Anlisis de caso de poltica pblica

Los procesos de reforma del Sistema de Jubilaciones y Pensiones de la Argentina (1992-2008)

Preparado por Julin Bertranou1 Texto para ser utilizado nicamente en actividades de formacin y capacitacin

Presentacin El caso que se expone a continuacin es el de los procesos de reforma del Sistema de Jubilaciones y Pensiones de la Argentina que tuvieron lugar por ms de 15 aos entre 1992 y 2008. El propsito de esta exposicin es el de analizar cmo fue el proceso de produccin de las distintas polticas que se sucedieron durante este lapso y cules fueron las dinmicas polticas, institucionales y tcnicas que se desarrollaron alrededor de los momentos de problematizacin, hechura e implementacin de las distintas iniciativas. Ms all de alguna posible extralimitacin, la exposicin no hace valoraciones sobre la pertinencia o no de los contenidos de estas polticas para la situacin argentina. La descripcin que se realiza del proceso (nunca del todo desprovista de juicios y prejuicios) busca identificar la sucesin de eventos que se produjeron durante el perodo y abre la posibilidad para que se interrogue a estos sucesos desde distintos marcos conceptuales pertenecientes al campo del anlisis de polticas. En este sentido, al finalizar la descripcin del proceso de reformas con sus distintos eventos, se ofrece una batera de preguntas para poder interrogar terica y crticamente los eventos sealados. Paralelamente, se recuerdan algunos marcos conceptuales tiles para el anlisis de polticas pblicas.

Exposicin del caso Situacin del sistema previsional a principios de los 90 Hacia el ao 1992, el sistema previsional de la Argentina estaba regido troncalmente por las leyes 18037 y 18038 de 19682. Su sistema de financiamiento era de reparto3 con
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ICO/UNGS. La elaboracin de este caso se bas en un relevamiento propio y en fuentes secundarias mencionadas en la bibliografa. 2 Si bien a travs de estas leyes se define el segmento central del sistema nacional, cabe aclarar que coexisten a esa fecha otros regmenes especiales, incluidos los de las fuerzas de seguridad que dan al sistema una caracterstica de significativa fragmentacin y heterogeneidad. El sistema previsional argentino era el ms antiguo y extendido del continente, aunque esto no haba mejorado la segmentacin y fragmentacin. A la par del sistema nacional, existe un sistema administrado por las provincias que abraca a los empleados provinciales y municipales. 3 El sistema de reparto, tambin llamado pay-as-you-go, es aquel en donde se distribuye entre los beneficiarios actuales lo que se recauda de contribuciones y aportes de los activos, adems de los impuestos especialmente afectados. No exista una capitalizacin colectiva o individual previa, ni haba saldos anteriores acumulados. Si bien el sistema nacional naci como un sistema de capitalizacin colectiva, diversos factores (malas inversiones, inflacin, uso de los fondos) lo convirtieron de hecho a partir de la dcada de los aos 60 en un sistema de reparto.

2 beneficios definidos de jubilacin ordinaria, jubilacin por edad avanzada, jubilacin por invalidez, pensin y subsidio por sepelio. El financiamiento originalmente fue de aportes de los trabajadores y contribuciones de los empleadores (llamados recursos genuinos). Desde la dcada del sesenta, el sistema en su conjunto se encontr desfinanciado (principalmente por la Caja de Autnomos y la de Trabajadores del Estado), debiendo recurrir a diferentes fuentes de financiamiento tales como impuestos con afectacin especfica o Rentas Generales del Tesoro nacional, las que llegaron a representar el 70% de las necesidades de financiamiento en la dcada de los aos 90. En trminos de financiamiento se fue consolidando un sistema mixto contributivo segn el modelo europeo bismarckiano y uno no contributivo asociado al modelo anglosajn (Beveridge) - pero que otorga los beneficios bajo una lgica contributiva, es decir, slo aquellos vinculados al sector registrado de la economa. Esto produjo una transferencia de ingresos de los sectores de menores recursos a travs del pago de impuestos- hacia sectores medios y altos. Esta crisis financiera del sistema (a partir de los aos 60s) fue producto de mltiples factores: el agotamiento del excedente previsional propio de las primeras etapas de su desarrollo (al ser destinado al financiamiento del Estado, en funciones diferentes de la previsin social); la creciente informalidad laboral y el incumplimiento de las obligaciones previsionales (evasin), que deterioraban la tasa de dependencia del sistema; los cambios en la estructura demogrfica (graduales descensos de la fecundidad y de la mortalidad en todos los tramos etarios), con el consiguiente envejecimiento de la poblacin; debilidades institucionales (que otorgaban, por ejemplo, una suma considerable de beneficios por invalidez y permitan la multiplicacin de regmenes especiales), adems de otros factores macroeconmicos (inflacin), as como el uso de instrumentos de poltica previsional con otros fines de poltica macroeconmica (devaluaciones fiscales por medio de una reduccin en las contribuciones patronales). El sistema continu progresivamente desfinancindose hasta que la crisis de los aos 80 junto a la poltica de reduccin de aportes patronales durante los primeros aos de esa dcada terminaron por hacer imposible mantener los compromisos con los jubilados y pensionados existentes. Los beneficios fueron reducidos sustancialmente producto de la falta de indexacin, an cuando el Estado comenz a asignar cada vez una mayor proporcin de recursos tributarios al sistema. Aumentaron tambin las demandas judiciales contra el Estado por el incumplimiento de los beneficios legalmente comprometidos (70 u 82% mvil). La acumulacin de juicios contra el sistema previsional llev a que en 1986 se declarara la emergencia del sistema, y se avanzara en algunas medidas que buscaban sanear la situacin. Sin embargo, estas medidas que implicaron un reconocimiento de la deuda no fueron cumplidas por el Estado y, tanto en 1991 como en 1992, se realiz una consolidacin de la deuda previsional por una cifra cercana a los $12.000 millones de pesos. En suma, a principios de los 90, el sistema presentaba un fuerte desfinanciamiento, una considerable inequidad entre los beneficiarios (regmenes diferenciados), la escasa transparencia para los contribuyentes en cuanto al monto jubilatorio a recibir, el estancamiento de la cobertura en torno del 70% de la poblacin mayor, un alto incumplimiento de aportantes y la cada en el valor real de los beneficios.

3 El proceso de reforma de los aos 90 El gobierno de Menem impuls una reforma al sistema desde principios de los aos 90. La propuesta del gobierno estuvo inspirada en el modelo chileno de capitalizacin individual, el que a su vez se tom recomendaciones de organismos internacionales en el marco de un clima de poca desfavorable a la iniciativa estatal. La propuesta gubernamental se fund tambin en una crtica a la gestin estatal y en el convencimiento de que el sistema vigente no poda mantenerse de la misma manera en el tiempo. Haba en el mismo perodo otros impulsos de reforma del sistema jubilatorio, en particular, provenientes de los beneficiarios del sistema estatal, cuyos beneficios se haban deteriorado en trminos reales a lo largo de los aos al punto de encontrarse en emergencia. Estos actores, nucleados en diversas pero dispersas organizaciones de jubilados, proponan reformas al sistema jubilatorio, pero las propuestas carecan de una clara estructuracin, salvo la reivindicacin central del aumento real los beneficios. Sin embargo rechazaban abiertamente lo que se denominaba la privatizacin de la seguridad social, por inters propio y por principios de seguridad social. El gobierno envi su proyecto al Congreso a mediados de 1992 y destac al nuevo Secretario de Seguridad Social Schulthess para liderar las negociaciones en el seno parlamentario. La propuesta tena las caractersticas de un sistema mixto, de reparto y capitalizacin, el cual contena una prestacin universal uniforme (PBU) financiada por el primer sistema (reparto, con aportes patronales), y una prestacin individual producto de la capitalizacin de aportes individuales administrados por instituciones especficas (Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones - AFJP). En este sentido, si bien inspirado, fue en parte una propuesta diferente a la chilena, ya que esta ltima era en su momento, enteramente de capitalizacin. El proyecto gubernamental intentaba solucionar estructuralmente (desde la perspectiva oficial) los problemas del sistema: desfinanciamiento, cobertura estancada, bajos beneficios, inequidad y baja tasa de contribucin. El abordaje del problema del desfinanciamiento es sin dudas significativo, aunque no aparece una clara problematizacin de los efectos de corto y largo plazo de la propuesta sobre la estructura de financiamiento del sistema y sobre la carga recada sobre el presupuesto pblico. Paralelamente a este proyecto de transformacin estructural del sistema, el Consejo Federal de Previsin Social (COFEPRES) present un proyecto alternativo que mantena el sistema de reparto, realizando ajustes en las condiciones de acceso a los beneficios. Este proyecto alternativo fue apoyado por las organizaciones de jubilados, sectores del justicialismo (en un comienzo) y en general por el radicalismo a lo largo de todo el debate previsional. El proyecto oficial estuvo casi un ao y medio en el Congreso. Muchos actores intervinieron en la discusin, en algunos casos en las arenas parlamentarias, y en otros casos, en arenas corporativas extra parlamentarias. Los principales actores que intervinieron fueron por un lado los sindicatos y sus aliados en el justicialismo en el Congreso (cabe recordar que las organizaciones de jubilados tuvieron una presencia simblica importante, en la definicin del problema pblico pero a la hora de las

4 negociaciones, no tuvieron la misma relevancia). Otro actor importante fue el radicalismo, que se mantuvo opositor en todo momento. El sindicalismo y sectores disidentes del justicialismo se opusieron pero negociaron reformas significativas. Por el otro lado, podemos encontrar a la Asociacin Argentina de Compaas de Seguro, la Asociacin de Bancos de la Repblica Argentina, inversores extranjeros y organismos multilaterales de crdito, todos proclives a las reformas de capitalizacin individual por distintas razones programticas (promover una mayor participacin del mercado en la provisin de servicios sociales) y de inters corporativo (creacin de un mercado de capitales de largo plazo con los fondos administrados). Tanto en la arena parlamentaria, como en la extraparlamentaria (confirmada luego en la parlamentaria), se negociaron reformas al proyecto para hacerlo polticamente viable. Los principales negociadores fueron los sindicatos y sus aliados justicialistas en el Congreso, quienes lograron: a) que los sindicatos pudieran participar de AFJPs, b) que se pudiera optar entre un sistema mixto (reparto y capitalizacin) como el propuesto en el proyecto, y poder mantenerse en el sistema estatal vigente, c) que se reconozcan aportes al sistema estatal anterior (Prestacin Compensatoria), d) que se premie al que se mantenga en el sistema estatal con una asignacin especial (Prestacin Adicional por Permanencia), e) que hubiera una AFJP estatal (Nacin). Con estas modificaciones, a las que opusieron los empresarios, el gobierno pudo lograr el qurum y la mayora necesaria para poder aprobar la modificacin del sistema, ya en setiembre de 1993. En resumen, por la Ley N 24.241, el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones SIJP se constituye como un sistema sustentado bsicamente sobre dos pilares. El primero de ellos era de reparto, administrado por el Estado y otorgaba una prestacin muy similar para cada uno de los jubilados, denominada Prestacin Bsica Universal (PBU). El segundo pilar, en cambio, otorgaba a los trabajadores la posibilidad de optar entre dos regmenes: 1) el rgimen de reparto, con beneficios definidos, administrado por el Estado, que otorgaba una prestacin denominada Prestacin Adicional por Permanencia (PAP) o 2) el rgimen de capitalizacin individual, con contribucin definida, que era gestionado por empresas denominadas Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP), creadas para esa nica y especfica finalidad. Tambin a cargo del Estado se brindaba un pago compensatorio por los aportes efectuados por las personas que participaban del antiguo rgimen. Este pago se denomin Prestacin Compensatoria (PC) y, al igual que la PBU, corresponda a todos los trabajadores que cumplan con los requisitos de edad y con los aos de aportes, sin diferenciacin en cuanto a la opcin de rgimen dentro del SIJP. La inmediata puesta en marcha mostr de todas maneras ciertas reticencias de parte de muchos sectores sindicales no incluidos en las negociaciones y de parte de organizaciones de jubilados, a aceptar el nuevo sistema. Se prorrog varias veces el plazo para optar por alguno de los dos sistemas (mixto o estatal). Por otro lado, las AFJP, y en plena campaa de captacin de afiliados presionaron exitosamente por la

5 opcin by default4, sortendose la AFJP que se hara cargo de la administracin del afiliado. Junto con este cambio de esquema, se introdujeron tres modificaciones paramtricas de importancia. En primer lugar, se aumentaron las edades de retiro en cinco aos para cada sexo, llevndolas gradualmente a los 60 aos para las mujeres y a los 65 para los varones, lo que permitira elevar la tasa de sostenimiento. En segundo lugar, se cambi la modalidad de cmputo del ingreso base, para la determinacin de las prestaciones pblicas. En este sistema, el promedio de los tres mejores salarios anuales (entre los ltimos diez) fue reemplazado por el promedio de los ltimos diez aos antes del retiro. Con esta medida, se pretenda reducir el monto de las nuevas prestaciones y se intentaba desalentar la prctica de algunos trabajadores (fundamentalmente, los autnomos), consistente en realizar aportes mnimos hasta tres aos antes del retiro. Por ltimo, y con un impacto seguramente ms significativo, se elev gradualmente de veinte a treinta aos el perodo de aportes requerido para acceder a la prestacin. Como se ver en el Captulo 4 de este informe, esta reforma produjo una reduccin importante en el nmero de nuevos beneficiarios y dej sin cobertura a una importante parte de la poblacin. Diversos factores institucionales y contextuales intervinieron para que el nuevo sistema no lograra los resultados que sus mentores esperaban. Por un lado, durante sus primeros aos se realizaron cambios que afectaron tanto la situacin financiera como el alcance de las prestaciones. En primer lugar, en 1995, a escasos nueve meses de inaugurado el reformado sistema, y preocupado por los crecientes desequilibrios del sector (la cada de los ingresos pblicos por el traspaso de aportantes al sistema capitalizacin), el Gobierno nacional impuls la Ley de solidaridad previsional, por medio de la cual el Estado dej de garantizar el financiamiento de las prestaciones creadas por el nuevo rgimen previsional. En segundo lugar, se elimin la movilidad en las prestaciones y se reemplaz el mecanismo endgeno de ajuste establecido por la reforma (la PBU evolucionaba segn la trayectoria de los salarios de los aportantes al definirse como un mltiplo (2,5) del Aporte Medio Previsional Obligatorio- AMPO). En tercer lugar, la necesidad de mejorar la competitividad de las empresas mediante la reduccin de los costos laborales convenci a las autoridades econmicas para encarar una paulatina reduccin de las contribuciones patronales que financiaban el sistema. Por ltimo, y en funcin de compromisos asumidos en los Pactos Fiscales con las provincias, la Nacin recibi la transferencia de algunas Cajas provinciales. Pese al dictado de la denominada Ley de Solidaridad Previsional y las restricciones impuestas a la movilidad de los haberes, el sistema de pensiones lleg a tener un desequilibrio equivalente al 3,3% del PIB en el ao 2000. Este dficit puede atribuirse a la prdida de los aportes transferidos al rgimen de capitalizacin (1,5%), a la reduccin de las contribuciones patronales (1,3%) y al dficit de las Cajas provinciales transferidas (el restante 0,5% del PIB). (B). Vase el cuadro a continuacin que muestra la cada porcentual de las cotizaciones en un contexto adems de fuertes restricciones al financiamiento pblico.

Quien no optaba era incluido en el sistema mixto.

6 Evolucin de los recursos del Rgimen Previsional Pblico (1991-2002)

Fuente: Patrucchi 2011.

Pero por otro lado, adems de las decisiones que se tomaron, el contexto econmico se caracteriz por un incremento sin precedentes del desempleo y del trabajo no registrado. Ms all del errtico comportamiento macroeconmico de 1994-1995, el pas se sumi en un paulatino proceso de achicamiento productivo desde el ao 1998 y hasta los dramticos aos 2001 y 2002, donde entre otros efectos, se vieron fuertemente afectados los ahorros de los ciudadanos, y entre ellos, los aportantes al sistema de capitalizacin y los jubilados. Tras la crisis sufrida, el balance de la aplicacin del sistema, ms all de cules fueron las razones exgenas o endgenas al sistema que lo llevaron a esa situacin, es el siguiente: a) Para 2003 slo el 36 por ciento de la poblacin econmicamente activa realizaba aportes, mientras que en 1988 el porcentaje era del 79,1 por ciento. b) Se verific una cada del 18% entre 1992 y 2003 en la proporcin de la poblacin mayor a 65 aos con beneficios jubilatorios, con especial impacto en el quintil ms pobre de esa poblacin donde la cobertura slo alcanzaba al 25 por ciento. c) Para 2004 slo el 35,4 por ciento de los afiliados al sistema de AFJP (que representaban el 83 por ciento del total de afiliados) haba hecho efectivo su aporte, como consecuencia del deterioro del mercado de trabajo. d) Se exhiban elevados costos de administracin del sistema privado. Con comisiones que rondaron el 3 por ciento5, el sistema de capitalizacin supuso costos administrativos superiores al sistema chileno, uruguayo y colombiano y an superiores al propio rgimen de reparto argentino6.
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El peso del costo administrativo se intensific luego de que en 2001, en el marco de la crisis terminal de la convertibilidad, el gobierno promovi la reduccin de los aportes patronales del 11 por ciento al 5 por ciento y como consecuencia las comisiones cobradas por las AFJP aumentaron, representando la mitad de las contribuciones (en relacin con el aporte efectuado pasaron del 33 por ciento al 45 por ciento). 6 Entre 1994 y 2000, el sistema de reparto incurri en gastos de operacin por un monto equivalente al 1,85 por ciento de los recursos captados.

7 e) Se verific un fuerte impacto en las cuentas pblicas, en tanto la financiacin de los dficits del sistema de reparto explic el 63 por ciento del aumento del stock de deuda del sector pblico consolidado. Segn fuentes del MTESS y a manera de un nico indicador representativo, en el ao 1994, el 77% de los mayores de 65 aos tenan una jubilacin, en el 2004 este porcentaje baj al 63% y se haba pronosticado un sostenido descenso calculando hasta un piso del 45% en los siguientes aos. Tales tendencias fueron problematizadas e instaladas en la agenda por diferentes actores. Las reformas de los aos 2000 En ese contexto, y en el marco de los efectos desgarradores de la crisis de 2001 y su proyeccin en el ao 2002, comenzaron a cobrar mayor fuerza voces crticas a este modelo.7 Una de las iniciativas iniciales que cabe considerar fue la propuesta del Frente Nacional contra la Pobreza (FRENAPO) del ao 2001, bajo la consiga Ningn hogar pobre en la Argentina. Tal propuesta contena una cobertura universal para adultos mayores, la universalizacin de las asignaciones familiares y un seguro de capacitacin y empleo para desempleados. La creacin de una Comisin Especial para la Reforma del Rgimen Previsional (Decreto N 193/2002), integrada por expertos independientes8, fue una estrategia impulsada por el Poder Ejecutivo para definir lineamientos que enriquecieran esas discusiones. Esa iniciativa recogi antecedentes, como la Mesa del Dilogo Argentino y sus conclusiones respecto a la necesidad de reformas el sistema de seguridad social y los diagnsticos solicitados a la Oficina Internacional del Trabajo (OIT) y a la Organizacin Iberoamericana de Seguridad Social (OISS). El resultado del trabajo de la Comisin se plasm en un documento titulado Libro Blanco de la Previsin Social, donde se reconoca la urgencia de una reforma del sistema, considerando los problemas de cobertura y desfinanciamiento del rgimen, as como problemas derivados del efecto inflacionario en las prestaciones y dilaciones en los trmites de otorgamiento de los beneficios (por historias laborales fragmentadas), entre otros factores. En una apretada sntesis, los puntos bsicos de la propuesta incluan: a) recuperar el rol del Estado como garante de derechos de ciudadana en materia de seguridad social, b) ampliar la cobertura a partir de un sistema multipilar, donde uno bsico fuese de carcter no contributivo, tendiendo a la universalizacin de la cobertura, c) adoptar frmulas de base actuarial para el componente contributivo obligatorio; asimismo, dicho componente se dividira segn una lnea de nivel de salarios por debajo de la cual se

Incluso el Banco Mundial en un trabajo titulado Keeping the Promise of old age security in Latin America (2004), present un balance negativo en relacin a las reformas previsionales en la regin en la dcada de los noventa, al punto de poner en tela de juicio su eficacia. 8 Conformada con catorce expertos, nominados por distintas entidades vinculadas con la temtica: Confederacin General del Trabajo (CGT), Central de Trabajadores Argentinos (CTA), Unin Industrial Argentina (UIA), Unin de Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (UAFJP), Universidades, Organizaciones de jubilados, etc.

8 aportara al bsico y por encima al de contribuciones definidas; d) fortalecer la igualdad de gnero y e) financiamiento tripartito (Estado, empleadores y trabajadores).9 Si bien esta propuesta no propiciaba el abandono del sistema mixto, s pona en discusin el rol del Estado. En este sentido, en el proceso de consulta del documento la Unin de Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones sealaba llama la atencin y resulta cuestionable que en el trabajo se afirme que la propuesta tiende a "preservar el carcter pblico del sistema [...] Preocupan tambin a esta UAFJP expresiones tales como "una nueva distribucin de responsabilidades", lo que hace temer una intencin de modificar el actual rgimen de capitalizacin individual. La debilidad poltica del gobierno de transicin de Duhalde y el temprano llamado a elecciones para comienzos de 2003 abortaron estas iniciativas de debate y reforma. Con el nuevo gobierno de Nstor Kirchner instalado en mayo de 2003, se desarroll una nueva dinmica reflexiva y programtica que tuvo dos momentos: el de la ampliacin de la cobertura previsional y el del retorno al rgimen de reparto. La ampliacin de la cobertura previsional El contexto en el que se sancionan estas primeras normas est marcado por una sensible mejora en los indicadores macroeconmicos y fiscales, que desde el punto de vista presupuestario posibilitaban afrontar iniciativas de ampliacin de la cobertura previsional. Asimismo, el acercamiento de las posiciones entre oficialismo y oposicin se sostena en el reconocimiento de un contexto social de exclusin social que en materia previsional expresaba los efectos que sobre el mercado de trabajo, haban tenido las reformas neoliberales, imposibilitando a gran parte de la poblacin adulta cumplir con los requisitos previstos en la Ley N 24.241 y acceder al haber jubilatorio. En el marco de estas iniciativas, la Ley N 25.994 cre la Prestacin Anticipada por Desempleo, aprobada por unanimidad en ambas Cmaras. Esta medida beneficiaba con la jubilacin anticipada a mujeres y hombres desocupados que contaran con 30 aos de aporte pero no alcanzaran la edad jubilatoria. Para el caso de las mujeres quedan incluidas aquellas que cumplieran esas condiciones y tuvieran entre 55 y 60 aos y para el caso de los hombres entre 60 y 65 aos. Con una vigencia prevista de dos aos, la medida fue luego prorrogada hasta abril de 2007 mediante un Decreto del Poder Ejecutivo. En el mismo contexto pero con un impacto mayor, se sancionaron tambin con un amplio apoyo legislativo medidas en materia de moratoria previsional. Adems de la Prestacin Anticipada, la Ley 25.994 inclua en su artculo 6to un rgimen de moratoria para aquellas personas que en 2005 tuvieran la edad jubilatoria pero adeudaran aportes. Esta medida se sum a la prevista por la Ley N 25.865 de diciembre de 2003 para trabajadores autnomos. Sin embargo, fue con la reglamentacin fijada en el Decreto P.E.N. N 1454/05 que la adhesin a la moratoria se dinamiz facilitando el trmite segn el rgimen tambin previsto en la Ley N 24.476 (que slo abarcaba obligaciones por aportes devengados hasta septiembre de 1993). La operatoria reglamentada estableca planes de hasta sesenta cuotas mensuales. Pagando la primera el beneficiario acceda al haber sobre el que luego se practicara el descuento de las restantes.
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En la misma poca, otros estudios tambin piden cambios: el del partidos ARI (solicita un ingreso a la vejez), y el del CIEPP o ATE (solicita la eliminacin de la capitalizacin).

Este conjunto de reformas fue denominado Programa de Inclusin Previsional. En el cuadro siguiente se observa la ampliacin de la cobertura.

Altas por moratoria 2005 22.000 2006 640.000 2007 1.050.000 2008 290.000 2009 310.000 Total 2.312.000
Fuente: DNPEyN-Secretara de Seguridad Social

El retorno al rgimen de reparto Los debates en torno de la modificacin de rgimen previsional mixto continuaron marcando la agenda poltica an en el marco de las leyes antes reseadas, rescatando las iniciativas de reformas que desde distintos sectores polticos y sociales se impulsaron en el marco de la crisis de 2001. Es as como en la misma sesin que se vot la Ley de Prestacin Anticipada los bloques de la oposicin el Socialismo y la Unin Cvica Radical (UCR) y partidos provinciales- presionaron para que se trate un Proyecto de Ley de reapertura de la libre opcin entre los sistemas de capitalizacin y de reparto, que tena desde 2002 media sancin de la Cmara de Diputados y caducaba en la medida que no fuese tratado en esa sesin. El Proyecto, de la Diputada Mara Amrica Gonzlez (ARI) no fue acompaado por el oficialismo para su tratamiento, en tanto el bloque seal que deba acordar previamente su posicin con el Poder Ejecutivo. Esta iniciativa fue recuperada por el Poder Ejecutivo en enero de 2007. En el debate del Proyecto de Ley en la Cmara de Diputados, los legisladores oficialistas rescataban el momento de la reforma en tanto si bien la iniciativa contaba desde tiempo con apoyo de las fuerza polticas, la misma requera de una mejora en las variables macroeconmicas y fiscales del pas. En ese momento, la Administracin Nacional de la Seguridad Social (ANSES) contaba ya con un supervit operativo, si se consideran los aportes tributarios. La Ley N 26.222, aprobada por unanimidad en el Senado y por amplia mayora en la Cmara de Diputado (con la slo excepcin del bloque de Propuesta Republicana (PRO) que vot en contra), busc revitalizar al sistema de reparto, corrigiendo la reforma de 1994. Entre sus principales puntos estableca: a) la apertura de la eleccin del rgimen cada 5 aos y la asignacin de los indecisos al sistema de reparto 10; b) la reimplantacin del aporte individual del 11 por ciento para el rgimen de capitalizacin11 y c) el traspaso del rgimen de capitalizacin al rgimen de reparto 12 de
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Previo a esta reforma quien en 90 das no ejerca opcin por un rgimen el 80 por ciento de los trabajadores no lo haca- era derivado al sistema de capitalizacin. Ms an, si haba optado por el sistema de reparto poda luego pasarse al de capitalizacin, pero no a la inversa. 11 En 2001 se haban reducido al 5 por ciento slo para los aportantes al rgimen de capitalizacin. 12 En esa misma lnea, en mayo de 2007 la Resolucin N 135 de la Secretaria de Seguridad Social decidi el traspaso al rgimen de reparto de los saldos de las cuentas de capitalizacin de afiliados

10 afiliados que estaban prximos a cumplir la edad de jubilarse (menos de 10 aos) y cuyos saldos en sus respectivas cuentas de capitalizacin individual no les permitira alcanzar el haber mnimo que prova el Estado desde el rgimen de reparto13. La iniciativa gener una amplia adhesin poltica, empresarial y sindical. Tanto la CTA como la CGT la calificaron de iniciativa histrica y desde la Unin de AFJP fue calificada como positiva en tanto legitim a los dos sistemas. Las principales objeciones al articulado de la norma se concentraron, desde bloques de centro-izquierda, en cuatro aspectos: la necesidad de profundizar la reforma y abolir el sistema de capitalizacin, la existencia de la restriccin de 180 das para pasarse al rgimen de reparto, la necesidad de avanzar en la autarqua de la ANSES de manera de fortalecer los resguardos frente al destino de los fondos y la necesidad de acompaar estas iniciativas con un sistema de movilidad jubilatoria14. En ese marco de modificaciones a la poltica previsional, el Poder Ejecutivo envi en octubre de 2008 un Proyecto de Ley que marc la abolicin del sistema creado en 1994, a partir de proponer la eliminacin del rgimen mixto de previsin y la creacin de un sistema unificado de reparto denominado Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA). Es relevante sealar dos aspectos contextuales a esta iniciativa. En el plano poltico, esta decisin se tom en el marco del proceso de debilitamiento de la coalicin de Gobierno y de un incremento del rechazo de la opinin pblica en el marco del conflicto con los productores agropecuarios (marzo-julio de 2008). Ese debilitamiento se expresaba en el creciente alejamiento de un grupo de diputados y algunos senadores oficialistas, que votarn en contra de este proyecto de Ley, y que luego en 2009 se alejarn definitivamente conformando un nuevo bloque legislativo que confluy en el llamado Peronismo Federal, disidente del oficialismo. En el plano econmico, el proceso estuvo marcado por los efectos macroeconmicos (reales y potenciales) de la crisis internacional en las finanzas pblicas y por el incremento de los precios en el nivel interno. Durante el debate del proyecto de Ley en comisiones, las centrales sindicales CGT y CTA se mostraron a favor de la iniciativa, mientras los representantes de la UAFJP manifestaron su rechazo, presentando alternativas para reformar el sistema mixto. Tambin participaron de esos debates diversos economistas y los Defensores del Pueblo de la Tercera Edad y del Pueblo de la Nacin. Los principales argumentos de la oposicin se concentraban en la celeridad de la reforma y la falta de garantas respecto a la administracin de los fondos por parte de ANSES. Los principales argumentos desde sectores del oficialismo sealaban el fracaso del sistema de capitalizacin, enfatizando
correspondientes a Regmenes Especiales: Servicio Exterior de la Nacin, Poder Judicial de la Nacin, Docentes, Investigadores Cientficos y Tecnolgicos. El argumento para este traspaso se bas en que estos regmenes no corresponden al Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones, razn por la cual resulta imposible que accedan al Rgimen de Capitalizacin Individual. 13 Implic un milln de afiliados a 10 aos de jubilarse y con saldos en sus cuentas de capitalizacin individual (CCI) menores a $20.000 pesos. 14 La necesidad de un sistema de recomposicin y actualizacin automtica del haber previsional -frente a sus muy bajos niveles durante la dcada del noventa y el efecto inflacionario luego del 2002- fue un tema recurrente en el proceso de reforma del sistema previsional. Desde el Poder Ejecutivo se incrementaban los haberes anualmente, pero centrados en las categoras mnimas, lo que despert numerosos reclamos judiciales. En el marco de las resoluciones favorables del Poder Judicial frente a estos reclamos y la iniciativa de legisladores oficialistas y de la oposicin por generar un mecanismo de ajuste automtico, en octubre de 2008 se sancion Ley N 26.417 de Movilidad Jubilatoria, que fij un sistema de actualizacin semestral de los haberes previsionales segn la evolucin de los salarios y de los recursos del sistema.

11 los aportes que el Estado ya realizaba para que los jubilados del sistema de capitalizacin alcanzaran la jubilacin mnima, las altas comisiones cobradas por las AFJP, los magros resultados del sistema en trminos de cobertura y la prdida de rentabilidad de los aportes, entre otros. Ese diagnstico sobre el fracaso del sistema de capitalizacin, fue sostenido histricamente por fuerzas de la oposicin, lo que posibilit el apoyo de legisladores opositores ideolgicamente afines a una administracin estatal de los fondos previsionales. En ese marco de la construccin de un apoyo poltico ms amplio, se introdujeron modificaciones de forma y fondo durante el debate en comisiones. En especial, se exigi la garanta de que la totalidad de los recursos provenientes de las AFJP sean utilizados para el pago de los beneficios del sistema previsional integrado, la prohibicin de invertir en el exterior el excedente de esos fondos y la creacin de una comisin de control (denominada Consejo del Fondo de Garanta de Sustentabilidad del SIPA)15. Estas modificaciones permitieron que el proyecto fuese aprobado por una amplia mayora en el Cmara de Diputados (162 votos a favor y 75 en contra) incluyendo legisladores de partidos de la oposicin (Solidaridad e Igualdad, Partido Socialista, Proyecto Sur, Encuentro Popular y Social, Dilogo por Buenos Aires, entre otros). El mismo resultado favorable obtuvo su tratamiento en el Senado 46 votos a favor y 18 en contra, en donde adems de los senadores oficialistas votaron a favor legisladores socialistas, del Movimiento Popular Neuquino (MPN) y del ARI de Tierra del Fuego. En sntesis, en diciembre de 2008 la Ley N 26.425 marc el fin del sistema de capitalizacin, con la unificacin del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones en un nico rgimen previsional pblico el Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA)- financiado a travs de un sistema solidario de reparto. Todava es muy pronto para analizar una situacin ms de largo plazo del proceso reciente de reforma, y tampoco ese el objeto de la exposicin de este caso. Ms all de ello, se finaliza con la presentacin de algunos efectos ms inmediatos. Ampliacin de la cobertura El anlisis de la serie 2003-2010 evidencia un fuerte salto de cobertura, del 68,9 por ciento al 91,5 para el perodo. Como se aprecia en el grfico a continuacin, a partir del segundo semestre de 2006 la curva de evolucin marca un abrupto sentido ascendente consolidndose el ao 2007 como aquel que marca el salto cuantitativo de cobertura. Entre ambos extremos de la serie, Argentina paso de contar con 2.933.262 jubilados a 4.554.075, incorporando de este modo algo ms de un milln seiscientos mil beneficiarios.

15

El mismo estar integrado por un representante de la ANSES, uno de la Jefatura de Gabinete de Ministros, dos del rgano Consultivo de Jubilados y Pensionados que funciona en el mbito de la ANSES, tres de las organizaciones de los trabajadores, dos de las organizaciones empresariales, dos de las entidades bancarias y dos del Poder Legislativo (uno por cada Cmara).

12 Cobertura jubilatoria total y segn sexo 2003-2010

100,0

95,0

90,0

85,0

80,0

75,0

70,0

65,0

cobertura (%) cobertura varones (%) cobertura mujeres (%)

60,0 2 2003 1 2004 2 2004 1 2005 2 2005 1 2006 2 2006 1 2007 2 2007 1 2008 2 2008 1 2009 2 2009 1 2010

Efecto inclusivo A partir del segundo semestre de 2006 se observa con claridad un proceso de reversin progresivo de la brecha de cobertura entre quintiles de ingreso. Para el primer semestre de 2010 la diferencia de cobertura jubilatoria entre personas provenientes del 1er y 5to quintil se redujo a la mitad (22,5 puntos). Para el quintil de menores ingresos el incremento de cobertura fue de casi 45 puntos, alcanzando la tasa un nivel de 69,8 por ciento y para el quintil de mayores ingresos la tasa de cobertura se ubic en 92,3 por ciento, con un incremento de 12,9 puntos porcentuales respecto de 2003. Evolucin de la cobertura jubilatoria segn quintil de ingreso (2003-2010)
100,0 90,0

80,0

70,0

60,0

50,0

40,0

30,0

20,0

cobertura ipcf Q1 cobertura ipcf Q2 cobertura ipcf Q3 cobertura ipcf Q4 cobertura ipcf Q5 cobertura (%)

10,0 2 2003 1 2004 2 2004 1 2005 2 2005 1 2006 2 2006 1 2007 2 2007 1 2008 2 2008 1 2009 2 2009 1 2010

Fuente: Patrucchi, 2011

Sostenimiento demogrfico y fiscal Ante el envejecimiento de la poblacin y la cada de la relacin entre aportantes y beneficiarios, el sistema se muestra dbil si se considera slo los ingresos por aportes y contribuciones. En la medida en la cobertura es casi total, el uso de recursos tributarios no plantea un escenario regresivo, y en la medida en que el aporte estatal se mantenga en los niveles actuales en relacin al PBI, el sistema tendr el financiamiento adecuado.

13

Bibliografa utilizada para la preparacin del caso Alonso, Guillermo y Valeria Di Costa (2011), Cambios y continuidades de la poltica social argentina, 2003-2010, mimeo. CEPAL/OIT (2012), Encrucijadas en la seguridad social argentina: reformas, cobertura y desafos para el sistema de pensiones, Buenos Aires. Patrucchi, Leticia (2011), La reconstruccin de la solidaridad previsional en la Argentina pos-crisis, trabajo presentado para el Informe del Estado en AL de PNUD.