Irrenunciabilidad del mandato legislativo Artculo 95

El mandato legislativo es irrenunciable. Las sanciones disciplinarias que impone el Congreso a los representantes y que implican suspensin de funciones no pueden exceder de ciento veinte das de legislatura. CONCORDANCIAS: c: arts. 41, 94, 96,99 Y 100; T.D.O. Rgto. Congreso: arts. 15,24 inc. c); Ley 26534: arto 1; D.D.D.H.: arto 10; P.I.D.C.P.: arto 14 Jorge Luis Len Vsquez 1. Antecedentes La irrenunciabilidad del mandato parlamentario en nuestra Constitucin histrica ha pasado por dos estadios bien definidos. Se ha transitado, en consecuencia, entre el carcter relativo de la misma y su consagracin con carcter de absoluto. As se puede distinguir una primera fase caracterizada, precisamente, por la relatividad de la irrenunciabilidad del mandato parlamentario. En efecto, desde que la Constitucin Poltica de 1828 (artculo 46) prescribiera que "todo senador o diputado puede ser reelegido, y solo en este caso es renunciable el cargo", la irrenunciabilidad del mandato parlamentario, con carcter relativo, ha estado presente en todos los textos constitucionales que la sucedieron hasta la Constitucin de 1933. As, la Constitucin de 1834 (artculo 49) estableci que "los senadores y diputados pueden ser reelegidos, y solo en este caso es renunciable el cargo". Esta disposicin fue reproducida exactamente con el mismo texto por la Constitucin de 1834 (artculo 24). Del mismo modo, la Carta Magna de 1856 (artculo 53) vino a sealar que "el Congreso se renovar anualmente por terceras partes. Los representantes podrn ser reelectos y solo en este caso ser renunciable el cargo"; la Constitucin de 1860 (artculo 58), que "los diputados y senadores podrn ser reelectos, y solo en este cargo ser renunciable el cargo"; la Ley Fundamental de 1867 (artculo 58) seal que "los representantes podrn ser reelectos; y solo en este caso ser renunciable el cargo"; y la Constitucin de 1920 (artculo 82), que "los diputados o senadores podrn ser reelectos y solo en este caso ser renunciable el cargo". En la Constitucin de 1933 (artculo 96) se introduce una ligera variante, pero que no altera, finalmente, el sentido y el contenido esencial de las Constituciones anteriores. En efecto, seala que "el mandato parlamentario es irrenunciable, salvo el caso de reeleccin", no obstante se precisa, adems, que "la renuncia se presentar a la respectiva Cmara". Puede verse que las notas que configuran y distinguen este primer periodo son dos: en primer lugar, se abre la posibilidad de renuncia al mandato legislativo (de ah su carcter relativo); y, en segundo trmino, se aprecia un vnculo entre la reeleccin del parlamentario y la renunciabilidad de su mandato, al ser aquella el presupuesto de este. De ah que sea posible derivar que solo los parlamentarios reelectos podan renunciar al mandato legislativo, mientras que para los que lo eran por vez primera esa posibilidad simplemente no exista1. En un segundo momento, la caracterstica predominante de la irrenunciabilidad del mandato parlamentario fue su configuracin con carcter de absoluto. Este periodo se apertura con la Constitucin de 1979, cuyo artculo 178 previ que "el mandato legislativo es irrenunciable. Las sanciones
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PAREJA PAZ-SOLDN, Jos. Derecho Constitucional peruano. 2" edicin, Lima, 1951, p. 220.

disciplinarias que imponen las Cmaras a sus miembros y que implican supresin de funciones no pueden exceder de ciento veinte das de legislatura". Por su parte, la Constitucin Poltica de 1993, en su artculo 95, ha dispuesto tambin que el mandato legislativo es irrenunciable. Sin embargo, a diferencia de las Constituciones anteriores, la de 1979 y la de 1993 establecen el carcter absoluto de la prohibicin a la renuncia al mandato parlamentario, al no prever la posibilidad, bajo ningn supuesto, de que el parlamentario electo renuncie, ni siquiera cuando este sea reelegido. En consecuencia, se establece una diferencia muy marcada con la etapa anterior. No obstante, al ser aquella diferencia definidora de una nueva configuracin constitucional del mandato parlamentario, y como paso previo a encarar su anlisis crtico, es que se hace necesario estudiar las razones que llevaron al constituyente a incorporar el carcter absoluto de la prohibicin de renuncia a los parlamentarios una vez que estos han sido elegidos. 2. Fundamento de la renunciabilidad del mandato legislativo Es necesario remitimos a la Constitucin Poltica de 1979, a fin de conocer las razones que llevaron al constituyente a consagrar la prohibicin de renuncia al mandato legislativo. Del debate constituyente de 1979 se puede apreciar que lo que se pretendi con la proscripcin de la renuncia de los congresistas no fue sino proteger al parlamentario de las presiones provenientes de cualquier sector. Por ello, se seal en principio que "si ponemos el concepto 'renunciable', exponemos a presiones al diputado y al senador"2; en otros contextos se seal que permitir la renuncia podra llevar a situaciones polticas extremas, como por ejemplo, la dimisin masiva de representantes. De ah que se aprobara, con algunos atisbas de contradiccin3, la supresin de lo que la Constitucin de 1933 s permita. A diferencia de la Constitucin de 1979, la aprobacin del artculo 95 de la Constitucin de 1993 se realiz sin mayor debate4. No obstante, algunos han sealado que una disposicin constitucional en el sentido de permitir que los parlamentarios renuncien tuvo como finalidad proteger al congresista "de la presiones de cualquier clase que pudieran ejercerse sobre l"5. Se puede afirmar, por lo tanto, que el fundamento de la irrenunciabilidad del mandato parlamentario radica, por un lado, en el intento de proteger al congresista de las presiones que se pudieran ejercer sobre l; en segundo lugar, en no permitir que sus decisiones se vean mediatizadas por los intereses de un grupo de electores, de sus partidos polticos o del grupo parlamentario del cual forma parte, lo cual impedira el libre ejercicio de la funcin parlamentaria. 3. Anlisis crtico de la irrenunciabilidad del mandato legislativo Un estudio detenido del tema que ahora nos ocupa requiere de la precisin de algunos conceptos y categoras jurdico-constitucionales en orden a obtener su cabal comprensin. En tal sentido, es imperioso el anlisis del (a) significado del mandato parlamentario, (b) la relacin -si ella existe- entre la irrenunciabilidad del mandato legislativo y las prerrogativas parlamentarias, y (c) la conveniencia o no de mantener la irrenunciabilidad al mandato legislativo. 3.1. Del mandato imperativo al mandato representativo La idea y nocin del mandato parlamentario tiene su origen y desarrollo en la Edad Media6. Su construccin terica y prctica se realiz sobre las bases suministradas por una institucin ius privatista
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COMISIN PRINCIPAL DE CONSTITUCIN DE LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE 19781979. Diario de Debates. Tomo V. Edicin oficial, Lima, 1980, p. 103. 3 RUlZ ELDREDGE, Alberto. La Constitucin comentado de 1979. s/e, Lima, 1980. p. 265 4 CONGRESO CONSTITUYENTE DEMOCRTICO. Diario de los Debates. Debate Constitucional Pleno-1993. Tomo II. Edicin oficial, Lima, 1998. p. 1196 5 CHIRINOS SOTO, Enrique. Constitucin de 1993: lectura y comentario. 2" edicin. Nerman S.A., Lima, 1995, p. 163 6 LVAREZ CONDE, Enrique. Curso de Derecho Constitucional Vol. II. 4" edicin, Tecnos, Madrid, 2003, pp. 74 Y ss

como es el mandato7. En efecto, durante la Edad Media, la representacin se va a articular a travs de la teora del mandato imperativo; es decir, por un lado, el representante acta solo en nombre de las personas que le eligieron y a los cuales representa, y por otro, el representante solo poda ejercer su funcin dentro del marco que sus electores haban delimitado, previamente, en los cahiers d'instructions cuadernos de instrucciones8. Con el advenimiento de la revolucin inglesa y francesa (siglo XVIII), la representacin, entendida como mandato imperativo, se super para dar paso a la teora del mandato representativo. Ello signific la incorporacin de dos principios esenciales, a saber: en primer lugar, que los parlamentarios ya no representan tan solo a los individuos que los haban elegido, sino que son representantes de toda la nacin (principio del mandato representativo); en segundo lugar, que no estn obligados a realizar u obedecer las instrucciones de sus electores (principio de prohibicin del mandato imperativo)9. Estos principios han proyectado sus consecuencias hasta nuestros das; por eso no debe causar mayor asombro que el principio del mandato representativo y el principio de prohibicin del mandato imperativo hayan sido acogidos en la Constitucin de 1993 (artculo 93), la cual ha establecido que los congresistas representan a la nacin y no estn sujetos a mandato imperativo. Bajo estas precisiones, se puede afirmar que la autntica dimensin del mandato parlamentario no es otra que la relacin que existe entre los representantes y los representados, y cuyo contenido se manifiesta en que los parlamentarios representan a toda la nacin y no estn sujetos a mandato imperativo10; pero adems, el mandato parlamentario ha de ser entendido como una relacin constitucional en el tiempo, como soporte jurdicoinstrumental de un proceso poltico y cclico de legitimacin democrtica directa11. 3.2. Prerrogativas parlamentarias e irrenunciabilidad del mandato legislativo Se ha afirmado anteriormente que uno de los fundamentos para la incorporacin de una disposicin como el artculo 95 en la Constitucin de 1993 est en que la irrenunciabilidad protege de presiones externas a los representantes, dejndose entrever que es un elemento complementario de las prerrogativas parlamentarias. Pero cabe preguntarse: realmente ello es as? La doctrina constitucional clsica y la contempornea han considerado, desde siempre, solo dos instituciones como elementos constitutivos del status parlamentario: la inviolabilidad (freedom of speech) y la inmunidad (freedom of arrest12. La primera de ellas -inviolabilidad- protege a los congresistas por las opiniones vertidas y por los votos emitidos en el ejercicio de sus funciones; la segunda -inmunidadimpide que el congresista sea arrestado y procesado sin autorizacin de la Comisin permanente, salvo delito flagrante (artculo 93 de la Constitucin). Cabe sealar que estas prerrogativas no son derechos personales de los parlamentarios, sino garantas funcionales del Congreso, de ah que los parlamentarios no puedan renunciar a ellos13.
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TORRES DEL MORAL, Antonio. Pasado y presente del Parlamento. En: MORA-DONATO, Cecilia (coordinadora). "Relaciones entre gobierno y Congreso". UNAM, Mxico D.F., 2002, p. 612. 8 FERNNDEZ SEGADO, Francisco. Partidos polticos, representacin parlamentaria e interdiccin del mandato imperativo. En: AA.vv. "El Poder Legislativo en la actualidad". UNAM, Mxico D.F., 1994, ! p.288 9 BISCARETII DI RUFFIA, Paolo. Derecho Constitucional 3" edicin, Tecnos, Madrid, 1987, p. 284 10 ALONSO DE ANTONIO,]os; ALONSO DE ANTONIO, ngel. Derecho Parlamentario. J. M. Bosch Editor. Barcelona, 2000, pp. 81-82. 11 CAAMAO DOMNGUEZ, Francisco. El mandato parlamentario. Publicaciones del Congreso de los Diputados. Madrid, 1991, p. 96; FERNNDEZ RIVEIRA, Rosa. El voto parlamentario. Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, Madrid, 2003, pp. 87-96 12 BALAGUER CALLEJN, Francisco (coordinador). Derecho Constitucional. Volumen n. Tecnos, Madrid, 1999, pp. 364-365 13 SANTAOLALLA LPEZ, Fernando. Derecho Parlamentario espaol. Editora Nacional, Madrid, 1983, p.83

No es exacto afirmar, pues, que la irrenunciabilidad del mandato parlamentario es un elemento complementario de las prerrogativas parlamentarias. Ello explica que la gran mayora de Constituciones permiten a los parlamentarios a renunciar al cargo14, porque se entiende que, en estricto, la irrenunciabilidad no contribuye, necesariamente, a garantizar la independencia de los congresistas; muy por el contrario, puede llegar a convertirse en un obstculo innecesario y hasta contraproducente, como se analizar en el siguiente pargrafo. 3.3. El carcter irrenunciable del mandato legislativo En la actualidad, la Constitucin Poltica de 1993 es una de las pocas leyes fundamentales que ha consagrado la irrenunciabilidad del mandato parlamentario. Ello, sin embargo, no es bice para entrar al anlisis del contenido de una disposicin constitucional como el artculo 95, la cual establece, precisamente, que "el mandato legislativo es irrenunciable". De una primera aproximacin a esta disposicin constitucional se puede entender que, una vez que el parlamentario ha sido elegido y juramentado en el cargo, este no puede renunciar unilateralmente y, por ende, est obligado a desempearse en l por el periodo para el cual fue elegido15, con ello, la posibilidad de renuncia al cargo representativo queda absolutamente proscrita cualquiera sea el supuesto que se pretenda anteponer. A nuestro parecer, el sentido de la disposicin bajo anlisis es totalmente irrazonable porque obliga a permanecer al parlamentario en un cargo en el cual, a lo mejor, no desea continuar16. As, puede darse el caso que un parlamentario por legtimos motivos de carcter profesional, econmico, tico e incluso de salud personal, no desea o no puede continuar ms en el cargo, y simplemente no est en la posibilidad de renunciar porque la Constitucin se lo prohbe. Esto podra ser an ms contraproducente frente a supuestos como que un parlamentario deja de ejercer de facto la funcin parlamentaria, o el de aquel que una vez que ha abandonado el cargo, realiza funciones que son incompatibles con el ejercicio de la funcin de congresista, situaciones ambas que no estn previstas claramente en nuestro ordenamiento constitucional actual. Pero los supuestos referidos anteriormente no son los ms graves que se derivan de la irrenunciabilidad del mandato parlamentario. Obligar a un parlamentario que ha sido descalificado, por su actuar irresponsable, corrupto o antidemocrtico, tanto por su propio partido poltico o por el grupo parlamentario al cual pertenece, as como por la opinin pblica, lejos de contribuir al fortalecimiento del propio Parlamento, puede ahondar la brecha existente entre representantes y representados, cuando no afectar la propia legitimidad del Parlamento. En ese orden de ideas, la irrenunciabilidad del mandato parlamentario, en vez de ser un mecanismo llamado a salvaguardar la independencia del Parlamento, en general, y la de los parlamentarios, en particular, se puede convertir en un boomerang con la fuerza suficiente para afectar la institucionalidad y legitimidad del Parlamento. 4. Hacia la renunciabilidad del mandato legislativo El derecho de todas las personas a acceder a cargos pblicos representativos ha sido consagrado por la Constitucin de 1993 en su artculo 31. El contenido esencial del mismo estriba "en el acceso igualitario a las funciones y cargos pblicos de carcter representativo, al mantenimiento en el mismo sin
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La mayora de ordenamientos constitucionales prev la potestad de los parlamentarios a renunciar al cargo. As, la Ley Fundamental de Bonn de 1949 no lo impide, tampoco la Constitucin italiana de 1947, ni la Constitucin de Francia de 1958. Entre nosotros, permiten la renuncia de los parlamentarios, la Constitucin de Bolivia (artculo 57), Paraguay (artculo 190), Guatemala (artculo 170), Argentina (artculo 51), El Salvador (artculo 131), Uruguay (artculo 77), entre otras. 15 RUBIO CORREA, Marcial. Estudio de la Constitucin Poltica del Per de 1993. Tomo 4, Fondo Editorial de la PUCP. Lima, 1993, p. 99. 16 RUBIO CORREA, Marcial y BERNALES BALLESTEROS, Enrique. Constitucin y sociedad poltica. Mesa Redonda Editores, Lima,1985, p. 323

perturbaciones ilegtimas y a cesar libremente en el cargo mediante un acto de voluntad plenamente disponible para el representante pblico electo"17. En consecuencia, se puede afirmar que el derecho a renunciar a un cargo pblico representativo forma parte del derecho de acceder al mismo. El desconocimiento de este derecho no solo supone su abierta vulneracin, sino que puede llegar a configurar graves inconvenientes que trascienden a su libre ejercicio; de ah que sea necesario que los parlamentarios no deben tener impedimento alguno para renunciar al cargo cuando as lo consideren. En tal sentido, el derecho a renunciar al cargo pblico representativo no puede estar mediatizado, en modo alguno, por el partido poltico o por el grupo parlamentario al cual pertenece, ni siquiera, finalmente, por la aceptacin previa del propio Congreso, sino que debe tener plena eficacia a partir de su formalizacin, tal como se admite en la doctrina constitucional contempornea18. En este mismo sentido, la Comisin de Estudio de las Bases de la Reforma Constitucional del Per propuso que "el parlamentario pueda renunciar al mandato, en cuyo caso es reemplazado por el accesitario"19. Se debe acudir, pues, a una frmula ms flexible, que no se convierta en un escudo de proteccin frente a las responsabilidades polticas, jurdicas y ticas que adquiri el parlamentario al ser elegido20. Esta propuesta, a nuestro parecer ms acorde con la realidad, puede ayudar a acortar la distancia que actualmente existe entre el Parlamento y la ciudadana. 5. A modo de conclusin El mandato parlamentario es la relacin que existe entre los representantes y los representados y su contenido est determinado por el principio del mandato representativo (segn el cual, los parlamentarios representan a toda la nacin) y por el principio de prohibicin del mandato imperativo. Lo cual implica que los congresistas no estn sujeto a los dictados e injerencias que pudieran pretender sus electores)21.

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CANO BUESO, Juan. La renuncia al cargo pblico representativo. En "Corts. Anuario de Derecho Parlamentario", N 4 extraordinario, Publicaciones de las Cortes Valencianas, Valencia, 1997, p. 79. 18 GUTIRREZ RODRGUEZ, Francisco. Renuncia al cargo pblico representativo, desistimiento y disciplina de partido. Una nueva solucin jurisprudencial. En "Debates Constitucionales, Revista Electrnica de Derecho Constitucional", N.o 1, Madrid, 1999, p. 6. (http://constitucion.rediris.es/revista/dc/ DC_Sup.html). 19 MINISTERIO DE JUSTICIA. Comisin de Estudio de las Bases de la Reforma Constitucional del Per. s/ e, Lima, 2001, p. 54. En el Anteproyecto de Ley de Reforma de la Constitucin el artculo 160 seal que "el mandato parlamentario es irrenunciable" y, como texto alternativo se propuso que "el mandato parlamentario es renunciable. La renuncia se presenta por escrito y debe ser aceptada por el Congreso". Cfr. CONGRESO DE LA REPBLICA. Anteproyecto de Ley de Reforma de la Constitucin. Edicin oficial, Lima, 2002, p. 87. Lamentablemente, en el Proyecto de Ley de Reforma de la Constitucin, se recogi en el artculo 143 como propuesta final que el "el mandato parlamentario es irrenunciable", y que finalmente fue aprobada por el Congreso con 78 votos a favor, ninguno en contra y 8 abstenciones. Cfr., respectivamente, CONGRESO DE LA REPBLICA. Proyecto de Ley de Reforma de la Constitucin. Edicin oficial, Lima, 2002; Memoria de la Comisin de Constitucin, Reglamento y Acusaciones Constitucionales. Periodos 2001, 2002, 2003. Edicin oficial, Lima, 2003, p. 98 20 BERNALES BALLESTEROS, Enrique (con la colaboracin de Alberto Otrola). La Constitucin de 1993. Anlisis comparado. 4" edicin. Constitucin y Sociedad ICS-Rao Editora, Lima, 1998, p.452 21 Sin embargo, a pesar de no ser un tema que ahora nos atae, no podemos dejar de advertir la crisis en la que actualmente han entrado ambos principios. De ah que se haya sealado que "seguir hablando, por ejemplo, de mandato representativo, cuando todos sabemos que los diputados obedecen las rdenes de los partidos, o continuar sosteniendo que los representantes representan a la nacin y no intereses particulares concretos, equivaldra a seguir manteniendo un concepto de representacin y de democracia representativa que [...] hace ya tiempo que forma parte de la arqueologa constitucional". Cfr. DE VEGA, Pedro. Democracia, representacin y partidos polticos. En: "Pensamiento Constitucional", N 2, Ao 11, MDC-Fondo Editorial de la PUCP, Lima, 1995, p. 20

Asimismo, es del caso resaltar que la irrenunciabilidad del mandato parlamentario no es un elemento constitutivo ni complementario de las prerrogativas parlamentarias (inviolabilidad e inmunidad), porque estrictamente hablando, ella no es una garanta funcional del Parlamento y no necesariamente contribuye a garantizar la independencia de los congresistas; por el contrario, puede llegar a convertirse en un lastre o en un factor negativo que perjudica y altera la relacin jurdico-poltica entre representantes y representados. El contenido del artculo 95 quiere decir que, una vez electo el parlamentario, este no puede renunciar unilateralmente y, por ende, est obligado a desempearse en el cargo por el periodo para el cual fue elegido; con ello, la posibilidad de renuncia al cargo representativo queda absolutamente proscrita. La rigidez de dicha disposicin constitucional afecta el contenido esencial del derecho de acceso a cargos pblicos representativos (artculo 31 de la Constitucin); toda vez que su contenido esencial est determinado por el libre acceso al cargo, su ejercicio libre de perturbaciones e injerencias ilegtimas y la libertad para cesar en l cuando su titular as lo crea conveniente. Por otro lado, el mismo artculo 95 de la Constitucin prev un lmite a la potestad disciplinaria del Congreso de la Repblica sobre sus miembros. El lmite se establece para aquellas sanciones disciplinarias que implican suspensin de funciones, las cuales no pueden exceder de ciento veinte das de legislatura. Finalmente, es necesario tener presente, en todo momento, que "si las expectativas que los individuos o los ciudadanos en su conjunto proyectan sobre la representacin se ven defraudadas por la accin de los representantes, entonces no podrn reconocerse en la accin de estos, y ello suscitar inevitablemente dudas sobre el sentido o incluso sobre la legitimidad del procedimiento democrtico de la formacin de la voluntad y de sus decisiones". DOCTRINA ALONSO DE ANTONIO, Jos; ALONSO DE ANTONIO, ngel. Derecho parlamentario. J. M. Bosch Editor, Barcelona, 2000; L V AREZ CONDE, Enrique. Curso de Derecho Constitucional. Volumen 11,4" edicin, Madrid, Tecnos, 2003; ASAMBLEA CONSTITUYENTE 1978-1979. Comisin Principal de Constitucin. Diario de Debates. Edicin oficial, Tomo V, Lima, 1980; BALAGUER CALLEJN, Francisco (coordinador). Derecho Constitucional. Volumen n, Tecnos, Madrid, 1999; BERNALES BALLESTEROS, Enrique (con la colaboracin del Alberto Otrola). La Constitucin de 1993. Anlisis comparado. Cuarta edicin, Constitucin y Sociedad lCS - Rao Editora, 1998; BISCARETTI DI RUFFIA, Paolo. Derecho Constitucional. Tercera edicin, Tecnos, Madrid, 1987; BCKENFRDE, Ernst. Democracia y representacin. En: Bockenforde, Ernst "Estudios sobre el Estado de Derecho y la democracia". Editorial Trotta, Madrid, 2000; CAAMAO DOMNGUEZ, Francisco. El mandato parlamentario. Publicaciones del Congreso de los Diputados, Madrid, 1991; CANO BUESO, Juan. La renuncia al cargo pblico representativo. En: "Corts. Anuario de Derecho Parlamentario", N 4 extraordinario, Publicaciones de las Cortes valencianas, Valencia, 1997; CCD. Diario de los Debates. Debate Constitucional Pleno-1993. Tomo n, edicin oficial, Lima, 1998; CONGRESO DE LA REPBLICA. Anteproyecto de Ley de Reforma de la Constitucin. Edicin oficial, Lima, 2002; CONGRESO DE LA REPBLICA. Proyecto de Ley de Reforma de la Constitucin. Edicin oficial, Lima, 2002; CONGRESO DE LA REPBLICA. Memoria de la Comisin de Constitucin, reglamento y acusaciones constitucionales. Periodos 2001; 2002-2003. Edicin oficial, Lima, 2003; CHIRINOS SOTO, Enrique. Constitucin de 1993: Lectura y comentario. Segunda edicin, Lima, Nerman S.A., 1995; DE VEGA, Pedro. Democracia, representacin y partidos polticos. En: "Pensamiento Constitucional", N 2, Ao n, MDC - Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Catlica del Per, Lima, 1995; FERNNDEZ SEGADO, Francisco. Partidos polticos, representacin parlamentaria e interdiccin del mandato imperativo. En: "El Poder Legislativo en la actualidad". Mxico D.F., Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 1994;

FERNNDEZ RIVEIRA, Rosa. El voto parlamentario. Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, Madrid, 2003; GUTIRREZ RODRGUEZ, Francisco. Renuncia al cargo pblico representativo, desistimiento y disciplina de partido. Una nueva solucin jurisprudencial. En: "Debates Constitucionales". Revista Electrnica de Derecho Constitucional, N 1, Madrid, 1999; (http:j j constitucion.rediris.esjrevistaj dcjDCSup.html); MINISTERIO DE JUSTICIA. Comisin de Estudio de las Bases de la Reforma Constitucional del Per. sj e, Lima, 2001; PAREJA PAZSOLDN, Jos. Derecho constitucional peruano. sje, Lima, 2.a edicin, 1951; RUBIO CORREA, Marcial. Estudio de la Constitucin Poltica del Per de 1993. Tomo 4, Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Catlica del Per, Lima, 1993; RUBIO CORREA, Marcial y BERNALES BALLESTEROS, Enrique. Constitucin y sociedad poltica. Mesa Redonda Editores, Lima, 1985; RUlZ ELDREDGE, Alberto. La Constitucin comentada de 1979. sje, Lima, 1980; SANT AOLALLA LPEZ, Fernando. Derecho parlamentario espaol. Editora Nacional, Madrid, 1983; TORRES DEL MORAL, Antonio. Pasado y presente del Parlamento. En: "Relaciones entre Gobierno y Congreso" (Cecilia Mora-Donatto coordinadora). Mxico D.F., Universidad Nacional Autnoma de Mxico, 2002.

CAPTULO III DE LA FORMACION Y PROMULGACION DE LAS LEYES

Artculo 107 Iniciativa legislativa

El Presidente de la Repblica y los Congresistas tienen derecho a iniciativa en la formacin de leyes. Tambin tienen el mismo derecho en las materias que les son propias los otros poderes del Estado, las instituciones pblicas autnomas, los Gobiernos Regionales, los Gobiernos Locales y los colegios profesionales. Asimismo lo tienen los ciudadanos que ejercen el derecho de iniciativa conforme a ley. (*) (*) Texto del artculo segn modificatoria efectuada por la Ley N 28390, publicada el 17 de noviembre de 2004 CONCORDANCIAS: C.: arts. 2 me. 17), 20, 31, 159 inc. 7), 162; T.D.O. Rgmto. Congreso: arts. 67, 73,74; L.O.P.].: arts. 21, 76 Y 80 incs. 1) y 7); L.O.M.P.: arts. 4, 66; Ley 25397; Ley 26300: arts. 11, 16,41, 47; Ley 26520: arto 9 inc. 4); C.A.D.H.: arto 23.1.a; D.U.D.H.: arto 21.1; P.I.D.C.P.: arto 25.a Fernando Velezmoro Pinto 1. Consideraciones generales La norma bajo comentario seala las personas legitimadas jurdicamente para presentar iniciativas o propuestas que luego del trmite respectivo se convertirn en las leyes que regirn al pas. En buena cuenta el artculo enumera a los sujetos que pueden motivar el mecanismo legislativo a travs de la presentacin de proyectos de ley. La iniciativa legislativa debe diferenciarse de la iniciativa de reforma de la Constitucin consagrada en su artculo 206. En primer lugar, en cuanto a los alcances, mientras la iniciativa legislativa es ilimitada -es decir, para aprobar una ley en materia no regulada antes, reformar una ley existente, para abrogarla e incluso, para interpretar cualquier norma preexistente sin afectarla formalmente-la iniciativa de reforma constitucional se refiere nicamente a la modificacin de la Constitucin. Ahora bien, sobre lo que significa la expresin "modificacin de la Constitucin" y los alcances que tiene es algo que fue y ser muy discutido, de lo cual no nos ocuparemos en este momento22. Por otro lado, el porcentaje de la poblacin electoral autorizada para presentar iniciativa de reforma constitucional est determinada en el propio texto de la Constitucin y por lo tanto no es modificable por el legislador ordinario, mientras que los porcentajes para la iniciativa legislativa son de libre configuracin para el legislador.

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La posicin del Tribunal Constitucional respecto a lo que significa "reforma" de la Constitucin ha sido expresada en la sentencia del Expediente N 0014-2002-AIjTC

El hecho de que la iniciativa no sea acogida no constituye un acto ilcito, ya que el derecho de iniciativa legislativa, del cual son titulares los sujetos que el presente artculo 107 enumera se agota con la presentacin de la propuesta, no garantiza que se transforme obligatoriamente en ley, sino que nicamente sea debatida al interior del Congreso23. Por ello, el ejercicio de tal derecho es satisfecho con independencia del destino final de la propuesta. Debe aclararse que aun cuando la expresin "iniciativa legislativa" parezca referirse a todo acto de legislacin, es decir, de emitir y aprobar cualquier norma sin ms, el artculo 107 est dedicado nicamente a la iniciativa en la formacin de leyes, y as est sealado literalmente en su propio texto, pero tambin ello es deducible del conjunto de artculos que le siguen en el mismo captulo. El concepto de ley al que se refiere este numeral es sin duda el formal, vale decir, la ley como expresin del rgano legislativo o, en nuestra realidad y en el marco de la actual Carta del 93, nicamente el Congreso de la Repblica. y es que el concepto de ley formal no se troca por el hecho de que se amplen el nmero de sujetos legitimados para presentar iniciativas. As cada una de estas propuestas son presentadas al Congreso que las debatir, de acuerdo a su Reglamento y, en su momento, las aprobar o rechazar. Por eso decimos que la ley, en sentido formal, es expresin de la voluntad del Congreso que puede o no recoger la iniciativa presentada desde diversos sectores de la sociedad y del Estado. Por esta misma razn no debe confundirse los conceptos de ley en sentido formal y material. Lo que ocurre es que, hoy por hoy, en el constitucionalismo contemporneo los Parlamentos no tienen la exclusividad legislativa: ni en el plano de las iniciativas ni en el plano de la aprobacin de normas con rango de ley. En este ltimo caso, y bajo supuestos contemplado en las Cartas Constitucionales, el Gobierno puede expedir decretos legislativos y decretos de urgencia, ambos con mismo rango y fuerza que la ley. As tambin, en el plano de la formacin de la ley, la iniciativa no recae en el ejercicio exclusivo de los miembros del Congreso, sino en una serie de sujetos e instituciones que la Constitucin se encarga de enumerar. La caracterstica antes reseada es muestra del fenmeno de interdependencia de poderes que un Estado tan complejo como el contemporneo ha tenido que sufrir. Y es justamente el grado de complejidad social lo que ha ocasionado que los congresistas no sean en determinados casos las personas ms idneas para legislar sobre tal o cual tema y, por lo tanto, los que mejores propuestas al respecto puedan hacer. Peor an, el constitucionalismo reconoce, implcitamente, la posibilidad de que el alto grado de preparacin tcnica que ciertos temas requieren puedan siquiera ser comprendidos por los propios congresistas, dado su origen plural y democrtico, al extremo de que se permita delegar la potestad legislativa (en la formulacin y aprobacin de leyes), al rgano ejecutivo o Gobierno, el que por el hecho de estar organizado sectorialmente se encuentra en capacidad para formular las polticas especficas necesarias en ciertos casos24. 2. Clases de legitimacin: general y especfica La Constitucin separa en dos prrafos la enumeracin de los sujetos legitimados a presentar propuestas de ley. Tal separacin no es inocente, segn veremos. En el primer prrafo menciona sin ms al Presidente de la Repblica y a los congresistas, mientras que en el segundo, antes de mencionar a la serie de rganos constitucionales, especifica que solo les es extensible el derecho a iniciativa legislativa en las materias que le son propias. Esto nos lleva a la conclusin de que la potestad de iniciativa
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Es una caracterstica que comparte con el derecho de tutela jurisdiccional. Ambas, al margen de las evidentes diferencias (como la forma de su ejercicio), tienen el rasgo comn de que se agotan en que el hecho de haber sido atendidas por el correspondiente rgano del Estado sin que esto equivalga a que la pretensin sea amparada en el mbito jurisdiccional ni que la propuestas de ley sea efectivamente aprobada en el mbito legislativo 24 No nos estamos refiriendo aqu a la potestad del Presidente de la Repblica para expedir medidas extraordinarias, va Decreto de Urgencia, en materias econmica y financiera, por obedecer estas a consideraciones de rapidez y urgencia normativa, en contraposicin con la complejidad y consecuente lentitud del trmite legislativo ordinario

legislativa del Presidente de la Repblica y de los congresistas es casi ilimitada y de alcance general, es decir, que puede versar sobre cualquier materia. Solo una restriccin es mencionada en el texto de la Constitucin a las iniciativas legislativas presentadas por los Congresistas. En efecto, el primer prrafo del artculo 79 limita su iniciativa para crear o aumentar gastos pblicos. El mismo carcter ilimitado parece contener las iniciativas populares para la presentacin de proyectos de ley, sin embargo la Ley N 26300, Ley de Participacin y Control Ciudadanos, les reconoce las mismas restricciones ya sealadas para los congresistas. Por otro lado estn los rganos que tienen la potestad de presentar proyectos de ley de manera restringida, limitando a aquellos temas relacionados con las materias sobre las cuales gira su funcionamiento. En este grupo se encuentran los gobiernos regionales y locales, el Poder Judicial, y los dems rganos constitucionalmente autnomos, a saber: el Tribunal Constitucional, el Ministerio Pblico, el Banco Central de Reserva, la Defensora del Pueblo, el Consejo Nacional de la Magistratura, as tambin los rganos del sistema electoral: el Jurado Nacional de Elecciones, la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) y el Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil (RENIEC), todos de acuerdo a su respectiva ley orgnica. En la misma lnea, se encuentran los colegios profesionales. 3. Expresin de la voluntad de iniciativa segn los sujetos legitimados Las formas en que los sujetos legitimados expresan su voluntad de iniciativa legislativa dependen de su naturaleza jurdica y, en gran medida, de la organizacin interna que ellos presenten de acuerdo a la Constitucin, exclusivamente, y a su ley orgnica. a) El Presidente de la Repblica25 tiene potestad de presentar iniciativa de proyectos de ley de acuerdo al artculo 107 bajo comento. Ntese que la Constitucin habla de una potestad del Presidente en particular, sin embargo, debe tenerse en cuenta que el artculo 125 inciso 1. de la Constitucin seala que corresponde al Consejo de Ministros "aprobar los proyectos de ley que el Presidente de la Repblica somete al Congreso". b) Los congresistas de la Repblica, individualmente considerados, tienen derecho a presentar las respectivas iniciativas legislativas en cualquier materia, con la excepcin prevista en el artculo 79 ya sealado. Ahora bien, de acuerdo al Reglamento del Congreso de la Repblica26 las proposiciones de ley deben estar firmadas cuando menos por un Congresista o por el vocero autorizado del Grupo Parlamentario. . c) Las proposiciones de ley no pueden versar sobre viajes al exterior del Presidente de la Repblica ni prrroga de Estado de sitio, ni de aprobacin de tratados internacionales, ni autorizacin del ingreso de tropas extranjeras, ni la declaracin de guerra o paz27 ya que estas materias son aprobadas mediante Resolucin Legislativa.
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Una diferencia, de orden formal, entre las redacciones de los correspondientes artculos referidos a la iniciativa legislativa en la Constitucin de 1993 con la de 1979 est en el hecho de que en esta ltima, la potestad del Presidente de la Repblica apareca en segundo lugar luego de la mencin a los congresistas. Al respecto ver a BERNALES, Enrique. La Constitucin de 1993: Anlisis comparado. 26 Ciedla, Lima, 1996, pp. 445 Y ss. Quien pone de relieve este hecho corno sintomtico de la vocacin autoritaria y presidencialista de los constituyentes del 93. Sin embargo, la principal diferencia, corno tambin lo expresa Bernales es la ampliacin de los sujetos legitimados para presentar proyectos de ley (Ibdem).
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Reglamento del Congreso de la Repblica fue aprobado el 30 de junio de 1995, una sustancial reforma fue introducida el 30 de mayo de 1998. Para el caso de la iniciativa legislativa de los congresistas es necesario mencionar la modificacin introducida por la Resolucin Legislativa N 032-2003-CR, del 21 de julio de 2004. Cfr. Artculo 76, inciso 2, literal b) del Reglamento del Congreso de la Repblica.

d) Poder Judicial: cuando la Constitucin seala en el artculo 107 bajo comentario que "los otros poderes del Estado" gozan del derecho de iniciativa legislativa, no puede hacer alusin ms que al Poder Judicial, en el sentido de que segn el propio tenor literal de los distintos captulos de nuestra Norma Constitucional solo existen tres Poderes: el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial28, e) Al rgano de mxima deliberacin del Poder Judicial, es decir, a la Sala Plena de la Corte Suprema, le corresponde ejercer el derecho de iniciativa legislativa de acuerdo al artculo 80 de la Ley Orgnica del Poder Judicial29, Ahora bien, no debe confundirse el ejercicio del derecho a iniciativa legislativa con la obligacin de la Corte Suprema de Justicia de dar cuenta al Congreso de la Repblica de los vacos o defectos de la legislacin consagrada en el artculo X del Ttulo Preliminar del Cdigo Civil30, La diferencia radica no solo en la naturaleza potestativa de la iniciativa legislativa frente a la obligacin de dar cuenta de los defectos en la legislacin sino, principalmente en la forma de presentacin de estos. As, mientras que el hecho de dar cuenta supone un mero sealamiento de las deficiencias que talo cual norma trae o puede traer en su aplicacin a travs del Poder Judicial, la iniciativa legislativa, conforme lo veremos ms adelante, debe contener los textos propuestos de reforma o sustitucin de la ley. f) rganos constitucionalmente autnomos: los rganos autnomos sealados en la Constitucin tienen tambin derecho a la iniciativa legislativa en materias que son propias de su competencia. Esta es ejercida de conformidad a su normativa interna de conformidad con la Constitucin y las leyes orgnicas que rigen su composicin y funcionamiento. La Constitucin solo menciona expresamente el derecho de iniciativa legislativa del Ministerio Pblico (artculo 159, inciso 7), de la Defensoria del Pueblo (artculo 162) y del Jurado Nacional de Elecciones (artculo 178), Los dems rganos constitucionalmente autnomos como la Oficina Nacional de Procesos Electorales, el Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil, Consejo Nacional de la Magistratura, Tribunal Constitucional, la Contralora General de la Repblica, el Banco Central de Reserva y la Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones tienen regulado el ejercicio de iniciativa legislativa en sus respectivas leyes orgnicas. Los gobiernos regionales y locales. La Constitucin seala en su artculo 192 inciso 9 la competencia de los gobiernos regionales para presentar iniciativas legislativas en materias que son propias de la administracin regional. La misma competencia es atribuida a los gobiernos municipales en similar norma consagrada en el artculo 195 inciso 9 de la Carta Magna. Los colegios profesionales son instituciones con personalidad de Derecho Pblico. Sus normas de organizacin interna y funcionamiento son de carcter privado, pero su reconocimiento jurdico solo se logra a travs de una ley expedida por el Congreso. La especializacin en determinadas materias que los colegios profesionales tienen constituye la razn principal por la que la Constitucin les otorga el derecho de iniciativa legislativa. La distinta organizacin que puede tener cada uno de los colegios profesionales hace que la decisin de presentar un proyecto de ley dependa de sus propios rganos internos. g) Los ciudadanos son titulares del derecho a la iniciativa legislativa. Sin embargo, a diferencia de cualquiera de los sujetos antes mencionados legitimados para el mismo fin, constituye para los ciudadanos un derecho fundamental, conforme lo establecen los artculos 2 (inciso 17) Y 31 de la Constitucin.

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Ms all de la incongruencia de sealar una separacin del poder del Estado en vez de una divisin de funciones del mismo, tal apreciacin se condice con el texto de nuestra Constitucin 29 Aprobado por Decreto Legislativo N 767, con mltiples modificatorias 30 El mismo deber recae sobre el Tribunal Constitucional y la Fiscala de la Nacin, de acuewo con la misma norma legal

La correspondiente norma de desarrollo constitucional, Ley N 26300 ha establecido que el nmero de firmas necesarias para hacer ejercicio de la iniciativa legislativa ciudadana sea de no menos del 0.3% de la poblacin nacional electoral31. Que el constituyente de 1993 haya querido dejar al arbitrio del legislador las formas de su ejercicio no importa la posibilidad de su desnaturalizacin como derecho fundamental que es. Un ejemplo reciente nos demuestra los peligros de la intervencin del legislador en la regulacin de los derechos fundamentales. As, la Ley N 26300 fue modificada por la Ley N 26592 supeditando el ejercicio del derecho de referndum en los casos en que las iniciativas legislativas ciudadanas sean rechazadas por el Congreso. Hoy esta ltima norma es parte de la historia constitucional y no rige ms. f) Sin embargo, creemos que estamos ante el mismo peligro cuando se prohbe, en virtud del artculo 12 de la Ley N 26300, que las iniciativas legislativas de la ciudadana versen sobre materias tributarias y presupuestarias. Dicha prohibicin parece razonable en el caso de los congresistas ya que ellos mismos son quienes debaten y aprueban las leyes que proponen, pero en el caso de la ciudadana no se comprende si se tiene en cuenta que es el Congreso quien juzgar su conveniencia o no. Despus de todo, lo mismo ocurre en caso de que la propuesta en materia financiera y tributaria provenga de cualquier otra institucin legitimada como es el caso del Colegio de Economistas del Per, en la que la propuesta pasar siempre por el filtro del Congreso. En caso de que la iniciativa legislativa de los ciudadanos sea rechazada por el rgano legislativo no proceder someterlo a. referndum toda vez que dichas materias estn prohibidas por el artculo 32 de la Constitucin. Con esta prohibicin se deja de lado los aportes que un grupo de ciudadanos (0.3%) pueda presentar y se limita innecesariamente su derecho fundamental a la iniciativa legislativa. 4. La presentacin de la propuesta El Reglamento del Congreso de la Repblica estipula en su artculo 75 que las proposiciones de ley debern contemplar los siguientes requisitos de presentacin: Contener Exposicin de Motivos que exprese los fundamentos sobre la propuesta de aprobacin, modificacin o derogacin de la ley. Debe sealar los efectos de la vigencia de la norma propuesta sobre el ordenamiento jurdico vigente, a saber si conlleva la modificacin de una o varias normas legales, sean legales o administrativas (p.e. reglamentos). El anlisis costo-beneficio de la futura norma legal, es decir los argumentos a favor y en contra de determinada opcin legislativa propuestas y su influencia en el presupuesto nacional. Su presentacin formal, de ser posible, dividida en ttulos, captulos y artculos. DOCTRINA BERNALES BALLESTEROS, Enrique. La Constitucin de 1993: Anlisis comparado. Ciedla, Lima, 1996.

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Ahora bien, que la redaccin actual del artculo 11 de la Ley N 26300, de Derechos de Participacin y Control Ciudadanos, exija la adhesin del mismo porcentaje de la poblacin electoral que una iniciativa reforma constitucional (0.3%,) es una opcin nacida del propio arbitrio del legislador, sin embargo, un razonamiento lgico nos aconsejar que el porcentaje debiera ser menor en atencin a la importancia y al diverso rango jerrquico de ambas normas. Tal vez sea comprensible tan elevado porcentaje en los casos de iniciativa de leyes de interpretacin de la Constitucin