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CAPÍTULO 4.

Ejecución del Presupuesto

EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO

El proceso de ejecución presupuestal involucra puesto, celebración de contratos, compromisos u


varios factores, a saber: Programa Anual de Caja obligaciones que afecten las apropiaciones presu-
- PAC, recaudo de rentas, modificaciones al presu- puestales, reservas de apropiación y de caja.
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1. El Programa Anual de Caja nicipal y, en particular, en cada entidad con el


fin de modular la ejecución presupuestal.
- PAC -
El PAC lo elabora la Secretaría de Hacienda o
El artículo 73 del Estatuto Orgánico de Presu-
quien haga sus veces con base en proyectos
puesto, define el PAC como el instrumento me-
enviados por las diferentes entidades y debe
diante el cual se determina el monto máximo
ser aprobado por el Alcalde. Una vez apro-
mensual de fondos disponibles en la Cuenta
Única Municipal y de cofinanciación, para los bado, es la Tesorería Municipal la encargada
órganos financiados con recursos del muni- de su manejo centralizado velando por que los
cipio y el monto máximo mensual de pagos de pagos se realicen con sujeción a los montos
los establecimientos públicos del orden munici- establecidos en éste.
pal en lo que se refiere a sus propios ingresos, La Secretaría de Hacienda o quien haga sus
con el fin de cumplir sus compromisos. veces puede realizar modificaciones al PAC con
Se trata de un programa presentado mes por base en las metas financieras establecidas por
mes, que comprende la totalidad de los in- el Alcalde. Esta puede igualmente reducir el
gresos y gastos que se autoriza a las entidades PAC en caso de detectarse una deficiencia en
a través del presupuesto municipal. Tanto los su ejecución por bajo nivel de recaudos. Cuan-
gastos como los ingresos no se causan de do dichas modificaciones no varíen los montos
manera regular durante los distintos meses del globales aprobados pueden ser aprobadas por
año. En efecto, las distintas entidades realizan la Tesorería Municipal.
mayores gastos en determinados meses del
año (pago de primas, anticipos de contratos, Para el caso de los Establecimientos Públicos
etc.) y tienen menores compromisos en otros; del Orden Municipal, la aprobación y modifica-
de igual forma, los ingresos tampoco entran ciones al PAC debe hacerse por las Juntas o
de manera regular durante los diversos meses Consejos Directivos y su elaboración debe su-
del año. Por esta razón, el PAC es un instru- jetarse a las metas globales de pagos fijadas
mento útil para le ejecución del presupuesto por el Alcalde. La Forma No 8, presenta una
que ayuda a detectar los ciclos de los ingresos manera técnica de calcular el Programa Anual
y de los gastos en toda la administración mu- de Caja PAC, para una vigencia determinada.

DIAGRAMA DE LA EJECUCIÒN PRESUPUESTAL


A TRAVÈS DEL PROGRAMA ANUAL MENSUALIZADO DE CAJA – PAC -

• Elaboración, radicación, modificación, reducción


corresponde a la Secetaría de Hacienda.
• Se elabora para la vigencia fiscal respectiva.
PROGRAMA ANUAL • Se ejecuta una vez se elabore.
MENSUALIZADO • La tesorería garantiza la situación de recursos.
DE CAJA - PAC • Si existe deficiencia en la ejecución se reduce
el PAC.
• El Confis Municipal establece límites de gastos.
BANCO
DE PROGRAMAS
Y PROYECTOS

RESERVAS • Se cancelan progresivamente


PRESUPUESTALES acorde a disponibilidad de
Y DE CAJA recursos.
Ejecución del presupuesto 73

El programa anual mensualizado de caja - PAC - es un instrumento


de control financiero, a través del cual se llega a definir cada mes
el monto de los recursos requeridos para financiar
la operación general del municipio.
Con su utilización se pueden definir los períodos en que se requieren
recursos adicionales para efecto de buscar los recursos necesarios,
o por el contrario en qué períodos se presentarán sobrantes para poder ubicarlos
dentro del mercado financiero para que renten y no tener recursos ociosos.

2. Recaudos y Rentas
Corresponde al Alcalde velar por el debido • Cuando la Secretaría de Hacienda estimare
recaudo de las rentas y recursos de capital, que los recaudos del año puedan ser infe-
quien desarrolla esta función a través de la riores al total de los gastos y obligaciones
Secretaría de Hacienda del municipio o quien contraídas que deban pagarse con cargo a
haga sus veces. La Tesorería Municipal es la tales recursos.
dependencia encargada de realizar los giros o
• Cuando no fueren aprobados los nuevos
situación de fondos para atender los gastos
recursos por el Concejo Municipal o cuando
a los diferentes organismos, conforme a los
los aprobados fueren insuficientes para
compromisos establecidos en el Programa atender los gastos a que se refiere el artí-
Anual de Caja, PAC. culo 347 de la Constitución Política.
• Cuando no se perfeccionen los recursos
3. Modificaciones al autorizados del crédito.
Presupuesto
En cualquiera de estos casos, el Alcalde debe
El Estatuto Orgánico de Presupuesto ha pre- señalar, por medio de decreto, las apropia-
visto la posibilidad de realizar modificaciones ciones a las cuales se aplica la medida. Igual-
a las partidas de ingresos o de gastos del mente, debe proceder a reformar, si fuere el
presupuesto inicial. Lo anterior, por cuanto caso, el Programa Anual de Caja - PAC para
durante la ejecución del presupuesto pueden eliminar los saldos disponibles para compromi-
presentarse cambios en el entorno económico sos u obligaciones de las apropiaciones redu-
o financiero que hagan indispensable dichas cidas o aplazadas. Las autorizaciones que se
modificaciones. expidan con cargo a apropiaciones aplazadas
Las modificaciones que pueden producirse con no tendrán valor alguno.
respecto al presupuesto son de dos clases:
En el caso de decisiones judiciales que afecten
cuando se hace necesario reducir o aplazar
el presupuesto municipal, el Alcalde deberá
totalmente las apropiaciones presupuestales
modificar el presupuesto de la siguiente forma:
y cuando en la ejecución del presupuesto se
hace indispensable realizar un aumento del • Cuando se declare la nulidad de alguno o al-
monto de las apropiaciones iniciales. gunos de los renglones del presupuesto de
rentas y recursos de capital, se suprimirán
3.1. Reducción o Aplazamiento de las apropiaciones por una cuantía igual a la
Apropiaciones de los recursos afectados.
• Cuando se decrete la suspensión provisional
La reducción o aplazamiento de apropiaciones
de uno o varios renglones del presupuesto
presupuestales tiene lugar en cualquiera de los
de rentas y recursos de capital se deberán
siguientes casos enumerados en el artículo 76
aplazar apropiaciones por un monto igual.
del Estatuto Orgánico de Presupuesto: El Mo-
delo Nº 4 muestra un modelo de aplazamiento • Cuando se declare la nulidad de algunas apro-
de apropiaciones. piaciones se deberá poner en ejecución la
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parte no anulada y se contracreditarán las través de la apertura de créditos adicionales


apropiaciones afectadas. por parte del Concejo Municipal. Los crédi-
tos adicionales son aquellas apropiaciones
• Cuando se decrete la suspensión provisional
que se abren en el curso de una vigencia
de uno o varios renglones del presupuesto
de rentas y recursos de capital se deberán fiscal, con posterioridad a la expedición y
aplazar apropiaciones por un monto igual. liquidación del presupuesto y que se conside-
ran como gastos complementarios de éste.
• Cuando se declare la nulidad de algunas a- En el Modelo Nº 5 se presenta el Modelo de
propiaciones se deberá poner en ejecución Proyecto de Acuerdo de Modificaciones Pre-
la parte no anulada y se contracreditarán supuestales de Adiciones y Traslados.
las apropiaciones afectadas.
La doctrina ha clasificado los créditos adi-
Finalmente, el artículo 13 de la Ley 617 de cionales en suplementales y extraordinarios.
2000 establece que si durante la vigencia Los suplementales no crean una nueva a-
fiscal, el recaudo efectivo de ingresos corrien- propiación sino que incrementan una ya exis-
tes de libre destinación resulta inferior a la tente; los extraordinarios crean una nueva
programación en que se fundamentó el presu- apropiación, es decir, autorizan un nuevo
puesto de rentas del municipio. Los recortes, concepto de gasto no previsto en el presu-
aplazamientos o supresiones que deba hacer el puesto original.
ejecutivo afectarán proporcionalmente a todas
las secciones que conforman el presupuesto El Estatuto Orgánico de Presupuesto, estable-
anual, de manera que en la ejecución efectiva ce los principios que rigen y la forma como
deben abrirse los créditos adicionales, de la
del gasto de la respectiva vigencia se respeten
siguiente manera:
los límites para gastos de funcionamiento y de
los Concejos, Personerías y Contralorías anali- • Proceden cuando sea indispensable
zados en el Capítulo III de este Manual. aumentar el monto de las apropiaciones,
para complementar las insuficientes, o
De igual manera, sobre el este tema la Corte
para ampliar o establecer nuevos servi-
Constitucional en sentencia C-192 de 1997,
cios autorizados por la ley.
al resolver sobre la exequibilidad de algunas
normas del decreto 111 de 1996, consideró • Quien abre los créditos adicionales es el
que la Administración siendo responsable del Concejo Municipal a solicitud del Alcalde.
manejo fiscal del ente a su cargo, tenía la De manera excepcional estos créditos
posibilidad de efectuar recortes o aplazamien- pueden abrirse directamente por el Al-
tos a las autorizaciones máximas de gasto calde dando información al Concejo, en
efectuados por la corporación de elección los siguientes casos:
popular respectiva, respetando la autonomía
a. Cuando se distribuyan excedentes finan-
presupuestal de los componentes del pre-
cieros de los establecimientos públicos
supuesto, los cuales en ejercicio de dicha
del orden municipal y de las empresas
autonomía, tienen la posibilidad de definir
públicas y comerciales del Estado,
que rubros o gastos se ven afectados con el
siempre y cuando la adición sea inferior
aplazamiento o reducción.
al 1% del presupuesto vigente.
La misma sentencia dispone que el recorte
b. Cuando se fusionen órganos de la ad-
debe ser general, o en caso de ser sobre algu-
ministración municipal o se trasladen
nos rubros específicos, se sustente de manera funciones de uno a otro. En este caso
explícita el fundamento de la decisión. el Alcalde hará los ajustes correspon-
dientes mediante decreto para dejar
3.2. Aumento del Monto de en cabeza de los nuevos organismos, o
las Apropiaciones de los que asumieron las funciones, las
apropiaciones corrientes.
El aumento del monto de las apropiaciones
para complementar las insuficientes, ampliar • Los créditos adicionales son para aumen-
los servicios existentes o establecer nuevos tar la cuantía de las apropiaciones inicia-
servicios autorizados por la ley, se realiza a les o para crear nuevas apropiaciones.
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Se deben establecer claramente el origen y cional. La disponibilidad de ingresos debe


la existencia de los recursos con los cuales ser certificada por el jefe de presupuesto o
se va a efectuar la apertura del crédito adi- quien haga sus veces.

Cuando se trate de adicionar los recursos del presupuesto,


es potestad única del Concejo Municipal impartir
la correspondiente autorización.
Cuando el caso sea de recortes porque los ingresos no se comportan
como se programaron, estos se harán a través de Decreto,
cuya autonomía es del Alcalde.

4. Celebración de Contratos,
Compromisos u Obligaciones
que afecten las Apropiaciones
Presupuestales
La celebración de contratos y la asunción de de los mismos, con el fin de calcular los saldos
compromisos u obligaciones que afecten las de apropiación disponibles.
apropiaciones presupuestales, deben con-
tar con un certificado de disponibilidad y un Cuando se realicen modificaciones a las plan-
registro presupuestal, los cuales constituyen tas de personal de los órganos que conforman
requisito para el perfeccionamiento de estos el presupuesto del municipio, que impliquen in-
actos. cremento en los costos actuales, es requisito
esencial y previo la obtención de un certificado
4.1. Certificado de Disponibilidad de viabilidad presupuestal expedido por la Se-
Presupuestal cretaría de Hacienda o quien haga sus veces,
en que se garantice la posibilidad de atender
Es un documento expedido por el jefe de estas modificaciones.
presupuesto de una entidad, con el cual se
certifica la existencia de la apropiación pre- La exigencia de la disponibilidad presupuestal,
supuestal que se va a afectar y que la misma ha sostenido la Corte Constitucional, hace
se encuentra disponible. En los Modelos No 2 parte del principio de legalidad del gasto pú-
y 6, se plantea un modelo de solicitud de las blico, establecido en los artículos 345, 346 y
dependencias interesadas y la Disponibilidad 347 de la Constitución Política. La Disponibili-
Presupuestal respectivamente, que puede ser dad Presupuestal constituye un elemento que
utilizado por la Administración. permite que el principio de legalidad, dentro
Debido a que estos certificados afectan en de un análisis sistemático, consagrado dentro
forma preliminar el presupuesto, el jefe de pre- del sistema presupuestal colombiano, pueda
supuesto de la entidad debe llevar un control cumplirse y hacerse efectivo.

El certificado de disponibilidad presupuestal es un requisito legal,


que se debe tramitar antes de contraer cualquier clase de compromiso
por parte de la administración municipal, donde se indica
que existe saldo de aprobación libre de cualquier afectación
y no debe en ningún caso llevar identificado al posible beneficiario.
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4.2. Registro Presupuestal puede ser adoptado por las Administraciones


Municipales.
Todo contrato, compromiso u obligación debe
contar con el respectivo registro presupuestal Por esta razón, el Estatuto Orgánico de Presu-
mediante el cual se afecta en forma definitiva puesto, establece que ninguna autoridad pue-
la apropiación presupuestal, indicando el valor de contraer obligaciones sobre apropiaciones
y el plazo de las prestaciones a las que haya inexistentes o en exceso del saldo disponible,
lugar. Este registro constituye garantía de que o sin la autorización previa de la autoridad
los recursos de la apropiación no serán des- competente para comprometer recursos de
viados a otro fin. En el Modelo No 7 se mues- vigencias futuras, lo cual se analizará en el
tra un modelo de Registro Presupuestal que siguiente punto.

El registro presupuestal garantiza que el recurso apropiado


será destinado a cubrir las obligaciones contraídas,
porque se da la afectación del saldo de apropiación.

Es un requisito legal para el perfeccionamiento


de la obligación contraída y del inicio de ejecución
del contrato, cualquiera sea su modalidad.

4.3 Vigencias Futuras


La noción de vigencias futuras surge por la “Las entidades territoriales podrán adquirir esta clase de
necesidad de adelantar proyectos que com- compromisos con la autorización previa del concejo mu-
prenden más de una vigencia fiscal, lo cual nicipal, asamblea departamental y los consejos territoriales
requiere el esfuerzo del municipio para com- indígenas, o quien haga sus veces, siempre que estén con-
prometer recursos para los siguientes años, signados en el plan de desarrollo respectivo y que sumados
o por lo menos, que garanticen el cubrimiento todos los compromisos que se pretendan adquirir por esta
de la totalidad del proyecto a lo largo de su modalidad, no excedan su capacidad de endeudamiento.”
desarrollo.
La previsión que dispone la norma, va dirigida
Al respecto, el artículo 23 del Decreto 111 de a evitar que los entes territoriales asuman una
1996, define las vigencias futuras en el presu- mayor cantidad de compromisos de los que
puesto general de la Nación, en los siguientes están en capacidad de asumir, y no compro-
términos: metan los recursos de inversión de los años
“La dirección general del presupuesto nacional del Ministe- siguientes en proyectos que ocupen la mayoría
rio de Hacienda y Crédito Público podrá autorizar la asun- de recursos del municipio, inclusive, los de
ción de obligaciones, que afecten presupuestos de vigencias administraciones siguientes. La limitante rela-
futuras, cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la cionada con la capacidad de endeudamiento,
vigencia en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo busca que en caso de que los recaudos es-
en cada una de ellas. perados no se comporten de acuerdo a las
proyecciones, los compromisos que se adquie-
Cuando se trate de proyectos de inversión nacional deberá
ran en la actual vigencia puedan ser sufraga-
obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento
dos con deuda pública.
Nacional de Planeación.
Conforme el mismo Decreto, es necesario que
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dirección general
el proyecto que demanda vigencias futuras, se
del presupuesto nacional, incluirá en los proyectos de presu-
encuentre incluido en el Plan de Desarrollo mu-
puesto las asignaciones necesarias para darle cumplimiento a
nicipal y por ende, en el Plan Operativo Anual
lo dispuesto en este artículo.”
de Inversiones. Los contratos que se efectúen
Para el caso de los municipios, el mismo artículo con cargo a presupuesto de vigencias futuras,
dispone lo siguiente: deben contar con registro presupuestal de la
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vigencia en que se adquiere el compromiso, y b. Como mínimo, de las vigencias futuras que se solici-
el cupo de vigencias futuras debe concretarse ten se deberá contar con apropiación del quince por
en registros presupuestales, una vez inicien ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean
las nuevas vigencias fiscales. autorizadas;
La norma exige como requisitos que el proyec- c. Cuando se trate de proyectos que conlleven inversión
to comprometa recursos de la vigencia en que nacional deberá obtenerse el concepto previo y favo-
se contrata, y que el objeto del proyecto se rable del Departamento Nacional de Planeación.
realice durante las vigencias que se buscan
La corporación de elección popular se abstendrá de otorgar
comprometer. También es necesario que la
la autorización si los proyectos objeto de la vigencia futura
Administración municipal presente una proyec-
no están consignados en el Plan de Desarrollo respectivo
ción, tanto de los pagos a efectuar en las
y si sumados todos los compromisos que se pretendan
vigencias siguientes, como de los recursos
adquirir por esta modalidad y sus costos futuros de man-
o recaudos con los que se espera cubrir los
tenimiento y/o administración, se excede su capacidad de
compromisos.
endeudamiento.
Ahora bien, la Ley 819 de 2003 legisla es-
La autorización por parte del Confis para comprometer
pecíficamente sobre el tema de las vigencias
presupuesto con cargo a vigencias futuras no podrá su-
futuras, la cual expresa en el Artículo 12 que:
perar el respectivo período de gobierno. Se exceptúan los
“Artículo 12. Vigencias futuras ordinarias para entidades
proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que
territoriales. En las entidades territoriales, las autorizacio-
el Consejo de Gobierno previamente los declare de impor-
nes para comprometer vigencias futuras serán impartidas
tancia estratégica.
por la asamblea o concejo respectivo, a iniciativa del go-
bierno local, previa aprobación por el Confis territorial o el En las entidades territoriales, queda prohibida la aprobación
órgano que haga sus veces. de cualquier vigencia futura, en el último año de gobierno
del respectivo alcalde o gobernador, excepto la celebración
Se podrá autorizar la asunción de obligaciones que afecten
de operaciones conexas de crédito público.”
presupuestos de vigencias futuras cuando su ejecución se
inicie con presupuesto de la vigencia en curso y el objeto del En la Forma No. 9 se muestra el registro de
compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas siempre y las Vigencias Futuras en libros oficiales, para
cuando se cumpla que: efecto de control en su ejecución correspon-
a. El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las diente. En el Modelo No. 8 se describe un
condiciones de las mismas consulte las metas pluria- modelo de Certificado de Vigencias Futuras,
nuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que que son de utilidad para las Administraciones
trata el artículo 1º de esta ley; Municipales.

La asunción de compromisos que afecten presupuestos de vigencias siguientes,


en todos los casos deben ser aprobadas por el Concejo Municipal,
no deben afectar la capacidad de endeudamiento
y deben ser concordantes con el marco fiscal de mediano plazo.

5. Reservas de Apropiación y
de Caja
El sistema presupuestal colombiano permite que comúnmente se conoce con el nombre de
que las obligaciones que se hayan adquirido rezago presupuestal.
con anterioridad al 31 de diciembre de cada
vigencia fiscal puedan cumplirse con posterio- 5.1. Reservas Presupuestales
ridad a dicha fecha, dentro del marco legal,
siempre y cuando se constituyan las respec- Las apropiaciones son las autorizaciones del
tivas reservas de apropiación y de caja. Es lo gasto que aprueba el Concejo Municipal para
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ser ejecutadas o comprometidas en la vigencia El treinta por ciento (30%) de las reservas del Presu-
fiscal respectiva. Las reservas presupuestales, puesto General de la Nación y de las Entidades Territo-
por su parte, son las apropiaciones que se desti- riales que se constituyan al cierre de la vigencia fiscal
nan para atender compromisos que no se hayan del 2004 se atenderán con cargo al presupuesto del
cumplido a 31 de diciembre de cada año, para ser año 2005. A su vez, el setenta por ciento (70%) de las
cubiertos en la vigencia fiscal siguiente. La consti- reservas del Presupuesto General de la Nación y de las
tución de la reserva presupuestal requiere que los Entidades Territoriales que se constituyan al cierre de la
compromisos se encuentren legalmente contraí- vigencia fiscal de 2005 se atenderán con cargo al presu-
dos y que los mismos desarrollen el objeto de puesto del año 2006. Para lo cual, el Gobierno Nacional
la apropiación. Las reservas presupuestales y los Gobiernos Terri-toriales, respectivamente harán por
deben constituirse al cierre de la vigencia fis- decreto los ajustes correspondientes.”
cal y únicamente para cancelar los compromi-
sos que les dieron origen. En las Formas Nos 10 y 11 se muestra la
manera como se deben registrar las reservas
La Ley 819 de 2003 el Parágrafo del Artí-
Presupuestales y así mismo, la manera como
culo 8°, ordena al respecto: “... Lo preceptuado en
se deben presentar los informes de su eje-
este artículo empezará a regir, una vez sea culminada la
siguiente transición: cución respectiva.

Las reservas presupuestales son una extensión de la ejecución presupuestal


de un año al siguiente.
Son compromisos que no se han ejecutado en su totalidad
al cierre de la vigencia fiscal correspodiente.
Se debe tener precaución por cuanto en ocasiones las administraciones
comprometen partidas sin tener en cuenta el comportamiento de los ingresos,
lo cual puede llevar a que se presenten un eventual déficit fiscal.
Al finalizar la vigencia fiscal, la administración deberá calificar las reservas
y antes de su cancelación, deberán ser aprobadas por el Alcalde.

5.2. Cuentas por Pagar


De la misma manera al 31 de diciembre de cada de una vigencia fiscal pasada (rezago) en la vi-
año, deben constituirse las Cuentas por Pagar gencia fiscal subsiguiente. No sobra aclarar que
con las obligaciones correspondientes a los an- el término “rezago” no se encuentra incluido en
ticipos pactados en los contratos y a la entrega ninguna norma de carácter presupuestal.
de bienes y servicios.
Las Formas No. 12 y 13 muestran la manera
En el Plan Anual de Caja - PAC debe incluirse el que se deben registrar las Cuentas por Pagar de
pago de las Reservas de Apropiación y de las la vigencia respectiva, así como la forma en que
Cuentas por Pagar, distinguiéndolo del pago de deben reportarse cuando estas sean ejecutadas.
las apropiaciones de la vigencia en curso. Es por NOTA: A manera de información, en las For-
esta razón que a este fenómeno se le ha dado mas Nos 14 y 15 se presentan los formatos
el nombre de rezago presupuestal pues es, para que se deben utilizar para llevar la ejecución de
ponerlo en otros términos, ejecutar lo que quedó los ingresos y de los gastos respectivamente.

Las reservas de caja o cuentas por pagar, son aquellos compromisos adquiridos
donde los bienes o servicios han sido recibidos a satisfacción, cuyas cuentas quedaron
en tesorería lista para su pago al momento de culminar la vigencia fiscal.
Estas reservas deben ser igualmente calificadas por la administración,
la cual deberá elaborar un listado donde estén todos estos compromisos
y se cancelarán en la medida que existan los recursos monetarios disponibles.

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