Manual de Derecho

Administrativo
u

Manual de Derecho
Administrativo
u

Director

Alberto Biglieri
Coautores

Pedro Esteban A le Sole

Carlos A lberto Bonfiglio
Carlos A ngel Galina
Miguel Agustn Lico
Hernn Gustavo Lombarda
Jos M ara Mir a
M ara Valeria Mogliani
Nuria Estela Elena Montalvan
Gr aciela Beatriz R itto
L aur a Viviana Sagrer a

la ley

Biglieri, Alberto
Manual de derecho administrativo. - 1a ed. - Buenos
Aires: La Ley, 2011.
512 p.; 24x17 cm.
ISBN 978-987-03-2099-9
1. Derecho Administrativo. I. Ttulo
CDD 342.06

Alberto Biglieri, 2011

de esta edicin, La Ley S.A.E. e I., 2011
Tucumn 1471 (C1050AAC) Buenos Aires
Queda hecho el depsito que previene la ley 11.723
Impreso en la Argentina
Todos los derechos reservados
Ninguna parte de esta obra puede ser reproducida
o transmitida en cualquier forma o por cualquier medio
electrnico o mecnico, incluyendo fotocopiado, grabacin
o cualquier otro sistema de archivo y recuperacin de informacin,
sin el previo permiso por escrito del editor y el autor.
Printed in Argentina
All rights reserved
No part of this work may be reproduced
or transmitted in any form or by any means,
electronic or mechanical, including photocopying and recording
or by any information storage or retrieval system,
without permission in writing from the publisher and the author.
Tirada: 500 ejemplares
I.S.B.N. 978-987-03-2099-9
sap 41227421

Argentina

Director

Alberto Biglieri
Abogado Universidad Nacional de Lomas de Zamora. MBA Universidad de
Baltimore Mster en Derecho, Economa y Administracin de los Servicios
Pblicos USAL-Carlos III Profesor Titular Ordinario de Derecho Administrativo I en la Universidad Nacional de Lomas de Zamora Profesor Adjunto
Ordinario de Derecho de la Integracin en la Universidad de Buenos Aires
Profesor Adjunto de Derecho Administrativo II en la Universidad Nacional de
La Plata Profesor Titular de Derecho Administrativo en la Universidad del Este
Subdirector del Instituto de Derecho Administrativo del Colegio Pblico de
Abogados de la Capital Federal Docente de Posgrado: Universidad de Buenos
Aires, Universidad Catlica de La Plata, Universidad Nacional de Mar del Plata, Universidad Nacional de Cuyo, Universidad Nacional de Lomas de Zamora,
Universidad Argentina de la Empresa, Universidad Nacional de Tucumn y en
la Fundacin de Ciencias Jurdicas y Sociales (CIJUSO).

Coautores
Pedro Esteban Ale Sole
Abogado UBA Especialista en Derecho de la Regulacin Econmica y de
los Servicios Pblicos, realizado en la Universidad Austral Profesor Adjunto
de Derecho Administrativo I. Universidad Nacional de Lomas de Zamora
Docente de Derecho Administrativo en la Universidad Nacional de La Matanza Docente de la Escuela de Abogados del Estado (ECAE).

Carlos Alberto Bonfiglio

Abogado. UNLZ Profesor Adjunto de Derecho Administrativo I, Universidad Nacional de Lomas de Zamora Profesor Adjunto de Teora Constitucional
(coordinador de ctedra). Universidad Nacional de Lomas de Zamora Profesor
Titular de Derecho Constitucional. Carrera de Licenciatura en Tratamiento Penitenciario. Escuela Superior del Servicio Penitenciario Federal - UNLZ.

Carlos Angel Galina

Abogado, Universidad Nacional de Buenos Aires, Facultad de Derecho y
Ciencias Sociales Magister en Administracin, Derecho y Economa de los
Servicios Pblicos de la Universidad Carlos III de Madrid Docente universitario en la Maestra de Administracin Pblica de la Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad Nacional de Buenos Aires y de Derecho Municipal y
Derecho Administrativo en la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional
de Lomas de Zamora Miembro del Cuerpo Docente de la Fundacin Ciencias
Jurdicas y Sociales Ex Director del Instituto de Derecho Municipal y del Instituto de Derecho Administrativo del Colegio de Abogados de Lomas de Zamora.

Miguel Agustn Lico

Abogado Universidad del Salvador Abogado de la Procuracin General
del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires Docente de grado y posgrado en las
Universidades del Salvador, Nacional de Lomas de Zamora, Nacional de Tres de
Febrero, de Palermo y en el Ministerio de Defensa.

Hernn Gustavo Lombarda

Abogado UNLP Auxiliar de Ctedra de I de Derecho Administrativo II,
Universidad Nacional de La Plata Jefe de Trabajos Prcticos de Derecho Administrativo II. Universidad Nacional de Lomas de Zamora.

Jos Mara Mira

Abogado. UNLZ Magister en Administracin, Derecho y Economa de los
Servicios Pblicos, USAL - Carlos III Especialista en Derecho Procesal Civil y
Comercial Profundizado - UNLZ Profesor Adjunto de Derecho Administrativo I. Universidad Nacional de Lomas de Zamora Profesor Adjunto de Derecho
Municipal. Universidad Nacional de Lomas de Zamora Defensor del Pueblo
Adjunto en el Municipio de La Matanza.

Mara Valeria Mogliani

Abogada especializada en Derecho Administrativo y en Derecho Aeronutico y Espacial Profesora Titular de Derecho Administrativo II - Universidad
Nacional de Lomas de Zamora Docente de Derecho Administrativo - Universidad de Buenos Aires Directora de Asuntos Jurdicos de la Administracin
Nacional de Aviacin Civil (ANAC) - Ministerio de Planificacin, Inversin Pblica y Servicios.

Nuria Estela Elena Montalvan

Abogada. UNLZ Jefe de Trabajos Prcticos Ordinaria de Derecho Administrativo I. Universidad Nacional de Lomas de Zamora Subsecretara Acadmica Facultad de Derecho. UNLZ.

Graciela Beatriz Ritto

Doctora en Derecho. Especialista en Contrataciones Pblicas Docente de
Derecho Administrativo I y II. Universidad Abierta Interamericana Profesora
Adjunta de Derecho Administrativo I. Universidad Nacional de Lomas de Zamora Titular de Gestin Pblica en el posgrado de la Universidad Nacional
Martima Titular del Seminario de Dao moral en el doctorado de la Universidad de Ciencias Empresariales (UCES) Coordinadora de Adquisiciones de
Prstamos con organismos multilaterales de crdito (UCP y PFE). Ministerio de
Planificacin, Inversin Pblica y Servicios.

Laura Viviana Sagrera

Abogada. Universidad Nacional de Lomas de Zamora Mster en Derecho.
Economa y Administracin de los Servicios Pblicos. USAL - Carlos III Especialista en Administracin, Derecho y Economa del Medio Ambiente. USALCarlos II Profesora Asociada de Rgimen Jurdico de los Recursos Naturales.
Universidad Nacional de Lomas de Zamora Profesora Adjunta de Derecho Administrativo I. Universidad Nacional de Lomas de Zamora Docente Derecho
Ambiental y de los Recursos Naturales. Universidad de Buenos Aires Docente
de grado en Derecho Ambiental. Universidad de Ciencias Empresariales Docente de Grado en Prctica Forense IV (Pblico), Universidad Kennedy.

in memoriam
Silvia Beatriz Peirone

Introduccin y diagrama del Manual

Los coautores y la direccin de la obra hemos consensuado en pos

de la agilidad que debe brindar un trabajo de esta naturaleza, un diseo
nuevo para este tipo de libros.
Para ello hemos unificado los temarios del Derecho Administrativo
que se ensean en las Universidades Nacionales y Privadas en las que
somos docentes, abordando la totalidad de los contenidos mnimos que
desarrollan en esta rama del derecho pblico, independientemente del
nombre o denominacin que la hayan impuesto a cada asignatura las
Facultades o Departamentos de Derecho de nuestras Universidades.
Tambin corresponde a esa inteligencia, la de acercar a los estudiantes este libro, como el primer texto de nuestra apasionante especialidad,
provocando una relacin de descubrimiento y conocimiento que desemboque, al menos en alguno de los lectores, en un amor tan profundo
como el que nosotros sentimos por el Derecho Administrativo. Buscamos un lenguaje llano pero jurdicamente correcto. Pero igualmente aspiramos a que nuestra obra sirva de elemento de trabajo para los docentes de grado, y como gua simple y elemental de referencias para quienes
pretendan investigar con ms profundidad los institutos que rigen esta
disciplina del derecho.
Uno de los mtodos elegidos consiste en la simplificacin del sistema
de notas, referencias y bibliografa. Hemos optado por incluirlas al final
de cada captulo, entendiendo que esta decisin, agiliza la lectura, y de
todas formas permite que se pueda revisar y ampliar sobre la fuente del
material referido.
En mi caso personal, titularizo la Ctedra de Derecho Administrativo I en la Universidad Nacional de Lomas de Zamora desde 1996.
Nuestro programa, imbuido de los principios que consagr la reforma
universitaria de 1918, propona una libertad absoluta de textos y autores.
Hoy mantenemos esa actitud y creencia, pero sabemos fehacientemente
que el acceso a los textos de alto valor slo se consigue en las visitas a la

XIV

Alberto Biglieri (Director)

biblioteca o por medio del irregular sistema del fotocopiado. Este libro,
se incluir en el listado del material bibliogrfico que propone nuestra
ctedra, y buscaremos el honor de ampliar la nmina en otras en las
que tantos aos encontraron a Hutchinson, Cassagne, Barra, Dromi,
Gordillo y Halperin. entre los clsicos modernos que actualizaron su
obra incorporando las nuevas formas, institutos, reformas y legislaciones actuales.
Por otro lado, abordamos los puntos concernientes al Procedimiento
y al Proceso Administrativo, para cubrir todas las opciones de los cursos
en los que tenemos ctedras, cursos y aulas a cargo. El equipo que ha
trabajado este Manual y tengo el honor de dirigir se desempea en distintos rangos en las carreras de grado de las Universidades Nacionales de
Buenos Aires, Lomas de Zamora, La Plata, La Matanza, en la Universidad
Abierta Interamericana, en la Universidad del Este, y en la Universidad
Kennedy.
Como decamos, cada Facultad ha estructurado su reparto de los
temas y programas, y en la mayora, se abre paso con mucha fuerza la
tendencia a independizar en los diseos curriculares los contenidos procesales y procedimentales como su condicin previa de acceso, de
los institutos sustantivos de la disciplina, para esta segunda parte proponamos, a libre eleccin del estudiantado, las obras de Hutchinson,
Cassagne y Sarmiento Garca, el tradicional Procesal Administrativo
de Diez y todas la nuevas obras que surgieron a la luz del impulso que
le dio a esta rama procesal la puesta en funcionamiento del Contencioso
de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y la distribucin departamental
del fuero en la provincia de Buenos Aires. En este manual tratamos los
sistemas procesales de la Nacin y de la Provincia de Buenos Aires como
base y con algunas referencias y comparaciones con los otros fueros provinciales.

Alberto Biglieri

Abreviaturas

AA

Acto Administrativo

CC

Cdigo Civil

CN

Constitucin de la Nacin

CSJ

Corte Suprema de Justicia

EE

Empresas del Estado

LPA

Ley Nacional de Procedimientos Administrativos N19.549

PEN

Poder Ejecutivo Nacional

SE

Sociedades del Estado

SUO

Servicio Universal Obligatorio

Aclaracin

Los temas tratados en los captulos dedicados al procedimiento administrativo, contienen referencias directas al sistema nacional. Este
mtodo se hace necesario por la extensin que se ha pautado para esta
obra, pero en nada busca relativizar la rica normativa vlida para las relaciones jurdicas administrativas que es la emergente del derecho local.
As, la utilizacin de la LNPA nos agrada como un modelo pedaggico
claro y fcilmente comprensible, aun cuando su aplicacin slo est vigente para la rbita federal de la FUNCIN administrativa.
El Director

Indice General
Introduccin y diagrama del Manual............................................................

XIII

Abreviaturas.....................................................................................................

XV

Aclaracin.........................................................................................................

XVI

Captulo I

Evolucin histrica del Derecho Administrativo

Por Nuria Montalvn
1. Derecho administrativo. Concepto y caracteres...................................

2. Las funciones estatales.............................................................................

3. La funcin administrativa. Diferentes concepciones...........................

4. Aproximacin al concepto de funcin administrativa.........................

5. La funcin legislativa y la funcin jurisdiccional..................................

6. Fuentes del Derecho Administrativo......................................................

7. La Constitucin Nacional y los Tratados Internacionales de Derechos

Humanos....................................................................................................

10

8. Tratados Internacionales y concordatos................................................

11

9. La ley...........................................................................................................

12

10. Otras fuentes formales del Derecho Administrativo............................

14

a)

Decretos de necesidad y urgencia..................................................

14

b)

Tratados interprovinciales..............................................................

14

c)

Tratados provinciales con entidades o gobiernos extranjeros....

14

d)

Decretos............................................................................................

14

e)

Contratos administrativos..............................................................

15

f)

Constituciones Provinciales...........................................................

15

g)

Estatutos Municipales.....................................................................

15

h)

Ordenanzas Municipales................................................................

15

i)

Reglamentos administrativos........................................................

15

j)

Decisiones administrativas............................................................

15

k)

Varios.................................................................................................

16

XVIII

Alberto Biglieri (Director)

Pg.

11. Otras fuentes materiales..........................................................................

16

a)

La jurisprudencia judicial...............................................................

16

b)

Jurisprudencia Administrativa......................................................

16

c)

La Doctrina.......................................................................................

17

12. Un caso aparte...........................................................................................

17

a)

La costumbre....................................................................................

17

Bibliografa ......................................................................................................

17

Captulo II

Organizacin administrativa
Por Jos M. Mira
1. Competencia.............................................................................................

19

1.1. Vicios en el elemento competencia................................................

22

1.2. Conflictos de competencia.............................................................

23

1.3. Contiendas negativas y positivas...................................................

23

1.4. Recusacin y excusacin de funcionarios y empleados..............

24

1.5. Organismos descentralizados........................................................

24

1.6. A modo de ejemplo, son organismos descentralizados nacionales, dependientes..............................................................................

25

2. Organizacin nacional.............................................................................

26

2.1. Poder Ejecutivo Nacional (PEN).....................................................

26

2.2. Atribuciones de naturaleza gubernativas y administrativas......

28

2.3. Atribuciones de naturaleza Judiciales...........................................

29

2.4. Atribuciones de naturaleza Legislativas.......................................

29

2.5. Atribuciones compartidas con el Congreso..................................

30

2.6. El Jefe de Gabinete, Ministros y Secretarios del Poder Ejecutivo........................................................................................................

31

a)

El Jefe de Gabinete..................................................................

31

b)

Ministerios..............................................................................

34

c)

Las Secretaras de la Presidencia de la Nacin....................

37

3. Organizacin consultiva de carcter jurdico.......................................

38

3.1. Procuracin del Tesoro de la Nacin (PTN)..................................

38

4. Organos de control constitucionales......................................................

40

4.1. La Auditora General de la Nacin (AGN).....................................

40

a)

Control externo.......................................................................

41

b)

Composicin de la AGN.........................................................

42

c)

Financiamiento......................................................................

42

Manual de Derecho Administrativo

XIX

Pg.

4.2. El Defensor del Pueblo en Argentina.............................................

43

a)

Caractersticas........................................................................

43

b)

Los Adjuntos............................................................................

45

c)

Caractersticas en la Repblica Argentina...........................

45

4.3. Algunas de las diferencias existentes entre las Defensoras del

Pueblo Nacional, Provincial (Bs. As.) y Municipales...................

47

a)

Diferencias en cuanto a su legitimacin procesal..............

47

b)

Diferencia en cuanto a sus orgenes.....................................

48

4.4. El Ministerio Pblico.......................................................................

49

a)

Ministerio Pblico Fiscal.......................................................

51

b)

Ministerio Pblico de la Defensa..........................................

52

5. Organos de control creados por ley.........................................................

52

5.1. Sindicatura General de la Nacin (SIGEN)....................................

52

a)

Funciones................................................................................

53

b)

Composicin...........................................................................

54

5.2. Fiscala de Investigaciones Administrativas................................

55

5.3. Unidad de Informacin Financiera (UIF).....................................

56

a)

Composicin y forma de designacin de autoridades........

57

b)

Sujetos Obligados a informar................................................

59

c)

Estructura Organizativa........................................................

61

5.4. Los Entes Reguladores....................................................................

62

6. Descentralizacin poltica.......................................................................

64

6.1. La administracin provincial.........................................................

64

6.2. La Ciudad Autnoma de Buenos Aires..........................................

65

6.3. Los Municipios.................................................................................

66

7. Entidades descentralizadas.....................................................................

67

7.1. Entidades Autrquicas....................................................................

67

7.2. Universidades Nacionales...............................................................

70

7.3. Empresas del Estado........................................................................

73

7.4. Sociedades del Estado (SE)..............................................................

76

7.5. Sociedades Annimas con participacin estatal mayoritaria....

78

7.6. Sociedades de economa mixta......................................................

79

Captulo III

Poder de polica
Por Carlos A. Galina
1. Introduccin..............................................................................................

83

XX

Alberto Biglieri (Director)

Pg.

2.
3.
4.
5.
6.

Origen y evolucin del concepto de polica............................................

Nocin moderna de la polica..................................................................
Poder de polica. Legalidad. Criterios.....................................................
Evolucin jurisprudencial argentina......................................................
Breve historia de la emergencia permanente como ejercicio del poder de polica.............................................................................................
7. Limitaciones al poder de polica.............................................................
8. Polica de la propiedad. Limitaciones administrativas al dominio
privado.......................................................................................................
8.1. Restricciones....................................................................................
8.2. Servidumbres...................................................................................
8.3. Expropiacin....................................................................................
a) Elementos de la Expropiacin Pblica.................................
i)
Elemento Final: Utilidad pblica................................
ii) Elemento Objetivo: Bien expropiable.........................
iii) Elemento Subjetivo: Expropiante y expropiado........
iv) Elemento Material: Indemnizacin............................
v) Elemento Formal: Procedimiento y plazo.................
8.4. Requisicin, decomiso, confiscacin y secuestro........................
9. Competencia.............................................................................................
10. Conclusin.................................................................................................

84
85
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97
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98
98
99
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100
100
101
104

Captulo IV

El derecho sancionador
Por Alberto Biglieri
1. Apuntes sobre interpretacin y analoga...............................................
2. Penal o Sancionador.................................................................................
3. Breves anotaciones a propsito de N., J. G. /Incidente de Inconstitucionalidad, Astorga Bracht c/COMFER y Bulacio vs Argentina...
Bibliografa.......................................................................................................

105
108
110
120

Captulo V

Fomento, estmulos y ayudas pblicas

Por Alberto Biglieri
Introduccin. Fomento, estmulos, ayudas pblicas. Nocin....................
1. Contexto histrico. Presentacin............................................................

121
121

Manual de Derecho Administrativo

XXI

Pg.

2. La actividad pblica de fomento en las fuentes del Derecho Pblico

argentino....................................................................................................

122

3. La Clusula del Progreso (ex artculo 67, inciso 16, texto idntico).....

123

4. Preliminar poltico-histrico 1810-1940.................................................

123

5. Derecho Administrativo Econmico......................................................

125

6. Illia y Frondizi...........................................................................................

132

7. Mandato de Pern 1973-1976...................................................................

133

8. La ltima dictadura militar.....................................................................

138

9. 1983.............................................................................................................

139

10. 1989-1999...................................................................................................

142

11. La Patria milagrosa...................................................................................

151

12. Bicentenario..............................................................................................

152

13. Final de la resea......................................................................................

153

14. Fomento. Modalidades.............................................................................

154

15. La intervencin administrativa en la Economa...................................

156

16. La actividad de impulso econmico estatal: La nueva Clusula del

Progreso.....................................................................................................

157

17. Subvenciones y subsidios.........................................................................

158

18. Prstamos Blandos...................................................................................

158

19. Lmites subvencionales en el marco de la integracin. Antidumping.

159

20. La funcin administrativa como mtodo de aplicacin de las normas

de fomento. Confusin.............................................................................

160

21. Contrataciones directas...........................................................................

161

22. Institutos pblicos y tercer sector...........................................................

161

23. El Azar........................................................................................................

162

Captulo VI

La prestacin sometida a control estatal del servicio pblico

Por Carlos A. Galina
1. Breve historia sobre el origen de la nocin de servicio pblico...........

165

2. El concepto de Servicio Pblico en el derecho comparado moderno.

El Caso Comunitario Europeo y la experiencia en el derecho norteamericano..................................................................................................

167

3. Un avance sobre el concepto de Servicio Pblico: el Servicio Universal Obligatorio (SUO) en el Derecho Comunitario...............................

170

4. El Servicio pblico en el derecho argentino.......................................

175

5. El derecho de huelga en los Servicios Pblicos: una cuestin irresuelta.................................................................................................................

181

XXII

Alberto Biglieri (Director)

Pg.

6. Procedimiento del Decreto......................................................................

186

7. Sntesis: concepto y alcances...................................................................

188

8. Clasificacin..............................................................................................

189

9. Caracteres..................................................................................................

190

10. Rgimen jurdico.......................................................................................

191

11. Competencia.............................................................................................

192

12. Retribucin................................................................................................

193

13. Rgimen jurdico constitucional.............................................................

193

13.1. Derechos de los usuarios.................................................................

193

14. Proteccin de los usuarios. Acciones......................................................

195

14.1. Derechos subjetivos del usuario.....................................................

196

14.2. Prestador del Servicio pblico........................................................

197

Captulo VII
Actos administrativos
Por Alberto Biglieri
1. El artculo 7 de la LPA..............................................................................

200

2. Elementos esenciales................................................................................

202

3. Requisitos esenciales de los Actos, de los Reglamentos y de los Contratos...........................................................................................................

203

4. Nulidades...................................................................................................

208

5. Saneamiento..............................................................................................

209

6. Los simples actos de la administracin..................................................

209

7. El silencio...................................................................................................

212

Bibliografa................................................................................................

215

Captulo VIII
Reglamentos
Por Laura V. Sagrera
1. Potestad reglamentaria o legisferante del Poder Ejecutivo..................

217

2. Nociones conceptuales de los reglamentos...........................................

218

3. Antes de la reforma de la constitucin nacional de 1994. Reglamentos admitidos.............................................................................................

218

4. Reforma constitucional de 1994. Clases de reglamentos.....................

221

Manual de Derecho Administrativo

XXIII

Pg.

5. Los reglamentos en la ley nacional 19.549 de procedimientos administrativos..................................................................................................

227

6. Notificacin o publicacin de los reglamentos......................................

227

7. Impugnacin de actos de alcance general normativos o reglamentos................................................................................................................

228

8. Extincin de los reglamentos...................................................................

228

Bibliografa.......................................................................................................

229

Captulo IX
El Contrato Administrativo
Por Graciela Ritto
1. Introduccin..............................................................................................

231

2. La ejecucin de los contratos administrativos......................................

234

3. Responsabilidad contractual...................................................................

236

3.1. Teora de la imprevisin..................................................................

236

3.2. Fuerza mayor....................................................................................

237

3.3. La excepcin de incumplimiento...................................................

237

4. Los contratos en particular......................................................................

238

4.1. La Obra Pblica................................................................................

238

Bibliografa.......................................................................................................

251

Captulo X
Empleo Pblico
Por Jos M. Mira
....................................................................................................................

253

Captulo XI
Procedimiento Administrativo
Por Carlos Bonfiglio
1. Introduccin..............................................................................................

259

1.1. Nociones conceptuales: procedimiento y proceso......................

259

1.2. El Procedimiento Administrativo..................................................

260

XXIV

Alberto Biglieri (Director)

Pg.

1.3. Procedimiento Administrativo y Proceso Administrativo. Su

ubicacin dentro de las ramas que componen el Derecho Positivo.....................................................................................................
2. Axiologa procedimental..........................................................................
2.1. Normas y principios.........................................................................
2.2. Principios jurdicos que rigen el Procedimiento Administrativo........................................................................................................
a) Principios sustanciales..........................................................
i)
Principio de Legalidad.................................................
ii) Principio de Transparencia.........................................
iii) Principio de Defensa....................................................
iv) Principio de Gratuidad.................................................
b) Principios formales................................................................
i)
Principio de Oficialidad...............................................
i.1) Verdad material/Verdad formal..................................
ii) Principio de Simplicidad.............................................
iii) Principio de Informalismo a favor del administrado....................................................................................
iv) Principio de Eficacia.....................................................
2.3. Elementos del Procedimiento Administrativo.............................
a) Las partes en el Procedimiento Administrativo.................
b) Los plazos en el Proceso Administrativo.............................
c) El trmite en el Procedimiento Administrativo..................
i)
Iniciacin.......................................................................
ii) Vista de las Actuaciones Administrativas..................
iii) Notificacin y Publicacin de los Actos del Procedimiento............................................................................
iv) La Prueba.......................................................................
v) Conclusin del Procedimiento Administrativo........
v) La Resolucin del Procedimiento...............................
v) La Caducidad de las actuaciones................................
v) El Desistimiento del Procedimiento y del Derecho
(la Renuncia).................................................................
3. Clases de procedimientos administrativos...........................................
4. Medios de impugnacin administrativa................................................
4.1. Parte general: la impugnacin administrativa.............................
4.2. Los Recursos Administrativos stricto sensu..................................
a) Requisitos de los Recursos Administrativos.......................
a) Requisitos Subjetivos...................................................

262
266
266
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286
286
287
288
288

Manual de Derecho Administrativo

XXV

Pg.

a.1) Administracin Pblica...............................................

289

a.2) Administrados..............................................................

289

a) Requisitos Objetivos.....................................................

289

Efectos de la Interposicin de los Recursos Administrativos.............................................................................................

290

Efectos de resolucin de los Recursos Administrativos.....

291

4.3. Recursos administrativos en particular........................................

291

b)
c)
a)

Recurso de reconsideracin..................................................

b)

Recurso jerrquico.................................................................

293

c)

Recurso de alzada...................................................................

295

d)

Recurso de revisin................................................................

296

4.4. Los reclamos administrativos........................................................

297

291

a)

Reclamo previo a la demanda judicial.................................

b)

El reclamo de impugnacin directa contra actos de alcance general.................................................................................

298

c)

El reclamo en queja................................................................

300

d)

Amparo por mora...................................................................

301

4.5. Denuncia de ilegitimidad...............................................................

301

4.6. Otras vas de impugnacin administrativa..................................

303

297

a)

Rectificacin de errores materiales......................................

303

b)

Aclaratoria...............................................................................

303

Bibliografa.......................................................................................................

304

Captulo XII
La seleccin del cocontratante de la administracin
Por Miguel A. Lico
1. Procedimientos para la formacin de los contratos de la administracin.............................................................................................................

307

1.1. De los principios, criterios y reglas generales...............................

307

1.2. Del sistema de libre eleccin del cocontratista de la administracin....................................................................................................

308

1.3. De los sistemas de restriccin de seleccin del cocontratista de

la administracin.............................................................................

309

2. De la licitacin pblica.............................................................................

310

2.1. Concepto, sus implicancias y finalidad.........................................

310

2.2. De la naturaleza jurdica de la licitacin pblica.........................

311

2.3. De los principios jurdicos de la licitacin pblica.......................

312

XXVI

Alberto Biglieri (Director)

Pg.

a)

Del principio de concurrencia..............................................

b)

Del principio de igualdad......................................................

314

c)

Del principio de publicidad...................................................

316

d)

Del principio de oposicin o contradiccin.........................

318

e)

Del principio de transparencia.............................................

319

2.4. De las fases o etapas de la licitacin pblica.................................

321

313

a)

De la autorizacin presupuestaria........................................

321

b)

De la preparacin de las bases o pliegos de condiciones...

322

c)

De la publicacin de la convocatoria o del llamado a licitacin...........................................................................................

324

d)

De la presentacin de las ofertas...........................................

325

e)

Del acto de apertura o apertura de las propuestas.............

328

f)

De la adjudicacin de la licitacin de la licitacin..............

329

g)

Del perfeccionamiento del contrato de la Administracin...........................................................................................

331

3. De la licitacin privada.............................................................................

331

4. De la contratacin directa........................................................................

333

5. De la subasta pblica................................................................................

333

6. Del concurso pblico................................................................................

334

Bibliografa.......................................................................................................

335

Captulo XIII
Lmites al dominio
Por Pedro E. Ale Sole
1. Introduccin..............................................................................................

339

2. Fundamento de la regulacin de los derechos en general...................

341

3. Fundamento de la regulacin de los lmites al dominio......................

342

3.1. Restricciones al dominio. Concepto y caracteres del rgimen

jurdico..............................................................................................

344

a)

Concepto..................................................................................

344

b)

Caracteres ...............................................................................

344

3.2. Secuestro. Concepto y caracteres del rgimen jurdico..............

345

4. Fundamento de la regulacin de los lmites al dominio que conllevan su desmembramiento.......................................................................

346

4.1. Servidumbres administrativas. Concepto y caracteres del rgimen jurdico.....................................................................................

346

a)

Concepto..................................................................................

346

Manual de Derecho Administrativo

XXVII

Pg.

b)

Caracteres................................................................................

347

4.2. Ocupacin tempornea...................................................................

350

a)

Concepto..................................................................................

350

b)

Caracteres................................................................................

350

c)

Clases.......................................................................................

351

4.3. Requisicin de bienes......................................................................

353

a)

Concepto..................................................................................

353

b)

Caracteres................................................................................

354

5. Fundamento de la regulacin de los lmites al dominio que conllevan su extincin........................................................................................

355

5.1. Expropiacin....................................................................................

355

a)

Introduccin...........................................................................

355

b)

Concepto..................................................................................

356

c)

Anlisis del concepto.............................................................

356

d)

Expropiacin irregular o inversa..........................................

361

e)

Derecho de retrocesin..........................................................

361

5.2. Decomiso..........................................................................................

363

a)

Concepto..................................................................................

363

b)

Caracteres................................................................................

363

6. Dominio pblico.......................................................................................

364

6.1. Concepto...........................................................................................

364

a)

Elementos................................................................................

365

b)

Principios.................................................................................

365

c)

Afectacin................................................................................

366

d)

Uso del dominio pblico........................................................

366

e)

Proteccin del dominio pblico............................................

367

Abreviaturas.....................................................................................................

367

Captulo XIV
Responsabilidad del Estado
Por Graciela B. Ritto
Introduccin.....................................................................................................

369

1. Evolucin histrica: La irresponsabilidad del Estado...........................

370

1.1. La responsabilidad del Estado en el Derecho Comparado..........

371

1.2. Fundamentos jurdicos de la responsabilidad del Estado en

nuestro derecho...............................................................................

376

XXVIII

Alberto Biglieri (Director)

Pg.

1.3. Clases de responsabilidad del Estado: precontractual, contractual y extracontractual....................................................................

377

a)

Responsabilidad Precontractual..........................................

377

b)

Responsabilidad Contractual...............................................

378

c)

Teora de la imprevisin.........................................................

379

d)

Fuerza mayor..........................................................................

379

e)

La excepcin de incumplimiento.........................................

379

f)

Responsabilidad extracontractual.......................................

380

g)

Presupuestos determinantes de la responsabilidad extracontractual del Estado...........................................................

380

1.4. Clases de Responsabilidad extracontractual del Estado: por actividad legtima y por actividad ilegtima.....................................

381

a)

Responsabilidad extracontractual por actividad legtima.

381

b)

Responsabilidad extracontractual por actividad ilegtima.............................................................................................

382

c)

Presupuestos de la responsabilidad del Estado por actividad ilegtima...........................................................................

383

d)

Responsabilidad del Estado por actos normativos.............

383

e)

Responsabilidad del Estado por actos jurisdiccionales.....

384

2. La doctrina del error judicial...................................................................

385

3. La responsabilidad por prisin preventiva............................................

386

4. El proyecto de reforma del Cdigo Penal elaborado por el Ministerio

de Justicia y Derechos Humanos de la Nacin.......................................

387

4.1. Algunas reflexiones finales.............................................................

388

5. Plazo de prescripcin de acciones vinculadas a responsabilidad extracontractual............................................................................................

388

6. Responsabilidad del Estado por Omisin..............................................

389

7. Etapas de la responsabilidad del Estado en nuestro Derecho.............

390

8. Fundamento de Derecho Pblico: el principio de la soberana...........

391

Bibliografa.......................................................................................................

391

Captulo XV
El Proceso Contencioso Administrativo Federal
Por Valeria Mogliani
1. El Proceso Contencioso Administrativo como instrumento de control de la actividad de la Administracin...............................................

393

2. La tutela judicial efectiva y el acceso a la jurisdiccin contencioso administrativa...............................................................................................

394

Manual de Derecho Administrativo

XXIX

Pg.

3. Evolucin del contencioso administrativo federal................................

3.1. La venia legislativa...........................................................................
3.2. La reclamacin administrativa previa y la exigencia de denegatoria...................................................................................................
3.3. La sancin de la Ley 19.549.............................................................
4. Presupuestos del Proceso Contencioso Administrativo.......................
4.1. El acto de la Administracin: el carcter revisor de la jurisdiccin contencioso administrativa....................................................
4.2. Los requisitos de admisibilidad de la pretensin procesal administrativa...........................................................................................
a) El agotamiento de la va administrativa..............................
b) El silencio administrativo......................................................
c) Las vas de hecho administrativas........................................
d) Plazo para promover el juicio................................................
e) El principio de congruencia..................................................
5. La legitimacin en el contencioso administrativo................................
5.1. La legitimacin para obrar..............................................................
5.2. La legitimacin en el proceso contencioso administrativo........
5.3. Las distintas pretensiones procesales...........................................
6. El trmite procesal en el contencioso administrativo..........................
6.1. El traslado de la demanda...............................................................
6.2. La notificacin de la demanda al Estado.......................................
6.3. El plazo para contestar la demanda...............................................
6.4. La prueba..........................................................................................
6.5. Casos en que el Estado es actor......................................................
Bibliografa.......................................................................................................

397
397
397
398
399
399
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424

Captulo XVI
El Proceso Contencioso Administrativo
en la Provincia de Buenos Aires
Por Hernn Lombarda
1. Introduccin..............................................................................................
2. Del proceso administrativo. Diferencias entre proceso y procedimiento........................................................................................................
3. Proceso Contencioso Administrativo de la Provincia de Buenos
Aires............................................................................................................
3.1. Preliminar.........................................................................................
3.2. Competencia de los Tribunales contencioso administrativos....

428
429
429
429
430

XXX

Alberto Biglieri (Director)

Pg.

3.3. Casos incluidos en la materia contencioso administrativa........

a) Impugnaciones contra actos emanados por Tribunales
administrativos.......................................................................
b) Prestadores de servicios pblicos y concesionarios de obra
pblica.....................................................................................
c) Aplicacin y ejecucin de los tributos provinciales y aplicacin de los tributos municipales.......................................
d) Cuestiones relativas a los contratos administrativos.........
e) Responsabilidad patrimonial del Estado.............................
f) Casos promovidos por entes estatales..................................
g) Cuestiones relativas a las limitaciones al dominio por razones de utilidad pblica, servidumbres administrativas
y expropiacin.........................................................................
3.4. Competencia en razn de la materia.............................................
i)
Empleo pblico.............................................................
ii) Casos previsionales......................................................
iii) Controversias entre prestadores de servicios pblicos o concesionarios de Obras Pblicas y usuarios..
iv) Cuestiones atinentes a los contratos administrativos...................................................................................
v) Controversias correspondientes a servidumbres administrativas y expropiaciones...................................
a) Conflictos de competencia....................................................
3.5. Pretensiones.....................................................................................
a) Anulacin total o parcial de actos administrativos de alcance particular o general.....................................................
b) Pretensin de reconocimiento o restablecimiento del derecho o inters tutelado.........................................................
c) Pretensin de resarcimiento de los daos y perjuicios ocasionados...................................................................................
d) Pretensin declarativa de certeza sobre una determinada
relacin o situacin jurdica regida por el derecho administrativo.................................................................................
e) Cesacin de una va de hecho administrativa....................
f) Se libre orden judicial de pronto despacho.........................
3.6. Partes.................................................................................................
a) Legitimacin Activa...............................................................
b) Legitimacin Pasiva...............................................................
c) Coadyuvante...........................................................................
3.7. Agotamiento de va administrativa...............................................
3.8. Plazo para deducir la pretensin....................................................

432
432
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434
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435
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443
445

Manual de Derecho Administrativo

XXXI

Pg.

3.9. Pago previo en materia tributaria..................................................

446

3.10. Admisibilidad de la pretensin. Ampliacin o transformacin

de la demanda..................................................................................

447

3.11. Excepciones.......................................................................................

448

a)

Excepciones admisibles.........................................................

448

i)

Incompetencia del juez................................................

449

ii)

Falta de personera.......................................................

449

iii) Litispendencia..............................................................

449

iv)

Defecto legal en el modo de proponer la demanda...

450

v)

Cosa juzgada.................................................................

450

vi) Transaccin, conciliacin y desistimiento................

451

vii) Falta manifiesta de legitimacin para obrar.............

452

viii) Prescripcin..................................................................

452

ix) Inadmisibilidad de la pretensin................................

452

3.12. Prueba...............................................................................................

453

a)

Audiencia preliminar.............................................................

453

b)

La prueba.................................................................................

454

i)

Prueba pericial..............................................................

455

ii)

Declaracin de funcionarios pblicos.......................

455

iii) Medidas para mejor proveer.......................................

456

3.13. Medidas cautelares..........................................................................

456

a)

Oportunidad y caducidad de las medidas cautelares.........

457

b)

Suspensin de la ejecucin del acto administrativo..........

458

c)

Contracautela..........................................................................

459

d)

Levantamiento de la medida cautelar..................................

459

3.14. Vencimiento del plazo de prueba. Alegatos..................................

459

3.15. La sentencia......................................................................................

460

3.16. Recursos............................................................................................

461

a)

Aclaratoria...............................................................................

461

b)

Recurso de reposicin............................................................

462

c)

Recurso de apelacin.............................................................

462

d)

Trmite. Efecto........................................................................

463

e)

Sentencia.................................................................................

464

3.17. Recursos extraordinarios.................................................................

464

3.18. Procesos especiales..........................................................................

464

a)

Sumario de ilegitimidad........................................................

464

b)

Impugnacin de sanciones en materia de empleo pblico..............................................................................................

466

XXXII

Alberto Biglieri (Director)

Pg.

c)

d)

Impugnaciones especiales contra resoluciones de colegios

profesionales y de cajas de previsin social de profesionales..............................................................................................
Amparo por mora...................................................................

466
467