I Seminario Latiino-Americano de Polticas Pblicas, FUNDAP/CLACSO, Sao Paulo, noviembre de 1979.

FORMACIN HISTRICA DEL ESTADO ARGENTINO: LA CONQUISTA DEL ORDEN

Oscar Oszlak
Introduccin La derrota de la Confederacin Argentina a manos del ejrcito de Buenos Aires, que a partir de 1862 allan el camino para la definitiva organizacin nacional, represent un hito crucial en el proceso de construccin de la sociedad argentina. La historia del pas quedara marcada desde entonces por un episodio militar que permiti a los sectores dominantes porteos "nacionalizar" la llamada revolucin liberal. En el presente trabajo propongo una interpretacin de este proceso, basada en el examen de los acontecimientos que condujeron a la resolucin de la cuestin del "orden" 1 , implcita en la tarea de organizacin nacional. Si bien me concentrar en el perodo histrico que se inicia con la batalla de Pavn, resulta difcil interpretar muchos de los sucesos que tendran lugar a partir de entonces sin haber aclarado qu alianzas y enfrenamientos haban producido este desemboque en la nueva etapa institucionalizadora, qu antecedentes doctrinarios e ideolgicos fijaban el rumbo de la sociedad y el estado, qu nuevas fuerzas sociales se perfilaban y, sobre todo, qu circunstancias confluan para producir la definitiva eclosin de un estado nacional. Este anlisis es parte de un esfuerzo de ms largo aliento actualmente en curso y slo efectuar algunas referencias espordicas al mismo en tanto lo requiera la mejor comprensin de los temas centralmente desarrollados. 2 Intentar una interpretacin como la propuesta entraa serias dificultades. Sobre todo para quien no familiarizado con la investigacin histrica, debe rescatar de eventos relativamentos conocidos una versin analticamente verosmil, en lo posible original, evitando al mismo tiempo un fatigoso o remanido relato. En este aspecto, la historiografa argentina ha sido poco til en el sealamiento de senderos analticos cuyo recorrido podra fructificar en novedosas reinterpretaciones. Probablemente esta deficiencia deriva del inadecuado tratamiento que ha dispensado a la relacin entre economa y poltica. Relacin que resulta insoslayable en un perodo en que se estaban conformando, influyndose mutuamente en su despliegue histrico, un sistema de produccin, un mercado, una estructura de clases y un estado nacional. Por eso resultan tan objetables las interpretaciones que otorgan un peso abusivo a la sobredeterminacin econmica de los fenmenos polticos, como aquellas otras, inscriptas en la historiografa liberal tradicional, que prcticamente han ignorado toda relacin entre ambos rdenes de fenmenos. A las versiones deterministas de las primeras se oponen las voluntaristas de estas ltimas, donde los personajes y los sucesos ocupan el lugar que correspondera a los actores y los procesos. La historia aparece as "jalonada" por una sucesin de circunstancias fortuitas. Hombres
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Para un anlisis ms general de esta cuestin, vase Oszlak (1978). Los interrogantes indicados son tratados ms extensamente en un libro actualmente en preparacin. En un trabajo asociado a este proyecto (Fontana, 1977), se adelantan algunas conclusiones al respecto.

providenciales deciden el curso de los acontecimientos, a travs de un contrapunto de comportamientos aislados cuyas motivaciones tienden a ser calificadas segn categoras ticas antes que sociales. As como los actores no son individuos predestinados, tampoco los procesos sociales son meras acumulaciones de eventos puntuales. Los personajes que la historia ha rescatado entre sus oscuros contemporneos fueron, sin duda, los protagonistas visibles, el extremo del iceberg, de procesos en los que diferentes fuerzas sociales fueron definiendo sus valores, intereses y actitudes frente a las opciones .abiertas por la propia dinmica social. Procesos que no se sometieron a una lgica inexorable del devenir histrico, pero que tampoco pueden ser entendidos como simple hilvanamiento de hechos gobernados por el azar y la voluntad. Esta conviccin preside la interpretacin ensayada en las prximas secciones, en las que examinar algunos de los procesos que caracterizaron la etapa institucionalizadora posterior a Pavn. Previamente har algunas referencias a los esfuerzos iniciales de constitucin del estado, que servirn como antecedentes para una mejor ubicacin histrica de aquellos procesos. Emancipacin y organizacin nacional Si bien es cierto que la Revolucin de Mayo y las luchas de emancipacin iniciadas en 1810 marcaron el comienzo del proceso de creacin de la nacin argentina, la ruptura con el poder imperial no produjo automticamente la sustitucin del estado colonial por un estado nacional. Hasta entonces, la unidad poltica del Virreinato del Ro de la Plata se hallaba sostenida por un elaborado sistema institucional, perfeccionado por las reformas borbnicas llevadas a cabo por la Corona hacia el ltimo cuarto del siglo XVIII 3 . Roto el vnculo colonial, las fuerzas centrfugas desatadas por la ausencia de un centro de poder alternativo, no consiguieron ser contrarrestadas por la identificacin de los pueblos que componan esa vasta unidad poltica, con la lucha emancipadora. El origen esencialmente local del movimiento independentista, y su clara asociacin con los intereses de Buenos Aires, resultaba un escollo para lograr una adhesin subordinada de los gobiernos locales al nuevo esquema de dominacin que aquella propona. Los diversos rganos polticos 4 y proyectos constitucionales 5 ensayados durante las dos primeras dcadas de vida independiente, fueron ineficaces para conjurar las tendencias secesionistas y la pulverizacin de los centros de poder, que tendieron a localizarse en las viejas ciudades coloniales del interior. Separados por la distancia, la agreste geografa o las franjas territoriales bajo dominio indgena, estos centros de poder se integraron en torno a la figura carismtica de caudillos locales, que pugnaron por reivindicar el marco provincial como mbito natural para el desenvolvimiento de la actividad social y poltica. La provincia -vagamente delimitada por la naturaleza y la tradicin antes que por la expresa voluntad de sus habitantes-, pas a constituirse casi en smbolo de resistencia frente a los continuados esfuerzos de Buenos Aires por concentrar y heredar el poder poltico del gobierno colonial.
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Adems de procurar una mayor eficiencia y control por parte de la administracin colonial, estas reformas tendieron a desarrollar las economas locales, acentuando un regionalismo que ms tarde se constituira en importante obstculo para la unificacin nacional. Para un detenido estudio de estas reformas vase Lynch (1962), Halpern Donghi (1975). 4 Me refiero a las Juntas, Triunviratos, Asambleas, Directorios y el fallido rgimen presidencial de 1826, que representaron otros tantos experimentos de constitucin de una dominacin poltica estable. 5 Tambin fueron varios los instrumentos qu intentaron formalizar un sistema de dominacin, desde pactos y tratados entre gobiernos provinciales hasta documentos constitucionales, como los sancionados en 1819 y 1826.

La idea de patria no poda sustraerse al aislamiento, a la virtual inexistencia de vnculos materiales o morales. Como sealar Echeverra: "La patria, para el correntino, es Corrientes; para el cordobs, Crdoba...; para el gaucho, el pago en que naci". La vida e intereses comunes que envuelve el sentimiento racional de la patria es una abstraccin incomprensible para ellos, y no pueden ver la unidad de la Repblica simbolizada en su nombre" (Echeverra, 1846). No obstante, los sentimientos localistas se hallaban teidos por el diferente carcter que tenan los intereses materiales de las fuerzas sociales radicadas en las diversas regiones del territorio. En cada una de ellas la organizacin nacional asuma significados diferentes en funcin de su respectiva articulacin dentro del esquema econmico que se vena estructurando desde fines del siglo anterior. Con la expansin econmica que sigui al proceso revolucionario, pese a la lucha emancipadora y las guerras civiles, estos intereses empezaran a desprenderse de sus connotaciones localistas. Al comps de la lenta conformacin de los mercados interiores y la creciente internacionalizacin de la actividad econmica, los portadores sociales de aquellos intereses comenzaran a definir sus patrones de alianza y conflicto en trminos que trascenderan, el estrecho marco provincial, e incluso las diferencias regionales. La autonoma de la provincia pasara a constituir una bandera de lucha, tanto por su contenido simblico -que permita concitar la adhesin e integracin de sus habitantes- como por su utilizacin como instrumento de negociacin poltica en torno a la organizacin nacional. En este sentido, la provincia, entendida como instancia formal de dominacin poltica, sera el ltimo bastin de resistencia frente a los intentos de estructuracin de un estado nacional que amenazaban desvirtuar el significado de la provincia como instancia de articulacin social. Hacia mediados de siglo, el proceso poltico se hallaba enmarcado por profundos cambios en los parmetros econmicos, que generaban crecientes expectativas de progreso material. Operando a la vez como consecuencia de estos cambios y condicin de posibilidad para satisfacer las nuevas expectativas abiertas por los mismos, la organizacin nacional modificaba profundamente el significado de una comunidad organizada provincialmente, con autoridades locales que slo resignaban una limitada porcin de su autonoma a un gobierno nacional. La creciente internacionalizacin de la vida econmica originaba nuevas necesidades, nuevas relaciones, nuevos intereses, nuevos marcos de referencia, sobre todo entre los sectores ms estrechamente ligados al mercado mundial. Una insercin plena en este mercado implicaba la dinamizacin de los circuitos de produccin y comercializacin, tanto en lo que respecta a la produccin primaria exportable como a la conformacin de un mercado interno para el creciente volumen de negocios que se abra al comercio importador. Paradjicamente, la "nacionalizacin" de la sociedad argentina exiga, como condicin necesaria, la "internacionalizacin" de la vida econmica. La continuada expansin de la economa exportadora durante la primera mitad del siglo 6 comenz a acelerar su ritmo a partir de la cada de Rosas, momento en que la demanda externa se vio fuertemente incrementada por los efectos de la llamada segunda revolucin industrial. Una de sus manifestaciones fue el auge de la actividad
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An cuando no todas las regiones participaran igualmente de la misma. Por ejemplo, los sucesivos bloqueos franceses (1838-39) y anglo-franceses (1845-49), unido a las restricciones impuestas por Rosas a la libre navegacin de los ros de la cuenca del Plata, perjudicaron notablemente el comercio de las provincias del Litoral (Cfr. Burgin, 1975).

saladeril, que aument la importancia del tasajo como producto exportable. A ella se agreg el permanente crecimiento de la demanda de lanas, alentando excelentes perspectivas para una insercin ms plena y diversificada en el mercado mundial. La eliminacin de las restricciones al comercio y la exportacin de oro, producida una vez derrotado Rosas en Caseros, favoreci an ms la expansin de la actividad exportadora. Entre 1850 y 1860 se duplic la exportacin de lanas y aunque los volmenes resultaban todava muy modestos frente a las cifras que se alcanzaran algunas dcadas ms tarde, la tendencia era ya irreversiblemente creciente (Giberti, 1970). Con la apertura de las nuevas oportunidades generadas por la revolucin tecnolgica, el sostenido aumento de la demanda y los cambios en las condiciones polticas internas, comenz a producirse un doble proceso, alimentado por la experiencia de otros pases que serva como gua y como meta, y por la movilizacin de actores sociales crecientemente conscientes de las posibilidades de reproducirla en el contexto local. Lo primero supuso un profundo cambio en las concepciones vigentes acerca del futuro del pas. Ya la llamada Generacin del 37 (Echeverra, Alberdi, Gutirrez y otros), influida por las ideas romnticas y el liberalismo europeo, haba sealado el camino (Romero, 1975). Terciando en el viejo pleito entre unitarios y federales, intent legitimar su programa en la presunta recuperacin del ideario de la Revolucin de Mayo, aunque proponiendo en definitiva un proyecto de pas inspirado en la experiencia europea y norteamericana. Este proyecto se nutra, en la idea de progreso que en su visin, representaba la ley de desarrollo y fin necesario de toda sociedad libre, la condicin de existencia misma de esa sociedad (Echeverra, 1846). 7 La articulacin, de intereses econmicos y el desarrollo de las fuerzas productivas se erigan de este modo en indispensables componentes materiales de la nacionalidad. El progreso se constitua en idea integradora de la sociedad, en fundamento mismo de la nacionalidad. Sntesis del pasado y profeca del futuro como lo caracterizara Bury, el progreso se abra paso como concepcin dominante en esta etapa de construccin da la sociedad argentina. La constitucin nacional de 1853 represent sin duda la plasmacin normativa de esta nueva concepcin, y lo que se ha dado en denominar el proyecto de la Generacin del 80, encontr en la carta constitucional su ms acabado fundamento. 8 A todo lo largo de la segunda mitad del siglo XIX pueden hallarse manifestaciones del pensamiento dominante sobre las infinitas posibilidades de progreso expresin favorita de la poca a la luz de las condiciones materiales existentes en el pas y del conocimiento de los factores que podran concretarlo. La frmula no era extraa: tierra, trabajo y capital los clsicos factores de la produccin pondran en marcha esa indetenible maquinaria de progreso. Tampoco se ignoraba que nicamente el estado estaba en condiciones de construir los pilares del nuevo orden social anticipado. Como dira Renn, "el estado era la mquina del Progreso". Por eso no es casual que la constitucin del 53, al formalizar la existencia del estado nacional, le asignara ciertas funciones que, salvo ocasionalmente, ni los proto-estados del perodo independentista ni los sectores sociales dominantes, haban asumido
Esta conviccin adquira un tono dogmtico: "La revolucin es para nosotros el progreso. La Amrica, creyendo que poda mejorar de condicin se emancip de la Espaa; desde entonces entr en las vas del progreso. Progresar es civilizarse; constituye la "ley del ser". "Un pueblo que se estaciona y no progresa, no tiene misin alguna, ni llegar jams a constituir su nacionalidad1' (Ibdem). 8 El artculo 67, inciso 16 de la Constitucin Nacional se refiere a las "tareas" del estado: promover la industria, la inmigracin, la construccin de ferrocarriles, canales navegables, colonizar tierras de propiedad nacional, introducir y establecer nuevas industrias, importar capitales extranjeros y explorar ros interiores, por leyes protectoras y por concesiones temporarias de privilegios y recompensas de estmulos.
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hasta entonces como objeto propio de su iniciativa y accin. Tareas nuevas, exigidas por circunstancias y perspectivas tambin inditas. En buena parte, porque pensar la Argentina despus de Caseros implicaba una toma de conciencia, una crtica evaluacin del pasado, una repentina actualizacin de concepciones que venan madurando desde hacia dcadas, un inevitable cotejo con la experiencia de pases que haban dispuesto de oportunidades similares a las que se abran luego del triunfo sobre Rosas. Hasta entonces, el pas no contaba con ferrocarriles; haca casi 30 aos que se haba obtenido el nico emprstito de cierta cuanta; la inversin extranjera, reducida al comercio y las finanzas haba permanecido estacionaria desde hacia mucho tiempo (Stone, 1968); vastas extensiones de tierra permanecan en manos de los indgenas y la frontera interna, en relacin con la situacin existente un cuarto de siglo antes, se haba estrechado peligrosamente (Walter, 1970); y la inmigracin, que en los aos 20 fuera objeto de una explcita poltica de fomento y luego Rosas dejara sin efecto, se reduca a una escasa corriente puramente espontnea (Panettieri, 1970). Ms all del plano axiolgico o de su traduccin normativa, las nuevas condiciones comenzaron a movilizar a los agentes econmicos y a producir ajustes y desplazamientos en las actividades productivas tradicionales. La libre navegacin de los ros y la eliminacin de las aduanas interiores generaron nuevas posibilidades de intercambio comercial y formacin de mercados. Ello contribuy a producir una paulatina reconstitucin de la estructura social del pas. Objetivamente, los intereses del sector mercantil-importador comenzaron a engarzarse mucho ms estrechamente con los del sector agro-exportador y financiero. Las posibilidades de importacin, base de la expansin del sector mercantil, dependan directamente de la capacidad de exportar, es decir, del aumento de la produccin agropecuaria y de su ventajosa colocacin en el marcado mundial. Pero en los hechos, la nueva situacin acentu las profundas diferencias que ya existan entre el prspero Litoral y un interior mediterrneo crecientemente empobrecido. Buenos Aires y las provincias litorales, que eran el eje dinmico de la economa primario-exportadora, lo continuaran siendo an ms ostensiblemente. En estas condiciones no cabe duda que el enfrentamiento que durante una dcada separ a Buenos Aires de la Confederacin luego de Caseros, tena profundas races econmicas. Haber terminado con Rosas no signific acabar con la poltica "federalista de Buenos Aires, que desde la independencia fue la manera ms inteligente de mantener la posicin privilegiada de la provincia, evitando la adopcin de una poltica de alcances nacionales que hubiese permitido una gradual integracin de la economa nacional y una distribucin ms equitativa de les ingresos fiscales (Ferrer, 1969). Como en el Interior se originaba y destinaba apenas un 10% del comercio exterior, la reivindicacin portea de mantener el control de la Aduana y la recaudacin impositiva, producida por la misma, tena slidos fundamentos en una situacin de hecho. Por eso la solucin propiciada por el Interior al discutirse las bases de Ia organizacin nacional, pretenda imponer a Buenos Aires una poltica proteccionista que asegurar la colocacin de su produccin en el expansivo mercado del Litoral, as como asegurar une participacin ms equitativa en la recaudacin de la aduana bonaerense. Esta propuesta hubiera restringido no solo la floreciente actividad introductora monopolizada desde Buenos Aires, sino tambin la fuente fundamental de recursos que permita el mantenimiento de un aparato burocrtico-militar crucial para la viabilidad institucional da la provincia escindida y para respaldar su pretensin de constituirse en el eje articulador da un nuevo modelo de organizacin social.

La conquista del orden. A pesar de la intensa actividad despertada por la apertura de la economa, las posibilidades de articulacin, de loe factores productivos se vieren prontamente licitadas por diversos obstculos: la dispersin y el aislamiento de los mercados regionales, la escasez de poblacin, la precariedad de los medios de comunicacin y transporte, la anarqua en los medios de pago y en la regulacin de las transacciones, la inexistencia de un mercado financiero, las dificultades para expandir la frontera territorial incorporando nuevas tierras a la actividad productiva. Pero sobre todo, por la ausencia de garantas sobre la propiedad, la estabilidad de la actividad productiva y hasta la propia vida derivadas de la continuidad de la guerra civil y las incursiones indgenas que oponan escollos prcticamente insalvables a la iniciativa privada. La distancia entre proyecto y concrecin, entre la utopa del "progreso" y la realidad del atraso y el caos, era la distancia entre la constitucin formal de la nacin y la efectiva existencia de un estado nacional. Recorrer esa distancia, salvar la brecha, implicaba regularizar el funcionamiento de la sociedad de acuerdo con parmetros dictados por las exigencias del sistema productivo que encarnaba la idea del Progreso. Sin embargo, "regularizar" (o "regenerar", como proponan los hombres de la Organizacin Nacional) no significaba restituir a la sociedad determinadas pautas de relacin y convivencia ni regresar a un "orden" habitual momentneamente disuelto por los enfrentamientos civiles, sino imponer un nuevo marco de organizacin y funcionamiento social, coherente con el perfil que iban adquiriendo el sistema productivo y las relaciones de dominacin. Roto el orden colonial, el proceso emancipador haba desatado fuerzas centrfugas qua desarticulaban una sociedad que pretenda ser nacin, sin que las diversas frmulas ensayadas hubieran conseguido establecer un nuevo orden. Por eso, el "Orden" as, con maysculas se eriga en la agenda de problemas de la sociedad argentina como cuestin dominante. Resuelta sta podran encararse con mayor dedicacin, y recursos los desafos del Progreso. Encontrar la mejor forma de organizacin social dira Fragueiro constituye el problema de fondo; resuelto ste, "la carrera del progreso" se efectuar "al paso del vapor y de la electricidad". (Fragueiro, 1850, 1976). El "orden" apareca as como la condicin de posibilidad del "progreso", como el marco dentro del cual, librada a su propia dinmica, la sociedad encontrara sin grandes obstculos el modo de desarrollar sus fuerzas productivas. Por definicin, entonces, el "orden" exclua a todos aquellos elementos que pudieran obstaculizar el progreso, el avance de la civilizacin, fueran stos indios, montoneras. Lo ilustra Sarmiento en su Facundo; lo reiteran los mensajes oficiales. Estas "rmoras" que dificultaban el "progreso" eran en 1862 una amenazadora realidad presente, vestigios de una sociedad cuyos parmetros se pretenda transformar. Por eso, el "orden" tambin contena una implcita definicin de ciudadana, no tanto en el sentido de quienes eran reconocidos como integrantes de una comunidad poltica, sino ms bien de quienes eran considerados legtimos miembros de la nueva sociedad, es decir, de quienes tenan cabida en la nueva trama de relaciones sociales. El "orden" tambin tena proyecciones externas. Su instauracin permitira obtener la confianza del extranjero en la estabilidad del pas y sus instituciones. Con ello se atraeran capitales e inmigrantes, dos factores de la produccin sin cuyo concurso toda perspectiva de progreso resultaba virtualmente nula. Con respecto al capital extranjero, la Confederacin ya haba dado los primeros pasos. En la lnea inaugurada en los Estados Unidos por Hamilton ms de medio siglo antes, haba negociado un acuerdo para el pago del emprstito de 1824 aun pendiente, con el visible objeto de recuperar el crdito externo. Sobre todo, en momentos en que el mercado de capitales europeo comenzaba a dar signos de indita actividad. En cuanto a la inmigracin

europea, la continuidad de su flujo y la experiencia comparada hacan alentar esperanzas en el sentido de que, andando el tiempo, se hara realidad el adagio alberdiano 9 . Pero tanto en la Confederacin como en el Estado de Buenos Aires las cifras eran todava modestas, no ignorndose la estrecha relacin entre el volumen de la corriente inmigratoria y las condiciones de estabilidad del pas. Al tiempo que produca una profunda reconstitucin de la sociedad, la instauracin del "orden" tambin significaba dar vida real a un estado nacional cuya existencia, hasta entonces, no se evidenciaba mucho ms all de la formalidad de un precepto constitucional. El des-orden y sus diferentes manifestaciones (enfrentamiento armado, caos jurdico, precariedad institucional, imprevisiblidad en las transacciones) expresaban precisamente la inexistencia de una instancia articuladora de la sociedad civil que, en las nuevas condiciones histricas, solo poda estar encarnada en el estado. Dar vida al estado implicaba, como condicin necesaria, que un sector o alianza de sectores de la sociedad que, dicho sea de paso, tambin se estaba conformando- estuviera en condiciones de movilizar recursos suficientes para instituir un sistema de dominacin estable capaz de resolver las mltiples manifestaciones de desorden. Luego de cinco dcadas de guerras civiles, los atributos del estado argentino, el conjunto de propiedades que le otorgaban su condicin de tal, slo tenan vigencia en la letra de la ley. De hecho, la Confederacin Argentina comparta con Buenos Aires el reconocimiento externo de su soberana poltica. Este "duopolio" en la externalizacin del poder del estado se haca verdadera "competencia oligoplica" cuando se trataba de la institucionalizacin de la autoridad, o ms concretamente, del control sobre los medios organizados de violencia, atributo que por entonces los catorce gobiernos provinciales an se reservaban celosamente. A esta dispersin de la autoridad se contrapona la inexistencia o precariedad de un aparato administrativo y jurdico con alcances nacionales, otra de las formas en que se materializa la existencia de un estado nacional. Bajo tales condiciones, tampoco poda esperarse que el estado confederado ejerciera un efectivo control ideolgico de la dominacin -la capacidad de generar smbolos reforzadores de sentimientos de pertenencia y solidaridad social-, esencial atributo de la "estatidad". Como puede apreciarse, cada una de estas propiedades remite a la existencia de un "orden" en los diferentes planos de la vida social organizada. Soberana externa indisputada, autoridad institucionalizada en todo el mbito territorial, respaldada por el control monoplico de la coercin; diferenciacin e integracin del aparato institucional y centralizacin jurdico-legislativa; creacin simblica de consenso como fundamento legitimador de la supremaca del estado por sobre toda otra instancia de poder alternativo; tales los senderos a recorrer, las cuestiones a resolver, en el unvoco proceso de "ordenar" la sociedad y llenar de contenido a los atributos del estado. Sin perjuicio de analizar enseguida con mayor detenimiento cmo se desagregaba la cuestin del "orden" en estos diferentes planos, qu importancia asuma su problematicidad y de qu modo se intent resolver sus distintas manifestaciones a partir de la presidencia de Mitre, sealar previamente que su solucin, si bien condicin necesaria para la formacin de un estado nacional, no era una condicin suficiente. El "orden" era una precondicin del "progreso", pero ste, a su vez, apareca como fundamento mismo del estado. Si el estado se constitua en instancia articuladora de nuevas relaciones sociales, estas nuevas relaciones no tenan otro sentido que el progresivo desarrollo de las fuerzas productivas, el avance hacia la
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Su famoso "gobernar es poblar", enunciado en las Bases (Alberdi, 1852), fue recogido por la Constitucin Nacional de 1853 en la expresa funcin encomendada al estado de promover la inmigracin extranjera.

civilizacin del Progreso. Por eso -tal como lo expresara en otro trabajo- la cuestin del "progreso" surgi como contracara del "orden, como su natural corolario. La frmula que las reuna sntesis del credo positivista sealaba un orden de prelacin que adquira el carcter de condicin necesaria para la plena realizacin de sus dos trminos. Orden y progreso, pero primero orden, luego progreso (Oszlak, 1978). Con esto quiero significar que el proceso formativo del estado tambin supuso como condicin necesaria para la adquisicin de sus atributos su involucramiento "en el proceso de resolucin de las mltiples facetas problemticas planteadas por la cuestin del "progreso". Pero adems, deseo destacar la ntima vinculacin que tuvieron los procesos de resolucin de ambas cuestiones. La conquista del "orden" fue entonces, tambin, el sometimiento de aquellas fuerzas sociales, supuestamente retardatarias, que impedan la materializacin de una realidad que se vislumbraba como meta indefinida de la evolucin social. En esto consista en esencia la "labor de regeneracin" y as lo expresaba el vencedor de Pavn: "En el instante en que los poderes pblicos se disolvan y en que la manifestacin material de la unidad argentina se borraba, por decirlo as, era necesario pensar y decidir que ese eclipse era transitorio, y que esa disolucin aparente, era una verdadera labor de regeneracin de la que la Repblica surgira en breve, fuerte, compacta y libre, reposando en las conquistas laboriosas de su pasado, en la lisonjera realidad de su presente y en las grandes promesas de su porvenir. A ese fin, tambin era necesario apoderarse con mano firme del smbolo visible de la nacionalidad, que aun quedaba en pie y levantarlo en alto para tranquilizar a los unos, respecto de la lealtad del designio que haba armado el brazo de los pueblos, y para recordar a los otros cul era el pensamiento que se habra paso, entre el estruendo de las armas y las vacilaciones consiguientes a una situacin no definida" (Mabragaa, 1910). De este modo vivaba Mitre el nacimiento del estado en momentos en que el estado se extingua. Un ave fnix que renaca de las cenizas de la guerra civil, reposando sobre una nueva realidad social y la promesa cierta de un futuro de abundancia y progreso. Pero el triunfo de Pavn, que confirm la hegemona de Buenos Aires sobre el resto del territorio nacional, no signific la resolucin del viejo problema de la institucionalizacin del poder, que el pas vena arrastrando prcticamente desde el momento mismo de su independencia. Su consecuencia fundamental fue que la lucha poltica se entabl, a partir de entonces, desde posiciones diferentes. En lugar de plantearse como lucha entre caudillos como en la larga etapa de la anarqua o entre bloques formados por efmeras alianzas como ocurriera durante el enfrentamiento entre la Confederacin Argentina y el Estado de Buenos Aires, el conflicto adquiri un matiz diferencial cualitativamente importante: el centro de la escena poltica fue ocupado por una alianza de sectores con aspiraciones hegemnicas, que deba disputar esta posicin con sectores contestatarios. Una alianza de difcil caracterizacin, que cortaba a travs de regiones, partidos, clases, actividades y hasta familias, pero cuya fuerza amalgamante resida en un comn, modelo de sociedad, que se vena gestando desde el exilio en tiempos de Rosas y que transformara profundamente la naturaleza y la escala de la actividad social. Una alianza inicialmente liderada por Buenos Aires, que sufrira sucesivas recomposiciones, pero cuyo objetivo aglutinador permanecera vigente: constituir un

estado con proyeccin nacional apto para instrumentar, por sobre obstculos y resistencias, un nuevo modelo de organizacin social. Pavn produjo as el efecto de institucionalizar la lucha por la institucionalizacin, de transformar un conflicto "horizontal", entre pares, en una confrontacin "vertical", entre desiguales. Toda movilizacin de fuerzas contrarias al orden instituido sera calificada, de ah en ms, como "levantamiento" o "rebelin interior". Al carcter segmentario de la organizacin social se haba incorporado una dimensin jerrquica. Desde un estado que se eriga como forma jerrquica de integracin social y poltica, como instancia que abarca y corona esa organizacin segmentaria de la sociedad civil, algunos sectores pretendan resolver definitivamente un pleito de medio siglo a travs de la legitimacin del supremo poder de ese estado, invistindolo del inters general de la sociedad. Pero como hecho de armas, Pavn no significaba tanto la derrota militar de la Confederacin como la demostracin de su inviabilidad como estado nacional. Las fortuitas circunstancias que rodearon el enfrentamiento armado 10 no cambiaban un hecho esencial: sin Buenos Aires, la Confederacin continuara siendo un conglomerado acfalo; pero con Buenos Aires, el gobierno nacional difcilmente podra imponerle una poltica que contrariara sus poderosos intereses. En consecuencia, imponer la "solucin" portea a la vieja cuestin de la nacionalidad argentina como se la denominara en la poca fue posible no tanto por el desenlace de una batalla, sino ms bien porque con este episodio culminaba un largo proceso de fracasos y frustraciones, sin que la Confederacin estuviera en condiciones de proponer o imponer una solucin alternativa aceptable. En las circunstancias que rodeaban el episodio militar, slo con el concurso y el liderazgo de Buenos Aires pareca factible organizar definitivamente la nacin, estructurar un mercado nacional, y hacer viable un estado capaz de asegurar condiciones de estabilidad y progreso. Lejos de todo determinismo o fatalismo histrico, esta interpretacin es coherente con la visin de los propios protagonistas del proceso. Como expresara Mitre en su primer mensaje como Encargado del Poder Ejecutivo, antes de los "hechos de armas...haba un camino fijado de antemano a la revolucin por las leyes escritas, por el voto de los pueblos y por la lgica misma de los acontecimientos" (Mabragaa, 1910). La espada y la bolsa: antecedentes y dificultades. Es evidente, sin embargo, que "la lgica de los acontecimientos" no poda asegurar por s sola la vigencia de una solucin impuesta a sangre y fuego. Mantener y extender el movimiento iniciado desde Buenos Aires la "revolucin liberal" exiga la centralizacin e institucionalizacin del poder estatal en el nuevo gobierno nacional surgido despus de Pavn. Dos circunstancias dificultaban tal propsito: la inexistencia de un ejrcito y de un aparato recaudador verdaderamente nacionales. 11 En realidad, ninguna de estas dos instituciones haba conseguido arraigarse durante el gobierno de la Confederacin. A pesar de que desde 1854 se contaba con instrumentos legales que creaban la Guardia Nacional, regimientos y escuadrones en las diversas provincias, e incluso la Inspeccin General del Ejrcito y Guardias Nacionales, el aparato militar en ningn momento estuvo de acuerdo con las
Me refiero a la retirada de las fuerzas confederadas cuando aparentemente estaban en condiciones de vencer, hecho debido segn se cree a las sospechas de Urquiza de que el Presidente Derqui conspiraba con sectores porteos para anular su influencia. 11 "Despus de cincuenta aos de lucha no interrumpida haba que organizar por la primera vez la Nacin Argentina en toda su integridad (...) haba que crear en cierto modo los recursos, regularizando la renta nacional totalmente desquiciada, atendiendo desde luego a todas las exigencias de una situacin normal, y al mismo tiempo (...) haba que organizar (...) la fuerza publica." (Mabragaa, 1910).
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necesidades enfrentadas, ni por su nmero, ni por su organizacin ni por su pertrechamiento. 12 Hacia 1857 la dependencia de los distintos cuerpos continuaba, siendo provincial. El ejrcito nacional, es decir, las fuerzas directamente subordinadas al Poder Ejecutivo, consista en los cuerpos destinados a custodiar las fronteras y los asentados en el territorio federalizado (v.g. la provincia de Entre Ros). En 1860, Urquiza fue designado comandante en jefe del Ejrcito, con el objetivo de continuar su organizacin, en tanto que el Ministerio de Guerra se reorganizaba en dos oficinas principales, el Ministerio y la Inspeccin General del Ejrcito. En el Estado de Buenos Aires, entretanto, tambin se enfrentaban problemas similares. Bajo el gobierno de Valentn Alsina se ofrecan fuertes sumas a quienes sirviesen como voluntarios en los cuerpos de lnea por el trmino de cuatro aos, lo cual revela las dificultades de reclutamiento. Al mismo tiempo, se reorganizaba la Guardia Nacional de la provincia y se organizaba la Guardia Nacional de la campaa en 17 regimientos mandados por jefes de lnea. Poco ms tarde, se creaba por decreto una compaa de marina para el servicio de la Escuadra y, por enganche, dos legiones extranjeras. Las dificultades de enrolamiento intentaron ser superadas mediante el establecimiento de severas sanciones a los desertores o a quienes trataran de evitar su enganche. Pero a diferencia de la Confederacin, el Estado de Buenos Aires cont en todo momento con mayores posibilidades de movilizar recursos financieros para la organizacin y sostenimiento de su ejrcito, utilizando para ello el crdito del Banco de la Provincia, la afectacin de rentas aduaneras y el producido de la venta y arriendo de tierras pblicas (Saldas, 1910). En cuanto a las dificultades para organizar un aparato recaudador, ya desde los primeros documentos del gobierno de la Confederacin Argentina comenz a sealarse la falta de un medio de circulacin uniforme, de rentas y crdito, de un Banco, de una organizacin aduanera y portuaria. Los experimentos de creacin de un Banco Nacional y emisin de papel moneda fueron seguidos por la rpida depreciacin de este ltimo y el ulterior cierre del primero. Simultneamente, sobre la base de un mdico derecho de internacin y anticipos de las provincias ms prsperas (Entre Ros, Santa Fe, Crdoba y Mendoza) comenz a hacerse frente a los primeros gastos de orden nacional. A partir de 1854, el gobierno nacional comenz a recurrir a pequeos emprstitos para atender incluso los gastos ordinarios de administracin. 13 El intento de centralizacin de las aduanas, casas de moneda y correos provinciales a travs de un sistema de Administracin de Hacienda y Crdito, tambin result un rotundo fracaso. La formal dependencia de esas instituciones del gobierno nacional se vea desnaturalizada, en la prctica, por un manejo autnomo de sus recursos. Ante esta situacin, se decret la sujeccin de toda oficina nacional de recaudacin a la dependencia de las Administraciones de Rentas Nacionales 14 , organismos que a su vez se subordinaron a la Contadura General de la Nacin. Simultneamente se
12 La desorganizacin del ejrcito permanente de la Confederacin y el gran nmero de bajas que haba experimentado durante la campaa que culmin en los enfrentamientos de Cepeda y Martn Garca, redujo considerablemente su potencial blico. En vsperas de Pavn, el ejrcito permanente de 3.504 plazas ni siquiera totalmente cubiertas, resultaba insuficiente para defender adecuadamente las fronteras y ciudades principales. Las diferentes polticas seguidas por cada provincia no prevean la colaboracin entre las diversas fuerzas y la Confederacin tuvo poco xito en poner algn orden en este sentido (Memoria del Ministerio de Guerra y Marina, 1860). 13 Como detalle pintoresco, revelador a la vez de la grave precariedad de las finanzas estatales, cabe mencionar que estas operaciones de crdito se contrataban a travs del "caballero" Don Jos Buschental, controvertido personaje que representaba para la Confederacin "el nico punto de contacto con el comercio y caudales extranjeros". 14 Se establecieron en un principio las de Rosario, Santa Fe y Corrientes.

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designaron dos Inspectores de Aduana con la misin de centralizar las aduanas y administraciones, uniformar el sistema de recaudacin de rentas y mejorar el sistema de informacin sobre gastos y recursos nacionales. No obstante, estos esfuerzos creaban una apremiante situacin a las provincias. Privadas de subsidios por parte del tesoro nacional, dadas las propias penurias financieras de ste, as como de los recursos que obtenan antes de la nacionalizacin de las aduanas y la abolicin de los derechos de trnsito, debieron buscar otras fuentes de renta sea arrogndose una potestad fiscal que slo corresponda a la nacin, obstaculizando el comercio e industria o restableciendo antiguas gabelas que la Constitucin haba proscripto definitivamente. As, Corrientes pronto impuso gravmenes a la importacin y exportacin para obtener recursos que le permitieran afrontar sus revoluciones intestinas. San Lus comenz a percibir derechos de "extraccin" sobre algunos "frutos" producidos en la misma, aduciendo ante los reclamos del gobierno nacional que se trataba de un gravamen municipal. Similares reclamos fueron efectuados ante los derechos de "pasturaje" establecidos en Catamarca y San Lus (Mabragaa, 1910). A pesar de que los afanes centralizadores de la Confederacin tuvieron algn xito, sobre todo en los aos en que el enfrentamiento armado con Buenos Aires exigi mayores recursos, su endeble situacin financiera esterilizaba todo esfuerzo organizativo. En vsperas de Pavn, el lamentable cuadro de recursos y la acumulacin de crditos impagos anticipaban el colapso de un nuevo experimento de estado nacional. Si la capacidad de convocatoria de fuerzas militares por parte de la Confederacin y Buenos Aires sugera, al cabo de una dcada de enfrentamientos, cierta paridad, muy diferente era la situacin de sus respectivas finanzas. A pesar del asedio que le impusieran las tropas confederadas luego de la secesin, y de las vicisitudes de la guerra civil, Buenos Aires dispuso en todo momento del control de su aduana y el apoyo de su Banco, pilares de la viabilidad institucional del estado provincial. El monopolio comercial ejercido por el puerto de Buenos Aires haca de su aduana un poderoso instrumento de apropiacin de recursos, al tiempo que el Banco de la Provincia no slo concurra habitualmente a saldar el dficit presupuestario del gobierno sino que adems, a travs de la emisin monetaria, creaba una encubierta forma de imposicin que resolva las situaciones de mayor apremio. Slo as pudo sostener la provincia escindida el extraordinario presupuesto militar que exiga la defensa de su territorio y las campaas que permanentemente debi librar ante el avance indgena. 15 Estas referencias demuestran que ni el aparato militar ni el aparato tributario se hallaban arraigados como instituciones nacionales privados, como estaban de la
La comparacin de los presupuestos de gastos de la Confederacin y del Estado de Buenos Aires para el ao 1859 da una clara idea de la importancia relativa de sus respectivas finanzas: Estado de Buenos Confederacin Argentina Aires (en pesos) (en pesos) Min. Del Interior (En B. Aires, de Gobierno) 10.443.560 19.303.878 Min. De Relaciones Exteriores 1.172.200 1.505.240 Min. De Hacienda 6.786.300 20.304.593 Min. De Guerra y Marina 22.250.960 50.227.576 Min. De Justicia, Culto e Instruccin Pblica 7.076.720 Cmaras y Adm. Del Crdito Pblico 602.616 TOTALES 47.729.740 91.943.903 Fuente: Citado por Lus Rodolfo Fras, 1971.
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contribucin material de la Aduana y el Banco porteo. Tambin permiten entender por qu fueron las instituciones provinciales de Buenos Aires las que sirvieron de base para organizar sus similares en el orden nacional, luego de Pavn. Organizarse para organizar. Disuelta la Confederacin Argentina, las fuerzas militares de Buenos Aires pasaron a constituirse en el ncleo del nuevo ejrcito nacional, al reunirse la Guardia Nacional de Buenos Aires con efectivos de la Confederacin y transferirse al orden nacional el Ministerio de Guerra y Marina y la Inspeccin y Comandancia General de Armas de la Provincia de Buenos Aires (Gorostegui de Torres, 1972). Sin embargo, transcurriran todava muchos aos hasta que la institucin militar consiguiera organizarse sobre bases ms o menos estables. Los problemas ms acuciantes enfrentados en un comienzo fueron (1) la simultaneidad o sucesiva alternancia de los frentes de lucha, que obligaban a un permanente desplazamiento de tropas siempre insuficientes, y (2) la falta de profesionalizacin, derivada de las dificultades de reclutamiento, ausencia de reglamentos, etc. El nuevo ejrcito nacional, compuesto originariamente de 6.000 efectivos, debi afrontar de inmediato la defensa de la lnea de frontera con el indio, al tiempo que acuda a sofocar los numerosos levantamientos producidos en el Interior luego del triunfo de las fuerzas porteas. 16 Por esta misma razn, sus dimensiones debieron modificarse reiteradamente para adecuarse a las alternativas, en gran medida imprevisibles, de la institucionalizacin del poder estatal. 17 La falta de una ley de conscripcin obligatoria problema arrastrado prcticamente desde las guerras de la independencia obligaba al gobierno nacional a destinar al servicio activo a guardias nacionales indisciplinados, faltos de instruccin y desprovistos del aplomo y la profesionalidad del soldado de lnea, situacin que adems mantena su dependencia respecto de los gobiernos provinciales para la "remonta" de dichas guardias. El gobierno nacional tambin, debi resolver el problema de la homogeneizacin de sus cuadros en un doble sentido: (1) contando con una fuerza "integrada" con el aporte de todas las provincias; y (2) estableciendo una adecuada distribucin jerrquica entre los diversos rangos. 18 Pero vale la pena insistir en que todos estos pasos se dieron lentamente, a travs de un constante proceso de ajuste a circunstancias sbitamente cambiantes, que hicieron variar sucesivamente la fisonoma institucional del aparato militar. Como en el caso del ejrcito, aunque por razones mucho ms obvias, la reorganizacin del sistema rentstico y su aparato recaudador se llev a cabo a partir de los recursos y organismos correspondientes de la provincia de Buenos Aires. No obstante, transformarlos en una institucin implic desplegar una serie de actividades paralelas: (1) adquirir el control de las aduanas interiores que se hallaban en manos de las provincias; (2) deslindar de hecho las jurisdicciones impositivas de la nacin y
Esta permanente movilizacin del ejrcito pronto se convertira en un fundamental instrumento de penetracin y control territorial, sobre todo una vez que la experiencia de la larga y cruenta guerra con el Paraguay le otorgara una definitiva aptitud profesional. 17 Por ejemplo, el primer cuerpo de ejrcito, al mando de W. Paunero, que interviniera en las operaciones contra Pealoza en La Rioja, fue disuelto un ao despus de organizado el ejercito; pero a partir de 1864, la guerra con el Paraguay exigi armar y equipar un ejercito que lleg a contar con 25.000 hombres. Lo mismo ocurri con la pequea fuerza de marina. Reducida en un comienzo a slo tres buques en pie de guerra (los dems fueron arrendados a particulares, conciliando de este modo ventajas y facilidades para el comercio), pronto debi redimensionarse con motivo del conflicto blico. 18 Sobre el primer aspecto, recin en 1866 se expresa oficialmente que todas las provincias se hallan "representadas" en el ejrcito nacional (con especial mencin de la eternamente rebelde provincia de Corrientes), aun cuando ello no significa todava una verdadera integracin. En cuanto a la distribucin jerrquica, uno de los legados de la Confederacin Argentina al nuevo gobierno nacional parece haber sido el crecido nmero de personal militar (sobre todo integrante de la Plana Mayor) que revistaba en posiciones superiores a las que indicaban sus reales mritos, situacin atribuida a "la prodigalidad de la administracin caduca del Paran".
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las provincias; (3) asegurar la viabilidad presupuestaria de los gobiernos provinciales; (4) organizar y uniformar los organismos de recaudacin y control; (5) activar la bsqueda de recursos alternativos dada la insuficiencia de los ingresos corrientes. Veamos estos distintos aspectos ms detenidamente. A fines de 1861, luego de ocupar con su ejrcito las ciudades de Rosario y Santa Fe, Mitre tom posesin de sus aduanas como un depsito de que se encargaba Buenos Aires bajo la condicin de dar cuenta a las autoridades nacionales en cuanto se hallaren instaladas. La delegacin de los poderes nacionales que las provincias le hicieran posteriormente, convirti ese depsito en mandato expreso. Entre noviembre de 1862 y febrero de 1863, el gobierno nacional se hizo cargo de las dems aduanas fluviales y terrestres. 19 La posesin de las aduanas resolva slo uno de los problemas, ya que todava era preciso deslindar los recursos provinciales de los nacionales. El 10 de octubre de 1862 fue fijada como fecha desde la cual corresponderan al gobierno nacional todas las sumas recaudadas por aduanas y correos, salvo que se hubieran percibido en concepto de deudas anteriores, en cuyo caso continuaran siendo apropiadas por el gobierno provincial. 20 Como gran parte de los ingresos se encontraban en esta situacin, o bien se producan en forma de letras con vencimiento diferido, o hallndose disponibles resultaba fsicamente imposible remitirlos de inmediato a Buenos Aires, el gobierno debi apelar al crdito; 21 Ms complejo an result el deslinde de los compromisos presupuestarios asumidos por la Nacin y las provincias. Una de las exigencias de Buenos Aires al ceder su aduana fue que el gobierno nacional garantizara la ejecucin de su presupuesto de 1859 durante 5 aos con lo cual se daba cumplimiento efectivo a lo acordado en el Pacto del 11 de noviembre de 1860, cuando en condiciones de negociacin mucho menos favorables obtuvo tal concesin del gobierno de la Confederacin Argentina. Pero en un primer memento, dados los exiguos recursos disponibles, la garanta de hecho se invirti y fue la provincia la que afront una serie de erogaciones que correspondan a la nacin, o incluso a las dems provincias. Naturalmente, tal actitud no fue enteramente desinteresada. Dndole el carcter de anticipo hecho a la nacin, tuvo un obvio sentido poltico, ya que los fondos se destinaron a compensar "...los sacrificios hechos por las provincias que tomaron una actitud militar para cooperar al movimiento iniciado por Buenos Aires", dada "la conveniencia de propender a afianzar la situacin que deban a sus heroicos esfuerzos y la imposibilidad en que se encontraban de hacer frente a las erogaciones que demandaba tal estado de cosas". 22 Por otra parte, las irregulares circunstancias en que se desenvolva la vida institucional del pas determinaron pragmticas decisiones financieras, tales como la afectacin especfica de recursos a determinados objetos de gasto, lo cual acord un status preferencial a ciertos crditos contra el estado y produjo la virtual cesacin de pagos en diversos rubros. 23 Esta sera quizs la primera manifestacin de una
19 A las aduanas de Rosario y Santa Fe siguieron las de Corrientes y Entre Ros y finalmente las del interior y del "Norte". 20 Art. 5 del decreto del 3 de octubre de 1862. 21 En esos difciles momentos, fue el Banco de Mau y Ca. el que facilit recursos a travs de sucesivas operaciones de crdito por montos modestos, pero que sirvieron para afrontar los primeros gastos, particularmente cuantiosos dadas las operaciones militares en el Interior. 22 Mabragaa, 1910. Las diez o doce mil onzas de oro que, como mnimo fueron necesarias para ello salieron del tesoro de Buenos Aires. Tambin esta fuente cubri las dietas asignadas a los senadores y diputados nacionales. 23 Por ejemplo, las rentas de la aduana nacional de Santa Fe fueron destinadas al pago de sueldos de empleados nacionales, gastos de guerra, hospitales, etc. Otra ilustracin de este tipo de decisiones fue el

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modalidad de afectacin presupuestaria que con el tiempo, acentundose hacia nuestros das, limitara seriamente la capacidad de control centralizado y disposicin de sus recursos por parte de la administracin central del gobierno nacional. La organizacin y regulacin de las dependencias de recaudacin y control tuvieron en esta etapa inicial soluciones expeditivas, aunque a menudo transitorias. Acondicionar los locales, designar y remover personal, crear rganos de fiscalizacin (v.g. superintendentes, administradores inspectores y visitadores), uniformar la contabilidad de las aduanas, crear en ellas la estadstica comercial, formar sus presupuestos, fueron algunas de las tareas que manifestaron esta voluntad ordenadora. 24 Ya se mencion que las dificultades inicialmente halladas en la efectivizacin de los ingresos de las aduanas hizo necesario recurrir al crdito. Pero no slo era difcil hacerse de recursos sino tambin efectuar libramientos de pago sobre fondos en poder de las aduanas fluviales del Litoral, dadas las resistencias de los acreedores an de las provincias interiores que insistan en hacer efectivos sus crditos en Buenos Aires. 25 La primera, el emprstito del 30 de abril de 1864, le permita amortizar la fuerte deuda exigible contrada a causa de la guerra en el interior del pas. La segunda, consisti en la conversin en fondos pblicos nacionales de las sumas destinadas a la amortizacin del papel moneda de Buenos Aires por medio de la quema. Tambin en ese ao tuvo lugar la consideracin por parte de la Junta del Crdito Pblico, de una propuesta para convertir la deuda pblica interna en deuda externa, siguiendo el ejemplo del Per. Aunque el dictamen de la Comisin fue negativo en mrito a consideraciones de prdida de control, cambio del carcter de la obligacin y defensa del prestigio y dignidad nacionales, la existencia misma de la propuesta revela la apertura para el pas de nuevas posibilidades de endeudamiento externo, que no tardara en manifestarse plenamente a travs de ofrecimientos de una magnitud antes desconocida. Apropiacin y creacin de mbitos operativos Con la espada y la bolsa al servicio del estado nacional comenzaba a resolverse el problema de "ordenarse para ordenar", de regularizar el funcionamiento de los ms poderosos instrumentos de dominacin poltica. Primer paso de lo que terminara siendo una vasta labor de sometimiento de todos los aspectos de la interaccin social a la lgica de un sistema de produccin cuyos rasgos dominantes, insinuados desde haca tiempo, tendan a acentuarse aceleradamente al comps de las nuevas circunstancias. An cuando la constitucin nacional, vigente desde haca una dcada, proporcionaba un marco institucional imprescindible, su desagregacin e implementacin estaban todava pendientes. En parte se trataba de adquirir el monopolio de ciertas formas de intervencin social hasta entonces reservadas a la jurisdiccin de las provincias, an
establecimiento y destino de derechos adicionales de importacin y exportacin a la atencin preferencial de la amortizacin de billetes del Banco de la Provincia de Buenos Aires, de los servicios de emprstitos emitidos por la Confederacin y el Estado de Buenos Aires y del presupuesto garantido de esta provincia, lo cual impidi la cancelacin de otras obligaciones. Vase Memoria Ministerio de Hacienda, 1863, pp. 9/11. 24 En parte, estas fueron llevadas a cabo por funcionarios y "hombres de confianza" especialmente designados. En parte, por organismos ad-hoc, como en el caso de la Comisin de comerciantes criollos y extranjeros designada por Mitre en Rosario para que, de acuerdo con el administrador, custodiara y pusiera orden en la aduana y sus depsitos. 25 Lo cual revela, de paso, que el mercado financiero interno ya era sumamente activo antes de producirse el ingreso masivo de capitales extranjeros, y tena una importancia mayor que lo que habitualmente se supone.

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cuando su ejercicio por estas contraviniera expresas disposiciones constitucionales. En parte, tambin, de una tarea de apropiacin y conversin de intereses comunes, propios de la sociedad civil, en objeto de "inters publico", es decir, de la exclusiva competencia del estado nacional. En parte, finalmente, de la delimitacin de nuevos mbitos operativos que ningn otro sector de la sociedad estaba en condiciones de atender, dada su naturaleza o la magnitud de los recursos involucrados; pero que la existencia misma del estado nacional, el nuevo marco institucional que pretenda imponer o el incipiente proceso de desarrollo capitalista que tena lugar paralelamente, haca necesaria. Dicho en otros trminos, el proceso de "ordenamiento" social supona, al mismo tiempo, el proceso de constitucin del estado qua aparato institucional. Ya me he referido brevemente a los problemas iniciales que plantearon la formacin de un ejrcito nacional y la centralizacin y control del aparato recaudador. No menores fueron los obstculos que hall la creacin de otras instituciones destinadas a normativizar y/o ejercer control sobre las dems reas que el gobierno nacional comenzaba a reivindicar como objeto de su exclusivo monopolio. Como en el caso del ejrcito y la aduana, en algunas reas se trataba de que las provincias consintieran en transferir a la nacin algunas de sus prerrogativas, tales como la emisin de moneda o la administracin de justicia de ltima instancia. La aparente simplicidad de estos actos de transferencia se vio sin embargo erizada de dificultades. El problema ya no se reduca a montar, sobre la base de instituciones de Buenos Aires, organismos con proyeccin nacional, sino de apropiar y concentrar atribuciones, ejercindolas a travs de mecanismos generalmente creados ex-novo. Esto explica en parte el fracaso de los proyectos iniciales de nacionalizar la moneda y la banca. Ganar la confianza de un comercio descredo por anteriores fracasos, cuyas prcticas seguan incorporando como premisa una total anarqua monetaria; superar las resistencias de los sectores dominantes del litoral, que no consentan en perder el frreo control que, a travs del gobierno provincial, ejercan sobre las poderosas instituciones bonaerenses; tales algunos de los desafos que recin pudieron vencerse dos dcadas ms tarde. 26 Otras veces la provincia cedera gustosamente la iniciativa, como en el caso de los esfuerzos por extender la frontera con el indio. Luego de Pavn fue el ejrcito nacional el que asumi esta responsabilidad, y aunque la Guardia Nacional de las provincias especialmente la de Buenos Aires colabor en este esfuerzo, fue la Nacin la que llev adelante la campaa y suministr el grueso de los recursos. Pero la conquista del orden tambin supona para el gobierno nacional apropiar ciertos instrumentos de regulacin social hasta entonces impuestos por la tradicin, legados por la colonia o asumidos por instituciones como la Iglesia. Su centralizacin en el estado permitira aumentar el grado de previsibilidad en las transacciones, uniformar ciertas prcticas, acabar con la improvisacin, crear nuevas pautas de interaccin social. A diferencia de la apropiacin de reas funcionales bajo control provincial, no haba en estos casos una clara lgica de sustitucin. La variedad de mbitos operativos en los que el gobierno nacional comenz a reclamar jurisdiccin sealan ms bien un alerta pragmatismo, muchas veces reido con la filosofa antiintervencionista del liberalismo que inspiraba su accin en otros terrenos. Este avance
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La anarqua monetaria se manifestaba en la circulacin de tres o cuatro monedas diferentes en cada provincia. Una misma moneda variaba hasta 25% de una provincia a otra. En 1875 y 1879 se dictaron leyes ordenadoras que resultaron frustradas en su aplicacin. Recin en 1881 se logr ordenar el sistema monetario (Ley 1130) y dos aos despus se dispuso la conversin de la nueva moneda a la par (Olarra Jimnez, 1968). En cuanto al sistema de bancos, tambin fueron reiterados los fracasos. Un proyecto de bancos libres fue tempranamente frustrado por el monopolio de emisin ejercido por el Banco de la Provincia de Buenos Aires. La primera Oficina de Cambio, creada en 1867, se estableci como dependencia de este mismo banco. Recin en 1872 se cre el Banco Nacional, con el aporte de capitales privados, y durante la dcada del 80 se fueron estableciendo otras instituciones oficiales y privadas.

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sobre la sociedad civil tuvo probablemente su ms importante manifestacin en la tarea de codificacin de fondo. Las heterogneas disposiciones, costumbres, instituciones y prcticas socialmente aceptadas, que desde la colonia y a travs de la catica etapa de vida independiente del pas haban conformado un cuerpo jurdico amorfo e inconsistente, fueron lentamente sustituidas por modernos cdigos, inspirados en la tradicin jurdica europea, pero adecundose a la idiosincrasia de la sociedad argentina y a los requerimientos que el nuevo orden impona, estos cdigos anticiparon y regularon minuciosamente todos los aspectos de la vida civil y la actividad econmica. Como ocurriera en otras reas, la codificacin tambin recogi iniciativas y proyectos del gobierno de la Provincia de Buenos Aires. Correspondi al propio Urquiza como gobernador interino ante la renuncia de Lpez y Planes designar una comisin para redactar los cdigos civil, penal y comercial. 27 En 1858 la provincia puso en vigencia el cdigo de comercio, redactado por Dalmacio Vlez Sarsfield y Eduardo Acevedo. Mitre lo adoptara en el orden nacional en 1862, y se mantendra vigente hasta 1889, fecha en que sera sustituido por el actual. Tambin en 1862 se encarg a Vlez Sarsfield la redaccin del cdigo civil y en 1864, a Carlos Tejedor, el cdigo penal. El primero fue concluido en 1869 y entr en vigencia en 1871. Recin en la dcada del 80 seran sancionados los cdigos penal y de minera, luego de varios aos de revisin y discusin parlamentaria. A veces, la apropiacin funcional implic la invasin de fueros ancestrales, como cuando el estado tom a su cargo el registro de las personas, la celebracin del matrimonio civil o la administracin de cementerios, funciones tradicionalmente asumidas por la Iglesia. 28 Otras veces, supuso la incursin en ciertos campos combinando su accin con la de los gobiernos provinciales y la de los particulares. El ejemplo que mejor ilustra esta modalidad es la educacin, rea en la que el gobierno nacional tendra una creciente participacin y se reservara prerrogativas de superintendencia y legislacin general. El caso de los ferrocarriles tambin representa un tpico campo de incursin compartida con las provincias y el sector privado incluso bajo la forma de joint ventures. Mencionemos adems, las reas de colonizacin, negocios bancarios y construccin de obras publicas, como otros tantos ejemplos de esta modalidad. A menudo el gobierno nacional utiliz la frmula de concesin con o sin garanta para la ejecucin de las obras o la prestacin de los servicios, contribuyendo a la formacin de una clase social de contratistas y socios del estado frecuentemente implantada adems en otros sectores de la produccin y la intermediacin. 29

Es interesante sealar que ya como Presidente de la Confederacin, Urquiza estableci en Rosario un Tribunal del Consulado para administrar justicia entre comerciantes, organismo tpicamente colonial ajustado a las ordenanzas de Bilbao. 28 En la ciudad de Buenos Aires, la administracin de estas reas quedara a cargo del gobierno municipal por delegacin del estado nacional. La institucin del matrimonio civil recin tendra vigencia bajo la presidencia de Jurez Celman, coincidiendo con el movimiento laicista iniciado en la dcada del 80. 29 Ya en tiempos de la Confederacin Argentina la empresa de Mensajeras Nacionales", servicio de diligencias bajo concesin estatal organizado por Timoteo Gordillo (a la sazn Inspector de Postas y Caminos), contaba como socios a Urquiza, del Carril y Virasoro, todos ellos prominentes polticos y funcionarios en la misma poca. Tambin Urquiza se asoci a Wheelwright, Thornton (ministro britnico en Buenos Aires), Parish (vicecnsul), el gobierno nacional, el gobierno y el Banco de la Provincia de Buenos Aires para la construccin del ferrocarril Central Argentino. Para agregar un ejemplo ms, la sociedad annima que dio origen en 1872 al Banco Nacional, fue constituida por varios conocidos empresarios, polticos y gobernadores, suscribiendo adems el gobierno nacional un importante porcentaje del capital.

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Finalmente, el mismo desarrollo de las actividades productivas, la mayor complejidad de las relaciones sociales, el rpido adelanto tecnolgico, fueron creando nuevas necesidades regulatorias y nuevos servicios que el gobierno nacional comenz a promover y tomar a su cargo. En esta categora se inscriben actividades tan variadas como la organizacin del servicio de correos y telgrafos, la promocin de la inmigracin, la delimitacin y destino de las tierras pblicas, la exploracin geolgica y minera, el control sanitario, la formacin de docentes y el registro estadstico del comercio y la navegacin. En general, las actividades hasta ahora mencionadas fueron apropiadas por el estado sustituyendo en su ejecucin a otros agentes sociales. Esta sustitucin, casi siempre imperativa, implicaba una transferencia y concentracin de mbitos funcionales cuyo control representara, a la vez, una fuente de legitimacin y de poder. Asumiendo la responsabilidad de imponer un orden coherente con las necesidades de acumulacin, el estado comenzaba a hallar espacio institucional y a reforzar los atributos que lo definan como sistema de dominacin. Las otras instancias articuladoras de la actividad social cedan terreno y se subordinaban a nuevas modalidades de relacin que lentamente se incorporaban a la conciencia ordinaria de los individuos y a la rutina de las instituciones. Nueva divisin social del trabajo Verdaderos procesos de apropiacin funcional, estos avances del estado nacional daran lugar a que poco a poco se fuera conformando un nuevo esquema de divisin social del trabajo. Los gobiernos provinciales veran reducida su intervencin al mbito cotidiano y previsible de la reproduccin de relaciones sociales; las instituciones civiles encontraran crecientemente circunscriptas sus actividades a las funciones especficas que les dieron origen; y el gobierno nacional pasara a subrogar o crear todas aquellas formas de intervencin que implicaran instituir nuevas modalidades de articulacin social necesarias para resolver las cuestiones del orden y el progreso. En este esquema el gobierno nacional, como manifestacin visible del estado, se convertira en el mximo reasegurador del nuevo orden social. Al absorber las tensiones generadas por la implantacin de este orden, al asumir los riesgos involucrados en la superacin de sus obstculos, se vera ms expuesto, se hara ms vulnerable a las vicisitudes del proceso de construccin social. Pero al mismo tiempo, se hara ms y ms insustituible. Acabara por internalizarse en la conciencia ordinaria como una realidad omnipresente aunque crecientemente abstracta. Su "presencia" tendera a desvincularse de su materializacin institucional, en parte porque su multiplicada actividad lo convertira en un componente implcito del nuevo esquema de relacin social, y en parte porque a travs de la manipulacin simblica conseguira sacralizar su existencia como custodio y garante del inters general de la sociedad. Esta aparente contradiccin entre vulnerabilidad y legitimacin 30 merece aclararse, sobre todo para comprender mejor el nuevo esquema de divisin del trabajo sugerido. La formacin del estado argentino luego de Pavn sera el primer experimento exitoso en una cadena de fracasos. Exitoso en el sentido de que por primera vez, ni las fuerzas contestatarias ni las restricciones institucionales conseguiran disolverlo; lo cual no significa que su viabilidad no haya sido seriamente amenazada durante casi dos dcadas. La vulnerabilidad del estado se expresara en peridicas crisis fiscales, en su creciente dependencia del financiamiento externo y, especialmente, en los
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Utilizamos el concepto de legitimacin en un sentido todava muy impreciso. Ms adelante intentaremos rescatarlo del variado muestrario interpretativo a que lo sometiera la literatura, para otorgarle un significado acorde con la realidad histrica que queremos caracterizar.

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drsticos cambios producidos en la asignacin de sus recursos ante la necesidad de afrontar mltiples situaciones de conflicto armado. Pero a diferencia de experiencias anteriores, las condiciones econmicas del pas eran esta vez mucho ms propicias. La produccin pampeana consegua colocarse con creciente facilidad en los mercados europeos y al ritmo de su expansin, aumentaban el volumen de recursos y la capacidad de endeudamiento del estado. A la vez, la actividad de ste no haca sino facilitar la aceleracin del proceso expansivo, dando lugar a un "circulo virtuoso" que aseguraba la simultnea reproduccin de una modalidad de estado y sociedad. Frente a estas circunstancias, la situacin de las regiones interiores se vera afectada diferencialmente. Aquellas que conseguan incorporarse a la economa agroexportadora, contaran con una mayor capacidad contributiva de su poblacin, derivada del auge de los negocios y la valorizacin de la propiedad inmueble, fuentes de los principales recursos que haban quedado reservados a la jurisdiccin provincial. En cambio, las provincias marginadas del proceso de expansin hacia afuera, o aquellas que no consiguieron generar un mercado nacional para su produccin primaria como lo hicieron ms tarde Tucumn y Mendoza 31 , hallaran mayores dificultades para recomponer sus ya dbiles finanzas y caeran en una dependencia cada vez ms estrecha de los subsidios y el empleo proporcionados por el Gobierno Nacional. El cuadro resultante podra resumirse as: (1) un estado nacional que creca espasmdicamente, invadiendo nuevos mbitos funcionales que aumentaban su vulnerabilidad y comprometan su viabilidad financiera, pero que al mismo tiempo le exigan desarrollar una capacidad de extraccin y asignacin de recursos que robusteca su presencia institucional y legitimacin social; (2) Buenos Aires y, en menor medida, las dems provincias pampeanas, prcticamente relevadas de aquellas actividades sujetas a alta incertidumbre tales como la guerra o las grandes obras de infraestructura requeridas por el proceso expansivo, pero con capacidad de generar ingresos tributarios (fundamentalmente patentes al comercio y contribuciones sobre la propiedad) suficientes para asegurar la reproduccin del nuevo patrn de relaciones sociales: infraestructura de servicios, capacitacin de la fuerza de trabajo, mantenimiento del orden interno, etc.; y (3) las restantes provincias, desvinculadas de los mercados externos, con economas declinantes debido a la irrupcin masiva del comercio importador de Buenos Aires, cuya precaria situacin financiera se vio muchas veces agravada por alzamientos armados contra las autoridades nacionales o contra sus propios gobiernos. 32 De esta forma se configuraba una situacin que tenda a reforzar la hegemona de las provincias pampeanas y sus clases dominantes. Al asumir el estado nacional el conflicto que por dcadas haba sobrellevado Buenos Aires, sta y ms tarde sus socias menores 33 se encontraron en ptimas condiciones para reorientar sus esfuerzos y recursos. A partir de 1862, mientras el gobierno nacional intentaba dificultosamente delimitar un mbito operativo en un medio hostil y con recursos precarios, la ciudad y la provincia de Buenos Aires sufran una expansin extraordinaria. 34 Mientras Mitre se dedicaba a reprimir levantamientos y
La produccin de azcar en Tucumn y vino en Mendoza, adquirira creciente significacin para la economa de estas provincias recin a partir de la dcada del 70, y sobre todo con la llegada del ferrocarril. La situacin de las finanzas de estas provincias entre fines del siglo pasado y comienzos del actual ha sido estudiada por Baln y Lpez de Nisnovich (1977). 32 De este ltimo grupo corresponder excluir ms adelante a las provincias que, como ya se indicara, consiguieron conformar mercados nacionales para su produccin agro-industrial. 33 Es el caso de Entre Ros hasta el asesinato de Urquiza y las rebeliones de Lpez Jordn, y de Crdoba y Santa Fe en la dcada del 70, acompaando la efmera prosperidad que en el orden nacional iniciara la presidencia de Sarmiento. 34 Por entonces se produjo el comienzo de lo que se conoce como el segundo gran perodo de fundacin urbana del pas (Hardoy, 1971). Decidida la ereccin de pueblos en todos los partidos que no tuviesen centro de poblacin, se fundaron nada menos que 21 slo entre 1863 y 1865 (v.g. Saladillo, Tapalqu, San Martn, General Lavalle, Nueve de Julio, General Rodrguez, Mar Chiquita, Tres Arroyos, Lincoln, Viedma, General Las Heras, Suipacha, Moreno, Chacabuco, Ramallo, Castelli, Ayacucho, Balcarce,
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malones, librar la guerra del Paraguay y afrontar una pesada y creciente deuda pblica, Buenos Aires prosperaba en sus escuelas, ferrocarriles, puentes, caminos y colonias agrcolas. Los gobiernos de Saavedra y Alsina como ms tarde los de Castro, Acosta, Casares y Tejedor produciran una profunda transformacin institucional, fsica, cultural y econmica de la provincia. En muchos aspectos, Buenos Aires se anticipara en su legislacin y en sus instituciones a las que luego establecera el gobierno nacional. 35 La burguesa portea se creaba, de este modo, una doble base de sustentacin. A travs del control de las instituciones y recursos provinciales aseguraba las condiciones contextuales y las garantas de coercin indispensables para organizar y promover una actividad productiva y mercantil en rpida expansin y frecuente transformacin. 36 A travs de su privilegiado acceso al gobierno nacional, movilizaba los recursos e instituciones que suprimiran los diversos focos de cuestionamiento al nuevo sistema de dominacin y acercaran al puerto unidades productivas y mercados interiores creados a impulsos de una vasta actividad de promocin, garanta de la inversin y construccin de las grandes obras de infraestructura. Con esta divisin funcional la actividad econmica de la provincia se desenvolvera sin mayores sobresaltos, justificando afirmaciones cerco esta: "El Presupuesto de la Provincia... no tiene puede decirse partidas eventuales. Marca en todos su captulos propsitos decididos, para obtener resultados previstos tambin". 37 Relacin nacin-provincias y legitimacin del estado La diferencial situacin de las provincias tambin se manifest en el tipo de relacin que empezaban a mantener con el gobierno nacional. En este sentido, es necesario marcar una tajante distincin entre Buenos Aires y el resto de las provincias. Para situar primero globalmente el problema, podra afirmarse que si bien el nuevo estado nacional naca con los auspicios y el beneplcito de los sectores dominantes de Buenos Aires, tambin naca expuesto a sus tensiones y contradicciones. Buenos Aires apoyara incluso prestando sus propias instituciones toda iniciativa dirigida a penetrar el territorio nacional y afianzar la hegemona portea. Pero resistira todo intento del gobierno nacional de coartar su autonoma y atributos, en tanto su prdida redujera o pusiera en peligro los recursos que estos sectores podan manejar en su exclusivo beneficio desde el gobierno provincial. Por ms decisiva que fuera la influencia que ejercieran en el gobierno nacional, el suyo era un poder que en esta instancia deban compartir con las burguesas del interior. Y aunque estas encontraran creciente terreno de convergencia en sus intereses de largo plazo con los de los sectores dominantes de Buenos Aires, no estaban dispuestas a aceptar que el estado nacional se constituyera en un mero eptome institucional de la burguesa portea. Por eso es importante sustraerse a la visin maniquea que considera al sistema de dominacin surgido de Pavn como simple prolongacin de la burguesa portea en el estado. Simtricamente, tampoco debe caerse en el otro extremo de atribuirle total
Necochea, Arenales y Rauch). En todos ellos se construy desde la iglesia y la escuela hasta la municipalidad, juzgado de paz, comisara, cementerio, mercado y dems edificios pblicos (Saldas, 1910). 35 Sobre todo, en la organizacin de los tribunales de justicia y en el sistema de educacin comn. 36 Descontando los servicios de su deuda pblica (que exigan casi el 50% de los recursos ordinarios), el presupuesto de la provincia de Buenos Aires para 1877 destinaba un 20% del remanente a la educacin secundaria y superior, un 30% a la administracin de justicia y crceles, ms del 20% a la administracin de los poderes ejecutivo y legislativo, y casi un 10% a obras publicas. En cambio, la seguridad pblica -bsicamente el batalln y regimiento provinciales- demandaban menos del 10%. 37 Rufino Varela, Ministro de Hacienda, en Provincia de Buenos Aires, Departamento de Hacienda, "Reformas indicadas por el Ministro del Ramo al acompaar las Memorias de la Administracin a la Asamblea General Legislativa, Buenos Aires, 1877. Escrito Anexo, 1877, pg.6.

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autonoma. Cortado el cordn umbilical con Buenos Aires, la viabilidad del estado nacional deba contemplar no solamente una relacin de fuerzas que fijaba lmites al manejo discrecional del aparato estatal por parte de los sectores dominantes de Buenos Aires 38 , sino tambin una lgica de produccin a menudo contradictoria con las necesidades expansivas de estos sectores. Esta circunstancia podra explicar el diferente carcter que asumieron los enfrentamientos entre la nacin y las provincias a partir de 1862. En un comienzo se producira un arrollador avance del estado nacional sobre el interior con el respaldo explcito de Buenos Aires y sus aliados de causa en las provincias basado fundamentalmente en la represin y el control coactivo de las situaciones provinciales. En cambio, la relacin del gobierno nacional con la Provincia de Buenos Aires pasara de un deshonroso concubinato a una inestable convivencia, para luego manifestarse en un creciente distanciamiento a medida que las concesiones y compensaciones efectuadas a las provincias por un estado que buscaba afirmar su propia personalidad institucional, fueron produciendo un reflujo del avance inicial y una paulatina insercin en el estado de las burguesas del interior. La eleccin de Avellaneda y el inmediato levantamiento de Mitre seran la primera manifestacin elocuente de este cambio de sentido en la relacin, y la "cada de Buenos Aires", en 1880, su ms dramtica expresin. Por eso es posible afirmar que el estado nacional interioriz en su seno el conflicto que durante dcadas haba dividido a Buenos Aires y el Interior. Esta mediatizacin del conflicto convirti al estado en una arena de negociacin y enfrentamiento, pero al mismo tiempo contribuy a constituirlo en un actor diferenciado de las partes en pugna. Slo cuando este "tercer personaje" entro en escena como dira J. lvarez, cuando el estado pudo definir su propia personalidad y convertirse en rbitro de la situacin nacional, fue posible resolver el secular conflicto definitivamente. Puede observarse entonces que lo que estaba en juego era la legitimacin del estado nacional frente a la sociedad civil. Legitimacin no entendida en el sentido de una tarea del estado (v.g. el enmascaramiento de un orden social injusto), que le otorga O' Connor (1974) ni tampoco como justificacin de un rgimen o una frmula poltica, tal como utiliza el trmino Botana (1978). Ms bien estn aludiendo a la justificacin o fundamento mismo de la existencia de un estado nacional, el reconocimiento social de que esta forma de dominacin es preferible a otras, dados ciertos intereses y valores, o debe aceptarse, dada la aplicacin o amenaza de cierto grado de coercin. En cierta forma me interesa la legitimacin "fundacional" del estado, es decir, el proceso a travs del cual se van difundiendo e internalizando percepciones, actitudes y valores indicativos de que el marco de relaciones sociales se ha transformado y que otro debe ser su eje articulador. 39
Aunque no siempre eficaz para contrarrestar la influencia de Buenos Aires, la frmula constitucional para la composicin del Senado de la Nacin que asignaba igual representacin a todas las provinciasimpuso claras restricciones a la hegemona portea y a la discrecionalidad del poder ejecutivo nacional. Al menos, mientras este ltimo no dispuso del aparato represivo y jurdico necesario para anular, mediante el recurso de la intervencin federal a las provincias, el poder equilibrador del Congreso. Pero cuando ello ocurri, ya la base social del estado se haba transformado; las burguesas "del interior" se estaban convirtiendo aceleradamente en burguesa nacional y slo deban definir con el sector "ultralocalista" de la burguesa portea los trminos de un nuevo pacto de dominacin. 39 Cuando el presidente Roca, dirigindose al congreso de 1881, manifestaba: "Ahora podis dictar vuestras leyes con entera libertad y con la conciencia de que ellas sern fielmente obedecidas, sin consultar otra cosa que la razn, la justicia o la oportunidad, y sin temor de que ningn Gobernador de provincia, rompiendo con todas las prcticas., venga a protestar en este recinto, tratando de violentar vuestras sanciones", estaba sealando que el proceso de centralizacin del poder se haba consumado, que la autoridad del estado resultaba ya indiscutible, que la imposicin de sus decisiones no ofrecera resistencias y que toda otra forma de poder deba subordinrsele. Este resultado se haba logrado en menos de dos dcadas, entre el comienzo de la presidencia de Mitre y el fin de la de Avellaneda.
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Aqu conviene aclarar un punto. Buena parte de este ensayo est dedicada a recrear y explicar este proceso de legitimacin, en tanto el mismo constituye el reverso del proceso a travs del cual el estado nacional adquiri sus atributos. Es decir, la "estatidad", condicin de ser estado, supone como contrapartida su reconocimiento y aceptacin social, esencia de su legitimacin en el sentido expresado. En esta seccin intento simplemente sealar que este proceso implic, por una parte, la sustitucin del marco institucional provincial como principal eje articulador de las interacciones sociales; y por otra, la transformacin de los sectores econmicamente dominantes del interior en clase dominante a nivel nacional. Sin embargo, a pesar de que esto dio lugar a que las bases de poder poltico tendieran a perder su estrecha asociacin con la dominacin local, la provincia continu siendo al menos hasta 188O el otro trmino de la contradiccin que planteaba la existencia de un estado nacional. Por lo tanto, el carcter que asumi la relacin entre este ltimo (o "La Nacin", en los trminos de entonces) y los diversos sectores de la incipiente burguesa, no puede desconocer el papel intermediador de la instancia provincial. Ms que los partidos, que en el limitado juego poltico de la poca cumplan muy parcialmente el papel de mecanismo de representacin, fueron los gobiernos provinciales los que continuaron siendo los interlocutores polticos del estado nacional, y el mbito en el que se gestaron las alianzas, oposiciones y conflictos en torno a la organizacin nacional. Sin embargo, cabe aqu reiterar una distincin entre Buenos Aires y las dems provincias, ya que sus respectivas relaciones con el estado nacional se ajustaron a patrones diferentes. Recordemos que este estado surgi como solucin impuesta, como consecuencia directa del desenlace de un largo perodo de enfrentamientos. Su existencia no puso fin a los enfrentamientos sino que contribuy a localizarlos en el propio mbito provincial, al constituirse en una fundamental base de apoyo institucional de fracciones burguesas del interior adictas a la poltica del gobierno nacional. El proceso de legitimacin del estado implic centralmente la cooptacin y continuado apoyo de estas fracciones a travs de una accin diversificada que tendi a promover sus intereses. La alianza inicial se vio as crecientemente engrosada por sectores dominantes del interior que descubran que su implantacin en el estado les permita articularse ventajosamente al circuito dinmico de la economa pampeana. La relacin nacin-provincias sufri as diversas vicisitudes en funcin de las resistencias y apoyos que el proyecto liberal, encarnado en el estado, hallaba tanto en las provincias que haban pertenecido a la Confederacin como en la propia Buenos Aires. En las primeras, los cuestionamientos se originaran en aquellos sectores no resignados a convertirse en vctimas de una frmula impuesta coactivamente, que tenda a promover los intereses asociados principal o subordinadamente a la internacionalizacin de la economa. En la ltima, las resistencias derivaran de una creciente toma de conciencia en el sentido de que la "delegacin" de algunas atribuciones provinciales si bien constitua una condicin necesaria para viabilizar su propia frmula, implicaba una efectiva prdida de poder (v.g. el directo control de las relaciones con el interior y el exterior). Ello originara conductas recelosas y agraviantes, fuente de no pocos conflictos. Desde esta ptica, podra afirmarse que el gobierno de Buenos Aires, y la burguesa portea, fueron quizs los ltimos en reconocer que el estado haba desplazado definitivamente a la provincia como centro de gravedad de la actividad social. Esto puede sonar paradjico si se tiene en cuenta que fue esa provincia y esa burguesa quienes gestaran el nuevo estado. Pero por esta misma razn, les result ms difcil aceptar que su "retoo" haba cobrado entidad nacional e institucional, que sus bases

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sociales (y por lo tanto, sus intereses y orientaciones) se haba diversificado, y que ya no constitua, como en un comienzo, una simple extensin en el orden nacional de la dominacin, que ejercan en el orden provincial. Penetracin estatal y cristalizaciones institucionales Luego de Pavn, las reacciones de las provincias interiores no tardaron en producirse, manifestndose fundamentalmente en pronunciamientos de jefes polticos locales dispuestos a cambiar situaciones provinciales adictas o contrarias al nuevo rgimen as como en la continuacin de prcticas autnomas lesivas para el poder central. Antes de cumplir el primer ao de su perodo presidencial, Mitre informaba que si bien las provincias adhirieron al nuevo orden, se hizo necesario prever cualquier reaccin colocando un cuerpo del ejrcito nacional en un punto estratgico" (Mabragaa. Subrayado O.O). Al mismo tiempo sealaba que hallndose la sede del gobierno nacional en Buenos Aires y siendo sta centro de todos los recursos, podan resolverle rpidamente las situaciones de desorden o rebelin. No obstante, la centralizacin del poder y los recursos resultaba insuficiente, ya que para ser efectiva deba ir acompaada por una descentralizacin del control, es decir, por una "presencia" institucional permanente que fuera anticipando y disolviendo posibles focos contestatarios, y afirmando la suprema autoridad del estado nacional. En esto consista en definitiva su legitimacin y en esta direccin se orientaron diversas formas de penetracin. No tendra sentido aqu una relacin cronolgica de los hechos. Creo ms conveniente tratar de sistematizar e ilustrar las diversas modalidades que fue adquiriendo esta penetracin, observndolas como aspectos de un proceso nico. Una primera modalidad, que llamar represiva, supone la organizacin de una fuerza militar unificada y distribuida territorialmente, con el objeto de prevenir y sofocar todo intento de alteracin del orden impuesto por el estado nacional. Una segunda, que denominar cooptativa, incluye la captacin de apoyos entre los sectores dominantes y gobiernos del interior, a travs de la formacin de alianzas y coaliciones basadas en compromisos y prestaciones recprocas. Una tercera, que designar como material, presupone diversas formas de avance del estado nacional, a travs de la localizacin en territorio provincial de obras, servicios y regulaciones indispensables para su progreso material. Una cuarta y ltima, que llamar ideolgica, se refiere a la creciente capacidad de creacin y difusin de valores, conocimientos y smbolos reforzadores de sentimientos de nacionalidad que tienden a legitimar el sistema de dominacin establecido. La penetracin represiva implica la aplicacin de violencia fsica o amenaza de coercin, tendientes a lograr el acatamiento a la voluntad de quien la ejerce y a suprimir toda eventual resistencia a su autoridad. El mantenimiento del orden social se sustenta aqu en el control de la violencia, a diferencia de lo que ocurre con las otras formas de penetracin, en que el orden se conforma y reproduce a partir de "contraprestaciones" o beneficios que crean vnculos de solidaridad entre las partes que concurren a la relacin, consolidando intereses comunes y bases de posibles alianzas. Es decir, tanto la penetracin material como la cooptativa o la ideolgica tienen un comn fundamento consensual, an cuando apelen a distintos referentes: el inters material, el afn de poder o la conviccin ideolgica, fuerzas que movilizan el consenso facilitando una creciente presencia articuladora del estado. En la experiencia argentina, estas modalidades de penetracin se manifestaron a travs de muy diversos mecanismos. Pese al carcter fundamentalmente represivo que asumi la intervencin estatal durante las dos primeras dcadas que siguieron a la

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definitiva organizacin nacional, tambin se ensayaron con variado xito mecanismos de penetracin ms consensuales, que fueron dando contenido a los atributos no coercitivos de la "estatidad". La penetracin material constituy una modalidad de control social basada en la capacidad exclusiva no compartida por ningn otro agente social de crear, atraer, transformar, promover y, en ultima instancia, ensamblar, los diferentes factores de la produccin, regulando sus relaciones. Desde el punto de vista de la accin estatal, esto supuso la provisin de medios financieros y tcnicos para la ejecucin de obras de infraestructura o el suministro de servicios; el dictado de reglamentos que introdujeran regularidad y previsibilidad en las relaciones de produccin e intercambio; la concesin de beneficios y privilegios para el desarrollo de actividades lucrativas por parte de empresarios privados; y el acuerdo de garantas tanto a empresarios como a usuarios sobre la rentabilidad de los negocios emprendidos con el patrocinio estatal, la ejecucin de las obras y la efectiva prestacin de los servicios. A travs de la cooptacin, el estado nacional intent ganar aliados entre fracciones burguesas del interior y gobiernos provinciales, a travs de la promesa o efectiva concesin de diversos tipos de beneficios conducentes a incorporar nuevos grupos o sectores a la coalicin dominante. Por ejemplo, el selectivo empleo de subsidios o el nepotismo en la designacin de cargos pblicos nacionales, fueron otros tantos mecanismos de cooptacin. Conviene sealar no obstante un rasgo comn a los diferentes modos de penetracin. Tratndose de categoras analticas excluyentes, su examen separado puede hacer perder de vista la simultaneidad y compleja imbricacin con que sus diferentes modalidades se expresaron en las experiencias histricas concretas. En tanto los beneficios y contraprestaciones se dirigieron a ciertos sectores de la sociedad, con exclusin de otros, implicaron a menudo privilegios que por oposicin relegaban a estos ltimos a una existencia econmica, cultural o polticamente marginal. Por eso la represin y las formas ms consensuales de penetracin fueron procesos simultneos y recprocamente dependientes: ganar aliados dio lugar muchas veces a ganar tambin enemigos, y el "progreso" en el que se enrolaron los unos exigi el "orden" que debi imponerse sobre los otros. Por eso, mecanismos como la intervencin federal a las provincias pueden considerarse a la vez, como una modalidad de penetracin represiva y como un medio de ganar la adhesin y afianzar las bases de poder de sectores aliados dentro del propio territorio provincial. Por ultimo, la penetracin ideolgica revisti la represin desnuda o los intereses individuales de un barniz legitimante, tendiente a convertir la dominacin en hegemona, el beneficio particular en inters general. La ideologa sirvi como mecanismo de interpelacin y constitucin de sujetos sociales que, en medio de una situacin de caos institucional y transformacin de la estructura econmica, deban reubicarse dentro de la nueva trama de relaciones sociales que se estaba conformando. Desde esta perspectiva, la accin del estado se dirigi a instituir pautas educacionales congruentes con el nuevo esquema de organizacin social, establecer el "imperio de la ley" y sacralizar una concepcin de la justicia que fijaba minuciosamente las posibilidades y lmites de la accin individual, secularizar prcticas sociales inveteradas que representaban serios obstculos para la vigencia de instituciones liberales "progresistas", desarrollar un discurso poltico que justificara el funcionamiento de una democracia restrictiva, contradictoria con el liberalismo impuesto en el plano de las relaciones de produccin, instituir, en fin, creencias, valores y normas de conducta, coherentes con un nuevo patrn de relaciones sociales y un nuevo esquema de dominacin. Al margen de su impacto especfico, estas diferentes modalidades de penetracin tenderan a producir diversas consecuencias. En el plano social, la creciente

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apropiacin por el estado de nuevos mbitos operativos y su activo involucramiento en la resolucin de los distintos aspectos problemticos de las dos cuestiones centrales orden y progreso que dominaban la agenda de la sociedad argentina. En lo que se refiere al propio estado, cada una de las formas de penetracin se expresara en cristalizaciones institucionales, es decir, en normas y organizaciones burocrticas que regularan y ejecutaran las actividades contempladas en los distintos mbitos operativos. El estado nacional se convirti en el ncleo irradiador de medios de comunicacin, regulacin y articulacin social, cuya difusin tentacular facilitara las transacciones econmicas, la movilidad e instalacin de la fuerza de trabajo, el desplazamiento de las fuerzas represivas y la internalizacin de una conciencia nacional. 40 Estos correlatos institucionales de la penetracin estatal seran, de este modo, momentos en el proceso de adquisicin de los atributos de la estatidad. Al producir la descentralizacin del control constituiran, en esta etapa inicial, una condicin inseparable de la centralizacin del poder. Nota final Lejos de agotar el tema, la interpretacin hasta aqu ensayada se ajusta a una lnea de reflexin que abre numerosos surcos susceptibles de mayor profundizacin analtica. Uno de ellos apunta a la necesidad de una mejor caracterizacin de las alianzas y conflictos que desembocaron en la definitiva organizacin nacional. Otro tiene que ver con una mayor desagregacin de las modalidades de penetracin del estado y un examen ms detenido de las cristalizaciones burocrticas resultantes. Un tercero se refiere a la vinculacin entre el orden instituido y las formas que fue asumiendo la resolucin de los desafos del "progreso". Una ltima lnea implicara vincular el orden establecido, en esta primera etapa de la organizacin nacional, con las condiciones que posibilitaron la dominacin oligrquica a partir de la dcada del 80. Algunos de estos aspectos del proceso formativo del estado argentino son actualmente objeto de estudio, dentro de un proyecto ms ambicioso que aspira a desarrollar las ideas preliminares expuestas en este trabajo.

Hasta 1862, la presencia del estado nacional en el interior se limitaba prcticamente a las aduanas y receptoras existentes en diversos puntos fronterizos y a las oficinas de rentas que funcionaban vinculadas al trfico aduanero. Slo 15 aos despus, una elevadsima proporcin del personal civil y militar del gobierno nacional se hallaba radicado o se desempeaba en forma itinerante en el interior del pas. De acuerdo con un censo de funcionarios que he construido para el ao 1876, sobre una dotacin total de 12.835 personas, alrededor de 10.956 se desempeaba de uno a otro modo en el Interior. Si bien gran parte de este personal era militar, tambin la dotacin civil (y el clero, a cargo del gobierno central) era ampliamente mayoritario respecto al radicado en Buenos Aires. Se trataba de una situacin verdaderamente excepcional, por cuanto la centralizacin de la dotacin y recursos del estado en jurisdiccin federal sera posteriormente la regla.

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