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CAPÍTULO 3.

Preparación, Trámite y Liquidación


del Presupuesto

PREPARACIÓN, TRÁMITE Y LIQUIDACIÓN DEL PRESUPUESTO

Los procesos de programación, elaboración, las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225
aprobación, liquidación y ejecución del pre- de 1995, que ostentan la característica de
supuesto municipal lo que conforma el ciclo ser Orgánicas para efectos presupuestales.
presupuestal, se rigen por las normas orgáni- Por ende, cuando se invoca algún artículo del
cas de presupuesto adoptadas por el Concejo Decreto 111, en realidad se está citando un
Municipal o, en su defecto, por lo establecido artículo de las mencionadas Leyes, de donde
en el Estatuto Orgánico de Presupuesto para se deriva su fuerza vinculante.
estas materias y en las normas generales de
Cuando el artículo 109 del Decreto 111 de
tramitación de los acuerdos municipales con-
1996, ordena que los municipios deben some-
tenidas en la ley 136 de 1994.
terse a lo previsto en el Estatuto Orgánico del
Si bien estas materias serán analizadas con Presupuesto, unifica en el nivel nacional los
algún detalle en este capítulo, a excepción de procedimientos para la elaboración de los pre-
la ejecución que se analizará en el Capítulo IV, supuestos, reconociendo a su vez la particu-
no sobra puntualizar cuales son las normas laridad y autonomía propia de cada uno de los
del Decreto 111 de 1996 que deben adoptar entes territoriales creados por la Nueva Carta
y adaptar los municipios, con el propósito de Política, permitiendo que bajo unos parámetros
que las autoridades competentes municipales generales y unas hipótesis de funcionamiento
tengan una orientación clara para actualizar propias, cada ente expida un estatuto que se
sus estatutos orgánicos del presupuesto mu- ajuste a sus necesidades específicas.
nicipal.
El artículo 104 del mismo Decreto 111 de
Es necesario anotar en primera instancia, que 1996, ordenó a las Entidades Territoriales
el Decreto 111 de 1996 es la compilación de ajustar sus normas orgánicas de presupuesto
56 Preparación, trámite y liquidación del presupuesto

conforme las disposiciones de la Ley Orgánica en contravención a la citada Ley, se entienden


del Presupuesto, antes del 31 de diciembre de subrogadas (no aplicables) y por ende, deben
1996. Con ello se dispuso que en la actualidad someterse a los trámites dispuestos por la
no debe existir ninguna norma de elaboración
norma nacional, mientras los entes territoria-
de presupuesto territorial que no se ajuste a lo
dispuesto por la Ley Orgánica. Las existentes les expiden su propia norma.

Programación
presupuestal Ejecución del
(2) presupuesto
(3)

Elaboración Liquidación
del presupuesto del presupuesto
(1) (4)

Aprobación
del presupuesto
(5)

Los principios a los cuales deben someterse minuirse con respecto al del año anterior,
las normas orgánicas del presupuesto te- ni porcentualmente con respecto al res-
rritorial, recogerán en primera instancia las tante presupuesto.
disposiciones presupuestales emitidas por la
d. En caso de no aprobarse el presupuesto
propia Constitución Política, entre las cuales
presentado oportunamente por el Go-
tendremos las siguientes:
a. La iniciativa del presupuesto siempre es- bierno Local, regirá el propuesto por la
tará en cabeza del Alcalde, y cualquier Administración. Si no se presenta oportu-
modificación hecha por los Concejos, namente, regirá el del año anterior.
deberá contar con la aprobación de la e. Sólo el Congreso, las Asambleas Depar-
Administración respectiva, directamente o tamentales y los Concejos Municipales
por conducto de la Secretaría de Hacienda pueden imponer tributos, que no podrán
o quien haga sus veces. ser retroactivos, atendiendo los principios
b. Cualquier adición que deba efectuarse al de equidad, eficiencia y progresividad.
presupuesto, deberá ser aprobada por f. El artículo 353 ordena a los Entes Territo-
Acuerdo, según sea el caso. riales atender lo dispuesto en el Titulo XII
c. El gasto público social tendrá prioridad en de la Carta Política, en lo que fuere perti-
la asignación de recursos y no podrá dis- nente.

El ciclo presupuestal, es decir: la programación, elaboración, aprobación, liquidación y ejecución


del presupuesto, está regido en todos los casos por el Estatuto Orgánico
de Presupuesto Municipal, o en su defecto, por el decreto 111 de 1996,
normas que regulan en todo la materia presupuestal.
Preparación, trámite y liquidación del presupuesto 57

DIAGRAMA DEL PROCESO DE PROGRAMACIÓN


Y ELABORACIÓN DEL PRESUPUESTO MUNICIPAL

INICIO
La Secretaría de Hacienda prepara
las disposiciones generales de presupuesto.
Bajo la dirección del Alcalde, las Secreta-
rias de Hacienda y Planeación remotan las
metas financieras del Marco Fiscal. Las Secretarías de Hacienda y Planeación
realizan los ajustes proyecto
de presupuesto, bajo dirección de Alcalde.
Se realiza un proceso de planeación, re-
visando la situación financiera del municipio
y readopta las medidas financieras y las El Alcalde presenta el nteproyecto a las
metas de inversión para la vigencia. comisiones económicas del consejo.

Metas financieras de inversión El Alcalde presenta el proyecto


para la vigencia. del presupuesto definitivo
al Concejo Municipal.
Bajo la dirección del Alcalde, las Secretarias
de Planeación en cordinación con
la de Hacienda elaboran el POAIM. Ingresos menores
que los gastos

SI NO
Revisión de la oficina de Planeación
Municipal, sobre el POAIM El Alcalde podrá presentar El Concejo aprueba
financiado con el SGP. un proyecto de acuerdo el presupuesto anual
para incrementar las rentas del municipio

Aprobación de POAIM, por parte


del Consejo de Gobierno, o por parte Acuerdo Acuerdo de
del Concejo, según lo dispuesto de recursos presupuesto anual
en el Estatuto Municipal de Presupuesto. adicionales del municipio

Plan Operativo Anual El Alcalde expide


Se No se
de Inversión Municipal. el decreto de liquidación
aprueba aprueba
del presupuesto

Se remite a la Secretaría de Hacienda para


ser incluido en el Proyecto de Presupuesto. El Alcalde suspende por
Acuerdo
decreto las partidas que
autorizando
pretendía financiar con
recursos adicionales
los recrsos adicionales

FIN
58 Preparación, trámite y liquidación del presupuesto

Con respecto a las normas orgánicas que de- Artículo 30, en la creación de fondos especiales.
ben adaptar los municipios a su normatividad,
Artículo 31, en la clasificación de los recursos
se cuentan las normas de programación,
de capital.
aprobación, modificación y ejecución del
presupuesto, así como su coordinación con Artículo 33, bajo la hipótesis de cooperación
el Plan de Desarrollo respectivo, y aquellas técnica internacional no incorporada en el pre-
relacionadas con las empresas y sociedades supuesto.
y empresas sociales del Estado del Orden Mu-
Artículos 36 a 41 y 44 a 47, teniendo en
nicipal, en los siguientes términos, los cuales
cuenta los gastos propios de cada ente te-
se encuentran definidos en el Decreto 111
rritorial, y la organización propia de la Entidad
así:
Territorial. El artículo 44 dispone de manera
expresa su aplicación a los entes territoriales.
Programación:
Igualmente, forma parte de las normas orgáni-
Artículo 9, en lo que respecta a la con-
cas del presupuesto, la Ley 617 de 2000.
formación de un banco de programas y
proyectos de inversión, con respecto a lo Artículo 3°, indica la manera como se deben
cual se destinarán los recursos para inver- financiar los gastos de funcionamiento y hace
sión. claridad de lo que se entiende por ingresos
corrientes de libre destinación.
Artículo 11, en cuanto la conformación del
presupuesto, estará compuesto por lo corres- Artículo 6°, establece el valor máximo de los
pondiente a rentas e ingresos (incluidos el gastos de funcionamiento de los municipios.
SGP), presupuesto de gastos o apropiacio-
Artículo 10°, especifica el valor máximo de los
nes, tanto de inversión, funcionamiento y
gastos de los Concejos y Personerías para su
servicio de la deuda, y disposiciones ge-
funcionamiento.
nerales, sólo vigentes para la respectiva
anualidad y con el exclusivo fin de permitir Ahora bien, la Ley 819 de 2003 en el Artículo
la ejecución del presupuesto. 1°, exige que la administración presente una
serie de informes que se estudiarán y deba-
Artículo 12, donde se fijan los principios
tirán en el primer debate que se realice del
del sistema presupuestal: la planificación,
Proyecto de Presupuesto.
la anualidad, la universalidad, la unidad de
caja, la programación integral, la especiali- El Artículo 8° indica que todas las apropia-
zación, y la inembargabilidad, este último ciones consignadas en el Proyecto de Presu-
restringido en el nivel territorial, como se puesto, deben estar sujetas al Marco Fiscal de
explicó en el Capítulo Primero de este docu- Mediano Plazo. Además establece la forma de
mento. tratar las reservas presupuestales y,
Artículo 27, en lo que respecta a la clasifi- El Artículo 12, establece la forma de estudiar
cación de los ingresos. y aprobar las Vigencias Futuras.

El proceso de programación del presupuesto del municipio estará


encabezada por el alcalde y la elaboración será responsabilidad
de los Secretarios de Hacienda y de planeación.
Se consignaran todos los ingresos y gastos proyectados, teniendo
en cuenta los parámetros establecidos por el Estatuto de Presupuesto.

La presentación del proyecto de presupuesto la hará el Alcalde


al Concejo y el vocero oficial ante el Concejo,
será el Secretario de Hacienda
o quien haga sus veces.
Preparación, trámite y liquidación del presupuesto 59

Aprobación: caso de que los gastos superen las rentas


A partir del artículo 53, el Decreto 111 de previstas, deben contemplarse en un Acuerdo
1996 se encarga de plantear el procedimiento adicional diferente, las sumas y los mecanis-
a través del cual el proyecto de presupuesto mos a través de los cuales espera efectuarse
será debatido y aprobado por la corporación el recaudo, so pena de tener que recortar los
de elección popular correspondiente. Al efecto gastos inicialmente planeados con las nuevas
debe tenerse en cuenta que al interior de los rentas.
Concejos Municipales, la discusión del proyec-
El artículo 105 del Decreto 111 de 1996
to sólo requiere dos debates reglamentarios, a
exige que los municipios que decidan otorgar
diferencia de los cuatro que requiere cualquier
proyecto de Ley en el Congreso. subsidios a los servicios públicos de las per-
sonas de menores ingresos, incluyan en sus
De la misma manera y debido a los diferentes presupuestos las partidas necesarias para
periodos de sesiones, el Gobierno Municipal cubrirlos.
debe someter a discusión el proyecto de pre-
supuesto durante el último periodo de sesio- Los Concejos, acorde con el Estatuto Orgáni-
nes del año, de forma tal que éste quede apro- co de Presupuesto, no pueden aumentar las
bado antes de que culmine la correspondiente partidas presentadas por el alcalde, pero sí
vigencia fiscal; los plazos para el estudio del pueden reducir lo destinado a algún proyecto
proyecto por parte del Concejo, deben fijarse o modificar las partidas propuestas, siem-
acorde con el grado de complejidad que tenga pre y cuando se cuente con la aprobación
el presupuesto y los periodos que exige la Ley del Gobierno Municipal, conforme lo dispone
entre sesión y sesión. el artículo 63. El proceso del trámite en el
El monto total de las apropiaciones debe es- Concejo Municipal, se muestra en el siguien-
tar cubierto por la propuesta de ingresos. En te diagrama.

DIAGRAMA DEL PROCESO DE TRÀMITE


Y APROBACIÒN DEL PRESUPUESTO

TRAMITE DEL PROYECTO DE PRESUPUESTO ANTE EL CONCEJO MUNICIPAL

1. PRESENTACIÓN DEL PRESUPUESTO • Primera Semana de Noviembre (Fecha


establecida en el Estatuto Orgánico de
Presupuesto).
• Ingresa el Presupuesto a estudio de la
Comisión Económica del Concejo.
2. DEVOLUCION POR PARTE DEL • Antes del 15 de Noviembre (Fecha
CONCEJO EN CASO DE ENCONTRAR establecida en el Estatuto Orgánico
INCONSISTENCIAS de Presupuesto).
3. LA ADMINISTRACIÒN REALIZA • Antes del 20 de Noviembre.
LOS AJUSTES RESPECTIVOS
Y PRESENTA NUEVAMENTE
EL PROYECTO DE ACUERDO
4. LA COMISIÒN DE PRESUPUESTO • Antes del 25 de Noviembre.
APRUEBA EL PROYECTO DE
ACUERDO Y LO TRAMITA
A LA PLENARIA
5. EL PROYECTO DEBATE EL PROYECTO • Entre el 26 de Noviembre y comienzos
FINAL DE PRESUPUESTO de Diciembre.
60 Preparación, trámite y liquidación del presupuesto

6. LA PLENARIA APRUEBA • Antes del 10 de Diciembre.


EL PRESUPUESTO PARA
LA SIGUIENTE VIGENCIA

7. LA ADMINISTRACIÒN SANCIONA • Debe promulgarse antes


MEDIANTE DECRETO del 31 de Diciembre.
EL PRESUPUESTO

De igual forma, como paso previo para la apro- debe ser concordante con estos documentos
bación del presupuesto de los entes territoria- de planeación, de lo contrario deberá devolver
les, la administración debe presentar junto con el proyecto de acuerdo a la administración, a
el proyecto de acuerdo, una serie de informes, efecto de que se realicen los ajustes pertinen-
entre ellos el Plan Financiero y el Marco Fiscal de tes. En el Modelo Nº 1 se puede observar un
Mediano Plazo. Esto indica, que el presupuesto modelo de Proyecto de Acuerdo.

El Concejo Municipal no puede cambiar ninguna cifra,


a menos que cuente con la aprobación de la administración.
El Concejo como parte del control político verificará que el presupuesto se encuentre dentro
del marco fiscal de mediano plazo y que los proyectos a adelantar estén debidamente
registrados y evaluados en el banco municipal de proyectos.

Modificación:
Los artículos 76 y siguientes establecen los querirá el trámite de un nuevo acuerdo que
mecanismos a través de los cuales el gobierno modifique el acuerdo de presupuesto inicial, el
puede modificar el presupuesto aprobado. Para cual sólo podrá ser de iniciativa de la Adminis-
el caso municipal, el alcalde puede entrar a re- tración Municipal. Dicha adición o modificación
cortar los gastos que se tenían aprobados para deberá contemplar de manera expresa las fuen-
determinados proyectos, si en desarrollo de la vi- tes de financiamiento de los nuevos gastos, o
gencia, se disminuyen los recaudos esperados. enunciar las partidas que se contracrediten.
Para el caso de adiciones o modificaciones El procedimiento que se debe seguir en estos ca-
al presupuesto inicialmente aprobado, se re- sos, se puede observar en el siguiente Diagrama.

DIAGRAMA DE LOS PROCESOS DE MODIFICACIÒN AL


PRESUPUESTO MUNICIPAL

Corresponden al Concejo Municipal


Adiciones
presupuestales
En estado de excepción
le corresponde al gobierno
Traslados presupues-
tales entre rubros de:
• Funcionamiento. Es facultad de la administración
• Servicio de la deuda.
• Inversión.

Reducción o Corresponde al gobierno municipal previo


aplazamiento de
partidas concepto del Consejo de Gobierno
Preparación, trámite y liquidación del presupuesto 61

Adicionalmente, la Ley 819 de 2003 ordena tas, las Empresas de Servicios Públicos y las
que cualquier proyecto de acuerdo que se Empresas Sociales del Estado, se sujetarán
presente al Concejo Municipal y que modifique al régimen presupuestal que disponga la Ley
la meta de ingresos, deberá indicar la fuente Orgánica del Presupuesto o la norma orgánica
de recursos que suplirá la desfinanciación pro- presupuestal del ente territorial respectivo. En
puesta, o en su defecto, deberá proponer el lo que respecta a la Ley 819 de 2003, de-
recorte del gasto. berán observar los preceptuado en el artículo
1° en los literales a), b) y c).
Ejecución:
En este orden de ideas, el Estatuto Orgánico
Conforme lo prevén los artículos 68 y siguien- Presupuestal del Municipio debe contemplar,
tes del decreto 111 de 1996, se exige que con respecto a este tipo de entidades descen-
las erogaciones dirigidas a inversión, deben tralizadas del nivel territorial, normas que in-
estar inscritas y viabilizadas en el banco de cluyan el manejo de los excedentes y utilidades
programas y proyectos del municipio. Todos de estas organizaciones, su inclusión en los
los actos que comprometan recursos munici- recursos de capital del municipio, así como el
pales, deben tener como soporte y de manera manejo de sus vigencias futuras, aprobación
previa, un certificado de disponibilidad presu- y modificación de su presupuesto de ingresos
puestal (Ver Modelo Nº 2), que garantice que y gastos, gestión presupuestal, directrices y
la provisión de fondos para el compromiso, no controles a su gestión e inclusión de los prin-
se desviará para ningún otro fin. cipios presupuestales excepto el de inembar-
gabilidad.
Por otro lado, el Alcalde municipal requerirá
autorización expresa del Concejo, para efec- En lo atinente a Empresas Sociales del Estado,
tuar los contratos necesarios que permitan el artículo 123 del Decreto 111 de 1996,
la ejecución del presupuesto, en los términos contempla algunas especificaciones propias en
previstos por el numeral 3 del artículo 313 de materia presupuestal, entre las que se cuenta
la Constitución Política. la posibilidad de efectuar hacia ellas transfe-
rencias de manera directa del presupuesto
Coordinación con el Plan de Desarrollo: municipal, debiendo efectuar con la entidad
El proyecto de presupuesto que emita el ente territorial convenios garantizando la com-
territorial, debe ser concordante con lo dis- praventa de servicios médicos a la población
puesto en el Plan de Desarrollo Municipal, el objeto.
cual conforme con lo dispuesto por el numeral
5 del artículo 315 de la Constitución Política, Dispone el mismo estatuto, que la progra-
debe ser presentado por el Alcalde para dis- mación de los recursos de las empresas so-
cusión y aprobación del Concejo. ciales del Estado, se realizará bajo un régimen
de presupuestación basado en eventos de
El proyecto de presupuesto, en la parte corres-
atención debidamente cuantificados, según la
pondiente a los proyectos de inversión, debe
población que vaya a ser atendida en la respec-
incluir sólo los que han sido inscritos previa-
tiva vigencia fiscal, el plan o planes obligatorios
mente en el Banco de proyectos de inversión
de salud de que trata la Ley 100 de 1993
y han sido priorizados por el órgano de pla-
y las acciones de salud que les corresponda
neación municipal, en desarrollo del principio
atender conforme a las disposiciones legales,
de planeación presupuestal, previsto por el
esto es, los gastos que la empresa vaya a efec-
artículo 13 del Decreto 111 de 1996.
tuar, deben reflejarse como la sumatoria de los
costos en que incurrirá, en cumplimiento de
Empresas Industriales y Comerciales, So-
las exigencias planteadas por las Leyes 100
ciedades de Economía Mixta y Empresas
de 1993 y 715 de 2001, en materia de recur-
Sociales del Estado del Orden Municipal:
sos para la salud.
La Ley Orgánica del Presupuesto, dispone
en sus artículos 4, 5 y 6 que las Empresas Sobre la conformación de este tipo de em-
Industriales y Comerciales del Estado, las So- presas prestadoras de servicios de salud, el
ciedades de Economía Mixta asimiladas a es- Ministerio de Salud emitió la circular número
62 Preparación, trámite y liquidación del presupuesto

8 de 1997, la cual arroja luces acerca de su proyecto de presupuesto es la estimación de


organización. los ingresos que se espera recaudar en la
vigencia fiscal siguiente, de acuerdo con las
1. Normas que Regulan la proyecciones realizadas en el Plan Financiero y
por ende en el Marco Fiscal de Mediano Plazo,
Preparación del Presupuesto que se traduce en una sola herramienta.
El Título XII de la Constitución Política “Del Este cálculo de ingresos depende de diversos
Régimen Económico y de la Hacienda Pública” factores, entre los cuales pueden mencionar-
contiene en su Capítulo 3 los principios y dis- se el comportamiento de las rentas en los
posiciones aplicables en materia presupuestal. años precedentes, los cambios ocurridos en
A su vez, el artículo 353 de la misma, estable- la legislación en materia tributaria, etc. Debe
ce que dichos principios y disposiciones se tenerse en cuenta, igualmente, que una so-
aplicarán, en lo que fuere pertinente, a las breestimación de los ingresos, y por ende un
Entidades Territoriales, para la elaboración, sobre - dimensionamiento de las apropiaciones
aprobación y ejecución de su presupuesto. correspondientes, llevarán a la liquidación de
un cuantioso déficit al final del ejercicio, con lo
De conformidad con lo anterior, corresponde cual no se podría cumplir con el Superávit Pri-
al Alcalde, según el artículo 346 de la Carta mario establecido en la Ley 819 de 2003. Por
Política, preparar anualmente el proyecto de esta razón, no le está permitido al gobierno
presupuesto de rentas y apropiaciones que municipal estimar el monto de los ingresos de
habrá de ser presentado al Concejo Munici- cualquier manera.
pal. La preparación del presupuesto anual se
realiza con base en los anteproyectos que le En efecto, el artículo 35 del Estatuto Orgánico
presentan los órganos que conforman este establece que el cómputo de las rentas a in-
presupuesto. cluir en el proyecto de presupuesto debe tener
como base el comportamiento efectivo que
El presupuesto anual del municipio debe ser coor- vayan mostrando los recaudos de la respectiva
dinado con otros mecanismos de planeación de renta en el período más reciente.
mediano y corto plazo, como el Plan Financiero
y el Plan Anual de Inversiones, toda vez que el La metodología de cálculo de los diferentes
presupuesto es el instrumento para cumplir los conceptos del ingreso, se describieron de
planes y programas de desa-rrollo económico y manera detallada en el Capítulo anterior, en
social, al igual que debe ser concordante con el cuanto al POAIM, el cálculo de los recursos
Marco fiscal de Mediano Plazo. propios, regalías, recursos del crédito, re-
cursos de cofinanciación, etc. Las Formas
Hay que tener en cuenta que la ley le señala al Nos 5 y 6, muestran los esquemas de
gobierno municipal dos pautas para determi- proyección y cálculo de los ingresos y de los
nar los gastos que pueden incluirse en el pre- gastos del presupuesto, los cuales tienen su
supuesto: la disponibilidad de recursos de una base principal en las ejecuciones registradas
parte y los principios presupuestales de otra. en los años anteriores, el Plan Financiero y el
El proyecto de presupuesto se prepara en Marco Fiscal de Mediano Plazo, información
el primer semestre del año anterior a aquel esta que debe ser ajustada a las necesi-
en que tendrá aplicación. La primera labor dades de la Administración para la vigencia
que debe desarrollarse en la preparación del correspondiente.

El presupuesto del municipio lo debe estar armonizado con los elementos de planeación
de corto y mediano plazo, como son el Plan Financiero y el Plan anual de Inversiones
dentro del marco fiscal de mediano plazo, máximo si tiene en cuenta que el presupuesto
es el único instrumento para ejecutar los planes y programas de desarrollo económico y social.
Por lo anterior, la administración deberá planear cuidadosamente las diferentes etapas
en la programación y elaboración del presupuesto, con el propósito de cumplir
con la función de ser un instrumento de concertación entre las comunidades
y la administración.
Preparación, trámite y liquidación del presupuesto 63

2. Normas que Regulan el efectuará la Nación a los municipios, con oca-


sión del sistema general de participaciones
Procedimiento de Elaboración previstos en los artículos 356 y 357 de la
y Trámite del Presupuesto Constitución Política.
De acuerdo con el último inciso del artículo Para ello, según el tenor del artículo 85 de la
339 de la Constitución Política, “...Los planes de Ley 715 de 2001, el Ministerio de Hacienda
las entidades territoriales estarán conformados por una y Crédito Público calculará los montos totales
parte estratégica y un Plan de inversiones de mediano y correspondientes a la vigencia siguiente del
corto plazo.” A su vez, el artículo 8 del Decreto sistema general de participaciones, y comu-
111 de 1996 define como Plan de Inversiones nicará al Departamento Nacional de Planea-
el que señala “...los proyectos de inversión clasificados ción, el monto estimado que se incluirá en el
por sectores, órganos y programas. Este plan guardará con- proyecto de ley anual de presupuesto antes de
cordancia con el plan nacional de inversiones.” su presentación.
Conforme con las dos definiciones normati- Con fundamento en el monto proyectado para
vas, el Plan anual de inversiones consiste en el presupuesto, el Departamento Nacional de
el conjunto de programas y proyectos, que Planeación realizará la distribución inicial del
estando previamente inscrito en el banco de sistema general de participaciones de acuerdo
programas y proyectos de inversión, han sido con los criterios previstos en esta ley, la cual
clasificados como prioritarios por la Adminis- deberá ser aprobada por el Conpes para la
tración Municipal en su programa de Gobier- política social, y comunicada a los municipios,
no, y se han adoptado en el Acuerdo Municipal para que estos hagan las apropiaciones res-
de Desarrollo. pectivas en sus proyectos de presupuesto,
El Plan Anual de inversiones, al tenor de lo todo en consonancia con el Plan Anual de
previsto por la Carta Política, forma parte del inversiones.
Acuerdo Anual de presupuesto municipal, y En lo referente a la inversión de los recursos
contiene las partidas que se destinarán para que llegan a los municipios por transferencias,
inversión en la respectiva vigencia fiscal. Este el Plan Anual de Inversiones debe asignar los
Plan debe prepararse con anticipación al recursos en los mismos porcentajes que dis-
proyecto de presupuesto, para que éste con- pone la ley. Para educación, deben calcularse
temple las inversiones a realizarse. en el plan los gastos que piensan dirigirse a
Para entender la lógica prevista en la Cons- infraestructura, siempre y cuando se imputen
titución, en lo que respecta a Planes de Desa- al cálculo de participación correspondiente. De
rrollo tanto Nacional como municipal, se muestra igual manera debe diseñarse el plan anual en
el paralelo entre el trámite de estas dos figuras. lo que respecta a recursos para salud y libre
inversión.
En primer lugar, se deben considerar las
metas financieras del Plan de Desarrollo, las Los recursos propios del municipio no tienen
cuales se revisan mediante un proceso de la mencionada limitación. Una vez diseñado el
planeación financiera dentro del Marco Fiscal plan en los presentes términos, debe incluirse
de Mediano Plazo realizado conjuntamente en el proyecto de presupuesto anual que será
por las Secretarías de Hacienda o quien haga estudiado por el Concejo Municipal, que no po-
sus veces y de Planeación, bajo la dirección drá reducir ni eliminar los recursos destinados
del Alcalde. a los proyectos incluidos en el Plan.
Una vez establecidas las metas financieras, Los recursos provenientes del Sistema General
se elabora el Plan Anual de Inversiones, con de Participaciones no pueden hacer unidad de
base en los programas, subprogramas y caja con los demás recursos del presupuesto
proyectos priorizados por cada dependencia, municipal, y son inembargables, por mandato
según el Plan de Desarrollo, así como en las expreso de los artículos 18 y 91 de la Ley 715
asignaciones especiales atrás enunciadas. de 2001.
El Plan Anual de inversiones debe elaborarse, En lo que respecta a la ejecución de los recur-
de acuerdo con la proyección de los giros que sos de inversión, es necesario tener en cuenta
64 Preparación, trámite y liquidación del presupuesto

lo previsto en el artículo 89 de la Ley 715 de Ahora bien, con la entrada en vigencia de Ley
2001, que prevé lo siguiente: 819 de 2003, el proceso de programación
presupuestal que adelanten las Administra-
“ART. 89.-Seguimiento y control fiscal de los recursos del
sistema general de participaciones. Para efecto de garanti- ciones municipales deben estar sujetas al
zar la eficiente gestión de las entidades territoriales en la Marco Fiscal de Mediano Plazo, con lo cual se
administración de los recursos del sistema general de par- garantizará que se ejecuten todas las partidas
ticipaciones, sin perjuicio de las actividades de control fiscal aprobadas en el presupuesto de la vigencia
en los términos señalados en otras normas y demás con- correspondiente.
troles establecidos por las disposiciones legales, los departa- Si dentro de este proceso se haya en curso un
mentos, distritos y municipios, al elaborar el plan operativo proceso de contratación con lleno de todos los
anual de inversiones y el presupuesto, programarán los requisitos de tipo legal y, el perfeccionamiento
recursos recibidos del sistema general de participaciones, se realice en la vigencia siguiente, el compro-
cumpliendo con la destinación específica establecida para miso se cancelará con el presupuesto de la
ellos y articulándolos con las estrategias, objetivos y metas última vigencia, lo cual implica que se deben
de su plan de desarrollo. En dichos documentos, incluirán realizar los ajustes a que haya lugar.
indicadores de resultados que permitan medir el impacto
de las inversiones realizadas con estos. Sobre el particular, el parágrafo transitorio del
artículo 8º dice: “... Lo preceptuado en este artículo
Los municipios prepararán un informe anual sobre la ejecución empezará a regir, una vez sea culminada la siguiente tran-
de los recursos del Sistema General de Participaciones, así como sición:
el Plan Operativo Anual, del presupuesto y sus modificaciones. El treinta por ciento (30%) de las reservas del Presupuesto
Esta información será enviada, a la Secretaría Departamental General de la Nación y de las Entidades Territoriales que
de Planeación o quien haga sus veces, para que dicha entidad
se constituyan al cierre de la vigencia fiscal del 2004 se
realice el seguimiento y la evaluación respectivo.
atenderán con cargo al presupuesto del año 2005. A su vez,
Las Secretarías de Planeación Departamental o quienes el setenta por ciento (70%) de las reservas del Presupuesto
hagan sus veces, cuando detecten una presunta irregulari- General de la Nación y de las Entidades Territoriales que
dad en el manejo de los recursos administrados por los mu- se constituyan al cierre de la vigencia fiscal de 2005 se
nicipios, deberán informar a los organismos de control, para atenderán con cargo al presupuesto del año 2006.
que dichas entidades realicen las investigaciones correspon- Para lo cual, el Gobierno Nacional y los Gobiernos Terri-
dientes. Si dichas irregularidades no son denunciadas, los toriales, respectivamente harán por decreto los ajustes
funcionarios departamentales competentes serán solidaria- correspondientes.”
mente responsables con las autoridades municipales. (...)” En cuanto a la figura presupuestal de Vigencias
En la medida en que las normas presupuestales futuras aplicables a los entes territoriales, el
del municipio así lo dispongan, el Plan Anual de artículo 12º ordena: “En las entidades territoriales,
Inversiones puede ser aprobado por el Concejo las autorizaciones para comprometer vigencias futuras
Municipal en las sesiones previstas por las serán impartidas por la asamblea o concejo respectivo, a
mismas normas, con el concepto previo de la iniciativa del gobierno local, previa aprobación por el Confis
Secretaría de Planeación Departamental. territorial o el órgano que haga sus veces.
Se podrá autorizar la asunción de obligaciones que afecten
Una vez aprobado el Plan Anual de Inversiones presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se
éste debe incluirse en el proyecto de pre- inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del
supuesto general del municipio, en la parte compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas siempre y
correspondiente al presupuesto de gastos de cuando se cumpla que:
inversión, con el objeto de dar coherencia a
todo el presupuesto municipal. a. El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las
condiciones de las mismas consulte las metas pluria-
Por último, las Secretarías de Hacienda o nuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que
quien haga sus veces y las Oficinas de Pla- trata el artículo 1º de esta ley;
neación deben realizar los ajustes finales al
proyecto de presupuesto municipal y el Alcalde b. Como mínimo, de las vigencias futuras que se solici-
debe presentarlo, dentro de los primeros diez ten se deberá contar con apropiación del quince por
días del último período de sesiones, al Concejo ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean
Municipal para su aprobación. autorizadas;
Preparación, trámite y liquidación del presupuesto 65

c. Cuando se trate de proyectos que conlleven inversión Por ingresos corrientes se entiende los tribu-
nacional deberá obtenerse el concepto previo y favo- tarios y no tributarios, excluidas las rentas de
rable del Departamento Nacional de Planeación. destinación específica, que son las destinadas por
ley o acto administrativo a un fin determinado.
La corporación de elección popular se abstendrá de otorgar
la autorización si los proyectos objeto de la vigencia futura En todo caso, de acuerdo a lo establecido en la
no están consignados en el Plan de Desarrollo respectivo citada ley 617, no se pueden financiar gastos
y si sumados todos los compromisos que se pretendan de funcionamiento con recursos de:
adquirir por esta modalidad y sus costos futuros de man-
• La participación de los municipios en el
tenimiento y/o administración, se excede su capacidad de
Sistema General de Participantes.
endeudamiento.
• Los ingresos percibidos a favor de terceros
La autorización por parte del Confis para comprometer presu-
que, por mandato legal o convencional, los
puesto con cargo a vigencias futuras no podrá superar el respec-
municipios estén encargados de adminis-
tivo período de gobierno. Se exceptúan los proyectos de gastos
trar, recaudar o ejecutar.
de inversión en aquellos casos en que el Consejo de Gobierno
previamente los declare de importancia estratégica. • Los recursos del balance, conformados por
los saldos de apropiación financiados con
En las entidades territoriales, queda prohibida la aprobación
recursos de destinación específica.
de cualquier vigencia futura, en el último año de gobierno
del respectivo alcalde o gobernador, excepto la celebración • Los recursos de cofinanciación.
de operaciones conexas de crédito público.”
• Las regalías y compensaciones.
2.1 Aspectos a Tener en Cuenta en Relación • Las operaciones de crédito público, salvo
con los Gastos de Funcionamiento las excepciones que se establezcan en las
Leyes especiales sobre la materia,
De conformidad con lo establecido por el artí-
culo 3 de la Ley 617 de 2000, los gastos de • La sobretasa al ACPM.
funcionamiento municipales deben financiarse • Otros aportes y transferencias con desti-
con sus ingresos corrientes de libre desti- nación específica o de carácter transitorio.
nación, de tal manera que éstos sean suficien-
tes para atender sus obligaciones corrientes, • Los rendimientos financieros producto de
aprovisionar el pasivo prestacional y pensional, rentas de destinación específica.
financiar, al menos parcialmente, la inversión Los gastos de funcionamiento que no sean cancela-
pública autónoma del municipio. En la Forma dos durante la vigencia fiscal en que se causen, se
No 7, se muestra la manera de calcular las seguirán considerando como gastos de funciona-
Plantas de Personal de los municipios. miento durante la vigencia fiscal en que se paguen.

La Ley 617 de 2000 regula el monto máximo de los gastos


de funcionamiento que puede presupuestar un municipio en cada vigencia,
incluido los gastos del Concejo y de la Personería.

La ley 617 de 2000 impone, igualmente, un los siguientes porcentajes en proporción de


valor máximo para los gastos de funcionamien- sus ingresos corrientes de libre destinación:
to municipales, los cuales no podrán superar

Categoría Límite

Especial 50%
Primera 65%
Segunda y Tercera 70%
Cuarta, Quinta y Sexta 80%
66 Preparación, trámite y liquidación del presupuesto

Así mismo, se establece un valor máximo para nes ordinarias y hasta doce (12) sesiones extraordinarias
los gastos de los Concejos, Personerías y Con- al año. En los municipios de categoría cuarta se podrán
tralorías municipales (donde estas existen), de pagar anualmente hasta sesenta (60) sesiones ordina-
la siguiente manera: rias y hasta doce (12) sesiones extraordinarias al año.
Los gastos de los Concejos no podrán su- En los municipios de categorías quinta y sexta se podrán
perar el valor correspondiente al total de los pagar anualmente hasta cuarenta y ocho (48) sesiones
honorarios que se causen por el número de ordinarias y hasta doce (12) sesiones extraordinarias al
sesiones autorizado en el artículo 20 de la Ley año. No se podrán pagar honorarios por otras sesiones
617 de 2000, más el 1.5% de los ingresos extraordinarias o por las prórrogas.”
corrientes de libre destinación, el cual estable-
ce a su vez lo siguiente: Con respecto a los gastos de las Personerías
“A partir del año 2007, en los municipios de categoría ter- y Contralorías municipales, donde las hubiere,
cera se podrán pagar anualmente hasta setenta (70) sesio- éstos no pueden superar los siguientes límites:

PERSONERÍAS Aportes máximos en la vigencia Porcentaje de


los Ingresos Corrientes de Libre Destinación
CATEGORÍA
Especial 1.6%
Primera 1.7%
Segunda 2.2%

Aportes Máximos en la vigencia


en Salarios Mínimos legales mensuales

Tercera 350 SMML

Cuarta 280 SMML

Quinta 190 SMML

Sexta 150 SMML


CONTRALORÍAS Límites a los gastos de las Contralorías
municipales. Porcentaje de los Ingresos
Corrientes de Libre Destinación
CATEGORIA
Especial 2.8%
Primera 2.5%
Segunda (más de 2.8%
100.000 habitantes)

Las entidades descentralizadas del orden en la vigencia anterior, excluidos los recursos
municipal deberán pagar una cuota de fis- de crédito, los ingresos por la venta de activos
calización hasta del punto cuatro por ciento fijos, y los activos, inversiones y rentas titula-
(0.4%), calculado sobre el monto de los in- rizados, así como el producto de los procesos
gresos ejecutados por la respectiva entidad de titularización.
Preparación, trámite y liquidación del presupuesto 67

Por último, la citada ley 617, promueve la Acuerdo, lo podrá hacer el Presidente del Con-
adopción de programas de saneamiento fiscal cejo con base en lo dispuesto por el artículo
y financiero al establecer, en su artículo 12, 79 de la ley 136 de 1994, modificado por el
que las rentas de destinación específica sobre artículo 4 de la ley 177 de 1994.
las que no recaigan compromisos adquiridos
Si la objeción es por motivos de ilegalidad o
de las entidades territoriales se aplicarán para
inconstitucionalidad, se surte el mismo pro-
dichos programas, quedando suspendida la
cedimiento descrito atrás. Si el Concejo no
destinación de los recursos establecida en la
encuentra válidas las objeciones del Alcalde,
ley, ordenanzas y acuerdos, con excepción de
éste lo enviará, dentro de los 5 días hábiles
las determinadas en la Constitución Política
a su recibo, al Tribunal Administrativo con la
y las demás normas que la modifiquen o
respectiva exposición de motivos. El Tribunal
adicionen, hasta tanto queden saneadas sus
tendrá 20 días hábiles para pronunciarse so-
finanzas.
bre la legalidad y/o constitucionalidad del Acuerdo.
Mientras se obtiene una decisión rige el pre-
3. Estudio y Aprobación del supuesto presentado oportunamente por el
Presupuesto Alcalde, bajo su directa responsabilidad.

Presentado el proyecto de acuerdo de presupues- A su turno, si el Tribunal no encuentra fun-


to general del municipio por parte del Alcalde, este dadas las objeciones enviará el Acuerdo al
es estudiado y debatido por el Concejo Municipal Alcalde para su sanción. Si las objeciones son
en primer y segundo debate, en los términos y válidas, deberán subsanarse los vicios de ile-
condiciones establecidos en el reglamento del galidad o inconstitucionalidad para la posterior
Concejo y en la Ley 136 de 1994. sanción del acuerdo.

Una vez discutido y aprobado por parte del


3.2 Repetición del Presupuesto
Concejo Municipal, el presupuesto debe ser
enviado al Alcalde, dentro de los 5 días hábiles Una de las eventualidades que pueden suceder
siguientes, para su sanción. En caso de que el es que el Concejo no expida el presupuesto
Alcalde sancione el acuerdo, deberá publicarlo antes del término establecido para ello en las
en los 10 días siguientes y enviarlo a revisión normas locales de presupuesto, caso en el
del Gobernador. Para mayor ilustración, se cual rige el presentado por el Alcalde, quien
presenta el Diagrama del Proceso de Apro- deberá adoptarlo mediante Decreto. En sen-
bación del presupuesto por parte del Concejo tido estricto, éste no es un caso de repetición
Municipal. sino uno de sanción al Concejo por no aprobar
oportunamente.
3.1 Objeciones al Presupuesto
Otro evento ocurre cuando el Alcalde no pre-
El Alcalde también puede objetar el presupues- senta el proyecto en fecha oportuna, en cuyo
to aprobado por el Concejo, por motivos de in- caso rige el del año anterior y se sanciona de
conveniencia o de ilegalidad o inconstitucionali- esta manera al ejecutivo, toda vez que el pre-
dad, en cuyo caso se abstendrá de sancionarlo supuesto del año anterior, considerando los ín-
y procederá de la siguiente manera: dices de inflación, será menor que el requerido
Si la objeción es por motivos de inconveniencia, por la Administración Municipal para realizar
el Alcalde remitirá nuevamente el presupuesto sus programas adecuadamente.
al Concejo, expresando las razones por las
Estas hipótesis se hallan consagradas en el
cuales lo objeta. Si el Concejo no se encuentra
artículo 64 del Decreto 111 de 1996. Lo que
reunido deberá convocarlo a sesiones extras,
busca el legislador es dejar cubierta cualquier
por un término no mayor a cinco días. El Con-
eventualidad y evitar así la paralización de los
cejo estudiará las objeciones y si las encuentra
servicios públicos y, en general, el funciona-
válidas modificará el Acuerdo en lo pertinente
miento de la Administración Municipal.
y lo enviará al Alcalde para su sanción. Por el
contrario, no acepta las objeciones lo devol- En el evento de repetirse el presupuesto del
verá sin modificaciones al Alcalde para que año anterior, corresponde a la Secretaría de
este lo sancione. Si el Alcalde no sanciona el Hacienda o quien haga sus veces hacer el
68 Preparación, trámite y liquidación del presupuesto

DIAGRAMA DEL PROCESO DE APROBACIÓN DEL


ACUERDO DE PRESUPUESTO MUNICIPAL

INICIO

El Alcalde lo objeta El Alcalde lo objeta


por inconveniencia por ilegalidad
El Alcalde presenta al Concejo
el proyecto de acuerdo
de presupuesto, Envía el Alcande al Concejo, Se envía al Concejo, si no
en la fecha establecida si no está reunido, convoca a está reunido, convoca a
sesiones extras sesiones extras
Si no fue presentado
NO oportunamente
¿El Alcalde lo presenta SI ¿El Concejo acepta NO SI ¿El Concejo acepta
SI y no es aprobado
oportunamente? las objeciones? las objeciones?
por el Concejo, repite
el presupuesto del año NO
anterior El Alcalde Se envía al Alcalde El Alcalde envía
ajusta el para su sanción el proyecto de
El presidente El presidente proyecto de sin modificación acuerdo en los 5 días
del Concejo del Concejo acuerdo y lo en un plazo no siguientes al Tribunal
asigna ponente asigna ponente sanciona mayor a 8 días Administrativo
para el primer para el primer
y segundo debate y segundo debate Se remite
SI al Alcalde El tribunal Adminis-
¿El Alcalde lo sanciona? para trativo el acuerdo y
su sanción. debe pronunciarse
NO
en los 20 días hábiles
Primer debate en la Comisión siguientes su recibo.
El presidente del
de presupuesto
Concejo sanciona
el acuerdo El tribunal considera
NO SI
¿Es aprobado? que tiene fundamento
SI NO
Puede ser Pasa a segundo Si el Concejo
nuevamente debate en sesión no aprueba el Lo remite El proyecto se
considerado plenaria del Concejo acuerdo antes de al Alcalde, quien archiva y
(3 días después del la media noche debe sancionarlo se repite
primer debate) del último día en los 3 días el presupuesto
de sesiones (de siguientes del año
NO la fecha límite a la comunicación anterior
¿Es aprobado? establecida en
el estatuto de
SI presupuesto
Se envía al Alcalde para su sanción en municipal), regirá
un plazo no mayor a 8 días el proyecto
presentado por
NO el Alcalde
¿El Alcalde lo sanciona?

SI
Pasa al Gobernador En los diez días siguientes
en los 5 días siguientes se publica en diario o gaceta

FIN
Preparación, trámite y liquidación del presupuesto 69

estimativo de las rentas y recursos de capital pecta a la distribución de la participación en


para el nuevo año. Si realizados los ajustes se los ingresos corrientes de la Nación, deben
observa que los recursos son insuficientes para tenerse en cuenta las disposiciones legales
cubrir los gastos que contempla el presupuesto que rigen para la vigencia presupuestada.
que se repite, el Gobierno Municipal podrá re-
Por otra parte, en el evento de que una vez rea-
ducir los gastos o la nómina pública hasta igua-
lizados los estimativos exista la posibilidad de
larlos, de conformidad con lo establecido por el
incorporar nuevos ingresos, estos se incluirán
artículo 348 de la Constitución Política.
mediante la figura de los créditos adicionales,
En relación con el presupuesto de inversión, se que son las apropiaciones que se abren en el
repetirá el monto total de dicho presupuesto curso de la vigencia, con posterioridad a la
pero se podrá distribuir el monto de ingresos expedición y liquidación del presupuesto, y que
calculados de acuerdo con los requerimientos se consideran como gastos complementarios
del Plan Anual de Inversiones. En lo que res- de éste.

En relación con el presupuesto de inversión,


se repetirá el monto total de dicho presupuesto
pero se podrá distribuir el monto de ingresos calculados
de acuerdo con los requerimientos del Plan Anual de Inversiones.
En lo que respecta a la distribución de la participación
en los ingresos corrientes de la Nación,
deben tenerse en cuenta las disposiciones legales que rigen
para la vigencia presupuestada.

La repetición del presupuesto del año anterior 111 de 1996 señala para ello las siguientes
será obligatoria, igualmente, en el evento en pautas:
que el Tribunal Administrativo declare nulo el
• Debe tomarse como base el presupuesto
acuerdo de presupuesto en su conjunto.
presentado por el Alcalde.

4. Liquidación del • Deben insertarse las modificaciones realiza-


das por el Concejo.
Presupuesto
• El Decreto de liquidación debe ir acompa-
La liquidación del presupuesto debe realizarla ñado de un anexo que contenga el detalle
el Alcalde mediante decreto y tiene como finali- del gasto para el año fiscal respectivo.
dad ordenarlo e introducirle las modificaciones
que se presenten durante su discusión en el En el Modelo Nº 3 se presenta un modelo de
Concejo Municipal. El artículo 67 del Decreto Acuerdo de Liquidación del presupuesto.

La liquidación del presupuesto es responsabilidad del Alcade


y es la culminación de todo el proceso de programación, elaboración
y aprobación del presupuesto y con este último paso, la administarción
tendrá ya los elementos necesarios para ejecutar las partidas aprobadas.
70 Preparación, trámite y liquidación del presupuesto