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14/09/2000

Confrence Internationale Berlin

Dimension de la dcentralisation au Maroc entre le poids du pass et les contraintes de Lavenir

Prof. Dr. Sad Chikhaoui Professeur la Facult des sciences Juridiques Economiques et Sociales Casablanca

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Dimension de la dcentralisation au Maroc entre le poids du pass et les contraintes de lavenir

Dr. Sad Chikhaoui

Dimension de la dcentralisation au Maroc entre le poids du pass et les contraintes de lavenir


Les 13 et 14 septembre 2000 Je voudrais dans cette communication essayer de vous donner une vue densemble de la place de la dcentralisation dans le systme politique et administratif marocain. Dans ma dmarche,jadopterai une approche chronologique pour essayer de vous prsenter dune manire claire,je lespre, le contenu de tout un systme qui est forcement dense et complexe. Je dois aussi rappeler, que je pends la parole devant cette honorable assistance en ma qualit duniversitaire. Aussi les propos qui vont suivre nont dautres prtentions que dtre une rflexion dtape sur le long chemin de lorganisation administrative au Maroc. Cest une de mesurer les forces et les faiblesses de cette exprience. Ltude comportera forcment lapprciation de lexprience marocaine partir de lexpos dun point de vue personnel. Car la dcentralisation nest pas seulement un dcoupage communal et la mise en place dinstitutions. Ces actions nont de sens que si elles conduisent une gestion efficace des affaires locales, la prise en considration et la satisfaction des besoins locaux. Il sagit donc de la vie quotidienne et de la pratique de la dmocratie dans les affaires courantes, face aux problmes concrets et vcus dans la vie de chaque jour. Cest au niveau local que les citoyens peuvent participer le mieux la vie collective et la prise de dcision. Quen est-il alors de lexprience marocaine de lexercice de la dmocratie locale ? Mais au pralable permettez-moi, de rappeler quelques donnes quantitatives.
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Quelques donnes quantitatives gnrales


Situ lextrme nord ouest du continent africain, le Maroc dispose dune faade maritime de 3446 Km souvrant sur deux mers, lAtlantique et la Mditerrane. Les frontires sont limites lEst par lAlgrie et au Sud par la Mauritanie. La superficie du Maroc atteint environ 710 850 Km dont une partie importante est couverte de montagnes. La population marocaine slve plus de 27 millions, leffet continuel de lexode rural a fini par faire basculer la majorit vers les villes. Plus de 50 % de la population marocaine est ge de moins de 20 ans. Seuls 6

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enfants sur 10 gs de 7 10 ans sont actuellement scolariss1. Le chmage des jeunes gs de 15 34 ans atteint le quart de leffectif de cette population. La rpartition des dpenses de la population marocaine montre que, les 10% des mnages les plus dfavoriss ne ralisent que 2,1% de la masse globale des dpenses, par contre les 10% des mnages les plus favoriss ralisent 29, 2% des dpenses effectues lchelle nationale2. Quand au budget de lEtat, il est rparti pour environ 57% aux dpenses de fonctionnement, 33% pour le remboursement de la dette et reste est affect lquipement. Les donnes relatives la dcentralisation montrent, quil existe actuellement au Maroc, 16 rgions, 44 provinces, 24 prfectures, 249 municipalits et 1298 communes rurales. Ces quelques donnes quantitatives montrent, d'une part, que le Maroc est gographiquement vaste, socialement diversifi et conomiquement faible. Comme elles permettent d'autre part, de prciser la nature des contraintes existantes, didentifier les besoins et les attentes de la population et de mesurer la pression des difficults auxquelles sont confronts les gestionnaires de l'intrt public. Lhistoire rcente des structures administratives et politiques du Maroc est marque par la succession de trois principales priodes: - pr-coloniale, qui remonte dans le temps, concerne les dynasties successives et sachve en 1912 ; - celle du Protectorat, qui commence le 30 mars 1912 avec la signature du trait du Protectorat et se termine le 16 novembre 1955, avec la conclusion des accords dindpendance ; - la troisime priode est celle qui dbuta depuis lors et concerne le prsent.

Le

makhzen:

systme

administratif

du

Maroc

traditionnel

Jusquen 1912, lessentiel du pouvoir politique et administratif reposait au Maroc sur linstitution sultanienne. Le sultan commandeur des croyants, dtenait tous les pouvoirs. Mais son autorit ne sexerait en ralit que sur une partie du territoire marocain. Le bled el makhzen constituait la partie du Maroc dans laquelle les populations avaient fait allgeance (bea) au sultan. Les habitants de ces territoires payaient rgulirement limpt et fournissaient les contingents ncessaires pour le maintien de lordre ou la dfense du pays. Le reste du territoire (bled siba) tait peupl de tribus qui refusaient de se soumettre lautorit temporelle du Sultan et de ses reprsentants. Ces populations ne contestaient pas lautorit religieuse du commandeur des croyants, elles cherchaient conserver leurs coutumes et voulaient chapper limpt. Ces tribus ne vivaient pas dans une conomie autarcique, elles entretenaient des changes avec les villes et les marchs du territoire soumis au makhzen.
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En outre les deux territoires bled siba / bled makhzen, ntaient pas spars par une ligne de dmarcation fixe et dfinitive, de larges zones intermdiaires constituaient des crans protecteurs, qui permettaient aux tribus soumises dexploiter les plaines fertiles et au makhzen dadministrer tranquillement ces populations. Ainsi le Sultan qui dtenait tous les pouvoirs, nexerait en fait son autorit que sur une partie du pays. Sur le plan territorial, les familles taient regroupes en douars, les douars en fractions, les fractions en tribus. Chacune des entits taient administre par une assemble dlibrante : la Jma. - La Jma des douars comprenait, en principe, tous les chefs de famille ; - La Jma de fractions et de tribus taient des conseils de notables qui se recrutaient par cooptation en fonction de critres matriels et de la valeur personnelle du candidat.

Lamghar dsign gnralement pour un an, tait la fois le prsident et lexcutif de la Jma de tribu. A la veille du protectorat, cette organisation administrative traditionnelle ne stait pas en fait conserve au mme degr dans les diffrentes tribus. D'une part, lamghar tait parvenu dans plusieurs cas tablir un pouvoir personnel au dpend de la Jma et dautre part, le Makhzen lui mme, avait russi influencer et soutenir lamghar pour le transformer en cad (agent du makhzen). Les tribus vivaient ainsi, les unes sous un rgime dmocratique, les autres sous un rgime despotique.3

L'organisation administrative sous le protectorat protectorat


Ltude de ladministration locale au Maroc lpoque du protectorat claire et explique un certain nombre dvolutions ultrieures. Ds 1912, les autorits du Protectorat avaient compris lintrt quelles pouvaient tirer dune politique dont lessentiel tait de constituer face au makhzen, une force capable de favoriser ses dessins. La pacification du pays tait mene au nom du Makhzen, mais les autorits du protectorat prenaient le soin de dicter au Sultan, que les tribus dites de coutumes berbres sont et demeureront rgies et administres selon leurs lois et leurs coutumes propres sous le contrle des autorits 4. Les tentatives disolement de llment berbre furent menes dune manire systmatique. Lenseignement en constitua un lment fondamental. Dans les coles berbres, latmosphre tait cre pour arracher les lves larabisation, pour les canaliser vers la culture franaise dans un cadre folklorique 5. Cette entreprise de sparation atteindra son paroxysme avec la promulgation du Dahir berbre le 16 mai
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1930, lapplication de celui ci devait aboutir soustraire dune manire dfinitive les tribus dites classes, la souverainet sultanienne6. Mais dans cette affaire, la France a nglig lattachement des berbres lIslam. Le rsultat obtenu tait finalement totalement inverse aux objectifs fixs.

Lquivoque Lquivoque de la centralisation et de la dcentralisation sous le protectorat


A la diffrence des autres colonies franaises le Maroc a conserv du moins en apparence ses vieilles institutions. Plusieurs considrations expliquent cet tat de fait. Elles sont dabord lies la faiblesse des cots surtout pour une colonisation qui avance visage voile, pour ne pas inquiter les autres puissances et notamment les voisins allemands. Gallieni explique quil vaut mieux en gnral conserver ce fantme de pouvoir auquel lindigne est plus habitu et derrire lequel nous pouvons manuvrer plus laise 7. Lorganisation territoriale du Makhzen avant le protectorat sappuyait sur deux types de reprsentants locaux : les pachas dans les villes et le cad dans les campagnes. Les autorits du protectorat vont maintenir cette structure tout en prvoyant des modalits juridiques et pratiques de nomination qui garantissent leur loyalisme aux nouveaux matres du pays. Les nouveaux reprsentants du Makhzen sont nomms par Dahir, mais partir dune liste de trois personnes proposes par le chef de rgion au Rsident Gnral qui la transmet au Sultan par lintermdiaire des conseillers du gouvernement chrifien. Ces individus ainsi nomms sont muts ou rvoqus sur proposition du rsident Gnral par Dahir du sultan. Dans la pratique, les propositions transmises taient systmatiquement entrines. Il tait dailleurs prvu quen cas durgence ce montage pour sauver les apparences tait mis de ct et le Rsident Gnral pouvait dcider tout seul8. Dans le monde rural, les autorits du Protectorat vont sappuyer sur lutilisation de certaines structures tribales. Les Jma furent ainsi consacres par le Dahir du 21 novembre 1916 sous lappellation de Jma administratives . Le nombre de leurs membres tait fonction de limportance du groupement. Ces membres taient dsigns pour trois ans par le chef de rgion sur proposition des notables de la tribu ou de la fraction , en plein accord avec lautorit locale de contrle 9. Ces Jma taient prsides par des cads, chargs de fournir au nom de la collectivit et titre consultatif, aux autorits administratives et de contrle de indications ou des avis concernant les intrts gnraux du groupe 10 Lexistence des structures parallles de contrle occupes par des franais dnature lorganisation administrative apparente. Dans toutes les villes le pacha est assist par un chef des services municipaux et par des adjoints chargs en principe de laider dans ladministration de la ville et de contresigner tous ses actes. Lyautey indiquait propos du pacha que : la porte des actes quil signait lui chappe il constitue souvent une faade et non une autorit munie de pouvoirs 11.

Centralisme

attenue

dcentralisation

de

faade

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Le principe fondateur du systme du Protectorat : conserver les institutions traditionnelles modernises en les assujettissant fermement au pouvoir central, amena les autorits du Protectorat instaurer dans un premier temps des assembles consultatives et vers la fin du Protectorat initier des structures avec un certain pouvoir dlibratif. En milieu urbain et lexception des villes de Fs et de Casablanca qui bnficiaient dun rgime spcial. Le dahir du 8 avril 1917 instituera une charte des municipalits, dont la gestion sera partage entre les autorits dconcentres et la commission municipale mixte, compose de notables franais et de marocains (musulmans et isralites) dsigns par le grand vizir sur proposition du chef de rgion. Cette assemble (commission mixte) tait prside par le pacha et ne jouissait que dattributions purement consultatives. A la veille de lindpendance, la rsidence franaise au Maroc, dans lobjectif de pondrer laction des groupements contestataires, marocains et franais qui chappaient son contrle, promulgua le dahir du 6 juillet 1951 qui va aller dans le sens dun largissement du rle des Jma administratives12. Les Jma purent ainsi tre lues par les contribuables et diriges par un prsident choisi. Toutefois vue les attributions dont disposaient ces groupements, il nest pas permis de conclure une vritable dcentralisation. Dans lesprit du protecteur ces institutions reprsentaient des intermdiaires indispensables, pour faire accepter une politique de transformation conomique et sociale justifie par la ncessit de stabiliser les ruraux qui dferlaient sur les villes la recherche de travail13. Lapproche de la dcentralisation au Maroc par le Protectorat tait envisage dans une approche prventive, les contingences politiques exigeaient une certaine ouverture, mais celles ci ne pouvait en aucun cas se transformer en dmocratie locale base sur une reprsentation authentique de lintrt local. Le contraire serait antinomique avec le systme du protectorat.

La dcentralisation relative de ladministration du Maroc indpendant


Ds le dbut de lindpendance, les responsables marocains affirment le principe unitaire de lEtat et tablissent travers la dpendance hirarchique, des relais territoriaux au pouvoir central. Ils tabliront galement par la suite, travers la tutelle un contrle troit sur les collectivits locales. Ds lors le systme administratif marocain sera caractris par deux principaux traits : - Lunicit dun pouvoir central organis selon un model bureaucratique ; - Lexistence dune diversit dorganes de contrle, qui concourent la mise en uvre de laction tatique, sous limpulsion dun centre unique incarn par le souverain14. Constitutionnellement ladministration fait partie de lexcutif, elle se compose au niveau central du Roi, du premier ministre et des ministres. Au sein de cette structure le Roi exerce un pouvoir rel dans la direction des affaires de la nation. Juridiquement, le premier ministre dispose de lautorit rglementaire gnrale et peut dlguer certaines de ses attributions aux ministres. Mais il parat dans cette formation, davantage comme
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un auxiliaire du Roi, plutt quun responsable politique libre dappliquer un programme de gouvernement qui lui est propre. Le Roi dispose du pouvoir de prendre des mesures individuelles de nommer aux emplois civils et militaires, cette attribution imprime ladministration une certaine ligne de conduite15. Quant au rgime de la dcentralisation, il a connu depuis lindpendance une volution varie selon la nature de la collectivit considre : communes, provinces et prfectures, ou rgions. Cest au niveau communal que lvolution a t la plus marquante. Le dahir de 1963 fait une assez large place lautonomie communale, mais celle ci se trouve en mme temps fortement encadre par une tutelle rigoureuse et surtout par un partage des comptences excutives entre le prsident du conseil communal et le reprsentant du pouvoir central, qui fait de lui le vritable agent de la collectivit locale. Le prsident nexerant que laspect crmonial de la fonction16. Ce caractre formel de la dcentralisation traduit une volont de contrle, plutt quune dynamisation de la dmocratie locale17. Ce systme dautonomie locale sera largi la faveur dune conjoncture favorable et la relance des institutions constitutionnelles, avec le dahir du 30 novembre 1976. Devant lacuit des problmes, les responsables marocains esprent susciter par la dcentralisation lapparition dune nouvelle lite locale, sur laquelle ils peuvent compter pour assurer un contrle de la socit, sans cela, elle risque de lui chapper. Ainsi la tutelle sera assouplie et le pouvoir excutif remis en principe entre les mains du prsident du conseil communal. Mais lagent dautorit ne conserve pas moins dans la pratique un rle important surtout dans les zones rurales, o il est appel assurer une fonction dassistance et de conseil, lequel rle se transforme souvent en gestion directe, surtout que dans de nombreux cas les lus locaux ne sont pas en mesure dexercer leurs attributions, faute de moyens techniques ou de connaissances rglementaires. La dpendance de la commune lgard du pouvoir central est galement remarquable en matire financire et des quipements locaux. Le local se trouve ainsi domin et orient par le pouvoir central, les lus et partant les citoyens, ne peuvent que subir son impact18 Depuis 1976 le conseil dispose certes dattributions importantes et le prsident lu est renforc dans son statut par une investiture royale19. Cette caution lui permet de bnficier dune certaine autorit, mais par la mme, elle montre les limites que rencontre le processus dmocratique, qui ne doit son existence qua la volont monarchique et qui se trouve tenu de nvoluer quautant que le lui permet le pouvoir suprme20. La prpondrance de lagent dautorit est encore plus marque quand il sagit des assembles provinciales et prfectorales. A ce niveau, la tutelle est plus svre et la comptence excutive est confie au gouverneur, qui est reprsentant du Roi et dlgu du gouvernement21. Le gouverneur a la haute main sur le fonctionnement de lassemble provinciale et prfectorale.
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Au niveau rgional, la dcentralisation a t conue dabord comme espace de rflexion et daction conomique, mettant en uvre une politique damnagement du territoire qui prend appui sur les nouveaux espaces rgionaux. Cest le dahir du 2 avril 1997 qui a consacr la rgion en tant que collectivit territoriale dote de la personnalit juridique et de lautonomie financire et dassez larges pouvoirs de dcision. Lexprience est tous ses dbuts, elle ne permet pas suffisamment de recul, pour procder son valuation. Une lecture attentive de la charte rgionale permet cependant, davancer, que la dcentralisation rgionale apparat comme, une valeur idologique traduisant une organisation administrative de lespace base en thorie sur lautonomie de gestion, mais qui se rvle lanalyse trs dpendante du pouvoir central.

Le cadre juridique a lpreuve lpreuve de la pratique : les limites de la dmocratie locale


Lexamen des structures administratives actuelles montre que leur origine remonte au Protectorat. A linstar dun grand nombre des textes, la charte communale de 1976 est le produit dun emprunt au patrimoine juridique franais. Dj son anctre de 1960, reproduisait assez fidlement, sauf quelques rares exceptions, son homologue franais de 1884. Le rle jou par les assistants techniques franais au prs des concepteurs du projet, mais aussi laspiration des pres fondateurs de la dmocratie marocaine- dans lenthousiasme de lindpendance construire une dmocratie moderne sur le modle de loccupant, ny sont pas tranger22. Malgr ltendue de la rupture, le passage dune forme dorganisation ancestrale base sur des pratiques coutumires, un systme moderne, rgl par les lois de la dmocratie occidentale, se fait visiblement sans heurt. Mais les ralisations de la politique de dcentralisation au Maroc restent limites. Dabord sur le plan des allocations les communes urbaines ont bnfici dun intrt plus marqu que les communes rurales. Le retard est dautant plus mal ressenti quil concerne des quipements ncessaires la satisfaction des besoins primordiaux : distribution deau, assainissement, lectrification, quipements sanitaires et socio- ducatifsMais le fait le plus marquant est le dcalage qui existe entre le contenu des textes et son application. Tant il est vrai que chaque commune fonctionne selon les moyens dont elle dispose, mais aussi selon la qualit et le temprament de ses lus23. Les amnagements subits par les textes, depuis lindpendance expriment une volont mesure et prudente du pouvoir central vis vis de la gestion de lespace national. Ladministration marocaine continue sinspirer dune idologie juridique antrieur qui demeure sur le fond largement autoritaire, mais qui prsente comme toute idologie le paradoxe dentretenir lillusion. La pratique au quotidien de la gestion communale rvle dailleurs, les difficults quprouvent les lus locaux appliquer lnorme quantit de textes, qui pour une bonne part existent depuis lpoque coloniale. La matire juridique est difficilement applicable compte tenu du niveau gnral trs moyen des lus locaux. Cette carence est accentue par labsence de codes, de guides et de brochures de nature faciliter lapplication de ces textes. Il nest pas surprenant ds
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lors de constater que les principales difficults dapplication des textes, concernent la mise en place des organes, leur fonctionnement, les rapports entre lassemble et son excutif24. Il ne faut pas idaliser jusqu' exclure parmi les causes de ces difficults, lintrt personnel ou particulier nourri par un esprit prdateur. Lesprit civique lui seul ne suffit dailleurs pas expliquer La rue vers les urnes des candidats, surtout, que cet intrt nest constat nul part ailleurs dans le pays : ni dans laction culturelle ni dans laction sociale25. Cette mentalit prdispose tous les compromis et facilite la prdominance des reprsentants du pouvoir central. Lexprience montre que lexercice du pouvoir communal suscite des apptits, provoque des rivalits et comporte des risques: conflits personnels, rivalits politiques, dissension et fractures, alliance gomtrie variable voire collusion des autorits administratives. Cest sans doute le cachet plus ou moins prononc des lections dans tous les pays. Mais dans le cas du Maroc, la tendance est accentue par la disparate mosaque de la configuration partisane. Cette atomisation des courants politiques se traduit par des alliances prcaires, guids par des intrts sans liens avec lintrt public et souvent par del mme des logiques partisanes. La plupart des tats major des partis nont pas demprise sur les lus qui se rclament de leur formation. Linstabilit politique et la volatilit des lites, voire des partis, au gr des conjonctures et des intrts sont monnaie courante ce qui fragilise la stabilit et accentue le caractre mutant des assembles locales. Ce caractre est sans doute accentu par le mode de scrutin uninominal un tour adopt au lendemain de lindpendance et qui avait dj lpoque partag la classe politique et le pouvoir26. Il ne faut cependant pas ramener les critiques aux seuls reproches classiques de trucage des lections et de la reproduction de cartes lectorales prfabriques. Les difficults proviennent aussi de la mconnaissance par les lus de leurs rles, du contenu de leur mandat, de ltendue de leur pouvoir, de leurs droits et de leurs obligations27. En conclusion, il serait permis de dire que depuis lavnement de lindpendance, le Maroc a oscill entre lapplication tantt de la dconcentration, tantt de la dcentralisation, si bien que lun et lautre systme na pas donn les rsultats escompts. La non ralisation des objectifs de la dcentralisation conduit, dailleurs, les autorits marocaines au plus haut niveau considrer lopportunit dune rforme des textes de base de la dcentralisation au Maroc. Dans cette nouvelle perspective, ladministration territoriale reoit mission de promouvoir le dveloppement la base et devient, de ce fait loutil principal sur lequel doit reposer la construction du pays, dans un contexte domin par les dfis de la concurrence et de la mondialisation Les principales ides qui se dgagent du dbat actuel sorientent vers : - une rduction du nombre des entits administratives dcentralises ; - le renforcement des attributions des organes dlibrants, par une nouvelle rpartition
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des comptences entre le pouvoir central et les Collectivits dcentralises ; - le renforcement des moyens matriels et de lencadrement humain, en tenant compte des spcificit des besoins des entits territoriales. Les autorits actuelles affirment vouloir rendre la dcentralisation plus effective. Pour y parvenir, le gouvernement entreprend actuellement un vaste programme de revalorisation de la fonction territoriale, notamment par la rationalisation du recrutement des cadres, une motivation substantielle, linformation, la formation et la recherche dune plus grande implication des populations... Mais c'est toujours l'aune de la pratique que sera mesure la valeur d'une rforme. Une promesse n'a de valeur que dans la mesure ou elle sera tenue.

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Dimension de la dcentralisation au Maroc entre le poids du pass et les contraintes de lavenir Notes

Dr. Sad Chikhaoui

1- Le Maroc du changement : le choix de lavenir. Conseil National de la Jeunesse et de lAvenir. Rabat 1997 2- Niveau de vie des mnages 1990 / 1991. Vol. 1. Rapport de synthse. Direction de la statistique. Rabat. 3- MONTAGNE R. Les berbres et le Makhzen dans le sud du Maroc. Paris 1930 4- Art premier du Dahir du 11 novembre 1914 5- LACOUTURE J. Le Maroc lpreuve. Paris 1958 6- Art 6 du Dahir du 16 mai 1930 7- MSEFER Najia. Lorganisation communale sous le Protectorat, mmoire Sciences Politiques Casablanca 1986 8- Idem 9- Art 2 du Dahir du 21 novembre 1916 10- Art 4 du Dahir du 21 novembre 1916 11- BREMARD F. Lorganisation rgionale du Maroc. p. 127 12- Lexpos des motifs du dahir prcisent que : Afin de promouvoir laccs progressif des populations de Notre Empire la gestion des affaires publiques, il a paru possible, compte tenu de lvolution conomique et sociale du pays, dapporter au rgime institu par Notre dahir du 11novembre 1916 crant des jmas administratives de tribus certaines modifications qui donneront aux membres de ces conseils des pouvoirs plus tendus Dahir du 6juillet 1951. 13- MSEFER Najia. Lorganisation communale sous le Protectorat, mmoire Sciences Politiques Casablanca 1986. p. 71 14- BENHAMIDOU Mohamed. Institutions administratives et changement social. RMDED n 13 Casablanca 1987 15- Constitution marocaine de 1992 16- CHERKAOUI A. Le contrle de lEtat sur la commune. Editions la porte. Rabat 1968 17- BENHAMIDOU Mohamed. Institutions administratives et changement social. RMDED n 13 Casablanca 1987 18- GHOMARI M. La notion de dmocratie locale. lEtat et les collectivits locales au Maroc. op. cit. p. 41 19- Art 5 du dahir du 30 septembre 1976 20- GHOMARI M. La notion de dmocratie locale. lEtat et les collectivits locales au Maroc. op. cit. p. 38 21- Art 1er du dahir de 1977 relatif aux attributions du gouverneur. 22- BRAHIMI Mohamed. La loi communale lpreuve de la pratique. Dcentralisation et pratique locale de dveloppement. Najah eljadida, Casablanca, 1996. 14 et 15 23- GHOMARI M. La notion de dmocratie locale. LEtat et les collectivits locales au Maroc. op. cit. p. 38 24- BRAHIMI Mohamed. La loi communale lpreuve de la pratique. Dcentralisation et pratique locale de dveloppement. Najah Eljadida, Casablanca, 1996. p. 22 25- GHOMARI M. La notion de dmocratie locale. Op. cit. p. 42 26-Idem p. 25 27- Idem p. 27
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