DAGNINO, Evelina. Sociedade civil, espaos pblicos e a construo democrtica no Brasil: limites e possibilidade. In: DAGNINO, Evelina (org).

Sociedade civil e espaos pblicos no Brasil. So Paulo: Paz e Terra, 2002.

[...] o processo de construo democrtica no linear, mas contraditrio e fragmentado. Alm disso, demonstra tambm que esse processo se vincula a uma multiplicidade de fatores, eliminando qualquer possibilidade de conceber a sociedade civil como demiurgo do aprofundamento democrtico. (DAGNINO, 2002, p. 279).

A autora segue dizendo que a multiplicidade de atores envolvidos nesse processo passa no somente pela atividade da sociedade civil, mas tambm pela anlise estrutural e do comportamento de agentes do Estado e dos partidos polticos que largamente enxergam a sociedade civil apenas como fonte de legitimidade da representao, especialmente em pocas de campanha, ou seja, so mediadores ineficientes entre a sociedade civil e o Estado e fonte de conflitos de representatividade (urnas vs. outras formas de participao).
Por um lado, o autoritarismo social e as vises hierrquicas e excludentes da sociedade e da poltica constituem obstculos cruciais na constituio mas tambm no funcionamento dos espaos pblicos. Por outro, precisamente a confrontao desses padres que apontada como um dos principais resultados democratizantes de sua atuao. (DAGNINO, 2002, p. 280).

Natureza das relaes entre Estado e Sociedade civil A construo de pontes de dilogo entre o Estado e a sociedade civil no deve obscurecer o carter essencialmente conflituoso entre essas duas partes. Essa tenso to maior ou menos dependendo do grau de compartilhamento de interesses comuns ou de projetos polticos. Essa constatao nos alerta para um posicionamento bastante comum que tende a ver o Estado como o inimigo e a sociedade civil como a fonte de toda virtude:
A conhecida e bem difundida viso da sociedade civil como polo de virtude e do Estado como a encarnao do mal faz parte desse reducionismo. Essa hiptese quer ento ressaltar o carter de construo histrica dessas relaes, no sentido de que elas so objeto da poltica e, portanto, transformveis pela ao poltica. (DAGNINO, 2002, p. 281). A noo de projeto poltico, tomada como aquilo que orienta aquela ao, adquire ento um peso explicativo que pode articular os resultados encontrados. Isso no quer dizer que Estado e sociedade civil so foras equivalentes, que sua poltica pode ter a mesma natureza ou que as distintas determinaes que os estruturam possam ser abstradas ou ignoradas em nome de escolhas puramente polticas. Se essas escolhas se do sobre a base dessas determinaes, no podem, no entanto, ser reduzidas a elas. (DAGNINO, 2002, p. 281).

Sob a perspectiva do projeto poltico, diferentes agentes, inclusive de dentro do governo, podem assumir posturas distintas. Dessa forma, se evita criar uma polarizao monoltica e sem intermediaes (e at transferncias de agentes) entre governo e sociedade civil.
A no ser que acreditemos na inevitabilidade radical do poder corruptor do aparato estatal, h que admitir a possibilidade de que pelos menos parte dos projetos democratizantes originados na sociedade civil tenha efetivamente passado a orientar a ao dos ocupantes do Estado, uma vez adequados ao seu novo lugar. (DAGNINO, 2002, p. 282). Por outro lado, as continuidades autoritrias e conservadores que reproduzem a excluso na sociedade brasileira esto longe de estarem confinadas no aparato do Estado e certamente respondem a interesses enraizados e entrincheirados na sociedade civil. (DAGNINO, 2002, p. 282).

A partilha do poder: limites e possibilidades. A principal questo de tenso entre a sociedade civil e o Estado, ou, de forma mais rigorosa, entre diferentes projetos polticos, diz respeito justamente partilha do poder entre as duas esferas. O conflito existe entre a representatividade eleitoral, a legitimidade tcnica e a tradio de deciso centradas no Estado e a vontade de maior controle social e de autodeterminao por parte das instituies da sociedade civil. Esses conflitos podem ser observados em casos de Conselhos de participao popular, Assembleias e at mesmo no caso dos Oramentos Participativos. As questes que se colocam so: quem decide e o qu, ou quanto decide. Essas questes levantam a possibilidade da participao ser meramente ilusria, ou legitimadora de decises heternomas. Em geral, observa-se uma partilha do poder limitada e restrita sem ampliar-se para decises sobre polticas pblicas que pudessem ter um impacto significativo para a sociedade como um todo. (DAGNINO, 2002, p. 283). A autora chama a ateno para alguns mecanismos que impedem a ampliao dessa participao. Pelo lado do Estado teramos diversas dificuldades estruturais alm daquelas que so fruto de concepes polticas resistentes dentre as quais ela destaca: predomnio de uma racionalidade tcnica e burocrtica; falta de recursos; instabilidade poltica de projetos, insuficincia na transparncia e no acesso s informaes, etc. Pelo lado da sociedade civil, a autora destaca uma falta de capacitao tcnica e poltica para defender suas demandas e projetos sem perder a sua autonomia (o que nos leva a questes como o tempo envolvido nesse aprendizado; o perigo da cooptao ou da dependncia de um agente qualificado mesmo que de dentro da organizao e a responsabilidade estatal nesse processo). Para combater essas ltimas

a autora ressalta o poder da qualificao tcnica e poltica, levada a cabo, muitas vezes, pelas ONGs. As dificuldades envolvendo a igualdade de fala perpassam no somente as relaes entre sociedade civil e o Estado, mas tambm as prprias organizaes, avessas ao dilogo com agentes de projetos polticos divergentes ou que no conseguem manter a prpria autonomia ou at mesmo que so indiferentes ou ignorantes em relao a sua diversidade interna.
Nesse sentido, o que os espaos pblicos esto colocando o aprendizado da tarefa da construo hegemnica, que requer o reconhecimento da pluralidade como ponto de partida de um processo de busca de princpios e interesses comuns em torno dos quais a articulao das diferenas abra caminho para a configurao do interesse pblico. (DAGNINO, 2002, p. 286).

Os espaos pblicos so lugares de aprendizado e de expanso do projeto poltico (como o caso do FNRU, que saiu de uma problemtica habitacional para atingir a forma da reforma urbana), mas ainda so muito dependentes da criao de consensos em torno de um projeto como forma de exercer uma presso mais eficiente (discusses em trono do direito a cidade?) A atuao conjunta entre Estado e sociedade civil: projetos polticos compartilhados, complementariedades, parcerias. Sobre o compartilhamento de projetos polticos a autora destaca que os motivos que levam o Estado e a sociedade civil partilharem aes podem ser derivados de inmeras situaes, embora sempre partam de uma forte mobilizao por parte da ltima: compartilhamento do projeto poltico (OPs), mudana partidria do governo, comprometimento individual, convergncia de objetivos especficos (alfabetizao no MST), etc. Sobre a questo da complementariedade entre sociedade civil e o Estado, a autora destaca que:
Distinta do compartilhamento de um projeto poltico, a complementariedade, por assim dizer, instrumental, entre os propsitos do Estado e da sociedade civil, que aprece conferir a alguns encontros um grau razovel de sucesso e estabilidade, uma questo central cuja complexidade merece um tratamento mais detalhado. Sua centralidade se relaciona com o fato de que ela tem se construdo nos ltimos anos como uma estratgia do Estado para a implementao do ajuste neoliberal que exige o encolhimento das suas responsabilidades sociais. Nesse sentido, ela faz parte de um campo marcado por uma confluncia perversa entre um projeto participatrio, construdo, a partir dos anos 80, ao redor da extenso da cidadania e do aprofundamento da democracia, e o projeto de um Estado mnimo que se isenta progressivamente de sue papel de garantidor de direitos. A perversidade est colocada no fato de que, apontando para direes opostas e at antagnicas, ambos os projetos

requerem uma sociedade ativa e propositiva . Essa confluncia perversa faz com que a participao de sociedade civil se d hoje em um terreno minado, onde o que est em jogo o avano ou o recuo de cada um desses projetos. (DAGNINO, 2002, p. 288-289).

A utilizao da participao como forma de legitimar prtica que, no limite, no esto em acordo com o projeto poltico democrtico frequente. Tanto no caso da transferncia de responsabilidades do Estado para o terceiro setor, como no caso de uma participao limitada da sociedade civil (somente sua parte empresarial, por exemplo). Sobre, por exemplo, o caso do CCMD (Conselho Cearense de Direitos da Mulher), Dagnino destaca a cooptao da temtica do gnero pelo Estado, como forma, apolitizada, de captar recursos e de construir uma imagem moderna frente a sociedade.
Assim, o que era uma promessa de compartilhamento de concepes polticas embasando uma aliana Estado-sociedade civil (movimento de mulheres) se transforma numa complementariedade instrumental que, por sua vez, parece acabar se delineando como uma outra aliana, presidida desta vez estritamente pela lgica do projeto governamental de modernizao (DAGNINO, 2002, p. 290).

Sobre as parcerias entre sociedade civil e o Estado, a autora destaca que elas ocorrem em reas especficas nas quais o governo tem menos competncias que outras organizaes. Como j destacado, essa posio pode reforar um projeto neoliberal de sociedade, mas tambm pode acontecer, por outro lado,
Para aquelas ONGs cujas competncias especficas se constroem incorporando as demandas de movimentos organizados e os direitos de grupos sociais marcados pela excluso, essas parcerias so vistas, tal como no caso do MST, como um instrumento para afetar a ao estatal na direo da expanso da cidadania. (DAGNINO, 2002, p. 290).

A questo da representatividade Partindo de uma premissa nada surpreendente, de que quanto maior a representatividade maior a capacidade de negociao (de partilha de poder) entre os agentes no espao pblico, a autora faz algumas ponderaes. Primeiramente chama a ateno para as diferentes concepes de representatividade que podem existir entre os diferentes grupos que ocupam o espao pblico: no caso do MST e dos OPs, por exemplo, a representatividade dada por uma relao orgnica entre os indivduos e o movimento; no caso das ONGs a representatividade entendida atravs da coincidncia de interesses entre os ideais da organizao e de algum grupo (podendo ou no ser minoritrio) da sociedade civil; outras concepes de representatividade esto conectadas a articulao poltica de partidos ou no capital miditico do representante.

O caso das ONGs ainda mais interessante porque evidencia a tendncia (por parte no somente de ONGs, mas tambm de governos e de instituies internacionais) ruma despolitizao da sociedade civil atravs de sua transformao em um comportado e institucionalizado terceiro setor.
O predomnio macio de ONGs expressa, por uma lado, a difuso de um paradigma global que mantm estreitos vnculos com o modelo neo-liberal, na medida em que responde s exigncias dos ajustes estruturais por ele determinados. Por outro lado, com o crescente abandono de vnculos orgnicos com os movimentos sociais que as caracterizavam em perodos anteriores, a autonomizao poltica das ONGs cria uma situao peculiar onde essas organizaes so responsveis pera as agncias internacionais que as financiam e o Estado que as contrata como prestadoras de servios mas no perante a sociedade civil, da qual se intitulam representantes, nem tampouco perante os setores sociais de cujos interesses so portadoras, ou perante qualquer outra instncia de carter propriamente pblico. Por mais bem-intencionadas que sejam, sua atuao traduz fundamentalmente os desejos de suas equipes diretivas. (DAGNINO, 2002, p. 292).

Em segundo lugar, a autora trata da questo aparentemente contraditria entre a ao institucional e a mobilizao de base. Ao estabelecer-se um canal de interlocuo com o Estado, se impe a preocupao em mant-lo e a vontade de ampliar sua representatividade atravs da conglomerao de diversos movimentos (como no caso do FNRU). Essa preocupao, no entanto, por vezes conflita com a mobilizao de base desses movimentos em detrimento da consolidao do canal. (Poderamos pensar at mesmo em uma lgica consensual imposta sociedade civil). Essa deciso entre relao institucional e mobilizao popular complexa, como demonstra a anlise do comportamento das ONGs. Elas, em geral, tem sua existncia dependente de sua relao institucional mesmo para exercer atividades de mobilizao e, por isso, arriscam serem cooptadas ou perderem sua autonomia em relao s demandas do governo, internalizando um atividade mais tcnica que poltica. Formatos Institucionais Os formatos institucionais variam largamente entre os diversos espaos pblicos. Algumas dessas caractersticas refletem movimentos histricos em prol de uma maior participao e que repercutiram em padronizaes nacionais de participao da sociedade civil (caso, por exemplo, do Estatuto da Cidade). Outras caractersticas vo depender fortemente do grau de mobilizao dos movimentos envolvidos nesses espaos pblicos e que conseguem impor suas prprias estruturas.
Aqui, mais uma vez, o que parece estar em jogo so as variadas correlaes de foras, que permitem ou no sociedade civil um poder efetiva na definio desses formatos que, por sua vez, afetam as prprias possibilidades da sua atuao. Isso significa dizer que os formatos institucionais no so

variveis independentes mas expressam os resultados dessas correlaes de foras tanto no seu desenho original, quanto na sua operacionalizao concreta e na dinmica do seu funcionamento. Assim, se formatos mais democrticos certamente constituem avanos significativos, h inmeros exemplos, na experincias dos Conselhos, de mecanismos utilizados com sucesso para burlar os seus efeitos sobre a dinmica concreta de funcionamento desses espaos. Essa constatao no certamente estranha aos setores organizados da sociedade que, em face da multiplicao de Conselhos, tm, por vezes, optado por uma insero seletiva naqueles espaos institucionais em que as correlaes de foras so mais favorveis e os ganhos mais provveis, (DAGNINO, 2002, p. 295).

O impacto cultural O impacto da existncia desses espaos na cultura poltica tomado como positivo, mesmo que o resultado imediato seja limitado. Esses espaos estariam contribuindo para minar o poder das concepes elitistas de democracia (seja ela em sua forma burocrtica ou tcnica), questionar o monoplio de definio do poltico e do pblico exercido pelo Estado, aumenta a transparncia da atividade governamental, possui um carter poltico pedaggico para o tratamento das divergncias polticas, da existncia de diversas vozes e para a construo de uma capacidade mais propositiva, e no apenas reivindicativa, por parte da sociedade (superando assim as culturas particularistas e corporativistas). Por fim, temos a importncia desses espaos como forma de publicizao de demandas e vozes tradicionalmente silenciadas. Esse reconhecimento positivo mesmo que no seja imediatamente refletido em aes concretas por parte do Estado. Desde que perspectiva avaliar a participao da sociedade civil e seus (des) encontros com o Estado? sobre Expectativas, Parmetros e modelos. Acerca da avaliao desses encontros entre sociedade civil e o Estado, a autora comea ressaltando que seria infrutfero assumir uma postura demasiado crtica em relao a essas experincias, uma vez que isso levaria a uma condenao das mesmas sem reter em nenhum grau os seus possveis avanos, tal como foi feito com os movimentos sociais da dcada de 1980 e 1990. Antes de ser visto como movimento homogneo, essas novas interaes devem ser vistas como frutos de contextos histricos e espaciais especficos em que emerge um grande nmero de novos atores e projetos polticos que negociam seus interesses. Dessa forma, tanto as estruturas (sociedade civil e o Estado) como as relaes ganham em complexidade e em riqueza de anlise. Em geral, as crticas direcionadas a essas experincias so pautadas nos resultados, em termos de polticas pblicas, que so caracterizados como limitados,

setorizados, paliativos, etc. Essa posio, segundo a autora, insuficiente ou porque no define quais seriam as caractersticas ideais para os resultados (tambm em termos de polticas pblicas) ou porque ignoram questes que vo alm da participao em espaos pblicos (ou mesmo ainda os objetivos desses espaos). Segue ressaltando que esses espaos so uma novidade no cenrio poltico brasileiro e que sua funo (ao contrrio do que est implcito em seus crticos) no a de fazer um enfrentamento direto ao Estado, como se houvesse uma fora contrahegemnica consolidada em um projeto poltico nico representado pela sociedade civil, ou de serem instrumentos privilegiados na construo de uma nova hegemonia. Uma ltima interpretao seria a de que estes espaos seriam uma das mltiplas arenas da construo de um projeto poltico alternativo. Dgnino ressalta para que isso seja verdade preciso manter as articulaes orgnicas dos movimentos, o sentido de pblico (plural) desses espaos e o sentido poltico (e no somente de gesto) da atividade. Estar atento a essas necessidades no significa, no entanto, conferir esse significado as experincias em curso, apenas fazer ressalvas sobre a atividade de avaliao das mesmas.