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>>> Questions de socit

Jacques Garello

La subsidiarit, principe de bon gouvernement ?

Constitution europenne, rforme de lEtat, justice sociale: on fait de plus en plus souvent rfrence au principe de subsidiarit . Mais quel est ce principe ?Donne-t-il la cl de la paix civile ?
De minimis non curat praetor : ladage romain voulait que le prteur ne soccupt point des choses mineures. Dans sa majest la puissance publique ne saurait se soucier de problmes domestiques, les citoyens ici nont qu rgler leurs propres affaires. Cest une premire formulation du principe de subsidiarit, ce nest pas la plus claire. En effet, on peut interprter ladage en plusieurs sens: - seul le prteur sait ce qui est majeur et mineur, il sait de quoi il doit soccuper ; - le prteur na pas le droit de se mler des affaires qui touchent la vie prive. Je serais tent de dire, dentre de jeu, que le principe de subsidiarit est une rgle dattribution des comptences ncessaire la bonne organisation de la socit, et que le problme pos est celui de lattribution des comptences: qui est comptent pour rpartir les comptences, pour diviser les tches et les responsabilits au sein de la socit ? Mais ce serait rduire le dbat sur la subsidiarit. En effet, de cette vue organique de la subsidiarit se distingue une vue anthropologique qui va beaucoup plus loin. Quelle est la limite de ce que ltre humain est capable de faire par luimme ? Peut-il agir individuellement ? Il est vrai que toute action humaine engage la personne qui agit, mais cela signifie-t-il quelle doive ignorer les autres ? Si lindividu agit dans le cadre dune communaut, sil appartient un grourcurrents puisque les mmes alternatives se proposent depuis des sicles sans quelles aient t vraiment rsolues, mais choix dcisifs parce quils conditionnent la paix civile, la les et stables ? Se pose la question de savoir si les Etats (les vingt cinq en principe) concderont ou non des abandons de souverainet une autorit europenne, quels abandons et quelle autorit. Pour rpondre cette question on peut se demander si certaines missions sont ou seraient mieux assumes au niveau de lEurope unie, des Etats membres, voire des rgions, lnder ou cantons constitutifs de ces Etats membres. Qui fera quoi ? Cest en des termes presque similaires que se prsentent les choix sur la rforme de lEtat, qui est en chantier dans beaucoup de pays europens, et notamment dans les pays structure unitaire (comme la Rpublique Franaise une et indivisible ) bien que les pays structure fdrale puissent eux aussi redfinir la rpartition des rles entre lEtat fdral et les provinces fdres (cest le cas en Allemagne Fdrale, celle de Berlin nest pas la mme que celle de Bonn). Dans beaucoup de pays galement la ligne de dmarcation entre les administrations publiques et le secteur public est en cours de discussion. Il y a une tendance rduire la surface de lEtat et des institutions administratives pour tendre celle du secteur priv. Mais pourquoi privatiser , et jusquo ?

Etats Souverains ? Europe subsidiaire ?

pe, de quel groupe sagit-il, comment se constitue la communaut? Ces questions nintressent pas seulement la philosophie politique, lconomie ou la sociologie, elles sont au cur des choix de socit que nous sommes en train de faire. Choix

libert individuelle, voire la comprhension entre les peuples. Quil me soit permis de rappeler quelques-uns de ces choix pour le futur.

Des choix pour le futur

Sagit-il par exemple de doter lEurope dinstitutions nouvel-

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Il nest pas jusqu lentreprise qui cherche des formes nouvelles de fonctionnement: pouvoir de dcision hirarchis et organigramme vertical ou centres de dcision diversifis et organisation en rseaux, intgration ou sous-traitance ? Dans tous les cas que jvoque (de faon systmatique et abrupte, jen conviens) les choix se ramnent toujours une double recherche: - lensemble va-t-il mieux fonctionner en modifiant les relations entre les lments, en redistribuant les comptences et les responsabilits ? Cest laspect organique - les hommes vont-ils tre en mesure dexercer leurs talents et dpanouir leurs personnalits sils prennent eux-mmes leurs affaires en charge ou sils sen remettent dautres ? Ne considrer que la bonne organisation de la socit sans se soucier de la ralit humaine conduit lutopie sociale, ignorer la dimension sociale de laction humaine et la ncessit dun ordre social conduit au chaos gnral et au dsarroi individuel. Le principe de subsidiarit apparat comme salvateur: il met les choses en place, il met lhomme en situation. Vive la subsidiarit ! Mais ne brlons pas les tapes: quest ce rellement que ce principe de subsidiarit ? connue : il existe une hirarchie entre les niveaux de dcision au sein de la socit, depuis le niveau le plus modeste, celui de lindividu, en allant vers le plus lev, celui de lEtat, en passant par les instances locales et rgionales, en passant aussi par les corps intermdiaires , ces groupes butions de lEtat: lEtat doit faire ce quil est le seul pouvoir faire . Mais, partir de l, on a tendance ne voir dans le principe de subsidiarit quun arrangement constitutionnel, concernant la hirarchie des comptences entre des niveaux dadministration publique. On songer la subsidiarit horizontale (le plus dactivits rgies par lchange volontaire et le partage communautaire, le moins dactivits rgles par le pouvoir de coercition). Voici une application concrte de ces concepts thoriques. On discute assez prement aujourdhui sur le futur des universits. La vie des universits rgie par une administration centrale: cela nest pas conforme la subsidiarit verticale. Les universits peuvent exister et se dvelopper au niveau local ou rgional. Mais donner aux municipalits ou aux rgions le monopole de la vie universitaire nest pas conforme la subsidiarit horizontale, parce quil est trs possible davoir des universits prives de plusieurs types (les universits on line se multiplient aujourdhui) et laisses diverses initiatives (universits cres par des fondations, universits confessionnelles, professionnelles, universits entrepreneuriales). (1)

La subsidiarit dans les constitutions

(extrait du rapport de Madame Christine Boutin sur le site www.mission-isolement.gouv.fr/ ) En droit constitutionnel, la subsidiarit trouve souvent sa traduction dans la structure fdrale des Etats. A titre dexemple on citera le cas des constitutions de la Rpublique Fdrale dAllemagne et de la Confdration Helvtique. Article 30 de la loi fondamentale allemande: Lexercice des pouvoirs publics et laccomplissement des tches incombant lEtat appartiennent aux Lnder, sauf dispositions ou autorisation contraire de la prsente loi fondamentale. Article 3 de la Constitution fdrale suisse: Les cantons sont souverains en tant que leur souverainet nest pas limite par la constitution fdrale, et comme tels, ils exercent tous les droits qui ne sont pas dlgus au pouvoir fdral. Le fdralisme a sa traduction en matire fiscale. Ce que lon appelle fdralisme fiscal (un concept invent par Milton Friedman et Dwight Lee) consiste percevoir limpt au niveau des communes, puis reverser une partie de ces impts aux Etats fdrs, qui eux-mmes dcident den reverser une partie lEtat Fdral. Mme aux Etats-Unis, en dpit de la Constitution de 1776, ce principe nest pas appliqu. En France, la pratique est exactement inverse: lEtat prend largent et en redistribue une partie aux collectivits locales; le montant des impts locaux est lui-mme encadr par des rgles nationales. En Europe on a pour linstant un fdralisme fiscal: il nexiste pas dimpt europen, les Etats membres versent lEurope une redevance. Evidemment les nouveaux constructeurs de lEurope veulent mettre un terme cette anomalie: une couche dimpts europens en plus !

Devoir dingrence ou de non-ingrence ?

Il y a aussi le clivage entre subsidiarit ngative et subsidiarit positive. La premire signifie que les instances den haut ont un devoir de non-ingrence dans la vie des instances et des gens den bas : ce cloisonnement est tanche, les comptences sont rparties une fois pour toutes. La justification de la solidarit ngative est la libert de lagir humain. La deuxime implique au contraire un devoir dingrence: les instances suprieures ont pour mission dintervenir quand les rsultats obtenus un niveau infrieur sont insuffisants,

Il y a subsidiarit et subsidiarit
Pour donner la subsidiarit sa signification pleine et entire, je reprends quelques clivages habituels chez ceux qui en discutent. Il y a dabord la subsidiarit verticale et la subsidiarit horizontale. La premire est la plus

familiaux, professionnels, associatifs, conomiques qui constituent les cellules de la socit civile. Le principe de subsidiarit snonce ainsi: ce qui peut tre ralis et rgl au niveau infrieur ne doit pas ltre un niveau suprieur, on ne recourt un niveau suprieur qu titre subsidiaire . Ce qui peut se dcliner par exemple, pour cerner les attri-

risque den oublier la subsidiarit horizontale, qui veut qu chaque niveau de dcision on tablisse le clivage civil/politique, et quon ne puisse recourir lintervention publique quen cas de dfaillance de linitiative prive. Dans cette optique, une bonne subsidiarit verticale (le plus de pouvoir en bas, le moins de pouvoir en haut) ne suffit pas, il faut aussi

(1) Cela nexclut pas la possibilit duniversits dEtat (locales ou nationales), mais dans la logique de la subsidiarit verticale elles ne devraient exister que si le besoin sen fait sentir, et sans bnficier de monopole. Comme ces universits existent dj dans pratiquement tous les pays il nest pas question de les supprimer, mais de permettre la cration de nouvelles universits sans aucune discrimination financire ni administrative. Il va de soi que ce que je dis propos des universits vaut pour les coles, les collges et les lyces.

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chaque fois quon peut les amliorer. Dans un cas (subsidiarit ngative) lintervention du niveau plus lev est le rsultat dun appel au secours, dans lautre (subsidiarit positive) on devance lappel et on porte secours des gens ou des instances qui nont pas pleinement conscience de ce qui leur arrive. Prsente de la sorte, la subsidiarit positive ne manque pas de soulever des questions, voire des doutes: - suivant quel critre peut-on juger de la qualit des rsultats obtenus par autrui ? Il faut au minimum un accord unanime entre tous les membres de la socit pour dfinir le bien commun ; - est-on certain que le bien commun ainsi dfini serait mieux approch en intervenant un niveau suprieur? infrieur ? - Les instances suprieures ne seront-elles pas tentes dintervenir tout propos au prtexte de leur devoir dingrence ? Qui peut limiter leurs interventions ? Tocqueville analysait ainsi la drive de lAncien Rgime, propos des corps sociaux et de leur rosion par la monarchie absolue: profitant de linertie de celui-ci, de lgosme de celui-l, pour prendre sa place ; saidant de tous leurs vices, nessayant jamais de les corriger, mais seulement de les supplanter, [le despote] avait fini par les remplacer presque tous, en effet, par un agent unique, lintendant . Au XXme sicle, prenant prtexte des dfaillances du march et des crises les gouvernements ont invent la politique macroconomique, ils ont justifi des interventions dans tous les domaines, des rglementations et des nationalisations, pour des rsultats trs contests aujourdhui. De mme les hommes politiques ont-ils estim que les initiatives prives en matire de prcaution (assurances maladie, chmage, retraites) pouvaient tre supplantes par des systmes de protection sociale avec prlvements obligatoires. Ils multiplient les transferts au nom de la justice sociale , mais ils ne peuvent aujourdhui empcher lexplosion de ces systmes. Ce sont sans doute ces dbordements, et les graves checs quils ont entrans, qui ont remis le principe de subsidiarit lhonneur. Mais ce principe nest daucune utilit si on en fait une lgitimation du devoir dingrence . Voil comment les choses sclaircissent: il existe une fausse subsidiarit, et une vraie. La fausse subsidiarit procde dun ordre cr par les autorits publiques, le cerveau social dfinit la tche et les moyens des membres du corps social. La vraie subsidiarit sentend dun ordre spontan, issu de lexprience des hommes, qui cherchent en permanence comment rgler leurs problmes, et qui associent la libert et la responsabilit. Ils se prennent en charge, et ne recourent des interventions suprieures que sils ne peuvent rgler leurs problmes leur propre niveau. Le secours ne vient pas dentre de jeu de lEtat, qui nest subsidiaire quen dernier ressort. Le secours ne vient pas ncessairement de la sphre publique, qui procde par commandements et prlvements obligatoires. Le mouvement naturel des individus les porte vers des instances taille humaine , par cercles concentriques partir de la cellule de base quest la famille elle-mme dj espace de subsidiarit pour lagir individuel. Les juristes diraient que laccord du contrat a prsance sur la force de la loi.

Dviations de la subsidiarit
Jai dj voqu la dviation majeure, qui rsulte dune mauvaise dfinition de la subsidiarit et qui aboutit faire de lEtat le SAMU de la socit, le docteur Knock qui met tout le monde au lit et la dite au prtexte que tout homme bien portant est un malade qui signore (il faut que les gouvernants fassent le bonheur des gens malgr eux). Mais deux autres dviations guettent la subsidiarit. La premire est le corporatisme. Au prtexte que les rgimes absolutistes avaient dissout les corporations, la Rvolution Franaise prolongeant et couronnant le long travail dusure de lAncien Rgime, on voit rapparatre la fin du XIXme sicle une revendication pour reconstituer les corps intermdiaires . Cette revendication peut se marier avec une saine conception de la subsidiarit si elle vise reconnatre le droit dassociation, aboli en France en 1791. Ce que nous appelons aujourdhui la libert syndicale a t lorigine une des formes de la libert de runion, de la libert dexpression et de la libert dassociation. Que des salaris se regroupent pour dfendre leurs intrts communs fait partie de la constitution dune socit de liberts. Les syndicats mnent sur le march du travail une action subsidiaire pour le compte des individus qui adhrent volontairement. A tort ou raison, les syndiqus estiment pouvoir sen remettre leur association pour faire valoir leur point de vue. La drive corporatiste intervient quand dune part les syndicats obtiennent le monopole de la reprsentation des personnels, syndiqus ou non, ou quand ladhsion un syndicat est obligatoire, ou les deux. Avec la doctrine corporatiste

(au sens strict) les syndicats ne sont pas en odeur de saintet et les ingnieurs sociaux vont leur prfrer les ordres ou corps , reconstitus la manire de lAncien Rgime. Il suffit maintenant de prciser que les ordres en question sont organiss partir dun cadre gnral fourni par lEtat pour arriver au fascisme , la mise en place dun faisceau de corps sociaux qui tous convergent vers le pouvoir central. Voil une socit bien organise, o tout est en place, o les comptences de chacun sont bien dfinies place et comptences dtermines par le chef de lEtat ! Au moment o cette drive se produit, il est apparu ncessaire au Pape Pie XI dans Quadragesimo Anno (1931) de la dnoncer et de rappeler le vrai sens de la subsidiarit, comprise comme une non-ingrence : On ne saurait ni changer ni branler ce principe si grave de philosophie sociale; de mme quon ne peut enlever aux particuliers, pour les transfrer la communaut, les attributions dont ils sont capables de sacquitter de leur seule initiative et par leurs propres moyens, ainsi ce serait commettre une injustice, en mme temps que troubler dune manire trs dommageable lordre social, que de retirer aux groupements dordre infrieur, pour les confier une collectivit plus vaste et dun rang plus lev, les fonctions quils sont en mesure de remplir eux-mmes. Lobjet naturel de toute intervention en matire sociale est daider les membres du corps social, et non pas de les dtruire ni de les absorber .

Limites de lindividualisme
A loppos de la dviation corporatiste, voici lexacerbation individualiste, qui refuse labsorption par lEtat sans doute,

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mais tout aussi bien la logique de la communaut. Sans doute la racine de la subsidiarit se trouve-t-elle dans la libert individuelle, dans la protection de lindividu contre toute forme de coercition, qui lamnerait faire ce qui nest pas conforme sa volont. En ce sens, la souverainet de lindividu est prfrable la souverainet de lEtat. Mais veut-elle signifier une totale ignorance, un total oubli du reste du monde, un refus de se sentir en communion avec dautres individus ? Cet isolement est utopique au moins pour deux raisons. Lune est utilitariste : comment sautosatisfaire, pourquoi se priver des avantages de lchange et du partage, comment subsister sinon en faisant quelque chose jug utile par les autres ? Comment se voir reconnatre des droits sans admettre ses obligations lgard des autres ? Le modle robinsonien est impraticable. Lautre est humaniste : ltre humain est ainsi fait quil ne peut trouver sa mesure et forger sa personnalit que par son agir social. Dans ces conditions, lindividualisme (par opposition au personnalisme) me semble tre davantage une raction pidermique et artificielle face la massification et la grgarisation quune ralit profonde. Il ne saurait en tout cas constituer la base dune organisation sociale, pas plus quil ne saurait se conjuguer avec la nature de ltre humain. Les philosophes des droits individuels, Locke en tte, ne sy sont pas tromps : si la subsidiarit devait conduire un tte tte entre les individus et le pouvoir politique, la partie serait vite ingale, et lindividualit serait crase par le Leviathan. Il ny a que Hobbes pour accepter cet crasement, car pour cet inventeur du contrat social il vaut mieux tre cras par un appareil policier que par son voisin. Locke avait vu juste en insistant sur les vertus de lassociation, et jai dj eu loccasion ici de rappeler ce que la dmocratie et la libert devaient la socit civile, et lui doivent encore aujourdhui. plus aucun souci pour le bien commun, nous verrons poindre la nouvelle servitude parce que la socit civile se sera dlite, par inertie ou par gosme comme disait Tocqueville. Le despote rgnera sans partage. En dautres termes, si la subsidiarit a pour raison dtre la dignit de la personne humaine, elle ne peut exister et se dvelopper que si les hommes se comportent dignement. Quel intrt portons-nous aux affaires qui concernent notre entourage immdiat ? Que faiporte, surtout dans cette France o le systme politique et social est compltement verrouill, il nen demeure pas moins que nous cdons trop facilement au dcouragement. Cet abandon devient au fil des ans une trahison: la trahison des clercs dnonce par Benda, cest le refus dune certaine lite (ou prtendue telle) douvrir les yeux, de dire la vrit, dassumer ses responsabilits, et de montrer la voie. Nous faisons sans doute notre possible dans certains domaines, et cest notre lgitime fiert. Mais nous avons trop longtemps laiss le terrain social en friche, le rseau des relations et des interdpendances sest anmi faute pour nous de lavoir anim. Ne rien faire, cest laisser faire. Cest laisser la socit glisser insensiblement vers lindiffrence, le cloisonnement ; la violence elle-mme ne nous drange plus, pas davantage que les atteintes la vie prive, la proprit, la libert. Il ny a pas de principe de bon gouvernement, et la subsidiarit en est sans doute lun des plus fondamentaux, sil ny a pas de bons citoyens pour le mettre en pratique : aujourdhui le devoir des hommes libres est de se faire les avocats et les artisans de la subsidiarit. Telle est du moins ma conviction. La partagerez-vous ?

Mettons la subsidiarit en uvre

Si lEurope nest pas subsidiaire, elle sera tatiste. Si lEtat ne se rforme pas au

Robinson Cruso ne peut survivre sans Robinson

bnfice des collectivits locales et si les administrations publiques, globalement, ne rgressent pas, les liberts disparatront les unes aprs les autres. Mais comment faire respecter la subsidiarit ? En faisant rfrence la socit civile, jen appelais aussi au sens de lengagement personnel. Ladhsion au principe de subsidiarit prsuppose que chacun, dans la socit, accepte les responsabilits qui sont les siennes son niveau. Sil y a une fuite gnrale devant ces responsabilits, si lon veut une vie sans risque et sans histoire, si lon attend tout dun systme social parfait, la voie est libre pour laventure collectiviste. Aprs une phase dindividualisme forcen, o chacun naura pens qu soi et o il ny aura

sons-nous de cette cellule de base quest la famille ? Quelle est notre participation aux initiatives locales ? Quelle est notre pouvoir de pression sur les administrations, quelle place avons-nous dans la dmocratie ? Sil est vrai que tout semble nous dcourager, si le chantier nous semble hors de

Pour animer les dbats

Chantal Millon Delsol : LEtat subsidiaire, P.U.F. Paris 1993, Prix de lAcadmie des Sciences Morales et Politiques Chantal Millon Delsol : Le principe de subsidiarit (coll. Que sais-je, P.U.F., Paris 1992) Jean Yves Naudet : Le Principe de Subsidiarit : Ambiguts dun concept la mode, Journal des Economistes et des Etudes Humaines, vol 3, n 2/3 juin/septembre 1992 Jean Yves Naudet : Le Principe de subsidiarit : Libert Economique et Progrs social, bulletin de lALEPS, n 94, octobre 2000

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