques acteurs (moins de dix et parfois moins de cinq) dans de nombreux pays plaide dailleurs en ce sens. 289. Ainsi un ratio de solvabilit (fonds propres/actif net pondr x %) ou une norme de portefeuille risque 30 jours peuvent tre mis au mme niveau que le ratio dencours sur dirigeants ou une norme de transparence financire accessoire 290. De tels plans daction ncessiteraient la mise en place dun systme objectif de notation des IMF (par exemple de A [vert] E [carlate], en passant par B [jaune], C [orange] et D [rouge]) et prcisant chaque fois les conditions du classement, les actions mener pour le supervis et lattitude avoir pour le superviseur. 291. Certaines normes financires commencent aller dans ce sens. On pense notamment aux politiques visant interdire ou limiter laccs des banques la microfinance (ou soumettre leur intervention sur ce march un agrment spcifique de la banque centrale) et aux normes visant interdire aux IMF (notamment

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mutualistes) de dvelopper des activits bancaires hors microfinance : plafonnement des montants des crdits, interdiction des oprations de moyens de paiement, interdiction des oprations internationales, interdiction de certains produits de crdit jugs trop sophistiqus (crdit-bail et autres mcanismes de location-vente/leasing, capital-risque). La limitation des oprations est certes comprhensible ds lors que lon ouvre de nouvelles fentres rglementaires pour viter les stratgies opportunistes et le risque de sous-rgulation dune partie du secteur. Mais, pousse trop loin, elle risque disoler les acteurs se trouvant dans cette catgorie au lieu de prparer leur pleine intgration dans le secteur financier. 292. Par exemple une circulaire ou une instruction de la banque centrale. 293. Cette tutelle de ltat sur les rseaux mutualistes subsiste en France. Un commissaire du Gouvernement est toujours dpch auprs de chaque organe central de rseau mutualiste, savoir : la Caisse nationale de Crdit Agricole, la Banque fdrale des Banques Populaires, la Confdration du Crdit Mutuel, la Caisse nationale des caisses dpargne et de prvoyance et la Chambre syndicale des socits anonymes de crdit immobilier (Comofi, article L511-32). Au Maroc, la composition de lorgane fatier dcisionnaire des Banques populaires porte aussi fortement lempreinte de ltat marocain. 294. la diffrence des caisses de crdit municipal qui, en tant qutablissements de crdit autoriss recevoir des fonds du public, sont soumises au droit commun de la supervision. 295. La cration dune commission bancaire ventuellement organise selon un modle franais (conseil collgial prsid par le gouverneur de la banque centrale et sappuyant sur les services techniques de celle-ci, savoir la direction de la Supervision des intermdiaires financiers [DSIF]) avait t envisage mais le projet na pas t mis en uvre. 296. Comofi, article L613-1. 297. Dcret n 2002-652 du 02 avril 2002, article 1er. 298. Dahir n 1-05-178 du 15 moharrem 1427 (14 fvrier 2006) portant promulgation de la loi n 34-03 relative aux tablissements de crdit et organismes assimils, article 13 et titre IV : Contrle des tablissements de crdit. 299. Loi n 99-67, article 12. 300. Jusqu la fin des annes 1980, lorganisme financier de troisime niveau du Crdit agricole mutuel du Bnin et des Coopec de Cte dIvoire tait respectivement la CNCA et la BNDA, tablissements publics organiss sur le mme modle que la Caisse nationale de Crdit Agricole franaise de 1920 1987. 301. Voir les dveloppements infra sur les organismes dlgus. 302. Par exemple, on pourrait slectionner les dix ou 20 plus grandes IMF par pays, ce qui reprsenterait trs probablement 99 % du secteur, et laisser les autres au ministre des Finances (si tant est quil faille les autoriser : voir les dveloppement sur les politiques dagrment). 303. Loi n 2005-016, article 69. 304. Loi Parmec, article 66. 305. Soit environ 457 000 EUR. 306. La certification des comptes est en gnral obligatoire pour les socits de capitaux (SA) en application du droit commun des socits commerciales. 307. Sur la question des notations en microfinance, voir aussi Lhriau, L. (2008b), Crise financire globale et microfinance : dterminants rglementaires, risques et premiers enseignements , Techniques financires & dveloppement, n 93, dcembre.

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308. Certaines ONG internationales ainsi que les structures de coopration Nord/Sud des banques coopratives (comme le CICM, DID ou la Fondation du crdit coopratif) disposent cependant dun budget propre, aliment par des subsides de leur groupe, pour raliser des missions dappui. 309. Ce qui ne signifie pas pour autant que les diverses entits du rseau soient dispenses de respecter des normes individuelles (voir infra les dveloppements sur les structures fatires et les caisses centrales des rseaux mutualistes).

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Partie III La rglementation financire

187. La soumission des IMF une rglementation financire adapte est la consquence dun choix opr par les autorits montaires de procder une supervision prudentielle du secteur et/ou de se limiter une surveillance non prudentielle dune partie des IMF. La tendance est daccrotre les contraintes au fur et mesure que lIMF se dveloppe, la fois pour viter les risques systmiques et dans lintrt de lIMF, afin de lobliger matriser ses oprations et prsenter une structure de bilan quilibre. Pour ce faire, des seuils sont parfois prvus, en fonction du total de bilan de lIMF et de la nature de ses activits (collecte ou non de lpargne). On peut distinguer entre les normes de gestion, visant essentiellement fournir une information financire fiable et apte mesurer la situation de lIMF mais aussi servir la politique montaire gnrale de ltat, et les normes prudentielles dont lobjectif est dorienter la gestion afin de prvenir les risques dinsolvabilit et dilliquidit de la structure.
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1. Les normes de gestion et de transparence financire


1.1. Principes gnraux 188. Leur objectif est de constituer des normes et principes de bonne gestion respecter en permanence afin de prvenir les drives dans la gestion au regard dobjectifs dfinis par les autorits montaires et de donner aux diverses parties

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Partie III - La rglementation financire

intresses (IMF, autorits montaires, associs, bailleurs) les moyens de connatre la situation prcise de lIMF. Lensemble des normes de gestion concourt latteinte et la prservation de lquilibre financier de la structure, afin de garantir sa prennit. Cette recherche de lquilibre financier est universelle et ne souffre pas dexceptions, dans la mesure o lon accepte lide que des subventions peuvent venir contribuer assurer cet quilibre. 189. Les indicateurs de gestion. Afin de mesurer la sant financire de lIMF, les autorits montaires leur imposent parfois de calculer un certain nombre de ratios ou de fournir certains tats statistiques venant en complment des documents comptables annuels310. Ces ratios peuvent constituer des normes dobjectif , cest--dire des indicateurs de bonne gestion des IMF. Ils diffrent des normes prudentielles, en ce quils ne constituent pas des minima respecter en permanence. Les ratios de qualit du portefeuille sont multiples. Ils visent en premier mesurer le taux dimpays chance par rapport len-cours global (ce qui peut minorer la dgradation relle du portefeuille en cas de croissance rapide du volume des crdits) ou, ce qui est plus rigoureux, par rapport len-cours exigible cette date. Un second type de ratio de qualit du portefeuille vise mesurer le taux annuel de pertes par rapport divers lments (production annuelle de crdit, produits financiers,
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produit net bancaire). Ce ratio mesure la qualit globale du portefeuille de crdit de lIMF. Une autre srie dindicateurs de gestion vise mesurer la situation financire de lIMF, notamment la couverture de ses charges par ses produits financiers, son taux de dpendance aux subventions, des ratios sur les principales masses de son bilan Enfin, dautres indicateurs (de porte et dimpact) mesurent la performance sociale. Dimportants travaux sur les indicateurs ont t raliss par certaines agences de notation311. Au niveau mondial, on voit merger un droit coutumier de la transparence financire par le biais du Microfinance Information Exchange (MIX) et du CGAP, dont les standards de transparence financire et les ratios simposent de plus en plus aux IMF, sur la base du volontariat et, progressivement, aux autorits montaires. Au-del

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de ce droit coutumier, ces initiatives permettent la mise en place dun benchmarking312 sectoriel extrmement enrichissant, pouvant fournir des indications aussi trs utiles sur la rglementation et la supervision du secteur. 1.2. Lencadrement des taux dintrt dbiteurs et crditeurs 190. Le principe de lencadrement des taux dintrt dbiteurs et crditeurs des tablissements de crdit avec leur clientle est trs ancien. En zone franc, la lgislation sur lusure date dune loi applicable dans lAOF et lAEF313. Les rgles ont t trs fortement renforces ultrieurement, avec la mise en place de systmes dencadrement du crdit. Dans le mme ordre dide, lpargne populaire est parfois soumise une rmunration minimale. Les taux dbiteurs maximum (TDM) et les taux crditeurs minimum (TCM) sont peu apprcis des IMF, car ils imposent des pratiques souvent contraires aux rgles internationales en microfinance, dans lesquelles des TEG rels (aprs dduction de linflation) de 20 30 % sont monnaie courante lesquels taux cotent aux bnficiaires infiniment moins que les intrts exorbitants prlevs par les usuriers. Or, on constate dans beaucoup de PED un certain retour de la rpression financire caractrisant nombre dconomies administres au cours des dcennies 1970 et 1980, soit par une pression plus forte des autorits politiques en faveur dun plafonnement des TDM pouvant tre pratiqus en matire bancaire, soit par la recrudescence de politiques de crdits bonifis en faveur des populations habituelles de la microfinance ce qui aboutit, le cas chant, fortement perturber le march et mettre en pril la viabilit financire des IMF. Or, cette recrudescence ne semble pas tant dicte par des analyses conomiques dmontrant leur intrt que par une certaine approche de la lutte contre la pauvret, tirant ses racines dans des convictions philosophiques, religieuses voire politiques bien ancres dans la conscience des populations et sur lesquelles il est utile de sattarder. 1.2.1. Fondements philosophiques, religieux et politiques du commerce de largent 191. La mise en place de rglementations encadrant les TDM est avant tout le reflet dune relation largent qui puise ses racines dans les idologies conomiques,
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philosophiques et religieuses. Nombre de positions adoptes jusqu aujourdhui par des gouvernements ou des banques centrales en sont le reflet314. 192. Antiquits grecque et hbraque. La notion de prt intrt (ou rmunr) remonte lantiquit tout comme sa condamnation. Le philosophe grec Aristote, qui raisonnait selon un schma dconomie domestique, concevait la monnaie comme un simple outil dchange315. En accord avec sa conception de lconomie naturelle, il condamnait le commerce et, plus forte raison, le commerce de largent (prt intrt) : Lintrt est de largent issu dargent et cest de toutes les acquisitions celle qui est la plus contraire la nature 316. Le judasme a lui aussi dict certains interdits religieux, mais de manire plus contextuelle. Ainsi les livres du Deutronome, du Lvitique et de lExode : - interdisent le prt intrt entre coreligionnaires, essentiellement pour le crdit social et dans un contexte dconomie de survie marque par le retour vers la terre promise ; - prvoient un systme de remise gnrale de dettes ( relche ) en lhonneur de Dieu tous les sept ans, ou de libration des personnes devenues esclaves pour dettes tous les six ans317. De plus, des restrictions importantes sont formules quant aux saisies de biens sur les dbiteurs pauvres (insaisissabilit implicite de la maison et du minimum [vtements, etc.]) et ce, dans un souci de charit ;
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- tablissent une obligation dassistance aux indigents frres et, plus largement, tous les indigents, juifs ou trangers, dans le pays dIsral. Plus tard, la doctrine juive volue sera codifie dans les Talmuds de Jrusalem (IVe sicle) et de Babylone (VIe sicle). Au passage, la notion de juste prix des matires alimentaires sera introduite318. 193. Catholicisme et protestantisme rform. Lglise chrtienne grco-latine a opr une fusion, voire une confusion, entre les interdits de lAncien testament et la pense dAristote. Trs rapidement, les pres fondateurs de lglise ont prohib le prt intrt pour les clercs (314-315) puis pour les lacs (Ve sicle). Lempereur Charlemagne transcrit linterdit religieux dans le droit civil. Le second concile de Latran interdit largement le prt intrt (1139). Thomas dAquin justifie linterdiction gnrale du prt

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intrt sur des fondements purement aristotliciens, en limitant la monnaie sa fonction dtalon pour lchange et en refusant de voir dans les activits financires une possible cration de richesse. Les ncessits de la vie conomique ont cependant impos la poursuite dactivits de crdit rmunr. Trois moyens ont t utiliss : - le premier, issu dun verset du Deutronome319, consiste utiliser des nonchrtiens comme prteurs. Les juifs, seuls non-chrtiens disponibles dans lEurope du Moyen ge, ont donc t utiliss de gr ou de force comme banquiers des princes et des marchands ; - le deuxime rside dans les astuces du commerce et du droit. Le Moyen ge est une priode fertile pour limagination financire, en partie pour contourner les interdits religieux ; - le troisime est li une certaine tolrance du prince, du moins lorsquil avait besoin demprunter 194. La rforme protestante va apporter une double innovation majeure dans le rapport aux richesses de ce monde et dans le commerce de largent. Luther est lorigine dun changement doptique dans la relation aux richesses et lconomie de production320. Toutefois, il na pas lev linterdit religieux sur le prt intrt. La rvolution vient de Calvin, selon lequel il ny a ni puissance, ni industrie ou dextrit quon ne doive reconnatre venue de Dieu 321 y compris donc lindustrie de largent. Il serait erron de voir en Calvin un aptre du libralisme total. Raisonnant en conomie de march imparfaite, il avait bien compris les abus possibles de la finance et avait instaur un plafonnement des taux dintrt admissibles Genve, dont il tait le maire, un niveau infrieur celui pratiqu ailleurs la mme poque322. La contre-rforme catholique va, en raction, refermer la porte de manire clatante. Ainsi Benot XIV condamne-t-il sans distinction tout prt rmunr : On ne peut excuser le pch dusure sous prtexte que le gain nest ni important ni excessif, mais plutt modr ou modeste ; il ne peut non plus tre excus sous prtexte que lemprunteur est riche ; ni non plus sous prtexte quainsi largent emprunt nest pas
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laiss improductif mais dpens utilement, soit pour accrotre sa fortune, soit pour acheter de nouveaux biens, ou pour traiter des affaires. La rgle qui rgit le prt consiste fondamentalement en lgalit entre ce qui est prt et rendu ; une fois cette galit fixe, toute autre condition supplmentaire viole les termes du prt. 323 On ne pouvait tre plus en dcalage avec lconomie moderne et le capitalisme naissant. la mme poque, Adam Smith dveloppait en Angleterre ses thories conomiques et notamment celle de la main invisible guidant et rgulant naturellement le march. La position catholique ntait plus tenable et en 1830, lglise lve linterdit sur le prt intrt, sous rserve de limites adopter dans un texte dapplication qui nest jamais survenu, laissant aux thologiens catholiques la possibilit de dvelopper la notion de juste taux dintrt , lequel est constitu par un empilement de marges et commissions rendues ncessaires par les impratifs de la viabilit financire sans toutefois renier lapproche aristotlicienne et thomasienne interdisant lintrt du seul fait du prt cest--dire la rmunration du temps. Il demeure donc une diffrence dapproche fondamentale avec le protestantisme pour qui, sauf abus condamnable, le juste taux est le taux de march form par la rencontre entre loffre et la demande. 195. Plus rcemment, on note avec intrt la proximit culturelle entre certains aspects de la doctrine sociale de lglise324 et le socialisme rformateur325, unis dans leur refus de la domination des puissances de largent ou du monopole pour reprendre un terme dj utilis par Aristote ce qui revient placer la finance au
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service de lhomme et non linverse326. 196. Lislam a repris le principe de linterdiction du riba, que lon peut traduire littralement par l accroissement du capital prt. La doctrine musulmane classique interdit ainsi le prt intrt dargent (contre argent) ou de toute matire rendue avec un accroissement identique (bl contre bl, dattes contre dattes). Cependant, les penseurs musulmans ont dvelopp toute une doctrine visant rendre licites un certain nombre doprations financires et bancaires voire, pour certaines autorits prestigieuses comme luniversit Al Azhar en gypte, rendre licite le prt intrt sous certaines conditions, notamment lorsque cela relve dun intrt commun des deux parties327. 197. Ainsi, on peut trs schmatiquement retenir dun ct le judasme et le protestantisme rform, qui acceptent le principe du prt intrt sous rserve de ne

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pas en abuser328 et, de lautre, lislam et le catholicisme qui, partir dune interdiction de principe, finissent par admettre un empilement de frais, marges et oprations plus ou moins licites justifiant un certaine rmunration de largent. En pratique, les deux approches peuvent aboutir des rsultats proches, mais il convient de ne pas oublier (dans un contexte de microfinance marqu par la lutte contre la pauvret) que pour lune, il sagit dun lment normal et, pour lautre, dune concession aux ncessits de la viabilit financire. On note au passage une certaine affection gnrale pour le mutualisme bancaire, aussi bien du ct chrtien (catholiques et protestants rhnans) que musulman et ce, par une intressante convergence des visions conomiques : - pour tous les chrtiens, le mutualisme bancaire initi au XIXe sicle329 est un bon outil de lutte contre les abus dans les conditions financires des prteurs individuels, faute de banquier disponible pour les populations pauvres ; - au regard de la doctrine sociale de lglise catholique, cest un bon outil pour viter un enrichissement potentiellement sans limite des puissances de largent dsincarnes sur les individus ; au plus, ce sont la collectivit et les gnrations futures qui senrichissent330 ; - au regard de la prohibition du prt intrt fixe dans lislam, dans la mesure o les intrts (mme fixes ) perus de lemprunteur ou verss au dposant sont moduls en fin danne lors du partage des profits (ristourne) ou de lappel recapitalisation (souscription de parts sociales et cotisations complmentaires en cas de pertes) de la cooprative financire dtenue par les clients331. 1.2.2. volution du droit positif 198. On retiendra que les taux directeurs imposs aux banques sont souvent infrieurs aux taux pratiqus par les IMF, ce qui dissuade dinvestir le secteur avec un agrment bancaire. Dans certains pays toutefois, ces taux ne sont pas limits ou sont fonction du taux moyen pratiqu pendant les trois ou six derniers mois sur un mme produit, major dun pourcentage de lordre dun quart ou un tiers.
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Tableau 12. Les principaux taux dusure, TDM et TCM


Banques et tablissements financiers UEMOA Mauritanie RDC Madagascar332 Banques : TEG 18 % EF : TEG 27 % Non limit Non limit Usure crdit civil : 12 % Crdit commercial : taux moyen du march + 25 % Non limit TDM supprim le 2 juillet 2008335 TCM 3,25 %336 Oui fix par la BCRG Non limit ---Non limit Oui : taux dintrt de rfrence de la BCB ---Non limit Non limit Divers taux dusure, fonction du taux moyen du march + marge Microcrdit professionnel : non limit TDM fonction du taux moyen du march du crdit la consommation + marge de 200 points de base337 Divers taux dusure, fonction du taux moyen du march + marge ---Non limit Non limit Microcrdit professionnel : non limit (loi n 2005882 du 2 aot 2005 dite loi Dutreil II intgre au Comofi) AMC : taux libres, mais possibilit pour la banque centrale de plafonner AMC : taux encadrs par conventions avec la BTS Exception : lAMC ENDA, taux libres IMF IMCEC, GEC-CCM, SFD sous convention : TEG 27 % Non limit Non limit Usure crdit civil : 12 %333 Crdit commercial : taux moyen du march + 25 %334 Non limit, mais possibilit pour la banque centrale de fixer un plafond Le TEG applicable aux tablissements de crdit Cmac nest pas applicable aux EMF ; ventuellement lgislations nationales sur lusure Oui taux dusure = taux moyen (n-1) + 1/3 Non limit ---Non limit

Mauritanie

Cmac Guine Burundi Cambodge Ouganda Bolivie Comores Rwanda Djibouti France

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Maroc

Tunisie

199. Plusieurs remarques naissent de ces quelques comparaisons : la rgle de corrlation entre le taux de pntration du microcrdit et le plafonnement des taux dintrt est respecte, y compris par des zones qui ont adopt des rgles de plafonnement fonction du taux du march ou non appliques. cet gard, on mentionnera lUEMOA, dont le taux dusure (27 %) et son mode de calcul sont la fois suffisamment souples pour pratiquer le microcrdit en zone urbaine et nont pas toujours t respects, notamment en

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zones rurales. Le non-respect de cette rgle pendant de nombreuses annes a pu contribuer la croissance et la capitalisation des IMF les mieux gres ; sur les pays ou groupes cibles, les pays plafonnant les taux dintrt de manire restrictive sont minoritaires ; il nexiste pas de corrlation systmatique entre la religion majoritaire dun pays et son approche en matire de plafonnement des taux dintrt : certains pays libralisent les taux et dautres les limitent ; en revanche, on pourrait sessayer des comparaisons avec lapproche conomique globale du gouvernement. Les pays limitant les taux par voie rglementaire ou par dautres mcanismes parapublics tant aussi ceux dont ltat est le plus interventionniste dans lconomie, alors que les pays sans plafond sont ceux o la puissance publique a clairement choisi la voie de lconomie de march. 1.3. La gestion de la masse montaire et les rserves obligatoires 200. La gestion de la masse montaire par la banque centrale est un des lments importants de la lutte contre linflation et, partant, de la stabilit de la monnaie. Laugmentation ou la restriction des sommes pouvant tre utilises par le secteur bancaire pour accrotre ou restreindre les liquidits mises disposition du secteur conomique jouent un rle important de cette stabilit et justifient le systme de rserves obligatoires impos aux tablissements de crdit.
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Le taux des rserves obligatoires varie en fonction de la situation montaire de chaque pays. Ainsi dans lUEMOA338, le taux applicable aux banques est, depuis le 16 septembre 2000, de 9,0 % au Bnin, au Mali et au Sngal, de 5,0 % en Cte dIvoire et au Niger et de 3,0 % en Guine Bissau, au Togo et au Burkina Faso. Il est uniformment de 5 % pour les tablissements financiers339. Dans la Cmac, les taux en vigueur depuis le 13 mars 2007 varient de 0 % (pour la Rpublique centrafricaine [RCA]340) 12,5 % (sur des DAV en Guine quatoriale)341. Madagascar, pays qui connat de manire rcurrente des pousses inflationnistes, les banques ont t tenues de placer 15 % de leurs liquidits la banque centrale.

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Pour les IMF, deux lments doivent tre pris en considration : - la masse montaire gre par elles reste trs faible au regard de celle gre par le secteur bancaire classique : son contrle nest donc pas aussi ncessaire ; - les rserves obligatoires, trs faiblement ou pas rmunres, psent sur la rentabilit de ltablissement ce qui est particulirement gnant pour les IMF dans la mesure o, pour la plupart, elles peinent dgager durablement des excdents de gestion. Pour ces raisons, les IMF non bancaires sont en gnral dispenses de participer au systme des rserves obligatoires342. La soumission un agrment bancaire de droit commun les pnaliserait donc dans certains cas. 1.4. lments de droit comptable 201. Le droit comptable est sensiblement le mme dans ses principes pour les IMF et pour les banques, mme si ces dernires oprent avec des plans de comptes plus dtaills et complexes en raison de la plus grande diversit doprations ralises. Les diffrences rsident la fois dans la ncessit de tenir compte des capacits techniques et financires moindres de certaines IMF et dans la nature de lactivit, caractrise essentiellement par une multitude de crdits court terme (moins dun an).
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1.4.1. Notions de court, moyen et long termes 202. La notion de court, moyen et long termes nest pas conomiquement la mme dans le secteur bancaire et en microfinance. En effet, une IMF classique ralise lessentiel de son activit avec des crdits de trois neuf mois : un crdit de 30 mois sera considr comme du long terme. Le mode de comptabilisation peut ainsi diffrer entre les banques, les IMF informatises et dotes dun logiciel de gestion du crdit et les petites IMF se limitant une comptabilit sur papier. Les banques classent leurs crdits et calculent leurs ratios de liquidit et de transformation selon la dure rsiduelle du crdit, alors que certaines IMF effectuent une comptabilisation en fonction de la seule dure initiale du crdit.

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203. La distinction opre dans lUMOA illustre la diffrence de conception entre le secteur bancaire et la microfinance. Tableau 13. Crdits bancaires versus microcrdits
Classification initiale des crdits sains la clientle Banque et tablissement financier (1) x < 2 ans, en distinguant : 0 < x < 6 mois 6 mois < x < 1 an 1 an < x < 2 ans 2 ans < x < 10 ans, en distinguant : 2 ans < x < 5 ans 5 ans < x < 10 ans x > 10 ans IMCEC et SFD sous convention (2)

Crdit court terme

x < 12 mois

Crdit moyen terme Crdit long terme

12 mois < x < 36 mois x > 36 mois

(1) instruction BCEAO n 94-03 relative la dfinition des attributs, article 3.1. (2) instruction BCEAO n 03 du 10 mars 1998 relative la classification des crdits sains selon la dure initiale de remboursement.

Dans dautres pays, la dcision a t prise de ne pas crer de diffrences entre les valeurs comptables utilises par les IMF et celles utilises par les banques, afin de rendre leurs comptes comparables343. Ce dbat nest pas neutre dans la mesure o les lments de court, moyen et long termes servent de base de calcul des ratios de liquidit, de transformation des ressources et de financement des immobilisations. 1.4.2. Comptabilisation et provisionnement des crances en souffrance 204. Une banque consentant un crdit de 100 000 EUR pour lachat dun bien immobilier dans une grande ville va normalement garantir son crdit par une hypothque de premier rang. En cas de dfaillance du dbiteur, sa crance se trouve immobilise pendant un temps parfois long (jusqu plusieurs annes) mais, fondamentalement, sa valeur nest pas remise en cause ds lors quil est possible de raliser la garantie. Inversement, un dcouvert en compte courant consenti une socit se retrouvant en liquidation devra tre provisionn et, trs probablement, rapidement pass en pertes, car il nexiste aucun espoir de recouvrement. Le systme de comptabilisation des crances immobilises, impayes, douteuses, litigieuses, irrcouvrables (les CDL344 du systme bancaire) obit donc gnralement

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des rgles complexes tenant compte de la nature de la crance, de la qualit de la garantie et de lapprciation conomique porte au cas par cas par ltablissement de crdit. 205. En microfinance, un tel systme de comptabilisation des crances en souffrance et de passation des provisions serait gnralement considr comme hautement inefficace et ne refltant pas la situation financire relle de lIMF. Dune part en effet, le microcrdit est pour lessentiel consenti moins dun an de terme, ce qui implique une plus grande ractivit la comptabilisation et la provision afin de suivre lvolution de lIMF en temps utile ; dautre part, confier lIMF le soin dapprcier la qualit de la crance ou le taux estim de pertes aprs ralisation des garanties ne semble pas raliste compte tenu des capacits techniques limites de la plupart des IMF et/ou du risque de dissimulation de la situation relle du portefeuille lie une analyse volontairement errone de la situation. Dans le mme ordre dides, il convient de surveiller deux pratiques comptables pouvant dissimuler la dgradation de la situation dun portefeuille : - le rchelonnement de lchance initiale dun prt, ce qui peut se concevoir dun point de vue commercial (report dchances pour tenir compte de la situation conjoncturelle du dbiteur) mais doit se traduire en termes dincident de paiement dans la comptabilit et de provision pour crance restructure ;
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- la compensation dun crdit rembours avec un nouveau crdit accord par lIMF, servant en fait rembourser le premier selon un systme proche de la cavalerie (mais avec un seul et mme crancier). Le danger est parfois difficile dceler lorsque le dcaissement du nouveau crdit intervient quelques jours aprs le remboursement de lancien, ce qui peut signifier que lemprunteur est un bon client ncessitant quasiment un credit revolving ou quil a assur la liaison en utilisant un crdit relais consenti par ses proches ou un usurier. 206. En microfinance, la comptabilisation des crances en souffrance et la passation des provisions seffectuent normalement de manire forfaitaire et globale. Un taux de provision est appliqu uniformment sur lensemble des crances en fonction de la dure de retard, sachant qu 12 mois, les crances sont normalement intgralement provisionnes (voire passes en pertes). Le point de dpart du

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Tableau 14. Comptabilisation et passation des provisions des crances en souffrance


Banques et tablissements financiers IMF 40 % de 3 mois 6 mois, 80 % de 6 12 mois, reprise des provisions et passation en pertes (charges) 12 mois345 Pas de comptabilisation des intrts des crdits en souffrance 20 % lors du dclassement, soit aprs 30 jours de retard de paiement, 50 % aprs 2 mois de dclassement et 100 % aprs 5 mois de dclassement

UMOA

Systme CDL

Mauritanie

Systme CDL

RDC loi Coopec Madagascar loi Coopec

Systme CDL aboutissant normalement une provision 100 % en 12 mois 40 % de 91 180 jours, 80 % de 181 360 jours, passation en charges au-del 40 % de 91 180 jours, 80 % de 181 360 jours, passation en charges au-del 10 % de 31 90 jours pour les IMF 3 tendre ultrieurement aux IMF 1 et 2 Systme complexe, CDL modifi347 25 % 30 jours, 75 % 180 jours et 100 % 360 jours Non dtermin ---1 8 jours : 1 % 8 30 jours : 1 %, 5 % si crdit restructur 31 60 jours : 25 %, 50 % si crdit restructur 61 90 jours : 50 %, 75 % si crdit restructur 91 jours : 100 % 20 % 90 jours, 50 % lorsque le retard dpasse 180 jours et 100 % lorsquil dpasse 360 jours

Systme CDL Madagascar (2) Avant-projet de rglementation Cmac Burundi Guine Cambodge Systme CDL346 20 % 6 mois, 40 % 9 mois et 100 % 12 mois Systme CDL ---Selon la politique de la banque pourrait faire lobjet dune rglementation 25 % 30 jours, 50 % 90 jours, 75 % 180 jours et 100 % 360 jours

Ouganda

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Rwanda

Bolivie

1 5 jours : 1 %, 6 30 jours : 5 %, 31 60 jours ou 1re restructuration : 20 %, 61 90 jours ou 2e restructuration : 50 %, + de 90 jours ou 3e restructuration : 100 % Systme CDL Distinction entre en-cours sain, impays de moins de trois mois, crances douteuses et impays de plus de trois mois Systme CDL Impay : 25 % de 15 30 jours348, 50 % de 30 90 jours, 75 % de 90 180 jours, 100 % au-del de 180 jours + 100 % pour les encours des crdits dont le recouvrement total ou partiel est compromis + provisions additionnelles349 + passation en charge en fin dexercice des crances provisionnes 100 %

Comores Djibouti

Maroc

Systme CDL

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dclassement de la crance est le premier incident de paiement avec, selon les pays, un dlai de comptabilisation compris entre un et trois mois. Certaines rglementations prvoient un taux de provision spcifique pour les crances restructures. 207. En matire de crances en souffrance, il est donc fait application du principe selon lequel le mieux (lapprciation juste et au cas par cas de chaque crance) est lennemi du bien (lapprciation de la dgradation globale du portefeuille de crdit afin que les documents comptables donnent une image fidle de la situation de lIMF). On notera que les normes pratiques par les autorits de supervision hispanophones et anglophones (Bolivie et Ouganda), reprenant les standards internationaux prconiss par le courant de pense anglo-saxon, sont nettement plus strictes que celles constates dans les pays francophones. Lobligation de comptabilisation et de passation dune provision de 1 % ds le premier jour de retard est une illustration du principe selon lequel tout retard dune journe est absolument inadmissible et doit faire lobjet dune sanction de lIMF. Sans nier la ncessit dduquer les clients en respectant strictement lchancier, dautres soulignent quun grand nombre de dbiteurs dfaillants lchance arrivent finalement rembourser avec un deux mois de retard ; que le fait de provisionner hauteur de 20 25 % des crdits en retard dun mois aboutit provisionner plus que ncessaire et oblige en outre contre-passer un nombre important dcritures. Peut-tre le systme optimal pour le microcrdit moins dun an se trouvet-il entre le systme mis en place dans lUMOA et celui pratiqu en Bolivie ou en
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Ouganda. 208. Un tel systme de provisionnement automatique atteint toutefois sa limite lorsque les IMF diversifient leur portefeuille de crdit, notamment vers du crdit dquipement urbain ou agricole/rural moyen et long termes (plus de 36 mois) et pour du crdit immobilier pour une dure pouvant atteindre 15 ans, couvert par une hypothque dment enregistre. Dans cette hypothse en effet, un provisionnement rapide en cas dincident de paiement ne se justifie plus, la situation conjoncturelle de lemprunteur ayant le temps de changer. De mme, il convient de rappeler que nombre dIMF accompagnent la croissance de leurs clients et investissent peu peu ce que lon appelle communment la msofinance , savoir le crdit compris entre 15 000 et 50 000 EUR, voire

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150 000 EUR dans les PED. Pour de tels montants, une analyse de la crance au cas par cas est possible, voire conomiquement plus juste quun provisionnement forfaitaire. Pour ces types de crdit, la question dune adaptation des rgles de provisionnement forfaitaires pourrait donc se rvler pertinente. 1.4.3. Comptabilisation des parts sociales des socits coopratives et prise en compte dans les fonds propres 209. Problmatique. Les parts sociales des socits coopratives constituent, juridiquement, le capital social de ces socits. Celui-ci est variable, la hausse avec larrive de nouveaux socitaires ou la souscription de parts sociales complmentaires par les socitaires existants et la baisse, avec le retrait de socitaires (dmission, dcs, expulsion) ou le remboursement de parts sociales complmentaires. Or, selon le droit comptable applicable, les parts sociales seront comptabilises dans une rubrique de capital ou clates dans diverses rubriques selon les conditions mises pour leur remboursement : de la dette vue en cas de remboursement immdiat et premire demande la part de capital en cas de remboursement sous certaines conditions. Lenjeu nest pas seulement li une question de prsentation comptable, il est fondamentalement prudentiel. Que les parts sociales soient comptabilises en capital et elles font partie des fonds propres de base. Quelles soient assimiles de la dette, voire de la dette court terme, et elles ne seront plus admises dans les fonds propres ou dans les ressources longues. Lenjeu est donc dans le respect de deux ratios majeurs : - le ratio de solvabilit (normes de Ble I ou de Ble II) (voir aussi infra) ; - le ratio de couverture des emplois MLT par des ressources longues. Le caractre central du respect des normes prudentielles et, particulirement, du ratio de solvabilit (ou capitalisation) montre limportance centrale de lenjeu, mme si dans les grands rseaux bancaires mutualistes europens et amricains, le niveau des rserves a depuis trs longtemps dpass celui des parts sociales souscrites.
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210. Recommandations du CGAP. Les principes directeurs pour la rglementation et la supervision350 ont, ds 2002, propos la solution suivante : Une solution consisterait limiter le droit de retrait du capital-actions des membres lorsque le ratio dadquation des fonds propres de la cooprative chute en dessous dun niveau satisfaisant. Une autre solution serait dexiger des coopratives quelles accumulent un certain niveau de capital institutionnel pendant un nombre donn dannes, la suite de quoi ladquation des fonds propres ne serait plus calcule que sur la base de ces bnfices non distribus. Position de lIASB et de lUE : la note IFRIC 2 sous IAS 32351. LIAS 32 fixe des principes fondamentaux concernant le classement des instruments financiers en tant que passifs ou en tant que capitaux propres. Elle a fait lobjet dune note interprtative du Comit dinterprtation des normes internationales dinformation financire (IFRIC), destine faciliter lapplication de lIAS 32 rvise. Linterprtation prcise que le classement des parts des associs de coopratives en tant que passifs ou en tant que capitaux propres dpend des caractristiques de ces parts, notamment en ce qui concerne leur rachat. Ainsi, [] 6. Les parts sociales qui seraient classes en tant que capitaux propres si les socitaires navaient pas le droit de demander un remboursement sont des capitaux propres si lune ou lautre des conditions dcrites aux paragraphes 7 et 8 est prsente. [] 7. Les parts sociales sont des capitaux propres si lentit a un droit
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inconditionnel de refuser le remboursement des parts sociales et ce, en vertu de la lgislation locale, de la rglementation ou des statuts de lentit. Si linterdiction est conditionnelle et fonde sur des critres de liquidit, les parts sociales sont classer en passifs externes (dettes). Si linterdiction inconditionnelle est partielle, en ce quelle interdit le remboursement des parts sociales si ce remboursement devait entraner la chute au-dessous dun niveau spcifi du nombre de parts sociales ou du montant du capital vers provenant des parts sociales. Les parts sociales excdant le montant faisant lobjet de linterdiction de remboursement sont des passifs, sauf si lentit a le droit inconditionnel de refuser le remboursement tel que dcrit au paragraphe 7 ( 9). Ainsi, dans le cas dune interdiction inconditionnelle mais partielle, lie des critres de solvabilit (interdiction de rembourser si et seulement si le ratio de capitalisation vient

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descendre en dessous de 10 % par exemple), seule la fraction ncessaire au respect du ratio sera comptabilise en capital, le reste en dette. En fonction de la variation du montant des autres lments des fonds propres de base (en particulier des bnfices mis en rserve) et de lactif risque, la comptabilisation des parts sociales oscillera des capitaux propres aux passifs financiers et vice-versa. LIFRIC 2 est donc plus restrictive que la premire proposition du CGAP, qui se limitait proposer un blocage du remboursement en cas de chute du niveau de fonds propres en dessous dun niveau satisfaisant. Sans contester son caractre plus exact, on constate toutefois que : - les allers-retours des parts sociales, des capitaux propres au passif financier, seraient (contrairement ce que laisse penser la note IFRIC 2) incessants, en fonction de la variation de lactif risque (en particulier le portefeuille de crdit). Raffecter les parts sociales chaque arrt comptable nest pas une solution pertinente mettre en uvre pour des coopratives financires en microfinance ; - sur le fond, lessentiel est que la cooprative financire puisse bloquer le remboursement en cas de dgradation du ratio en dessous du ratio rglementaire (8, 10, 15 %). Le caractre de passif financier confr au surplus ventuel par IAS 32/IFRIC 2 est en ralit thorique car dans les faits, les demandes massives de remboursement interviendront essentiellement en cas de crise, donc quand les fonds propres auront dj bien diminu au seuil rglementaire, voire en dessous. Pour ces raisons, il semble plus adapt de comptabiliser lensemble des parts sociales des coopratives en capitaux propres ds lors que ces dernires disposent dun droit inconditionnel de refuser le remboursement, de manire absolue ou si le remboursement devait conduire une baisse du ratio de capitalisation en dessous du seuil impos par la rglementation (voir infra les dveloppements sur la solvabilit). 211. Transposition dIAS 32 et IFRIC 2 aux coopratives financires. Outre lUE et les tats-Unis352, les dernires rglementations adoptes en matire dencadrement des coopratives financires intgrent cette rgle : Mexique, Mauritanie et probablement dautres pays qui suivront au cours des rformes de leurs rglementations.
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1.5. Les obligations dclaratives 212. Les obligations dclaratives visent donner lautorit montaire les moyens de raliser un contrle sur pice des tablissements assujettis et de le faire en temps utile. Toutefois, llaboration et lenvoi de documents comptables selon une frquence rapproche et avec un niveau de dtail lev ont un cot de production certain, lequel nest pas toujours adapt aux capacits techniques et financires de lIMF ni aux besoins rels de la supervision. Les banques sont en gnral soumises des obligations dclaratives allant des comptes annuels certifis des relevs dcadaires pour certaines oprations, en passant par des bilans et comptes de rsultat semestriels et trimestriels et des arrts comptables mensuels. Les obligations dclaratives exiges des IMF sont normalement moins lourdes et moins frquentes, mme si certaines banques centrales souhaitent maintenir des communications mensuelles353. Elles schelonnent en gnral entre une frquence annuelle pour les trs petites IMF, mensuelle pour les petites et moyennes structures et trimestrielle pour les IMF de taille importante. Dans lUMOA, les IMCEC et les SFD sous convention sont en principe astreints lenvoi annuel de documents. Pour les plus grandes structures toutefois, des transmissions sur une base trimestrielle sont en gnral demandes par le ministre des Finances et la BCEAO.
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Il faut souligner que les autorits montaires comptentes peuvent toujours imposer tout ou partie des IMF des obligations dclaratives plus frquentes et ce, mme si lIMF est saine. Ainsi la frquence impose par les rglementations doit tre considre comme un minimum pour les IMF. 213. Contenu des obligations dclaratives. Celles-ci comprennent de manire trs classique le bilan et hors bilan , le compte de rsultat et diffrents lments statistiques annexes, comme la liste des dirigeants, la liste des crdits aux dirigeants, les plus grands crdits consentis par lIMF, des indications statistiques sur la qualit du portefeuille, etc. 214. Influence du MIX. Le MIX constitue aujourdhui un outil de transparence financire qui dpasse le simple stade du site dinformation financire, pour devenir

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la fois une source de droit coutumier et un lment important dune supervision conduite par le march (market-monitoring supervision). Son influence repose la fois sur des standards de prsentation des tats financiers (en lien avec le CGAP354) permettant une comparaison uniforme, sur un ensemble de ratios danalyse financire et de gestion, sur un quasi-monopole coupl un succs mondial et sur des tudes de benchmarking facilitant les arbitrages. Outre les raffectations de postes comptables visant luniformisation de la prsentation, le MIX effectue des retraitements pour mesurer la viabilit financire intrinsque de linstitution, aprs retraitements lis aux subventions, linflation, aux crances douteuses et aux gains/pertes sur transactions de change. 215. Droit coutumier et droit rgalien. La question de larticulation du droit rgalien (les obligations dclaratives imposes par les autorits montaires) et du droit coutumier (CGAP, MIX, SEEP355) se pose en microfinance. un certain stade, le superviseur peut avoir intrt calquer certaines obligations de transparence financire sur la doctrine internationale et ce, bien que celle-ci soit nettement plus mouvante quen matire bancaire (et mane dautorits moins reconnues que le comit de la BRI, par exemple). Cela permet une meilleure reconnaissance du secteur de la microfinance dans un contexte mondialis, o il pourrait devenir suspect pour une grande IMF de ne pas rapporter au MIX.
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1.6. Le contrle interne et la certification des comptes 216. Tous les tablissements de crdit classiques sont astreints la certification annuelle de leurs comptes par un ou deux commissaires aux comptes agrs ayant rang dexpert-comptable, devant parfois tre choisis dans une liste des commissaires aux comptes agrs auprs des autorits montaires. La certification des comptes par un auditeur externe asserment est une des conditions ncessaires pour permettre lautorit de supervision de raliser un travail efficace de contrle sur pice. La certification des comptes nest toutefois pas une garantie absolue dabsence de dtournement majeur ou de faille du systme de contrle interne. Sans avoir besoin de se rfrer aux dboires de cabinets daudit

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internationaux relatifs la certification de socits cotes en bourse, rappelons que lactivit de microfinance dans un PED ne facilite pas le travail de certification, pour plusieurs raisons dont : - lparpillement gographique de certaines IMF clates en plusieurs dizaines dagences, dans des pays o les transports et les systmes de communication ne facilitent pas les sondages du commissaire aux comptes ; Tableau 15. Obligation de certification des comptes par pays ou zone
UEMOA Mauritanie Loi Coopec Mauritanie Ordonnance 2007-005 RDC Loi Coopec RDC instruction BCC n01 Madagascar Loi Coopec Madagascar Loi 2005-016 Cmac Burundi IMCEC : non SFD sous convention : dterminer dans la convention IMCEC : non Audit externe annuel obligatoire, auditeur valid par la banque centrale Certification par commissaire aux comptes Comptes annuels certifis Certification interne (organe de contrle faisant office de commissaire aux comptes) Oui, si total de bilan 1 milliard MGA (400 000 EUR) ou si SA Certification par comptable agr si bilan 500 millions FCFA (762 000 EUR)356 Certification par expert-comptable si bilan 500 millions FCFA (762 000 EUR) Le contrle interne est exerc au sein de ltablissement par ses propres organes Le contrle externe est effectu par les commissaires aux comptes IMF 1 : certification par comptable agr si bilan 150 millions GNF et 1 500 millions GNF (environ 24 000 et 240 000 EUR)357 Certification par expert-comptable si bilan 1 500 millions GNF IMF 2 : certification par comptable agr si bilan 500 millions GNF (environ 80 000 EUR), par expert-comptable agr au-del IMF 3 : certification par comptable agr Rseau : certification organe fatier par comptable agr si bilan 2 000 millions GNF (environ 320 000 EUR), par expert-comptable agr au-del Oui (audit externe et certification annuels pour IMF agres) MDI : oui (certification par experts-comptables agrs) Coopec non rgules : non Bolivie FFP : oui (audit externe) Coopec agres : oui (audit externe) ONG non rgules : non Rwanda Comores Djibouti Oui (commissaire aux comptes agr) IFD : oui (commissaire aux comptes agr par la banque centrale) Oui (commissaire aux comptes agr)

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Guine Loi sur la microfinance

Cambodge Ouganda

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- la quantit dagences non informatises, ne serait-ce quen raison de labsence dlectricit disponible ; - lutilisation frquente de logiciels comptables et de gestion des oprations non verrouills, facilitant la fraude informatique ; - des relations sociales de proximit qui favorisent les collusions frauduleuses (crdits de complaisance notamment), particulirement dans les systmes mutualistes soumis linfluence des lus et des notables locaux ; - des difficults, dans les petites agences, assurer pleinement la sparation des fonctions ou procder des inspections suffisamment frquentes. La certification des comptes se heurte enfin dans certains tats une quasiinexistence de la profession dexpert-comptable, ce qui peut imposer aux autorits montaires locales denvisager lintervention dautres auditeurs externes358. 217. Pour minorer autant que possible le cot de la certification et la mettre en adquation avec les enjeux rels du secteur, le niveau requis des certificateurs samenuise parfois pour les petites et les trs petites IMF : on passe ainsi de deux experts-comptables agrs par lautorit montaire pour les banques un expert comptable, puis un comptable agr359, voire une certification par lorgane de contrle pour les micro-IMF caractre mutualiste. Enfin, soulignons que, mme si cela nest pas requis par la rglementation, la certification des comptes par un cabinet dexpert-comptable est souvent effectue la demande des bailleurs de fonds publics (organismes et banques de dveloppement) et privs (banques), comme condition pralable lobtention dune subvention ou dun refinancement. Indpendamment de toute contrainte extrieure, certaines IMF prfrent aussi faire certifier leurs comptes afin de renforcer leur systme de contrle interne et dimposer lensemble des salaris et lus de lIMF de saines habitudes de rigueur comptable et financire.
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Notes
310. Notamment dans lUEMOA et en Mauritanie. 311. Notamment Microrate, qui publie rgulirement la version actualise des ratios quelle propose. 312. Le benchmarking en microfinance pouvant tre dfini comme lanalyse comparative des performances des diffrentes IMF en vue den tirer des enseignements permettant des progrs individuels et collectifs. 313. AOF : Afrique occidentale franaise ; AEF : Afrique quatoriale franaise. 314. Les dveloppements dans cette partie sont pour lessentiel repris dun article de Lhriau, L. (2008c), La relation largent dans le judasme, le christianisme et lislam dans un cadre de lutte contre la pauvret , Techniques financires & dveloppement, n 91, juin. 315. Rappelons que la monnaie papier nexistait pas et que la monnaie mtallique (or, argent, tain) tait parfois concurrence par des valeurs consommables (bl, sel, dattes). 316. Aristote, La Politique, Livre I, chapitre 3. 317. Avec en outre lobligation de donner lesclave libr les moyens de son redmarrage conomique en tant quhomme ou femme libre, ce qui vite de le voir retomber rapidement en esclavage pour subvenir ses besoins. 318. La marge du commerant ne doit pas excder 1/6e du prix du bien vendu. Il est interdit de spculer la hausse. En cas de pnurie, le commerant doit au contraire vendre la marchandise pour que le bien retrouve un cours plus normal et ce, afin de ne pas exploiter la faiblesse des acheteurs. 319. La Bible, Deutronome, chapitre 23 : Tu nexigeras de ton frre aucun intrt ni pour argent, ni pour vivres, ni pour rien de ce qui se prte intrt. Tu pourras tirer un intrt de ltranger, mais tu nen tireras point de ton frre, afin que lternel, ton Dieu, te bnisse dans tout ce que tu entreprendras au pays dont tu vas entrer en possession. 320. Ainsi selon Luther, nous avons extrieurement de largent, des biens, des terres et des gens. Ce nest pas en soi injuste, mais don et ordre de Dieu. Personne nest sauv par le seul fait quil est mendiant et ne possde rien . Cit par Teissier du Cros, T. (1999), Jean Calvin, de la rforme la rvolution, d. LHarmattan, Paris. 321. Cit notamment par Peyrefitte, A. (1995), La Socit de confiance, d. Odile Jacob, Paris. 322. Sur la relation de Calvin largent, voir Bieler, A. (1959), Calvin, largent et le capitalisme , La Revue rforme n 37, 1959/1, pp. 43-52. 323. Benot XIV, Vix Pernevit (1745). 324. Pie XI, encyclique Quadragesimo Anno (1931) : Ce qui notre poque frappe tout dabord le regard, ce nest pas seulement la concentration des richesses, mais encore laccumulation dune norme puissance, dun pouvoir conomique discrtionnaire, aux mains dun petit nombre dhommes, qui dordinaire ne sont pas les propritaires mais les simples dpositaires et garants du capital quils administrent leur gr. [] Ce pouvoir est surtout considrable chez ceux qui, dtenteurs et matres absolus de largent, gouvernent le crdit et le dispensent selon leur bon plaisir. Par l, ils distribuent le sang lorganisme conomique dont ils tiennent la vie entre leurs mains, si bien que, sans leur consentement nul ne peut plus respirer. 325. Franois Mitterrand au congrs dpinay, 13 juin 1971 : Le vritable ennemi, jallais dire le seul, parce que tout passe par chez lui, [] cest le Monopole, terme extensif... pour signifier toutes les puissances de largent, largent qui corrompt, largent qui achte, largent qui crase, largent qui tue, largent qui ruine, et largent qui pourrit jusqu la conscience des hommes !
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326. Une approche qui, en microfinance, pourrait se traduire par une mesure rgulire de limpact du crdit afin de vrifier quil enrichit le client (ou du moins ne lappauvrit pas) et des politiques de crdit vitant de surendetter le client. On pourrait aussi envisager des remises de dettes dans certaines circonstances, lorsquun vnement grave (dcs, maladie grave, calamit naturelle) empche le client de rembourser normalement ses dettes, ce qui le conduirait la ruine. 327. Fatwa de luniversit Al Azhar en date de novembre 2002. Le texte intgral de cette fatwa est disponible, en arabe, sur le site. Voir aussi la traduction en franais et les commentaires de Fall Ould Bah, M. (2007), Largent de Dieu. Contribution une anthropologie conomique des systmes financiers musulmans, thse de doctorat de luniversit Paul Verlaine, Metz, novembre, ainsi que le numro de Techniques financires & dveloppement n 90 (mars 2008) consacr la finance islamique. 328. En consquence, le juste taux sur le plan thologique est le taux de march (sous rserve des abus). 329. Il nest pas anodin de constater que les rseaux mutualistes constitus au XIXe sicle en Europe et au Qubec avaient pour but de lutter contre les usuriers des campagnes puis des villes et que certains rseaux taient fort imprgns de christianisme social notamment les caisses Desjardins au Qubec qui ont reu lors de leur cration de soutien de nombreux prtres. 330. Dans la mesure o ladhsion la cooprative financire est libre, tout client potentiel (donc la collectivit) bnficie des bnfices accumuls. Ceux-ci servent ensuite au profit des descendants de ceux qui les ont raliss, donc des gnrations futures. 331. Le taux, mme prfix, est donc voir de manire globale comme un systme de partage collectif des profits et des pertes entre les prteurs (pargnants), les emprunteurs et les gnrations prsentes et futures, par le biais des bnfices affects aux rserves de la cooprative ou des ponctions sur les rserves en cas de pertes. 332. Ordonnance n 62-016 du 10 aot 1962 fixant le taux de lintrt lgal et le taux maximum de lintrt conventionnel, rglementant les prts et la rpression de lusure. En principe, le taux effectif doit tre calcul compte tenu du taux apparent stipul et de toutes les sommes qui, sous quelque dnomination que ce soit, ne constituent pas la rmunration dun service distinct du prt ou crdit accord (article 8). 333. Ce taux de 12 % en matire civile, fix forfaitairement par la loi, peut poser problme en microfinance dans la mesure o les crdits lagriculture ainsi que les crdits sociaux (scolarit) ou logement relvent de la matire civile et non commerciale. On note que depuis dix ans, linflation a frquemment dpass 12 % lan. Un risque juridique pse donc sur les prteurs en matire civile. 334. Il semble que ni la CSBF ni le ministre des Finances naient adopt de texte dapplication pour prciser la notion de taux moyen pratiqu dans les mmes conditions par des prteurs de bonne foi pour des oprations de crdit comportant les mmes risques que le prt dont il sagit (ordonnance n 62-016, article 2). Il existe donc un risque que le systme judiciaire fasse une interprtation de la rgle qui soit dfavorable la microfinance ou certains produits de microcrdit. 335. Le TDM qui sappliquait tous les tablissements de crdit ligibles aux concours de la BEAC tait gal au taux de pnalit arrt par le gouverneur plus une marge fixe. 336. Le TCM, fix par le Gouverneur, sapplique aux petits pargnants qui sont dfinis comme les dtenteurs de livrets dun montant infrieur ou gal 5 millions FCFA (source : www.beac.int). 337. Le TDM marocain se situait 14,17 % pour la priode du 1er avril 2007 au 31 mars 2008, en augmentation par rapport aux priodes prcdentes (12,9 puis 14 %) (arrt MEF du 29 septembre 2006 sur le mode de dtermination du TEG). cela, on peut ajouter certains frais et commissions ainsi que des pnalits de retard. On note en particulier pour le crdit la consommation la possibilit de rajouter hors TEG, les frais de dossier, dans le cas des crdits la consommation, dans la limite de 150 MAD par dossier (circulaire BAM n 19/G/2006).

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338. Taux dtermins le 12 avril 2002. 339. Source : BCEAO (http://www.bceao.int/internet/bcweb.nsf/pages/reg2e). 340. Pour la RCA, le systme est suspendu depuis le 22 mai 2003 afin de tenir compte du dlabrement de son conomie conscutif aux vnements politico-militaires. 341. BEAC, Dcision du gouverneur n 12/GR/2007 du 13 mars 2007 : 1- Banques du groupe 1 (Guine quatoriale) : coefficient applicable aux DAV : 12,5 % (au lieu de 10,00 %), coefficient applicable aux DAT* : 9,50 % (au lieu de 7,00 %) ; 2- Banques du groupe 2 (Cameroun, Congo et Gabon) : coefficient applicable aux DAV : 10,25 % (au lieu de 7,75 %), coefficient applicable aux DAT : 8,25 % (au lieu de 5, 75 %) ; 3Banques du groupe 3 (Tchad) : coefficient applicable aux DAV : 7,50 % (au lieu de 5,00 %), coefficient applicable aux DAT : 5,50 % (au lieu de 3,00 %). La suspension de lapplication des rserves obligatoires aux banques centrafricaines reste en vigueur. Par ailleurs, le taux de rmunration des rserves obligatoires est port 0,35 %, contre 0,30 % auparavant. * DAT : dpts terme. 342. Sauf exception. Ainsi au Cambodge, les IMF agres ont un taux de rserves obligatoires places la banque centrale de lordre de 5 %. 343. Notamment Madagascar. La notion de court terme regroupe les lments dune dure rsiduelle infrieure un an. Afin de pouvoir calculer un ratio de liquidit trois mois, il est projet de crer une notion comptable de trs court terme pour les lments dune dure rsiduelle infrieure ou gale trois mois. 344. Crances douteuses, litigieuses et contentieuses. 345. Instruction BCEAO n 04 du 10 mars 1998. 346. Rglement Cobac R-98/03 relatif la comptabilisation et au provisionnement des crances en souffrance et des engagements par signature douteux. 347. Rglement Cobac EMF 2002/18 relatif la comptabilisation et au provisionnement des crances douteuses. 348. Toutefois en 2009, les AMC peuvent ne pas provisionner les crdits en souffrance de 15 30 jours (Directive BAM, articles 4 et 14). 349. Directive BAM relative aux rgles de classification et de provisionnement des crances en souffrance des associations de micro-crdit, article 4. Au titre des provisions additionnelles, Les crances dclasses eu gard des considrations lies la capacit de remboursement du dbiteur sont provisionnes en fonction du degr de risque quelles reprsentent pour linstitution. . A noter toutefois que Sont galement classes comme crances saines, les crances restructures qui se remboursent normalement (article 2 alina 2) ; cette disposition constituerait une faille en cas de restructuration inconsidre et/ou dans un but de dissimulation de la dgardation de la situation de lAMC. 350. Robert Peck C., T.-R. Lyman & R. Rosenberg (2002), Principes directeurs en matire de rglementation et de supervision de la microfinance , CGAP & membres du CGAP, septembre, page 104. 351. LIAS 32 a t adopte le 29 dcembre 2004 par le rglement (CE) n 2237/2004 de la Commission. LIFRIC 2 (parts sociales des entits coopratives et instruments similaires) a t publie le 25 novembre 2004 par lIASB et transpose le 7 juillet 2005 dans lUE. 352. Avec la norme FAS 150, trs similaire IAS 32, adopte par le Financial Accounting Standard Board. 353. Ainsi en RDC (instruction BCC n 01 aux IMF du 12 septembre 2003, articles 45 et 46). 354. CGAP (2003), Directives concertes pour la microfinance Dfinitions de certains termes, ratios et retraitements financiers dans le domaine de la microfinance, CGAP et Banque mondiale, Washington, D.C., dcembre.

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355. Small Enterprise Education and Promotion Network. 356. Sauf EMF de catgorie 1 (mutualistes) dont le total de bilan est infrieur 50 millions FCFA (76 200 EUR). 357. Sauf EMF de catgorie 1 (mutualistes) dont le total de bilan est infrieur 50 millions FCFA (76 200 EUR). 358. Voir supra les dveloppements relatifs au rle gris des organismes dappui. 359. Lequel doit seulement tre titulaire dun diplme comptable de niveau bac + 2 (comme le diplme prparatoire aux tudes comptables et financires DPECF). En France, les experts-comptables doivent avoir le diplme dexpertise comptable (DEC bac + 7). Dans les PED, le diplme requis est plus souvent le diplme dtudes suprieures comptables et financires (DESCF bac + 5) ou le diplme dtudes comptables et financires (DECF bac + 4), auquel viennent parfois sajouter deux annes de stage probatoire en cabinet.

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2. Les normes prudentielles


218. Les normes prudentielles transcrivent la vision du dveloppement du secteur financier voulue par lautorit montaire. Elles constituent des minima respecter en permanence, sous peine de sanctions. Que lautorit de rgulation insiste sur la ncessit de consentir un maximum de trs petits crdits et elle imposera un ratio de liquidit trs strict. Quelle cherche faciliter loctroi de financements longs et le ratio de transformation des ressources sera assoupli. Quelle insiste sur la ncessit dquilibrer les comptes et elle imposera un ratio de capitalisation renforc. Quelle estime important de privilgier la collecte de lpargne sur loctroi de crdits et un taux maximal de remploi des ressources propres (principalement lpargne collecte) sera impos. La diversit des normes prudentielles applicables aux IMF linverse de celles applicables aux banques, qui convergent sensiblement transcrit la diffrence dapproche entre les autorits de rgulation. On retrouve une grande partie du clivage entre les rglementations du groupe 1, issues des rglementations des Coopec et de dveloppement mutualiste, les rglementations des groupes 2 et 3 axes sur la notion de secteur et de viabilit financire et les rglementations du groupe 4 relatives aux AMC de niche . 219. Ces normes sinscrivent dans le cadre de la supervision prudentielle mise en place par le superviseur pour protger lpargne du public (quil sagisse des membres dune cooprative financire ou des clients dune socit de capitaux) et prvenir les risques systmiques. Lorsque linstitution financire ne reoit pas de fonds du public et natteint pas une taille suffisante pour que sa dfaillance contamine gravement le secteur financier360, le superviseur na pas besoin de sinvestir dune mission de supervision prudentielle, complexe et coteuse361. Dans le cas particulier de la microfinance, on se trouve en prsence de trois situations : - des IMF de taille moyenne ou grande, collectant lpargne populaire ; la supervision prudentielle est conue pour elles ;

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- des IMF, parfois de grande taille, mais qui ne collectent pas lpargne. Cest presque toujours le cas des ONG et associations, parfois des SA. Nonobstant leur taille consquente au regard du secteur ou en termes dimpact sur la population finance, ces IMF, mme amplement finances par le secteur bancaire et financier national, ne prsentent pas de risque systmique. Il nest donc pas ncessaire de les placer sous supervision prudentielle362, limposition de normes autres que prudentielles tant suffisante : transparence financire, protection des clients contre les pratiques abusives, respect des rgles du droit de la concurrence toutes normes qui doivent permettre au march deffectuer sa rgulation ; - une multitude de micro-IMF, le plus souvent base communautaire, qui collectent lpargne de leurs membres. Celles-ci sont trop petites et surtout trop nombreuses pour tre toutes places sous supervision prudentielle. Sauf les regrouper dans des rseaux financiers structurs, le superviseur est amen (i) les rejeter dans un rgime semi informel (au mme rang que les tontines et autres clubs dpargne informelle), (ii) leur donner officiellement un statut visant un simple suivi non prudentiel ou (iii) les fermer, si elles crent plus de problmes quelles nen rsolvent. Ces principes visant guider laction du superviseur ne sont toutefois pas toujours suivis par les diffrentes rglementations. 2.1. ventail des normes prudentielles
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220. Les principales normes prudentielles abordes sont relatives aux lments suivants : - la solvabilit ; - la division des risques ; - la limitation des grands risques ; - la limitation des risques sur dirigeants, personnel et associs ; - la liquidit ; - la transformation des ressources ou couverture des emplois moyen et long termes par des ressources stables ; - le financement des immobilisations (couverture des immobilisations par les fonds propres) ;

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- la limitation des participations et de la diversification des activits ; - la qualit du portefeuille et lorientation de lactivit ; - la mise en rserve des excdents de gestion, voire la constitution de fonds de garantie. On extrait de ce panel quatre cas particuliers : 1. les IOB ; 2. les micro-IMF soumises simple surveillance non prudentielle de la part des autorits montaires ; 3. les IMF de niche de France et du Maghreb ; 4. les structures fatires et caisses centrales des mouvements. 221. Les normes sont applicables de manire individuelle ; elles le sont aussi dans certains cas de manire consolide pour les IMF organises en mouvements. Ainsi dans la Cmac et sauf prcision contraire, les normes prudentielles sappliquent la fois sur une base individuelle et consolide. 222. Dans lUMOA, les SFD sous convention (qui reprsentent parfois prs de la moiti de lactivit de microfinance de certains pays) ne sont pas soumis des normes prudentielles uniformes, la convention-cadre adopte par le Conseil des ministres de lUMOA le 3 juillet 1996 nen comportant pas. Il appartient donc chaque ministre des
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Finances den imposer, ou pas, chaque SFD. 223. Dans certains pays, souvent au stade de lavant-projet de loi, les normes prudentielles ne sont pas encore labores : cest le cas de la RDC (instruction sur les IMF) ou de Madagascar (normes prudentielles en discussion). Lorsque linformation nest pas disponible, elle ne sera pas prsente dans le prsent ouvrage. Pour la RDC et Madagascar, seules les normes prudentielles sont applicables aux IFM. 224. Les micro-IMF et les IMF non rgules ne sont pas soumises des normes prudentielles dans certains cas/pays : GEC-CCM dans lUEMOA, IMF de niveau 1 Madagascar, AMC non rgules en Bolivie et la multitude de Coopec et AMC non agres en Ouganda.

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2.1.1. La solvabilit 225. La soumission des intermdiaires financiers un ratio dadquation des fonds propres ( ratio de solvabilit ) constitue une norme internationale depuis les travaux raliss par la BRI dans les annes 1970. Les tablissements de crdit doivent donc respecter le ratio Cooke (accords de Ble I) ou Mac Donough (accords de Ble II) imposant une couverture dau moins 8 % de leurs actifs pondrs par leurs fonds propres nets (FPN).

Tableau 16. tat synthtique des rglementations


Banques et tablissements financiers UMOA Mauritanie Loi Coopec Mauritanie Ordonnance 2007-005 RDC Loi Coopec Madagascar Loi Coopec FPN/risques pondrs > 8 % Madagascar Loi 2005-016 Cmac Burundi Cambodge Ouganda367 Rwanda FPN/risques pondrs > 8 %365 FPN/risques pondrs > 8 % ---Ratios de solvabilit de 8 % (fonds propres de base) et 12 % (fonds propres) FPN/risques pondrs > 10 % FPN/risques pondrs > 8 % FPN/risques pondrs > 8 %363 FPN/risques pondrs > 10 % IMF SFD coopratifs/IMCEC : aucun Autres SFD : norme adopter par la BCEAO IMCEC : aucun FPN/actif net pondr > 15 % Coopec : aucun Socits de microfinance : adopter par la BCC IFM : aucun Projet364 : 18 % pour les IMF de niveau 2 (20 % en consolid) et 12 % pour les IMF de niveau 3 (15 % en consolid)

199
FPN/risques > 10 %366 FPN/actifs > 10 % FPN/risques > 20 % MDI : ratios de solvabilit de 15 % (fonds propres de base) et 20 % (fonds propres) FPN/actifs > 10 % FFP : FPN/risques pondrs > 8 % Coopec 1 : FPN/risques pondrs > 20 % Coopec 2 : FPN/risques pondrs > 15 % Coopec 3/4 : FPN/risques pondrs 10 %

Bolivie

FPN/risques pondrs > 10 %

Comores Djibouti

FPN/risques > 10 %368 FPN/risques pondrs > 10 % CECD : FPN/risques (dpts bloqus + capital dtenu) > 15 %369

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En microfinance, cette norme est gnralement considre comme insuffisante : dune part, les crances prises en compte au numrateur du ratio, en labsence de garanties enregistres, ne peuvent pas faire lobjet de pondrations favorables et doivent tre prises en compte 100 % ; dautre part, le taux du ratio est en gnral plus lev et oscille entre 10 % et 20 %. On note labsence de normes de solvabilit pour les Coopec dans lUMOA mais aussi en RDC et en Ouganda pour les Coopec non rgules. Labsence de ratio de solvabilit (allant de pair avec labsence de fonds propres consquents) prsente chez les mutualistes un caractre historique , dans la mesure o les systmes mutualistes se sont dvelopps en Europe notamment depuis le XIXe sicle sans ratio de solvabilit et sans apport de capitaux en provenance dinvestisseurs, le processus daccumulation de leurs fonds propres tant tal dans le temps sur plusieurs dcennies. Avec un sicle de dcalage, on retrouve parfois le mme phmomne dans certains pays en dveloppement. Toutefois, une telle absence permet une cooprative dtre totalement insolvable tout en respectant la rglementation financire. Elle ne sera pas en tat de cessation de paiement si elle est liquide mais elle serait incapable de faire face ses cranciers. Rappelons de plus que mme les systmes mutualistes disposent de techniques pour accumuler des fonds propres, notamment en subordonnant loctroi de crdits
200

la souscription de parts sociales complmentaires. La tendance actuelle est toutefois la mise en place, par lautorit rglementaire, dune norme de capitalisation de lordre de 10 15 %, lorsquintervient une rforme rglementaire. Dans lUMOA et en vertu de la nouvelle loi370, les SFD non mutualistes seront soumis une norme de capitalisation que fixera la BCEAO371. ce stade, le fait de ne pas imposer de normes de solvabilit aux coopratives financires, alors quelles ont une relle capacit de constitution de fonds propres (infra), serait une erreur en termes de supervision et risquerait de les dcrdibiliser aux yeux du reste du secteur financier, en particulier dans des zones (comme lUMOA) o la microfinance mutualiste est trs reprsente372.

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Encadr 2. Les coopratives financires peuvent-elles gnrer facilement des fonds propres, notamment des parts sociales ?
Lenjeu est essentiel car cela conditionne le plus souvent latteinte de leur ratio de solvabilit, donc leur capacit dvelopper une activit financire la clientle. En effet, si les coopratives financires des pays dvelopps comptent aujourdhui pour lessentiel sur leurs bnfices mis en rserve, cest parce quelles ont pu les accumuler pendant un sicle ou plus. Pendant les premires dcennies dexistence, le rle des parts sociales est absolument fondamental.

La plupart des coopratives financires des PED exigent de lemprunteur une phase dpargne pralable de quelques mois et ensuite un dpt de garantie (gage-espce) dau moins 25 % du montant du crdit demand. Celui-ci reste bloqu pendant la dure du crdit. Dun point de vue prudentiel, il vient en dduction de lactif risque.

Une alternative serait de nexiger que 15 de dpt de garantie et 10 de souscription de parts sociales complmentaires. Dans le premier cas, la cooprative financire doit dj disposer de fonds propres/parts sociales permettant de couvrir 75 de nouveau crdit. Dans le second cas, loctroi dun crdit de 100 gnre 10 de parts sociales pour 85 de crdit net, soit un ratio brut de 11,76 %. Si la norme de capitalisation est de 10 %, la capacit de croissance de linstitution nest de facto plus limite par un problme de fonds propres, chaque nouveau crdit gnrant les fonds propres qui lui sont ncessaires. 201

Cette technique, trs ancienne, est utilise par de nombreux rseaux mutualistes dans le monde, y compris aujourdhui encore par de petites banques coopratives de pays dvelopps. Elle confre aux coopratives financires une capacit de (re)constitution de fonds propres tout fait consquente, mme en priode de crise financire globale373.

226. Dbat : un ratio de solvabilit simplifi ? Une proposition, parfois soutenue par la doctrine, est dappliquer aux IMF un ratio simplifi comme suit : fonds propres de base/actif net non pondr x %374. Ce ratio est utilis notamment par le MIX375.

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Les tenants dun tel ratio arguent quil est plus simple calculer que le ratio de solvabilit classique , en raison notamment de labsence de distinctions dans lactif (pris en compte globalement 100 %) et du faible dveloppement des fonds propres complmentaires des IMF en gnral. On objectera que la distinction entre diffrentes catgories dactif, dans un systme de pondration par produits dans le cadre de Ble I, nest pas complique et reste plus juste prudentiellement quune absence de pondration376. Sagissant des fonds propres complmentaires, on constate que les IMF matures, en particulier dans les pays mergents, usent abondamment de ce type de passif afin de maximiser leffet de levier, avec lappui des IFI. Au final, il faut avoir conscience que si, pour une petite IMF peu insre dans le secteur financier, lcart entre les deux formules de calcul est faible, lcart pourrait tre trs important pour des IMF matures bien insres dans les marchs financiers, le ratio simplifi se rvlant alors considrablement plus strict377. 2.1.2. La division des risques 227. Le ratio de division des risques est souvent plus strict pour les IFM et plus largement pour les IMF, dont la vocation est daccorder un grand nombre de trs petits crdits. La norme de division des risques peut toutefois se trouver contraignante
202

pour les plus petites structures. 228. Le ratio de division des risques peut parfois se cumuler avec une norme plafonnant le montant des crdits consentis sur un risque (systme envisag Madagascar et mis en uvre en Mauritanie378). Au Maroc, en Tunisie, en France et en RDC, il nexiste pas de ratio de division des risques mais un plafond forfaitaire par catgorie379. 229. Une autre tendance en microfinance est dimposer aux IMF un ratio de division nettement plus strict quen matire bancaire, compris par exemple entre 1 et 3 % des fonds propres nets. De facto, cela confine lactivit de crdit des coopratives financires et IMF aux micro et trs petits crdits380 ou, du moins pour les plus grandes structures, des activits de banque de dtail. Dans la mesure o ces dernires ont en gnral la possibilit de choisir entre un agrment de banque gnraliste de plein

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Tableau 17. Ratios de division des risques


Banques et tablissements financiers UEMOA Mauritanie Loi Coopec 1 risque/FPN < 75 %381 1 risque/FPN < 10 % risques sur 1 groupe/FPN < 25 % IMF IMCEC : risque sur 1 membre/dpts des membres 10 %382 IMCEC : risque sur 1 membre/ressources <5% IMF catgorie A (Coopec) : engagements sur un mme bnficiaire/fonds propres disponibles 15 % IMF catgorie B (SA) : engagements sur un mme bnficiaire/fonds propres disponibles 1% Coopec : risque sur 1 membre/ dpts des membres 10 % IFM : 1 risque/FPN < 30 % Unions et fdrations exonres 1 risque/FPN < 30 % Madagascar Loi 2005-016 Cmac Burundi Cambodge Ouganda Rwanda 1 risque/FPN < 45 %383 1 risque/FPN < 20 % --------------Projet : IMF 2 et 3 : 1 risque/FPN < 5 % EMF 1 : 1 risque/FPN < 15 % EMF 2 et 3 : 1 risque/FPN < 20 %384 1 risque/volume total des dpts < 2,5 % ------1 risque/volume total des dpts < 2.5 % 1 risque/FPN < 2.5 % si pas dpargne FFP : crdit maximum 1 emprunteur ou groupe : 3 % des capitaux propres net Avec garantie personnelle : 1 % Crdit une institution financire : 20 % Coopec : maximum 200 % des capitaux propres nets

Mauritanie Ordonnance 2007-005

1 risque/FPN < 10 % risques sur 1 groupe/FPN < 25 %

RDC Loi Coopec Madagascar Loi Coopec

1 risque/FPN < 25 %

Bolivie385

Maximum 200 % des capitaux propres nets un individu, maximum 5 % sans garantie, maximum 20 % avec garantie

203

Comores Djibouti

risque sur 1 membre/FPN < 25 % 1 risque/FPN < 15 % risques sur 1 groupe/FPN < 25 CECD : 1 risque/FPN < 5 %386

exercice ou dIMF, le relatif dplafonnement pour les trs grandes structures387 ne constitue plus une faille du dispositif rglementaire. 2.1.3. Les grands risques 230. La mise en place dune norme de limitation des grands risques nest pas forcment utile en microfinance, dans la mesure o la norme de division des risques est plus stricte et vite normalement lexistence de grands risques.

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En revanche et dans la mesure o nombre dIMF sont trs spcialises en termes de type de clientle, il serait intressant de sintresser au risque de concentration sectorielle (femmes commerantes urbaines, pche, agriculture) ou de concentration gographique extrme (sur une petite ville ou un village). Compte tenu du domaine, il est sans doute difficile dimposer une limitation des risques gographiques ou sectoriels mais il convient sans doute de le mesurer afin : - que lIMF dveloppe des outils prventifs de gestion des risques oprationnels adapts ; - que le superviseur connaisse les risques ; - au besoin quil puisse demander des volutions planifies dans le temps, fondes sur des analyses objectives et non sur un ratio respecter.

Tableau 18. Gestion des grands risques


Banques et tablissements financiers UEMOA Mauritanie Loi Coopec Mauritanie Ordonnance 2007-005 RDC Loi Coopec Madagascar Loi Coopec Aucun Madagascar Loi 2005-016 Burundi Cmac Cambodge Ouganda Bolivie Rwanda Comores Djibouti grands risques (> 15 % FPN)/ FPN < 200 % grands risques (> 15 % FPN)/ FPN < 800 %389 ------------- grands risques/FPN < 800 % grands risques/FPN < 800 % CECD : aucun IMF 2 et 3 : aucun grands risques (> 10 % FPN)/ FPN < 800 % grands risques (> 15 % FPN)/ FPN < 800 % grands risques (> 25 % FPN)/ FPN < 800 %388 IMF IMCEC : aucun IMCEC : grands risques (> 3 % des ressources)/ressources < 40 % Aucun

Coopec : aucun IFM : aucun

204

Aucun EMF 2 et 3 : grands risques (> 10 % FPN)/FPN < 800 % (rien pour EMF 1)390 ---------Aucun

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2.1.4. Risques sur dirigeants, personnel et associs Tableau 19. Risque sur le personnel
Banques et tablissements financiers UEMOA Mauritanie Loi Coopec Mauritanie Ordonnance 2007-005 Pas de limite crdits aux dirigeants/FPN < 20 %391 IMF IMCEC : crdits aux dirigeants/pargne des membres < 20 %392 IMCEC : crdits aux dirigeants/pargne des membres < 10 % IMF : catgorie A : risques sur dirigeants salaris et dirigeants lus/fonds propres disponibles 30 % Les IMF de catgorie B assujetties aux normes prudentielles ne peuvent consentir de crdit leurs dirigeants et administrateurs Coopec : crdits aux dirigeants/pargne des membres < 20 % IFM : crdits aux dirigeants/FPN < 10 % (hors dirigeants lus) Dirigeants lus : risques/FPN 10 %

RDC Loi Coopec Madagascar Loi Coopec Madagascar Loi 2005-016

Pas de limite

crdits aux dirigeants/FPN < 10 %

Cmac

Etablissement de crdit : maximum 15 % des FPN sur actionnaires /associs, administrateurs, dirigeants et personnel393

EMF 1 : crdits aux dirigeants/FPN < 30 % EMF 2 : crdits aux dirigeants/FPN < 20 %394 + ces crdits viennent en dduction des FPN et du capital si > 5 % FPN crdits aux dirigeants + (actionnaire dont la participation au capital>10 % )/FPN < 100 % si collecte de lpargne crdits aux dirigeants+ (actionnaire dont la participation au capital >10 % )/FPN < 10 % si ne collecte pas de lpargne DND DND DND crdits aux dirigeants + (actionnaire dont la participation au capital >10 % )/FPN < 100 % si collecte de lpargne crdits aux dirigeants + (actionnaire dont la participation au capital >10 % )/FPN < 10 % si ne collecte pas dpargne

Burundi

crdits aux dirigeants/FPN < 20 %

205

Cambodge Ouganda Bolivie

DND DND DND Pas de limite

Rwanda

Comores

Maximun 15 % de FP sur un individu et 20 % des ressources (pargne et emprunts) pour lensemble. CECD : crdits aux dirigeants + membres des comits + caissier < crdits distribus au sein de chaque CECD395

Djibouti

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2.1.5. La liquidit 231. Le maintien de la liquidit des structures recevant des dpts vue ou trs court terme dune clientle de particuliers constitue un des enjeux essentiels, tant pour le secteur que pour le superviseur. Dans toute activit de banque de dtail (microfinance comprise), le risque majeur en termes de liquidit est li au risque de retrait des dpts par la clientle des particuliers, quil convient dviter tout prix pour viter les effets de panique de leur part396. Le problme est nettement moins critique vis-vis des dettes lgard du secteur financier ou des institutionnels publics et parapublics, en ce quils constituent des professionnels de la finance, ne ncessitant pas un mme niveau de protection que la clientle des particuliers et nentrainant pas des consquences aussi abruptes397. On peut distinguer trois approches possibles en matire de gestion de liquidits : - la premire, issue du systme de Ble I, prvoit un ratio de type actif disponible/passif exigible x % . Ce systme impose linstitution financire de disposer dune balance ge de ses actifs et passifs, et particulirement pour son portefeuille de crdit, afin de linclure dans le calcul du ratio en fonction de leur maturit ; - la deuxime approche met laccent sur la capacit interne de linstitution financire grer la liquidit. Le ratio est supprim au profit doutils de gestion interne et
206

de la capacit du march surveiller linstitution et la refinancer le cas chant398. Un tel systme, dj imparfait pour des banques de pays dvelopps, serait inadapt en microfinance ; - la troisime approche consiste se focaliser sur les dpts vue de la clientle, en imposant linstitution de maintenir un certain niveau de liquidit immdiate (de type trsorerie/dpts vue ) pour satisfaire des demandes de retrait plus ou moins prvisibles des clients. Sagissant de la premire approche, il convient de faire attention la dure des valeurs prises en compte pour la notion de court terme voire de trs court terme . Trois valeurs sont retenues : un mois, trois mois (le plus frquent) et un an. De plus, si la dure rsiduelle des lments dactif et de passif (et notamment pour les crdits) est gnralement prise en compte, dans quelques trs rares cas on retient la dure initiale :

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Tableau 20. Ratios de liquidit


Banques et tablissements financiers Actif disponible CT/passif exigible CT > 75 %399 CT = 3 mois de dure rsiduelle Loi Coopec Mauritanie Ordonnance 2007-005 RDC Loi Coopec Madagascar Loi Coopec Madagascar Loi 2005-016 Actif disponible TCT/passif exigible TCT > 100 %401 TCT = 1 mois de dure prise en compte de 25 % des DAV Actif disponible CT/passif exigible > 100 % Actif disponible/passif exigible > 10 % (liquidit immdiate) Actif disponible CT/passif exigible CT > 80 % Pas de ratio de liquidit IMF IMCEC : actif disponible CT/passif exigible CT > 80 %400 CT < 1 an de dure initiale IMCEC : actif disponible/passif exigible > 8 % (liquidit immdiate) Trsorerie et assimile/DAV et assimils 25 % Coopec : actif disponible CT/passif exigible CT > 80 % IFM : aucun DND Actif disponible CT/passif exigible CT > 100 %402 CT = 3 mois de dure rsiduelle prise en compte de 50 % des DAV Valeurs disponibles et mobilisables CT/montant total des dpts > 15 %

UEMOA

Mauritanie

Cmac

Burundi Cambodge Ouganda

Actif disponible CT : passif exigible CT 100 % avec pondration des lments du passif Passif exigible 30 % total actif (avec exceptions) Actif disponible et/ou mobilisable CT/passif exigible court terme > 100 % -----MDI : actif disponible > 15 % total dpts Actifs liquides/total des dpts > 15 % si une socit cooprative Actif disponible et/ou mobilisable CT/passif exigible CT > 100 % -----CECD : pas de vritable ratio de liquidit mais un ratio de limitation des engagements intitul ratio de liquidit contribuant assurer la liquidit403 (infra)

Rwanda

207

Bolivie Comores

Djibouti

----

cest le cas des SFD dans lUMOA. Enfin, on ne prend gnralement en compte dans le calcul du ratio que 50 % des DAV, ce qui facilite le respect du ratio par lIMF. 232. Dans lUEMOA, on peut sinterroger sur la redondance du ratio de liquidit des IMCEC avec le ratio de transformation des ressources, lIMCEC qui respecte le second respectant automatiquement le premier De plus, la dure des lments pris

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en compte pour le calcul du ratio (un an de dure initiale) ne permet pas ncessairement datteindre le but, savoir viter une crise de trsorerie. Normalement, un ratio de liquidit est plutt calcul avec des lments dactif et de passif dune dure rsiduelle infrieure ou gale trois mois ( un mois dans le cas des tablissements de crdit dans la Cmac). Par ailleurs, un rseau mutualiste qui se doterait dune caisse centrale distincte agre en tant que banque pourrait, en respectant les ratios, transformer ses DAV en ressources moyen et long termes. En effet, la caisse prterait ses DAV la banque sous forme de dpt terme avec un pravis de neuf mois (donc comptabilis en emplois court terme pour le calcul de son ratio). Pour la banque, il sagirait de ressources plus de trois mois de dure rsiduelle. La banque prterait ensuite les fonds lIMCEC pour une dure comprise entre un et deux ans, ce qui donnerait lIMCEC des ressources moyen et long termes (plus dun an) sans imposer la banque de transformation des ressources (la frontire pour les banques tant fixe deux ans). Cet exemple illustre la difficult coordonner les normes prudentielles bancaires et des IMF. 233. Vers un ratio simplifi de type trsorerie & assimil/DAV et assimils 15 ou 25 % . Ce type de ratio prsente de multiples avantages que lon peut rsumer ainsi : - il peut tre calcul trs simplement partir dun bilan, en enlevant lobstacle li la prise en compte des dures rsiduelles des actifs (et en particulier du principal actif, le portefeuille de crdits). Mme une IMF dont le SIG est incapable de fournir une balance ge peut calculer ce ratio ; - il sattache au principal risque de liquidit des IMF, savoir la collecte de lpargne des membres, et tout particulirement des DAV, qui sont le principal passif de celles qui collectent lpargne ; - il correspond ce que veut viter de manire centrale le superviseur et lIMF : les paniques aux guichets . Il ne sert pas surveiller la capacit de lIMF rembourser un crdit en provenance du secteur financier404. Outre la trsorerie, on peut prendre en compte quelques lments assimils : dpts la banque centrale et, selon le contexte du pays, dpts vue ou mobilisables

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auprs du secteur bancaire405 et bons du trsor (de ltat)406. Au passif, outre les DAV, il conviendrait le cas chant dajouter les dpts terme de la clientle mobilisables moins dun mois de terme. Lenjeu est de disposer de suffisamment de liquidits pour couvrir les retraits prvisibles ou possibles de la clientle soit, pour une IMF, essentiellement des DAV. En temps normal, dans un contexte sans crise, avec une capacit raisonnable faire circuler des fonds dans un pays, il reste indispensable de maintenir au moins 15 % de trsorerie. Ce taux doit tre augment pour une IMF disposant dune faible assise financire et plus encore dans les zones instables (troubles politiques, meutes, conflits arms)407. Le superviseur pourrait enfin moduler sa norme en fonction du contexte : en partant dun plancher 25 %, un abaissement du seuil 20 voire 15 % serait possible dans des pays trs stables pour des IMF de grande taille, disposant dun SIG, dun systme de transport des liquidits et dune connexion au march interbancaire leur confrant la fois la capacit de mieux manager leur risque et de le diminuer grce ces apports extrieurs. 2.1.6. La transformation des ressources Cette norme est aussi appele ratio de couverture des emplois moyen et long termes par des ressources stables . Elle vient complter le ratio de liquidit en limitant la transformation de ressources court terme en emplois moyen et long termes, au risque de se trouver dans lincapacit faire face aux demandes des dposants en cas de crise conjoncturelle. Ce ratio peut se rvler contraignant pour les IMF qui souhaiteraient dvelopper une activit de crdit moyen et long termes. Elles se trouvent alors obliges de solliciter des ressources longues auprs de leur clientle ou, plus facilement, auprs du systme bancaire et financier international (emprunts long terme et placement dobligations).
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Tableau 21. Transformation des ressources


Banques et tablissements financiers UEMOA Mauritanie Loi Coopec Mauritanie Ordonnance 2007-005 RDC Loi Coopec Madagascar Loi Coopec Madagascar Loi 2005-016 Cmac Cambodge Burundi Ouganda Bolivie Rwanda Comores Djibouti Aucun DND Ressources LT/emplois LT > 50 LT = 5 ans et + ---Ressources stables/emplois immobiliss > 60 % ------Fonds propres bruts/actifs immobiliss > 100 % ------%410 (aucun) ---Aucun ------Fonds propres bruts/actifs immobiliss > 100 % ------Capitaux permanents/actifs immobiliss MLT > 80 % Ressources MLT/emplois MLT > 75 % MLT = 2 ans de dure rsiduelle408 IMF IMCEC : emplois MLT/ressources MLT < 100 % (MLT > 1 an de dure initiale)409 IMCEC : actif chance/passif chance < 10 % emplois de terme rsiduel suprieur un an/ ressources stables 100 % Coopec : emplois MLT/ressources MLT < 100 % IFM : aucun

210

2.1.7. Le financement des immobilisations 234. En principe, elles doivent tre finances entirement sur fonds propres et mme ne reprsenter quune fraction des fonds propres, voire des fonds propres de base. Ce ratio vient renforcer le ratio de couverture des emplois moyen et long termes par des ressources stables. En ce sens, le cumul des deux ratios nest pas systmatiquement opr par les rglementations. 235. La couverture intgrale des immobilisations corporelles (essentiellement les btiments) par des fonds propres et mme au-del a une utilit certaine, dans la mesure o ces immobilisations sont le plus souvent trs difficilement ralisables. En effet,

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Tableau 22. Financement des immobilisations


Banques et tablissements financiers Immobilisations hors exploitation/fonds propres de base < 15 %411 FPN/(immobilisations + participations) > 100 %412 Loi Coopec Mauritanie Ordonnance 2007-005 RDC Loi Coopec Madagascar Loi Coopec Madagascar Loi 2005-016 Cmac Cambodge Burundi Ouganda Rwanda Bolivie Comores Djibouti Immobilisations + participations FPN FPN + ressources permanentes/immobilisations corporelles > 100 %413 ---Aucun ---Immobilisations et non-valeurs + participation/fonds propres bruts < 75 % ---Aucun ---Ressources permanentes/immobilisations corporelles > 50 % ---IMF

UEMOA

(IMCEC : aucun)

Mauritanie Immobilisations corporelles + participations/FPN < 75 %

Actifs immobiliss/ressources stables 100 % Titres dinvestissements + immobilisations/fonds propres disponibles 100 % Coopec : aucun IFM : immobilisations + participations FPN DND FPN + ressources permanentes/immobilisations > 100 % avec emprunts < 50 % des FPN414 ---Aucun ---Immobilisations et non-valeurs + participation/fonds propres bruts < 75 %

211

comme elles servent abriter les activits de lIMF, celle-ci ne peut les vendre une personne qui souhaiterait en faire un autre usage. Quant au mcanisme de la cessionbail, ou cession assortie dun contrat de location permettant lIMF de rester locataire dans les mmes locaux, il est soumis aux alas du march locatif local et la confiance que peut avoir un acheteur envers une IMF contrainte de cder une partie de ses immobilisations.

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Dans ces conditions et compte tenu de la propension des IFM vouloir se doter de locaux dun certain standing, limposition dun ratio de couverture des immobilisations par les fonds propres de linstitution hauteur de 100 % voire 200 % peut se rvler judicieuse. 2.1.8. Les participations et la diversification des activits 236. Ces ratios ont pour objectif dviter que les tablissements de crdit ne ralisent des oprations non bancaires, soit directement (ratio de diversification), soit par le biais dentreprises filiales (ratio de limitation des participations). Encore faut-il distinguer pour les participations entre : - les participations dans dautres tablissements de crdit, et notamment pour les CL la participation dans les unions, fdrations et caisses centrales/OFR ; - les socits civiles immobilires (SCI) qui parfois grent limmobilier de lIMF (agence, sige social) ; - les participations dans des compagnies dassurance/micro-assurance dans le cadre dun schma de bancassurance bien connu des tablissements de crdit et notamment des mouvements mutualistes des pays dvelopps ; - les participations et biens acquis titre temporaire dans le cadre de processus de recouvrement des crances (saisies) ; - les participations dans des entreprises non lies lactivit bancaire.
212

237. Curieusement, la rglementation microfinance dans la Cmac ne prvoit pas de plafond au taux de participation de lEMF dans lentreprise qui peut tre sa filiale 100 % mais elle ne prvoit pas non plus dexception pour les participations entre EMF et tablissements de crdit qui pourraient ainsi se trouver entraves. La rglementation bancaire dans lUMOA soumet les participations des banques dans les SA sous convention-cadre au ratio de limitation des participations, situation qui ne se prsentait pas encore lorsque les normes prudentielles bancaires ont t revues en 2000. En consquence, une banque ne peut dtenir plus de 25 % du capital dune SA de microfinance sous convention-cadre ; pour crer sa propre filiale en microfinance, elle doit ainsi faire transiter sa participation par un mcanisme de socit holding.

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Tableau 23. Participations et diversification des activits


D = diversification P = participations Banques et tablissements financiers D : aucun sauf opration accessoires/necessaires lactivit bancaire P : maximum 15 % des FP et 25 % de la cible hors participations banque, EF ou SCI mais applicable aux SFD415 Loi Coopec Mauritanie Ordonnance 2007-005 RDC Loi Coopec Madagascar Loi Coopec Madagascar Loi 2005-016 P : maximum 20 % du capital entreprise et 10 % FPN IMF

UEMOA

IMCEC : D + P : oprations autres qupargnecrdit/ risques < 5 %416

Mauritanie

IMCEC : D + P : oprations autres qupargnecrdit/ risques < 2,5 % Interdiction de prise de participation dans des socits dont lobjet ne concourt pas la ralisation de la mission sociale des IMF ---

P : maximum 10 % des FPN par participation participations 60 % FPN D : maximum 10 % du produit net bancaire P : 1 participation/FPN 15 % sans excder 15 % du capital de lentreprise pour chaque participation participations/FPN 60 % D : les oprations accessoires ne doivent pas dpasser 10 % du produit net bancaire417 P : 1 participation < 15 % des FPN de lEC participations < 15 % des FPN de lEC418 P: maximum 15 % des FP par participation P : maximum 30 % des FP pour lensemble des participations Dans la limite de 20 % de capital de lentreprise ------P: maximum 15 % des FPN dans la limite de 20 % de capital de lentreprise, cette limite peut aller jusqu 25 % pour les banques daffaires et les banques dinvestissement ou de dveloppement Maximum 60 % des FPN (75 % pour les banques daffaires et les banques dinvestissement ou de dveloppement) pour lensemble des participations ----------

D/P : mme norme que pour les autres EC

DND D : les oprations accessoires ne doivent pas excder 20 % des produits dexploitation419 P : 1 participation < 5 % des FPN de lEMF participations < 15 % des FPN de lEMF420

Cmac

Burundi

Aucun

Cambodge Ouganda

-------

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Rwanda

Bolivie Comores Djibouti

------CECD : aucun

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2.1.9. Qualit du portefeuille et orientation de lactivit 238. Les normes prudentielles visant orienter lactivit sont plus rares, mme si la mise en place de systmes de notation systmatique de la clientle contenus dans le dispositif de Ble II pourrait inciter les autorits montaires gnraliser ce type de ratios, y compris pour les IMF ou les structures bancaires intervenant en microfinance. Schmatiquement il est possible de distinguer entre : le ratio de limitation des emplois en fonction des ressources propres, principalement des dpts. Ce ratio se retrouve essentiellement dans le secteur mutualiste qui, en interne, simpose souvent une limitation du taux de remploi de lpargne collecte les premires annes afin de freiner la croissance de lencours des crdits et de dvelopper une culture de lpargne. Les taux prvus par les rglementations (entre 80 et 200 % des dpts) sont toutefois plus levs que les taux restrictifs que simposent parfois les rseaux mutualistes bancaires les premires annes dactivit ou aprs une grave crise interne et qui limitent le volume global des crdits 75 %, 50 % voire 35 % de lpargne collecte ; les ratios de qualit du portefeuille imposant quun certain pourcentage de lactif soit ligible aux refinancements de la banque centrale (cela exige que celui-ci soit dune certaine qualit). Typiquement, ce type de ratio entrane la mise en place dun systme de notation individuelle ou collective de la clientle selon un systme intgrant une analyse individuelle (scoring) attribu par un systme
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automatis421. Ce ratio ne doit pas tre confondu avec les normes de gestion visant valuer le taux dimpays ou le taux de pertes : il sagit ici dorienter lactivit prventivement, par une limitation des engagements ou lobligation de cibler une certaine clientle. Le ratio de structure du portefeuille applicable aux banques dans lUMOA prvoit que 60 % au moins des crdits consentis soient dune qualit suffisante pour tre ligibles au refinancement de la banque centrale et ce, mme si aucun refinancement nest demand par la banque. Pour que le crdit soit ligible il faut que : - la banque effectue une analyse approfondie de la situation de son dbiteur potentiel, avec le calcul dune dizaine de ratios de gestion ;

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- les ratios calculs fassent apparatre une situation favorable de lentreprise. Compte tenu de la nature de la clientle de la microfinance dans les PED, travaillant essentiellement dans le secteur informel et ne disposant pas dune comptabilit dtaille, on estime que seul 1 % du portefeuille de crdit des IMF pourrait tre ligible un refinancement de la banque centrale. Ce type de ratio qui sapplique aux banques uniquement est donc manifestement inadapt au microcrdit. Tableau 24. Ratios de qualit
Banques et tablissements financiers UEMOA Mauritanie Loi Coopec Mauritanie Ordonnance 2007-005 RDC Loi Coopec Madagascar Loi Coopec Madagascar Loi 2005-016 Aucun DND Couverture des crdits par les ressources disponibles425 EMF 1 et 2 et organes fatiers : crdits nets sur ressources propres/(FPN + dpts des membres immo. nettes) < 70 % EMF 1 affilies un organe fatier : crdits nets sur ressources propres/(FPN + dpts des membres immo. nettes) < 65 % Risques de crdit ports par un tablissement ne peuvent excder 100 % des dpts ------ risques de crdit < 80 % des dpts risques de crdit < 60 % des FPN si linstitution ne collecte pas lpargne ------ emplois < (30 % des DAV + 70 % des DAT + 100 % du capital)426 Instruction BCC n 01 aux banques (40 % + 50 % + 100 %) 60 % des crdits doivent tre ligibles au refinancement de la BCEAO422 ---IMF IMCEC : crdits/pargne des membres < 200 %423 IMCEC : risques sur membres/ressources < 80 % Aucun Coopec : crdits/pargne des membres < 200 % ----

Cmac

EC : 55 % des crdits doivent tre ligibles un accord de classement de la BEAC ou dune institution financire avec accord BEAC424

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Burundi Cambodge Ouganda Rwanda Bolivie Comores Djibouti

Aucun ------Aucun ----------

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239. Une autre manire dimposer aux IMF dasseoir leur dveloppement sur leurs ressources propres (fonds propres et pargne collecte) est de limiter le volume de refinancements possibles. Ainsi dans la Cmac, les EMF 1 et 2 doivent respecter le ratio suivant427 : ressources propres (EMF1) ou FPN (EMF2)/lignes de refinancement > 50 %. 240. Dune manire gnrale, on peut sinterroger sur la pertinence de ce type de ratio en microfinance. Celui de limitation de lactivit un pourcentage des dpts des membres ne scurise pas lpargne des membres et vise essentiellement imposer le respect du dogme mutualiste de lpargne avant le crdit et de lautonomie financire des rseaux. Un tel ratio semble aujourdhui obsolte dans une microfinance qui, avec le professeur Yunus, a compris que linvestissement productif pouvait mieux que la thsaurisation sortir les plus pauvres de la misre. Quant la mise en place dun systme de scoring de la clientle, le cas chant adoss des bases de donnes collectives sur la clientle ( bureaux de crdit ), elle appelle deux commentaires : - la solution nest pas techniquement raliste dans nombre de pays ou du moins un cot acceptable ; - il ne remplace pas une bonne instruction et un bon suivi du crdit par les chargs daffaires. Mal utilis, un tel systme incite mme les structures les plus agressives trop allger la phase essentielle dinstruction du crdit par les techniques
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habituelles de la microfinance428 et, terme, aboutit une dgradation de la qualit du portefeuille. supposer quun ratio adoss la qualit du portefeuille soit souhaitable, il conviendrait donc plutt, le cas chant, de travailler sur des systmes adosss la valeur globale du portefeuille, en se fondant sur lhistoricit de remboursement (la capacit prouve de lIMF assurer le recouvrement de ses crances) et non sur la notation individuelle du client. 2.1.10. Mise en rserve Lobligation de mettre en rserve impartageable une partie des bnfices est une norme courante en matire bancaire et la microfinance ny chappe gnralement

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pas, dautant moins dailleurs que ses besoins en fonds propres sont souvent plus importants que la mise en rserve des excdents de gestion. cela sajoute le fait que la mise en rserve des bnfices constitue le mode privilgi de constitution du noyau dur des fonds propres des rseaux mutualistes. Cette mise en rserve est parfois renforce par lobligation de constituer des fonds de garantie ou de solidarit interne aux rseaux mutualistes, afin de doter ceux-ci de moyens pr-affects pour venir en aide une entit dfaillante. Ainsi dans la Cmac, les EMF 1429 doivent crer un fonds de solidarit destin faire face aux dficits dexercice. Il doit reprsenter au moins 40 % du capital constitu. Tableau 25. Mise en rserve des bnfices
Banques et tablissements financiers UEMOA Mauritanie Loi Coopec Mauritanie Ordonnance 2007-005 RDC Loi Coopec Madagascar Loi Coopec Madagascar Loi 2005-016 Burundi Cmac Cambodge Ouganda Bolivie Rwanda Comores Djibouti ------Cration dun fonds de rserve : 50 % des excdents de gestion, taux abaiss 2 % lorsque le fonds de rserve atteint le montant du capital CECD : aucun 15 % des bnfices ---------15 % x (bnfice + report nouveau ngatif) Rserve lgale + rserve spciale 15 % x (bnfice + report nouveau ngatif)430 IMF IMCEC : 15 % x (bnfice + report nouveau ngatif)431 IMCEC : 50 % des excdents de gestion IMF (A) affilies un rseau : 25 % de bnfice net annuel IMF (A) non affilies un rseau : 50 % IMF (B) assujetties : 15 % Coopec : 15 % x (bnfice + report nouveau ngatif) IFM : 15 % x (bnfice + report nouveau ngatif) IMF 2 et 3 : 30 % x (bnfice + report nouveau ngatif) 20 % des excdents nets 20 % pour les EMF 1432 15 % pour les EMF 2 et 3 Obligation de cration dun fonds de solidarit (EMF 1) ----------

10 % des bnfices dans la limite du montant du capital

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2.2. Les cas particuliers 2.2.1. Les IOB 241. Lorsquils ne doivent pas obtenir un agrment en tant qutablissement financier mais que la rglementation leur impose quelques contraintes433, les IOB ne sont soumis qu une simple surveillance non prudentielle, fonde sur lenvoi de documents comptables lautorit de supervision. Cela sexplique par le fait quils ne ralisent pas doprations de crdit et ne manipulent pas de fonds. Sils sont amens manipuler des fonds pour le compte dautrui dans le cadre de leur mission de mdiation, un risque de dilapidation existe. Ils doivent alors justifier dune garantie bancaire couvrant lintgralit des fonds manipuls.

Tableau 26. Le cas des IOB


Pays Garantie Non prvue par la loi bancaire, toutefois lautorisation prcise lappellation qui peut tre utilise par cette personne, par drogation larticle 7, ainsi que les renseignements quelle devra fournir la banque centrale et leur priodicit. Toute cessation dactivit est pralablement notifie au ministre des Finances et la banque centrale (article 66). Article 63 [...] : tout intermdiaire en oprations de banque qui, mme titre occasionnel, se voit confier des fonds en tant que mandataire des parties, est tenu tout moment de justifier dune garantie financire spcialement affecte au remboursement de ces fonds. Cette garantie ne peut rsulter que dun engagement de caution pris par un tablissement de crdit. Tout IOB qui, mme titre occasionnel, se voit confier des fonds en tant que mandataire des parties, est tenu tout moment de justifier dune garantie financire spcialement affecte au remboursement de ces fonds. Cette garantie ne peut rsulter que dun engagement de caution pris par un tablissement de crdit. Les IOB tant classs dans les tablissements financiers, se rfrer la rglementation y relative. Les IOB tant classs dans les intermdiaires financiers, se rfrer la rglementation de droit commun y relative. Garantie financire + assurance professionnelle. Article 100 : tout intermdiaire en oprations effectues par les tablissements de crdit qui, mme titre occasionnel, se voit confier des fonds en tant que mandataire des parties, est tenu, tout moment, de justifier dune garantie financire spcialement affecte la restitution de ces fonds. Cette garantie ne peut rsulter que dun cautionnement donn par un tablissement de crdit habilit cet effet ou une entreprise dassurance ou de capitalisation, dment agre rgie par la lgislation relative lassurance et la rassurance.

UEMOA

Madagascar

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Cmac

Guine Comores France

Maroc

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2.2.2. Les IMF de niche 242. Dans la mesure o leur activit financire est marginale au regard du paysage financier national, quelles ne reoivent pas de fonds du public et se limitent octroyer des microcrdits pour des montants et des dures limits, il est possible de se poser la question de lutilit de normes prudentielles pour ces associations. En effet, leur faillite nentranerait de pertes que pour des fonds de garantie ou des banques, donc des professionnels de la finance aptes grer leurs risques. Le respect de leur vocation sociale est assur par le cadrage du crdit. En ce sens, le ratio de division des risques est rendu inutile par les plafonds imposs par les rglementations marocaine, tunisienne et franaise. 243. Les AMC franaises sont toutefois soumises des normes prudentielles spcifiques visant exclusivement au maintien de leur solvabilit. Ainsi : - lassociation doit bnficier dune couverture de ses emprunts par une convention de garantie approprie ; - les prts consentis par lassociation doivent bnficier dune garantie apporte par un fonds de garantie ou de cautionnement agr ou par un tablissement de crdit ; - la fraction des encours de prts non provisionns qui nest pas couverte par les garanties mentionnes ci-dessus doit donner lieu la constitution dun fonds de rserve. Son taux est fix 30 % en labsence de donnes vrifiables sur le taux de dfaut statistique moyen constat sur les prts dlivrs au cours des trois dernires annes. En cas de donnes statistiques, il est de 1,5 fois le taux de dfaillance constat sur lexercice prcdent, dans une fourchette de 10 % 30 %. Au Maroc, des normes prudentielles pourraient tre imposes par arrt du ministre des Finances434. En revanche, aucune norme nest prvue pour les AMC tunisiennes. 2.2.3. Les micro-IMF 244. Ces microstructures ne sont pas soumises la supervision prudentielle mais une simple surveillance non prudentielle. En gnral, elles ne sont donc pas obliges de respecter des normes prudentielles. Dans ce cas on retrouve :
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- antrieurement, les GEC-CCM dans les pays de lUMOA et tout particulirement au Sngal ; - les IMF de niveau 1 dans la loi n 2005-016 relative aux IMF Madagascar ; - dans une certaine mesure, les EMF de catgorie 1 dont le total de bilan est infrieur 50 millions FCFA dans la Cmac (rglement Cobac EMF 2002/01, article 3 et 2002/20, article 20) ; - les IMF de niveau 1 dans la loi rglementant la microfinance au Rwanda. 245. Les micro-EMF 1 dans la Cmac restent en principe soumis aux ratios prudentiels applicables aux EMF 1, mme sils bnficient dobligations dclaratives allges. Toutefois, un mcanisme que lon peut qualifier de drogatoire est instaur en leur faveur : - en cas de non-respect des ratios dcoulant de leurs tats rglementaires, lorgane comptent doit laborer un plan de remise niveau rglementaire (rglement Cobac 2002/20, article 7) ; - les organes sociaux peuvent aussi faire le constat de limpossibilit dune remise niveau rglementaire. Ds lors ils adressent leur rapport la commission bancaire qui statue (article 8). L se trouve la vritable subtilit de la rglementation, la commission bancaire tant libre dapprcier au cas par cas la capacit de ltablissement continuer son exploitation et les normes prudentielles dont le non-respect ne porterait pas atteinte cet objectif.
220

246. Dans les pays de lUMOA, les GEC-CCM ne sont soumis aucune obligation dclarative et encore moins au respect de normes prudentielles. En principe, les IMF de niveau 1 Madagascar ne devraient pas non plus avoir respecter des normes prudentielles, mme si le respect des normes applicables aux IMF de niveau 2 peut constituer un objectif de bonne gestion. Enfin, les IMF non soumises supervision prudentielle, comme les micro-IMF aux Comores ou au Cambodge, certaines AMC en Bolivie ainsi que les petites Coopec en Ouganda, ne sont videmment pas astreintes au respect de normes prudentielles.

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2.2.4. Les structures fatires et les caisses centrales des rseaux mutualistes 247. Les structures financires de deuxime et troisime niveaux des rseaux mutualistes ont pour vocation premire deffectuer des oprations financires au service des CL affilies, voire directement des socitaires de celles-ci. Trois solutions institutionnelles sont envisages pour raliser ces oprations financires : - les unions, fdrations et confdrations autorises par presque toutes les lgislations effectuer des oprations financires pour leurs membres et, par l mme, jouer le rle de caisse centrale ; - les caisses centrales bancaires de droit commun (auquel cas il convient de se rfrer aux normes des banques) ; - dans lUMOA uniquement, lOFR, banque ou tablissement financier coopratif bnficiant de possibilit damnagement de sa rglementation financire, en complment des oprations ralises par lunion/fdration/confdration. 248. Les mcanismes financiers au sein des grands rseaux mutualistes entranent une certaine prquation des ressources entre les diverses entits juridiques membres du rseau. Ce faisant, la situation patrimoniale de chacun ne peut se comprendre quen envisageant celle du rseau de manire consolide.
221

En accordant dans certains cas un agrment collectif, les autorits montaires signifient quelles considrent lensemble agr comme une seule entit conomique compose dentits juridiques financirement interdpendantes. En consquence, elles pourraient tre traites par la rglementation prudentielle comme une seule entit. 249. Or, certaines normes prudentielles applicables aux IFM ou aux banques ne sont pas compatibles avec le dveloppement normal de lactivit de la structure financire centrale au profit du rseau. Certaines normes sont ou pourraient se rvler bloquantes pour la structure ralisant les oprations de gestion des fonds pour le mouvement, notamment :

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le ratio de limitation des risques sur administrateurs et associs. En effet, le conseil dadministration de la structure financire centrale est compos de reprsentants des CL ou union/fdration, nomms soit en leur nom propre, soit (ce qui est plus logique) en tant que reprsentant permanent dune IFM administrateur. La structure financire aurait donc vocation prendre des engagements essentiellement en faveur de ses propres administrateurs, mais le ratio de limitation des concours sur les dirigeants et principaux actionnaires bloquerait ceux-ci une fraction des fonds propres de ltablissement (environ 15 20 % des fonds propres selon la rglementation) ; le ratio de division des risques, notamment par rapport la notion de mme risque . En effet, si lon considre quil existe une solidarit financire au sein dun rseau, lensemble des CL pourrait tre considr comme un mme risque au sens prudentiel du terme, savoir un ensemble de personnes morales financirement lies de telle sorte que la dfaillance de lune entranerait des difficults financires srieuses chez lautre. Considrer lensemble dun rseau comme un mme risque bloquerait le refinancement offert par la caisse centrale une fraction de ses fonds propres (entre 10 et 75 % des fonds propres selon la rglementation) ; le ratio de limitation des grands risques, dans la mesure o il pourrait lui aussi freiner le refinancement aux CL ou aux structures de rseau considres comme des grands risques ; le ratio de limitation des participations (pour les CL ou fdrations membres),
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lorsquil nenvisage pas le cas de participations des IFM dans une structure bancaire. Pour viter ces situations de blocage, trois solutions sont envisageables : en France, la surveillance prudentielle seffectue pour les rseaux mutualistes sur une base consolide. Au sein dun primtre de consolidation, tabli dun commun accord entre le rseau et lautorit montaire, les normes prudentielles sont applicables individuellement chaque CL ainsi qu lensemble de manire consolide, la caisse centrale bancaire, entit consolidante, tant dispense du respect de normes individuelles ; une variante de ce systme est envisage Madagascar dans le cadre de la rflexion sur la nouvelle rglementation. Le ratio de solvabilit de 15 % serait

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applicable de manire consolide, chaque CL devant en outre respecter sur une base individuelle un ratio minor de 5 % afin dviter une trop ingale rpartition des fonds propres au sein du rseau. Dautres ratios, comme celui de financement des immobilisations, ne seraient calculs que sur une base consolide ; la troisime solution est dadapter les normes prudentielles de la structure financire centrale, et notamment de la caisse centrale bancaire, pour les rendre compatibles avec lactivit de banque du rseau . Sauf changer les dispositifs prudentiels en vigueur, une telle solution nest possible sur une base individuelle que dans lUMOA et pour les seuls OFR coopratifs, ceux-ci pouvant bnficier dadaptations/drogations du dispositif prudentiel. 250. La mise en place de solutions dadaptation et de consolidation prudentielle doit enfin tre envisage dans une logique alliant agrment collectif, solidarit financire et supervision consolide : - il devient souhaitable de mettre en place des normes prudentielles consolides, totalement ou partiellement, ds lors quexiste une solidarit financire au sein du rseau le faisant apparatre, malgr certaines limites et nuances, comme une seule entit conomique et financire ; - la solidarit financire et la consolidation comptable puis prudentielle sont les outils permettant et justifiant la supervision consolide ; - enfin, les mcanismes cits ci-dessus atteignent leur plnitude lorsque le rseau bnficie dun agrment collectif435, qui soude les liens entre les diffrentes personnes morales du groupe.
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Notes
360. Ou quelle nest pas connecte au secteur financier national, qui ne la refinance pas. Cest souvent le cas dIMF refinances exclusivement par des Institutions financires internationales (IFI) ou dont le crdit consenti par les banques commerciales locales est garanti 100 % par les mmes institutions financires internationales (IFI). 361. Cela ne signifie pas que la faillite dune IMF soit sans dommage pour lconomie ou pour le secteur. Les micro-entrepreneurs qui perdraient une source de financement pourraient prouver des difficults conomiques, particulirement en labsence de solution alternative (autre IMF). De mme une faillite, mme si elle a un effet dassainissement du secteur, peut en entacher la rputation. Toutefois, cela est le lot commun de la vie conomique, indpendamment des secteurs dactivit. La fermeture dune usine automobile ou la faillite dune grande entreprise de construction ont des effets aussi ngatifs voire davantage. Pour autant, ils ne sont pas placs sous supervision prudentielle permanente par le ministre du Commerce et de lIndustrie.
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362. Et ce mme si laccs aux pondrations favorables du march interbancaire est parfois conditionn au placement sous supervision prudentielle Toutefois, il est plutt recommand denvisager une solution alternative une mise sous supervision prudentielle complte (voir infra Laccs au march interbancaire). 363. Dispositif prudentiel applicable aux banques et aux tablissements financiers de lUMOA compter du 1er janvier 2000, article III.1. 364. Tel que disponible en janvier 2008. 365. Rglement Cobac R-2001/02 relatif la couverture des risques des tablissements de crdit. 366. Rglement Cobac EMF 2002/07 relatif la couverture des risques. 367. Source : CGAP. 368. Instruction n 14/2000/COB relative au coefficient de solvabilit des banques et des tablissements financiers, en application des lois 80-8 article 72 et 80-7 article 19-2. 369. Instruction n 16/BCD/03 relative aux conditions dactivit des caisses dpargne et de crdit, article 7. 370. Voir notamment Lhriau, L. (2008a), tude rglementaire et des partenariats possibles dans la valorisation de lpargne des migrants pour le dveloppement Cadre et options rglementaires pour des IMF souhaitant proposer une offre de produits spcifiques aux migrants en France, ESF programme PRIME, septembre, 71. 371. Loi portant rglementation des SFD, article 123 : les fonds propres des SFD non constitus sous forme cooprative ou mutualistes dpargne et de crdit [...] doivent respecter la norme de capitalisation fixe par instruction de la banque centrale . On peut supposer quil sagira dun ratio de solvabilit de type fonds propres/actifs x % (au moins 8 %, voire 10 15 % pour la microfinance). 372. Larticle 123 de la loi vise exclusivement les SFD non mutualistes. On peut supposer que la BCEAO aurait la possibilit dinstaurer une norme de solvabilit de type fonds propres/actifs nets pondrs x % (8, 10, 15 %). dfaut, labsence de normes pour ces structures les priverait la fois dune contrainte rglementaire essentielle, guidant leur viabilit financire, et de la crdibilit/considration de la communaut financire : quel crdit accorderait-on une banque qui ne serait pas soumise une norme de solvabilit conforme aux recommandations de Ble I ou II ?

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373. Voir sur ce sujet Lhriau, L. (2008b), op. cit. 374. En gnral, 8 % ou 10 %. 375. Le MIX utilise un ratio capital/asset comme suit : R = Total Equity/Total Assets avec Total Equity = total of all equity accounts, less any distributions. Cela correspond approximativement un ratio de type fonds propres de base/actif net . 376. Pondration de 0 % pour les placements la banque centrale et la trsorerie, 100 % pour un actif classique, voire davantage en cas dactif dit toxique ou trs risqu. Linterbancaire dans les pays de lOCDE est en gnral pondr 20 %, les crances hypothcaires de 1er rang 50 %. Les microcrdits sont en gnral pris en compte 100 %, net des seuls dpts de garantie (gage-espce) voire des (rarissimes) hypothques de 1er rang. Dans un systme de Ble II, les pondrations voluent un peu par rapport Ble I et, surtout, il est opr au sein de chaque catgorie de clients une pondration diffrente selon la qualit de lemprunteur, cense tre mesure par un dispositif dvaluation interne et/ou une agence de notation internationale. On passe ainsi dune pondration 20 % en cas de notation AAA une pondration de 350 % pour des actifs toxiques. 377. Avec 100 dactif net, 5 de fonds propres de base et 5 de fonds propres complmentaires, 20 % des actifs placs la banque centrale ou en trsorerie, 0 % en banque et le reste en crdits ou immobilisations, dans le premier cas (ratio de type Ble I), lIMF respecte un ratio R 1 = (5 + 5)/(20 x 0 % + 80 x 100 %) = 12,5 %. Dans le second cas, son ratio simplifi R 2 = 5/100 = 5 %.
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378. En Mauritanie, lencours maximal des engagements dune IMF sur un mme client ou bnficiaire ne peut excder un million MRO pour une IMF de catgorie A (Coopec), deux millions MRO pour une IMF de catgorie B (SA) et un million MRO pour les IMF de catgorie C (associations, projets, programmes). En outre, le volume global de crdit des IMF de catgorie C ne peut excder un milliard MRO et ce, pour viter davoir de trop grosses structures dans cette catgorie. Passe une certaine taille, leur transformation vers une autre catgorie (A, B, banque) devient ncessaire. 379. Soit 50 000 MAD au Maroc (un temps abaiss 30 000 MAD par les autorits rglementaires) ; 1 000 TND en Tunisie (arrt du ministre des Finances du 26 aot 1999, article 1er) ; 6 000 EUR pour un emprunteur seul et 10 000 EUR au total pour une entreprise avec plusieurs emprunteurs en France ; 250 USD en RDC pour les entreprises de microcrdit de niveau 1 (les plus petites) (instruction BCC n 01 aux IMF, article 5). 380. Par exemple, avec un ratio de division des risques de 1 %, une structure disposant de 10 000 EUR de fonds propres serait plafonne 100 EUR/bnficiaire ; avec 1 million EUR, elle pourrait monter jusqu 10 000 EUR. 381. Dispositif prudentiel applicable aux banques et aux tablissements financiers de lUMOA compter du 1er janvier 2000, article III.3. 382. Dcret Parmec, article 53. 383. Rglement Cobac R-2001/03 relatif la division des risques des tablissements de crdit. 384. Rglement Cobac EMF 2002/08 relatif la division des risques. 385. Source : CGAP. 386. Instruction n 16/BCD/03 relative aux conditions dactivit des caisses dpargne et de crdit, article 7. 387. Avec un ratio de 1 %, une structure dote de 10 millions EUR de fonds propres pourrait consentir des crdits jusqu 100 000 EUR. 388. Dispositif prudentiel applicable aux banques et aux tablissements financiers de lUMOA compter du 1er janvier 2000, article III.3. 389. Rglement Cobac R-2001/03 relatif la division des risques des tablissements de crdit. 390. Rglement Cobac EMF 2002/08 relatif la division des risques, article 6. 391. Dispositif prudentiel applicable aux banques et aux tablissements financiers de lUMOA compter du 1er janvier 2000, article II.2. Par dirigeant, on comprend les personnes participant leur direction, administration, grance, contrle ou fonctionnement . 392. Dcret Parmec, article 52. 393. Rglement Cobac R-93-13 modifi par le rglement Cobac R-2001/05 relatif aux engagements des EC en faveur de leurs actionnaires ou associs, administrateurs, dirigeants et personnel. Les engagements sur des tablissements eux-mmes assujettis ne sont pas pris en compte (article 1). 394. Rglement Cobac EMF 2002/10 relatif aux engagements des EMF en faveur de leurs actionnaires, administrateurs, dirigeants et personnel. Les crdits limits et encadrs couvrent ces quatre catgories. 395. Instruction n 16/BCD/03 relative aux conditions dactivit des caisses dpargne et de crdit, article 7. 396. Lincapacit pour une banque ou une IMF de satisfaire aux demandes de retrait de la clientle pouvant trs rapidement entrainer une mfiance gnralise sur la solidit de linstitution et une rue sur les guichets pour retirer en urgence les fonds. Ce phnomne a pu tre constat rcemment sur la banque britannique Northern Rock avant sa nationalisation sauvetage par le gouvernement britannique.
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397. La principale consquence de la dfaillance dune institution sur le march interbancaire tant son exclusion de facto de ce march, sous rserve dune intervention de la banque centrale et/ou des gouvernements (ce qui est survenu quasi-systmatiquement pour les banques de dpts en 2008-2009 dans le cadre de la gestion de la crise financire globale). Pour des IMF, le fait de ne pas pouvoir rembourser un bailleur rofessionnel en raison de problmes de liquidits nentrainerait pas de consquences graves immdiates en termes de liquidit gobale. 398. Le cas de la banque Northern Rock au Royaume-Uni, a montr en 2007 les limites de ce systme, tant en matire de capacit de gestion interne lorsquun phnomne de panique aux guichets survient que de volont (ou capacit) du march refinancer une banque en quasi-faillite. Les refinancements massifs de la banque centrale britannique puis la nationalisation de la Northern Rock ont constitu un parfait exemple de ces limites, y compris dans le cadre dune banque europenne sous supervision prudentielle. 399. Dispositif prudentiel applicable aux banques et aux tablissements financiers de lUMOA compter du 1er janvier 2000, article III.4. 400. Dcret Parmec, article 54. 401. Rglement Cobac R-93/06 relatif la liquidit des tablissements de crdit. 402. Rglement Cobac EMF 2002/14 relatif la liquidit des EMF. 403. Instruction n 16/BCD/03 relative aux conditions dactivit des caisses dpargne et de crdit, article 7. 404. Dans les deux cas, on peut objecter quil sagit dune cessation de paiement. Toutefois, il ny a rien de pire que des files dattente de petits dposants tentant de rcuprer leurs fonds. On ajoutera que les crdits en provenance du secteur financier ont une date prvisible ou prvue et que lIMF doit plus aisment pouvoir grer son actif en prvision des chances de cette partie du passif, indpendamment dun ratio. Au pire, lIMF (qui ne prsente jamais de risque systmique) perdra la crdibilit qui lui permet daccder au march interbancaire ou auprs des IFI, cest--dire aux professionnels de la finance. Ce qui, en termes de supervision, est un risque minime au regard de celui pos sur les dpts de la clientle. 405. Sous rserve que ltat de sant du secteur bancaire soit jug satisfaisant. Dans un contexte favorable, les dpts terme en banque peuvent tre retenus car ils sont mobilisables, la banque pouvant en cas durgence refinancer lIMF au moyen dun crdit couvert 100 % par le dpt terme bloqu (gage-espce). 406. Sous rserve, l encore, de la crdibilit de la signature de ltat. Madagascar en 2002, certaines IMF ayant opr des placements en bons de ltat malgache avaient pu escompter trs aisment ces titres auprs du secteur bancaire et ainsi obtenir les liquidits dont elles avaient besoin, nonobstant le risque de partition du pays la suite dune lection prsidentielle complexe en dcembre 2001. Dans ce cas prcis, la signature de ltat tait reste crdible. 407. Un taux global de 15 % semble tre un minimum. Il reflte dj une situation de trsorerie tendue qui ne pourrait faire face une situation grave et inhabituelle, notamment une calamit naturelle. Dans des zones instables, un taux de 25 voire 35 % serait plus prudent pour que lIMF puisse satisfaire aux besoins des clients pendant des grves, des meutes, des troubles militaires Il appartient dans ce cas lIMF de se montrer plus prudente que la norme. 408. Dispositif prudentiel applicable aux banques et aux tablissements financiers de lUMOA compter du 1er janvier 2000, article III.2. 409. Dcret Parmec, article 51. 410. Rglement Cobac R 93/07 relatif la transformation effectue par les tablissements de crdit et instruction Cobac I 93/12 relative la transformation effectue par les tablissements financiers. 411. Immobilisations hors exploitation et participations dans des socits immobilires. Dispositif prudentiel applicable aux banques et aux tablissements financiers de lUMOA compter du 1er janvier 2000, article II.3.
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412. Hors participations dans les banques et tablissements financiers et les dotations des succursales. Dispositif prudentiel applicable aux banques et aux tablissements financiers de lUMOA compter du 1er janvier 2000, article II.4. 413. Rglement Cobac R-93/05 modifi par R-2001/06 relatif la couverture des immobilisations. 414. Rglement Cobac EMF 2002/09. 415. Dispositif prudentiel applicable aux banques et aux tablissements financiers de lUMOA compter du 1er janvier 2000, article II.1. 416. Dcret Parmec, article 48. 417. Rglement Cobac R-93/12 relatif lexercice dactivits autres que celles vises aux articles 4 7 de lannexe la convention du 17 janvier 1992. 418. Rglement Cobac R-93/11 relatif aux participations dtablissements de crdit dans le capital dentreprise. Hors participations dans dautres tablissements de crdit ou entreprises constituant le prolongement ou participant lactivit, ainsi que les titres ports . 419. Rglement Cobac EMF 2002/02 relatif la limitation des oprations autorises titre accessoire. Cellesci comprennent : lapprovisionnement auprs des tablissements bancaires en devises et chques de voyage pour les besoins de la clientle ; la location de coffre-fort ; les actions de formation ; lachat de biens pour les besoins de la clientle (cette opration doit tre en rapport avec lactivit de celle-ci) ; et les oprations de crdit-bail. 420. Rglement Cobac EMF 2002/16 relatif la prise de participation des EMF. On ne retient que les titres confrant 10 % ou + du capital ou permettant dexercer directement ou indirectement une influence tangible sur la gestion de lentreprise. 421. Ce qui suppose au moins de disposer dune base de donnes suffisamment large et performante sur laquelle on vient greffer des outils danalyse proches de ceux utiliss en crdit la consommation, intgrant lhistoricit du remboursement en liaison avec un certain nombre de critres objectifs profilant le client et lui attribuant automatiquement sa note. 422. Dispositif prudentiel applicable aux banques et aux tablissements financiers de lUMOA compter du 1er janvier 2000, article III.5. 423. Dcret Parmec, article 50. 424. Rglement Cobac R-96/01 relatif la structure du portefeuille-crdit des tablissements de crdit. 425. Rglement Cobac EMF 2002/12 relatif la couverture des crdits par les ressources disponibles. 426. Instruction n 16/BCD/03 relative aux conditions dactivit des caisses dpargne et de crdit, article 7. 427. Rglement Cobac EMF 2002/13 relatif aux conditions de recours aux lignes de refinancement. 428. Mthodes dinstruction du crdit impliquant une visite du client sur son lieu de travail, une enqute de voisinage, une valuation de ses stocks et des flux financiers de son activit, puis un change sur ces lments avec le client pour valider leur pertinence et sassurer de la bonne gestion opre par lemprunteur potentiel, etc. 429. Rglement Cobac EMF 2002/05 relatif aux conditions de constitution du fonds de solidarit. 430. Dispositif prudentiel applicable aux banques et aux tablissements financiers de lUMOA compter du 1er janvier 2000. 431. Dcret Parmec, article 49.
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432. Rglement Cobac EMF 2002/06 relatif la constitution des rserves. 433. Ne sont donc pas traits les pays suivants qui ne rglementent pas ce type dactivit non bancaire : Mauritanie, RDC, Cambodge, Ouganda, Bolivie, Djibouti et Tunisie. 434. Loi n 18-97 relative au microcrdit, article 16 : le ministre charg des Finances fixe, aprs avis du conseil consultatif du microcrdit, des rapports minimum devant tre observs par les associations de microcrdit entre les lments de leur actif et certains ou lensemble des lments de leur passif . 435. Mme si louverture/fermeture de caisses/agences peut ncessiter linformation, voire lautorisation pralable de lautorit montaire.

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1. Problmatique fiscale
251. La fiscalit de la microfinance prsente une certaine diversit marque toutefois par la prsence quasi gnrale dadaptations du droit commun fiscal la structure et/ou lactivit des IMF. Cette adaptation comporte essentiellement des exonrations de charges fiscales, qui ne sont pas sans interpeller lorsquon considre la situation budgtaire de nombre de PED. 1.1. Fiscalit et quilibre financier : quels impts pour quels impacts ? 252. Le terme de prlvement obligatoire est ici utilis dans une acception large, comme lensemble des prlvements imposs par la puissance publique (impts, taxes, cotisations sociales, droits de douane) aux IMF. Les prlvements obligatoires ayant un impact financier significatif et faisant lobjet de dbats sont : - la taxe sur la valeur ajoute (TVA) ou, lorsquelle nest pas applicable au secteur financier, une taxe sur le chiffre daffaires du secteur financier (taxe sur les activits financires [TAF], taxe sur les oprations bancaires [TOB], taxe sur les prestations de services [TPS], etc.). Son taux est en gnral compris entre 15 et 20 %.

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Sagissant de la TVA, elle est partiellement dductible. Notons que la question de la TVA couvre aussi celle supporte sur les biens et services achets, notamment pour lachat de matriel bureautique et de transport, ainsi que la fiscalit interbancaire (refinancement des IFM par les banques) ; - limpt sur les bnfices, sous la forme dun impt sur les socits (IS) ou sur les bnfices industriels et commerciaux (BIC). Son taux dans des pays qui ne pratiquent pas le dumping fiscal oscille gnralement entre un tiers et 45 % ; - la patente ou taxe professionnelle , en gnral assise sur la valeur locative des btiments utiliss pour lexploitation ; - la taxe foncire sur les proprits bties et non bties (pour le propritaire de limmobilisation) et la taxe dhabitation ; - la contribution forfaitaire charge de lemployeur (CFCE), qui ne se confond pas avec les cotisations sociales ou limpt sur le revenu ; - les cotisations sociales et limpt sur le revenu (impt unique sur les traitements et salaires [IUTS], impt sur le revenu des personnes physiques [IRPP], impt gnral sur le revenu [IGR]) ; - les impts sur les revenus du capital pour les actionnaires, socitaires et clients (impt sur les revenus des crances [IRC], impt sur les revenus des valeurs mobilires [IRVM]) ; - les droits denregistrement sur les contrats de crdit et/ou les srets (hypothque, nantissement sans dpossession) ; - les droits de douane sur les biens imports ce qui, sagissant des pays les moins
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industrialiss, peut avoir une importance certaine en raison de labsence de production locale de vhicules, de matriel bureautique voire de matriaux de construction pour les btiments des agences. Ces prlvements ont un double impact sur les IMF en ce que, dune part, ils renchrissent le cot des oprations et peuvent freiner latteinte de lquilibre financier et que, dautre part, une fois lquilibre atteint, ils limitent la capacit daccumulation de capitaux propres par lIMF. In fine, ce sont toujours les bnficiaires des services financiers qui les supportent, soit sous forme de prestations de services financiers des conditions plus onreuses, soit par un moindre accs ces services financiers, la fiscalit freinant le dveloppement de lIMF.

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1.2. La fiscalit comme outil de politique conomique 253. En tant quentreprises ralisant des activits conomiques, les IMF et leurs membres ou clients peuvent en principe tre soumis une fiscalit proche de celle qui sapplique aux banques et leurs clients. Lactivit de microfinance est ainsi passible dimpts et taxes sur lactivit (taxe sur le chiffre daffaire ou TVA, taxe professionnelle ou patente, impt sur les rsultats), les clients et associs, qui sont parfois les mmes, pouvant tre soumis lIRC et lIRVM. 254. Sagissant de la fiscalit de la microfinance dans les PED, deux coles de pense rsument bien la problmatique : la premire prne loctroi dallgements fiscaux importants, la seconde plaide pour le maintien de la fiscalit de droit commun applicable au secteur financier. 255. La premire approche considre que la microfinance a une vocation sociale, quelle est un outil privilgi de lutte contre la pauvret et au-del, de dveloppement conomique de masse. Parce quelle permet de lutter contre la misre et progressivement de favoriser lmergence dune classe moyenne, elle doit faire lobjet dune fiscalit allge. Cette cole met davantage laccent sur laspect de lutte contre la pauvret dvolu la microfinance et est sensible la notion dconomie sociale de march, donc au secteur conomique non lucratif (socits coopratives, mutuelles, associations, fondations). Largument selon lequel le march des emprunteurs ne serait pas sensible aux taux y est parfois combattu, notamment ds lors que lon quitte le microcrdit court terme pour des produits moyen et long termes ou pour des montants plus importants. Dans les pays dvelopps o la rentabilit des petites activits conomiques peut tre moindre, des TEG rels levs, de lordre de 20 30 %, ne permettraient pas aux micro-entrepreneurs demprunter utilement pour certaines activits. De plus, loctroi dincitations fiscales cibles peut conduire les IMF se dvelopper dans certaines zones peu rentables, notamment les zones enclaves, peu peuples et faible potentiel conomique.
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Cette premire approche favorise fiscalement, pour des raisons lies lorientation sociale de la microfinance et de politique conomique gnrale, les IMF constitues sous forme de personnes morales but non lucratif (associations et secteur mutualiste ou coopratif). Elle sappuie aussi sur lexprience du dveloppement des IFM en Europe qui, pendant un sicle, ont bnfici pour la plupart daides publiques importantes sous forme de subventions, de crdits taux bonifis et dexonrations fiscales. Elle rappelle aussi quil existerait une certaine incohrence fiscaliser les IMF alors quune minorit dentre elles parvient quilibrer sa situation financire et quune fraction importante continue de recevoir des subventions publiques, nationales ou trangres. La seconde approche, plutt dinspiration anglophone, sappuie sur linlasticit suppose de la demande de crdit par rapport au cot de celui-ci : les taux fussentils levs pratiqus par les IMF ne sont pas un problme pour les emprunteurs, ceux-ci pouvant supporter des taux levs et encore renchris par la fiscalit, tout en conservant une rentabilit suffisante pour leur propre activit conomique. Ces taux levs, au demeurant incomparablement moins lourds que ceux pratiqus par les usuriers traditionnels, ne les empcheraient pas de sortir de la pauvret grce au microcrdit. Au-del du crdit, lensemble des services financiers (domiciliation de salaire, scurisation de lpargne, virements de fonds) doit mettre en uvre cette politique de facturation prix cotant, les bnficiaires payant de toute manire
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beaucoup plus cher lorsquils recourent au secteur informel celui des usuriers et des porte-monnaie , banquiers ambulants et autres tontiniers. En consquence, aucune exonration ne se justifie, plus forte raison dans un contexte de raret des recettes fiscales. La seconde position a lavantage indniable de considrer les recettes fiscales de ltat court terme ce qui, dans un contexte de raret de la recette publique, est un lment important. Une des causes de la faiblesse des recettes fiscales dans de nombreux PED, notamment dans la zone franc, est la faible proportion de la population effectivement assujettie aux prlvements obligatoires. Les niveaux de fiscalit prvus par le code des impts y sont souvent comparables ceux de lEurope de louest, mais une majorit des habitants y chappe, parce que leurs revenus sont infrieurs aux seuils dimposition, parce que leur activit est informelle, parce que ltat na pas les moyens

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de faire appliquer sa lgislation Le fait que la plupart des pays dAfrique subsaharienne soient dans une situation de surendettement ayant conduit la mise en place priodique de processus de rduction de la dette436 montre la ncessit dun largissement de lassiette fiscale afin de la rendre non dissuasive pour ceux qui sont assujettis aux prlvements obligatoires. ce titre, les IMF et leurs socitaires, bien que pauvres, bnficient ou devraient bnficier des services publics et rgaliens (justice, forces de police, infrastructures routires, lectricit) et devraient apporter leur contribution leur financement. Lassujettissement une fiscalit adapte peut enfin tre un argument en faveur de laugmentation des moyens de supervision consacrs la microfinance, le rendement de limpt tant directement li la bonne sant financire des assujettis. 256. La situation de la microfinance dans certains pays dvelopps, notamment en France, est aujourdhui diffrente. On admet quelle est une composante de la lutte contre le chmage et lexclusion et, qu ce titre, il est lgitime quelle reoive des subventions publiques de manire permanente, afin de permettre aux AMC de lutter plus efficacement contre la pauprisation de certaines classes sociales. En ce sens, la question de la rglementation fiscale en France est secondaire lorsque lon traite de la microfinance ; elle ne sera donc aborde qu titre accessoire dans la suite des dveloppements437.

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Notes
436. Club de Paris, club du Sahel, initiatives PPTE bi- et multilatrales, etc. 437. La situation semble diffrente aux tats-Unis, dans la mesure o les TEG pratiqus, de lordre de 20 30 %, ont pour objectif de permettre lIMF de couvrir ses charges au moyen de ses produits financiers.

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2. ventail des fiscalits en microfinance


2.1. La fiscalit des IFM ou Coopec 257. Historiquement, la fiscalit des mutuelles et socits coopratives en microfinance a le plus souvent t trs lgre, en raison dune lgislation qui favorise le secteur de lconomie sociale. Cette histoire nest toutefois pas exempte de pripties. 258. Ainsi en France, les lois qui ont cr le Crdit agricole mutuel ont octroy des exonrations, notamment de patente (1894) et de taxation des intrts verss aux dposants (1920). Certaines branches du crdit mutuel vocation gnrale ont toutefois t handicapes par labsence dexonrations fiscales partir de redressements fiscaux survenus en 1897, jusqu deux arrts de la Cour de cassation438, une loi de finances adopte en dcembre 1927 et la loi de finance de 1941 qui supprime la discrimination dont taient victimes les caisses de crdit mutuel gnralistes par rapport aux caisses de crdit agricole mutuel. Les caisses de crdit mutuel mosellanes (Alsace-Lorraine allemande de 1871 1918) comme le Crdit agricole en France ont en outre bnfici de subventions publiques de la part de leurs tats respectifs, ce qui ne fut pas le cas des caisses de
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crdit mutuel gnralistes franaises et dont le dveloppement fut plus lent. Ces pripties tmoignent de la ncessit doctroyer des aides publiques ngatives (exonrations fiscales) ou positives (subventions, lignes de crdit des taux concessionnels) pour obtenir un dveloppement rapide du secteur mutualiste bancaire, doublement handicap par son incapacit mobiliser les capitaux but lucratif et sa vocation sociale. Outils financiers au service des classes populaires, les caisses de crdit mutuel ont en effet eu un important rle daide sociale. Aujourdhui encore, le rseau des Caisses dpargne remplit des missions dintrt gnral et utilise une partie de [ses] excdents dexploitation pour le financement de projets dconomie locale et sociale 439.

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Dans les pays de droit dinspiration francophone, et notamment ceux marqus par linfluence de la rglementation Parmec, les institutions financires mutualistes (IMCEC) sont trs largement exonres en application de dispositions contenues dans la loi les rglementant. Ainsi dans lUEMOA, les articles 30 et 31 des lois portant rglementation des IMCEC prvoient que les institutions sont exonres de tout impt direct ou indirect, taxe ou droit affrents leurs oprations de collecte de lpargne et de distribution du crdit et que les membres de ces institutions sont galement exonrs de tous impts et taxes sur les parts sociales, les revenus tirs de leur pargne et les paiements dintrts sur les crdits quils ont obtenu de linstitution . Ces dispositions exonrent les IMCEC notamment de lIS, de la taxe sur le chiffre daffaires, de la patente, et mme de la taxe sur le chiffre daffaires supporte pour les refinancements consentis par les banques aux IMCEC440. En revanche, sauf disposition particulire lie dautres vnements (convention tat/bailleur de fonds international, code des investissements), elles ne sont pas exonres de droits de douane. Ces articles ont t repris lidentique dans la nouvelle lgislation rglementant les SFD, pour les seules institutions mutualistes/coopratives. Une fiscalit similaire est ou tait en vigueur en Mauritanie441, Madagascar442 et en RDC443. 259. Dans dautres pays, la fiscalit des IFM est toutefois moins directement norme. Lorsque les IFM sont constitues sous forme de socit cooprative de droit commun disposant dun agrment en tant quintermdiaire (micro)financier, elles disposent le plus souvent du rgime fiscal favorable des socits coopratives, aussi bien financires quagricoles. Dans la Cmac, la rglementation de la microfinance ne traite pas des questions fiscales ; celle-ci relve de dispositions nationales, parfois sujettes interprtation (Cameroun)444 ou instables (rpublique du Congo)445,
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En rpublique de Guine, le

principal rseau de type mutualiste, le CRG, bnficie dexonrations pour ses CL en vertu dune loi spcifique aux associations locales de crdit rural. Quelles soient constitues sous forme de socit cooprative ou dassociation, les IFM chappent donc globalement le plus souvent limpt sur les bnfices et la taxation des activits financires ralises avec leurs membres, mme si le fondement

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juridique de lexonration est parfois instable et devient ainsi dangereux pour les IFM les plus importantes et fiscalement visibles . Cette instabilit nest pas sans poser des difficults aux plus grands rseaux, surtout lorsquils sont excdentaires et deviennent de gros contribuables potentiels pour des tats dficitaires et surendetts. 2.2. La fiscalit du secteur associatif et des fondations 260. Le droit commun des associations en matire fiscale. Dans la plupart des pays, les associations bnficient dune fiscalit allge en raison mme de leur forme juridique. Cet allgement est parfois renforc lorsque lIMF est une association reconnue dutilit publique ou une fondation. Au-del, lactivit le plus souvent sociale des associations mme si elles oprent dans un secteur concurrentiel permet dchapper certains impts. Toutefois, celles se livrant une activit conomique sont de plus en plus souvent assujetties une fiscalit lie cette activit. Ainsi lorsquelle existe, la TVA est applicable une activit conomique donne, quelle que soit la personne morale qui la ralise. Outre cette situation de droit commun qui, pour des IMF, peut dj inciter choisir ces formes juridiques au dtriment de formes commerciales (SA), les rglementations financires accordent parfois des exonrations spcifiques aux AMF. 261. UEMOA. Ainsi dans lUEMOA, les SFD non constitus sous forme
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cooprative ou mutualiste (autres que les GEC-CCM) sont obligatoirement placs sous le rgime dit de la convention-cadre . Dans la convention passe entre lIMF et le ministre des Finances se trouvent en gnral les mmes exonrations que celles contenues pour les IMCEC dans les articles 30 et 31 de la loi Parmec. En pratique, les AMF ont bnfici dun rgime fiscal trs favorable. Cet lment est essentiel dans la mesure o lon trouve dans cette catgorie, la fois des quasi-fondations que sont les associations reconnues dutilit publique, ainsi que des associations autogres caractre mutualiste comme les rseaux de CVECA oprant dans le Sahel. La nouvelle lgislation, qui supprime la convention-cadre au profit dun agrment unique pour tous, ne prvoit pas dexonration fiscale pour les associations ou les SA.

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Ces IMF devraient donc voir leurs exonrations disparatre ou devenir alatoires et instables, sauf ce que des lgislateurs nationaux prennent linitiative de stabiliser un nouveau rgime fiscal favorable. 262. Les AMC en France, en Tunisie et au Maroc. Celles bnficiant des exonrations les plus importantes sont les AMC tunisiennes soumises au rgime suivant : - non-assujettissement aux impts directs, notamment limpt sur les bnfices ; - exonration de TVA pour les intrts et commissions lis au crdit ; - exonration des droits denregistrement et de timbre447. En France, la fiscalit des AMC peut aussi tre considre comme faible dans la mesure o les oprations de crdit ne sont soumises ni la TVA448 ni limpt sur les bnfices puisquelles ne ralisent pas dactivits lucratives sur un secteur concurrentiel. En outre, les IMF franaises fonctionnent durablement avec lappui de nombreux bnvoles, des subventions publiques et des dons privs. Enfin, la lgislation marocaine prvoit aussi des exonrations, mais limites une priode de cinq annes compter de la date de publication de lautorisation dexercer. Celles-ci portent sur : - la TVA sur les oprations de crdit ralises au profit de la clientle ; - les droits de douane, la TVA et autres droits sur les quipements et matriels imports destins exclusivement au fonctionnement des AMC449 ; - les dons en argent ou en nature octroys par des personnes physique ou morales aux AMC. Ils constituent des charges dductibles pour les entreprises soumises lIS ou les individus soumis lIGR (IRPP)450. On peut sinterroger sur leffet que produira la fin des exonrations fiscales pour les petites AMC au Maroc. Certaines petites associations se verront peut-tre contraintes de cesser leur activit au bout de la priode dexonration, quitte ce quune autre AMC nouvellement cre prenne le relais en faveur de la mme clientle.

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2.3. La fiscalit des socits de capitaux 263. Les socits de capitaux spcialises dans la microfinance sont en principe assujetties une fiscalit bancaire normale. Dans certains cas451, elles peuvent bnficier lors de leur cration ou de leur extension davantages fiscaux temporaires lis leur activit. Dans les huit pays de lUEMOA, les ministres des Finances pouvaient accorder des exonrations fiscales aux SA sous convention-cadre, dans la mesure o ladite convention peut contenir des dispositions fiscales venant sajouter au texte cadre. Il semble quAzaouad Finance, au Mali, ait ainsi bnfici dune exonration de limpt sur le chiffre daffaires et de TVA. Madagascar, lavant-projet de loi labor pendant latelier tenu avec la profession452 octroyait le mme rgime fiscal (temporaire) lensemble des IMF, quelles soient constitues sous forme de socit cooprative, dassociation mutualiste ou de SA. Cette disposition transitoire ne prjuge cependant en rien du rgime fiscal stabilis qui devrait tre retenu par les autorits malgaches comptentes. Enfin en RDC, un projet de loi sur linvestissement dans le secteur financier permet doctroyer pour une dure limite des exonrations aux IMF (y compris les socits de capitaux) dont la situation serait en dsquilibre financier , afin de leur permettre de surmonter plus facilement leurs difficults et dviter la faillite453. Dans les autres pays, il ne semble pas exister de disposition fiscale spcifique aux IMF constitues sous forme de socit de capitaux. Elles sont donc en principe
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soumises au droit commun, sans prjudice dventuelles dispositions temporaires lies la ralisation dinvestissements (infra). 264. La diffrence de rgime fiscal pourrait laisser accroire que les socits de capitaux ne seraient pas comptitives par rapport au secteur associatif et mutualiste et que cela influerait sur la gomtrie du secteur de la microfinance. Cette affirmation doit toutefois tre nuance par trois constats : - lorsque le secteur de la microfinance mutualiste se dveloppe fortement, comme en Afrique de lOuest (UEMOA) aujourdhui ou au cours des XIXe et XXe sicles en France et dans dautres pays dsormais dvelopps, ce nest pas pour concurrencer le secteur bancaire mais pour bancariser des populations dlaisses par les banques classiques . Mme en France, la question de la concurrence

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entre les banques de capitaux et le secteur mutualiste bancaire ne sest pose quaprs plus dun sicle de coexistence voire dignorance rciproque ; - dans nombre de pays, les IMF constitues sous forme de socit de capitaux se sont dveloppes sans exonrations alors que le secteur mutualiste vgtait, voire priclitait. Lexplication rside aussi dans la capacit de chacun adapter ses produits financiers aux besoins des populations cibles, matriser sa propre gestion et, sagissant des IMF mutualistes, matriser leur gouvernance ; - les socits de capitaux peuvent aujourdhui mobiliser quantit de fonds propres auprs des socits de capital dveloppement454, de certaines banques de dveloppement 455 et autres investisseurs thiques 456, mettre des obligations et autres valeurs mobilires convertibles et donc disposer de ressources initiales trs importantes, ce que ne peut pas faire aussi aisment une entreprise but non lucratif457. 2.4. La fiscalit des IOB 265. Les IOB, quils soient soumis une rglementation financire (France, UEMOA, Cmac, Maroc) ou quils soient de simples intermdiaires non financiers non soumis une rglementation financire, sont des entreprises prestataires de services. En tant que telles, elles sont soumises une fiscalit qui peut varier selon les pays et le statut juridique adopt. Lorsquelle existe, on retrouvera ici la dichotomie entre la fiscalit normale des socits commerciales et celle des associations et socits coopratives, notamment au regard de limposition des excdents de gestion, voire de la patente458. En principe en revanche, les IOB sont assujettis la taxation du chiffre daffaires et notamment, lorsquelle existe, la TVA459, mme si des moyens peuvent permettre dy chapper dans le cas de structures but non lucratif fonctionnant en circuit ferm460, 461. Quant la fiscalit de lopration de crdit elle-mme, elle serait videmment soumise au droit commun applicable la banque avec laquelle lopration est effectue. 2.5. La fiscalit interbancaire 266. Le dveloppement des IMF entrane celui des relations financires entre le secteur bancaire classique et les institutions de microfinance, principalement pour
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permettre ces dernires de placer tout ou partie de leurs liquidits ou, au contraire, pour obtenir des refinancements auprs du systme bancaire. Pour les IFM organises en rseau comportant des CL et une structure fatire, il peut sagir dune banque de groupe , dune caisse centrale ou dun organe financier de rseau qui sera charg de la gestion et de lquilibre du bilan des CL. Dans cette hypothse, les flux financiers sont constants et soutenus. Or, la diffrence de taxation du chiffre daffaires entre le systme bancaire classique et les IMF, notamment mutualistes, peut perturber les relations financires entre ces deux composantes du secteur financier. Quatre hypothses peuvent tre avances : - le systme bancaire et les IMF ne sont pas assujettis une taxe sur le chiffre daffaires, notamment la TVA. Dans ce cas, le refinancement peut soprer sans obstacle fiscal (cas de la France) ; - le systme bancaire et les IMF sont assujettis la TVA. Dans ce cas, lIMF peut dduire la TVA acquitte de la TVA facture : la TVA est neutre et nobre pas les relations financires ; - le systme bancaire est assujetti une taxation du chiffre daffaire (TCA, TOB, TAF) non dductible (TOB, TAF), alors que les IMF ne le sont pas. Dans cette hypothse, le crdit entre banques nest pas soumis taxation, mais ce non240

assujettissement ne vise pas les IMF lorsquelles ne sont pas agres en tant qutablissement de crdit soumis la loi bancaire. Le risque est alors que les IMF soient considres comme des consommateurs finaux et empruntent au systme bancaire toutes taxes comprises, ce qui renchrirait dautant le cot du refinancement ; - le systme bancaire est assujetti la TVA, mais pas lIMF. En gnral dans cette hypothse il nexiste pas de droit remboursement de TVA sur le compte de ltat, un effet de cliquet sopre et la TVA quivaut une taxe sur le chiffre daffaires. Dans lUEMOA, les institutions mutualistes (et les SFD sous convention sils bnficient du mme rgime fiscal) ont pu invoquer larticle 30 de la loi Parmec462 pour se refinancer hors TOB/TAF/TPS Cela sapplique aussi aux OFR et caisses centrales bancaires de rseaux mutualistes.

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Ce point est en pratique essentiel, car il conditionne la possibilit pour une caisse centrale bancaire deffectuer une prquation des ressources au sein dun rseau. dfaut, il deviendrait beaucoup plus intressant de continuer faire transiter les flux financiers par une union/fdration dment agre et habilite effectuer des oprations de crdit ses membres les CL en franchise de taxe. 2.6. Les incitations fiscales temporaires pour cration ou extension dactivit 267. Ltude de lvolution du compte de rsultat dune entreprise les premires annes de son activit fait en gnral apparatre des dficits dexploitation. Sagissant de la microfinance dans les PED, le nombre dannes ncessaires pour atteindre lquilibre financier hors subventions oscille entre quatre (pour du crdit aux microentreprises dans les grands centres urbains) et dix ans pour des rseaux gnralistes, implants aussi dans des zones rurales, voire davantage lorsque les conditions conomiques et sociales ne sont pas favorables463. Cette situation de dficit les premires annes dexploitation inhrente la plupart des entreprises est allonge pour la microfinance en raison de la faiblesse des produits financiers et souvent du cot induit par les transferts de comptence technique et les investissements incompressibles464. En ce sens, une IMF devrait pouvoir, plus quune autre entreprise, bnficier daides publiques lors de sa cration et notamment dexonrations fiscales.
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Or, la plupart des codes dinvestissement nationaux excluent le secteur bancaire et financier, notamment les IMF, du bnfice des avantages fiscaux temporaires lis la ralisation dun nouvel investissement ou lextension dune activit. Quelques exceptions existent toutefois, contenues dans une loi spcifique sur les investissements (RDC) ou parce que les avantages accords aux IMF sont temporaires (Maroc, Madagascar). Ainsi en RDC, les IMF devraient bnficier dexonrations pour une dure de trois, quatre ou cinq annes selon le lieu de ralisation des investissements465, 466. Au Maroc, les exonrations des AMC sont limites une dure de cinq annes (priode qui a fait lobjet dune recondution), de mme qu Madagascar, pour une partie

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des exonrations prvues pour les IFM467 et reprises dans lavant-projet de loi relative leur activit468.

Notes
438. Arrts Olivet en 1909 et Manigod en 1914. Par ces deux arrts, la caisse est considre comme une association sans but lucratif, ce qui rsout le problme de la patente, mais pas celui des autres charges fiscales. 439. Comofi, article L512-85. 440. Il sagit l dune interprtation de ladministration fiscale (Sngal, Mali) a priori favorable aux IMCEC, dans la mesure o si celles-ci sont exonres des taxes sur le chiffre daffaires de sortie (taxe collecte pour le compte de ltat). En revanche, leurs fournisseurs ne sont pas exonrs pour leur propre activit. On se retrouve dans la situation o les IMCEC peuvent se refinancer hors taxe alors que, dans le mme temps, elles supportent normalement la TVA sur les autres biens et services achets (lectricit, fournitures de bureau, etc.). Sans doute faut-il y voir leffet de larticle 30 qui exonre les IMCEC pour les activits dpargne et de crdit, ce qui inclurait les refinancements bancaires mais pas lachat de fournitures, lesquelles ne sont pas directement lies lactivit de lIMCEC. 441. Loi n 98-008 du 28 janvier 1998 portant rglementation des institutions mutualistes ou coopratives dpargne et de crdit, abroge par lordonnance n 2007-005. Celle-ci prvoit quun rgime fiscal de faveur sera octroy aux IMF par voie de dcret. Fin 2008, celui-ci navait toutefois pas t adopt. 442. Loi n 96-020, articles 42 et 43, abroge par la loi n 2005-016. Les IFM sont en outre exonres de droits de douane pour leurs premiers investissements, mais sont progressivement r-assujetties limpt sur les bnfices aprs cinq annes dactivit effective, entre la 5e et la 10e anne. La nouvelle lgislation na pas repris les exonrations et renvoie la prise de dispositions dans le code des impts. Celui-ci a supprim, dbut 2006, la TVA sur les intrts des crdits pour lensemble des acteurs du secteur bancaire. 443. Loi n 02/2002, article 62 qui reprend in extenso les exonration des articles 30 et 31 de la loi Parmec.

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444. Lettre du 6 novembre 2000 du directeur gnral des impts lassociation des coopratives dpargne et de crdit du Cameroun, relative la fiscalit des Coopec. Les Coopec sont exonres de TVA pour les crdits consentis leurs membres, ainsi que dIS, mais pas de patente ; de plus, les bnfices distribus sont imposables entre les mains des socitaires. 445. Le principal rseau mutualiste du pays, les Mucodec, bnficie depuis 1997 dune exonration temporaire accorde par ltat dans lattente dun rgime fiscal adopter par voie lgislative ; celui-ci reprend in extenso les dispositions des articles 30 et 31 de la loi Parmec. De facto, les autres petites Coopec non affilies au rseau des Mucodec bnficient de la mme situation fiscale. Depuis 2003 toutefois, les Mucodec font lobjet de redressements fiscaux importants remettant en cause ces exonrations, sans quun rgime fiscal spcifique la microfinance nait t adopt. 446. Des rflexions sont intervenues au 1er semestre 2004, lors dun atelier national sur la fiscalit de la microfinance. Celles-ci prvoyaient pour lensemble des EMF le rgime suivant : exonration dimpt sur le rsultat, de la taxe forfaitaire sur les salaires, de la taxe dapprentissage, des contributions foncires des proprits bties et non bties et de la TVA. Sont en revanche exigibles la patente, les taxes annexes et les droits denregistrement. Enfin, les EMF acquittent la TVA sur leurs acquisitions de biens et services sans bnfice du droit dduction ce qui pourrait imposer aux banques refinanant les EMF de leur facturer la TVA et renchrir dautant le cot du refinancement bancaire. ce jour, aucun texte na semblet-il t adopt par les autorits congolaises comptentes.

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447. Loi n 99-70 du 15 juillet 1999 relative aux dispositions fiscales applicables aux microcrdits. 448. CGI article 261 C 1a. 449. Le processus dobtention effectif de ces exonrations a toutefois pu se rvler plus complexe et freiner la mise en uvre de cette disposition. 450. Loi n 18-97 relative au microcrdit, articles 17 et 18. 451. Notamment en RDC, avec un avant-projet de loi portant rgime incitatif en matire dinvestissements dans les secteurs des tablissements de crdit et des institutions de microfinance. 452. Version du 30 novembre 2004. 453. Avant-projet de loi portant rgime incitatif en matire dinvestissements dans les secteurs des tablissements de crdit et des institutions de microfinance, articles 22 30. 454. Notamment Profund en Amrique latine, Africap sur lAfrique, Internationale Micro Investitionen AG (IMI), I&P, Lafayette Participations 455. Notamment la Socit financire internationale (SFI) ou la Banque europenne dinvestissement (BEI). 456. Notamment la SIDI, bras financier du Comit catholique contre la faim et pour le dveloppement (CCFD). 457. Le fait que de grands rseaux mutualistes, comme le CMS au Sngal, aient choisi la forme de la SA pour leur caisse centrale bancaire (la BIMAO) tmoigne des avantages lis cette forme juridique par rapport celle dune banque cooprative. 458. Au Sngal, larticle 243-14 du code gnral des impts (CGI) exonre de patente les coopratives qui ne vendent et achtent qu leurs adhrents , en lespce qui ne vendraient leurs services de mise en relation avec la banque qu leurs adhrents. 459. Celle-ci ne sapplique en gnral pas aux oprations de crdit, soumises une taxation spcifique (TOB, TAF) mais qui ne vise que les sommes factures par les tablissements de crdit agrs et encore pour leurs seules oprations financires ( lexclusion donc des prestations de services accessoires comme la location de coffre-fort ou le conseil en gestion). Mme si lactivit de lIOB a pour objet de faciliter la ralisation dun crdit, son travail est indpendant en ce quil nest pas partie lopration (il ne garantit pas son bon droulement, ce qui serait assimil un crdit par signature), donc sa prestation doit tre assujettie la TVA. 460. Une association but non lucratif ou une cooprative se finanant au moyen de cotisations annuelles pourrait tenter dy chapper en arguant de labsence de prestations factures ses membres/clients, donc doprations ralises titre onreux : les cotisations priodiques de ses membres nont pour but que de faire vivre lassociation ou cooprative, indpendamment de la contrepartie lie lobtention davantages en raison de la participation lassociation ou cooprative. 461. Par ailleurs, les tats prvoient souvent une franchise pour le chiffre daffaires ralis en de du seuil dassujettissement de lentreprise la TVA. 462. Lequel exonre les IMCEC de tous droits et taxes affrents leurs activits de collecte de lpargne et doctroi de crdit Par extension, ces structures ne sont pas assujetties la taxe facture par les banques pour le refinancement de leurs crdits. 463. ce stade, il est utile de prciser que les rseaux de caisses de crdit agricole et de crdit mutuel en Allemagne (Raiffeisen), en France (Durand), au Qubec (Desjardins) ou ailleurs se sont dvelopps pendant des dcennies en comprimant au maximum les charges : les locaux des caisses taient ceux du syndicat agricole quand ce ntait pas larrire-boutique dun commerant ou dun artisan. Les membres du conseil dadministration taient souvent des notables locaux, capables de grer la petite entreprise. Parmi les membres du conseil de surveillance figuraient souvent des prtres ou des pasteurs
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protestants. Tous taient bnvoles. Les seuls investissements (et immobilisations) pouvaient consister en de la papeterie (comptabilit, livrets) et un coffre pour y conserver les liquidits. Dans ces conditions, latteinte de lquilibre financier est plus aise mais nest pas forcment reproductible aujourdhui, notamment lorsque le volume dactivits crot et impose la tenue dune comptabilit sur support informatique. Le cot des contraintes rglementaires de toute sorte ne doit pas non plus tre nglig. 464. Notamment le matriel informatique et les logiciels ds lors que lon anticipe un grand volume doprations. 465. Trois ans pour Kinshasa, quatre ans dans la province bien desservie du Bas-Congo et dans les grandes villes minires de Lubumbashi, Likasi et Kolwezi et cinq ans sur le reste du territoire (articles 2 et 10). 466. Ces exonrations concerneraient principalement les droits et taxes limportation de certains matriels (exonration totale, article 11), la taxe sur le chiffre daffaires sur les achats de biens produits en RDC (article 17), limpt sur les bnfices (article 13), les droits lis une augmentation du capital (article 14), limpt sur les intrts des capitaux emprunts des fins professionnelles (article 15) ou limpt sur les proprits bties et non bties (article 16). 467. Loi n 96-020, articles 42 et 43. Lexonration temporaire porte essentiellement sur limpt sur les bnfices (cinq ans puis rduction de 90, 80, 60, 40 et 20 % du taux de limpt applicable respectivement aux rsultats de la 3e, 7e, 8e, 9e et 10e anne pour les caisses locales ; cinq ans uniquement pour les unions et fdrations). Il en va de mme pour diverses taxes lies la cration de lIFM. En revanche, les exonrations de taxe professionnelle et de TVA sur les intrts perus, sur les dpts et crdits allous aux membres sont permanentes. 468. Avant-projet de loi, article 61.

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3. Quelques conclusions sur la fiscalit


268. Larbitrage des priorits ne semble pas vident entre la ncessaire augmentation des recettes fiscales et loctroi davantages permettant dacclrer le dveloppement du secteur en diminuant le cot des services aux populations dmunies. Un quilibre a peut-tre t trouv Madagascar, avec une remise en cause de lexonration dimpt sur les bnfices partir de la cinquime anne dactivit, ce qui permet ltat de rcuprer des fonds sans fragiliser les IFM dont les comptes ne sont pas excdentaires. Toutefois, la prise en compte des cots initiaux lis au dmarrage ou lextension gographique dune activit mriterait probablement dtre largie afin de favoriser limplantation de nouvelles IMF et de futurs contribuables. 269. On constate bien souvent que les IFM bnficient dun rgime fiscal plus favorable que les socits de capitaux uvrant en microfinance. Le lobby de lconomie sociale demeure puissant dans certains pays, ce qui nest pas une mauvaise chose dans la mesure o, moins que dautres, les tablissements de crdit coopratifs ou mutualistes sont susceptibles de fermer une agence, cesser de financer un type de clientle ou ne plus raliser tel produit (un microcrdit de 10 EUR par exemple) parce que a nest pas rentable . Lvolution de BancoSol depuis son agrment en tant que banque est une illustration du risque li la commercialisation de la microfinance469, 470. Plus rcemment, le positionnement commercial de Compartamos au Mexique, avec des crdits de trs petite taille fiscaliss normalement et assortis de taux dintrt trs levs (de lordre de 80-100 % en taux annuel effectif global [TAEG]) montre la viabilit, certaines conditions, de systmes de microcrdits commerciaux fiscaliss normalement dans le cadre de crneaux trs rentables. Or, se focaliser sur la tranche la plus rentable de la microfinance, les IMF dites commerciales concurrencent le secteur de lconomie sociale en les privant dune partie de leurs produits, sans supporter la contrepartie qui est de fournir la plus large gamme possible de services financiers une frange toujours plus importante de la population et en acceptant une rentabilit marginale de plus en plus faible.

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Le recyclage des bnfices des uns au profit du dveloppement des autres et le remploi dune partie des excdents de gestion dans des actions sociales et dintrt gnral sont deux des principes de lconomie sociale qui donnent toute sa force au secteur financier mutualiste, lui permettent de progresser davantage sur le long terme et peuvent justifier, pour les dcideurs politiques, loctroi dallgements fiscaux.

Notes
469. Les objectifs de rentabilit ayant amen la banque ne plus desservir la clientle la plus modeste ncessitant les plus petits prts et ne pas simplanter dans certaines zones moins rentables. 470. Sur la difficult quantifier la drive de la mission des IMF, voir ltude ralise par le CGAP (2001), Commercialisation et drive de la mission des IMF. La transformation de la microfinance en Amrique latine , tude spciale n 5, CGAP, Washington, D.C., mars.

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Partie V Le droit des oprations et la microfinance

270. La microfinance diffre de la banque classique en raison de son activit centre sur des populations non bancables et non finanables , non pas tant par la ralisation dactivits de nature diffrente mais par les montants octroys une clientle spcifique. La scurisation juridique des oprations effectues par les IMF avec leur clientle et, au-del, par lensemble du systme financier avec la clientle populaire donne lieu trois grands dbats.
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271. Le premier a trait au statut conomique de la femme et, tout particulirement, de la femme commerante. Cest avr dans toutes les rgions du monde, la clientle fminine a tendance mieux rembourser les crdits qui lui sont consentis. Du coup, certaines IMF ne desservent pratiquement plus que cette clientle : cest le cas de la Grameen Bank au Bangladesh, du PADME au Bnin et de certaines mutuelles de femmes 471 en rgion maritime au Togo. Par ailleurs, laccs des femmes aux services de microfinance est un des outils utiliss par les politiques de promotion de la condition fminine (empowerment). Or, le droit crit ou coutumier peut freiner laccs des femmes la microfinance, soit en bloquant leur accs aux IMF, soit en diminuant la scurit juridique des oprations effectues avec lIMF.

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272. Le deuxime dbat concerne les garanties. Il sagit ici de la validit juridique et, au-del, de la valeur effective des garanties utilises par les IMF. En effet, le principe de la couverture au moins partielle des crdits consentis par un bailleur de fonds professionnel sur sa clientle, mme pauvre, na jamais t remis en question au travers des sicles, mme si les approches ont diverg. Au traditionnel prt sur gage corporel utilis par les monts-de-pit a succd, chez les mutualistes, le dogme de lpargne avant le crdit , lpargne servant la fois habituer le futur emprunteur gnrer une capacit de remboursement et servir de gage-espce pour une fraction du crdit consenti, comprise entre 25 et 50 %. Le professeur Muhammad Yunus a substitu ces garanties relles le cautionnement solidaire. Dans presque tous les cas donc, des systmes de garantie relle et personnelle viennent renforcer la scurit du crdit et augmenter la responsabilisation du dbiteur ou de ses proches. 273. Le troisime dbat porte sur les voies dexcution forces. De manire au moins aussi importante, le problme du recouvrement forc des crances cest-dire des voies dexcution forces se pose parfois avec acuit. Cet aspect est dautant plus crucial que le secteur de la microfinance peut trs rapidement se retrouver avec des difficults de remboursement en partie lies des pratiques dlibres de dfaillance de la part des dbiteurs potentiellement solvables. 274. ces trois problmatiques vient sajouter la question des virements de fonds et de la banque distance , enjeux majeurs pour le dveloppement de la microfinance dans les annes venir et le maintien de la comptitivit des IMF face des banques commerciales classiques qui pourraient utiliser ces nouvelles opportunits pour investir de plus en plus le secteur de la banque de dtail. Les contraintes rglementaires (notamment du droit financier) doivent cependant tre apprhendes correctement par les IMF pour permettre un dveloppement scuris de ces services. 275. Enfin, il faut traiter des bases de donnes sur la clientle, facteur crucial pour la scurisation du crdit des IMF, afin de sortir du circuit financier les mauvais payeurs et danticiper les problmes dendettement crois conduisant au surendettement. La mise en place de bases de donnes performantes suppose, outre la disponibilit de solutions technologiques et de SIG performants de la part des IMF, ladoption de

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solutions institutionnelles satisfaisantes respectant les contraintes du droit financier et les principes des liberts publiques.

1. Libre propos sur le statut de la femme en microfinance


276. En Afrique subsaharienne, les femmes sont depuis longtemps reconnues en tant quacteurs conomiques part entire, tel point quelles dtiennent un quasimonopole pour certaines activits comme le commerce de dtail. Sauf exception, il nexiste donc pas de frein culturel ou social au financement de leurs activits. Mme lorsque le contexte social ne laisse pas une aussi grande libert aux femmes, la microfinance peut se dvelopper. Ainsi le professeur Yunus souligne-t-il que la Grameen Bank, parce quelle permet aussi aux femmes de travailler domicile pour des tches artisanales (confection notamment), a pu surmonter lhostilit initiale de certains religieux envers une banque qui prtait aux femmes472. Lengouement pour la clientle fminine est toutefois susceptible dentraner quelques effets pervers : ainsi il a pu arriver que certains hommes, ne pouvant obtenir de crdit de la Grameen Bank, captent celui consenti leur femme, celle-ci demeurant juridiquement responsable de son remboursement. De plus, dans le contexte social bangladais, une femme pauvre ne peut pas ne pas rembourser un crdit au risque de se dshonorer, ainsi que sa famille. Le systme de crdit aux femmes est donc la fois un outil dmancipation conomique et une exploitation optimale dun systme social coercitif qui peut se retourner contre la dbitrice en cas dincident de paiement. Le droit coutumier et, plus largement, le contexte social peuvent donc influer positivement ou ngativement sur laccs des femmes la microfinance. Le droit crit473, lorsquil organise lingalit juridique des poux sur le plan conomique, peut aussi faire peser un risque sur les relations entre une IMF et sa clientle fminine. Tel est le cas par exemple des lgislations restreignant les droits dune pouse contracter des engagements personnels ou tre commerante. 277. On la souvent soulign, la microfinance est un outil dempowerment, de promotion de la condition fminine. Toutefois, cette action libratrice reste freine par
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Encadr 3. Le statut de la femme en microfinance en RDC


Le droit congolais des personnes restreint la libert daction des femmes en matire conomique. Ainsi, la femme doit obtenir lautorisation de son mari pour tous les actes juridiques dans lesquels elle soblige une prestation quelle doit effectuer en personne 474. Comment une banque ou une IMF souhaitant consentir un crdit une femme ou lui demander dtre caution dune autre dbitrice va-t-elle faire pour sassurer que le consentement du mari a t accord chaque fois ? Si ce consentement nest pas obtenu, la consquence est-elle linopposabilit de lacte ? Quelles seraient les consquences en termes dinscurit juridique et financire pour le crancier ? Par ailleurs, le principe mme de pouvoir exercer librement une activit commerciale et de grer son patrimoine de manire indpendante nest pas acquis : La femme marie et non spare de corps ne peut tre commerante sans le consentement de son mari475. [] Sous quelque rgime quait t form le contrat de mariage, la prsomption lgale est que les biens acquis par la femme du failli appartiennent son mari, ont t pays de ses deniers et doivent tre runis la masse de son actif, sauf la femme fournir la preuve du contraire476 . Tous les meubles meublants, effets mobiliers, diamants, tableaux, vaisselle dor et dargent et autres objets, tant lusage du mari qu celui de la femme, sous quelque rgime quait t form le contrat de mariage, sont dvolus aux cranciers, lexception de ce qui est dclar insaisissable par les dispositions de droit commun. Toutefois, la femme peut reprendre en nature les effets mobiliers dont la convention matrimoniale lui a reconnu la proprit [] 477. 250 Comment une IMF pourrait-elle consentir un crdit une femme commerante, artisane ou agricultrice alors que, dune part, le mari pourrait opposer la proprit des biens en son nom pour sopposer une saisie du patrimoine conjugal et dautre part, inversement, le patrimoine de lpouse pourrait tre saisi pour apurer les dettes du mari, jusques et y compris le crdit (ou les produits du crdit) que viendrait de lui accorder lIMF ou la banque ? De fait, lorsquelles envisagent de consentir un crdit une femme commerante, certaines IMF sassurent au pralable de laccord du mari afin de prvenir les difficults en cas dincident de paiement et de saisine des biens du couple478. Ces dispositions, directement inspires des Codes napoloniens en vigueur en France jusquau tournant des annes 1970, pourraient un jour compliquer le travail des IMF vis-vis de leur clientle fminine, si des contestations lies aux engagements des femmes maries venaient tre portes devant les tribunaux congolais.

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la non-volution du droit et des pratiques matrimoniales qui ne placent pas la femme active conomiquement galit juridique avec les hommes. En ce sens, certains droits de la famille sont un frein au dveloppement de la microfinance.

Notes
471. Juridiquement constitues sous la forme dIMCEC, composes de caisses locales et dune union depuis 2004. 472. Yunus, M. (1997), Vers un monde sans pauvret, d. J.-C. Latts, Paris. 473. En particulier le droit matrimonial, lorsquil rgit de manire dsquilibre le patrimoine des poux en faveur du mari. La polygamie lgale peut aussi dans certains cas avoir un impact ngatif sur la capacit de chacune des pouses disposer dun patrimoine propre, susceptible dtre propos en garantie lIMF. 474. RDC, Code de la famille, article 448. 475. RDC, Code de commerce, article 4. 476. Ibid., article 117. 477. Ibid., article 120. 478. Procd utilis notamment au Bnin par le PADME, une IMF spcialise dans le crdit urbain aux femmes micro-entrepreneurs.

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2. Le droit des garanties


278. La premire garantie de recouvrement que peut obtenir un SFD rside indubitablement dans une slection approprie de ses dbiteurs. Celle-ci peut prendre des formes multiples. Lassurance dun recouvrement passe ensuite par une bonne adquation entre le produit offert, les besoins du client et ses capacits de remboursement. Elle est renforce par une bonne insertion sociale du SFD dans son milieu, particulirement en zone rurale. Enfin, et titre subsidiaire, elle est assure par les mcanismes de garantie, notamment les srets, et par les mthodes de recouvrement forc des crances. 279. En principe, un crancier dispose dun droit de gage gnral sur le patrimoine de son dbiteur, ce qui signifie quen cas de crance certaine, liquide et exigible, il peut demander la saisie de lensemble du patrimoine de son dbiteur dans la limite du montant de sa crance479 sous rserve des droits prioritaires dautres cranciers. Le droit et notamment celui des srets organise en effet les dbiteurs selon certaines priorits. En gnral, les cranciers publics (administrations fiscales et sociales) ou de service public (mandataire liquidateur dune socit) sont placs en premier, suivi des cranciers privilgis, titulaires dune sret valide, des cranciers ordinaires ou chirographaires et des cranciers sous-chirographaires480. Le droit des srets a pour objectif premier de permettre un crancier de sinscrire
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le mieux possible dans la liste des cranciers ce qui, en microfinance, nest pas lobjectif principal : rares sont les dbiteurs ayant consenti sur leurs biens des srets constitues conformment la rglementation. De fait, seuls certains financements (comme le crdit hypothcaire long terme481) ncessitent la prise dune sret pour sassurer de labsence de saisie du bien par un crancier tiers. Le second objectif qui lui, est fondamental, est de faciliter et dacclrer le processus de recouvrement par le biais de la sret, soit grce au moyen de pression objectif (gage de bien meuble corporel), soit parce que la sret dment enregistre permet de passer directement la saisie (elle vaut titre excutoire cest le cas des hypothques), soit parce quelle permet dactionner des dbiteurs secondaires (cautionnement).

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2.1. Un tat de lutilisation des srets 280. La validit des garanties utilises par les IMF peut se rvler trs contestable au regard du droit crit. Nous allons ainsi effectuer un certain nombre de remarques (non exhaustives) relatives au cautionnement avec ou sans solidarit, au nantissement de vhicule, de matriel professionnel et de stock, lhypothque, au gage, la domiciliation de recettes et au crdit-bail et autres procdures de location-vente. 281. Le cautionnement, avec ou sans solidarit. Il ncessite en gnral un crit. Selon lOhada, dans lhypothse o la caution ne sait ni lire ni crire, celle-ci doit se faire assister de deux tmoins certificateurs482. Or, mme cette formalit peut tre difficile remplir en milieu rural, notamment dans le Sahel o la quasi-totalit des villageois sont analphabtes. Dans la plupart des cas, seuls le grant et le caissier de lIMF seraient capables de servir de tmoins certificateurs. 282. Le gage de bien meuble corporel est trs pratiqu par les IMF, qui reprennent en cela la technique de crdit utilise par les monts-de-pit. Ce gage vise en premier les bijoux mais aussi dautres biens plus inattendus sans relle valeur marchande, comme les actes dachat de terrains et btiments lorsquils ne sont pas enregistrs au cadastre483. En gnral, le gage peut tre constitu par un crit sous seing priv484. Le gage a surtout linestimable avantage de permettre au crancier de retenir le bien gag jusquau complet paiement de sa crance485 et, faute de paiement lchance, de faire procder la vente force du bien sans possibilit pour le dbiteur de le faire disparatre486. Soulignons enfin la trs grande utilisation du gage-espce, aussi appel dpt de garantie , par les IMF mutualistes487 et les IMF de crdit urbain la micro-entreprise488. 283. Le nantissement sans dpossession peut concerner des vhicules, du matriel professionnel, des stocks prsents ou venir (rcoltes futures). Ces srets sont utilises ds lors que le montant du crdit atteint un certain seuil. Il ne sagit plus proprement parler de microcrdit mais plutt de petit crdit ( partir de 1 500 EUR). Les caractristiques du nantissement sont en gnral peu adaptes aux microcrances.
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Ainsi le nantissement de vhicule concerne uniquement les vhicules automobiles assujettis une dclaration de mise en circulation et immatriculation administrative, quelle que soit la destination de leur achat 489. En pratique, les cycles ne pourraient donc pas tre lobjet de ce nantissement490. Le nantissement est constitu par un acte authentique 491 ou sous seing priv dment enregistr et ne produit effet que sil est inscrit au Registre du commerce et du crdit mobilier 492. Cela impose de raliser un acte authentique et de lenregistrer au RCCM ou de raliser un acte sous seing priv enregistr au greffe du tribunal comptent. Pour des raisons de temps et de cot des formalits, seuls les vhicules les plus chers garantissant les crances les plus importantes sont enregistrs. Le nantissement de matriel professionnel concerne le matriel servant lquipement de lacheteur pour lexercice de sa profession 493. Il pourrait donc viser des machines professionnelles 494. Le nantissement de matriel professionnel prsente les mmes caractristiques, et donc les mmes inconvnients, que le nantissement de vhicules. Il ne serait donc pas adapt au matriel professionnel de faible valeur. Le nantissement de stocks est possible pour les matires premires, les produits dune exploitation agricole ou industrielle, les marchandises destines la vente [...] condition de constituer un ensemble dtermin de choses fongibles [...] 495. Ce
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nantissement pose des restrictions problmatiques quant aux biens meubles quil englobe : en effet, le caractre ncessairement fongible496 des matires stockes englobe sans ambigut les rcoltes, venir (sur pied) ou prsentes (rcoltes)497, 498. Mais la fongibilit sallie mal avec le btail sur pied, car les animaux nont pas la mme valeur499. En ce quil suppose lui aussi un acte authentique ou sous seing priv dment enregistr au RCCM500, le nantissement de stock constitue l aussi le plus souvent une formalit beaucoup trop lourde au regard du montant des crances de lIMF. Ainsi, le premier obstacle au nantissement rside dans son formalisme, qui entrane des cots denregistrement501 et suppose la proximit dun tribunal, ce qui nest pas acquis en dehors des grandes agglomrations.

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La domiciliation/cession des recettes de lemprunteur (salaire, paiement de la rcolte) dans les comptes du dbiteur peut constituer un excellent moyen de remboursement, cumulant garantie et voies dexcution, puisque le crancier capte directement les ressources. En cela, la domiciliation/cession des recettes est suprieure au gage-espce, lequel ne permet pas le paiement direct de lIMF. Elle suppose toutefois laccord pralable et irrvocable du payeur (employeur, socit dachat de la culture commerciale), ce qui peut se faire dans la limite des procdures intentes par dautres cranciers saisissants. Surtout, dans lOhada, la cession de traitements et salaires nest possible quel quen soit le montant, que par dclaration du cdant en personne, au greffe de la juridiction de son domicile ou du lieu o il demeure en indiquant [...] le montant et la cause de la dette [...] 502. Laccord du payeur (employeur) ne suffit pas, ce qui impose de nouvelles formalits, coteuses au regard des sommes en jeu. 284. Le crdit-bail et la location-vente. Le crdit-bail et, par extension, tout contrat de location-vente ou de vente comportant une clause de rserve de proprit jusquau complet paiement du prix, pourrait constituer une garantie efficace pour les IMF, en particulier celles qui financent lachat de matriel professionnel ayant une certaine valeur de revente (comme un rfrigrateur ou un vhicule terrestre moteur). Pour le rglement bancaire, le contrat de crdit-bail est considr comme un contrat de crdit. Pour tre opposable aux tiers, il doit tre inscrit au registre comptent. Il permet lIMF de rcuprer son bien si le crdit-preneur ne paie plus. Un des inconvnients du crdit-bail rside dans sa qualit principale, savoir labsence de transfert de proprit. En effet, sagissant de la forme la plus utilise ( savoir le financement de vhicules automobiles), la pratique judiciaire pourrait aboutir rendre responsable en premier lIMF, propritaire du vhicule, des infractions (notamment au code de la route) et des dommages commis par le chauffeur, celui-ci ne voyant sa responsabilit engage que si lIMF effectue les dmarches ncessaire pour cela. Afin dviter une multiplication des procdures, voire des condamnations en tant que propritaire, le crdit-bail automobile nest donc pas utilis. Sa pertinence demeure toutefois pour dautres biens dquipement ayant une certaine valeur marchande.
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285. Lhypothque se heurte un problme de cot ainsi quaux limites de certains services et mcanismes essentiels (comme un registre de la proprit foncire oprationnel et financirement abordable503, un service notarial effectif pour tablir lacte504 ou un droit foncier permettant la proprit prive de la terre ou, du moins, rendant possible sa concession pour de trs longues dures). Le statut de la terre peut tre un obstacle sa prise en garantie ou la ralisation de celle-ci. La proprit mme du foncier varie selon les systmes juridiques. Dans certains pays, la terre appartient ltat, qui nattribue que des droits doccupation. Il convient alors de nantir ces droits doccupation. Dans dautres, un systme plus ou moins complexe allie proprit de ltat, droits coutumiers et proprit individualise. Pour pallier les insuffisances des cadastres, des droits fonciers nouveaux sont parfois attribus sur la base dimages satellites, notamment dans certaines zones urbaines o la dfinition est suffisante505. Ces droits ne se substituent pas au cadastre mais sont valables ds lors quaucune inscription cadastrale na t prise. Par ailleurs, les parcelles ne sont pas ncessairement individualises ou, du moins, lindividualisation ne fait que rarement lobjet dune inscription au cadastre. La mise en place de commissions foncires pour linscription de la terre est plus aise en zones urbaines ou priurbaines (soumises la pression dmographique et une future urbanisation) quen zones rurales. Enfin, le fait de disposer dune hypothque et den arriver la vente aux enchres du bien immobilier ne signifie pas pour autant la fin des difficults. Ainsi un propritaire chrtien, habitant dans un quartier musulman, a-t-il enduit de sang de porc sa maison faisant lobjet dune saisie-vente dissuadant tous les acheteurs musulmans potentiels du quartier dacqurir son bien506. Les IMF prennent trs souvent une parcelle de terrain en garantie mais se heurtent la plupart du temps un ou plusieurs des obstacles susmentionns. Sauf pour un crdit immobilier trs long terme dans les grandes agglomrations, elles prfrent donc le plus souvent se contenter de retenir en gage lacte dachat du terrain507. 286. La garantie premire demande508. Substitut avantageux au cautionnement509, la souscription dune garantie premire demande nest en gnral

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permise quaux personnes morales et ce, afin de protger les personnes physiques510. La lettre de garantie ne peut donc pas tre souscrite par la quasi-totalit des microentrepreneurs, qui exercent sous forme individuelle. Cette garantie ne peut en pratique tre utilise que pour les fonds de garantie mis en uvre par des personnes morales de droit public ou priv, en faveur de la clientle de la microfinance511, ou par une socit de caution mutuelle en faveur de ses socitaires pour garantir le crdit consenti par une banque. 2.2. Pistes de rflexion 287. Conscientes de linsuffisance des garanties pouvant tre utilement employes par les IMF, certaines autorits rglementaires ont entam des rflexions sur leur amlioration. Madagascar, un avant-projet de loi envisage ainsi dallger les formalits requises pour constituer un gage, de crer des registres des srets dans chaque arrondissement ou mairie pour rendre les inscriptions plus accessibles, de supprimer lobligation de passer par un huissier pour la mise en demeure pralable la saisie (commandement de payer) et de faciliter la vente lamiable du bien gag. En outre, le dlgu administratif darrondissement pourrait autoriser le transfert de proprit du bien gag, en lieu et place dun tribunal.
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288. Lavant-projet dacte uniforme portant rglementation des socits coopratives et des mutuelles dans lOhada comporte un chapitre relatif aux srets et au recouvrement des crances par les professionnels de la finance (IMF et tablissements de crdit). Des adaptations du droit commun seraient adoptes pour les oprations nexcdant pas 500 000 FCFA (environ 762 EUR), lcrit ntant plus ncessaire pour la constitution dun gage de moins de 100 000 FCFA (152 EUR). 289. La fiscalit des srets. Une des pistes pour faciliter la prise de garanties pour les microcrances rside dans lexonration de droits de constitution/ enregistrement en de de montants fixer par voie rglementaire.

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Ainsi, lavant-projet dacte uniforme dans lOhada prcise que les tats-parties peuvent prendre les dispositions ncessaires afin que les actes et oprations destins la constitution, au renouvellement et au contrle des srets objets du prsent chapitre soient dispenss des droits denregistrement et autres taxes assimiles. 512 Cette disposition quelque peu tautologique doit tre comprise comme une incitation laction par les tats dans la mesure o la fiscalit y relative relve de la seule comptence de ceux-ci. En Tunisie, les contrats de microcrdit accords par les associations peuvent tre enregistrs gratuitement.

Notes
479. Ainsi, le plus souvent, que des fractions rendues indisponibles par la loi. 480. Par exemple pour les comptes dassocis et les titres subordonns. 481. Au Mali, le rseau mutualiste Nyesigiso finance lachat ou la construction de biens immobiliers par des crdits 15 ans, garantis par une hypothque. 482. Ohada, Acte uniforme relatif au droit des srets (AUS), article 4. 483. Le dbiteur ne peut ainsi plus distraire son bien en le vendant. La gne occasionne par ce gage permet de faire pression sur le dbiteur. 484. Dans lOhada, son opposabilit aux tiers est toutefois subordonne son inscription au registre du commerce et du crdit mobilier (RCCM), sauf drogation lgislative nationale (AUS, article 49).

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485. Ohada, AUS, article 54. 486. Ibid., article 56 487. En application de la politique pargne avant crdit , le crdit est le plus souvent couvert hauteur de 25 50 % par le dpt de garantie. 488. En gnral, le dpt de garantie est gal 10 % du montant du crdit octroy et reste bloqu pendant la dure du crdit. 489. Ohada, AUS, article 93. 490. Cette prcision nest pas neutre dans la mesure o les SFD, notamment les CVECA du pays dogon, utilisent ceux-ci comme garantie relle. 491. Aux termes de larticle 1317 du Code civil franais, lacte authentique est celui qui a t reu par officiers publics ayant le droit dinstrumenter dans le lieu o lacte a t rdig, et avec les solennits requises . En pratique, lauthenticit rsultera du dpt dun acte sous seing priv auprs dun notaire par tous les signataires de lacte (SFD, dbiteur). 492. Ohada, AUS, articles 94 et 95.
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493. Ibid., article 91. 494. Rfrigrateur dune commerante, outillage industriel, machine agricole pour certaines cultures de rente (coton), etc. 495. Ohada, AUS, article 100. 496. En droit civil, sont fongibles les choses qui sont interchangeables les unes par rapport aux autres (ex : 100 kg de bl et la mme quantit de cette denre, une voiture de srie) (tir du Lexique des termes juridiques, Dalloz, Paris). 497. Larticle 100 de lAUS nest pas trs explicite sur ce point : il se contente de viser les produits dune exploitation agricole. Toutefois, la pratique bancaire et commerciale a pris lhabitude de nantir et mme de cder (i) les rcoltes sur pied et venir ; (ii) les rcoltes extraites et stockes ; et mme (iii) les rcoltes de produits non encore plants (coton...), lobjet du crdit tant prcisment de financer lachat des semences et des intrants ncessaires lexploitation. On peut donc se douter que lAUS na pas voulu oprer de restriction cette pratique bancaire transposable aux SFD. 498. En pratique, ces tablissements bancaires garantissent aussi leurs crances en imposant lagriculteur le transit du prix de vente des rcoltes par la banque prteuse ou le compte bancaire de lacheteur qui organise la filire agricole. 499. Lge, le sexe, le poids, ltat de la sant de lanimal... entrent en ligne de compte. 500. Ohada, AUS, article 101 alina 1 ; et Ohada, Acte uniforme relatif au droit commercial gnral, articles 54 et 55. 501. Cot qui peut tre minor par la suppression des droits denregistrement pour les microcrances, une pratique qui tend se dvelopper. 502. Ohada, Acte uniforme relatif aux voies dexcution, article 205. 503. La plupart des clients nont pour seul titre de proprit que lacte dachat de leur terrain. Ils ne peuvent donc consentir dhypothque sur celui-ci, sauf inscrire au pralable leur titre de proprit la conservation des hypothques/registre de la proprit foncire. 504. La ville de Kinshasa ne compte quun seul notaire, fonctionnaire de statut 505. Cest le cas dAntananarivo Madagascar, par exemple. 506. Cit par Taillefer, B. (1996), Guide de la Banque pour tous : innovations africaines, d. Karthala, Paris. 507. Ce qui prive le dbiteur de la possibilit de laliner ou mme de prouver sa proprit sur le terrain. LIMF dispose ainsi dune garantie conomique dune certaine efficacit, en ce que le dbiteur ne peut ni aliner son terrain, ni emprunter auprs dautres SFD demandant eux aussi loriginal de lacte de vente en garantie. 508. La lettre de garantie premire demande est une convention par laquelle, la requte ou sur instructions du donneur dordre, le garant sengage payer une somme dtermine au bnficiaire, sur premire demande de la part de ce dernier (Ohada, AUS, article 28). 509. Contrairement au cautionnement, la garantie premire demande est autonome, elle nest pas accessoire au contrat de prt (contrat principal) et reste valide mme en cas dinvalidation de ce dernier. En raison de cette autonomie, la lettre de garantie est beaucoup plus svre que le cautionnement, car la caution ne peut opposer au crancier la plupart des moyens de droit ou de fait tirs de lexcution du contrat de base (contrat principal). 510. La sanction tant en gnral la nullit de la lettre ; en droit Ohada, AUS, article 29 alina 1.
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511. Ainsi pourrait-il en tre du Fonds de cohsion sociale mis en place par ltat franais en avril 2005 et dont la gestion est confie la CDC, pour garantir, des fins sociales, des prts des personnes physiques ou morales et des prts des chmeurs ou titulaires de minima sociaux crant leur entreprise . 512. Ohada, Avant-projet dacte uniforme, article 497.

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3. Le droit des voies dexcution


3.1. Droit et pratique des voies dexcution 290. Dans quel cas lancer une procdure de saisie ? Commenons par rappeler quelques vrits. Un crancier ne peut saisir que le patrimoine disponible du dbiteur ou de ses garants. Lorsque ce patrimoine est trop rduit, il faut envisager de rchelonner le crdit si lon estime que le dbiteur a des chances srieuses de revenir meilleure fortune et de pouvoir rembourser ultrieurement. dfaut, la seule solution conomiquement rationnelle et socialement acceptable est de provisionner puis de passer en pertes la crance de lIMF. Dans certains cas, la saisie serait techniquement possible, mais la solution la plus pertinente est de sorienter de manire prventive vers dautres mcanismes, car le contexte social impose dautres solutions. Ainsi certaines IMF souscrivent une assurance dcs collective ou mettent en place un fonds de garantie interne, pour viter de devoir demander un remboursement de crdit aux hritiers dun emprunteur dcd. La microfinance a pour objectif de lutter contre la pauvret et tout appauvrissement dun bnficiaire en raison de ses oprations avec lIMF doit tre peru comme un chec de cette dernire.
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Enfin, les problmes de recouvrement des crances de certaines IMF rsultent aussi de la dfaillance des systmes dinformation et des mcanismes internes de surveillance de leur activit : labsence dindicateurs dalerte, voire les lacunes du contrle interne, dissimulent les drives du portefeuille de crdit. Ces remarques liminaires tant faites, il reste des cas o lIMF a intrt engager des actions de recouvrement forc de ses crances en saisissant tout ou partie du patrimoine de lemprunteur ou de ses garants. 291. Le titre excutoire comme pralable la saisie. La mise en uvre dune procdure de saisie suppose en gnral un commandement de payer non suivi deffet, puis un titre excutoire qui ne peut tre dlivr que par voie judiciaire ou, plus rarement,

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par certains actes notaris dment enregistrs. De fait, la simple obtention dun titre excutoire peut se rvler coteuse (en raison des frais davocat et de justice engags) et parfois longue. La constitution du gage-espce nemporte pas autorisation de compensation une fois survenu lincident de paiement, le pralable du titre excutoire devant tre respect. Or, cette formalit est quasi systmatiquement occulte par les IMF, qui effectuent la compensation sans autorisation judiciaire et sans faire signer leurs dbiteurs une clause dunicit de compte postrieurement la survenue de lincident de paiement 292. Limmatriculation de certains biens immobiliers, pralable la saisie. Dans lOhada, lActe uniforme relatif au droit des voies dexcution nonce en son article 253 que si les immeubles devant faire lobjet de la poursuite ne sont pas immatriculs et si la lgislation nationale prvoit une telle immatriculation, le crancier est tenu de requrir limmatriculation la conservation foncire aprs y avoir t autoris par dcision du prsident de la juridiction comptente de la situation des biens, rendue sur requte et non susceptible de recours. peine de nullit, le commandement vis larticle 254 ci-aprs ne peut tre signifi quaprs le dpt de la rquisition dimmatriculation et la vente ne peut avoir lieu quaprs la dlivrance du titre foncier . Limmatriculation des biens tant un principe quasi absolu en droit foncier, la saisie
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ne peut se faire quaprs immatriculation la conservation foncire , ce terme gnrique utilis par lOhada pouvant tre dnomm diffremment selon les pays. Or, dans nombre de pays, en particulier dAfrique subsaharienne, une faible proportion de terres est immatricule au registre de la conservation foncire. Limmatriculation est plus frquente mais pas systmatique en zone urbaine513, o les services du cadastre sont plus proches. De plus en plus, un systme de dlivrance de certificats fonciers attestant de la proprit mais de force juridique moindre que les titres fonciers classiques se mettent en place en parallle au systme classique de cadastre. Ces droits sont parfois dlivrs par des commissions foncires impliquant les autorits administratives locales, les autorits villageoises, etc.

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Lenjeu sera de savoir si les tribunaux accepteront de considrer que ces certificats fonciers satisfont bien la rgle prvue larticle 253 de lActe uniforme relatif aux voies dexcution de lOhada. Le second enjeu sera ensuite de trouver un systme de droits sur les terres susceptibles de cession et de saisie-vente immobilire qui soit adapt aux ralits socio-conomiques et politiques. Il sagit l de problmatiques qui dpassent le simple droit du crdit et qui relvent de choix socitaux essentiels (la terre appartient-elle des individus, des familles, au fils an de la famille, collectivement au village, ltat, ceux qui la cultivent ? Et lorsquils cessent de la cultiver ?). 293. Le concours des forces de lordre et de la justice : difficults techniques et financires. Une fois lautorisation de saisie obtenue, sa mise en uvre se heurte non seulement au cot de lexcution (frais dhuissier), mais aussi sa lenteur (qui laisse parfois au dbiteur le loisir de distraire son patrimoine saisi mais dont il peut conserver la garde) et la difficult de procder la vente de certains biens mobiliers ou immobiliers. Une procdure de saisie mene son terme pourra ainsi reprsenter deux ou trois fois le montant de la crance recouvrer et staler sur des mois, voire des annes, alors que la dure moyenne des crdits consentis par les IMF nexcde pas six neuf mois. 294. La saisie directe, lamiable . Le plus souvent, les IMF prfrent ne pas intenter daction en justice et trouver un arrangement lamiable avec le dbiteur. Certaines ont cr leur propre service technique dappui la saisie et vont ellesmmes rcuprer les biens ayant une valeur matrielle ou affective pour les stocker en attendant un remboursement ou une vente du bien lamiable. Les dbiteurs ne protestent pas souvent, ce qui ne signifie pas ncessairement quils consentent la saisie mais plutt quils nosent sopposer aux mthodes expditives de leur crancier. Or, celui-ci ne saurait smanciper des procdures lgales qui sont dordre public. Pire, en saisissant des biens contre la volont du dbiteur, ces IMF commettent une soustraction frauduleuse de la chose dautrui, cest--dire un vol514. Les techniques de pression utilises par les IMF ne peuvent donc pas excder une certaine mesure et nombre dIMF se limitent dsormais utiliser la technique du
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pingouin , cest--dire crer un scandale de voisinage en affirmant haut et fort la qualit de mauvais dbiteur du micro-entrepreneur, ce qui nuit fortement sa capacit faire de nouvelles affaires. Une autre technique frquemment utilise est laffichage des noms (voire des photos) des dbiteurs en situation dimpay sur la porte de lIMF (ou parfois lintrieur de lagence, qui constitue un lieu priv). Toutefois, mme ces moyens de pression moraux visant effectuer un chantage la rputation du dbiteur ne sont pas sans risques. Il nest pas certain que des magistrats saisis de laffaire acceptent de tels procds, comme en tmoigne lopinion autorise relaye dans lencadr 4515. Au-del, on sinterroge aussi sur les consquences pour lIMF, dans lhypothse o le dbiteur ne supportant pas la pression ou le dshonneur, se suiciderait (ce qui est dj arriv en Amrique latine). LIMF serait-elle poursuivie au plan civil, pour dommages et intrts, voire au plan pnal pour harclement moral, voire provocation au suicide ? La question reste ouverte

Encadr 4. Laffichage des photos des dbiteurs est-elle lgale ?


Par Amady B, OIDD516, ancien directeur de lcole nationale de la magistrature du Sngal

Sil existe, pour la plupart des lgislations des tats-parties lOhada, la possibilit dune 264 contrainte physique sur le dbiteur pour lobliger satisfaire son obligation (la procdure dexpulsion), force est de reconnatre que lexcution sur la personne, par lapprhension physique ou latteinte ses droits civils et moraux fondamentaux garantis par la constitution, est interdite. En effet, la contrainte par corps a t supprime dans la plupart des lgislations nationales des tats membres. Elle ne demeure encore dans certains pays quen matire pnale et fiscale ou en cas dabandon de famille.

Pourtant aujourdhui, certaines IMF procdent directement la publication de la photo des dbiteurs rcalcitrants dans ltablissement, lextrieur et dans certains lieux publics. Cette pratique est-elle conforme au droit ? Dans ces circonstances de publication de limage du dbiteur dans la place publique pour dfaut de paiement du crdit octroy, en cas de saisine du juge pour violation du droit limage, quelle sera la position du juge ?

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Parmi les avantages de ce systme, il faut relever quen zone rurale, o cette pratique est plus rpandue, la publication de limage de la personne dans un milieu o la prservation de la dignit et le respect profond des valeurs traditionnelles sont fondamentaux, est une mthode efficace pour obtenir remboursement. La personne vise, pour faire cesser le trouble qui la dshonore dans la vie du groupe, va faire des pieds et des mains, avec le soutien de sa famille et du groupe, pour rembourser la crance rclame. lgard des autres dbiteurs, cest une mthode de dissuasion trs forte pour prvenir les risques dimpays.

Nous pensons, avec les dfenseurs de la thse de la violation des droits, que cest cela le seul bnfice, le seul point positif de cette forme de harclement par limage. Mais que fait-on du principe du respect des droits de lhomme protg dans les constitutions des pays des IMF concernes ou du moins consacr par une loi ? La personne humaine est sacre. Tout individu a droit la libert, au libre dveloppement de sa personnalit, donc au respect de sa vie prive, notamment de son image, contre toute forme de violation.

la suite de multiples faits divers et scandales portant atteinte limage et la vie prive de personnes publiques et prives517 et aprs une jurisprudence bien tablie par la hardiesse des juges gardiens et sentinelles des droits de lhomme, la France a adopt la loi n 70643 du 17 juillet 1970 modifiant le Code civil. Larticle 9 dudit code dispose : Chacun a droit au respect de sa vie prive. Les juges peuvent, sans prjudice de la rparation du dommage subi, prescrire toutes mesures, telles que squestre, saisie et autres, propres empcher ou faire cesser une atteinte lintimit de la vie prive ; ces mesures peuvent, sil y a urgence, tre ordonnes en rfr. 265

Mme si les lgislations africaines des pays membres de lOhada nont pas expressment adopt un texte identique dans le corpus lgislatif, il est seulement possible au nom de principes constitutionnels de faire cesser cette violation du droit limage et la vie prive, soit en rfr (par les dispositions de droit commun du rfr) soit devant le juge du fonds, en plus de la rparation du dommage souffert par la victime. Surtout que le dbiteur, victime de laffichage, sest engag dans un contrat civil ou commercial. Son obligation est de rembourser un prt en somme dargent. Peu importe si les clauses du contrat mentionnent la publication de limage, que la victime soit analphabte ou pas : cette

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clause, mme accepte par le dbiteur, serait nulle518 et cela, mme si la partie est consentante au moment de la conclusion du contrat, ds lors quau cours du recouvrement par limage elle a dfr la procdure devant le juge. Les juges gardiens des droits et liberts dfinis par la Constitution et la loi doivent pouvoir, en rfr, faire cesser un tel trouble la vie prive.

Dans notre exemple, le crancier ne peut recourir quaux moyens lgaux, soit sur la base de garanties personnelles ou relles pralables prises au cours de loctroi du crdit519, soit sur la base dun titre excutoire recherch pralablement. En effet, le droit de la procdure civile de tous les pays membres de lOhada et les voies dexcution sexercent contre un dbiteur sur ses biens mobiliers ou immobiliers saisissables, pas sur la personne physique, sil nexiste pas la contrainte par corps, encore moins sur les attributs de la personnalit et la vie prive, dont linviolabilit est affirme par tous les textes constitutionnels et lgislatifs.

Mme dans le domaine de la microfinance, lefficacit de lexcution force du dbiteur dpendra de lefficacit de la garantie prise pralablement par le crancier, dfaut de la bonne connaissance par celui-ci du patrimoine de son dbiteur. La procdure ainsi mise en uvre ltat du droit positif doit aboutir la mise sous main de justice du patrimoine, puis sa cession force au profit du crancier pour tre ddommag.

Mme lastreinte na pas cet effet et nest pas une voie dexcution, bien quelle 266 constitue un moyen de pression en vue du paiement dune dette. Elle nest pas une voie dexcution proprement parler, car elle imposera au crancier de recourir lexcution force sil ny a pas paiement malgr cette incitation.

En conclusion, nous sommes conscients que la prennit des IMF est subordonne au recouvrement de leurs crances et la minimisation des risques dimpays, une efficace politique de prvention de gestion de ce portefeuille, une bonne politique dexcution et au suivi des dossiers en contentieux. Mais nous pensons que cela ne doit pas se faire au mpris de la loi, surtout celle qui protge notre libert et notre vie prive, dont la reconnaissance et le respect sont les fondements de toute dmocratie.

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Des voies dtournes sont dsormais utilises par certaines IMF pour faire pression sur leurs clients sans tre condamnes pour atteinte limage ou lhonorabilit. Ainsi au Bnin, certaines IMF publient dans la presse des listes de personnes, en prcisant quelles doivent se prsenter dans leurs bureaux tel ou tel jour. Il nest pas fait tat de leur situation de dbiteur en situation dimpay auprs de lIMF, mme si tout le monde sait ce que cette publication signifie. Pour linstant, ce systme na pas fait lobjet dattaques en justice. 295. Le recours aux autorits coutumires traditionnelles. La situation dans certaines zones rurales encore fortement marques par la persistance dautorits coutumires (chefferies) est quelque peu diffrente. En effet, en cas de dbiteur de mauvaise foi, certaines IMF comme les CVECA oprant en milieu sahlien traditionnel font appel au chef du village et au conseil des anciens, qui dcident ou non de la saisie de la garantie520 et, ventuellement, de sa vente. Le fondement juridique de ces saisies repose donc en grande partie sur le droit coutumier (encadr 5).

Encadr 5. Du droit coutumier en matire de voies dexcution


Le droit coutumier peut tre dfini comme une norme de droit objectif fonde sur une tradition populaire qui prte une pratique constante un caractre juridiquement contraignant . Il sagit dune vritable rgle de droit dorigine non tatique, que la collectivit a fait sienne par habitude dans la conviction de son caractre obligatoire (opinio necessatis) 521. 267

Lintroduction du droit coutumier dans le paysage bancaire peut surprendre. Il nen demeure pas moins quil a su jusqu prsent suppler certaines limites du droit crit (notamment du droit bancaire et du droit Ohada) et du systme judiciaire (tribunaux et forces de police). Le droit coutumier est par ailleurs reconnu dans nombre de constitutions africaines francophones, qui renvoient une loi pour ses modalits de constatation et dharmonisation avec lordre juridique crit.

Ainsi, au Niger, la loi fixe les rgles concernant [...] la procdure selon laquelle les coutumes seront constates et mises en harmonie avec les principes fondamentaux de la

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Constitution 522. Les Constitutions du Bnin, du Togo et du Burkina Faso contiennent une disposition identique523. Notons que dans ce dernier pays, la pratique libre de la coutume y est rige en principe dont lexercice est garanti par la constitution, au mme titre que dautres liberts fondamentales524. Au Togo, la coutume peut rgir la libre circulation ou la libert dtablissement des personnes, au mme titre que la loi525.

La reconnaissance du droit coutumier influence le droit des personnes, et notamment le droit de la famille ; elle confre aussi dans certains cas aux chefs coutumiers une fonction dagent de recouvrement des impts pour le compte de ltat, ainsi quune mission de jugement de premire instance pour les litiges civils de faibles montants. Le droit coutumier exerce encore une influence non ngligeable, particulirement en zone rurale o les structures traditionnelles de la socit perdurent davantage que dans les grandes agglomrations. Dans ces zones o la prsence de ltat est trs faible, voire quasiment inexistante, le droit coutumier continue donc dassumer sa mission de rgulateur de la socit avec une certaine vigueur.

Toutefois le droit coutumier ne vaut que par le caractre obligatoire que lui reconnaissent les populations. Quelles dcident un jour de cesser de respecter le chef de village et le systme coutumier en vigueur, et le processus de saisie ne rsisterait pas au droit crit526, 527.

Bien plus quun droit moderne trs influenc par les pratiques juridictionnelles des pays 268 dvelopps, le droit coutumier serait apte rgler certains problmes de voies dexcution dans les zones o le recours la justice moderne est difficile voire en pratique impossible. En posant le principe de lillgalit des pratiques coutumires ds lors quelles ne respectent pas le droit crit, le droit positif acclre peut-tre la dgradation de la coutume sans pour autant offrir aux justiciables une alternative efficace.

3.2. Pistes de rflexion Les rflexions en cours au sein de lOhada ne changent pas fondamentalement la situation des cranciers. Il sagit plutt dadaptations visant acclrer les procdures juridictionnelles, en permettant au prsident du tribunal statuant bref dlai dordonner lexcution de lobligation ou de donner au crancier une provision, en

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raccourcissant les dlais et en autorisant les IMF ester en justice sans avoir tre reprsentes par un avocat (ce qui diminue fortement les charges engages). Il sagit donc dun ensemble de petits amnagements qui, cumuls, pourraient faciliter le travail des services de recouvrement. Notons aussi que le principe de prohibition du pacte commissoire savoir linterdiction de prvoir dans un contrat lattribution au crancier de la chose gage, avant survenue de lincident de paiement528, 529 y est raffirm. La France, pays lorigine de cette prohibition dans les pays de droit dinspiration franaise, a apport un important amendement sa lgislation par lordonnance n 2006-346 du 23 mars 2006 relative aux srets modifiant notamment le Code civil. Aux termes de larticle 2348 (nouveau) Code civil : Il peut tre convenu, lors de la constitution du gage ou postrieurement, qu dfaut dexcution de lobligation garantie le crancier deviendra propritaire du bien gag . La valeur du bien est dtermine au jour du transfert par un expert dsign lamiable ou judiciairement, dfaut de cotation officielle du bien sur un march organis au sens du code montaire et financier. Toute clause contraire est rpute non crite. En microfinance, une telle clause permettrait une appropriation plus aise par lIMF du gage-espce (dpt de garantie)530, du gage de bijoux et dautres gages de biens mobiliers corporels avec ou sans dpossession, comme les vhicules, le btail ou les appareils lectromnagers. Les gage-espces peuvent ainsi faire lobjet dune compensation automatique, sans lettre de compensation postrieure lincident de paiement531. De mme, cette clause permettrait lattribution simple de certains gages avec dpossession, notamment les gages de bijoux assez souvent utiliss pour les crdits aux femmes commerantes. 296. Des procdures plus directes ont cependant exist en faveur dtablissements de crdit. Cest le cas du Niger (encadr 6) et du Crdit agricole du Maroc. De telles procdures, qui visent rquilibrer la situation en faveur du crancier en tenant compte des insuffisances du systme judiciaire local, ne sont pas exceptionnelles. Au Maroc, la CNCA (devenue le Crdit agricole du Maroc) a longtemps bnfici du mme privilge que nombre dadministrations fiscales dans le monde, savoir le droit deffectuer des saisies directement par voie dhuissier, charge pour le dbiteur saisi de contester celle-ci en justice.
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Encadr 6. Les anciens textes relatifs au recouvrement des crances au Niger


Deux textes aujourdhui abrogs intressent de trs prs la rflexion sur la microfinance. Il sagit de la loi n 69-11 sur le recouvrement des petites crances civiles et commerciales et de lordonnance n 92-029 instituant une procdure de recouvrement des crances des banques et tablissements financiers.

Le premier texte, qui simplifie le recouvrement des petites crances, prvoit lintervention du juge de paix ; son apport nest pas tant dans la procdure institue que dans le principe mme dun droit spcial pour le recouvrement des petites crances, cest--dire des crances qui constituent lessentiel du portefeuille des SFD. Son existence confirme lutilit dune prise en compte par le lgislateur des spcificits rglementaires de la microfinance.

Le second est beaucoup plus radical, dautant quil ne sadresse pas aux IMF en tant que telles, mais aux tablissements de crdit agrs en tant que banque ou tablissement financier. Lordonnance n 92-029 sapplique aux crances des banques et tablissements financiers ayant fait lobjet dune mise en demeure de payer adresse aux dbiteurs et non suivie deffet, lexclusion des litiges professionnels entre banques et tablissements financiers532. Elle autorise toutes les mesures conservatoires sur les biens meubles et immeubles du dbiteur. Lintrt central de cette ordonnance est quelle dispense le crancier de la procdure dobtention dun titre excutoire obtenu judiciairement. 270 Ltablissement procde ainsi, partir de sa comptabilit, un arrt des crances impayes. En cas de litige, la comptabilit de ltablissement fait foi, sauf preuve contraire533.

Cette ordonnance peut paratre svre lgard des dbiteurs. On pourrait lui reprocher de bafouer le principe selon lequel on ne peut se faire justice soi-mme. Toutefois, cette svrit doit tre relativise au regard de deux facteurs : dune part, il ne sagit pour les tablissements de crdit que de saisir les biens du dbiteur dans la limite du ncessaire au recouvrement de leurs crances ; dautre part, il faut rappeler que dans ce pays, ltat et ses dmembrements y compris les socits dconomie mixte peuvent encore recourir la contrainte par corps pour obtenir le recouvrement de leurs crances civiles et commerciales534.

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297. Enfin, on rappellera que les tats savent, lorsquils y trouvent leur intrt, composer avec les autorits coutumires, en maintenant aux chefferies des fonctions administratives (reprsentation de ltat, collecte dimpt y compris pour elles-mmes, participation des commissions foncires) et parfois juridictionnelles (commission lectorale nationale, juge de paix). Dans dautres cas, dans le cadre des processus de dcentralisation/dconcentration, ltat reconnat le village et son conseil en tant quentit administrative de base. Dans les pays pratiquant encore le droit coutumier et pour les seules zones rurales dans lesquelles il sapplique, pourquoi ne pas envisager de confier en premire instance le rglement des litiges lis aux microcrances (par exemple moins de 500 000 FCFA) des tribunaux coutumiers et/ou villageois ad hoc535 ?

Notes
513. Notamment en raison de la diversit des rgimes fonciers (terres en pleine proprit prive, en concession, faisant lobjet dun droit doccupation , etc.) 514. Selon une jurisprudence constante et ancienne de la chambre criminelle de la Cour de cassation franaise, un crancier ne puise pas dans son droit de crance celui de semparer dune chose appartenant son dbiteur, lencontre duquel les voies lgales lui taient ouvertes, pour le contraindre lui payer son d et ce, quand bien mme la soustraction naurait pas t commise avec clandestinit et que lauteur ait simplement voulu se procurer un gage pour sa crance (Cass. crim. 8, juin 1939, Bull. crim. n 126 ; Cass. crim. 20 novembre 1947, Bull. crim. n 227, Sirey 1948.1.176, Revue de science criminelle 1949.347 Observations Bouzat ; et Cass. crim. 7 octobre 1959, Bull. crim. n 414, Dalloz 1960.9, Gazette du Palais 1959.2.315, Sirey 1960.42). 515. Lauteur remercie chaleureusement M. Amady B pour cette contribution au dbat sur le recouvrement des crances sur les personnes physiques dans un contexte de microfinance. 516. OIDD : Organisation internationale de droit du dveloppement. Lauteur sexprime ici titre personnel et non en celui de lorganisation pour laquelle il travaille. 517. Par exemple les affaires Brigitte Bardot. 518. La plupart des dbiteurs concerns ne savent ni lire, ni crire. 519. Nanmoins, certaines garanties prvues par lAUS de lOhada ne seraient pas adaptes aux petits crdits ruraux. 520. Le comit de gestion de la CVECA peut parfois avoir reu des autorits villageoises le pouvoir deffectuer directement la saisie. 521. Cornu, G. (2007), Vocabulaire juridique, 8e dition, PUF, Paris. 522. Article 81 de la Constitution de la 5e rpublique du Niger (promulgue par le dcret n 99-320/PCRN du 9 aot 1999). 523. Article 98 de la Constitution du Bnin du 2 dcembre 1990 ; article 84 de la Constitution du Togo ; article 10 de la Constitution du Burkina Faso (issu de la loi n 002/97/ADP du 27 janvier 1997).

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524. Article 7 de la Constitution du Burkina Faso : La libert de croyance, de non-croyance, de conscience, dopinion religieuse, philosophique, dexercice de culte, la libert de runion, la pratique libre de la coutume ainsi que la libert de cortge et de manifestation sont garanties par la prsente Constitution, sous rserve du respect de la loi, de lordre public, des bonnes murs et de la personne humaine 525. Article 22 de la Constitution du Togo : Tout citoyen togolais a le droit de circuler librement et de stablir sur le territoire national en tout point de son choix dans les conditions dfinies par la loi ou les coutumes locales. 526. Le droit coutumier, mme reconnu par la loi, ne saurait tre suprieur un Acte uniforme Ohada, lequel a valeur de trait. 527. Labsence des services judiciaires de ltat en zone rurale facilite en ce sens les saisies directes moins sujettes sanction judiciaire, sauf pour les gros commerants qui voyagent et ont les connaissances et les moyens de saisir le tribunal comptent, situ dans la ville la plus proche. 528. Selon la dfinition donne par Juritravail, le pacte commissoire est la convention conclue en mme temps quun engagement principal, gnralement un prt, qui prvoit quen cas dinexcution des obligations mises la charge du dbiteur qui a donn un objet mobilier ou une valeur en gage, le crancier deviendra de plein droit et sans quil soit besoin dune dcision de justice, le propritaire dudit gage. Une telle convention est dclare nulle sauf si elle a lieu postrieurement lchance du terme prvu pour lexcution du contrat principal. Dans ce cas, en effet, il ny a plus craindre que la chose passe au crancier par surprise, cest alors un mode normal dextinction dune obligation : il ne sagit plus dun pacte commissoire mais dune dation en paiement qui est une convention juridiquement valable (http://www.juritravail.com/lexique/Commissoire.html). 529. Larticle 377 du projet dAUCM vise les biens faisant lobjet dun nantissement simplifi. Il nonce que toute clause du contrat autorisant la vente ou lattribution de la chose nantie sans les formalits prescrites cidessus est rpute non crite . Les autres biens nantis viss lAUS sont raliss conformment au droit Ohada des voies dexcution, lequel prohibe implicitement le pacte commissoire. 530. Traditionnellement, lauto-attribution du gage-espce tait prohibe en droit franais et francophone, malgr les hsitations de la jurisprudence franaise cet gard. Ainsi la chambre commerciale de la Cour de cassation franaise a considr que nest pas un pacte commissoire prohib la stipulation dattribution dun gage constitu en espces par le crancier, due concurrence du dfaut de paiement (Cass. Com. 9 avril 1996, Dalloz 1996.399 et JCP d. Entreprises 1996 Pan. 583). La modification lgislative de 2006 a rendu le dbat caduc dans le cas de la France, en consacrant la solution la plus efficace pour le crancier. 531. Une formalit aujourdhui trs peu respecte par les IMF qui agissent dans lillgalit. 532. Ordonnance n 92-029, article 1er. 533. Il est ncessaire de rappeler cependant que la comptabilit dune banque ou dun tablissement financier est, par rapport aux autres entreprises commerciales, cense tre au-dessus de tout soupon . En effet, les comptes des tablissements de crdit doivent faire chaque anne lobjet dune certification par un ou deux commissaires aux comptes remplissant les conditions requises pour exercer cette profession et agrs par la commission bancaire. En outre, ces comptes font lobjet dune surveillance externe de la commission bancaire de lUMOA. Leur qualit est donc cense tre dun niveau suffisant pour faire foi jusqu preuve du contraire et permettre lenclenchement de mesures conservatoires. 534. Loi n 69-40 du 30 septembre 1969 instituant la contrainte par corps pour le recouvrement de certaines dettes civiles et commerciales et dcret n 70-194/PRN/MJ du 10 aot 1970 fixant les conditions dapplication de la loi n 69-40. 535. On note dailleurs que lActe uniforme relatif au droit des procdures simplifies de recouvrement et de voies dexcution nonce en son article 33 que constituent des titres excutoires [...] 5 les dcisions auxquelles la loi nationale de chaque tat-partie attache les effets dune dcision judiciaire .

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4. Les transferts de fonds536


298. Les transferts de fonds sont un des services financiers demands par la clientle de la microfinance et bien au-del. Plusieurs cas se prsentent. Le plus important en termes de flux financiers globaux est celui du transfert de largent des travailleurs migrants des pays dvelopps (tats-Unis, Europe, pays du golfe Persique, Japon) vers les PED. Le montant des flux transfrs chaque anne par le biais du systme financier (banques et messageries financires) et de manire informelle est difficile chiffrer mais il reprsente plusieurs dizaines de milliards de dollars/euros. Les principales zones bnficiaires sont lAmrique latine et lAsie. Les transferts vers les pays dAfrique reprsentent une proportion moindre (environ 4 %) ce qui, localement, correspond toutefois des montants considrables. Lacheminement un cot comptitif des fonds des travailleurs migrants vers leurs familles, le plus souvent localises hors des zones de concentration bancaire, implique de plus en plus les IMF, qui viennent complter loffre de services vocation populaire constitue par les services financiers postaux. En sens inverse, des flux financiers importants peuvent retourner vers les pays industrialiss pour lachat de biens de consommation et dquipement537. Un second cas est celui des transferts de fonds intranationaux ou intracommunautaires, toujours pour lessentiel pour des travailleurs migrants ou les besoins du commerce. Si le volume global gnr par les transferts des migrants intranationaux est plus faible en montant, il ne lest pas en nombre doprations538. Linsertion des IMF dans les transferts de fonds suppose quelles remplissent un certain nombre de conditions conomiques, techniques, financires et rglementaires. Sur le plan technique, la mise en place dune solution de transfert requiert une chane dintervenants et de solutions techniques, qui peuvent tre dcrites comme suit (graphique 8). 299. Sur le plan rglementaire, les transferts de fonds touchent aux activits rglementes que sont la mise disposition et la gestion de moyens de paiement, la rglementation des changes/transferts de fonds internationaux et la rglementation antiblanchiment539, voire la rglementation spcifique au commerce lectronique et aux
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Graphique 8. Transferts de fonds intervenants et solutions techniques


Prestataires de services de transfert Banque Coopec Banque postale STA540 Prestataire non bancaire de services de microfinance + Mcanismes de transfert Mthodes de remise des fonds Dtail/guichet Chques/traites de banque Commerants dtaillants CCA541/SWIFT Kiosques informatiques Mandat/chques postaux Rseaux spcialiss Tlphones fixes et mobiles Centraux de tlphonie portable Internet + GAB

Source : CGAP (2005), figure 2 modifie pour y intgrer les tablissements de paiement.

nouvelles technologies. Les catgories dacteurs autoriss intervenir sur ce march semblent souvrir pour incorporer progressivement des institutions de microfinance et des tablissements spcialiss (EPEME). 300. Oprateurs autoriss dans lUMOA-UEMOA. Dans les pays de lUMOA, les activits de transfert de fonds relvent du monopole des banques, qui doivent en outre obtenir un agrment complmentaire de lautorit montaire. Les services financiers postaux, soumis le plus souvent une lgislation spcifique, sont en gnral habilits effectuer ces transferts, au plan national et international.
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La nouvelle rglementation des SFD dans lUMOA ne prvoit pas en son article 4 la gestion et la mise disposition de moyens de paiement. La lgislation (ancienne) sur les IMCEC prvoyait la possibilit dordres et virements internes linstitution542. Cette disposition na pas t reprise dans la nouvelle loi, qui prvoit cependant que les SFD qui envisagent dexercer des activits ou professions rgies par des dispositions spcifiques doivent solliciter les autorisations requises et se soumettre aux rglementations applicables aux oprations envisages, sous rserve des dispositions contraires de la prsente loi , ce qui pourrait ouvrir une possibilit pour les SFD. On note par ailleurs que le rglement UEMOA n 2002-15 prvoit (article 131) que les SFD sont habilits, en vertu du prsent Rglement, promouvoir lutilisation des cartes de paiement et de retrait, du porte-monnaie lectronique et du tlpaiement ainsi

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que de tout autre procd et instrument moderne de paiement natre, notamment par la constitution de groupements en vue dinstituer des mcanismes et des instruments de virement lectronique de dimension nationale ou rgionale . Le terme promouvoir tait cependant suffisamment ambigu pour laisser la BCEAO le pouvoir de moduler do une instruction de la BCEAO543 relative la monnaie lectronique et aux EME, qui a orient la rglementation dans le sens de la promotion de cette monnaie, tout en imposant aux SFD un agrment supplmentaire de la BCEAO (ce qui les place plus directement sous sa supervision) pour lmission de cette monnaie. Les SFD peuvent par ailleurs tisser des partenariats avec des entits agres, cest--dire des banques544, 545. 301. Oprateurs autoriss dans la Cmac. Outre les banques et, le cas chant, des socits mettrices de monnaie lectronique, les EMF font partie des tablissements pouvant mettre de la monnaie lectronique, dans le respect de la rglementation complmentaire de la BEAC et de la Cobac546. Une rforme de la rglementation des EME est prvue.

Notes
536. Outre les textes juridiques nationaux ou communautaires et les rflexions personnelles de lauteur, la plupart des donnes contenues dans cette partie sont issues des quatre documents suivants : CAPAF (2006), Loffre de services de transfert dargent par des institutions de microfinance : le cas du Sngal, Dakar, octobre ; CGAP (2005), laboration dune stratgie doffre de services de transfert dargent : lignes directrices destines aux prestataires de services financiers pour les pauvres , tude spciale n 10, Washington, D.C., mars ; CGAP (2006), La technologie au service de systmes financiers inclusifs , Note focus n 32, Washington, D.C., janvier ; et Lhriau, L. (2008a), op. cit. 537. Les deux oprations sont parfois fusionnes, les travailleurs migrants pouvant envoyer directement des marchandises dans leur pays dorigine et non pas des flux financiers. Par ailleurs, certains pays (dont la Chine) peuvent tre la fois bnficiaires nets des flux des migrants et des flux dachat de marchandises. 538. Voir notamment CGAP (2005). 539. Les normes LAB-CFT (lutte antiblanchiment et contre le financement du terrorisme) ainsi que la problmatique de lutilisation des nouvelles technologies et de la banque distance sont dveloppes par ailleurs. 540. Socits de transfert dargent. 541. Chambres de compensation automatises. 542. Loi portant rglementation des IMCEC, article 24 : Une institution peut ouvrir des comptes de dpts ses membres. Il ne peut en tre dispos par chque ou virement, lexclusion des ordres de paiement

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internes au profit exclusif des membres ou de linstitution. Les autres conditions et modalits de fonctionnement de ces comptes sont dtermines par lassemble gnrale ou le conseil dadministration agissant par dlgation de celle-ci. 543. Instruction n 01/2006/SP, article 10 alina 1. 544. Pour les rseaux financiers mutualistes, la cration dune caisse centrale agre en tant que banque ( linstar de la BIMAO) pourrait tre le moyen de sassurer coup sr de la capacit juridique dmettre et de grer ces moyens de paiement, sans avoir recours un banquier extrieur au groupe. 545. Les SFD seraient-ils alors considrs comme des IOB et soumis larticle 66 alina 1 de la loi bancaire, aux termes duquel : Toute personne physique ou morale, lexception des banques et tablissements financiers, qui fait profession, titre dactivit principale ou accessoire, dapporter des affaires aux banques et tablissements financiers ou doprer pour leur compte, ne peut exercer son activit sans lautorisation pralable du ministre des Finances. La demande dautorisation est instruite par la banque centrale. Lautorisation prcise lappellation qui peut tre utilise par cette personne, par drogation larticle 7, ainsi que les renseignements quelle devra fournir la banque centrale et leur priodicit. Toute cessation dactivit est pralablement notifie au ministre des Finances et la banque centrale . 546. Rglement n 02/03 Cmac/Umac/UM relatif aux systmes, moyens et incidents de paiement (articles 193 195) et dcision du gouverneur n 20/GR/Umac en date du 4 octobre 2004.

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5. Les bases de donnes sur la clientle


5.1. Un outil de fichage dinformations de plus en plus ncessaire en microfinance 302. La mise en place de bases de donnes sectorielles sur la clientle est un outil efficace de scurisation des crdits et damlioration des taux de remboursement. Limportance des bases de donnes crot avec la taille du secteur et lintensification de la concurrence entre IMF. Plusieurs lments concourent justifier la mise en place de ces bases de donnes : - elles permettent de sortir progressivement du systme de financement les mauvais dbiteurs qui accumuleraient les impays et prviennent les crises de surendettement ; - elles augmentent lincitation au remboursement pour les emprunteurs par laccroissement de la sanction en cas de dfaillance (dans la mesure o le dbiteur est prvenu quune situation dimpay dans une IMF le prive de crdit dans tout le secteur financier formel) ; - lorsque les systmes dinformation et de gestion des IMF sont de trs bonne qualit et que les bases de donnes sur les clients sont aussi trs fournies en informations diverses, cela permet la mise en place de techniques de notation du client qui peuvent rvolutionner laccs au crdit.
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Un autre argumentaire utilis en faveur de ces bases de donnes sectorielles est lamlioration de laccs au crdit notamment pour des activits gnratrices de revenus pour des populations pauvres. Lutilisation abusive des bases de donnes comme outil de credit scoringnon assorti dune vrification suffisante de la situation du client, dans le but de placer un maximum de crdits, est aussi une source de surendettement (donc dappauvrissement) et, indirectement, daugmentation du risque de crdit, en particulier pour les IMF les plus agressives commercialement547. Au-del, il convient de ne pas sous-estimer les risques dutilisation dtourne des bases de donnes sur la clientle par divers acteurs plus ou moins lgitimes. La mise

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en place dune rglementation claire sur les bases de donnes, prvoyant des mcanismes efficaces pour prvenir et sanctionner les dviances doit accompagner le dveloppement de ces bases, dans un souci de protection des liberts publiques. 5.2. Les acteurs en prsence 303. Par les informations quelle contient, la base de donnes (graphique 9) intresse divers degrs et titres au moins quatre groupes dacteurs : les consommateurs dinformation , les protecteurs, les autorits montaires et la clientle objet du fichage. Graphique 9. Les bases de donnes sur la clientle
Banques tablissements financiers Services financiers postaux/caisses d'pargne IMF Banque centrale ? Administrations fiscales, CTRF a , tribunaux au pnal Assurances C O N S O M M A T E U R S D E D O N N E S Banque centrale, superviseur bancaire

MINEFI/cellule de supervision des SFD

Centrale/base de donnes

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Employeurs Grands facturiers Tribunaux au contentieux priv (civil, commercial) Ministre de lIntrieur/Sret

P R O T E C T E U R S

Commission informatique & liberts Commission des droits de l'Homme

Tribunaux de l'ordre judicaire (dfense des liberts)

CLIENTLE FICHE

Associations de consommateurs/clients, socit civile

a. Cellule de traitement du renseignement financier (LAB-CFT).

Les clients sont la fois lobjet du fichage et des acteurs intresss au fonctionnement de la base de donnes, pour deux raisons : tout dabord, parce quun bon historique de crdit amliore leur cote ; ensuite, parce que linscription ou le maintien dinformations errones peut leur tre fortement prjudiciable. Or, la base de donnes est condamne contenir des erreurs548.

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304. Les autorits montaires et les superviseurs peuvent concevoir la mise en place dune base de donnes comme une action dintrt gnral relevant de la mission du banquier central et venant consolider la mise en uvre de la rglementation prudentielle du secteur. Cette vision est assez rpandue dans les pays de droit dinspiration franaise, o le superviseur est le plus souvent investi du pouvoir voire de la mission de centraliser les informations pertinentes en matire de risque de crdit de la profession (impays, incidents de paiement ou information financire positive). La banque centrale est donc le plus souvent lorganisatrice de la base de donnes financires sur la profession ou devrait ltre en vertu des pouvoirs lgaux qui lui sont confrs. Or, elle na pas toujours dvelopp de centrale ou de centrale dpassant les seuls incidents de paiement bancaires. On se retrouve alors dans une situation dabsence de base de donnes professionnelle sur la clientle des IMF549. 305. Les consommateurs dinformations financires. Les utilisateurs potentiels de bases de donnes sont nombreux et vont bien au-del du cercle des IMF. Leur nombre peut crotre en fonction du volume et de la diversit des informations contenues dans la base. Leur lgitimit accder aux donnes est variable et il convient dvaluer celle-ci. Un premier cercle rassemble les acteurs agrs composant le secteur financier, savoir les banques, les systmes financiers postaux et les IMF. Lintrt de tous ces intervenants semble vident, notamment dans une logique de plus en plus frquente de systmes financiers inclusifs o les plus grandes IMF investissent le march des petites PME et o les banques interviennent de plus en plus dans la microfinance (voire sy spcialisent)550. Un deuxime cercle regroupe les autorits publiques en charge de la mission de rgulation financire, au-del du banquier central responsable de la supervision prudentielle. Ces acteurs sont au nombre de trois : - les cellules de traitement du renseignement financier551 ; - ladministration fiscale, et en particulier les directions gnrales en charge du recouvrement des impts et des droits de douane ;
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- les juridictions dinstruction et de jugement dans le cadre de poursuites pnales. Sagissant du contrle des oprations de blanchiment via le secteur bancaire et microfinancier, le premier acteur est le plus souvent intgr la banque centrale, en application des recommandations de GAFI en matire de normes LAB-CFT. Il y a donc une quasi-identit institutionnelle entre le banquier central et la cellule antiblanchiment. Ladministration fiscale est en revanche distincte et a un intrt lgitime disposer de certaines informations552. Laccs une base de donnes incluant la microfinance serait donc utile pour les administrations fiscales, en particulier celle en charge du secteur informel assujetti parfois une fiscalit particulire (taxe sur le secteur informel en lieu et place de la TVA voire de la patente). Un tel accs aurait vraisemblablement des rpercussions sur le secteur553. Rappelons enfin, quen gnral, le secret bancaire nest pas opposable lautorit judiciaire agissant en matire pnale. Elle devrait donc avoir accs aux bases de donnes dans les mmes conditions. Un troisime cercle des consommateurs privs peut avoir un intrt accder aux informations recueillies dans la base et ce, dautant plus quelles seront dtailles et larges. Il sagit en particulier des assureurs, des grands facturiers (compagnies
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dlectricit, deau) qui vendent un produit crdit puisque le consommateur rgle sa facture plusieurs semaines ou mois aprs avoir acquis le bien, de la grande distribution pouvant vendre crdit et mme des employeurs lorsquils consentent une avance sur salaire (donc un crdit) leurs salaris554. Habituellement, ces consommateurs dinformations peuvent acheter linformation lorsquelle est gre par des bureaux de crdit privs (voir infra les modles institutionnels). Enfin, un quatrime cercle concernerait des consommateurs publics nayant pas besoin daccder aux informations financires : on pense notamment aux services relevant du ministre de lIntrieur/de la Scurit intrieure, qui peuvent souhaiter accder cette base pour faciliter leur travail de renseignement et de contrle de la population555.

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Tout lenjeu est de savoir qui, et quel moment, parmi les responsables de la lutte contre la dlinquance peut accder aux informations. En gnral, la loi est claire : seule est habilite lautorit judiciaire et encore, uniquement dans le cadre de poursuites pnales ce qui exclut ladministration de la police et les autres services en dehors de ce cadre. 306. Les protecteurs des liberts. Cet ensemble est compos des entits publiques et prives veillant ce que la constitution et la gestion de bases de donnes, notamment en microfinance, respectent les droits fondamentaux des individus fichs. Les protecteurs des liberts nont pas ncessairement pour mission de contrler au jour le jour la base de donnes comme peut le faire un superviseur pour des IMF, surtout si les bases de donnes sont peu rpandues556 ce qui est le cas de la plupart des PED. Selon leur qualit institutionnelle, on peut distinguer plusieurs actions possibles : - une autorit ou institution publique en charge de la protection des liberts pourra disposer dun pouvoir rglementaire dlgu lhabilitant adopter une rglementation sur le contenu et le fonctionnement de la base de donnes557 ; - les tribunaux peuvent intervenir ponctuellement, notamment pour obliger le dtenteur/gestionnaire de la base de donnes respecter les rgles qui rgissent son activit ; - les associations de consommateurs et autres groupes dinfluence privs peuvent jouer un rle utile, notamment en participant aux dbats sur les bases de donnes et en soutenant les consommateurs prouvant des difficults accder leurs droits. 5.3. Les lments de droit traiter 307. Droit bancaire et financier. Le droit bancaire et financier peut prvoir deux types de dispositions. Les dispositions du premier type, sur le secret bancaire, soumettent le plus souvent les dirigeants et le personnel de linstitution au secret professionnel ce qui leur interdit dutiliser les informations confidentielles dont [ils] ont connaissance dans le cadre de leur activit, pour raliser directement ou indirectement des oprations pour leur propre compte ou pour en faire bnficier dautres personnes 558. Souvent, la violation du secret professionnel est assortie dune sanction pnale (dlit comportant une peine de prison et une amende)559. La rgle
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est applicable, en principe, aux IMF560. Le secret professionnel nest pas opposable aux superviseurs agissant dans lexercice de leurs fonctions ni aux autorits judiciaires agissant dans le cadre dune procdure pnale561. Les dispositions relatives au secret professionnel sont tablies dans lintrt du client. En droit dinspiration franaise, il est en principe admis que ces rgles relvent de lordre public de protection562, donc que lon peut y droger avec laccord du client. Le second type de dispositions attribue au banquier central la mission de centralisateur des donnes financires relatives aux activits ou, du moins, dorganisateur de la centralisation des donnes du secteur. Sur ce principe, le banquier central est habilit rglementer et mettre en place diverses bases de donnes relatives aux incidents sur les moyens de paiement, aux risques (impays), voire aux informations positives relatives au crdit. Cette approche est quasi systmatique dans les pays francophones, ce qui ne signifie pas pour autant que les banquiers centraux disposent de bases de donnes dtailles et jour, en raison notamment des contraintes techniques et financires. Mais la cration dun monopole ou quasi-monopole en faveur du banquier central peut freiner les initiatives prives. Droit des liberts publiques/droit des bases de donnes. Le fichage
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dinformations personnelles confidentielles peut causer de nombreux prjudices aux personnes en faisant lobjet. La dfense des liberts individuelles563 suppose que des limites soient imposes aux systmes de fichage. Ces limites concernent la nature des informations collectes, la manire dont elles sont collectes, les personnes pouvant les exploiter, la dure de conservation, le respect du principe de spcialisation de la base de donnes et les modalits daccs et de rectification de la part des personnes fiches. 308. Les informations collectes dans une base de donnes pour la microfinance et la banque de dtail visent en premier lidentification du client564 et, au sens large, son historique de crdit565. On peut tre tent dy mettre ses sources de revenu si tant est quelles soient fiables et quelque peu rgulires566. Au-del, dautres informations pourraient intresser le banquier pour faciliter son analyse du dossier567, mais lon se heurte rapidement des considrations lgitimes quant au respect de lindividu568.

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309. Modalits de collecte. Les moyens par lesquels linformation est obtenue sont aussi un des lments de protection des liberts individuelles. Certaines donnes (bancaires, assurance) sont couvertes par le secret professionnel. Dautres (extrait de casier judiciaire, jugements commerciaux) sont en principe publiques. Enfin, nombre dinformations peuvent tre obtenues par le biais de secteurs dactivit non spcifiquement rglements, comme les employeurs, les organisations professionnelles (coopratives agricoles, grossistes, entreprises des filires agricoles), les grands facturiers, la grande distribution, pour autant que ces secteurs soient techniquement capables de fournir linformation569. Il est gnralement considr que, pour tre lgitime, linformation doit avoir t obtenue dans des conditions qui respectent certains principes comme laccord de lintress et/ou le caractre public de linformation570. 310. Principe de spcialisation. Un principe fondamental en termes de liberts publiques est la spcialisation de la base de donnes : telle base est autorise stocker telle information dans telles conditions, pour telle personne et dans tel objet. Ce nest donc pas parce quune base est habilite stocker certaines informations touchant la personne humaine (par exemple son dossier mdical) que la mme information peut tre partage avec dautres bases de donnes ayant des objets ventuellement proches. Pour certains types de crdit571 par exemple, le prteur souhaite disposer dune assurance dcs lie au crdit. Lassureur peut accepter de couvrir le risque sans examen mdical, en se fondant sur ses seules statistiques de mortalit, ou demander un examen mdical pour adapter le montant de la prime en fonction de certaines maladies. Cela peut entraner la mise en place de bases de donnes relatives la sant des bnficiaires au sein des assureurs et mutuelles de sant. Pour autant, linformation contenue dans la base de donnes du ou des assureurs lui permettant de fixer le montant de la prime ne devrait pas tre divulgue au banquier/ lIMF bnficiaire de ladite assurance. 311. Exploitation de la base : qui a accs ? Dans une vision protectrice des liberts publiques, laccs la base de donnes ne doit tre possible que par les personnes justifiant dun intrt lgitime pour le faire. Cette vision est antinomique avec celle dune marchandisation totale de linformation, celle-ci devenant alors cessible toute

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personne acceptant de payer pour lobtenir au mme titre que pour la consultation dune centrale des bilans dans le cadre de la recherche de renseignements commerciaux. En microfinance, plus la base de donnes contient dinformations touchant la personne humaine, plus laccs devrait tre rserv aux seules personnes pour lesquelles elle a t conue, dans le respect du principe de spcialisation. 312. Principe daccs et de rectification. Toute base de donnes contient des erreurs prjudiciables aux consommateurs de donnes ainsi quaux clients fichs, qui peuvent ainsi perdre une chance daccder au crdit. Les erreurs peuvent tre lies des problmes didentification accrus par labsence de systme didentification national gnralis , au mauvais remplissage de la fiche, une actualisation incomplte ou absente ou des problmes informatiques. Les institutions financires qui utilisent les donnes et alimentent les bases sont censes pouvoir envoyer des correctifs lorsquelles constatent une erreur. Pour le client, la situation est plus complexe. Il faut dabord quil dispose dun droit daccs et de rectification des informations personnelles le concernant, du moins chaque fois quil peut y avoir un intrt immdiat572. Il faut ensuite que soit mis en place un mcanisme technique fiable daccs la base et de correction, un cot supportable. Concrtement, on pourrait imaginer des points daccs physiques et/ou par
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Internet, permettant au client de suivre lvolution de sa fiche et, en cas derreur, de formuler une demande de rectification573. Ainsi, les guichets des IMF participant la base de donnes pourraient tre obligs de servir de point daccs et de rectification pour la clientle. tout le moins, les clients qui se seraient vu refuser une opration financire en raison dinformations contenues dans la base de donnes devraient tre informs des raisons prcises du refus par lIMF, pour pouvoir demander une rectification de la base, par le biais de lIMF. Il conviendrait tout de mme de veiller ce que les ncessits de lintendance ne viennent pas annihiler le principe daccs et de rectification : trop vouloir adapter les procdures aux contraintes techniques et financires, cest la justice que lon abaisse.

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313. Dure de conservation des donnes. La dure de conservation des donnes ne doit en principe pas tre illimite dans le temps, pour deux raisons. La premire est dordre pratique et tient au fait que la base de donnes la plus sophistique, dans les domaines les plus importants (scurit nationale, etc.) contiendra toujours des erreurs et que ces erreurs ne seront pas forcment toutes corriges ni corrigeables, malgr les mcanismes mis en place574. Il est donc ncessaire que le temps (quelques annes) finisse par purger la base des erreurs rsiduelles qui y figureront. La seconde raison est davantage lie la conception de la socit. Mme en matire pnale, limportance de mcanismes de prescription des poursuites (avant jugement) ou, pour les condamns ayant purg leur peine, une priode au-del de laquelle ltat de rcidive nest plus considr est admise. Il est important que de tels mcanismes soient mis en place afin quune personne nayant pas rembours un emprunt 20 ans ne se voie refuser un accs au crdit 40 ans, parce quil figurerait toujours sur une liste noire des mauvais dbiteurs. La mise en place de mcanismes de suppression obligatoire de certaines donnes au-del dune dure dterminer est donc importante la fois pour le respect des individus et pour la crdibilit de la base575. 314. Droit des TIC. Lencadrement juridique dune base de donnes sur support lectronique, consultable distance, fait appel au droit parfois balbutiant des TIC. Il convient en particulier de rgler les questions de responsabilit contractuelle entre lhbergeur de la base de donnes, son gestionnaire, le fournisseur des diverses solutions informatiques (gestion de la base, cryptage des donnes et de laccs) et ce qui relve de la mauvaise utilisation par les consommateurs ou dactes de dlinquance informatique. 315. Droit pnal. La bonne application des limites aux bases de donnes ainsi que des mesures de scurit et de responsabilit implique que des mcanismes allant au-del de la sanction civile/commerciale (dommages et intrts) soient mis en place par le lgislateur. Il importe de considrer que les TIC ont fait natre de nouvelles formes de dlinquance aussi graves et prjudiciables la socit que le vol, lescroquerie ou

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la destruction de biens dautrui, et qui viennent sajouter la pnalisation de la violation du secret professionnel bancaire. Le droit pnal franais prvoit ainsi 14 dlits principaux ou annexes lis dlinquance relative aux TIC576, assortis de peines de prison pouvant aller jusqu cinq ans et de peines damende. 5.4. Les modles institutionnels 316. Compte tenu des acteurs en prsence et des lments juridiques, on peut envisager les modles institutionnels suivants, qui se retrouvent peu ou prou dans le monde. 317. Le premier est celui dune centrale des risques intgre la banque centrale, sous sa responsabilit. Une variante trs proche voit la banque centrale faire appel un sous-traitant informatique pour la gestion technique de la base de donnes. Cette approche est largement dominante dans les pays de droit dinspiration franaise et aboutit au mieux des centrales comportant des donnes rudimentaires sur le portefeuille de crdit. Dans les pays o le systme financier et lconomie de consommation sont les plus dvelopps, les acteurs privs dveloppent en parallle des bases de donnes internes
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ltablissement de crdit leur permettant de mettre en place des techniques de credit scoring. Ces bases peuvent tre alimentes par des informations complmentaires en provenance des entreprises ayant une clientle de masse577 et permettent au secteur financier de se passer des bureaux de crdit sectoriels. 318. Une deuxime solution, dans le cadre dun partenariat public/priv, voit la banque centrale collecter les informations du secteur financier et les rtrocder un ou plusieurs bureaux de crdit privs mais rguls578. On se retrouve dans une situation de prestataire(s) de services largis, mais mandat(s) par la banque centrale. Cette voie semble tre choisie au Maroc par la BAM qui ambitionne de mettre en place, terme, une centrale dinformation positive recensant tous les crdits en cours, ds le premier dirham dendettement, consentis par lensemble du secteur financier (banques, socits de financements, AMC).

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319. Un troisime modle, dans le cadre dun partenariat public/priv, voit la mise en place dune structure prive de collecte et de traitement de linformation rglemente. Ce systme est en cours dimplmentation au Sngal579 et pourrait ltre, terme, au Rwanda580. Ce schma suppose que les questions de tarification et de concurrence soient aussi traites, dans la mesure o lon cre un march captif en faveur dune entreprise. 320. Une quatrime possibilit voit la profession sorganiser pour traiter elle-mme le service, de manire plus ou moins formelle et organise. Ainsi en est-il de la centrale dchange dinformations des SFD du Bnin, aujourdhui reprise et gre par le consortium Alafia581 ou de la centrale dchange dinformations de la rgion de lOffice du Niger au Mali (change de listes de dbiteurs en situation dimpays). 321. Le cinquime modle institutionnel est le plus rpandu et celui qui offre le plus de services aux consommateurs de donnes . Il sagit des bureaux de crdit (credit bureaus), savoir des entreprises prives commerciales grant des services de renseignement sur la clientle partir dinformations recueillies auprs dun plus large ventail dacteurs conomiques (institutions financires, grande distribution, entreprises de tlcommunication, deau, dlectricit, de gaz, tribunaux, voire employeurs). Ces bureaux sont capables, le cas chant, de fournir une information synthtique facilitant la notation du client. Lorsquon arrive ce stade, linstruction du crdit est considrablement facilite, ce qui permet un accroissement trs important de laccs au crdit des populations ne prsentant pas les garanties bancaires classiques (salaire domicili dans ltablissement, garanties matrielles enregistres). Ce modle est dominant sur lensemble du continent amricain, de lAmrique latine aux tats-Unis. Il sexerce parfois dans un contexte de forte concurrence entre les bureaux de crdit ce qui suppose que le march soit dune taille suffisante pour le permettre. On le retrouve galement dans plusieurs pays europens582. 322. divers degrs, ces modles institutionnels doivent aussi traiter la question de la proprit de linformation recueillie. Dans le cas prcis o la centrale est gre par un oprateur priv, il peut tre utile de distinguer entre le droit de proprit et divers droits plus limits permettant loprateur de se rmunrer mais pas de disposer librement de linformation (cession) et encore moins dtre propritaire de la base de
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donnes. Un partage de la base de donnes, entre une nue-proprit publique et un usufruit concd un organisme gestionnaire priv, peut fournir une solution conciliant la protection dun fichier public avec le dynamisme de la gestion prive.

Notes
547. Ce phnomne nest dailleurs pas sans rappeler la thmatique des pratiques abusives de crdit trop intrusives (porte--porte, information insuffisante du dbiteur sur les conditions de crdit). 548. Mme si les donnes inscrites initialement sont justes (par exemple un incident sur le remboursement dun crdit, une mise en faillite judiciaire), elles peuvent devenir errones quelques annes ou mois plus tard, sans que linformation ne soit corrige. cela sajoutent toutes les erreurs lies lidentification des clients en raison notamment de labsence dun systme gnralis de carte didentit ou lectorale attribuant des numros diffrents des homonymes. 549. Dans certains cas, cette situation freine probablement le dveloppement dinitiatives prives pour constituer des bases de donnes, manant dinvestisseurs, dorganisations professionnelles ou dentits publiques en charge de la promotion de la microfinance. 550. Ce qui souligne lutilit dun seul systme de base de donnes englobant tous les intervenants agrs. 551. Ou Centif, pour reprendre une terminologie utilise en France. 552. En France, elle dispose de sa propre base de donnes recensant tous les comptes bancaires avec lidentification du titulaire, mais sans information complmentaire. Elle peut toutefois obtenir ltat des oprations sur les comptes lors des missions de contrle fiscal sur les particuliers. 553. Lobjet premier de la microfinance nest pas de fournir ladministration des outils de formalisation de lconomie, mais elle peut y contribuer indirectement, de mme quelle contribue la lutte contre la pauvret. En lespce, un tel accs donn ladministration fiscale aurait des rpercussions positives sur la formalisation de lconomie, en incitant les clients se mettre en conformit avec la lgislation commerciale et fiscale. On note que nombre dIMF de crdit urbain aux micro-entrepreneurs exigent au-del dun certain niveau de financement que le client soit enregistr. Inversement, une fraction de la clientle, fiscalement intressante, pourrait choisir de retirer ses fonds de lIMF afin de ne pas apparatre sur lcran radar de ladministration fiscale. 554. En dehors mme de toute opration de crdit un salari, lemployeur a intrt, pour scuriser ses ressources humaines, consulter une telle base pour certains salaris sensibles, notamment ceux impliqus dans des fonctions o les dtournements et la corruption sont possibles : comptables, caissiers, vendeurs, service achat lide tant quun salari couvert de dettes et ayant dj des difficults de remboursement de ses crdits serait plus facilement enclin trouver des fonds de manire illicite au sein de lentreprise. 555. Ce risque nest pas sous-estimer dans la mesure o un bon systme de fichage de la population, y compris dans ses aspects relevant de la vie prive, est un des outils de base dune dictature durable. 556. Auquel cas, la mise en place dune autorit de supervision de la base de donnes spcifique pourrait apparatre comme surdimensionne au regard des enjeux. 557. Elle pourra par exemple interdire quune base de donnes mise en place dans le secteur de lassurance sant puisse tre consulte par le secteur bancaire et de la microfinance. 558. Loi bancaire uniforme des pays de lUMOA, article 19.

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559. Maroc, loi bancaire (2006) article 79 renvoyant larticle 446 du code pnal. Loi bancaire des pays membres de lUMOA, article 50. 560. Pour les AMC au Maroc, elle est applicable dans la mesure o celles-ci sont soumises au titre IV de la loi bancaire, lequel comprend les rgles de secret professionnel. Pour les EMF dans la Cmac, la rgle nest pas expressment nonce, mais larticle 56 du rglement n 01/02/Cmac/Umac prvoit que le secret professionnel nest pas opposable la commission bancaire [...] , ce qui signifie implicitement quil existe pour les EMF. 561. Encore que parfois le secret professionnel nest pas opposable lautorit judiciaire, sans quil soit fait rfrence la matire pnale (UMOA, loi Parmec article 68). Pourrait-on sen servir pour un contentieux au commercial ? Dans dautres cas, on ne mentionne pas expressment lautorit judiciaire (Convention bancaire de 1992). 562. Et non pas de lordre public de direction, lequel est absolu et ne permet pas dy droger, mme avec laccord de la personne protge . Sur la notion de secret bancaire en droit franais, voir notamment Collomp, E. (2004), Le secret bancaire , Rapport annuel 2004 de la Cour de cassation, La Documentation franaise, Paris. (http://www.courdecassation.fr/jurisprudence_publications_documentation_2/publications_cour_26/em_rap port_annuel_em_36/rapport_2004_173/deuxieme_partie_etudes_documents_176/etudes_sur_theme_verit e_178/par_mme_6390.html). 563. Et notamment le droit la vie prive, le droit lhonneur, les droits pcuniaires (prjudice subi du fait de bases errones), le droit limage voire dautres droits en rapport avec la personne (libert de croyances et de religion ; droit au secret mdical ; libert de circulation). 564. savoir : nom et prnoms, filiation, adresse avec si possible des preuves des donnes (carte didentit ou dlecteur, passeport, facture, attestations diverses). Dans des pays o la carte didentit nest pas systmatique, dautres moyens didentification sont rechercher. Les nouvelles technologies se dmocratisant, certaines IMF prennent systmatiquement lempreinte digitale des clients, ce qui accrot la fiabilit mais pas totalement, dans la mesure o les empreintes digitales de nombreux travailleurs manuels sont souvent trs effaces. La biomtrie (forme du visage) et la prise de lempreinte rtinienne pourraient lavenir constituer des solutions intressantes pour arriver une identification fiable du client. 565. En inscrivant en premier les incidents de paiement sur les moyens de paiement (chque) et sur les crdits en retard ainsi que le niveau global dendettement, le nombre de crdits anciens dj amortis, lobjet des crdits par grande catgorie (commerce/quipement/habitat/). 566. Par exemple, sil dispose de revenus salaris en tant que fonctionnaire ou salari du secteur priv. 567. Notamment ltat de son patrimoine, son rgime matrimonial, ltat du patrimoine de sa proche famille, le nombre denfants charge et leur ge 568. En particulier les informations relatives la sant/dossier mdical. 569. Ce qui, selon la source dinformation considre, peut plus facilement tre le cas dans des pays revenu intermdiaire (Maroc, Tunisie, Bolivie) que dans les pays les moins avancs. 570. Ainsi au Maroc, la BAM prvoit de mettre en place un ou deux bureaux de crdit privs ayant la possibilit de collecter de linformation prive en plus des informations figurant dans la base de donnes sur le crdit quelle a constitue. La BAM surveillera les conditions juridiques dobtention de ces informations complmentaires, auprs notamment de la grande distribution et des concessionnaires automobiles. 571. Notamment les crdits immobiliers moyen et long termes mais aussi, de manire gnrale, pour tous les crdits la micro-entreprise urbaine, comme cela se fait couramment dans certains pays dAfrique de lOuest. 572. Cest--dire chaque fois quil postule la ralisation dune opration bancaire pour laquelle son historique de crdit et les donnes annexes pouvant tre contenues dans la base de donnes sont
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susceptibles dinfluencer la dcision de ltablissement de crdit/IMF : demande de crdit, mais aussi demande douverture de compte (lIMF va-t-elle accepter louverture dun compte une personne condamne pour escroquerie ?) ou toute autre opration en lien avec la qualit de la signature du client. 573. Nous pensons mme que le systme de preuve devrait tre adapt pour tenir compte de la faible capacit de nombre de clients fournir les preuves du caractre erron de linformation. Dans certains cas en effet, lIMF ne dlivre pas de rcpiss de remboursement des chances du crdit : le client ne peut alors prouver quil a bien rembours. Mme si on lui a remis un reu, il peut humainement plaider quelques annes plus tard quil ne la plus. Il conviendrait donc de prvoir un systme de vrification de linformation auprs de lIMF (par le biais dun extrait de compte du client), cense conserver ses donnes de manire fiable plus longtemps, tout en trouvant une solution acceptable en termes de cot pour la base de donnes et pour les IMF ayant aliment la base. 574. Certaines bases de donnes relatives la scurit utilises dans les transports ariens amricains comportent des erreurs grossires ayant fait lobjet de cas clbres (snateur Stevens) aux consquences graves et que les intresss nont pas ncessairement su faire corriger, malgr le caractre vident de lerreur. 575. ce titre, les modalits de radiation effective de la base et le traitement informatique y affrent devraient faire lobjet dune attention toute particulire. 576. savoir intrusion dans un systme informatique (code pnal, article 323-1), entrave au fonctionnement et falsification de la base de donnes (CP, articles 323-2 et 323-3), aide au piratage (CP, article 323-31), tentative de raliser les dlits ci-avant (CP, article 323-7), association de cyber-malfaiteurs (CP, article 323-4), fichage de donnes personnelles hors respect des procdures lgales ou rglementaires (CP, articles 226-16 et 226-17), collecte de donnes caractre personnel par un moyen frauduleux, dloyal ou illicite (CP, article 226-18), fichage illicite de donnes personnelles notamment sur les origines raciales ou ethniques, les opinions politiques ou religieuses, lappartenance syndicale, la sant, lorientation sexuelle, le pass pnal (CP, article 226-19) et ce, y compris en cas de fichage papier pour son usage personnel (CP, article 226-23), fichage hors dlai (CP, article 226-23), dtournement dusage/de finalit (CP, article 226-21) et divulgation illicite dinformations (CP, article 226-22) et ce, mme si la divulgation a t commise par imprudence ou ngligence ! 577. Grande distribution, tlphonie mobile, vente par correspondance, etc. 578. Cest--dire soumis une autorisation pralable/agrment, un cahier des charges et une supervision par lautorit montaire.

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579. Projet darrt conjoint entre le ministre de lconomie et des Finances et le ministre de la Microfinance et de la Coopration internationale dcentralise portant mise en uvre et rglementation dune centrale transitoire de la microfinance au Sngal. 580. La BNR a adopt des dispositions en ce sens dans linstruction n 05-2003 du 26 juin 2003 relative aux Coopec (articles 16 20) et dans linstruction n 06-2002 relative lactivit de microfinance (articles 22 26). Pour linstant toutefois, elle prfre grer en interne la centrale dinformations quelle a constitue pour les IMF et les Coopec. 581. Association professionnelle des IMF du Bnin. Cette centrale est ngative , car elle nenregistre que les impays (http://www.alafiamicrofin.org/). 582. Notamment en Allemagne, o la Schufa exerce une position dominante sur le march, avec 407 millions dinformations sur 64 millions de personnes (http://www.schufa.de).

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6. Les normes antiblanchiment583


323. Les normes LAB-CFT ont pour objet de combattre le blanchiment dargent sale issu dactivits illicites et le financement du terrorisme. Elles visent donc bloquer un certain nombre de comportements permettant ces activits, notamment lorsquelles transitent par, voire exploitent, le secteur financier dont les IMF. 324. Le blanchiment a pour objet de rintgrer dans le circuit conomique officiel et lgal des fonds obtenus par des moyens illicites (dlits, crimes) ou, par extension, soustraits aux prlvements fiscaux (fraude fiscale). Le concept de fraude fiscale dans des pays o lessentiel du PIB relve parfois du secteur informel (et notamment les microentreprises) semble toutefois relativement absent des proccupations immdiates des autorits antiblanchiment. Le financement du terrorisme a t ajout, dans la mesure o il peut utiliser les mmes canaux financiers, mais dessein de commettre certains crimes. Classiquement, les oprations de blanchiment peuvent tenter dexploiter le systme financier, y compris certaines IMF, pour dissimuler lorigine des fonds : - des oprations de dpt successives, de virements de fonds en dautres lieux, de retrait sous forme de chque ventuellement endossable compliquent considrablement le travail de dtection du caractre initialement suspect des fonds ; - des oprations de crdit, grande chelle ou pour de gros montants, peuvent aussi servir faire apparatre des flux financiers et des revenus dissimulant dautres revenus qui sont alors blanchis 584. Les IMF ne sont pas les plus vises par les tentatives de blanchiment ou de financement du terrorisme. Elles ne sont toutefois pas exemptes de risques, comme en tmoigne une tentative passe la suite de vols de fonds de la BCEAO en Cte dIvoire585, qui ont pour partie pu tre recycls via le systme financier (IMF incluses). 325. Le GAFI a dict 40 recommandations antiblanchiment et neuf recommandations spciales contre le financement du terrorisme. Ces normes LAB-CFT constituent le droit coutumier mondial en la matire, dans la mesure o les territoires
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et pays qui ne mettraient pas en uvre ces recommandations seraient tiquets non coopratifs et inscrits sur la liste noire du GAFI ce qui pourrait avoir pour consquence (outre une rputation dgrade) de conduire les autres pays les couper du systme financier mondial. Les normes du GAFI demandent notamment aux autorits nationales : - dincriminer le blanchiment et le financement du terrorisme ; - de crer une cellule antiblanchiment spcialise et dadapter leur systme policier et judiciaire de manire rendre les sanctions effectives ; - dimposer des normes et procdures de surveillance toutes les entits susceptibles de servir de blanchiment (casinos, systme financier, apporteurs daffaire manipulant des fonds). 326. Si les principes du GAFI, noncs de manire gnrale, ne sont pas un obstacle pour les IMF et, dune manire gnrale, pour la bancarisation de masse, la transposition des normes dans les rglementations nationales peut aboutir des contraintes insurmontables pour les IMF et gnrer de lexclusion financire. Les enjeux se situent sur quelques points sensibles : - lidentification du client. Toute institution financire doit identifier son client, ce que savent faire les IMF qui sont sans doute parmi les institutions financires
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connaissant le mieux leur client. Pour autant dans certains pays, les papiers didentit sont encore une denre rare586. Une rglementation imposant de relever les papiers didentit officiels des clients provoquerait une grande exclusion financire ; - la connaissance du client. Si la rglementation demande un justificatif de domicile (facture dlectricit ou deau ou, dfaut, attestation communale), nombre de clients ne pourront pas satisfaire lobligation, soit parce quils sont pauvres, soit parce quils sont partiellement migrants et ne peuvent pas toujours justifier de leur domicile. Certaines rglementations, notamment la loi-type propose par le GIABA587 dans la Cdao588 (et transpose dans lUEMOA, en Guine) imposent que les clients commerants de lIMF soient immatriculs au greffe du tribunal de commerce589. Une telle mesure nest souvent pas raliste et constitue une menace pour la clientle la plus vulnrable des IMF ;

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- la mise en place de listes internationales (ONU, UE, tats-Unis) visant les terroristes ou les personnes et/ou pays sous sanctions financires, ainsi que de listes de personnes politiquement exposes pose diffrents problmes techniques. Les institutions financires doivent procder un filtrage des listes, soit manuellement590, soit par le biais de leur SIG591 ce qui, dans les deux cas, pose le plus souvent de grandes difficults, pour un enjeu peu vident ; - la notion dopration suspecte. Une technique de blanchiment par le crdit rside dans le prt sur gage. Une personne apporte un objet de valeur en gage, obtient un crdit, ne le rembourse pas (ce qui entrane la vente du bien gag) et garde les fonds blanchis. Or, lutilisation de gages est assez rpandue en microfinance et lon ne peut pratiquement jamais justifier lorigine des bijoux et autres biens de valeur. De mme, les commerants manipulent frquemment de trs importantes sommes en numraire, quils peuvent dposer dans une agence et rcuprer dans une autre sans justifier prcisment lorigine des fonds (autre que par la vente de telle marchandise ). Normalement, les banques disposent de systmes dalerte automatique dans leur SIG, facilitant la dtection de mouvements suspects. ce jour, rares sont les SIG utiliss par les IMF disposant de tels systmes de filtres. La notion dopration suspecte devient donc parfois trs floue dfinir et son traitement appropri nest pas vident au regard de standards conus pour des banques classiques , ce qui peut faire courir un risque juridique lIMF592 ; - la surveillance des ONG et organismes caritatifs. Parce quelles reoivent des fonds du public, les ONG et autres associations caritatives, ventuellement parareligieuses ou de dveloppement sont considres comme un vecteur potentiel de financement du terrorisme593. Lorigine des fonds doit tre bien tablie, leur socitariat doit tre identifi et les prts et donations doivent faire lobjet de contrats crits permettant lidentification des prteurs/donateurs. On notera toutefois quappliques strictement, ces normes interdiraient des pratiques banales comme les dons manuels594 dont bnficient toutes les ONG, associations caritatives et glises ; - la conservation des documents. La conservation des pices comptables et justificatifs des oprations, y compris des documents papiers, pendant cinq voire dix ans constituerait une charge lourde et inutile, compte tenu de la plupart des oprations. Les conditions de conservation des documents dans certaines zones humides, et en particulier en zones rurales, sont parfois un autre obstacle.
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Il convient enfin de noter que certaines rglementations imposent la conservation de lensemble des oprations et des dossiers des clients au sige de lIMF et ce, afin de faciliter la supervision du dispositif par lautorit montaire ou la cellule nationale du renseignement financier. Un tel dispositif ne peut tre respect par de grandes IMF que si lensemble des donnes est numris, ce qui nest pas vident sagissant dIMF fortement impliques en zones rurales. 327. Dune manire gnrale, le risque dinadaptation de ces normes la microfinance est rel. Les lgislateurs nationaux peuvent tre tents en effet de les transposer en se focalisant sur ce que peuvent faire les banques pour une clientle dentreprises personnes morales et de riches particuliers. Par ailleurs, elles pourraient introduire une csure au sein du secteur de la microfinance, entre quelques IMF aux fortes capacits et qui privilgieraient une clientle plutt urbaine et haut de gamme (petits commerants et artisans immatriculs, salaris) et une microfinance destination des plus pauvres et des ruraux, ayant nettement plus de difficults satisfaire ces normes. Une troisime menace, lie aux deux premires, est daboutir un secteur de la microfinance dual, lun aux normes mais peu profond, et lautre exclu par un secteur financier (banques commerciales et banques publiques de dveloppement) refusant de traiter avec des institutions financires qui ne se serait pas mises aux normes.

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Notes
583. Le terme de blanchiment serait issu de la priode de prohibition de lalcool au tats-Unis, le mafieux Al Capone ayant mis la main sur une srie de blanchisseries pour disposer de commerces susceptibles, par le biais dun chiffre daffaires gonfl, de transformer lagent sale (issu de la contrebande dalcool) en agent propre (revenus pouvant tre officialiss). Que cette origine soit exacte ou non, on notera quAl Capone a finalement t condamn, non pour trafic dalcool ou dautres crimes, mais pour fraude fiscale, son train de vie apparent dpassant ses revenus dclars. Cest donc une insuffisance de son systme de blanchiment qui la conduit sa perte. 584. Par exemple, une IMF fait un crdit un micro-entrepreneur qui peut ainsi justifier laugmentation du volume de son affaire, quand bien mme celle-ci serait dficitaire et ne servirait qu masquer lorigine illicite de ses fonds. 585. Des sommes importantes, notamment sous forme de coupures neuves de 10 000 FCFA (soit 15,24 EUR) ont t retires lors du braquage de lagence de la BCEAO Bouak et Korhogo (Cte dIvoire). La BCEAO a donn des consignes particulires de vigilance aux acteurs du secteur financier et a saisi 10 millions FCFA de billets suspects dans une banque du Mali. Les braquages successifs Bouak, Korhogo et Man ont conduit la BCEAO dmontiser les billets de 10 000 FCFA de la srie 1992, ce qui permettait de retirer lessentiel de leur valeur aux billets neufs vols dont les numros taient connus.

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586. Carte didentit, passeport, permis de conduire voire carte dlecteur susceptible de servir de preuve (ce qui nest pas forcment le cas) ou, le cas chant, attestation dexistence et de domiciliation dlivre par les autorits villageoises ou de quartier assortie dune photo du client. 587. Groupe intergouvernemental daction contre le blanchiment de largent en Afrique. 588. Communaut conomique des tats de lAfrique de lOuest. 589. En zone Ohada (Guine, pays de lUEMOA et de la Cmac, Comores), limmatriculation a lieu au RCCM. Juridiquement, une femme ou un enfant faisant un petit commerce informel dans une rue (vente darachides, de thieboudienne) sont des commerants. Les immatriculer tous ne semble pas raliste, mme lorsquun RCCM existe. noter quen Guine, il nexiste quun seul RCCM pour tout le pays. Il est localis Conakry. 590. Ce qui suppose que les agents de lIMF, en contact avec la clientle, disposent des listes actualises sur support papier et oprent un rapprochement avec la clientle (en sassurant au passage de lidentit relle de celui-ci). 591. Or, la plupart des SIG aujourdhui utiliss par les IMF ne disposent pas dune telle fonctionnalit de filtrage. Se pose en outre la question du critre du filtrage (nom ? numro de carte didentit ? filtrage multicritre ?) et des homonymies. 592. Il nest pas certain que les logiciels financiers spcialiss dans les LAB-CFT puissent tre efficaces pour dceler les oprations suspectes. Dune part, le niveau qualitatif des SIG des IMF est rarement au mme niveau que celui des banques ; la greffe de tels logiciels serait-elle possible ? Dautre part, le paramtrage dalerte de ces SIG est-il adapt aux oprations avec le secteur informel ? 593. Bien avant les attentats du 11 septembre 2001, qui ont conduit ladoption des neuf recommandations spciales par le GAFI, lIrish Republican Army (IRA) finanait ses oprations terroristes en Irlande du Nord en partie par le biais dorganisations caritatives aux tats-Unis. 594. savoir un don en numraire sans identification du donateur.

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7. TIC et banque distance595


328. Le dveloppement des TIC et leur diffusion moindre cot dans les PED bouleversent progressivement la gestion des systmes financiers au service des populations modestes. Linformatisation permet la tenue dune comptabilit de qualit et la fourniture dtats statistiques et de rapports de plus en plus sophistiqus demands par les autorits montaires et le secteur international (IFI et investisseurs). La rvolution des moyens de communication, et notamment Internet, permet la consolidation de plus en plus rapide de cette information comptable, ainsi que le dveloppement progressif des oprations entre agences (virements de fonds)596. Toutefois, cest une autre rvolution organisationnelle quest appele la microfinance, par lutilisation des TIC, pour mettre en uvre le concept de banque sans agence ou de banque distance . 329. Quest ce que la banque distance ou sans agence ? La banque distance consiste en la fourniture de services de microfinance aux populations cibles, sans utiliser linfrastructure physique traditionnelle des guichets en dur , un ou plusieurs intermdiaires (entreprise, personne physique, solution technologique) servant dinterface entre la clientle et linstitution offrant le service financier.
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Si cette rvolution des pratiques vise aussi le secteur bancaire classique, elle a t prpare en microfinance par certaines mthodes de travail dj utilises par les IMF, comme les agents de crdit itinrants dont lessentiel du travail a lieu chez les clients. Lutilisation des TIC (principalement en tant que moyen de paiement) sinscrit dans cette continuit et permet une croissance exponentielle de laccs aux services financiers, tout en rduisant considrablement le cot des infrastructures physiques mettre en place. Le cot de lutilisation des nouvelles technologies doit en effet tre mis en balance avec celui du dveloppement dinfrastructures physiques (btiments, coffres ), des charges lies (salaris) et du temps supplmentaire pour les clients sils veulent accder ces agences (ce qui les empche par ailleurs de vaquer leurs travaux). Les TIC

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permettent de comprimer les cots de manire remarquable, particulirement dans les endroits loigns et peu peupls. Toutefois, lutilisation de ces technologies constitue un dfi pour les autorits de rgulation du secteur financier et des tlcommunications ainsi que, dans certains cas, pour les IMF qui voient crotre certains de leurs risques. 330. Les technologies utilises. Il sagit des rseaux de communication par voie lectronique constitus principalement par la tlphonie mobile, ainsi que des moyens de paiement lectronique (cartes lectroniques avec ou sans puce et TPE classiques ou via le tlphone mobile). Dans le concept de banque sans agence, on retrouve notamment la banque lectronique, les GAB, les cartes de paiement bancaires et les TPE, les banques utilisant des agents de vente au dtail quips avec des terminaux point-de-vente (TPV) ou autres instruments des TIC, les oprateurs de tlphonie mobile rendant des services financiers aux populations et utilisant des agents de vente au dtail et les fournisseurs de cartes prpayes utilisant des agents de vente au dtail quips avec des TPE ou autres TIC. En termes doprations bancaires, les TIC permettent des avances dans trois domaines : les virements de fonds (transferts dargent), la gestion de compte et le paiement (au-del du transfert de fonds) et la monnaie lectronique lie ou non un compte bancaire. Trois facteurs limitent le potentiel de dveloppement effectif de la banque sans agence dans un pays : lexistence dune solution technologique597, le niveau de dveloppement et de disponibilit des infrastructures technologiques et financires598 et la rglementation financire et des TIC. Les schmas utiliss. Sur le plan rglementaire et institutionnel, on retrouve deux modles de base, avec des variantes. Le premier cumule une banque et un systme dagents de dtail alors que le second fait intervenir une institution non bancaire avec un systme dagents de dtail.
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331. Modle n 1 : Banque + agents de dtail

Fonctionnement. Le client, dot dune carte lectronique, se rend chez le commerant pour effectuer les oprations bancaires (retrait, dpt, virement) en sus doprations de paiement auprs du commerant pour lachat de biens. Le commerant communique avec la banque, via son TPE reli en permanence ou pisodiquement, et effectue lopration. Selon les cas : - le commerant est rput dtenteur de fonds de la banque, ce qui signifie que celle-ci dispose de fonds parpills dans le rseau dagents de dtail ; - une compensation immdiate est opre avec le compte du commerant dans la banque, ce qui implique : que le commerant dispose des fonds ncessaires en banque (parce quil a une large trsorerie599 ou parce que la banque le refinance par ailleurs sous forme dautorisation de dcouvert) ; et/ou que chaque commerant est limit par sa propre capacit financire,
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de sorte que, dune part, le montant des oprations est assez limit et, dautre part, le client peut aller dans un autre point de service proche en substitution un commerant qui saturerait . On voit ici apparatre un lment essentiel de ce modle institutionnel, savoir la ncessit de disposer dun rseau dense dagents de dtail susceptibles de passer des oprations. Questions sur la rglementation. La mise en place dun tel systme dexternalisation des oprations de caisse soulve quelques questions juridiques : - la lgislation bancaire permet-elle la ralisation des transactions de dtail en dehors des locaux bancaires (agences)600 ?

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- les consommateurs sont-ils protgs en cas de pertes encourues par lagent de dtail (fraude, ngligence, faillite)601 ? - existe-t-il dautres dfis traiter en termes de supervision et de contrle interne602 ? Le Brsil utilise ce modle grande chelle. La loi bancaire a t modifie pour permettre la passation de contrats par la banque avec presque tout type dagent de dtail. Elle impose que la banque reste entirement responsable pour toute transaction effectue par lagent de dtail (comme si lagent tait caissier de la banque). Sur le plan juridique (et quelque peu thorique) enfin, le superviseur bancaire a accs tous les fichiers de lagent de dtail et peut donc faire toute inspection quil juge ncessaire. Ce modle a provoqu un accroissement considrable du risque oprationnel induit603 au Brsil. Le turnover important constat chez les agents (de lordre de 50 % en moins de dix ans) est un indicateur significatif des difficults rencontres. 332. Modle n 2 : Non-banque + systme dagents de dtail fonctionnement avec un oprateur de tlphonie mobile

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Fonctionnement. Le systme implique une compagnie de tlphone mobile disposant dun rseau dense dagents de dtail. Cette hypothse se rencontre dans la plupart des PED compte tenu du systme conomique de la tlphonie mobile604. Lopration de transfert de fonds de compte compte ou dpargne seffectue par le biais du tlphone portable. Le client ralise les oprations sur son tlphone (envoi de SMS par exemple) au moyen dun code. La conversion en liquidits seffectue auprs dun rseau de commerants partenaires. En labsence dune dmatrialisation totale de la monnaie, le nombre de points de service est l aussi un lment capital du succs du systme.

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Les compagnies de tlphonie mobile proposent souvent le transfert dunits de numro numro ce qui, compte tenu de la valeur fixe de ces units, permet des transferts/paiements. Llment essentiel pour que le systme devienne un moyen de paiement efficace grande chelle est la possibilit de remboursement des units accumules en units montaires (liquidits ou fonds sur un compte bancaire), lequel se pratique de manire informelle605. Le changement fondamental intervient lorsque la lgislation autorise le remboursement des units de compte et quun systme de garantie du rglement606 est mis en place. Le tlphone portable devient ainsi une unit de stockage montaire (compte dpargne) et un moyen de paiement pouvant aussi tre utilis pour les IMF pour le dcaissement et le remboursement du crdit607. Plusieurs variantes sont possibles : - le tlphone portable sert de PME : le client achte des units aux revendeurs de cartes dunits. Ce systme trouve ses limites dans celles inhrentes au PME et notamment dans le manque de scurit du dpt (la perte ou le vol du tlphone et de la puce lectronique quil contient entrane la perte des units/fonds) ; - le tlphone portable est reli un compte virtuel crypt li la puce et au code du client. Ce compte virtuel est tenu par loprateur de tlphonie mobile. Celui300

ci doit alors garantir le rglement des transactions. 333. Modle Non-banque + systme dagents de dtail fonctionnement avec un distributeur de cartes prpayes

Fonctionnement. Cette variante concerne des clients non obligatoirement dots dun tlphone mobile. Ils possdent une carte lectronique et se rendent chez un commerant quip dun tlphone mobile servant de TPE608 pour effectuer leurs

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oprations financires. Le commerant communique avec la compagnie de tlphonie mobile pour effectuer les oprations de dpt, de retrait ou de paiement (virements) auprs dautres clients dtenteurs dun compte. Questions sur la rglementation. Ce systme faisant appel aux oprateurs de tlphonie mobile, il induit un certain nombre de dfis importants pour une autorit de rgulation : scurit et garantie des transactions par un oprateur non bancaire ; volume de monnaie en circulation ; cration montaire par la compagnie de tlphonie mobile ; rception de fonds du public par un oprateur non bancaire ; remboursement des fonds des clients en cas de faillite de la compagnie ; respect des normes antiblanchiment609 ; autorits de supervision comptentes610 ; droit de lconomie numrique et notamment de la preuve lectronique Aux Philippines, les oprateurs de tlphonie mobile impliqus dans des systmes de transfert de fonds sont agrs en tant quagents de transfert de fonds/messageries financires. Ils doivent en consquence se conformer aux exigences de plafonds de transactions et dargent lectronique. Dans dautres pays, des oprations pilotes sont utilises en marge de la rglementation bancaire, avec laccord tacite et temporaire de lautorit montaire, en attendant une rglementation. 334. Perspectives. Le dveloppement de la banque sans agences et parfois mme sans banque peut seffectuer en utilisant le cadre juridique existant, mais celui-ci ncessite parfois des adaptations rglementaires. Quatre aspects du droit financier sont touchs : la notion dIOB, qui existe dans nombre de lgislations de pays francophones (mais pas toutes) et est parfois utilise hors microfinance611. Lintermdiaire voit ses pouvoirs dfinis par la loi bancaire. Il doit parfois obtenir une autorisation pralable de lautorit montaire pour exercer. Llment central pour fiabiliser le systme rside dans la ncessit de couvrir le client contre le risque de dfaillance de lintermdiaire manipulant des fonds, que ce soit en faisant peser la responsabilit financire sur la banque ou en imposant une garantie financire donne par un tablissement de crdit au dtaillant ; la mise disposition et la gestion de moyens de paiement, qui relvent du monopole bancaire (banques) avec, parfois, la possibilit pour les IMF de mettre
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disposition de leur clientle, et de grer, des moyens de paiement lectroniques. Ds lors que lon sort dun systme privatif, cela suppose la mise en place dune interbancarit pour le rglement des transactions612. De manire lie, lintroduction de lgislations spcifiques sur les messageries financires peut permettre de trouver des solutions pour effectuer des transferts de fonds. De mme, on voit apparatre dans lUE des directives spcifiques sur les EME613 et sur les entreprises de paiement614, qui offrent des ouvertures considrables par rapport une approche bancaire traditionnelle ; la rception de fonds du public. Cet lment, central, relve du monopole des tablissements de crdit (banques essentiellement) et des IMF (lorsquelles y sont autorises). Or, il y a rception de fonds du public ds lors que la compagnie de tlphonie mobile gre des comptes bancaires virtuels615 ; le monopole de la banque centrale pour lmission de monnaie ayant cours lgal. La mise en place dun systme de monnaie lectronique peut aboutir la cration dune monnaie parallle lunit de compte lectronique qui, si elle prend de lampleur et devient la voie de rglement la plus courante, peut devenir une monnaie de substitution convertible en monnaie nationale selon un cours potentiellement volutif616. Un tel systme reposerait sur une confiance plus forte dans le systme parallle que dans le systme montaire officiel617. Un cinquime aspect mrite dtre voqu, celui de laccs aux rseaux de communication, en particulier de tlphonie mobile, et aux solutions technologiques.
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Les infrastructures de tlphonie mobile prsentent cette triple particularit : - davoir t cres pour les communications, mais dtre dsormais parfaitement aptes la fourniture de services financiers (pargne et paiements) ; - dtre la proprit de socits de tlcommunication prives, de plus en plus intresses par ce nouveau march, le cas chant pour leur propre compte ou du moins dans le cadre de partenariats leur permettant dexploiter au mieux leurs avantages comptitifs ; - dintresser une varit dacteurs du march financier, des messageries financires traditionnelles (Western Union) aux IMF agres et aux banques. Lon sait que dans un contexte doligopole, le march de la tlphonie mobile ne fonctionne pas dune manire permettant doffrir aux consommateurs les meilleurs

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services au meilleur prix. Do, souvent, des difficults dinterconnexion entre rseaux ou de tarification excessive de certains services (SMS) qualifiables dabus de position dominante, etc. Certaines autorits rgulatrices de la concurrence ont ainsi d intervenir pour imposer aux compagnies de tlphonie mobile des ajustements de leurs pratiques, y compris tarifaires. Les mmes causes produisant les mmes effets, il importe de prendre en considration les questions suivantes pour la rgulation des services financiers offerts via la tlphonie mobile : - les infrastructures de communication sont-elles considres comme un outil purement priv618 ou concourent-elles aux infrastructures du systme national de paiements ? - si elles participent ces infrastructures du systme de paiements, dans quelles conditions seffectuera la connexion entre les diffrents rseaux de tlphonie et comment certains intermdiaires agrs pourront-ils accder ces rseaux, pour eux-mmes et pour leur clientle ? - dans la seconde hypothse, quelle(s) entit(s) sera(ont) responsable(s) de la gestion des questions de concurrence et de protection des consommateurs de ces services : autorit de la concurrence, des tlcoms, de dfense des consommateurs, superviseur financier ? Enfin, un sixime et dernier aspect porte sur les conditions de constitution et de gestion des bases de donnes sur la clientle que dveloppent/dvelopperont les compagnies de tlphonie mobile. Outre lidentification des clients619, lenregistrement de lensemble des oprations peut leur permettre de devenir de vritables bases de donnes financires sur la clientle. Cela permettra la constitution de bureaux de crdit positifs ainsi que, le cas chant, la mise en place de systmes de scoring des clients. Ces questions, particulirement sensibles sagissant de bases prives, de grande ampleur et potentiellement sophistiques, sont traiter dans le cadre dune rglementation adapte sur les bases de donnes sur les clients (voir infra Les bases de donnes sur la clientle). ces six questions sajoutent celles du droit des tlcommunications et du droit du commerce lectronique et de lconomie numrique620.

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Notes
595. Voir aussi CGAP (2006), La technologie au service de systmes financiers inclusifs , Note focus n 32, Washington, D.C., janvier. 596. De plus en plus, les agents peuvent tre quips de palm pilot et autres solutions lectroniques portables, aptes enregistrer linformation comptable et communiquer priodiquement avec un serveur consolidant les donnes. 597. Facteur qui semble de moins en moins limitatif 598. savoir des communications scurises, une gestion des oprations par un ordinateur central, une scurit de laccs et une interbancarit effective pour le rglement des transactions, faute de quoi les systmes resteraient privatifs et captifs . 599. Hypothse peu plausible. 600. Un concept bien connu du droit francophone est celui dIOB, qui met en relation deux parties dont une banque sans se porter ducroire, en vue de la ralisation dune opration bancaire (dpt, retrait, virement, crdit). Un agent de dtail est certainement qualifiable dIOB. 601. La question centrale est de savoir si la banque, pour une raison ou pour une autre, assume le risque de fraude au niveau du commerant. 602. En particulier la gestion du risque oprationnel pour ltablissement bancaire, lorsque sa trsorerie est parpille dans le rseau du commerant. Le dfi est aussi grand pour le superviseur soucieux de sassurer de la qualit du SIG et de la matrise de son risque oprationnel par lassujetti. 603. Li lparpillement de la trsorerie de la banque dans le rseau de dtaillants. 604. savoir la vente de cartes prpayes des super dealers qui revendent une multitude de dtaillants, lesquels les diffusent la population. Il nexiste quasiment pas dabonnements. 605. Sachant que la personne qui a t paye en units de temps peut, de manire informelle, se transformer en revendeur dunits voire en super dealer grande chelle et remettre les units dans le circuit. Cela suppose toutefois une dmatrialisation du commerce des units de temps (de la carte gratter lunit lectronique envoye au tlphone de lacheteur). 606. Cet lment est absolument essentiel pour passer dun mcanisme informel, au risque des utilisateurs, un systme formel (officiel) grande chelle. Comme pour le secteur financier, il faut que soit mis en place un systme de rglement (dnouement) des oprations garantissant la fois le rglement et linterbancarit (ou interoprabilit sagissant des compagnies de tlphonie mobile). 607. LIMF dcaissant le crdit sur le numro du client, celui-ci peut utiliser les fonds pour payer dautres personnes (commerants) ou retirer des fonds en liquide (cash out). Il rembourse ses chances par envoi dunits sur le numro de tlphone ddi de lIMF, laquelle peut identifier le client par identification du numro denvoi de fonds. 608. Sur le plan de linstallation physique, il sagit dun tlphone avec antenne mobile, dot dun lecteur de cartes. 609. En particulier les normes didentification des clients. Les tlphones mobiles sont en effet compltement anonymes, faute de systme dabonnement. Dautres lments comme la traabilit des transactions sont en revanche davantage assurs (par loprateur de tlphone qui peut enregistrer les transactions sur son serveur). 610. Autorit de supervision bancaire ? Autorit de rgulation des tlcommunications ?

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611. Notamment pour les revendeurs automobiles et la grande distribution qui proposent des solutions de crdit leurs clients. 612. De type chambre de compensation lectronique. 613. Directive n 2000/46/CE du Parlement europen et du Conseil du 18 septembre 2000 concernant laccs lactivit des EME et son exercice ainsi que la surveillance prudentielle de ces tablissements. 614. Directive n 2007/64/CE du Parlement europen et du Conseil du 13 novembre 2007 concernant les services de paiement dans le march intrieur de lUE. 615. Une solution la question de la rception de fonds du public serait que loprateur tlphonique intervienne en partenariat avec une banque, qui serait lentit tenant les comptes (la compagnie servant dIOB pour la gestion des comptes virtuels). Ce systme est dj utilis dans plusieurs pays. 616. Dans un pays avec une forte inflation, on peut en effet imaginer une monnaie lectronique rattache une grande devise internationale (dollar, euro) et dconnecte de la monnaie nationale. La compagnie de tlphone aurait une fonction dmetteur de monnaie auprs de gros clients ( super dealers ) en fonction de la demande de monnaie pure (dconnecte de la demande dunits de compte pour raliser les oprations tlphoniques). Dans un systme o les units de compte seraient affiches comme convertibles en devises et non en monnaie nationale, le systme pourrait devenir un refuge pour lpargne. On pourrait imaginer que les institutions financires, dont les IMF, deviennent super dealers de la compagnie de tlphone mobile. Elles achteraient crdit des units et sen serviraient pour prter (sous forme de monnaie lectronique) leur clientle, laquelle utiliserait ces fonds pour ses oprations courantes ce qui caractriserait la cration de monnaie dconnecte de la monnaie nationale. 617. Hypothse raliste notamment en cas dhyperinflation de la monnaie nationale mais aussi si loprateur disposant dune assise financire et dune crdibilit importantes sengage une convertibilit (au moins partielle) des units en devises (ou mme sil se contente de libeller ses units en devise, ce qui crerait lapparence dune convertibilit partielle). 618. Ce qui signifie que la compagnie est libre de passer les partenariats qui lui conviennent avec les oprateurs financiers de son choix et de refuser, le cas chant, de contracter avec dautres. 619. Indpendamment de la dlivrance de services financiers, qui ncessite une identification des clients, notamment pour des questions de lutte antiblanchiment (LAB-CFT), les autorits tatiques ont de plus en plus tendance imposer aux oprateurs une identification de leur clientle, y compris des cartes SIM fonctionnant en prpay, ne serait-ce que dans un but de gestion policire : les malfaiteurs et rebelles en tout genre utilisent les tlphones portables pour leur activits. 620. Notamment la dfinition de la preuve lectronique et de lengagement lectronique.

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Partie VI Microfinance et liaisons avec dautres compartiments du secteur financier

335. Le dveloppement des IMF les amne rechercher des ressources financires importantes que leur clientle habituelle ne peut fournir. Ces fonds se trouvent, sous diverses formes, sur les marchs financiers. La thmatique du dveloppement des systmes financiers inclusifs vise notamment laccs des IMF aux marchs financiers, boursiers ou non. Cet accs direct de lIMF suppose quelle remplisse un certain nombre de conditions rglementaires et financires. Par ailleurs, la volont de diversifier les activits financires des IMF et les besoins non satisfaits des populations en divers produits dassurance amnent tenter de dvelopper une micro-bancassurance , qui consiste en la distribution de produits assurantiels par des IMF. Toute tentative aboutit trs rapidement entrer dans le champ de la rglementation spcifique de ce secteur, quil sagisse du droit des assurances, de la protection sociale ou des institutions et mutuelles de prvoyance et dassurance.
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1. Laccs aux marchs financiers


336. Le dveloppement des IMF les amne gnralement passer par quatre ou cinq stades prsentant chacun une problmatique diffrente : cration, extension, consolidation ou structuration, intgration dans le secteur financier et, enfin (pour certaines), retour aux sources .

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Lintgration dans le secteur financier concerne des IMF matures ayant mis en place les outils de structuration ncessaires la matrise de leurs oprations et leur viabilit financire et institutionnelle. un certain niveau de dveloppement, les ressources classiques ne suffisent plus et lIMF est amene en rechercher dautres sur le march interbancaire puis sur les marchs financiers. Laccs aux marchs financiers constitue un des piliers de lintgration des IMF dans le secteur financier. Il offre une diversit de possibilits, plus ou moins intressantes et plus ou moins aises atteindre. On constate ainsi de par le monde une intgration progressive de la microfinance dans la finance . Cela suppose la ralisation dun certain nombre de conditions pralables, permettant la mise en place de diffrents produits financiers amliorant certains lments du passif de lIMF. 1.1. Une insertion progressive dans les marchs financiers 337. Problmatique. La problmatique de laccs aux marchs financiers doit essentiellement tre apprhende dans une logique de diversification et daugmentation des ressources et non pas de rduction du cot de celles-ci. un certain stade de leur dveloppement, les IMF ne peuvent plus se satisfaire de leurs ressources initiales621 et doivent envisager des solutions leur apportant des ressources plus importantes et, partant, offrant davantage de liquidits leurs cranciers.
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Sur le plan des ressources financires, lIMF dpasse le stade important du refinancement bancaire (prts) et des bailleurs de fonds internationaux pour mettre, ventuellement avec leur appui, des produits de capital et de dette caractristiques des marchs financiers. Ceux-ci sont essentiellement les obligations, les actions et autres titres reprsentatifs de droits sur le capital, les valeurs mobilires hybrides, les titres de crance ngociables (TCN) et les oprations de titrisation de crance. Ces produits sont placs sur les marchs financiers boursier et non boursier. Si laccs des IMF aux refinancements bancaires est devenu monnaie courante, cela ne signifie pas pour autant une pleine insertion au march interbancaire, ni sur le plan rglementaire, ni sur le plan des pratiques des banques et encore moins des banques centrales.

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338. Il ne faut pas confondre ces produits avec la qualit attache certains produits de dette qui, selon la plupart des rglementations prudentielles, permettent de les intgrer dans les fonds propres complmentaires de linstitution financire. Il sagit de certaines dettes subordonnes, cest--dire remboursables aprs toute autre dette et juste avant le capital social, lorsquelles sont dure indtermine (remboursables linitiative de lemprunteur) ou lorsque leur terme effectif (dure rsiduelle) est dune dure suprieure X annes (par exemple cinq ans)622. La qualit de dette subordonne peut se greffer sur les prts participatifs dactionnaires, sur des prts classiques dinstitutions financires ou de banques ou sur des produits du march financier (et notamment des obligations). Pour lIMF, comme en gnral pour le prteur, lobjectif est de contribuer au renforcement des fonds propres de linstitution. Linsertion progressive des IMF dans les marchs financiers nationaux et internationaux se dveloppe. Dans ce domaine, lAmrique latine a t et reste pionnire623, suivie de lAsie et de lAfrique anglophone. Les pays francophones en sont encore pour lessentiel au stade des rflexions et des projets, le Maroc faisant figure de chef de file en la matire. Quelques exemples illustrent bien cette insertion progressive dans les marchs financiers locaux voire mondiaux, en partenariat avec les IFI et les grands acteurs de la finance mondiale. ce stade toutefois, il est probable que les produits les plus sophistiqus, en particulier la titrisation du portefeuille de crdit des IMF, verront leur attrait diminuer en raison de la crise de confiance lie la crise financire globale. Plus largement, cette crise va probablement freiner laccs des IMF aux refinancements du secteur bancaire et des marchs financiers. Limpact de cette crise pourrait se faire durement sentir pour les IMF trop dpendantes de ces financements, notamment en matire de liquidit624. 339. Produits de dette : titres de crance ngociables et obligations. Les IMF dAmrique latine ont t les premires solliciter, avec succs, les marchs financiers. La banque de microfinance BancoSol a lanc ds 1994 une premire mission de TCN (certificats de dpt) en dollars sur le march financier amricain, sans garantie financire externe. Ces certificats de dpt ont t souscrits par divers
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investisseurs du march financier en 1994 et 1995625. Ds 1997, BancoSol met des obligations sur le march bolivien, en monnaie locale. Cette mission est la premire dune srie dans divers pays dAmrique latine. Au Kenya, lIMF Faulu et la banque K-REP ont effectu des missions obligataires en utilisant le march local (la bourse de Nairobi), ce qui rend lmission plus complexe Tableau 27. Caractristiques de cinq missions obligataires de microfinance
BancoSol Bolivie Anne dmission Type dobligation Montant (USD) Monnaie Taux dintrt nominal Dure Garantie Mcanisme dmission 1997 Non convertible 3 millions (c) Boliviano (BOB) 9% 2 ans 50 % USAID Institutions boliviennes FinAmrica626 Colombie 2001 Convertible 2 millions Peso (COP) DTF (e) 2 ans Aucune Diffusion restreinte Souscription rserve aux actionnaires existants Duff & Phelps/Fitch Mibanco Prou 2002 Non convertible 6 millions (a) Sol pruvien (PEN) 12 % 2 ans 50 % USAID Adjudication prix demand ( hollandaise ) Compartamos Bolivie 2002 Convertible 15 millions (b) Peso (BOV) CETES + 2.5 % (d) 3 ans Aucune Diffusion restreinte Institutionnels : 70 % Investisseurs privs 50 % Standard & Poors 7 millions628 Shillings kenyans (KES) BT kenyan 6 mois + 0,5 % 5 ans, amortissable 75 % AFD Nairobi Stock Exchange Stanbic Bank Kenya Ltd et socit mre, Standard Bank of South Africa DND Faulu Kenya627 2005

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Principaux souscripteurs Institutions boliviennes

Fonds de retraite locaux (82 %)

Cabinets de notation

DND

Equilibrio, Apoyo & Associados

Source : CGAP (2004), Breaking Down the Walls between Microfinance and the Formal Financial, Washington, D.C. Prsentation adapte de larticle de Littlefield, E. et R. Rosenberg (2004), La microfinance et les pauvres : la dmarcation entre microfinancement et secteur financier formel sestompe , Finance & Development 41, n 2, juin, pp. 38-40. Notes : a) premire mission dun programme prvoyant la mobilisation de 30 millions USD en plusieurs annes ; b) deux missions distinctes, la premire de 10 millions USD et la seconde de 5 millions USD. Dans la premire mission, les souscripteurs privs reprsentaient 70 % des investisseurs et les institutionnels 30 % ; pour la seconde, la rpartition entre investisseurs privs et institutionnels tait de 50/50 ; c) trois missions distinctes de 1 million USD chacune ; d) les CETES sont des obligations du trsor mexicain. Aprs prise en compte des taxes et frais, le cot total final pour Compartamos slevait 13,08 % ; e) DTF : taux moyen des comptes de dpts 90 jours sur le march ; f) dans une enchre prix demand ( hollandaise ), les offres sont acceptes de la plus faible la plus leve, mais le taux dintrt utilis pour tous les acqureurs est le plus lev ayant t accept.

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en raison de la rglementation affrente lappel public lpargne par voie boursire mais assure au titre une liquidit et une visibilit bien meilleures, ce qui conforte linvestisseur. 340. Titrisation de crances. Les oprations de titrisation de crances dIMF cest--dire la conversion dune partie de leur portefeuille de crdits en titres ngociables mis sur les marchs financiers est plus rcente et encore peu utilise, tant elle se heurte des obstacles conomiques, financiers, techniques629 voire psychologiques630. Ainsi, les banquiers hsitent titriser les actifs des IMF, tant donn la taille relativement petite des transactions par rapport aux cots de structuration levs, la difficult de trouver un administrateur de remplacement, labsence de profondeur et de maturit de ce march et le nombre limit dinvestisseurs pour ce genre de titre 631. Des oprations de titrisation de crances ont toutefois vu le jour en Amrique latine et en Asie et pourraient intervenir au Maroc632 sous rserve du possible discrdit que pourrait jeter la crise financire globale sur ce type de produit. 341. Introduction du capital en bourse. Lintroduction en bourse du capital de SA de microfinance peut rpondre trois objectifs principaux, qui seraient i) dassurer la liquidit du titre et de faciliter ainsi la cession/sortie du capital pour les investisseurs et les capital-risqueurs initiaux, en particulier les IFI, les banques de dveloppement et les fonds dinvestissements en microfinance ayant pris des participations minoritaires dans des IMF ; ii) de lever des fonds supplmentaires, par le biais daugmentations du titre ; et iii) de participer dune stratgie de large diffusion du titre auprs de personnes prives locales ayant des fonds placer et dsireuses de contribuer au dveloppement de leur pays633. Une premire introduction du capital dune IMF a t ralise au Mexique, dbut 2007, avec la banque de microfinance Compartamos SA. Cette introduction constitue laboutissement dun processus dvolution institutionnelle qui a vu lONG du mme nom, cre en 1990, migrer vers la SA (2000) puis tre agre en tant que banque de plein exercice (2006). Cest une tape importante dans les processus dinvestissement mis en place sept ans plus tt, en assurant la liquidit de linvestissement et la sortie des capital-risqueurs initiaux et, en particulier, des IFI fortement impliques directement ou via des fonds spcialiss634.
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342. Ces exemples illustrent le potentiel de dveloppement des relations financires entre les IMF et le march financier. Les considrations qui suivent sattachent tudier les conditions de refinancement des IMF par le secteur bancaire puis le dveloppement des produits et des techniques dmission de titres sur les marchs financiers dans deux zones de droit francophone savoir le Maroc et lUEMOA. 1.2. Laccs au march interbancaire 343. Cot en fonds propres pour ltablissement de crdit prteur. Le cot du crdit en provenance du secteur bancaire varie en fonction du risque que le prteur encourt en octroyant un crdit lIMF. Des contraintes lies la rglementation bancaire et, de plus en plus, la notation de lentreprise emprunteuse entrent galement en ligne de compte635. Les tablissements de crdit doivent respecter un ratio de solvabilit (fonds propres/actifs nets pondrs) dau moins 8 %, qui conditionne le cot du crdit en raison de la ncessit de maintenir un ROE636 constant : plus le niveau de fonds propres de base ou capitaux propres consomm par le crdit sera important, plus le cot du crdit sera lev. Dans le systme issu de Ble I, le crdit entre tablissements spcialiss des pays membres de lOCDE est pondr 20 %, ce qui signifie que le besoin rel en fonds propres pour ltablissement prteur est de 1,6 % (soit 0,8 % minimum de fonds propres de base) alors que le crdit aux entreprises normales est pondr 100 %
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en labsence de garanties. Dans le systme issu de Ble II, laccent est davantage mis sur la notation de lemprunteur, qui influe sur la pondration de lactif pour le ratio de solvabilit. La pondration 20 % est maintenue pour les seules banques et les autres socits dinvestissement sous supervision prudentielle notes entre AAA et AA- , mais la pondration augmente fortement si la note diminue. Par ailleurs, les possibilits de refinancement par les banques centrales varient en fonction de leurs politiques et du type dagrment reu par lIMF. En gnral, ne sont refinancs que les tablissements de crdit relevant de la loi bancaire (banques et socits de financement), et encore, sous conditions637. Situation du Maroc. La rglementation bancaire marocaine applique un systme mixant les normes de Ble I et II et permettant le cas chant une pondration 20 %

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pour les tablissements de crdit et assimils638,

639.

La pondration favorable des

concours consentis dans le cadre du march interbancaire marocain est justifie par la supervision prudentielle exerce par la BAM, axe la fois sur la transparence financire des assujettis et sur leur obligation de respect de normes prudentielles (dont un ratio de solvabilit). En thorie, les AMC ne devraient pas bnficier des pondrations interbancaires ( la diffrence des socits de financement) puisquelles ne sont pas soumises des normes prudentielles. Au regard du systme de Ble II en vigueur au Maroc, une AMC est une grande entreprise si son chiffre daffaires excde 50 millions MAD640. Elle ferait alors lobjet dune pondration soit 100 %, soit de 20 % 150 % (si sa note varie de AAA infrieure B- ), soit de 100 % en labsence de notation. Lobtention dune note AA- (ou plus), rserve aux grandes banques internationales en excellente sant financire et disposant des moyens financiers pour payer lagence de notation, semble toutefois hors de porte dune AMC. Les AMC ne sont donc visiblement pas encore arrives au stade dune notation externe (Ble II et circulaire BAM 26G 2006). Certaines banques calculent pourtant leur ratio de solvabilit en prsentant les concours aux AMC avec une pondration dinterbancaire Il sagit l dune permissivit qui reflte une tolrance actuelle de la BAM, possible au regard des textes. La durabilit de cette interprtation est loin dtre vidente, surtout si la solidit financire de certaines AMC devait se dgrader, notamment en cas de diminution trop importante du ratio de solvabilit641. tout le moins et dans un souci de scurit juridique, cette interprtation devrait tre transcrite dans la rglementation, dans le cadre des travaux sur lvolution de la rglementation applicable aux AMC642. Le ratio de division des risques des tablissements de crdit sur leur clientle (fonds propres/risque pondr sur un client 20 %) est un autre frein laccs au refinancement interbancaire. En effet, le risque client est pondr selon la nature de celui-ci : - 20 % sil sagit dun autre tablissement de crdit, ce qui autorise une banque prter jusqu 100 % de ses fonds propres une autre banque643 ; - 20 % aussi en cas de garantie dune banque ou dune IFI, ce qui suppose un crdit par signature de leur part, rmunrer ;
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- 100 % pour une entreprise normale ce qui pourrait tre le cas aujourdhui des AMC sous rserve de leur assimilation, l encore, aux tablissements de crdit. De mme que pour la pondration en matire de solvabilit, cette limite pourrait freiner les crdits les plus importants que consentirait le secteur bancaire aux plus grandes AMC, dont les besoins de refinancement se chiffrent en centaines de millions voire en milliards de dirhams nonobstant les concours en trsorerie et fonds propres complmentaires fournis par le fonds Jada644. 344. Cas de lUEMOA. La rglementation prudentielle laquelle sont soumis les banques et les tablissements financiers prteurs645 restreint leurs possibilits de refinancement des SFD. En effet, la qualit du dbiteur influe sur le calcul du ratio de solvabilit de 8 % auquel ceux-ci sont soumis (fonds propres/risques 8 %)646. Selon la qualit de la signature du SFD, le crdit dune banque fera lobjet dune pondration allant de 20 100 % pour le calcul du ratio de solvabilit du prteur : 20 % si le SFD est agr en tant que banque ou tablissement financier (cas marginal dans lUEMOA), 50 % si le SFD nest pas agr en tant que banque ou tablissement financier mais entre dans les critres pour un accord de classement par la BCEAO et 100 % pour les autres cas. Les diffrences en termes de cot du crdit pour lemprunteur sont trs importantes647. Par ailleurs, la BCEAO est autorise refinancer les banques et tablissements financiers auxquels elle peut consentir des concours par application de larticle 23 de ses statuts648, ainsi que toute autre entreprise que les banques et les tablissements financiers, par application de larticle 10 de ses statuts649. La BCEAO ne consent de crdit quen contrepartie dune crance dtermine de ltablissement, laquelle crance devant faire lobjet dun accord de classement ; ce qui pose diffrentes difficults sagissant des crances de microfinance650. De fait, la BCEAO ne refinance pas directement les portefeuilles de microcrdit des SFD ou des banques, mais intervient indirectement via la BRS dont elle est actionnaire et qui consent des concours aux SFD de la zone. 345. Conclusion. Il est intressant pour les IMF dtre assimiles aux tablissements de crdit afin damliorer leur accs au secteur interbancaire, particulirement dans un contexte rglementaire de type Ble I. Cette assimilation

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intervient de plein droit pour les IMF agres en tant que banque ou au moins en tant qutablissement de crdit dans le cadre de la loi bancaire et places sous supervision prudentielle. Pour les IMF places sous supervision prudentielle parce quelles collectent de lpargne mais soumises une autre lgislation, lextension de la pondration prudentielle favorable ne va pas de soi, ni dans les textes, ni dans la volont du superviseur. Enfin, pour des IMF non places sous supervision prudentielle, lassimilation est non seulement peu vidente, mais peu conforme la lettre des principes de Ble nonobstant quelques exceptions constates ici ou l, comme au Maroc. Pour autant, dans un contexte marqu par une crise financire globale et une restriction des concours bancaires aux IMF, il est recommand : - que les autorits rglementaires envisagent une assimilation des IMF globalement financirement viables (selon des critres objectifs dfinir) au secteur interbancaire, pour faciliter les refinancements (en volume et en cot), sans pour autant les placer sous supervision prudentielle si elles ne reoivent pas de fonds du public ; - que les banques centrales et les tats veillent soutenir la liquidit des IMF en cas de besoin, du moins pour compenser de possibles effets rcessifs du march651, au besoin en soutenant des structures de type Apex.
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1.3. Les produits et conditions daccs aux marchs financiers : caractristiques dans lUEMOA et au Maroc 346. La rglementation des marchs financiers est axe autour de quelques notions cls que sont lappel public lpargne, les conditions daccs aux marchs financiers non boursiers et boursiers et la dfinition des produits des marchs financiers. Le niveau de contraintes rglementaires saccrot au fur et mesure que linstitution met des produits financiers dans un cercle de moins en moins restreint. En sus dun agrment des autorits des marchs financiers (Conseil dontologique des valeurs mobilires [CDVM] au Maroc et Conseil rgional de lpargne publique et des marchs financiers [CREPMF] dans lUEMOA), lentreprise postulante doit galement remplir des conditions financires, juridiques et de transparence de plus en plus strictes.

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347. Notion dappel public lpargne. On distingue classiquement entre le placement priv, le placement priv sur le march financier, le placement public sur le march financier non boursier et le placement sur le march boursier (par dfinition public). Les conditions de placement de valeurs ou de titres varient selon le mode dmission. Au Maroc, lappel public lpargne est constitu par : - ladmission dune valeur mobilire la bourse des valeurs ou sur tout march rglement au Maroc ; - lmission ou la cession des valeurs mobilires dans le public en ayant recours, directement ou indirectement, au dmarchage ou la publicit, ou par lentremise de socits de bourse, de banques ou dautres tablissements dont lobjet est le placement, la gestion ou le conseil en matire financire, et dont la liste est fixe par arrt du ministre charg des finances, sur proposition du CDVM 652. Dans lUEMOA, la rglementation applicable rsulte la fois du droit Ohada rgissant les socits commerciales et de la rglementation spcifique de lUEMOA relative aux marchs et produits financiers653. Du reste, on constate que lUEMOA a veill la cohrence de ses dispositions avec celles de lOhada. Ainsi, sont rputs faire appel public lpargne, les tats, les socits ou toute autre entit : a) dont les titres sont dissmins au travers dun cercle de 100 personnes au
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moins, nayant aucun lien juridique entre elles ; b) qui, pour offrir au public de lUMOA des produits de placement, ont recours des procds quelconques de sollicitation du public, au titre desquels figurent notamment la publicit et le dmarchage ; c) dont les titres sont inscrits la cote de la bourse rgionale des valeurs mobilires 654. Il convient de noter que le Maroc vise les valeurs mobilires , alors que lUEMOA vise les titres . Les dfinitions de ces deux produits diffrent (infra). 348. Conditions daccs aux marchs financiers non boursiers. Le placement de produits financiers en dehors du march boursier est soumis une rglementation plus souple.

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Maroc. La rglementation marocaine considre que lon recourt au march financier non boursier, ds lors : - que lon met des TCN655 ; - que lon met des obligations (encore que la rglementation puisse faire lobjet dinterprtations)656 ; - que lon fait appel public lpargne pour le placement de valeurs mobilires selon la dfinition prvue par la rglementation du CDVM657 (actions, obligations et produits mixes ou drivs). UEMOA. La rglementation considre que lon recourt au march financier non boursier, ds lors : - que lon met des TCN (billet de trsorerie, certificat de dpt, BEFI658)659 ; - que lon met des obligations par placement priv660 sur le march financier661 ; - que lon fait appel public lpargne662, notamment par sollicitation du public ou diffusion de titres au-del de 100 personnes. Tableau 28. Conditions daccs la bourse de Casablanca663
Produits Entits mettrices Conditions juridiques Conditions financires et autres Fonds propres 50 millions MAD Minimum 250 000 actions Minimum 75 millions MAD Chiffre daffaires minimum 50 millions MAD Minimum 100 000 actions Minimum 25 millions MAD Minimum 30 000 actions Minimum 10 millions MAD Minimum 20 millions MAD Dure suprieure deux ans

Titres de capital664 1er compartiment

Grandes entreprises SA665

Comptes certifis sur trois exercices

317

Titres de capital 2e compartiment Titres de capital 3e compartiment Titres de crance666 y compris TCN et obligations

Entreprises de taille moyenne

Comptes certifis sur deux exercices Comptes certifis sur un exercice Comptes certifis sur deux exercices

Entreprises en forte croissance Entits mettant les titres de crance y relatifs Parts de fonds communs de placement/organismes de placement collectif en valeurs mobilires (FCP/OPCVM) Organisme de placement en capital-risque Fonds de placements collectifs en titrisation (FPCT)

Autres : actions ou parts667

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Les IMF qui mettraient des produits remplissant lune ou lautre de ces caractristiques seraient soumises la rglementation dicte par le CREPMF, lequel est habilit rglementer et contrler laccs au march financier. Dans le cas dmission de TCN, elles devraient se plier la rglementation et lagrment de la BCEAO668 pour obtenir notamment un agrment de lautorit montaire et respecter les conditions dmission et de placement prvues par la rglementation.

Tableau 29. Conditions daccs la bourse rgionale des valeurs mobilires (BRVM)669
Produits Action 1er compartiment Action 2e compartiment Obligation Compartiment obligataire Droits de souscription, autres670 Entits mettrices Conditions juridiques Conditions financires Capitalisation boursire + 500 millions FCFA Capitalisation boursire + 200 millions FCFA Autres

SA

SA SA GIE composs de SA tats, entits publiques SA

Celles des titres auxquels ils se rapportent

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On note que dans lUEMOA, le dveloppement du march des droits lis aux actions est encore embryonnaire dans la mesure o, au 31 dcembre 2006, le CREPMF navait enregistr aucune leve de stock-option/droits de souscription. De plus, les TCN ne sont pas admis la cote. 349. Les actions et autres titres de capital. Les titres de capital couvrent toutes les catgories dactions formant le capital dun metteur ainsi que tous les titres ou droits donnant ou pouvant donner accs directement au capital, aux droits de vote et aux dividendes. Il existe plusieurs types daction : les actions ordinaires, les actions dividende prioritaire sans droit de vote, les certificats dinvestissement671 et les actions double droit de vote. En principe, seules les SA peuvent mettre des titres reprsentatifs du capital, par placement priv, appel public lpargne672 voire placement sur un march boursier.

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On constate le dveloppement de politiques de participation des salaris (et surtout des managers) des IMF constitues sous forme de SA673, notamment lors de la transformation dONG/AMC en SA aux capacits commerciales largies. Cela suppose que lesdits salaris disposent des fonds ncessaires pour acheter ces actions, ft-ce crdit et des conditions parfois prfrentielles. Une alternative pourrait tre de leur attribuer non pas des actions674 mais des options dachat dactions (stockoptions), pour un montant nominal gal la valeur de celles-ci au jour de lallocation de loption dachat. Cela leur permettrait en cas de forte croissance de lIMF (et de sa valeur de march), de raliser terme de substantielles plus-values rcompensant, non un investissement financier mais la qualit de leur travail et leur fidlit lentreprise675. De la mme manire, les bailleurs de fonds publics allouant dimportantes subventions aux IMF sans en tre actionnaires due proportion pourraient insrer dans leurs contrats des clauses de participation aux superbnfices gnrs676 ou demander en change des options dachat leur permettant ce juste retour ventuel sans devoir tre actionnaires pendant des annes677. Tableau 30. Diversit des titres de capital et titres hybrides composant les valeurs mobilires
Maroc SA Socit en commandite par action (SCA) UEMOA

Action

SA uniquement SA : non prvu par lOhada Socits coopratives Ohada : parts de soutien, nominatives et non ngociables679 Non dfini par lOhada Prvu par la BRVM682

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Certificat dinvestissement

SA678

Obligation convertible en action Bon de souscription daction Autres (obligations bon de souscription dactions [OBSA], action bon de souscription dactions [ABSA], certificat de droit de vote )

SA680 Non dfini mais admissible681 Certificats de droit de vote reprsentatifs des autres droits attachs aux actions683 OBSA et ABSA non dfinies684

Non dfini685

350. mission dobligations. Les obligations sont des titres ngociables qui, dans une mme mission, confrent les mmes droits de crance pour une mme valeur nominale686. Il sagit dun contrat entre lmetteur et les dtenteurs successifs du titre.

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Maroc. Aux termes du droit marocain des SA687, lmission dobligations nest permise qu certaines SA688, lesdites rgles ntant pas applicables : 1) lmission dobligations bnficiant de la garantie de ltat, ou des autres personnes morales autorises par ltat donner cette garantie ; 2) lmission dobligations gages par des titres de crances sur ltat ou sur les autres personnes morales sous rserve de garantie par ltat de leurs crances . Au bnfice du 2 ci-dessus, il semble possible toute autre personne morale, par exemple une socit cooprative ou une AMC689, dmettre des obligations si tant est quelles soient garanties conformment aux dispositions ci-dessus et dans le respect de la rglementation relative aux marchs financiers. UEMOA. Lmission dobligations dans lUEMOA ne semble possible quaux SA et GIE constitus de SA690, auxquels il conviendrait dajouter les entits publiques691. Ni les associations, ni les socits coopratives ne pourraient mettre dobligations par placement priv, a fortiori avec appel public lpargne. 351. Valeurs mobilires hybrides. Il sagit de valeurs mobilires prsentant certaines caractristiques issues des actions et des obligations, par exemple : - une obligation convertible en action ;
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- une OBSA. Linvestisseur peut se mnager une possibilit de prime en cas dvolution trs positive de lentreprise (conversion avec ralisation dune plus-value). Lmetteur y voit la possibilit de diminuer sa dette tout en augmentant son capital par conversion dobligation, si sa structure financire se dgrade trop ou ne samliore pas. Les normes comptables permettent dinscrire ces produits, sous certaines conditions, dans les capitaux propres692. En termes prudentiels, cela peut amliorer le ratio de solvabilit et tous les ratios adosss aux fonds propres. 352. TCN. Les TCN sont des produits de dette du march financier, crs dans le cadre de politiques de dsintermdiation bancaire (mme si les tablissements de

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crdit sont les premiers acheteurs et metteurs de ce type de produit)693. On distingue gnralement entre diverses catgories de TCN suivant la nature de lmetteur. Tableau 31. Les TCN au Maroc
TCN Entits mettrices Conditions juridiques Conditions financires Autres Communication du dossier dinformation sur demande du CDVM Domiciliation des titres dans une banque

Certificat de dpt

Banques

Bons des socits de financement

Socits de financement Banques Socits de financement Socits par action (SASCA) EP non financiers Socits coopratives694

Billet de trsorerie

Domiciliation des titres dans une banque695 Dossier dmission vis par le CDVM696

Fonds propres 5 millions MAD

Tableau 32. Les TCN dans lUEMOA


CD (certificat de dpt) BEFI Billets de trsorerie Autres entreprises industrielles et commerciales697 Sept jours deux ans

metteur

Banque

tablissement financier

Dure Montant Qualification juridique Forme (instrumentum) Capital social de lentreprise mettrice Forme juridique de lentreprise mettrice Ngociabilit

Sept jours sept ans

Sept jours sept ans

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5 millions FCFA ou un multiple de ce montant Ce sont des biens meubles corporels ou incorporels ; ce ne sont pas des valeurs mobilires au sens Ohada ou UMOA-BRVM Matrialise ou dmatrialise Au porteur ou tenus en compte courant auprs dun intermdiaire agr 1 5 milliards FCFA698 (banque) SA Socit cooprative 300 millions FCFA (tablissements financiers) SA SARL699 Socit cooprative 100 millions FCFA Toute forme de socit, y compris IMCEC, association

Oui, sur le march montaire de lUMOA - Par paiement lchance - Par rachat700 - Par remboursement anticip (avec accord BCEAO)

Extinction des TCN Source : : Lhriau, L. (2003a), 1602.

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Ni les associations, ni les AMC ne peuvent mettre de TCN, ce qui prive aujourdhui le secteur de la microfinance marocain de cet accs au march financier. Dans lUEMOA, les TCN sont constitus des bons du trsor (BT), des bons des institutions financires rgionales (BIFR), des certificats de dpts (CD), des BEFI et les billets de trsorerie. Les trois dernires catgories sont susceptibles dtre mises par les IMF. 353. Titrisation de crances. La titrisation de crances est une technique financire qui permet un tablissement de crdit ou une entreprise de convertir un actif (portefeuille de crdit) en valeurs mobilires places auprs du public. Lopration seffectue gnralement travers une socit de gestion et un fonds de titrisation reprenant le portefeuille cd par ltablissement de crdit, lequel met en contrepartie des titres reprsentatifs du fonds, souscrits par des investisseurs. La socit cdante reoit le produit de lopration et continue parfois de recouvrir les actifs cds pour le compte de la socit gestionnaire du fonds. Le domaine de prdilection de la titrisation est celui du crdit immobilier long terme, garanti par des hypothques de premier rang. Cette pratique a gagn progressivement toute la finance, qui y voit divers intrts, notamment prudentiels. De ce point de vue en effet, le portefeuille de crances titris tant sorti du bilan (donc des actifs entrant dans le calcul du ratio de solvabilit), lopration diminue le besoin en fonds propres de ltablissement de crdit701.
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Les microcrances tant pour lessentiel court terme, cela suppose la mise en place de fonds de titrisation rechargeables au moyen de nouveaux crdits accords par la ou les IMF via des crances dj rembourses par la clientle. La titrisation reste nanmoins relativement coteuse en raison de sa sophistication, rserve des oprations de grande envergure afin de mutualiser les cots fixes de lopration. Maroc : la rforme de la loi n 10-98. La loi n 10-98 rglementant la titrisation des crances hypothcaires a fait lobjet dune rforme visant tendre le champ de la titrisation702, notamment aux crances : assorties de srets hypothcaires et dtenues par des organismes autres que ceux dtenant les crances numres ci-dessous au prsent article ;

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des tablissements de crdit et organismes assimils rgis par les dispositions de la loi prcite n 34-03 relative aux tablissements de crdit et organismes assimils, et rsultant doprations de crdit ou doprations assimiles des oprations de crdit, telles que dfinies larticle 3 de la loi prcite n34-03 703. Il en rsulterait que les AMC pourraient procder des oprations de titrisation de leur portefeuille de microcrdit704. UEMOA. Il nexiste pas de rglementation spcifique la titrisation de crances dans lUEMOA, ce qui ne veut pas dire quelle ne soit pas possible ou pratique en matire bancaire705. On peut en effet effectuer des oprations de titrisation en utilisant le droit commun des obligations, les tablissements de crdit et les instruments du march financier (notamment les socits de gestion et dintermdiation et les FCP)706.

Notes
621. savoir essentiellement des fonds de crdit et des apports en capital pour les IMF sans pargne ; lpargne des membres pour les Coopec ; les refinancements bancaires, voire lpargne pour les SA disposant dun agrment pour ce faire. On notera quoutre la Coopec, la forme la plus reprsente en microfinance de par le monde est lassociation/ONG. Or, il est rarissime que les autorits montaires autorisent de telles structures collecter lpargne de leur clientle. Plus que les Coopec, elles ont donc intrt se transformer en socit de capitaux ou en cooprative et accder aux marchs financiers. 622. Ce qui suppose une dette remboursable in fine ou de ne prendre en compte que la quote-part de la dette remboursable plus de cinq ans. 623. Tant en matire dmission dactions, de titres de crances ngociables, dobligations que dintroduction du capital en bourse (en 2007). La vigueur de la microfinance commerciale et le besoin de ressources aux conditions du march sont certainement les raisons essentielles de ce dynamisme. 624. Sur les risques de liquidit et de manque de fonds propres pour une partie du secteur ainsi que sur les solutions envisager, voir Lhriau, L. (2008b), op. cit. 625. Stevens & Clarck ont achet des certificats pour 500 000 USD, la compagnie Partner for Common Good pour 250 000 USD, suivie en 1995 de la Banque de Boston, de Calvert Social Portfolio (260 000 USD) puis de Calvert World Values Equity Fund (260 000 USD). 626. Anciennement Finansol/Corposol. 627. Les informations relatives lmission de Faulu sont tires de documents AFDCEFEB/AQUADEV utiliss lors de la session spciale sur Microfinance et marchs financiers par Laurence Hart (AFD) et Laurent Lhriau, lors du Boulder Microfinance Training Program, 2007. 628. 500 millions KES.

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629. Le suivi du recouvrement des crances doit tre confi un oprateur qui, compte tenu de la nature des oprations de microcrdit, peut difficilement tre une autre institution que lIMF. 630. Le domaine de prdilection de la titrisation de crances est plutt celui du financement immobilier de long terme, de prfrence pour de limmobilier situ dans de grands centres urbains et garanti par une hypothque de premier rang. 631. In Livre Bleu des Nations unies sur la microfinance (2006), Construire des secteurs financiers accessibles tous , Chapitre IV Laccs aux marchs financiers : un dfi relever par les IMF, http://www.uncdf.org/francais/microfinance/uploads/thematic/BB-Fr.pdf 632. Blue Orchard Finance a notamment ralis des oprations de titrisation ds 2004-2005 pour 14 IMF latinoamricaines. Ce nest pas le portefeuille de crdit de lIMF qui est titris mais les prts accords un portefeuille dIMF par Blue Orchard. Voir ce sujet Nations unies (2006), Construire des secteurs financiers accessibles tous, FENU et ESA, New York, et lencadr IV.2. Titrisation : un exemple 633. On note dailleurs que nombre dIMF ont dans leur actionnariat des personnes physiques, notamment des cadres de lIMF qui peuvent souhaiter raliser leur investissement. 634. Il est en effet dans la logique mme de lapproche du capital-dveloppeur que de pouvoir se retirer aux meilleures conditions. Ds lors que lon choisit cette voie, loutil boursier se rvle optimal pour faciliter la liquidit de linvestissement et le dpart ncessaire des IFI intervenant aux conditions proches du priv qui, seul, permet le vritable passage de tmoin au secteur priv. En ce sens, lintroduction du capital en bourse ne peut pas tre perue comme une drive mais comme le point dachvement dun processus de capital-dveloppeur amenant un secteur sa financiabilit par le secteur priv. Elle permet enfin aux salaris de bnficier rellement de la dotation en capital qui leur est gnralement alloue lors de la transformation et de la monnayer leur valeur de march. La forte plus-value ralise lors de lintroduction en bourse de Compartamos, de mme que la forte progression du titre en quelques mois, refltant lvolution des indicateurs financiers de la socit (voir ces donnes sur le site www.mixmarket.org), ne doivent cependant pas faire oublier que pour une IMF dont lvolution ressemble celle dune startup des annes 1990, il en existe au moins dix autres qui peinent accrotre leurs bnfices et que la majorit des IMF du monde na pas atteint le point dquilibre financier, une fois dduites les subventions, linflation et les refinancements concessionnels. 635. La note varie en fonction de son risque estim par lagence de notation, de AAA C- . 636. Rendement des capitaux propres (return on equity).

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637. Le refinancement nintervient pas de manire gnrale mais en contrepartie dactifs spcifiques et de bonne qualit, assortis dune bonne notation et parfois apports en garantie via une dlgation de crance. 638. Circulaire BAM 25G 2006 du 5 dcembre 2006, article 9 B 1. 639. Circulaire BAM 26G 2006, article 11 D. Ltablissement de crdit assimil nest pas dfini. Une AMC pourrait-elle postuler pour ce titre ? Cela semble possible (mais peu orthodoxe) dans la mesure o (i) elle nest pas place sous supervision prudentielle ; et o (ii) la circulaire BAM 25G 2006 (systme de Ble I) traite aussi dans son article 9 B 1 des tablissements de crdit et assimils sans autres prcisions sur lincorporation des AMC. 640. Circulaire BAM 26G 2006, article 11 F. 641. Diminution qui interviendrait mcaniquement en cas daugmentation des actifs plus rapide que laugmentation des fonds propres. 642. La contrepartie de linscription explicite des AMC au mme niveau que linterbancaire pourrait tre la soumission au ratio de solvabilit. 643. Circulaire BAM 3G 2001 du 15 janvier 2001 (19 Chaoual 1421) relative au coefficient maximum de division des risques des tablissements de crdit, article 2 I B.
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644. Le fonds Jada est une socit de financement agre, dont le capital tait dtenu lors de sa cration par diverses institutions financires publiques marocaines, franaises et allemandes (Caisse de dpts et de gestion [CDG], CDC, AFD, Kreditanstalt fr Wiederaufbau [KfW]). 645. Dispositif prudentiel applicable aux banques et aux tablissements financiers de lUMOA compter du 1er janvier 2000, arrt par le Conseil des ministres de lUMOA au cours de sa session du 17 juin 1999. 646. Pour une description dtaille de ce ratio, voir supra les dveloppements sur les normes prudentielles. 647. Voir Lhriau, L. (2003), Le droit des systmes financiers dcentraliss dans lUEMOA, thse de doctorat en droit priv, Amiens, 1610 1615. 648. Aux termes de larticle 23 : La banque centrale ne peut consentir de concours quen faveur de la BOAD [Banque ouest-africaine de dveloppement], des autres tablissements communs de financement, constitus en application de larticle 23 du trait constituant lUMOA, et des banques et tablissements financiers autoriss exercer leur activit dans les tats de lUnion, dans les conditions fixes par la lgislation bancaire et la rglementation du crdit, dtermines conformment larticle 22 dudit trait. 649. Aux termes de larticle 10 : La banque centrale peut escompter, acqurir, vendre, prendre en pension ou en gage des crances sur les tats de lUnion, les entreprises et particuliers dans les conditions dfinies par le conseil dadministration. La banque centrale peut acheter, vendre ou prendre en pension les effets ou les valeurs dont la liste est arrte par le conseil dadministration. 650. Voir Lhriau (2003), op. cit., 1594 1600. 651. Sur les facilitations de laccs au march interbancaire et les refinancements publics, voir notamment Lhriau, L. (2008b), op. cit. 652. Dahir portant loi n 1-93-212 du 21 septembre 1993 relatif au CDVM, article 12. 653. La coordination des deux rglementations impose selon nous une rgle de dtermination des dispositions applicables selon le principe de la maxime generalia specialibus non derogant (les lois gnrales ne drogent pas aux lois spciales). Cette position est taye par larticle 916 alina 1 de lacte uniforme relatif au droit des socits commerciales et du GIE, selon lequel le prsent acte uniforme nabroge pas les dispositions lgislatives auxquelles sont assujetties les socits soumises un rgime particulier . 654. Instruction du CREPMF de lUEMOA n 01/97, article 1. 655. Rglements par le dahir 1-95-3 et la rglementation prise pour son application. Le CDVM supervise lmission de TCN. 656. En application de larticle 293 de la loi n 18-95 portant rglementation des SA, seules sont autorises mettre des obligations les SA remplissant les conditions complmentaires et dautres personnes morales bnficiant de garanties dentits autorises par ltat ou procdant des missions gages par des crances sur ltat. Il ne semble pas exister de rglementation sur les missions obligataires par placement priv, ce qui pourrait permettre de penser que de telles missions ne relvent pas des marchs financiers. Toutefois, le fait dimposer une garantie de ltat ou dentits habilites par ltat va au contraire dans le sens dune incorporation dans les marchs financiers. Il nen demeure pas moins que le visa du CDVM nest pas requis comme en matire dappel public lpargne. 657. Dahir 1-93-212 relatif au CDVM, article 12 prcit. 658. Bons des tablissements financiers. 659. Rglement BCEAO n 96-03 relatif lmission de billets de trsorerie, de certificats de dpts, de bons des tablissements financiers et de bons des institutions financires rgionales, article 1 : Les billets de trsorerie, les certificats de dpt, les bons des tablissements financiers et les bons des institutions financires rgionales constituent des titres de crances ngociables. Ils sont mis au gr de lmetteur et ngociables sur le march montaire de lUMOA.
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660. Lemprunt obligataire par placement priv est dfini comme lmission dobligations i) ralise sans publicit dans le march financier rgional de lUEMOA et dont les titres ne sont pas inscrits la cote de la BRVM ; ii) place auprs de moins de 100 investisseurs avertis agissant pour leur propre compte ; et iii) dune valeur nominale globale dau moins 50 000 000 FCFA (instruction CREPMF n 30/2001 relative aux conditions denregistrement des emprunts obligataires par placement priv sur le march financier rgional de lUMOA, article 1). 661. Instruction CREMPF n 30/2001, article 4 : Toute entit qui entend mettre un emprunt obligataire par placement priv sur le march financier de IUMOA est tenue de dsigner une socit de gestion et dintermdiation (SGI) qui sera charge sous sa responsabilit de lexcution de lopration. La SGI dsigne devra effectuer seule le placement des titres lexclusion de tout autre rseau placeur. 662. Annexe la convention portant cration du CREPMF, article 19. 663. La bourse des valeurs de Casablanca est rgie par le dahir portant loi n 1-93-211 du 21 septembre 1993 relatif la bourse des valeurs, modifi et complt par les lois n 34-96, 29-00, 52-01 et 45-06. 664. Par titre de capital, on entend, au sens de larticle 2 du dahir prcit, les actions et autres titres ou droits donnant ou pouvant donner accs, directement ou indirectement, au capital et aux droits de vote, transmissibles par inscription en compte ou tradition . 665. Au termes de larticle 243 de la loi prcite. 666. Article 14bis du dahir 1-93-211 portant loi relatif la bourse des valeurs. La notion de titre de crance ngociable semble devoir tre comprise dans une acception large, incluant les TCN (certificats de dpts, billets de trsorerie) et les obligations mises par les socits. Par titre de crance, on entend, au sens de larticle 2 du dahir prcit, les titres de crance reprsentant un droit de crance gnral sur le patrimoine de la personne morale qui les met, transmissibles par inscription en compte ou tradition, lexclusion des effets de commerce et des bons de caisse . 667. Au sens de larticle 3 du dahir prcit, sont assimiles des valeurs mobilires : - les parts de fonds communs de placement prvus par le dahir portant loi n 1-93-213 du 4 rabii II 1414 (21 septembre 1993) relatif aux organismes de placement collectif en valeurs mobilires ; - les parts de fonds de placements collectifs en titrisation (FPCT), tels que dfinis par la loi 10-98 relative la titrisation de crances hypothcaires ; - les parts dorganismes de placement en capital risque, tels que dfinis par la lgislation relative aux organismes de placement en capital risque .

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668. Le cas chant, elles devraient en outre respecter les normes prvues lacte uniforme relatif au droit des socits commerciales et du GIE, pour les SA et les GIE mettant des obligations et/ou faisant appel public lpargne. 669. Source : BRVM, CREPMF. 670. Droits dattribution. 671. Les certificats dinvestissement sont en gnral le fait de personnes morales ne pouvant pas mettre de titres de capital donnant accs un droit de vote proportionnel au montant investi, comme les socits coopratives ou encore les EPIC. Au Maroc toutefois, les SA peuvent aussi mettre des certificats dinvestissement (loi n 17-95 relative aux SA, articles 282 291). 672. Selon la dfinition de lOhada, il y a appel public lpargne ds lors que les valeurs mobilires (en lespce les actions) sont diffuses au-del dun cercle de plus de 100 personnes. 673. Un minimum de 5 10 % du capital leur est souvent rserv, voire davantage dans le cas de Compartamos (Mexique). 674. Encore que le fait de disposer, ds le dpart, de cadres actionnaires de lIMF nest pas sans avantages pour la gouvernance de la socit et les relations sociales en son sein.

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675. De tels montages semblent possibles dans la plupart des pays (sous rserve de traitements fiscaux et sociaux diffrencis selon les pays et le prix de loption dachat), et notamment dans les pays de droit dinspiration francophone. Toutefois, aucun exemple dattribution doptions dachat dactions na pour linstant t rapport dans le secteur de la microfinance. 676. Ce qui risquerait toutefois dentraner une requalification de lopration, dun don en quasi-prt participatif. 677. Loption dachat serait ainsi un mode de retour au bailleur public dune partie de superbnfice permis par lactivit de lIMF, mais aussi par les subventions reues le plus souvent pendant des annes. 678. Loi n 17-95, article 282. 679. Projet dAUCM (version 2006), articles 238 et suivants, qui vise les socits coopratives conseil dadministration. 680. Loi n 17-95, article 316 alina 1. Il est fort douteux que les SCA puissent mettre des obligations convertibles, compte tenu du fait que larticle 316 de la loi n 17-95 relative aux SA ne mentionne cette possibilit que pour les SA et non pour les autres entreprises habilites, sous conditions, mettre des obligations. 681. Le bon de souscription dactions nest pas dfini. Il constitue toutefois, notre avis, une valeur mobilire acceptable en tant que telle, dans la mesure o la loi dfinit les valeurs mobilires comme tant les actions et autres titres ou droits donnant ou pouvant donner accs, directement ou indirectement, au capital et aux droits de vote (dahir portant loi n 1-93-211 du 21 septembre 1993 relatif la bourse des valeurs, article 2). 682. La BRVM prvoit dailleurs les bons de souscription dactions et les bons de souscription dobligations. 683. En lien avec lmission de certificats dinvestissement de SA (loi n 17-95, article 282 et suivants). 684. Labsence de dfinition de ces produits ne devrait pas les rendre impossibles crer, dans la mesure o leurs composantes (action, obligation, bons de souscription) existent. 685. Labsence de dfinition lgale ou rglementaire ne rend pas le produit impossible, notamment sur le march boursier, ds lors que les composantes (action, obligation, bon de souscription) existent et que le mixage est possible. 686. Voir notamment les dfinitions identiques donnes par lOhada (Acte uniforme relatif au droit des socits commerciales, article 779) et le droit marocain (loi n 17-95 relative aux SA, article 292) : Les obligations sont des titres ngociables qui dans une mme mission, confrent les mmes droits de crance pour une mme valeur nominale. 687. Loi n 17-95 relative aux SA, article 293. 688. SA ayant deux annes dexistence et qui ont cltur deux exercices successifs, dont les tats de synthse ont t approuvs par les actionnaires et dont le capital social a t intgralement libr. 689. Al Amana, 1re AMC du Maroc par le total de bilan, a fait part plusieurs reprises de son intention de lever 500 millions MAD (soit environ 45,5 millions EUR) par mission dun emprunt obligataire, par placement priv. 690. Instruction CREPMF n 30/2001 relative aux conditions denregistrement des emprunts obligataires par placement priv sur le march financier rgional de lUMOA, article 2 : Conformment larticle 780 de lActe uniforme de lOhada sur le droit des socits commerciales et du groupement dintrt conomique, lmission dobligations par placement priv nest permise quaux socits anonymes et aux groupements dintrt conomique constitus de socits anonymes ayant deux annes dexistence et qui ont tabli deux bilans rgulirement approuvs par les actionnaires. 691. Certaines entits publiques (tat, collectivits locales dcentralises, EPIC, institutions publiques sousrgionales comme la Banque ouest-africaine de dveloppement [BOAD]) peuvent mettre des obligations,
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le cas chant en bnficiant dune garantie dune institution internationale ou de ltat (et sous rserve des rgles spcifiques les rgissant et encadrant leur recours lendettement). Le droit Ohada relatif aux socits commerciales ne leur est pas applicable dans la mesure o il ne vise que les socits commerciales et le GIE. Puisque les associations et les socits coopratives ne sont pas non plus rgies par lActe uniforme relatif au droit des socits commerciales et du GIE, elles ne devraient pas non plus tre soumises ses restrictions. Pourtant, tel ne semble pas tre lavis du CREMPF, dont linstruction n 30/2001 ne permet le placement priv dobligations quaux SA et aux GIE compos de SA, sans mentionner les associations, socits coopratives, tats ou institutions publiques 692. Ainsi, une obligation convertible sur linitiative de lmetteur constitue juridiquement de la dette, jusqu ce que lmetteur dcide de la convertir et daugmenter ainsi son capital. Sur le plan prudentiel, son insertion dans les fonds propres ds le dpart peut tre conomiquement pertinente. 693. Leur nature juridique est parfois incertaine, oscillant entre les effets de commerce et les valeurs mobilires, certains les qualifiant mme de produits sui generis. Sur la nature des TCN dans lUEMOA, voir Lhriau, L. (2003), op. cit. 694. Dahir 1-95-3, article 6. 695. Dahir 1-95-3, article 12. 696. Dahir 1-95-3, article 19 s. 697. En thorie, la BCEAO pourrait autoriser une banque ou un tablissement financier mettre des billets de trsorerie, mais cela ne prsenterait aucun intrt conomique pour eux, car les CD et les BEFI ont des caractristiques qui recouvrent celles des billets de trsorerie. 698. Le capital minimum des banques est pass 5 milliards FCFA au 1er janvier 2008. 699. Dans les pays o ltablissement financeur peut tre constitu sous forme de SARL. 700. Le rachat est possible sous rserve des conditions suivantes (Rglement, article 17) : a) dure de vie rsiduelle des titres suprieure ou gale un mois ; b) revente des titres rachets interdite moins de dix jours avant lchance ; et c) montant maximal des titres rachets et dtenus par lmetteur limit 25 % du total des titres mis. 701. La gnralisation de la titrisation dans le secteur bancaire des pays dvelopps, le mlange des actifs immobiliers titriss en des parts de fonds mixant des crances hypothcaires, publiques, autres de plus ou moins bonne qualit a cependant t un des facteurs de dclenchement de la crise financire dite des subprimes de lt 2007 aux tats-Unis et, par contagion, dans de nombreux pays. En ce sens, si la titrisation prsente un intrt prudentiel vident qui doit tre exploit, elle ne saurait se rsoudre un mcanisme de dfaisance objectif prudentiel. 702. Au moment de la rdaction, le texte tait ltat de projet (projet de loi n 33-06 relative la titrisation de crances et modifiant et compltant la loi n 35-94 relative certains titres de crances ngociables et la loi n24-01 relative aux oprations de pension). 703. Projet de loi n 33-06, article 14. 704. Le texte vise les tablissements de crdit (soit les banques et les socits de financement, notamment de crdit la consommation et de leasing) et les organismes assimils ce qui, en application de larticle 13 de la loi n 34-03 portant loi bancaire, sont soumis au titre IV de la loi bancaire (titre visant le contrle des tablissements de crdit). Dans un souci de clart juridique, il serait souhaitable quun texte dapplication (dcret, arrt) prcise expressment la possibilit de titriser le portefeuille des AMC. 705. Ainsi, des travaux prliminaires en matire de titrisation hypothcaire ont t effectus avec le concours de la BOAD.

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706. Pour une opinion plus nuance soulignant les insuffisances du cadre juridique sur la titrisation dans lUEMOA, voir certains actes du sminaire Banque mondiale/CREPMF/AFD sur Le financement du logement en Afrique de lOuest , Bamako 14-15-16 fvrier 2005. Texte disponible sur info.worldbank.org/etools/docs/library/139513/ClosingDiscussion.doc et sur le site du CREPMF (http://www.crepmf.org/seminairebko/synthese.pdf).

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2. Microfinance et micro-assurance
354. La prestation dassurance peut tre dfinie comme le service qui consiste fournir une prestation prdfinie, le plus souvent financire, un individu ou une personne morale lors de la survenance dun risque, en change de la perception dune cotisation ou prime . La micro-assurance est lassurance ce que la microfinance est la banque : linstar de la microfinance, le terme micro-assurance dsigne ladaptation de services dassurance des clients, essentiellement faible revenu, nayant pas accs des services dassurance classique. Plus prcisment, la micro-assurance permet de protger des populations faible revenu contre des risques spcifiques, en change du versement rgulier de primes, dont le montant est proportionnel la probabilit et au cot du risque concern 707. Vers la micro-bancassurance708 ? Le succs de la microfinance pousse les IMF ou/et les partenaires au dveloppement tenter des expriences de micro-assurance. Ils esprent ainsi pouvoir raliser dimportantes conomies de temps et de moyens grce cette transposition, au niveau micro, du concept dsormais bien rod de bancassurance. Ainsi natrait la micro-bancassurance . 2.1. Schmas institutionnels possibles
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355. lments pralables. La mise en place de schmas institutionnels et financiers performants en micro-bancassurance suppose que soient pris en compte quelques lments : - il sagit toujours de deux mtiers diffrents, mme lorsque lassurance est lie au crdit (par exemple une assurance dcs couvrant lIMF) ; - lactivit dassurance ou de micro-assurance relve dun autre domaine rglement que celui de la banque/microfinance. Par principe, les activits dassurance, micro ou macro , relvent du monopole attribu par la loi ou les traits deux ou trois types dacteurs : les institutions de type public, parapublic voire priv relevant de la scurit sociale ;

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les institutions relevant des assurances et du droit des assurances ; le cas chant, les institutions relevant de la mutualit de prvoyance et dassurance ; - dune manire gnrale, les conditions de lquilibre financier, triplement contraint par la faiblesse des capacits contributives, lincidence parfois leve de certains risques (maladies, flaux climatiques, conflits arms) et le cot de certaines prestations, sont gnralement moins assures quen microfinance, ce qui ne facilite pas laction du rgulateur et du superviseur ; - la clientle susceptible de recourir aux services de micro-assurance ne recoupe pas forcment celle de la microfinance, ce qui ne facilite pas les conomies dchelle en micro-bancassurance ; - il incombe pratiquement toujours de sparer juridiquement, comptablement et financirement les activits de microfinance et de micro-assurance. Signalons que les frontires de ces monopoles se recoupent partiellement. Lassurance couvre le champ le plus large, de lassurance des personnes la branche IARD709 et aux assurances dcs et capitalisation (vie). La scurit sociale sattache la sant et, plus largement, la couverture sociale, ce qui inclut lindemnisation pour pertes de revenus en cas de maladie et ne se limite pas des mcanismes assurantiels (concept de filet social ). Lapproche mutualiste, vieille de plusieurs sicles en Europe, part historiquement dune logique de couverture sociale pour stendre progressivement tous les mcanismes dassurance, tout en sefforant de conserver une optique de lconomie sociale/solidaire. Enfin, la distribution de produits dassurance est beaucoup plus largement ouverte toute une gamme de distributeurs, y compris en gnral les institutions financires. 356. Diversit des montages institutionnels. Il existe une diversit de schmas possibles dans une approche de micro-bancassurance. On peut distinguer entre : - lapproche contractualiste , qui met en uvre des acteurs indpendants en vue de la cration dune organisation apte fournir des prestations de microassurance des populations non couvertes par des compagnies dassurance et/ou des mcanismes de scurit sociale ; - lapproche intgre , qui vise au contrle de loutil assurantiel par lIMF.
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Au titre de lapproche contractualiste, citons : - des partenariats galitaires entre des IMF et des prestataires lgalement autoriss fournir des prestations de (micro-)assurance et, le cas chant, des prestataires de services non financiers : centres de sant, garages automobiles, entreprises de conseil (en gestion, en amnagement agricole...). Dans de tels schmas, lIMF peut apporter une clientle intresse, des services de caisse et de paiement, voire un appui technique plus large lorsque lIMA ne dispose pas de capacits techniques suffisantes ; - la distribution de produits dassurance par une IMF, pour le compte dune compagnie dassurance agre. Ce modle, qui est recommand par une partie de la doctrine internationale, permet une extension du champ dactivit des compagnies dassurance agres et vite surtout la cration dIMA la viabilit technique, financire et institutionnelle (gouvernance) parfois alatoire. Au titre de lapproche intgre, citons : - la gestion de lactivit assurantielle par lIMF sous forme de fonds de garantie interne. Ce cas se rencontre frquemment pour lassurance dcs lie un crdit consenti par lIMF710 et se situe la frontire de lactivit dassurance rglemente ; - la cration dune compagnie de (micro-)assurance filiale de lIMF. Une des
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illustrations types de ce schma institutionnel rside dans la cration, par des rseaux financiers mutualistes, dune compagnie dassurance filiale de la structure fatire (fdration ou caisse centrale bancaire)711. 2.2. bauche dune doctrine internationale 357. Scurit sociale et norme 102. En application de larticle 22 de la Dclaration universelle des droits de lhomme712 tablissant le droit la scurit sociale, le BIT a adopt, en 1952, la convention 102 portant norme minimale en termes de scurit sociale. Cette convention constitue une base essentielle en termes datteinte dobjectifs de protection minimale des populations, et tout particulirement des plus vulnrables qui ne peuvent payer une couverture assurantielle propose par le secteur priv. Elle

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couvre un champ aussi large que les soins mdicaux, les indemnits de maladie, les prestations de chmage, les prestations de vieillesse, les prestations en cas daccident du travail et de maladies professionnelles, les prestations aux familles, les prestations de maternit, les prestations dinvalidit ou les prestations de survivants. La convention 102 impose par ailleurs aux tats membres latteinte dobjectifs (rsultats) minimums en matire de protection sociale, sans fixer de modle institutionnel spcifique, public ou priv, capitalistique ou mutualiste713. Cette norme internationale laisse donc une marge de manuvre apprciable en termes de mode de rglementation de la micro-assurance. 358. Droit des assurances. LAICA, en partenariat avec le groupe de rflexion sur la micro-assurance parrain par le CGAP, a publi un document relatif la rglementation et la supervision de la micro-assurance714 tablissant un certain nombre de dfinitions, de rflexions et de recommandations en la matire. Ces rflexions et recommandations viennent clairer dune lumire nouvelle les 28 principes de base tablis par lAICA en matire de rglementation et de supervision des compagnies dassurance. Le document passe en revue les acteurs et les oprations, en sattardant sur les diffrences de degr (et non de nature) entre les oprations dassurance classiques , les oprations de micro-assurance, les systmes publics de protection sociale, les systmes hybrides de micro-assurance (alliant participations dacteurs publics et privs) et les expriences de diffrents pays. On note une rflexion autour de deux thmes : - la pertinence dadapter les normes de droit et de supervision des compagnies dassurance la micro-assurance, versus la capacit et la pertinence dune intgration des petites structures de micro-assurance, le plus souvent base communautaire (mutuelles de sant et autres) dans le secteur rgul des assurances ; - le choix oprer entre une approche base sur lactivit (toute activit de microassurance est soumise aux mmes rgles, quelle soit exerce par une compagnie dassurance agre, une mutuelle) et une approche institutionnaliste distinguant entre une rglementation des compagnies dassurance et une rglementation des IMA (souvent bases sur une approche mutualiste).
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De fait, on retrouve aujourdhui dans les dbats sur la rglementation et la supervision de la micro-assurance pratiquement les mmes discussions sur les schmas institutionnels et les modalits de rgulation qui ont marqu la microfinance dans les annes 1980 et 1990. Peu ou prou, les mmes questions se posent en termes de conditions daccs au march, de double bottom line (viabilit financire et performance/impact social), dapproche par le downscaling (descente en gamme) des compagnies dassurance ou dimplantation de nouvelles micro-IMA, avec la difficult de les amener la viabilit technique, financire, sociale, et de capacit de supervision par une autorit publique adapte. 2.3. Premires rglementations sur la micro-assurance 359. Divers pays ont adopt des lgislations sur les mutuelles , mutuelles de sant et institutions de prvoyance sociale prives, en ajout des codes des assurances prvoyant dailleurs parfois lexercice sous forme de compagnie dassurance mutuelle. LInde a galement adopt une lgislation spcifique sur la micro-assurance715. 360. UEMOA : le choix dune lgislation sur les mutuelles. Un premier projet de rglementation sous-rgionale sur les mutuelles sociales a t labor et est en cours dinstruction au sein de la commission de lUEMOA. Il devrait faire lobjet dun rglement sappliquant directement dans chaque pays de lUEMOA716. Selon les rsultats des travaux prparatoires717, ce rglement viendra abroger les lgislations nationales sur les mutuelles718. Il dfinit prcisment ce quest une mutuelle et son fonctionnement, les oprations pouvant tre effectues et les normes de gestion et prudentielles applicables la mutuelle. Ce texte constitue une volution sensible par rapport aux rglementations existantes, en ce quil met nettement laccent sur la prennit financire et la limitation des risques ports par les mutuelles sociales, ce qui revient donner au superviseur les outils rglementaires pour effectuer une supervision prudentielle des institutions vises. En termes dactivit, ces mutuelles sociales ne peuvent effectuer que des oprations dassurance sant, de prvoyance et, par accessoire (et de manire limite), dassurance obsques. De plus, le superviseur dispose de la possibilit de limiter les produits

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dassurance offerts par la mutuelle pour lempcher de se disperser et de restreindre, en cas de ncessit, la prestation offerte au bnficiaire719. Le principe dun fonds dtablissement est retenu et entre donc dans les critres dvaluation en vue de lobtention dun agrment, mme sil nest pas fix de montant minimum a priori720. Une norme de capitalisation (rserves) est intgre pour veiller la solvabilit des mutuelles, ce qui constitue probablement le changement le plus important par rapport aux lgislations nationales en vigueur. Enfin, des rgles de domiciliation de la trsorerie dans le secteur financier formel sont prvues afin de favoriser la scurisation de celle-ci. Cette nouvelle lgislation sur les mutuelles ne changera cependant en rien la possibilit, pour le secteur de la microfinance : - de distribuer des produits dassurance pour le compte de compagnies dassurance, en tant quintermdiaire en oprations dassurance ; - de souscrire des contrats dassurance collectifs pour leurs socitaires ou leur clientle, en conformit avec le code CIMA et la lgislation sur les SFD. 361. Maroc : le choix dautoriser les AMC tre, titre accessoire, des intermdiaires dassurance. Les donnes conomiques et sociales de la microassurance au Maroc diffrent sensiblement de celles de lUEMOA. Dans ce pays revenu intermdiaire (PRI), la capacit contributive est plus leve et le cot des soins souvent infrieur celui de lUEMOA. Ltat dispose en outre de ressources sans commune mesure avec celles de nombre de pays de lUEMOA, ce qui lui confre la possibilit dadopter partiellement une approche de la couverture sociale par le biais des fonds publics. Par ailleurs, le Maroc a mis en place une lgislation721 visant assurer une couverture mdicale de base relevant de la scurit sociale (convention 102) et qui institue : - une assurance maladie obligatoire de base (AMO) fonde sur les principes et les techniques de lassurance sociale au profit des personnes exerant une activit lucrative, des titulaires de pension, des anciens rsistants, des membres de larme de libration et des tudiants ;
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- un rgime dassistance mdicale (Ramed) fond sur les principes de lassistance sociale et de la solidarit nationale au profit de la population dmunie. 362. Le Code marocain des assurances prvoit et rglemente les intermdiaires dassurance oprant pour le compte de compagnies agres et prsentant la clientle des contrats dassurance. Diverses catgories sont ainsi prvues : - les compagnies dassurance, constitues sous forme de SA ou de socit dassurance mutuelle722 ; - les dmarcheurs, personnes physiques nayant pas la qualit dintermdiaire en oprations dassurance ; - les intermdiaires en oprations dassurance, agrs et subdiviss en agents dassurance (mandataires des compagnies)723 et socits de courtage724 (reprsentant ses clients). La loi n 19-97 portant rglementation des AMC ne prvoyait pas initialement que les AMC puissent avoir pour objet mme titre accessoire dintervenir en tant quintermdiaires en oprations dassurance. Une rforme lgislative en date de juillet 2007 (loi n 04-07) a modifi les conditions dans lesquelles les AMC peuvent tre autorises effectuer des oprations accessoires, ce qui ouvre la porte un
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largissement de leurs activits celle dintermdiaire en oprations dassurance dans le respect des dispositions du Code des assurances et des procdures dagrment prvues cet effet. La prsentation de contrats dassurance par des associations sera toutefois une innovation par rapport aux formes habituellement utilises par cette profession au Maroc.

Notes
707. Dfinition donne par le portail francophone de la microfinance (http://www.lamicrofinance.org), lequel ajoute que la micro-assurance est un secteur dune grande diversit, qui ne fait donc pas rfrence : i) un type dacteur spcifique : la micro-assurance est de fait dveloppe aussi bien par des assureurs commerciaux, des mutuelles, des institutions de microfinance, des gouvernements ou des organismes parapublics ; ii) un type de produit dassurance spcifique : la micro-assurance recouvre en ralit des types de services extrmement varis : assurance vie, sant, invalidit, levage, assurance sur les rcoltes, assurance mobilire et immobilire ; iii) une taille dfinie de portefeuille : un micro-assureur

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peut couvrir aussi bien des dizaines que des millions dassurs . Voir aussi le site http://lamicrofinance.org/resource_centers/micro_assurance/micro_assurance1#Q1 708. Le terme de micro-bancassurance doit tre compris ici dans une acception large, couvrant la fois la ralisation de prestations dassurance par des entits dpendant dIMF, la distribution de produits de micro-assurance par des IMF ou simplement les partenariats (commerciaux, financiers) que pourraient tisser des IMF et des institutions de micro-assurance (IMA) totalement indpendantes. Il ne prjuge pas dune dpendance ou dune soumission de la micro-assurance la microfinance, les deux ayant leurs logiques, schmas de dveloppement et rglementations propres. 709. Incendie, accidents et risques divers. 710. Ds la fin des annes 1990, plusieurs IMF dAfrique de lOuest ont effectu un prlvement de 1 % sur le montant du crdit, afin dalimenter un fonds de garantie interne qui libre les hritiers du dfunt du remboursement du solde restant d sur le crdit. On estimait quun prlvement de 0,5 % assurait lquilibre comptable du systme, ce qui laissait une marge bnficiaire consquente pour lIMF. Actuellement, le rseau Kafo Jiginew au Mali ainsi que plusieurs rseaux financiers mutualistes pratiquent un prlvement de 0,75 % sur le montant dcaiss, donnant droit la fois une libration des hritiers et un versement forfaitaire de 100 000 FCFA (152 EUR) pour les frais dobsques. Un tel mcanisme liant assurance dcs et obsques relve probablement du monopole des entreprises dassurance (compagnies dassurance, mutuelles). 711. La cration dune compagnie dassurance de groupe fait partie des projets long terme de la Confdration des institutions financires dAfrique de lOuest, qui regroupe le Pamecas (Sngal), Kafo Jiginew et Nyesigsso (Mali), le RCPB (Burkina Faso), la Fececam (Bnin) et la Fucec (Togo). 712. DUDH, 22 juin 1948, article 22 : Toute personne, en tant que membre de la socit, a droit la scurit sociale ; elle est fonde obtenir la satisfaction des droits conomiques, sociaux et culturels indispensables sa dignit et au libre dveloppement de sa personnalit, grce leffort national et la coopration internationale, compte tenu de lorganisation et des ressources de chaque pays. 713. Avec une limite (article 72), lorsque ladministration nest pas assure par une institution rglemente par les autorits publiques ou par un dpartement gouvernemental responsable devant un parlement, des reprsentants des personnes protges doivent participer ladministration ou y tre associs avec pouvoir consultatif dans des conditions prescrites , ce qui rduit tout de mme les risques dune gestion purement prive et capitaliste. 714. IAIS & CGAP Working Group on Microinsurance (2007), Issues in Regulation and Supervision of Microinsurance, juin. Disponible en anglais sur le site de lAICA : www.iaisweb.org. 715. Sur les pays dont les tats et superviseurs ont dvelopp une approche innovante en matire de microassurance, voir notamment IAIS & CGAP (2007), op. cit., 57. 716. Lequel devrait tre adopt par le Conseil des ministres de lUEMOA en 2009. 717. Voir le site web du projet Appui la construction dun cadre rgional de dveloppement des mutuelles de sant dans les pays de lUEMOA du BIT-STEP : http://learning.itcilo.org/ilo/step/mutuellesdesante/ et http://www.itcilo.org/step/mutuelles. 718. Notamment au Mali, la loi n 96-022 rgissant la mutualit. 719. Et ce, afin de veiller au maintien de lquilibre financier de la mutuelle. Dans un contexte conomique o la capacit contributive des bnficiaires est trs rapidement atteinte, on a estim que seule une restriction sur la prestation pouvait influer positivement lquilibre. 720. titre comparatif, le code de la Confrence interafricaine des marchs dassurance (CIMA), lui aussi en vigueur dans les huit pays membres de lUEMOA, prvoit que le fonds dtablissement des compagnies dassurance mutuelle est dau moins 500 millions FCFA (752 000 EUR), une somme hors datteinte de la plupart des mutuelles en activit.
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721. Dahir n 1-02-296 du 25 rejeb 1423 (3 octobre 2002) portant promulgation de la loi n 65-00 portant Code de la couverture mdicale de base. Dautres pays, comme la Cte dIvoire, ont adopt une lgislation sur la couverture maladie universelle (CMU) (loi n 2001-636 du 9 octobre 2001 portant institution, organisation et fonctionnement de lassurance maladie universelle), sans que cette lgislation puisse atteindre son objectif en raison de labsence de mcanismes dabondement sur fonds public. Au Rwanda en revanche, laffiliation obligatoire de la population une mutuelle semble avoir eu des effets trs significatifs, notamment en termes de nombre de personnes affilies un organisme. 722. Code des assurances, article 168. Les socits dassurance mutuelle doivent avoir un fonds dtablissement de 50 millions MAD (5 millions EUR) et, si elles ne sont pas affilies une union de mutuelles, 10 000 membres. 723. Lagent dassurance peut tre une personne physique, une SA ou une SARL (Code des assurances, article 295). 724. Constitues en principe sous forme de SA ou de SARL (Code des assurances, article 299).

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Annexes

Annexe 1 - tat comparatif des plus importantes IMF par pays725


Il nexiste pas de modle dominant dans le monde. Les plus grandes IMF en termes de portefeuille de crdit se rpartissent entre des banques SA, des banques coopratives et des ONG/associations. Au 31 dcembre 2006, le MIX recensait dans les IMF : - Caja Popular Mexicana (banque cooprative, Mexique, 941 664 645 USD dencours de crdit) ; - Banco Estado banque, Chili, 569 777 574 USD den-cours de crdit) ; - Caja Libertad (banque cooprative, Mexique, 488 526 623 USD den-cours de crdit) ; - Grameen Bank (banque de type coopratif, Bangladesh, 482 104 480 USD den-cours de crdit) ; - puis une srie importante de banques (SA) et dONG avec plus de 200 300 millions USD den-cours de crdit. Les tableaux qui suivent concernent dabord lUEMOA, puis la Cmac et enfin un panel de diffrents pays. Ils ne visent pas lexhaustivit mais cherchent offrir une ide gnrale des tendances institutionnelles des IMF selon les pays ou les zones. Chiffres : encours de portefeuille de crdit au 31 dcembre, en USD au taux de conversion alors en vigueur.
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Annexes

Taux de change utilis par le MIX pour la conversion : 2006 : XOF726/USD 497.107 2005 : XOF/USD 554.041 2004 : XOF/USD 484.679 Zone UEMOA
UMOA Institution CMS RCPB ACEP Fucec PADME Pamecas Fececam Kafo Jiginew Jemeni Nyesigiso Vital Finance Kondo Jigima WAGES Pays Sngal Burkina Faso Sngal Togo Bnin Sngal Bnin Mali Mali Mali Bnin Mali Togo Burkina Bnin Cte dIvoire Bnin Togo Forme juridique Cooprative Cooprative Cooprative Cooprative Association Cooprative Cooprative Cooprative Cooprative Cooprative Association Cooprative Association IMF - SARL Association Cooprative IMF - SA Cooprative 74 867 599 48 051 311 39 550 591 38 205 319 33 072 156 32 884 444 27 626 102 27 769 812 17 444 002 13 343 825 7 130 680 7 373 137 6 219 707 1 450 154 DND DND DND DND 56 573 110 56 340 380 35 731 875 28 020 159 37 068 873 27 964 617 31 231 397 22 079 842 11 660 571 9 628 485 8 070 261 3 809 829 4 115 442 1 177 366 37 855 077 DND DND DND 40 715 316 44 699 620 30 149 134 28 848 952 44 100 251 23 406 890 43 006 500 22 951 311 5 291 415 9 096 711 8 363 052 2 969 253 3 794 148 784 402 38 253 661 DND 13 167 557 2 268 953 2006 2005 2004

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GRAINE Sarl PAPME Fenacoopec-CI Finadev Umecto

Commentaires UEMOA : on constate une domination des grands rseaux mutualistes historiques crs dans les annes 1970, 1980 ou 1990, avec quelques exceptions, essentiellement au Bnin. Remarque sur la Cte dIvoire : aucune donne transmise aprs les comptes de lanne 2003.

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Annexes

Zone Cmac
Cmac Institution Camccul CDS (Crdit du Sahel) CCA (Crdit communautaire dAfrique) MC ACEP/C UCEC/MK Capped Mucodec CMCA Pays Cameroun Cameroun Cameroun Cameroun Cameroun Tchad Rpublique du Congo Rpublique du Congo Rpublique centrafricaine Forme juridique Cooprative Cooprative Cooprative Cooprative IMF-SA Cooprative Association Mutuelle assoc. Mutuelle assoc. 52 188 001 16 279 046 13 234 424 9 949 501 DND 4 191 752 842 079 DND DND 42 953 557 6 221 499 7 416 115 7 111 345 3 902 114 2 523 798 503 830 DND DND 41 181 287 5 263 049 6 226 108 7 136 811 4 148 188 2 052 285 421 851 DND DND 2006 2005 2004

Commentaires Cmac : la microfinance est nettement moins dveloppe quen zone UEMOA, malgr la prsence importante (et parfois ancienne) de grands rseaux mutualistes. noter quun des plus importants rseaux de la zone (les Mucodec) ne communique pas ses tats financiers au MIX.

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Panel dautres pays : Bolivie, Cambodge, Madagascar, Maroc, RDC


Institution Al Amana Banco Los Andes/Procredit Bolivia Bank BancoSol Acleda Prodem FIE Zakoura FBPMC Fortaleza Fondep Cooperativa Fatima EcoFuturo Crecer Prasac Fades AgroCapital Amret Diaconia ProMujer Fassil CEB Pays Maroc Bolivie Bolivie Cambodge Bolivie Bolivie Maroc Maroc Bolivie Maroc Bolivie Bolivie Bolivie Cambodge Bolivie Bolivie Cambodge Bolivie Bolivie Bolivie Cambodge Cambodge RDC Madagascar Forme juridique Association Banque - SA Banque - SA Banque - SA IMF - SA IMF - SA Association Association IMF - SA Association Cooprative IMF - SA ONG/Village Banking IMF - SA ONG ONG IMF - SA ONG ONG IMF - SA IMF - SA IMF - SA Banque - SA Cooprative 2006 219 047 933 200 815 000 (31/03/07) 163 049 612 158 076 146 134 579 193 101 009 894 83 375 046 70 130 454 32 487 999 26 795 898 25 254 250 23 859 162 23 015 416 22 108 078 20 037 591 17 903 477 17 595 944 14 798 719 13 561 700 12 849 499 12 287 399 10 792 488 (30/09/07) 8 831 000 7 366 624 7 230 919 2 832 271 2 153 184 915 296 801 949 528 220 4 138 843 (31-12-2005) 1 573 110 1 128 547 3 595 228 1 774 641 1 369 252

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TPC Procredit RDC Unicecam (rseau Cecam) Total des OTIV Alaotra Tana Diona Toamasina Sambava Adefi Sipem Tiavo Finca Coopec Nyawera Paidek

Madagascar

Cooprative

Madagascar Madagascar Madagascar RDC RDC RDC

Mutuelle (en cours de transformation en IMF - SA) tablissement financier - SA Cooprative IMF SA (anciennement ONG) Cooprative ONG

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Annexes

Commentaire sur les pays du panel : en termes den-cours de crdit, la comparaison montre la domination des PRI (le Maroc, qui devance la Bolivie) et des schmas non mutualistes SA agre en tant que banque ou IMF-SA et association (cas du Maroc) donc de la nouvelle microfinance sur la finance mutualiste traditionnelle. Les faibles totaux de la microfinance mutualiste Madagascar (o la microfinance est implante depuis plus de 15 ans) face des IMF non mutualistes de PED comme le Cambodge ou, tout rcemment, la RDC montrent les limites du systme dans ce pays en termes de capacit gnrer un important portefeuille de crdits. Bolivie : domination des SA, agres bancaires ou IMF ; quelques ONG et un rseau mutualiste dimportance moyenne. Cambodge : uniquement des SA, dont une banque et les autres en catgorie IMFSA. On compte une seule IMF mutualiste notable, centre sur Phnom Penh (Crdit mutuel du Cambodge), mais non rfrence par le MIX. Maroc : uniquement des AMC, avec une concentration trs importante du secteur : les quatre premires dentre elles totalisent plus de 96,7 % de lencours de crdit du secteur (les trois premires plus de 90 % du total de crdit du secteur). noter que la 3e AMC est une manation dun des plus importants groupes bancaires du pays (Banques populaires). Madagascar : domination du secteur mutualiste et, en son sein, de deux rseaux crs avec lappui de banques coopratives franaises et qubcoises : Cecam et OTIV. Les OTIV sont actuellement encore des rseaux rgionaux, avec possible cration dune fdration nationale terme. RDC : le secteur est peu dvelopp (situation post-conflit) et domin par les nouveaux acteurs internationaux, non mutualistes. Le secteur mutualiste a t quasiment dtruit par 15 ans de conflits arms et de crises financires. Seul un rseau non encore structur de Coopec (les Mecre727) merge et stend progressivement Kinshasa et dans le reste du pays, dpassant ainsi ses implantations historiques au Kivu.
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Annexes

Notes
725. Source principale : MIX (www.mixmarket.org). 726. XOF : franc CFA BCEAO. 727. Mutuelles dpargne et de crdit.

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Annexes

Annexe 2 - Bibliographie
La prsente bibliographie fait rfrence aux principaux textes normatifs utiliss pour cette tude. Elle ne prtend pas lexhaustivit. Algrie Ordonnance n 03-11 du 26 aot 2003 relative la monnaie et au crdit Loi n 07-01 du 9 Safar 1428 (27 fvrier 2007) relative aux Coopec Reille, X., T. Lyman, A. Clerc, L. Lhriau, H. Benissad et H. Attia (2006), valuation de lenvironnement lgal et rglementaire pour la bancarisation de masse en Algrie, CGAP & AFD, juillet. http://www.cgap.org/gm/document-1.9.2958/MF_in_Algeria.pdf (en anglais) Bolivie Loi n 1488 du 14 avril 1993 portant rglementation gnrale des banques et entits financires Loi portant rglementation de la banque centrale (1995) Loi n 2297 du 20 dcembre 2001 de renforcement de la rglementation et du contrle financiers (modifiant la loi n 1488) Dcret suprme n 24 000 du 12 avril 1995 relatif aux fonds financiers privs Loi gnrale portant rglementation des coopratives et des associations (1958) Burundi Dcret n 100-2003 du 22 juillet 2006 portant rglementation des activits de microfinance au Burundi Cambodge Loi sur la supervision des institutions financires en date du 27 aot 1992 Loi portant rglementation des banques et des institutions financires en date du 19 octobre 1999 Instruction (prakas) n 00-006/PrK du 11 janvier 2000 de la Banque centrale du Cambodge sur lagrment des institutions de microfinance (IMF)
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Annexes

Instruction (prakas) n B 7-02-49 Pror Kor du 25 fvrier 2002 de la Banque centrale du Cambodge sur la reconnaissance et lagrment des IMF, modifiant linstruction (prakas) du 11 janvier 2000 Cmac Loi bancaire de 1990 Convention rgissant lUnion montaire de lAfrique centrale (Umac) Convention portant harmonisation de la rglementation bancaire dans les tats de lAfrique centrale (17 janvier 1992) Convention portant cration dune commission bancaire de lAfrique centrale (16 octobre 1990) Rglement 01/02/Cmac/Umac/Cobac du 26 janvier 2002 relatif aux conditions dexercice et de contrle de lactivit de microfinance dans la Communaut conomique et montaire de lAfrique centrale Rglements Cobac n 01 21 du 15 avril 2002 relatifs aux normes financires applicables aux tablissements de microfinance dans la Cmac Comores Loi 80-07 du 26 juin 1980 portant rglementation des banques et des tablissements financiers Loi 80-08 du 26 juin 1980 relative la monnaie et au rle de la banque centrale dans le contrle des banques, des tablissements financiers, du
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crdit et des changes Dcret n 04-069/PR du 22 juin 2004 portant rglementation de lactivit des institutions financires dcentralises Djibouti Loi n 93/AN/00/4e L du 10 juillet 2000 relative louverture, lactivit et au contrle des tablissements de crdit Arrt n 2004-0438/PR/MAEM-RH du 13 juin 2004 portant cration dune unit de coordination et dun comit de pilotage du projet de dveloppement de la microfinance et de la micro-entreprise (PDMM) Instruction n 16/BCD/03 du 21 dcembre 2003 relative aux conditions dactivit des caisses dpargne et de crdit

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Annexes

Avant-projet dinstruction n 17/BCD/04 relative aux conditions dactivit de lAssociation nationale des caisses dpargne et de crdit France Code montaire et financier (Comofi), notamment article L511-6 alina 5 (AMC), article L312-1 (droit au compte) et article L313-5 (usure) Dcret n 2002-652 du 30 avril 2002 portant application du 5 de larticle L511-6 du Code montaire et financier relatif aux associations habilites faire certaines oprations de prts Arrt du 3 juillet 2002 pris en application du dcret n 2002-652 du 30 avril 2002 relatif lhabilitation des associations sans but lucratif mentionnes au cinquime alina de larticle L511-6 du Code montaire et financier Guine Loi n L/94/017/CTRN du 1er juin 1994 relative lactivit et au contrle des tablissements de crdit Loi L/94/018/CTRN du 1er juin 1994 portant statut de la banque centrale de la rpublique de Guine Instruction de la banque centrale de la rpublique de Guine aux systmes financiers dcentraliss (2003) Avant-projet de loi bancaire (2004) (anciennement) Instruction BCRG portant rglementation de lactivit des institutions de microfinance (2004) Instructions BCRG relatives aux institutions de microfinance (2007) Loi 2005/020/AN relative lactivit et au contrle des institutions de microfinance en rpublique de Guine Maroc (anciennement) Dahir portant loi n 1-93-147 du 15 Moharrem 1414 (6 juillet 1993) relatif lexercice de lactivit des tablissements de crdit et de leur contrle Dahir n 1-05-178 du 15 Moharrem 1427 (14 fvrier 2006) portant promulgation de la loi n 34-03 relative aux tablissements de crdit et organismes assimils. Loi n 18-97 relative au microcrdit
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Annexes

Madagascar Loi n 95-030 du 22 fvrier 1996 relative lactivit et au contrle des tablissements de crdit (anciennement) Loi n 96-020 du 22 aot 1996 portant rglementation des activits et organisation des institutions financires mutualistes (anciennement) Dcret n 98-127 du 5 fvrier 1998 portant application des dispositions de la loi n 96-020 du 4 septembre 1996 et de la loi n 95-030 du 22 fvrier 1996 concernant les institutions financires mutualistes Loi n 99-004 du 27 avril 1999 relative aux coopratives Loi n 2005-016 relative lactivit et au contrle des institutions de microfinance Avant-projet de loi relative certaines garanties prises par les tablissements de crdit de microfinance (version de novembre 2004) Mauritanie Loi n 64-098 du 9 Juin 1964 relative aux associations (anciennement) Loi n 95-011 du 17 juillet 1995 abrogeant et remplaant lordonnance n 91-042 du 30 dcembre 1991 portant rglementation bancaire (anciennement) Loi n 98-008 du 28 janvier 1998 portant rglementation des institutions mutualistes ou Coopec Ordonnance n 2007-005 portant rglementation des institutions de
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microfinance Ordonnance n 2007-020 portant rglementation des tablissements de crdit Instruction BCM n 07GR2007 rgissant lorganisation spcifique des coopratives financires Instruction BCM n 08GR2007 portant normes prudentielles et de gestion applicables aux IMF Instruction BCM n 09GR2007 portant normes de transparence financires applicables aux IMF Instruction BCM n 10GR2007 rgissant les procdures dagrment et denregistrement des IMF Loi n 2004-042 fixant le rgime applicable aux relations financires avec ltranger et leur enregistrement statistique

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Ouganda Co-operative Societies Statute (1991) + Co-operative (Amendment) Bill (2002) Financial Institutions Statute (11 mai 1993) Financial Institutions Bill (24 mai 2002) New Financial Institution Statute (avril 2003, en cours de promulgation) Micro Finance Deposit Taking Institutions (MDI) Act (2 mai 2003) Statutory Instruments Supplement for the Micro Finance Deposit Taking Institutions (Licensing) Regulations (15 octobre 2004) RDC Loi n 005/2002 du 7 mai 2002 relative la constitution, lorganisation et au fonctionnement de la BCC Loi n 003/2002 du 2 fvrier 2002 relative lactivit et au contrle des tablissements de crdit Loi n 002/2002 du 2 fvrier 2002 portant dispositions applicables aux Coopec Instruction (BCC) n 01 du 12 septembre 2003 aux institutions de microfinance (modifie le 18 dcembre 2005) Instruction administrative (BCC) du 18 mai 2001 portant rglementation de lactivit des messageries financires Projet de loi portant rgime incitatif en matire dinvestissements dans les secteurs des tablissements de crdit et des institutions de microfinance Isern, J., T. Crenn, L. Lhriau et R. Masamba (2007), Diagnostic du cadre rglementaire et politique sur laccs aux services financiers en rpublique dmocratique du Congo (RDC), CGAP, Washington, D.C., avril Rwanda Loi n 08/99 du 18 juin 1999 portant rglementation des banques et autres tablissements financiers Instruction n 06/2002 de la Banque nationale du Rwanda relative la rglementation des activits de microfinance Instruction n 05/2003 de la Banque nationale du Rwanda relative la rglementation des socits coopratives dpargne et de crdit Projet de loi relative aux institutions de microfinance (2007)
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Annexes

Tunisie Loi n 2001-65 du 10 juillet 2001 relative aux tablissements de crdit Loi organique n 99-67 du 15 juillet 1999 relative aux microcrdits accords par les associations Loi n 99-64 du 16 juillet 1999 relative aux taux dintrt excessifs Dcret n 2000-462 du 21 fvrier 2000 fixant les modalits de calcul du taux dintrt effectif global et du taux dintrt effectif moyen et leur mode de publication Dcret n 2002-0834 du 17 avril 2002 portant augmentation du taux maximum des prts octroys aux petits agriculteurs dans certaines rgions dans le cadre de lencouragement de ltat au dveloppement de lagriculture pour lacquisition de matriel dirrigation agricole Dcret n 2002-0902 du 22 avril 2002 portant rduction du taux minimum des fonds propres pour les investissements relatifs lacquisition du matriel dirrigation agricole raliss par les petits agriculteurs dans certaines rgions UMOA UEMOA Lois portant rglementation des institutions coopratives ou mutualistes dpargne et de crdit, dites lois Parmec Dcrets portant rglementation des institutions mutualistes ou Coopec Convention-cadre adopte par le Conseil des ministres de lUMOA le 3 juillet 1996
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Instructions BCEAO n 01 08 du 10 mars 1998 relatives lapplication de la rglementation rgissant les structures de financement dcentralises Lois portant dfinition et rpression de lusure Dcret-cadre relatif au calcul du taux effectif global (TEG) Convention-cadre devant rgir les structures ou organisations non constitues sous forme mutualiste ou cooprative et ayant pour objet la collecte de lpargne et/ou loctroi de crdit, adopte par le Conseil des ministres de lUMOA le 3 juillet 1996

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Autres documents et tudes en lien avec la rglementation Fonds dquipement des Nations unies (FENU) & Dpartement des affaires conomiques et sociales (DAES) (2006), Construire des secteurs financiers accessibles tous, Nations unies, New York, mai, ISBN 92-1-204251-1 Rosenberg, R., R. Christen et T. Lyman (2003), Directives concertes sur la rglementation et la supervision de la microfinance , sous la direction de CGAP, Washington, D.C. CGAP (2005), laboration dune stratgie doffre de services de transfert dargent : lignes directrices destines aux prestataires de services financiers pour les pauvres , tude spciale n 10, Washington, D.C., mars. CGAP (2000), La course la rglementation : tablissement de cadres juridiques pour la microfinance , tude spciale n 4, Washington, D.C., mai. Capaf (2006), Loffre de services de transfert dargent par des institutions de microfinance : le cas du Sngal , Dakar, octobre. CGAP (2006), La technologie au service de systmes financiers inclusifs , Note focus n 32, Washington, D.C., janvier.
351

CGAP (2006), Lutilisation de dtaillants en banque distance pour les pauvres : rmunration, risques et rglementation , Note focus n 38, Washington, D.C., octobre. Lhriau, L. (2008a), tude rglementaire et des partenariats possibles dans la valorisation de lpargne des migrants pour le dveloppement Cadre et options rglementaires pour des IMF souhaitant proposer une offre de produits spcifiques aux migrants en France, ESF programme PRIME, septembre. Disponible sur www.esf.asso.fr , rubique programme PRIME Axe 3 : Capitalisation et Innovation Lhriau, L. (2008b), Crise financire globale et microfinance : dterminants rglementaires, risques et premiers enseignements , Techniques financires & dveloppement n 93, dcembre.

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Annexes

Lhriau, L. (2008c), La relation largent dans le judasme, le christianisme et lislam dans un cadre de lutte contre la pauvret , Techniques financires & dveloppement n 91, juin. Lhriau, L. (2005), Rglementer la microfinance : un tat des lieux , Techniques financires & dveloppement n 78, mars. Lhriau, L. (2003a), Le droit des systmes financiers dcentraliss dans lUnion conomique et montaire ouest-africaine, thse de doctorat en droit priv, universit de Picardie Jules Verne, Amiens. Lhriau, L. (2003b), La micro-assurance dans la Confrence interafricaine des marchs dassurances (CIMA), un secteur rglementer ? , Techniques financires & dveloppement n 73, dcembre. Lhriau, L. (2002), La microfinance commerciale en zone urbaine : quelles possibilits et quelles perspectives en zone franc ? , Techniques financires & dveloppement n 68, juin. Slection de liens Internet pertinents Association internationale des contrleurs dassurance :
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www.iaisweb.org Banque centrale du Congo (RDC) : http://www.bcc.cd http://www.bcc.cd/index.php?option=com_content&task=view&id=33&Itemid=82 Bourse des valeurs de Casablanca : http://www.casablanca-bourse.com/cgi/ASP/pts/reglementation.html#titri Bourse rgionale des valeurs mobilires de lUEMOA : www.brvm.org Conseil dontologique des valeurs mobilires (Maroc) : www.cdvm.gov.ma

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Conseil rgional de lpargne publique et des marchs financiers : www.crempf.org Comores Droit : www.comores-droit.com Fonds dquipement des Nations unies : http://www.uncdf.org/francais/microfinance/ Groupe consultatif dassistance aux pauvres : www.cgap.org Organisation internationale du droit du dveloppement : http://www.idlo.int/francais/index.htm Profil pays du site Internet de la microfinance : www.lamicrofinance.org Programme de renforcement des capacits des institutions de microfinance en Afrique francophone : http://www.capaf.org/Pages/Ressources_thematiques/Reglementation.html The Microfinance Gateway/Regulation & Supervision : http://www.microfinancegateway.org/resource_centers/reg_sup/

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Publications
Les titres de la collection Notes et Documents sont disponibles sur le site Internet de lAFD All volumes of the Notes and Documents series are available on line at :

http://recherche.afd.fr

N 1 : N 2 : N 3 : N 4 : N 5 :

Comptitivit et mise niveau des entreprises (2003) Multinationales et dveloppement : le rle des politiques nationales (2003) Lutte contre leffet de serre : enjeux et dbats (2003) Comment financer durablement les aires protges Madagascar ? (2003) Agriculture et commerce : quels enjeux pour laide au dveloppement ? (2003)
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N 6 : N 7 : N 8 :

Efficacit et allocation de laide : revue des dbats (2005) Qui mrite laide ? galit des chances versus slectivit (2004) Le Cambodge : de lre des quotas textiles au libre-change (2004) Life after Quotas : A Case Study of the Cambodian Textile Industry (2005)

N 9 :

La Turquie : panorama et rpartition rgionale du secteur productif (2004) Turkey : Overview of the Economic Productive Sector and Regional Spread of the SMEs (2005)

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Publications

N 10 : Poverty, Inequality and Growth, Proceedings of the AFD-EUDN Conference 2003 (2004) N 11 : Foreign Direct Investment in Developing Countries : Leveraging the Role of Multinationals (2004) N 12 : Libre-change euro-mditerranen : premier bilan au Maroc et en Tunisie (2005) N 13 : Les Mcanismes de financement de la formation professionnelle : une comparaison Europe Afrique (2005) Financing Vocational Training : a Europe-Africa Comparison (2005) N 14 : Les Mcanismes de la formation professionnelle : Algrie, Maroc, Tunisie, Sngal (2005) N 15 : Les Mcanismes de la formation professionnelle : Allemagne, Espagne, France, Royaume-Uni (2005) N 16 : Le Textile-habillement tunisien et le dfi de la libralisation : quel rle pour linvestissement direct tranger ? (2005) N 17 : Poulina, un management tunisien (2005) N 18 : Les programmes de mise niveau des entreprises : Tunisie, Maroc, Sngal (2005) N 19 : Analyser limpact dun projet de microfinance : lexemple dAdFI Madagascar (2005) N 20 : Prcis de rglementation de la microfinance, tome I (2005) N 21 : Prcis de rglementation de la microfinance, tome II (2005) N 22 : Development Aid : Why and How? Towards Strategies for Effectiveness (2005)

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Publications

N 23 : Libralisation des services de tlcommunication au Maghreb : transition institutionnelle et performances (2005) N 24 : Financer les investissements des villes des pays en dveloppement (2005) Financing Municipal Investments in Developing Countries (2006) N 25 : Les exportations de services de sant des pays en dveloppement : le cas tunisien (2005) N 26 : La micro-assurance de sant dans les pays faible revenu (2005) N 27 : Le droit leau dans les lgislations nationales (2006) The Right to Water in National Legislations (2006) N 28 : Croissance et rformes dans les pays arabes mditerranens (2006) Growth and Reform in Mediterranean Arab Countries (2007) N 29 : Financing Development : what are the Challenges in Expanding Aid Flows? (2006) N 30 : Amartya Sen : un conomiste du dveloppement ? (2006, 1re dition) (2008, 2me dition) N 31 : Ingalits et quit en Afrique (2006) Inequalities and Equity in Africa (2007) N 32 : La croissance pro-pauvres au Mali (2007) N 33 : La formation professionnelle en secteur informel (2007) Vocational Training in the Informal Sector (forthcoming) (2007) N 34 : La reconnaissance officielle du droit leau en France et linternational (2007) N 35 : Migration and Development : Mutual Benefits? Proceedings of the 4th AFD-EUDN Conference, 2006 (2007)

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Publications

N 36 : Successful Companies in the Developing World (2007) N 37 : Dbats sur lefficacit de laide : fondements et nouveaux enjeux (2007) N 38 : Migration in post-apartheid South Africa Challenges and questions to policy-makers (2008) N 39 : Chine : investir dans la matrise de lnergie (2008) N 40 : Nouvelles formes dapprentissage en Afrique de lOuest (2008) Towards Renewal of Apprenticeship in West Africa (2008) N 41 : La formation professionnelle au cur des politiques de dveloppement (2008) N 42 : Dcentralisation : quelques principes issus de la thorie du fdralisme financier (2008) Decentralization: A Few Principles from the Theory of Fiscal Federalism (2008) N 43 : La contractualisation : une cl pour la gestion durable des services essentiels (2008) N 44 : Tunisie : financer la matrise de l'nergie Actes de la confrence internationale, Hammamet (Tunisie), 2007 (2008)

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Quest-ce que lAFD ?


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LAgence Franaise de Dveloppement (AFD) est lun des piliers du systme franais daide publique au dveloppement (APD), conjointement avec le ministre des Affaires trangres et le ministre des Finances (Trsor). Depuis sa cration en 1941, elle contribue au dveloppement de plus de 80 pays ainsi qu la promotion des territoires franais doutre-mer. En tant quinstitution financire, lAFD soutient des projets conomiques, sociaux et environnementaux, grce un choix dinstruments allant de la subvention au prt concessionnel ou aux conditions du march. Son champ dintervention couvre les projets productifs dans les domaines de lagriculture, de lindustrie et des services, publics ou privs ; des infrastructures ; du dveloppement urbain ; de lducation ; de la sant et de lenvironnement.

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Agence Franaise de Dveloppement - 2009 5, rue Roland Barthes - 75598 Paris cedex 12 Tl. : 33 (1) 53 44 31 31 - www.afd.fr Cration et ralisation : Vif Argent Communication - 77300 - Fontainebleau Imprim en France par Ferrol (Lyon) - Mai 2009 Dpt lgal : 2e trimestre 2009