MONARQUA CONSTITUCIONAL Y GOBIERNO PARLAMENTARIO

Por NGELES LARIO (*)

SUMARIO
INTRODUCCIN.MONARQUA OOUILRNO CONSTITUCIONAL.MONARQUA PARLAMLNTARIO.CONCLUSIONES. CONSTITUCIONAL DK

INTRODUCCIN

La Monarqua form parte decisiva en la evolucin constitucional europea desde los primeros momentos: no se pens en 1791 o en 1812 en eliminar al Rey de la Constitucin, sino en colocarlo en un lugar de la misma que permitiera el gobierno constitucional, el control poltico del poder por parte de las Asambleas representativas. En estos primeros tiempos lo que predomin, como en el caso de la Repblica americana, fue la separacin estricta de poderes, y como consecuencia la falta de comunicacin entre el Rey y las Asambleas; es lo que podemos denominar las Monarquas de Asamblea, destinadas a una corta vida, por la paralizacin poltica fruto de los constantes enfrentamientos, de la tendencia constante a movimientos de vaivn entre la revolucin y la contrarrevolucin. A partir del reflujo conservador que invadi el continente tras la derrota de Napolen, cuando se necesit aristocratizar el concepto de representacin para frenar los ensayos democrticos, fue cuando la Monarqua adquiri todo su sentido en el nuevo rgimen que se abra paso con decisin. El refuerzo monrquico que supuso la derrota de Napolen a manos de la Santa Alianza, ofreci la ocasin de ensayar nuevamente la Monarqua Constitucional; para entonces ya el ejemplo ingls, siempre presente,
(*) ngeles Lario es Doctora en Historia por la Universidad Nacional de Educacin a Distancia, ha trabajado sobre la ideologa liberal reformista en la crisis de la Restauracin, y sobre la Monarqua liberal; autora del libro: El Rey. piloto sin brjula. La Corona y el sistema poltico de la Restauracin (1875-1902).

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Revista de Estudios Polticos (Nueva poca) Nm. 106. Octubre-Diciembre 1999

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ofreca mucho ms claramente que antes otros matices en su prctica poltica (1): Ahora una nueva institucin no prevista en las teoras constitucionales, vena a procurar el medio de convivencia entre los poderes; y con ello a situar a la representacin nacional, no en el centro y motor del poder poltico, sino como uno de los poderes que iban a decidir sobre la gobernacin del pas (2). La institucin de la que hablamos era el Gobierno, que como Consejo de Ministros surga del Parlamento pero era nombrado por el Rey, descubrindose as un nexo de unin o al menos de comunicacin entre poderes hasta entonces enfrentados directamente y sin posibilidad prctica de convivencia, como haban demostrado los fracasos de los primeros modelos monrquicos de Asamblea de 1791 en Francia y de 1812 en Espaa. sta fue la decisiva aportacin de la monarqua constitucional inglesa al proceso constitucional continental.

MONARQUA CONSTITUCIONAL

Si los ingleses denominaron Monarqua Constitucional a la Monarqua desde el momento que asimil la separacin de poderes, es decir tras el derrocamiento de la Monarqua absoluta, cuando el Rey se vio obligado a respetar el Bill ofRights y todas las leyes o costumbres que limitan su poder (3), en el continente el trmino de Monarqua Constitucional vino a significar algo mucho ms concreto, un modelo especfico, que fue el que definieron los alemanes desde principios del xix como reaccin tanto al proceso revolucionario, con el predominio de las Asambleas, como al modelo parlamentario por el que los liberales ms moderados aceptaron, adaptndolo, los avances del constitucionalismo liberal; de este modo, denunciaron los tericos alemanes, estos llamados en Francia doctrinarios colocaban a la representacin nacional al mismo nivel que la Monarqua por medio de esa nueva institucin que era el Gobierno, y que pareca moderar el proceso revolucionario, pero que, segn su punto de vista, lo haca triunfar definitivamente (4).
(1) Una anticipacin clarividente fije la de Mirabeau en la Constituyente francesa, que se coloc frente al excesivo teoricismo de los revolucionarios: J. VRELA SUANZES: Mirabeau y la monarqua o el fracaso de la clarividencia, en Historia Contempornea, nm. 12, Universidad del Pas Vasco, 1995, esp. pg. 241. (2) Es de obligada referencia para el tema el estudio sobre el Liberalismo Doctrinario de L. DEZ DEL CORRAL, Madrid, 1973; puede verse en este caso pgs. 104-105, donde recoge la opinin de Royer-Collard de que la Cmara en 1814 en Francia ya no es la representacin nacional sino uno de los poderes. (3) BOGDANOR, en 1995 en su estudio sobre la Monarqua inglesa, define la Monarqua Constitucional como a monarchy regulated by rules, pg. VII. En este trmino se engloba tambin a la Monarqua parlamentaria: A. DE BLAS, y GARCA COTARELO, Teora del Estado y sistemas polticos (2 vol.), [UNED, Madrid, 1986] pg. 270 y ss. (4) STAHL defini este modelo a principios del xix, sacando la primera edicin de su Historia de la Filosofa del Derecho en 1827 (traducida en 1894 al espaol). Considera que el error de los doctrinarios, es que parten de la revolucin, la aceptan y la continan, en lugar de sortearla; cita las Reflexions... de

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As es que los tericos alemanes, en la lnea de su teora del Estado de Derecho, establecieron el modelo de Monarqua que interpretaron que era verdaderamente constitucional. Situaron al Rey en el centro como personificacin de ese Estado de Derecho, y a partir de ah tejieron su teora monrquica, su defensa argumentada del principio monrquico. Partieron de la contestacin a la teora del Derecho Natural, al suponer que la Sociedad no puede ser anterior al Estado, sino que ste es el que cohesiona los grupos humanos y da principio a la Sociedad. Por ello no podran existir derechos anteriores al Estado, que radicaran en la Sociedad, como quera la teora del Derecho Natural. Los derechos surgen con la organizacin misma de la Sociedad por parte del Estado, al que son inherentes. El Rey es la personificacin de ese Estado, y por lo tanto del mismo Derecho que justifica su existencia. El resultado es que se traslada el origen de la legitimidad desde las Asambleas populares, representantes de la Sociedad, al Estado personificado en el Rey, que en este modelo es el rgano de su soberana: El Rey es el punto de partida del poder, el centro de la funcin poltica; de este modo slo consideran Monarqua aquel sistema en el que es imprescindible la autorizacin del Rey para reformar la Constitucin. Por ello, all donde la Monarqua es posterior a la Constitucin, como en Blgica, en la de Guillermo de Orange en Inglaterra, o en la de Amadeo de Saboya en Espaa, la idea del Rey como factor esencial es difcilmente sostenible (5). Es normal y aceptable, segn lo dicho, que exista una representacin de la Sociedad, y que a esa representacin haya que tenerla en cuenta para el Gobierno de la misma; pero por encima de ella est el Derecho y el representante mximo del Estado en cuanto representa ese Derecho connatural a la Institucin; y este representante no es otro que el Rey. ste slo est limitado por lo que expresamente enuncia la Constitucin, y dispone del llamado poder residual, es decir, de todo aquel poder no adscrito expresamente a algn otro rgano. Las Cortes no tenan iniciativa legislativa, siendo ms bien un instrumento de control. Slo el Canciller refrendaba los actos del Rey hasta 1878, despus se le permiti tambin al Vicecanciller o Secretario: el Rey, como ide Hegel, reina y gobierna (6).
CONSTANT para rechazar que los ministros sean rganos de un poder propio e independiente, y en general la ausencia de la unidad original del poder del Estado que deba ser representada por el Rey: pgs. 422^128. (5) Amplio desarrollo sobre el liberalismo y la filosofa alemana en G. Dn RUGGIF.RO: Historia del liberalismo europeo (h. 1925), Pegaso, Madrid, 1944, 170-200, 215-233. G. JELLINEK.: Teora General del Estado, traduc. de la 2.a edic. alemana por F. DE LOS ROS, B.J.A.E.E., 1914-1915, II, 384-390, 392-396, 399-400, 422-423. HERRERO DE MIN: El Principio monrquico. Un estudio sobre la soberana del Rey en las leyes fundamentales. Cuadernos para el Dilogo, Madrid, 1972, 17-20, 26, con mencin de diferentes textos que responden al modelo. CARR DE MAI.HERG asegura en su Contrbution la thoriegenrale de l'Etat, 2 v., Pars, 1922, II, 65, que en la monarqua francesa de 1791 el Rey estaba en posicin subalterna, y por ello no puede considerarse una verdadera Monarqua. (6) Puede verse la Constitucin prusiana de 1850 en L. DUPRIEZ: Les ministres dans les principaux pays d'Europe et d'Amerique, prlogo de Franqueville, 2 v., 2." edie, Pars, 1892, I, 349-350. Sobre el poder residual: DUGUIT: Traite de Droit Constilutionnel, 2 v. Pars, 1911,1, 408-409. KF.LSKN: Teora Genera/ del Estado. 432. G. o; RUGGIERO: Historia del Liberalismo... cit., 195 y 235.

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En esta versin continental de la Monarqua Constitucional, el soberano es el Rey, y no la representacin nacional; los ministros no son responsables polticamente ante las Cortes; slo tienen ante ellas una responsabilidad de carcter jurdico, bien delimitada normalmente por la Constitucin, que suele ser otorgada por el Rey; y existe, por tanto, una clara separacin entre el Gobierno y el Parlamento, producindose incompatibilidad entre los cargos de ministro y parlamentario (7) como haban defendido tambin los constituyentes franceses y los fundadores de la Repblica americana, segn la primera versin que circul del gobierno constitucional, proyectada desde Inglaterra(8). Se explica as que para los liberales del continente resultara ya mucho ms complicado que lo haba sido para los ingleses la puesta en prctica y sobre todo la denominacin del proceso constitucional. Hablar de soberano y soberana se volvi poco til porque inmediatamente aparecan compitiendo el Rey y la representacin nacional o la sociedad misma; y es que una vez establecida la teora alemana tuvo gran peso en los constitucionalistas continentales; no en vano fueron los padres de la teora del Estado (9). La razn de esta amplia aceptacin hay que buscarla tanto en lo trabado de su argumentacin, como en que parta de una realidad; sta era que la teora constitucional establecida por Locke con ocasin del proceso revolucionario ingls, en 1690, al menos tal y como fue trasladada al continente por Montesquieu, implicaba una separacin estricta de poderes (a pesar de que en Inglaterra nunca se lleg a poner en funcionamiento la clusula que prohiba la pertenencia de los ministros del Rey al Parlamento), no hablaba para nada del Gobierno como nexo de unin de los mismos; lo que origin los primeros modelos constitucionales, que si bien en su ver-

(7) Sobre soberana del Rey, STAHL: Historia de la Filosofa del Derecho, cit., pgs. 433 y 424. Los primeros momentos de la Constitucin holandesa tienen gran parecido con este modelo, hasta que se reforma en 1848 segn el modelo belga: R. C. VAN CAENEGEM: An historical introduction to Western Constiutional Law, Cambridge, Londres, 1995, pgs. 233 y 239. (8) Los estudios sobre la monarqua inglesa ms ledos en el continente eran las versiones tempranas de MONTESQUIEU, que visit Inglaterra entre 1729 y 1731, de BLACKSTONE, que escribi en 1764, y de DE LOLME que escribi en 1770. Poco despus, en 1776 se declar la independencia americana y algo ms tarde se produjo en Inglaterra la cada de Lord North, que dej ver las posibilidades que tena el Parlamento de imponerse y controlar al Gobierno, inicindose as el camino del Gobierno parlamentario. Una excelente y rpida visin del sistema ingls como modelo, en M. JIMNEZ DE PARGA: LOS regmenes polticos contemporneos, Tecnos, Madrid, 1983, pgs. 272 y ss. (9) TORRES DEL MORAL lo dice contundentemente: la defectuosa terminologa, refirindose en concreto a esta dicotoma entre Monarqua Constitucional y Monarqua Parlamentaria, es fruto de la Teora del Estado que se haca ochenta aos atrs: La Monarqua parlamentaria como forma poltica del Estado espaol, en LUCAS VERD (dir.): La Corona y la Monarqua parlamentaria en la Constitucin de 1978, Univ. Complutense, Madrid, 1983, pgs. 42-45. Del mismo modo GARCA CANALES alude a la confusin terminolgica que pocos parecen interesados en aclarar, al tratar del mismo tema: La prerrogativa regia en el reinado de Alfonso XIII: interpretaciones constitucionales, en A. M.a CALERO (coord.): La Corona en la historia constitucional espaola, Revista de Estudios Polticos, nm. 55, C.E.C., Madrid, 1987, pgs. 317-335.

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sin monrquica fracasaron, en la versin republicana de la nueva Repblica americana tuvieron ocasin de ponerse en prctica con xito sobre todo porque el Jefe del Estado, titular del poder ejecutivo, Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas, y director de la poltica internacional, tena el mismo tipo de legitimidad que la representacin nacional: era elegible(10). Por ello lo del Gobierno ingls en el xix pareca una mistificacin, muy apropiada en la prctica pero no trasladable a los textos constitucionales, sobre todo porque era considerado fruto de una larga prctica y no de una teora general y aplicable a otras situaciones; esta teora, que la prctica inglesa correga, iba por otros caminos, sobre todo por el de la separacin estricta de poderes. Se produca un choque entre la prctica necesaria, por til, que vena del ejemplo ingls, y la teora alemana de Monarqua constitucional que delimitaba extraordinariamente el campo para los monrquicos en su aceptacin y puesta en prctica del Gobierno constitucional, y que se resolvi con la convivencia a modo de dualidad de la teora y la prctica poltica, produciendo como consecuencia que la lectura de las Constituciones no indique realmente la vida poltica que se produca por debajo de esa superestructura, reconocida como marco general dentro del cual haba que decidir, como deca Francisco Silvela, todo lo relativo a la poltica (11). As es que el proceso de parlamentarizacin en el continente se llev a cabo por medio de la prctica poltica, ayudada sta por algunos artculos constitucionales imprescindibles, como el que permita a los ministros ser parlamentarios, lo que pas a ser de hecho una exigencia. Por esta razn la estructura constitucional mantuvo imperturbable el esquema de los primeros tiempos, no organizando la institucin del Gobierno, sino reconociendo simplemente su existencia en la redaccin del texto; de la misma forma los partidos polticos, bsicos en la prctica poltica, pasaron inadvertidos para los textos constitucionales hasta bien entrado el siglo xx. Es un caso extraordinario de contraste entre la letra y la prctica poltica que justifica su anlisis histrico para buscar su razn de ser, y que tuvo su manifestacin ms perdurable en la confrontacin entre los trminos de Monarqua Constitucional y Monarqua parlamentaria, hasta nuestros das. En Espaa esta confrontacin se puede percibir en los tericos y analistas del xix, que no olvidan matizar que la Monarqua Constitucional alemana es la pura, dejando las dems en una situacin comprometida, y realmente innominadas. Decididamente, y puede verse sin necesidad de ir a otros tratados, en la Enciclopedia Espasa a principios del siglo xx, los
(10) L. SNCHLZ AGESTA: Curso de Derecho Constitucional comparado. 7.a edic. rev., Univ. Complutense, Madrid, 1980, pgs. 171-211; en 194 recoge las 10 importantes funciones del presidente americano, segn ROSSITER; la Constitucin desconoce el Gabinete, y los secretarios ni responden ante la Cmara ni tienen asiento en ella, no existiendo la responsabilidad colectiva: pg. 196. JIMNEZ DE PARCA: Los regmenes polticos contemporneos, cit., pg. 500. (11) Francisco Silvela era miembro de la Comisin que redact la Constitucin de 1876, y en esta ocasin fue cuando expres esta idea, cit. por M. GARCA CANALES: La prerrogativa regia en el reinado de Alfonso XIII: Interpretaciones constitucionales, en A. M." CAI.KRO (coord.): La Corona en la historia constitucional espaola, cit., pg. 330.

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regmenes que se consideraban puramente constitucionales, eran los de aquellos modelos que mantenan la separacin estricta de poderes: la repblica americana y la monarqua alemana (12). Sin embargo nuestra Monarqua parlamentaria no es sino la evolucin de un modo de ponerse en prctica la Monarqua Constitucional, corregida en los elementos que se consideraron necesarios para conseguir la convivencia pacfica y ordenada de la Monarqua con las nuevas teoras liberales y constitucionales, que vieron en la prctica inglesa el medio por el cual se podan mantener saliendo del proceso revolucionario.

MONARQUA CONSTITUCIONAL DE GOBIERNO PARLAMENTARIO

Tras la marejada revolucionaria y los escritos de los tradicionalistas de los aos noventa del siglo XVEI, el doctrinarismo francs estableci un punto medio entre la historia pasada y las ideas presentes, que en cuanto al diseo poltico implicaba la cosoberana, tanto en los casos en que se asignaba abiertamente en la Constitucin la soberana a la nacin que no implicaba ningn cambio en la asignacin de facultades a los distintos poderes, e incluso, como en el caso belga, no se estableca mecanismo especial para la reforma de la Constitucin, lo que implicaba la intervencin sancionadora del monarca, de acuerdo al mecanismo legislativo comn, como cuando se silenciaba el origen del poder. De hecho lo que pas a ser fundamental fue la coparticipacin de los poderes en el ejercicio de esa soberana; por eso Duguit, el constitucionalista francs, en tono crtico, asegura que a partir de este proceso el Rey fue concebido como detentador de una parte de la soberana, o como colaborador en su ejercicio, incluso en las Constituciones ms liberales (13).
(12) Enciclopedia Universal Ilustrada Europeo-Americana, Espasa, Barcelona, vols. 14 y 15, para voz Constitucional, editados en 1912 y 1913; y vol. 36, para voz Monarqua, editado en 1918. En el mismo sentido A. GONZLEZ POSADA, que califica de constitucionalismo puro el tipo de gobierno alemn: Tratado de Derecho poltico, 2 v., Madrid, 1893-1894, II, 262. Id. SANTAMARA DE PAREDES: Curso de Derecho poltico, Valencia, 1880-1881, 333-344. PREZ SERRANO, en su Tratado de Derecho poltico, que escribi entre 1936 y 1939, distingue a la alemana con el trmino de Monarqua estrictamente constitucional. KELSEN, en su crtica a la teora monrquica alemana establece claramente la diferencia entre Monarqua meramente constitucional y la Monarqua constitucional parlamentaria: Teora General del Estado, Labor, Barcelona, 1934, pgs. 428 y ss. Todava en nuestro ltimo proceso constitucional, en 1978, se quiso contraponer Monarqua Constitucional a Monarqua Parlamentaria; del mismo modo se sostuvo que la soberana nacional tena su superior personificacin en la Corona: cit. por TORRES DEL MORAL: La Monarqua Parlamentaria como forma poltica del Estado espaol, en P. LUCAS VERD (dir.): La Corona y la Monarqua parlamentaria en la Constitucin de 1978, Universidad Complutense, Madrid, 1983, pg. 43. (13) R. SENELLE: La Constitucin belga comentada, Ministerio de Asuntos Exteriores, Bruselas, 1974, pgs. 65, 79-81. Como dice A. COLOMER VIADEL: La polmica se centra sobre si la inclusin del principio de soberana supone algo ms que una mera norma abstracta... o... un principio activo de gobierno: Los liberales y el origen de la Monarqua Parlamentaria en Espaa, Tirant lo Blanch, Valencia, 1993, pg. 145. DUGUIT: Traite de Droit Constitutionel, cit., I, 397 y 399.

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Ciertamente el Rey mantiene, adems de la jefatura del Ejecutivo, un papel superior que va ms all de la Jefatura del Estado en una Monarqua parlamentaria; es la prerrogativa regia, que deca Orlando que era una excepcin de la igualdad pero no un privilegio, por la necesidad que tena toda organizacin social de derechos y garantas especiales. Por ello puede conservar atribuciones tradicionales respecto a las fuerzas armadas, como en el caso espaol, belga o italiano pero tambin el Presidente en la III Repblica francesa y la Repblica americana; respecto a las relaciones internacionales, o la justicia, que se hace en su nombre, conservando el derecho de gracia por medio del indulto. Completndolo con sus atribuciones respecto a la vida parlamentaria y el proceso legislativo, adems de la vida de los Gobiernos, se va configurando un poder superior, elevado por encima de los tres poderes efectivos, capacitado para frenar en algn momento cada uno de ellos y moderar as la vida poltica, pero a la vez alejndolo del ejercicio directo del poder (14). A este modelo responde toda Constitucin monrquica del perodo posterior a la restauracin europea, que no eliminaba el principio monrquico sino que, en el mejor de los casos, haca avanzar el parlamentario: el Rey se mantena en el Ejecutivo y los Gobiernos requeran su confianza. Se caracteriz por un equilibrio poltico entre el Rey y las Cortes, que se consegua fundamentalmente a travs de la doble confianza que requera el Gobierno: Ante las Cortes, desplazndose la responsabilidad nicamente penal hasta la responsabilidad poltica, sobre todo por medio de los reglamentos internos de las Cmaras, y ante el Rey, que era quien los nombraba y separaba libremente (15). El reconocimiento del derecho de los diputados de interpelar y censurar al Gobierno vena recogido usualmente en los Reglamentos internos de las Cmaras, y mucho ms raramente en las Constituciones ste fue el caso de la espaola de 1869. Significativamente, en los reglamentos espaoles anteriores a 1834-1837, los de 1810, 1813 y 1821, no se reconoce este derecho, demostrando su pertenencia todava a una concepcin preparlamentaria del gobierno constitucional. Es en el reglamento de 1838 donde por primera vez se reconoce a los diputados el derecho de interpelacin al Gobierno y presentacin de proposiciones, evidenciando as el decisivo paso dado hacia la parlamentarizacin de la prctica constitucional. ste se completa en el Reglamento de 1847 que reconoce expresamente a las Cortes la posibilidad de llevar a cabo un voto de censura al Gobierno. Por su parte en las Constitu(14) La cita de Orlando en Enciclopedia Universal Ilustrada Europeo-Americana, Espasa, Barcelona, 1908 y ss., v. 35, pg. 1219; en esta Enciclopedia se deca, en 1918 que el Rey personificaba la soberana a la vez que la comparta: v. 36, pg. 41. (15) El doctrinarismo no es un partido poltico, sino un grupo de intelectuales y polticos cuyo pensamiento casi aparece confundido con el del grupo liberal, y que puso las bases del sistema parlamentario constitucional, aunque con concesiones al principio monrquico y con un sentido aristocrtico de la sociedad: DIEZ DEL CORRAL: El Liberalismo Doctrinario, 3-4 y 15-17. Un temprano (1827) e interesante anlisis en STAHL: Historia de la Filosofa del Derecho, cit., 428-433. Una fuerte crtica al mecanicismo doctrinario: G. DE AZCRATE: El self-government y la monarqua doctrinaria. Madrid, 1877: y tambin en La Constitucin inglesa y la poltica del continente, Madrid, 1878, pg. 165.

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ciones, cuando hay ocasin como en Espaa, por la diversidad de procesos constitucionales, se pasa a eliminar la especificacin de la responsabilidad que tienen los ministros ante las Cortes; slo en la de 1812 era concretamente penal. Paralelamente a esa posibilidad de las Cortes de controlar a los Gobiernos, y unido inextricablemente a ella se encuentra la posibilidad del Rey de disolverlas usual en el caso ingls debido a la excesiva duracin legal del Parlamento: siete aos hasta que en 1911 se limit a cinco, siempre buscando un equilibrio de fuerzas entre los poderes para evitar los movimientos polticos bruscos encaminados al predominio de alguno de ellos (16). De este modo, la responsabilidad poltica del Gobierno ante las Cortes fue desplazando poco a poco al monarca hasta las funciones de arbitro y moderador de la vida poltica, a pesar de la titularidad del Ejecutivo, nunca abandonada en la poca, si exceptuamos las breves experiencias portuguesa y brasilea de los aos veinte. Como argumentaba Constant, esa situacin privilegiada por encima de las luchas polticas diarias, situando al Rey constitucionalmente en un cuarto poder moderador, le daran una visin superior, lo que durante la Restauracin espaola se llam alta sabidura, que le capacitaba precisamente para resolver all donde ya los conflictos entre los poderes podan volverse irresolubles (17). La existencia del Gobierno doblemente responsable ante las dos instituciones que parecan condenadas a enfrentarse, se acompa de otras caractersticas que completaron esta tendencia a la convivencia pacfica y la moderacin. Una de ellas fue la divisin de la Asamblea originariamente nica, en dos cuerpos colegisladores: as sucedi tanto en Francia desde 1814 como en Espaa desde la convocatoria hecha por el Estatuto de 1834, por poner dos ejemplos cercanos. La Cmara alta era una garanta para el Rey frente a los posibles excesos de la Cmara baja (en Inglaterra tuvo derecho de veto hasta 1910). Otro elemento considerado bsico fue el bipartidismo, ya desarrollado en Inglaterra en 1832; el ejemplo ingls fue de nuevo decisivo. La extraccin de los ministros del seno del Parlamento acab siendo condicin indispensable a este tipo de gobierno, aunque no era requisito exigido en la letra constitucional. Pero adems, siendo la Cmara alta en Inglaterra reducto del Rey y la aristocracia, la costumbre fue que la mayora de los ministros procedieran concretamente de los Comunes. Cuando en otros sistemas y momentos hubo tambin senadores electivos, como en el caso de la Constitucin de 1869 o la mitad de los senadores de la de 1875 en Espaa, fue tambin frecuente extraer de la alta Cmara los ministros. Lo que ya fue convirtindose en extraordinario, era la existencia de ministros no parlamentarios, y en tal caso, como su-

(16)

COLOMER VIADEL: LOS liberales y el origen, cit., pg. 253. A. BAR CENDN: La disolucin de

las Cmaras legislativas en el ordenamiento constitucional espaol. Congreso de los Diputados, Madrid, 1989, pgs. 116 y 125. La referencia a los reglamentos en G. BAYN Y CHACN: Las crisis ministeriales en Espaa, Madrid, 1933, pg. 17. (17) CONSTANT: Principios de Poltica, 1815, Aguilar, Madrid, 1975, pgs. 18-25. La importancia decisiva de estas teoras en el desarrollo del gobierno parlamentario: M. L. SNCHEZ-MEJIA: Benjamn Constant y la construccin del liberalismo postrevolucionario, Alianza Universidad, 1992, pg. 21.

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ceda en Italia, se les reservaba en las Cmaras el primer puesto disponible. En Espaa se produjeron algunos casos, restringidos a ministerios ms dados a considerarse tcnicos en algn momento, como el de la Guerra durante la Restauracin. El sufragio restringido, aunque sin el xito de permanencia de las otras prcticas polticas por el tema a que afectaba, fue tambin considerado durante bastante tiempo una condicin beneficiosa y en muchos casos indispensables al ordenado transcurrir de la vida poltica. Pronto sin embargo en Francia fue corregido este principio en Espaa en 1890, hasta que ya en el siglo xx fue quedando por completo descartado. Los partidos polticos eran un elemento imprescindible en esta prctica poltica, y sin embargo no aparecan siquiera mencionados por las Constituciones. An ms, haban sido considerados por los defensores de la poltica constitucional un perjuicio para el proceso poltico. Sin embargo su evolucin histrica fue consecuencia del mismo proceso que acompa la evolucin del Gobierno constitucional y parlamentario; surgieron con l, aunque se desarrollaron ms tardamente debido precisamente a esa visin negativa que ofrecan como facciones partidarias que mermaban la puesta en prctica de una poltica de inters general. Ni siquiera Montesquieu en su obra de mitad del xvm sobre la Constitucin inglesa se refiri a ellos; lo hizo Bolingbroke precisamente rechazndolos como un mal poltico. Sin embargo Burke a finales de ese siglo ya centr en ellos su atencin; destac su necesidad en el Parlamento para mantenerlo fuerte y cohesionado frente al poder que el Rey Jorge III haba conseguido en esa institucin con un grupo unido de sus partidarios; podramos decir que con la eficacia de este apoyo al Rey desde el Parlamento, se descubri la fuerza que tendra el jefe del Gobierno si consegua en el Parlamento partidarios abundantes y fuertemente unidos. En realidad result ser el medio ms eficaz de sortear la imposicin del Rey, que tena en su capacidad de nombrar y separar libremente a los ministros una fuerza que poda llegar a ser decisiva. Pero la consecucin de este objetivo no fue ni mucho menos inmediata, y en los primeros procesos constitucionales todava se vio a los partidos como facciones que impedan el objetivo revolucionario. En el continente fue Constant en 1815 pionero al igual que en otros temas como la posicin constitucional del Rey, para el que defini su poder moderador, destinado a calar hondo, en sus Principios de Poltica, quien primero reconoci la necesidad de los partidos polticos en defensa de la libertad; ms tarde Tocqueville, que tuvo ocasin de ver directamente en Estados Unidos el desarrollo de los partidos en la poca del presidente Jefferson, ya los estableci como inevitables en su obra sobre la Democracia en Amrica (1835-1840); pero adems dej establecido algo que se consider imprescindible: la necesidad de que esos partidos fueran grandes y unidos frente a las peligrosas facciones idea que permaneci desde los primeros tiempos (18).

(18)

G. SARTORI: Partidos y sistemas de partidos. Alianza Universidad, Madrid, 1994, pgs. 17-58.

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En esta Monarqua, el papel del Rey quedaba delimitado en la prctica del gobierno parlamentario, segn convenciones que formaron parte de la vida constitucional de modo tan relevante, o aun ms, que la letra constitucional. Un caso bien significativo fue el del nombramiento de ministros. Frente al artculo que estableca la plena libertad del Rey para elegirlos, la prctica era mucho ms frrea: en realidad el Rey deba nombrar al Gobierno que representara a la mayora en las Cortes; esto significaba que deba nombrar como presidente al jefe del partido que hubiera obtenido mayora parlamentaria, y ste por su parte se encargara de completar el Gobierno. Como en la poca era frecuente que no hubiera mecanismo establecido en los partidos para la sucesin de los jefes as era en Inglaterra y en Espaa, por ejemplo, en el caso extremo de que faltara ste, el Rey deba consultar a viejos lderes del partido y a la oposicin antes de nombrar presidente del Gobierno: no deba inmiscuirse en la vida interna de los partidos polticos. En el caso ingls en 1807 fue la ltima vez que el monarca hizo dimitir a su Gobierno, en un vano intento de retomar parte del terreno perdido; pasaba as a quedar tambin negada en la prctica esa terica libertad en el nombramiento y dimisin de los ministros por parte del Rey; y no lo fue por exigencias tericas sino por las exigencias que iba imponiendo el desarrollo del gobierno parlamentario. En el caso ingls, la clave para muchos de la capacidad de control del Parlamento sobre la Corona, radicaba en la fortaleza de los grandes partidos britnicos (19). Como sta, otra serie de convenciones delimitaron la actuacin del Rey constitucional en un Gobierno parlamentario: as la confianza que deba mantener pblicamente en su Gobierno; paralelamente, como haba establecido Bagehot, el Rey dispona de un poder de influencia, reconocido por los polticos, pero que deba quedarse en la confidencialidad del Rey y el presidente, manifestndose en su derecho, ampliamente reconocido, a ser consultado, el que se deriva del que tena de aconsejar y prevenir o advertir. Esta reserva de poder del Rey que Bagehot estableci en la segunda mitad del xix, fue en realidad la alternativa al establecimiento del poder moderador como cuarto poder; de nuevo frente a la correccin de la estructura constitucional, se prefiri establecer en la prctica unos derechos inherentes a la Monarqua, que no aparecan escritos en ningn sitio, como quera Constant, pero que se presuponan de hecho, y de acuerdo a ese poder que se buscaba del Rey en un gobierno parlamentario, el de moderar y atemperar la vida de las instituciones y su armona con la sociedad que deban representar (20).
(19) LOWELL, A. L., Governments andparties in continental Europe (1896), 2 v., Longmans, Londres, 1917, I, VI. (20) BAGEHOT sac su primera edicin de The English Constitution, en 1867, amplindola en 1872 con un captulo. En la edicin inglesa de 1949, que es la que se ha utilizado aqu, se conserva la introduccin de 1872, ms otra de Balfour de 1927. Es tambin muy til leer la introduccin que hace el propio Bagehot para la edicin francesa de 1869, con un estudio comparativo entre Inglaterra y Francia, resaltando la bondad del modelo ingls de gobierno de gabinete y el error en que en Francia se haba incurrido de nuevo en 1848 pretendiendo reimponer la separacin estricta de poderes en la Monarqua; explica por qu, sin embargo, esto funciona en la Repblica de los Estados Unidos de Amrica.

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MONARQUA CONSTITUCIONAL Y GOBIERNO PARLAMENTARIO

La contrapartida a esta limitacin de los tericos poderes del Rey, sumado a su irresponsabilidad, se encontraba en el reforzamiento constante del Gobierno y su responsabilidad poltica ante las Cortes. Para ello fue bsico el desarrollo de los rasgos fundamentales del bipartidismo que, unido en el caso ingls a la reforma electoral, haban ido aumentando progresivamente el poder del Parlamento y desarrollando paralelamente la fuerza del Gobierno, que se apoyaba en aqul por medio de su partido. La fuerza del Gobierno se fue materializando en la progresiva relevancia del Primer Ministro, que vino a personificar ante las Cortes la responsabilidad poltica solidaria de todo el Gobierno, que ya era distinta a la de cada ministro individualmente. El proceso fue largo, y en la propia historia constitucional inglesa pueden percibirse todos los rasgos esenciales; fue aportando con el tiempo cada una de las caractersticas que fueron tenidas por imprescindibles en todo gobierno parlamentario. Pero a su vez el proceso constitucional del continente ensea ms en profundidad las diferentes posibilidades que el desarrollo constitucional tuvo, y la dificultad mayor de traducir a principios incuestionables lo que era fruto de una prctica establecida y que contradeca en muchos casos la teora admitida, principalmente en el caso de las Monarquas.

CONCLUSIONES

El afn de estabilizar la vida poltica, de acabar con el vaivn de revolucin y contrarrevolucin a que pareca condenado el establecimiento en el continente del gobierno constitucional, hizo adaptar en la prctica el modelo parlamentario tomado del ejemplo ingls. Esto necesit una recomposicin de los poderes que no qued de manifiesto en la estructura constitucional, con un Rey que segua formalmente al frente del Poder Ejecutivo, pero que signific una prctica poltica progresivamente alejada del marco terico; tanto ms cuanto ms se profundizara en la parlamentarizacin del rgimen. sta implicaba un alejamiento progresivo del monarca del ejercicio del poder, a no ser en las situaciones en que los conflictos entre los poderes le obligaran a actuar en un sentido moderador de los mismos y con el fin de hacer avanzar la vida poltica, evitando que se estancara en algn escollo de difcil solucin. Fue la indeterminacin del papel del Rey, que tena la titularidad de un poder, adems de la obligacin de hecho de armonizar los poderes entre s y de ellos con la sociedad, capacitado por la diversidad de sus funciones repartidas entre todos los poderes, lo que hizo depender el desarrollo de este tipo de Monarquas con Gobierno parlamentario, de la fuerza del Parlamento, de su capacidad de elevar Gobiernos representativos de la sociedad, y por tanto fuertes ante el Rey y sus mltiples capacidades de actuacin, resumidas en ltimo trmino en mantener la legitimidad de la vida poltica. Ante unas Cortes representativas, de las que surgen Gobiernos por ellas legitimados y nombrados por el Rey, la actuacin de ste queda limitada, como dice Bog287

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danor, a los casos de crisis constitucional (21); cuando no es ste el caso, como sucedi en el liberalismo espaol del xix, la actuacin del Rey tiene muchas ms posibilidades y muchos ms peligros para su propia irresponsabilidad; esto es algo que los propios polticos de la poca, y en concreto de la Restauracin, reconocan abiertamente, como hizo Cnovas, y por ello no es exagerado hablar del Rey en esta poca como de un piloto sin brjula, tanto ms cuanto ms se espere de l por carencias de la vida poltica. Y es que en este sistema la prctica poltica estaba destinada a relegar al Rey a un papel moderador, alejado de los conflictos polticos cotidianos, y no a hacerle jugar un papel crucial en cada cambio de Gobierno, en cada resolucin; de otra forma, la contrapartida era un poder exagerado del Rey, y siempre en contra, por propia definicin, de la parlamentarizacin del rgimen (22).

(21) V. BOGDANOR: The Monarchy and the Constitution, Oxford, 1995, pgs. VII, 65, 70, 76-77, 133. Esta reserva para los casos lmites, se haba puesto de manifest en el poder de veto del Rey ingls, no practicado desde 1707 con la Reina Ana. (22) A. LARIO: El Rey, piloto sin brjula. La Corona y el sistema poltico de la Restauracin (1875-1902), Biblioteca Nueva, Madrid, 1999.

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