ELPROCEDIMIENTOADMINISTRATIVOENELSALVADOR HenryAlexanderMeja

SUMARIO: I. introduccin, II. Delimitacin conceptual, III. Los fines del procedimientoadministrativo,IV.RegulacinJurdicadelProcedimiento Administrativo en El Salvador, IV.1. Fundamento Constitucional, IV.2. Regulacin Secundaria, V. Sujetos de la relacin procidemental, VI. Principios generales que informan el procedimiento administrativo salvadoreo, VII. Estructura del procedimiento, VIII. El silencio administrativo, IX. Nulidades de pleno derecho, X. A manera de conclusin.XI.Bibliografabsica.

I.

Introduccin El procedimiento administrativo es una reaccin natural del Estado Liberal de

Derecho,frentealfenmenodeasuncindepotestadesautoritariasporlaAdministracin enelEstadoAbsolutista.Seconformacomounodelospilaresdemayorimportanciadel sistema administrativo moderno, desde la Revolucin Francesa, donde obliga a la Administracin Pblica conducirse bajo la sujecin del principio de legalidad, consecuentemente la toma de sus decisiones estar en funcin de seguir un procedimientopredefinidoporelordenamientojurdico. En el Derecho Administrativo moderno constituye una manifestacin clara de la seguridad jurdica, ya que obliga a la Administracin desempearse segn el orden jurdico. Orienta al administrado el camino que debe de seguir para el ejercicio de un derecho o inters legitimo. El desarrollo del procedimiento administrativo como dice
1 SANTAMARIA PASTOR , est vinculado al crecimiento orgnico que la Administracin

experimenta a lo largo de los dos ltimos siglos. En virtud de lo anterior, los poderes pblicos, han promulgado leyes, a fin de establecer de manera uniforme los

DoctorenDerechoporlaUniversidadAutnomadeBarcelona.ProfesortitulardeDerechoConstitucionaly DerechoProcesalAdministrativodelaFacultaddeJurisprudenciayCienciasSociales,delaUniversidadde El Salvador. Director del Departamento de Derecho Pblico de dicha Facultad. Miembro del Foro IberoamericanodeDerechoAdministrativo. 1 SANTAMARAPASTOR,J.A.,PrincipiosdeDerechoAdministrativo,Vol.II,2edicin,CentrodeEstudios RamnAceres,S.A.,Madrid,2000,pp.5556.

2 procedimientos administrativos que debern de seguir las Administraciones Pblicas,

paralaemisindeactosjurdicosadministrativos. Sin embargo, en el Derecho Administrativo salvadoreo, lastimosamente an no

3 cuenta con una Ley de Procedimientos Administrativos , esto ha generado confusin y

dificultades, tanto para la propia Administracin y para los administrados al momento de aplicarlanormativaadministrativa.Esimperiosoqueenelobjetodenuestrotrabajo,nos concierneponer en relieve talcircunstancia,y hacer un planteamiento recogiendoloque
4 establece la escasa doctrina salvadorea , la jurisprudencia tanto de la Sala de lo 5 Contencioso Administrativo (en adelante SCA) y Sala de lo Constitucional (en adelante

SC). Aparte del anlisisdelaregulacin denuestras leyes sectoriales(llmase as alas leyesespecialesde carcteradministrativa),con el propsito de plantear elestadodela cuestin de los procedimientos administrativos en el orden salvadoreo. Finalmente se
2

SANTOFINIO GAMBOA, J. O., sostiene que el proceso de creacin de las leyes de procedimientos administrativos, lo inici Austria como primer pas europeo que estableci un rgimen sistemtico de procedimientos administrativos, por medio de la Ley de 21 de julio de de 1925, esto como fruto de las influencia positivista kelseniana de la poca. Luego sigui Polonia en 1926, las extintas Checoslovaquia y Yugoslavia en 1928. La influencia austriaca influenci el sistema Estadounidense, ya que el Congreso Federal expidi en 1946 la Federal Administrative Act, aplicables a las Agencias Federales de procedimientos Administrativos. (Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II, 4 edicin, Universidad Externado de Colombia, Bogot, 2004, p. 174). Por otra parte, adems el ordenamiento espaol, tiene su cuota de influencia en este proceso histrico de gran envergadura, y se consideran pioneros en la ordenacinlegaldelosprocedimientosadministrativos.Esapartirdel19deoctubrede1889,sepromulg su primera Ley de Bases de Procedimientos Administrativos (conocida como Ley de Azcarate en honor al congresistaquelapropici).Locualselimitafijarunospocosprocedimientos,dondeobligabaaMinisterio a crear sus propios reglamentos. Luego en 1958 se crea una Ley de Procedimiento Administrativo, era muchoms completa, regul todos los aspectos generales de los procedimientos, sin embargo subsistan otrosprocedimientossectorialesquellegaronadesplazaradichaLey.HastallegaralaactualLey30/1992 del Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Comn. Vase por todos: GARCIA DE ENTERRIA, E., RAMN FERNANDEZ, T., Curso de Derecho Administrativo II, 5 edicin, Civitas,Madrid,1998,pp.439450. 3 No obstante, el legislador salvadoreo, solamente le ha interesado crear una ley para uniformar los Procedimientos que se llevan a cabo ante los Registros Pblicos en nuestro pas. Nos referimos aLeyde

Procedimientos Uniformes para la Presentacin, Trmite y Registro o Depsito de Instrumentos en los RegistrosdelaPropiedadRazeHipotecas,SocialdeInmuebles,deComercioydelaPropiedadIntelectual,
vigentedesdedejuniode2004. 4 Estonosignificaqueennuestropas,notengamosManualesdeDerechoAdministrativo,dondesehayan hechoesfuerzosendescribirysistematizarladoctrinaylajurisprudenciasalvadorea,entrelosautoresque se destacan en este sentido, (aunque con matices espaoles). Vanse a GAMERO CASADO, E., MonografasdeDerechoAdministrativo:LaJurisdiccinContenciosaAdministrativayElactoadministrativo, PublicacindelConsejoNacionaldelaJudicaturayEscueladeCapacitacinJudicial,SanSalvador,2001,y AYALA,J.M.,etal.,ManualdeJusticiaAdministrativa,PublicacindelConsejoNacionaldelaJudicaturay EscueladeCapacitacinJudicial,SanSalvador,2003. 5 La SC, est sujeto a su conocimiento el enjuiciamiento de los actos administrativos, que un momento determinado,vulneranunDerechoconsagradoenlaConstitucinsalvadorea.

determinaramaneraconclusivaagrandesrasgosaspectoselementalesdeloquedebe regular esa anhelada ley de procedimientos administrativos que el orden normativo salvadoreoquenecesita. II. Delimitacinconceptual ElEstadoenelejerciciodelaspotestadespblicas,engranmedidaserealizanpor medio de actos, donde externa su voluntad, por medio de su principales rganos de Gobierno.Estosactostienenunprocedimientooprocesoaseguir,segnlaConstitucin lesconfierarealizarpormediodetalesrganos.Enefecto,setieneelprocesolegislativo es el cauce formal para el ejercicio dela potestad legislativa, crear, modificar,derogar e
6 interpretarla Leysecundaria ,yelprocesojudicialeslavertienteparaelejerciciodela

potestad jurisdiccional, es decir resolver conflictos jurdicos de diversa naturaleza que

7 surgendentrodelconglomeradosocial .

Para el tema que nos ocupa desarrollar, el procedimiento administrativo, contiene caractersticas que lo diferencian de los dems procesos efectuados por el Estado. En
8 trminos generales, el procedimiento administrativo siguiendo a RACIONERO 9 CARMONA , podemos definirlo como: una serie de actos heterogneos dirigido a la

ElArt.131ordinal5delaConstitucinsalvadorea,estipulaquetalfuncinlecorrespondealaAsamblea Legislativa. 7 CorrespondealrganoJudicial,envirtuddelArt.172delaConstitucindelaRepblicaJuzgaryhacer ejecutarlojuzgado. 8 Aparte de la bibliografa que nos referiremos en el transcurso de este trabajo, pueden verse las obras especificas que se refieren al procedimiento administrativo espaol a las siguientes: AGNDEZ FERNANDEZ, A, Las Administraciones Pblicas y el Procedimiento Comn: Ley 30/1992, con las modificaciones de la Ley 4/1999, Granada 2 edicin , 1999 GARRIDO FALLA, F., y FERNANDEZ PASTRANA,J.M.,RgimenJurdicoyProcedimientodelasAdministracionesPblicas(unestudiodelaLey 30/1992),Madrid,3edicin,2000GONZALEZPEREZ,J.,yGONZALEZNAVARRO,F.,Comentariosala

LeydeRgimenJurdicodelasAdministracionesPblicasydelProcedimientocomn(Ley30/1992,de26 de noviembre), Madrid 2 edicin, 1999 LEGUINA VILLA, J., y SANCHEZ MORN, M., La nueva Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Comn, Madrid, 1993 LOPEZ NIETO Y MALLO, El Procedimiento administrativo de las Administraciones Pblicas, Pamplona, 1993 PARADA VASQUEZ, R., Rgimen Jurdico de las Administraciones pblicas y del procedimiento comn (Estudiocomentario,textodelaLey30/1992de26denoviembre),Madrid.2edicin,1999.Enladoctrina
latinoamericana los Manuales Bsicos a que de manera especifica se refieren al procedimiento administrativopodemosmencionardealgunosautores:COMADIRA,J.R.,DerechoAdministrativo,Buenos Aires,AbeledoPerrot,1996DROMI,R.,Derechoadministrativo,BuenosAires,Depalma,2000GORDILLO, A., Tratado de derecho administrativo, Buenos Aires, Fundacin de derecho administrativo, 19982000 RODRIGUEZRODRIGUEZ,L.,CursodeDerechoAdministrativo,SantaFedeBogot,Temis,1995. 9 RACIONERO CARMONA, F., Temas de Derecho Administrativo I, Texto de Apoyo 3, Publicacin del ConsejoNacionaldelaJudicaturayEscueladeCapacitacinJudicial,SanSalvador,2004,p.64.

elaboracin o produccin de los actos o resoluciones de la Administracin Pblica.

10 Mientras que, el jurista mexicano DELGADILLO GUTIERREZ , sostiene que el

procedimiento representa una unidad que est integrada por un conjunto de actos coordinados entre s, que tienden a preparacin de la expresin de la voluntad de la
11 12 Administracin Pblica . Finalmente CASSAGNE , expone que el procedimiento

administrativoesunaseriedeactosentres,aunqueseparables,quetienenencomnla finalidaddeperseguirlaobtencindeuninterspblico. El derecho salvadoreo, se caracteriza por su dispersin procidemental, en consecuencianotenemosunadefinicinpropiadeprocedimientoadministrativo.Pero,el legislador ha tenido la intrepidez de conceptualizar legalmente que entiende por acto administrativo, en el Art. 20 del Cdigo Tributario, que de forma literal dice: Una

declaracin unilateral, productora de efectos jurdicos singulares, sean de trmite o definitivos, dictada por la administracin tributaria en el ejerci de de su potestad administrativa. No obstante elordenamiento salvadoreo sibien, de manera expresa no
loenumera,comounaspectoelementaldelactoadministrativo,debemosdeentenderque paralaemisindelosmismos,presuponeunprocedimientoadministrativoaunquecomo yaloapuntamosdemaneratalesprocedimientossoncarctersectorial. En virtud de lo anterior, podramos decir que constituye el sendero formal para el ejerciciodelaspotestadesadministrativasqueemanadelaConstitucin,ydelaLey,por tanto debe de entenderse que el referido procedimiento administrativo regula y limita la funcin administrativa constituye un elemento principal para la emisin de los actos
13 administrativos .

10

DELGADILLO GUTIERREZ, L. H., Elementos de Derecho Administrativo, 1 Curso, Limusa Noriega Editores, Mxico, 1998, p. 161. En el mismo sentido puede verse los manuales de doctrina mexicana FRAGA, G., Derecho Administrativo, 22 edicin, Porra, Mxico, 1982 SERR ROJAS, A., Derecho Administrativo,12edicin,Porra,1983. 11 ParafinesdidcticoselprofesorMARTINMATEO,R.,manifiestaquehayquediferenciarelprocedimiento conelexpedienteadministrativo,yaquesteeslacristalizacinmaterialenformaescritaydocumentadade lospasosyresultadosque sehallegadopormediodelasfasesdelprocedimientoadministrativo.(Manual deDerechoAdministrativo,Aranzadi,Navarra,2005,p.272). 12 CASSAGNE,J.C.,DerechoAdministrativoI,AbeledoPerrot,BuenosAires,1997,p.216. 13 En este orden de ideas la SCA manifiesta que el procedimiento administrativo en tanto modo de produccindelactoadministrativo,deemanaralmundojurdico,constituyeunelementoformaldelacto,y porconsiguientecondicionasuvalidez.Eneste sentido,puedeverselaSentenciaDefinitivadelaSCAde veintedemarzode1998,Ref.75A95.

III.LosfinesdelProcedimientoAdministrativo
14 Siguiendo a GAMERO CASADO Y FERNANDEZ RAMOS , los fines del

procedimientoadministrativosonbsicamentedos: a. Funcindegarantadelosderechosdelosadministrados: Elprocedimientoadministrativoesunagarantaparalosinteresados,puessignifica elsometimientodelaactividadadministrativaauncaucepredeterminadoyposibilitala participacin de las personas afectadas en el proceso de adopcin de las decisiones administrativas,permitiendoqueestaspuedanintervenirendefensadesusderechose intereses legtimos. La actuacin Administrativa debe someterse a un procedimiento legalmentepredeterminado,porunaconquistadelEstadodeDerecho,unaderivacin delprincipiodelegalidad. En este sentido la jurisprudencia originada de la SCA, sostiene que el procedimiento administrativo, como elemento formal del acto administrativo, desempeaunafuncindeplenagarantaparaeladministrado,yaqueleproporciona la oportunidad de intervenir en su emisin, y objetar si lo consideralos aspectos con queestendesacuerdo,atravsdelaspruebasqueconsiderepertinentes.Entanto seconstituyeenelcaucedelaaccinadministrativaconrelevanciajurdicadirectaen el administrado, susceptible e incidir en la esfera de sus derechos e intereses legtimos, posibilitandola participacindelos administrados enla toma dedecisiones
15 delpoderpblicoadministrativo .

b.

Funcindegarantadelinterspblico: El procedimiento posibilita adems el acierto y oportunidad de la actuacin

administrativa,permitiendoquelaAdministracintengaencuentatodoslosintereses, tantospblicosyprivadosimplicadosensuactuacin,evitandoasqueelfuncionario
14

GAMERO CASADO, E., y FERNANDEZ RAMOS, S., Manual Bsico de Derecho Administrativo, 4 edicin,Tecnos,2007,pp.281yss. 15 A este respecto, pueden verse la Sentencia Definitiva de 29 de septiembre de 1998, Ref. 81R96, yla SentenciaDefinitivadecuatrodeabrildedosmilcinco,Ref.215C2001.

acte de manera irreflexiva o arbitraria. Desde esta perspectiva funcional, el procedimiento administrativo sera una manifestacin del principio de eficacia de la Administracin, dado que persigue la racionalidad de la actuacin administrativa. En consecuencia,laSCAmanifiestaqueelactoadministrativonopuedeserproducidoa voluntad del titular del rgano a quien compete su emisin, obviando el apego a un procedimientoyalasgarantasconstitucionales,sino,hadeseguirnecesariamenteun procedimientodeterminado Estadoblefinalidadpermitedelprocedimiento,seaautnomo respectoalproceso judicial,aunqueamboscoincidenqueposenunafuncindegarantadelosderechos delosciudadanos.Entantoque,lospoderespblicosdeberndeaplicarlasgarantas del debido proceso, reconocidas enla Constitucin al procedimiento administrativo, a findereafirmarelEstadoConstitucionaldeDerecho. IV. RegulacinjurdicadelprocedimientoadministrativoenElSalvador IV.1. FundamentoConstitucional EnlaConstitucinSalvadorea,noexisteunadisposicinexpresadondeobliguea los poderes pblicos a seguir un procedimiento administrativo, tal como ocurre de maneraparadigmticaenordenamientoprimarioespaol,sin embargohaciendouna interpretacin sistemtica, nos encontramos que es una manifestacin implcita del DerechoConstitucionalalaSeguridadJurdica,consagradoenelArt.2,delareferida Constitucin.
16 Pero, el principal fundamento, lo tenemos al Art. 18 , donde se consagra el

Derecho de Peticin y Respuesta, ya que todo ciudadano tiene derecho a presentar

16

ElArt.18literalmentedice:Todapersonatienederechoadirigirsuspeticionesporescrito,demanera decorosa, a las autoridades legalmente establecidas a que se le resuelvan, y a que se le haga saber lo resuelto.LajurisprudenciadelaSCdicequesteDerechopuedeserejercidoporcualquierhabitantedela Repblica, sea nacional o extranjero, persona natural o jurdica ante cualquiera de las autoridades legalmenteinstituidas, las que tienenla obligacin de resolver, dentro de un plazo razonable y demanera congruente, lo solicitado conforme las atribuciones. Esto implica que "el ejercicio de este derecho

constitucionalconllevaalaobligacindelosfuncionariosestatalesderesponderocontestarlassolicitudes que se les eleven, pues el gobierno de la Repblica est instituido para servir a la comunidad. Se hace necesariosealar,quelacontestacinaquesehahechoreferencia,nopuedelimitarseadarconstanciade haberserecibidolapeticin,sinoquelaautoridadcorrespondientedebeanalizarelcontenidodelamismay resolverla y esto es lo que constituye el objeto de la obligacin de la actividad estatal conforme a las potestades jurdicamente conferidas. Lo anterior no implica que la respuesta deba ser favorable a las

suspretensionesanteunaautoridadpblica,afinqueseleotorgueelejerciciodeun derecho subjetivo, por tanto dicha Administracin seguir un procedimiento administrativo,afinderesolverleyhacerlesaberloresuelto. Delmismomodo,estederechopuedeactivarse,cuandolaAdministracinresuelve contraria a los intereses legtimos de un particular, lo cual deber de impugnar por medio de los recursos administrativos, que la ley franquea, con el propsito de restablecersusderechos.Encasoquelaautoridadresuelvaconformandoelacto,sele abre la puerta al particular para que pueda acudir en sede judicial y entablar un ProcesoContenciosoAdministrativo. IV.2. Regulacinsecundaria Nuestropas,en1978,daunpasoimportante,alpromulgarlaLeydelaJurisdiccin Contenciosa Administrativa (en adelante LJCA), donde en dicha ley se instituye la
17 SCA , como nico tribunal especializado, para tutelar los derechos e intereses

legtimosdelosparticulares.ConanterioridadaLJCA,elmecanismodecontroleraa nivel interno, no se someta a revisin jurisdiccional las actuaciones de la

18 AdministracinPblicaqueserefutabancomoilegales .

pretensiones del gobernado, solamente la de obtener una pronta respuesta (). De lo expuesto se colige queunfuncionariooentidadestatalsatisfaceelDerechoConstitucionaldePeticinalresponderlasolicitud presentada, en el sentido que aqul considere procedente, pero siempre con estricta observancia de lo preceptuadoenlaConstitucinylasleyessecundarias()aunqueelArt.18encomentonoloindique,la contestacinquedeberecaeraunasolicituddebesercongruenteconstapuestoqueresultaigualmente violatorio del derecho constitucional de peticin cuando la respuesta producida por la autoridad es congruenteconlorequerido.Sobreestetema,vaselaSentenciadefinitivadeAmparodecuatrodejuniode milnovecientosnoventaysiete,Ref.41M96. 17 La LJCA, entra en vigencia el uno de enero de 1979, la SCA, era integrada inicialmente por tres magistrados,conlareformadelaLeyOrgnicaJudicialen1994,seelevacuatroMagistradosparaquela conformaran, y que para tomaran decisin se necesita los votos unnimes de los Magistrados que la integran.EsunaLeyqueestdesfasada,yaquesucompetenciasecircunscribeexclusivamenteacontrolar los actos administrativos, excluyendo de la Jurisdiccin Contenciosa Administrativa: el control de la inactividad de la Administracin por falta de prestacin de Servicios Pblico, la va de hecho, los Actos Polticos de Gobierno, actos dictados por los concesionarios, control de legalidad de los Reglamentos, Contratos Administrativos. Adems establece como nica medida cautelar la suspensin del acto administrativo,nopermitiendolaamplituddelatutelacautelarporlavacontenciosaadministrativo.Donde ademslaSCA,porvajurisprudencialhadenegadoalosparticularesquelashansolicitado. 18 Enelordenamientojurdicosalvadoreo,laSCAeselnicotribunalespecializadodeordenjudicial,pero existen TribunalesAdministrativos, cuyo propsito es revisar los actos de laAdministracin previamente al conocimiento de la SCA, dentro de ellos estn: Tribunal del Servicio Civil, Tribunal de Apelaciones de los Impuestos Internos y Aduanas, Tribunal de Apelaciones de la Polica Nacional Civil, Tribunal de tica

Sin embargo, alafecha unas de las grandes dificultades que enfrenta el Derecho Administrativo salvadoreo, es la inexistencia de una Ley de Procedimientos Administrativos, normativa de carcter general que regule de manera uniforme como debe de actuar la Administracin Pblica, cuando va dictar un acto administrativo determinado. A pesar que se han tenido intentos de creacin de dicha normativa, en este sentido en 1994, se present por el extinto Ministerio de Justicia el Proyecto de LeydeProcedimientosAdministrativos,cuyocontenidoeraesencialparadarleungiro
19 alfuncionamientodelaAdministracinPblicasalvadorea .

El Proyecto contena el establecimiento de un procedimiento administrativo marco, los derechos de los administrados, principios generales y especiales del procedimiento, partes del procedimiento administrativo, rgimen de notificaciones, nulidades de pleno derecho, sistematizacin de los recursos administrativos, entre otros aspectos. Pese a que se hicieron talleres de difusin y discusin en la Administracin Pblica y con diversos sectores de la sociedad, el esfuerzo fue infructuoso,yaquequedenelolvidolamocin.EnlaactualidadesteProyectodeLey lastimosamenteseencuentraengavetadaenlosarchivosdelaAsambleaLegislativa, nohabiendoalafechaningnintersporreactivarelmismouotroproyectodistinto. Esto no significa que no tengamos los cauces jurdicos especiales para dictar actosadministrativos.Laretricadelordenamientosalvadoreo,esqueseencuentran dispersos en las leyes especiales administrativas, donde pueden distinguirse los siguientestiposdeprocedimientos:

Gubernamental, Tribunal Sancionador de la Defensora de Proteccin al Consumidor y Tribunal de la CarreraDocente. 19 LanotaescritaporelotroraMinistrodeJusticiaDr.RubnHernndezValiente,dirigidaalaPresidencia de la Repblica solicitndole iniciativa de ley del Proyecto de Ley de Procedimientos Administrativos, manifestenlibelodelanotaqueloquesepretendeconseguiresundobleordendeobjetivos.Enprimer lugarsepretendeagilizareldesarrollodelosprocedimientosadministrativosparaunamayorrealizacinde las pautas de actuacin de la Administracin, en orden al cumplimiento de los fines pblicos y al efectivo respeto de los derechos de los ciudadanos (), en segundo lugar, se pretende establecer una regla de uniformidadenlaactuacindelaAdministracin,yenlaconsideracindelosconceptosfundamentalesque intervienen en este campo y sus caractersticas. Lo ltimo no solo sirve para evitar las lagunas que en determinadosmbitosdelactuardelaAdministracinseproducan,sinotambinparaevitarladispersinde las normas () que generaban confusin por parte de los destinatarios e ineficacia de los mandatos del legislador.VaseeltextocompletodelProyectodeLeydeProcedimientosAdministrativos,Edicionesltimo Decenio,MinisteriodeJusticia,SanSalvador,1994.

a. Procedimientos de primer grado, o procedimiento constitutivos de derechos

subjetivos que seran aquellos en los cuales la Administracin realiza una

potestadadministrativa, con el fin de otorgar elejercicio de underecho as por ejemplo el procedimiento donde se otorga una autorizacin, permiso o Licencia, para mencionar algunos procedimientos se tienen la Ley Forestal (AutorizacinparaelaprovechamientodeBosquesnaturalessegnelArt.8y ss.),LeydereasNaturalesProtegidas(Autorizacionesyconcesionespara explotacindebosquessalados,einstalacindesalineras,establecidaenel Art.33 y ss.), Ley del Medio Ambiente (Permisos ambientales para la elaboracindeobrasoproyectosArt.19yss.),LeydeTelecomunicaciones (concesinparalaexplotacindelespectroradioelctricoreguladaenelArt. 76yss.)yLeyReguladoradelaProduccinyComercializacindelAlcoholy

de las Bebidas Alcohlicas (Licencias para establecimiento de ventas de

bebidasalcohlicasArt.30yss.),paramencionaralgunosejemplos b. Procedimiento de segundo grado, o procedimientos impugnativos, que son aquellos que estn vinculado a un procedimiento previo, por los cual la decisin adoptada por la Administracin ocasiona un agravio y se impugna por medio de los recursos administrativos. en el orden salvadoreos se tienen diversidad de recursos, regulados en cada ley sectorial, stas las leyes en su mayora tienen recursos de revocatoria, revisin y el de apelacinoalzada,ylossusplazosparasuinterposicinytrmitesaseguir
20 encadaunodeellostambinsondispares .

c. Procedimientosdeseleccin,dondevariosinteresadospresentansolicitudes, a fin de que se le adjudique un contrato administrativo o una plaza como

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Dentro del mbito de la sectorialidad existen tres formas de agotar la va administrativa en el Derecho salvadoreo, la primera es interponer los recursos administrativos pertinentes en tiempo y en forma, de conformidad a los Arts 6 y 7 de la LJCA. La segunda es cuando una ley diga expresamente que un determinado acto se da por agotada la va administrativa, tal como lo prescriba, la derogada Ley de ProteccinalConsumidor.Laterceracuandolasleyesestipulandemanerapotestativalautilizacindelos recursosadministrativos,dondeelparticularpuedehacerusodeellosointerponerlademandademanera directaantelaSCAcomoejemplosenestoscasostenemoslaLeydelMedioAmbiente,LaLeydereas Naturales Protegidas, Ley de Proteccin al Consumidor Vigente y la Ley de la Superintendencia de la Competencia.VasealrespectoMEJIA,H.A.,LosRecursosAdministrativos:unareferenciaalanormativa universitaria,enRevistadeDerecho,UniversidaddeElSalvador,Numerouno,pocaVI,2006,pp.116.

servidor pblico, y la Administracin hace la escogitacin correspondiente segnlosbaremosestablecidosenelordenjurdico,paraelcasotenemosla

Ley del Servicio Civil y la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la AdministracinPblicaysuReglamento.

d. Procedimientossancionadores,ennuestroordenamientosalvadoreoexiste una diversidad de tales procedimientos, no obstante se tiene la Ley de

ProcedimientoparalaimposicindeArrestoyMultaAdministrativo,queslo
se aplica de manera supletoria, es decir cuando no exista procedimiento correspondienteenlaleyparasancionaraunapersona. Para determinar los diversos aspectos elementales que caracterizan a los procedimientos administrativos en la normativa salvadorea, es necesario tal preestablecimos, desde elinicio deestetrabajo, hacer un esfuerzo analtico eintegrador con la legislacin administrativa, con la doctrina del derecho administrativo y sobretodo conlaauxiliodelajurisprudencia,dictadaporelnicoTribunalJurisdiccionalquecontrola la legalidad de los actos administrativos: la SCA. As tambin la articulada por la SC, cuando se someten a su competencia el enjuiciamiento de acto violatorios a derechos fundamentales.Enestesentido,podemosestablecerunelencodeideas,quenosayuden a realizar una miscelnea jurdica y doctrinalque contengalosaspectos elementalesdel procedimientoenelordensalvadoreo. V. Sujetosdelarelacinprocedimental En el procedimiento interviene, en un primer trmino como conductor del procedimiento administrativo, interviene la Administracin Pblica, a travs de sus rganos,queejercenlafuncinadministrativa,segnlaLJCA,enelArt.2,establecelos entesqueconformanlamisma,siendolossiguientes: El rgano Ejecutivo, representa la Administracin Pblica Central, est

integrado por el Presidente de la Repblica, Vicepresidente, Ministros y ViceministrosdeEstado,ysusdependencias. Los Gobiernos Locales, est conformado por: Los Gobiernos Municipalidades, representado por el Alcalde, Sindico, y como mnimo por dos regidores, los 10

cualessunmeropodrsermayorenatencinalaproporcindelacantidadde habitantes los Concejos Municipales son electos por eleccin popular.

Actualmente existen doscientos sesenta y dos, los cuales su. Las Gobernaciones,quedeconformidadalArt.200delaConstitucinhabrunaen cadacabeceradepartamental,siendountotaldecatorce,stossondesignados por el Presidente de la Repblica, cada cinco aos, es decir en cada periodo presidencial. Las Instituciones Oficiales Autnomas: tales como la Universidad de El Salvador, el Instituto del Seguro Social, la Superintendencia de

Telecomunicaciones y Electricidad, elInstituto de Pensionesdelos Empleados Pblicos, para mencionar algunas. Estas son creadas por Ley forma, la designacin del Presidentedela Institucino Director segn sea el caso, ser nombrado por el Presidente de la Repblica, excepto la Universidad de El
21 SalvadorporelniveldeAutonomaqueleconfierelaConstitucin .

Por excepcin los rganos constitucionales: La Corte de Cuentas, el Tribunal Supremo Electoral, los entes que conforman el Ministerio Pblico y el Concejo NacionaldelaJudicatura.TambinestarnentalcalidadelrganoLegislativoy el rgano Judicial, solo cuando todos estos ejerzan funcin administrativa, es decircuandoemitanactosadministrativos. En tales organismos administrativos, a fin de garantizar la imparcialidad los funcionarios debern abstenerse deintervenir en el procedimiento, cuando concurra una delascausasquetuviereninterspersonalodesucnyugeyparientesdentrodelcuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad. En todo caso si el funcionario, no se excusa,elinteresadoenelprocedimientopuedesolicitarlarecusacindelfuncionario.En caso que, el funcionario no cumpla el deber de abstenerse, a pesar de darse las circunstancias antes descritas incurre en una violacin del deber tica de abstenerse en
22 asuntosdondetengainters,asloprescribelaLeydeticagubernamental .

21

22

AsloprescribeelArt.61delaConstitucinSalvadorea. ElArt.5delaLeydeticaGubernamentalenliteralg estipulademaneraliteralDeberdeexcusarsede

participar en asuntos sobre los que tiene conflicto de inters: Abstenerse de participar en la toma de decisiones en donde exista conflicto de inters para el o para sus familiares hasta en el cuarto grado de

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Porotraparte,enrelacinprocedimental,setienealinteresadoopeticionario.Por tanto,paraqueunapersonapuedaparticiparenunprocedimientoadministrativo,nobasta que tenga la condicin de ciudadano, sino que adems se requiere que el interesado, tengalalegitimacin,o seala cualificacin concreta,en relacin con el procedimiento, a fin de tener el carcter deinteresado. En este sentido, tendr tal categoralas personas sean estas, naturales o colectivas (asociaciones y fundaciones sin fines de lucro o sociedadesmercantiles),quesustentenlatitularidaddederechossubjetivosodeintereses legtimos,yaseanestosindividualesycolectivos,paraquepromuevanunprocedimientoa instanciadeparte.Delmismomodo,podrnactuarpormedioderepresentacin,esdecir por apoderado, para que acten en nombre y representacin del interesado, lo cual el interesado tendr que documentarlo por medio de la escritura pblica, donde se establezca las facultades correspondientes. Una vez tal circunstancia se acredite, las actuacionesadministrativassedeberndeentenderseconelrepresentante. Adems corresponde que dentro del procedimiento, aunque excepcionalmente, puede concurrir la intervencin de un tercero, esto puede suceder en un primer caso cuandoelprocedimientoseabraalcontrolpublicodelosciudadanos,yaquepuedentener acceso al expediente terceras personas que pueden verse afectada por el acto administrativo,talcomoocurreenelprocedimientodondeelMinisteriodeMedioAmbiente yRecursosNaturales,deacuerdoalaLeydeMedioAmbienteArts.25yss.,sesometea consulta pblica el expediente entorno al Estudio de Impacto ambiental. En un segundo supuesto que la decisin administrativa en s, pueda afectar derechos o intereses legtimos de otras personas, tales como otorgamiento de plazas para entrar a la carrera administrativa.Paraqueseaconsideradocomotal,debeapersonarsealprocedimientode manerapersonal,opormediodeapoderado.

VI. Principios generales que informan el procedimiento administrativo salvadoreo

consanguinidad o segundo de afinidad. La abstencin la deber comunicar a su superior, quien resolver sobreelpuntoyensucasodesignarunsustituto.

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El procedimiento administrativo al igual que el proceso judicial est dotado de principios indispensables que debe de respetarse al tramitarse, la jurisprudencia de la SCA,harecogidoalgunosprincipiosqueseencuentranenelderechocomparadoyenla doctrinaadministrativa,dentrodeloscualestenemoslossiguientes: a. Principiodeoficialidad Elfundamentodeesteprincipiosesustentaenque,mientrasenlosprocesosciviles por regla general se debaten intereses privados, en el procedimiento administrativo cumple esencialmente, tal como nos hemos referido en supra, su finalidad responde a intereses pblicos, lo cual exige el impulso no dependa del intereses particulares de los administradosqueoportunamenteintervenganencadaprocedimiento,enestesentidola Administracin tiene el derecho y el deber de instruirlo, sin necesidad que el interesado vaya solicitando que se desarrollen los diversos trmites. En consecuencia, es la propia Administracin dirigir el procedimiento, de acuerdo al principio de legalidad. Le atae ordenarlaprcticadecualquieractouhechoqueseaconvenienteparaelesclarecimiento y adoptar una decisin segn derecho corresponda Por tanto, este principio responde a
23 unaderivacindelprincipiodelegalidadydeeficaciaadministrativa .

b. Principiodecontradiccin Segnesteprincipiolasdistintaspartesenunprocedimientoadministrativohande tenerlaposibilidaddehacervalersusderechoseintereses,encondicionesdeigualdad, estosedesprendedelArt.3denuestraConstitucin,queestatuyequetodossoniguales antelaleyyenlaaplicacindelaley.Unadelasmanifestacionesdedichoprincipioesel derecho que tienen los interesados a presentar alegaciones en cualquier momento, o proponerpruebasypresenciarlasprcticasdelasmismas.Podramosdecirquesetrata adems de una derivacin del derecho de defensa consagrado en el Art. 12 de la Constitucin,dondelosinteresadospodrncontrovertirhechosodocumentosprobatorios inclusolaresolucinfinaldelprocedimiento. LaSCArespectoalprincipiodecontradiccinsehareferidoqueestesemanifiesta cuandounapersonaseoponeaunapruebadebedegozardeoportunidadprocesalpara
23

Vanse las Sentencias Definitivas de la SCA del da nueve de diciembre de mil novecientos noventa y siete,Ref.14Z95ydeloncedenoviembredemilnovecientosnoventaysiete,Ref.13Z95.

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conocerlaydiscutirla,inclusodelderechodecontraprobar,loquesignificaquelaprueba debe ser presentada dentro de la causa con conocimiento y audiencia, aspecto que la
24 Administracindebedeconsiderar .

c. Principiodepublicidad El trmino publicidad no significa, en este mbito apertura total del procedimiento administrativo a la generalidad de los ciudadanos, sino que en verdad se refiere a la publicidaddelasactuacionesadministrativasenrelacinalaspartesdelossujetosenla relacin procidemental, a fin de que tengan acceso al expediente administrativo. Este principio se ha visto flexibilizado, por razones de transparencia en la funcin publica, cuando se trate en asuntos medioambientales, donde habilita a cualquier ciudadano a ejercercontrolenvirtudquepuedaserafectadodelospermisosambientalesqueotorgue aunapersonaquerealiceunproyecto. d. Principio indubioproactione Esteprincipioexigequeelrganoadministrativoquetramitaelprocedimientotrate deevitarquelasdeficienciasformalesquepuedanproducirseeneldesarrollodelmismo, y que tengan su origen en una actuacin del ciudadano den lugar a extincin del
25 procedimiento .As,antesdedeclararelarchivoocaducidaddelexpediente,sedebede

concederalinteresadountrminoparalasubsanacindeladeficienciaformal.Loquese tratadegarantizarsequeelincumplimientodepartedelinteresadodeuntrmiteformalde escasa o minima relevancia, el procedimiento no pueda seguir su tramitacin, y que la Administracinnopuedapronunciarladecisindefinitiva. Enefecto,esteprincipio,nosllevaadistinguirentretrmitesformalessubsanables
26 einsubsanables ,impidiendoqueaquellosqueencajanenelprimermbitodeterminenla

continuidaddelprocedimiento,locualiraencontraenelcasodeaquellossupuestosde
24 25

VaselaSentenciadedatreintadeagostodemilnovecientosnoventayseis,Ref.26S85. En la doctrina salvadorea sobre el desarrollo de este principio vase: GAMERO CASADO, E., Monografa: El acto administrativo, cit. P. 12 y AYALA, J. M.,etal.,ManualdeJusticiaAdministrativa, op. cit.,p.88. 26 La SCA, sostiene que el procedimiento administrativo no debe ser concebido como un conjunto de obstculos,sinocomounaformaordenadaquegarantizalalegalidaddelobraradministrativoenelrespecto yproteccindelosderechossubjetivosdelosadministrados.VaselaSentenciaDefinitivadel30demarzo de2004,Ref.124P2001.

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actosadministrativosfavorables:talescomopermisosoconcesiones.Ensuma,elmismo inters pblico del procedimiento administrativo, se obliga al funcionario realice una interpretacin ms favorable evitando obstculos formalistas que impidan el ejercicio efectivo delos derechos delos ciudadanosesto en virtud delos Arts.1 y 18de nuestra Constitucin. e. PrincipiodeAudiencia Elenteadministrativoencargadodellevaracaboelprocedimientodebeconceder audiencia, a todas aquellas personas naturales o jurdicas, cuyos derechos o intereses legtimospuedanquedarafectadodeunactoadministrativo,yaseadetrmiteodefinido, queelmismoadopte.Portanto,hadeposibilitarlaparticipacinactivaenelprocedimiento de todos los interesados, poniendo en conocimiento un procedimiento abierto que tiene objetoalcanzarunadecisinquepuedamejoraroirendetrimentosuposicinjurdica.La relevancia de este principio que ms bien funciona como una garanta, conlleva a los rganosadministrativosquetramitanunciertoprocedimientodebanextremarlascautelas ogarantasalosefectosdeasegurarqueenstevanapoderparticipar.
27 La SC, ha establecido abundante jurisprudencia , sobre la garanta de audiencia,

constituye una proteccin que tiene todo gobernado ante los tribunales ante arbitrariedadesdelospoderespblicos.Implicaque,antesdelimitarlaesferajurdicade unapersonaoprivrseleporcompletodeunderecho,debeserodauvencidaconarreglo alasleyes.ElArt.11,delaConstitucinloprevexpresamenteydesutenornoqueda duda de su contenido estrictamente procesal. Vinculada estrechamente, con el resto de otrosderechostutelablespormediodeAmparoconstitucional. En tal sentido, habr vulneracin de sta garanta en un procedimiento administrativo, cuando concurra la inexistencia del mismo o el incumplimiento de las formalidades de transcendencia constitucional necesarias en el mismo, tales como las
28 notificacionesdelasresoluciones queadopteelrganoadministrativo.Asimismoaque

27

ParamencionardemaneraejemplificativavaselaSentenciadelaSC,denuevedeseptiembrededos miltres,Ref.10952002. 28 La finalidad elemental de toda notificacin es que el contenido del acto llegue al conocimiento del destinatario, en toda su integridad sustancial y formal, en el plazo estipulado por la ley. As el interesado podractuarvalidamenteendefensadesusderechos.LajurisprudenciadelaSCAcoincideconestaidea, alafirmar:elmotivodelassolemnidadesentodanotificacin,esqueelnotificadotengaconocimientodela

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el administrado pueda acceder en cualquier momento el estado en se encuentra el procedimiento administrativo, a solicitar certificaciones del procedimiento como hacer alegacionesypresentacindepruebas,entresotrosaspectos. VII.Estructuradelprocedimiento a. Iniciacindelprocedimientoadministrativo

En el orden jurdico salvadoreo, al igual como la normativa extranjera, los procedimientos administrativos, podrn iniciarse de oficio y de instancia de parte. En el primercaso,seiniciarandeoficio,losprocedimientosadministrativossancionadores,salvo
29 cuando la ley disponga lo contrario , los de liquidacin de impuesto, los procedimientos

seleccin como convocatoria para concursar a una plaza como servidor pblico, en la Administracinodeparticiparenunprocedimientolicitatorio. Enelsegundocasoseinicianainstanciadeparte,losprocedimientosquepuedan derivarse actos administrativos declarativos o ampliatorios de los derechos de los ciudadanos, as por ejemplo permisos ambientales, autorizacin de establecimiento comercial,licencias,entreotros. La iniciacin de oficio, se efecta mediante un acto donde se acuerde tal circunstancia, mientras por medio de parte interesada ser por medio de una solicitud o peticin, por escrito, aunque en el caso de algunos recursos administrativos, pueden
30 plantearse verbalmente . Los cuales tendrnreunir algunosrequisitosformales, a pesar

realyciertodelaprovidencianotificada.Vase alrespectosentenciadeveintinuevedeseptiembredemil novecientosnoventayocho,Ref.29I97.Enelordenamientosalvadoreonotenemosuniformidaddecmo deben hacerse las notificaciones y algunas leyes sectoriales administrativas no contemplan los requisitos generales que deben regir a las notificaciones de los actos administrativos, y en defecto de una norma general opera la aplicacin supletoria del Derecho Comn, previsto por el Art. 210 del Cdigo de ProcedimientosCiviles,aslohaafirmadolaSCA,ensentenciadefinitivadedieciochodenoviembredemil novecientos noventa y ocho. Ref. 131C97. A manera de ejemplo los ordenamientos que proveen un rgimen de notificaciones muy completo, tenemos elCdigo Tributario (Art. 90),la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administracin Publica (Art. 74 y ss.) y el Reglamento de la Ley de tica Gubernamental(Art.82yss.) 29 Una de las excepciones en el Derecho salvadoreo est la Ley de tica Gubernamental Arts.21 y ss., dondeestipulaqueelprocedimientosancionadordecarcterticosuiniciacindebeser,pormediodeuna denunciaciudadana. 30 EnestesentidosetieneelRecursodeRevocatoriaqueregulaelprocesoadministrativosancionadordela Ordenanza Contravencional de la Municipalidad de San Salvador. Este recurso se interpone ante el

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de que no tenemos una ley de Procedimientos Administrativos, y sin el nimo de que queramossermuyprolijosdestacamoslossiguientes. Quesedirijaalaautoridadcompetente El nombre y apellidos del solicitante, sus generales que lo identifiquen como
31 ciudadano ,encasoqueacteconrepresentantedeberpresentarlaescritura

pblicadondelegitimesupersonerajurdica Elobjetodelasolicitud,dondedebedeindicarloshechosrazonesconcretasde supeticin Presentacin de documentos para que se agreguen al procedimiento ya sea comopruebaoacreditacinparaelejerciciodelderecho Adopcin de medidas provisionales, a fin de garantizar la eficacia de las pretensionesdentrodelprocedimientoadministrativo. Pretensiones concretas, es decir lo que la pretende que la Administracin le resuelva Lugar,fechayfirmadelrecurrente,osurepresentanteoapoderado,ademsel lugarpararecibirnotificaciones. Aunque estara superfluo decirlo, pero el idioma en el que deber presentarse los escritos,segnelArt.62delaConstitucinesencastellano,yaquelamismareconoce comoidiomaoficial.

b.Ordenacindelexpedienteadministrativo Una vez se inicie el procedimiento de cualquiera de las formas antes referidas, el funcionario competente ordenar el expediente donde conste materialmente el procedimiento administrativo, a fin de que todas las actuaciones y decisiones se vayan agregando al mismo, con el propsito de darle cumplimiento al principio de unidad del

Delegado Contravencional, despus de finalizar la Audiencia, lo cual debe de resolverla de manera inmediata,asloprescribeelArt.59delaOrdenanzaContravencionaldelaMunicipalidaddeSanSalvador. 31 EnlanormativadelaUniversidaddeElSalvador,cuando seanlos estudianteslosrecurrentes,nodebe exigirse, la calidad de ciudadano, o la mayora de edad. Puede ocurrir que estamos en presencia de estudiantesextranjerosomenoresdeedad.Bastaqueacreditenelinterslegitimo,puestoquelanormativa universitarianohacetalrequerimiento,salvolaexcepcinalasreglasgeneralesencuantoalacapacidad dequehacenlasdemsleyessectorialessalvadoreas.

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expediente, esto an intervengan varios rganos administrativos, solo podr integrarse nicoexpediente. La confeccin adecuada del expediente y su custodia es responsabilidad del Administracin, para los interesados puedan tener acceso a l, y en caso que lo consideren conveniente, podr ejercer un control, impugnando cualquier decisin que l conste. c.Losplazosenelprocedimiento LanormativasalvadoreaobligatantoalaAdministracinylosparticularesadarle cumplimientoalosplazospararealizacindelprocedimientoadministrativo,yaquedelo contrariopodraprovocardiferentesefectos.SilaAdministracinnoresuelveunapeticin dentrodelos sesenta dashbiles, se configuraladenegacin presunta, y abrela va al administrado para acudir a la SCA, demandar la ilegalidad del acto presunto. Si el administrado no ejerce su derecho en el plazo correspondiente, por ejemplo el de impugnar una decisin provocar que el acto adquiera el estado de firmeza y consecuentementelequedavedadalavajurisdiccional,atravsdelaSCA. Loscmputosdelosplazossesujetanacadaleyespecial,sinembargoelpatrn comndedichasleyes,sloestipulandashbilesysecuentanapartirdeldasiguiente
32 delanotificacinopublicacindeacto .Lomismoocurreenloscmputosdelosplazos

delsilencioAdministrativo,yaquelaLJCAenelArt.3letrabyenrelacinalArt.50dela referidaleysetendrnparatalesefectossolodashbiles.

d. Medidasprovisionales Una de las manifestaciones del principio de oficialidad, la administracin tiene la posibilidaddeacordarmedidasprovisionalesqueestimeoportunaparaasegurarlaeficacia de la resolucin que pudiera recaer, si existen elementos de juicio para ello. Se trata de medidas preventivaso cautelares, que tienen por finalidad evitar que cuando seadoptela resolucin sea demasiado tarde, ya que el objeto que ha iniciado el procedimiento se ha perdido.
32

AmaneradeejemplosasloprevnelArt.10delCdigoTributarioylosArt.75,76y77delaLeyde AdquisicionesdelaAdministracinPblica.

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Estos tipos de medidas provisionales deben dictarse en funcin del principio de legalidad, por lo cual deben de estar facultadas por la ley, y este el problema que nos encontramos, pues la falta de uniformidad de los procedimientos administrativos, nos encontramosquenotodaslaleyeslasestablecenennuestroordenamientojurdico.Eneste sentido,demaneraejemplificativa,sonreguladasenlaLeydelMedioambiente,enlosArts. 83 y 84, donde el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales podr ordenar de oficio oa peticin del Ministerio Pblico o de cualquier persona, sea natural o jurdica,las medidaspreventivas,antelapresenciaoinminenciadeundaogravealmedioambiente. Estasmedidasdurarnmientraselresponsabledelaamenazadedeterioroodeldeterioro, no elimine sus causas y se circunscribirn al rea, proceso o producto que directamente amenace con deteriorar o deteriore el medio ambiente, que ponga en peligro o afecte la saludhumanaylacalidaddevidadelapoblacin.

e. Instruccinydiligenciasenelprocedimientoadministrativo Los actos de instruccin son los actos necesarios para la determinacin, conocimiento y comprobacin de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolucin. Estos son actos de trmite que tienen por finalidad proporcionar el rgano competente para resolver el procedimiento los elementos de juicio necesarios para establecerlaresolucinmsadecuadaalDerechoyalinterspblico.GAMEROCASADO
33 y FERNNDEZ RAMOS , sostiene que por el principio de oficialidad, los actos de

instruccindeben realizar seade oficio porel rganoquediligencieel procedimiento,esto sinperjuicioquelosinteresadosylostercerosquesehayanapersonadospuedanproponer aquellasactuacionesqueellosconsiderenconveniente. Entalsentido,apesarquenotenemosunaleydeprocedimientosadministrativos, podrnrealizarseenlafaseinstruccindelprocedimiento,anuestrojuicio,afindeprobar los extremos de la solicitud, las pruebas que se estimen pertinentes, tales como: a) Presentacin de examen de testigos, en este sentido debern dereunirlos requisitos que establecelanormativaprocesalcivilvigente,b)Solicituddeinspecciones,afindeverificar de parte de la Administracin, Libros contables, edificaciones, etc., lo cual se tendr que

33

GAMEROCASADO,E.,yFERNNDEZRAMOSS.,op.cit.,pp.286287.

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levantarseactaparasuincorporacin,c)Peritajes,loscualespuedensolicitarsedeoficioo instancia de parte, a personas versadas en una materia, arte u oficio, para establecer la veracidad de un documento o hecho determinado, d) Alegaciones: estas podrn ser presentadas por el interesado o su apoderado, a fin de formular y reforzar la defensa, y controvertir los datos fcticos y jurdicos dentro del procedimiento, incluso de los documentos e informes que se encuentren agregado al procedimiento por la propia Administracinolosterceros. La Administracin, una vez recepcionada la prueba practicada el ente administrativo, deber de valorarla de acuerdo al Constitucin, respetando los derechos y garantas del administrado, no obstante salvo disposicin que diga lo contrario, el
34 funcionariovalorarlaspruebasconformealasreglasdelasanacrtica .

f.TerminacindelProcedimiento Desdeelpuntodevistaformalenelprocedimientoadministrativogeneralmente,al menos en la normativa salvadorea pueden darse dos clases de terminacin del procedimiento, la primera mediante la decisin de la Administracin, donde pone fin al procedimiento, lo cual por regla general tendr que motivar la resolucin. La segunda mediante la tcnica del silencio administrativo, ya que la Administracin por medio de su inactividad no emite resolucin, sin embargo genera un acto administrativo presunto. Respecto a este tema realizaremos un anlisis a continuacin de cmo se encuentra reguladoenelordenamientosalvadoreo.

VIII. Elsilencioadministrativo Esta tcnica, constituye un instrumento para tutelar el Derecho al acceso a la jurisdiccin consagrado implcitamente en el Art. 2 de nuestra Constitucin, adems de garantizarotrosdosderechosfundamentales,elprimeroelDerechodePeticin,yaqueel hecho de no resolver la Administracin la peticin al administrado, se presupone la existenciadelactoadministrativo.ElsegundoelDerechoalaSeguridadJurdica,puesel hecho de establecer el legislador la existencia del acto por la inactividad de la

34

Asloestipula,laSentenciaDefinitivadelaSCA,dequincedeabrildedosmildos,Ref.91S99.

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Administracin,elinteresado,sabecualeslaconsecuenciadetalsituacin,ynoquedaen laincertidumbre,porlafaltaderesolucin.Dentrodelsilencioadministrativo,puedendarse dosefectos:Negativoqueeslareglageneralenelderechosalvadoreo,yPositivo,cuando lasleyessectorialesaslodispongademaneraexpresa.Vemoslocomoseregulan:

a.SilencioNegativo La LJCA, dispone en el Art. 3 Literal b: hay denegacin presunta cuando la

autoridadofuncionarionohagasabersudecisinalinteresadoenelplazodesesentadas, contadosalafechadepresentacindelasolicitud.Enestesentido,noobstantelareferida
LJCA no lo expresa, debemos de entender el trmino solicitud de manera amplia, donde incluimos los escritos de impugnacin de recursos administrativos, y as debemos de entenderla.Laconsecuenciadeladenegacinpresuntaesquehabilita,unavezsecumpla el plazo previsto anteriormente, a que el solicitante demande la ilegalidad del acto denegatoriopresunto,comoquelaautoridadlohubiesedictado,antelaSCA,yqueestase
35 pronunciesobreelfondodelapretensin .

b.SilencioPositivo EnelDerechosalvadoreo,lossupuestosdesilenciopositivo,seconfigurancomo laexcepcinalaregla,yportantodebedeencontrarseenexpresamenteprevistosenlas leyes sectoriales. En este orden de ideas la SC, manifiesta para que se configuren es necesario los siguientes aspectos: a) Que dicha figura haya sido creada o est expresamente prevista por una ley especial, b) Que el administrado haya formulado una peticin a un funcionario, autoridad o entidad administrativa y c) Que tal funcionario, autoridadoenteadministrativoaquiensehayadirigido,nohayahechosabersudecisinal interesadoenelplazosealadoporlaleyrespectiva. Ellegisladorsalvadoreo,nosujetoelsilencioadministrativoaReservadeLey,ya
36 quealgunossupuestossonreguladosendisposicionesreglamentarias ,apartedeello,que

35 36

Sobreestetema,vase,laSentenciainterlocutoriadelaSCA,Ref.80P98. El Art. 60 de la Ley Orgnica de la Universidad de El Salvador, establece el Derecho de Peticin universitario, dando un plazo de sesenta das hbiles a los rganos de Gobierno de la Universidad para resolverlaspeticionesdelacomunidaduniversitaria,mandandoalosReglamentosdeEjecucindelaLey, aregularlaformaenqueopereelsilencioadministrativoafavordellospeticionarios.

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losplazosdedeterminacin nosonuniformes.Porejemploenelcasodel77delaLeyde Telecomunicaciones,Art.22,delaLeydeInversionesyelArt.219delCdigodeTrabajo, establecentreintadashbiles,paraquesedelsilenciopositivo.EnloscasosdelArt.65 de la Ley de Asociaciones y fundaciones sin fines de Lucro y el Art. 151 del Cdigo Electoral,establecenelplazodesesentadashbiles,yfinalmenteelArt.77delaLeyde Adquisiciones y Contrataciones de la Administracin Pblica, y Art. 136 del Cdigo Municipal, estipulan que si la Administracin Publica, no resuelven dentro de los quinces das hbiles, los respectivos recursos administrativos se tendr como favorable la peticiones. En sntesis, el silencio administrativo opera de manera automtica, y no exige ningnactooprocedimientoposteriorqueloratifique.Elactopresuntoestimatoriodondese le reconoce al ciudadano un derecho subjetivo, es ejecutivo desde el momento en que se produceelsilencioynorequierequelaAdministracincomuniquelaproduccindelsilencio paraqueelinteresadopuedacomenzarejercersuderecho.Enefecto,siseproduceunacto presuntoestimatoriocontrarioalordenamientojurdico,laAdministracindeberdemandar la ilegalidad del mismo, por medio del Proceso de Lesividad, que estatuye la LJCA, en el Art. 8. Tambin podr impugnarlo dicho acto administrativo, ante la SCA un tercero perjudicadoqueenvirtuddelotorgamientodeunpermisooautorizacindeldestinatariodel acto,afectesusintereseslegtimos. IX.Nulidadesdeplenoderecho Ladeterminacindelasnulidadesdeplenoderecho,esunadelasdificultadesque afronta la normativa administrativa, no obstante la LJCA, en su Art. 7 literal b inciso segundo,reconocelaposibilidadderecurrirlosactosnulosdeplenoderecho,aunteniendo elestadodefirmeza,locualhayinexistenciadeplazodeimpugnacin,sobrelalgicaque stossonimprescriptibles,perosincarcterretroactivo,yaquemandadichadisposicina noafectarlosderechosadquiridos. Elinconvenienteradicaenque,lossupuestosdenulidadesdeplenoderechonose encuentran tasados en la LJCA, es por ello la SCA, en un primer momento se mostr reticenteenpronunciarsesobreenestoscasos,yaqueargaqueporcarecerdeunaley

22

37 deprocedimientosadministrativos.EstecriterioposteriormentefuecuestionadoporlaSC ,

sustentando que a falta de precepto legal expreso, la SCA deba de elaborar jurisprudencialmente el elenco de vicios sancionados con nulidad de pleno derecho. Por
38 tanto, siguiendo esta lnea, la SCA , por la va jurisprudencial, estableci que los actos

nulos de pleno derechoregulados en el Art.7 dela LJCAson una expresin delos actos
39 nulos a que se refiere el Art. 164 de la Constitucin . Sin embargo, esta determinacin

genricadebeservaloradafrentealmbitodecompetenciadelaSCA. ParaefectosdelaLJCA,lanulidaddeplenoderechoenelordenamientojurdico administrativosalvadoreoesunacategoraespecialdeinvalidezdelactoadministrativo, que se configura cuando concurren los supuestos siguientes: 1) Que el acto

administrativo transgreda la normativa secundaria (de carcter administrativo), por haberseemitidoenexceso,ofueradelaspotestadesnormativas2)Queestavulneracin trascienda a la violacin del ordenamiento constitucional 3) Que esta transgresin sea concretableenlaesferajurdicadelsujetoquealegalanulidad.
Ser la SCA en cada caso concreto en que determine si se configura o no tal categora de nulidad. Loanteriorimplica que no ha derealizarse un catlogo cerrado de lossupuestosqueconfiguranlanulidaddeplenoderecho,sino,competealaSCA,apartir de tales parmetros determinar cada vez que se alegue, si el vicio que se le presenta encajaenestacategora. Conloanterior,dejaclaroelpanoramajurdicodelaregulacindelasnulidadesde plenoderecho,queladecisindelaSCA,abrelapuertaaqueactosconsideradosental calidad puedan ser controlados por la va jurisdiccional sin embargo, esto nuestro juicio ocasionamayorconfusinsobretodoporesinnegablequelanulidadesdeplenoderecho sonzonasreservadasalaley.Enesteordendeideas,conmayorargumento,senecesita

37 38

AslossostuvolaSC,enSentenciaDefinitivadenuevedefebrerode1999,Ref.38497 EstadoctrinahasidocreadaporlaSentenciaDefinitivadelaSCA,deveintedejuniode2005,Ref.88V 2002. 39 Este Art.164, de manera literal dispone: Todos losdecretos, acuerdos, rdenes y resoluciones que los

funcionariosdelrganoEjecutivoemitan,excediendolasfacultadesqueestaConstitucinestablece,sern nulosynodebernserobedecidos,aunquesedenareservadesometerlosalaaprobacindelaAsamblea LegislativaLaSCA,enlasentenciacitadaenlanotaanterior,sostienequeeltrminorganoEjecutivo,

no debe de entenderse de manera literal, ya que haciendo una interpretacin progresista, es aplicable a todoslosentesqueconformanlaAdministracinPblica.

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unaleydeprocedimientosadministrativosyenella,seestablezcanlossupuestostasados queseconsiderarnnulidadesdeplenoderecho. X. Amaneradeconclusin

La inexistencia de una Ley de Procedimientos Administrativos genera una dispersindeprocedimientosadministrativos,yaquecadaleydenaturalezaadministrativa determinalaformalidada seguir enla emisin de cadaacto administrativo. No obstante, no caemos en una inseguridad jurdica en nuestro Derecho Administrativo, se manifiesta comounadificultadparaeladministradoconocercadaunodelosderechosenregulados en los procedimientos administrativos, que en muchas ocasiones ni siquiera son reconocidos.Igualcircunstanciasucedeconelprocedimientoadministrativosancionador, que no se tiene un procedimiento marco, para sancionar a una persona, y se tiene una multiplicidadprocedimientossancionadores. La anhelada Ley de Procedimientos Administrativos, adems de uniformar un procedimiento comn, deber contener esencialmente los aspectos siguientes: a) Determinacin de forma expresa los principios que rigen los procedimientos

administrativos, as como los derechos que gozaran los ciudadanos dentro del Procedimientob)Equipararlaformadeagotarlosrecursosadministrativos,estableciendo unrgimenderecursosAdministrativosuniformesastambin,laformadeconfigurarel silencio administrativo a favor del peticionario c) Regular las nulidades de pleno de derecho,yaquestainstitucinadministrativadebeestarsujetoaunaleyformalydesde el punto de vista tcnicojurdico no le corresponde a la SCA, determinar cuando estaramosenunadeellas. Es evidente la necesidad de la promulgacin de una Ley de Procedimientos Administrativos, no solo por seguir las tendencias del Derecho Administrativo moderno, sinoque,constasepermitiraunverdaderocontroleficazdelaAdministracinPblica, ascomoelplenorespetoyapegodelosfuncionariosalprincipiodelegalidad.

XI.

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