HIDROPOLTICA e segurana: as bacias platina e amaznica em perspectiva comparada

Ministrio das Relaes Exteriores

Ministro de Estado Embaixador Antonio de Aguiar Patriota Secretrio-Geral Embaixador Ruy Nunes Pinto Nogueira Fundao Alexandre de Gusmo

Presidente Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais Diretor Centro de Histria e Documentao Diplomtica Diretor

Embaixador Gilberto Vergne Saboia

Embaixador Jos Vicente de S Pimentel

Embaixador Maurcio E. Cortes Costa

A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao Ministrio das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade civil informaes sobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso promover a sensibilizao da opinio pblica nacional para os temas de relaes internacionais e para a poltica externa brasileira. Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo, Sala 1 70170-900 Braslia, DF Telefones: (61) 2030-6033/6034 Fax: (61) 2030-9125 Site: www.funag.gov.br

Fbio Albergaria de Queiroz

Hidropoltica e Segurana: as bacias Platina e Amaznica em perspectiva comparada

Braslia, 2012

Direitos de publicao reservados Fundao Alexandre de Gusmo Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo 70170-900 Braslia DF Telefones: (61) 2030-6033/6034 Fax: (61) 2030-9125 Site: www.funag.gov.br E-mail: funag@itamaraty.gov.br

Equipe Tcnica: Henrique da Silveira Sardinha Pinto Filho Fernanda Antunes Siqueira Fernanda Leal Wanderley Mariana Alejarra Branco Troncoso Gabriela Del Rio de Rezende Jess Nbrega Cardoso Rafael Ramos da Luz Programao Visual e Diagramao: Grfica e Editora Ideal Capa: Rio Madeira (Rio Madeira - Brasil) Herndon, Willian Lewis; GIBBON, Lardner. Exploration of the Valley of the Amazon. Washington: Robert Armstrong Public Printer, Vol. 2, 1854, p. 292.

Impresso no Brasil 2012

Q3 QUEIROZ, Fbio Albergaria de. Hidropoltica e segurana : as bacias platina e amaznica em perspectiva comparada / Fbio Albergaria de Queiroz. Prefcio do Professor Flvio Eduardo Fonseca. Apresentao do Professor Christian Guy Caubet. Braslia : FUNAG, 2012. 412 p.; 23 cm. Referncias bibliogrficas: p. 373-411. ISBN: 978-85-7631-376-2

1. Hidropoltica. 2. Segurana. 3. Bacia do Prata. 4. Bacia Amaznica. I. Fundao Alexandre de Gusmo. CDU: 32:556(8)

Ficha catalogrfica elaborada pela bibliotecria Talita Daemon James CRB-7/6078 Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei n 10.994, de 14/12/2004.

O Sono das guas H uma hora certa, no meio da noite, uma hora morta, em que a gua dorme. Todas as guas dormem: no rio, na lagoa, no aude, no brejo, nos olhos dgua, nos grotes fundos. E quem ficar acordado, na barranca, a noite inteira, h de ouvir a cachoeira parar a queda e o choro, que a gua foi dormir... guas claras, barrentas, sonolentas, todas vo cochilar. Dormem gotas, caudais, seivas das plantas, fios brancos, torrentes. O orvalho sonha nas placas da folhagem. E adormece at a gua fervida, nos copos de cabeceira dos agonizantes... Mas nem todas dormem, nessa hora de torpor lquido e inocente. Muitos ho de estar vigiando, e chorando, a noite toda, porque a gua dos olhos nunca tem sono. Guimares Rosa (1936)

Agradecimentos

Vrias pessoas foram fundamentais para que este livro se tornasse realidade e, em muito, ultrapassasse minhas expectativas iniciais. Sou grato, muito alm destas palavras, aos professores Argemiro Procpio Filho, Flvio Eduardo Fonseca, Maria Helena de Castro Santos (Instituto de Relaes Internacionais/UnB), Jorge Thierry Calasans (Centro de Desenvolvimento Sustentvel/UnB) e Gustavo Lins Ribeiro (Centro de Pesquisa e Ps-Graduao sobre as Amricas/UnB) pelos preciosos conselhos sobre como aventurar-me pelas guas da hidropoltica, um campo de estudo simplesmente fascinante. Meus agradecimentos ao Ministrio das Relaes Exteriores que, por meio da Coordenao de Documentao Diplomtica (CDO), permitiu-me pesquisar ao longo de 2009/2010 o acervo das Sees de Antecedentes, Arquivos Histricos e Correspondncia Especial proporcionando-me contato com documentos pouco conhecidos do pblico sobre as relaes internacionais platinas e amaznicas, muitos destes de acesso restrito, o que brindou com substantivas informaes este trabalho investigativo. Estendo minhas palavras de gratido ao Exrcito brasileiro por aceitar-me no projeto Formadores de Opinio na Amaznia viabilizando, assim, em 2008, meu primeiro contato com a ltima pgina, ainda a escrever-se, do Genesis. Ali pude comprovar que o poeta Mrio de Andrade realmente tinha razo quando dissera que a bacia amaznica uma grandeza to grandiosa que ultrapassa as percepes do homem.

fbio albergaria de queiroz

Cabe ressaltar que os resultados parciais deste estudo, em particular no que tange s dinmicas hidropolticas platinas, foram previamente apresentados, sob a forma de paper, no 51 Encontro anual da International Studies Association (ISA) em New Orleans, EUA, em fevereiro/2010. Na oportunidade as observaes e sugestes feitas, respectivamente, pela Dra. Andrea K. Gerlak, professora da Universidade do Arizona, e pela Dra. Sai Felicia Krishna-Hensel, Presidente da Comparative Interdisciplinary Studies Section/ISA, foram muito valiosas para o incremento do trabalho de pesquisa. Bem, so tantos a agradecer que reconheo ter cometido muitas injustias ao no mencionar todos que, de alguma forma, me ajudaram a aqui chegar. Ainda assim, a eles, alm do perdo, peo que recebam minha profunda gratido e reconhecimento. Enfim, nenhuma das pessoas citadas tem responsabilidade por quaisquer erros constantes no estudo, contudo, todos tm muito a ver com o que de bom h nele. Como no poderia ser diferente, termino agradecendo, por todos os motivos do mundo, minha amada famlia, eterna inspirao e meu porto seguro!

Prefcio

A obra Hidropoltica e Segurana: as bacias platina e amaznica em perspectiva comparada, do Professor Fbio Albergaria de Queiroz, vem a pblico pela Fundao Alexandre de Gusmo em um momento bastante oportuno, em que a comunidade internacional se prepara para a Conferncia das Naes Unidas sobre Desenvolvimento Sustentvel1 (Rio+20), que ora se aproxima. A Rio+20 a quarta conferncia da ONU dedicada ao tema do meio ambiente e do desenvolvimento sustentvel, tendo sido precedida pela Conferncia sobre Meio Ambiente Humano (Estocolmo-1972), Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Rio-1992) e Cpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentvel (Joanesburgo-2002). Assim, vinte anos aps a memorvel Cpula da Terra, realizada no Rio de Janeiro e onde foram adotados documentos fundamentais para o regime de proteo internacional do meio ambiente2, os Chefes de Estado e de Governo e as lideranas da sociedade civil, do setor privado e da academia tero a oportunidade de se encontrarem novamente para discutir e lanar as bases para o futuro que ns queremos, que o prprio tema da conferncia. Fruto de intensa investigao terica e emprica realizada ao longo de vrios anos, nos quais o autor dedicou-se no apenas reviso
1 2

Convocada pela Resoluo da Assembleia Geral n 64/236, de 24 de dezembro de 2009. Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima (09/05/92) e Conveno sobre a Diversidade Biolgica (05/06/92). Embora a Conveno das Naes Unidas sobre a Luta contra a Desertificao nos Pases Gravemente Afetados pela Seca e/ou pela Desertificao (17/06/94) tenha sido adotada dois anos depois, em Paris, ela tambm resulta do esprito do Rio, sendo considerada um dos principais tratados internacionais de meio ambiente.

fLvio eduardo fonseca

da literatura especializada, mas tambm pesquisa histrica em arquivos e outras fontes primrias, o estudo pioneiro que temos em mos dialoga com temas fundamentais da agenda internacional contempornea, como soberania sobre os recursos naturais, segurana regional, acesso e utilizao da gua, proteo do meio ambiente e desenvolvimento sustentvel, entre outros. Por exemplo,o captulo 18 da Agenda 213, documento adotado na Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento4, nos lembra que a escassez generalizada, a destruio gradual e o agravamento da poluio dos recursos hdricos em muitas regies do mundo, ao lado da implantao progressiva de atividades incompatveis, exigem o planejamento e manejo integrados desses recursos e, em uma perspectiva de cooperao entre os Estados no marco dos acordos e arranjos pertinentes, reconhece que os recursos hdricos transfronteirios e seu uso so de grande importncia para os Estados ribeirinhos. Da mesma forma, os Estados que subscreveram a Declarao do Milnio das Naes Unidas5 comprometeram-se, conforme seu pargrafo 23, a cessar a explorao insustentvel dos recursos hdricos, formulando estratgias de gesto nos planos regional, nacional e local, capazes de promover um acesso equitativo e um abastecimento adequado. Por sua vez, o pargrafo 25 do Plano de Implementao de Joanesburgo6, proclamado pela Cpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentvel7, estabelecia como meta elaborar planos de gesto integrada dos recursos hdricos e aproveitamento eficiente da gua at 2005, apoiando os pases em desenvolvimento, por meio da adoo de medidas em todos os nveis no sentido de elaborar e implementar estratgias, planos e programas nacionais e regionais referentes gesto integrada das bacias fluviais, bacias hidrogrficas e lenis freticos, bem como introduzir medidas para melhorar a eficcia da infraestrutura hdrica a fim de reduzir as perdas e aumentar a reciclagem da gua. Alm da anlise aprofundada dos aspectos histricos, econmicos, polticos, sociais, ambientais e de segurana associados s bacias platina e amaznica, o autor tambm adota uma perspectiva jus-internacionalista ao relacionar os instrumentos relevantes de direito internacional ao seu objeto de estudo. o que se observa na seo do Captulo 2 dedicada ao papel das normas na hidropoltica, com destaque para a Conveno das Naes
3

4 5 6 7

Agenda 21. Proteo da Qualidade e do Abastecimento dos Recursos Hdricos: aplicao de critrios integrados no desenvolvimento, manejo e uso dos recursos hdricos. Aprovada pela Resoluo da Assembleia Geral n 47/190, de 22 de dezembro de 1992. Convocada pela Resoluo da Assembleia Geral n 44/228, de 22 de dezembro de 1989. Resoluo da Assembleia Geral n 55/L.2, de 09 de setembro de 2000. Aprovado pela Resoluo da Assembleia Geral n 57/253, de 20 de dezembro de 2002. Convocada pela Resoluo da Assembleia Geral n 55/199, de 20 de dezembro de 2000.

10

prefcio

Unidas sobre o Direito Relativo aos Usos dos Cursos de gua Internacionais para Fins Diversos da Navegao, adotada em 21 de maio de 1997, em Nova Iorque8. No Captulo 3 somos apresentados ao regime hidropoltico do Cone Sul, sustentado por uma srie de convenes e declaraes, enquanto no Captulo 4, o Tratado de Cooperao Amaznica uma referncia fundamental para a compreenso da geopoltica da bacia amaznica. O autor remonta a genealogia do direito das guas internacionais ao Congresso de Viena de 1815, sem esquecer, no entanto os desenvolvimentos recentes da matria. Discorrendo sobre o Aqufero Guarani, a atualidade do tema fica evidente, j que aos 09 de dezembro de 2011, a Assembleia Geral das Naes Unidas, em sua 66a sesso, adotou uma resoluo sobre o direito dos aquferos transfronteirios9, a qual reconhece a relevncia do tpico nas relaes de cooperao entre os Estados e os considera recursos naturais de vital importncia. Esse texto refora a resoluo anterior sobre o mesmo assunto, de 11 de dezembro de 2008, que submete apreciao dos Estados o relatrio da Comisso de Direito Internacional das Naes Unidas a respeito dos draft articles on the Law of transboundary aquifers10. A proposta de codificao do direito internacional aplicvel aos aquferos internacionais dispe que os Estados devem utilizar os aquferos transnacionais de forma equitativa e razovel (artigo 4), tomando todas as medidas apropriadas para prevenir danos significativos aos outros Estados que compartilham o aqufero (artigo 6). Alm disso, os estados aquferos devem cooperar tendo por bases a igualdade soberana, a integridade territorial, o desenvolvimento sustentvel, o benefcio mtuo e a boa-f, de forma a garantir a utilizao e proteo apropriadas dos seus aquferos transfronteirios (artigo 7). Ao acompanhar a trajetria intelectual do professor Fbio Queiroz durante seu perodo de doutoramento, fui testemunha de sua vocao para o trabalho cientfico e tive o privilgio de compartilhar seu entusiasmo a cada documento encontrado, a cada entrevista realizada e a cada nova fonte a que ele tinha acesso. Deve-se ressaltar que mesmo envolvido com o tratamento dos dados e redao de sua tese, o professor Fbio sempre encontrava tempo para atender aos meus frequentes pedidos de palestras aos estudantes de Relaes Internacionais, muitos dos quais, seguramente, foram inspirados por ele a trilharem os primeiros passos na pesquisa acadmica. O presente livro o resultado dessa dedicao sincera aos estudos de teoria e histria das relaes internacionais, poltica externa, direito
8

9 10

Outro instrumento jurdico relevante a Conveno Relativa Proteo das reas midas de Importncia Internacional, adotada em 02/02/71, na cidade de Ramsar. Resoluo da Assembleia Geral n 66/104, de 09 de dezembro de 2011. Resoluo da Assembleia Geral n 63/124, de 11 de dezembro de 2008.

11

fLvio eduardo fonseca

internacional, meio ambiente e segurana. A metodologia aplicada pelo autor, dado o seu carter multidimensional, nos traz um conceito ampliado de segurana ancorado nas contribuies da Escola de Copenhague e do Construtivismo ao considerar as ameaas no militares e a presena de atores no estatais. Nesse sentido, ao articular variveis tais como segurana, recursos hdricos, acesso gua, meio ambiente e as populaes locais, o autor evidencia o humanismo que perpassa todo o texto. A relao entre meio ambiente e direitos humanos debatida nas Naes Unidas desde 1968, quando a Assembleia Geral j havia salientado as conseqncias dos efeitos da obliterao do meio ambiente sobre a condio humana e a realizao plena dos direitos humanos fundamentais11. Entretanto, foi preciso esperar 42 anos para que o Conselho de Direitos Humanos das Naes Unidas, em reunio histrica ocorrida em 30 de setembro de 2010, durante sua 15 sesso ordinria, proclamasse que o direito gua e ao saneamento deriva do direito a um padro de vida adequado e, portanto, inscrevem-se entre os direitos humanos fundamentais12. Reconhecimento semelhante foi alcanado no mbito da Assembleia Geral no dia 28 de julho de 2010, por meio da resoluo A/64/292, intitulada The human right to water and sanitation. O tema das mudanas climticas e os impactos observados sobre o ciclo hidrolgico tambm so discutidos pelo autor, na concluso da obra. De fato, o Quarto Relatrio de Avaliao do Painel Intergovernamental sobre Mudana do Clima (IPCC, na sigla em ingls) de 2007, registrou que h uma confiana alta (probabilidade > 90%) de que as mudanas regionais recentes na temperatura tenham impactos discernveis em muitos sistemas fsicos e biolgicos13. Ainda difcil identificar outros efeitos em razo das aes de adaptao e dos fatores no climticos que os influenciam, mas existem agora informaes mais especficas sobre impactos futuros, especialmente sobre os recursos hdricos14 e sua gesto, ecossistemas, segurana alimentar, sistemas costeiros e sade. Para a nossa regio, projetado que o aumento de temperatura e redues de gua no solo acarretem uma substituio gradual da floresta tropical por savana no leste da Amaznia. Alm disso, o litoral deve ficar mais exposto, inclusive eroso, o que ser exacerbado pelas crescentes presses induzidas pelo homem nas reas costeiras. Pela importncia que adquiriu em termos da convergncia entre os regimes internacionais de meio ambiente e de direitos humanos, merece
11

12 13 14

Ver: Resoluo 2.398 (XXII), Problems of the Human Environment, de 3/12/68, que tambm convoca a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente Humano de 1972. Resoluo A/HRC/15/L.14, Human rights and access to safe drinking water and sanitation, de 30 de setembro de 2010. IPCC. Fourth Assessment Report. Geneva: Intergovernmental Panel on Climate Change Secretariat, 2007. Para maiores informaes sobre os impactos das mudanas climticas sobre os recursos hdricos, ver: IPCC. Technical Paper VI: Climate Change and Water. Geneva: IPCC Secretariat, 2008.

12

prefcio

destaque caso das Papeleras no Rio Uruguai (Argentina v. Uruguai), levado Corte Internacional de Justia em 04 de maio de 2006 e tambm analisado pelo autor, no Captulo 3. O contencioso teve seu julgamento em 20 de abril de 201015 e, em extenso Voto Separado, o Juiz Canado Trindade discorreu sobre o desenvolvimento sustentvel no como um conceito, mas como um princpio geral de direito internacional do meio ambiente e, alm disso, lembrou que a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (1992) e a II Conferncia Mundial sobre Direitos Humanos (1993) reconheceram de maneira inequvoca a legitimidade da preocupao da comunidade internacional com a proteo do meio ambiente e a proteo dos direitos humanos, apontando, assim, para o possvel surgimento do direito internacional da humanidade, em benefcio das geraes presentes e futuras e em consonncia com a prpria origem da disciplina (direito das gentes)16. Aliando rigor acadmico e estilo literrio, o volume Hidropoltica e Segurana: as bacias platina e amaznica em perspectiva comparada uma contribuio original rea de Relaes Internacionais e deve despertar o interesse no apenas da comunidade acadmica, diplomtica e militar, mas tambm dos estudantes, ambientalistas e pblico em geral. Ao ler uma vez mais as pginas redigidas pelo professor Fbio Queiroz, penso na Vita Activa de Hannah Arendt e no que a Declarao sobre as Responsabilidades das Geraes Presentes em Relao s Geraes Futuras, adotada pela Conferncia Geral da UNESCO em 12 de novembro de 1997, nos traz em sua 12 disposio preambular: as futuras geraes dependem, em grande medida, das decises e aes tomadas hoje, e que os problemas atuais, incluindo a pobreza, o subdesenvolvimento tecnolgico e material, o desemprego, a excluso, a discriminao e as ameaas ao meio ambiente devem ser solucionados no interesse tanto das presentes como das futuras geraes. Flvio Eduardo Fonseca Professor do Instituto de Relaes Internacionais da Universidade de Braslia (UnB). Analista de Finanas e Controle da Controladoria-Geral da Unio (CGU). 02 de abril de 2012.
15 16

Pulp Mills on the River Uruguay (Argentina v Uruguay), Judgment, I.C.J.Reports 2010, par. 204. Pulp Mills Case. Separate opinion of Judge Canado Trindade, pargrafos 138, 139 e 160.

13

Apresentao

Aceitei com prazer o convite para apresentar a obra de Fbio Albergaria de Queiroz, inicialmente defendida como Tese da Universidade de Braslia, com o ttulo Hidropoltica e Segurana: as bacias platina e amaznica em perspectiva comparada. Redigida sob a coorientao dos Professores Dr. Argemiro Procpio Filho e Dra. Maria Helena de Castro Santos, o trabalho acadmico foi defendido no ms de maro de 2011 no Instituto de Relaes Internacionais IREL/UnB. A obra objetiva examinar o contexto dentro do qual se processa o aproveitamento dos recursos hdricos das duas maiores bacias geogrficas sul-americanas. A referncia analtica fundamental a de Complexo Regional de Segurana CRS , tal como elaborado pelos integrantes da Escola de Copenhague. Verifica-se existir um CRS quando atores de relaes internacionais encontram-se implicados de tal maneira com diversos parceiros, em espaos territoriais estruturalmente determinantes, que no podem ser objeto de anlises separadas. As relaes territoriais necessrias levam inevitavelmente a considerar e a resolver os problemas em conjunto. o que preconizam Barry BUZAN e Ole WVER h alguns anos, em anlises e demonstraes que possuem validade para a Amrica do Sul. Por conseguinte, sendo a hidropoltica um processo social cognitivo e multissetorial, exatamente como a natureza das interaes que surgem na rea da segurana em sua abordagem mais abrangente, o instrumental terico-conceitual fornecido pela Escola de Copenhague

christian guy caubet

apresentou-se adequadamente para descrever como as relaes binomiais gua-segurana/conflito-cooperao ocorridas nas Bacias Platina e Amaznica foram e so percebidas no contexto do CRS da Amrica do Sul. Os estudos de casos propostos pelo autor demonstraram a aplicabilidade neste campo de estudo da premissa construtivista de que a identificao de ameaas entre atores, de um lado, bem como a construo de identidades entre eles, do outro, resultam de interaes sociopolticas contnuas baseadas em inmeras ocorrncias relacionais, particularmente das relaes histricas oscilando entre amizade e preveno. Golbery do Couto e Silva certamente teria admitido que as sstoles e as distoles da vida dos Estados s poderiam ter confirmado as certezas ptreas recprocas que nutrem as anlises dos estadistas e estudiosos desde os tempos j longnquos de Rosas. Como bem lembra o autor, existem inmeros motivos burocrticos, culturais, histricos, existem carncias de recursos humanos, financeiros e documentrios, existem enfoques bem-intencionados, porm incompatveis com as necessidades reais de quem tem a incumbncia de promover o desenvolvimento nacional, i.e: existem inmeros obstculos a turvarem as guas que se trata de aproveitar; e mesmo assim as diversas modalidades da cooperao, alguns diro da integrao, havero de manifestar-se. Isso, entretanto, nem sempre levar a considerar ao p da letra as recomendaes embutidas na Declarao do Rio de 1992, como por exemplo a do Princpio n.11. O princpio 11 da Declarao do Rio estabelece que
As polticas ambientais de todos os Estados devem fortalecer e no afetar de maneira adversa o potencial de desenvolvimento presente e futuro dos pases em desenvolvimento, nem se antepor ao alcance de melhores condies de vida para todos. [...] medidas apropriadas devem ser tomadas pelos Estados, pelas organizaes internacionais com vistas a alcanar um acordo para enfrentar as possveis consequncias econmicas nacionais e internacionais resultantes de aplicao de medidas econmicas.

Ser que os princpios aprovados no Rio, em 1992, poderiam ser considerados ou implementados vinte anos antes? A obra bem evidencia que no e, no entanto, eles constituem marcos de referncia que no apenas os Estados das Bacias sul-americanas j haveriam de respeitar na poca, vez que haviam sido objeto de declaraes expressas at em mbito de Declaraes da Assembleia Geral da Organizao das Naes Unidas: Resoluo n. 3129 (XXVIII) de 13/12/1973 e Resoluo n. 3281
16

apresentao

(XXIX) de 12/12/1974. Mesmo assim, pode-se observar que os agentes envolvidos em contenciosos hidroeltricos no Cone Sul souberam chegar a solues claramente mais cooperativas que os que se envolveram no litgio Gabcikovo-Nagymaros, inclusive a prpria Corte Internacional de Justia em sua interveno final/ no terminal: Sentena de 25/9/1997. No mbito da pesquisa, o Autor problematizou o assunto da maneira seguinte: Em outras palavras, h entre os ribeirinhos que integram e atuam em cada uma destas bacias dinmicas hidropolticas intensas a ponto de ensejar a formao de Complexos Hidropolticos ou Complexos Hidropolticos de Segurana?. Esse o problema em torno do qual a tese se desenvolveu e para o qual buscou respostas. Como resultado geral foroso constatar, como afirma o Autor, que o quadro conceitual utilizado permitiu verificar: o papel das ideias compartilhadas a nortearem os comportamentos de importantes atores polticos; o arranjo entre as unidades integrantes das bacias hidrogrficas a partir dos processos interativos de formao de identidades, sobretudo entre os Estados ribeirinhos, comprovadamente os principais atores da hidropoltica platina e amaznica; a influncia da hidropoltica na distribuio de poder entre eles; a extenso da influncia exercida pelas subunidades e, por conseguinte, a maneira como foram apresentadas as diversas movimentaes dos agentes envolvidos, no sentido de terem garantido a maior segurana possvel para as partes que representavam, em relao s exigncias alcunhadas de desmedidas dos agentes rivais, com os quais, no entanto, negociaes apertadas levaram aos entendimentos finais; entendimentos sem os quais Itaipu, por exemplo, no encontraria o clima de serenidade necessria ao seu funcionamento possvel. O caminho trilhado para fazer as demonstraes certamente se diferencia das tcnicas tradicionais utilizadas pelos juristas. Lembro-me dos esforos necessrios para analisar semanticamente o alcance das propostas e contrapropostas que emanavam das representaes diplomticas envolvidas nas negociaes que objetivavam dimensionar e garantir o novel uso das guas (a produo de energia hidroeltrica) do Rio Paran nas dcadas de 1960 e 1980, das dificuldades em encontrar textos fidedignos, mesmo se a vontade de marcar ponto levava estranhamente os contendores a deixar vazar memorandos reputados confidenciais pela Parte adversa... O vazamento rendia a publicao de notas diplomticas na imprensa: ao pesquisador, bastava solicitar bolsa Fundao Ford, para poder consultar o que os peridicos dirios dos outros publicavam sobre os pontos de vista e iniciativas alheios:
17

christian guy caubet

os jornais de Assuno, Buenos Aires ou So Paulo, traziam boa parte da matria-prima necessria ao entendimento das situaes ento conturbadas e de negociao reputadas secretas, j que objetivavam resguardar os pilares da Segurana Nacional, particularmente na sua dimenso Psicossocial. A rica bibliografia (pp. 366-394) que complementa a obra no se deve apenas compreenso do Ministrio das Relaes Exteriores, cuja Coordenao de Documentao Diplomtica (CDO) permitiu que o autor pesquisasse ao longo de oito meses o acervo das Sees de Antecedentes, Arquivos Histricos e Correspondncia Especial, facultando contato com documentos pouco conhecidos do pblico sobre as relaes internacionais platinas e amaznicas, muitos dos quais de acesso qualificado como restrito, o que brindou com substantivas possibilidades de informaes o trabalho investigativo realizado; as indicaes bibliogrficas abrangem, alm do rico acervo do Itamaraty, extensas referncias de obras tericas de Relaes Internacionais, muito alm das obras da Escola de Copenhague que serviram de suporte terico imediato. Como observa o Autor, nenhuma das pesquisas anteriores trabalha com o marco terico dos Complexos Hidropolticos, muito embora ele j venha sendo utilizado em vrios estudos sobre importantes sistemas hidrogrficos como as Bacias dos rios Tigre e Eufrates, Nilo, Orange, Limpopo e Jordo. Outrossim, essa constatao permite-nos qualificar o presente trabalho como um estudo exploratrio na medida em que trata de uma temtica ainda no pesquisada no mbito da academia nacional. Venha, portanto, o reconhecimento pblico do mrito dessa obra, que contribui para explorar o contexto das relaes internacionais hidropolticas, para alm do quadro geopoltico que marcara profundamente as controvrsias platinas dos anos 1960 e 1970, e no limiar de um perodo em que novas demandas havero de exigir novas capacidades para garantir o uso dos recursos hdricos subterrneos e proteg-los contra ameaas que no sero apenas oriundas de ribeirinhos, mas de toda atividade insuficientemente controlada para debelar a poluio. Portanto outros desafios viro, e teremos vrias oportunidades (o caso das Papeleras do Rio Uruguai veio recentemente mostrar que os conflitos da poluio podem tomar certo vulto intraregional) para evidenciar os mritos dos Complexos Regionais de Segurana. Professor Christian Guy Caubet Florianpolis, em 11 de abril de 2012

18

Sumrio

Introduo........................................................................................................37 Captulo I - Construtivismo e segurana: as contribuies da Escola de Copenhague..............................................................................45 1.1 Construtivismo e segurana.....................................................................50 1.1.1 Ideias e identidades como base para a construo dos interesses.....................................................................................53 1.1.2 Ideias e comunidades epistmicas.................................................55 1.1.3 O papel das normas na condio de ideias institucionalizadas......56 1.1.4 Comprovando a importncia emprica das normas: a construo de regimes internacionais............................................58 1.1.5 O debate agente-estrutura...............................................................62 1.2 A Escola de Copenhague e a ampliao do conceito de segurana.....................................................................................................65 1.2.1 Ideias, speech act e securitizao......................................................66 1.2.2 Ampliando o conceito de segurana: a diviso setorial..............70 1.2.2.1 O setor militar............................................................................ 71 1.2.2.2 O setor ambiental....................................................................... 72 1.2.2.3 O setor econmico...................................................................... 75 1.2.2.4 O setor societal........................................................................... 78 1.2.2.5 O setor poltico........................................................................... 80 1.3 A Teoria dos Complexos Regionais de Segurana (TCRS)..................82

1.3.1 Construindo Complexos Regionais de Segurana: o dilogo Construtivismo-Realismo Estrutural.............................................85 1.3.2 O Complexo Regional de Segurana da Amrica do Sul............90 1.3.3 O Complexo Regional de Segurana da Amrica do Sul: uma regio, duas realidades?...................................................................98 1.4 A regionalizao das dinmicas em segurana, a agenda ampla e a hidropoltica... .................................................................................................102 Captulo II - Hidropoltica e segurana: aspectos tericometodolgicos, evidncias empricas e uma introduo perspectiva sul-americana........................................................................107 2.1 A Hidropoltica e a Teoria dos Complexos Regionais de Segurana.....111 2.2 A geopoltica das guas..........................................................................114 2.2.1 O ato-discurso na hidropoltica....................................................118 2.2.2 O papel das normas na hidropoltica...........................................124 2.2.3 Complexos Hidropolticos: evidncias empricas......................130 2.2.3.1 Complexo Hidropoltico de Segurana do Nilo (CHSN)......... 131 2.2.3.2 Complexo Hidropoltico da frica Meridional (CHAM)........ 138 2.2.3.3 frica Ocidental, um Complexo Hidropoltico?...................... 144 2.2.3.4 Complexo Hidropoltico de Segurana do Tigre-Eufrates (CHSTE).......................................................... 148 2.2.3.5 Complexo Hidropoltico de Segurana do Jordo (CHSJ)........ 155 2.2.3.6 sia Central, um Complexo Hidropoltico?............................ 163 2.3 Hidropoltica e segurana: concluses dos estudos empricos.........172 2.4 Prolegmenos perspectiva hidropoltica sul-americana.................177 2.5 Conflito e cooperao na hidropoltica: a Escala BAR........................183 Captulo III - Segurana e Hidropoltica na Bacia do Prata..................189 3.1 Construindo as bases de um regime hidropoltico no Cone Sul.......198 3.1.1 A Declarao Conjunta de Buenos Aires - 1967.........................206 3.1.2 A Ata de Santa Cruz de la Sierra - 1968.......................................209 3.1.3 O Tratado da Bacia do Prata e seus desdobramentos: 1969-1971...........................................................212 3.2 Conflito e cooperao no Condomnio Hidroenergtico do Prata: do Tratado de Itaipu ao Acordo Tripartite Corpus-Itaipu.......................223 3.2.1 A hidropoltica platina na Conferncia sobre Meio Ambiente Humano e na XXVII Assembleia Geral das Naes Unidas.....227 3.2.2 Itaipu, a pedra que canta...............................................................232 3.2.2.1 A engenharia diplomtica de Itaipu......................................... 239

3.2.2.2 Yacyret-Apip: a resposta argentina a Itaipu e o retorno paraguaio poltica pendular................................................... 247 3.2.2.3 O Acordo Tripartite Corpus-Itaipu (1979): o ponto de inflexo da hidropoltica platina............................................................ 254 3.3 Hidrovia Paraguai-Paran: a hidropoltica como vetor da estabilidade estrutural pela via da integrao.................................................................265 3.4 A hidropoltica platina contempornea: uma sntese.........................271 3.4.1 O Aqufero Guarani........................................................................272 3.4.2 O caso das papeleras no rio Uruguai.......................................276 3.4.3 Itaipu, Yacyret e as reminiscncias do passado........................280 3.5 A hidropoltica platina na escala BAR..................................................283 Captulo IV - Segurana e Hidropoltica na Bacia Amaznica............287 4.1 Na gnese da hidropoltica amaznica, a navegao.........................292 4.2 A geopoltica amaznica e o sistema sul-americano de Grandes Lagos...........................................................................................304 4.2.1 O Instituto Hudson e o sistema sul-americano de Grandes Lagos...........................................................................312 4.2.2 O Lago Amaznico e os movimentos de securitizao.............318 4.3 O nascente multilateralismo regional amaznico: prenncio de um regime hidropoltico no Subcomplexo de Segurana Andino?...............329 4.3.1 A OTCA, as fronteiras da segurana amaznica e a hidropoltica...............................................................................340 4.3.2 O Complexo Hidroenergtico Amaznico..................................348 4.3.3 O Complexo Hidreltrico do rio Madeira e a Sndrome de Itaipu.........................................................................................351 4.4 A hidropoltica amaznica na escala BAR...........................................360 Consideraes Finais....................................................................................365 Referncias Bibliogrficas...........................................................................373

Lista de Tabelas

Tabela 2.1: Bacias hidrogrficas transfronteirias da Amrica do Sul................................................................................................178 Tabela 4.1: Complexo hidrovirio aps a construo das hidreltricas no Madeira.........................................................................353

Lista de Quadros

Quadro 1.1: Classificao dos Regimes quanto formalidade e expectativas........................................................................................................61 Quadro 1.2: Aplicao do modelo terico da Escola Copenhague hidropoltica.....................................................................................................105 Quadro 2.1: Principais impactos em sistemas hidrogrficos compartilhados................................................................................................116 Quadro 2.2: Casos de cursos dgua objeto de disputas...........................120 Quadro 2.3: Independncia dos pases da Bacia do Nilo..........................135 Quadro 2.4: Escala BAR.................................................................................185

Lista de Grficos

Grfico 2.1: Distribuio da gua doce superficial no continente americano.........................................................................................................181 Grfico 2.2: Distribuio da gua doce superficial no mundo.................182

Lista de Figuras

Fig. 1.1: Classificao dos CRS a partir dos padres de amizade/ inimizade............................................................................................................87 Fig. 1.2 : Configurao dos CRS no ps-Guerra Fria...................................89 Fig. 1.3: Principais bacias hidrogrficas compartilhadas do planeta.......103 Fig. 1.4: Distribuio das bacias hidrogrficas compartilhadas...............103 Fig. 2.1: Distribuio dos recursos hdricos globais...................................107 Fig. 2.2: Distribuio espacial dos recursos hdricos..................................108 Fig. 2.3: Relao entre disponibilidade hdrica e populao....................109 Fig. 2.4: Complexo Hidropoltico de Segurana do Tigre-Eufrates.........112 Fig. 2.5: A geopoltica das guas...................................................................115 Fig. 2.6: Status jurdico da CCAI (1997-2002)..............................................128 Fig. 2.7: Complexos Hidropolticos da frica.............................................131 Fig. 2.8: Bacia do Nilo.....................................................................................132 Fig. 2.9: frica do Sul e Lesoto: um caso de simbiose hidrolgica..........141 Fig. 2.10: Complexo Hidropoltico da frica Meridional (CHAM).........143 Fig. 2.11: frica Ocidental..............................................................................144 Fig. 2.12: CH/CHS da sia/Oriente Mdio...............................................148 Fig. 2.13: rea beneficiada pelo GAP...........................................................149 Fig. 2.14: Aproveitamento hidreltrico no Tigre e Eufrates......................150 Fig. 2.15: Hidropoltica do Oriente Mdio...................................................163 Fig. 2.16: sia Central e a Bacia do Aral......................................................163 Fig. 2.17: O encolhimento do Mar de Aral: 1960-2002...............................165 Fig. 2.18: O encolhimento do Mar de Aral (II)............................................165

Fig. 2.19: Harmonia, cooperao e desacordo na hidropoltica...............175 Fig. 2.20: Bacias transfronteirias da Amrica do Sul................................177 Fig. 2.21: O Brasil e a geopoltica das guas................................................180 Fig. 2.22: Nmero total de eventos alocados na Escala BAR (1948-1999).....184 Fig. 3.1: A Bacia do Prata...............................................................................191 Fig. 3.2: Vice-Reinado do Rio da Prata.........................................................192 Fig. 3.3: Saltos de Guair/Sete Quedas........................................................200 Fig. 3.4: Rio Paran..........................................................................................223 Fig. 3.5: Represas de Ilha Solteira e Jupi....................................................231 Fig. 3.6: Reservatrio de Itaipu.....................................................................233 Fig. 3.7: Cerimnia de assinatura do Tratado de Itaipu, em 26 de abril de 1973....................................................................................242 Fig. 3.8: Troca dos instrumentos de ratificao do Tratado de Itaipu.....243 Fig. 3.9: Hidreltrica Binacional de Yacyret-Apip..................................249 Fig. 3.10: Represa de Yacyret.......................................................................250 Fig. 3.11: Hidreltricas de Yacyret e Itaipu...............................................251 Fig. 3.12: O mapa do desacordo: Itaipu e Corpus......................................255 Fig. 3.13: Corpus (ainda hoje)........................................................................256 Fig. 3.14: Os projetos de Corpus e Itaipu em perspectiva comparada....258 Fig. 3.15: O Acordo Corpus-Itaipu...............................................................264 Fig. 3.16: Hidrovia Paraguai-Paran............................................................266 Fig. 3.17: Vantagens comparativas do transporte fluvial (dados de 2010)................................................................................................267 Fig. 3.18: Simulao dos impactos no Pantanal com a reduo das inundaes.......................................................................................................269 Fig. 3.19: Aqufero Guarani...........................................................................273 Fig. 3.20: O caso das papeleras: a regio do conflito....................................277 Fig. 4.1: A Bacia Amaznica em relao Amaznia Legal.....................290 Fig. 4.2: Bacia Amaznia................................................................................291 Fig. 4.3: Navegao no rio Mamor (Bolvia)..............................................295 Fig. 4.4: Descida de uma corredeira no rio Madeira (Brasil)....................295 Fig. 4.5: Fluxo fluvial na Bacia Amaznica..................................................305 Fig. 4.6: Antagonismos geogrficos da Amrica do Sul............................306 Fig. 4.7: A estratgia de Travassos para o domnio do heartland sul-americano..................................................................................309 Fig. 4.8: Organograma da OTCA..................................................................337 Fig. 4.9: Fluxograma da OTCA como foro de articulao.........................338 Fig. 4.10: Perfil geogrfico dos Eixos de Integrao da IIRSA..................346 Fig. 4.11: O Complexo hidreltrico do rio Madeira...................................352

Lista de Siglas e Abreviaturas

- Agua y Energa Elctrica - Agncia Brasileiro-Argentina para a Contabilidade e Controle de Materiais Nucleares ABC - Agncia Brasileira de Cooperao ACNUR - Alto Comissariado das Naes Unidas para os Refugiados AH - Arquivo Histrico (MRE) Alba - Alternativa Bolivariana para as Amricas ANA - Agncia Nacional de guas ANDE - Administracin Nacional de Electricidad del Paraguay AP - Autoridade Palestina APR - Aliana Popular Revolucionaria Arena - Aliana Renovadora Nacional Art. - Artigo ASCE - Associao Americana de Engenheiros Civis BAR - Basins at Risk BID - Banco Interamericano de Desenvolvimento BMZ - Ministrio Federal Alemo para Cooperao Econmica e Desenvolvimento BNDES - Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social Caco - Central Asian Cooperation Organization CAN - Comunidade Andina de Naes Cap. - Captulo A. y E. Abacc

Casa CCA CCAI CDI CDS Ceaia Cecta Cedeao

- Comunidade Sul-Americana de Naes - Conselho de Cooperao Amaznica - Conveno dos Cursos Dgua Internacionais - Comisso de Direito Internacional - Conselho de Defesa Sul-Americano - Comisso Especial de Assuntos Indgenas da Amaznia - Comisso Especial de Cincia e Tecnologia da Amaznia - Comunidade Econmica dos Estados da frica Ocidental (ver ECOWAS) Ceeda - Comisso Especial para a Educao da Amaznia Cemaa - Comisso Especial do Meio Ambiente da Amaznia Cesam - Comisso Especial de Sade da Amaznia Cesp - Companhia Eltrica de So Paulo Ceticam - Comisso Especial de Transportes, Infraestrutura e Comunicaes da Amaznia Cetura - Comisso Especial de Turismo da Amaznia CF - Constituio Federal Cf. - Conferir CH - Complexo Hidropoltico CHAM - Complexo Hidropoltico da frica Meridional CHS - Complexo Hidropoltico de Segurana CHSJ - Complexo Hidropoltico de Segurana do Jordo CHSN - Complexo Hidropoltico de Segurana do Nilo CHSTE - Complexo Hidropoltico de Segurana do Tigre-Eufrates CIC - Comit Intergovernamental Coordenador CIH - Comit Intergovernamental da Hidrovia CIJ - Corte Internacional de Justia CME - Conselho Mundial de Energia Cnumad - Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento Cobap - Comisso Nacional da Bacia do Prata Copri - Copenhagen Peace Research Institute CPATU - Centro de Pesquisa Agropecuria do Trpico mido CRS - Complexo Regional de Segurana CSPN - Conselho Superior de Poltica Nuclear DAI - Diviso de Atos Internacionais DED - Dispositivo Estratgico de Defesa DGIS - Direo Geral da Cooperao para o Desenvolvimento DNER - Departamento Nacional de Estrada e Rodagem DT - Diplomacia Transformacional

EBISA - Energticos Binacionales SA EBY - Entidade Binacional Yacyret ECOWAS - Economic Community of West African States (ver CEDEAO) EIA - Estudo de Impacto Ambiental EPE - Empresa de Pesquisa Energtica EPI - Economia Poltica Internacional ESG - Escola Superior de Guerra EU - European Union EUA - Estados Unidos da Amrica FAO - Food and Agriculture Organization/Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao Farc - Foras Armadas Revolucionrias da Colmbia Fig. - Figura Fonplata - Fundo Financeiro para o Desenvolvimento dos Pases da Bacia do Prata GAP - Gneydou Anadolu Projesi/Projeto da Anatlia do Sudeste GEF - Global Environmental Facility/Fundo Mundial para o Meio Ambiente GIEC - Grupo Intergovernamental de Estudos sobre Mudanas Climticas GTZ - Deutsche Gesellschaft fr Internationale Zusammenarbeit/ Agncia Alem de Cooperao Tcnica GW - Gigawatt (01 GW = 1000 MW) HPP - Hidrovia Paraguai-Paran IAN - Instituto Agronmico do Norte Ibama - Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis IBN - Iniciativa da Bacia do Nilo Icas - Interstate Council for the Aral Sea ICWC Interstate Commission for Water Coordination/Comisso Interestatal para a Coordenao Hdrica IDH - ndice de Desenvolvimento Humano IDRC - International Development Research Centre IFAS - International Fund for the Aral Sea IFC - International Finance Corporation IH - Instituto Hudson IIHA - Instituto Internacional da Hileia Amaznica

Iirsa

- Iniciativa para a Integrao da Infraestrutura Regional Sul-Americana ILA - International Law Association Ipean - Instituto de Pesquisa e Experimentao Agropecuria do Norte IR - International Relations ISA - International Studies Association IWMI - International Water Management Institute KW - Kilowatt (1Kw = 1000 watts) LHWP - Lesotho Highlands Water Project LI - Licena de Instalao LO - Licena de Operao LP - Licena Prvia MA - Ministrio da Agricultura MDB - Movimento Democrtico Brasileiro Mercosul - Mercado Comum do Sul MIGA - Multilateral Investment Guarantee Agency MMA - Ministrio do Meio Ambiente MME - Ministrio de Minas e Energia MRE - Ministrio das Relaes Exteriores MW - Megawatt (1 MW = 1 milho de watts) OBSC - Okavango Basin Steering Committee/Comit Gestor da Bacia Hidrogrfica do Okavango OCDE - Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico OEA - Organizao dos Estados Americanos OI - Organizao Internacional OIMT - Organizao Internacional de Madeiras Tropicais OKACOM - Okavango River Basin Commission OMS - Organizao Mundial da Sade ONG - Organizao No Governamental Ongat - Organizaes No Governamentais de Alcance Transnacional ONU - Organizao das Naes Unidas OPA - Operao Pan-Americana Opas - Organizao Pan-Americana de Sade Otan - Organizao do Tratado do Atlntico Norte OTCA - Organizao do Tratado de Cooperao Amaznica P. - pgina PAC - Programa de Acelerao do Crescimento

PCRS - Programa de Cooperacin en Seguridad Regional PDF - Project Development Facility PEA - Plano Estratgico de Ao PEI - Poltica Externa Independente PIB - Produto Interno Bruto Pice - Programa de Integrao e Cooperao Econmica PKK - Partiya Karkern Kurdistan (Partido dos Trabalhadores do Curdisto) PND - Plano Nacional de Defesa Pnud - Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (ver UNDP) PNUMA - Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (ver UNEP) PPP - Purchasing Power Parity PRC - Partido Revolucionrio Cristo PSAG - Projeto de Proteo Ambiental e Desenvolvimento Sustentvel do Sistema Aqufero Guarani RBPI - Revista Brasileira de Poltica Internacional RDC - Repblica Democrtica do Congo RI - Relaes Internacionais Rima - Relatrio de Impacto Ambiental RMRE - Reunio de Ministros das Relaes Exteriores SADC - Southern African Development Community/Comunidade para o Desenvolvimento da frica Austral SCCC - Sistema Comum de Contabilidade e Controle de Materiais Nucleares S/D ou s/d - sem data SDN - Sociedade das Naes Sipam - Sistema de Proteo da Amaznia Sisag - Sistema de Informao Geogrfica do Aqufero Sivam - Sistema de Vigilncia da Amaznia SP - Secretaria Permanente SPVEA - Superintendncia do Plano de Valorizao Econmica da Amaznia Sudam - Superintendncia de Desenvolvimento da Amaznia TAF - Teoria dos Atos da Fala TCA - Tratado de Cooperao Amaznica TCRS - Teoria dos Complexos Regionais de Segurana UCRH - Unidade de Coordenao dos Recursos Hdricos UE - Unio Europeia

- Usina Hidreltrica de Energia (termo utilizado para designar usinas com potncia instalada superior a 30 MW) Unamaz - Associao de Universidades Amaznicas Unasul - Unio das Naes Sul-Americanas UNDP - United Nations Development Program (ver PNUD) UNEP - United Nations Environment Programme (ver PNUMA) UNESCO - United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization/Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura URSS - Unio das Repblicas Socialistas Soviticas WWDR - (United Nations) World Water Development Report WWF - World Wide Fund for Nature/Fundo Mundial para a Natureza

UHE

Introduo

Eram 9h07 da manh do dia 12 de abril de 1961, uma quarta-feira, quando a cpsula espacial Vostok-1 decolou da base de Baikonur, no atual Cazaquisto, para sagrar-se como o primeiro voo orbital a levar um homem ao espao. Pouco tempo aps a decolagem, olhando fixamente pela janela da nave a mais de 300 km de altura, o cosmonauta sovitico Yuri Alekseievitch Gagarin (1934-1968), fascinado, proferiu uma simples frase, mas carregada de to profundo significado que ficou eternizada nos apontamentos da Histria: a Terra azul! No toa, a alcunha planeta azul descreve to bem este corpo celeste que tem de sua superfcie cobertos por gua. Contudo, quase todo essa imensido, cerca de 97,5%, salgada. Dos 2,5% de gua doce tecnicamente disponvel, uma quantia nfima encontra-se acessvel ao uso humano e, ainda assim, desigualmente distribuda ao longo de um emaranhado de lagos, rios, zonas midas (alagados, brejos, charcos e pntanos) e aquferos que, em muitos casos, ignoram as fronteiras nacionais, condio essa que, ao estabelecer uma inegvel relao de interdependncia, faz dos recursos hdricos uma importante referncia nas relaes internacionais.17 Mais especificamente, dados oficiais da Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (UNESCO), entidade responsvel pelo Programa Mundial de Avaliao Hdrica, do conta, por
17

Em vrios pases, quase toda a gua de superfcie que corre em seus territrios provm de fora das fronteiras nacionais. So os casos, por exemplo, do Turcomenisto (98%); Egito (97%); Hungria (95%), Mauritnia (95%), Holanda (89%), dentre outros tantos (SELBORNE, 2001; p.63).

37

fbio albergaria de queiroz

exemplo, da existncia de 263 bacias transfronteirias, sendo que, delas, da nascente foz de seus principais rios e tributrios, 13 so compartilhadas por cinco ou mais pases (UNESCO, 2003; p.303).18 Essa notvel condio comunal tambm observada em relao s reservas hdricas subterrneas, os aquferos, que, para quase da populao mundial, representam a nica fonte de gua potvel (CLARKE e KING, 2005; p.26).19 Nesse complexo cenrio, as evidncias empricas logo demonstraram que a gua tende a atuar como um poderoso elemento conectivo conforme o grau de dependncia de cada um destes atores em relao aos sistemas hdricos compartilhados utilizados para o atendimento de suas mltiplas demandas: da dessedentao produo energtica, da irrigao ao consumo industrial. Consequentemente, a qualidade e a disponibilidade desses recursos comunais sero diretamente impactadas pela forma como seus usos so geridos e as eventuais externalidades resultantes controladas20 (LE PRESTRE, 2000; p.440-43). Somam-se a esse quadro estimativas capazes de lhe conferir dramaticidade ainda maior, como a previso de que por volta de 2050 quase metade da populao mundial viver em reas com escassez crnica de gua (menos de 500 m3 anuais por pessoa) ou onde o sistema hdrico esteja seriamente ameaado por fatores como os efeitos das mudanas climticas e do crescimento demogrfico desordenado, fenmenos observados, sobretudo, naqueles pases que j enfrentam carncia hdrica (CLARKE e KING, 2005; p.22).21 Por isso, o alerta feito por ELHANCE (1999, p.230) de que:
in a situation of growing water scarcity, the highly complex and multidimensional interdependences created by transboundary water resources constrain states from asserting their sovereignty and unilaterally pursuing the goals of national security, economic development and social welfare.
No livro, os termos bacia hidrogrfica internacional e bacia transfronteiria so utilizados aleatoriamente, como sinnimos, para descrever a mesma unidade referencial: uma rea geogrfica que se estende pelo territrio de dois ou mais pases, limitada pelos divisores de guas (linhas imaginrias geralmente definidas pelas cristas das elevaes do terreno que separam bacias adjacentes), incluindo as guas superficiais e subterrneas que fluem para um ponto comum. 19 Um inventrio produzido pela UNESCO em 2008, o Mapa Mundial de Aquferos Transfronteirios, aponta a existncia de 273 aquferos partilhados por pelo menos dois pases. Eles esto assim distribudos: 68 no continente americano, 38 na frica, 65 no Leste Europeu, 90 na Europa Ocidental e 12 na sia (Fonte: http://www.whymap.org). 20 Externalidades so impactos gerados pelas aes de um determinado agente sobre o bem-estar de terceiros sem que os ltimos tenham qualquer controle ou participao nestas aes. Quando as externalidades geram custos diz-se que so negativas e, contrariamente, quando geram benefcios, diz-se que so positivas. 21 Tendo como base as previses do Grupo Intergovernamental de Estudos sobre Mudanas Climticas (GIEC) que prenunciam haver, at 2100, um aumento entre 1,8C e 4C na temperatura mdia do planeta, um informe publicado em 2006 pela UNESCO - o UN World Water Development Report - estimou que se esse aumento fosse de 2C, a escassez de gua fatalmente seria triplicada em reas extremamente vulnerveis como o Norte da frica, Oriente Mdio e sia Central. reas densamente povoadas de pases desenvolvidos que vivem situaes de escassez crnica, como o sudoeste dos EUA e sudeste da Austrlia, tambm seriam severamente impactadas.
18

38

introduo

Tal qual o extrato textual supracitado, a partir desse contexto de dficit hdrico desenvolveu-se uma ampla literatura apresentando cenrios (tanto factuais como prospectivos) marcados por tenses em torno de disputas pela gua. O argumento comumente apresentado por estes pesquisadores de que os problemas derivados da escassez, seja ela quantitativa ou qualitativa, podem atuar como vetores de instabilidades capazes de deflagrar aes hostis entre ribeirinhos, at mesmo conflitos armados naqueles casos mais extremos (SCHULZ, 1995; HINRICHSEN et al. 1998; VAN GINKEL, 2001; SELBORNE, 2001; CLARKE e KING, 2005; Cinq-Mars, 2006; PROCPIO, 2010). Entre as variveis frequentemente apontadas como agentes catalisadores desse potencial conflitivo esto: a degradao hdrica, o aumento populacional desordenado e a desigualdade de acesso e distribuio. Ainda com relao produo acadmica sobre o tema, h tambm aqueles autores que ressaltam outras questes complexas e multidimensionais igualmente capazes de influenciar o comportamento dos atores que compartilham as guas de um sistema hidrogrfico, tanto para aes cooperativas como para o aguamento de tenses (CAUBET, 1989; RIBEIRO, 1994; ALLAN, 2001; YETIM, 2002; DINAR, 2002; TURTON, 2003; ZUGAIB, 2006; CASTRO, 2007). Nela, duas atividades so comumente destacadas como pontos referenciais: a navegao fluvial e a produo de energia hidrulica, tradicionalmente os usos econmicos mais importantes da gua (CAUBET, 2006; p.XXI). Diante dessas colocaes preliminares, um olhar sobre os cenrios descritos pela hidropoltica internacional termo doravante utilizado para designar as dinmicas multisetoriais, cooperativas e/ou conflitivas, oriundas das relaes de interdependncia que se estabelecem entre aqueles atores que, em alguma medida, impactam e/ou so impactados pelos usos de recursos hdricos compartilhados revela-nos importantes aspectos que requerem algumas consideraes. Em primeiro lugar, a literatura dominante neste campo de estudo apresenta uma viso predominantemente estatocntrica ou, em outras palavras, que tem no Estado o principal ator da hidropoltica. Apesar de constituir o mainstream, ainda assim no raras so as vezes em que essa abordagem criticada por negligenciar outras formas de interao poltica que se desenvolvem em torno da gua, especialmente aquelas que envolvem a agncia de atores no estatais (SWATUK e VALE, 2000; TURTON e HENWOOD, 2002; p.14). Em segundo lugar, as anlises apresentadas se situam num eixo contnuo com dois extremos volteis: o conflito e a cooperao. Quanto
39

fbio albergaria de queiroz

ao eixo conflituoso, constatou-se que, em geral, os desentendimentos envolvendo recursos hdricos tendem a ocorrer mais facilmente entre aqueles atores que apresentam um histrico prvio de inimizade, logo, a forma como estes atores se percebem e so percebidos constitui fator determinante. J quanto cooperao, os estudos apontam que ela pode demorar a consolidar-se, pode no levar necessariamente alocao tima dos recursos hdricos compartilhados, pode at no beneficiar as partes de igual maneira, mas, ainda assim, uma vez alcanada, tende a durar. Por fim, mas no menos importante, as questes derivadas da hidropoltica geram implicaes em vrios setores de interao como nos campos poltico, econmico, ambiental, societal e militar. Logo, tais dinmicas tm o potencial de produzir consequncias considerveis em questes sensveis como o equilbrio de poder, a estabilidade poltica, o grau de desenvolvimento econmico dos atores envolvidos e, consequentemente, a segurana de cada um daqueles que, em alguma medida, dependem desses recursos comunais o que, igualmente, revela uma ligao peculiar com a lgica da contiguidade fsica. Destarte, para aferir o grau de conexo entre a hidropoltica e a agenda regional de segurana, entender o alcance espacial das externalidades geradas pelos usos de recursos hdricos compartilhados, bem como a natureza dos atores impactados, constitui tarefa imprescindvel nesse processo. Por isso, uma ferramenta terica de grande utilidade para os propsitos deste trabalho investigativo o conceito de Complexo Regional de Segurana (CRS). Originalmente proposto por Barry Buzan em 1983, mas aperfeioado em trabalhos posteriores por ele e outros acadmicos da chamada Escola de Copenhague grupo de pesquisa sobre segurana internacional associado principalmente aos trabalhos de Buzan e de Ole Wver , esse modelo descritivo destaca a importncia das relaes de interdependncia que ocorrem em um nvel de anlise intermedirio, localizado entre o global e o local. A ideia central nele contida de que se tem um CRS quando as principais percepes e preocupaes referentes segurana daqueles que fazem parte de um espao territorialmente coerente esto to interligadas que tais problemas no podem ser razoavelmente analisados ou resolvidos separadamente, segundo BUZAN e WVER (2003), descrio em que se enquadra a Amrica do Sul. Se, pois, as interaes que surgem na hidropoltica so multissetoriais e vertical e horizontalmente multirrelacionais (ou seja, entre atores estatais e/ou no estatais), para analis-las sob a tica da segurana urge utilizar
40

introduo

uma abordagem que seja coerente com essas caractersticas. Novamente, recorremos s contribuies da Escola de Copenhague que, a partir de uma perspectiva amplamente baseada no Construtivismo Social, prope o alargamento do conceito de segurana de forma a nele contemplar a existncia de ameaas no militares e a atuao de atores no estatais. Ela prope tambm a teoria da securitizao: processo intersubjetivo pelo qual um problema apresentado como uma ameaa existncia de um determinado objeto referencial e que requer, para sua soluo, medidas emergenciais ou at mesmo aes fora dos limites convencionais do procedimento poltico (BUZAN et al. 1998; p.23-4). Quando os atores envolvidos percebem que o problema deixa de representar uma ameaa, temos o caminho inverso, a dessecuritizao. Ambos os processos ocorrem em diversos setores militar, poltico, ambiental, econmico e societal cada qual com suas prprias regras, atores, discursos securitizadores e objetos de referncia, o que faz dessa abordagem um instrumento condizente com a proposta desse estudo. Mais precisamente quanto hidropoltica, importante contribuio para sistematizar as evidncias empricas observadas em um arcabouo terico prprio ao campo de estudo veio com o trabalho pioneiro de Michael Schulz, em 1995. Tendo como referncia o estudo desenvolvido por Barry Buzan, ao verificar que, em um cenrio de escassez, o compartilhamento das guas dos rios Tigre e Eufrates entre Turquia, Iraque e Sria era percebido como uma questo prioritria de segurana, Schulz formulou, ento, o conceito anlogo de Complexos Hidropolticos de Segurana (CHS) para designar aquelas regies em que os recursos hdricos atuam como um aspecto proeminente na definio de sua agenda de segurana. No obstante sua importncia para a construo de uma estrutura conceitual especificamente direcionada anlise de dinmicas hidropolticas, o conceito dos Complexos Hidropolticos de Segurana, tal qual originalmente proposto, apresentava limitaes, dentre as quais, considerar basicamente eventos conflituosos, o que restringia sua capacidade explicativa quando aplicado, por exemplo, em contextos em que prevalecessem arranjos cooperativos como a resultante destas dinmicas. Se, pois, o trabalho de Schulz destacava, sobremaneira, o papel dos recursos hdricos como vetor de tenses, John Anthony Allan e Anthony Richard Turton analisando, respectivamente, o cenrio hidropoltico no Oriente Mdio e na frica Meridional, buscaram aperfeioar a ideia concebendo um modelo terico mais prximo da realidade ao considerar no apenas aspectos conflituosos da hidropoltica, mas igualmente suas interaes cooperativas.
41

fbio albergaria de queiroz

Nascia, ento, o conceito dos Complexos Hidropolticos (CH) para descrever, genericamente, quadros marcados por elevada interdependncia hidrolgica e, especificamente, aquelas regies onde os eventos conduzissem formao de arranjos cooperativos. Dessa maneira, segundo a tipologia de Allan e Turton, o Complexo Hidropoltico de Segurana passou a ser uma variante desse conceito principal, contudo, mantendo a mesma funo para a qual fora concebido: mapear espaos marcados por situaes de elevada tenso por conta de disputas envolvendo recursos hdricos. Assim, com base nessas colocaes e considerando que uma hiptese deve ser emprica, geral, plausvel e testvel (JOHNSON e JOSLYN, 1991; p.48), esta investigao parte da proposio relacional de que quanto maior for o grau de interdependncia entre os atores que compartilham os usos de um sistema hidrogrfico maior ser a probabilidade de formao de Complexos Hidropolticos/Complexos Hidropolticos de Segurana. A partir desse ponto referencial que se busca verificar em que medida duas das principais estruturas hidrogrficas do mundo, as Bacias Platina e Amaznica, influenciaram, e influenciam, a conformao das relaes internacionais no Complexo Regional de Segurana da Amrica do Sul. Em outras palavras, h entre os ribeirinhos que integram e atuam em cada uma destas bacias dinmicas hidropolticas intensas a ponto de ensejar a formao de Complexos Hidropolticos ou Complexos Hidropolticos de Segurana? Esse o problema em torno do qual o estudo se desenvolver e para o qual buscar respostas. Especificado o marco terico e definidos a hiptese, o universo e o problema de pesquisa, eis, ento, a cadeia causal a guiar-nos nessa empreitada: 22

22

Na cadeia causal encontram-se elencadas as variveis selecionadas para o estudo a ser conduzido. A varivel dita independente aquela que afeta outras variveis, so fenmenos teis na explicao das caractersticas ou do comportamento do objeto de estudo. Por conseguinte, a varivel dependente o que o pesquisador deseja explicar em funo da influncia de uma ou mais variveis independentes. Por fim, a varivel interveniente aquela que, numa sequncia causal, se coloca entre a varivel independente e a varivel dependente ajudando a explicar o processo pelo qual a primeira influncia a segunda.

42

introduo

Para executar a cadeia causal descrita, recorrer-se- ao auxlio do mtodo comparado, definido por SEAWRIGHT e COLLIER (2004, p.278) como sendo a anlise sistmica de pequeno nmero de casos. A escolha se deve ao fato de na grande rea das Cincias Sociais, em sentido amplo, e no caso das Relaes Internacionais, mais especificamente, tal mtodo se apresentar como um instrumento mais adequado para se buscar inferncias e, por conseguinte, produo de conhecimento, dado que, frequentemente, o pesquisador da rea lida com situaes em que h muitas variveis e pequeno nmero de casos (LIJPHART, 1971; p.685). Apesar de serem crescentes a literatura e os estudos acadmicos nacionais abordando aspectos historiogrficos, jurdicos, sociolgicos, econmicos e polticos da hidropoltica platina e amaznica (FAJARDO, 2004; FILHO, 2005; ALEMAR, 2006; CAUBET, 2006; ZUGAIB, 2006; PECEQUILO e HAGUE, 2007; TUSSI, 2008; MELO, 2008; GREGRIO, 2009; PALM, 2009; PROCPIO, 2010), um compndio dessa produo mais recente revela-nos que so poucas as abordagens que fazem remisso s teorias das Relaes Internacionais e, ainda, que nenhuma trabalha com o marco terico dos Complexos Hidropolticos, muito embora ele j venha sendo utilizado de forma recorrente em vrios estudos sobre importantes sistemas hidrogrficos como as Bacias dos rios Tigre e Eufrates, Nilo, Orange, Limpopo e Jordo. Outrossim, essa constatao permite-nos qualificar o presente trabalho como um estudo exploratrio na medida em que trata de uma temtica ainda no pesquisada no mbito da academia nacional. Por isso, ao fim, espera-se que os resultados alcanados contribuam para preencher essa lacuna sobre o papel das duas maiores e mais importantes bacias hidrogrficas sul-americanas nas relaes internacionais do Brasil e do subcontinente, mais especificamente quanto sua relao com a construo da agenda regional de segurana. Para tanto, reiteramos que o mtodo comparado de grande valia j que permite explorar similaridades e diferenas entre os objetos de estudo como base para testar a hiptese levantada. Para cumprir tais intentos, o livro encontra-se dividida em quatro captulos. Considerando, pois, que a preciso conceitual fundamental para o xito do trabalho de pesquisa, o captulo primeiro traz os principais aspectos referentes aos trabalhos da Escola de Copenhague. Primeiramente, so apresentados alguns dos postulados extrados da literatura construtivista das Relaes Internacionais com destaque para os trabalhos de Alexander Wendt, um dos expoentes dessa corrente terica, j que suas contribuies foram determinantes na elaborao do aparato conceitual da Escola de Copenhague, analisado logo em seguida. Verificadas suas
43

fbio albergaria de queiroz

contribuies e limitaes aponta-se porque a corrente abrangente, desde que evitadas certas armadilhas metodolgicas, apresenta-se como a mais adequada para investigar a natureza e a diversidade das ameaas existentes e a complexidade do atual cenrio internacional. Por fim, demonstra-se como esse marco epistemolgico contribui para o estudo da hidropoltica, sobretudo para o entendimento das dinmicas que do forma aos Complexos Hidropolticos, modelo descritivo apresentado em sua dual acepo no captulo seguinte. A relao binomial hidropoltica-segurana, examinada a partir do arcabouo terico apresentado, , como dito, o objeto de anlise do captulo segundo. Por meio da reviso das principais referncias literrias sobre o tema apresentam-se inferncias descritivas e causais que qualificam a hidropoltica como um assunto de high politics. Para demonstrar o processo de construo da hiptese que orienta essa pesquisa, aqui tambm se examinam seis estudos de caso em que a gua ou vem sendo analisada como uma importante varivel na conformao das relaes internacionais no nvel subsistmico de anlise. Demonstrada a utilidade prtica da agenda ampla de segurana bem como dos modelos descritivos dos CRS/CH/CHS, faz-se, ao fim, um breve adendo introdutrio acerca das principais caractersticas do universo de pesquisa selecionado, assim como a exposio de uma ferramenta metodolgica auxiliar a ser utilizada nos captulos ulteriores: a Escala BAR (Basins at Risk). Os captulos terceiro e quarto encerram essa jornada. A partir da anlise multitemtica, investigam-se, respectivamente, as principais dinmicas associadas hidropoltica platina e amaznica. Do processo de consolidao dos Estados nacionais aos dias atuais so abordados aspectos histricos, polticos, econmicos, estratgicos, dentre outros mais que denotam como os usos dessas guas comunais contriburam para moldar as percepes e identidades dos atores envolvidos e, consequentemente, as relaes internacionais no Complexo Regional de Segurana da Amrica do Sul. No ltimo tpico de cada um desses captulos recorre-se ao auxlio da Escala BAR para cumprir, enfim, um duplo objetivo: apresentar respostas para o problema de pesquisa e, por conseguinte, verificar se nos casos aludidos h a confirmao da hiptese enunciada. Por fim, depois das concluses obtidas, apresentam-se algumas recomendaes pontuais para pesquisas futuras, como a investigao de variveis outras que devido aos limites estabelecidos para esse estudo no foram examinadas, mas que certamente poderiam integrar seu desenho de pesquisa e, qui, agregar novas nuances averiguao sistemtica da hidropoltica platina e amaznica.
44

Captulo I Construtivismo e segurana: as contribuies da Escola de Copenhague

Todays world differs in a fundamental way from one of classic multipolarity: there are many more power centers, and quite a few of these poles are not nation-states.() Power is now found in many hands and in many places. (Richard N. Haass, 2008) In a globalized world, almost all problems spill over borders. Whether terrorism, nuclear proliferation, environmental degradation, economic crisis, or water scarcity, no issue can be addressed without significant coordination and cooperation among many countries. (Fareed Zakaria, 2008; p.31)

As teorias e os conceitos que as compem buscam interpretar a realidade do mundo em que vivemos, explicar o comportamento de seus agentes e estruturas. No raras so as vezes em que sistemas conceituais apresentam divergncias, da o fato de termos diferentes interpretaes de um mesmo fenmeno a partir de diversos discursos tericos, cada qual com suas especificidades e pontos de vista (WOODS, 1996; p.09). Um conceito uma ideia agregadora, um smbolo, uma construo no plano intelectual que representa fenmenos relevantes da realidade (ROCHA, 2002; p.83), o que faz de seu processo de elaborao um exerccio relevante e necessrio j que estes elementos semnticos, os conceitos, e seus conjuntos, as teorias, nos permitem abstrair, generalizar e conectar (HOLLIS e SMITH, 1991), enfim, discutir as diversas dimenses do fenmeno em anlise de forma inteligvel. Alm de elementos de um sistema terico, os conceitos so instrumentos da investigao cientfica, uma espcie de processadores das informaes coletadas (CASTRO SANTOS, 2001; p.739) ou data containers, como os define SARTORI (1970, p. 1041). Portanto, identificar com preciso os conceitos a serem utilizados no exerccio investigativo constitui tarefa fundamental para se evitar o perigo de incorrer em esticamento conceitual (conceptual stretching) (SARTORI, 1970; p.1041).23
23

O esticamento conceitual ocorre quando o pesquisador aplica, inapropriadamente, teorias e conceitos estabelecidos em novos contextos. A extenso de determinados conceitos ampliada, comprometendo sua capacidade analtica e levando a pseudoequivalncias.

45

fbio albergaria de queiroz

Os estudos na rea de segurana evidenciam essa necessidade, especialmente no contexto ps-Guerra Fria, uma vez que, com o fim do fervor ideolgico leste-oeste, a segurana deixou de ser tema exclusivamente de ordem militar posto que na agenda dos pases passaram a figurar os chamados novos temas tais como: narcotrfico, acesso a tecnologias, deteriorao ambiental, escassez hdrica, ondas migratrias, terrorismo, pobreza extrema, consolidao das democracias, dentre outros mais.24 Na verdade, no atual cenrio internacional, marcado por um alto grau de interdependncia (Keohane e NYE, 2001), as tradicionais questes relativas segurana no deixaram de ocupar posio de destaque, mas passaram a ser vistas de modo cada vez mais integrado a esses novos temas da agenda internacional (SATO, 2000; p.139), o que gerou profundos impactos no debate terico sobre esse que um dos temas centrais e definidores do campo de estudo das Relaes Internacionais (RI). Portanto, neste cenrio de contornos indefinidos, quais seriam as naturezas das ameaas? De onde viriam? Logo, em um contexto no qual ainda pairam muitas incertezas, responder a estas perguntas um dos desafios que devem ser levados em considerao na definio da agenda internacional de segurana o que, por sua vez, revela o quo complexa pode ser a tarefa de conceitu-la. 25 Em relatrio produzido em 2004 por uma comisso de especialistas indicados por Kofi Annan26, ento Secretrio-Geral da ONU, foram identificados seis ncleos temticos descrevendo as principais fontes de ameaas segurana internacional: 1) as guerras entre Estados; 2) a violncia no interior dos Estados, guerras civis, violaes aos direito humanos em larga escala e o genocdio; 3) pobreza, doenas infecciosas e a degradao ambiental; 4) armas nucleares, qumicas e biolgicas; 5) terrorismo e; 6) crime organizado transnacional. Esses ncleos, cada qual com suas particularidades, apresentam uma ampla gama de assuntos com potencial de gerar instabilidades, desde as
Alguns destes assuntos h muito j integravam a agenda internacional, contudo, com o trmino da Guerra Fria e o arrefecimento da dimenso militar da segurana, eles ganharam maior visibilidade e importncia, equiparando-se aos tradicionais assuntos de high politics. A Declarao Universal dos Direito Humanos data de 1948 e o meio ambiente foi tema da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento Humano em Estocolmo (1972), s para citar alguns exemplos. Portanto, a novidade estava na maneira como tais assuntos passaram a ser vistos. 25 Segundo BUZAN (1991, p.16-17) existem mirades de definies para o que vem a ser segurana internacional e, na falta de uma que seja clara e reconhecida, no se poder progredir satisfatoriamente na elaborao de estruturas tericas adequadas para abordar os eventos a ela relacionados. Essa colocao ratifica a importncia de se verificar quais conceitos e teorias so mais adequados para explicar satisfatoriamente as questes de segurana, sobretudo, aquelas relacionadas hidropoltica, objeto dessa anlise. 26 A more secure world: our shared responsibility.
24

46

construtivismo e segurana: as contribuies da escola de copenhague

tradicionais disputas territoriais at a competio por gua ou outros recursos naturais (RICUPERO, 2009; p.18-19). Se por um lado documentos como este nos alertam para a urgncia de se estudar a extenso e profundidade das fontes de ameaas, por outro, nos revela, ainda que implicitamente, alguns problemas de ordem metodolgica. Um deles, objeto de crticas recorrentes, de que quando um conceito se torna demasiadamente amplo e inclusivo, ele pode ficar por demais elstico a ponto de dificultar a identificao de solues prticas (KOLODZIEJ, 1995; p.314) e, assim, comprometer sua utilidade como ferramenta analtica (AYOOB, 1995; p.10; COLLIER e LEVITSKY, 1997; CASTRO SANTOS, 2004; p.119). Portanto, qual seria a utilidade de um conceito (ou conceitos) que pe em risco a prpria coerncia estrutural e intelectual do campo de estudo? Seja como for, o fato que esta realidade, profundamente alterada tanto pela incluso de temas no convencionais na agenda internacional de segurana como pela ascendente e destacada atuao de nonstate actors, ensejou, como observa ZAKARIA (2008, p.231), a necessidade premente to construct a new approach for a new era, one that responds to a global system in which power is far more diffuse than ever before and in which everyone feels empowered. Portanto, o processo de elaborao conceitual no apenas um exerccio metodolgico, antes um exerccio epistemolgico (como o conhecimento construdo) e ontolgico (como os atores constroem o mundo e do propsito a ele; so as referncias concretas do discurso ou, em outras palavras, os elementos que compem o mundo das Relaes Internacionais). Como nos lembra TILLY (1995), embora em muitos casos os eventos polticos e sociais apresentem regularidades, as circunstncias histricas e as implicaes da agncia humana exigem que os analistas trabalhem com mtodos investigativos que contemplem preocupaes de ordem epistemolgica e ontolgica, caso em que se enquadram os estudos em segurana. Nesse sentido, a Escola de Copenhague (Copenhagen Peace Research Institute COPRI), criada em 1985, aportou notvel contribuio ao campo de estudo ao oferecer arcabouo terico alternativo perspectiva tradicional dos estudos em segurana, aquela atrelada lgica realista e que, portanto, considera basicamente os aspectos militares e estratgicos do tema, alm de ter no Estado sua unidade exclusiva de anlise (BUZAN et al., 1998; TANNO, 2003; p.50,75; WILLIAMS, 2003; p.511).
47

fbio albergaria de queiroz

Em linhas gerais, a perspectiva terica de Copenhague sustenta que as ameaas segurana no so apenas de natureza militar, mas podem tambm advir das reas poltica, ambiental, econmica e societal, cada qual com uma dinmica prpria que, no necessariamente, ter no Estado seu objeto referente 27. Da podermos classificar a proposta de Copenhague, um dos marcos tericos desse estudo, como sendo do tipo amplo ou abrangente (widener). Embora a COPRI tenha desenvolvido um quadro analtico-conceitual inovador a partir de uma perspectiva ampliada, em seus trabalhos iniciais, perceptvel a utilizao do conceito de segurana ainda fortemente atrelado lgica realista ao manter o Estado como nica unidade de anlise, conforme observado no trabalho de Barry Buzan intitulado People, States and Fear: An agenda for International Security Studies in the Post-Cold War Era (1991).28 O grupo de Copenhague percebeu que o conceito de segurana, tal qual proposto por Buzan, apresentava limitaes explicativas quando aplicado em determinados contextos empricos, especialmente naqueles em que havia a necessidade de se considerar atores outros que no o Estado, como no caso da ecloso de conflitos tnicos no Leste Europeu. Esses limites analticos renderam crticas proposta terica da Escola (TANNO, 2003; p.56), o que concomitantemente abriu espao para reformulaes. Assim, na tentativa de mapear novos contextos em termos de aplicao conceitual, Barry Buzan juntamente com Ole Wver, Pierre Lemaitre e Morten Kelstrup, em Identity, Migration and the New Security Agenda in Europe (1993), propuseram que tambm fosse objeto de estudo o setor da segurana por eles denominada de societal. A partir de ento se observa que o carter estatocntrico da teoria de Copenhague comea a ceder lugar a uma perspectiva transnacional, mais coerente com o estado das relaes internacionais ps-Guerra Fria, na medida em que a necessidade de identificar objetos referentes em setores especficos exigia a anlise de atores no estatais dada sua crescente capacidade de interferir nos fenmenos internacionais.29
So considerados objetos referentes aquelas unidades de anlise cuja segurana/existncia se encontre ameaada: os Estados e/ou sua estrutura organizacional; os valores e caractersticas essenciais de um agrupamento tnico em termos de identidade; o meio ambiente; as regras que garantem o funcionamento dos mercados; o equilbrio de poder etc. 28 O livro foi originalmente publicado em 1983 com o ttulo People, States and Fear: The National Security Problem in International Security onde o autor enfatiza a dimenso militar da segurana estatal. Uma nova edio foi lanada em 1991, j com o novo ttulo, onde Buzan, embora propondo a ampliao das fontes das ameaas para alm da dimenso militar, mantm a premissa estatocntrica realista ao afirmar que no sistema internacional contemporneo, a unidade padro de segurana o Estado territorial soberano (BUZAN, 1991; p.9). 29 Enquanto o espao internacional tem como referncia os Estados nacionais e suas fronteiras (DUPAS, 2005; p.165), o enfoque transnacional diz respeito s ligaes (linkages) que as atividades de grupos infraestaduais, de diferentes
27

48

construtivismo e segurana: as contribuies da escola de copenhague

Como nota MATHEWS (1997) apud NAM (2006; p.200-1), o fim da Guerra Fria trouxe no apenas um mero ajuste entre os Estados, mas um compartilhamento de poderes antes restritos sua ao soberana. Assim, agncias especializadas, Organizaes No Governamentais de Alcance Transnacional (ONGATs)30, grupos tnicos, corporaes transnacionais, veculos de comunicao, opinio pblica, comunidades epistmicas, dentre outros mais, passaram a integrar o rol dos agentes capazes de influenciar a agenda internacional de segurana. Conceitos forjados pelo grupo de Copenhague como politizao e securitizao abriram a possibilidade para a elaborao de uma perspectiva construtivista de segurana, principalmente por evidenciarem que a estruturao de questes afetas ao tema no depende apenas dos atores tomadores de deciso, mas tambm de que tais assuntos sejam reconhecidos pelo pblico como ameaa. Portanto, visto por essa perspectiva, os temas de segurana so entendidos como percepes intersubjetivas, socialmente construdas. Esta evoluo terica plenamente apresentada por Buzan, Wver e Jaap de Wilde em Security: A new Framework for Analysis (1998), um marco na literatura que definitivamente destacou a proposta terica desse grupo como uma alternativa inovadora e coerente para o campo de estudo. Nesta obra os autores sustentam que a anlise das questes em segurana demanda a elaborao de quadros analticos especficos para cada setor (militar, poltico, econmico, ambiental e societal) cada qual com suas regras, atores, discursos e objetos referentes prprios. Outra importante caracterstica da Escola de Copenhague refere-se grande relevncia atribuda s dinmicas regionais de segurana. O modelo descritivo dos Complexos Regionais de Segurana (CRS), originalmente esboado por Barry Buzan na primeira edio de People, States and Fear (1983) e apresentado em sua verso mais elaborada por Buzan e Wver em Regions and Powers: the Structure of International Security (2003), sofisticou as anlises na rea ao destacar o estudo das inter-relaes ocorridas em um nvel intermedirio, localizado entre as dinmicas interestatais e sistmicas de segurana.
Estados, estabelecem entre si, passando por cima das fronteiras dos Estados, para alm, e por sobre as mesmas linhas abstratas, e sem que se tenha de pedir autorizao para faz-lo ao aparelho central dos mesmos Estados (MALTEZ, 2002; p.61). 30 O termo foi cunhado por SEINTENFUS (2008, p.347) para designar aquelas organizaes no governamentais cuja atuao, em razo da natureza de seus objetivos, ultrapassa as fronteiras nacionais.

49

fbio albergaria de queiroz

De acordo com o grupo de Copenhague, o nvel regional ganhou maior autonomia e visibilidade j que fora do contexto da rivalidade bipolar as potncias locais ganharam maior espao para manobras, e as peculiaridades regionais (especialmente as preocupaes dos Estados com a capacidade material, interesses e intenes de seus vizinhos) se tornaram mais facilmente distinguveis da agenda sistmica de segurana da Guerra Fria. Somado ao processo de descolonizao iniciado nos anos 1940, BUZAN e WVER (2003, p.10) argumentam que a construo do cenrio acima descrito tornou-se possvel devido ao declnio dos interesses e dos incentivos para que a superpotncia remanescente e demais grandes potncias se envolvessem em competies estratgicas em regies mais distantes. Portanto, compreender a dimenso regional da segurana tornou-se fator fundamental nessa estrutura terica. Tecidas estas breves consideraes contextuais, o captulo discute, em um primeiro momento, alguns dos pressupostos construtivistas que influenciaram na estruturao da agenda de segurana da Escola de Copenhague. Em seguida discorre-se, em pormenores, sobre essa agenda e suas contribuies para os estudos em segurana. Para tanto, sero base dessa anlise os livros-chave para o entendimento de tal estrutura terica: Security: A new Framework for Analysis e Regions and Powers: the Structure of International Security que, como visto em linhas gerais, referem-se, respectivamente, ao esforo de expanso conceitual e ao estudo das dinmicas regionais de segurana.31 Ao fim, demonstra-se que tal esforo permitiu estruturar uma teoria de segurana agregando elementos da abordagem tradicional em uma base construtivista, o que resultou em formulaes conceituais inovadoras para a definio de uma agenda de segurana mais condizente com os desafios com os quais se depara o atual cenrio internacional, dentre os quais, aqueles relacionados hidropoltica. 1.1 Construtivismo e Segurana Os postulados realistas sobre os temas de segurana dominaram as relaes internacionais por muito tempo e prevaleceram praticamente incontestes como mainstream explicativo destas dinmicas at o fim da
31

Embora estas obras sejam as principais referncias do captulo, fazem-se remisses aos trabalhos precursores da Escola, de forma suplementar, para que se possa visualizar seu desenvolvimento e sua contribuio original ao campo de estudo a partir do interessante dilogo metaterico que lhe deu forma.

50

construtivismo e segurana: as contribuies da escola de copenhague

ordem bipolar da Guerra Fria.32 De modo geral, as teorias positivistas como o Realismo objetivam fornecer elementos que permitam, de alguma maneira, prever situaes futuras. Esta eficincia em explicar os fenmenos internacionais, dada sua simplicidade e capacidade preditiva, foi um dos fatores que o tornou to atrativo. Portanto, o inesperado colapso da Unio Sovitica seguido pelo fim da Guerra Fria teve grande impacto no debate terico em RI, uma vez que a falha desse paradigma em no conseguir antecipar tais eventos centrais colocou em xeque sua hegemonia terica e propiciou a multiplicao de concepes alternativas para a leitura do contexto internacional, dentre as quais o Construtivismo. Embora o termo tenha sido introduzido nas RI por Nicholas Onuf com World of Our Making: Rules and Rule in Social Theory and International Relations (1989), o Construtivismo ganhou maior visibilidade com Alexander Wendt, um de seus principais expoentes, por meio do artigo Anarchy is what States make of it, publicado em 1992. Neste trabalho seminal Wendt postula que o significado de anarquia uma construo social diretamente ligada identidade dos Estados. Portanto, para WENDT (1992), as relaes de cooperao e conflito entre os Estados dependem do processo de formao de identidades entre eles, sendo a identidade entendida como o conjunto de significados que os atores atribuem a si prprios em relao aos outros, fruto de um relacionamento histrico-social contnuo, no esttico, dependente de interpretaes e conexes cognitivas. Posteriormente, em 1999, Wendt publicou Social Theory of International Politics, uma das obras mais influentes desde Theory of International Politics (1979) de Kenneth Waltz. Nesta obra referencial Wendt enfatiza o papel das ideias na poltica internacional, contudo, sem desconsiderar a importncia do que ele rotulou de materialismo residual (rump materialism) definido em termos de capacidade militar, tecnologia, geografia e recursos naturais, pois, embora as ideias tenham papel fundamental na conduo da poltica internacional, it can not be ideas all the way down (WENDT, 1999; p.110). Dessa forma, o autor mantm a importncia dos elementos materiais nas relaes internacionais, pois so eles que definem os limites das aes
32

O Idealismo moderno, ou wilsoniano, disputou com o Realismo o posto de mainstream das RI durante os anos 1920 e em parte dos anos 1930. O advento da Liga das Naes ratificou as bases do Paradigma Idealista que, em linhas gerais, postulava ser possvel aos Estados conviverem pacificamente tendo como fundamento as regras do Direito Internacional. Com a Segunda Guerra Mundial, o Realismo ressurgiu tendo nos trabalhos de Hans Morgenthau seu alicerce terico como resposta falha emprica do Idealismo em prevenir a escalada da violncia e a emergncia dos movimentos nacionalistas que, conjugados, culminaram na deflagrao do conflito. Excetuado esse perodo, as releituras modernas do Realismo prevaleceram como padro explicativo das dinmicas de segurana at o fim da confrontao bipolar. certo que ainda hoje o Neorrealismo (ou Realismo Estrutural) mantm seu posto de mainstream, contudo, concorrendo com outras abordagens igualmente relevantes como a Teoria Neoliberal Institucionalista e o Construtivismo.

51

fbio albergaria de queiroz

estatais assim como os custos relativos pela escolha de determinadas opes. Contudo, Wendt ressalta que o significado atribudo pelos atores a essas foras so determinantes. Segundo ele, as ideias constituem a base do sistema internacional dado que as questes materiais se apresentam, em grande medida, em funo delas. Cabe ressaltar que, no mbito das RI, o Construtivismo no um conceito homogneo, mas um modelo de raciocnio (ZEHFUSS, 2001; p.54), ou an IR theoretical and empirical perspective (...) based on social, ontological and epistemological foundations (ADLER, 2006; p.96), apresentada em mltiplas vertentes. Portanto, como perceptvel, para os propsitos desse captulo adota-se como referncia a perspectiva construtivista de Alexander Wendt, definida por ele prprio como uma via media, uma verso moderada que, por meio de uma leitura sociolgica das relaes internacionais, busca estabelecer uma ponte entre a epistemologia positivista (existncia de uma realidade objetiva) e a ontologia ps-positivista (realidade socialmente construda).33 Nesse sentido, antes de adentrar propriamente na anlise do quadro terico de Copenhague, faz-se importante apresentar alguns dos principais conceitos extrados da literatura construtivista das Relaes Internacionais, com destaque para os trabalhos de Wendt, j que seus pressupostos permeiam os postulados tericos desta Escola e foram determinantes para o desenho de sua estrutura terica. Primeiramente cumpre destacar que, tal qual o prprio nome indica, o Construtivismo assume a premissa de que a realidade internacional uma construo social. Por conseguinte, as estruturas-chave do sistema de Estados so intersubjetivas, ou seja, so definidas por ideias compartilhadas, e no apenas por foras materiais. De forma semelhante ao Realismo, a abordagem construtivista tambm assume uma viso estado-cntrica por ter nos Estados sua principal unidade de anlise j que as mudanas sistmicas ocorrem por meio desses. Todavia, o Construtivismo atribui crescente importncia aos atores no estatais, aspecto que no compartilhado pelos realistas. Assim, embora sustente a primazia do Estado, esta abordagem reconhece os demais atores como importantes elementos ontolgicos nesta estrutura social que os constitui e que, ao mesmo tempo, constituda por eles (WENDT, 1999; p.8-10). Na sequncia apresentam-se alguns importantes eixos da perspectiva construtivista wendtiana, mais especificamente quanto ao
33

O Construtivismo wendtiano caracteriza-se como uma perspectiva moderada por distanciar-se, de um lado, do idealismo mais radical que reconhece como vlidas apenas as ideias e, por outro lado, das vises puramente materialistas.

52

construtivismo e segurana: as contribuies da escola de copenhague

papel das ideias na formao dos interesses e preferncias do Estado, a importncia das normas e o debate agncia-estrutura. Como veremos, esses aspectos so importantes para a compreenso dos fundamentos que influenciaram o grupo de Copenhague no desenvolvimento de uma teoria de segurana baseada em pressupostos construtivistas. 1.1.1 Ideias e identidades como base para a construo dos interesses A investigao do papel desempenhado pelas ideias na formao da poltica internacional no uma inovao construtivista e data dos anos 1950, quando, em trabalho seminal intitulado Environmental Factors in the Study of International Politics(1957), Harold e Margaret Sprout examinaram a influncia do que eles definiram de ambiente psicolgico (imagens e ideias) sobre o sistema operacional (aquele composto por elementos materiais). Desde ento se desenvolveu uma proficiente literatura especializada em discutir o papel das ideias entendidas como crenas compartilhadas por um grande nmero de indivduos e das imagens nacionais, ou identidades, como elementos capazes de organizar percepes na forma de guias de comportamento ao permitir o estabelecimento de objetivos e a ordenao de preferncias (HERZ, 1994; p.76). Resgatando tais premissas, o Construtivismo wendtiano busca investigar como as ideias constituem o mundo em que vivemos e, por conseguinte, como elas influenciam o processo de construo das identidades que so determinantes na formao dos interesses estatais. Neste sentido, WENDT (1999; p.97) argumenta que as ideias no dizem respeito apenas ao ambiente social no qual os atores interagem, mas tambm ao contedo de questes materiais e ao significado de poder que constitudo, principalmente, por ideias e contextos culturais onde as identidades tomam forma. Assim sendo, segundo a lgica construtivista wendtiana, material resources only acquire meaning for human action through the structure of shared knowledge in which they are embedded (WENDT, 1995; p.73) o que, consequentemente, leva concluso de que os Estados, nicas unidades nesta estrutura que detm o monoplio do uso da violncia, no so verdades materiais puramente objetivas. Logo, sem ideias no h interesses, sem interesses no possvel atribuir significado aos elementos materiais que, por sua vez, do forma realidade internacional (WENDT, KATZENSTEIN e JEPPERSON, 1996;
53

fbio albergaria de queiroz

p.59). Assim, v-se que esta percepo compatibiliza busca de interesses e ideias que seriam, para tal propsito, recursos utilizados por certos atores na consecuo de seus objetivos exercendo, portanto, um papel significativo, mas, ressalte-se, sempre em contnua interao com variveis estruturais de poder (SARAIVA e RUIZ, 2009; p.152). Essa inter-relao foi objeto de um estudo realizado por GOLDSTEIN e KEOHANE (1993) onde eles discutiram, a partir da perspectiva institucionalista racionalista, as formas pelas quais as ideias que vo de princpios morais gerais a acordos sobre a aplicao especfica do conhecimento cientfico so capazes de influenciar na escolha de opes polticas. O argumento que subsidia a tese dos autores de que as aes empreendidas pelos tomadores de deciso dependem da qualidade substantiva das ideias na medida em que haja a percepo de que elas refletem ligaes causais e princpios normativos. Assim, mesmo no sendo uma abordagem propriamente construtivista, o referido estudo til para os propsitos do captulo ao identificar trajetrias por meio dos quais estas crenas compartilhadas exercem influncia sobre a esfera poltica. Temos, ento, segundo os autores, o primeiro caminho, ou road map, como resultado da necessidade dos atores em determinar suas preferncias ou entender as relaes causais entre seus objetivos e as alternativas polticas estratgicas por meio das quais tais metas podem ser alcanadas. Uma segunda opo descreve um cenrio em que as ideias adquirem capacidade de constranger o campo poltico na medida em que elas se mesclam com normas e regras ou, em outras palavras, institucionalizam-se. Tambm caracterstica desta abordagem o fato de que as ideias afetam as interaes estratgicas ajudando, assim, a obter resultados mais eficientes (GOLDSTEIN e KEOHANE, 1993; p.12-13). Para os propsitos desta investigao, essas duas opes so relevantes, pois ajudam a explicar como as relaes internacionais tomam forma ao longo deste processo marcado por uma contnua emisso de sinais cuja interpretao define o padro de comportamento entre Estados ao criar imagens relativamente estveis sobre si mesmos e sobre os seus congneres. Significa dizer que, neste cenrio, geralmente os atores no decidem quais so seus interesses at conhecerem o que eles prprios representam, ou seja, quem so, o que, por sua vez, depende de suas relaes sociais (WENDT, KATZENSTEIN e JEPPERSON, 1996; p.60). Portanto, sob a tica construtivista, os interesses em termos de segurana so definidos por atores que respondem a variveis culturais e dependem,
54

construtivismo e segurana: as contribuies da escola de copenhague

substancialmente, da construo particular da prpria identidade em relao identidade dos outros. 1.1.2 Ideias e comunidades epistmicas A importncia ontolgica das comunidades epistmicas34 nas relaes internacionais reconhecida por vrias abordagens tericas, dentre as quais o Construtivismo. O papel do conhecimento cientfico, materializado na ao de atores que formam grupos de conhecimento compartilhado, relevante, pois ratifica a premissa construtivista de que as ideias, ou conhecimentos consensuais, segundo tipologia de HASS (1990, p.21),35 so capazes de influenciar processos decisrios domsticos e intergovernamentais. Retomando o estudo de GOLDSTEIN e KEOHANE (1993, p.10), essas ideias constituem o que eles definem como causal beliefs, ou seja, crenas resultantes de relaes de causa e efeito cuja autoridade obtida a partir do consenso compartilhado pelas elites reconhecidas. Estas crenas funcionam como guias para os atores na busca de seus objetivos. A atuao das comunidades epistmicas no se restringe esfera domstica, uma vez que elas dialogam sistematicamente com seus pares sem levar em conta fronteiras geogrficas ou geopolticas. Como explica INOUE (2003, p.81-2), suas bases no so territoriais e seus eixos de identificao coletiva no esto relacionados aos conceitos de classe ou nacionalidade, mas a temticas ou political issues cujos vnculos so construdos a partir de valores e/ou conhecimentos comuns. As comunidades epistmicas constituem, portanto, importantes estruturas comunicativas transnacionais, motivadas por ideias causais compartilhadas. Elas so capazes de atuar ativamente na arena poltica, inclusive, moldando-a ao influenciar na formao das posies e aes dos Estados e, por conseguinte, na agenda internacional de negociaes ao: 1) delimitar os limites da controvrsia poltica em torno de determinado assunto;
Segundo HAAS (1992, p.3) as comunidades epistmicas so constitudas por uma rede de profissionais com reconhecida especializao e competncia em uma determinada rea de conhecimento e que compartilham um conjunto de crenas e princpios normativos que proveem uma racionalidade de ao para os membros da comunidade, resultado do exerccio de uma autoridade politicamente relevante naquele domnio ou rea. Estas crenas causais contribuem para responder a um problema central na disciplina e constituem a base para entender o relacionamento entre possveis aes polticas e os resultados desejados. 35 De acordo com Ernest Hass (1990, p.21), considerado por GOLDSTEIN e KEOHANE (1993; p.204) um dos principais estudiosos sobre o papel ideacional nos processos decisrios polticos, as ideias so conhecimentos consensuais acerca de ligaes de causa e efeito sobre fenmenos considerados importantes pela sociedade.
34

55

fbio albergaria de queiroz

2) definir os interesses do Estado; e 3) definir padres (de julgamento ou regulao) (ADLER e HAAS, 1992; p.375; KECK e SIKKINK, 1998, p.02; SARFATI, 2005, p.272). Dessa forma, as redes constitudas por elas criam mltiplos canais de contato entre atores estatais e no estatais atuando, ento, como elementos empricos que comprovam a influncia das ideias nas relaes internacionais e, consequentemente, na conformao de uma agenda de segurana capaz de apontar com maior nitidez potenciais ameaas. 1.1.3 O papel das normas na condio de ideias institucionalizadas As ideias revelam um conjunto particular de interesses e preferncias dos atores em relao s opes disponveis funcionando, assim, como vnculos entre elas e as estruturas (HOPF, 1998; p.175). Entretanto, aqui fazendo-nos valer novamente da tipologia de GOLDSTEIN e KEOHANE (1993; p.12), como as ideias operam ao longo destes road maps, legitimando, restringindo, constituindo e capacitando a ao destes atores? Para os construtivistas, a resposta est nas normas. Quando as ideias se institucionalizam sob a forma de normas, entendidas como crenas intersubjetivas acerca do mundo social e natural, elas estabelecem padres a serem seguidos e outros a serem evitados influenciando, ento, no comportamento destes agentes, nas suas possibilidades de ao ao definir o que apropriado e, concomitantemente, nas escolhas de suas preferncias. Desta forma, o papel das normas na abordagem construtivista particularmente relevante, uma vez que elas no apenas definem quais prticas so consideradas legtimas, mas tambm legitima os atores a executarem-nas. Em suma, as normas contribuem para definir as relaes entre as identidades e a constituio dos interesses destes atores, j que elas surgem e so reproduzidas na ao dos Estados (FARREL, 2001; p.123). Aqui cabe ressaltar um aspecto relevante. Os construtivistas no esto interessados nas crenas individuais dos atores, mas sim, como dito, nas crenas que eles compartilham. Eis, ento, a questo: como sabemos que essas crenas compartilhadas existem? Segundo BYERS (1999), para serem compartilhadas as crenas devem ser codificadas e registradas, o que ocorre por intermdio do Direito Internacional,
56

construtivismo e segurana: as contribuies da escola de copenhague

mais especificamente sob a forma de tratados, costumes e decises das organizaes internacionais36. Portanto, estas crenas compartilhadas as normas esto presentes no mundo real dando significado a ele e demonstrando, outrossim, que as prticas sociais, nelas materializadas, so fenmenos observveis. Neste contorno jurdico no qual se circunscreve a sociedade internacional, importante salientar o papel desempenhado pelas instituies como garantes do bom funcionamento de tal estrutura normativa. Como j pontuava BULL (1977, p.54), h uma relao intrnseca entre regras e instituies j que estas ltimas ajudam a promover a adeso s primeiras ao legitim-las, interpret-las e colocar em prtica seus dispositivos balizando, desta forma, o comportamento dos atores que as compartilham. Dado o exposto, a investigao da dimenso jurdica por meio do Direito Internacional Pblico configura-se como um importante instrumento, uma vez que nos permitir identificar, nos casos das bacias Platina e Amaznica, a existncia de uma estrutura normativa e de instituies especficas que apontem (ou no) para a formao de Complexos Hidropolticos. Logo, parte-se do pressuposto de que essas regras e normas, moldadas a partir das imagens que os atores constroem de si mesmos e daqueles com os quais se relacionam, definem, ao menos parcialmente, as estruturas que servem a intermediar suas mtuas interaes, inclusive em termos de segurana (ROCHA, 2002; p.61). A partir da, surge outra importante questo referente teorizao causal entre normas e comportamentos. Como mensurar a fora (eficcia) destas normas? Para cumprir tal tarefa, LEGRO (1995, p.16) sugere a utilizao de trs critrios de investigao: sua clareza de codificao (especificidade); o tempo em que a norma est em vigor e seu nvel de tolerncia aos desafios que surgem (durabilidade) e seu nvel de aceitao no discurso (concordncia). Em sntese, a fora das normas e, por conseguinte, sua importncia e influncia, sero maiores quanto mais claras, mais solidificadas e mais endossadas elas forem. Complementar ao trabalho de Legro, CORTELL e DAVIS (2000, p.70-72) apontam que a importncia das normas pode ser verificada ao se observar no apenas o nvel de evidncia dessas nos discursos, mas tambm
36

Tratado todo acordo formal concludo entre os sujeitos do Direito Internacional Pblico (Estados soberanos e Organizaes Internacionais) tendo por objetivo produzir efeitos jurdicos. J costume entendido, segundo definio do Estatuto da Corte de Haia (1920), como sendo uma prtica geral aceita e reconhecida como sendo o direito. Por fim, as decises das Organizaes Internacionais, geralmente sob a forma de resolues, recomendaes, declaraes e diretrizes, ttulos que usualmente as tipificam, externalizam a vontade de seus membros, seja pela unanimidade, seja pelo consenso.

57

fbio albergaria de queiroz

seu nvel de codificao nas instituies e o grau de condicionalidade associada a elas (seu nvel de implementao nas polticas domsticas). 1.1.4 Comprovando a importncia emprica das normas: a construo de regimes internacionais Um dos exemplos mais ilustrativos para se comprovar a importncia emprica das normas na conduta dos atores e na formao de suas preferncias est na construo de regimes internacionais37. De acordo com PUCHALA e HOPKINS (1993) (apud INOUE, 2003; p.88), por meio de suas regras especficas, eles constrangem o comportamento de seus integrantes, afetam as decises dos protagonistas sobre quais assuntos iro integrar suas agendas polticas, determinam quais atividades so legtimas ou condenveis e ainda influenciam se, quando e como os conflitos que surgem so resolvidos. A partir da dcada de 1980, vrios tericos das RI passaram a trabalhar sistematicamente o conceito de regime, o que culminou no desenvolvimento de uma ampla literatura acerca do tema que, por isso, nos remete tarefa inicial de se definir qual o termo mais adequado a ser utilizada para os propsitos do livro. Uma das definies pioneiras e, ainda hoje, uma das mais importantes e referenciadas, aquela com a qual as demais dialogam, foi cunhada por KRASNER (1982, p.185-6), que os conceituou como sendo conjuntos de princpios, normas, regras e procedimentos decisrios, implcitos ou explcitos, ao redor dos quais convergem as expectativas dos atores em uma dada rea temtica das relaes internacionais. Nesse contexto, princpios so entendidos como crenas de fatos e causao; as normas como padres de comportamento definidos em termos de direitos e obrigaes, as regras como prescries ou proscries para as aes e, por fim, os procedimentos de decises como prticas para fazer e implementar as escolhas coletivas (KRASNER, 1982). Embora poca o autor no tenha vislumbrado a atuao de atores outros que no os tradicionais Estados, esta definio, ainda que suscite imprecises interpretativas de ordem semntica38, de forma geral consistente
O termo foi introduzido nas Relaes Internacionais por John Ruggie, em 1975, que definiu regime como um grupo de expectativas mtuas, regras e regulamentos, planos, energias organizacionais e compromissos financeiros que so aceitos por um grupo de Estados (KEOHANE, 1984; p.56). 38 Um dos motivos que conferem impreciso semntica ao conceito de regime, conforme proposto por Krasner, reside no fato desse estar baseado em definies como princpios, normas, regras e procedimentos. A inegvel intimidade entre esses termos conduz a ambiguidades de ordem interpretativa. Assim, como distinguir um regime de acordos especficos? Para Robert Jervis, por exemplo, os regimes facilitariam a realizao de acordos, mas estariam muito alm desses, que
37

58

construtivismo e segurana: as contribuies da escola de copenhague

com a abordagem construtivista, pois permite considerar a atuao de atores no estatais como possveis participantes nestes regimes. Ainda segundo KRASNER (1982; 1993), um regime pode ser considerado resultado da interposio de variveis localizadas entre fatores causais bsicos e resultados. Nesse sentido, o regime estaria entre ambos, atuando como uma varivel interveniente. Entre estes fatores bsicos que possibilitam a formao de regimes, estariam o conhecimento cientfico, as normas e princpios, os usos e costumes, as relaes de poder, interesses e valores, sendo, ento, ponto fundamental entender a relao entre estas variveis e os regimes que elas mesmas originariam. Alm disso, h tambm a preocupao com a relao entre os regimes, os resultados relacionados a eles e os comportamentos resultantes dessa organizao. De tal maneira, quando estabelecidos, os regimes afetam comportamentos e os resultados das aes ocorridas devido ao seu estabelecimento. Portanto, eles no so considerados um fim em si mesmo, ou seja, os fatores bsicos no se organizam com a finalidade de criar regimes. Isso deve acontecer de forma espontnea, na medida em que os Estados passem a compartilhar determinado modo de proceder da maneira mais cooperativa possvel. A partir das contribuies de Krasner, outros tericos desenvolveram suas prprias definies, algumas corroborando-as (PORTER e BROWN, 1991, p.20-21; HURRELL e KINGSBURY, 1992; p.1112), outras aperfeioando-as (HAAS, 1993; PUCHALA e HOPKINS, 1993) ou, ainda, contestando-as (KEOHANE, 1984; STEIN, 1990, STRANGE, 1982)39, o que evidencia a dificuldade da preciso conceitual e a intensidade do debate em torno de aspectos relacionados ao tema como as causas de seu surgimento, sua efetividade e durabilidade e/ou os modos como se processam as mudanas internas nestes regimes. De qualquer maneira, o estudo dos regimes internacionais evidencia haver uma relao causal entre os instrumentos legais que os compem e o comportamento dos atores integrantes comprovando, desta sorte, a importncia das normas nas escolhas de suas preferncias e na formao de suas identidades. Alm disso, o estudo dos regimes passou
39

so frgeis e suscetveis a mudanas decorrentes de quaisquer realocaes em termos de recursos de poder ou mudanas de interesses por parte dos principais atores. Keohane e Stein examinam, de maneira interessante, a relao entre cooperao e regimes internacionais, chegando a conceber a ideia de regimes de cooperao. Eles afirmam no haver necessariamente uma relao entre fatores bsicos causais e a formao de regimes, e que esses fatores podem implicar diretamente resultados e comportamentos sem estabelecer um regime, contrapondo, dessa forma, a ideia defendida por Krasner. Uma das crticas mais contundentes quanto ao conceito de regime foi feita por STRANGE (1982, p.479-493) que afirma ser ilgica a demasiada nfase dada aos Estados, uma vez que crescente e relevante a atuao dos atores no estatais nas relaes internacionais contemporneas.

59

fbio albergaria de queiroz

a constituir um excelente instrumento para identificar a capacidade de influncia dos agentes no estatais na evoluo dos acontecimentos no plano internacional (ROCHA, 2002; p.276). Assim, por ser a segurana um fenmeno relacional, reflexo deste complexo quadro de crescente interdependncia entre temas e atores40, verifica-se a utilidade dos regimes como ferramenta analtica e, ao mesmo tempo, descritiva das dinmicas que do forma ao campo dos estudos estratgicos. Esta aplicabilidade conceitual vlida, portanto, no contexto da hidropoltica. Apesar de sua utilidade emprica, ROMN (1998), estudioso do regime de cooperao amaznico, acredita que as perspectivas tericas existentes, em geral, no explicam satisfatoriamente o processo de amadurecimento de um regime, tampouco seus resultados, isso porque elas preocupam-se, sobremodo, em entender como determinadas instituies orientam a cooperao internacional, resultando numa maior nfase nas instituies e nas negociaes que ocorrem no mbito internacional do que nos resultados da cooperao em si. Tornam-se, portanto, conceitos estticos e incapazes de captar a caracterstica variante dos regimes. Para corrigir esta discrepncia, ROMN (1998, p.59) entende que imprescindvel que se avalie a efetividade do regime ao longo do seu processo de desenvolvimento. Consonante com estas assertivas, est a proposta de LEVY, YOUNG e ZURN (1995) que sugere a existncia de arranjos conceituais concebidos a partir da combinao da realidade emprica com os diversos efeitos dos regimes ao longo do tempo, aps sua implementao. Esse mtodo permitiu-lhes tipificar os regimes associando o grau de formalidade normativa dos mesmos convergncia de expectativas dos atores integrantes, como nos mostra o quadro abaixo:

40

Tendo como referncia o trabalho de BUZAN (1991), RUDZIT (2005, p.309-10) afirma no ser possvel entender a segurana nacional de um determinado Estado sem entender o padro internacional de segurana interdependente em que ele estiver envolvido, entretanto, tendo em mente que esta interdependncia sistmica no uniforme. Da a crescente importncia que assume a proximidade geogrfica na definio de subsistemas regionais e o papel de sistemas intrusivos nas relaes regionais de segurana devido, principalmente, a influncias externas por parte das grandes potncias. Significa dizer, como aponta KOLODZIEJ (1995; p.326), que os problemas de segurana que afetam uma regio so configurados por diferentes fatores histricos e geogrficos, pela divergncia das necessidades de segurana em jogo, pela diversidade dos atores envolvidos e pelo carter especfico dos eixos de conflito que definem sua estrutura.

60

construtivismo e segurana: as contribuies da escola de copenhague

Quadro 1.1: Classificao dos Regimes quanto formalidade e expectativas

Fonte: LEVY, YOUNG e ZURN (1995).

Desta forma, buscando uma definio alternativa capaz de dirimir as limitaes citadas, ROMN (1998, p.65) prope que os regimes internacionais sejam definidos como instituies sociais compostas de princpios, normas, regras e procedimentos de tomada de deciso, previamente acordados, que governam ou pretendem governar a interao dos atores em reas temticas especficas. Segundo FILHO (2005; p.52-53), ao acrescentar a expresso que pretendem governar, este conceito admite, diferentemente dos anteriores, a possibilidade de um regime ser estabelecido e executado, mas, ainda assim, sem produzir os resultados esperados. Isso porque o processo de negociao no plano internacional diferente do plano domstico, em parte devido a conflitos entre os dois nveis de anlise onde ameaas aos interesses individuais dos Estados, por vezes, os constrangem a fazer certas concesses, levando, ento, a negociaes que podem resultar em decises vagas. Ao avaliar a hidropoltica sul-americana, FILHO (2005; p.51) confirma as pressuposies dos trabalhos de Romn e Levy et. al. neste universo ao concluir que no Tratado de Cooperao Amaznica, por exemplo, algumas normas no foram implementadas ou no tm nenhuma efetividade prtica. No entanto, sua existncia explicvel por objetivos que podem ser compreendidos no processo de negociao do Tratado. O mesmo fenmeno ocorre no caso da Bacia do Prata, s que com outro grau de intensidade normativa. Logo, por analogia, pode-se inferir a existncia de um regime hidropoltico quando os atores que compartilham deste recurso adotam determinado modo de proceder a partir de um conjunto de normas especficas concebidas para evitar, ou tentar evitar, potenciais conflitos que venham a surgir a partir dos seus diversos usos, poluio ou diviso.
61

fbio albergaria de queiroz

1.1.5 O debate agente-estrutura O debate agente-estrutura encerra a primeira parte deste captulo por ser um assunto que agrega e, ao mesmo tempo, sintetiza o que vem sendo discutido at o momento. Este debate metaterico assume, por natureza, papel central na evoluo das RI, enquanto campo de estudo, ao buscar abstrair de seus vrios discursos tericos explicaes capazes de demonstrar, por um lado, o comportamento dos agentes e suas implicaes sobre as estruturas e, por outro, em que medida tais estruturas so capazes de constranger a agncia destes atores. Consequentemente, como destaca ROCHA (2002, p.221), as complexas relaes entre agentes e estruturas encontram-se intimamente ligadas a conceitos-chave da rea como, por exemplo, segurana, anarquia, equilbrio de poder, regimes internacionais e interdependncia. Entretanto, mesmo a despeito de sua importncia basilar, somente a partir do trabalho de Waltz acerca da influncia do sistema internacional sobre o comportamento de suas principais unidades constitutivas que este debate ganha fora na comunidade acadmica, em meados da dcada de 1980. Em Theory of international politics, Waltz props uma caracterizao do sistema internacional em que ele definido em termos de sua estrutura. O modelo estrutural waltziano, ento amplamente acolhido na comunidade acadmica das RI com o status de mainstream, apresentou o sistema internacional como uma estrutura composta por agentes racionais muito similares, os Estados, que interagem em funo de seus prprios interesses em um contexto de anarquia (WALTZ, 1979). Alm disso, Waltz entende que os sistemas internacionais so diferenciados apenas pela distribuio de capacidades relativas entre os Estados. Nesse contexto, o mnimo que eles tm como objetivo garantir a sua prpria preservao e, no mximo, tentar exercer uma dominao universal. A natureza do sistema internacional , portanto, fator determinante das preocupaes dos Estados em termos de segurana. Assim, nestes moldes, o sistema internacional seria sustentado pela capacidade de poder dos Estados cujos comportamentos so determinados por uma estrutura anrquica pr-existente e, mais especificamente, pelo lcus ocupado por eles em tal estrutura. No entanto, ao conceber os Estados e seus interesses como construes sociais intersubjetivas, Wendt naturalmente questiona o modelo sistmico-estrutural neorrealista de Waltz. Quanto questo dos agentes, uma das crticas de Wendt a este modelo refere-se ao fato de
62

construtivismo e segurana: as contribuies da escola de copenhague

ser excessivamente reducionista e esttico ao ignorar a agncia de atores no estatais, uma vez que Waltz, embora reconhea sua existncia, no acredita que sejam capazes de exercer influncia no sistema internacional. Desse modo, pondera SARFATI (2005, p.311), ao negligenciar possveis conexes entre unidades diferenciadas, o modelo de Waltz no explica satisfatoriamente questes relevantes como, por exemplo, o papel da governana na condio de fator capaz de contribuir para a governabilidade do sistema anrquico internacional por meio da agncia de atores outros que no os Estados, bem como a crescente importncia dos movimentos transnacionais. J quanto estrutura, entendida por Waltz como uma forma ontolgica que precede os agentes uma vez que sua compreenso requisito para se entender a conduta destes atores, temos, pois, pelo prisma wendtiano, a percepo de ser tal estrutura um fenmeno social, e no apenas material, onde ela a estrutura e os agentes so elementos inseparveis e interdependentes, todavia, ontologicamente distintos (WENDT, 1999; p.20). Este modelo, definido por WENDT (1987) como estruturacionista, apresenta, ento, os Estados, seus principais agentes, como atores definidos por meio da estrutura global de poder em um contexto onde ambos se constituem mutuamente. Imaginemos ento, como exemplifica FARREL (2004, p.120), um sistema que dispe de atores dotados de significativos recursos de poder. Neste caso, a estrutura social ser um sistema internacional que d importncia ao poder e reconhece essa identidade nas prticas particulares, tais como o uso de fora contra Estados menores. Por sua vez, atravs destas prticas, os Estados, grandes e pequenos, moldam a estrutura do sistema internacional. A anarquia, de igual maneira, ocupa papel central no modelo wendtiano uma vez que ela entendida como uma construo social que, por isso, afeta os interesses e o processo de formao de identidades dos atores. A partir da estrutura ideacional na qual esteja inserida e do papel que os atores atribuem uns aos outros nesta estrutura, a lgica, ou cultura anrquica, pode ser definida, segundo WENDT (1999, p.249), de trs maneiras. Temos, ento, uma lgica anrquica hobbesiana quando prevalecem relaes de inimizade entre os atores; lockeana quando o comportamento dominante moldado pela rivalidade entre os Estados, e kantiana, correspondente s relaes de amizade ainda que no sejam plenas onde os conflitos que eventualmente surgem so
63

fbio albergaria de queiroz

resolvidos pacificamente. A partir desse quadro, nas situaes em que as identidades entre os Estados so percebidas como positivas, temos um quadro propenso cooperao enquanto que, por outro lado, se elas so negativas, recorre-se ao balanceamento do poder. Em outras palavras, para Wendt as ameaas tambm so construes sociais e no naturais , o que leva concluso, conforme aponta KATZENSTEIN (1996, p.2), de que os interesses em segurana so definidos, e no descobertos, por atores que respondem a fatores culturais por meio de um processo de interao social. Note-se, portanto, que nesta abordagem dois aspectos se destacam como importantes variveis capazes de moldar, decisivamente, alianas e antagonismos entre os Estados na atual estrutura internacional: os padres de amizade/inimizade e as relaes de poder. Por fim, igualmente relevante o trabalho revisionista do neorrealismo waltziano empreendido por BUZAN, JONES e LITTLE (1993), no apenas pela contribuio ao debate em anlise, mas tambm por sua influncia direta na construo terica da Escola de Copenhague. Ao propor a expanso estrutural para alm da dimenso poltica, em setores que se inter-relacionam e se sobrepe, esta reviso terica inovou o debate agente-estrutura ao considerar a existncia de uma clara separao entre os dois nveis. Desta maneira, a anlise do nvel sistmico em termos de subdivises setoriais (setor militar, poltico, econmico, ambiental, societal etc.) e do comportamento das unidades em termos de seus atributos permite-nos verificar, como explica SARFATI (2005; p.312), a distribuio de capacidades entre os agentes em cada um destes setores de forma independente. Assim, com base nesta abordagem, torna-se perfeitamente possvel considerar que em um dado campo, como o econmico, haja uma estrutura multipolar ao passo que na esfera poltico-militar, por exemplo, prevalea, ainda, a unipolaridade (HUNTINGTON, 1999; p.36). Esse entendimento compartilhado por autores contemporneos, dentre os quais ZAKARIA (2008; p.4-5) que afirma que at the politico-military level, we remain in a single superpower world. But in every other dimension industrial, financial, educational, social, cultural the distribution of power is shifting, moving away from American dominance. Por conseguinte, considerando que esta estrutura hbrida caracteriza a natureza do atual sistema internacional, urge recorrer expanso do conceito de segurana j que o estabelecimento de fortes conexes intersetoriais naturalmente expe a existncia de novas fontes
64

construtivismo e segurana: as contribuies da escola de copenhague

de ameaas, vulnerabilidades e a agncia de outros atores. Estes agentes, por sua vez, dada sua natureza assimtrica, no percebem a sensao de segurana/insegurana da mesma forma e intensidade e, por isso, no respondem a elas seguindo o mesmo padro (ROTHSCHILD, 1995; p.54). Por fim, a par do que fora exposto acerca dos pressupostos construtivistas cumpre verificar, como ltima tarefa, se com relao tradicional agenda realista h uma inclinao ao dilogo ou confrontao terica no que tange investigao das dinmicas em segurana. Nesse sentido, v-se que a Escola de Copenhague segue uma lgica bem prxima ao Construtivismo ao pressupor ser a segurana um processo de construo social que assume dinmicas distintas de acordo com o setor sob anlise e suas inter-relaes. Entretanto, observa-se claramente a incorporao de elementos realistas em sua arquitetura conceitual como a distribuio de poder e o papel da territorialidade, especialmente no que se refere formao dos Complexos Regionais de Segurana, o que sugere a tendncia a um dilogo, no entendimento de CHECKEL (1998, p.347), frutfero tanto para construtivistas como para realistas. Destarte, ao considerarem-se as relaes simbiticas que tomam forma entre elementos como crenas, capacidades materiais, fronteiras, percepo de poder, anarquia, polaridade e construo social, todas elas fundamentais nessa estrutura terica, possvel inferir ser a agenda de Copenhague resultado da sugerida via mdia wendtiana, estando ela localizada entre a epistemologia positivista e a ontologia ps-positivista, entre a abordagem material e a ideacional. Portanto, nesse estudo, adota-se tal estrutura por ser aquela que fornece o instrumental terico-metodolgico mais adequado para se examinar com maior nitidez a composio ontolgica da hidropoltica regional e sua relao com a agenda de segurana dos atores envolvidos. Vamos, ento, a ela. 1.2 A Escola de Copenhague e a ampliao do conceito de segurana A discusso sobre a ampliao do conceito de segurana tem nas contribuies da Escola de Copenhague um ponto referencial emblemtico. Como dito, sua abordagem abrangente oferece aos pesquisadores da rea um arcabouo terico alternativo perspectiva tradicional ao ensejar a incorporao progressiva de novos temas e atores nos estudos em segurana a partir de uma estrutura conceitual prpria. Ento, considerando tal perspectiva, como definir o que vem a ser segurana?
65

fbio albergaria de queiroz

Para Buzan, Wver e seus colaboradores, segurana o movimento que leva a poltica para alm das regras estabelecidas e concebe a questo, ou como um tipo especial de poltica ou como um conjunto de aes que se executa acima dela (BUZAN et al., 1998; p.23). Esse processo, por eles denominado de securitizao, pode ser entendido como um tipo extremo de politizao onde o ator securitizador, diante de uma situao de ameaa, busca colocar o objeto a ser protegido em um lcus de deciso imune s regras ordinrias do jogo poltico em que se justificaria, portanto, a utilizao dos meios necessrios para resolver o problema. Cabe ressaltar que um dado assunto pode ser enquadrado em um amplo espectro que vai do no politizado (onde ele no visto como um tpico que deva ser submetido ao debate pblico ou demande decises em termos de segurana), passando pela politizao (onde h o reconhecimento de que o tema de interesse pblico e, portanto, objeto de deciso governamental e alocao de recursos) e indo, nos casos extremos, condio de securitizado (que, como visto, requer o uso de medidas emergenciais para a soluo do problema, ainda que fora dos limites normais do processo poltico). H ainda o movimento inverso, a dessecuritizao, que consiste em deslocar assuntos anteriormente qualificados como existencialmente ameaados para o nvel dos processos usuais de barganha e disputa da esfera poltica (BUZAN et al., 1998; p.04; SHEENAN, 2005; p.54). Cumpre tambm destacar que tipificar um assunto de acordo com estas estruturas conceituais no uma prerrogativa exclusiva dos Estados podendo, inclusive, ocorrer por intermdio da agncia de outros atores. Estes processos revelam, ento, que a exatido dos critrios estabelecidos para definir determinado tema como sendo de segurana uma construo social intersubjetiva e est diretamente relacionado nfase discursiva atribuda aos possveis efeitos polticos substanciais de uma dada ameaa existencial a um objeto referente, o que revela o papel central do speech act, ou ato-discurso, nesta abordagem. 1.2.1 Ideias, speech act e securitizao Qual a natureza das relaes que se estabelecem entre as palavras e o mundo real? Este questionamento, levantado por vrios estudiosos do tema, a base da Teoria dos Atos da Fala (TAF), perspectiva da Filosofia Analtica da Linguagem que pressupe ser este sistema de signos aplicado na comunicao de ideias, a linguagem, uma prtica
66

construtivismo e segurana: as contribuies da escola de copenhague

social concreta para a realizao de aes, uma forma de constituio da realidade e, por isso, uma parte indissocivel do mundo real que a ele d forma e sentido em uma complexa relao de interdependncia (SEARLE, 1984; AUSTIN, 1990). A partir desta premissa, a TAF entende que a linguagem no deve ser meramente considerada em sua simples forma abstrata (ou locucionria), mas sempre dentro de um contexto social e cultural no qual as expresses e sentenas lingusticas proferidas pelos falantes faam sentido em relao aos elementos constitutivos desse contexto (atos ilocucionrios) produzindo, ento, efeitos e consequncias (atos perlocucionrios).41 O Construtivismo, ao assimilar esses pressupostos bsicos em sua estrutura terica, passou a enfatizar o papel dos processos discursivos uma vez que eles refletem diretamente quais so as ideias relevantes para os atores e, por conseguinte, quais so seus interesses. Como explica Foucault (2005, p.171), analisar o discurso fazer com que desapaream e reapaream as contradies, mostrar o jogo que nele elas desempenham; manifestar como ele pode exprimi-las, dar-lhes corpo ou emprestar-lhes uma fugidia aparncia em uma complexidade que lhe prpria. Da WENDT (1999, p.135) postular que, ao se investigar variveis materiais, igual ateno deve ser dedicada anlise dos discursos a elas subjacentes, j que esta inter-relao capaz de demonstrar a validade dos argumentos suscitados por determinado ator e, consequentemente, o potencial de suas foras materiais. Observa-se, assim, que os construtivistas veem na linguagem um veculo de difuso e institucionalizao de ideias, um mecanismo para a construo da realidade social (ADLER, 2006; p.103) tal qual a Teoria da Linguagem. Destarte, o que a TAF rotula de speech act (ato-discurso) no apenas descreve a realidade, mas tambm ajuda a mold-la por ser uma estrutura por meio do qual as coisas significam e, ao mesmo tempo, tem significado atribudo pelos oradores autorizados na medida em que estes lhes conferem qualidades, atributos e inter-relaes com outros objetos (KRATOCHWIL, 1989; p.8; MILLIKEN, 2001; p.138-40). Portanto, recorrendo novamente ao auxlio da Teoria da Linguagem, verifica-se que o ato-discurso, para ter fora ilocucionria
41

De acordo com a categorizao dos atos da fala tal qual elaborada por AUSTIN (1990), o ato locucionrio seria o que se diz, ou seja, a utilizao de signos lingusticos (sons e palavras) com significado; o ato ilocucionrio seria o como se diz, o ato em si, praticado ao se enunciar determinada orao em uma dada circunstncia e com uma finalidade. Por fim, os atos perlocucionrios seriam os efeitos decorrentes da ao de se dizer algo. Ressalte-se, ainda, que esta tipologia uma abstrao terica j que o ato lingustico deve ser considerado como um todo (AUSTIN, 1990; p.121).

67

fbio albergaria de queiroz

como ao e, portanto, produzir atos perlocucionrios, deve ser proferido dentro de um contexto apropriado e por aqueles atores que ocupem papeis e/ou posies adequados ao procedimento especfico evocado nestas circunstncias (AUSTIN, 1990, p.31). Somente nesse lugar constituinte, o discurso poder ter os efeitos de sentido esperados. Mudadas as condies de produo, o sentido do discurso, consequentemente, assume nova configurao semntica (BRANDO, 1993). Conforme teorizado pela Escola de Copenhague, essas assertivas aplicam-se no caso dos estudos em segurana por terem no ato-discurso elemento central para seu adequado entendimento uma vez que, como explica WVER (1994, p.5), we can regard security as a speech act. Dessa forma, um assunto assume o status de securitizado no necessariamente por causa da existncia de uma ameaa real, mas sim pelo fato de ser apresentado como tal, atravs do ato-discurso, em um dado contexto. Por conseguinte, ao utilizar o ato-discurso para tal, este ator postula a seu favor o direito de usar meios extraordinrios para conter a ameaa, quaisquer que sejam, mesmo que isso implique a quebra das regras normais do jogo poltico. Nesse sentido, salienta WOODS (1996; p.27), o discurso sinnimo de ao, o que significa dizer que ele sinaliza, de fato, prtica e comportamento, afinal, securitizing is never an innocent act (SHEENAN, 2005; p.55). Dessa maneira, se um agente declara determinado fato como securitizvel ele no est apenas usando signos lingusticos, mas, por meio do speech act, praticando uma ao em um contexto em que a segurana entendida como um lcus de deciso situado alm das regras ordinrias da esfera poltica. No obstante, este processo possui condicionantes. Um discurso que apresenta algo como ameaa existencial a um objeto referente no necessariamente estabelece uma situao de securitizao. Para que o tema assuma esta condio, o ator securitizador deve convencer sua audincia de que a adoo de medidas especiais necessria para conter a ameaa e garantir a segurana do objeto. Dessa maneira, a securitizao ocorre only if and when the audience accepts it as such (BUZAN, et al., 1998; p.25). Por isso, tal processo, denominado pelos autores como movimento de securitizao, configura-se como uma negociao entre um agente securitizador e sua audincia no mbito de uma unidade por meio do qual este agente buscar legitimidade e permisso para desconsiderar as regras vigentes do jogo poltico ou, ento, alter-las. Se no houver sinais de tal aceitao por parte da audincia, no temos, de fato, a securitizao de um objeto, mas apenas um movimento de securitizao.
68

construtivismo e segurana: as contribuies da escola de copenhague

Portanto, como nota RUDZIT (2005, p.309), o essencial a designao de uma ameaa existente que requeira uma ao emergencial ou medidas especiais, contudo, sempre referendado por parcela significativa da audincia. Ademais, ao favorecer a observao do comportamento de indivduos e grupos organizados, a anlise dos processos discursivos permite entender com maior nitidez o papel de variveis e atores domsticos na conformao de uma agenda de segurana. Por conseguinte, esta anlise corrobora a premissa defendida por BUZAN (1991; p.60) de que o Estado no um ator coerente e unitrio em termos de percepo de ameaas sua integridade, embora, por mais que existam divergncias, haja sempre uma resultante, ainda que provisria, dos alinhamentos e coalizes polticas domsticas (VIOLA, 2005; p.8). Logo, diferentemente da percepo neorrealista de ameaa as something quasi material and objective (STAHL, 2007, p.04), o grupo de Copenhague a apresenta, seguindo a mesma lgica da definio de segurana, como uma construo social. A anlise do discurso evidencia, portanto, que o percurso que o sujeito discursivo faz da elaborao do contedo a ser expresso enunciao do mesmo orientado socialmente, buscando adaptar-se ao contexto imediato do ato da fala e, sobretudo, a interlocutores concretos (BRANDO, 1993, p.10). A partir destas assertivas, constata-se a importncia de se observarem as dinmicas domsticas e o papel dos agentes locais. Neste aspecto, so particularmente relevantes os resduos fsicos resultantes das crenas compartilhadas por estes atores como as declaraes pblicas e os documentos referentes agncia de policymakers e elites decisrias, tais como correspondncias internas, documentos de planejamento e outros registros oficiais (FARREL, 2004; p.126). As culturas organizacionais e estratgicas destacam-se, desta forma, como importantes elementos tangveis que ajudam a explicar e interpretar a ao do Estado (LEGRO, 1996; p.124). Por fim, alm dos objetos referentes e dos atores securitizadores, cumpre distinguir um terceiro elemento fundamental nesta estrutura: os atores funcionais. Eles afetam diretamente a dinmica de um setor, pois, mesmo no sendo o objeto referente e tampouco um ator securitizador, ainda assim exercem influncia significativa na definio da agenda de segurana. o caso, por exemplo, de uma fbrica poluidora. Ela capaz de exercer papel central na dinmica de segurana do setor ambiental atuando no sentido de fomentar a dessecuritizao de questes ambientais que se interponham consecuo de seus objetivos (BUZAN et al., 1998; p.36).
69

fbio albergaria de queiroz

Maiores detalhes sobre estas unidades so abordados na prxima seo, dedicada anlise dos setores de segurana. 1.2.2 Ampliando o conceito de segurana: a diviso setorial Em Security: A New Framework for Analysis (1998), Buzan, Wver e de Wilde adotam como alternativa para a ampliao conceitual o alargamento da agenda de segurana de forma a permitir a incluso de ameaas outras que no apenas aquelas advindas dos tradicionais setores poltico e militar. Para cumprir tal propsito tambm so consideradas nessa abordagem as ameaas oriundas do setor ambiental, societal e econmico, cada qual com sua dinmica, contudo, mantendo os atributos que qualificam um dado assunto como sendo de segurana: 1) ameaa percebida como risco potencial sobrevivncia de um objeto referente; 2) carter de urgncia; 3) o poder estatal reivindicando o uso de meios extraordinrios para enfrentar o problema (WVER, 1994; p.3). Esta metodologia operacional permitiu, por meio da diviso em setores, desagregar um conceito mais amplo o da segurana ao viabilizar a seleo de um dos seus modelos distintos de interao, reduzindo, ento, a complexidade do trabalho de pesquisa ao limitar as variveis sob anlise. Contudo, ressaltam os autores, o estudo isolado de cada um dos setores no deve ser utilizado como parmetro nico para explicar as dinmicas de segurana uma vez que, embora apresentem padres diferenciados, estes setores mantm ligaes intrnsecas uns com os outros por serem partes indissociveis de um todo. Assim, as diversas interaes setoriais devem ser consideradas para uma adequada compreenso dos arranjos que do forma agenda de segurana dos Estados, ressalte-se, em um cenrio que se modifica em ritmo acelerado. V-se, portanto, que o conceito de segurana, tal qual apresentado nesta obra, uma ideia integradora. Ademais, a autonomia conferida a cada setor relativizou o estatocentrismo dos trabalhos iniciais de Buzan j que os objetos referentes no sero necessariamente os tradicionais Estados (TANNO, 2003; p.59). Alm disso, os objetos referentes sero definidos a partir de lgicas e regras especficas variando de acordo com o setor sob anlise demonstrando, outrossim, que, o que percebido como ameaa em um dado segmento pode no s-lo em outro, conforme perceptvel na descrio pontual de cada um dos setores a seguir.

70

construtivismo e segurana: as contribuies da escola de copenhague

1.2.2.1 O setor militar No mbito do estatocntrico sistema internacional vestfaliano, marcado pela distribuio relativa de poder entre suas unidades constitutivas num contexto de interdependncia estratgica, o setor militar destacou-se sobremaneira j que as questes de segurana estavam e em muitos casos ainda esto diretamente relacionadas capacidade de defesa dos pases diante de ameaas advindas das foras armadas de seus congneres (WVER, 1994; p.3; THOMAS, 2003; p.214). Portanto, historicamente, no setor militar que o processo de securitizao encontra-se mais institucionalizado, tendo nos tradicionais Estados seus principais objetos referentes e nas elites militares seus principais atores securitizadores. Contudo, ainda que fortemente associado figura estatal, outros objetos referentes alguns no tangveis podem ser apontados neste setor como o equilbrio de poder, a sociedade internacional, a no proliferao de armas de destruio em massa ou, ainda, rudimentos basilares do Direito Internacional como o princpio da no agresso. Nestes casos, os atos-discursos evocam uma mobilizao extraordinria para a defesa de preceitos gerais intrinsecamente associados segurana de suas unidades referenciais por excelncia, os Estados, como a observncia aos direitos humanos e a manuteno da segurana coletiva ou da estabilidade internacional (BUZAN et al., 1998; p.55). Quanto aos atores securitizadores, observa-se que esses no se limitam agncia exclusiva das elites militares, principalmente em sociedades democrticas e pluralistas onde tambm se engajam no discurso de securitizao atores outros como grupos de presso, intelectuais e servios de inteligncia. De igual maneira, destaca-se a grande quantidade de agentes capazes de influenciar as dinmicas de segurana neste setor atuando, pois, como atores funcionais. Representantes ministeriais ligados s foras armadas (marinha, exrcito e aeronutica), burocracias especializadas e a indstria blica so exemplos de agentes que potencialmente integram esta categoria. Ressalte-se que, embora as capacidades militares, absolutas ou relativas, sejam variveis determinantes na securitizao setorial, outros elementos, como fatores geogrficos, histricos e polticos, tambm exercem papel fundamental neste processo. Por fim, com relao lgica das ameaas e vulnerabilidades nesse setor, os autores destacam que, depois de uma longa proeminncia da estrutura sistmica global como arena decisria das dinmicas militares,
71

fbio albergaria de queiroz

tem havido, desde o fim da Guerra Fria, uma crescente tendncia regionalizao das mesmas. Se por um lado o fim da rigidez bipolar viabilizou a dessecuritizao em algumas regies ao contribuir para eliminar o dilema da segurana42 entre os Estados, por outro lado aguou as tenses j existentes em outras localidades, principalmente naquelas em que predominam os ditos Estados fracos ou falidos.43 Neste ltimo caso, as dinmicas locais ganharam maior espao dada a ausncia das grandes potncias, o que ensejou o natural distanciamento com relao agenda sistmica de segurana. 1.2.2.2 Setor ambiental O meio ambiente emergiu como tema da agenda internacional, ainda de forma embrionria, na dcada de 1970, intensificou-se ao longo dos anos 1980, alcanou sua maturidade nos anos 1990 e, atualmente, vem se destacando como um dos assuntos que melhor exemplificam o fenmeno da interdependncia global. A realizao de grandes conferncias temticas globais ao longo deste perodo44 ensejou uma nova reflexo sobre as possveis relaes entre os problemas ambientais com os quais se deparam os Estados e uma aspirao poltica fundamental: a busca da segurana. Entretanto, como apontam BUZAN et al. (1998; p.71), comparativamente s outras reas, as tentativas de securitizar questes ambientais so relativamente recentes nas relaes internacionais. Do ponto de vista instrumental, ainda que timidamente, o conceito de segurana ambiental ganhou maior espao no debate acadmico ao fim da dcada de 1980. A Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e
O conceito de Dilema da Segurana (Security Dilemma) foi elaborado por John Herz nos anos 1950. De acordo com essa abordagem, quando um Estado busca os meios necessrios para aumentar sua segurana, dada a natureza anrquica do sistema internacional, ele acaba aguando o sentimento de insegurana por parte de outros Estados que, por sua vez, passam a adotar medidas compensatrias para aumentar seus meios de defesa contra potenciais ameaas, gerando, assim, um ciclo contnuo de segurana-insegurana, da o dilema. Em outras palavras the creation of more security for one state is inevitably the creation of more insecurity for other states (SRENSEN 2007; p.359). 43 O artigo Saving Failed States de autoria de Gerald Helman e Steven Ratner, publicado na Foreign Policy em 1992, considerado o marco inicial dos debates sobre o tema. Na ocasio, os autores afirmaram que os Estados em vias de fracasso prometem se tornar uma faceta familiar da vida internacional (p.18). Desde ento, a ideia de Estados fracassados vem ganhando proeminncia no meio acadmico. Vrios so os adjetivos utilizados para denomin-los: Estados Fracos, Fracassados, Falidos, Estados em colapso, naes-prias (MONTEIRO, 2006; p.1-2). Os termos aqui utilizados no seguem uma nica adjetivao, o que no implica prejuzos de interpretao, pois, como dito, essas designaes se referem ao mesmo objeto (ainda que em graus diferenciados de fragilidade institucional). 44 Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente Humano - Estocolmo, 1972 (aprovada pela resoluo n 2398 (XXIII), de 03 de dezembro de 1968); Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento - Rio de Janeiro, 1992 (aprovada pela resoluo n 44/228, de 22 de dezembro de 1989); Cpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentvel - Johanesburgo, 2002 (aprovada pela resoluo n 55/199, de 20 de dezembro de 2000) e Conferncia das Naes Unidas sobre Desenvolvimento Sustentvel, Rio de Janeiro, 2012 (aprovada pela resoluo n 64/236, de 24 de dezembro de 2009).
42

72

construtivismo e segurana: as contribuies da escola de copenhague

Desenvolvimento da ONU, tambm conhecida por Comisso Brundtland, publicou, em 1988, relatrio intitulado Nosso Futuro Comum. O documento chamou a ateno para a existncia de uma relao causal recproca entre presses sobre o meio ambiente, tenses polticas e conflitos militares envolvendo o acesso a recursos naturais e ao seu controle em decorrncia de sua iminente escassez e importncia estratgica. Por isso, o relatrio exortou explicitamente que:
[...] um enfoque de conjunto da segurana nacional e internacional deve transcender a importncia tradicional atribuda ao poderio militar e competio blica. As verdadeiras fontes de insegurana incluem tambm o desenvolvimento no durvel, cujos efeitos podem ampliar e aprofundar os conflitos tradicionais (BRUNDTLAND, 1988; p.290).

A partir destes desdobramentos, como aponta LE PRESTRE (2000, p.411), perceptvel uma crescente preocupao com o impacto das mudanas ambientais sobre o tecido nacional dos pases e sobre a estabilidade internacional. Afinal, esta inter-relao pode conter componentes de uma importante dimenso das relaes internacionais, capaz de mobilizar os mais variados atores do cenrio internacional em torno dos objetivos de proteo ambiental, influenciar os agentes tomadores de deciso na escolha de opes de ao, bem como potencializar as relaes de conflito e cooperao entre os Estados. Note-se, tambm, que neste contexto de contnua evoluo nos estudos acadmicos sobre as possveis conexes entre as duas reas, o grupo de Copenhague trouxe sua contribuio ao debate ao sistematizar o meio ambiente como parte de sua estrutura setorial. Analisando o tema, Buzan e seus colaboradores identificaram como uma das principais caractersticas deste setor a existncia de duas agendas distintas, porm interdependentes uma cientfica e outra poltica , em que atuam os principais atores securitizadores e funcionais. A agenda cientfica, constituda por uma comunidade epistmica global, tem como um de seus atributos precpuos realizar avaliaes confiveis acerca dos potenciais riscos gerados por ameaas ambientais. com base nas evidncias fornecidas por esta comunidade que tais temas sero inseridos na agenda poltica internacional que, por sua vez, direcion-las-o rumo politizao, securitizao ou dessecuritizao. Assim, a identificao cientfica da existncia, das causas, das consequncias e das possveis solues para os problemas ambientais torna-se elemento central na discusso acerca da incluso do tema nas polticas de segurana (MITCHELL, 2006).
73

fbio albergaria de queiroz

J a agenda poltica essencialmente governamental e intergovernamental. Integram-na as Agncias Governamentais e/ou Organizaes Intergovernamentais responsveis por estabelecer e coordenar a execuo das regras voltadas para a conteno de ameaas e de seus provveis efeitos. Em alguns casos, esses atores institucionalizam a segurana ambiental criando subdepartamentos especializados para lidar com o tema. Cumpre salientar, ainda com relao s agendas, que as evidncias fornecidas pela comunidade epistmica sobre os problemas ambientais apontam, de forma geral, para consequncias de mdio e longo prazo, o que contribui para que elas no sejam securitizadas. Isso porque, segundo o grupo de Copenhague, o que crtico para a agenda poltica no apenas a existncia real de uma ameaa ao meio ambiente, mas seu carter de urgncia. Tal qual no setor militar, aqui tambm h uma grande variedade de atores funcionais cujas atividades, em maior ou menor grau, encontram-se diretamente ligadas qualidade do meio ambiente: corporaes transnacionais, indstrias qumicas, agrcolas e nucleares, Organizaes No Governamentais de Alcance Transnacional, dentre outros tantos. Tomando emprestada a terminologia cunhada por PORTER e BROWN (1991), BUZAN et al. (1998, p.77-9) tipificam os agentes do setor ambiental de acordo com sua atuao e percepo quanto s ameaas em: 1) atores lderes (lead actors): tem um forte compromisso com aes internacionais voltadas para a proteo do meio ambiente em casos especficos; 2) atores de oposio (veto actors): so essencialmente atores dessecuritizadores e; 3) atores de apoio (support actors): so geralmente atores muito afetados pelos efeitos das mudanas ambientais, contudo, por no dispor de recursos que os qualifiquem como lderes, acabam ocupando papel secundrio. Quanto aos objetos referentes, os autores destacam como principais elementos securitizveis: o prprio meio ambiente e as possveis relaes causais entre ele e a existncia humana. Consequentemente, com relao lgica das ameaas e vulnerabilidades que afetam o setor, os autores citam os danos causados aos sistemas naturais em decorrncia da ao antrpica e que tem o potencial de ameaar a sua prpria existncia (por exemplo, o aquecimento global e a escassez hdrica) como a principal dinmica setorial, aquela na qual os movimentos de securitizao tomam forma.
74

construtivismo e segurana: as contribuies da escola de copenhague

Entretanto, eles apontam que, apesar da retrica de alguns atores mais radicais, o que as evidncias tm demonstrado que raramente as questes ambientais convergem em conflitos violentos. O mais provvel que, na maioria dos casos, a varivel ambiental seja um elemento adicional no agravamento de conflitos j existentes. Destarte, como concluso geral, afirmam que muitas tentativas so feitas no sentido de securitizar questes ambientais em mbito global, mas o que se observa que tais esforos resultam, em grande parte, na politizao dos mesmos e, quando ocorrem securitizaes, elas geralmente so circunscritas ao nvel local ou regional. Isso se deve ao fato de os efeitos resultantes de problemas ambientais serem assimtricos, afetando os atores envolvidos de forma diferenciada. Assim, dado o exposto, os autores concluem admoestando que metodologicamente seria mais proveitoso utilizar o meio ambiente como uma lente por meio da qual podemos detectar e observar as causas das ameaas existenciais que se manifestam em outros setores intrinsecamente ligados a ele como o poltico e o econmico. Em trabalhos anteriores, Buzan sugere, inclusive, que as questes ambientais sejam identificadas as part of the economic agenda, which has the advantage of setting the issue at the heart of action that is most relevant to it (apud WVER, 1994; p.09). 1.2.2.3 O setor econmico Este um setor cuja anlise das ameaas se apresenta como tarefa complexa, por vezes paradoxal. Isso porque a insegurana uma caracterstica bsica do sistema econmico capitalista e dos agentes que atuam nas economias de mercado. Segundo FIORI (2007) apud ANTUNES (2009; p.167), a disputa entre Estados intrnseca expanso contnua do capitalismo e sempre cria, ao mesmo tempo, ordem e desordem, paz e guerra. Assim, diante de sinais de insegurana econmica, como diferenciar problemas politizados do cotidiano (politicized economics) daqueles assuntos genuinamente securitizveis? (BUZAN et al.,1998; p.103). Para o grupo de Copenhague, esse problema equacionado quando se parte do entendimento de que as ameaas, para serem securitizadas, devem ultrapassar os limites setoriais, estendendo-se, ento, para alm da dimenso econmica. o caso, por exemplo, das distores geradas pela crescente abertura (e porosidade) das fronteiras nacionais no contexto de um mundo cada vez mais globalizado onde as distncias geogrficas
75

fbio albergaria de queiroz

tornaram-se menos significativas, e novos horizontes se abriram a atividades econmicas da mais variada ordem, dentre as quais o comrcio, inclusive de ilcitos. Vejamos como exemplo os casos de Estados como Ucrnia, Moldvia, Bielo-Rssia, Chade, Serra Leoa, Haiti, Bolvia, Somlia, entre outros tantos rotulados como fracos ou falidos. Infringindo regras e procedimentos legais, eles ostentam o nada honroso posto de atuantes players no dinmico e competitivo mercado global dos ilcitos transnacionais, tema que vem ganhando crescente importncia nas Relaes Internacionais e cujos desdobramentos ainda no so plenamente conhecidos (FUKUYAMA, 2004; NAM, 2006; PROCPIO, 2007). Neste cenrio marcado pelo assombroso crescimento da mobilidade dos fatores de produo (bens, capital e mo de obra), praticamente qualquer coisa de valor encontra-se disposio no mercado globalizado de nossos dias incluindo drogas ilegais, espcies ameaadas de extino, seres humanos como mercadoria destinada explorao sexual e mo de obra ilegal e/ou escrava, cadveres e rgos para transplante, armas. Em uma lcida leitura acerca das dinmicas que tomam forma a partir deste quadro, NAM (2006; p.11) aponta que o comrcio ilegal est transformando o sistema internacional, modificando suas regras, introduzindo novos atores e reconfigurando o poder na poltica e economia globais. Da a securitizao tornar-se inteligvel quando essas ameaas representarem riscos reais s atividades econmicas essncias sobrevivncia fsica e organizacional do Estado, o que remete o debate para a seara da Economia Poltica Internacional (EPI) e seus desdobramentos como as possveis relaes de causa e efeito entre a natureza anrquica do sistema internacional e a estrutura econmica dos mercados. Estas ponderaes fundamentam a advertncia geral previamente feita de se evitar analisar um determinado setor isoladamente, j que esse procedimento escamotearia as indissociveis externalidades (spillovers) que se produzem em outras esferas, o que atesta a necessidade de uma anlise multissetorial para a correta avaliao das dinmicas que delas se originam. Ademais, asseveram BUZAN et al. (1998, p.116), this overspill effect evidencia o fato de que muitas dinmicas que so apresentadas como sendo questes de segurana econmica tm, na verdade, e em muitos casos, maior identificao com as lgicas de sobrevivncia que se manifestam em setores outros que no necessariamente o econmico. Outro ponto determinante nessa estrutura setorial, implcito nas explanaes antecedentes que, com o fim da Guerra Fria e o prenncio da vitria do capitalismo e da democracia liberal, respectivamente como
76

construtivismo e segurana: as contribuies da escola de copenhague

modelo organizacional da economia global e forma de governo triunfante (FUKUYAMA, 1992; VIOLA e LEIS, 2007), os discursos em segurana econmica passaram a ser moldados, em grande medida, by liberal concerns and by the effect of an international political economy attempting to operate under liberal rules (...) in the areas of trade, production and finance (BUZAN et al., 1998; p.96-7). Desta forma, no discurso liberal, as regras, regimes e instituies que garantem o bom funcionamento dos mercados so apresentados como principais objetos referentes. Outrossim, destaca-se como fundamento basilar neste sistema de segurana, baseado na hegemonia das democracias de mercado, o princpio da paz democrtica segundo o qual as democracias liberais no guerreiam entre si e no se percebem respectivamente como uma ameaa aos seus interesses vitais.45 Essa constatao alm de corroborar a existncia de uma intrnseca relao entre a dimenso poltica e a econmica levou BUZAN (1991, p.264) a afirmar ser o liberalismo a melhor opo dos Estados no mbito da Economia Poltica Internacional, j que ele propicia uma estrutura anrquica mais madura dada a mnima probabilidade de uso da fora na resoluo de conflitos entre suas principais unidades constitutivas. Entretanto, mesmo diante desta suposta preponderncia liberal, h outras correntes relevantes que apresentam em seus discursos objetos referentes que iro variar de acordo com a posio ideolgica de seus proponentes. o caso, por exemplo, dos mercantilistas/neomercantilistas, que veem no Estado, e no nas regras e instituies mercantis, o principal objeto referente, j que h uma ntima relao entre territrio e produo de riquezas. Ademais, para esta perspectiva, o Estado, alm de personificar os propsitos sociais e polticos para os quais a riqueza gerada, tambm o agente provedor dos meios necessrios por meio dos quais os atores econmicos e mercados operam em segurana. Assim, no setor econmico, o Estado e a atual ordem econmica liberal internacional destacam-se como os principais objetos referentes (BUZAN et al., 1998; p.103), o que no exclui movimentos de securitizao referentes a objetos congneres menos usuais. Quanto aos atores securitizadores e funcionais, assim como nos setores previamente analisados, aqui tambm h uma grande variedade de agentes. Dependendo do objeto referente e das ameaas existenciais que se apresentam, temos desde os tradicionais Estados e representantes de Organizaes Intergovernamentais, at firmas, corporaes transnacionais,
45

Para uma detalhada anlise sobre as caractersticas do atual sistema internacional com hegemonia das democracias de mercado e das ameaas com as quais se depara ver o trabalho de VIOLA e LEIS (2007).

77

fbio albergaria de queiroz

sindicatos e o prprio indivduo (nesse ltimo caso, a segurana econmica compreendida em termos de ameaas s suas necessidades bsicas) como elementos ontolgicos que compem esta estrutura setorial. Por fim, em mundo cada vez mais interconectado e interdependente, caracterstica marcante da globalizao econmica, o nvel sistmico (global) e o nvel regional sobressaem como as principais arenas em que ocorrem os movimentos de securitizao neste setor. H, tambm, ainda que em menor escala, tentativas de securitizao que se manifestam no nvel local. As fortes conexes que se estabelecem a partir deste setor evidenciam que mltiplos atores setoriais e subnacionais procuram maximizar seus interesses particulares dentro do pas, estabelecendo redes e alianas com foras similares de outros pases, construindo, desse modo, dinmicas transnacionais. No entanto, cabe relembrar, as tentativas de securitizao neste setor raramente chegam a termo e acabam resultando em politizao (politicized economics) na grande maioria das vezes. Mesmo assim, ainda que no securitizadas, questes de ordem econmica frequentemente produzem movimentos de securitizao em outras reas. 1.2.2.4 O setor societal Embora a segurana nacional seja indubitavelmente o conceito basilar dos estudos estratgicos, interessante notar que, paradoxalmente, pouca reflexo h acerca da nao como objeto referente j que o foco das anlises recai, na grande maioria dos casos, sobre a unidade poltico-institucional por excelncia das Relaes Internacionais: o Estado (BUZAN et al., 1998; p.119). A segurana societal, assim previamente definida pelo grupo de Copenhague em Identity, Migration and the New Security Agenda in Europe (1993), traz como primeira grande caracterstica determinante o fato de que, ainda que inegavelmente conectada ao Estado, a nao/ sociedade constitui uma unidade ontolgica distinta, portanto, com sua prpria lgica setorial.46 Partindo desta premissa, o grupo de Copenhague, fortemente influenciado pelo Construtivismo wendtiano, apresentou como conceito organizador das dinmicas que se originam neste setor a identidade,
46

Cumpre ressaltar que segurana societal e social, equivocadamente utilizados como sinnimos em muitos casos, so conceitos distintos que no se aplicam s mesmas dinmicas. Enquanto o primeiro caso tem como referncia as coletividades e suas identidades, o segundo diz respeito ao indivduo per si e est diretamente vinculado dimenso econmica (BUZAN et al., 1998; p.120).

78

construtivismo e segurana: as contribuies da escola de copenhague

ou seja, aquele conjunto de ideias e costumes que conectam indivduos a um determinado agrupamento social ou imagined communities (ANDERSON, 1983; p.98) resultantes de princpios organizacionais que envolvem lngua, cultura, religio, ideologias, raa e histria (BUZAN, 1991; p.78-9).47 Temos, portanto, ameaas societais quando estes agrupamentos percebem riscos sua identidade coletiva e, consequentemente, sua sobrevivncia como uma comunidade, seja ela racial, religiosa, nacional, sob a forma de cls, tribos, civilizaes, religies, raas e naes os principais objetos referentes do setor. Destarte, a sistematizao da segurana societal como objeto de estudo trouxe novamente ao debate acadmico a polmica tese de HUNTINGTON (1993; 1997) de que a principal fonte dos conflitos no atual cenrio ps-Guerra Fria, multipolar e multicivilizacional, ser de ordem cultural, sendo o choque entre civilizaes o principal evento desencadeador de conflitos no sculo XXI. V-se, ento, a partir desse quadro, que as ameaas societais so definidas por atores que respondem a variveis culturais e dependem, substancialmente, da construo particular da prpria identidade em relao identidade dos outros. Esta uma das constataes a que chegou LAITIN (1999) em um interessante estudo emprico que buscou verificar a existncia de uma relao causal entre nacionalismo e violncia. Comparando os casos de Pas Basco e Catalunha, Ucrnia e Gergia, David Laitin observou a importncia das ideologias nacionalistas como foras determinantes devido, exatamente, profunda necessidade desses agrupamentos, que compartilham os traos de uma cultura comum, de pertencerem a uma determinada comunidade por meio de uma identidade coletiva.48 Cabe lembrar, ainda, que a identificao de ameaas, assim como a construo de identidades, so processos sociais que dependem, em grande medida, de percepes histricas (WVER et al., 1993; p.23; TANNO, 2005; p.65) combinadas com fatores outros, especialmente de ordem sociolgica (LATIN, 1999; p.43).
Um dos principais crticos do conceito de segurana societal, MACSWEENEY (1996, p.90;) argumenta que a identidade coletiva no est l fora para ser descoberta. O que h o discurso por parte daqueles interessados em construir uma imagem coletiva, o que pressupe no ser possvel conhecer identidades. Amparados nos argumentos de WENDT (1999), BUZAN e WVER (1997) responderam s crticas de MacSweeney afirmando que as ideias sobre identidades se solidificam ao longo do tempo tornando-se elementos relativamente constantes - ainda que estejam sujeitas a processos de redefinies - o que justificaria a abordagem objetivista do grupo de Copenhague. 48 Na interpretao de David Laitin, na medida em que movimentos nacionalistas conduzem a importantes modificaes na maneira como as pessoas vivem, violncia e terror podem se tornar instrumentos disponveis ou para apoiar ou para suprimir projetos nacionalistas. Portanto, a violncia resultante de uma combinao de eventos casuais com fatores histricos e sociolgicos, tudo isso associado ideologia nacionalista dominante (LATIN, 1999; p.43).
47

79

fbio albergaria de queiroz

Considerando os fatos narrados, verifica-se que este setor compreende um fenmeno amplo e multidimensional a integrao societal , que pode ocorrer em pequena ou larga escala e, por vezes, at mesmo transcendendo totalmente a dimenso espacial do Estado. Por seu turno, esse abrangente espectro evidencia a existncia de diversos atores securitizadores e funcionais. Destacam-se, ento, como potenciais agentes neste setor: as lideranas polticas que personificam o poder estatal, como chefes de Estado e/ou Governo (principalmente nos casos em que se estabelecem clivagens entre nao e Estado), minorias tnicas, movimentos sociais da mais variada ordem (nacionalistas, culturais, anti-imigrao, antiglobalizao), lideranas religiosas, a mdia, dentre outros tantos. Quanto s arenas em que se manifestam as dinmicas setoriais, nota-se que o nvel sistmico relevante, pois, como aponta FRIEDMAN (2000), o atual cenrio ps- Guerra Fria marcado por crescente tenso entre a globalizao e as velhas foras da cultura e da tradio sendo, por isso, um dos grandes desafios da atual era global encontrar o ponto de equilbrio entre estes polos. Ademais, lembra Friedman, mesmo em um mundo cada vez mais interdependente, as pessoas ainda exaltam, lutam, morrem pela ideia de pertencer a uma nao, o que ratifica a importncia de se compreender as dinmicas societais e suas relaes com a agenda de segurana. Entretanto, embora a globalizao contribua para exacerbar aspectos como a homogeneizao cultural principalmente por meio da exportao de princpios organizacionais e valores culturais ocidentais e as reaes contrrias a ela, no nvel local/regional que as dinmicas societais se manifestam com maior intensidade, dentro do Estado ou entre um pequeno grupo de Estados where identities cross state borders (BUZAN et al., 1998; p.128). Isso porque, tal qual no setor militar, aqui as ameaas travel more easily over short than over long distances (BUZAN et al., 1998; p.126). 1.2.2.5 O setor poltico Este setor da segurana, tal qual definido pela Escola de Copenhague, tem como principal referncia a estabilidade organizacional de uma unidade poltica, geralmente o Estado. Entretanto, em uma perspectiva mais abrangente, elementos ontolgicos como o sistema internacional e princpios organizacionais emanados do Direito Internacional diretamente relacionados condio do indivduo, como a
80

construtivismo e segurana: as contribuies da escola de copenhague

autodeterminao dos povos e o respeito aos direitos humanos, tambm figuram como potenciais objetos referenciais (BUZAN et al., 1998; p.141). Essa breve considerao expe a inegvel conexo existente entre esse setor e seus homlogos, o que levou BUZAN (1994; 1996), em outros trabalhos acadmicos, a condensar argumentos em torno de combinaes setoriais e, assim, apresentar as dinmicas em segurana de forma integrada, como pertencentes ao setor poltico-militar, poltico-societal ou poltico-ambiental, por exemplo. Alm disso, essa constatao demonstra ser o setor poltico, paradoxalmente, o mais abrangente e, ao mesmo tempo, uma categoria residual. De alguma maneira, todo tipo de segurana tambm poltica, uma vez que todas as ameaas e respostas a elas so constitudas e definidas nesta esfera (AYOOB, 1995). Isso porque a politizao , por definio, um ato poltico e, por conseguinte, tambm o a securitizao (BUZAN et al., 1998; p.141). Ademais, como visto nos setores previamente analisados, quando uma ameaa poltica estabilidade organizacional do Estado pe em risco sua identidade como sociedade ela qualificada como sendo societal; se o emprego da fora blica autorizado temos, ento, uma ameaa militar, e da por diante. Portanto, para conferir certa coerncia ao setor, as dinmicas que dele se originam advm daquele subgrupo de ameaas que sejam predominantemente polticas quanto sua forma, ou seja, que no pressuponham o uso da fora militar ou a utilizao de meios econmicos, societais ou ambientais. Esse pressuposto nos conduz, ento, seguinte pergunta: o que poltica? Sem a inteno de ser controverso ou original, tampouco de adentrar em um debate semntico-acadmico, mas sim buscando um termo consensual que corresponda ao que geralmente apresentado como ameaa setorial, o grupo de Copenhague utiliza como referncia o conceito proposto por Buzan que, de forma simples e objetiva, cumpre tal propsito. Segundo ele politics is the shaping of human behavior for the purpose of governing large groups of people (BUZAN, LITTLE e JONES, 1993; p.35). Assim, as ameaas polticas so tradicionalmente aquelas que representam risco estabilidade institucional da autoridade no mbito de uma unidade poltica (Estados, imprios, teocracias, tribos e outras formas de governo) quanto ao seu reconhecimento (no plano externo) ou legitimidade (internamente). Neste setor, de forma geral, os atores so bem definidos. No caso em que as unidades polticas so as referncias, temos as autoridades
81

fbio albergaria de queiroz

governamentais constitudas e as lideranas de movimentos poltico-societais influentes como principais agentes. Quando os objetos referentes so sistmicos, como os princpios que regem a sociedade internacional, h uma maior abertura para a agncia de outros atores. Destacam-se neste papel, alm dos tradicionais Estados e Organizaes Intergovernamentais como agentes securitizadores, a mdia internacional e, ocasionalmente, as ONGATs como importantes atores funcionais. Por fim, quanto s lgicas setoriais, o grupo de Copenhague verificou que as principais dinmicas ganham forma a partir de relaes bilaterais ou multilaterais que se estabelecem entre unidades polticas estatais e que transbordam (efeito spillover) criando, ento, uma srie de constelaes ou microcomplexos polticos. Dessa maneira, muitas questes envolvendo dois ou mais atores regionalizam-se porque outros congneres que compartilham dos mesmos princpios ou que tenham algum tipo de interesse paralelo no desfecho da disputa acabam, de alguma forma, tomando parte nestas dinmicas. Mesmo nos casos em que elas se globalizam, ainda assim a tendncia dominante de que os seus desdobramentos tenham maior intensidade no nvel regional. 1.3 A Teoria dos Complexos Regionais de Segurana (TCRS) Alm de propor a ampliao do conceito de segurana a partir de uma lgica ancorada em pressupostos construtivistas, a Escola de Copenhague trouxe outra relevante contribuio rea ao destacar a importncia das dinmicas que ocorrem em um nvel de anlise intermedirio, estabelecendo, como referncia conceitual o modelo descritivo dos Complexos Regionais de Segurana (CRS).49 A premissa bsica desse modelo pressupe que no mundo ps-Guerra Fria as relaes internacionais na rea da segurana tendem a regionalizar-se, j que o colapso da ordem bipolar atenuou os incentivos que levavam Washington e Moscou a globalizar a agenda sistmica de segurana o que, por conseguinte, ensejou maior autonomia e espao para as dinmicas e atores locais (KOLODZIEJ, 1995; p.323; BUZAN e WVER, 2003). Ademais, como foi possvel verificar na exposio antecedente, a proximidade geogrfica demonstrou ser varivel relevante uma vez que as ameaas setoriais se movem mais facilmente entre distncias menores.
49

A primeira verso da Teoria dos Complexos Regionais de Segurana, apresentada na edio de 1983 de People, states and fear, foi aplicada originalmente nos casos do Oriente Mdio e Sul da sia. Este aparato conceitual foi aperfeioado e, posteriormente, teve sua aplicabilidade estendida a outras regies, como se v na segunda edio da referida obra (1991) e em Regions and Powers (2003).

82

construtivismo e segurana: as contribuies da escola de copenhague

Por isso, como apontam BUZAN e WVER (2003, p.27), considerar as relaes de segurana a partir de um nvel de anlise subsistmico, localizado entre o global e o local, o que confere grande poder analtico aos CRS.50 Tal qual apresentado por Barry Buzan em People, states and fear: an agenda for international security in the post-Cold War era (1991, p.198), o conceito de CRS foi enunciado como sendo um conjunto de Estados cujas principais percepes e preocupaes referentes segurana esto to interligadas que seus problemas de segurana nacional no podem ser razoavelmente analisados ou resolvidos separadamente. O inegvel estatocentrismo presente nessa concepo inerente sua composio ontolgica j que, priori, estes pequenos subsistemas anrquicos, restritos aos setores poltico e militar, referenciavam apenas os Estados como suas unidades. Entretanto, com a ampliao setorial e a introduo de novos atores, a reviso do conceito original de CRS tornou-se premente, de forma a estender sua capacidade analtica e, assim, adequ-lo a esta nova estrutura terico-conceitual. Logo, para cumprir tal propsito, BUZAN et al. (1998, p.201) redefiniram-no como um conjunto de unidades cujos principais processos de securitizao, dessecuritizao ou ambos, esto to interligados que seus problemas de segurana no podem ser razoavelmente analisados ou resolvidos de maneira isolada. Mesmo assim, ainda que com a incorporao de novos temas e atores, percebe-se que os CRS so concebidos a partir do Estado como unidade base de anlise, isso porque eles esto presentes em todos os setores como atores e interlocutores centrais, regularidade esta que no ocorre com outras estruturas ontolgicas como, por exemplo, a nao, que pode ser importante no setor societal, mas no necessariamente no ambiental e/ou econmico. Da o grupo de Copenhague utilizar a definio de regio como um espao territorialmente coerente composto por dois ou mais Estados, porquanto a presena regular desta unidade de anlise em qualquer setor que se discuta proporciona, extensivamente, consistncia e densidade ao modelo dos CRS. Por conseguinte, enquanto os Estados territoriais estruturarem o sistema poltico internacional, o nvel regional manter
50

Quando ocorrem interaes entre os vrios nveis de anlise - domstico, regional, inter-regional e global refletindo todas as possveis combinaes entre atores e setores na rea de segurana, temos as chamadas Constelaes de Segurana. Esse conceito, mais amplo que o de CRS, permite separar estes quatro nveis, para propsitos de anlise, e depois agreg-los novamente, de forma a proporcionar uma viso do todo com nfase em uma destas camadas (um Estado em particular, uma regio, ou o sistema internacional como um todo) (BUZAN et al. , 1998; p.201).

83

fbio albergaria de queiroz

seu poder analtico, principalmente naqueles setores em que a adjacncia constituir fator determinante das dinmicas em segurana como o poltico, militar e societal. Todavia, ao conceber os CRS como um conjunto de unidades, e no exclusivamente de Estados, abriu-se a possibilidade para conexes multifacetadas da mais variada ordem entre os diversos atores das RI por meio de uma complexa rede de interdependncia, porquanto no s os Estados enfrentam ameaas existenciais, mas igualmente outros objetos referentes, flexibilidade esta no presente na concepo original e que constitui o grande mrito decorrente de sua reviso. No entanto, como observa HERZ (2004; p.10), geralmente os fluxos de interao envolvendo diferentes atores sociais so incorporados ao modelo na medida em que ameaas sua existncia, ou derivadas de suas aes, sejam securitizadas por representar riscos ao Estado e/ou sua estrutura organizacional.51 Por extenso, a reviso conceitual dos CRS nos remete diretamente a outro ponto basilar nessa estrutura: a territorialidade/mobilidade. Na verso clssica, essa uma questo pacfica j que as unidades integrantes dos complexos, os Estados, so geograficamente fixas. No entanto, ao pressupor que atores como ONGATs, comunidades epistmicas, empresas transnacionais, entre outros muitos, tambm podem fazer parte destes complexos, verifica-se que as relaes entre estas unidades ontolgicas, devido sua alta mobilidade, nem sempre se desenvolvem em espaos contguos. Essa constatao levou o Grupo de Copenhague a reconhecer a existncia de dois possveis padres de interao no nvel subsistmico: regionais, quando eles so geograficamente coerentes, e subsistmicos no regionais, quando no o so (BUZAN et al., 1998; p.165). Note-se, portanto, que embora os CRS sejam definidos a partir de um contexto geogrfico, eles no se restringem s dinmicas que se desenvolvem em espaos adjacentes. Essa nova configurao permite, ento, que eles sejam constitudos tanto de baixo para cima (bottom-up), a comear das dinmicas locais, como de cima para baixo (top-down), produto de securitizaes coletivas sistmicas decorrentes das operaes que ocorrem em macrossetores marcados por fortes movimentos transnacionais, como o caso do meio ambiente e da economia global.52
51

52

Dadas as caractersticas do universo de pesquisa selecionado, esse padro analtico mais amplo, envolvendo fundamentalmente Estados, mas tambm atores no estatais, ser o modelo aqui empregado. Um Complexo Regional de Segurana definido, como visto, pelas aes e relaes entre suas unidades integrantes. Portanto, quando h fatores sistmicos influenciando o complexo (top-down) eles, na verdade, atuam como variveis intervenientes, e no definidoras, o que pressupe que um CRS ser sempre determinado pelos processos de securitizaes

84

construtivismo e segurana: as contribuies da escola de copenhague

A partir deste quadro geral, os autores delinearam duas possveis formaes em que so assimilados os novos atores e setores da agenda ampla de segurana: 1) Complexos Homogneos so aqueles CRS compostos por formas especficas de interao entre unidades similares (por exemplo, complexos militares formados por Estados); 2) Complexos Heterogneos eles agregam diferentes tipos de atores em dois ou mais setores (por exemplo, Estados, naes e empresas interagindo nos setores poltico, econmico e/ou societal). 1.3.1 Construindo Complexos Regionais de Segurana: o dilogo Construtivismo-Realismo Estrutural Os Complexos Regionais de Segurana so construes sociais derivadas das relaes de interdependncia que se estabelecem entre suas unidades, evidncia da forte influncia construtivista. Outrossim, claramente perceptvel a incorporao de elementos da abordagem materialista em sua estrutura conceitual o que, por sua vez, sugere um interessante dilogo com o Realismo Estrutural. V-se, ento, que os CRS, tal qual a sugerida via media wendtiana, resultam de interaes simbiticas entre variveis materiais e ideacionais como crenas, identidades, capacidades materiais, fronteiras, distribuio/ percepo de poder, anarquia, polaridade e construo social, o que confere ao modelo maior alcance, consistncia e densidade analtica e ontolgica. Embora o grupo de Copenhague seja crtico da demasiada nfase atribuda pelos neorrealistas estrutura sistmica global, ele no ignora a importncia das dinmicas neste nvel de anlise, inclusive considerando suas implicaes para a segurana regional como sendo de grande relevncia. Essa constatao mais evidente no caso da superpotncia hegemnica, uma vez que ela possui os recursos que lhe permite transpor com maior facilidade a lgica da adjacncia ou os constrangimentos geogrficos em suas relaes de segurana (BUZAN e WVER, 2003; p.46). Reconhecendo assim a necessidade de agregar ao estudo subsistmico os possveis impactos da distribuio de poder entre os Estados no nvel global, j que os CRS podem ser extensivamente
endgenos a ele. Seria o caso, por exemplo, de um grupo de pases compartilhando os efeitos locais (escassez hdrica) resultantes de um evento global (mudanas climticas).

85

fbio albergaria de queiroz

penetrados pelos interesses desses atores, a Escola de Copenhague incorporou ao modelo a contribuio realista na distino das polaridades sistmicas entre superpotncias, grandes potncias e potncias regionais (BUZAN e WVER, 2003; p.34). Afinal, como atesta BUZAN (2004, p.02), a polaridade uma varivel muito influente nas teorias que buscam explicar o funcionamento do sistema internacional.53 Contudo, admoesta o grupo de Copenhague, ainda assim as dinmicas regionais mantm um grau substancial de autonomia em relao aos padres de segurana estabelecidos pela agncia destes atores. Portanto, verifica-se como uma das caractersticas distintivas de um CRS o fato de que os processos de securitizao/dessecuritizao e, por conseguinte, o grau de interdependncia em segurana notadamente mais intenso entre as unidades que o compem do que entre estas e os atores externos ao complexo (BUZAN e WVER, 2003; p.04). Entretanto, se os interesses de uma ou vrias potncias exgenas exercerem influncia a ponto de suprimir as dinmicas internas do complexo, temos o que BUZAN et al. (1998, p.12) rotularam de overlay, uma das situaes impeditivas constituio dos CRS54. Logo, quando ocorre esse tipo de sobreposio, no possvel se identificar um padro a partir das dinmicas locais e, consequentemente, a existncia de um complexo derivado destas relaes, pois, neste caso, so os interesses das potncias externas que definem a agenda de segurana in the area overlain (BUZAN et al., 1998; p.12).55 Dessa forma, nestes casos o que verificvel so as dinmicas anteriores a essa situao. Da o overlay ser distinto dos processos usuais de penetrao pelas grandes potncias nos assuntos de um complexo, caso em que prevalecem as dinmicas regionais. Identificada a forte caracterstica introspectiva das relaes que definem um complexo, surge outra varivel intrinsecamente ligada a ela e igualmente importante nessa estrutura: as relaes de amizade e inimizade entre suas unidades a partir dos processos interativos de formao de identidades, aspecto amplamente ancorado no esquema wendtiano de amigos, inimigos e rivais. Segundo os padres de amizade-inimizade, resultantes de um relacionamento histrico-social dinmico, os CRS podem ser classificados a partir de um contnuo com um polo positivo e outro negativo. Desta
53

54

55

Para BUZAN (2004, p.04) a polaridade est diretamente ligada identidade pois, como ele ressalta, the status of great power is itself an element of identity which shapes how certain states see themselves. Assim, para um adequado entendimento da estrutura poltica mundial ps-Guerra Fria, a polaridade deve ser analisada a partir de um contexto social, e no puramente material. A outra possibilidade impeditiva ocorre quando os atores locais possuem capacidades to limitadas que suas projees de poder no permitem que se estabeleam interaes entre eles a ponto de se criar um Complexo. Pode-se citar como exemplo clssico de overlay a supresso das dinmicas europeias em segurana durante a Guerra Fria, resultado da inconteste e proeminente influncia norte-americana na definio da agenda sistmica de segurana.

86

construtivismo e segurana: as contribuies da escola de copenhague

forma, no extremo positivo as relaes de amizade entre as unidades so preponderantes e do ensejo formao de comunidades de segurana onde as expectativas de mudanas so sempre pacficas (DEUTSCH et al., 1957).56 Por outro lado, no extremo negativo, as relaes so tencionadas pela desconfiana, medo e iminncia do uso da fora resultando, assim, em formaes conflituosas (VYRYNEN, 1984; SENGHASS, 1988). Na zona intermediria entre os dois polos, possvel observar a formao de regimes de segurana (JERVIS, 1982), um hbrido entre as modalidades anteriores. Nessas estruturas, os padres de interdependncia em segurana continuam sendo moldados pelo medo da deflagrao de conflito e pela expectativa de uso da violncia, contudo, estes temores so contidos por um conjunto negociado de regras de conduta. Em suma, as possveis configuraes que tomam forma a partir destes padres sociais de comportamento podem ser esquematicamente apresentadas da seguinte maneira:
Polo Negativo Polo Positivo

Formao Conflituosa Prevalece o medo, a rivalidade e a percepo mtua de ameaa (Senghaas, 1988; Vyrynen, 1984).

Regimes de Segurana Estados ainda se percebem como ameaas potenciais, no entanto criam arranjos negociados para evitar o dilema da segurana entre eles (Jervis, 1982).

Comunidades de Segurana Os Estados param de se perceber como ameaa em nome de um convvio pacfico baseado em valores compartilhados (Deutsch et al.,1957, p.01- 4).

Fonte: Buzan et al. (1998, p.12).

Fig. 1.1: Classificao dos CRS a partir dos padres de amizade/inimizade

J com relao distribuio de poder entre suas unidades, os CRS podem ser do tipo padro (standard) ou centrado (centred). Os complexos do tipo padro mantm uma estrutura anrquica definida em funo da existncia de potncias regionais cujas relaes determinam as dinmicas
56

Tal qual definido por DEUTSCH (1957), Comunidades de Segurana so compostas por Estados que compartilham valores fundamentais e adaptam seus comportamentos a princpios, normas e instituies comuns e a processos conjuntos de deciso em nome de um convvio pacfico. Este conceito foi revisado por ADLER e BARNETT (1998) que a ele incorporaram elementos construtivistas como o papel das identidades compartilhadas. Assim sendo, estas comunidades podem dar forma a um novo ente poltico (comunidades amalgamadas), como ocorreu no processo de unificao alem, ou manter seus membros como unidades independentes (comunidades pluralistas), como hoje a Unio Europeia. Em ambos os casos as Comunidades de Segurana so notadamente marcadas por processos de dessecuritizao ou, em termos wendtianos, por uma estrutura social onde os atores param de se perceber como ameaa e passam a se comportar como amigos.

87

fbio albergaria de queiroz

em segurana no espao da sub-regio, seja por meio da rivalidade e/ou do compartilhamento de interesses. Por sua vez, nos complexos centrados encontramos trs configuraes principais. Nos dois primeiros casos as dinmicas giram em torno ou da presena de uma grande potncia (Rssia no caso do Complexo Ps-URSS) ou de uma superpotncia (EUA na Amrica do Norte). Nestas duas configuraes prevalece, por conseguinte, uma estrutura unipolar j que as potncias regionais (Ucrnia no primeiro caso e Canad e Mxico no segundo), dada a incontestvel proeminncia de seus vizinhos, no dispem dos recursos de poder necessrios para se estabelecerem como polos alternativos no complexo. O terceiro caso de um CRS do tipo centrado ocorre quando a regio assume densidade ontolgica tal, resultado de elevado grau de institucionalizao, a ponto de reconhecidamente atuar com as qualidades de um agente unitrio em nvel global. A Unio Europeia um caso emblemtico de um complexo institucional centrado apresentando-se, ao mesmo tempo, como uma regio altamente institucionalizada sob a forma de uma comunidade de segurana e, na condio de ator das RI, como uma grande potncia global. Desta forma, com base nas proposies da Escola de Copenhague, podemos sintetizar a estruturao de um CRS a partir de trs tipos de relaes principais: 1) a distribuio de poder entre as unidades da regio (polaridade), o que pressupe uma estrutura anrquica composta por duas ou mais unidades autnomas; 2) os padres de amizade/inimizade entre os atores deste complexo nos setores militar, poltico, societal, econmico e/ou ambiental e; 3) as relaes de poder com atores externos regio, especialmente com relao superpotncia e as grandes potncias. Por fim, completa a estrutura basilar dos Complexos a existncia de fronteiras de excluso que permitem diferenci-los uns dos outros. Nestas zonas de interao mais rarefeitas encontramos os chamados insuladores (insulators), papel geralmente desempenhado por um Estado que se interpe entre diferentes CRS e, mesmo sem pertencer a nenhum deles, absorve as tenses entre os mesmos definig a location where larger regional security dynamics stand back to back (BUZAN e WVER, 2003; p.490).57
57

Como dito, os insuladores ligam diversas regies. A continuidade de seu status depender da manuteno de certo equilbrio nesta relao, uma vez que, se a influncia de uma destas regies tornar-se mais intensa em detrimento das demais, o insulador poder ser gradativamente absorvido pelo CRS mais proeminente, passando a integr-lo, ainda que, segundo BUZAN e WVER (2003; p.487), tal fato no seja frequente, tampouco fcil de acontecer.

88

construtivismo e segurana: as contribuies da escola de copenhague

Assim, a partir deste conjunto de variveis - estrutura anrquica; polaridade, construo social e fronteiras - BUZAN e WVER (2003) identificaram a existncia de mais de uma dezena de estruturas regionais de segurana no ps-Guerra Fria, ainda que em diferentes estgios de maturao: Amrica do Norte, Amrica do Sul, Europa, Ps-URSS, Oriente Mdio, frica Ocidental, frica Central, Chifre da frica, frica Austral, Sul da sia e Leste Asitico, conforme ilustrado na figura seguinte:

Fonte: BUZAN e WVER (2003; p.xxvi).

Fig. 1.2: Configurao dos CRS no ps-Guerra Fria

Note-se que, ainda que haja relaes de segurana entre os atores de uma dada regio, nem sempre elas conduziro automaticamente formao de um Complexo Regional de Segurana. Isso porque, mesmo quando tais dinmicas sugestionam a existncia de um CRS, nem sempre elas estabelecem uma interdependncia intensa o suficiente entre os citados atores. Logo, nestes casos, o que temos so pr-complexos. J quando h relaes de interdependncia concretas a ponto de permitir delinear uma regio, bem como diferenci-la de suas congneres em termos de uma agenda prpria de segurana, mas, ainda assim, sem densidade suficiente para se pensar nesta regio como um Complexo Regional de Segurana plenamente constitudo, tem-se, pois,
89

fbio albergaria de queiroz

um protocomplexo. Por outro lado, temos um supercomplexo quando em um conjunto de Complexos Regionais de Segurana a presena de uma ou de vrias grandes potncias gera nveis relativamente elevados e consistentes de dinmicas inter-regionais no campo da segurana (BUZAN e WVER, 2003; p.490-92). Verificados os principais elementos e caractersticas que definem um Complexo Regional de Segurana, nos tpicos seguintes aborda-se em maiores detalhes a formao do CRS da Amrica do Sul, universo fsico onde se encontram as Bacias Platina e Amaznica, objetos das anlises empreendidas nos captulos terceiro e quarto. 1.3.2 O Complexo Regional de Segurana da Amrica do Sul De acordo com a tipologia adotada pela Escola de Copenhague, a Amrica do Sul tem sido usualmente classificada como um CRS do tipo padro, marcado pela presena de mais de uma potncia regional. Ademais, faz-se importante ressaltar que este CRS composto por duas estruturas sub-regionais: o Subcomplexo de Segurana do Cone Sul formado por Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Paraguai e Uruguai, e o Subcomplexo de Segurana Andino que rene Peru, Equador, Colmbia, Venezuela e Guiana.58 Com relao ao Cone Sul, a sub-regio demonstrou ser sensvel no apenas para os pases que a integram, mas, de forma geral, para a manuteno do equilbrio de poder na Amrica do Sul. Ao longo da histria, as relaes internacionais na sub-regio platina experimentaram alternncias entre perodos de antagonismos, conflitos, desconfianas e, mais recentemente, cooperao, tendo nas relaes Brasil-Argentina o principal vetor geopoltico de suas dinmicas em segurana. Afinal, estes atores polarizaram no apenas a disputa pela liderana regional, mas tambm por reas de influncia, principalmente com relao aos Estados-Tampo (buffer states) entre eles interpostos: Uruguai, Paraguai e Bolvia.59
Alguns CRS, geralmente aqueles em que h um grande nmero de atores, contm arranjos intermedirios denominados subcomplexos. Estas estruturas sub-regionais apresentam essencialmente os mesmos atributos que definem um CRS, entretanto seus padres de interdependncia em segurana diferem uns dos outros. Ainda assim, tais dinmicas estabelecem entre os subcomplexos correlaes e sobreposies intensas a ponto de no permitir que os mesmos sejam desassociados daquela estrutura mais ampla da qual so partes integrantes: o Complexo Regional de Segurana. 59 Um Estado-Tampo tem como principal funo se interpor entre potncias rivais em um (sub)complexo, separando-as (BUZAN e WVER, 2003; p.489). Estes pases, limitados em termos de projeo de poder devido a restries territoriais, demogrficas, militares, econmicas etc, tem se mantido margem de disputas por um papel maior no cenrio regional face impossibilidade de fazer frente aos seus proeminentes vizinhos. Entretanto, justamente por aceitarem a condio de buffers states, so importantes players na manuteno da estabilidade regional ao contriburem para evitar uma escalada conflituosa direta entre as potncias por eles separadas (BUZAN e WVER, 2003; p.316).
58

90

construtivismo e segurana: as contribuies da escola de copenhague

Entretanto, a partir da segunda metade da dcada de 1980, com os processos de redemocratizao e a restaurao dos governos civis, abriu-se espao para um profundo estreitamento nas relaes entre Brasil e Argentina reduzindo drasticamente as possibilidades de conflito entre estes atores. Mais precisamente, as razes basilares deste rapprochement datam de 1985 quando os ento presidentes, Jos Sarney e Raul Alfonsn, ratificaram a Ata de Foz do Iguau, iniciativa que objetivou aproximar os dois pases por meio da complementao industrial e da cooperao tecnolgica. Dos acordos da subsequentes desenhou-se o que viria a ser seis anos mais tarde o Mercosul. Consequentemente, tal aproximao ensejou rearranjos neste que o principal eixo definidor dos padres de amizade-inimizade na regio, culminando, ento, em uma paradigmtica mudana estrutural no Subcomplexo de Segurana do Cone Sul quanto s percepes de ameaas recprocas por parte dos outrora rivais, ponto-chave para a reformulao da agenda de segurana sub-regional. Nesse sentido, o Tratado de Assuno, marco institucional do Mercosul, foi fundamental no arrefecimento das rivalidades geopolticas entre os dois polos do subsistema platino ao incrementar o intercmbio comercial entre eles bem como com os outros dois integrantes originrios do bloco, Uruguai e Paraguai, contribuindo, destarte, para diminuir a importncia relativa das foras armadas neste novo contexto das relaes internacionais no Cone Sul. V-se ento, a partir deste quadro, o substancial aprimoramento das medidas de garantia e de confiana mtua tendo como ponto de partida um arranjo paradigmtico, sedimentado na progressiva dessecuritizao de temas anteriormente considerados vitais na agenda de segurana sub-regional, com destaque para a abdicao do uso de energia nuclear para fins militares. Este ambiente de maior transparncia e confiana mtua foi materializado por meio de um modelo de cooperao sem precedentes na regio, consubstanciado em iniciativas como a criao do Sistema Comum de Contabilidade e Controle de Materiais Nucleares (SCCC). Nessa direo, Brasil e Argentina, artfices desta arquitetura sui generis, criaram uma agenda programada de visitas presidenciais s suas instalaes nucleares; firmaram Protocolos sobre Informao Imediata e Assistncia Recproca em casos de Acidentes Nucleares (1986); aderiram Agncia Internacional de Energia Atmica e com ela ratificaram um Acordo Tripartite, em 1991, submetendo-se inspeo de todas as atividades envolvendo o uso de material nuclear; criaram a Agncia
91

fbio albergaria de queiroz

Brasileiro-Argentina para a Contabilidade e Controle de Materiais Nucleares (ABACC); instituram um Grupo de Trabalho Binacional voltado para a cooperao cientfica em pesquisas nucleares para fins pacficos e, por iniciativa brasileira, apresentaram projeto de criao de uma Zona de Paz e Cooperao no Atlntico Sul consagrando o princpio da no introduo de armas nucleares neste espao. Como declarou Jos Sarney em discurso proferido por ocasio da instalao do Conselho Superior de Poltica Nuclear (CSPN), em 24 de Janeiro de 1989, a cooperao Brasil-Argentina na rea nuclear ganhou novos rumos, [...] desarmaram-se desconfianas e suspiccias recprocas (BRASIL/MRE, 1989; p.03). A partir da, observa-se a consolidao da identidade cooperativa que passou a presidir as relaes no apenas entre os dois pases, mas tambm entre as foras armadas dos demais integrantes do Subcomplexo. Exemplo ilustrativo das mudanas ocasionadas no Cone Sul por conta deste novo framework consistiu na realizao conjunta de exerccios de foras de paz no mbito da Operao Cruzeiro do Sul, inaugurada em 1997. As primeiras atividades ocorreram em territrio brasileiro e argentino e contaram com a participao do Uruguai e de observadores do Paraguai e Bolvia (BRIGAGO e PROENA JNIOR, 2002; p.107). Foi tambm neste cenrio emblemtico que a Argentina, a partir do Governo Menem (1989-1999), empreendeu uma profunda reforma militar que, dentre outras providncias, lanou como princpio organizador de sua poltica de segurana e defesa o conceito de defesa no provocativa ou segurana cooperativa. Essa concepo estratgica previa a eliminao de todos os armamentos considerados ofensivos do ponto de vista operacional objetivando, ento, convencer seus congneres de que esse seria um sistema exclusivamente defensivo e, portanto, a melhor opo.Para os adeptos argentinos desse conceito, sua adoo se justificaria, primeiramente, para o pas poder estreitar as relaes polticas com o Chile e, em segundo plano, como modelo de segurana a ladear a integrao econmica do Cone Sul (MARQUES, 2003; p.79).60 Para os mais otimistas, todos estes acontecimentos contriburam para tornar uma regio h muito conflituosa em uma estrutura
60

Cumpre destacar que estes conceitos e suas variantes foram veementemente rejeitados pelos militares brasileiros por considerarem ser deciso poltica de cada pas fixar seus efetivos e oramentos de defesa, bem como as atribuies de suas Foras Armadas. Ademais, adot-los no Brasil significaria abdicar da construo de sua autonomia estratgica (MARQUES, 2003; p.79). O conceito de segurana cooperativa foi formalmente rechaado pelo Brasil em sua primeira Poltica Nacional de Defesa (PND), formulada em 1996, durante o primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso. Embora tenha uma natureza defensiva, ancorada em uma postura estratgica de dissuaso e resoluo pacfica de controvrsias (CASTRO SANTOS, 2004; p.122), o documento atribuiu expresso militar importncia vital para a sobrevivncia dos Estados como unidades independentes, alm de deixar claro ser inconcebvel que um Estado de razovel porte e influncia, como o Brasil, abdique de uma fora efetiva de defesa nacional (PND, 1996; p.5) apud MARQUES (2003; p.81).

92

construtivismo e segurana: as contribuies da escola de copenhague

prxima a uma comunidade de segurana pluralista com o setor poltico-econmico sobressaindo na definio de sua rationale e estabilidade institucional, ambas fortemente amparadas na contnua dessecuritizao do eixo binomial Brasil-Argentina (BUZAN e WVER, 2003; p.322; 326). A expanso do Mercosul, ainda que com marchas e contramarchas, ratifica a ideia de se instituir um espao estratgico para a coordenao pacfica dos interesses comuns por meio de uma integrao ampla, abarcando toda a sub-regio (BRIGAGO e PROENA JNIOR, 2002; p.103). Neste sentido, em 25 de junho de 1996, o Chile assinou com o bloco um acordo de livre comrcio e se tornou o primeiro membro-associado seguido da Bolvia que, em dezembro do mesmo ano, tambm assinou acordo de igual teor unificando, assim, ainda que virtualmente, as fronteiras do Subcomplexo de Segurana do Cone Sul e do Mercosul.61 Todavia, partindo de uma perspectiva mais crtica, cumpre destacar que somada s sucessivas crises porque passou o Mercosul nos ltimos anos por conta de problemas de credibilidade associados a casos crnicos de instabilidade macroeconmica, o quadro de segurana sub-regional enfrenta outras adversidades. Elas decorrem, em grande parte, dos problemas originados nos pases menos proeminentes, notadamente marcados por fragilidades institucionais, sobretudo, a eroso do Estado de Direito. Como apontam VIOLA e LEIS (2007; p.176-79), o Paraguai um pas baseado na economia dos ilcitos (contrabando, trfico de armas e drogas, violao de propriedade industrial e intelectual e lavagem de dinheiro), um prottipo de Estado fracassado com uma das rendas per capita mais baixas da regio, e no Uruguai h uma excessiva presena do Estado e um sistema partidrio clientelista que levaram estagnao de suas instituies econmicas e a uma profunda crise econmica e social iniciada em 2002. Mesmo assim, ainda que com os problemas citados, o quadro geral no Cone Sul aponta para o fato de que, desde os anos 1990, consolidou-se na sub-regio uma tendncia, liderada por Brasil e Argentina, em direo a uma crescente convergncia entre democratizao, integrao regional e poltica de segurana (HIRST, 1998). Por conseguinte, esse cenrio emprico fortalece a percepo construtivista de que, nas situaes em que as identidades entre os Estados so percebidas como positivas, h uma maior
61

Em dezembro de 2003 foi a vez de o Peru estreitar seus laos comerciais com o bloco e ser aceito como o terceiro membro-associado e, a partir de dezembro de 2004, Colmbia, Equador e Venezuela quando tiveram seus pedidos aceitos na 27 reunio de chanceleres do Conselho de Mercado Comum, realizada em Belo Horizonte.

93

fbio albergaria de queiroz

propenso cooperao uma vez que estes padres de comportamento, ao se consolidarem, criam imagens relativamente estveis sobre estes atores. 62 Se o Cone Sul optou pelo caminho da integrao e do fortalecimento da confiana mtua ao superar a maior parte de suas desavenas,63 o Subcomplexo de Segurana Andino, por sua vez, mantm latentes as reminiscncias de um passado de conflitos e rivalidades em um cenrio agravado por problemas de ordem estrutural que transcendem as fronteiras nacionais. Ainda permanecem os ressentimentos decorrentes de disputas territoriais do sculo XIX e XX envolvendo Peru, Bolvia, Chile, Venezuela, Colmbia, Guiana e Equador e, mais recentemente, imbrglios pontuais como a disputa diplomtica entre Venezuela, Equador e Colmbia devido atuao das FARC na faixa de fronteira entre estes dois ltimos, no ano de 2008. Rotulada por PROCPIO (2007, p.237) de periferia da periferia, a regio andina apresenta graves debilidades poltico-institucionais, um dos principais fatores responsveis por torn-la, em suas palavras, um vazio de poder que vem sendo ocupado pelas redes do crime organizado e dos ilcitos transnacionais, sobretudo o trfico de drogas onde a cocana destaca-se como ldimo produto regional de alto valor agregado, responsvel pela insero da sub-regio no competitivo mercado global dos ilcitos (PROCPIO, 2007; p.13). Este quadro de instabilidade endmica igualmente apontado em estudo realizado pelo Programa de Cooperacin en Seguridad Regional (PCRS) como um dos graves problemas porque passa a regio e que demandam especial ateno, uma vez que (...) los estados andinos han experimentado (...) procesos de desinstitucionalizacin, galopante corrupcin gubernamental, dbil crecimiento econmico, irracionalidad poltica, tendencias centrfugas y debilitamiento incluso de la viabilidad nacional (PCSR, 2006; p.3).64 O Peru, embora tenha apresentado crescimento econmico contnuo a taxas superiores a 5% nos ltimos anos, falhou em fazer chegar grande
Como exemplo de iniciativa voltada para a formulao de uma agenda comum de temas, oportunidades e aes, destaca-se o documento produzido sob os auspcios do Mercosul, em julho de 1999, intitulado Declarao Poltica do Mercosul, Bolvia e Chile como Zona de Paz, onde so abordados, dentre outras disposies, os novos temas da agenda regional de segurana como o trfico de drogas, terrorismo, proliferao de armas, desigualdade social, degradao do meio ambiente e manuteno de regimes democrticos. 63 A ltima questo conflituosa em funo de disputas fronteirias no Cone Sul ocorreu em torno dos chamados hielos continentales, imbrglio resolvido em 1999 e que quase conduziu Chile e Argentina ao conflito armado em 1978. Antes do desfecho deste caso, uma comisso mista j havia sido incumbida de elaborar um relatrio sobre as questes territoriais ainda pendentes entre os dois pases. Por intermdio deste mecanismo de soluo de controvrsias foi possvel dirimir, por comum acordo, quase todas as vinte e cinco divergncias territoriais que, at o momento da mudana do regime no Chile, persistiam entre os dois pases (FLEMES, 2004). 64 Segundo VIOLA e LEIS (2007, p.175) a exceo o Chile, nico pas andino que realizou progressos significativos apresentando, atualmente, um dinamismo extraordinrio, o cumprimento rigoroso de seus compromissos internacionais e uma democracia iniciada nos anos 1990 que foi gradativamente se consolidando at a plena subordinao dos militares ao poder civil.
62

94

construtivismo e segurana: as contribuies da escola de copenhague

massa populacional os benefcios deste crescimento, em boa medida devido forte corrupo poltica observada durante os governos de Fujimori e Toledo. A Venezuela convive, desde 1999, com o populismo plebiscitrio de Chvez que, para os crticos, constitui a principal causa da fragilizao do Estado de Direito e da supresso de vrias liberdades civis no pas. A Colmbia vivenciou, por um longo perodo, a deteriorao de suas instituies polticas paralelamente com um quadro de violncia crnica, mas conseguiu manter uma taxa de crescimento econmico contnuo e dinmico, ainda que financiado, em boa medida, pelo ingresso de divisas do narcotrfico. O Equador um pas politicamente instvel; a Bolvia tornou-se um dos pontos nevrlgicos da Amrica do Sul a partir da tentativa de se estabelecer uma repblica indgena depois da eleio de Evo Morales, em 2005, o que exacerbou as divergncias entre a regio leste, empreendedora, e o altiplano, estatista e palco de movimentos indgenas insurgentes; a Guiana e o Suriname so vazios geopolticos onde prospera a criminalidade e o Estado de Direito dbil (VIOLA e LEIS, 2007; p.176-80, PROCPIO, 2007; 237-304). Assim, dada as comuns fragilidades sistmicas dos Estados Andinos, o processo de state building acaba assumindo uma importante dimenso de segurana, um componente essencial para a manuteno da ordem regional. Desta forma, nesse contexto em que a existncia de Estados Fracos ou Falidos passa a ter crescente importncia, a Amrica Andina, fortemente ligada a dinmicas de segurana/insegurana endgenas, desponta potencialmente na estrutura emprica do Dilema da Insegurana.65 Cabe ressaltar que o Dilema da Insegurana pode ser uma varivel relevante na investigao da hidropoltica, especialmente naquelas regies em que h concentrao de Estados frgeis que sofrem com problemas relacionados aos recursos hdricos, uma vez que a debilidade das instituies estatais constitudas pode potencializar instabilidades derivadas de um quadro de tenso em torno de disputas envolvendo estes recursos, assunto abordado em maiores detalhes no captulo segundo. A intruso estadunidense nos assuntos sub-regionais, outra importante varivel a ser considerada na estrutura deste Subcomplexo, faz ressoar nos tempos presentes o conhecido aforismo de Gabriela Mistral (1889-1957), poetisa chilena, de que o que nos une na Amrica
65

Segundo Brian Job (1992, p.17-18), h o Dilema da Insegurana (Insecurity Dilemma) quando: (a) as ameaas so internas e muitas vezes vm do prprio regime detentor do poder; (b) o Estado no capaz de prover a paz e a ordem internas; (c) o regime de governo no conta com apoio popular e, por vezes, sua existncia e interesses no so considerados legtimos e; (d) a principal identificao se d com grupos comunais que lutam entre si por sua prpria segurana. Com estas caractersticas referenciais temos, ento, o dilema: sendo o Estado, em termos weberianos, a principal fonte de violncia organizada dado que dispe do monoplio sobre o uso da fora dentro de suas fronteiras, uma vez que ele se torne incapaz de exercer tal prerrogativa como garante da ordem domstica, as suas debilidades poltico-institucionais e, por conseguinte, o prprio Estado, acabam sendo os principais fatores geradores de insegurana.

95

fbio albergaria de queiroz

hispnica nosso belo idioma e nossa desconfiana dos Estados Unidos. Ao financiar com grande aporte financeiro, tcnico e militar iniciativas contra o narcotrfico, principalmente na Colmbia, a presena norte-americana fomenta, por um lado, a securitizao do tema a partir da dimenso militar e, por outro, percepes de insegurana em parte da vizinhana andina.66 Ao analisar este cenrio, PROCPIO (2005, p.08) adverte que a ajuda dos Estados Unidos Colmbia traz consigo a ameaa potencial de que aquele pas passe a dispor de um mecanismo muito mais efetivo para influenciar as decises do governo colombiano, especialmente no que concerne segurana sub-regional. Ademais, nestas condies, infere-se ser difcil levar a cabo uma estratgia de segurana com algum grau substancial de distanciamento da influncia norte-americana, no apenas no caso da Colmbia, mas, tambm, do Peru, igualmente alinhado com os EUA que, inclusive, com ele mantm acordos especiais de livre comrcio (PCRS, 2006; p.5-6). Estas linhas de ao inserem-se na perspectiva do chamado Smart Power, ou Poder Inteligente (PI), termo concebido por Suzanne NOSSEL (2004) e resgatado por Hillary Clinton ao mencion-lo em sua audincia de confirmao como Secretria de Estado do Governo Obama. Tal abordagem enfatiza a necessidade do poder militar, mas tambm pressupe investimento em alianas, parcerias e instituies em todos os nveis, de forma a expandir tanto a influncia dos EUA como sua legitimidade de ao (ARMITAGE e NYE, 2007; p.7), inclusive naqueles pases considerados no alinhados aos seus interesses e valores. Dessa maneira, para a consecuo dos objetivos citados, esta perspectiva prev a utilizao de uma gama variada de ferramentas diplomticas, polticas, militares, culturais, econmicas cabendo aos agentes decisrios selecionarem os instrumentos mais adequados para cada situao em particular (AYERBE, 2009; p.115-116) ou em outras palavras, como diria STRANGE (1988), a eficaz combinao entre os recursos de poder relacional e estrutural67 de que dispem.
Especialmente na Venezuela de Hugo Chvez e na Bolvia de Evo Morales, Estados que figuram como contrapeso influncia dos EUA na sub-regio ao sustentarem abertamente um discurso antiamericano, inclusive alocando recursos para exportar regio a chamada Revoluo Bolivariana, segundo Chvez uma espcie de socialismo moderno destinado a conduzir a integrao dos pases latino-americanos. A proposta da ALBA, Alternativa Bolivariana para as Amricas, circunscreve-se no mbito desta arquitetura integracionista que, paralelamente, reflete o aumento do protagonismo regional de Hugo Chvez, seu artfice. 67 Segundo Susan Strange o poder relacional entendido como a capacidade que tem os atores de constranger outros a agirem de acordo seus interesses por ter sua disposio instrumentos e/ou recursos de poder coercitivos. J no poder estrutural o que importa, mais do que o volume dos recursos de poder, a capacidade que tm esses atores de moldarem a agenda e as estruturas (inclusive valores) dos processos decisrios internacionais.
66

96

construtivismo e segurana: as contribuies da escola de copenhague

O modelo de poltica externa intitulada Diplomacia Transformacional (DT), pautada na busca de uma combinao inteligente entre pragmatismo e princpios a partir de escolhas racionais, vai de encontro proposta de ao baseada no Smart Power. Para tal, a DT pressupe a utilizao de incentivos como acordos preferenciais de livre-comrcio, promoo de instituies democrticas e de setores da sociedade civil e o fornecimento de recursos por meio de investimentos e programas assistenciais com o propsito central de promover mudanas endgenas, a partir de dentro dos pases (KRASNER, 2006). V-se, assim, a consonncia da DT com a perspectiva estadunidense de promover a economia de mercado e a democracia representativa como pilares da ordem internacional ps-Guerra Fria e, igualmente, sua instrumentalizao como expresso dos interesses nacionais norte-americanos em regies como a Amrica Latina, considerada um espao de risco por estar vulnervel a ameaas como aes terroristas, proliferao de armas nucleares e crimes transnacionais (AYERBE, 2009; p.116; 122; 125). Por fim, ainda que no faa parte do Subcomplexo Andino conforme teorizado pela Escola de Copenhague, cumpre verificar o precpuo papel desempenhado pelo Brasil nesta estrutura e, em contrapartida, a importncia dela para a agenda brasileira de segurana. Afinal, dados os fortes vnculos com a regio devido s vrias ameaas dali provenientes e seus potenciais desdobramentos em territrio amaznico brasileiro, inclusive no que se refere hidropoltica, v-se que estes fatos inevitavelmente conduzem ampliao da rea de securitizao do pas e, consequentemente, ao aumento de seu protagonismo neste espao. Eventos como o arrefecimento das rivalidades com a Argentina, a crescente integrao no Cone Sul e, de forma mais ampla, a emergncia de novos temas na agenda internacional de segurana so variveis que condicionaram, em grande medida, o redirecionamento das percepes estratgicas brasileiras rumo frontei ra norte onde a Amaznia figura como principal espao geoestratgico para a segurana nacional. A primeira iniciativa idealizada pelo governo brasileiro no sentido de intensificar a presena das Foras Armadas na regio, bem como monitorar as atividades desenvolvidas ao longo dos quase 13.000 km de fronteiras ao norte do pas, foi o Projeto Calha Norte, ainda em 1985. Mais recentemente, destacam-se projetos de grande envergadura como a criao do Sistema

97

fbio albergaria de queiroz

de Vigilncia da Amaznia (SIVAM) 68 e, em 2002, do Sistema de Proteo da Amaznia (SIPAM).69 Desse modo, verifica-se que a Hileia, esta vasta rea compartilhada pelos oito amaznicos sul-americanos Brasil, Bolvia, Colmbia, Equador, Guiana, Peru, Suriname e Venezuela destaca-se como prioridade estratgica para o pas por vrios motivos, dentre os quais: a garantia da integridade desse vasto territrio, 60% dele correspondente Amaznia brasileira; a defesa de suas porosas fronteiras contra a ao do crime transnacional, principalmente o trfico de drogas; a preservao desta que maior reserva hdrica, mineral e de biodiversidade do planeta.70 V-se, ento, que o Brasil, ao mesmo tempo pas platino, amaznico e atlntico, por conta de sua dimenso continental, recursos de poder e identidade plural, figura como o elo natural entre os dois Subcomplexos, o que ratifica o papel do pas como ator central no apenas no Cone Sul, mas tambm na Amrica Andina na condio de potncia regional estabilizadora e garante do status quo. 1.3.3 O Complexo Regional de Segurana da Amrica do Sul: uma regio, duas realidades? Findas as consideraes iniciais sobre as principais caractersticas que definem o Complexo Regional de Segurana da Amrica do Sul e, por conseguinte, seus dois subcomplexos, foi possvel constatar, em linhas gerais, que o Cone Sul vem se consolidando como um espao marcado por um processo de dessecuritizao de sua agenda multilateral, aprimoramento dos mecanismos de confiana mtua e crescente integrao muito embora persistam graves problemas relacionados ao crime transnacional, por exemplo.
Concebido em 1990, contudo efetivamente iniciado em 1997, o SIVAM consiste em um sistema continuado de vigilncia e coleta de dados, viabilizado por meio de radares, sensores e satlites. Seus objetivos incluem a proteo do territrio amaznico, o monitoramento do meio ambiente e apoio s pesquisas espaciais e climatolgicas. Sua abrangncia limita-se Amaznia Legal (termo empregado no art. 199 da CF de 1946 e regulamentado pela lei n 1.806 de 06 de janeiro de 1953, art.2, para designar a Amaznia brasileira para efeitos de planejamento econmico e execuo das aes definidas neste instrumento normativo. Corresponde, em sua totalidade, aos estados do Acre, Amap, Amazonas, Mato Grosso, Par, Rondnia, Roraima, Tocantins e, parcialmente, ao estado do Maranho). 69 O SIPAM, vinculado Casa Civil da Presidncia da Repblica, uma organizao sistmica de produo e veiculao de informaes tcnicas objetivando integrar e gerar conhecimentos atualizados para articulao, planejamento e coordenao de aes globais de governo voltadas para a proteo, a incluso social e o desenvolvimento sustentvel da Amaznia Legal Brasileira. Disponvel em: http://www.sipam.gov.br/content/view /13/43/. 70 A Poltica de Defesa Nacional de 2005, dentre outras providncias, ratifica a Amaznia como prioridade em razo de suas riquezas naturais. O texto aponta, ainda, a necessidade de garantir uma maior presena do Estado na regio e a vivificao da faixa de fronteira, especialmente por meio das Foras Armadas. O documento cita como fatores que dificultam a consecuo deste objetivo: a baixa densidade demogrfica da regio, sua longa extenso territorial e a precariedade do sistema de transportes, cenrio este propcio para a prtica de ilcitos transnacionais e crimes conexos (BRASIL, 2005).
68

98

construtivismo e segurana: as contribuies da escola de copenhague

Por sua vez, as ameaas e vulnerabilidades identificadas no Arco Andino do forma a uma agenda complexa e difusa, marcada tanto por questes de ordem transnacional, vinculados prtica endmica de ilcitos, como por problemas endgenos resultantes das profundas debilidades estruturais que caracterizam os pases da regio, em sua maioria prottipos de Estados frgeis nos quais as instituies deixaram de funcionar ou foram arregimentadas para servios de interesses privados, frequentemente ilcitos (NAM, 2006; p.57). Ademais, mesmo que neste espao se tenha desenhado um projeto de integrao por meio da Comunidade Andina de Naes (CAN),71 ele no apresenta os mesmos resultados positivos alcanados no Cone Sul, em boa medida em decorrncia dos problemas ora citados. A situao agravou-se ainda mais depois que Colmbia e Peru passaram a negociar acordos comerciais bilaterais com os EUA, o que culminou na sada da Venezuela. Acerca do assunto, durante uma reunio temtica sobre integrao energtica realizada em 2006, no Paraguai, o presidente venezuelano, Hugo Chvez, afirmou em entrevista que os acordos de livre-comrcio que Colmbia e Peru assinaram com os Estados Unidos definitivamente acabaram com a CAN e que a mesma estava morta, motivo pela qual o bloco no mais servia aos interesses de seu pas. Em igual tom, o presidente boliviano, Evo Morales, chegou a chamar os vizinhos antagonistas de governos da desintegrao.72 Considerando-se, ento, as especificidades de cada sub-regio, os fatos relatados apontam para a existncia de duas zonas de interao distintas na Amrica do Sul. De um lado, temos no Cone Sul uma zona ou arco de maior estabilidade em que prevalece uma percepo positiva em funo do relativo xito dos processos cooperativos, inclusive na rea de segurana e defesa73, o que acentua as possibilidades de convergncia regional para a construo de umpadro de relacionamento kantiano (SENHORAS, 2010).
Institudo pelo Acordo de Cartagena (1969), inicialmente a CAN era composta por Bolvia, Colmbia, Chile, Equador e Peru. Em 1974 a Venezuela ingressou no bloco e, dois anos depois, em 1976, o Chile saiu (influenciado pelo golpe de Estado de 1973 que alterou o rumo das polticas comerciais do pas). 72 Fonte: Morales e Chvez dizem que Comunidade Andina de Naes est morta. Disponvel em <http://noticias.uol. com.br/ultnot/efe/2006/04/19/ult1808u63089.jhtm.>. Acesso em 20/03/2009. 73 Frequentemente, mesmo no meio acadmico, comum ver-se a utilizao dos termos segurana e defesa como sinnimos. A inegvel intimidade entre os conceitos certamente conduz percepo de que eles integram um domnio nico, o que torna praticamente inexequvel estabelecer uma rigorosa diferenciao conceitual. Contudo, ainda que intrinsecamente ligados, urge pontuar algumas distines entre ambos de forma a evitar tautologias conceituais j que os termos so utilizados de maneira recorrente ao longo de todo o estudo. Assim, em linhas gerais, enquanto a segurana est circunscrita ao nvel das polticas elaboradas para identificar e conter ameaas existncia de um objeto referencial e seus interesses vitais, a defesa refere-se operacionalizao de medidas e aes do Estado, com nfase na expresso militar, para a defesa de seu territrio, soberania e interesses nacionais. V-se, portanto, que o conceito de segurana, mais amplo, est associado sensao de proteo enquanto o conceito de defesa, voltado aos problemas de agresso externa, envolve aes e atitudes (SILVEIRA, 2004; p.171).
71

99

fbio albergaria de queiroz

Por outro lado, a regio andina apresenta-se como uma zona de instabilidade em que a percepo prevalecente resultado de um padro comportamental competitivo. Por sua vez, ele contribui para a perpetuao de um contexto geopoltico conflitivo, potencializado pelo surgimento de novas ameaas que se somam a temas tradicionais da agenda sub-regional de segurana como corrida armamentista, ameaa de conflito militar e alianas extrarregionais, todos eles capazes de provocar spillover efects, principalmente nos pases caribenhos e centroamericanos (SENHORAS, 2010). Assim, diante de tal quadro, estaramos witnessing an increasing split between a Southern Cone subcomplex marked by desecuritization and integration, and a Northern subcomplex with a weakening of states, increasing external involvement, and much violence at all levels of society? (BUZAN e WVER, 2003; p.331). Embora primeira vista os argumentos apresentados nesta seo indiquem que sim, qualquer afirmao enftica neste sentido, apesar dos fatos, seria prematura. Ainda que as agendas sub-regionais difiram, cumpre ressaltar que as dinmicas que lhes do forma podem ensejar no apenas o distanciamento, mas, igualmente, uma aproximao entre os dois principais cenrios de segurana da Amrica do Sul. Tudo depender dos mecanismos de securitizao adotados em resposta aos desafios que moldam tanto as agendas sub-regionais quanto o CRS como um todo. A recente formao da Unio das Naes Sul-Americanas (UNASUL), anteriormente conhecida como Comunidade Sul-Americana de Naes (CASA), aponta para esta direo.74 Sem adentrar no mrito de suas perspectivas de sucesso, vemos que a UNASUL, com uma populao de cerca de 360 milhes de habitantes e um PIB estimado de US$ 2,5 trilhes, rene os 12 pases da Amrica do Sul (exceto a Guiana Francesa por ser um territrio ultramarino francs) em torno do audacioso objetivo de promover a integrao sul-americana no mbito econmico, poltico, social, ambiental e de infraestrutura, conforme disposto nas Declaraes de Cuzco e Ayacucho. Tendo seus pilares no Mercosul e na CAN, esta complexa iniciativa de integrao ostenta como uma de suas metas mais ambiciosas promover uma ampla cooperao na rea de infraestrutura. Para tal, estima-se que sero disponibilizados cerca de US$ 38 bilhes por intermdio do projeto IIRSA (Iniciativa para a Integrao da Infraestrutura Regional
74

O projeto de integrao originalmente conhecido como CASA passou a ser designado como UNASUL aps a Primeira Reunio Energtica da Amrica do Sul, realizada na Venezuela em 16 de abril de 2007. O Tratado que formalizou a criao da UNASUL foi assinado em 23 de maio de 2008, em Braslia.

100

construtivismo e segurana: as contribuies da escola de copenhague

Sul-Americana)75. Entre as principais obras previstas esto a construo da Rodovia Intraocenica ligando os pases da Costa do Pacfico (Chile e Peru) ao Brasil e Argentina, e o Anel Energtico Sul-Americano integrando Argentina, Brasil, Chile, Paraguai e Uruguai aos principais depsitos de gs natural do subcontinente, ao norte. Como resultado, esse cenrio denota a ambio de se instituir um amplo espao sul-americano de integrao, segurana e defesa, baseado no pressuposto de que a Amrica do Sul, dada sua histria, geografia e poltica, possui uma identidade estratgica prpria, distinta do resto do continente americano (PCRS, 2006; p.02). Nessa direo, no plano estratgico-militar destaca-se a criao, em 2008, do Conselho de Defesa Sul-Americano (CDS). Reunindo os 12 pases membros da UNASUL, o CDS foi concebido para promover, no curto e mdio prazos, um conjunto de iniciativas exequveis por meio de um Plano de Ao a expressar-se, de forma gradual e flexvel, nas seguintes reas temticas: a) criao de uma rede de intercmbio de informaes sobre polticas de defesa; b) promoo de maior transparncia quanto aos gastos e indicadores econmicos de defesa; c) planejamento de assistncia em casos de catstrofes ou desastres naturais; d) compartilhamento do know-how adquirido em misses de paz; e) elaborao de um diagnstico da indstria de defesa dos pases-membros com o intuito de promover a complementaridade em reas de associao estratgica; f) ao de formao e capacitao dos recursos humanos por intermdio do intercmbio entre as academias militares (SIMES, 2010; p.8-9). Ainda assim, a Escola de Copenhague sugere haver tal diferenciao entre os dois Subcomplexos partindo da j citada premissa de que estas estruturas sub-regionais apresentam dinmicas prprias e singularidades que evidenciam a natureza assimtrica de suas agendas. Entretanto, o referido cenrio alerta-nos igualmente para o fato de que existem entre os Subcomplexos de Segurana do Cone Sul e Andino correlaes e
75

Lanada na primeira reunio de presidentes dos doze pases sul-americanos ocorrida em agosto de 2000, em Braslia, a IIRSA um frum intergovernamental criado com a finalidade de promover a integrao fsica da Amrica do Sul por meio do desenvolvimento dos setores de transporte, energia e comunicaes a partir de eixos de integrao.

101

fbio albergaria de queiroz

sobreposies intensas a ponto de no permitir consider-los unidades ontolgicas totalmente autnomas, tampouco desassoci-los daquela estrutura maior da qual so partes integrantes, o CRS da Amrica do Sul. 1.4 A Regionalizao das Dinmicas em Segurana, a Agenda Ampla e a Hidropoltica Os argumentos discorridos ao longo das ltimas sees apresentaram o ambiente regional como um espao no qual se expressam e repercutem, de forma mais evidente e imediata, as dinmicas de segurana resultantes das interaes que se estabelecem entre os diversos atores nos vrios setores em que interagem, a saber: o poltico, militar, ambiental, econmico e/ou societal, sejam estas dinmicas locais ou globais. Essas assertivas aplicam-se igualmente ao contexto da hidropoltica, ou, em termos mais prticos, ao conjunto de aes de identificao e resoluo de demandas resultantes da percepo de que os recursos hdricos e seus mltiplos usos atuam como importantes componentes para a estabilidade geopoltica de um dado objeto referente: seja ele um Estado ribeirinho, uma regio, comunidades riprias ou outros agrupamentos que tenham nesse recurso um elemento estratgico em termos de segurana (DINAR, 2002; p.229).76 A gesto dos recursos hdricos figura, portanto, como tema de mpar relevncia nas relaes internacionais contemporneas, uma vez que existem atualmente catalogadas, segundo dados do United Nations World Water Development Report (WWDR), 263 bacias hidrogrficas internacionais sendo que um nmero expressivo de pases, 145, tem seus territrios situados nos limites destas estruturas hidrogrficas.77 Como ilustram as figuras seguintes, desse universo mais de 30 Estados encontram-se totalmente inseridos em bacias compartilhadas (UNESCO, 2003; p.303), sendo o continente americano aquele que agrega o maior conjunto de sistemas hidrogrficos transfronteirios:

76

77

A hidropoltica como disciplina um campo relativamente novo e, por isso, ainda desprovido de rigor conceitual. Esta terminologia tem sido usada por vrios estudiosos que a ela incorporaram uma linguagem prpria de suas respectivas reas de atuao e sob a tica de diferentes percepes da realidade, o que confere ao arcabouo conceitual ligado ao tema um alto grau de ambiguidade (TURTON, 2003; p.07). Da a necessidade de se apresentar uma definio voltada especificamente para a rea da segurana para evitar o risco de se incorrer em esticamento conceitual. O Brasil, por exemplo, possui cerca de 60% de seu territrio coincidindo com bacias hidrogrficas transfronteirias. Basta lembrar que ele drenado por duas das cinco maiores do mundo: a Amaznica e a Platina (UNESCO, 2003; p.310-311), o que concomitantemente faz do pas o maior reservatrio de gua doce do planeta.

102

construtivismo e segurana: as contribuies da escola de copenhague

Fonte: GIORDANO e WOLF (2002; p.02) Fig. 1.3: Principais bacias hidrogrficas compartilhadas do planeta

Fonte: ALEMAR (2006, p.126) Fig. 1.4: Distribuio das bacias hidrogrficas compartilhadas

Logo, esse complexo cenrio construdo a partir da perspectiva de um recurso por vezes escasso, a gua, acentua a possibilidade de que em torno de seus mltiplos usos se desenvolvam tenses da mais variada ordem (societais, polticas, econmicas, ambientais etc.) que podem favorecer tanto relaes conflituosas como um quadro cooperativo baseado em sua gesto compartilhada. Portanto, caro leitor, tal qual aventado na introduo deste livro, veremos nos captulos seguintes que o assunto apresenta enlaces com
103

fbio albergaria de queiroz

efeitos potencialmente substantivos em questes sensveis tais quais o equilbrio de poder regional, o grau de desenvolvimento econmico dos Estados ribeirinhos e, consequentemente, a segurana de cada um daqueles que dependem, direta ou indiretamente, em maior ou menor medida, desse recurso (HINRICHSEN et al., 1998; YETIM, 2003; CLARKE e KING, 2005). A conformao da hidropoltica internacional encontra-se, assim, fortemente associada s relaes de interdependncia que se estabelecem entre aqueles atores que compartilham os recursos de um sistema hdrico e/ou sofrem os efeitos transfronteirios decorrentes de seu uso, o que evidencia uma intrnseca ligao com a lgica da adjacncia (BUZAN e WVER, 1998; p.199; YETIM, 2003). Da o nvel subsistmico regional apresentar-se como o mais adequado para se analisar as dinmicas derivadas desse contexto, mesmo que os discursos de securitizao afetos s questes hdricas, como no caso da escassez, por exemplo, se manifestem majoritariamente em nvel global (BUZAN e WVER, 1998; p.18; LE PRESTE, 2000; p.461-2, TURTON, 2001; p.06). O Complexo Regional de Segurana da Amrica do Sul ratifica essa constatao. O subcontinente destaca-se no plano internacional como um grande emirado hdrico por ostentar em seus domnios importantes bacias hidrogrficas, duas delas figurando entre as principais do mundo. Por isso, como pressupem os fatos histricos, natural que as Bacias Platina e Amaznica ocupem papel de destaque como assunto estratgico nas relaes internacionais da regio e, concomitantemente, na definio das dinmicas de segurana deste espao. Por ser, ento, a lgica da hidropoltica largely about subsets of actors that are highly interdependent in the face of one river system (BUZAN e WVER, 1998; p.199), nessa situao igualmente vlido o j citado argumento construtivista de que a identificao de ameaas bem como a construo de identidades entre os atores que integram estes espaos comunais resultam de processos sociais baseados em interpretaes e conexes cognitivas originadas, em grande medida, das relaes histricas de amizade/inimizade que se desenvolvem em decorrncia do aproveitamento compartilhado dos recursos de um complexo hidrogrfico. Afinal, tal qual apontado por BUZAN e WVER (1998, p.18), upstream and downstream powers and other potential beneficiaries from a particular river [] will see each other as both threats and potential allies, which might play into other rivalries and constellations in the region and thus become tied into a more general regional security complex.
104

construtivismo e segurana: as contribuies da escola de copenhague

Portanto, levando-se em conta os fatos e argumentos apresentados at aqui, assumimos o pressuposto de que o nvel regional, quanto hidropoltica, o mais adequado para se analisar as potenciais questes de segurana dela provenientes. Por conseguinte, o modelo descritivo dos Complexos Regionais de Segurana, especialmente o do tipo heterogneo, destaca-se como uma ferramenta analtica de grande valia nesse contexto em que a gua e seus mltiplos usos se apresentam como variveis proeminentes na configurao das polticas regionais de segurana. Ademais, como retrata o quadro abaixo, sendo a hidropoltica um fenmeno relacional e multissetorial, tal qual a natureza das interaes que surgem na rea da segurana, o arcabouo terico-conceitual fornecido pela Escola de Copenhague apresenta-se como o mais adequado para descrever como as Bacias Platina e Amaznica, com suas respectivas dinmicas e peculiaridades, foram e so percebidas na agenda brasileira e sul-americana de segurana com relao s variveis selecionadas para o estudo ora proposto: Quadro 1.2: Aplicao do modelo terico da Escola Copenhague hidropoltica
Segundo Escola de Copenhague Unidades de anlise cuja segurana/existncia se encontre ameaada, ou seja, apresentada como tal por meio do ato-discurso. Na hidropoltica Geralmente a estabilidade poltica, econmica, societal, territorial e/ou ambiental de um Estado por conta das aes de algum ribeirinho em um determinado sistema hidrogrfico transfronteirio. Principalmente os Estados que, por meio de burocracias especializadas que representam a elite decisria nacional, externam suas percepes quanto a ameaas setoriais em decorrncia das aes de algum ribeirinho em um determinado sistema hidrogrfico transfronteirio.

Objeto Referente

Atores Securitizadores

Atores que dispem de autoridade e/ou recursos que lhes autorizem declarar determinado objeto referente como existencialmente ameaado.

105

fbio albergaria de queiroz

Atores Funcionais

Atores que afetam a dinmica de um ou vrios setores, contudo, sem atuar na condio de objeto referente ou ator securitizador.

Terceiras partes que tenham algum tipo de interesse no desfecho de uma dada situao hidropoltica tais como: Estados ribeirinhos pouco e/ou no afetados; Organizaes Internacionais; ONGATs, grupos de presso, comunidades riprias e epistmicas.

Fonte: Elaborado a partir de BUZAN et al. (1998; p.36) e TURTON (2003; p.79)

Assim, definida a agenda ampla de segurana como a mais adequada para a investigao da hidropoltica, os captulos seguintes trazem sua aplicao, com as devidas adaptaes, a casos concretos em que o compartilhamento de sistemas hidrogrficos enseja quadros de interdependncia hidrolgica. Para tal, recorrendo ao auxlio do mtodo analgico, utilizaremos as lentes investigativas de uma estrutura conceitual prpria ao tema: os Complexos Hidropolticos (CH). Este modelo descritivo ajudar a verificar as ligaes que se estabelecem entre os diferentes atores e setores no mbito de um sistema hidrogrfico transfronteirio e, portanto, a forma como estes atores reagem, por meio de medidas de securitizao, dessecuritizao, ou ambos, s ameaas e vulnerabilidades identificadas. As inferncias obtidas so utilizadas nos captulos trs e quatro para verificar o grau de contribuio da hidropoltica platina e amaznica para um melhor entendimento das relaes binomiais gua-segurana/conflito-cooperao no contexto do CRS da Amrica do Sul, especialmente a partir da perspectiva do Brasil, ator-chave da hidropoltica regional.

106

Captulo II Hidropoltica e segurana: aspectos terico-metodolgicos, evidncias empricas e uma introduo perspectiva sul-americana
Se as guerras deste sculo foram travadas pelo petrleo, as guerras do prximo sculo sero travadas pela gua. (Ismail Serageldin, ex vice-presidente do Banco Mundial, 1996) Apesar da retrica de alguns altos dirigentes, os conflitos sobre a gua raramente degeneraram em conflitos violentos. (Philippe Le Prestre, 2000; p.461)

O planeta dispe de aproximadamente 1,4 bilho de km3 de gua. Como demonstra a figura abaixo, quase toda ela 97,5% salgada. Dos 2,5% de gua doce, mais de 2/3 esto indisponveis para o consumo e, igualmente, para a maior parte dos usos industriais, pois esto contidos em glaciares e subsolos (CLARKE e KING, 2005; p.20):

Fonte: https:/ / worldscibooks/etextbook/6184/6184_chap01.pdf. Fig. 2.1: Distribuio dos recursos hdricos globais

107

fbio albergaria de queiroz

No se pode, seno a custos muito elevados, aumentar a quantidade disponvel deste recurso. Assim, da gua doce tecnicamente disponvel para o uso humano apenas uma reduzida proporo do montante total encontra-se em reas de fcil acesso como lagos, rios e zonas midas (SIRANNEAU, 1996; TUNDISI, 2003). Ademais, alm de ser um recurso escasso, a gua apresenta grande desigualdade em termos de distribuio geogrfica sendo, pois, sua disponibilidade muito varivel nas diversas regies do mundo, conforme indicado na figura abaixo:

Fonte: International Water Management Institute (IWMI). Fig. 2.2: Distribuio espacial dos recursos hdricos

Tal cenrio nos convida a refletir sobre os temas ligados aos recursos hdricos e suas implicaes nas relaes domsticas e internacionais contemporneas. Afinal, para responder s mltiplas exigncias internas de um pas, da dessedentao humana gerao de energia, so utilizadas guas que no provm exclusivamente de dentro das fronteiras nacionais, mas de recursos partilhados com outros Estados. Alm disso, relevante o fato de que, dos rios transfronteirios existentes, apenas cerca de tem sua utilizao regulamentada por tratados em vigor, sendo que mais da metade desses tratados no preveem quaisquer mecanismos de soluo de controvrsias (FERREIRA, 2003; p.39). Nesse contexto de complexa interdependncia em que os recursos hdricos figuram como importante referncia nas relaes internacionais, a Amrica do Sul destaca-se como uma das maiores reservas de gua doce do mundo ostentando em seus domnios cerca de 26% do volume total disponvel. Por outro lado, as regies ridas e semiridas do Oriente Mdio, frica Subsaariana e Sudeste Asitico concentram os pontos mais
108

hidroPOltica e segurana

crticos de estresse hdrico (disponibilidade de gua per capita entre 1.000 e 1.600 m3/ano) ou escassez absoluta de gua (menos de 500 m3/ ano) (UNESCO, 2003; p.09). Ao analisarmos esse quadro, levando-se em conta a relao gua versus populao, verifica-se que as desigualdades distributivas acentuam-se ainda mais, principalmente naquelas regies que apresentam maior adensamento populacional. o caso, por exemplo, do continente asitico, que conta com cerca de 36% do total dos recursos hdricos disponveis, entretanto, para atender s demandas de mais da metade da populao mundial, como nos mostra a figura seguinte:

Fonte: UNESCO. Agua para todos, agua para la vida, 2003; p.09. Fig. 2.3: Relao entre disponibilidade hdrica e populao

Assim, nesse panorama em que o compartilhamento de guas internacionais apresenta o potencial de ensejar relaes de alta complexidade na medida em que as aes de um pas podem comprometer os interesses de seus vizinhos, temos um quadro, aqui fazendo uso da terminologia cunhada por ELHANCE (1999, p.13), de interdependncia hidrolgica. Esse fator corrobora a j citada importncia da adjacncia/ territorialidade e, por conseguinte, do nvel de anlise regional como o mais adequado para lidar com as questes de hidropoltica e segurana que venham a surgir entre aqueles que so os principais atores nesta inter-relao: os Estados (BUZAN e WVER, 1998; p.199).78
78

Por serem as bacias hidrogrficas estruturas territoriais fixas, queda-se fcil verificar que os Estados, por conta de igual natureza, destacam-se como os principais atores na geopoltica da gua. Entretanto, embora o foco da hidropoltica convirja para o clssico modelo estatocntrico, tal fato, de forma alguma, descarta a importncia de atores no estatais na condio de objetos referentes ou atores securitizadores/funcionais como, por exemplo, comunidades societais cuja identidade e/ou desenvolvimento estejam diretamente vinculados aos recursos hdricos compartilhados.

109

fbio albergaria de queiroz

Em tal situao, o conceito de vulnerabilidade descrito por KEOHANE e NYE (1989, p.12) como a capacidade de reao de um Estado, considerando-se a disponibilidade e a dispendiosidade das alternativas que os atores possuem torna-se um elemento igualmente importante nas relaes internacionais dos pases que compartilham o uso e a gesto de recursos hdricos. Afinal, como pondera LE PRESTRE (2000, p.442), a gua pode aguar situaes de tenso conforme: 1) o grau de vulnerabilidade e dependncia de cada pas com relao aos seus mltiplos usos; 2) o nmero de atores que reivindicam o acesso a ela; 3) os recursos de poder de que dispem estes atores; 4) a existncia de produtos substitutivos (inexistentes no presente) ou, at mesmo; 5) o carter simblico que assume este recurso em termos polticos, culturais e de identidade. Portanto, diante destas ponderaes, em que medida os diversos usos da gua se inter-relacionam com as dinmicas multissetoriais daqueles atores que a compartilham? Como os desdobramentos resultantes dessa interao contribuem para favorecer aspectos conflitantes e/ou arranjos cooperativos nas relaes internacionais dos ribeirinhos? Em outras palavras, os usos dos recursos hdricos de uma determinada regio ou bacia hidrogrfica induziriam a utilizao de meios extraordinrios para garantir a integridade de objetos referentes a eles vinculados, ou, por outro lado, a formao de arranjos cooperativos capazes de trazer o tema para os nveis usuais de negociao da esfera poltica? Na busca de respostas para essa e outras perguntas, partimos da hiptese direcional (directional hypothesis) (JOHNSON e JOSLYN, 1991; p.46) de que, quanto maior for o grau de interdependncia hidrolgica entre os atores que compartilham os usos de um sistema hidrogrfico, maior ser a probabilidade de formao de Complexos Hidropolticos (CH)/Complexos Hidropolticos de Segurana (CHS). V-se, portanto, que utilizaremos como ferramenta conceitual o modelo descritivo dos CH/CHS, uma adaptao concebida nos moldes dos CRS para lidar com as relaes especficas que podem potencialmente surgir em torno do uso comum dos recursos hdricos de um determinado sistema hidrogrfico. Assim, para cumprir os objetivos propostos, num primeiro momento o captulo apresenta pormenorizadamente tal framework conceitual para, ento, a partir de seis estudos de caso em que
110

hidroPOltica e segurana

a gua , ou vem sendo, estudada como elemento central na conformao das relaes internacionais regionais, apresentar as inferncias que do forma hiptese levantada. Finda esta anlise, encerra-se o captulo com uma exposio introdutria perspectiva hidropoltica sul-americana objeto especfico do estudo a ser desenvolvido nos dois ltimos captulos seguida de um adendo de ordem metodolgica acerca do projeto BAR (Basins at Risk). Concebido para identificar e avaliar o risco de conflitos em torno de bacias hidrogrficas compartilhadas, o BAR uma abordagem quali-quantitativa que ser aqui utilizada como base instrumental para auferir o potencial de conflito e cooperao ou, como dito, de formao de CHS/CH no universo de pesquisa selecionado. 2.1 A Hidropoltica e a Teoria dos Complexos Regionais de Segurana Um olhar panormico sobre o cenrio da hidropoltica internacional sinaliza-nos haver regies em que a gua transparece, nos termos da Escola de Copenhague, como um assunto claramente securitizado. Isso porque o uso compartilhado dos recursos de um complexo hidrogrfico, por motivos diversos, apresenta potencial para influenciar as relaes internacionais entre os atores que deles dependem evidenciando, outrossim, que as percepes e preocupaes que emergem da hidropoltica podem estar interligadas a tal ponto que os problemas de segurana nacional delas derivados no podem ser razoavelmente analisados ou resolvidos isoladamente. Foi assim, na tentativa de buscar evidncias sobre possveis conexes entre as dinmicas originadas no contexto especfico da Bacia dos rios Tigre e Eufrates e a agenda de segurana do CRS do Oriente Mdio que SCHULZ (1995, p.97), recorrendo ao auxlio da TCRS, formulou o conceito de Complexo Hidropoltico de Segurana (Hydropolitical Security Complex). Segundo o autor, trata-se de uma forma especial de Complexo de Segurana que surge quando a set of states that are geographically part owners and technically users of shared rivers start to consider, as a consequence, this water body to be a major national security issue. Ressalte-se, ainda, que tal cenrio pode adquirir contornos mais agudos se houver um histrico de inimizade entre os pases do complexo e/ou, como acrescenta Bchler (1995) apud FERREIRA (2003; p.50), se forem de pouca efetividade (ou inexistentes) os mecanismos de integrao, cooperao e de soluo de controvrsias entre os ribeirinhos aumentando, dessa forma, a possibilidade de que esses atores recorram a
111

fbio albergaria de queiroz

meios extraordinrios, inclusive o uso da fora, para lidar com as demandas existentes. Foi assim, neste contexto peculiar, que SCHULZ (1995, p.97) identificou a existncia de um Complexo Hidropoltico de Segurana formado por Turquia, Iraque e Sria conforme ilustrado na figura abaixo:

Fonte: Elaborado a partir de http:/ / pt.wikipedia.org/wiki/Rio_Eufrates Fig. 2.4: Complexo Hidropoltico de Segurana do Tigre-Eufrates

Tal construo terica erigiu-se com base na identificao de uma intrnseca interdependncia entre as agendas de segurana nacional de cada um destes pases derivada dos efeitos transfronteirios ocasionados pelo uso compartilhado das guas da Bacia do Tigres-Eufrates com relao construo de barragens, controle do fluxo de gua, salinizao e gerao de energia hidreltrica. A partir da anlise empreendida neste estudo de caso, Schulz ainda sistematizou o que ele definiu como relaes verticais e horizontais. Enquanto as relaes verticais referem-se s possveis conexes entre o CHS e o nvel sistmico global como, por exemplo, a intruso de potncias exgenas nos assuntos do complexo, as relaes ditas horizontais referem-se s dinmicas que ocorrem no mesmo nvel estrutural, ou seja, intra e inter complexos.79
79

Neste ltimo caso, a anlise das relaes em nvel horizontal permitiu a SCHULZ (1995, p.107-110) identificar conflitos no mbito do CHS envolvendo os trs Estados e grupos multitnicos/religiosos associados hidropoltica regional. Sobre o assunto, o autor diz que[] regarding interethnic relations affecting water issues concerning the Euphrates and Tigris, the Kurdish question stands out, as it connects the three states. As all three states have been involved in persecuting the Kurds, a Kurdish uprising is feared by all states in the hydropolitical complex. Terrorist acts have already been committed by the PKK (Kurdish Workers Party) against Turkeys damming of the Euphrates and thus Turkey fears more attacks on its projects (apud Handcock, 2004; p.09). Por conta deste quadro, a gua foi por diversas vezes utilizada pela Turquia como um meio de presso contra o apoio srio ao PKK (LE PRESTRE, 2000; p.444), assunto a ser tratado em maiores detalhes ainda nesse captulo. A situao descrita indica, dessa maneira, a existncia de uma dimenso poltico-societal na estrutura do CHS e, por conseguinte, ratifica a utilidade analtica da agenda multissetorial da Escola de Copenhague neste contexto.

112

hidroPOltica e segurana

Em suma, o trabalho desenvolvido por Schulz permitiu identificar, por intermdio de uma estrutura conceitual prpria ao tema, as dinmicas que tomam forma no campo da hidropoltica nos casos em que a gesto dos recursos hdricos compartilhados encontra-se, de alguma forma, associada s questes de segurana nacional dos atores de um CRS ou a outros assuntos de alta poltica (high politics) que os conecte. No obstante sua relevncia, esse modelo possui limitaes quanto sua aplicabilidade em situaes que no apresentem a mesma densidade conflitiva do caso tomado como objeto da anlise empreendida por Schulz. Como visto, o CHS, tal qual proposto, toma forma a partir de situaes de tenso, em cenrios propensos securitizao da gua em seu aspecto mais negativo, ou seja, considerando-se o uso da fora em cenrios de escassez. Alm disso, o modelo desenvolveu-se tendo como foco principal de anlise o compartilhamento de guas superficiais. Assim, surgem alguns pontos importantes para reflexo. Primeiramente, seria possvel ter estruturas similares que contemplem uma situao de interdependncia hidrolgica, mas em um contexto de cooperao? Outrossim, as dinmicas originadas a partir do compartilhamento de guas subterrneas, como os aquferos, importantes reservas de gua doce, tambm poderiam ensejar a formao de Complexos? Tomando essas consideraes, e tendo como ponto referencial o trabalho de Schulz e as contribuies da Escola de Copenhague, autores como ALLAN (2001) e TURTON (2003) aperfeioaram o modelo original ao incorporarem a ele novas dimenses de forma a dot-lo de maior capacidade explicativa. Para tal, foi introduzida a premissa construtivista de amizade/ inimizade em um continuum mais amplo como eixo definidor das dinmicas de segurana, bem como se atribuiu maior destaque para o compartilhamento de sistemas hidrogrficos subterrneos, e no apenas superficiais, como referncia para explicar o papel da hidropoltica na agenda poltica de sub-regies como a frica Ocidental, Meridional e o Oriente Mdio. Assim, a partir destes testes empricos, ALLAN (2001, 2002) e TURTON (2003, 2008) passaram a contemplar a existncia do que eles chamaram de Complexos Hidropolticos naquelas regies em que a dependence on shared water systems both surface and groundwater is of such a strategic nature that this dependence starts to drive inter-state relations of potential cooperation (amity) and/or competition (enmity) in a discernable manner (TURTON, 2008; p.188). Por conseguinte, os autores tambm convencionaram que se as relaes entre os ribeirinhos tenderem ao fortalecimento dos laos de amizade e da cooperao mtua tm-se, como resultante, o esboo de um Complexo
113

fbio albergaria de queiroz

Hidropoltico (CH). Por outro lado, se essas dinmicas indicarem um cenrio de inimizade e tenso, como no caso envolvendo Turquia, Iraque e Sria, tem-se, tal qual definiu Schulz, a formao de um Complexo Hidropoltico de Segurana (CHS). Portanto, de acordo com esta tipologia, o CHS passou a ser classificado como uma variante de Complexo Hidropoltico. Dessa forma, o modelo dos CH/CHS, apresentado como estrutura integrante de um CRS do tipo heterogneo (TURTON, 2001; p.19), torna possvel verificar tanto a existncia de sobreposies multissetoriais (sobremodo nos casos de relaes horizontais) como conexes entre diferentes nveis de anlise (relaes verticais) em cenrios de elevada interdependncia hidrolgica, sejam eles marcados por um continuum de cooperao e/ou conflito (Kistin, 2007). 2.2 A geopoltica das guas No contexto dos recursos hdricos, a dimenso espacial ou, em outras palavras, a posio geogrfica dos atores que os compartilham, exerce papel fundamental na determinao de suas pretenses quanto aos mltiplos usos da gua, sejam estes usos consuntivos (abastecimento pblico, irrigao, dessedentao humana e animal) ou no consuntivos (gerao hidreltrica, navegao, pesca, turismo).80 Este elemento clssico da geografia poltica destaca-se como uma varivel de importncia determinante no cenrio da hidropoltica internacional uma vez que a localizao espacial dos Estados ribeirinhos em relao ao meio que os circunda que definir eventuais vantagens e/ou desvantagens que eles e os demais atores envolvidos tero quanto demanda e oferta de gua no mbito de um sistema hidrogrfico compartilhado. Assim, considerando-se um ponto referencial qualquer (uma cidade, um pas, uma barragem, um afluente, uma comunidade ripria etc.) em relao a um rio ou bacia hidrogrfica transfronteiria, tal ponto, quanto sua localizao em relao a este fluxo dgua, ser definido como estando a sua montante ou jusante. Esses conceitos so relevantes uma vez que se relacionam no apenas com a noo de posio e localizao, mas igualmente com elementos tradicionais das relaes internacionais (conflito, cooperao, equilbrio de poder e, claro, segurana) que, por sua natureza, atuam como foras
80

Diz-se consuntivos os usos da gua decorrentes de sua retirada de um manancial seguido por sua posterior devoluo ao meio natural em quantidade e/ou qualidade inferior, ou seja, parte da gua retirada consumida durante seu uso. Por outro lado, caracteriza o uso no consuntivo a devoluo do recurso retirado na mesma quantidade e qualidade ou, ainda, quando a gua serve apenas como veculo para certa atividade no sendo, portanto, consumida.

114

hidroPOltica e segurana

motrizes na definio da geopoltica das guas, o que faz das locues a montante e a jusante elementos basilares na elaborao dos argumentos que daro forma ao ato-discurso (speech act) no campo da hidropoltica. Feito este breve adendo introdutrio, vejamos ento a citada importncia dessas terminologias para o estudo ora proposto. Tudo que se encontra acima do ponto de referncia subindo a correnteza do rio diz-se que se situa a montante (rio acima), enquanto tudo que est localizado entre ele e a foz de um curso dgua81 situa-se a jusante do ponto de referncia, ou seja, rio abaixo. Sendo assim, aplicando-se essa mesma lgica, infere-se que os impactos produzidos a montante repercutiro necessariamente na quantidade, qualidade e regularidade das guas utilizadas pelos atores localizados a jusante, tal qual esquematicamente demonstrado na figura seguinte:

Fig. 2.5: A geopoltica das guas

Com base na ilustrao, e tomando como referncia o ponto A, v-se que em relao a ele, o ponto B encontra-se a sua montante (rio acima), enquanto o ponto C a sua jusante (rio abaixo) sendo, por isso, o ponto C aquele que eventualmente ser o maior prejudicado pelas externalidades ocasionadas em decorrncia do uso deste curso dgua desde sua nascente. Em contrapartida, o ponto B aquele que tem sob seu controle o fluxo das guas corroborando, destarte, a regra geral de que no contexto de partilha dos recursos hdricos os Estados a montante possuem certa vantagem sobre os Estados a jusante (LE PRESTRE, 2000; p.443). Foi a partir destas colocaes gerais sobre a geografia dos sistemas hidrogrficos e a importncia multidimensional de seus recursos para as relaes internacionais daqueles que direta ou indiretamente so impactados pelos seus usos compartilhados que SANTOS (2004, p.07),
81

A foz ou desembocadura de um rio (ou de qualquer outro curso dgua) o ponto onde ele desgua. Assim, um rio pode ter como foz o mar, um lago, outro rio ou at mesmo o oceano. Quando o rio desgua por vrias sadas - como o Nilo, Amazonas, Nger, Danbio - diz-se que sua foz em delta. J quando ele desgua por uma nica sada, uniforme at seu fim, dizemos que sua foz em esturio.

115

fbio albergaria de queiroz

didaticamente, sintetizou os principais danos em tais sistemas destacando, outrossim, os trechos do curso dgua que so potencialmente os mais afetados, como descrito no quadro a seguir: Quadro 2.1: Principais impactos em sistemas hidrogrficos compartilhados
Atividade Impacto Potencial Diminuio do volume devido a bombeamentos intensivos para abastecimento pblico. Contaminao, poluio devido a descargas de esgotos domsticos e resduos slidos. Diminuio do volume devido a bombeamentos intensivos para suprimento de demandas industriais. Poluio, contaminao devido a descargas de efluxos e resduos slidos. Uso agrcola Diminuio do volume devido a bombeamentos intensivos para irrigao. Poluio, contaminao devido utilizao de agrotxicos. Poluio devido ao trfego de embarcaes. Poluio, contaminao devido envolvendo vazamento de cargas. a acidentes 1 2 X X X X X X X X

Uso Pblico

Uso Industrial

Uso navegacional

Alterao na velocidade e volume dos cursos naturais de rios devido a obras hidrulicas necessrias para o funcionamento de hidrovias. Alterao do regime de vazo devido construo de barragens. Influncia na migrao dos peixes devido construo de barragens. X X X X X X

X X X X X

Uso energtico

Alteraes na fauna devido migrao de peixes. Perda de gua devido ao aumento da evaporao nas represas. Inundao de reas agricultveis. Re assentamentos forados. 1= a montante 2= a jusante

Fonte: SANTOS (2004, p.07).

116

hidroPOltica e segurana

Com o subsdio dessas informaes, verificamos, pois, a confirmao da assertiva previamente citada de que os Estados situados a montante possuem vantagens em relao aos ribeirinhos de jusante. Essa constatao levou acadmicos como MACCAFFREY (1993) e LE PRESTRE (2000, p.443) a conclurem, de forma geral, que a disposio do primeiro grupo em cooperar naturalmente limitado, exceto quando pelo menos um dos seguintes fatores encontra-se presente: 1) os ribeirinhos mantm relaes de boa vizinhana (histrico de amizade) e/ou os benefcios adicionais da cooperao so evidentes (jogo de soma positiva); 2) o Estado a jusante possui recursos militares muito superiores ou um dos Estados mais poderoso que o(s) outro(s) ribeirinho(s) e pretende resolver o litgio pacificamente; 3) o Estado a montante depende do Estado a jusante em matria de transporte fluvial82; 4) a cooperao est circunscrita num conjunto de relaes mltiplas e integradas demonstrando, pois, que o interesse mtuo superior manuteno da disputa, como geralmente ocorre no mbito de uma comunidade de segurana (por exemplo, os cursos dgua da Unio Europeia). A dimenso geogrfica tambm ser determinante na configurao de regimes hidropolticos internacionais j que confere ao arcabouo normativo que busca disciplinar o compartilhamento de guas transfronteirias um carter bastante peculiar. Isso porque os tratados sobre a questo so, geralmente, regionais e fechados por refletirem regras casusticas moldadas de acordo com as singularidades geogrficas e polticas dos Estados partes (SANTOS, 2004; p.11).83 Portanto, a acomodao satisfatria dos interesses concorrentes dos Estados de jusante e de montante um dos grandes desafios com os quais se deparam os mecanismos de cooperao evidenciando, destarte, que os interesses geopolticos destes atores figuram como importantes elementos neste complexo enredo de negociao. Considerando, ento, o cenrio
A posio geogrfica dos pases de jusante (donos da foz de uma via fluvial) lhes confere um papel estratgico no que se refere ao regime jurdico da navegao. Sua explorao pode ser muito restritiva para os ribeirinhos de montante e, sobretudo, para Estados terceiros cujos nacionais e embarcaes pretendam, por exemplo, navegar a partir do mar, ou seja, da foz (CAUBET, 2006; p.07). 83 Segundo MACCAFFREY (1993, p.98) na maioria dos casos os tratados sobre o tema so bilaterais, apesar de haver um grande crescimento de acordos multilaterais. Seja qual for a natureza destes instrumentos jurdicos, a regra geral externada de que um Estado, seja ele de jusante ou de montante, no pode comprometer a qualidade e quantidade de gua dos demais ribeirinhos por conta dos efeitos de suas aes ao longo do curso dgua compartilhado.
82

117

fbio albergaria de queiroz

da hidropoltica, v-se que os usos diversos dos recursos de uma mesma bacia por aqueles atores que a compartilham tm potencial para afetar substancialmente interesses vitais dos ribeirinhos e, como consequncia, a estabilidade poltica regional, ratificando, mais uma vez, a importncia da interdependncia hidrolgica no nvel subsistmico de anlise. Por conseguinte, como veremos adiante, o assunto muitas vezes apresentado, por meio do ato-discurso, como um tipo especial de poltica imune s regras ordinrias do jogo poltico endossando, pois, a utilizao de meios extraordinrios para lidar com o problema e, dessa forma, garantir a segurana do objeto referente (BUZAN et al., 1998; p.23-24), especialmente naquelas situaes em que os mecanismos disponveis no so eficazes na resoluo dos imbrglios existentes entre os ribeirinhos. 2.2.1 O ato-discurso na hidropoltica A gua, por tudo o que foi dito, muitas vezes apresentada como tema protagonista das mais dramticas predies conflituosas por figurar, dentre alguns dos motivos suscitados, como recurso escasso e indispensvel manuteno da vida e ao exerccio de diversas atividades cotidianas, porm vitais. Assim, frequentemente tratada como fonte de poder e, consequentemente, matria de segurana. Portanto, no so poucos os atores que ressaltam em seus discursos a sensibilidade do tema ao destacar as multifacetadas questes que emergem da hidropoltica como possveis ameaas existenciais, principalmente naquelas regies em que a escassez hdrica e/ou a existncia de uma alta interdependncia resultante do compartilhamento dos recursos hdricos sobressaem como caractersticas importantes nas relaes entre os Estados condminos (HINRICHSEN et al., 1998; TURTON, 2001; ALLAN, 2001; YETIM, 2003; CLARKE e KING, 2005; p.75; PROCPIO, 2007; p.271-3; Kistin, 2007). Tal quadro, a princpio, nos leva a refletir acerca da possibilidade de situaes de grande tenso, num futuro prximo, terem como motivao a disputa por recursos hdricos. Este , por exemplo, o ponto de vista defendido por Ismail Serageldin, ex-vice presidente do Banco Mundial, ao afirmar que if the wars of this century were fought over oil, the wars of the next century will be fought over water (PRESTRE, 2000; p.443) ou de VAN GINKEL (2001) apud (CASTRO, 2007; p.108) ao atestar que conflitos pela distribuio e alocao da gua se tornaro a key part of the 21stcentury landscape. Essa viso tambm compartilhada
118

hidroPOltica e segurana

por HINRICHSEN et al. (1998) que veem na questo hdrica, principalmente no tocante sua escassez, um fator de instabilidade nas relaes internacionais, afinal, complemetam CLARKE e KING (2005; p.19), atualmente mais de um bilho de pessoas no tem acesso gua e as estimativas indicam que, em 2050, cerca de quatro bilhes de indivduos, metade da populao mundial projetada, estar vivendo em pases com carncia crnica deste recurso. No obstante, um olhar panormico sobre o cenrio hidropoltico mundial revela-nos que a intensificao das tenses em torno da gua no ocasionada apenas por problemas de dficit hdrico. Como visto, ela envolve vrias outras questes complexas e multidimensionais capazes de afetar o equilbrio poltico dos atores que compartilham as guas de um sistema hidrogrfico (TURTON, 2001; YETIM, 2002; CAUBET, 2006; CASTRO, 2007). Observa-se, entretanto, que essa hiptese suscitou, e ainda suscita, como perceptvel em muitos discursos retricos, e at mesmo em documentos oficiais de agncias especializadas, afirmaes precoces nas quais se v que o carter eminentemente plausvel de uma dada situao, muitas vezes superdimensionada por avaliaes enviesadas, substitui a anlise concreta dos fundamentos empricos (LE PRESTRE, 2000; p.427; TURTON, 2001; p.07, HANDCOCK, 2004; p.6-7). Ademais, anncios desta natureza no surpreendem se levarmos em conta os frequentes alertas lanados por especialistas e autoridades em segurana internacional ao longo das ltimas dcadas de que os recursos hdricos esto se tornando uma potencial fonte de conflitos em todo o mundo, sejam esses alertas empiricamente fundamentados ou apenas especulaes (WESTING, 1986; GLEICK, 1993; Homer-Dixon, 1994; Remans, 1995; Samson e Charrier, 1997; Butts, 1997; GLEICK, 2000). Vejamos, por exemplo, a advertncia feita pelo governo britnico, em fevereiro de 2006, acerca da crescente possibilidade de testemunharmos muito em breve wars over water. Em tom assertivo, as autoridades ainda alardearam que suas foras armadas must be prepared to intervene in humanitarian disaster relief, peacekeeping and warfare related to dwindling natural resources, particularly water (THE INDEPENDENT, 2006 apud CASTRO, 2007; p.108). Por outro lado, tambm no so poucos os autores que contestam o anncio da gua como fonte primria de conflitos entre Estados. A base de suas argumentaes de que h poucas evidncias histricas que sustentem tal hiptese. Contrariamente, eles argumentam que a cooperao pacfica
119

fbio albergaria de queiroz

no compartilhamento dos recursos hdricos tem sido, historicamente, o comportamento-padro e o uso da violncia, por conseguinte, a exceo regra (LIBISZEWSKI, 1995; Wolf, 1998; Salman e Boisson de Chazournes, 1998; ALLAN, 2001; COSGROVE, 2003, p.10-11; YOFFE et. al., 2004). Complementar tese deste grupo, CLARKE e KING (2005; p.75) destacam que, ao longo dos ltimos anos, muitos pases assumiram obrigaes e criaram comisses de gesto compartilhada para administrar as guas de importantes rios como o Reno, Zambeze, Nilo, Mekong e Danbio. A Europa, por exemplo, embora tenha apenas quatro bacias fluviais compartilhadas por mais de quatro pases, tem quase 200 tratados regulamentando o uso dessas guas. Por isso, ainda que muitas das admoestaes apresentadas nos discursos de atores securitizadores e funcionais sejam pertinentes, LE PRESTRE (2000, p.427-8) nos alerta acerca do perigo destes agentes incorrerem em reducionismos ao lidar com o assunto. Segundo ele, nas situaes em que os usos da gua so objetos de disputa, ser sempre possvel construir um lao direto ou indireto, prximo ou longnquo, entre o quadro de instabilidade que se pretende explicar e uma varivel hidropoltica e, assim, ver como resultado dessa perigosa associao, o anncio de instabilidades futuras. No que tenham faltado circunstncias entremeadas por um clima de real tenso em torno de problemas agudos ocasionados pelo comportamento abusivo reputado a algum ribeirinho. So vrios os exemplos de desentendimentos envolvendo Estados em decorrncia do uso de recursos hdricos compartilhados, como nos mostra o quadro a seguir:84 Quadro 2.2: Casos de cursos dgua objeto de disputas
Rio/Bacia Nilo Jordo Eufrates/Tigre Indus Ganges Mekong Estados afetados Egito, Sudo, Eritreia, Etipia Sria, Lbano, Jordnia, Israel, Palestina Turquia, Iraque, Sria ndia, Paquisto ndia, Bangladesh Laos, Camboja, Vietn, Tailndia Objeto da disputa Irrigao, inundaes Consumo, extrao Consumo, barragem Irrigao Consumo, inundaes Consumo, inundaes

84

O quadro apresentado, por seu intento meramente ilustrativo, certamente no reflete a intensidade, o potencial de conflito e, tampouco, o grau de institucionalizao (politizao/securitizao) da gesto e das disputas envolvendo estes cursos dgua, fatores verificados em maiores detalhes em alguns dos casos citados ainda neste captulo.

120

hidroPOltica e segurana

Lauca Reno Brahmaputra Amu Darya Syr Darya Paran Colorado Grande Elba Uruguai

Bolvia, Chile Sua, Frana, Alemanha, Holanda ndia, Bangladesh Cazaquisto, Uzbequisto, Tadjiquisto, Quirguisto, Turcomenisto Brasil, Argentina, Paraguai EUA, Mxico EUA, Mxico Repblica Tcheca, Alemanha Argentina, Uruguai

Barragem, salinidade Poluio Consumo, inundaes Poluio, barragens, irrigao, salinizao Barragem Irrigao, salinizao Consumo, poluio Poluio Poluio

Fonte: SIRONNEAU (1996), LE PRESTRE, 2000; p.445, CLARKE e KING (2005; p.78).

Enfim, os fatos apresentados sugerem cautela ao lidar com o binmio segurana-gua, demonstrando haver a necessidade de se dimensionar a real influncia dos recursos hdricos diante da multiplicidade de variveis outras que tambm apresentam potencial para agravar uma situao de instabilidade ou dificultar sua soluo. Geralmente as desavenas pela gua so anunciadas em relao a pases onde h um histrico de animosidade e ressentimentos como no j citado caso entre Turquia, Iraque e Sria, entretanto, ressalte-se, nem sempre a gua ser o piv das controvrsias que surgem, mas, geralmente, um fator agravador de um quadro de tenso pr-existente catalisado por um cenrio de alta interdependncia hidrolgica. Dessa forma, torna-se mais til, e vivel, estudar a questo hdrica como um dos elementos a serem considerados nas polticas de segurana, um fator gerador de tenses suplementares em situaes conflituosas, e no como causa primeira da deflagrao das mesmas, ainda que por vezes assim seja apresentada nos discursos de diversos atores securitizadores. Afinal, ratifica BOUGUERRA (2004, p.97), difcil provar que a gua seja a varivel desencadeadora de um conflito, pois, geralmente, so mltiplas as causas que lhe do origem sendo, portanto, ilusrio querer isolar um fator em particular. Note-se, ademais, que muitas instabilidades e tenses derivadas dos recursos hdricos tm sua origem no interior das fronteiras dos Estados e no necessariamente entre eles. Seguindo essa linha, CAUBET (2006, p.24-27) salienta que, apesar do discurso de importantes players no cenrio da hidropoltica global, difcil encontrar evidncias explcitas que sinalizem a questo hdrica como fonte direta de um conflito armado internacional deflagrado por causa do consumo ou uso da gua.

121

fbio albergaria de queiroz

Da sua observao de que os conflitos pela gua muitas vezes assumem feies de tenses internas, civis e/ou sociais (CAUBET, 2006; p.30) ou, como define CASTRO (2007; p.109), intra-national water conflicts que incluem desde manifestaes pacficas e aes judiciais at a confrontao direta marcada por violncia, o que nos leva, inclusive, a considerar a aplicabilidade do dilema da insegurana no campo da hidropoltica. Ademais, assevera LE PRESTRE (2000; p.477), se os recursos hdricos so apresentados como fonte de conflito, isto se d na medida em que as disputas por seus usos favoream a emergncia de um sentimento de insegurana, conceito subjetivo e manipulvel, ligado a questes de identidade, soberania e nacionalismo. Portanto, reunindo os argumentos apresentados, podemos sumarizar as caractersticas que do forma ao speech-act na hidropoltica recorrendo sntese que faz DU PLESSIS (2001, p.13-4) apud TURTON (2003, p.74-5) ao apresent-lo como:
[] concerned with, and intrinsically linked to, the concept of security. This concern extends to environmental security in general, and to water security in particular. This latter focus, and its collateral theoretical conceptualizations, is forced upon the scene by specifically linking the water discourse to the war/ peace and to conflict/cooperation [problematique] and by considering water to be a potential source or cause of (violent) conflict. []This development is, in part, the result of the new security paradigm that has broadened and deepened the security agenda by including non-military (low politics) threats, as well as non-state, security stakeholders at all levels of society. Hence, it is also linked to the notion of common security, which has as its foundation common interests that, at a minimum, requires a shared interest in survival. Irrespective of the fact that post-1989 security has acquired a wider meaning than protection from military threat, its broader conceptualization has paradoxically contributed to securitization and militarization of water as a traditional non-military concern.

Nesse sentido, central para os propsitos deste estudo relembrar que um assunto assume o status de securitizado no necessariamente por causa da existncia de uma ameaa real, mas sim pelo fato de ser apresentado e aceito como tal em um contexto em que a segurana entendida como um lcus de deciso situado alm das regras ordinrias do jogo poltico, o que confirma a importncia capital que pode ter o ato-discurso na hidropoltica. Portanto, cabe ao observador verificar se a questo hidropoltica apresentada dentro de um contexto social e cultural no qual as expresses e sentenas proferidas pelos interlocutores autorizados fazem sentido
122

hidroPOltica e segurana

para o pblico alvo em relao aos elementos constitutivos desse contexto (atos ilocucionrios) e se as mesmas produzem, como ato perlocucionrio, a securitizao/politizao do assunto proposto e a consequente formao de um CH ou, em casos mais sensveis, de um CHS. Considerando o que foi dito, aqui se faz importante abrir espao para um breve adendo de ordem semntica. Como visto em linhas gerais, o termo conflito no significa necessariamente a existncia de uma situao grave, podendo consistir, por exemplo, em mero desacordo sobre certo ponto de vista ou de fato, mas, ainda assim, ensejar movimentos de securitizao ou, em sentido contrrio, at mesmo a dessecuritizao (Wolf, 1999, 2006; Wolf e Hamner, 2000; Wolf et al., 2003), como constataremos em maiores detalhes na seo dedicada anlise dos estudos de caso.85 Nesse ltimo caso, v-se que muitas disputas por recursos hdricos tm sido mitigadas por meio de arranjos institucionais cooperativos, importantes instrumentos de dessecuritizao ou, em outras palavras, de normalizao das inter-relaes estatais ao realocar a questo hdrica do domnio da segurana para o nvel dos processos usuais de barganha e disputa da esfera poltica, ou seja, apenas como uma questo tcnica (BUZAN et al., 1998; p.04; TURTON, 2003; p.90). Neste quadro, por conseguinte, busca-se minimizar o potencial de conflito ao proporcionar a institucionalizao de mecanismos normativos de gesto e regulao de recursos hdricos por meio de iniciativas como a criao de regimes internacionais e comits intergovernamentais, o que desejvel (TURTON, 2008; p.189). Partindo-se, ento, da premissa construtivista de que as normas, ao institucionalizarem ideias, estabelecem padres a serem seguidos e outros a serem evitados influenciando, desta maneira, o comportamento dos agentes e suas possibilidades de ao, a seo seguinte abordar o compartilhamento das guas transfronteirias a partir da perspectiva do Direito Internacional. Desta maneira, buscar-se- demonstrar a importncia das normas e, tambm, as dificuldades que se interpem construo de um regime hidropoltico de alcance global.

85

Como explicam BOBBIO et al. (1998; p.226) o conflito uma das possveis formas de interao entre indivduos, grupos, organizaes e coletividades podendo variar, a partir de caractersticas objetivas, quanto sua dimenso (nmero de envolvidos), intensidade (grau de envolvimento dos participantes) e objetivos. Ressaltam, ainda, que embora a violncia seja um instrumento utilizvel num conflito, no o nico e nem necessariamente o meio mais eficaz, o que nos leva premissa de que um conflito pela gua no significa necessariamente uma guerra por ela (WOLF, 1995; ALEMAR, 2006; p.205).

123

fbio albergaria de queiroz

2.2.2 O papel das normas na hidropoltica Ao longo da Histria hodierna, a navegao e a produo energtica destacaram-se, respectivamente, como os usos econmicos mais tradicionais da gua no campo das relaes internacionais norteando, inclusive, as primeiras codificaes acerca da gesto dos recursos hdricos compartilhados. Nesse contexto, a Conveno de Viena de 1815, alm de redefinir os aspectos geopolticos referentes ao equilbrio de poder na Europa, tornou-se tambm o marco institucional na regulamentao do uso dos rios internacionais para a navegao ao estabelecer as primeiras regras sobre o assunto. Apesar de embrionria, ela criou um arcabouo legal capaz de eliminar, ou ao menos dirimir, os entraves que impediam a liberdade navegacional, garantindo, assim, para fins comerciais, o exerccio desta atividade como um direito absoluto de todas as naes.86 Como legado, os princpios estabelecidos no Concerto Europeu influenciaram diretamente, por mais de um sculo, a formulao de disposies regulatrias sobre a utilizao de rios internacionais (ALEMAR, 2006; p.142-143; CAUBET, 2006; p.03). A Conveno disps, por exemplo, em seu artigo 108, que aqueles Estados que estavam separados ou atravessados pelo mesmo rio deveriam estabelecer, de comum acordo, comisses para regular o seu uso. Implicitamente, v-se neste dispositivo uma importante contribuio que se consagraria como um dos elementos clssicos em torno dos quais se desenvolveria este emergente framework jurdico: a distino entre rios contguos (ou fronteirios) e rios sucessivos (ou contnuos). Enquanto os primeiros, por terem suas margens localizadas em pases distintos, servem como limites entre eles formando, assim, fronteiras, os cursos dgua ditos sucessivos atravessam continuamente os limites territoriais de soberanias diferentes.87 H, ainda, aqueles rios que ostentam as duas caractersticas como o Prata, o Amazonas, o Reno ou o Danbio, s para citar alguns casos. Estas pressuposies, explica FILHO (2005; p.02), devem ser entendidas no contexto histrico da afirmao dos Estados Nacionais que tinham na soberania territorial seu princpio constitutivo basilar. Seguindo esta lgica, enquanto um curso dgua estivesse em seu territrio, ainda que percorresse os domnios fsicos de outros Estados, seu governo nacional teria total soberania sobre tais recursos, cabendo-lhe utiliz-lo da forma que melhor lhe aprouvesse.
86

87

A Ata Final do Congresso de Viena trata do assunto nos artigos 108 a 117 sob o ttulo Regulamentos para a livre navegao dos rios. Artigos referentes navegao dos rios, que em seu curso navegvel separam ou atravessam diferentes Estados. Apesar de sua relevncia legal e poltica, esta diferenciao s foi estabelecida formalmente mais de um sculo depois, no Tratado de Versalhes de 1919 (Parte XII: portos, cursos dgua e ferrovias; seo II: navegao).

124

hidroPOltica e segurana

O Direito Fluvial Internacional atingiria sua maturidade nas primeiras dcadas do sculo XX, mais precisamente em 1921, ocasio em que foi realizada sob os auspcios da Liga das Naes, com a presena de delegaes de 42 pases, inclusive do Brasil, a Conveno de Barcelona sobre o Regime das Vias Navegveis de Importncia Internacional que, alm de reiterar o princpio de liberdade de navegao, tambm proclamou a igualdade no tratamento de terceiros.88 No obstante a primazia da navegao como atividade de cunho econmico, um uso concorrente dos recursos hdricos j despontava assumindo crescente importncia e, por isso, ateno em vrios instrumentos normativos: a explorao energtica hidrulica. Como amostras das primeiras codificaes sobre o tema, temos a Conveno de Berna para o rio Rdano, entre Frana e Sua (1913) e a Conveno para o rio Roya, entre Itlia e Frana (1914) (CAUBET, 2006; p.8). No entanto, essa tendncia logo se confirmaria no mbito multilateral com a celebrao em 1923, em Genebra, da Conveno relativa instalao de foras hidrulicas de interesse de vrios Estados. Ali estiveram reunidos dezesseis Estados com o intuito de estabelecer regras que regulamentassem a produo energtica. Um dos pontos principais do tratado versava sobre a criao de mecanismos que institucionalizassem a obrigao de consultas prvias, fossem elas multilaterais ou bilaterais, entre os pases que almejassem obter energia hidrulica a partir de cursos dgua compartilhados, ou mesmo nacionais, mas que, em virtude de sua localizao e/ou dimenso, pudessem afetar outros ribeirinhos (ALEMAR, 2006; p.147). Na medida em que surgiam outras necessidades de utilizao dos cursos dgua em contraponto aos usos ditos tradicionais, em grande parte para atender s demandas do capitalismo industrial e dos avanos tecnolgicos decorrentes como a modernizao da agricultura, o consumo industrial, a flotao de madeira e a disposio final de resduos e produtos poluentes concomitantemente acentuavam-se as contradies, aparentemente inconciliveis, entre os interesses defendidos pelos Estados de montante e jusante. O sculo XX, palco destas notveis e, por vezes, dramticas mudanas, testemunhava, ento, a gesto compartilhada dos recursos hdricos tornar-se, do ponto de vista jurdico, um assunto sensvel na esfera normativa do Direito Internacional contemporneo.
88

Mesmo antes deste tratado, vemos a incorporao de tais princpios, por exemplo, na Amrica do Sul cujos rios mais notrios como o Paran, Paraguai e Uruguai foram abertos, por fora de acordos bilaterais precedentes, navegao comercial de outras bandeiras em bases no discriminatrias, ou, no caso especfico do Amazonas, pelo ato unilateral do Brasil de 07 de dezembro de 1866 que garantiu aos navios mercantes de todas as nacionalidades a livre navegao do rio enquanto em territrio brasileiro.

125

fbio albergaria de queiroz

O primeiro esboo de um regime tcnico mais abrangente e elaborado sobre o uso das guas internacionais comeou a ganhar contornos em agosto de 1966, em Helsinque, Finlndia. Ali, durante a 52 Conferncia da Associao de Direito Internacional (International Law Association - ILA), buscou-se codificar, em um nico instrumento formal, uma srie de normas at ento majoritariamente costumeiras.89 O arcabouo jurdico resultante, composto de 37 artigos distribudos em seis captulos, ficou conhecido como as Regras de Helsinque sobre os Usos das guas de Rios Internacionais, documento que se tornaria uma referncia para muitas outras convenes posteriores, inclusive, como veremos adiante, no mbito da ONU. Este relatrio tcnico trouxe grandes inovaes, dentre as quais, o conceito de bacia de drenagem internacional, definida como uma rea geogrfica que se estende por dois ou mais Estados, determinada pelos limites fixados pelos divisores de gua, incluindo as guas superficiais e subterrneas, que fluem para um ponto final comum (art. II). Partindo-se desta referncia conceitual, v-se que no apenas o rio internacional, mas toda a estrutura hidrogrfica na qual ele est inserido evidenciando, pois, a adoo de uma abordagem unitria do conjunto da bacia, abarcando todo o ciclo dgua. Com isso, sua aplicabilidade instrumental e analtica estende-se a qualquer territrio que, de alguma forma, esteja vinculado a um determinado complexo hidrogrfico. Nos artigos IV e V o documento vai alm e, subsidiariamente, define que a utilizao desta estrutura hidrogrfica por parte dos ribeirinhos deve ser razovel e equitativa, levando-se em conta fatores de variada ordem como: a extenso da rea de drenagem no territrio de cada Estado ribeirinho; os aspectos climticos da bacia; a perspectiva histrica da utilizao de suas guas; as necessidades econmicas e sociais de cada ribeirinho bem como os custos para satisfaz-las; os conflitos entre os seus mltiplos usos; os efeitos transfronteirios das aes dos ribeirinhos nos cursos dgua. Apesar da crescente importncia estratgica dos recursos hdricos nas relaes internacionais, o assunto ingressou efetivamente na agenda multilateral de discusses, em uma dimenso mais abrangente, pouco mais de uma dcada aps as Regras de Helsinque quando, em maro de 1977, a Organizao das Naes Unidas realizou sua primeira conferncia sobre a gua, na cidade argentina de Mar del Plata.90
De acordo com o Estatuto da Corte de Haia de 1920, o costume definido como uma prtica aceita e reconhecida como sendo o direito (art.38, 1, alnea b). Significa dizer que a norma costumeira ostenta dois elementos indissociveis: a prtica, ou seja, a repetio, ao longo do tempo, de certo modo de proceder ante determinado fato, e o elemento subjetivo (opinio juris) que a convico informal (no escrita) de que tal prtica tem validade legal. 90 A ONU, antevendo a dimenso estratgica do assunto, requereu por meio da Resoluo n.1901 (XIV), de 21/11/1959, que sua Comisso de Direito Internacional (CDI) analisasse a possibilidade de codificao das regras de Direito Internacional relativas ao uso dos rios internacionais, exceo da navegao j que esta atividade dispunha de um amplo e robusto
89

126

hidroPOltica e segurana

Os esforos empreendidos convergiram no sentido de estabelecer programas de gerenciamento integrado capazes de promover a cooperao em torno destes recursos e evitar, destarte, possveis cenrios conflituosos por sua disputa. Para tal, a Conferncia aprovou um documento que ficou conhecido como Plano de Aes de Mar del Plata, at ento o mais completo documento referencial sobre recursos hdricos (ALEMAR, 2006; p.153). Ele disps sobre uma vasta gama de assuntos como: acesso e uso; meio ambiente e poluio hdrica; polticas de planejamento e gesto; desastres naturais; informao e educao pblica, pesquisa; cooperao regional e internacional.91 Com o desenvolvimento progressivo, e substantivo, das normas de Direito Internacional sobre a utilizao de cursos dgua, a ideia de um amplo regime hidropoltico mantinha-se factvel, apesar de grande parte das iniciativas regulatrias estarem circunscritas esfera regional j que cada sistema hidrogrfico apresenta caractersticas geogrficas peculiares, assim como cada ribeirinho, por razes distintas, diferentes prioridades e necessidades em relao ao uso dos recursos hdricos. Neste sentido, a Conveno das Naes Unidas sobre o direito relativo aos usos dos cursos de gua internacionais para fins diversos da navegao (ou Conveno dos Cursos Dgua Internacionais - CCAI),92 adotada em 1997, emblemtica, pois codificou, ao longo de seus 37 artigos, vrias regras e princpios aplicveis gesto dos recursos hdricos compartilhados em um instrumento normativo multilateral, mas, de fato, de alcance universal. Entretanto, sua difcil negociao revelou, outrossim, os muitos obstculos que ainda se interpem efetiva construo de um regime global das guas na arena poltica internacional. Prova disso que, apesar de sua relevncia, a CCAI sequer entrou em vigor, pois, para tal, faz-se necessrio que se renam, pelo menos, 35 instrumentos de adeso. At 2006, apenas 19 Estados a haviam assinado, e, desses, 12 ratificado (CAUBET, 2006; p.12).93 Nota-se, assim, como em outros
arcabouo normativo desenvolvido, sobremodo, entre 1815 e 1921. No entanto, os membros da ONU no demonstraram entusiasmo na proposta que acabou no progredindo. Os trabalhos da CDI seriam retomados somente em 1970 quando uma nova resoluo, n. 2669 (XXV), instou-a a reiniciar as discusses sobre o direito relativo utilizao de rios internacionais para fins distintos da navegao. Da em diante, foram quase trs dcadas at que um texto formal fosse finalmente aprovado pela Assembleia Geral, o que veio a ocorrer em 21/5/1997 por meio da Resoluo A/RES/51/229. 91 Outro evento de igual magnitude seria realizado somente em 1992, em Dublin (Irlanda). Naquela ocasio, a Conferncia Internacional sobre gua e Ambiente foi convocada como um dos preparativos para a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (CNUMAD), realizada em junho do mesmo ano, no Rio de Janeiro. 92 Convention on the Law of the Non-navigational Uses of International Watercourses. Houve 103 votos a favor do texto apresentado, 03 contrrios e 27 abstenes. 93 Os tratados multilaterais necessitam, para produzir os efeitos jurdicos esperados, de assinatura e ratificao. Nestes casos, a assinatura o ato pelo qual o sujeito do Direito Internacional Pblico reconhece a legitimidade de um texto negociado, contudo, ela no suficiente para gerar efeitos legais, o que acontece somente aps a ratificao que o ato unilateral por meio do qual o sujeito signatrio de um tratado exprime, definitivamente, no plano internacional, sua vontade de contrair obrigaes ante seus pares.

127

fbio albergaria de queiroz

casos j citados, s que aqui em uma escala muito mais ampla, que este cenrio reflete diretamente as posturas divergentes sustentadas pelos Estados de jusante e montante, o que compreensvel, afinal, os interesses de cada pas so diretamente influenciados por sua posio geogrfica na bacia internacional.

Fonte: GIORDANO e WOLF (2002; p.06) Fig. 2.6: Status jurdico da CCAI (1997-2002)

Neste contexto, de forma geral, os Estados de jusante demonstram-se favorveis abordagem jurdica mais recente, fundamentada no conceito de bacia de drenagem internacional. Por outro lado, os Estados de montante ou cuja situao a montante seja prevalecente, por conta desta condio geogrfica privilegiada, tem apoiado uma codificao voltada observncia dos direitos soberanos de cada pas sobre os recursos hdricos localizados em seu espao territorial, em conformidade com a clssica definio de rio internacional estabelecida no Congresso de Viena de 1815 (FERREIRA, 2000). Inclusive, o argumento central a embasar as crticas levantadas pelos pases predominantemente de montante que se abstiveram ou votaram contra a Conveno como Burundi, China, Turquia (contra), ndia e Ruanda (absteno) foi de que o texto no salvaguardou o princpio da soberania territorial dos Estados estando, portanto, inclinado aos interesses dos ribeirinhos de jusante (SANTOS, 2004; p.13-14). De fato, as peculiaridades regionais, tema do prximo tpico, so to dspares e complexas que qualquer projeto de codificao geral e universal representa um desafio de dimenses hercleas. Da, o eixo basilar da CCAI sustentar-se na difuso do j citado princpio do uso equitativo e razovel dos recursos hdricos de modo a evitar danos ou
128

hidroPOltica e segurana

prejuzos aos pases de jusante ou montante, contudo, mantendo um tom generalista, o que a torna, na verdade, um acordo guarda-chuva a ser complementado por outros tipos de instrumentos jurdicos que contemplem as especificidades de cada curso dgua. Conforme disposto em seu artigo III: watercourse states will enter into one or more agreements, hereinafter referred to as water agreements, which apply and adjust the provisions of the present Convention to characteristics and uses of a particular international watercourse or part thereof. Nitidamente influenciada pelas disposies e avanos emanados das Regras de Helsinque, a Conveno ainda buscou descrever uma srie de fatores e circunstncias a serem observados pelos ribeirinhos no momento da realizao de empreendimentos em cursos dgua transfronteirios de forma a viabilizar a to referenciada utilizao razovel e equitativa destes recursos. So eles: a) fatores geogrficos, hidrogrficos, hidrolgicos, climticos, ecolgicos e outros mais de ordem natural; b) as necessidades sociais e econmicas dos Estados ribeirinhos envolvidos; c) o grau de dependncia da populao de cada um dos Estados ribeirinhos em relao aos recursos hdricos; d) os efeitos transfronteirios do(s) uso(s) de um rio internacional; e) os usos atuais e potenciais do curso dgua; f) a conservao, proteo, desenvolvimento e racionamento do uso dos recursos hdricos e os custos que tero as medidas para se alcanar este objetivo; g) a avaliao das alternativas, de valor correspondente, para um projeto particular ou para um uso existente (ALEMAR, 2006; p.163). Assim, apesar dos interesses divergentes de certos ribeirinhos em relao aos usos das guas transfronteirias dificultarem a efetiva construo de um regime hidropoltico ou de mecanismos de preveno e resoluo de disputas, a CCAI desponta como um importante ponto de referncia, ainda que em uma perspectiva temporal de longo prazo (SANTOS, 2004; p.12). Entretanto, cumpre destacar que o reduzido xito quanto a adeses Conveno evidencia, pois, que os Estados continuam priorizando a proteo dos interesses nacionais em detrimento de solues multilaterais e integradas (CAUBET, 2006; p.13).94
94

No obstante este quadro, desde ento, a cada trs anos, renem-se no evento conhecido como Frum Mundial da gua atualmente o maior congresso voltado para discutir questes sensveis relacionadas segurana hdrica - representantes

129

fbio albergaria de queiroz

2.2.3 Complexos Hidropolticos: evidncias empricas Expostos os fundamentos conceituais que embasam este estudo partimos, por fim, para a identificao de evidncias empricas que abonem a hiptese de que quanto maior for o grau de interdependncia hidrolgica entre os atores que compartilham os recursos de uma determinada estrutura hidrogrfica, superficial e/ou subterrnea, maior ser a probabilidade de formao de CH (nos casos em que prevalece a cooperao) ou CHS (quando ela se torna um catalisador de divergncias e tenses no limiar da linha da beligerncia). Para tal, utilizaremos como ponto de partida os j citados trabalhos seminais de Schulz (1995), ALLAN (2001), TURTON (2003) e outros mais que contriburam, complementarmente, para explicar o papel central da hidropoltica na formao de CH/CHS nos Complexos Regionais de Segurana do Oriente Mdio, frica Meridional e Sudeste Asitico, sub-regies caracterizadas por uma grande interdependncia hidrolgica derivada, em boa medida, de um quadro predominante de estresse hdrico. Assim, tendo como base estas consideraes, TURTON (2006, p.8-9) mapeou, sistematicamente, os CH/CHS j identificados nestas regies, bem como possveis formaes que ainda no foram plenamente delineadas, mas que apresentam potencial para tomar forma a partir das relaes hidrolgicas decorrentes do compartilhamento de sistemas hidrogrficos. Destarte, como ilustra a figura abaixo, no caso do continente africano temos, pois, o Complexo Hidropoltico de Segurana do Nilo, originalmente definido por ALLAN (2001), o Complexo Hidropoltico da frica Meridional, objeto dos estudos de TURTON (2003), e uma provvel terceira formao, o Complexo Hidropoltico da frica Ocidental. Vamos, ento, s principais caractersticas que definem estas estruturas:

governamentais, organizaes internacionais, ONGATs, instituies financeiras e industriais, cientistas e acadmicos. At o momento, foram realizadas seis edies: em Marrakesh (Marrocos - 1997); Haia (Holanda - 2000); Kyoto, Shiga e Osaka (Japo - 2003); cidade do Mxico (Mxico - 2006), Istambul (Turquia - 2009) e Marselha (Frana - 2012).

130

hidroPOltica e segurana

Fonte: http:/ / www.transboundarywaters.orst.edu/publications/register/images/africa.gif Fig. 2.7: Complexos Hidropolticos da frica

2.2.3.1 Complexo Hidropoltico de Segurana do Nilo (CHSN) A Bacia do rio Nilo atravessa o territrio de dez pases: Tanznia, Burundi, Ruanda, Repblica Democrtica do Congo (RDC), Qunia, Uganda, Etipia, Eritreia, Sudo e Egito e tem como principais afluentes o Nilo Branco e o Nilo Azul.95 O primeiro se estende das montanhas ao leste do Lago Tanganyika, atravs do Lago Vitria, na Tanznia, at o delta do Nilo, no Mar Mediterrneo. J seu afluente menor, o Nilo Azul, nasce nas terras altas da Etipia e encontra-se, finalmente, com o Nilo Branco em Cartum, no Sudo. Como verificaremos na sequncia, a profunda interdependncia hidrolgica existente entre trs destes atores Egito, Sudo e Etipia constitui o principal eixo definidor da hidropoltica na Bacia do Nilo, embora no o nico. Assim, vejamos:
95

Afluente um curso dgua que desemboca num curso maior ou num lago (MMA, 2008; p.11).

131

fbio albergaria de queiroz

O Egito, potncia militar e econmica regional, o pas mais vulnervel em termos hidropolticos. Como demonstra a ilustrao, por ser ele ribeirinho de jusante, no detm qualquer controle sobre as nascentes do Nilo, rio vital para o pas que depende totalmente de suas guas para atender crescente demanda de uma populao em forte expanso demogrfica e, em especial, para a manuteno da principal atividade econmica na regio: a agricultura. De acordo com CLARKE e KING (2005, p.35), a extrao egpcia das guas do Nilo para a atividade de irrigao to intensa que compromete diretamente o seu fluxo at o mar Mediterrneo. O Sudo, maior pas africano, Fonte: WWF (2007, p.28) um ator que tm na hidropoltica Fig. 2.8: Bacia do Nilo importante componente multissetorial de sua agenda de segurana. A parte sul do pas, alm de abrigar as maiores reservas e empreendimentos hdricos, tambm o palco de um conflito societal-religioso que pe em lados opostos, desde os anos 1950, as comunidades islmicas ali estabelecidas e movimentos rebeldes laicos que lutam pela autonomia da regio e que contam, para isso, com o apoio declarado de Uganda, Eritreia e, principalmente, Etipia.96 Embora o conflito sudans no seja declaradamente uma luta pela gua, ele no deixa de ter conexo direta com o assunto. Esta relao visvel e pode ser exemplificada por meio do apoio externado pelas autoridades etopes guerrilha local tendo como objetivo impedir que se concretize um acordo entre Egito e Sudo para a concluso das obras de um canal de 360 km ligando a regio sudanesa de Jonglei ao Egito sem que haja, antes, uma reviso do Tratado para a Plena Utilizao das guas do Nilo, em vigor desde 1959 (CAUBET, 2006; p.36).97
O fracasso do acordo de Addis Abeba (1972), instrumento que previa a autonomia regional, reacendeu o conflito que, desde os anos 1980, j fez mais de 1,5 milhes de vtimas (FERREIRA, 2003; p.55). Enfim, em fevereiro de 2011, aps um referendo que contou com a expressiva aprovao de 98%, foi anunciada a criao de um novo Estado: o Sudo do Sul. 97 O precrio arcabouo normativo regional teve seu primeiro instrumento concludo em 1929, ocasio em que foi celebrado um tratado que estabelecia as quotas de gua do Nilo que Egito e Sudo poderiam utilizar. Avalizado pelos ingleses, tal acordo privilegiava os interesses britnicos nos dois pases e, por conseguinte, beneficiava a ambos em detrimento dos demais ribeirinhos. Posteriormente, em 1959, foi adotado o Tratado para a Plena Utilizao das guas do Nilo que, em
96

132

hidroPOltica e segurana

O Canal de Jonglei foi concebido com o objetivo de drenar as guas dos pntanos sudaneses para serem utilizadas nas atividades de irrigao e gerao de energia nos dois pases condminos, saliente-se, sem consulta prvia aos ribeirinhos potencialmente afetados pelo projeto. Cinco anos aps o incio de sua construo, em 1978, a obra foi interrompida em decorrncia do acirramento das hostilidades no sul do pas. Alm da reviso do regime jurdico do Nilo, o desfecho do empreendimento est sujeito ao fim do conflito, manuteno da integridade territorial do Sudo e aceitao do projeto por parte de outros condminos como Qunia, Tanznia e Uganda, pases que sofrero graves danos ambientais com sua execuo. O Egito, para evitar o agravamento da situao que, certamente, comprometeria seus interesses, vem, desde os anos 80, apoiando financeiramente vrios ribeirinhos, dentre os quais a Etipia, pas-chave neste contexto e que enfrenta um acentuado e persistente declnio em sua produo agrcola por conta dos severos perodos de seca hidrolgica98 que pe em risco a subsistncia de mais de oito milhes de etopes. Este quadro levou, inclusive, o Banco Mundial a afirmar em um estudo que as guas do Nilo, das quais menos de 1% so utilizadas pela Etipia, constituem seu maior ativo natural contra o aumento da pobreza e da penria energtica e de alimentos que assolam o pas (ERLICH, 2002). Entretanto, apesar dos esforos, em 1990 as relaes entre os dois vizinhos se exacerbaram quando o Egito vetou um emprstimo do Banco Africano de Desenvolvimento Etipia para a consecuo de um projeto de aproveitamento das guas do Nilo. O veto foi justificado pelo temor egpcio de que o projeto pudesse comprometer o fluxo das guas do rio no pas. Pouco depois, em agosto de 1994, o Egito chegou a planejar um ataque areo contra o Sudo em represlia construo de uma represa em Cartum, ponto de confluncia entre o Nilo Branco e Azul. Embora no tenha se concretizado, essa ao evidenciou a gua como objeto claramente securitizado e, igualmente, a disposio do pas em intervir, inclusive
linhas gerais, refora os direitos egpcios e sudaneses estabelecidos em 1929, mas, novamente, sem levar em considerao os interesses dos outros oito ribeirinhos que sequer foram consultados, motivo pelo qual se opuseram obstinadamente a ele. O acordo estabeleceu, dentre outras medidas, que a quantidade de gua anual destinada ao Sudo subisse dos quatro bilhes de m estipulados no acordo de 1929, para os atuais 18 bilhes e meio de m. Em troca seria permitido ao Egito construir uma represa prxima s fronteiras do Sudo para regular o fluxo do rio de forma a prover o pas de gua durante os perodos de seca. A construo da represa de Alta Assu foi iniciada em 1959, logo aps a assinatura do acordo com o Sudo, e concluda em 1970. Como resultado foi inundada uma rea de mais de 6.500 km formando no lado sudans o Lago Nbia e no Egito o Nasser, segundo maior lago artificial do mundo, com pouco mais de 600 km de comprimento, ao custo de mais de US$ 1 bilho financiado com recursos provenientes da ento Unio Sovitica. 98 Tem-se uma seca hidrolgica quando h um perodo de tempo excepcionalmente seco e suficientemente prolongado para provocar considervel diminuio das reservas hdricas, como a reduo significativa da vazo dos rios e do nvel dos reservatrios e/ou dos nveis de gua nos solos e aquferos (MMA, 2008; p.19).

133

fbio albergaria de queiroz

militarmente, para manter o status quo caso projetos de aproveitamento hdrico de outros ribeirinhos venham a prejudicar seus interesses. A resposta foi rpida, embora no na mesma proporo. Em setembro as autoridades sudanesas deportaram um grupo de hidrologistas egpcios, o que causou grande repercusso na imprensa do pas vizinho. Na ocasio, Ibrahim Sehda, influente colunista egpcio, escreveu que este ato era uma grave violao do Tratado de 1959 e, no satisfeito, ainda cobrou explicaes sobre o porqu das foras armadas no terem agido em resposta (apud Darwish, 1994; p.01). Imbrglios desta natureza vm alimentando uma crescente percepo de insegurana, sentimento que levou autoridades como o ex-Ministro das Relaes Exteriores do Egito, Boutros-Boutros Ghali (1977-1991), a securitizar as relaes com os dois principais contrapesos egpcios na Bacia do rio Nilo ao declarar que a segurana do pas depende de seu relacionamento com o sul (Sudo e Etipia) e no com o leste (Israel) (FERREIRA, 2003; p.58). Temos, ento, sob a tica construtivista, um contexto prevalecente na Bacia do Nilo que contribui concretamente para a perpetuao de um clima de tenso que conduz seus atores, a partir da construo de imagens nacionais ou, em outras palavras, de identidades, a se percebam como ameaa. Como ratifica CAUBET (2006, p.27), o Nilo certamente figura entre os chamados rios da cobia, aqueles que apresentam os maiores potenciais de conflito. Ademais, a combinao entre a assimetria de poder e o quadro predominante de escassez hdrica nos pases da Bacia, com destaque para o Egito, Estado de jusante que dispe de recursos militares muito superiores aos outros ribeirinhos, tem sido fator determinante para o agravamento deste quadro. Enquanto Egito, Burundi, Qunia e Ruanda encontram-se em situao de penria hdrica (menos de 1000 m3 de gua per capita por ano), Eritria, Etipia e Sudo alternam-se entre um quadro de estresse (menos de 1600 m3 de gua per capita por ano) e pr-estresse hdrico (entre 16002000 m3 de gua per capita por ano).99 Alm disso, o rpido crescimento populacional em praticamente todos os pases nilticos, saliente-se, metade deles entre os vinte mais pobres do mundo, potencializa as ameaas ao frgil equilbrio hidropoltico regional. A declarao dada por Boutros-Boutros Ghali ao jornal Islamonline, em maro de 2003, reflete esta preocupao. Ele reiterou seu temor quanto s dificuldades que envolvem a distribuio equitativa
99

Mais precisamente, os pases da Bacia do Nilo, de acordo com dados da FAO/ONU (2003) apud FERREIRA (2003, p.54) apresentam a seguinte disponibilidade hdrica (m3/per capita/ano): Egito: 859; Sudo: 2074; Etipia: 1749; Burundi: 566; Eritreia: 1722; Qunia: 985; RDC: 2518; Ruanda: 683; Tanznia: 2591; Uganda: 2833.

134

HIDROPOLTICA e seguRAnA

das guas do Nilo entre os Estados ribeirinhos e o fato de a consequente competio pelo controle deste recurso poder gerar situaes dramticas em que a confrontao armada seja inevitvel.100 Suas ideias fazem eco a outros discursos securitizadores, de igual teor, como o proferido em 1979 pelo ento presidente Answar al-Sadat que disse, referindo-se Etipia, que a nica questo que poderia levar o Egito a outra guerra seria a gua (apud FERREIRA, 2003; p.51-2). Revelador dos receios egpcios, estes speech-acts evidenciam o grau de vulnerabilidade hdrica do pas e, consequentemente, a intrnseca relao existente entre a hidropoltica regional e sua agenda de segurana j que os interlocutores autorizados, por intermdio deste sistema de signos aplicado na comunicao de ideias, postulam a favor dos interesses nacionais o direito de usar meios extraordinrios para conter eventuais ameaas que surjam. Por conseguinte, revela, tambm, a indisposio do pas em rever o nico regime jurdico que regulamenta o uso das guas do Nilo, estabelecido h mais de cinco dcadas com o Sudo, e que impe um status quo que exclui deliberadamente os outros oito ribeirinhos de qualquer interveno quanto ao tema recursos hdricos (POSTEL, 1999). Esse cenrio agravou-se, sobretudo, com o processo de independncia dos pases africanos que integram a Bacia do Nilo, ocorrido principalmente ao longo da dcada de 1960, como nos mostra o quadro a seguir: Quadro 2.3: Independncia dos pases da Bacia do Nilo
Pases da Bacia do Nilo Burundi RDC Egito Eritreia Etipia Qunia Criao/Independncia 1962, 01 de Julho 1960, 30 de Julho 1922, 28 de Fevereiro 1993, 24 de Maro 1941, 05 de Maro 1963, 12 de Dezembro Metrpole/Ocupante Blgica Blgica Reino Unido Etipia Itlia Reino Unido

100

Anteriormente, em 1985, ghali declarou, quando ministro das Relaes exteriores do egito, que dependemos 100% do nilo. A prxima guerra em nossa regio ter a ver com suas guas, no com problemas polticos (apud Le PResTRe, 2000; p.444).

135

fbIO ALbeRgARIA De queIROz

Ruanda Sudo Tanznia Uganda

1962, 01 de Julho 1956, 01 de Janeiro 1961, 09 de Dezembro 1962, 09 de Outubro

Blgica Egito, Reino Unido Reino Unido Reino Unido

Fonte: http:/ / pt.wikipedia.org/. Acesso em 18/08/2009.

Consequentemente houve o inevitvel questionamento da Bacia como uma nica unidade, base do Tratado de 1959, condio que se tornou inaceitvel para os novos Estados africanos que passaram a reivindicar seus direitos soberanos de explorao das guas do Nilo exclusivamente em funo de suas prioridades domsticas, at ento desconsideradas pelos tratados celebrados no mbito da administrao colonial. Dessa forma, no Chifre da frica, definiam-se os contornos de um CHS. Novamente revisitando os argumentos construtivistas, v-se que esse arcabouo normativo, moldado a partir das imagens que os atores constroem de si mesmos e daqueles com os quais se relacionam, define, ao menos parcialmente, as estruturas que servem a intermediar suas mtuas interaes (ROCHA, 2002; p.61), j que elas, as normas, surgem e so reproduzidas na ao destes Estados (FARREL, 2001; p.123). Vemos, portanto, a questo do acesso s guas do Nilo como vital para os interesses nacionais dos atores envolvidos e, por conseguinte, para a estabilidade regional, um assunto com status de casus belli por ser capaz de elevar a gesto dos recursos hdricos into the heady heights of high politics with [...] probability of a zero-sum outcome (TURTON, 2003; p.117). Pelo menos assim vem sendo apresentado audincia por muitos atores securitizadores e funcionais, ainda que nenhum conflito armado motivado pela gua tenha eclodido entre os ribeirinhos demonstrando, destarte, que esses processos discursivos, at o momento, no passaram de movimentos de securitizao sem resultados perlocucionrios outros alm de atos certamente inamistosos, mas que, de toda sorte, no ultrapassaram a linha da beligerncia. Para LOMBORG (2002, 189), a ausncia de situaes conflituosas drsticas em torno dos recursos hdricos, como no caso aludido, pode ser explicada com base na hiptese por ele sustentada de que, embora a gua seja um insumo muito valioso, h poucos motivos que justifiquem a crena de que tal fato aumente o nmero de guerras entre ribeirinhos uma vez

136

hidroPOltica e segurana

que ela, a guerra, faz pouco sentido em termos estratgicos e econmicos. Portanto, de acordo com o autor, mais lgico esperar que a escassez de gua provoque um maior nmero de acordos do que de desavenas. No mbito desta discusso, cabe ressaltar que o conturbado cenrio hidropoltico na Bacia do Nilo tambm experimentou iniciativas cooperativas empreendidas ao longo dos ltimos anos, especialmente aps o fim da Guerra Fria, como medida, ou pelo menos tentativa, de institucionalizao de mecanismos de ao coletiva na gesto dos recursos hdricos muito embora, como visto, os ndices de vulnerabilidade hdrica na regio apontem para inevitveis conflitos de interesse entre os ribeirinhos e, consequentemente, para a perpetuao de um quadro de tenso. Assim, vejamos. Em 1992, por iniciativa egpcia, foi criada a Comisso de Cooperao Tcnica para a Promoo do Desenvolvimento e da Proteo Ambiental da Bacia do Nilo (Tecconile), ainda que sob muita desconfiana, principalmente por parte das autoridades etopes que nela viam, essencialmente, uma entidade voltada para a coleta de dados e monitoramento dos recursos hdricos dos Estados-parte indo, ento, de encontro aos interesses do Egito (FERREIRA, 2003; p.58). Seus resultados foram superficiais e sua durao efmera, apenas cinco anos. Em 1997, com o apoio do Banco Mundial e do PNUD, o Tecconile foi substitudo pela Iniciativa da Bacia do Nilo (IBN) que apresentou como principal projeto a criao de uma comisso multilateral para a gesto comum do Nilo tendo como fundamentos basilares o uso sustentvel e equitativo dos seus recursos. Mesmo com a adeso formal da Etipia em 1999, tal qual o Tecconile, o IBN continuou a se confrontar com a suspeita de muitos ribeirinhos uma vez que ele limitou-se anlise de projetos conjuntos de aproveitamento hdrico sem, contudo, promover quaisquer medidas concretas que viabilizassem a execuo dos mesmos (FERREIRA, 2003; p.58). Da a afirmao de CARLES (2007, p.12) de que however, an in-depth analysis of these events spotted the light on the fact that these cooperative schemes are for Egypt a tactic to gain time in order to complete its gigantic resource capture projects. Assim, considerando-se o exposto, o cenrio descrito permite-nos concluir que apesar da incontestvel interdependncia hidrolgica existente entre os pases da Bacia, o aprofundamento da cooperao e a execuo de projetos de maior envergadura nos Estados a montante dependero diretamente de uma flexibilizao da posio egpcia, historicamente contrria a qualquer tipo de reviso do regime jurdico do Nilo. Isso, de fato, constitui um entrave para o desenvolvimento destes
137

fbio albergaria de queiroz

pases e, consequentemente, um fator fragilizador dos mecanismos de cooperao criados em um contexto onde a histria recente de conflitos violentos coincide com a existncia de constrangimentos hidropolticos para o desenvolvimento econmico. Em suma, os argumentos e fatos apresentados deram contornos ao quadro geral que levou ALLAN (2001), a partir de evidncias parciais, a identificar na regio a existncia de um Complexo Hidropoltico ou, como define com maior preciso FERREIRA (2003), do Complexo Hidropoltico de Segurana do Nilo j que as relaes entre os ribeirinhos desta bacia giram em torno de um cenrio de escassez hdrica e elevado crescimento populacional marcado pela ausncia de mecanismos de cooperao eficazes, o que favorece a manuteno do status quo no limiar do continuum de tenso. 2.2.3.2 Complexo Hidropoltico da frica Meridional (CHAM) A frica Meridional, ou Austral,101 conviveu, ao longo de sua histria recente, com vrios exemplos de overlay: primeiramente o colonialismo e, subsequentemente, a Guerra Fria, j que esse espao figurou como um dos principais cenrios das disputas por reas de influncia entre as superpotncias. Somada a esse quadro, o apartheid tambm desempenhou papel significativo na paisagem geopoltica regional (BUZAN, 1991; p.217). Conjugadas, essas trs situaes contriburam para eclipsar as dinmicas polticas da regio e, por conseguinte, a emergncia de um Complexo de Segurana na frica Meridional. Com a remoo desses constrangimentos, as dinmicas endmicas, ou seja, prprias dos atores locais, assumiram proeminncia e passaram a compor a agenda de segurana sub-regional que visivelmente ganhou maior autonomia em relao aos assuntos da agenda sistmica global. Dentre as manifestaes que se sobressaram destacam-se as relaes hidropolticas, pois, como admoestam WOLF et al. (2003), para que a estabilidade poltico-social e o desenvolvimento econmico sejam condies duradouras na frica Meridional, especial ateno deve ser dedicada gesto das guas transfronteirias dada sua importncia estratgica para todos os atores que as compartilham. Corrobora esta assertiva o fato de que das 17 bacias hidrogrficas consideradas em risco
101

frica do Sul, Angola, Botsuana, Comores, Lesoto, Madagascar, Malaui, Ilhas Maurcio, Moambique, Nambia, Suazilndia, RDC, Zmbia e Zimbbue.

138

hidroPOltica e segurana

no mundo, oito encontram-se no continente africano, sendo seis delas na frica Meridional: Incomati, Kunene, Limpopo, Okavango, Orange e Zambeze (WOLF et al., 2003; p.29;52). Assim, ao considerar os diversos nveis multidimensionais caractersticos deste espao, suas intrnsecas conexes com a hidropoltica e os potenciais desdobramentos desta associao nos vrios setores que compem a estrutura organizacional dos atores sub-regionais, notadamente, mas no exclusivamente, os Estados, TURTON (2002; 2003; 2005; 2006) reuniu subsdios para fundamentar sua hiptese de que na poro austral do continente estava emergindo um Complexo Hidropoltico.102 Vejamos, ento, as principais caractersticas deste modelo descritivo. Tal qual no caso do CHS do Nilo, a regio meridional da frica reunindo um grande nmero de bacias transfronteirias, pelos menos 15 (TURTON, 2005; p.15) depara-se com uma notvel taxa de crescimento populacional em um cenrio marcado por um quadro predominante de estresse hdrico, como visto no estudo de caso anterior uma combinao perigosa capaz de elevar a gesto dos recursos hdricos ao status de securitizado nas situaes em que prevalea entre os ribeirinhos a competio pelo acesso gua. Esta associao est, inclusive, na base dos argumentos sustentados por autores como FALKENMARK et al (1990) e MYERS (1993) que nela veem the ultimate limit para o desenvolvimento e, at mesmo, para a segurana nacional, an imminent threat to development (OHLSSON, 1995; p.04). Como atesta o prprio TURTON (2003, p.31), no caso aludido water [] is an important natural resource on which stable economic development is based, forming a fundamental component of the physical base of the state, particularly under conditions of aridity. Dessa forma, o Complexo Hidropoltico assume contornos ntidos neste tipo de cenrio em que a escassez hdrica desponta como um fator limitador do crescimento econmico e do desenvolvimento social, principalmente nas economias mais avanadas da regio, o que faz do acesso a este recurso um assunto de importncia estratgica em suas agendas polticas. No obstante os muitos alertas acerca da crescente possibilidade de presenciarmos entreveros envolvendo disputas por gua, GLEDITSCH et al., (2005) ressaltam que da mesma forma como o tema capaz de suscitar aes conflitivas drsticas, em situaes de escassez endmica ele apresenta igual potencial para fomentar iniciativas de cooperao e meios
102

Exclui-se do Complexo Hidropoltico da frica Meridional Madagascar e Ilhas Maurcio por sua condio insular.

139

fbio albergaria de queiroz

alternativos de soluo de controvrsias. Segundo TURTON (2003, p.31) e TURTON et al., (2006, p.08) essa ltima tendncia prevalece no quadro hidropoltico da frica Meridional, at o momento, por duas razes fundamentais. Em primeiro lugar, h na regio um histrico prvio de cooperao em relao aos recursos hdricos, observvel mesmo during the conflict years of Superpower overlay and Apartheids struggle for regional hegemony (TURTON, 2009; p.06), o que indica a prevalncia de interaes pacficas entre os ribeirinhos e, igualmente, a politizao do tema ao se constatar a importncia das normas no apenas no nvel dos discursos, mas tambm sua codificao institucional e o seu grau de implementao nas polticas domsticas (condicionalidade) em uma disposio cronolgica durvel. Ilustra muito bem esta situao o tratado celebrado em 1986 entre frica do Sul e Lesoto para a implementao do projeto denominado Lesotho Highlands Water Project (LHWP). Com o trmino dos empreendimentos hidrulicos previstos no LHWP para 2020, este acordo, erigido s bases de um notvel e audacioso plano cooperativo de engenharia, objetiva, de forma geral, fornecer gua e energia frica do Sul e, por outro lado, propiciar maior autonomia energtica ao Lesoto em relao a seu nico vizinho. Envolvendo uma ampla rede operacional (represas, tneis, canais, instalaes hidreltricas), o LHWP prev o represamento de alguns dos rios que correm para o sudoeste e o conseguinte desvio em direo ao norte de forma a canalizar parte das guas disponveis nos altiplanos do Lesoto para uso na agricultura e consumo urbano na frica do Sul, atualmente maior empregador de mo de obra do pas vizinho e responsvel por mais de 20% de seu PIB. Em contrapartida, o Lesoto recebe da frica do Sul um repasse anual de cerca de US$ 60 milhes em royalties103 pelo uso dos recursos hdricos transferidos e boa parte da energia hidreltrica gerada neste processo ratificando, outrossim, a existncia de uma genuna simbiose hidrolgica104 entre os dois ribeirinhos. Ademais, esse caso emblemtico uma demonstrao emprica de que even with power disparity, there is possibility for agreement over water resources through economic benefits (WOLF e NEWTON, 2008a; p.01)105 em um contexto em que a
Cotao de 1983. No jargo da biologia, a simbiose entendida como uma relao mutuamente vantajosa entre dois ou mais organismos vivos que agem ativamente, em conjunto, para proveito mtuo. No exemplo citado, entre Lesoto e frica do Sul, a aplicao analgica do termo descreve satisfatoriamente o que seria uma simbiose hidrolgica entre aqueles que so os atores por excelncia na hidropoltica internacional: os Estados. 105 H uma grande assimetria na regio do SADC. Enquanto a frica do Sul responde por 72% do PIB sub-regional, a segunda maior economia, Angola, gera 7%, Moambique 2%, Nambia 1,9% e o Lesoto apenas 0,4% (Jaiantilal, 2007; p.7).
103 104

140

hidroPOltica e segurana

dessecuritizao do tema vem deslocando, progressiva e consistentemente, o eixo das relaes hidropolticas na frica Meridional do conflito potencial ao potencial de cooperao:

Fonte: Elaborado pelo autor a partir de: www.lesotho.gov.ls. Fig. 2.9: frica do Sul e Lesoto: um caso de simbiose hidrolgica

Em segundo lugar, os possveis constrangimentos gerados pela escassez hdrica para o desenvolvimento local, em especial para os principais atores da sub-regio, induzem a busca por solues cooperativas na resoluo de problemas ao invs de incentivos ao conflito. Isso porque, segundo TURTON (2005, p.37), water is so important for each riparian state. Too important to fight over, to the extent that water agreements are significant enough to be considered as drivers of international relations in their own right, leading to the conclusion that a Hydropolitical Complex exists in Southern Africa.106 V-se, destarte, que nesta anarquia estrutural socialmente construda temos, pois, uma lgica kantiana prevalecente, ou seja, o comportamento dominante sendo moldado pela cooperao e os conflitos que eventualmente surgem sendo resolvidos pacificamente. Por conseguinte, o reconhecimento destas prticas resulta em um jogo de soma positiva (plus-sum outcome) em que os benefcios da cooperao so evidentes, o que, por sua vez, influi diretamente na forma como os ribeirinhos se percebem em um contexto em que ambos, agentes e estrutura, se constituem mutuamente. Neste aspecto, cabe destacar que o primeiro protocolo assinado no mbito da Comunidade para o Desenvolvimento da frica Austral
106

No caso do CHAM constatamos, portanto, a importncia emprica das normas tal qual sugerida por LEGRO (1995; p.16).

141

fbio albergaria de queiroz

(SADC)107 versa exatamente sobre Sistemas Hidrogrficos Compartilhados (Protocol on Shared Watercourses Systems), o que atesta tanto a importncia estratgica dos recursos hdricos para o desenvolvimento sub-regional como a opo por regimes cooperativos, na maior parte das vezes sob a forma de Comisses de Bacias Hidrogrficas (River Basin Commission), na busca de solues para mitigar os problemas que assolam a regio (RAMOELI, 2002; p.105; CONCA, 2006). Ressalte-se que este quadro apresenta-se como o mais adequado uma vez que a politizao tem representado, at o momento, o xito em lidar com o tema no mbito da esfera poltica convencional. Corrobora esta assertiva a criao, em setembro de 1994, da Comisso da Bacia do Rio Okavango (OKACOM - Okavango River Basin Commission) entre Nambia, Angola e Botsuana sob o lema trs pases, um rio com o objetivo de promover, dentre outras disposies, o desenvolvimento coordenado e sustentvel dos recursos hdricos compartilhados e do seu meio ambiente e, ao mesmo tempo, tratar das necessidades legtimas de cada um dos Estados ribeirinhos.108 Esta Comisso, composta por representantes ministeriais ligados gesto dos recursos hdricos em cada um dos Estados-parte, estabeleceu, subsidiariamente, um frum de discusso que rene uma comunidade epistmica altamente especializada, a Comisso Diretora da Bacia Hidrogrfica do Okavango (Okavango Basin Steering Committee - OBSC). Dentre outras atribuies, ela responsvel pela elaborao de uma agenda tcnico-cientfica sobre assuntos ligados bacia como: a construo de barragens e desvios, o uso de pesticidas, irrigao, poluio e seus potenciais efeitos tanto a montante como a jusante.109 Complementarmente, nota HEYNS (2002, p.158), um dos maiores desafios a serem enfrentados por estes atores est em implementar large regional water transfer schemes in order to meet the economic limitations imposed by endemic water scarcity, empreendimento possvel somente atravs da cooperao efetiva entre os envolvidos de forma a viabilizar projetos hidrulicos de grande magnitude, como a reverso de guas entre bacias.110
A Comunidade para o Desenvolvimento da frica Austral (SADC Southern African Development Community) foi criada em 1992 com o intuito de incrementar as relaes comerciais entre os pases membros, promover esforos cooperativos para a manuteno da paz e segurana na regio, institucionalizar a utilizao sustentvel dos recursos naturais e a proteo do meio ambiente, dentre outras disposies. 108 Angola, pas de montante e, portanto, em uma posio privilegiada do ponto de vista hidropoltico, apresenta necessidade urgente de desenvolvimento, em especial para a reconstruo ps-conflito no sul do pas. A Nambia, pas de montante em relao a Botsuana, mas de jusante em relao a Angola, encontra muitas limitaes ao seu desenvolvimento, especialmente na regio nordeste (sobretudo na rea rural) devido ao quadro de escassez que assola a rea. Por fim, Botsuana, pas que apresenta bons indicadores de desenvolvimento econmico, o mais vulnervel em termos hdricos por ser um pas com relativamente poucos recursos e, tambm, por estar a jusante em relao aos outros dois ribeirinhos. 109 Temos, neste caso, a comunidade epistmica exercendo papel central como ator funcional ao subsidiar os policy-makers e decision-makers no mbito do jogo poltico e, por conseguinte, do processo decisrio. 110 Dentre estes projetos de grande envergadura destacam-se os planos de extrao de guas do Zambeze para os rios Okavango e Cunene, alm de uma hidrovia ligando as Bacias do Zambezi e Limpopo (HEYNS, 2002; p.163). Outro caso
107

142

hidroPOltica e segurana

Temos, ento, o Complexo Hidropoltico da frica Meridional, assim definido por TURTON (2001), desenvolvendo-se em torno de um eixo principal formado por algumas das economias mais dinmicas da regio frica do Sul, Botsuana, Nambia e Zimbbue que, concomitantemente, so tambm os pases que enfrentam os maiores problemas de estresse hdrico j que se encontram muito prximos de alcanar o limite de explorao dos recursos disponveis em seus territrios, o que pode ser um fator limitador tanto do desenvolvimento social como do crescimento econmico em cada um deles (TURTON, 2002; p.01). Estes quatro pases, os chamados pivotal states,111 encontram-se, em grande medida, interligados por duas das principais bacias hidrogrficas da regio (pivotal basins)112, Orange e Limpopo, alm de compartilharem outros sete sistemas hidrogrficos menores (Pungu, Buzi, Save, Incomati, Umbeluzi, Maputo e Thukela) com os demais co-riprios formando, assim, uma complexa e multifacetada rede de interdependncia hidrolgica. Dessa forma, como ilustra a figura abaixo, temos com o CHAM uma nova dimenso estrutural agregada ao Complexo de Segurana da frica Meridional originalmente definido por BUZAN (1991, p.210):

Fonte: Adaptado de TURTON (2005, p.04) Fig. 2.10: Complexo Hidropoltico da frica Meridional (CHAM)
emblemtico est na proposta feita pela Nambia, um dos pases mais ridos da regio, para desviar 1% do curso do Okavango para Windhoek, a capital, projeto este j rejeitado pelos outros ribeirinhos que nele veem uma sria ameaa sobrevivncia de comunidades riprias e de atividades econmicas importantes como a agropecuria e o turismo. 111 Pivotal States, ou Estados-Piv, so aqueles ribeirinhos que apresentam maior grau de desenvolvimento econmico e, igualmente, um alto grau de dependncia quanto aos recursos hdricos por eles compartilhado(s) como fonte estratgica de suprimento de gua para a manuteno de suas atividades produtivas (TURTON, 2005; p.16). 112 Pivotal Basins so aquelas bacias que se encontram prximas de seu limite de explorao por serem estrategicamente vitais para o desenvolvimento das atividades econmicas desenvolvidas nos pases ribeirinhos, principalmente nos pivotal states. No caso do CH da frica Meridional trs bacias encontram-se nesta categoria: Orange, Limpopo e Incomati (TURTON, 2005; p.16).

143

fbIO ALbeRgARIA De queIROz

Eis, ento, a sntese da rationale que define o modelo terico do Complexo Hidropoltico da Africa Meridional. Amparada nos vnculos simbiticos estabelecidos entre os elementos ontolgicos que integram tal estrutura descritiva, ela a resultante de um notvel grau de interdependncia hidrolgica que inevitavelmente os conecta em um enredo multissetorial altamente politizado, efeito de um contexto prevalecente de cooperao observvel, sobretudo aps a remoo dos constrangimentos decorrentes de um longo perodo de overlay. 2.2.3.3 frica Ocidental, um Complexo Hidropoltico? A frica Ocidental, situada na poro oeste do continente (em verde e laranja), rene, stricto sensu, 16 estados: Benin, Burkina Faso, Costa do Marfim, Cabo Verde, Gmbia, Gana, Guin, Guin-Bissau, Libria, Mali, Mauritnia, Nger, Nigria, Senegal, Serra Leoa e Togo que, concomitantemente, exceo da Mauritnia, tambm integram a Comunidade Econmica dos Estados da frica Ocidental113 (CEDEAO), instituda em 1975 pelo Tratado de Lagos (Nigria),114 segundo JULIEN e GRECO (2006, p.5) the institutionalisation of a high level of international interactions and a symbol of shared identities, interests and concerns.

Fig. 2.11: frica Ocidental

113

114

Ao noroeste e extremo norte temos o maghreb (em amarelo e laranja), por vezes includo como parte desta sub-regio, ainda que com suas singularidades. Integram-no, lato sensu, a Lbia, o saara Ocidental (totalmente ocupado pelo marrocos desde 1979), o marrocos, a Arglia, a Tunsia e a mauritnia. Para os propsitos do livro, o conceito de frica Ocidental adotado faz referncia ao grupo de 16 pases que originaram a CeDeAO ou eCOWAs (Economic Community of West African States). A eCOWAs conta, atualmente, com 15 estadosmembros uma vez que a mauritnia (destacada em laranja), um dos signatrios do Tratado de Lagos, retirou-se em 2002 (informaes disponveis em www.ecowas.info).

144

hidroPOltica e segurana

No obstante o otimismo demonstrado pelos autores afinal, como confirma a prpria organizao, seu objetivo maior est em promover um amplo e ambicioso projeto de cooperao e integrao em campos estratgicos como indstria, energia, agricultura, recursos naturais, finanas e comrcio115 cabe destacar que esta uma regio vitimada por graves problemas estruturais e um histrico recente de conflitos inter e intraestatais, herana de um longo passado colonial que trouxe consigo srios problemas ainda no resolvidos. Muitos deles so de ordem societal, resultado da diviso de vrias culturas e etnias entre diversos pases, culminando na desestruturao de sociedades autctones que haviam criado instituies prprias e que funcionavam com certa estabilidade h muito tempo (PENNA, 2000; p.18). Da a percepo prevalecente de que o processo de integrao na frica Ocidental bem como a construo de identidades compartilhadas, dada a conturbada natureza histrica da regio, requer um tempo que provavelmente ir muito alm do idealizado para sua plena consecuo. Formada predominantemente por Estados ditos fracos ou falidos, com baixa capacidade institucional, um quadro crnico de instabilidade poltica e subdesenvolvimento e, por conseguinte, uma grande dificuldade de insero na economia internacional globalizada (PENNA, 2000; p.20), a poro oeste africana, uma das regies menos desenvolvidas do mundo, apresenta necessidade urgente de melhora em seus indicadores socioeconmicos. Um aspecto relevante que parte significativa dos entreveros registrados entre estes atores apresentou alguma relao, em maior ou menor medida, com disputas pelo controle de recursos naturais considerados estratgicos para o desenvolvimento, como a gua. Neste ltimo caso especialmente por conta da agricultura, atividade vital para a economia destes pases, para a subsistncia de muitas comunidades locais e que requer a utilizao de gua em grande quantidade.116 Portanto, a gesto dos recursos hdricos desponta como um tema relevante na agenda poltica da frica Ocidental que conta com 25 bacias hidrogrficas compartilhadas em um cenrio predominante de estresse hdrico, o que, por seu turno, contribui para exasperar outras disputas a ela sobrepostas, como os j citados problemas tnicos, polticos e econmicos (UN WATER, 2005; p.74). Assim ocorreu, por exemplo, na Bacia do rio
115 116

Informaes disponveis em <www.ecowas.int>. Acesso em ago./2009. A agricultura consome cerca de 70% de toda a gua doce utilizada no mundo sendo que os pases em desenvolvimento usam at 40% de seus recursos hdricos na irrigao de lavouras. No entanto, mais da metade desta gua se perde devido ao mau uso, o que pode resultar em solo encharcado ou estril em decorrncia do aumento da concentrao de sais, problema que j atingiu, em mdia, mais de 30% das terras irrigadas nestes pases (CLARKE e KING, 2005; p.33-4).

145

fbio albergaria de queiroz

Senegal quando uma explosiva combinao entre as latentes tenses raciais e os problemas relacionados partilha dos recursos hdricos (escassez e realocao) convergiu em uma srie de conflitos violentos, em 1989. Por outro lado, como constatado nos estudos de caso anteriores, fato que este mesmo cenrio pode suscitar, alm de situaes conflituosas, oportunidades de cooperao, o que nos leva a indagar, a partir da reviso conceitual apresentada por TURTON (2008, p.188), se no caso da frica Ocidental a interdependncia hidrolgica existente entre seus atores is [or will be] of such a strategic nature that this dependence starts [or will start] to drive inter-state relations of potential amity and/or enmity in a discernable manner (JULIEN e GRECO, 2006; p.10). Apesar de ser um espao ainda pouco estudado quanto aos possveis impactos da hidropoltica em suas relaes internacionais, especialmente em termos de segurana TURTON (2006), JULIEN e GRECO (2006) entendem que h indcios claros que permitem vislumbrar uma possvel regio hidropoltica a desenhar-se na poro ocidental africana. Cabe verificar, portanto, se as relaes entre os ribeirinhos, traduzidas na forma como eles se percebem, os conduzir a um quadro predominante de tenso ou de cooperao neste contexto em que o recente histrico de conflitos e instabilidade institucional coincide com uma srie de constrangimentos hdricos (escassez; baixa capacidade de armazenagem; esquemas de irrigao precrios e ineficientes e um potencial hidreltrico subexplorado) capazes de restringir o desenvolvimento econmico sub-regional (JULIEN e GRECO, 2006; p.09). Assim, e ainda de acordo com os estudos preliminares realizados pelos autores, v-se que as necessidades estratgicas relacionadas gua, at o momento, apontam para a emergncia de um Complexo Hidropoltico no mbito do Proto-Complexo da frica Ocidental (BUZAN e WVER, 2003; p.xxvi) com destaque para o eixo formado por Nigria-Gana-Senegal, trade responsvel pelas principais dinmicas hidropolticas neste rinco do continente, com as Bacias dos Lagos Nger e Chade e dos rios Volta e Senegal como suas principais estruturas hidrogrficas, aquelas por meio das quais se desenvolvem tais dinmicas. Apesar do histrico prvio de tenses e dos indicadores socioeconmicos desfavorveis previamente citados, algumas iniciativas cooperativas voltadas para a alocao eficiente dos recursos hdricos reforam esta tendncia ao contribuir para suprimir the outbreak of violence [...] in Western Africa (JULIEN e GRECO, 2006; p.12). Neste sentido, cabe destacar que os grandes sistemas hidrogrficos da sub-regio j contam com algum tipo de mecanismo legal e/ou arranjo
146

hidroPOltica e segurana

institucional que viabilize a gesto compartilhada de seus recursos, exceo da Bacia do rio Volta muito embora, desde 2006, venha se desenhando, com o aporte tcnico e financeiro da EU Water Initiative, uma Comisso institucional prpria que reunir os seis ribeirinhos em torno de projetos integrados. Trata-se da Autoridade da Bacia do Rio Volta (The Volta Basin Authority).117 A par destas consideraes, ao revisitarmos as contribuies de JERVIS (1982) acerca da Teoria dos Regimes vemos, pois, no caso da frica Ocidental, a sntese de um regime de segurana uma vez que os Estados da sub-regio, em alguma medida, ainda se percebem como ameaas potenciais, no entanto , p o r m e i o d e a rranjos negociados, vem b u s c a n d o evitar o dilema da segurana entre eles, lgica observvel inclusive com relao aos recursos hdricos. Assim, refletem a politizao das preocupaes hidropolticas regionais fruns institucionais especializados como o Comit Interestatal Permanente para o Controle de Secas no Sahel118 ou, no mbito da CEDEAO, a Unidade de Coordenao dos Recursos Hdricos (UCRH) que oficializou, a partir da Reunio Ministerial realizada em Ouagadougou (Burkina Faso), em maro de 1998, um Plano de Ao Regional para a Gesto Integrada de Recursos Hdricos na frica Ocidental. Na ocasio, os pases integrantes da CEDEAO concordaram em gerir os recursos hdricos de forma integrada e participativa, em consonncia com as recomendaes e princpios emanados da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, a Eco/1992. Finda a exposio acerca das estruturas hidropolticas presentes na frica, materializadas por meio do modelo dos CH/CHS, partimos, ento, para uma anlise anloga referente sia/Oriente Mdio que alm dos tradicionais Complexos Hidropolticos de Segurana do Tigre-Eufrates e do Jordo ostenta outra possvel formao hidropoltica na regio central do continente asitico (TURTON, 2006; p.9), como sugere a figura seguinte. Vamos, ento, a elas:
O rio Volta compartilhado por seis pases: Benin, Burkina Faso, Costa do Marfim, Mali, Gana e Togo sendo que 85% de seus recursos so utilizados por Gana e Burkina Faso. Ressaltam JULIEN e GRECO (2006, p.16) que os baixos nveis de renda de grande parte da populao na regio tem resultado na superexplorao dos recursos naturais da bacia que, por sua vez, pode afetar seriamente o desenvolvimento sustentvel sub-regional. Ademais, a reduo do fluxo normal e do volume de gua em Burkina Faso devido represa de Akosombo, responsvel por praticamente toda a energia hidreltrica consumida em Gana; as poluies transfronteirias; e as inundaes ocasionais ao norte de Gana devido ao sistema de represamento de Burkina Faso so alguns dos fatores que despontam como potenciais pivs de desentendimentos, ou, qui, de aes cooperativas, envolvendo esses que so os pases que mais dependem dos recursos do rio Volta. 118 Permanent Inter-States Committee for Drought Control in the Sahel. A regio do Sahel corresponde a uma zona ecoclimtica situada entre o deserto do Saara e as terras mais frteis ao sul, formando um grande corredor do Atlntico ao Mar Vermelho atravessando, praticamente de forma ininterrupta, os territrios de Nigria, Sudo, Senegal, Mauritnia, Mali, Burkina Faso, Nger, Chade, Etipia e Somlia.
117

147

fbio albergaria de queiroz

Fonte: http:/ / www.transboundarywaters.orst.edu/publications/register/images/asia.gif Fig. 2.12: CH/CHS da sia/Oriente Mdio

2.2.3.4 Complexo Hidropoltico de Segurana do Tigre-Eufrates (CHSTE) Os rios Tigre e Eufrates nascem na regio leste da Turquia e dali se estendem Sria e, finalmente, ao Iraque onde se encontram em AlQurnah, ao sul, convergindo para formar o canal de Chat-el-Arab antes de desaguar no Golfo Prsico. Este notvel sistema hidrogrfico criou, entre aqueles que compartilham as guas dos chamados rios gmeos, uma profunda interdependncia hidrolgica que remonta s antigas civilizaes que ali floresceram (como sumrios, assrios, amoritas, caldeus e acdios) e que, ainda hoje, propicia aos atuais ribeirinhos intensas relaes hidropolticas.119 este cenrio que, como previamente referenciado, levou SCHULZ (1995) a identificar neste rinco do Oriente Mdio, regio where economically damaging water deficits first arose (ALLAN, 2001; p.37), o que ele chamou de Complexo Hidropoltico de Segurana do Tigre-Eufrates, modelo descritivo que, paralelamente ao CHS do rio Jordo, primeiro
119

O rio Tigre conta com uma extenso total de 1900 km dos quais 20% encontram-se na Turquia, 2% na Sria e 78% no Iraque. J o Eufrates, com 2700 km, tem 40% de sua rea total na Turquia, 25% na Sria e 35% no Iraque (LE PRESTRE, 2000; p.449-450). Cf. figura 2.4, p.78.

148

hidroPOltica e segurana

conferiu densidade terica ao estudo da hidropoltica no campo das Relaes Internacionais como verificaremos, doravante, em pormenores. Geograficamente, a Turquia, por estar a montante em relao aos outros ribeirinhos, ocupa uma posio que lhe confere vantagens estratgicas j que controla cerca de 2/3 do fluxo normal do Tigre e do Eufrates (LE PRESTRE, 2000; p.450). Alm disso, a Turquia militarmente superior e poltica e economicamente mais estvel que seus vizinhos riprios, cenrio que indubitavelmente outorga-lhe condies mais favorveis para explorar sua situao geogrfica privilegiada. Foram estes fatores conjugados que a levaram, no incio da dcada de 1970, a iniciar um dos planos hidrulicos mais ambiciosos e notveis j empreendidos: o Projeto do Sudeste da Anatlia ou GAP,120 como conhecido. Tal qual indica o nome, o GAP consiste em um plano de investimento na regio sudeste da Anatlia abrangendo, destarte, nove provncias administrativas (Adiyaman, Batman, Diyarbakir, Gaziantep, Kilis, Mardin, Siirt, Sanliurfa e Sirnak) com os objetivos principais de promover o desenvolvimento da agricultura e o progresso social nesta que a rea mais pobre do pas, alm de buscar atender crescente demanda turca por energia:

Fonte: http:/ / www.gap.gov.tr/images/Haritalar/tr-gap1.jpg Fig. 2.13: rea beneficiada pelo GAP

Para tal, os turcos projetaram a construo de 22 barragens e 19 centrais hidreltricas que resultaro na gerao de 7500 MW de eletricidade (22% do potencial hidreltrico turco) e na capacidade de irrigao de cerca de 1,82 milhes de hectares (19% das terras potencialmente agricultveis) beneficiando mais de 3,8 milhes de pessoas.121
120 121

Iniciais turcas de Gneydou Anadolu Projesi. Informaes disponveis em http://www.gap.gov.tr. Acesso em out./2009.

149

fbio albergaria de queiroz

Somente a barragem de Atatrk122 a mais importante da Turquia e tambm o principal piv das controvrsias com a Sria e o Iraque responder pelo provimento de recursos hdricos para a irrigao de 882 mil hectares e para a gerao de 1/3 de toda a energia hidreltrica prevista no GAP (LE PRESTRE, 2000; p.449):

Fonte: CAUBET (2006, p.37) Fig. 2.14: Aproveitamento hidreltrico no Tigre e Eufrates

Projetos de grande envergadura, como o caso do GAP, revelam quo intensas podem ser as relaes hidropolticas entre aqueles que compartilham os mltiplos usos de um recurso comum como a gua e, consequentemente, expe as dinmicas multissetoriais e os fundamentos contraditrios que colocam em lado opostos os Estados de montante e jusante, cada qual buscando justificativas para a utilizao legtima deste recurso. Neste sentido, a Turquia sempre se ops a qualquer noo de rio
122

Projetada sobre o Eufrates, a barragem de Atatrk foi iniciada em 1983 e concluda em 1990, ano de seu enchimento. O represamento do Eufrates por parte da Turquia - cujo fluxo foi totalmente interrompido durante seis semanas para encher o reservatrio da barragem - serviu de estopim para desencadear uma srie de protestos em 1991 e 1992 j que grande parte do abastecimento da Sria e Iraque advm de suas guas.

150

hidroPOltica e segurana

internacional alm daquela que fora estabelecida em 1815, no Congresso de Viena, enquanto que a Sria e o Iraque defendem a ideia de bacia de drenagem internacional, claramente influenciados pelas possveis externalidades transfronteirias que possam ser causadas pelos projetos turcos (FERREIRA, 2000). Essas percepes antagnicas transparecem em diversas declaraes como as feitas pelo ento presidente turco, Suleiman Demirel (1993-2000), quando afirmou, ao rebater as crticas de srios e iraquianos aos projetos hidrulicos da Turquia, que a gua um recurso que se situa a montante e seus utilizadores a jusante no podem nos dizer como o administrar, assim como ns no dizemos aos pases rabes como gerir suas jazidas petrolferas (apud HILLEL, 1994; p.305). No caso aludido, portanto, no pairam dvidas de que as decises turcas em relao ao Tigre e Eufrates afetam diretamente aos demais ribeirinhos que, no entendimento de CAUBET (2006, p.13), se tornaram verdadeiros prisioneiros hidropolticos deste que um pas dotado de recursos hdricos relativamente abundantes em meio a vizinhos sedentos e incapazes de equilibrar esta relao assimtrica de foras. Tal quadro assume contornos ainda mais ntidos ao considerar-se, por exemplo, que as projees referentes disponibilidade quantitativa de gua, uma vez concludos os empreendimentos previstos no GAP, apontam para uma reduo do fluxo do Eufrates na Sria na ordem de 40%. Neste nterim, cabe ressaltar que, com o enchimento da barragem de Atatrk, a Sria perdeu parte de sua colheita, foi obrigada a reduzir sua produo de eletricidade e ainda viu sua populao passar por grave escassez de gua potvel evidenciando, outrossim, a real concretude das ameaas hidropolticas. Da BERMAN e WIHBEY (1999) apud HANDCOCK (2004; p.08) ponderarem, diante de tal quadro, que despite the signing of a protocol ensuring Syrian access to Euphrates water in 1987, Turkish development efforts have increasingly threatened to marginalize and even eliminate Syrian access to water. J o Iraque, ltimo pas a jusante e, por isso, teoricamente o mais vulnervel, sofrer, paralelamente, uma reduo de cerca de 80% no volume de gua j que boa parte dos recursos que abastecem o pas vem da Sria (HANDCOCK, 2004; p.09). Como resultado desta inegvel interdependncia hidrolgica, desde o comeo dos anos 1970 o Iraque j perdeu em torno de 20% das terras agricultveis levando o pas a rever todo seu sistema de irrigao e gesto hdrica como, por exemplo, o processo de dessalinizao de terras que requer grande quantidade de gua doce, parte significativa dela oriunda do Eufrates (LE PRESTRE, 2000; p.450).
151

fbio albergaria de queiroz

Essa reduo no se deveu unicamente s aes turcas, mas tambm da Sria que nos anos de 1973/74 construiu, entre outras obras, a barragem de Tabqa,123 segundo os iraquianos empreendimento responsvel pela reduo de 2/3 do fluxo normal do Eufrates sendo apontada, por isso, como grande culpada pela perda de 7% da colheita de inverno daquele ano. Ulterior a estes acontecimentos, os nimos se exacerbaram culminando no fechamento dos respectivos espaos areos e no posicionamento de tropas na faixa de fronteira entre os dois pases colocando-os, por vezes, beira do enfrentamento. Aps a mediao de dois importantes atores exgenos ao CHS a Unio Sovitica e a Arbia Saudita a situao amenizou-se, mas no demorou muito para que a retomada da troca de acusaes aguasse novamente as tenses vicinais. O Iraque responsabilizou a Sria pelas prolongadas secas que assolaram o pas nos anos 1980 evocando, novamente, o represamento do Eufrates como causa enquanto os srios, em contrapartida, se eximiam das culpas argumentando, ainda, que as queixas iraquianas eram exageradas uma vez que o pas poderia compensar eventuais perdas com as guas do Tigre (LOWI, 1995). Os fatos narrados no deixam dvidas quanto ao papel central da Bacia do Tigre e Eufrates na agenda regional de segurana. Por conseguinte, a existncia de burocracias altamente especializadas nos trs pases ratifica o status da gua como um assunto estratgico no ordenamento poltico de cada um deles: enquanto a Turquia tem um Ministrio da Energia, o Iraque possui um Ministro da Irrigao e a Sria, incrivelmente, um Ministro para a Barragem do Eufrates (Minister for the Euphrates Dam) (SCHULZ, 1995; p.93). No obstante a evidente interdependncia hidrolgica derivada da disputa por um recurso escasso, este caso permite identificar cortes transversais no mbito do CHS envolvendo, por exemplo, os trs Estados e grupos tnico-religiosos associados hidropoltica regional inserindo-a, destarte, num contexto poltico-societal que ultrapassa a discusso primeira sobre a distribuio equitativa da gua dando ao tema, notadamente, contornos ainda mais dramticos (SCHULZ, 1995; p.107-110). A ttulo de ilustrao, SCHULZ (1995) destaca como um dos exemplos de sobreposio neste cenrio a vindicao das comunidades curdas por sua autodeterminao.124 Acusando o GAP de ser uma
123 124

Cf. Figura 2.14, referncia n.5. Vtimas da diviso territorial do sculo XX, mais de 20 milhes de curdos ficaram sem um Estado nacional. Dispersaram-se, ento, por vrios pases. Turquia, Ir, Iraque e Sria que abocanharam o Curdisto abrigam o maior contingente deste povo sem ptria que se apia em suas reivindicaes por um Estado independente no princpio da autodeterminao dos povos. O PKK, para tal, requer a criao de um estado curdo abrangendo uma rea que, entre outras localidades, compreende partes do sudeste da Turquia.

152

hidroPOltica e segurana

manobra das autoridades turcas para se apropriar dos recursos curdos, o Partido dos Trabalhadores do Curdisto (Partiya Karkern Kurdistan PKK), de ideologia marxista e ultranacionalista, se ops veementemente a ele a ponto de tentar sabotar, em vrias ocasies, as instalaes hidrulicas construdas incitando, inclusive, o uso da violncia contra civis e militares que se interpusessem consecuo de seus objetivos. O PKK, contando com o apoio pragmtico da Sria e Iraque, argumenta que estes projetos representam uma violao da ptria-me e so, na verdade, parte de um plano maior de integrao forada ao incentivar, entre outras medidas, a migrao de contingentes populacionais de outras regies da Turquia para a Anatlia objetivando, com isso, o controle estratgico deste espao. Em retaliao ao apoio iraquiano e srio causa secessionista curda em seus domnios territoriais, a Turquia tem utilizado sua posio privilegiada a montante para reduzir o volume de gua alocado para ambos. Foi com base nesta situao que em 1990 o ento presidente turco, Halil Turgut zal (1989-1993), ameaou diminuir o fluxo mnimo de 500 m3/s das guas do Eufrates Sria caso ela mantivesse o apoio aos curdos, utilizando, desta maneira, a gua como uma poderosa arma poltica e moeda de barganha (LE PRESTRE, 2000; p.449; HANDCOCK, 2004; p.08). Em relao s dinmicas multissetoriais relacionadas ao GAP, AYEB (1998) apud CAUBET (2006, p.34) entende que as evidncias observadas apontam para o fato de que:
se no est provado que o GAP seja, em primeiro lugar, um projeto antiguerrilha, est claro que o mpeto das autoridades na sua implementao revela uma tomada de conscincia da utilidade das guas regionais como arma eficaz frente ao conjunto de seus adversrios, tanto internos (curdos) quanto externos (Sria e Iraque).

Por fim, faz-se importante destacar as inter-relaes horizontais, assim definidas por SCHULZ (1995), envolvendo o CHSTE e os atores do CHS da Bacia do Jordo, em especial Israel, acrescendo, assim, an added level of complexity (HANDCOCK, 2004; p.09) geopoltica do Oriente Mdio. Neste aspecto, as dinmicas hidropolticas sub-regionais conectam-se no apenas, mas, em especial, por meio da altamente simblica e sugestiva aproximao que vem tomando forma entre Israel e Turquia, mormente por conta de seu grande potencial de gerar spillover effects capazes de trazer para esta rbita de interao outros atores relevantes do CRS do Oriente Mdio.
153

fbio albergaria de queiroz

Melhor exemplo comprobatrio desta situao foi o acordo celebrado em 2002 estabelecendo as bases contratuais para a importao anual de 40.500 ps cbicos de gua do rio turco Manavgat por Israel que pagar parte do valor negociado em armamento (CAUBET, 2006; p.38). Esse contrato, com vigncia de 20 anos e uma movimentao financeira estimada em torno de US$ 668 milhes, emblemtico no apenas do ponto de vista estratgico, mas tambm mercantil ao denotar a possibilidade de negcios envolvendo a gua como uma commodity (FOREIGN POLICY ASSOCIATION, 2003).125 Assim, por um lado, temos Israel que visa atenuar a escassez crnica de gua do pas e, ao mesmo tempo, fortalecer suas relaes com um importante aliado no Oriente Mdio e um dos poucos pases na regio com reservas hdricas em quantidade considervel. Em contrapartida, o comrcio de gua poderia consolidar a Turquia como uma potncia regional aumentando, destarte, sua influncia e poder de barganha. Ainda que demasiadamente otimista, a declarao dada por Namik Tan, na ocasio porta-voz do Ministrio dos Negcios Estrangeiros da Turquia, reflete as expectativas geradas em torno desta pragmtica aproximao ao afirmar que o acordo ir aumentar a cooperao entre os dois pases e tambm levar a paz e estabilidade ao Oriente Mdio.126 Por conseguinte, tambm evidencia o papel central que israelenses e turcos desempenharo neste cenrio em que ainda pairam inmeras incertezas acerca de como se promover arranjos eficientes e duradouros capazes de viabilizar a distribuio equitativa dos escassos recursos hdricos regionais levando-se em conta as necessidades e direitos de cada ribeirinho. Temos, ento, com o comrcio de gua, mais um adendo a somar-se queles fatores capazes de favorecer aspectos conflitantes e/ou cooperativos das relaes internacionais do Oriente Mdio, uma das regies mais instveis do planeta. O caso do Tigre-Eufrates corrobora, portanto, a importncia de se incluir a dimenso hidropoltica nos estudos estratgicos daquelas regies em que a escassez de gua e/ou um alto nvel de interdependncia hidrolgica atuem como caractersticas proeminentes de suas relaes internacionais (SCHULZ, 1995; p.120).

Friendly Pragmatism: Turkish-Israeli Defense Ties. In: Foreign Policy Association. Disponvel em: http://www.fpa. org/newsletter_info2584/newsletter_info_sub_list.htm?section=Friendly%20Pragmatism 3A%20TurkishIsraeli%20Defense%20Ties. Publicado em 05/11/03. 126 http://www.uswaternews.com/archives/arcglobal/4israsign3.html
125

154

hidroPOltica e segurana

2.2.3.5 Complexo Hidropoltico de Segurana do Jordo (CHSJ) A regio do MENA (Middle East North Africa), assim apresentada por ALLAN (2001; p.242-62), ostenta em sua projeo territorial, alm dos CHS do Nilo e do Tigre-Eufrates, uma terceira estrutura hidropoltica que contribui para dirimir quaisquer dvidas residuais quanto gravidade potencial que podem vir a assumir as disputas envolvendo cursos d gua transfronteirios em um cenrio de escassez e profunda interdependncia hidrolgica, como o caso do Oriente Mdio. Trata-se do Complexo Hidropoltico de Segurana do Jordo (CHSJ) cujos recursos hdricos, superficiais e subterrneos, constituem a principal fonte de gua doce de Israel, Jordnia e dos territrios palestinos da Cisjordnia, alm de impactar substancialmente embora em menor medida em comparao aos atores previamente citados a Sria e o Lbano.127 A questo hdrica destaca-se no apenas como ldimo vetor do desenvolvimento econmico e da subsistncia humana nesta regio in which water is one of the key issues (TURTON, 2001; p.8), mas, consequentemente, como um componente fundamental da estrutura fsica e ideacional do Estado (BUZAN, 1991; p.65; 91), domnios em que estas unidades ontolgicas das relaes internacionais compartilham a maior parte das similitudes em termos de segurana e, por conseguinte, em termos de construo de identidades e de percepes de ameaas setoriais, como veremos adiante. Aps a primeira guerra rabe-israelense (1948-49), as latentes tenses regionais acentuaram-se ainda mais quando Israel iniciou, em 1952, um projeto que previa o uso das guas do Jordo para a irrigao no deserto do Neguev. Logo em seguida, em 1953, os israelenses comearam a construo do desvio do seu Sistema Nacional de gua ao norte do Mar da Galilia, na zona desmilitarizada com a Sria, o que resultou em protestos formais por parte da comunidade internacional e em aes militares ao longo da faixa de fronteira incluindo uma srie de escaramuas e ataques das unidades srias de artilharia s obras do empreendimento. Na sequncia dos acontecimentos, uma resoluo da ONU autorizou Israel a retomar as obras, mas o instrumento no surtiu maiores efeitos, pois foi vetado pelos soviticos. Neste mesmo ano, Gamal Abdel Nasser ascende ao poder no Egito empunhando, sob a liderana de seu pas,
127

O Lbano possui vrios rios importantes enquanto a Sria conta com os recursos do Eufrates, Oronte e, em menor escala, do Tigre, minimizando, ento, a vulnerabilidade relativa de ambos em relao aos recursos da Bacia do Jordo quando comparados aos demais ribeirinhos (LE PRESTRE, 2000; p.446).

155

fbio albergaria de queiroz

a bandeira de um ambicioso projeto nacionalista amparado no discurso da unidade lingustica e religiosa do mundo rabe (pan-arabismo) contando, inclusive, com o apoio militar de Moscou. Uma das medidas mais ousadas adotadas por Nasser neste perodo consistiu no bloqueio do Estreito de Tiran, ponto de ligao entre o Mar Vermelho e o Golfo de Aqaba, onde se encontra o porto israelense de Eilath. Reuniam-se, assim, alguns dos ingredientes que conduziriam segunda guerra rabe-israelense (Guerra de Suez), deflagrada em 1956 (MAGNOLI, 1996; p.199). A partir da, o Oriente Mdio assumia a condio de um dos principais teatros de disputas por reas de influncia entre as superpotncias no contexto da confrontao bipolar da Guerra Fria: enquanto os EUA avalizavam as aes militares de Israel, a Unio Sovitica, por sua vez, financiava a recuperao e modernizao do aparato blico egpcio e srio. Ainda neste perodo, observa-se que durante os primeiros anos que se seguiram criao do Estado de Israel os pases integrantes da Bacia do Jordo no conseguiram chegar a nenhum acordo formal que viabilizasse um projeto eficaz de gesto compartilhada dos recursos hdricos. Assim, em 1953, objetivando dirimir a tenso em torno do assunto e, ao mesmo tempo, incentivar a cooperao regional na Bacia, o presidente norte-americano, Dwight Eisenhower, contando com o aval da ONU, nomeou o embaixador especial Eric Johnston como encarregado pela negociao de uma proposta tcnica de alocao das guas do Jordo e seus afluentes entre Jordnia, Israel, Sria e Lbano atribuindo, desta maneira, autoridade exclusiva a cada um dos ribeirinhos para decidir onde e como utilizar o montante de gua que lhes cabia. Conhecido como Johnston United Water Plan ou, simplesmente, Plano Johnston, esta proposta recebeu em outubro de 1955 o apoio formal do Comit Tcnico da Liga rabe, mas, ainda assim, no conseguiu ser aprovado no mbito da Organizao devido ao temor dos pases rabes de que their agreement would imply indirect recognition [...] of Israel (SHUVAL, 2000; p.44). Isso porque uma proposta cooperativa desta magnitude exigiria, por conseguinte, que a Liga rabe reconhecesse Israel como um Estado legtimo e um usurio, de fato e direito, dos escassos recursos hdricos regionais. Essa postura reacionria gerou junto s autoridades israelenses uma intensa insatisfao e, concomitantemente, uma percepo de insegurana que produziu reflexos diretos na elaborao da doutrina de segurana do pas (TURTON, 2003; p.43) com implicaes, inclusive, na esfera hidropoltica. No obstante os citados entreveros envolvendo recursos hdricos, para WOLF (1995, p.173-180) o perodo compreendido entre 1964-1967
156

hidroPOltica e segurana

foi aquele que evidenciou com maior clareza a existncia de uma correlao entre o conflito rabe-israelense e a dimenso hidropoltica. Foi neste contexto, por exemplo, que se iniciou, por uma deciso pan-rabe, o projeto de transferncia das cabeceiras do rio Jordo de modo a inviabilizar o transporte de gua para Israel atravs de um dos seus mais audaciosos projetos hidrulicos: o Emissrio Nacional de gua, iniciado em 1955 aps a rejeio formal da proposta de alocao hdrica sugerida no Plano Johnston.128 Em resposta, os israelenses empreenderam uma intensa ofensiva militar area e terrestre culminando, exitosamente, na interrupo das obras do desvio, mas, igualmente, em uma srie de contramedidas capitaneadas pelo Egito. A crescente tenso que marcou o citado recorte temporal inevitavelmente levou estes players ao terceiro conflito rabe-israelense a Guerra dos Seis Dias (junho/1967) que foi, em parte, a resposta de Israel proposta jordaniana e sria de desviar o rio Jordo para uso prprio (CLARKE e KING, 2005; p.79). Nesta mesma direo, LINDHOLM (1995, p.70) argumenta que se a gua no foi a principal causa da deflagrao do conflito, certamente foi uma das foras motrizes que contribuiu para exacerbar a escalada de agresses entre rabes e israelenses em 1967. Com relao s assertivas citadas, essa percepo transparece claramente na declarao dada por Ariel Sharon quando afirmou, ainda enquanto Chefe do Estado Maior do Comando Norte do Exrcito de Israel, que: people generally regard 05 June 1967 as the day the Six-Day War began. But in reality the Six-Day War started two and a half years earlier, on the day Israel decided to act against the diversion (initiated by upstream Arab States) of the Jordan (apud TURTON, 2003; p.49). Como resultado, o desenlace das hostilidades culminou em uma esmagadora vitria israelense e, por conseguinte, em um novo arranjo geogrfico que ampliou as fronteiras do pas e, concomitantemente, a sua capacidade de acesso aos recursos hdricos da regio em quase 50% (WALLENSTEIN e SWAIN, 1997). Essa visvel centralidade da gua no contexto geopoltico do Oriente Mdio pde ser mais uma vez constatada no teor do discurso proferido por outra emblemtica autoridade israelense. Em 1973, David Ben-Gurion, um dos idealizadores da criao do Estado de Israel e primeiro-ministro do pas de 1948 a 1953 e de 1955 a 1963, afirmou que its necessary that the water sources, upon which the future of the Land depends,
128

O Emissrio Nacional de gua de Israel (National Water Carrier), concludo em 1964, consiste em uma ampla estrutura integrada de canais, dutos e tubulaes responsvel pela transposio de mais de 400 milhes de m3 de gua/ano da regio centro-norte at as partes mais ridas do pas, no litoral sul.

157

fbio albergaria de queiroz

should not be outside the borders of the future Jewish homeland [...] the Land needs this water (LINDHOLM, 1995; p.61). Dessa forma, a ocupao do planalto de Gol e, especialmente, dos territrios da Cisjordnia, de onde vm 40% da gua doce de Israel, deu-lhe acesso no apenas s guas das nascentes do Jordo, mas tambm o controle de 20% da margem norte do Yarmuk seu principal afluente a margem oriental do lago Tiberades, o Banias e o aqufero da Cisjordnia, fundamental para o pas a ponto de o ex-ministro da economia israelense, Rafael Eitan, afirmar, em 1990, que a perda da Cisjordnia significaria a de Israel (LE PRESTRE, 2000; p.446). Em relao s colinas de Gol, cabe ressaltar que sua ocupao garante a Israel 770 milhes de m3/ano, o que corresponde a cerca de 1/3 de seu consumo anual (CAUBET, 2005; p.30). Portanto, os fatos e dados apresentados denotam claramente que uma hipottica retirada israelense ocasionaria profundos rearranjos na geopoltica do Oriente Mdio, inclusive em termos hidropolticos, pois daria Sria a privilegiada condio de se tornar novamente um Estado a montante do Jordo alterando, sobremodo, o jogo de poder regional em favor de um vizinho hostil. O status da gua na condio de objeto securitizado nas relaes siro-israelenses transparece nitidamente em declaraes como a proferida por Gadi Baltianski, porta-voz do ex-premier Ehud Barak, quando, por ocasio da retomada das negociaes de paz entre os dois pases, disse que: antes da guerra de 1967 tnhamos problemas, pois a Sria desviava as fontes dgua de Gol, e o primeiro-ministro [Barak] estima que devemos nos certificar de que isto no mais acontecer (CHESNOT, 1991; p.04 apud CAUBET, 2006; p.30). Quanto ao acesso gua por parte dos palestinos na Cisjordnia territrio oportunamente rotulado por WOLF (1996) apud ALLAN (2001, p.39-40) de hidroestratgico os fatos concretos mostram uma realidade nada favorvel. Devido ao aumento no nmero de colonos judeus nos territrios ocupados, a presso sobre os recursos hdricos e a desigualdade em sua distribuio aumentaram consideravelmente. O consumo mdio dirio de gua dos palestinos na Cisjordnia de 71 litros per capita enquanto o consumo israelense supera os 350 litros, muito superior quantidade mnima diria recomendada pela Organizao Mundial da Sade (OMS) de 100 litros per capita (CLARKE e KING, 2005; p.79). Em termos quantitativos, esses dados indicam que os palestinos utilizam uma quantia estimada entre 125-130 mm3/ano (milhes de metros cbicos/ano), contra 233 mm3/ano na Jordnia e 424 mm3/ano em Israel (LE PRESTRE, 2000; p.446).
158

hidroPOltica e segurana

Significa dizer que enquanto a populao palestina, em torno de 2,3 milhes de pessoas, utiliza entre 15% e 18% da gua disponvel, cerca de 80% a 85% dos recursos hdricos da regio destinam-se ao uso de Israel e dos mais de 450 mil colonos judeus que consomem, em mdia, quatro vezes mais gua que os palestinos (LE PRESTRE, 2000; p.446). Essas condies demonstram que a escassez hdrica tornou-se para a comunidade palestina um grande entrave ao adequado suprimento de suas necessidades mais rudimentares, quadro este ocasionado, em grande medida, pelo sistema de alocao de gua vigente desde a ocupao militar israelense de 1967 que, como dito, destinou-lhe pouco mais de 15% dos recursos hdricos disponveis.129 o caso, por exemplo, da Ordem Militar n. 158, expedida logo aps a Guerra dos Seis Dias, estabelecendo o controle total de Israel sobre os aquferos da Cisjordnia. Esta lei determinou, dentre outras disposies, que os poos artesianos palestinos no poderiam exceder 140m de profundidade, enquanto aos judeus era permitida a perfurao de poos com mais de 800m (LINDHOLM, 1995; p.80). Diz ainda LE PRESTRE (2000, p.446) que desde 1967 nenhum palestino foi autorizado a perfurar um novo poo para agricultura, tampouco reparar um poo existente nas proximidades de um poo israelense. Agrava este cenrio o fato de mais de 2/3 dos lenis subterrneos da Cisjordnia apresentarem um alto grau de vulnerabilidade hidrogeolgica capaz de comprometer sua capacidade de armazenamento hdrico devido explorao excessiva e poluio antrpica atestando, pois, que a escassez na regio no apenas um problema quantitativo. Segundo HANDCOCK (2004; p.05), a gravidade da situao aguou nas autoridades israelenses a percepo j prevalecente de que a criao de um Estado palestino na Cisjordnia poderia comprometer seriamente a segurana hdrica do pas. Um dos argumentos suscitados para justificar tal temor sustentava que uma excessiva perfurao para a construo de poos na Cisjordnia por parte dos palestinos poderia causar problemas irreversveis de salinizao em todo o sistema hdrico israelense fazendo da questo, nas palavras de SHAPIRA (1978) apud OHLSSON (1995, p.66) casus belli for Israel, because, in contrast to the situation elsewhere, no substitutes can be offered to Israel in this matter. Segundo TURTON (2003, p.47-48) estes fatos fornecem evidncias empricas robustas que comprovam a existncia de uma poltica sistemtica
129

Um estudo realizado pelo Banco Mundial traz dados que acentuam ainda mais a penria hdrica palestina. De acordo com o documento, 90% dos recursos hdricos da Cisjordnia so utilizados por Israel ao passo que aos palestinos restam-lhes apenas 10% dos mesmos, ressalte-se, para um contingente populacional muito superior comunidade israelense de colonos (CHESNOT, 2002; apud CAUBET, 2006; p.26).

159

fbio albergaria de queiroz

de captao de recursos e de induo de escassez que vem sendo utilizada como um instrumento eficiente para a garantia da hegemonia poltica e econmica de Israel na Cisjordnia. Na Faixa de Gaza, controlada pelo movimento islmico do Hamas, a situao igualmente crtica. A ofensiva israelense na regio, em dezembro de 2008 e janeiro de 2009, deixou 800 mil pessoas sem acesso gua encanada, um problema aparentemente incontornvel j que Israel no permite o transporte de gua da Cisjordnia para Gaza e, tampouco, a construo de uma infraestrutura hdrica que atenda populao palestina. O assunto assume dramaticidade ainda maior considerando-se que o aqufero da costa sul da Faixa de Gaza est poludo e no limite de sua capacidade de explorao, uma combinao perigosa que est provocando a salinizao deste lenol fretico.130 Em uma perspectiva temporal mais recente, a situao no Oriente Mdio, incluindo sua dimenso hidropoltica, ganhou novos rumos, ou pelo menos expectativas de resultados positivos concretos, com a celebrao dos paradigmticos Acordos de Paz de Oslo na dcada de 1990. Em setembro de 1993, Yitzhak Rabin (1922-1995), ento primeiro-ministro de Israel, e Yasser Arafat (1929-2004), lder palestino, assinavam nos jardins da casa Branca, em Washington, o Acordo de Oslo I. Tratou-se de um documento histrico, ao mesmo tempo revestido por um misto de esperana e de ceticismo, pois representava o at ento improvvel incio do fim de dcadas de conflitos que punham em lados opostos judeus e palestinos. O referido Acordo estabeleceu a autonomia das comunidades palestinas residentes em Jeric, na Cisjordnia e na Faixa de Gaza, territrios a oeste do rio Jordo ocupados durante a Guerra dos Seis Dias e que passavam ao controle da Autoridade Palestina (AP), presidida por Arafat. Alm disso, o Acordo de Oslo I ratificou a percepo de que a garantia de uma paz substancial e duradoura entre israelenses e palestinos passava, inegavelmente, pela questo da gua (WOLF, 1995). Por isso, entre suas disposies, o acordo previa a criao de um Programa de Desenvolvimento Hdrico Comum, formado por uma agncia de bacia hidrogrfica e um comit de cooperao que, juntos, deveriam formular propostas que normatizassem e viabilizassem tanto o acesso gua como sua diviso equitativa. Entretanto, a ausncia de compromissos concretos, a natureza ambgua dos mecanismos legais existentes quanto distribuio e explorao dos recursos hdricos regionais (HANDCOCK, 2004; p.03)
130

Fonte: http://www.alcnoticias.org/interior. php?lang=689&codigo=15350.

160

hidroPOltica e segurana

e a recusa intransigente de Israel em reconhecer um plano de partilha equitativa dos mesmos constituram grandes empecilhos para o avano das negociaes (LE PRESTRE, 2000; p.447; CLARKE e KING, 2005; p.79). O quadro descrito fortalece a regra geral j citada neste captulo de que em um contexto de escassez e interdependncia hidrolgica, os Estados que controlam cursos dgua ou se apropriam deles por dispor de recursos militares muito superiores, como o caso de Israel, normalmente no esto dispostos a negociar partilha alguma com os Estados situados a jusante. Tampouco encontram incentivos bvios para a cooperao com aqueles Estados incapazes de negociar em condies paritrias por no disporem estes ltimos de recursos de poder relacionais e/ou estruturais equiparveis estando, por isso, em uma situao de vulnerabilidade e dependncia em relao s decises do(s) ribeirinho(s) mais proeminente(s). Assim, considerando tal cenrio hidropoltico, entende LE PRESTRE (2000; p.446) que aos Estados ribeirinhos quedam-lhes trs opes principais nesta situao: 1) assinar acordos de cooperao, o que difcil, mas no impossvel; 2) reestruturar suas economias de forma a torn-las menos dependentes dos recursos hdricos compartilhados, tarefa que tambm impe muitas dificuldades e; 3) militarizar as disputas pela gua, desde que tenham os recursos e incentivos necessrios para tal. Diante destas opes, no foi difcil constatar que o problema da gua seguiria sendo um entrave no andamento das negociaes subsequentes sobre a autonomia palestina na Cisjordnia, como demonstram os fatos histricos doravante apresentados. O acordo provisrio posterior, conhecido como Oslo II (setembro de 1995), dividiu a Cisjordnia em trs zonas diferenciadas: a Zona A, de populao predominantemente palestina, compreendendo as seis maiores cidades da regio sob jurisdio da AP (Jenin, Naplouse, Rammallah, Tulkaren, Belm e Kalkiya), exceo de Hebron, parcialmente sob o controle de Israel. A Zona B, composta pela quase totalidade das vilas palestinas, encontra-se sob a autoridade conjunta de palestinos e israelenses. Por fim, a Zona C, onde vive cerca de 60% da populao palestina, est sob jurisdio exclusiva de Israel e ocupa aproximadamente 70% da Cisjordnia, incluindo todo o vale do Jordo garantindo, assim, aos israelenses, a manuteno do controle dos suprimentos de gua desta
161

fbio albergaria de queiroz

regio (MAGNOLI, 1996; p.206-209; CLARKE e KING, 2005; p.79) mesmo diante de seu reconhecimento expresso quanto aos direitos palestinos de acesso gua, conforme disposto no art. 40, Apndice B, do acordo de Oslo II (CAUBET, 2006; p.26). Portanto, enquanto os palestinos, com base em questes humanitrias e de soberania, reivindicam maior parcela dos recursos hdricos da Cisjordnia, Israel, por sua vez, se ope ao princpio da utilizao equitativa no admitindo, desta maneira, qualquer tipo de reviso da alocao atual alegando, para tal, direitos histricos e sua estreita dependncia econmica da gua. Enfim, viu-se, como destaca LIBISZEWSKI (1995), que os conflitos no Oriente Mdio referem-se, fundamentalmente, a problemas de integridade fsica/territorial e de identidade ratificando, pois, o argumento buzaniano de que as estruturas fsica e ideacional do Estado figuram como os principais domnios em que as percepes em termos de ameaas tomam forma. Alm disso, os fatos narrados no deixam dvidas quanto ao papel da gua como um elemento adicional de risco, um fator suplementar na definio da agenda regional de segurana e no processo de construo de percepes identitrias entre os atores deste Complexo Regional de Segurana. Nesse sentido, as disputas pelo controle dos recursos hdricos tem sido determinantes na manuteno de um quadro de tenso capaz de desencadear crises ou dificultar a soluo daquelas j existentes num contexto anrquico hobbesiano prevalecente, ou seja, em que sobressaem as relaes de inimizade. Cabe lembrar que pelo menos uma dzia de violaes do cessar-fogo, entre 1951 e 1967, teve como causa a disputa pelas fontes de gua doce da regio. Da as rivalidades polticas e territoriais entre palestinos, israelenses, jordanianos, srios e libaneses estarem intimamente ligadas afirmao da soberania sobre estes recursos. Eis, assim, a sntese dos fatos que, de forma geral, definem os contornos do Complexo Hidropoltico de Segurana do Jordo, um dos casos que apresentam com notvel nitidez a gua na condio de objeto securitizado nas relaes internacionais daqueles que a compartilham em um cenrio de profunda interdependncia hidrolgica, como nos mostra a ilustrao abaixo, elaborada a partir dos dados compilados por CLARKE e KING (2005; p.79):

162

HIDROPOLTICA e seguRAnA

Fonte: CLARKE e KING (2005; p.79) Fig. 2.15: Hidropoltica do Oriente Mdio

2.2.3.6 sia Central, um Complexo Hidropoltico?

Fonte: http:/ / upload.wikimedia.org/wikipedia/commons Fig. 2.16: sia Central e a Bacia do Aral

163

fbio albergaria de queiroz

Com o fim da URSS, cinco pases passaram a compor o que atualmente a regio central da sia: Cazaquisto, Quirguisto, Uzbequisto, Tadjiquisto e Turcomenisto. No caso dessa rea de mais de quatro milhes de km2, a gua desempenhou e, certamente, ainda desempenha, como veremos adiante, um papel central na construo de suas relaes internacionais, inclusive em termos identitrios ou societais. Ao agregar em suas imediaes, durante muitos sculos, vrios agrupamentos tnicos cuja sobrevivncia estava diretamente ligada agricultura que, por sua vez, era vivel somente s margens das fontes de gua desta rida paisagem, nota-se que a subsistncia e, concomitantemente, a prpria essncia destas comunidades encontravam-se estreitamente vinculadas aos recursos hdricos da Bacia do Aral. Um dos primeiros termos utilizados para identificar este rinco subcontinental foi cunhado pelos gregos que o chamavam de Transoxiania, em aluso aos territrios situados s margens do rio Oxus, atualmente Amu Darya. De igual maneira, para design-lo, gegrafos rabes, no sculo XVII, usavam o termo Mawarah-al-nahr que significa o que est atrs do rio (DJALILI e KELLNER, 2003; p.21) revelando, pois, a centralidade da gua como um elemento identitrio daquelas comunidades riprias ali estabelecidas. Como mostra o mapa acima, as principais fontes hdricas superficiais que alimentam as atuais cinco repblicas ribeirinhas centro-asiticas e, tambm, o Afeganisto, so os rios Syr Darya (2.212 km) e o j mencionado Amu Darya (1.415 km), ambos afluentes do Mar de Aral, um lago de gua salgada situado entre o Cazaquisto e o Uzbequisto e que at meados da dcada de 1960 figurava entre os quatro maiores do planeta. No entanto, atualmente, o Mar de Aral protagoniza uma das maiores catstrofes ambientais j noticiadas, talvez o maior problema enfrentado pela regio desde a independncia das ex-repblicas soviticas. Ele encontra-se em rpido processo de desertificao, com perda substancial de seu volume de gua e reduo da vazo dos rios que nele desembocam, quadro que assumiu notvel dramaticidade ainda nos anos 1960, perodo em que os soviticos iniciaram uma srie de projetos de desvios dos rios Amu Darya e Syr Darya para a atividade de irrigao buscando, desse modo, atender a crescente demanda das monoculturas intensivas, em especial a de algodo. Com estas medidas, a Unio Sovitica conseguiu, entre 1960 e 1990, dobrar o tamanho da rea irrigada fazendo da regio um grande cotton belt (ASLOV, 2003) integrado a uma densa rede de canais, reservatrios e barragens que transformaram a Bacia do Aral em uma das estruturas hidrogrficas mais complexas do planeta (ALLOUCHE, 2004; p.94), segundo CLARKE e KING (2005; p.78) uma potencial fonte de tenses polticas aps o fim da URSS.131
131

Isso porque a questo do Aral, antes um problema interno da URSS, internacionalizou-se em 1991 com sua dissoluo e o resultante declnio do overlay na regio, momento em que cresceu a competio pelo suprimento de gua entre cada um dos novos Estados ribeirinhos que surgiram, cada qual reivindicando a seu favor maior aporte hdrico para atender s suas demandas.

164

hidroPOltica e segurana

Os elevados volumes de gua retirados dos dois principais afluentes do Aral provocaram secas ocasionais em seus leitos e passivos ambientais que resultaram em uma desastrosa cadeia de acontecimentos. De acordo com ALLOUCHE (2004; p.92), os dados registrados entre 1960 e 2000 revelam que durante o perodo o lago encolheu mais da metade e perdeu cerca de de seu volume total de gua, um verdadeiro desastre ambiental, como nos mostra a figura abaixo:

Fonte: http:/ / portalhispanos.com/blogspot/wp-content/uploads/aral6.jpg Fig. 2.17: O encolhimento do Mar de Aral: 1960-2002

Para dimensionar em nmeros a magnitude da mudana por que passou a paisagem hidrogrfica centro-asitica, vale destacar que o Mar de Aral, originalmente com cerca de 66.500 km2 rea equivalente soma dos territrios dos estados do Rio de Janeiro e Alagoas passou em pouco mais de quatro dcadas (1957-2002) para 26.600 km2, o que corresponde a apenas 40% de sua rea original:

Fonte: http:/ / veja.abril.com.br/170402/p_060.html Fig. 2.18: O encolhimento do Mar de Aral (II)

165

fbio albergaria de queiroz

Em decorrncia desta drstica alterao: a) o grau de salinidade de suas guas triplicou ao ponto de muitas reas apresentarem concentraes em nveis ocenicos; b) a indstria pesqueira local entrou em colapso devido seca dos leitos de desova dos peixes, o que levou a um alto nvel de desemprego e queda da renda per capta para 1/3, em mdia, deixando milhares de trabalhadores sem meios de subsistncia; c) muitas pessoas que viviam nas comunidades s suas margens foram afetadas pelo excesso de sal e areia do antigo leito do lago, o que vem provocando altssimas taxas de cncer e doenas respiratrias como tuberculose e asma, dentre tantos outros problemas (KUMAR, 2002; WOLF e NEWTON, 2008b; p.1-2). primeira vista, diante dos fatos narrados relativos ao Aral, principal reserva de gua da regio, poderamos tomar como certa a premissa de que a sia Central enfrenta uma crise de escassez hdrica com graves implicaes multissetoriais. No entanto, ALLOUCHE (2004; p.95) admoesta que tal percepo no de todo correta uma vez que esta uma regio abundante em gua e que, na verdade, a grave crise que de fato a assola no quantitativa, mas principalmente distributiva. O autor justifica sua hiptese citando dados do World Resources Institute (1998; p.305) acerca do suprimento de gua de cada ribeirinho demonstrando que enquanto os Estados a montante do Amu Darya e Syr Darya - Tadjiquisto e Quirguisto - dispem, respectivamente, de 11.171 e 10.394 m3/per capta/ano, os Estados a jusante Cazaquisto, Uzbequisto e Turcomenisto contam com 4.484; 704 e 232 m3/per capta/ano, estes sim em situao delicada, exceo do Cazaquisto.132 As projees de disponibilidade hdrica para o futuro prximo feitas por agncias especializadas conferem situao dos dois Estados de jusante mais afetados contornos ainda mais dramticos. As estimativas da FAO para o ano de 2050, por exemplo, indicam que o Uzbequisto sofrer uma reduo para algo em torno de 403 m3/per capta/ano, enquanto o Turcomenisto dispor de apenas 162 m3/per capta/ano (CLARKE e KING, 2005; p.105). Por outro lado, a previso quanto ao Cazaquisto de que sua quota aumente para 4.929 m3/per capta/ano (CLARKE e KING, 2005; p.99).133
Vale relembrar que um pas considerado em situao de estresse hdrico quando a mdia anual de suprimento de gua encontra-se no intervalo entre 1.000 e 1.600 m3/per capita e em situao de escassez absoluta quando esta cifra inferior a 500 m3/ano. 133 Em termos percentuais, significa dizer que o Uzbequisto e o Turcomenisto sofrero, respectivamente, redues de 42,76% e 30,18% em seu montante hdrico enquanto, por outro lado, o Cazaquisto dever ter um aumento em torno de 9,92%.
132

166

hidroPOltica e segurana

Diante destas profundas assimetrias distributivas e das perspectivas futuras de agravamento do atual cenrio hidropoltico regional, as repblicas de jusante passaram a reivindicar uma reviso das quotas de alocao de gua, o que tem gerado muitos descontentamentos e suspeitas vicinais, a exemplo de outros casos aqui analisados. Alm disso, constitui fator adicional de tenso a grande assimetria militar que favorece aos pases de jusante. Segundo KARAEV (2005) the military power of Uzbekistan and Kazakhstan is far greater than that of their upstream neighbors, letting them make credible threats of using force if they are not satisfied by water deals. Para OHARA (2000; p.430), esse latente desequilbrio na partilha e consumo dos recursos hdricos na sia Central possui um forte vis histrico e pode ser explicado, em grande medida, pela poltica hdrica adotada pela URSS como um dos pilares em seus esforos para controlar efetivamente a regio. Isso porque as disputas internas envolvendo recursos hdricos eram vistas pragmaticamente pela autoridade central j que instigavam as rivalidades tnicas entre suas unidades constitutivas inibindo, assim, qualquer tipo de aproximao poltica ou iniciativa cooperativa que pudesse ameaar o controle sovitico. Alm disso, na medida em que crescia a competio pela gua, as repblicas eram compelidas a solicitar a interveno de Moscou, papel que as autoridades soviticas estavam mais que dispostas a cumprir. Em segundo lugar, as cinco repblicas continuaram consumindo gua em nveis insustentveis depois de suas independncias, especialmente para atender s grandes demandas do setor agrcola, herana dos tempos soviticos que seguiu sendo uma das caractersticas marcantes das economias locais no ps-Guerra Fria e que vem potencializando, sobremodo, os histricos passivos hidrolgicos decorrentes de tal prtica, como a progressiva seca do Mar de Aral. o caso, por exemplo, do Uzbequisto, como visto, um pas em situao de estresse hdrico, mas, paradoxalmente, o maior consumidor de gua na regio.134 O setor agroindustrial gera mais de 40% de seu PIB sendo o algodo, grande
134

Na sia Central so os pases de jusante aqueles que utilizam as maiores quantidades de gua. Cerca de 90% dos recursos hdricos da regio concentram-se no Quirguisto e Tadjiquisto enquanto os maiores consumidores - Uzbequisto e Cazaquisto - conseguem suprir apenas 14% e 45%, respectivamente, de suas necessidades hdricas com as reservas de que dispem. Entretanto, apesar dos nmeros, o Uzbequisto consome sozinho 52% do total de recursos hdricos da Bacia do Aral, seguido pelo Turcomenisto (20%) e Cazaquisto (10%), ao passo que o consumo total dos ribeirinhos de montante de apenas 17%. Em 1997 as tenses entre o Quirquisto e a Uzbequisto aumentaram consideravelmente ao ponto deste ltimo promover exerccios militares simulando a tomada do reservatrio de Toktogul, no Quirguisto. Em retaliao, as autoridades quirguizes adotaram uma resoluo declarando ser a gua uma commodity nacional comercializvel e, tambm, codificando seu uso legal como fonte de lucro, especialmente por no dispor o pas de outros recursos naturais em abundncia. O seu valor de troca altamente rentvel os levou, inclusive, a restringir o fluxo de gua para os ribeirinhos de jusante causando protestos e sentimentos de animosidades, sobretudo no Uzbequisto (SMITH, 1995; p.565-86; KARAEV, 2004; p.10; ALLOUCHE, 2004; p.95).

167

fbio albergaria de queiroz

consumidor de gua e a principal commodity do pas, responsvel por 45% das reservas financeiras geradas pela exportao agrcola (Cinq-Mars, 2006; p.07). Entretanto, embora os dados confirmem que o Mar de Aral continue encolhendo e os problemas decorrentes de sua superexplorao causando graves danos, o discurso oficial do governo uzbeque de que este desastre assunto do passado, um mal causado pelos soviticos. Mesmo diante das evidncias, as palavras proferidas pelo presidente Islam Abduganievich Karimov135 corroboram a tendncia de eximir o pas de qualquer nus, embora haja o reconhecimento da gravidade dos fatos. Segundo ele, it was Moscow, the centre, the Soviet Union it was the barbaric use of water resources that led to the Aral tragedy (apud SMITH, 1995; p.365).136 Ressalte-se, ainda, que embora o overlay tenha alcanado seu fim na sia Central com o ocaso da confrontao Leste-Oeste, a contnua intruso da Rssia nos assuntos da regio acrescenta um nvel adicional de complexidade ao j conturbado cenrio hidropoltico. Os ribeirinhos de montante so aliados declarados dos russos e contam com seu apoio para o desenvolvimento de projetos hidreltricos, empreendimentos estes muito contestados pelos pases de jusante, principalmente pelo enorme risco de inundao que podem causar, como j ocorre com as usinas atuais.137 Assim, a influncia da Rssia, maior potncia regional, confere uma vantagem adicional aos seus aliados que a utilizam como margem de manobra em detrimento dos interesses dos pases de jusante que, contrariamente, buscam o distanciamento de Moscou (KARAEV, 2004; p.17; KARAEV, 2005). Dessa forma, as imagens nacionais, ou identidades, vm sendo mutuamente construdas ao longo de um continuum de amizade/ inimizade capaz de moldar as relaes internacionais centro-asiticas e, por conseguinte, a hidropoltica regional neste constante e complexo processo de interao social em que a gua demonstrou ser um elemento-chave.
Karimov foi o primeiro e, at o momento, nico presidente do Uzbequisto. Ele est h quase 20 anos na presidncia do pas, cargo que ocupa desde 1991 contrariando, destarte, a Constituio que permite at dois mandatos consecutivos. Karimov j est em seu terceiro mandato frente do pas. 136 O discurso adotado pelas elites polticas decisrias pode ser explicado, em parte, pela influncia de fatores domsticos, como a grande presso exercida por importantes atores funcionais, dentre os quais os produtores rurais, o segmento de beneficiamento agroindustrial e a enorme massa campesina (mais de 60% da populao), foras motrizes da economia nacional. No caso do Uzbequisto, as lideranas polticas so visivelmente constrangidas pelo lobby da produo algodoeira, a maior consumidora de gua e principal segmento da base agrcola uzbeque (KARAEV, 2004; p.17). 137 Em 1993, 1998 e 2001 o Quirguisto foi acusado de liberar uma grande quantidade de gua da represa de Toktogul para gerar eletricidade durante o inverno resultando, por isso, no alagamento de lavouras de algodo no Uzbequisto e Cazaquisto (ALLOUCHE, 2004; p.99; CLARKE e KING, 2005; p.78).
135

168

hidroPOltica e segurana

Foram estes fatores conjugados, somados a outras variveis intervenientes como questes tnicas e territoriais ainda no plenamente resolvidas, que levaram proeminentes especialistas em recursos hdricos da regio a consider-la em situao de crise, alguns inclusive vislumbrando possveis cenrios conflituosos entre os cinco ribeirinhos pelo controle dos recursos hdricos. Um destes acadmicos, David Smith, ratifica categoricamente esta percepo ao afirmar que no h em nenhum lugar do mundo um potencial de conflito to intenso pelo uso dos recursos naturais como na sia Central (SMITH, 1995; p.351). Entretanto, lembra ALLOUCHE (2004; p.98), ainda inexistem evidncias robustas que comprovem ter sido a gua um protagonista direto em conflitos armados entre os ribeirinhos, muito embora, como dito, haja registros de um nmero considervel de incidentes envolvendo o uso dos recursos hdricos desde o processo de independncia. Apesar dessas consideraes, ainda de acordo com ALLOUCHE (2004, p.100-101) h atualmente pelo menos trs pontos cruciais na agenda hidropoltica centro-asitica com inegvel potencial para agravar as tenses em torno dos recursos hdricos. Em primeiro lugar, destacam-se dois grandes empreendimentos hidreltricos: as usinas de Rogun e Sangtuda, ambas em territrio tadjique, respectivamente com potencial para gerar 3600 MW e 670 MW de energia. O grande entrave que uma vez concludas, elas praticamente garantiro ao Tadjiquisto controle total sobre o fluxo do Amu Darya, receio que levou o Uzbequisto a reclamar veementemente e a comunidade internacional a restringir linhas de crdito para financiar tais projetos. Outro ponto igualmente sensvel refere-se ao projeto iniciado em outubro de 2000 para a criao de um grande lago artificial, o Sculo Dourado (Golden Century Lake), no deserto de Karakum, no Turcomenisto. As projees indicam que o lago viabilizar a atividade agrcola em mais de 4.000 km2 de terras consideradas agricultveis, muito embora a comunidade epistmica tenha levantado diversas incertezas quanto aos reais benefcios do empreendimento.138 Novamente, o Uzbequisto ser o ribeirinho mais afetado uma vez que h o temor de que as guas do Amu Darya sejam utilizadas para manter o nvel do lago. Alm disso, h uma dimenso societal diretamente vinculada ao projeto capaz de desencadear situaes conflituosas com o Turcomenisto. Receia-se que a comunidade uzbeque que vive na
138

Alm do temor de que este projeto crie um novo Mar de Aral, os estudos empreendidos apontam que ele acarretar muitos passivos ambientais, como a destruio do j fragilizado ecossistema da regio.

169

fbio albergaria de queiroz

provncia turcomana de Dashkhovus, estimada em mais de um milho de pessoas, possa vir a ser reassentada no deserto de Karakum aps a concluso do projeto (ICG, 2002; p.26). Por fim, h indcios de que o Afeganisto desenvolver projetos para otimizar o aproveitamento dos recursos provenientes do Amu Darya objetivando atender sua crescente necessidade hdrica, especialmente no setor agrcola sugerindo, pois, que iniciativas futuras voltadas para um plano de gesto compartilhada levem em conta as possveis demandas afegs, j que 12,5% dos recursos hdricos da Bacia do Aral se originam no pas (ALLOUCHE, 2004; p.101). No obstante os fundados temores e o quadro crtico de tenso indicarem sinais de conflitos iminentes, cumpre destacar que quase que imediatamente s independncias nacionais, e contrariando a todas s expectativas, surgiram diversas iniciativas objetivando instituir um modelo cooperativo de gesto que fosse capaz de remediar o problema da alocao dos recursos hdricos compartilhados pelos cinco ribeirinhos. Talvez resida a o porqu, ou um dos porqus, de estes atores ainda no terem ultrapassado a tnue linha da beligerncia em relao s disputas por recursos hdricos. A iniciativa pioneira neste sentido ocorreu em 19 de fevereiro de 1992, decorridos apenas trs meses do fato histrico, quando, ento, os ministros da gesto dos recursos hdricos de cada pas reuniram-se para firmar o primeiro acordo sobre Cooperao para a Gesto, Utilizao e Proteo dos Recursos Hdricos oriundos de Fontes Interestatais (Cooperation in the Management, Utilization and Protection of Water Resources of Interstate Sources). Covencionou-se, conforme disposto em seu artigo 3, que os Estados da sia Central commit themselves to refrain from any activities within their respective territories which, entailing a deviation from the agreed water shares or bringing about water pollution, are likely to affect the interest of, and cause damage to the co-basin states. Para a consecuo dos objetivos propostos, o referido acordo instituiu a Comisso Interestatal para a Coordenao Hdrica (ICWC Interstate Commission for Water Coordination) cujas principais atribuies consistem em coordenar as polticas de gesto para os recursos hdricos compartilhados da regio, resolver os litgios que eventualmente surjam e definir as quotas de consumo de cada uma das repblicas. Paralelamente, o Acordo sobre aes conjuntas para resolver os problemas do Mar de Aral e de suas reas costeiras, para a melhoria do meio ambiente e para assegurar o desenvolvimento econmico e social da regio (Agreement on Joint Actions for Addressing the Problems of the Aral Sea and its Coastal Area, Improving of the Environment and Ensuring the Social and
170

hidroPOltica e segurana

Economic Development of the Aral Sea Region), celebrado em 26 de maro de 1993, criou outras quatro instituies sendo o Conselho Interestatal para o Mar de Aral (ICAS Interstate Council for the Aral Sea), a principal delas. Formado pelos ministros de gesto hdrica dos Estados-membros, o ICAS surgiu tendo como objetivos centrais elaborar e implementar programas para lidar com a grave crise do Mar de Aral. Para mobilizar recursos e coordenar sua aplicao nas aes propostas, foi tambm institudo o Fundo Internacional para o Mar de Aral (IFAS International Fund for the Aral Sea). Em 1998, o ICAS e o IFAS fundiram-se passando a atuar, desde ento, como um ente comum sob a j conhecida alcunha de IFAS. Para cumprir suas metas o Fundo conta, ainda, com o aporte de destacados support actors como o Banco Mundial, a Unio Europeia, o Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA) e o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) (WOLF e NEWTON, 2008b; p.02). Entretanto, mesmo depois da reformulao, o IFAS tem sofrido severas crticas quando sua credibilidade e atuao no desenvolvimento de estratgias eficazes para a gesto dos recursos hdricos na Bacia do Aral, o que concomitantemente lhe tem gerado muitas dificuldades para lidar com as diversas questes multissetoriais que emergem da hidropoltica regional. O fato da primeira reunio de seu Comit Executivo ter ocorrido somente em 2002, trs anos aps o incio de suas atividades, fundamenta as crticas quanto sua morosidade e insucesso no trato de um tema to sensvel (MCKINNEY, 2004). Diante dos fatos e, por conseguinte, da premente necessidade de se adotar uma nova agenda de ao condizente com os problemas da regio e, principalmente, eficaz no seu trato, os pases da sia Central, exceo do Turcomenisto, concordaram em criar, ainda em 2002, a Organizao Centro-Asitica para a Cooperao (CACO - Central Asian Cooperation Organization), ator que desempenhou papel-chave na coordenao subsidiria de aes cooperativas nos campos do meio ambiente, energia e recursos hdricos (WOLF e NEWTON, 2008b; p.3).139 Estas burocracias altamente especializadas, apesar das citadas fragilidades e limitaes operacionais, sugerem haver a formao de um regime erigido base de conjuntos de princpios, normas e procedimentos decisrios, implcitos ou explcitos, ao redor dos quais converge a agncia coordenada dos atores que integram a Bacia do Aral em prol de benefcios mtuos. Demonstram, tambm, o quo politizada a questo hdrica
139

A CACO foi a sucessora da Comunidade Econmica da sia Central. A Rssia aderiu organizao em 18/out./2004, tornando-se o quinto membro-pleno.

171

fbio albergaria de queiroz

na regio e, consequentemente, o papel central que o assunto ocupa na agenda regional de segurana. Dadas as nuances do cenrio descrito, KARAEV (2004, p.03) ratifica a assertiva previamente citada de que no caso da sia Central a escassez no problema j que a regio dispe de gua suficiente para atender s demandas da populao, da agricultura e do setor industrial nos cinco ribeirinhos. Para ele, a crise, que real e grave, resulta da falta de comprometimento poltico e da inabilidade dos agentes governamentais em construir uma estrutura normativa capaz de prover um plano de gesto que seja vivel, eficiente e mutuamente benfico. Destarte, os fatos narrados nos levam a vislumbrar na regio a formao de um Complexo Hidropoltico em que prevalece, at o momento, uma lgica comportamental lockeana, moldada pela rivalidade entre os Estados no limiar de uma tnue fronteira entre o conflito e a cooperao. Nesta configurao, os Estados se percebem como ameaas potenciais, no entanto , t e n t a m evitar uma escalada conflituosa entre eles por meio da cooperao, sugestivamente definida por KEOHANE (2005; p.x) como um intenso processo poltico de ajustes mtuos em uma situao real ou potencial de desacordo. Afinal, como j dizia WALTZ (1959; p.182), na anarquia no h harmonia automtica. Enfim, a dinmica hidropoltica na sia Central, com suas vrias clivagens, evidencia que as questes dela oriundas no podem ser plenamente compreendidas sem que se leve em considerao outros importantes aspectos da agenda regional de segurana como tenses tnicas, movimentos migratrios, problemas ambientais, a pobreza endmica, instabilidades polticas derivadas de regimes autoritrios e repressivos, alm, claro, das clssicas disputas territoriais no resolvidas. Por sua vez, esta complexa interconexo temtica atesta a utilidade prtica da agenda ampla de segurana bem como do modelo descritivo dos Complexos Hidropolticos na medida em que constituem um eficiente instrumental para a visualizao das interaes multidimensionais entre elementos cognitivos e materiais nas relaes hidropolticas centroasiticas no mbito do CRS Ps-URSS (BUZAN e WVER, 2003; p.445-6). 2.3 Hidropoltica e segurana: concluses dos estudos empricos As evidncias empricas, reconhecidamente, constituem um importante instrumento para a construo do conhecimento cientfico sistemtico, do saber qualificado capaz de ser submetido verificao. No
172

hidroPOltica e segurana

caso da proposta desenvolvida neste captulo no foi diferente. Os dados coletados em alguns estudos de caso foram de grande valia para subsidiar a construo da hiptese de que quanto maior for o grau de interdependncia hidrolgica entre os atores que compartilham os usos de um sistema hidrogrfico, maior ser a probabilidade de formao de CH/CHS. Uma vez observada a aplicao do referencial terico em seis casos em que a gua e seus mltiplos usos se destacam como uma importante varivel nas dinmicas regionais, foi possvel ter-se uma compreenso geral das interaes hidropolticas que surgem entre aqueles atores que compartilham os recursos hdricos de um determinado sistema hidrogrfico e suas implicaes no multifacetado contexto das relaes internacionais. Dessa forma, a estrutura conceitual dos Complexos Hidropolticos/ Complexos Hidropolticos de Segurana permitiu-nos observar que a propenso cooperao geralmente prevalece nas situaes em que as identidades entre os atores so percebidas como positivas (frica Meridional) ou quando, mesmo diante de antagonismos e de fortes sentimentos de desconfianas, criam-se arranjos negociados capazes de evitar o dilema da segurana entre eles (frica Ocidental, sia Central). Por outro lado, sobressai o balanceamento de poder, por vezes com o uso de meios extraordinrios como a fora, nos casos em que essas identidades so vistas como negativas e os mecanismos existentes no conseguem dirimir as percepes prevalecentes de ameaa (Bacia do Nilo, Bacia do Tigre-Eufrates, Bacia do Jordo). Da a validade da premissa construtivista, extensvel hidropoltica, de que os interesses em segurana, assim como as ameaas, so percepes definidas por meio de um constante processo de interao social. Assim, tecidas estas consideraes pontuais e aqui tomando como referncia a tipologia tripartite adotada por KEYNES (1963) ressalte-se, sem a pretensa ousadia de querer adentrar no mrito das discusses sobre a diviso do conhecimento social ou sobre os marcos do conhecimento objetivo140 vemos que os estudos empricos comprovam plenamente sua utilidade analtica na medida em que do sustentao Cincia Positiva no estabelecimento de fatos e uniformidades , Cincia Normativa na determinao de ideias e valores e, por fim, ao que ele chamou de Arte campo em que as polticas so formuladas.
140

Segundo POPPER (1975, p.152), esse conhecimento refere-se ao mundo dos inteligveis ou das ideias no sentido objetivo, ele constitudo a partir da teoria formulada verbalmente, que se expe crtica, onde se integram os conhecimentos cientficos (POPPER, 1994; p.68). Como explica MIRANDA (2002; p.9-24), o conhecimento objetivo tem a ver com as teorias, proposies e demais entidades lingusticas que entram no registro do conhecimento segundo seus cdigos e metodologias de investigao e exposio sistemtica, sempre buscando produzir registros com elementos que permitam sua decodificao e transformao crtica e permanente pela comunidade cientfica.

173

fbio albergaria de queiroz

Essa notvel interao epistemolgica construda a partir da simbiose entre elementos materiais e cognitivos, tal qual sugerido pela abordagem construtivista wendtiana, permitiu-nos assimilar alguns parmetros fundamentados na verificao emprica dos argumentos apresentados ao longo destas pginas levando-nos, ento, a atestar a presena regular de certos fatores na determinao de padres comportamentais no cenrio hidropoltico. Dentre eles, destacamos: 1) a quantidade, o tipo e a vulnerabilidade dos atores que reivindicam o acesso gua e aos seus mltiplos usos; 2) a dimenso espacial (localizao geogrfica) destes atores em relao aos recursos hdricos e aos demais ribeirinhos; 3) o arranjo destas unidades de anlise em uma estrutura regional anrquica moldada pela distribuio de poder entre elas e, tambm, com relao aos atores externos regio e; 4) os padres de amizade/inimizade entre os atores do CH/CHS nos setores militar, poltico, societal, econmico e/ou ambiental. Apesar de no ser um estudo voltado hidropoltica, a cadeia causal elaborada por KEOHANE (2005; p.51-54) para diferenciar padres comportamentais harmnicos, cooperativos e conflituosos na formao de regimes, dada sua abrangente capacidade ilustrativa, nos oferece uma boa sntese para entendermos como se processam as dinmicas no road map percorrido por estes atores na busca de seus interesses em situaes de interdependncia hidrolgica. Em primeiro lugar, cabe destacar que, de acordo com esta abordagem, cooperao e harmonia so duas perspectivas distintas, muito embora sejam frequentemente utilizadas sem o devido rigor semntico-funcional que lhes cabvel. A harmonia refere-se quelas situaes nas quais as polticas adotadas por determinados atores governamentais e/ou no governamentais em prol de seus interesses particulares automaticamente (grifo no original) contribuem para que os objetivos de terceiros tambm sejam alcanados sem que, para tal, haja penalizados. Com isso, por no haver externalidades negativas, na harmonia todos ganham. Nesse cenrio dito ideal, mas, certamente, pouco provvel de ocorrer na realidade do mundo (hidro)poltico, a cooperao seria desnecessria uma vez que ajustes e acomodaes para compatibilizar interesses so dispensveis. Assim, se a harmonia , conforme o entendimento de Keohane, uma resultante sempre positiva para todos, por outro lado a cooperao
174

hidroPOltica e segurana

pressupe a existncia de uma situao em que os atores percebem suas aes polticas como sendo, de fato ou potencialmente, conflitantes estando, portanto, sujeitas a tentativas de ajustes negociados como uma forma de reduzir, contrabalancear ou eliminar tais riscos. Por conseguinte, neste contexto em que o espectro conflituoso uma constante, os citados ajustes comportamentais tornam-se fatores imprescindveis para a consecuo dos objetivos dos atores envolvidos. Portanto, enquanto a harmonia , por natureza prpria, uma situao apoltica, a cooperao, contrariamente, um processo highly political: somehow, patterns of behavior must be altered (KEOHANE, 2005; p.53). Dessa forma, a cooperao no deve ser entendida como a ausncia de conflito, mas sim como uma reao a ele ou sua iminncia por meio de um processo de negociao ou, como usualmente se convencionou dizer, de coordenao poltica. Por fim, a discrdia/desacordo ocorre quando os atores no conseguem chegar a ajustes satisfatrios na acomodao de seus interesses, situao em que prevalece a mtua percepo de que as aes por eles empreendidas constituem constrangimentos para a consecuo de seus objetivos individuais. Temos, ento, considerando os trs eixos desta abordagem metodolgica, a seguinte representao esquemtica que, didaticamente, sintetiza as dinmicas comportamentais que tomam forma nas relaes hidropolticas internacionais, conforme sugerido pelas evidncias empricas:

Fonte: adaptado de KEOHANE (2005; p.53) Fig. 2.19: Harmonia, cooperao e desacordo na hidropoltica

175

fbio albergaria de queiroz

Portanto, ratificando o que fora previamente antecipado ao fim do captulo primeiro, os estudos empricos permitiram inferir que as questes multidimensionais que emergem da hidropoltica tem potencial para afetar, em maior ou menor medida, dependendo das variveis consideradas, o equilbrio poltico entre os Estados e demais atores que compartilham as guas de um sistema hidrogrfico. Consequentemente, como evidenciaram as inferncias obtidas a partir dos seis estudos de caso analisados neste captulo, a hidropoltica surge como um importante fator a ser considerado na configurao da geopoltica regional e, por conseguinte, na composio da agenda temtica dos Complexos Regionais de Segurana, ainda que em graus diferenciados quanto s suas implicaes setoriais. Os estudos empricos revelaram, ainda, que, apesar do potencial de conflitos em torno dos recursos hdricos transfronteirios, no houve ainda a formao de um regime internacional capaz de atuar eficientemente em nvel global, mesmo com os crescentes esforos empreendidos para codificar o assunto em uma ampla escala multilateral. Formaram-se, contudo, regimes endmicos, ou seja, constitudos por regras casusticas moldadas a partir das peculiaridades geogrficas e geopolticas dos sistemas hidrogrficos de certas regies e sub-regies. No obstante suas limitaes, estes arranjos especficos demonstraram-se fundamentais para arregimentar o apoio tcnico e financeiro de importantes atores globais como a OCDE, Unio Europeia, PNUMA, PNUD, Banco Mundial ou, ainda, de atores circunscritos esfera estritamente regional, mas igualmente relevantes neste contexto, como a SADC e a ECOWAS (CEDEAO) no caso da frica, ou a CACO, na sia. Como resultado, em vrios casos em que os recursos hdricos figuravam como potencial fator de instabilidade, essa ao coordenada conseguiu alocar exitosamente os temas a eles relacionados para o nvel dos processos usuais de barganha e disputa da esfera poltica. Em outros casos, entretanto, os resultados no foram to profcuos, mas apenas paliativos em seus efeitos, como no caso das Bacias do Jordo e do Nilo. Dessa forma, o que as evidncias empricas factualmente demonstraram que a interdependncia hidrolgica atua como potencializador de variveis como aumento/declnio nos nveis de consumo e produo, gerao de novas tecnologias, realocao humana e industrial, entre outras mais que podem afetar, positiva ou negativamente, em maior ou menor grau, as relaes internacionais daqueles que compartilham os recursos de determinados sistemas hidrogrficos.
176

hidroPOltica e segurana

2.4 Prolegmenos perspectiva hidropoltica sul-americana Finda a exposio acerca da importncia ontolgica da hidropoltica nas Relaes Internacionais, cumpre destacar alguns aspectos gerais que colocam a Amrica do Sul como uma das importantes regies hidrogrficas do planeta. Como demonstram a ilustrao e a tabela seguintes, neste subcontinente encontram-se 38 bacias hidrogrficas compartilhadas, da a gesto eficiente deste patrimnio natural e de seus mltiplos usos despontar como fator a ser considerado nos arranjos geopolticos que do forma agenda multissetorial do CRS da Amrica do Sul. Afinal, a sugerida interdependncia hidrolgica oriunda da condio transfronteiria dos principais mananciais hdricos da Amrica do Sul acaba suscitando a percepo de que a gesto integrada destes recursos atua como um elemento de vital importncia para a manuteno das boas relaes vicinais entre os ribeirinhos e demais atores que, de alguma forma, so impactados pelo uso compartilhado dos mesmos:

Fonte: http://www.transboundarywaters.orst.edu/publications/register/images/southamerica.gif Fig. 2.20: Bacias transfronteirias da Amrica do Sul

177

fbio albergaria de queiroz

Tabela 2.1: Bacias hidrogrficas transfronteirias da Amrica do Sul

BACIA 1. Amacuro 2. Amazonas 3. Aviles 4. Aysen 5 .Baker 6. Barima 7. Cancoso/Lauca 8 .Catatumbo 9 .Chico/Carmen Silva 10. Chira 11. Chu 12. Comau 13. Courantyne/Corantijn 14. Cullen 15. Essequibo 16. Gallegos-Chico 17. Jurado 18. Lagoa Mirim 19. Lago Fagnano 20. Lago Titicaca-Poopo 21. Maroni 22. Mataje 23. Mira 24. Orinoco 25. Oapoque 26. Palena 27. Pascua 28. Patia 29. Prata 30. Puelo 31. Rio Grande 32. San Martin 33. Seno Union/Serrano 34. Tumbes-Poyango 35. Valdivia 36. Yelcho 37. Zapaleri 38. Zarumilla
Fonte: ALEMAR (2006; p.179) 178

PASES Guiana, Venezuela Bolvia, Brasil, Colmbia, Equador, Guiana, Per, Suriname, Venezuela Argentina, Chile Argentina, Chile Argentina, Chile Guiana, Venezuela Bolvia, Chile Colmbia, Venezuela Argentina, Chile Equador, Peru Brasil, Uruguai Argentina, Chile Guiana, Suriname Argentina, Chile Brasil, Guiana, Venezuela Argentina, Chile Colmbia, Panam Brasil, Uruguai Argentina, Chile Bolvia, Chile, Peru Brasil, Guiana Francesa, Suriname Colmbia, Equador Colmbia, Equador Colmbia, Venezuela Brasil, Guiana Francesa Argentina, Chile Argentina, Chile Colmbia, Equador Argentina, Bolvia, Brasil, Paraguai, Uruguai Argentina, Chile Argentina, Chile Argentina, Chile Argentina, Chile Equador, Peru Argentina, Chile Argentina, Chile Argentina, Bolvia, Chile Equador, Peru

hidroPOltica e segurana

Nessa notvel malha hidrogrfica, duas bacias figuram entre as maiores e mais importantes do mundo: a Platina e a Amaznica. A Bacia Platina, com uma rea estimada em 3,1 milhes de km (equivalente a 17% da superfcie da Amrica do Sul), a segunda maior do subcontinente e a quarta do mundo.141 Este sistema hidrogrfico abrange os territrios de cinco pases, sendo que a maior de sua rea encontra-se no Brasil (1.415.000 km), seguido por Argentina (920.000 km), Paraguai (410.000 km), Bolvia (205.000 km) e Uruguai (150.000 km).142 Historicamente, a regio demonstrou ser um espao sensvel no apenas para os pases que a compem, mas, de forma geral, para o equilbrio de poder na Amrica do Sul. Moldadas s margens dos rios da grande Bacia do Prata, as complexas relaes internacionais do Cone Sul experimentaram, ao longo da histria, alternncias entre perodos de antagonismos, conflitos, desconfianas e cooperao quando o assunto em pauta era a gesto dos recursos hdricos platinos. A magnitude dos nmeros que descrevem este sistema hidrogrfico evidencia sua grandeza e importncia estratgica. Nele, so gerados 70% do PIB dos cinco pases que o integram e vivem cerca de 50% da populao dos mesmos (ANA, 2001; p.05). A estrutura hidrulica instalada ao longo da Bacia constitui a principal fonte de abastecimento energtico do polo produtivo mais dinmico da Amrica do Sul sendo que Itaipu, a maior usina hidreltrica do mundo em gerao de energia, produz mais de 90 bilhes de kWh, o que corresponde a 20% de toda a energia consumida no Brasil e quase 92% da demanda energtica paraguaia (PINTO, 2009; p.16-18).143 Seus principais rios e afluentes proporcionam 15 mil quilmetros de vias navegveis, constituindo a nica sada natural para o Oceano Atlntico para Bolvia e Paraguai, bem como para importantes regies do Brasil e da Argentina (SCHILLING, 1981; p.122). Em seus domnios encontra-se, tambm, um dos maiores mananciais de gua doce subterrnea do mundo: o Aqufero Guarani sendo que, de sua rea total, 2/3 esto situados em territrio brasileiro.144 J a Bacia Amaznica, com aproximadamente 6.925.000 km2 (63% localizados no Brasil) rea que corresponde a 2/5 da Amrica do Sul e 5% da superfcie terrestre insere-se no complexo cenrio da hidropoltica regional/global ocupando papel de destaque: o de maior sistema hidrogrfico do mundo. Os oito pases que a integram Brasil,
Os maiores sistemas hidrogrficos do mundo so: Bacia Amaznica (6.925.000 km); Bacia do Congo (3.690.000 km); Bacia do Mississipi (3.328.000 km); Bacia do Prata (3.140.000 km); Bacia do Obi (2.975.000 km); Bacia do Nilo (2.867.000 km); Bacia do Ienisei (2.580.000 km); Bacia do Nger (2.092.000 km); Bacia de Amur (1.855.000 km) e Bacia do Rio Amarelo (1.807.199 km) (Fonte: BECKER (2004; p.43) e http://pt.wikipedia.org/wiki/Hidrografia). 142 O principal rio da Bacia do Prata o Paran, com 3.780 km, acompanhado de seus maiores afluentes: o Paraguai, com 2.620 km, e o Uruguai, com 1.600 km. Todos os trs nascem em territrio brasileiro. 143 A Usina de Trs Gargantas, na China, a maior do mundo em potncia instalada (18 mil MW contra 14 mil MW de Itaipu), mas no em gerao de energia. Sua capacidade de 86,7 bilhes de kWh anuais, o que garante Itaipu a manuteno de seu posto (PINTO, 2009; p.18). 144 Sua rea total equivale aos territrios somados de Inglaterra, Frana e Espanha.
141

179

fbio albergaria de queiroz

Peru, Bolvia, Colmbia, Equador, Venezuela, Guiana e Suriname145 cada qual com suas peculiaridades e interesses, compartilham um espao de inegvel valor estratgico (BECKER, 2004; p.43). Na gnese da hidropoltica amaznica est a navegao que, historicamente, tem nos maiores cursos dgua da Bacia importantes corredores de transporte e comunicao entre os pases da regio. Ademais, dada suas elevadas vazes e a existncia de pontos de transio de planaltos para plancies, tambm expressivo o seu potencial hidreltrico, o que torna relevante o debate sobre empreendimentos hidrulicos para o aproveitamento desta latente capacidade energtica.146 Portanto, no difcil constatar que para os pases amaznicos a Bacia uma questo de envergadura nacional estreitamente vinculada ao desenvolvimento dos mesmos. Outrossim, sua importncia estratgica traz tona conceitos basilares das relaes internacionais como segurana, soberania e cooperao dado que grande parte dos recursos hdricos amaznicos provm de rios compartilhados, o que destaca a importncia de se contemplar a dimenso multilateral da segurana hdrica desta regio que abriga a rede fluvial mais extensa do planeta (PROCPIO, 2007; p.272-73). Ocupando posio estratgica no cenrio hidrogrfico sul-americano est o Brasil, indiscutivelmente um dos grandes atores da hidropoltica global. Como ilustra o mapa abaixo, este Pivotal State encontra-se a jusante em relao Bacia Amaznica, onde cerca de oitenta afluentes drenam suas guas para o territrio nacional, e a montante em relao Bacia do Prata que, como dito, ostenta em seus domnios o polo produtivo-industrial mais dinmico do sub-continente (ANA, 2007; p.30):

Fonte: ALEMAR (2006, p.182) Fig. 2.21: O Brasil e a geopoltica das guas
145

146

Hidrograficamente, Suriname e Guiana no integram a Bacia Amaznica, mas esto situados na sua zona de influncia por possurem caractersticas geogrficas, ecolgicas e econmicas que os vinculam estreitamente Bacia. Com efeito, grande parte do potencial hidrulico do Brasil encontra-se na Bacia Amaznica (cerca de 50%) sendo, todavia, de apenas 1% a sua contribuio quando comparada capacidade efetivamente instalada no pas (ANA, 2007; p.58; AMADO, 2010; p.02).

180

hidroPOltica e segurana

Esses fatores espaciais foram, e so, determinantes na conduo da agenda hidropoltica brasileira, afinal, neste campo temtico os interesses dos ribeirinhos so fortemente influenciados por sua localizao na bacia internacional. Portanto, de forma geral, a posio advogada pelo Brasil de que os acordos disciplinares do uso de guas transfronteirias devem ser bilaterais ou, no mximo, regionais, uma vez que amplos acordos multilaterais, como a CCAI, no seriam capazes de definir regras uniformes eficazes para a gesto destas reas comunais. Neste contexto, como veremos nos captulos trs e quatro, a atuao brasileira quanto aos recursos hdricos compartilhados no tem sido uniforme, isso porque em relao Bacia Amaznica o pas tem se demonstrado favorvel aplicao do conceito de bacia de drenagem internacional devido a sua localizao majoritria a jusante. Por outro lado, na Bacia do Prata, por conta de sua condio a montante, o Brasil tem historicamente defendido uma codificao que privilegie os direitos soberanos de cada ribeirinho sobre os recursos hdricos localizados em seu espao territorial. Estes fatos, por si s, bastariam para justificar a importncia conferida pelo Brasil ao tema da gesto dos recursos hdricos transfronteirios. No entanto, alm do que fora mencionado, a geografia ainda encargou-lhe do posto de maior reservatrio de gua doce do planeta com cerca de 28% do montante total dos recursos hdricos do continente e 12% do montante global disponvel, o que refora sua condio de interlocutor-chave nos assuntos hidropolticos regionais:

Fonte: ANA (2007; p.27)

Grfico 2.1: Distribuio da gua doce superficial no continente americano

181

fbio albergaria de queiroz

Fonte: ANA (2007; p.27)

Grfico 2.2: Distribuio da gua doce superficial no mundo

Com base nessas consideraes e retomando o problema de pesquisa levantado na introduo do livro eis, ento, a questo central a ser desenvolvida na ltima seo desse estudo tendo como principal ponto referencial a perspectiva brasileira sem desconsiderar, claro, as percepes dos demais ribeirinhos. No contexto da hidropoltica regional, luz da inferncia descritiva, como as Bacias Platina e Amaznica, dois dos principais sistemas hidrogrficos do planeta influenciaram e influenciam, a conformao das relaes internacionais no CRS da Amrica do Sul? Do problema levantado, subsidiariamente, delineia-se uma segunda questo a ser desenvolvida com base em inferncias causais. Teramos no ambiente regional sul-americano dinmicas hidropolticas intensas a ponto de tornar o uso compartilhado das guas platinas e amaznicas uma questo de segurana? Por qu, e em que medida? Cumpre ressaltar que a melhor maneira de se entender um evento especfico, nesse caso a formao de CH/CHS, consiste no estudo de padres sistemticos147 em eventos similares, o que pode ser feito por meio do mtodo comparado por ser ele um instrumento de sistematizao capaz de organizar fatos como implicaes observveis de alguma teoria ou hiptese. Afinal, complementa Schmitter (1993), o mtodo comparado nos permite explorar similaridades e diferenas entre os objetos de estudo como base para testar hipteses, construir teorias e/ou inferir causalidade, da a opo por ele para conduzir a ltima seo dessa investigao.148 De tal modo, ao final dos captulos terceiro e quarto, demonstra-se se nos casos selecionados, considerando-se suas similaridades e peculiaridades, h o fortalecimento das generalizaes identificadas (theory-confirming),
147 148

So aquelas caractersticas prprias do evento e que fazem parte da sua natureza e estrutura constituindo, assim, um padro. A inferncia cientfica deve permitir ao pesquisador distinguir os componentes sistemticos dos fatos observados daqueles no sistemticos, ou seja, que no fazem parte da natureza e da estrutura do evento, mas de um contexto especfico e que, por isso, podem ter impacto prprio.

182

hidroPOltica e segurana

o seu enfraquecimento marginal (theory-infirming) ou se os casos em tela sugerem uma proposta modificada que seja mais forte que as generalizaes estabelecidas (deviant cases) (LIJPHART, 1971; p.691-693). Finalmente, antes de adentrar propriamente na anlise pontual destes dois sistemas hidrogrficos, encerramos o captulo apresentando a escala de mensurao desenvolvida pelo Grupo de Oregon como parte do projeto BAR (Basins at Risk), ferramenta esta de grande utilidade analtica e que ser, doravante, empregada subsidiariamente em apoio ao marco terico apresentado. 2.5 Conflito e Cooperao na hidropoltica: a Escala BAR O projeto Basins at Risk, ou BAR, como usualmente conhecido, foi desenvolvido por um grupo de especialistas em recursos hdricos da Universidade do Oregon, EUA, no mbito do Programa Water Conflict, Management and Transformation. Seu objetivo principal consiste em criar um acervo documental, amparado em evidncias histricas, capaz de prover os pesquisadores da rea com um banco de dados referencial sobre as relaes hidropolticas internacionais quanto sua intensidade cooperativa/conflitiva por meio da aplicao de uma escala de mensurao e classificao (YOFFE et al., 2003; p.1109). Para tal, fazendo uso de uma gradao valorativa concebida especialmente para cumprir estes propsitos a escala BAR149 , foram analisados 1.831 eventos ocorridos em vrias bacias internacionais no perodo compreendido entre 1948 e 1999. Utilizando variaes conceituais de cooperao e conflito, cada acontecimento foi codificado em um amplo continuum de interao que vai de 7, evento mais cooperativo (unificao voluntria de pases em torno da gua) a -7, evento mais conflituoso (declarao formal de guerra pela disputa de recursos hdricos) sendo, ento, o zero (0) o ponto que representa aqueles atos considerados neutros ou irrelevantes para as relaes hidropolticas dos atores envolvidos. Entretanto, advertem YOFFE et al. (2003, p.1124), categorizar uma bacia hidrogrfica como:
at risk does not presume that conflict will occur in that basin but points to regions worth more detailed studies in terms of water resource institutions, water resource needs, and the ability of riparian countries to work together and to cope with changes or stresses upon a basins water institutions and hydrological systems.
149

BAR Scale of Intensity of Conflict and Cooperation. A escala BAR baseou-se em uma ferramenta similar desenvolvida ainda na dcada de 1980, por Edward Azar, para dimensionar a intensidade resultante de situaes conflituosas e cooperativas. No caso da escala BAR, foram mantidos vrios critrios originalmente presentes em sua congnere, mas que so igualmente aplicveis no contexto da hidropoltica internacional. Alm disso, a ela foram incorporadas vrias dinmicas e terminologias prprias deste campo de estudo.

183

fbio albergaria de queiroz

Mais especificamente, os resultados deste estudo revelaram que no houve nenhum caso identificado nos extremos da Escala BAR, ou seja, de unificao voluntria de pases por causa de recursos hdricos (7) e, tampouco, de guerras declaradas diretamente pela disputa por eles (-7). Outra importante constatao obtida foi de que, dos casos analisados, a maioria absoluta, 67,1%, descreve situaes cooperativas enquanto que em apenas 27,7% dos casos houve algum tipo de evento alocado no eixo mais conflitivo da escala (-3 a -7), concluses que contrariam diversos estudos precedentes sobre o tema (WOLF et al., 2003, p.38-39):150

Fonte: YOFFE et al. (2003; p.1113). Fig. 2.22: Nmero total de eventos alocados na Escala BAR (1948-1999)

Quanto a este aspecto, o estudo tambm demonstrou que 64% dos casos de conflito ou cooperao envolvendo questes hidropolticas ocorrem em torno de duas variveis principais: quantidade e infraestrutura, principalmente no eixo conflituoso desta equao (em 87% dos casos). Considerando ento, por um lado, variveis como: oferta, demanda, clima, escassez, dimenso populacional, grau de desenvolvimento econmico, tipo de governo, mudanas fsicas na bacia, entre outros, e, por outro lado, a capacidade institucional de absorv-las, o Grupo de Oregon formulou a hiptese de que a probabilidade e a intensidade de disputas em torno dos recursos hdricos aumentam na medida em que a taxa de mudana dentro de uma bacia excede a capacidade institucional de assimilao da mesma (WOLF et al., 2003; p.43). Findas estas consideraes pontuais, eis, sem mais delongas, o quadro descritivo da Escala BAR, conforme concebido pelo Grupo de Oregon:
150

Os restantes 5,2% foram casos de pouca significncia para os propsitos do estudo.

184

hidroPOltica e segurana

Quadro 2.4: Escala Bar Escala BAR Descrio do evento -7 -6 Declarao Formal de Guerra Atos extensivos de guerra causando mortes, deslocamentos ou elevados custos estratgicos: uso de armas qumicas, biolgica e/ou nucleares, ataques navais, areos e/ou terrestres em ampla escala; invaso e ocupao territorial; bombardeios massivos de reas civis e instalaes militares. Aes militares limitadas: realizao de escaramuas areas, terrestres e martimas limitadas; aes policiais na faixa de fronteira; anexao de territrios j ocupados; apreenso de recursos materiais do pas alvo; imposio de bloqueios; apoio material a atividades subversivas contra o pas alvo. Aes poltico-militares hostis: incitar motins ou rebelies (apoio tcnico e financeiro); apoio a atividades de guerrilha contra o pas alvo; aes terroristas limitadas e espordicas; sequestro e tortura de cidados estrangeiros ou prisioneiros de guerra; concesso de abrigo a grupos terroristas; rompimento de relaes diplomticas; ataque aos bens e ao corpo diplomtico; expulso de conselheiros militares; execuo de suspeitos de espionagem; nacionalizao de empresas sem a devida compensao legal. Aes econmico-diplomticas hostis: aumento da mobilizao de tropas; boicotes; imposio de sanes econmicas; restries liberdade de movimento em terra, gua ou ar; embargo de bens; recusa aplicao de direitos comerciais mtuos; fechamento de fronteiras e proibio da comunicao; utilizao do comrcio e do cmbio para causar problemas econmicos; suspenso de ajuda; concesso de refgio para lideranas oposicionistas; incitao de manifestaes hostis contra o pas alvo; convocao do embaixador para consultas emergenciais sobre o pas alvo; suspenso da concesso de vistos; restrio ao direito de ir e vir; expulso ou deteno de cidados ou de representantes da imprensa; espionagem de oficiais do Governo; denncia de tratados; execuo unilateral de empreendimentos hdricos mesmo contra os protestos formais de outros ribeirinhos; reduo do fluxo de gua para outros ribeirinhos; denncia de tratados sobre recursos hdricos.
185

-5

-4

-3

fbio albergaria de queiroz

-2

-1

Demonstrao de hostilidade por meio de fortes expresses verbais: aviso prvio de retaliaes; ameaas e acusaes; condenao veemente de polticas e aes especficas; suspenso de visitas de chefes de Estado; recusa em participar de reunies e conferncias; propagandas difamatrias; recusa em prestar ajuda; bloqueio ou veto a polticas ou propostas no mbito da ONU ou em outros organismos internacionais. Demonstrao de discordncia por meio de expresses verbais moderadas: baixa objeo de setores-chave a polticas e comportamentos; comunicao de insatisfao por meio de terceiros; insucesso na concluso de acordos; recusa em aceitar notas de protesto; negao de acusaes; objees explicao de objetivos e posicionamentos quanto a polticas hdricas; notas de protesto oficiais e no oficiais. Atos neutros ou insignificantes no desdobramento das relaes hidropolticas: declaraes polticas retricas; visitas no-governamentais; demonstraes de indiferena diante de situaes ocorridas; compensaes por empreendimentos nacionalizados ou propriedades privadas. Intercmbio de funcionrios, proposta de dilogos no campo poltico-apoio verbal moderado: encontro de funcionrios do alto escalo; encontros para discutir problemas de interesse comum; visita de funcionrios do secundo escalo para conversas programadas; emisso conjunta de comunicados; designao de embaixadores; anncio de cessar-fogo; intercmbios no governamentais; conversas programadas para discusso de aspectos hidropolticos; apoio pblico no-governamental ao regime; pedido de apoio poltico; declaraes explanatrias sobre atos polticos. Apoio verbal oficial a objetivos, valores ou regime poltico: Apoio oficial s polticas governamentais; concesso do direito de legao; reafirmao dos laos de amizade; pedido de ajuda contra a ao de terceiros; pedido formal de desculpas por aes ou declaraes desfavorveis; ampla liberdade de expresso para os meios de comunicao estrangeiros; agradecimento ou pedido de ajuda; restabelecimento de relaes diplomticas rompidas.

186

hidroPOltica e segurana

Apoio ou acordos cientfico-culturais (no estratgicos): incio de relaes diplomticas; estabelecimento de dilogo na rea cientfica e tecnolgica; oferta de auxlio econmico ou militar; reconhecimento de governo; visitas oficiais de chefe de Estado e/ou Governo; abertura das fronteiras; celebrao de acordos de amizade; celebrao de acordos e intercmbios culturais ou acadmicos; acordos de cooperao para a criao de grupos de trabalho. Acordos econmicos, tecnolgicos ou industriais no militares: realizao de emprstimos econmicos; concordncia em celebrar acordos econmicos; prestao de assistncia industrial, cultural ou educacional; realizao de acordos comerciais ou de concesso do estatuto de nao mais favorecida; estabelecer redes comuns de transporte ou de comunicao; venda do excedente da produo industrial e tecnolgica; transferncia de tecnologia e prestao de assistncia tcnica; fim imposio de restries econmicas; reparao de danos; venda de bens no militares; prestao de assistncia em caso de desastres, projetos de cooperao para a gesto de bacias hidrogrficas, irrigao e diminuio da pobreza. Apoio econmico-militar e estratgico: venda de materiais ou usinas nucleares; apoio logstico para atividades areas, navais e terrestres; prestao de assistncia ou consultas militares tcnicas; concesso de ajuda militar; compartilhamento de tecnologias altamente avanadas; interveno militar mediante pedido do Governo; celebrao de acordos militares; treinamento militar conjunto; programas conjuntos de promoo do desarmamento. Celebrao de tratados sobre gesto de recursos hdricos, formao de grandes alianas estratgicas (regionais ou internacionais): coalizes militares em tempos de guerra; estabelecimento de alianas e comandos militares conjuntos; realizao de manobras militares conjuntas; estabelecimento de um Mercado Comum; aderir a/ou organizar alianas internacionais; instituir programas comuns para melhoraria da qualidade de vida global. Unificao voluntria de pases em torno da gua: fuso voluntria em um s Estado e com um nico Governo legalmente constitudo.

Fonte: http:/ / www.transboundarywaters.orst.edu/database/event_bar_scale.html

187

fbio albergaria de queiroz

Por fim, mas no menos importante, cumpre chamar a ateno para uma limitao de ordem operacional referente aplicao do marco terico desenvolvido pela Escola de Copenhague em estudos que utilizam uma escala espao-temporal relativamente ampla como o caso deste livro e que se encontra diretamente ligada utilizao da escala BAR. Uma anlise detalhada de cada um dos movimentos de securitizao (atos ilocucionrios) e dos processos de securitizao/dessecuritizao subjacentes a cada evento da hidropoltica (atos perlocucionrios) implicaria uma ampla investigao de seu histrico e da grande maioria dos atos-discurso a ele vinculados, o que seria, por questes bvias de extenso textual, uma tarefa praticamente inexequvel. Portanto, as anlises doravante desenvolvidas tero como foco aqueles eventos considerados centrais para o desdobramento das relaes hidropolticas platinas e amaznicas no contexto do Complexo Regional de Segurana da Amrica do Sul e que, por isso, demandam especial ateno quanto utilizao das ferramentas de anlise apresentadas. Logicamente, nestes casos, investigar as mincias inerentes aos processos de negociao entre os agentes securitizadores e sua audincia na busca de legitimidade para desconsiderar as regras vigentes do jogo poltico ou, ento, alter-las diante da designao de uma ameaa que requeira aes emergenciais ou medidas especiais, torna-se tarefa indispensvel. Para cumprir este intento, so utilizados como referncias os resduos fsicos resultantes das ideias compartilhadas pelos principais atores securitizadores e/ou funcionais envolvidos com o tema como: declaraes pblicas registradas em peridicos e imprensa especializada, correspondncias internas, documentos de planejamento e outros registros oficiais que permitam interpretar os impactos das ideias e interesses destes agentes e, por conseguinte, a dimenso de suas aes na formulao da agenda hidropoltica regional. Eventos de menor magnitude sero considerados contextualmente como adendos complementares, entretanto, sem a ampla investigao dos processos ilocucionrios e perlocucionrios a eles subjacentes dadas as j citadas limitaes operacionais que se interpem execuo desta tarefa. Assim, quanto a tais fatos histricos, esta investigao eximir-se- de abord-los alm do mnimo necessrio para o desenvolvimento dos argumentos levantados.

188

Captulo III Segurana e Hidropoltica na Bacia do Prata

Un ro fluye sin cesar, con fuerza incontenible y enrojecido por las feraces tierras que va regando a su paso. De pronto, en su transcurso, la naturaleza le tiende una trampa mortal en forma de siete saltos[...]Ese ro, llamado desde tiempos remotos el Paran, aparece ya en todos los tratados que intentaron poner fin a las mltiples disputas surgidas entre dos reinos, el espaol y el lusitano, que desgastaban sus esfuerzos diplomticos para evitar confrontaciones en sus colonias. (Jos Antonio Moreno Rufinelli, apud Pinto, 2009; p.33) El ro de la Plata es un magnfico ro, un accidente geogrfico de enorme valor antropogeogrfico, en el triple aspecto demogeogrfico, econmico y poltico; es simultneamente lmite internacional, sobrecargada ruta de navegacin [] escenario de intensos trabajos hidrogrficos. Pero por sobre todas estas pruebas conspicuas de su valor, el Plata es centro de atraccin de energas vitales en trminos de inters continental [] Su zona de influencia es enorme y comprende a la vez a las tierras que en forma suave y natural declinan hacia sus riberas, como las apartadas regiones que, privadas de otra desembocadura acutica al mar libre, lo tienen como nexo con los pases de ultramar. (F. A. Daus, 1957)

A relevncia do sistema hidrogrfico platino aponta para questes singulares que conferem ao tema da gesto integrada de seus recursos papel estratgico no contexto das relaes internacionais do Cone Sul, questes estas que trazem consigo, como sugerem os extratos supracitados, os ecos reminiscentes de antagonismos passados e, tambm, dificuldades reais do tempo presente. Forjados no apenas pela histria, mas igualmente por foras cognitivas como o processo ininterrupto de construo da alteridade que ao caudal das guas platinas os conecta, os cinco ribeirinhos da Bacia Argentina, Bolvia, Brasil, Paraguai e Uruguai cada qual com suas singularidades, moldam e so moldados, percebem e so percebidos num complexo enredo de interdependncia em que,
189

fbio albergaria de queiroz

ento, agentes e estruturas, elementos inseparveis nesta anarquia estruturacionista, se constituem mutuamente. O histrico hidropoltico deste espao corrobora tais assertivas ao nele denotar, j dizamos no captulo segundo, a existncia de uma delicada alternncia entre fases de conflito e de cooperao, de hostilidade e solicitude, reflexo direto da simbitica combinao entre o poder relacional e/ou estrutural de cada ator e suas distintas percepes valorativas quanto importncia dos recursos hdricos platinos para o seu desenvolvimento e segurana e, por conseguinte, para a configurao do equilbrio de poder regional. Portanto, inicialmente, faz-se importante tecer alguns breves comentrios complementares aos prolegmenos previamente citados de forma a trazer uma ideia apurada da dimenso real e das potencialidades da Bacia quanto aos multifacetados interesses envolvidos no aproveitamento de suas guas. Feito isso, partimos para a anlise pontual das principais dinmicas hidropolticas que contriburam, e contribuem, para a conformao das relaes internacionais desta sub-regio. Na estrutura hidrogrfica platina trs rios sobressaem em importncia, todos eles nascendo em territrio brasileiro. O primeiro o Paran, principal rio da Bacia, que se estende por uma rea de 890.000 km 2 no Brasil, 565.000 km 2 na Argentina e 55.000 km2 no Paraguai. Ao encontrar-se com o Uruguai, eles se unem para formar o rio da Prata. A terceira grande unidade deste sistema o rio Paraguai, que percorre uma distncia de 2550 km desde sua origem, na Chapada de Parecis, at desembocar no rio Paran. Constituem-se, assim, quatro estruturas secundrias, ou sub-bacias, que agregadas formam a grande Bacia do Prata. So elas: a Bacia do rio Paran (1.510.000 km2); a Bacia do rio Paraguai (1.095.000 km2); a Bacia do rio Uruguai (365.000 km2) e a Bacia prpria do rio da Prata (130.000 km 2). Outras importantes unidades deste sistema so os rios Bermejo, Salado e Pilcomayo que, associados ao rio Paraguai, formam a vertente ocidental da Bacia (VILLELA, 1984; p.148; FILHO, 2006; p.01).

190

segurana e hidropoltica na bacia do prata

Fonte: http:/ / cicplata.org

Fig. 3.1: A Bacia do Prata

Brao de ligao entre o litoral sul do Atlntico e o interior do continente, o sistema hidrogrfico do Prata, dada sua posio estratgica, foi tratado desde os tempos coloniais como foco latente de tenso e disputa. Dentre os motivos que despertavam a ateno das cortes espanhola e lusitana estavam as condies de navegabilidade da Bacia que faziam de seus rios e afluentes vias fundamentais de acesso s riquezas coloniais e, tambm, rota de ligao natural com aquelas regies mais distantes (BRIGAGO e PROENA JNIOR, 2002; p.104; MELO, 2008). Exemplo notrio deste quadro foi a criao pela Espanha, em 1776, do Vice-Reinado do Rio da Prata como tentativa de conter o mpeto expansionista portugus no rinco da Amrica do Sul que aos espanhis lhes cabia. Este vasto espao abrangia o que so hoje os territrios de Argentina, Uruguai, Paraguai e Bolvia, alcanando, ainda, o oceano Atlntico. Nele, a Argentina ocupava papel vital, especialmente devido posio estratgica da sede do Vice-Reinado, Buenos Aires, foz do rio Paran, o que permitiu burguesia mercantil portenha controlar o fluxo comercial proveniente das regies interioranas com outras partes do mundo (DORATIOTO, 2002; p.24).

191

fbIO ALbeRgARIA De queIROz

Fonte: http:/ / pt.wikipedia.org/wiki/Ficheiro:Mapa_Virreinato_Rio_de_la_Plata.png

Fig. 3.2: Vice-Reinado do Rio da Prata

Posteriormente, os domnios da Bacia serviram como palco para intensas disputas no intricado processo de construo dos Estados nacionais platinos no sculo XIX. Entre 1825-1828, Brasil e Argentina empenharam-se na chamada Guerra da Cisplatina para decidir a quem caberia a posse da Provncia Oriental (atual Uruguai), estrategicamente localizada no esturio do rio da Prata. Neste caso, a interveno inglesa foi determinante para o desfecho do entrevero que culminou na independncia do Uruguai (1828), um pequeno Estado, mas de grande interesse para o comrcio britnico pela citada posio desta ex-provncia na desembocadura do rio. Desse conflito resultou o primeiro de vrios instrumentos normativos internacionais relacionados ao rio da Prata. Ao esboo da Conveno de Paz entre o Brasil e a Repblica das Provncias Unidas do Rio da Prata151, de 27 de agosto de 1828, foi incorporado um artigo em que as partes contratantes se comprometiam a empregar todos os meios
151

nome adotado pelas antigas provncias do vice-Reinado do Rio da Prata aps a declarao de independncia, ocorrida em 1816.

192

segurana e hidropoltica na bacia do prata

disponveis para garantir a livre navegao de seus sditos neste curso dgua e em seus afluentes por um perodo de 15 anos.152 Pouco mais de duas dcadas depois, entre agosto de 1851 e fevereiro de 1852, houve outra disputa colocando novamente em lados opostos argentinos e brasileiros pela influncia no Uruguai e, por conseguinte, pela hegemonia na regio tendo na hidropoltica, mais especificamente na navegao fluvial, uma importante varivel. Na Guerra do Prata, como ficou conhecida, o Brasil interveio contra o governo do ditador Juan Manuel de Rosas que planejava a restaurao do antigo Vice-Reinado do Rio da Prata sob a hegemonia de seu pas. Para cumprir este intento, o primeiro passo seria trazer o Uruguai para sua esfera de influncia, projeto que definhou aps derrota para a oposio comandada pelo governador da provncia argentina de Entre Ros, General Justo Jos de Urquiza, na Batalha de Monte Caseros, em 1852. Neste episdio, a citada provncia exigia a livre navegao no sistema fluvial da Bacia, atividade considerada vital para o desenvolvimento da economia local, pois permitiria as trocas comerciais com o exterior sem a necessidade de passar por Buenos Aires. Alm do mais, cabe destacar, j havia sido previamente assinado em Montevidu, em 20 de maio de 1851, convnio que oficializava uma aliana ofensiva/defensiva entre o Brasil, o Uruguai e as provncias de Entre Ros e Corrientes, cada qual buscando pragmaticamente nesta aproximao a defesa de seus interesses na Bacia. No calor dos acontecimentos, em adendo datado de 21 de novembro de 1851 ao referido acordo, as lideranas de Entre Ros e Corrientes se comprometeram a empregar toda sua influncia junto ao Governo que dali em diante se organizasse na Confederao Argentina para que esse consentisse com a livre navegao no Paran e demais afluentes do rio da Prata. Concordaram, ainda, que, em caso de desabono quanto ao pleito, as duas provncias se alinhariam ao Brasil e ao Uruguai, e com eles tratariam de estabelecer os regulamentos necessrios para garantir a segurana da dita navegao. Estava em jogo, mais uma vez, o equilbrio de poder regional e suplantar os percalos que se interpunham livre navegao nos rios que concorrem para a Bacia era fator fundamental s pretenses estratgicas do Brasil que, portanto, no exitou em enviar ao Prata uma fora naval em apoio a Urquiza, quase toda ela concentrando-se no porto de Montevidu (PIGNA, 2010).
152

Apesar de sua importncia esse acordo jamais foi celebrado, muito embora as normas nele fixadas tenham servido como referncia a entendimentos e acordos internacionais ulteriores sobre o assunto.

193

fbio albergaria de queiroz

Movidos pelas circunstncias que os colocaram lado a lado na Guerra do Prata, Brasil e Uruguai tambm celebraram um acordo de semelhante natureza. Em outubro de 1851 foi assinado um Tratado de Comrcio e Livre Navegao no rio Uruguai confirmando, pois, a projeo brasileira na sub-regio. No entanto, aps a ab-rogao do documento em 1861, o Uruguai recusou-se a renov-lo eliminando, assim, os privilgios auferidos pelos brasileiros. Com esta medida, o presidente Bernardo Berro procurou frear a crescente influncia do Imprio em terras uruguaias (DORATIOTO, 2002; p.45). O pice pela busca do Lebensraum na Bacia do Prata veio pouco mais de uma dcada depois com a Guerra do Paraguai (1864-1870), acontecimento que, segundo DORATIOTO (2002; p.23), foi resultado do processo de consolidao dos Estados nacionais platinos. Ainda de acordo com o autor, no que tange aos aspectos hidropolticos do confronto, assegurar a livre navegao nos rios Paraguai e Paran foi um dos motivos evocados pela Trplice Aliana formada por Brasil, Argentina e Uruguai como justificativa para a deflagrao deste que considerado o maior conflito armado j ocorrido na Amrica do Sul e que ratificou, outrossim, a importncia da hidropoltica no jogo de poder regional (DORATIOTO, 2002; p.471). Contra a Trplice Aliana estava o Paraguai, pas mediterrneo, sem ligaes terrestres penetrantes, e que, por isso, durante sculos, teve nas guas platinas meio compulsrio de ligao e comrcio com o mundo exterior. Portanto, no constitui tarefa difcil verificar que, dentre outras coisas, a Guerra foi percebida pelo ditador Francisco Solano Lpez como a esperada oportunidade de irromper o isolacionismo imposto pelos constrangimentos geogrficos que tolhiam seu pas de uma sada para o Atlntico. Sobre esta velha e secular aspirao e suas implicaes, o peridico paraguaio Ptria, trazendo uma retrospectiva histrica acerca da importncia da livre navegao nas guas platinas desde o perodo colonial at a Guerra contra a Trplice Aliana, destacou, em seu editorial de 1 de junho de 1960, que:
si para alguien tuvo siempre significacin vital la libre navegacin, fue para el Paraguay; y si alguien estuvo en menos condiciones de comprometerla, fue siempre el Paraguay. Su influencia no poda ir ms all de la confluencia Paraguay-Paran; y toda restriccin estaba condicionada a la indispensable comunicacin con el exterior, salvo que hubiera de perpetuarse el rgimen de aislamiento, que haba cumplido su ciclo y su misin [] (PATRIA, 1960; p.03).153
153

Aps a independncia em 1812, o Paraguai, governado por Jos Gaspar Francia, fechou-se ao comrcio exterior. No isolamento, o pas alcanou um notvel progresso que durou at 1862, ltimo ano do governo de Carlos Antonio Lpez, responsvel pela criao da primeira marinha mercante nacional com carter de explorao comercial. Tamanho desenvolvimento exigiu que o caminho inverso, a abertura ao comrcio exterior, fosse retomado (CAMPOS, 1991; p.199).

194

segurana e hidropoltica na bacia do prata

interessante ressaltar que, antes mesmo do concerto ps-guerra, os governos de Argentina, Brasil e Uruguai j haviam firmado um acordo secreto que definia, antecipadamente, as perdas territoriais que seriam impostas ao Paraguai, em sua maior parte tomando como referncia limtrofe os rios da regio, atitude esta que geraria efeitos substantivos na vida poltico-econmica e na integrao fsica dos ribeirinhos mais de um sculo depois. Especificamente quanto ao quinho que ao Brasil caberia, o referido acordo, em seu artigo 16, determinou que El Imperio de Brasil se dividir de la Repblica del Paraguay: del lado del Paran, por el primer ro abajo del Salto de Siete Cadas, que segn la reciente carta de Mouchez, es el Ygurei, y desde la embocadura del Ygurei, y por el arriba, hasta encontrar sus nacientes(PINTO, 2009; p.36).154 O problema era que esta rea, para os paraguaios conhecida como Salto de Guair, para os brasileiros Sete Quedas, era tida por ambos os pases como parte de seus respectivos territrios, um problema que, apesar de sua visvel conexo com a geopoltica sub-regional, permaneceria indefinido at a primeira metade do sculo XX. Era o prenncio de uma longa dissonncia diplomtica que seguiria marcada por profundos ressentimentos e veladas suspiccias at meados da dcada de 1960, perodo em que prevaleceu, como resultado deste processo de construo identitria, um quadro que pendia entre a lgica anrquica hobbesiana e a lockeana, entre a viso do outro como ameaa e o comportamento dominante moldado pela rivalidade. Pelo menos, quanto ao Brasil, essa era a viso que preponderava em importantes setores do Paraguai. Se a navegao foi, tradicionalmente, o uso mais importante do sistema hidrogrfico do Prata durante o perodo retratado, j no decorrer do sculo XX a regio destacou-se, sobremodo, pelo seu potencial hidroenergtico155. At mesmo peridicos pouco afetos ao contexto
No entanto, esta abertura s seria possvel uma vez assegurada a livre navegao nos rios da Bacia, o que dependia da conivncia de seus vultosos vizinhos, especialmente da Argentina que praticamente monopolizou o transporte fluvial platino ao controlar 97% do total da frota em trfego (o comrcio exterior paraguaio processou-se com transbordo obrigatrio em Buenos Aires at 1954, ano em que iniciaram-se as primeiras linhas internacionais diretas entre os portos europeus e norte-americanos com Assuno). Portanto, historicamente, a posio mediterrnea do pas guarani e o enfeixamento do Paraguai e Paran, rios que canalizam sua economia, geraram o determinismo geoeconmico que o situou na rbita e dependncia dos argentinos que alm de no reconhecerem sua independncia, tambm criaram entraves ao comrcio reduzindo, desta feita, o Paraguai multissecular condio de mera provncia platina (NAHON, 1960; p.11). Por ter ento o pas guarani florescido s margens do rio Paraguai, sua opo imediata mais vivel, este veio a ser efetivamente chamado pelos paraguaios de o Rio Paterno. 154 Apesar do que fora acertado no Tratado Secreto da Trplice Aliana, o Brasil acabaria desconsiderando o Ygurei como referncia limtrofe e estabelecendo, para tal, o rio Apa. 155 Na verdade, a navegao manteve sua proeminncia praticamente durante toda a primeira metade do sculo XX, como evidenciou a Conferncia Regional dos Pases do Prata realizada em Montevidu (jan./fev.1941), uma das primeiras tratativas contemporneas a abordar o tema da explorao integrada da Bacia. Nela, aprovou-se uma resoluo que previa

195

fbio albergaria de queiroz

do Cone Sul, como o dirio turco Beyoglu, j anunciavam o potencial hidrulico das guas platinas. Neste aspecto, sua edio de 28 de julho de 1944 trouxe interessante artigo sobre os recursos hdricos sul-americanos e as possveis implicaes geopolticas conexas sua explorao156. Referente ao futuro dos projetos hidrulicos no Cone Sul, o artigo afirmou que a Argentina encontrava-se em situao desfavorvel indicando, tambm, que para remediar este inconveniente o pas se abasteceria com a energia da Bolvia, um feudo circunscrito esfera de influncia de Buenos Aires que pagava seu tributo em petrleo e que esperava complet-lo, em breve, com a energia de suas cachoeiras. Quanto ao Brasil, o texto citou apenas as possibilidades de explorao no vale do So Francisco. curioso que em nenhum momento tenha sido feito sequer um apontamento sobre Iguau e as Sete Quedas, segundo C. de Ouro Preto, diplomata que reportou o contedo da matria ao chanceler Oswaldo Aranha, por talvez o articulista achar mais prudente no abordar um assunto to sensvel em torno do qual as chancelarias platinas perigosamente se defrontavam. 157 O fato que a explorao hidrulica para fins energticos em guas compartilhadas s veio a florescer no Cone Sul aps a Segunda Guerra Mundial. No obstante, seus efeitos polticos contriburam para pender a balana de poder em favor dos ribeirinhos de montante, teoricamente os maiores beneficiados com o aproveitamento dos rios internacionais para esta finalidade (CAUBET, 2006; p.XXI). Foi tendo como palco este cenrio que, no incio da dcada de 1960, o Brasil, motivado pela expanso de sua economia e pelo concomitante aumento na demanda por energia, iniciou estudos para o aproveitamento hidreltrico do rio Paran no trecho contguo com o Paraguai. A celebrao, em 1973, do acordo para a construo da Usina Binacional de Itaipu foi o
a criao de comisses tcnicas mistas para o estudo do sistema hidrogrfico platino visando promoo de melhorias nas condies de navegabilidade e a utilizao de suas guas para fins industriais e agrcolas. Mesmo antevendo possibilidades outras de emprego dos recursos hdricos, o documento destaca, ostensivamente, a utilizao dos rios platinos para fins navegacionais. Outro ponto correlato que merece ser citado, ainda que no tenha sido efetivamente alcanado, refere-se ao desafio lanado de se buscar a integrao das trs principais bacias fluviais sul-americanas: Prata, Amazonas e Orenoco (VILLELA, 1984; p.149). 156 Les reserves de force hydraulique de lAmrique Du Sud: de grands projects ont t tablis pour leur exploitation. 157 De acordo com o adendo encaminhado ao MRE por C. de Ouro Preto, o Beyoglu foi um veculo de difuso da propaganda alem na Turquia na dcada de 1940 e sua redao dependia diretamente dos servios de imprensa da Embaixada germnica. Portanto, no que se referia ao Brasil, o tom geralmente era acrimonioso e acerbo enquanto tudo que se referia Argentina era besuntado de mel de lisonja (p.01). Ainda de acordo com o diplomata, quanto ao artigo em apreo, talvez o articulista tenha previamente se aconselhado com membros da representao argentina no pas antes de escrever sobre Sete Quedas/Saltos de Guair dada a sensibilidade poltica do assunto e as possveis repercusses que teriam tais declaraes no Brasil (encaminhado ao Chanceler Oswaldo Aranha, em 31 de julho de 1944: MRE/AH, doc. n. 664.61 (30) _ DPD; Leg. Ankara/0.98/1944/anexo nico).

196

segurana e hidropoltica na bacia do prata

evento paradigmtico resultante deste perodo uma vez que ps a questo energtica e suas implicaes multisetoriais como assuntos prioritrios da agenda diplomtica sul-americana. Com relao ao Paraguai, o empreendimento trouxe tona as velhas questes de fronteira latentes desde o fim da Guerra contra a Trplice Aliana. J a Argentina via nesta parceria um instrumento para a expanso geopoltica brasileira na sub-regio, o que, em contrapartida, abria espao para a reduo da rbita de influncia e atuao de Buenos Aires em seu tradicional entorno estratgico (PECEQUILO e HAGE, 2007). Portanto, por detrs das discusses tcnicas sobre as bases de um nascente condomnio energtico, estava implcita a disputa entre Argentina e Brasil pela hegemonia regional, sendo o Paraguai o principal coadjuvante nesta equao. Tal qual nos episdios precedentes, v-se, mais uma vez, a hidropoltica entremear-se intimamente com os assuntos da alta poltica platina. Foi imerso nesta atmosfera de desconfianas e incertezas, tendo na questo de Itaipu o ponto nevrlgico, que o aproveitamento energtico dos rios platinos seguiu gerando inmeros embates diplomticos, especialmente entre estes trs ribeirinhos, marcando, destarte, as dcadas de 1960 e 1970 como uma fase predominantemente realista das relaes internacionais na Bacia do Prata (FILHO, 2006). Este quadro arrastou-se at o fim da dcada quando, em 1979, Brasil, Paraguai e Argentina assinaram um Acordo Tripartite disciplinando o uso dos recursos hdricos por eles compartilhados inaugurando, ento, uma nova fase em suas relaes internacionais, notadamente marcada pela busca de arranjos cooperativos. Logo em seguida viria a confirmao desta tendncia com novos projetos como a Hidrovia Paraguai-Paran, empreendimento de grande magnitude arquitetado para integrar os cinco pases da Bacia ao longo de 3440 km partindo de Cceres, no Brasil, at Nueva Palmira, no Uruguai. Neste breve adendo introdutrio foi possvel constatar a condio da hidropoltica platina, em diversos perodos histricos, e por motivos distintos, como fonte de tenso capaz de gerar riscos e vulnerabilidades ao equilbrio regional em um contexto de inegvel interdependncia hidrolgica demonstrando, pois, suas possveis conexes com a agenda de segurana dos atores a ela vinculados. Mas em que medida? Em outras palavras, seriam as dinmicas hidropolticas resultantes das interaes entre os diversos atores nos vrios setores em que interagem,
197

fbio albergaria de queiroz

a saber: o poltico, militar, ambiental, econmico e/ou societal, intensas a ponto de ensejar a formao de um CH ou CHS no mbito do Complexo Regional de Segurana da Amrica do Sul? Para responder esta pergunta, o instrumental terico-metodolgico apresentado nos captulos primeiro e segundo ser aplicado tomando como recorte temporal os eventos contemporneos da hidropoltica platina: dos empreendimentos hidrulicos iniciados na dcada de 1960 aos projetos mais recentes da agenda sub-regional como a integrao hidroviria e o aproveitamento de estoques hdricos subterrneos. 3.1 Construindo as bases de um regime hidropoltico no Cone Sul Aps a Guerra do Paraguai, o Baro de Cotegipe, representante brasileiro na celebrao do Tratado de Paz em Assuno (1872), elaborou, como era comum em situaes ps-conflito, um protocolo emergencial visando resolver, ainda que precariamente, os problemas fronteirios pendentes entre os beligerantes. Por isso, dadas as inconsistncias na determinao dos marcos lindeiros poca, haveria a posterior necessidade de se instituir outro instrumento normativo, dotado de maior preciso, para definir os limites territoriais permanentes entre o Brasil e o Paraguai. No entanto, at a primeira parte do sculo XX as duas Chancelarias no resolveram efetivamente a questo preservando, assim, certa medida de incerteza, como no caso da ilha de Itaipu cuja posse, garantida ao Brasil pelo Protocolo de Cotegipe, seguia sendo amplamente contestada pelos paraguaios que nunca aceitaram as demarcaes estabelecidas no documento como um assunto totalmente definido. Se j no bastasse a questo limtrofe permanecer uma incmoda ferida, ainda em aberto, a iniciativa brasileira de explorar unilateralmente o rio Paran para fins de produo energtica, desconsiderando-se, portanto, o regime de condomnio destas guas, soou em Assuno como uma afronta direta soberania guarani (PEREIRA, 1974; p.51). Era o preldio de um novo episdio da hidropoltica platina, e mais uma vez envolto em tons de apreenso. Lembram PECEQUILO e HAGE (2007) que naquele momento no s no Paraguai, mas em boa parte da Amrica do Sul, considerava-se o Brasil, no obstante seu status de grande nao, um pas indiferente com a sorte dos vizinhos e sem princpio de unidade, posio esta definida por FERREIRA (2001) como esplndido isolamento: postura no associativa que, em linhas gerais, rejeitava aes cooperativas com os pases latino198

segurana e hidropoltica na bacia do prata

-americanos uma vez que as atenes se voltavam aproximao com os atores centrais do sistema internacional.158 No entanto, entre idas e vindas, as circunstncias acabariam conduzindo a rearranjos estruturais neste modelo organizacional da poltica externa. Como dito, no mago do imbrglio estava a explorao da capacidade energtica no rio Paran, considerada indispensvel para atender demanda do setor produtivo brasileiro que vinha em ritmo acelerado de crescimento econmico desde o governo de Juscelino Kubitschek (1956-1961).159 Logo, para remediar a iminente crise de energia que ameaava o Brasil evitando, assim, possveis gargalos no projeto de desenvolvimento do pas e, ao tempo, conter a inquietao e o sentimento de desconfiana que afloravam na vizinhana, em encontro com o mandatrio paraguaio Alfredo Stroessner (1954-1989) o presidente Joo Goulart (1961-1964)160 adiantou-se em garantir-lhe que qualquer plano futuro de aproveitamento hidreltrico no rio Paran estaria condicionado ao entendimento mtuo. Sobre os desdobramentos deste encontro, ocorrido em Mato Grosso em 19 de janeiro de 1964, a chancelaria de Stroessner, diferentemente da brasileira que optou pelo silncio, manifestou-se sobre a explorao do potencial energtico de los Saltos de Guair emitindo uma nota onde afirmava que:
Cuanto antes se crear una Comisin Mixta Paraguayo-Brasilea que tendr a su cargo el estudio de todos los problemas econmicos, financieros, tcnicos y societarios, relacionados con la construccin y explotacin de la gran obra que harn conjuntamente los dos Estados, y que ser de la mayor importancia entre todas las de su gnero hasta hoy emprendidas en todo el mundo (PINTO, 2009; p.39).

Entretanto, o fim antecipado do mandato de Goulart e a chegada dos militares ao poder, em 31 de maro de 1964, trouxeram muitas
Apesar da proximidade geogrfica, para SIMES (2010, p.01) o padro comportamental fragmentrio predominante na regio foi herana da rivalidade ibrica que predominou durante o perodo colonial e que se traduziu, nos anos subsequentes, em distanciamento poltico e rivalidade diplomtica. Afinal, conclui, se o vizinho visto como adversrio natural que as desconfianas conduzam a medidas que limitem contatos e criem barreiras de conteno. 159 Com o lanamento da Operao Pan-Americana (OPA), reflexo das novas necessidades da economia brasileira, a poltica externa de Juscelino Kubitschek entra em sua segunda fase (julho/1958-jan./1961), notadamente marcada por no mais buscar uma relao privilegiada com os Estados Unidos, mas o desenvolvimento econmico por meio da: a) industrializao; b) diversificao da pauta de exportao e; c) conquista de novos mercados (CALDAS, 1996; p.7-8). 160 As diretrizes vetoriais da poltica externa de Goulart, na verdade estabelecidas por seu predecessor, Jnio Quadros (1961), baseava-se em uma forte crtica ordem bipolar enquanto constrangedora das possibilidades de desenvolvimento. Por isso, fundamentava-se na negao das fronteiras ideolgicas e na multiplicao de parcerias sob a hiptese de que no jogo de poder da Guerra Fria a fidelidade ideolgica limitava a movimentao diplomtica dos alinhados. Seguindo esta lgica, os pases em desenvolvimento deveriam unir-se para fazer do conflito Norte-Sul, e no do Leste-Oeste, o elemento norteador das relaes internacionais (OLIVEIRA, 2005; p.88-91). Por isso, a chamada Poltica Externa Independente (PEI) ter como princpios basilares a autonomia e a universalizao. Nela, veem-se traos marcantes de eventos conjunturais como a Conferncia de Bandung (1955) que props uma nova forma de polarizao, colocando em lados opostos os pases ricos e industrializados do norte e os pases pobres e exportadores de produtos primrios do sul.
158

199

fbio albergaria de queiroz

apreenses quanto aos rumos que dali em diante tomariam as negociaes sobre o futuro dos empreendimentos hidrulicos no rio Paran. A nomeao do engenheiro Otvio Marcondes Ferraz como presidente da Eletrobrs, a agncia estatal brasileira responsvel pela gesto do setor energtico, contribuiu ainda mais para exacerbar este quadro ao trazer novos ingredientes s discusses em torno do assunto.161 Isso porque Ferraz era veementemente contrrio ideia de construo de uma usina binacional em Salto de Guair/Sete Quedas defendendo, em contrapartida, o desvio do rio Paran a fim de que o aproveitamento de suas guas fosse feito exclusivamente em territrio nacional. Como demonstra a ilustrao abaixo, sua ideia consistia em abrir um canal de 60 km para desviar as guas acima de Sete Quedas para o lado brasileiro devolvendo-as, bem adiante, ao leito natural, proposio esta que gerou reao imediata tanto no Brasil quanto no Paraguai (FILHO, 2006; p.02; PINTO, 2009; p.54-6). Contudo, no obstante as muitas suspiccias que pairavam sobre o assunto, logo seriam retomadas as tratativas acerca da explorao energtica neste trecho, ainda que alternando compassos e descompassos, como apontam os fatos narrados a seguir:

Fonte: http:/ / itouchmap.com/i/map/pa.gif

Fig. 3.3: Saltos de Guair/Sete Quedas

161

Otvio Marcondes Ferraz (1896-1990), poca a maior autoridade do pas em energia hidrulica, foi nomeado presidente da Eletrobrs em 28 de abril de 1964, funo que exerceu at 1967. Engenheiro de renome internacional, Ferraz foi autor e coordenador do projeto de Paulo Afonso I no rio So Francisco, empreendimento este inaugurado em 1955. Foi, tambm, Ministro da Viao e Obras Pblicas no Governo Caf Filho (1954-1956).

200

segurana e hidropoltica na bacia do prata

O governo Castello Branco (1964-1967), primeiro do regime militar no Brasil (1964-1985), tinha como uma de suas metas prioritrias fazer do pas uma potncia mdia e, neste intuito, a consolidao de um projeto de desenvolvimento impunha-se como uma condio de segurana nacional e, tambm, de preeminncia geopoltica.162 Como dissera ele prprio, os interesses nacionais traduzem-se no robustecimento do Poder Nacional, em particular, dos instrumentos que permitam alcanar o pleno desenvolvimento econmico [...] (apud VIZENTINI, 1998; p.107). Para tanto, fazia-se imprescindvel intensificar o crescimento da economia que, por sua vez, dependia de um supervit energtico a ser alcanado, sobretudo, a partir da explorao das guas do rio Paran, ao considerada estratgica para definir o sentido e a intensidade do desenvolvimento vislumbrado no alvitrado projeto de potencializao do poder nacional. Mas como faz-lo sem recrudescer as desconfianas vicinais? Como superar as reminiscncias do passado? Afinal, o Paraguai ambicionava tornar-se condmino nos projetos de explorao hidrulica no rio Paran, mas desde que fosse feita uma reviso dos marcos lindeiros estabelecidos em 1872 pela Comisso Mista Demarcadora de Limites, muito embora a chancelaria brasileira, por diversas vezes, j houvesse demonstrado que o pas no estava disposto a ceder s reivindicaes territoriais paraguaias ante um direito considerado lquido e inalienvel.163 O tema, como era de se esperar, continuou causando transtornos diplomacia brasileira, como no episdio ocorrido em junho de 1965, em Porto Coronel Renato que, na verdade, no passava de um modesto ancoradouro localizado nas imediaes de Sete Quedas, na margem oeste do rio Paran, mas, cuja disputa pela posse, reivindicao tanto
Os principais atores da hidropoltica platina vivenciaram regimes ditatoriais ao longo da maior parte do perodo em anlise. O Brasil, de 1964 a 1985, o Paraguai, de 1954 a 1989, a Argentina de 1966 a 1973, de 1976 a 1983, alm de ter passado por regimes semidemocrticos, como entre 1958-1962, 1963, 1971 e 1972 sendo o intervalo entre 1973-1976 o nico perodo reconhecido como democrtico neste interregno temporal (VIDIGAL, 2009; p.17). Em tal contexto, interessante observar o papel protagonista das Foras Armadas no processo de formulao e conduo das diretrizes de poltica externa e, por conseguinte, a proeminncia decisria destes agentes na condio de atores securitizadores. No caso do Brasil, FERREIRA (2001) aponta que a poltica externa desses anos refletiu de maneira singular a percepo prevalecente no estamento militar acerca da situao brasileira nas relaes de poder mundial tendo, como referncia, o paradigma geopoltico, em torno do qual se definiam objetivos e os meios necessrios para se alcan-los. Assim foi com a tentativa de se criar o chamado Dispositivo Estratgico de Defesa (DED), concepo notadamente arraigada em preceitos geopolticos e que pressupunha o fortalecimento das Foras Armadas como elemento-chave de barganha nas relaes interestatais buscando-se, ento, transform-las efetivamente em elemento de dissuaso. Ademais, apostava-se no desenvolvimento econmico como alavanca impulsionadora do pas condio almejada. Portanto, no perodo, o binmio desenvolvimento-segurana acabou norteando as diretrizes da agenda externa. 163 A nota de 12 de maro de 1962, endereada ao governo brasileiro pelo embaixador Ral Pea, denotava a direo que doravante tomaria a questo de Sete Quedas. No referido instrumento, a chancelaria guarani condicionava o aproveitamento hidreltrico conjunto reviso das fronteiras na rea pretendida pelo Paraguai. Em nota posterior, emitida pelo Brasil em 19 de setembro de 1962, o Itamaraty reafirmaria os direitos do Brasil opondo-se, portanto, a qualquer tipo de reviso dos marcos limtrofes estabelecidos em 1872 (CERVO, 2007; p.163).
162

201

fbio albergaria de queiroz

de brasileiros como de paraguaios, seguiria gerando graves incidentes. Em uma destas ocasies, um pequeno destacamento brasileiro formado por um sargento e sete soldados se instalou no local, o que culminou na pronta reao do Paraguai que viu nesta iniciativa uma atitude agressiva e inamistosa, acusao que foi prontamente rechaada pelo embaixador do Brasil em Assuno, Jayme de Souza Gomes. Dissera ele que o contingente militar fora ali instalado com o intuito de coibir a formao de movimentos insurrecionais em oposio ao recm instaurado regime militar e que, portanto, o que estava em jogo era um problema de segurana interna, nada tendo a ver com a questo lindeira, explicao que no convenceu ao Governo paraguaio que para l enviou uma comitiva chancelar, e mais um fotgrafo, para apurar os fatos ocorridos. A situao ficou ainda mais tensa quando os soldados brasileiros, trajados em indumentrias de combate, detiveram a comitiva e confiscaram os registros fotogrficos sob a alegao de que instalaes militares nacionais estavam sendo alvo de espionagem (PINTO, 2009; p.37-38; CRTES, 2009; p.27). Ainda em 1965, outro incidente envolvendo novamente um contingente militar brasileiro culminaria em protestos e na depredao da sede da Misso Cultural e Comercial do Brasil em Assuno por parte de militantes do Partido Colorado. Motivo: a incurso do referido destacamento em territrio guarani atravs de Guair o que resultou, inclusive, no envio de tropas paraguaias localidade. Quanto aos fatos, Alfredo Stroessner queixou-se formalmente ao embaixador Souza Gomes afirmando que la ocupacin brasilera por el Ejrcito sera capaz de provocar una nueva guerra entre los dos pases.164 interessante assinalar que tempos antes dos incidentes, a Cmara dos Representantes vinha fazendo declaraes pblicas enfticas em defesa dos direitos do Paraguai sobre Sete Quedas exacerbando, ainda mais, o sentimento antibrasileiro que ganhava fora em setores da imprensa e da opinio pblica guarani. Concomitantemente, em Buenos Aires parte da imprensa especulava sobre possveis conexes entre os projetos hidroenergticos brasileiros no rio Paran e as supostas pretenses hegemnicas do pas na regio. Soma-se a este quadro o fato de que no ano seguinte aos casos de Porto Coronel Renato e Guair, o governo paraguaio passou a ostentar com alardes o projeto de Yacyret-Apip, empreendimento paraguaio-argentino para o aproveitamento energtico do rio Paran no trecho contguo aos dois pases, aludindo, assim, que diferentemente da posio
164

El Radical. El ferrugiento Mutm y las turbulentas aguas del Paran. 16 de maro de 1973, p.06.

202

segurana e hidropoltica na bacia do prata

cooperativa argentina, a postura brasileira no caso de Sete Quedas era monopolstica e esbulhadora de territrios (CERVO, 2007; p.167). Sobre as implicaes geopolticas do citado projeto, o peridico Dilogo publicou, em 1971, um artigo que no passaria despercebido pela chancelaria brasileira. Intitulado Yacyret-Apip: el desafo en marcha, o texto destacava que os trabalhos da Comisso Tcnica Mista, criada em 1958 para estudar o aproveitamento do rio Paran nas imediaes das ilhas Yacyret e Apip, haviam sido colocados em marcha acelerada quando o Brasil deu passos decisivos para explorar a energia hidrulica de Saltos de Guair.165 Apontava, ainda, como resultado do pugilato brasileiro-argentino pela liderana no Cone Sul, que Yacyret-Apip e Saltos de Guair (localidade da futura usina hidreltrica de Itaipu) despontavam como pedras miliares para a concretizao das intenes de ambas as naes no tabuleiro geopoltico regional.166 Os embates diplomticos referentes ao aproveitamento energtico nos rios platinos e s suas implicaes geopolticas seguiram marcados por muitas divergncias e troca de notas oficiais, algumas delas notadamente colricas, reflexo da inegvel complexidade que envolvia o tema. Em uma das declaraes mais polmicas atribudas ao chanceler paraguaio, Ral Sapena Pastor, e amplamente noticiada em Assuno, ele teria afirmado que a Amrica conhecia muito bem a situao dos dois pases quanto questo fronteiria e que o Brasil agia por motivaes artificiais, ao que prontamente respondeu o chanceler Juracy Magalhes (jan.1966/mar.1967):
[...] lamento a falta de serenidade com que sua Excelncia trata um problema de extrema importncia para as relaes entre seu pas e o Brasil. No descerei polmica que, parece, sua Excelncia deseja. Nem pretendo comparar os dois ilustres Governos responsveis pelos destinos das duas grandes naes amigas, as quais no se tornaro inimigas pelos erros cometidos por alguns de seus dirigentes. Se de qualquer forma eu agravasse o povo paraguaio, haveria de penitenciar-me sempre de to injusta atitude [...] A causa brasileira justa e, por isso, nos inspira completa tranquilidade. De minha boca jamais partiria
Desde setembro de 1926, paraguaios e argentinos vinham tentando formalizar, sem sucesso, uma parceria para a consecuo de empreendimentos neste trecho contguo. Na ocasio, foi subscrito um convnio para legalizar o trabalho conjunto sobre navegabilidade e usos energticos em Yacyret-Apip, documento que nunca chegou a ter vigncia efetiva (ULHOA e BELLINI, 2009; p.379). No final das contas, os projetos sempre acabavam repousando dormentes nos arquivos diplomticos dos dois pases, ainda que, de tempos em tempos, ressurgissem nem que fosse como instrumento retrico de presso poltica, como no caso reportado. O projeto de uma usina hidreltrica em Yacyret s seria levado a cabo em 1973, depois que Brasil e Paraguai iniciaram o projeto binacional de Itaipu. Mais adiante, voltaremos a tratar, em pormenores, sobre estes projetos hidreltricos. 166 Documento encaminhado ao MRE em 19/11/1971 por Joo Cabral de Melo Neto, Encarregado de Negcios da Embaixada em Assuno: MRE/AH: DBP/591.7 (43); 564.61.
165

203

fbio albergaria de queiroz

uma frase como a que se contm no arrazoado divulgado pela imprensa e atribuda ao Senhor Sapena Pastor [...] no preciso refutar tal declarao em nome do Governo brasileiro, basta entreg-la ao julgamento da Histria.167

Assim se sucedeu at que Juracy Magalhes externou oficialmente ao governo paraguaio a inteno do Brasil em iniciar um projeto conjunto, em condies de igualdade, para o aproveitamento hidreltrico dos Saltos de Guair/Sete Quedas, o que foi considerado em Assuno como um aprecivel progresso para a soluo das divergncias que h tanto se arrastavam (PEREIRA, 1974; p.66). O arrefecimento dos nimos e a concretizao desta parceria considerada o marco inicial que mais tarde daria origem ao Tratado de Itaipu foram seladas com o encontro entre Juracy Magalhes e Sapena Pastor, ocorrido em 22 de junho de 1966, no Hotel das Cataratas, em Foz do Iguau, ocasio em que os dois chanceleres assinaram a Ata de Iguau ou das Cataratas, como ficou popularmente conhecida. Esse documento oficializava o interesse de ambos os pases em estudar as possibilidades de explorao dos recursos hdricos por eles compartilhados desde e inclusive o Salto Grande de Sete Quedas, ou Salto de Guair, at a foz do rio Iguau (art.IV). Dispunha, tambm, que a energia eltrica a ser produzida seria equitativamente dividida entre os dois condminos e que a cada um seria conferido o direito preferencial de compra do excedente eventualmente no utilizado por um dos scios a preo justo, a ser oportunamente fixado por especialistas dos dois pases.168 Por sua vez, Buenos Aires acompanhava com muita suspeio o desenrolar desta emergente parceria, haja vista ser a Argentina um ribeirinho de jusante estando, por isso, teoricamente suscetvel diminuio do volume de gua rio abaixo ocasionada pela repercusso de obras como a construo de barragens sobre o regime natural do rio Paran. Assim, fosse o projeto exclusivamente brasileiro ou binacional, com ou sem desvio de guas, a preocupao era unssona uma vez que, consolidado, a Argentina estaria vulnervel s pretenses de seu maior rival j que as opes de que dispunha em termos de aproveitamento energtico eram muito limitadas se comparadas s do Brasil. Portanto, o potencial hidreltrico do rio Paran dificilmente poderia ser compensado pela explorao de outros cursos dgua em territrio argentino (FILHO, 2006; p.02).
167 168

Telegrama encaminhado pela Embaixada em Assuno ao MRE, em carter secreto e urgentssimo, em 27/04/1966. MRE/ AH: AAA/DAM/DF, n. 102. O artigo IV da Ata de Iguau exclua qualquer participao de outros pases no projeto impedindo, destarte, a possibilidade dos demais ribeirinhos usufrurem da energia produzida. Dessa maneira, com o direito de compra do excedente energtico resguardado, o Brasil, alm de evitar que a Argentina, porventura, auferisse algum tipo de benefcio indireto com a futura construo de uma usina hidreltrica, tambm garantia o Paraguai atrelado sua rbita de influncia direta.

204

segurana e hidropoltica na bacia do prata

Ademais, no se tratava apenas da produo energtica, mas, sobretudo, de um novo equilbrio de poder regional que ganhava forma a partir do crescimento econmico brasileiro169 e da perda relativa de poder por parte da Argentina, com o Paraguai desempenhando papel de singular importncia nesse enfrentamento continuado, o que atestou, pois, sua privilegiada condio geopoltica, apesar de ser uma das economias mais dbeis da regio. Considerando ento os desdobramentos dos acontecimentos narrados at aqui relevante, pois, fazermos uma remisso, com propsitos ilustrativos, s previses e diagnsticos apresentados em um documento emblemtico: o relatrio informativo produzido ainda no ano de 1952 por um grupo de tcnicos brasileiros designados para avaliar naquele momento o potencial energtico de Sete Quedas/Saltos de Guair e, por conseguinte, a viabilidade futura para a execuo de projetos para sua utilizao. Observando esta que foi uma das aes embrionrias voltadas para o estudo sistemtico da Bacia do Prata, possvel notarmos como os atos hidropolticos doravante empreendidos no mbito da poltica externa brasileira se coadunavam com as recomendaes emanadas no citado documento que j prenunciava o que estava por vir ao longo dos anos vindouros ao afirmar, sobre a geopoltica das guas platinas, que:
Desde logo, parece fora de dvida que, sob os ngulos poltico, econmico e, tambm, militar, seria til aos interesses brasileiros que o principal centro econmico do Paraguai se tornasse dependente perene, quanto energia eltrica, de suprimento fornecido, com exclusividade, por usina construda pelo Brasil na fronteira comum no rio Paran. Nesse centro econmico, situam-se a prpria capital, Assuno, e a cadeia de cidades que se estende at Villarrica, compreendida, tambm, a importante regio do Paraguar. Sob este aspecto, h bvia vantagem em se admitir preferncia por Guair, por excluir de vez a inconveniente presena argentina, prxima ou futura, na matria. Instalada a usina, com a respectiva linha de transmisso para o centro econmico paraguaio, este dificilmente comportaria a instalao, no futuro, para concorrncia, de uma eventual segunda linha vinda de Iguau, com inevitvel participao argentina.170
No Brasil, a mdia anual de crescimento real do PIB, da produo industrial e da produo agrcola entre 1962 e 1967 foi, respectivamente, de 3,7%; 3,9% e 4,0%. Nos sete anos seguintes - 1968/1974 - essas taxas saltaram para 11,25%; 12,7% e 5,2% evidenciando, ainda, que o setor industrial foi o que mais contribuiu para a expanso do PIB no perodo (OLIVEIRA, 2005; p.141). Diante do otimismo decorrente deste vertiginoso crescimento, especialistas previram que se fossem mantidas estas taxas durante duas dcadas, no ano 2000 o Brasil alcanaria o posto de terceira ou quarta economia do mundo (PINTO, 2009; p.64). 170 Informativo n. 2, AH/MRE: DE/664.62 (43), expedido em 01/09/1952; p.01-02.
169

205

fbio albergaria de queiroz

Corroborando o documento supracitado, em telegrama expedido pela embaixada brasileira em Assuno, datado de 25/7/1952, o Embaixador Brasiliano Americano Freire tratou de informar ao MRE que a oportunidade ora em curso deveria ser aproveitada com a mxima brevidade uma vez que o Paraguai dada a precariedade e o excessivo custo de produo de sua energia eltrica, que era toda de origem trmica estava vivamente interessado na utilizao de suas quedas dgua para substituir o atual modelo por outro mais seguro e econmico.171 Assim, tomados como referncia os eventos compreendidos a partir das origens remotas desta linha temporal, a realidade concreta dos fatos indicava claramente que o concomitante desenvolvimento da economia paraguaia impulsionado pela parceria com o Brasil poderia significar a libertao da tradicional submisso guarani Repblica Argentina, mais um duro golpe s pretenses da Casa Rosada (CERVO, 2007; p.151). Como observaria o Itamaraty, no era de se estranhar, portanto, que houvesse fundamento substantivo nos temores de Buenos Aires de que o potencial energtico disposio do Brasil na regio sul e centro-sul somada a outros fatores, como a dimenso populacional, pudessem fazer pender irreversivelmente em favor do Brasil o equilbrio estratgico, poltico e econmico da regio (apud VIDIGAL, 2009; p.124). 3.1.1 A Declarao Conjunta de Buenos Aires 1967 J antevendo o cenrio desfavorvel que se desenhava para a Argentina, o presidente Arturo Umberto Illia (1963-1966) props, em maro de 1966, trs meses antes do encontro que resultaria na Ata de Iguau, a realizao de uma conferncia em Buenos Aires com os chanceleres dos cincos ribeirinhos do Prata. Tal proposta consumou-se quase um ano depois, quando Illia j no era mais presidente por ter sido deposto pelo golpe militar liderado pelo general Juan Carlos Ongana, em 28 de junho de 1966, episdio tambm conhecido como Revoluo Argentina. O Primeiro Encontro dos Chanceleres da Bacia do Prata aconteceu, ento, em 27 de fevereiro de 1967, reunindo os Ministros das Relaes Exteriores do Brasil Juracy Magalhes, da Argentina Nicanor Costa Mendez (artfice do encontro), da Bolvia Alberto Crespo Gutirrez, do Paraguai Sapena Pastor, e do Uruguai Lus Vidal Zaglio. Oficialmente, o encontro apresentou como objetivos estudar os problemas comuns da
171

Carta-telegrama expedida pela Embaixada em Assuno em 25/7/1952. AH/MRE: DE/664.62 (43).

206

segurana e hidropoltica na bacia do prata

rea e discutir opes para a promoo do desenvolvimento harmnico e equilibrado da regio em benefcio dos interesses comuns de seus pases. Nas entrelinhas, percebia-se que a Argentina, temendo ficar cada vez mais isolada depois dos avanos concretos nas negociaes entre o Brasil e o Paraguai sobre Sete Quedas e, ao mesmo tempo, vendo a balana de poder definitivamente pendendo em favor do Brasil ante o vigoroso programa de aproveitamento hidroeltrico que estava sendo levado a cabo no Alto Paran, no viu alternativa outra seno tentar limitar a atuao brasileira na Bacia amarrando-o a compromissos jurdicos mais amplos e inclusivos.172 Nesse intuito, nos encontros precedentes reunio, os representantes argentinos defendiam junto Comisso Preparatria que na Declarao Final a ser firmada pelos chanceleres constasse, formalmente, o compromisso de que fossem feitas trocas de informaes peridicas entre os pases e consultas prvias sobre a realizao de obras hidrulicas que pudessem afetar, em alguma medida, aos demais ribeirinhos. Na verdade, a Argentina usou a oportunidade para demonstrar todo seu ressentimento com o projeto brasileiro-paraguaio que, como explicitado na Ata de Iguau, exclua qualquer possibilidade de participao de outros ribeirinhos no projeto, bem como de exportao para terceiros da energia remanescente no utilizada pelos condminos. Em resposta s manobras brasileiras, a Argentina defendia a proposta de criao de duas usinas a jusante de Itaipu, ambas em parceria com o Paraguai: as hidreltricas de Yacyret e Corpus. Desta feita, a Argentina definitivamente demonstrou que no era um pria no jogo hidropoltico regional e que, sem sua efetiva participao, o pleno aproveitamento do potencial energtico do rio Paran seria praticamente inexequvel (PEREIRA, 1974; p.70). Portanto, no governo de Ongana (1966-1970), o projeto de cooperao sub-regional da Bacia passou a ser sistematicamente utilizado pela Argentina como instrumento para mediar a rivalidade com o Brasil numa disputa por poder e influncia geopoltica, sobretudo no que se referia ao aproveitamento energtico dos rios internacionais. Mas apesar das aparentes incompatibilidades entre as percepes e objetivos dos ribeirinhos173 sinalizarem que a adoo de normas comuns
Apesar dos governos militares que passariam a revezar o poder na Argentina, observa-se uma constante na conduo de sua poltica externa para a Bacia Platina: a invarivel concepo geoestratgica que temerariamente considerava futuros empreendimentos hidrulicos por parte do Brasil como uma ameaa aos interesses de Buenos Aires j que o polo econmico que fatalmente se irradiaria em torno destas obras, na fronteira norte da Argentina, pobre e escassamente habitada, acabaria por dar ao Brasil o domnio da regio por completo (BARBOZA, 1992). Assim, a atuao do Brasil a partir da dcada de 1960, sobretudo na esfera econmica, reviveu inquietaes quanto s declaraes de algumas lideranas brasileiras, classificadas como hegemnicas e imperialistas (ZUGAIB, 2006). 173 Em especial, de Brasil e Paraguai de um lado e da Argentina, de outro, com Bolvia e Uruguai pouco tomando partido nas controvrsias que surgiam.
172

207

fbio albergaria de queiroz

para a utilizao dos recursos da Bacia no seria tarefa fcil (CAUBET, 2006; p.124), ainda assim o encontro produziu resultados substantivos que deram os contornos iniciais para a construo de um regime hidropoltico no Cone Sul. Na Reunio de Chanceleres de Buenos Aires foi estabelecida uma agenda preliminar na qual foram definidos os temas fundamentais para a ao conjunta dos pases platinos visando ao desenvolvimento regional. Dentre os objetivos prioritrios destacavam-se: a) Facilidade e assistncia navegao, estabelecimento de novos portos fluviais e aperfeioamento dos j existentes; estudos hidreltricos com vistas integrao energtica da Bacia; instalao de servios de guas para usos domsticos, sanitrios, industriais e para irrigao; controle de cheias, inundaes e eroses; conservao da biodiversidade; b) Interconexo rodoviria, fluvial, ferroviria e area; c) Complementao regional mediante incentivos implantao de indstrias de interesse para o desenvolvimento da Bacia; d) Complementao econmica de reas limtrofes; e) Cooperao mtua em programas de educao, sade e combate s epidemias (VILLELA, 1984; p.151). Para viabilizar esta ampla agenda, decidiu-se tambm pela constituio de um rgo executivo permanente com sede em Buenos Aires o Comit Intergovernamental Coordenador (CIC) encarregado de centralizar as informaes sobre a Bacia e de coordenar a ao conjunta dos cinco ribeirinhos em parceria com as agncias nacionais especializadas de cada um.174 Apesar dos avanos, consubstanciados, sobretudo, com a criao do CIC, argentinos e brasileiros seguiam polarizando as discusses acerca da adoo de padres reguladores para o aproveitamento dos recursos da Bacia. Se os esforos argentinos concentravam-se na oficializao de um sistema de consultas prvias realizao de obras hidrulicas, o Brasil, em contrapartida, advogou exitosamente pela incluso do princpio das decises por unanimidade no mbito do CIC. Alm disso, ao final das negociaes, a meno consulta foi eliminada e a troca de informaes
174

No Brasil, o decreto n 62.606 - de 26 de abril de 1968 - instituiu, no mbito do Ministrio das Relaes Exteriores, a Comisso Nacional da Bacia do Prata (COBAP), presidida pelo titular da pasta e integrada pelo Secretrio-Geral Adjunto para Assuntos Americanos e pelos representantes dos seguintes rgos: Ministrio da Marinha, Ministrio da Fazenda, Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral, Ministrio das Minas e Energia, Ministrio dos Transportes, Ministrio do Interior, Ministrio das Comunicaes, Conselho de Segurana Nacional e Estado-Maior das Foras Armadas.

208

segurana e hidropoltica na bacia do prata

limitada aos assuntos de interesse coletivo, o que atendia aos interesses do Brasil (VIDIGAL, 2009; p.125). Sobre os resultados do encontro, acrescenta CERVO (2007; p.169) que a imprensa portenha, em geral, noticiava com muita reserva e desconfiana a intruso brasileira nos assuntos platinos. Abundavam crticas e ceticismo sob o argumento de que o projeto integracionista que se desenhava na Bacia do Prata poderia agravar as desigualdades entre o Brasil industrial e a Argentina fornecedora de produtos primrios, a esta altura muito receosa de se tornar uma mera caudatria de seu maior rival.175 A exceo foi o peridico Clarn poca defensor de uma linha de poltica externa desenvolvimentista e mais pragmtica ao externar que a Primeira Reunio de Chanceleres da Bacia do Prata havia sido um passo certo para a complementao racional de ideias, objetivos e meios para superar os obstculos que se opem a uma efetiva assistncia que d impulso ao desenvolvimento. Portanto, fazendo uma leitura da hidropoltica sul-americana deste primeiro momento, nota-se os Estados platinos claramente se percebendo como potenciais ameaas, mas, ainda assim, buscando evitar uma escalada conflituosa ante os percalos que surgiam por meio de um intenso processo poltico de ajustes mtuos. Da a acertada deciso tomada pelos chanceleres de se reunirem no ano seguinte, em Santa Cruz de la Sierra, para dar prosseguimento aos estudos e debates sobre a institucionalizao de mecanismos que viabilizassem a gesto compartilhada dos recursos da Bacia. 3.1.2 A Ata de Santa Cruz de la Sierra 1968 Conforme planejado, o segundo encontro entre os cinco Chanceleres do Prata aconteceu na cidade boliviana de Santa Cruz de la Sierra entre os dias 18 e 20 de maio de 1968, ocasio em que foi celebrada a Ata que levou o nome da cidade, documento que, alm de confirmar alguns dos compromissos previamente assumidos em Buenos Aires, tambm estabeleceu os primeiros princpios jurdicos diretores do Sistema da Bacia do Prata.
175

A Argentina figurava como o terceiro maior comprador dos produtos brasileiros, atrs apenas dos EUA e da Alemanha. Contudo, a cada ano, o Brasil impunha a renegociao da cota de trigo exportada aos argentinos como uma forma de pressionar pela ampliao da compra de manufaturados brasileiros. Prtica duramente criticada pela imprensa portenha, ela ficou conhecida como relao trigo-ao, ldima expresso da assimetria que marcava as relaes comerciais entre os dois pases (CERVO, 2007; p.172).

209

fbio albergaria de queiroz

Assim, acordou-se que seria realizada periodicamente uma Reunio de Chanceleres, tida como a instncia superior responsvel pela elaborao dos instrumentos operacionais a serem aplicados para o cumprimento do objetivo geral lanado na reunio anterior e em torno do qual as demais metas gravitavam: promover o desenvolvimento harmnico e equilibrado da regio.176 Ainda nesta reunio, foi aprovado o estatuto do CIC que, dentre outras atribuies, ficou encarregado de preparar e apresentar considerao dos Governos nacionais na reunio seguinte, em Braslia, o primeiro esboo de um tratado que dispusesse sobre a institucionalizao de regras para dar operacionalidade agncia coordenada dos cinco pases nas aes tendentes realizao dos objetivos estabelecidos. Para tal, em cumprimento incumbncia que lhe fora confiada, o CIC tomaria como base para a elaborao do tratado os anteprojetos apresentados pelos pases-membros (CAUBET, 1989; p.55). Por recomendao dos chanceleres tambm foram adotados alguns critrios de prioridade para a execuo de projetos. Determinou-se que teriam preferncia os empreendimentos que assegurassem o aproveitamento mximo dos recursos hdricos e os de baixo custo que pudessem ser executados no curto prazo e gerar efeitos multinacionais. Alm disso, figuravam na lista de critrios de anlise: a aceitabilidade geral; a amplitude dos objetivos; o efeito multiplicador; a utilizao de esforos j iniciados; a factibilidade imediata; o acesso direto dos ribeirinhos aos rios da Bacia; a melhoria das condies de navegao e a proteo das vertentes. No entanto, ressalte-se, nenhum desses critrios prevaleceriam contra as razes de carter poltico que os Governos considerassem vlidas para decidir sobre a execuo de determinados projetos (VILLELA, 1984; p.152). Ainda quanto ao assunto, interessante notar que o anteprojeto apresentado pelo Brasil mencionava, em seu artigo terceiro, que o estabelecimento de prioridades para o desenvolvimento da regio no deveria prejudicar as aes que qualquer uma das partes contratantes decidisse executar em seu territrio. Evidentemente preocupada com as repercusses das obras que o Brasil viesse a realizar, a contrapartida argentina apregoava que qualquer empreendimento hidrulico deveria
176

A institucionalizao de encontros sistemticos foi um avano fundamental para propiciar o espao e a possibilidade de um dilogo contnuo entre os ribeirinhos, mesmo em situaes tensas e pouco favorveis. Neste aspecto, decidiu-se que seriam realizadas reunies ordinrias, uma vez por ano, e extraordinrias, mediante convocao efetuada pelo CIC por solicitao de pelo menos trs das Partes Contratantes sendo que as decises tomadas, em qualquer situao, requerero sempre o voto unnime dos cinco pases.

210

segurana e hidropoltica na bacia do prata

levar em considerao os interesses dos demais ribeirinhos que, de alguma forma, se encontrassem a ele vinculados.177 O documento resultante do encontro a Ata de Santa Cruz de la Sierra representou oficialmente, conforme o Itamaraty, um instrumento til de cooperao e um esforo de entendimento que confirmava que o desenvolvimento multilateral integrado da Bacia do Prata correspondia a uma aspirao facilmente identificvel na opinio pblica dos cinco pases. Ponderando sobre o contexto dos fatos, a Embaixada do Brasil em Buenos Aires qualificou o encontro em Santa Cruz de la Sierra como teatro de uma reao brasileira orientao que pretendia infundir a Argentina na primeira Conferncia. No obstante, quanto aos pontos principais da proposta geral de identificao dos problemas bsicos para a consecuo de um desenvolvimento multinacional integrado, houve um alinhamento entre os dois pases, tal qual externado pela chancelaria brasileira (VIDIGAL, 2009; p.127). Por fim, para a compreenso dos desdobramentos posteriores s duas primeiras Reunies de Chanceleres do Prata, relevante observar que as declaraes de Buenos Aires (1967) e Santa Cruz de la Sierra (1968), consideradas os alicerces do futuro Tratado da Bacia do Prata (1969), refletiram em muitas de suas proposies a filosofia das Regras de Helsinque (1966), como visto, um arcabouo normativo inovador e um divisor de guas entre o direito internacional fluvial clssico e o moderno. Entre as disposies expressas nas Regras de Helsinque e incorporadas por ambas as declaraes destacou-se a adoo de uma abordagem unitria do conjunto da bacia, e no apenas de um curso dgua isoladamente considerado. Com isso, sua aplicabilidade instrumental estendia-se a qualquer parte do territrio que, em alguma medida, estivesse vinculado a uma determinada estrutura hidrogrfica ou, nos termos das Regras de Helsinque, a uma bacia de drenagem internacional, raciocnio que inspiraria sobremodo os redatores do Tratado da Bacia do Prata, marco regulatrio e artfice do nascente regime hidropoltico platino.

177

Apesar de reconhecer o princpio jurdico de que a ningum facultado causar danos a outrem, o Brasil se ops s colocaes argentinas, em especial reivindicao da obrigatoriedade de consultas prvias para a realizao de obras que pudessem alterar o regime de rios internacionais. Braslia alegava que a tese sustentada atentava contra os direitos soberanos do pas uma vez que abria espao para a indevida ingerncia estrangeira no processo de desenvolvimento nacional que dependia, em boa medida, do sucesso dos empreendimentos hidrulicos planejados. Em outras palavras, a institucionalizao deste princpio permitiria a virtual paralisao de toda atividade do Brasil na parte de seu territrio em que flussem guas, direta ou indiretamente, para o rio da Prata (VIDIGAL, 2009; p.129).

211

fbio albergaria de queiroz

3.1.3 O Tratado da Bacia do Prata e seus desdobramentos: 1969-1971 A primeira etapa das discusses em torno do esboo de um Tratado para institucionalizar o uso dos recursos platinos baseou-se nos anteprojetos apresentados por Brasil, Bolvia e Paraguai, ainda em 1967. O texto resultante, amplamente inspirado na proposta brasileira, foi em seguida submetido ao exame dos representantes do Uruguai e da Argentina cujas consideraes, agregadas ao original, culminaram em um documento unificado encaminhado para a apreciao do CIC. Ao fim de 1968, o Comit Intergovernamental iniciou a segunda etapa das discusses, endereando o instrumento normativo obtido apreciao dos governos interessados. Para chegar aos termos finais do Tratado, um longo embate foi travado sobre certos aspectos normativos, particularmente quanto ao caput do artigo primeiro, esboado pelo Brasil, mas efusivamente contestado pela Bolvia. Um ms antes do incio da Primeira Reunio Extraordinria de Chanceleres, em Braslia, o embaixador boliviano no CIC props ao seu colega brasileiro, Antonio Azeredo da Silveira, que na redao do caput178 constasse logo aps o termo de suas reas de influncia direta e pondervel, a seguinte colocao: levando-se em considerao a necessidade das zonas menos desenvolvidas da Bacia, em especial nos pases de menor desenvolvimento relativo, o que poderia protelar perigosamente a negociao do Tratado. Segundo relato de Azeredo da Silveira, a proposta de La Paz foi prontamente rechaada pelos outros pases, com destaque para os argentinos que consideravam o texto apresentado pelo Brasil como sendo aceitvel e satisfatrio ainda que julgassem indispensvel se chegar a uma soluo com a Bolvia. Para tal, e contando com a anuncia do Brasil, sugeriu o embaixador argentino, Jorge Mazzinghi, que a expresso pases de menor desenvolvimento fosse substituda por zonas de menor desenvolvimento econmico. A justificativa brasileira para apoiar o critrio zonal sustentava-se no argumento de que o conceito de pas de menor desenvolvimento relativo, quando transposto ao equacionamento do problema da integrao da infraestrutura fsica, sobretudo se a unidade geogrfica em considerao uma bacia hidrogrfica, serve apenas para criar perplexidades. Isso porque tais bacias compreendem, em geral, apenas parte dos territrios dos pases interessados e, mesmo assim, de modo nem sempre coincidente com o critrio que poderia qualificar o desenvolvimento do pas como um todo.
178

Art. 1, caput: As Partes Contratantes convm em conjugar esforos com o objetivo de promover o desenvolvimento harmnico e a integrao fsica da Bacia do Prata e de suas reas de influncia direta e pondervel.

212

segurana e hidropoltica na bacia do prata

Por sua vez, o embaixador paraguaio declarou que poderia ser levado, em um primeiro momento, a apoiar a posio boliviana por conta da semelhante condio de desenvolvimento do pas guarani, mas que, objetivamente, no poderia concordar com a tese de La Paz, pois o nico critrio a se adotar na Bacia seria justamente o de zonas de menor desenvolvimento, tal qual oportunamente sugerido pelos representantes de Brasil e Argentina. O embaixador uruguaio, que at ento vinha adotando uma postura mais discreta, demonstrou-se inclinado a aceitar a ideia de Mazzinghi, alm de apoiar a posio majoritria de que em Braslia os chanceleres se limitassem a abonar o texto, insuscetvel de modificaes, para, ento, assin-lo. Lembremo-nos que, historicamente, este pequeno pas experimentou uma relao de profunda dependncia econmica com a Argentina e o Brasil e, por isso, o alinhamento com seus dois maiores vizinhos era mais do que esperado. Fechava-se, assim, qualquer possibilidade de apoio tentativa solitria da Bolvia de protelar para a prxima Reunio de Chanceleres discusses adicionais concernentes aos aspectos redacionais do Tratado. Ao interlocutor boliviano, isolado e visivelmente constrangido, restou declarar que transmitiria sua chancelaria o texto proposto pelo Brasil assim como as ponderaes feitas pelas demais delegaes, mas deixando claro, todavia, que recebera instrues peremptrias no sentido de defender intransigentemente a permanncia da expresso pases de menor desenvolvimento. Isso porque na tica de seu Governo, o texto original equivaleria, no fundo, a igualar zonas menos desenvolvidas de pases de maior e menor desenvolvimento diluindo, desta maneira, o princpio do desenvolvimento relativo. Dada a delicada posio em que se encontrava a Bolvia, segundo Azeredo da Silveira, por conta da inexperincia de sua chancelaria, no restou opo outra seno demover-se da posio intransigente em que arriscadamente se colocara. Afinal, La Paz assumiria todo o nus e responsabilidade por um eventual adiamento da Reunio de Chanceleres que se aproximava: um alto preo a pagar e, possivelmente, com graves consequncias. Resultado: como esperado, o pleito boliviano no obteve xito.179 No obstante, divergncias e desconfianas colocadas parte, pelo menos momentaneamente, por oportunidade da Primeira
179

Informaes constantes nos telegramas encaminhados pela Embaixada em Buenos Aires ao MRE, em carter confidencial e urgentssimo, em 28, 29 e 31/03/1969: MRE/AH_DBP/581(40a).

213

fbio albergaria de queiroz

Reunio Extraordinria dos Chanceleres da Bacia do Prata,180 realizada em Braslia, em 23 de abril de 1969, foi ento assinado na presena de observadores e de representantes de organismos internacionais e dos governos do Canad, Estados Unidos, Peru e Portugal, o Tratado da Bacia do Prata.181 Com objetivos amplos, explicitados em apenas oito artigos, o Tratado constituiu um acordo-quadro182 que foi se tornando operacional atravs de uma srie de outros acordos e resolues complementares resultantes das Reunies de Chanceleres que se consolidaram, ainda que desprovida de personalidade jurdica prpria, como uma importante instncia decisria no mbito do Sistema da Bacia do Prata. O prembulo e o caput do artigo primeiro resumem bem seu teor geral. Os textos citados relatam que persuadidos de que a ao conjugada permitir [...] o timo aproveitamento dos grandes recursos da regio e assegurar sua preservao para as geraes futuras atravs da utilizao racional dos aludidos recursos as partes contratantes convm em conjugar esforos com o objeto de promover o desenvolvimento harmnico e a integrao fsica da Bacia do Prata e de suas reas de influncia direta e pondervel. Um primeiro aspecto que merece reflexo refere-se ao fato de o Tratado propor a integrao fsica sem instituir ou sugerir, em momento algum, a criao de organismos supranacionais, segundo VILELLA (1984; p.155) por conta da forte resistncia dos ribeirinhos de se submeterem a qualquer tipo de proposio que vislumbrasse a transferncia de atribuies circunscritas agncia soberana dos Estados a rgos que, porventura, viessem a ditar-lhes diretivas.183
Simultaneamente, teve incio a Terceira Reunio Ordinria dos Chanceleres do Prata para deliberar sobre a agenda de trabalho do CIC e as resolues e recomendaes emanadas da reunio ordinria precedente, em Santa Cruz de la Sierra. Os instrumentos de ratificao foram depositados na seguinte ordem: Brasil em 15/10/1969; Paraguai em 11/02/1970; Argentina em 22/05/1970, Uruguai em 25/05/1970 e a Bolvia em 15/07/1970. Como disposto em seu art.VIII, 1, sua entrada em vigor aconteceu trinta dias aps o depsito do ltimo instrumento de ratificao passando o citado instrumento, portanto, a produzir efeitos jurdicos efetivos a partir do dia 14 de agosto de 1970. 182 Tambm conhecidos como guarda-chuva, os acordos-quadro estabelecem marcos gerais de cooperao, devendo ser complementados por instrumentos posteriores - como os Ajustes Complementares ou os Programas Executivos - que implementem seus amplos dispositivos no plano concreto. Geralmente, esses tipos de acordos definem o arcabouo institucional que orienta a execuo da cooperao (MRE/DAI, 2008; p.06). 183 Dois anos aps o Tratado da Bacia do Prata foi institudo, na IV Reunio de Chanceleres, em Assuno, o FONPLATA Fundo Financeiro para o Desenvolvimento dos Pases da Bacia do Prata - entidade supranacional dotada de personalidade jurdica internacional e, por isso, considerada o nico rgo do Sistema da Bacia do Prata qualificado como sujeito do direito internacional. Resultado da proposta originalmente apresentada pelo governo uruguaio, ainda em Santa de Cruz de la Sierra (1967), o FONPLATA foi concebido para apoyar tcnica y financieramente la realizacin de estudios, proyectos, programas, obras e iniciativas que tiendan a promover el desarrollo armnico y la integracin fsica de los pases miembros de la Cuenca del Plata. Seu Estatuto Constitutivo foi celebrado durante a VI Reunio de Chanceleres realizada em Buenos Aires, em 12 de junho de 1974, em conformidade com o que fora disposto na Resoluo n.5 (IV), instrumento que determinou sua criao. Sua sede localiza-se em Sucre, na Bolvia (Fonte: http://www.fonplata.org/institucional).
180 181

214

segurana e hidropoltica na bacia do prata

Essa posio claramente percebida em declaraes de importantes integrantes da elite decisria chancelar como Jorge Mazzinghi e Juracy Magalhes. Para Mazzinghi: a criao de um organismo poderia trazer como consequncia o fato de que a figura dos governos ficasse de algum modo diluda dentro da organizao [...] e isto seria distanciar-se do esprito da Reunio de Buenos Aires de 1967. Por sua vez, o chanceler brasileiro externou o compartilhando do Itamaraty com a hiptese argentina ao declarar incisivamente que:
o carter essencial deste esforo comum o de coordenar, sob a gide de cada Estado, as atividades que podem repercutir em toda a rea, sem sacrifcio da soberania, da fisionomia de cada pas e dos particularismos regionais que enriquecem, de maneira por vezes misteriosa, o esprito da comunho nacional (ZEBALLOS, 1967 apud VILELLA, 1984; p.155).

Outro ponto notrio refere-se ao espao fsico de sua aplicabilidade. Ao circunscrever sua validade normativa Bacia do Prata e s suas reas de influncia direta e pondervel v-se, mais uma vez, uma remisso s Regras de Helsinque ao denotar, pois, uma proximidade com o conceito de bacia de drenagem internacional, muito embora o texto tenha sido totalmente omisso em adotar uma definio quanto ao status taxonmico da Bacia do Prata. Ainda quanto ao artigo primeiro, no pargrafo nico o Tratado dispe que para alcanar os objetivos propostos os ribeirinhos promovero, no mbito da Bacia, a identificao de reas de interesse comum e a realizao de estudos, programas e obras, bem como a formulao de entendimentos operativos ou instrumentos jurdicos que estimem necessrios e que propendam: a) facilitao e assistncia em matria de navegao; b) utilizao racional do recurso gua, especialmente atravs da regularizao dos cursos dgua e seu aproveitamento mltiplo e equitativo. c) preservao e ao fomento da vida animal e vegetal. d) Ao aperfeioamento das interconexes rodovirias, ferrovirias, fluviais, areas, eltricas e de telecomunicaes. e) complementao regional mediante a promoo e estabelecimento de indstrias de interesse para o desenvolvimento da Bacia. f) complementao econmica de reas limtrofes. g) cooperao mtua em matria de educao, sade e luta contra as enfermidades.
215

fbio albergaria de queiroz

h) promoo de outros projetos de interesse comum e em especial daqueles que se relacionam com o inventrio, avaliao e o aproveitamento dos recursos naturais da rea. i) Ao conhecimento integral da Bacia do Prata. Novamente, vemos aqui a influncia do nascente direito fluvial moderno. Ao mencionar a utilizao racional do recurso gua e seu aproveitamento mltiplo e equitativo, os itens b e c do elenco supracitado espelham, com notvel nitidez, os art. 4, 5 e 10 das Regras de Helsinque que, em suma, propem a utilizao dos recursos hdricos para diversas finalidades, mas desde que aqueles que deles dependem sejam resguardados de externalidades sensveis decorrentes das aes empreendidas por quaisquer ribeirinhos nos cursos dgua compartilhados. Apesar dos avanos alcanados, os desentendimentos entre Brasil e Argentina, alimentados pelas velhas vises geopolticas que insistiam em ladear o processo de cooperao e a conduta ordinria da diplomacia, robusteciam-se. Em janeiro de 1970, o engenheiro argentino, Guillermo Cano, um dos partcipes na redao das Regras de Helsinque e exmio conhecedor do direito fluvial internacional, assumiu o cargo de Secretrio de Estado dos Recursos Hdricos. Por pedido do presidente Roberto Marcelo Levingston (junho/1970maro/1971), Cano dissertou acerca da importncia geopoltica da Bacia do Prata para a Argentina. No documento redigido, ele afirmava que o ponto crtico nas relaes internacionais regionais residia na execuo de um plano-mestre por parte do Brasil sobre hidroeletricidade e controle dos caudais e que, sob um ponto de vista poltico, a agressividade brasileira em matria de represas sobre o trecho superior do Sistema do Prata exigia mais do que presena e boa vontade.184 Na II Reunio de Peritos do Recurso gua, realizada na capital boliviana, em 28 de abril de 1970, o Itamaraty demonstrou desagrado diante das declaraes do agora embaixador e novo representante argentino no CIC. Ao assinalar que, como um dos autores das Regras de Helsinque, considerava que tanto o Tratado da Bacia do Prata como o CIC foram criados para dar vigncia queles princpios, as palavras de Cano
184

Documento encaminhado ao MRE pela Embaixada em Buenos Aires, em carter confidencial, em 02/02/1970: MRE/ AH_DBP/581 (40a). A controvrsia entre os dois pases referia-se, principalmente, s obras realizadas no trecho sucessivo do alto Paran e seus afluentes, como a Usina hidreltrica brasileira de Jupi (juntamente com as hidreltricas de Ilha Solteira e Trs Irmos, Jupi compe o Complexo de Urubupung, responsvel pela gerao de 4,6 milhes de quilowatts para os estados de So Paulo, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais e Gois), e rea de Sete Quedas para a qual a Comisso Interestadual da Bacia Paran-Paraguai (brasileira) possua um projeto - a usina de Umerarama, com capacidade para fornecer dez milhes de kW ao Brasil e ao Paraguai. Ocorre, entretanto, que a Argentina tinha tambm um projeto de cinco milhes de kW para uma central que se localizaria mais de 100 km abaixo.

216

segurana e hidropoltica na bacia do prata

causaram mal estar em Braslia que atribua s citadas Regras um carter meramente simblico no contexto platino, desprovidas de quaisquer meios capazes de gerar obrigaes para os Estados. Salientava, ainda, que confirmada a ruptura do suposto consenso que parecia existir, o Brasil temia pelo fracasso da reunio uma vez que no haveria bases polticas mnimas para que os objetivos almejados fossem alcanados diante da interpretao distorcida que o representante argentino pretendia dar a todo o processo institucional em que se empenhavam os pases do Prata. A posio advogada pelo Brasil era de que respeitados de um lado a soberania dos ribeirinhos de montante e, do outro, a fidelidade ao Direito Internacional e boa convivncia entre naes vizinhas e amigas, seria possvel encontrar solues prticas e realistas. Neste sentido, a delegao brasileira externou, ainda nos encontros preparatrios para a II Reunio de Peritos do Recurso gua, a preocupao do pas em cercar seus projetos hidreltricos de todas as garantias tcnicas necessrias para preservar os interesses legtimos dos ribeirinhos inferiores. Segundo Azeredo da Silveira, os projetos hidreltricos brasileiros conformavam-se com essa doutrina, elaborada como um corpo conceitual homogneo e coerente a ser aplicado tambm Bacia Amaznica, onde o Brasil encontrava-se em situao geogrfica inversa Bacia do Prata. Isso porque, enquanto no sul do continente o pas domina os rios internacionais desde suas cabeceiras, ao norte, na Bacia Amaznica, ele figura como um ribeirinho de jusante. Entretanto, apesar da duplicidade geogrfica do pas quanto s duas principais bacias hidrogrficas da Amrica do Sul, o Itamaraty afirmava peremptoriamente que o Brasil estava determinado a no aceitar a proposta sustentada pela delegao argentina. Sua argumentao baseava-se na premissa de que a instituio de um estatuto jurdico supranacional para disciplinar o uso dos recursos hdricos da Bacia mediante o princpio da consulta prvia compulsria atentaria contra o exerccio da soberania brasileira.185 V-se, desta forma, como acertadamente pontuou CAMILIN186 (1969; p.26), que fossem frias ou cordiais, indiferentes ou cooperativas, por ao ou por omisso, as relaes Brasil-Argentina continuavam na coordenao tcita da hidropoltica sul-americana, assim como em outras reas da agenda regional.
185

186

Documento encaminhado pela Secretaria de Estado das Relaes Exteriores, em carter confidencial e urgente, Embaixada em La Paz, em 25 de maro de 1970. MRE/AH: AAA/DBP/581. (40a). Dentre outros cargos, Oscar Camilin foi embaixador da Argentina no Brasil (1976-1981) e Redator-Chefe do jornal El Clarn (1965-1972).

217

fbio albergaria de queiroz

E neste momento, o eixo bipolar gravitava, por um lado, em torno da necessidade defendida pela Argentina de que todas as obras hidrulicas se subordinassem, segundo o Chanceler Costa Mndez, a certas normas de direito internacional j que elas no estariam isentas de causar prejuzos s populaes ribeirinhas situadas rio abaixo, embora no se pudesse afirmar que necessariamente viriam elas a causar tais prejuzos. Por outro lado, o Brasil se contrapunha a estas conjecturas por considerar desnecessria a exigncia de consultas intergovernamentais como condio para a realizao destas obras j que no se apoiavam em razes vlidas de carter tcnico ou mesmo jurdico. Portanto, as demandas dos ribeirinhos de jusante no deveriam se dirigir contra as obras propriamente ditas realizadas pelos Estados de montante, no pleno exerccio de sua soberania e dentro de seu territrio, mas a eventuais externalidades acarretadas sobre o volume e qualidade das guas. Foi assim, margeados pelos pontos sensveis derivados deste embate, e desejosos, sobretudo, de estabelecer princpios diretores para orientar os trabalhos voltados para a aplicao do Tratado da Bacia do Prata, que os cinco Ministros das Relaes Exteriores dos pases platinos deram incio IV Reunio de Chanceleres, realizada em Assuno entre os dias 01 e 03 de junho de 1971, a primeira sob os auspcios do Tratado da Bacia do Prata.187 Desse encontro resultou a criao de uma instituio especializada para o financiamento de projetos na Bacia do Prata (FONPLATA), uma Ata Final e vrias resolues, dentre as quais a Resoluo n. 25(IV) que, por sua mpar relevncia, ficou tambm conhecida como Declarao de Assuno sobre a utilizao dos cursos dgua internacionais ou, simplesmente, Declarao de Assuno, tida por muitos, nas palavras do embaixador Joo Hermes Pereira de Arajo, como:
187

vspera do encontro, os principais peridicos j prenunciavam as dificuldades que estavam por vir, como o argentino La Opinin cuja linha dos comentrios assinalava um possvel enfrentamento entre Argentina e Brasil em torno da poltica energtica no rio Paran. Citava, ainda, que devido s obras hidreltricas brasileiras no Paran, muitos peritos argentinos temiam pela gerao de transtornos sensveis no caudal do rio na zona argentina, comprometendo gravemente a sua navegabilidade. Quanto ao Paraguai, a posio do pas foi avaliada como equidistante entre os interesses argentinos e brasileiros, numa poltica tendente a capitalizar as vantagens diplomticas que pudessem derivar de uma disputa entre ambos os pases. Em outra nota, o peridico afirmou que o Paraguai se inclinava cada vez mais pela aliana com o Brasil com quem projetava construir em comum a maior represa hidreltrica do mundo, mas que, por enquanto, a Argentina contava com o apoio certo do Uruguai e Bolvia. J a Folha de So Paulo denunciou que vrios setores da opinio pblica argentina pressionavam o Governo pela aprovao do princpio da consulta prvia. Dizia, tambm, que a posio da chancelaria brasileira j estava definida e que, em Assuno, o chanceler Mario Gibson Barboza (1969-1974) deveria neutralizar qualquer crtica a esta posio. Alm de Gibson Barboza, compunham a delegao brasileira, dentre outros mais, o Embaixador em Buenos Aires e no CIC, Azeredo da Silveira; o Embaixador em Assuno, Lauro Escorel de Moraes; o General Amyr Borges Fortes, representando o Ministrio de Minas e Energia/Eletrobrs; os Capites de Mar e Guerra, Joo Oswaldo Pirassununga e Newton Braga Faria, representando, respectivamente, o Estado Maior das Foras Armadas e do Ministrio da Marinha. (Extratos citados no telegrama n.216, datado de 02 de junho de 1970: MRE/ AH_DBP/DCO/581 (40a).

218

segurana e hidropoltica na bacia do prata

uma das pedras angulares sobre a qual repousa o esquema cooperativo em curso na Bacia, seja por constituir o dispositivo jurdico que regula a matria, seja pelo fato de haverem os seus princpios orientado os dois atos internacionais relativos a aproveitamentos hidreltricos binacionais mais importantes, em vigor na regio, que expressamente a eles se referem: o Tratado de Itaipu e o Tratado de Yacyret (apud VILLELA, 1984; p.170).

Sobre a Declarao de Assuno consolidaram-se as bases nas quais prosseguiriam os estudos em matria de aproveitamento de rios internacionais. Em sntese, neste documento seminal consignaram-se oito pontos, ou princpios bsicos, disciplinando: a troca de dados hidrogrficos e meteorolgicos (3 e 4), intercmbio cartogrfico, hidrogrfico e condies de navegabilidade dos cursos dgua (5, 6 e 7), conservao dos recursos biolgicos (8). Quanto aos princpios jurdicos fundamentais (1 e 2), sobre os quais nos deteremos a seguir, diz o texto que: 1) Nos rios internacionais contguos a soberania compartilhada entre os Estados ribeirinhos e qualquer aproveitamento de suas guas dever ser precedido de um acordo bilateral; 2) Nos rios internacionais de curso sucessivo, no sendo compartilhada a soberania, cada Estado pode aproveitar as guas conforme suas necessidades, desde que no cause prejuzo sensvel a outro Estado da Bacia; Assim, na classificao usual do Direito Internacional Pblico, os rios platinos, a um tempo, oferecem problemas de rios internacionais contguos por sua funo limtrofe e, tambm, os de rios internacionais sucessivos por atravessarem regies de certos Estados. Por isso, nas entrelinhas da Declarao de Assuno possvel depreender-se algumas concluses substantivas e, igualmente, paradigmticas, como bem explica CAUBET (2006; p.125-127). Em primeiro lugar, quanto aos rios contguos, por ser sua utilizao precedida por acordo prvio de carter bilateral, no houve, consequentemente, abertura para que os demais ribeirinhos no contguos, fossem eles de jusante ou montante, opinassem ou avaliassem as medidas empreendidas pelos ribeirinhos contguos. J quanto aos cursos dgua sucessivos, os Estados ficavam livres para dar ao seu trecho o uso que lhes aprouvesse estando condicionados, to somente, ao seu prprio juzo desde que resguardado o princpio de que a outrem no fossem causados danos sensveis e permanentes.

219

fbio albergaria de queiroz

Dessa forma, ambos os pontos satisfaziam plenamente aos propsitos brasileiros, primeiramente por no fazer qualquer referncia consulta prvia para a utilizao de rios sucessivos e, em segundo lugar, por chancelar as regras jurdicas consagradas pelo entendimento jurisprudencial nacional. Assim, o pas conseguiu que prevalecessem seus pontos de vista por meio de um instrumento multilateral formal aprovado por unanimidade, com todas as consequncias poltico-jurdicas inerentes a esse ato. E foi exatamente tal fato, a aprovao da Resoluo n.25 (IV) por unanimidade, um aspecto amplamente explorado pela chancelaria brasileira, especialmente para colocar sob os holofotes o consentimento externado pela Argentina j que, notadamente, o pas vinha se contrapondo de maneira contumaz ao Brasil para incorporar aos instrumentos normativos do Sistema do Prata a exigncia de consultas prvias para a utilizao de rios internacionais sucessivos. Na oportunidade da aprovao da Declarao de Assuno, em 03 de junho, Gibson Barboza, visivelmente satisfeito com os resultados alcanados, afirmou que com tal ato o Brasil passava ... dali em diante, a constituir a mais forte e inviolvel proteo contra as objees da Argentina construo da hidreltrica brasileiro-paraguaia (BARBOZA, 1992; p.110). A Declarao de Assuno gerou, portanto, um grande constrangimento ao Palcio de San Martn j que sua assinatura representou uma total incongruncia entre o que a Argentina pensava e defendia e o que ela efetivamente subscreveu (LLAVER, 1979; p.27). Sobre o episdio, observaria Guillermo Cano (apud CAUBET, 2006; p.126-7) que o voto pela Argentina, em 1971, do art.2 da Resoluo n.25 de Assuno, que diz que nos rios sucessivos a soberania no compartilhada, foi um faux pas de nosso Ministrio no seio do Prata. No obstante a aprovao da Resoluo 25(IV), a delegao argentina retomaria a proposta de institucionalizao do princpio da consulta prvia compulsria logo em seguida, durante a III Reunio do Grupo de Peritos do Recurso gua, iniciada em 29 de junho de 1971, como se nada houvesse acontecido. Com efeito, para subsidiar esta ousada investida, o pas buscou celebrar acordos bilaterais com seus vizinhos, incluindo um rival histrico: o Chile, reafirmando, pois, a defesa da consulta prvia em empreendimentos em rios internacionais. O Brasil prontamente rechaou tal manobra afirmando, por meio de notas oficiais, que as aes protagonizadas pela Argentina contrastavam com a letra e o esprito da Declarao de Assuno. Segundo o Itamaraty:
220

segurana e hidropoltica na bacia do prata

Esses documentos tinham em comum a recproca aceitao, por parte dos que os assinavam, do princpio da consulta prvia no aproveitamento de rios internacionais. Preocupada em criar antecedentes que a apoiassem num eventual pleito com o Brasil, a Argentina desdenhou a defesa de sua soberania no que diz respeito ao aproveitamento dos recursos naturais dentro de seu territrio. A posio do Chile era cmoda, pois um ribeirinho inferior da Argentina (Fataleufu): o mesmo em relao com o Uruguai (apud VIDIGAL, 2009; p.131).

Notadamente, a estratgia argentina buscou construir, passo a passo, uma base de argumentao consistente para eventualmente levar a questo da futura construo de Itaipu Corte Internacional de Justia, sob a alegao de que o Brasil estaria empenhado na execuo de um projeto que poderia causar prejuzos sensveis ao pas sem, contudo, externar qualquer preocupao em consult-la previamente. Por fim, quanto criao de um ente financeiro autnomo com as caractersticas de um banco sub-regional o futuro FONPLATA assunto que tambm dominou as discusses em Assuno, via-se, novamente, as diferenas entre Brasil e Argentina aflorarem polarizando, ainda mais, esta disputa geopoltica. A criao de um fundo desta natureza era reivindicao que j vinha de alguns anos e que refletia um grande anseio dos pases de menor poder econmico relativo: Bolvia, Uruguai e Paraguai. Diferentemente, o Brasil defendia a criao de um mecanismo que aproveitasse as instituies financeiras j existentes em cada pas que, por sua vez, teriam a responsabilidade de gerir fundos especiais e exclusivos a serem aplicados nos projetos voltados para o desenvolvimento da Bacia. Contrrios tese brasileira, os trs pases mantiveram-se firmes no entendimento de que a criao de um ente multilateral dotado de personalidade jurdica prpria era a melhor opo.188 Aproveitando-se da oportunidade, a Argentina, que tambm se opunha ideia de um organismo multilateral autnomo, moveu-se pragmaticamente, mas com cautela, procurando dar a impresso de que era partidria da causa dos pases de menor desenvolvimento relativo expondo, ainda mais, a desconfortvel posio em que se achava o Brasil. Em tais circunstncias, mesmo avesso ideia de um ente concebido nestes moldes, o pas acabou cedendo e anuindo com o projeto do FONPLATA, nas palavras de Gibson Barboza, um verdadeiro punctum dolens, ou ponto sensvel, das negociaes no CIC e tema de fundamental importncia para
188

Em ambas as propostas, caberia ao Brasil e Argentina financiar o maior aporte de recursos alocados, um tero para cada um, enquanto Bolvia, Paraguai e Uruguai arcariam com o tero restante.

221

fbio albergaria de queiroz

as prprias possibilidades de sucesso do processo de institucionalizao em curso no Prata.189 A diplomacia argentina, por conseguinte, tratou os resultados obtidos em Assuno como uma vitria e no como avano na cooperao bilateral com o Brasil aguando, sobremodo, a campanha antibrasileira desencadeada pela imprensa portenha, crtica das aes repressivas do Brasil. Essas manobras causaram, igualmente, o descontentamento do Itamaraty com a forma como o Palcio de San Martn conduziu os fatos levando Azeredo da Silveira a queixar-se formalmente ao seu par, o embaixador Boatti Ossorio (VIDIGAL, 2009; p.130; 136). Em suma, da Declarao Conjunta de Buenos Aires (1967) Declarao de Assuno (1971), um rduo caminho foi percorrido, por vezes marcado por antagonismos e percepes conflitantes quanto a vencidos e vencedores. Contudo, entremeando altos e baixos, este perodo testemunhou o nascimento de um regime hidropoltico internacional erigido base de conjuntos de princpios, normas e procedimentos decisrios, implcitos ou explcitos, ao redor dos quais convergia, ainda que de forma incipiente e, por vezes, frgil, a agncia coordenada dos atores integrantes da Bacia do Prata. O perodo retratado demonstrou, outrossim, o quo politizada a questo hidropoltica no Cone Sul e, por conseguinte, o papel central que o assunto ocupou na agenda regional de segurana. Entretanto, apesar da consistncia que assumia este acervo normativo, muitos conflitos de interesse pareciam incontornveis, como as disputas decorrentes da execuo de grandes projetos hidrulicos, tema que seguiu como ponto de elevada tenso no tabuleiro geopoltico regional e em torno do qual ocorreram vrios movimentos de securitizao na tentativa de aloc-lo para a arena decisria situada alm das regras ordinrias da esfera poltica convencional. Nesta nova fase da hidropoltica platina, no exato momento em que tomava forma concreta o projeto de construo da Usina Hidreltrica de Itaipu entre Brasil e Paraguai, a apenas 16 km da fronteira argentina, Buenos Aires voltou a questionar a explorao dos recursos hdricos em rios internacionais de curso sucessivo retomando, pois, sem qualquer embarao, a tese da obrigatoriedade da consulta prvia aos ribeirinhos de jusante. O Brasil, por outro lado, apoiava-se no recente entendimento consagrado pela Resoluo n.25(IV) de indenizao a posteriori e, somente,
189

Documento encaminhado por Mario Gibson Barboza ao presidente da Repblica, General Emlio Garrastazu Mdici, em carter confidencial, em 18 de maro de 1971. MRE/AH, DTPB/74/581 (40a).

222

segurana e hidropoltica na bacia do prata

em caso de danos sensveis causados a outrem sem, contudo, qualquer obrigao de acerto precedente execuo da obra planejada. Iniciava-se, assim, mais um episdio do embate entre os dois principais atores do subcontinente. 3.2 Conflito e cooperao no Condomnio Hidroenergtico do Prata: do Tratado de Itaipu ao Acordo Tripartite Corpus-Itaipu Como sabido, o rio Paran cumpre importante funo lindeira ao separar, simultaneamente, o Paraguai do Brasil e da Argentina, sendo este aspecto um fator estratgico determinante na formulao e conduo dos projetos referentes explorao dos recursos hdricos compartilhados pelos trs ribeirinhos e, por conseguinte, para o equilbrio de poder regional. Mais precisamente, o Paran delimita a fronteira do Brasil com o Paraguai ao longo de 190 quilmetros quando, ento, o rio Iguau nele desemboca. A partir da Foz do Iguau, o rio repete seu papel contguo ao promover o encontro dos dois pases com a Argentina formando a Trplice Fronteira ao tempo em que, adentrando totalmente em solo argentino, desta vez como rio sucessivo, passa a percorrer a direo sul rumo ao seu destino final, o Atlntico, como ilustra o mapa abaixo:

Foz do Iguau

Fonte: http:/ / sosriosdobrasil.blogspot.com

Fig. 3.4: Rio Paran

223

fbio albergaria de queiroz

Se, por um lado, Brasil e Paraguai idealizaram a explorao conjunta de seu trecho limtrofe atravs do empreendimento binacional de Itaipu, a Argentina, por sua vez, no tardou em responder manobra brasileira propondo ao Paraguai parceria igualitria no tocante aos projetos das usinas de Yacyret-Apip e Corpus. Em uma posio geopoltica muito favorvel, e procurando valer-se das dissonncias entre Brasil e Argentina, o pas guarani consolidava-se cada vez mais como um verdadeiro emirado hidroenergtico, um pas eminentemente exportador de energia eltrica e um parceiro estratgico de ambos j que, nos trs casos, ele entraria como scio em condies de igualdade. Confirmando a confortvel condio paraguaia nesta situao, no discurso de encerramento de sua campanha eleitoral, pronunciado no dia 07 de fevereiro de 1973, Stroessner referiu-se aos projetos de aproveitamento energtico no rio Paran nos seguintes termos: nos abocaremos a la construccin de una grande usina hidroelctrica en el Ro Paran con la cooperacin del Brasil. Seguiremos adelante para la construccin de la importante usina futura de Yacyret, con la cooperacin de la Argentina.190 Entretanto, a implementao de tais projetos, observa VILLELA (1984; p.171), seguiu causando muitos transtornos e foi, sem dvidas, a causa maior de divergncias e comportamentos quase conflituosos entre Brasil e Argentina que no se entendiam sobre a melhor maneira de compatibilizar seus interesses materializados, sobretudo, nos planos de aproveitamento energtico das guas do rio Paran. Na medida em que se aprofundavam os ajustes entre Braslia e Assuno, a Argentina projetava sua doutrina geopoltica, fortemente influenciada pelo estamento militar que caricaturava o Brasil como um pas imperialista com forte vocao expansionista. Segundo CAUBET (1989; p.126), este aspecto fundamental para explicar a manuteno de um estado de crise quase permanente no Cone Sul uma vez que a anlise das relaes internacionais prevalecente no setor militar encontrava-se estreitamente ligada a premissas baseadas em concepes geopolticas de poder que privilegiavam aspectos conflituosos das relaes entre os dois Estados. Exemplo notrio do papel castrense nos movimentos de securitizao em torno das aes brasileiras na regio platina pode ser constatado em declaraes como as proferidas pelo general argentino Juan Enrique Guglialmelli. Na condio de diretor da revista Estratgia, Guglialmelli procurou difundir, por meio de mapas e dados estatsticos,
190

Documento encaminhado ao MRE por Fernando de Alencar, Embaixador em Assuno, em 09/02/1973. AH/MRE: 664.611 (346) (B44); 241 (B46) (B44).

224

segurana e hidropoltica na bacia do prata

a real ameaa que, segundo ele, os aspectos econmicos e demogrficos da expanso geopoltica brasileira no Cone Sul representavam para a segurana da Argentina, sobretudo, o projeto de Itaipu, considerado um instrumento do Brasil para dominar o hinterland ou, em outras palavras, a regio interiorana da Bacia do Prata (CERVO, 2007; p.185). Em outra declarao, desta vez para o jornal Clarn, em 1972, Guglialmelli descreveu uma engenhosa manobra a que chamou de Operativo Misiones, onde, valendo-se dos desnveis de fronteiras, da construo de superportos e malhas rodovirias, o Brasil assumiria mais uma vez o porte imperialista com que foi retratado no Prata, durante o perodo imperial (VEJA, 1973). Associado percepo do Brasil como vizinho-ameaa, no crculo decisrio portenho prevalecia o entendimento de que manter em sua rea de influncia direta pases como a Bolvia e, principalmente, o Paraguai pases mediterrneos que se conectavam aos mercados internacionais pelo porto de Buenos Aires fazia-se imprescindvel para o xito de sua pretenso em reconstituir, sob o manto das fronteiras geopolticas, o Vice-Reinado do Prata. Se alcanasse xito, esta manobra daria, ento, Argentina, fora para contrabalancear a presena brasileira no Cone Sul. Na verdade, esta concepo desenvolveu-se, em boa medida, como resposta doutrina das fronteiras vivas, teoria geopoltica concebida ainda na dcada de 1930 por estrategistas como Everardo Backheuser e Mario Travassos191, e aprimorada no mbito da Escola Superior de Guerra (ESG), sobretudo pelo general Golbery do Couto e Silva, um dos tericos da Doutrina de Segurana Nacional e autor da emblemtica obra Geopoltica do Brasil (1966). Prontamente colocada em prtica entre 1964 e 1985, durante os sucessivos governos militares, a referendada doutrina pressupunha a ideia de fronteira como uma linha em constante evoluo que poderia expandir-se ou contrair-se de acordo com a vontade e o poder poltico do Estado. Da a necessidade de se estabelecer uma colonizao massiva de brasileiros nas fronteiras do Prata vivificando-as, a fim de
191

O engenheiro Everardo Backheuser (1879-1951) foi professor da antiga Escola de Engenharia da Universidade Federal do Rio de Janeiro. As contribuies de Backheuser, com destaque para a obra A Estrutura Poltica do Brasil(1926), robusteceu os primeiros estudos nacionais sobre geopoltica ao discutir a aplicabilidade de seus postulados problemtica das fronteiras. O Marechal Mario Travassos (1891-1973), primeiro comandante da Academia Militar das Agulhas Negras, tambm contribuiu sobremodo para a construo e autonomizao de um saber geopoltico genuinamente nacional. Foi autor da obra Projeo Continental do Brasil(1938), um dos primeiros estudos a conectar as questes relativas unidade nacional com a integrao territorial gerando, por isso, ampla repercusso no estamento militar portenho (dentre suas colocaes mais contundentes, Travassos argumentava que o altiplano andino era considerado rea vital para a neutralizao de uma suposta inteno hegemnica argentina. Para isso, dominar o eixo Sucre - Santa Cruz de La Sierra - Cochabamba, aonde j chegavam as ferrovias argentinas, era uma medida fundamental. Para uma anlise mais detalhada dos postulados geopolticos de Backheuser e Travassos, cf. cap.4, seo 4.2).

225

fbio albergaria de queiroz

dominar demogrfica e economicamente esta que considerada uma rea indispensvel segurana nacional (TRAVASSOS, 1947). E para maximizar os resultados prticos desta doutrina no contexto da Bacia do Prata, Itaipu veio a ser pea-chave. 192 Portanto, mais do que o comeo daquela que seria, nas palavras de Gibson Barboza, a usina da prosperidade compartilhada, o futuro Tratado de Itaipu marcaria o incio de um projeto geopoltico de imenso alcance. Alm de dobrar a capacidade energtica do Brasil, Itaipu assegurar-lhe-ia o crescimento cumulativo do poder nacional em detrimento do consequente declnio de seu maior rival abrindo, ento, caminho para alavancar a preeminncia brasileira em reas que, historicamente, situavam-se na rbita de influncia argentina. Como esperado, Buenos Aires no tardou em encetar ferrenha oposio ao projeto binacional de Itaipu alegando que a hidreltrica causaria danos sensveis ao pas e que o Brasil, ao no aceitar o instituto jurdico da consulta prvia, qualificava-se como um contumaz desrespeitador do Direito Internacional, o que gerou efeitos concretos como dificuldades para a obteno de linhas de crdito no exterior, indispensveis para financiar uma obra de tamanha envergadura. Neste sentido, PINTO (2009; p.72-73) relata que a imprensa portenha difundiu vrias alegaes falaciosas, em sua grande maioria desprovidas de qualquer embasamento tcnico-cientfico, como a provvel desertificao de imensas reas da Argentina caso o projeto de Itaipu fosse concretizado, ou que Buenos Aires corria risco de inundao caso houvesse a abertura das comportas da futura usina. Essa manobra, de resto, confirmava a verdadeira pretenso do pas: impedir a construo de Itaipu a fim de sustar o desenvolvimento econmico do Brasil (CRTES, 2009; p.28). Outrossim, a crescente escalada de desentendimentos entre os ribeirinhos evidenciava as limitaes e fragilidades do nascente regime hidropoltico platino em lidar com os problemas que surgiam. Demonstrava, tambm, que um regime estabelecido poderia no produzir os resultados esperados quando os interesses individuais se sobrepunham ao ganho coletivo. Como resultado, a questo do aproveitamento energtico em guas compartilhadas acabaria por ser levada apreciao da mais elevada instncia poltica extrarregional: a ONU.
192

Para Couto e Silva, as reas despovoadas do Brasil constituam polos de atrao e estmulo a desvarios por parte de seus vizinhos menos aquinhoados de riquezas e terras, sendo a rea que vai do Uruguai at onde Las Misiones avanam como uma cunha para o nordeste, modelando o gargalo de Santa Catarina, uma zona de extrema e perigosa permeabilidade, a linha de tenso mxima no campo sul-americano. E era ali, na cunha missioneira, situada ao sul do Paraguai, sudoeste do Brasil e noroeste da Argentina, onde o Brasil deveria exercer uma presena mais incisiva e onde, de fato, ergueu-se Itaipu.

226

segurana e hidropoltica na bacia do prata

3.2.1 A hidropoltica platina na Conferncia sobre Meio Ambiente Humano e na XXVII Assembleia Geral das Naes Unidas Entre os dias 05 e 16 de junho de 1972 foi realizada, na capital sueca, a primeira grande conferncia da ONU sobre meio ambiente, evento que contou com a presena de delegaes de 113 Estados. Considerada um marco do ambientalismo contemporneo, a Conferncia de Estocolmo introduziu, num plano multilateral mais abrangente, a questo ambiental na agenda diplomtica mundial. Ainda que baseados em uma agenda cientfica incipiente, a partir de Estocolmo cresceram os apelos em favor do controle da poluio ambiental, da diminuio ou congelamento no ritmo do crescimento industrial bem como da conteno do crescimento populacional como formas de se frear o uso insustentvel dos recursos naturais. Isso tanto nas economias industrializadas desenvolvidas como naquelas em vias de desenvolvimento, neste ltimo caso certamente em menor escala e de forma mais pragmtica do que espontnea, em atendimento a convenincias de ordem conjuntural. 193 E foi utilizando o palco de Estocolmo como cenrio de manobra para tentar inviabilizar a construo de Itaipu que a chancelaria argentina levantou, mais uma vez, por meio da apresentao de uma proposta de emenda ao projeto de declarao a ser adotada, a tese da consulta prvia obrigatria para a utilizao de recursos naturais compartilhados e, tambm, de forma pragmtica e consonante com o momento, a tese da defesa do meio ambiente. Assim, por este prisma, caberia a todos os possveis impactados julgar e avaliar a extenso dos efeitos gerados por atividades com potencial de causar externalidades transfronteirias. interessante notar que na Conferncia de Estocolmo o governo brasileiro liderou o bloco de pases em desenvolvimento que resistiam ao reconhecimento da importncia da questo ambiental, sobretudo
193

Estas demandas baseavam-se amplamente nos trabalhos desenvolvidos por uma comunidade epistmica emergente reunida sob os auspcios do Clube de Roma. Criada em 1968, esta organizao defendia a premissa de que os recursos naturais so finitos e fazem parte de um sistema sensvel, duramente submetido s presses do crescimento exponencial da populao e da produo econmica. Assim, congregando cientistas, economistas e altos funcionrios governamentais, o Clube de Roma buscou interpretar o sistema global sob uma perspectiva ecolgica, alertando para a escassez dos recursos disponveis. Seu trabalho mais notrio e influente, Os Limites do Crescimento (1972) conclua, em linhas gerais, que mantidos os nveis de industrializao, poluio, produo de alimentos e explorao dos recursos minerais, o limite de desenvolvimento do planeta seria atingido, no mximo, em cem anos provocando, ento, uma repentina diminuio da populao mundial e da capacidade industrial. Destarte, o colapso do sistema ocorreria devido exausto dos recursos no renovveis que levaria a uma elevao na demanda por parte do capital industrial por uma quantidade cada vez maior das reservas naturais existentes. Por conseguinte, haveria um crescimento populacional desordenado mediante um sistema de ajuste social defasado que conduziria a aumentos nas taxas de mortalidade em decorrncia da escassez de alimentos e de servios no eficientes na rea da sade. Embora se tratasse de um exerccio hipottico, o relatrio chocou a opinio pblica ao traar um panorama catastrfico para o futuro prximo e, num contexto pouco favorvel, em plena crise do petrleo.

227

fbio albergaria de queiroz

dos efeitos da exploso demogrfica sobre o meio ambiente. Em linhas gerais, a posio do Brasil era de que a misria era o grande problema a ser combatido, da a necessidade premente de desenvolver-se primeiro e pagar os custos da poluio mais tarde, como declarou na ocasio o Ministro do Interior, Costa Cavalcanti (VIOLA e LEIS, 1992; p.83). Desta forma, ignorando as repercusses do aproveitamento de Sete Quedas nos pases de jusante e, concomitantemente, encampando a bandeira do desenvolvimento para justificar o projeto de Itaipu, a delegao brasileira reagiu proposio argentina reforando o seu tradicional posicionamento de que o livre aproveitamento dos recursos naturais sob a soberania de um pas era um assunto que somente a ele competia definir e mensurar. Para endossar sua tese, apresentou uma proposta alternativa que defendia que nenhum Estado estaria obrigado a suprir informaes que prejudicassem sua segurana nacional e o seu desenvolvimento econmico. Logicamente, a Argentina no aceitou a proposio brasileira uma vez que conferia ao Estado empreendedor a competncia exclusiva para julgar a gravidade dos impactos gerados em reas alheias sua jurisdio nacional, bem como para decidir sobre o fornecimento de informaes.194 Sobre as dificuldades encontradas para se chegar a um consenso, diria Rubens Vaz da Costa, delegado do Brasil na Conferncia de Estocolmo, que o esforo do Itamaraty para tentar demover a inteno de um nada obsta da Argentina antes da construo de qualquer obra no rio Paran foi uma verdadeira epopeia diplomtica que demandou a utilizao de todos os recursos ao seu alcance. Na verdade, a inteno do Brasil era convenc-la a aceitar apenas o compromisso de ser informada previamente acerca das decises tomadas, sem qualquer direito a veto aos projetos em vias de execuo, uma tarefa nada fcil (PINTO, 2009; p.72). No final das contas, apesar de contar com o apoio da maioria dos presentes, a moo argentina no obteve o consenso. Diante do impasse, a delegao uruguaia sugeriu que as propostas de emendas apresentadas pelos dois pases fossem discutidas e votadas a posteriori, na XXVII Assembleia Geral das Naes Unidas a realizar-se em agosto daquele mesmo ano, alternativa esta que foi aceita por unanimidade. Assim, imediatamente ao fim da Conferncia de Estocolmo, o Chanceler Gibson Barboza se apressou em instruir pessoalmente o embaixador brasileiro em Buenos Aires, Azeredo da Silveira, a buscar um entendimento com a chancelaria argentina em torno de um projeto
194

Quanto aos demais atores platinos, apoiavam a tese brasileira o Paraguai e a Bolvia. O Uruguai, adotando uma poltica de neutralidade, optou em abster-se da discusso sobre a exigncia de consulta prvia.

228

segurana e hidropoltica na bacia do prata

de resoluo que pudesse ser apresentado conjuntamente na Assembleia Geral da ONU, conforme previamente acordado. No entanto, os esforos no avanaram como esperado, o que levou Gibson Barboza a conduzir as negociaes diretamente com seu interlocutor, o Chanceler argentino Eduardo McLoughlin, durante a Assemblia Geral em Nova York. Desta vez os dois Chanceleres chegaram ao entendimento quanto apresentao de um projeto conjunto, a Resoluo n. 2.995 (XXVII), tambm conhecida como o Acordo de Nova York. Com 115 votos favorveis, dez abstenes e nenhum voto contrrio, o Acordo de Nova York descartou o princpio da consulta prvia para a construo de obras em rios internacionais assegurando-se, em seu lugar, o princpio de no se causar danos significativos a outros pases e a obrigao de fornecer informaes, incluindo dados tcnicos dos projetos (BARBOZA, 1992). Desta forma, com a assinatura do Acordo em 29 de setembro de 1972, o Brasil quedava-se livre para construir a hidreltrica de Itaipu, mas desde que a Argentina fosse informada sobre os aspectos tcnicos do projeto, podendo a mesma recorrer a um tribunal internacional caso se sentisse lesada diante de externalidades decorrentes da obra (PEREIRA, 1974). Diante do abandono do princpio da consulta prvia, base dos esforos empreendidos de forma to obstinada pela diplomacia portenha para obstar o projeto paraguaio-brasileiro, setores da opinio pblica e especialmente da imprensa argentina, de forma geral, no pouparam crticas Resoluo n. 2.995 qualificando-a como uma retumbante derrota diplomtica para o pas, o que levou o Palcio San Martn a emitir um comunicado detalhado tecendo sua interpretao para o desfecho dos fatos (CAUBET, 2006; p.148). Entretanto, a magnitude dos interesses em jogo logo demonstraria estar muito alm do alcance das regras estabelecidas em Nova York quando, em 1973, o Brasil iniciou o enchimento da represa da Usina Hidreltrica de Ilha Solteira que deveria, ento, ocorrer em conformidade com as recm acordadas disposies normativas do Acordo. Os protestos da chancelaria argentina foram imediatos e alegavam que o represamento causaria modificaes sensveis no fluxo de gua a jusante, ou seja, fora da jurisdio nacional do Brasil, o que feria o citado Acordo. Quando foram fechadas as primeiras comportas de Ilha Solteira, o embaixador argentino, Julio Barberis, representante do pas no Comit da Bacia do Prata, j havia anunciado seus temores ao afirmar que a atividade de enchimento de uma represa num rio internacional de curso sucessivo um fato que pode ter consequncias no meio ambiente de
229

fbio albergaria de queiroz

reas vizinhas alm das fronteiras de um Estado (VEJA, 1973). Tal receio estava baseado na crena de que, contendo-se as guas em So Paulo, uma seca sem precedentes assolaria a Argentina. Tais suposies baseavam-se nos resultados apresentados por um modelo matemtico da Bacia do Prata, encomendado pelo governo argentino em 1972. Por meio deste instrumento, eram mensurados os caudais de entrada do rio Paran na Argentina a partir de dados climatolgicos e pluviomtricos registrados na bacia superior do rio Paran, bem como de dados caractersticos das represas existentes, em construo ou em projeto, no curso brasileiro do rio e de seus afluentes. Assim, com estas informaes, o modelo simulava o comportamento do rio Paran em territrio argentino considerando-se seu regime natural e, tambm, situaes adversas, como a abertura total dos mecanismos de evacuao das guas ou o rompimento de barragens na srie de represas brasileiras. Entre as instalaes analisadas estavam Furnas e Peixoto, no rio Grande; Barra Bonita e Bariri, no Tiet; Jurumirim, Chavantes e Capivara, no rio Paranapanema; e Ilha Solteira, Jupi e Ilha Grande, no rio Paran. Alm disso, uma das concluses apontadas no relatrio em questo era de que a simulao dos efeitos produzidos pela operao das represas situadas fora da jurisdio territorial argentina eram totalmente confiveis e, por isso, passveis de serem utilizadas como subsdio no processo de tomada de deciso sobre o assunto. Nos bastidores, ao ser noticiado do documento produzido e de suas implicaes polticas, Gibson Barboza exigiu explicaes de seus comandados, pois soubera que os dados utilizados no referido modelo haviam sido coletados por duas misses argentinas em visitas ao Brasil em 1969 e 1970 contando, para tanto, com o apoio e cooperao de organismos nacionais, e, aparentemente, sem qualquer conhecimento prvio do Ministrio das Relaes Exteriores.195 Paralelamente apurao dos fatos, o Itamaraty logo se apressou em refutar as queixas de Buenos Aires alegando que quaisquer externalidades geradas seriam controladas e contornadas totalmente em territrio brasileiro utilizando-se, para isso, o lago da hidreltrica de Jupi, localizada a jusante de Ilha Solteira, e que, portanto, no caso do enchimento desta ltima, a possibilidade de danos transfronteirios a partir do trecho contguo do rio Paran inexistia por completo (PEREIRA, 1974; p.169). Os tcnicos brasileiros que acompanharam o nascimento da nova hidreltrica, entre eles o engenheiro Mrio Bhering, presidente da Eletrobrs, chegou a elencar vrios benefcios para as terras situadas a jusante das usinas de Ilha Solteira e Jupi. Segundo ele, devido aos
195

Documento encaminhado ao MRE em carter confidencial e urgente, em 25 de maio de 1972. AH/MRE: DTBP/DBP/37/581. (40a).

230

segurana e hidropoltica na bacia do prata

empreendimentos, o rio Paran passaria a ter uma descarga regularizada, ideal para um regime fluvial e para sistemas de navegao (VEJA, 1973). Esta percepo tambm foi defendida em uma conferncia realizada na Cmara Municipal de So Paulo pelo engenheiro Eduardo Celestino Rodrigues, responsvel pela construo de vrias represas no estado. Apresentando dados tcnicos, ele afirmou que as usinas brasileiras (Jupi e Ilha Solteira) e, tambm, Itaipu, somente poderiam beneficiar aos argentinos, inclusive contribuindo para facilitar o aproveitamento energtico do rio Paran com a construo, por exemplo, da hidreltrica de Corpus. Para corroborar suas colocaes, citou, como exemplo, o caso de uma represa construda pelo Canad com o auxlio dos Estados Unidos, ribeirinho de jusante, pois ela ajudaria a regularizar o fluxo do rio Columbia, facilitando, assim, o aproveitamento de suas guas rio abaixo. Portanto, concluiu Rodrigues, os possveis prejuzos ocasionados pelos empreendimentos em curso seriam todos eles de natureza poltica j que a Argentina no se conformava com o crescente desenvolvimento e projeo do Brasil na Bacia do Prata.196 Entretanto, mesmo as garantias oficiais, os nmeros favorveis e os precedentes reconhecidos, como o enchimento de Jupi, em 1968, realizado com critrios elogiados pelos prprios argentinos, no foram suficientes para aplacar os nimos e dirimir as desconfianas da Casa Rosada e do Palcio San Martn. Ainda que totalmente localizadas em territrio brasileiro, a ilustrao seguinte nos permite visualizar a dimenso estratgica destas usinas no intrincado cenrio hidropoltico platino. E assim, mais uma vez, estava lanado o impasse:

Fonte: http:/ / www.scielo.br/img/revistas/pd/v20nspe/a12fig01.jpg

Fig. 3.5: Represas de Ilha Solteira e Jupi

196

Patria. Itaipu: una leccin ideal. 06 de julho de 1973.

231

fbio albergaria de queiroz

Destarte, com o acirramento das tenses entre Brasil e Argentina em torno do aproveitamento energtico no rio Paran, no restou a Buenos Aires opo outra seno denunciar o Acordo de Nova York que se demonstrou completamente incuo diante do primeiro teste ao qual fora submetido no mbito da Bacia do Prata.197 Uma vez livre de suas amarras jurdicas, a Argentina, para responder aos anseios e desconfianas da opinio pblica que se avolumavam, retoma a defesa do princpio da consulta prvia levando, ento, para votao na Assembleia Geral da ONU, em 1973, a Resoluo n. 3.129 que advogava a tese de que a explorao dos recursos hdricos deveria desenvolver-se com base em um sistema de informao e consultas prvias. Contando com amplo apoio, principalmente do bloco dos pases africanos, a Argentina conseguiu aprov-la sem maiores dificuldades. Contudo, apesar de ter sido comemorada como uma vitria pela diplomacia portenha, a aprovao da Resoluo n. 3.129, na prtica, no mudava em nada a situao na regio. Isso porque, como pontua FILHO (2006; p.10), em geral as resolues da ONU, como o caso em questo, se enquadram no escopo da chamada soft law, ou seja, daquele conjunto de princpios sem fora coercitiva no plano jurdico no ultrapassando, portanto, o mero intento moral. Essa condio logo ficaria evidente quando pouco depois, em 26 abril de 1973, Brasil e Paraguai assinaram em Braslia o Tratado de Itaipu inaugurando aquele que seria o perodo mais conturbado do cenrio hidropoltico platino. Como veremos adiante, Itaipu representava mais do que a necessidade de fornecimento de energia eltrica para a construo do Brasil Potncia, to almejado pela elite decisria nacional. Era, sobretudo, um ponto crucial na disputa entre Brasil e Argentina pela hegemonia no subcontinente sul-americano. 3.2.2 Itaipu, a pedra que canta A pedra que canta: na lngua tupi, esse o significado da palavra Itaipu, nome escolhido para designar aquela que seria considerada uma das sete maravilhas do mundo moderno, segundo a Associao Americana de Engenheiros Civis (ASCE).198 E foi inspirado justamente
Denncia o ato soberano por meio do qual o Estado, sujeito do Direito Internacional Pblico, expressa formalmente sua vontade de deixar de fazer parte de um acordo internacional. O Chanceler argentino, Juan Carlos Puig, denunciou o Acordo de Nova York em 10 de julho de 1973. 198 Em pesquisa publicada em 1995 pela revista Popular Mechanics, Itaipu, apresentada como um trabalho de Hrcules, figurou ao lado de grandes obras da engenharia moderna como a Ponte Golden Gate (EUA); o canal do Panam; o
197

232

segurana e hidropoltica na bacia do prata

na magnificncia da maior usina hidreltrica do mundo que Philip Glass, renomado compositor norte-americano, comps na dcada de 1980, uma pera passional que tinha como palco de seu enredo este colossal monumento da engenharia que projetou o Brasil internacionalmente. Como no poderia deixar de ser, a obra sinfnica tinha como ttulo o nome que tanto exaltava: Itaipu. Entretanto, aqueles acordes meldicos enlevados por uma das mais notveis feituras concebidas pela engenharia moderna no denotavam a outra face desta histria, aquela que colocou em rota de coliso os dois maiores rivais sul-americanos pela disputa da hegemonia regional, com o Paraguai atuando como fiel da balana. E nela e em seus desdobramentos que nos deteremos doravante. O Tratado de Itaipu resolveu duas questes fundamentais. Primeiramente, tranquilizou o Paraguai em sua contestao a respeito da disputa fronteiria com o Brasil. Como a devoluo da Ilha de Itaipu por parte do Brasil estava fora de cogitao, as duas chancelarias resolveram dar vida a um empreendimento de carter binacional que atendesse s demandas territoriais paraguaias como uma forma de compensao, como ilustra a figura abaixo. Alm disso, Itaipu foi um marco para o setor eltrico do Paraguai que, at ento, dispunha de apenas uma hidreltrica de pequeno porte: Icara.199

Fonte: http:/ / www.itaipu.gov.br Fig. 3.6: Reservatrio de Itaipu

Assim, com Itaipu, desfez-se naquele momento a poltica externa pendular exercida pelo Paraguai desde a Guerra da Trplice Aliana, uma
Eurotnel que liga a Frana Gr-Bretanha; o edifcio Empire State (EUA); o sistema de diques de conteno no Mar do Norte para o controle do fluxo das guas nos Pases Baixos e a torre da Canadian National (CN Tower). O alagamento de grande parte da rea em litgio encerrou a disputa por terras na fronteira. Apenas uma pequena parcela desta rea no foi submersa, contudo, as terras em questo foram transformadas em uma reserva ecolgica binacional, sob a responsabilidade de Itaipu. O lago artifial formado em apenas 14 dias, aps o fechamento das comportas do canal de desvio, inundou uma rea de 1.350km, sendo 770km no lado brasileiro e 580 km no lado paraguaio.

199

233

fbio albergaria de queiroz

vez que a execuo deste empreendimento confirmou a aproximao brasileira com o pas guarani convertido, como descreve KOHLHEPP (1983), em uma espcie de periferia da periferia. Em segundo lugar, alm dos aspectos diplomticos, Itaipu tambm serviu aos propsitos econmicos e geopolticos brasileiros dando-lhe conforto energtico em um momento em que o pas dava sinais de um forte crescimento impulsionado pela intensa entrada de capital internacional e pela expanso de sua infraestrutura de base e de seu parque industrial (PECEQUILO e HAGE, 2007). Quanto aos prolegmenos histricos de Itaipu, a transferncia de Mario Gibson Barboza da embaixada brasileira em Viena, cargo que exerceu de 1962 a 1966, para o posto homlogo em Assuno, a linha de frente da diplomacia brasileira naquele momento, destacou-se como um dos pontos altos deste perodo devido ao protagonismo exercido por este personagem no desenrolar dos acontecimentos envolvendo a questo Itaipu. Ao desembarcar na capital guarani em 1966, o Baro de Olinda, como era conhecido, logo percebeu as muitas dificuldades inerentes tarefa que lhe fora confiada pelo presidente Castello Branco. Um mordaz sentimento antibrasileiro emanava em alguns importantes setores paraguaios, especialmente no segmento universitrio que tinha como base de suas queixas a posse brasileira da Ilha de Itaipu, estabelecida pelo documento de Cotegipe em 1872. Como forma de protesto, vrios manifestantes queimaram bandeiras brasileiras em frente embaixada enquanto o chanceler era recepcionado com brados de afuera el invasor brasileo (BARBOZA, 1992). O dilogo que teve Gibson Barboza com Sapena Pastor, logo aps sua chegada em Assuno, nos d uma dimenso mais precisa do quadro narrado e do desafio que se projetava. Ao argumentar com seu interlocutor sobre o impasse de Sete Quedas, o embaixador brasileiro, retomando as negociaes iniciadas por Juracy Magalhes em Foz do Iguau naquele mesmo ano, externou franca e abertamente a posio do pas ponderando que:
[...] no vim ao Paraguai para discutir fronteira, nem com o Senhor nem com qualquer membro do seu Governo [...] o Paraguai no tem razo alguma. No tem razo histrica, no tem razo diplomtica, no tem razo jurdica, no tem razo geolgica. Por que no unimos nossas foras, em vez de levarmos adiante uma disputa to estril, e fazemos um grande empreendimento conjunto no rio Paran, com enorme benefcio para os dois pases e que nos vai unir para sempre? (apud CORTS, 2009; p.28).

234

segurana e hidropoltica na bacia do prata

O resultado no tardou. s seis horas da manh do dia seguinte, o chefe de protocolo do Palcio de Lpez ligou para Gibson Barboza marcando uma audincia com o mandatrio paraguaio que solicitara maiores esclarecimentos acerca da conversa que tivera o embaixador brasileiro com Sapena Pastor sobre o aproveitamento energtico na rea litigiosa. No encontro com Alfredo Stroessner, Gibson Barboza ratificou a posio do Brasil com a mesma postura com que tratara do assunto no dia anterior, contudo entremeando suas colocaes com uma proposta construtiva. Disse ele que:
O Brasil nada quer tirar do Paraguai, mas no pode conceder-lhe um pedao de seu territrio, por menor que seja. Ser a maior hidreltrica do mundo. Diante de seu porte, o problema do pequeno territrio em disputa passa a ser secundrio e ningum mais falar no assunto. Esse pequeno territrio em litgio ficaria submerso (apud CORTS, 2009; p.28).

A resposta dada por Stroessner sinalizou favoravelmente execuo daquele projeto que ganhava contornos cada vez mais concretos. Sobre a proposta que lhe fora apresentada, ele simplesmente retrucou que est interessando. Disse tambm que falaria com seu Chanceler que j estava espera do embaixador brasileiro. Embora sucintas, suas palavras foram mais do que suficientes. Demonstrando confiana, Gibson Barboza teve a certeza de que naquele momento nascia Itaipu, uma realidade irreversvel que cumpriria o propsito de submergir o litgio de fronteira sob as guas do rio Paran. Quase um ano depois, em 17 de maio de 1974, foi constituda a Entidade Binacional Itaipu, responsvel pelo gerenciamento da construo da usina na rea em disputa. De certa forma, Itaipu contribuiu para a materializao das teorias estratgicas de Travassos e Couto e Silva. A validade emprica da ideia das fronteiras vivas era perceptvel quando observadas as notveis transformaes urbanas das cidades nas imediaes de Foz do Iguau e Puerto Presidente Stroessner (Ciudad del Leste) resultantes da expanso demogrfica gerada pelo empreendimento binacional. Entre 1975 e 1978, por exemplo, mais de nove mil moradias foram construdas nas duas margens para abrigar os homens que atuaram na obra. poca, Foz do Iguau era uma cidade com apenas duas ruas asfaltadas e cerca de 20 mil habitantes. Em dez anos, a populao passou para 101.447 habitantes.200 Concomitantemente, este polo propagou-se
200

Informaes disponveis em http://www.itaipu.gov.br/?q=node/356.

235

fbio albergaria de queiroz

para alm das fronteiras do Brasil, abrindo passagem para a penetrao de brasileiros em terras paraguaias: os brasiguaios, como viriam a ser doravante conhecidos. Em sua grande maioria eram agricultores dedicados ao cultivo de soja, mais de seis mil famlias que tiveram suas terras desapropriadas, exatos 101.092,5 hectares, para a formao da barragem de Itaipu. Com as indenizaes recebidas, um montante de US$ 208.640.773,44, muitos deles optaram por recomear a vida no pas guarani onde as propriedades rurais eram de boa qualidade e mais baratas do que no Brasil (PINTO, 2009; p.99). Em artigo intitulado A Penetrao Brasileira, o jornal de oposio El Radical disse sobre este intenso movimento migratrio, em sua edio de 06 de maio de 1971, que nas zonas orientais a penetrao brasileira cada dia mais profunda e descarada, segundo as informaes que nos chegam. Na colnia Carap, situada a 130 km da fronteira, se tem a impresso de no estar em territrio paraguaio, mas sim em terra brasileira [...]. 201 Contribuiu decisivamente para este quadro a reforma do Estatuto da Terra do Paraguai, originalmente um ato normativo que proibia a venda de terras a estrangeiros na faixa de fronteira. Promovida por Stroessner, ainda em 1967, a reforma estatutria, somada liberao de linhas de crdito e reduo de impostos, fazia parte de uma srie de medidas que tinha por objetivo incentivar a imigrao brasileira para a zona oriental paraguaia visando modernizao e ao incremento do setor agrcola do pas. Com isso, o aumento da dependncia econmica e comercial do Paraguai em relao ao Brasil acentuou-se abrindo caminho para novas perspectivas e aes conjuntas (ANDERSEN, s/d; p.11; 13-14). No entanto, apesar dos desdobramentos que, no cmputo geral, prognosticavam um cenrio de otimismo, pelo menos para brasileiros e paraguaios, um longo caminho ainda seria trilhado at que a questo Itaipu chegasse a um bom desfecho, principalmente devido s manobras da Argentina que, como visto, se mobilizou em diversas instncias para impedir a construo da hidreltrica. Por conta dos fatos narrados, ao longo da dcada de 1970 a diplomacia brasileira teve de administrar enorme crise com o rival. Este impasse foi retratado por vrios peridicos, dentre eles o ABC, de Assuno, que foi contundente em afirmar que celebrado o convnio entre Brasil e Paraguai para a construo da represa de Itaipu,
201

Extrato encaminhado ao MRE pelo Embaixador em Assuno, Lauro Escorel de Moraes, em carter reservado, em 07 de maio de 1971. AH/MRE: N30. 01 (42) (43).

236

segurana e hidropoltica na bacia do prata

a Argentina ter perdido a Segunda Guerra da Trplice Aliana sem que um projtil sequer tenha sido disparado. De acordo com declaraes dadas ao peridico pelos prprios especialistas argentinos, Itaipu estava fadada a se converter em um polo de desenvolvimento que absorveria as energias de toda sua zona circundante que inclui, diretamente, o Paraguai e as provncias mesopotmicas da Argentina e, em segundo plano, a Bolvia com as imensas reservas de ferro da mina de Mutum, a segunda jazida da Amrica Latina, atrs somente de Carajs, no Brasil.202 Alm da j citada vivificao da fronteira entre Brasil e Paraguai, outras implicaes geopolticas de Itaipu preocupavam os policy-makers argentinos. Dentre elas: a) a impossibilidade da construo de outras usinas hidreltricas a jusante de Itaipu, mais precisamente no nordeste argentino devido reduo do fluxo normal do rio Paran e; b) o bloqueio navegao de embarcaes argentinas nos rios interiores da Bacia do Prata resultante da ausncia de eclusas dificultando, ento, as possibilidades de interligao fluvial com outros sistemas (ANDERSEN, s/d; p.10). No obstante o momento turbulento, ao ser interpelado sobre as objees de Buenos Aires quanto ao projeto de Itaipu, Mrio Gibson Barboza, na ocasio falando como Chanceler (1969-1974), declarou revista Veja: por mais de uma vez j afirmei que a amizade inequvoca, franca e leal entre o Brasil e a Argentina um imperativo histrico. No considero que haja qualquer problema entre os dois pases (VEJA, 1973; p.22). Pelo menos este era o discurso oficial, cauteloso e desprovido de insinuaes que acirrassem os nimos em um contexto to ignescente. Mas, na prtica, a situao assumia crescente dramaticidade. A apenas dois dias da viagem de Stroessner a Braslia para a assinatura do Tratado de Itaipu, o embaixador argentino no Brasil, Jos Maria Alvarez de Toledo, foi chamado s pressas a Buenos Aires para conferenciar-se com o chanceler Eduardo McLoughlin acerca da postura que vinha adotando o Brasil quanto ao aproveitamento dos rios internacionais platinos. Simultaneamente ordem de retorno de Alvarez de Toledo, a Casa Rosada, em uma nota de protesto formal encaminhada ao CIC, no poupou crticas ao Brasil. Usando como objeto da demanda o recente episdio do enchimento de Ilha Solteira, o governo argentino acusou o Brasil de haver descumprido os compromissos internacionais assumidos sobre o
202

ABC, p.6, coluna 01, 25/04/1973. Extrato encaminhado pela Embaixada em Assuno: AH/MRE.

237

fbio albergaria de queiroz

assunto qualificando, por isso, as aes do pas vizinho como inaceitveis e contrrias aos princpios consagrados do direito internacional. O comunicado, fazendo-se valer de termos poucas vezes empregados em atos diplomticos, seguiu sustentando a afirmao de que o governo brasileiro no ha adoptado en esta circunstancia una conducta clara y de buena fe [...] deliberadamente ha actuado de manera ambigua y confusa. Com isso, s vsperas da cerimnia de assinatura dos acordos que selariam a execuo do projeto de Itaipu, a Argentina aproveitouse estrategicamente da oportunidade para objetar-se, mais uma vez, realizao da obra que, segundo Buenos Aires, ocasionaria prejuzos ambientais irreparveis a jusante.203 Mesmo esquivando-se de tecer maiores comentrios sobre o ocorrido, a manobra argentina foi visivelmente recebida pelo Itamaraty com a mais viva irritao, afinal, apesar de referir-se represa de Ilha Solteira, um empreendimento totalmente brasileiro, a nota de protesto endereada ao CIC, coincidentemente na data da visita oficial de Stroessner ao Brasil, no teve finalidade outra seno a de importunar seu maior rival.204 As relaes entre os dois pases atingiriam o pice da tenso em 31/07/1977, quando a Argentina, em funo de todas estas divergncias hidropolticas, fechou sua fronteira com o Brasil. Como veremos mais adiante, as negociaes sobre a explorao de guas condominiais na Bacia do Prata somente chegariam a bom termo em 1979, com a celebrao do Acordo Multilateral Corpus-Itaipu, tratado tripartite que normatizou o aproveitamento do rio Paran entre Argentina, Brasil e Paraguai, encerrando, enfim, esta profunda crise. Entretanto, o fato que, naquele momento, Buenos Aires via com muitas ressalvas a poltica do Itamaraty para o Paraguai, pois reforava a presena geopoltica brasileira no Cone Sul ao torn-lo seu satlite direto. Nestes termos, Itaipu significava a transio paraguaia da rbita argentina, onde sempre gravitou, para a brasileira, que se prenunciava para um futuro muito prximo (CERVO, 2007; p.151). Representava, pois, o atrelamento geopoltico do Paraguai ao Brasil. Contudo, mal sada do papel, Itaipu ainda suscitava muitas dvidas: como concretizar um empreendimento binacional entre dois pases com foras e recursos to assimtricos, mas com responsabilidades e participao iguais nesta empreitada de dimenses inditas?
203

204

LA TRIBUNA. Embajador argentino en el Brasil llamado a su pas, 26/04/1973, p.01. Artigo encaminhado ao MRE pela Embaixada do Brasil em Assuno. ABC. Irritacin en medios oficiales, 26/04/1973, p.07.

238

segurana e hidropoltica na bacia do prata

At que ponto iriam as manobras de Buenos Aires para restabelecer o equilbrio de poder no Cone Sul? Lembremo-nos das palavras proferidas pelo presidente Alejandro Lanusse (1971-1973) ao discursar de improviso em uma solenidade oficial realizada em 1972, no Rio de Janeiro. Quebrando o protocolo, ele disse ser inaceitvel o imperialismo brasileiro na questo de Itaipu causando, assim, com esta inusitada declarao, constrangimento e um profundo mal-estar entre as autoridades presentes (VEGAS, 1995).205 Ou ainda, como sugerem PECEQUILO e HAGE (2007), a despeito da situao de profunda interdependncia entre Brasil e Paraguai, haveria risco de que Itaipu fosse usada como moeda poltica e instrumento de presso? Afinal, do total da energia gerada a ser utilizada no Brasil boa parte dela comprada ao Paraguai sua quase totalidade seria consumida pela regio Sudeste, a mais industrializada e importante do pas, poca em franca expanso, com uma taxa anual de crescimento superior a 12%.206 3.2.2.1 A engenharia diplomtica de Itaipu Vimos que a construo da Usina Binacional de Itaipu, resultado das intensas negociaes que se arrastaram desde a segunda metade da dcada de 1960 entre brasileiros e paraguaios, literalmente tornou realidade a ideia de apagar o litgio fronteirio entre os dois pases com gua. Apesar das citadas manifestaes contrrias ao empreendimento, tambm fato de que Itaipu encontrou amparo em vrios segmentos no Paraguai, como o da indstria (em especial a construo civil), comrcio e agricultura que nela viam uma oportunidade singular de alavancar seus ganhos. No obstante o crescente apoio setorial, em um esforo voltado a rebater crticas e esclarecer a opinio pblica sobre os diversos aspectos do projeto hidreltrico brasileiro-paraguaio para, assim, ampliar o endosso popular execuo de Itaipu, o governo guarani, no dia 30 de
205

206

Aps o discurso de Lanusse, Mdici convocou Gibson Barboza e deu-lhe ordem expressa para que conclusse o mais rpido possvel a negociao do Tratado de Itaipu com os paraguaios. Em artigo intitulado Uma anlise de Itaipu e do Prata, O jornal O Estado de So Paulo divulgou, em sua edio de 22 julho de 1973, os resultados de um estudo realizado pelo assessor da Companhia Eltrica de So Paulo (CESP), engenheiro Jos Manoel Gonalves de Oliveira, em que ele estimou que o Brasil teria que produzir, a partir de 1980, dois milhes de kw ao ano para atender crescente demanda energtica de seu mercado, segundo sua avaliao tarefa exequvel somente se utilizados os recursos hdricos do rio Paran. Este cenrio era impulsionado, em grande parte, pela regio Sudeste que do montante total da produo nacional respondia, por exemplo, por: 63% do produto interno lquido; 74% da carga martima transportada; 97% da produo siderrgica; 72% da produo industrial; 75% da produo de cimento; 46% da rede ferroviria instalada; 59% do fluxo de movimento em aeroportos; 42% da produo agrcola; 68% da produo de papel; 85% da arrecadao fiscal total do pas. Da sua afirmao incisiva de que diante destes indicadores Itaipu era uma questo de sobrevivncia nacional.

239

fbio albergaria de queiroz

maio de 1973, iniciou uma campanha televisiva diria. Nos programas levados ao ar, de forma didtica o engenheiro Enzo Debernardi, um dos negociadores do Tratado de Itaipu e tambm aquele que seria o primeiro Diretor-Geral paraguaio da hidreltrica binacional, fez uma descrio das obras, do nmero de turbinas geradoras (sete do lado brasileiro e sete do lado paraguaio207), da rea inundada e do custo estimado da obra. Ao abordar os aspectos financeiros de Itaipu, Debernardi realou a magnitude do investimento requerido e demonstrou, fundamentado em aspectos de ordem econmica e financeira, a incapacidade do Paraguai de obter, isoladamente, os recursos que corresponderiam sua contribuio para a execuo do empreendimento. Desta feita, deixava bem claro que entre a gua e a energia a ser produzida havia uma srie de problemas de alta complexidade que o Paraguai no poderia resolver sem a parceria com o Brasil.208 Em declarao dada imprensa em agosto de 1973, o parlamentar Carlos Alberto Carvalho Pinto, presidente da Comisso de Relaes Exteriores do Senado brasileiro, no economizou palavras para descrever os potenciais desdobramentos multissetoriais resultantes da vocao desenvolvimentista da futura hidreltrica. Complementarmente, sobre o Tratado de Itaipu, ele afirmou que sua ratificao permitiu constatar que, apesar de certas especulaes contrrias, as elites dirigentes, econmicas e sociais do Paraguai estavam plenamente conscientes do real significado e alcance de tamanha realizao, tanto para a mobilizao construtiva das riquezas naturais, at o momento no aproveitadas, quanto para a consequente redeno econmica de extensas reas e populaes carentes de empregos, bem-estar e progresso.209 De forma geral, as autoridades constitudas e os principais peridicos da poca endossavam as palavras do senador Carvalho Pinto ao saudarem com entusiasmo o que foi noticiado em Assuno como fato histrico. Neste sentido, disse Stroessner em discurso pronunciado no ato de troca dos instrumentos de ratificao do Tratado de Itaipu que a obra binacional era la realizacin mas grande de la historia patria, despus de la independencia nacional. Na mesma direo, o ministro da Indstria e Comrcio do Paraguai, Delfin Ugarte Centurin, um importante support actor neste contexto, declarou ao peridico La Tribuna que:
Atualmente so vinte, e no catorze como previamente planejado. Foi decidido que o capital inicial de Itaipu seria de US$ 100 milhes, pertencente em partes iguais Eletrobrs e a ANDE (Administracin Nacional de Electricidad del Paraguay), os dois nicos clientes de Itaipu, cada qual com direito a 50% da potncia energtica gerada pela usina. O Brasil, alm de arcar com sua metade dos custos, emprestou a ANDE, via Banco do Brasil, os US$ 50 milhes equivalentes parte paraguaia. Os recursos adicionais viriam de emprstimos que, obviamente, seriam captados em sua maior parte pelo Brasil (PINTO; 2009; p.80). 209 LA TRIBUNA. Parlamentario brasileo se refiri a presa de Itaipu. 20 de agosto de 1973, p.03, colunas 1 a 3.
207 208

240

segurana e hidropoltica na bacia do prata

[] el curso de la historia econmica del Paraguay est mudando con la obra de Itaip. La declaracin conjunta firmada por los presidentes Alfredo Stroessner y Emlio Garrastazu Mdici est teniendo una rpida ejecucin y es un verdadero tratado de cooperacin econmica. Hemos encontrado en las autoridades brasileas una buena predisposicin, caracterstica de la tradicional conducta con que Brasil siempre condujo sus negociaciones con el Paraguay (LA TRIBUNA, 1973; p.5). 210

Em entrevista revista ande, outra destacada autoridade nacional, o General Marcial Samaniego, Ministro de Obras Pblicas e Comunicaes de Stroessner, assinalou, alm dos impactos econmicos do empreendimento, a importncia geopoltica de Itaipu para o pas avaliando que um de seus aspectos ditos transcendentais era de que:
[...] no obstante las marcadas diferencias en potencial humano, extensin territorial, recursos naturales y capacidad financiera - que favorecen al Brasil - el Paraguay, por haberse asociado con ese pas en la empresa Itaipu, se coloca a su mismo nivel, en pleno ejercicio de la soberania y con derechos equitativamente compartidos (ANDE, 1973; p.24).

Enfim, apesar de o Estado no ser um ente coeso e unitrio em termos de percepes de ameaas sua integridade, a essncia do discurso de boa parte da elite decisria guarani apontava para um alinhamento favorvel em relao parceria com o Brasil211. Como avaliou Pedro Ramn Chamorro, presidente do Banco Nacional de Fomento do Paraguai, la construccin de la gran represa de Itaipu, es desde todo punto de vista de gran importncia para el Paraguay [...] las possibilidades son incalculables (ANDE, 1973; p.24). Os fatos narrados evidenciaram, com efeito, que Itaipu era mais do que um monumento erguido em concreto e ao, era uma verdadeira obra de engenharia diplomtica concebida pelo Itamaraty e amparada pela elite militar e geopoltica brasileira. Na foto seguinte, vemos retratado o momento em que se deu, no Palcio do Planalto, a cerimnia de assinatura da Declarao Conjunta e do Tratado de Itaipu. Da esquerda para a direita, sentados mesa, os protagonistas desta cena histrica: Sapena Pastor, Alfredo Stroessner, Emlio Garrastazu Mdici e Gibson Barboza.
210 211

LA TRIBUNA. Ugarte: Itaipu cambiar la Historia Econmica. 20 de maro de 1973, p.05. Evidentemente, como dito, havia correntes contrrias construo de Itaipu. Dentre seus arautos, destacava-se Domingo Laino, principal liderana oposicionista Stroessner. Seu discurso securitizador apontava o crescimento brasileiro, somado poltica entreguista de seu desafeto poltico, como uma sria ameaa soberania paraguaia. A resultante desta perigosa combinao, acusava Laino, podia ser facilmente comprovada ao observar-se a compra massiva de terras na faixa de fronteira por brasileiros, espao estratgico onde o portugus comeava a prevalecer como idioma (PINTO, 2009; p.109).

241

fbio albergaria de queiroz

Fonte: Patria (Paraguai), 13/08/1973; p.01

Fig. 3.7: Cerimnia de assinatura do Tratado de Itaipu, em 26 de abril de 1973

Quase quatro meses depois, outro momento emblemtico foi amplamente destacado nas pginas dos veculos de comunicao, desta vez tendo como cenrio o Salo Independncia do Palcio de Lpez, em Assuno. s doze horas do dia 13 de agosto de 1973, dois dias antes do previsto, foi realizado o ato de troca dos instrumentos de ratificao do Tratado de Itaipu, nas palavras de Gibson Barboza, um grande dia na histria do entendimento e colaborao entre as duas naes vizinhas e irms. O evento teve incio com a leitura das autorizaes concedidas por Stroessner e Mdici aos seus respectivos chanceleres para assinarem os citados instrumentos. Logo em seguida, e por vezes interrompida pelos aplausos dos que ali testemunhavam o ato, houve a leitura da ata de troca dos mesmos anunciando, pois, a entrada em vigor do to esperado:
Tratado entre la Repblica del Paraguay y La Repblica Federativa del Brasil para el aprovechamiento hidroelctrico de los recursos hidrulicos del Ro Paran, pertenecientes en condominio a los dos pases, desde e inclusive el Salto del Guair o Salto Grande de Sete Quedas hasta la boca del Ro Yguaz, firmado en la ciudad de Braslia el 26 de abril de 1973.212

212

LA TRIBUNA. Tratado Itaipu en vigencia al canjear ratificaciones. 14 de agosto de 1973, p.06.

242

segurana e hidropoltica na bacia do prata

Ao final da cerimnia, o caloroso cumprimento entre Stroessner e Gibson Barboza confirmou o que todos viram e ouviram: estava consumada Itaipu, a obra que Sapena Pastor qualificara naquele momento como tan grande que su magnitud no puede ser interpretada, ni con mucha imaginacin en los momentos actuales.213

Fonte: La Tribuna (Paraguai), 14/08/1973, p.01

Fig. 3.8: Troca dos instrumentos de ratificao do Tratado de Itaipu

O ato retratado demonstrou, outrossim, a notvel inverso porque passou o imbrglio de Sete Quedas no transcorrer deste longo processo de disputa e negociao. De um assunto claramente securitizado, em que prevaleciam desconfianas mtuas, para uma trajetria de progressiva dessecuritizao em que ele foi exitosamente deslocado para o nvel dos processos usuais de barganha da esfera poltica, culminando na ratificao do Tratado que sepultou, definitivamente, a disputa fronteiria que se arrastava desde a segunda metade do sculo XIX. A ampla anuncia da opinio pblica, ressaltavam os chanceleres de Brasil e Paraguai, no deixava que dvidas fossem levantadas quanto ao sucesso e apoio com que contou o empreendimento binacional. El pueblo paraguayo ha aprobado el Tratado de Itaipu, estas foram as palavras de Sapena Pastor referindo-se ao fato de que mais de 90% da populao guarani aprovava
213

Idem.

243

fbio albergaria de queiroz

a sociedade para a construo da maior hidreltrica do mundo. Segundo o chanceler, estamos aqu, porque el pueblo paraguayo, representado en las Cmaras de Senadores y Diputados que integran el Poder Legislativo de la Nacin, ha aprobado el Tratado de Itaipu por abrumada mayora, por considerarlo de alta conveniencia nacional.214 Por sua vez, Gibson Barboza destacou que o Tratado de Itaipu, dada sua transcendncia, fora submetido, com todos os anexos e notas que o integram, no apenas apreciao criteriosa dos Poderes Legislativos dos dois pases, mas tambm a profundas anlises e debates exaustivos por parte de especialistas, acadmicos, e veculos da imprensa. No discurso proferido aps a troca dos instrumentos de ratificao, ele prosseguiu afirmando que:
[...] no curso destes debates, os que velaram pelo destino de nossos pases, qualquer que fosse sua posio, tiveram a oportunidade de emitir juzo sobre um documento diplomtico que [...] rege-se pelo respeito rigoroso da igualdade das altas partes contratantes, de suas soberanias inalienveis, de seus direitos e interesses mtuos. 215

Se Itaipu foi fundamental para dessecuritizar a disputa entre brasileiros e paraguaios por Sete Quedas, por outro lado contribuiu enormemente para catalisar o quadro de tenso com a Argentina. Buenos Aires no tardou em demonstrar toda sua insatisfao com a situao cujo desfecho era, agora, uma realidade concreta e irreversvel. Em uma atitude totalmente inesperada, no dia da troca dos instrumentos de ratificao do Tratado de Itaipu, a Casa Rosada cancelou, de ltima hora, a visita oficial de uma delegao de alto nvel a Assuno por ocasio da cerimnia de confirmao de mais um mandato de Strossner frente do pas guarani.216 Como esperado, o ocorrido teve ampla repercusso na imprensa dos dois pases que, unssona, avaliava que as relaes paraguaio-argentinas haviam entrado em um perodo de visvel declnio, notadamente o mais baixo dos ltimos anos. A leitura dos fatos denunciava o temor de Buenos Aires de que, naquele momento, a presena da delegao argentina pudesse ser interpretada como um endosso tcito ao acordo de Itaipu, o que seria desastroso para o Palcio San Martn. Afinal, como afirmara o chanceler Alberto Vignes ao peridico portenho Clarn, a poltica externa argentina tinha trs eixos basilares
PATRIA. El pueblo paraguayo ha aprobado el Tratado de Itaipu. 14 de agosto de 1973; p.04. PATRIA. A travs de las obras se llega ms rpidamente que por medio de palabras al corazn de los hombres. 14 de agosto de 1973; p.04, colunas 5 a 6. 216 A comitiva era formada pelo chanceler Alberto J. Vignes e os trs comandantes das foras armadas: tenente general Jorge Ral Carcagno, almirante Carlos Alvarez e o brigadeiro general Hector Fautario.
214 215

244

segurana e hidropoltica na bacia do prata

e sensveis: Malvinas, Antrtida217 e, claro, Itaipu.218 Ademais, tambm pesou nesta deciso a nova suspenso das negociaes para a construo da usina de Yacyret-Apip devido a divergncias com o Paraguai quanto ao traado do empreendimento, a jusante de Itaipu. Em outra atitude polmica, no dia 15 de agosto, apenas dois dias aps a ratificao do Tratado de Itaipu, a Casa Rosada decretou o fechamento das fronteiras com o Paraguai sob o pretexto de que conhecidos elementos subversivos encontravam-se em Clorinda, uma pequena cidade localizada na fronteira com o pas guarani. No entanto, a imprensa argentina foi enftica em apontar que a medida era uma clara retaliao ratificao do Tratado, considerado lesivo aos interesses nacionais. Tal qual comentado no alto escalo diplomtico, o desgaste das relaes argentino-paraguaias j era um fato previsvel. Quanto ao Brasil, nos crculos polticos de Buenos Aires a combinao entre o declnio relativo da influncia argentina e as incurses polticas brasileiras no Prata eram motivo de permanente preocupao, agora mais do nunca. Em um momento em que a economia do pas enfrentava profunda crise econmica e uma larga instabilidade poltica, as elites partidrias das mais variadas tendncias, mesmo as mais moderadas, viam com apreenso o crescimento econmico brasileiro e a presena que o pas vinha projetando no Paraguai, Bolvia e, tambm, no Uruguai. Em palestra proferida no Centro Argentino de Engenheiros, Horacio Sueldo, dirigente do Partido Revolucionrio Cristo (PRC), um dos integrantes da coalizo esquerdista Aliana Popular Revolucionaria (APR), defendeu, em resposta ao cenrio descrito acima, a unio dos pases platinos para enfrentar al expansionismo brasileo en esta parte del cono sur latinoamericano. Sueldo lembrou ao seu pblico que em poucas dcadas o Brasil alcanaria 200 milhes de habitantes enquanto a Argentina apenas 37 milhes e que, por isso, ante los peligros que acarrear a nuestro pas este desfasaje demogrfico es preciso una confedercion rioplatense del cono sur, con poder de decisin en la poltica internacional.219 Mais cauteloso, Juan Domingo Pern, sagrado presidente da Argentina nas eleies daquele ano, desaprovou as duras crticas que vinham fazendo os porta-vozes da Frente Justicialista poltica externa

Apesar de ser uma imensa rea coberta de gelo em praticamente toda sua extenso, muitos pases tinham interesses econmicos e estratgicos na Antrtica, dentre eles a Argentina que, na tentativa de viabilizar suas pretenses, aventou a teoria da continuidade da massa geolgica. 218 ABC. Segn Clarn, Itaipu es uno de los ejes de la nueva poltica exterior argentina. 19 de agosto de 1973; p.09, colunas 4 a 6. 219 ABC. Argentina: Propugnan una coalicin para enfrentarse al expansionismo brasileo. 10 de setembro de 1973; p.03.
217

245

fbio albergaria de queiroz

brasileira.220 A ordem aos seus partidrios era no mover demasiado el asunto Itaipu y las obras hidroelctricas en el rio Paran hasta tanto se aclaren las cosas porque existen intereses que tienden a crear conflictos entre los pueblos del continente, por encima de tradicionales vnculos.221 Entretanto, apesar de seu discurso moderador admoestar que era inconveniente avivar diferencias con ese pas, na prtica, o recm empossado governo peronista adotaria medidas austeras, como a j citada denncia do Acordo de Nova York que, segundo os crticos, em clara referncia ao Brasil, fora negociado a espaldas de la voluntad popular que somete al pas en esta materia a las exigencias del sub-imperialismo continental.222 Assim, convencido da ineficcia das batalhas jurdicas por entender que o fundamental era o aproveitamento dos rios e no as normas que os deveriam regulamentar, Pern inaugurava com estas e outras medidas uma nova era em busca da restaurao do espao geopoltico perdido. Para tanto, acreditava que o pas deveria passar a expressar-se politicamente atravs de fatos concretos, como a realizao de obras de grande expresso, a exemplo do que fizera o Brasil (ZUGAIB, 2006; p.116). Em tal contexto, um ponto que muito incomodava os argentinos era o Anexo B do Tratado de Itaipu que trazia a descrio geral das instalaes destinadas produo de energia eltrica e das obras auxiliares. Afinal, a definio das quotas de produo energtica da hidreltrica poderia inviabilizar futuros empreendimentos a jusante. Ainda neste mbito, outro ponto de suma importncia, eminentemente tcnico, mas que h muito ultrapassara esta esfera, referia-se frequncia das turbinas de Itaipu. Enquanto o Paraguai operava em uma frequncia de 50 ciclos, o Brasil operava em 60 ciclos. Nesta questo especfica, em resposta consulta prvia feita pelo Diretor-Geral de Itaipu pelo lado brasileiro, general Costa Cavalcanti, sobre uma possvel mudana do sistema de frequncia do Paraguai para 60 ciclos, Stroessner foi taxativo ao dizer que este ponto era inegocivel. O Brasil chegou a estudar uma indenizao ao governo paraguaio pelos gastos que o pas viesse a ter com a mudana, mas a proposta brasileira foi rechaada uma vez que a medida traria, de fato, enormes transtornos aos paraguaios que teriam que trocar praticamente todos seus aparelhos eletrodomsticos, assim como as linhas de transmisso de energia (PINTO, 2009; p.108-111).
Juan Domingo Pern foi presidente, pela primeira vez, de 1946 a 1955. As grandes dificuldades econmicas que assolaram a Argentina na dcada de 1950 somadas aos constantes protestos de trabalhadores enfraqueceram, sobremaneira, seu governo. Esta conjuntura desfavorvel acabou culminando em sua deposio pelos militares, em 1955. Pern voltaria cena poltica somente em 1973 quando foi, mais uma vez, eleito presidente. Em 1 de julho de 1974, aos 78 anos, Pern faleceu aps um enfarte. 221 ABC. Anuncian en Buenos Aires y en Rio una posible reunin de Pern con el presidente Stroessner. 26 de setembro de 1973. 222 ABC. Isla Soltera: violenta nota argentina. 26 de abril de 1973; p.09.
220

246

segurana e hidropoltica na bacia do prata

Alm disso, se processada, esta mudana impediria o uso da energia produzida futuramente em uma provvel parceria com os argentinos que tambm se serviam do sistema operacional de 50 ciclos.223 Utilizando esta circunstncia a seu favor, e j pensando nos projetos futuros que pretendia desenvolver, Buenos Aires atuou intensamente para que o Paraguai sustentasse sua posio. Assim, ante a irredutibilidade guarani, no restou opo outra ao Brasil seno adaptar-se para receber a energia que viria das turbinas localizadas no Paraguai. Para tal, Furnas, uma subsidiria da Eletrobrs vinculada ao Ministrio de Minas e Energia, instalou uma estao conversora de ciclagem a apenas 10 km de Itaipu para comutar o excedente energtico paraguaio para a frequncia brasileira. Aproveitando-se dos fatos circunstanciais, o mandatrio argentino encampou como marcos de sua gesto os projetos das usinas de Yacyret-Apip e Corpus, ambas nos moldes de Itaipu, em parceria igualitria com o Paraguai, de forma a tentar, ao menos, restaurar o status quo trazendo o pas guarani de volta sua tradicional poltica pendular, rompida em favor do Brasil com o advento de Itaipu. Desta linha de ao estratgica, a primeira medida resultante foi a execuo do projeto de Yacyret-Apip, como previamente dito, dormente desde 1926. Aps extensas negociaes sobre o traado da barragem, em 03 de dezembro de 1973 foi firmado o tratado bilateral que, dentre outras disposies, criou a Entidade Binacional Yacyret (EBY), responsvel pela execuo do empreendimento. Ao mesmo tempo, era tambm retomado o projeto da usina hidreltrica de Corpus, tema que passou a permear o cenrio que doravante se confirmaria como o momento mais tenso da rivalidade entre o Brasil e a Argentina no campo hidropoltico. 3.2.2.2 Yacyret-Apip: a resposta argentina a Itaipu e o retorno paraguaio poltica pendular Reunidos na embaixada argentina em Washington, no dia 1 de fevereiro de 1929, Eusbio Ayala e Honrio Pueyrredn, respectivamente embaixadores do Paraguai e da Argentina nos Estados Unidos, subscreveram um documento que previa a explorao conjunta de suas guas condominiais com os objetivos de melhorar a navegao no Alto Paran e, tambm, aproveitar o potencial energtico das quedas de Saltos de Apip (no havia ainda meno ilha de Yacyret).
223

A questo da frequncia operacional foi, inclusive, um dos argumentos citados em um documento de onze pginas preparado pelo Centro de Estudantes de Engenharia do Paraguai e encaminhado Cmara dos Deputados como subsdio ao pedido de renegociao do Tratado de Itaipu.

247

fbio albergaria de queiroz

Conhecido como Protocolo Ayala-Pueyrredn, esse instrumento redigido em apenas sete artigos foi o antecedente mais importante do que viria a ser o Tratado de Yacyret-Apip. Como previamente afirmado, o Protocolo no produziu os resultados esperados e o intento de explorar a rea lindeira permaneceu praticamente inerte nos arquivos chancelares dos dois ribeirinhos durante quase cinco dcadas. O projeto s foi concretamente retomado quando os argentinos perceberam a premente necessidade de p-lo em marcha acelerada ante a inconteste realidade de que a presena geopoltica brasileira sombreava toda a Bacia do Prata, sobretudo aps os passos decisivos dados rumo ao acerto com o Paraguai para a explorao conjunta de Sete Quedas, estratgia que definitivamente ligou a nao guarani ao Brasil ao prenunciar, entre os dois, o surgimento de um elo permanente que seria marcado por uma profunda simbiose hidrolgica.224 Diante dos fatos, a Comisso Tcnica Mista de Yacyret no tardou em anunciar a abertura de concurso pblico internacional para a apreciao de propostas de estudos tcnicos, econmicos e financeiros acerca do aproveitamento do rio Paran na altura dos Saltos de Apip.225 A exigncia do certame era de que os participantes, todos eles empresas consultoras independentes dos EUA, Canad, Europa Ocidental e Japo, obrigatoriamente se associassem a pelo menos uma congnere argentina e uma paraguaia. A situao comeou a assumir contornos substantivos no dia 20 de outubro de 1971, quando, em Assuno, foi assinado contrato com a Harza Asociados 226, consrcio vencedor da licitao. Orado em um custo de US$ 4.767.853,00, os trabalhos preliminares do contrato contemplaram os seguintes aspectos: a) Aproveitamento hidreltrico; b) Navegao; c) Transmisso de energia eltrica; d) Comunicao vial; e) Desenvolvimento agropecurio da zona dos rios Yabebiry e Neembucu; f) Aspectos biolgicos, ecolgicos e ictiolgicos. Aps o desenrolar das negociaes que definiram os detalhes tcnicos do traado da barragem, Alfredo Stroessner e Mara Estela Martnez
Para a definio de simbiose hidrolgica cf. nota de rodap n.88. Foi escolhido este ponto estratgico por ser um local que apresentava as melhores condies para conter as guas do Paran atravs de um represamento situado sobre trs grandes ilhas: Yacyret (Paraguai), Talavera e Apip (Argentina). 226 O consrcio Harza Asociados, era composto pelas seguintes firmas consultoras: Harza Engineering Company (Chicago, Estados Unidos); Lahmeyer International G.m.b.H (Frankfurt, Alemanha); Yacyret S.A (Paraguai); Harza de Argentina S.A (Argentina) e a A.D.E Anlisis y Desarrollo Econmico Consultores Asociados S.A (Argentina).
224 225

248

segurana e hidropoltica na bacia do prata

de Pern, representando Juan Domingo Pern que se encontrava debilitado por efeito de uma crise aguda de bronquite, celebraram, enfim, em dezembro de 1973, no Salo Independncia do Palcio Lpez, o documento que deu vida ao to almejado projeto que se arrastava desde a dcada de 20. Um ponto paradoxal que chama-nos a ateno ao observarmos o documento chancelado foi que o Tratado de Itaipu, alvo das contumazes crticas argentinas, serviu exatamente como fonte de inspirao em sua redao. Como afirmou um funcionrio do alto escalo do setor energtico argentino, o Tratado de Yacyret foi praticamente uma traduo para o espanhol do Tratado de Itaipu (RIBEIRO, 1994; p.43), especialmente o Anexo C que disciplinava a base financeira e o modus operandi de como se daria a comercializao da energia produzida (PINTO, 2009; p.83). Desta forma, quase oito meses aps a concluso do Tratado de Itaipu nascia, nas mesmas condies, o complexo hidreltrico de Yacyret-Apip, ou simplesmente Yacyret. 227 Iniciado em 1982, este empreendimento formado por um conjunto de obras principais e prev, tambm, a execuo de uma srie de aes complementares, muitas delas ainda em andamento. As primeiras uma eclusa (obra hidrulica que permite que embarcaes trafeguem cursos dgua em locais onde h desnveis, como em barragens de hidreltricas), dois vertedouros (o vertedouro tem a funo de descarregar toda a gua no utilizada no processo de gerao de energia) e um reservatrio de 1420 km2 esto localizadas altura das cidades de Ayolas, no departamento paraguaio de Misiones, e Ituzaing, na provncia argentina de Corrientes, como demonstram as ilustraes e o mapa abaixo:

MRE/Arquivo histrico e http:/ / www.eby.gov.py

Fig. 3.9: Hidreltrica Binacional de Yacyret-Apip

227

O capital inicial de Yacyret era de U$S 100 milhes intransferveis e pertencentes, por igual, a A. y E. (Agua y Energa Elctrica, hoje Energticos Binacionales SA - EBISA), e a ANDE, respectivamente as estatais responsveis pelo setor eltrico na Argentina e no Paraguai. Assim como o Brasil no caso de Itaipu, a Argentina teve que abrir uma linha de crdito especial para emprestar a ANDE a parte que lhe cabia na integralizao do capital da EBY.

249

fbio albergaria de queiroz

Fonte: http:/ / www.eby.gov.py/index

Fig. 3.10: Represa de Yacyret

Embora as obras eletromecnicas e de engenharia estejam concludas e a barragem228 em funcionamento, a atual potncia disponvel, 1.710MW, ainda muito inferior projetada (corresponde a apenas 53,4% da capacidade instalada) em razo, principalmente, da reduo da quota de operao original (de 83m para 76m) e do atraso na concluso das obras complementares de infraestrutura devido paralisia causada por dcadas de divergncias polticas, escndalos financeiros e denncias de corrupo (ULLOA e BELLINI, 2009; p.379). Findo o projeto, estima-se que as 20 turbinas de Yacyret tenham, cada uma, capacidade de gerao de 160 MW, o que representar uma potncia na ordem de 3.200 MW, ou seja, um aumento real de 87% em sua produo energtica. Comparada Itaipu (14.000 MW de potncia instalada), em termos de gerao de energia h uma enorme diferena entre as duas maiores obras do gnero na Amrica Latina (isto , hidreltricas binacionais), mas, ainda assim, e apesar dos citados problemas que chegaram a por em xeque a prpria viabilidade tcnica e financeira da represa, os efeitos geopolticos de Yacyret so incontestveis e cumpriram seu intento. A ilustrao abaixo traz em nmeros um quadro comparativo entre as duas hidreltricas:

228

A barragem a estrutura que serve para represar a gua e obter o desnvel necessrio para a operao das turbinas geradoras.

250

segurana e hidropoltica na bacia do prata

Fonte: http:/ / www.defesanet.com.br/yy/paraguay/yacereta_apipe.gif

Fig. 3.11: Hidreltricas de Yacyret e Itaipu

Traduzindo estes dados numricos em resultados geopolticos, vemos que com Itaipu e Yacyret, o Paraguai declinou da condio de mero espectador do choque entre brasileiros e argentinos para aproveitar-se, sobremaneira, da balana de poder sub-regional demonstrando, com mrito, que o fato de um pas ser limitado economicamente no significa que ele seja incapaz politicamente, mesmo margeado por dois pases com recursos de poder muito superiores. O ingresso de divisas proveniente da exportao de 50% da energia produzida tanto por Itaipu como por Yacyret acabou garantindo Repblica Guarani uma poupana permanente e um poderoso instrumento de barganha poltica (PECEQUILO e HAGE; 2007).229
229

A EBY estima que assim que Yacyret estiver produzindo em sua capacidade plena, o que poder ocorrer em 2011 com a concluso das obras remanescentes, o Paraguai receber cerca de US$ 800 milhes por ano pela energia eltrica vendida Argentina que, atualmente, consome cerca de 98% do montante total produzido pela hidreltrica (Fonte: http://www.defesanet.com.br/04_09/ al_py_ar.htm). De Itaipu, entre 1986 e 2006, o Paraguai auferiu uma receita de US$ 4,7 bilhes referente a royalties, rendimento

251

fbio albergaria de queiroz

Portanto, aps Yacyret, o Paraguai, pragmaticamente, voltava a gravitar entre Buenos Aires e Braslia, o que ia de encontro ao objetivo precpuo da Casa Rosada. Alm disso, a energia de Yacyret proporcionou aos argentinos uma reserva que supre cerca de 40% da demanda total do pas230, insumo fundamental no processo de desenvolvimento e blindagem de suas provncias mesopotmicas, em especial daquelas situadas na regio nordeste (RIBEIRO, 1994; p.67), uma rea apresentada por diversos atores securitizadores portenhos como temerosamente suscetvel influncia geopoltica brasileira (ROJAS, 1975; GUGLIALMELLI, 1979). Ademais, cumpre destacar que apesar de seus multifacetados benefcios, como dito, Yacyret apresenta um histrico de graves problemas estruturais como as constantes acusaes de corrupo que pairam sobre a administradora da represa a EBY e a exorbitante dvida da binacional, objeto recorrente das queixas de Assuno. Segundo o ex-presidente paraguaio, Nicanor Duarte (2003-2008), s a dvida surgida pela aplicao arbitrria de juros, que comeou com a nefasta ditadura de Jorge Videla na Argentina (1976-1981), chega a US$ 6 bilhes, trs vezes nossa dvida externa hoje (dados de 2006).231 Isso ocorre porque a dvida de Yacyret leva em conta juros de mercado, o que vetado pelo tratado que diz que no incidiriam juros sobre o investimento aportado pelos dois condminos. Portanto, como est, a dvida impagvel apenas com a produo de energia. Por outro lado, sem os juros cobrados sobre o emprstimo tomado junto Argentina, o Paraguai poderia seguir pagando sua parcela da dvida apenas com a venda da parte da produo que lhe pertence.232 Outro efeito colateral de Yacyret refere-se aos impactos sociais e ambientais atribudos construo da hidreltrica. Citando os resultados apresentados por diversos estudos que avaliaram, em uma ampla escala temporal, as transformaes ocorridas a partir das mudanas na paisagem ecolgica da regio, ULLOA e BELLINI (2009; p.384) listaram uma srie de externalidades como: o reassentamento forado de etnias indgenas; perdas de jazidas arqueolgicas; florao de cianobactrias233 a montante
de capital e remunerao pela energia cedida ao Brasil. At 2023, quando a dvida de Itaipu estar totalmente quitada, o pas ter recebido uma quantia estimada em cerca de US$ 10 bilhes, ou seja, o equivalente a uma receita anual superior a US$ 350 milhes de um empreendimento avaliado em US$ 60 bilhes, seis vezes o PIB paraguaio (PINTO, 2009; p.161). 230 Fonte: http://www.pt.argentina.ar/_pt/turismo/C1118-corrientes-sol-pesca-rios-e-ecoturismo.php. 231 UOL. Paraguai e Argentina criam comisso para analisar Yacyret. 18/07/2006. Disponvel em http://noticias.uol.com. br/ultnot/efe/2006/07/18/ult1808u69575.jhtm. Acesso em 28/07/2010. 232 Insatisfeito com os juros, em 2006 o Paraguai solicitou formalmente o corte de cerca de US$ 5 bilhes da dvida da represa com o Tesouro argentino que, poca, j ultrapassava o montante de US$ 10,5 bilhes. 233 As cianobactrias (ou algas azuis) so microorganismos capazes de causar profundos desequilbrios nos ecossistemas aquticos. Sua proliferao um grave problema, pois algumas delas liberam toxinas que no so eliminveis pelos mtodos convencionais de tratamento dgua. Originalmente, estas toxinas (neurotoxinas ou hepatotoxinas) funcionam como um mecanismo de defesa contra predadores, mas com a proliferao das cianobactrias nos mananciais de gua potvel dos

252

segurana e hidropoltica na bacia do prata

e jusante do reservatrio; acumulao de substncias orgnicas txicas e de metais pesados provenientes da atividade agrcola e industrial; despejo de efluentes urbanos; mudanas irreversveis em hbitats aquticos e a consequente perda de diversidade biolgica como espcies endmicas de alto valor econmico; eroso; mudanas no clima; diminuio da pesca comercial e, principalmente, de subsistncia. Este aspecto interessante porque revela-nos a contradio existente entre o discurso sustentado por Buenos Aires erigido em crticas aos empreendimentos propostos pelo Brasil e suas aes concretas, como a construo de Yacyret. As crticas que embasavam seu constante pedido de consulta prvia execuo de obras em rios internacionais tinham como um de seus fundamentos as possveis implicaes ambientais do empreendimento rio abaixo. No entanto, v-se que a suposta preocupao com aspectos desta natureza passou ao largo no caso de Yacyret, pois Buenos Aires, em nenhum momento, se ops a ela diante das visveis externalidades produzidas a jusante, justamente em territrio argentino. Com efeito, assim como o Brasil, a Argentina priorizou os resultados geopolticos da hidreltrica em detrimento de imperativos ambientais. Outrossim, lembremo-nos que o tema, apenas um debutante na agenda diplomtica mundial dos anos 1970, ainda era visto por muitos como no mais do que um assunto de low politics indicando, claramente, que ele no era uma prioridade, pelo menos no naquele momento.234 Vemos, portanto, nos speech acts da elite decisria portenha, uma espcie de tentativa de securitizao dissimulada do meio ambiente ao apresentar o equilbrio ecolgico como objeto referente em vrias situaes estratgicas, como nas reunies do CIC e na Conferncia de Estocolmo (1972). Mas, ao proceder desta maneira, na verdade estes atores buscavam aumentar sua margem de manobra para fins outros, no caso a obstruo de Itaipu, sob a pretexta securitizao de um tema que oportunamente vinha se projetando sob os holofotes do cenrio internacional.235 Em suma, os fatos narrados permitiram verificar que num contexto em que prevalecia no Cone Sul um perfil autoritrio sob o rigor dos regimes militares e onde a construo da imagem do outro como
centros urbanos, estas substncias txicas passaram a ser uma preocupao para as companhias de tratamento de gua (Fonte: http://www.enq.ufsc.br/labs/probio/disc_eng_bioq/trabalhos_pos2004/microorganismos/CIANOBACTERIAS.html). A obrigatoriedade, por exemplo, de se elaborar no Brasil o Estudo de Impacto Ambiental e seu respectivo relatrio (EIA/ RIMA) foi estabelecida em 1986, e no Paraguai somente em 1993. 235 Para evitar tais manipulaes AYOOB (1995, p.09) sugere que o meio ambiente seja considerado nos clculos estratgicos em termos de segurana somente quando se apresentar como ameaa real estrutura territorial e institucional do Estado.
234

253

fbio albergaria de queiroz

ameaa era muito clara, Itaipu e Yacyret despontaram como alternativas milirias para o desenvolvimento de projetos nacionais de poder ao oferecer trade platina Brasil, Paraguai e Argentina dentro da proposta das doutrinas de segurana vigentes poca, recursos cujas implicaes estendiam-se a vrios campos estratgicos, com destaque para o poltico-econmico. Dessa forma, a hidropoltica ia cumprindo satisfatoriamente seus propsitos como instrumento de poltica externa. No entanto, ainda pairavam muitas desconfianas em Buenos Aires quanto aproximao entre Braslia e Assuno, sobretudo aps o advento de Itaipu, e para seguir em seu intento de neutraliz-la o projeto de Corpus foi retomado, abrindo, ento, uma nova frente de ao nas relaes internacionais platinas. 3.2.2.3 O Acordo Tripartite Corpus-Itaipu (1979): o ponto de inflexo da hidropoltica platina Alm de desequilibrar a balana de poder em favor do Brasil, a operacionalizao da barragem de Itaipu poderia comprometer seriamente, segundo argumentos suscitados por Buenos Aires, tanto a navegao quanto a construo de outras usinas a jusante. Da o projeto da hidreltrica de Corpus ter sido concebido em estreita interdependncia tcnica com relao Itaipu, de forma a garantir que o aproveitamento projetado em sua rea ocorresse necessariamente em coordenao funcional com o empreendimento brasileiro-paraguaio. Foi, portanto, mais uma cartada estratgica da Casa Rosada mesmo sendo Corpus um projeto binacional - para tentar limitar o escopo operacional da hidreltrica de Itaipu e, concomitantemente, frear o mpeto brasileiro no Cone Sul. Afinal, naquele momento, a consistente industrializao brasileira contrastava com a instabilidade poltica e econmica na Argentina acentuando, ainda mais, sentimentos de rivalidade e desconfiana. Na ilustrao abaixo vemos as trs usinas binacionais aventadas no rio Paran: Itaipu, Corpus e Yacyret-Apip, todas elas interconectadas em um enredo de mltiplas possibilidades, sobretudo as duas primeiras:

254

segurana e hidropoltica na bacia do prata

Fonte: VEJA; n. 464, 27 de julho de 1977; p.20. Fig. 3.12: O mapa do desacordo: Itaipu e Corpus

No mago do problema estava a definio do nvel das barragens das duas hidreltricas, aspecto este considerado o ponto fulcral de uma dissonncia tcnica, poltica e diplomtica que se interpunha entre brasileiros e argentinos e que ditaria o tom da disputa vicinal neste episdio da hidropoltica platina. Enquanto o Brasil planejava Itaipu com uma descarga dgua a 105 metros acima do nvel do mar, a Argentina dizia-se disposta a erguer Corpus a 120 metros, o que tornava os dois projetos incompatveis, pois o lago formado a partir desta altitude fatalmente afogaria as turbinas de Itaipu reduzindo, em pelo menos 1/6, sua capacidade energtica. Em outras palavras, o Brasil teria que aceitar uma perda estimada entre dois e dez milhes de quilowatts para que Corpus funcionasse em condies plenas e, sublinhe-se, em benefcio da Argentina. E este no era o nico entrave. Para se erguer a barragem de Corpus a exatos 250 km abaixo de Itaipu seria necessrio sacrificar metade da potncia instalada da usina paraguaia de Icara (onde j haviam sido investidos US$ 70 milhes236) e, no Brasil, inundar uma faixa de terra de cerca de 20 km de extenso, no extremo oeste de Santa Catarina. Segundo os negociadores argentinos, o Brasil seria recompensado pela perda da energia em Itaipu. O problema que esta suposta compensao viria de Corpus e, poca, enquanto as obras de desvio
236

Como Paraguai e Argentina seriam scios, a perda de Icara seria compensada pelo ingresso de 2,5 milhes de kW provenientes da nova obra.

255

fbio albergaria de queiroz

do canal do rio Paran para a construo da represa de Itaipu vinham em pleno vapor evidenciando que o empreendimento era uma realidade consumada e, agora, mais do que nunca, palpvel, por outro lado Corpus no passava de um sonho argentino, uma especulao rascunhada em tinta nanquim cujo nico sinal de existncia era um marco de concreto que jazia s margens do rio Paran, ameaado de ser encoberto pela vegetao ciliar:

Fonte: VEJA; n. 464, 27 de julho de 1977; p.17

Fig. 3.13: Corpus (ainda hoje)

Ento, estaria Corpus condenada a no sair do papel? Prognosticada esta possibilidade, o Itamaraty passou a contemplar a tese argentina da compatibilizao das obras hidrulicas como nada mais do que uma instrumentalizao retrica cujo verdadeiro intento estava em revestir com uma nova roupagem a mesma estratgia a que se dedicara Buenos Aires, sem xito, ao longo dos ltimos anos: obrigar o Brasil a submeter o projeto de Itaipu consulta prvia, acusao que foi prontamente rechaada pelo Palcio San Martn. Segundo o diplomata argentino Guillermo Jacobella, o que se buscava com tal proposta de dilogo era um entendimento aberto em que seu pas no mencionaria a consulta prvia e o Brasil, tampouco, o argumento da soberania irrestrita. Simplesmente, ponderou Jacobella, conversaramos para saber se possvel compatibilizar Corpus e Itaipu [...] o que no possvel tratar cada um desses projetos como se o outro no existisse (VEJA, 1977; p.19). Assim, em 1976, ao assumir a embaixada argentina em Braslia no calor avultante deste contexto em que as relaes entre os dois pases vinham muito desgastadas, Oscar Camilin habilssimo negociador, homem de ideias progressistas e, sobretudo, um reconhecido brasilianista e incansvel defensor do entendimento com o Brasil esperava que a inegvel conexo entre os projetos conduzisse os ribeirinhos mesa de
256

segurana e hidropoltica na bacia do prata

negociao em busca de caminhos conciliatrios para resolver os impasses em torno da compatibilizao entre Itaipu e Corpus. 237 Em nmeros absolutos, a matemtica era simples. Como apontam as projees ilustradas na sequncia, se os argentinos fizessem Corpus a 100 metros acima do nvel do mar, e no a 120 metros, o Brasil poderia manter Itaipu a 105 metros, conforme originalmente planejado. Da mesma forma, se o Brasil descarregasse Itaipu a 130 metros, e no a 105 metros, Corpus poderia operar a 120 metros, considerado o patamar ideal pelos argentinos. Mas, na prtica, a execuo destas manobras aritmticas, qualquer que fosse a frmula adotada, traria vrias implicaes multissetoriais em virtude das interminveis divergncias quanto ao aproveitamento das guas platinas. E na medida em que o impasse persistia, vrias declaraes insinuativas afloravam como ldimas expresses de movimentos de securitizao, algumas delas pretritas, mas oportunamente trazidas lembrana da opinio pblica. Outras tantas, contemporneas da situao, mas igualmente prenunciadoras do teor conflitivo to presente nos discursos que lhes precederam. Neste sentido, ressurgiram com ampla repercusso e fora atos ilocucionrios como a declarao proferida ainda em 1972 pelo general argentino Jorge R. Zia. Preocupado com o fato de o Brasil j possuir onze hidreltricas nos rios que formam a Bacia do Prata enquanto a Argentina apenas uma, ele prognosticou que em uma s dcada a distncia que o Brasil tomar em sua carreira ser to grande que nos ser, ento, difcil, contrabalanar seu enorme potencial. Por fim, ainda afirmou que se Sete Quedas fosse feita, a Argentina teria de declarar guerra (apud PEREIRA, 1974; p.116). Na mesma direo, o jornal brasileiro O Globo transcreveu uma matria publicada no peridico Arriba, de Madri, que, mesmo distante da situao, avaliou a tenso existente entre os dois pases como sendo to grande que havia a possibilidade real de degenerar em um conflito armado (FAJARDO, 2004; p.77). Portanto, no irresoluto jogo hidropoltico platino, quem cederia s presses? Brasil ou Argentina?

237

Para Camilin, a elevada temperatura poltica no Cone Sul decorrente dos projetos de Corpus e Itaipu apenas contribua para recrudescer as presses internacionais, sobretudo norte-americanas, sobre os incipientes programas nucleares de Brasil e Argentina, ainda que nenhum lado pensasse em incorporar discusso hidropoltica a possibilidade de uso de dispositivos atmicos. Da Camilin enxergar o entendimento com o Brasil na rea hidroenergtica sob um prisma mais amplo, como uma meta indissocivel do processo de desenvolvimento dos respectivos projetos nucleares e, por conseguinte, da agenda militar sub-regional.

257

fbio albergaria de queiroz

Fonte: VEJA, n. 240; 11 de abril de 1973, p.23

Fig. 3.14: Os projetos de Corpus e Itaipu em perspectiva comparada

A realidade factual logo confirmaria o que era tcito aos olhos dos observadores debruados sobre os eventos que agitavam a Bacia do Prata: que o acerto entre Braslia e Buenos Aires no seria uma tarefa ao alcance do simples intento terminativo das partes. No dia 12 de julho de 1977, quando Alfredo Stroessner foi ao Rio de Janeiro conferenciar com seu colega, general Ernesto Geisel (1974-1979), apenas dez dias antes da visita do presidente Jorge Videla a Assuno, o chanceler Azeredo da Silveira (1974-1979) foi taxativo ao declarar que o Brasil no poderia admitir a construo da hidreltrica de Corpus na quota desejada pela Argentina porque isso significaria abrir mo da soberania nacional. Pouco antes, em maio, Braslia j havia rejeitado uma proposta encaminhada ao Itamaraty pelo prprio Camilin para a realizao de conversas tripartites sobre a compatibilizao dos projetos energticos no rio Paran. Diante da forte resistncia demonstrada, na mesma poca Camilin levou a Silveira uma sugesto alternativa: conversaes em nvel estritamente tcnico sobre Itaipu e Corpus, apenas entre brasileiros e argentinos. O embaixador deixou o gabinete do chanceler sem levar consigo uma resposta diferente daquela que j conhecia segundo o Itamaraty, sobre Itaipu deveriam conversar brasileiros e paraguaios; sobre Corpus, paraguaios e argentinos. Agravou a situao o fato de horas antes da audincia com o embaixador Camilin, Azeredo da Silveira ter prestado depoimento em
258

segurana e hidropoltica na bacia do prata

sesso secreta perante a Comisso de Relaes Exteriores do Senado Federal sobre questes relativas ao aproveitamento das guas platinas, oportunidade em que ele teria formulado severas crticas postura argentina. Em uma das controversas afirmaes atribudas ao chanceler estava a de que a Argentina no sabe o que quer e tem o hbito de sempre reabrir questes j resolvidas (VEJA, 1977; p.18). Por estas e outras circunstncias, prevalecia no Palcio San Martn a percepo de que havia muita resistncia ao dilogo poltico por parte do Brasil, toda ela erigida pelo Itamaraty. Isso porque, em decurso dos acontecimentos envolvendo Itaipu/Corpus e os interesses atrelados questo, o MRE optou em instituir uma linha de ao visando ampliar a agenda cooperativa com o Paraguai de forma a buscar alinh-lo monoliticamente aos interesses brasileiros ao passo que, com a Argentina, as divergncias sobre o assunto persistiam e eram tratadas como fato consumado. Por isso, as esperanas de Buenos Aires voltaram-se ostensivamente para a possibilidade de um entendimento paralelo entre as Foras Armadas de ambos os pases para que, a partir da, estabelecida uma zona de articulao e confluncia, fosse dada a luz verde para o incio de conversaes na esfera tcnica e diplomtica. Sobre o fato, parafraseando a clebre frase de Georges Clemenceau sobre os militares e a guerra, diria um graduado integrante da chancelaria portenha em entrevista revista Veja que as relaes entre nossos pases so um assunto srio demais para ficar entregue aos diplomatas (apud VEJA, 1977; p.17). Tal assertiva revela-nos, outrossim, que, neste contexto, esperavam os argentinos que a chamada diplomacia militar, concepo esta recebida com irritao pelo Itamaraty, fosse capaz de impedir que os desentendimentos evolussem para a confrontao de foras e que um encontro direto entre seus interlocutores, Jorge Videla e Ernesto Geisel, alavancasse o acerto em torno dos temas mais propensos controvrsia.238 Por sua vez, a imprensa portenha, outro ator relevante neste enredo, no perdeu tempo e logo respondeu alegada indiferena brasileira recorrendo a velhas acusaes do passado recente. O semanrio Ultima Clave, tido como porta-voz dos setores liberais do Exrcito argentino, afirmou que na raiz das divergncias sobre o rio Paran estavam as ambies hegemnicas do Brasil no cone sul da Amrica e a estratgia expansionista
238

A suposio de que as Foras Armadas teriam entrado em cena a fim de impedir que as tenses se agravassem, hiptese esta amplamente divulgada pelos peridicos de Buenos Aires, foi logo rechaada pelo chefe do Estado-Maior das Foras Armadas do Brasil, general Moacir Barcellos Potyguara, que afirmou categoricamente em declarao proferida na base area de Braslia, em 14 de julho de 1977, que o Itamaraty era o nico responsvel pela conduo da diplomacia brasileira e que a tal diplomacia militar s faria algum sentido caso falhassem todos os meios convencionais de soluo de controvrsia, o que certamente no havia acontecido.

259

fbio albergaria de queiroz

baseada nos conceitos geopolticos de fronteiras mveis e destino manifesto. Sentenciou o jornal que: Itaipu, acima de tudo, era uma plataforma de lanamento da hegemonia brasileira na Bacia do Prata. As crticas mais abrasivas do Ultima Clave estenderam-se, inclusive, prpria diplomacia argentina que, em sua avaliao, no estava sendo capaz de definir uma linha de ao eficiente (VEJA, 1977; p.20), especialmente quanto ao Paraguai que, nitidamente em convergncia com os interesses do Brasil, priorizou a construo de Itaipu e, por conseguinte, a execuo do projeto de Corpus somente a uma altura que no a prejudicasse. A Argentina ficava, assim, em uma incmoda posio j que no contava com o endosso paraguaio s suas ponderaes sobre Itaipu e, por extenso, Corpus (VIDIGAL, 2009; p.217-218). Com isso, apesar dos exerccios de contorcionismo poltico que vinham exitosamente permitindo a Stroessner tirar o melhor proveito possvel da rivalidade entre Brasil e Argentina, reforavam-se, pois, com esta aproximao, os vnculos polticos e econmicos que desde a Ata de Iguau (1966) vinham ligando Assuno e Braslia numa escala sem precedentes. Para arrefecer os nimos e aplacar desconfianas, o Brasil at acenou favoravelmente proposta argentina de iniciar um dilogo tripartite informal sobre Corpus e Itaipu, fundamentado em bases puramente tcnicas. Contudo, o Palcio do Planalto condicionou sua participao nestas conversas anuncia de Buenos Aires com: a cessao do apoio campanha antibrasileira encampada por vrios veculos da imprensa; a renncia quanto s posies que sustentava acerca do aproveitamento de rios internacionais de curso sucessivo e; a manuteno do cronograma de construo de Itaipu independentemente do andamento das conversas tripartites doravante iniciadas. A Argentina, pragmaticamente, aceitou tais demandas e o Paraguai concordou com os termos propostos por ambos (VIDIGAL, 2009; p.215-216). Mas, apesar das medidas em busca do entendimento, as relaes entre o Brasil e a Argentina logo sofreriam um novo revs. Elas seriam negativamente impactadas pela intempestiva atitude de Buenos Aires de fechar, em julho de 1977, a ligao do pas com o Chile nos Andes, o tnel Las Cuevas-Caracoles, para o transporte de cargas rodovirias provenientes do Brasil obrigando, assim, os caminhes brasileiros, bem como os chilenos com destino ao Brasil, a fazerem um desvio de mais de 2000 km. Esta atitude deu incio a uma espiral de tenso (ainda que efmera) movida por aes e reaes de ambos os lados confirmando, pois, a instabilidade da situao.239
239

A justificativa apresentada pelas autoridades chancelares argentinas para a aplicao do bloqueio era de que os caminhoneiros brasileiros recusavam-se a pagar uma compensao tarifria pelo uso da infraestrutura do pas - no caso

260

segurana e hidropoltica na bacia do prata

Em nota oficial, o Itamaraty repudiou a iniciativa e alertou que estudava uma retaliao na mesma medida, possivelmente fechando a faixa lindeira entre Paso de los Libres e Uruguaiana para o transporte de carga oriunda da Argentina, o que serviu como pretexto para que a Casa Rosada respondesse ameaa denunciando o Tratado de Amizade e Comrcio, instrumento garante da livre navegao no rio da Prata desde 1856 (FAJARDO, 2004; p.97).240 No obstante os frequentes impasses que surgiam e as objees que moviam a chancelaria argentina, Brasil e Paraguai no hesitaram em inaugurar o canal de desvio do rio Paran em 20 de outubro de 1978, e com todas as pompas esperadas para um evento desta envergadura. Na presena de Stroessner, Geisel e outras autoridades, sessenta toneladas de dinamite implodiram a muralha de proteo para dar vazo s guas contidas: era mais um sinal inconteste de que Itaipu era irreversvel ou, como usualmente anunciava o Itamaraty, um fato consumado. Poucos dias aps o evento, em 30 de outubro, Assuno e Braslia oficializaram a deciso de aumentar o nmero das turbinas de Itaipu de 18 para 20, o que contribuiu, sobremodo, para exacerbar os j exaltados nimos vicinais. Assim, dado o clima negativo criado em torno desta medida, ao Palcio San Martn no restou alternativa outra seno anunciar a imediata paralisao das negociaes tripartites, apesar das garantias tcnicas dadas pelo Brasil de que nenhum prejuzo seria causado a Corpus com esta alterao (FAJARDO, 2004; p.97; VIDIGAL, 2009; p.219-220). Ante o desenredo adverso que se prenunciava depois dos duros golpes em suas pretenses, a chancelaria portenha decidiu postergar para o ano seguinte a retomada de qualquer conversa sobre o assunto, aps a esperada troca de comando no Itamaraty com a posse do novo governo no Brasil. Afinal, Buenos Aires atribua o fracasso que vinha tendo nas negociaes dos ltimos anos, sobretudo, gesto de Azeredo da Silveira frente da diplomacia brasileira, apesar das reconhecidas falhas e indefinies que marcaram a poltica externa argentina quanto ao tema Corpus-Itaipu. E assim aconteceu. Ao assumir o governo em 15 de maro de 1979, Joo Batista Figueiredo (1979-1985) anunciou como uma das
o tnel - conforme previsto em um convnio provisrio de transporte terrestre internacional celebrado pelos trs pases mais o Uruguai e o Paraguai. Segundo o documento, alm das taxas de compensao pelo uso de seu sistema rodovirio, o pas que servia como ponte de ligao entre outros dois Estados tinha tambm o direito de fixar os itinerrios das empresas transportadoras que o utilizavam. Apesar das citadas garantias jurdicas, o Brasil alegou que a medida s foi executada por conta das divergncias existentes entre os dois pases sobre Itaipu e Corpus. 240 Apesar da manobra argentina, a inteno brasileira demonstrou no passar de uma precavida escaramua diplomtica, tanto que, para evitar maiores transtornos, o Itamaraty optou em no adotar qualquer medida retaliatria pelo ocorrido e as licenas temporrias concedidas pelo Departamento Nacional de Estrada e Rodagem (DNER) para que os caminhes argentinos pudessem cruzar a fronteira brasileira, com validade expirando em 31 de julho daquele ano, foram todas automaticamente renovadas.

261

fbio albergaria de queiroz

orientaes prioritrias de sua poltica externa conceitualmente rotulada de Diplomacia do Universalismo241 o fortalecimento dos laos com os pases da Amrica Latina e, em especial, com a Argentina. Para cumprir este intento, Ramiro Saraiva Guerreiro, Secretrio-Geral do Itamaraty na gesto anterior e, agora, chanceler, fora incumbido de conduzir, com mxima brevidade, a retomada das negociaes com Buenos Aires sobre a explorao dos recursos hidreltricos platinos, ao considerada fundamental para remover as desconfianas que pairavam em relao ao Brasil e preparar, uma vez superadas as velhas tenses, o cenrio sobre o qual se conformaria, dali em diante, uma sociedade estratgica viabilizada pela construo de um poder compartilhado (jogo de soma positiva) em substituio ao combalido quadro de reequilbrio e conteno (jogo de soma zero) (CANDEAS, 2005; p.33). E, de fato, foram poucos meses, menos de sete, desde a posse de Figueiredo at a celebrada assinatura do Acordo sobre Cooperao Tcnico-Operativa entre os Aproveitamentos de Itaipu e Corpus pelos chanceleres Ramiro Saraiva Guerreiro, Carlos Washington Pastor (Argentina) e Alberto Nogues (Paraguai), em 19 de outubro de 1979, em Ciudad Presidente Stroessner. Como dissera o chanceler brasileiro:
Em poucos meses, em outubro de 1979, assinvamos com a Argentina e o Paraguai o acordo tripartite de compatibilizao de Itaipu e Corpus. Punha-se fim definitivamente a uma controvrsia com a Argentina, que azedava as relaes bilaterais havia onze anos. Sem a eliminao dessa controvrsia, no teria sido possvel desenvolver as relaes com a Argentina no grau de intensidade e confiana mtua que as caracterizou no governo Figueiredo e criou as bases para seu incremento sucessivo em governos sucessivos (GUERREIRO, 1992; p.91-92).

Aqui, revisitando os postulados de GOLDSTEIN e KEOHANE (1993; p.12-13) sobre o papel das ideias e, igualmente, observando sua aplicabilidade no contexto hidropoltico platino, vemos neste universo um caso em que elas claramente afetaram as interaes estratgicas entre agentes e estruturas adquirindo, com efeito, capacidade de influenciar o campo poltico ao se institucionalizarem como normas.
241

Dentre as premissas bsicas da poltica externa de Figueiredo estavam medidas como: a) a busca de maior autonomia e espao para a atuao diplomtica do Brasil, sobretudo por meio de um maior distanciamento dos EUA. Com isso, pretendeu-se refutar a tese do key-country, concepo segundo o qual os EUA delegariam a um pas-chave, em cada rea estratgica, o mandato para manter a ordem e a estabilidade da Pax Americana, sendo o Brasil o escolhido para exercer este papel na Amrica do Sul (OLIVEIRA, 2005; p.197); b) diversificao do dilogo com diferentes pases, de acordo com as necessidades e aspiraes brasileiras. Neste sentido, buscou-se o estreitamento dos vnculos polticos e econmicos com a Amrica Latina e evitaram-se alinhamentos automticos; c) a insero do pas com igual equilbrio em duas esferas de atuao: o Ocidente e o Terceiro Mundo.

262

segurana e hidropoltica na bacia do prata

Em outras palavras, foi fator fundamental para a mudana de rumo nas relaes argentino-brasileiras a assinatura deste instrumento que, ao estabelecer as variaes permitidas para Corpus e Itaipu, colocou fim ao impasse em torno dos projetos para o aproveitamento hidreltrico no rio Paran ajudando, assim, na obteno de resultados mais eficientes e no processo de construo identitria destes atores. Consequentemente, observa OLIVEIRA (1998; p.13), o acordo agiu como liame de aproximao e, ao mesmo tempo, de rompimento de um perfil disfuncional que dominou, por mais de um sculo, o cenrio hidropoltico platino, levando, enfim, os dois rivais reviso das regras do jogo em suas relaes internacionais. Dessa forma, com a latino-americanizao de sua poltica externa, ao Brasil de Figueiredo no interessava uma Argentina desindustrializada ou economicamente debilitada j que, neste contexto de reaproximao, em seu plano de insero internacional o pas precisava de um parceiro estratgico forte, com o qual pudesse contar para projetar-se a partir de um cenrio de integrao (CANDEAS, 2005; p.33; OLIVEIRA, 2005; p.199). A Argentina, por sua vez, reconheceu as limitaes de sua capacidade de atuao e a importncia da cooperao com o Brasil (OLIVEIRA, 1998; p.13). Com isso, suplantados resqucios de rivalidade e desanuviadas as tenses causadas pelo (des)equilbrio de poder sub-regional, fortaleceu-se a confiana mtua; tornou-se anacrnica a hiptese de um conflito armado e; concomitantemente, inaugurou-se uma nova fase no relacionamento entre os dois pases, marcada pela construo de uma estabilidade estrutural242 pela via da cooperao (CANDEAS, 2005; p.23). J o Paraguai, grandemente beneficiado com o desfecho da situao, soube explorar muito bem a complexa dualidade estratgica de sua poltica pendular, ratificando, pois, a privilegiada condio do pas que tinha e ainda tem nos recursos hdricos uma poderosa moeda poltica. Enfim, quanto s principais disposies acordadas neste paradigmtico acordo que contribuiu decisivamente para tornar tal quadro possvel ao dessecuritizar a hidropoltica platina, ficou decidido que: a) O reservatrio da barragem que o Paraguai e a Argentina projetavam construir na zona de Corpus seria erguido na quota de 105 metros acima do nvel do mar, conforme ilustrao abaixo:
242

Ou seja, contnua e linear.

263

fbio albergaria de queiroz

Fonte: VEJA, n. 579, 10 de outubro de 1979; p.124 Fig. 3.15: O Acordo Corpus-Itaipu

b) Itaipu poderia operar com flexibilidade, at a totalidade de sua potncia, mantendo, porm, vazes a jusante de modo a no ultrapassar os parmetros relacionados com a navegao de acordo com a prtica internacional; c) No que diz respeito ao enchimento do futuro reservatrio de Corpus, Brasil e Paraguai colaborariam, por meio da operao do reservatrio de Itaipu, para assegurar uma vazo em Corpus que resultasse em benefcio desta obra; d) Os trs pases adotariam as medidas necessrias para que fossem mantidas, nos trechos dos rios que esto sob sua soberania, as melhores condies de navegabilidade. Tomariam tambm, quando oportuno, as providncias adequadas a fim de realizar as obras que possibilitassem a navegao ou o transbordo levando-se em conta os interesses dos ribeirinhos de jusante e montante; e) A Itaipu Binacional e a entidade que tivesse a seu cargo a administrao da zona de Corpus estabeleceriam procedimentos adequados de coordenao operativa para a obteno de benefcios recprocos, incluindo o intercmbio de informaes hidrolgicas entre os trs pases. Portanto, com base nos fatos narrados, podemos concluir que o Acordo Tripartite Corpus-Itaipu representou, como apropriadamente definiu FAJARDO (2004), um ponto de inflexo entre a disputa geopoltica e a construo de uma gesto cooperativa na Bacia do Prata abrindo, assim, espao para que ao longo das duas dcadas seguintes tomasse forma um amplo e gradual projeto de integrao entre os pases do Cone Sul.

264

segurana e hidropoltica na bacia do prata

3.3 Hidrovia Paraguai-Paran: a hidropoltica Estabilidade Estrutural pela via da Integrao

como

vetor

da

Enquanto as dcadas de 1960 e 1970 ficaram marcadas pelo clima de tenso prevalecente nas relaes entre Brasil e Argentina suscitando, inclusive, muitas dvidas quanto viabilidade de um processo de integrao no Cone Sul, nas dcadas seguintes 1980 e 1990 consolidou-se a emergente estabilidade estrutural iniciada com o Acordo Tripartite Corpus-Itaipu. No plano estratgico-militar, dois acontecimentos foram fundamentais para concretiz-la e, tambm, confirmar a mudana de percepo nas relaes bilaterais entre os dois pases: a celebrao do Acordo de Cooperao para o Desenvolvimento e a Aplicao dos Usos Pacficos da Energia Nuclear (1980) e a declarao brasileira de apoio a Buenos Aires durante a Guerra das Malvinas (1982). Na sequncia dos fatos, o efeito spillover deste processo se desdobrou exitosamente para o campo econmico atingindo seu pice em 1991, com a criao do Mercado Comum do Sul, como visto no captulo primeiro. Contudo, no que diz respeito, especificamente, hidropoltica, o principal projeto multilateral subsequente ao Acordo Tripartite sinalizando para uma efetiva integrao fsica do Cone Sul foi a Hidrovia Paraguai-Paran (HPP). Como nos mostra a ilustrao abaixo, servindo aos cinco pases platinos numa extenso de 3.442 km, esta via fluvial foi concebida para ser um dos mais extensos e importantes eixos continentais de integrao poltica, social e econmica. Tendo como extremidades os portos de Cceres, no estado do Mato Grosso, e Nueva Palmira, no Uruguai, a superfcie total de sua rea de influncia , de acordo com dados do Ministrio dos Transportes (2010), de aproximadamente 700.000 km2, com uma populao diretamente impactada estimada em de mais de 25 milhes de habitantes243:

243

Fonte: Ministrio dos Transportes do Brasil (ver: http://www.ahipar.gov.br/?s=hidrovia).

265

fbio albergaria de queiroz

Fonte: http:/ / cicplata.org/?id=hpp_sintesis Fig. 3.16: Hidrovia Paraguai-Paran

Cumpre lembrar, todavia, que a utilizao das guas platinas como curso hidrovirio no algo novo no cenrio regional. Historicamente, por ser navegvel por embarcaes de pequeno porte ao longo de toda sua extenso, a malha hidrogrfica platina foi meio de transporte fundamental para a penetrao no hinterland sul-americano entre o sculo XVI e a primeira metade do sculo XX quando, ento, passou a sofrer um declnio em suas atividades devido a fatores diversos como: a concorrncia de outros modais, a ausncia de obras de manuteno das condies de navegabilidade e a crescente deteriorao da infraestrutura porturia (ARAUJO, 2010; p.39). No obstante as dificuldades citadas, em termos de custo/benefcio o transporte fluvial reconhecidamente uma excelente opo para o translado de cargas de grande volume e peso. Os dados apresentados a seguir demonstram que, comparativamente ao modal ferrovirio e rodovirio, ele apresenta uma srie de vantagens: requer baixo investimento e manuteno; apresenta baixo custo de energia; grande capacidade de manejo de cargas e de trao para percorrer grandes distncias:
266

segurana e hidropoltica na bacia do prata

Fonte: http:/ / www.ahipar.gov.br/guia_virtual/guia.html Fig. 3.17: Vantagens comparativas do transporte fluvial (dados de 2010)

Da a revitalizao da hidrovia vir sendo objeto de interminveis debates desde a dcada de 1960.244 Todavia, apesar da argumentada importncia estratgica da HPP, levaram-se quase duas dcadas para que se passasse do plano retrico para a ao concreta. Motivado pela necessidade da integrao, o projeto s foi retomado ao final dos anos 1980, mais especificamente em setembro de 1989, quando os Ministros de Obras Pblicas e de Transportes dos cinco pases platinos, reunidos em Santiago, no Chile, concordaram em criar o Comit Intergovernamental da Hidrovia (CIH). Pouco depois, em 1991, a Resoluo n. 238, aprovada na XIX Reunio de Chanceleres, incorporou o projeto da Hidrovia Paraguai-Paran ao Sistema da Bacia do Prata. A partir de ento, contando com ampla participao de Organizaes Intergovernamentais como o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e o Programa das Naes Unidas para Desenvolvimento (PNUD) e, tambm, de atores no estatais como o setor empresarial e ONGATs, foi elaborada uma srie de documentos de trabalho sobre aspectos econmicos, financeiros, ambientais, sociais, legais e institucionais do empreendimento (ZUGAIB, 2006). J refletindo alguns dos pareceres externados nestes instrumentos, o Acordo de Las Leas (Acordo de Transporte Fluvial da Hidrovia - 1992), outro importante marco regulatrio, estabeleceu seis princpios bsicos para maximizar o aproveitamento da hidrovia: a) livre trnsito; b) livre participao de bandeiras no trfego entre os pases membros;
244

Em 1968, na reunio de Chanceleres de Santa Cruz de la Sierra, a Resoluo n. 210 j refletia o interesse dos ribeirinhos em utilizar o sistema fluvial dos rios Paraguai-Paran como meio de transporte permanente. Contudo, como visto, foi o Tratado da Bacia do Prata (1969) que, ao formalizar a importncia da navegao como forma de integrao e incremento do comrcio, instou, em seu artigo primeiro, item a, para que fossem criados marcos institucionais que facilitassem o uso da navegao como instrumento prioritrio para o desenvolvimento integrado da Bacia.

267

fbio albergaria de queiroz

c) igualdade de tratamento s empresas de navegao; d) simplificao dos trmites alfandegrios; e) segurana de navegao; f) proteo do meio ambiente (ARAUJO, 2010; p.39). E este ltimo tema, o meio ambiente, aquele que tem sido um dos grandes impasses que atualmente obstam maiores avanos no projeto da hidrovia. Segundo estudos apresentados por ONGATs como a WWF, Wetlands for the Americas, Conservation International e a International Rivers, se executada conforme o plano operacional desenvolvido e aprovado em 1997 pelo CIH, o Pantanal, maior plancie alagada do planeta com cerca de 200.000 km2 de extenso245 dos quais 80% no Brasil seria irreversivelmente impactado pelas mudanas ocasionadas com as obras de dragagem, retirada de rochas, alargamento de trechos sinuosos e construo de canais. Em um destes estudos, inclusive anterior ao projeto da CIH, a WWF estimou que para tornar esta rea plenamente navegvel, o leito do Paraguai, principal rio do Pantanal, teria que ser alargado de forma a aumentar sua vazo em torno de 35%. Modificados o traado e a profundidade originais, o fluxo de suas guas se tornaria mais rpido, o que ocasionaria, devido reduo da gua estocada, uma diminuio mdia de 26 centmetros no regime de inundao do Pantanal (JOHN, 1994). Com essa mudana, o equilbrio ecolgico e a base de toda a cadeia biolgica do ecossistema pantaneiro dada a estreita dependncia em relao ao sistema de cheias e dinmicanatural das guas do rio Paraguai estariam seriamente ameaados pelos efeitos adversos resultantes, como o assoreamento246 e a possvel entrada de espcies exticas vindas com a gua de lastro ou incrustadas nos navios que passariam a utilizar a hidrovia (JOHN, 1994). Ademais, adverte CAUBET (2006; p.107), antecipar ou alterar o sistema de vazes do Pantanal poderia causar, alm dos citados danos biodiversidade, estiagens ou enchentes catastrficas na parte inferior da Bacia.247
Extenso equivalente s reas somadas de Portugal, Blgica, Holanda e Sua. Assoreamento a obstruo de um rio ou canal causada pelo acmulo de sedimentos, areia ou outros tipos de detritos, geralmente por efeito de processos erosivos e desmatamento de matas ciliares. A sedimentao resultante, dentre outras consequncias, pode afetar a navegao, o regime das guas e o comportamento de espcies da fauna e flora em razo das alteraes em seus habitats naturais. 247 Os pntanos do sul da Flrida (EUA), os Everglades, so ecossistemas muito semelhantes ao Pantanal e so usualmente citados por ambientalistas como exemplos de como tais alteraes podem ter consequncias desastrosas. Desde o sculo passado, suas guas tm sido drenadas e represadas para a instalao e abastecimento de fazendas de gado leiteiro e cana-de-acar. Para tal, o rio Kissimee, que abastece os Everglades, teve seu traado modificado e foi parcialmente canalizado, o que resultou na destruio de parte considervel da orla costeira por conta da eroso resultante. Alm disso, a qualidade da gua de cerca de quatro milhes de pessoas que vivem na regio de Miami caiu drasticamente, pois os manguezais que serviam como filtro natural foram dizimados com a mudana neste ecossistema. O governo estadual, diante dos fatos, foi obrigado a iniciar a descanalizao do Kissimee para tentar reverter este quadro (JOHN, 1994). Outro caso conhecido o da hidrovia do rio Reno, na Europa Central, cujos danos ambientais foram to grandes
245 246

268

segurana e hidropoltica na bacia do prata

Em consonncia com o discurso de diversas ONGATs ambientalistas, representantes da comunidade epistmica tambm chamam a ateno para os riscos ambientais da HPP e engrossam o coro daqueles que apresentam o Pantanal como objeto referente. o que relata, por exemplo, um estudo realizado por Stephen Hamilton, hidrlogo da Universidade de Michigan. Nele, o cientista simula quatro cenrios retratando os possveis impactos gerados no Pantanal com a reduo do nvel do rio Paraguai em pocas de seca. Como demonstra a ilustrao com a sntese dos resultados obtidos, uma diminuio de apenas dez centmetros reduziria em cerca de 20.000 km2 a superfcie encharcada do Pantanal, o equivalente a 9% do total da rea alagada. J a simulao que projeta o cenrio mais drstico demonstra que se esta reduo for de cinquenta centmetros, quase a metade do Pantanal secaria. Cabe destacar que, em todos os cenrios, a concluso geral de que as peculiaridades deste ecossistema fazem com que pequenas alteraes assumam propores de grande magnitude, inferncias tambm apontadas de forma semelhante por outros estudos sobre a HPP e o Pantanal, mas que, segundo Hamilton, infelizmente tem sido negligenciados (VEJA, 1997; p.66):

Fonte: Veja, n. 1492, 23 de abril de 1997; p.63. Fig. 3.18: Simulao dos impactos no Pantanal com a reduo das inundaes

Dissonante das opinies de grande parte dos ambientalistas, o comit de meio ambiente do BID elaborou um estudo que minimiza os sugeridos impactos ambientais da hidrovia. Seguindo um parmetro qualificador prprio referente s operaes financiadas pelo Banco, o documento relata que o projeto da HPP se enquadra na categoria III, ou seja, aquela relativa s:
que os governos locais tiveram que rever o projeto e desfazer parte das obras para devolver aos rios algumas de suas antigas reas alagadas.

269

fbio albergaria de queiroz

operaes capazes de exercer um efeito moderado sobre o meio ambiente e que permitem a aplicao de medidas conhecidas e bem definidas. Tais operaes exigem geralmente um estudo de impactos ambientais semidetalhado e, em certos casos, um estudo detalhado de uma ou outra de suas componentes (CAUBET, 2006; p.109).

Incomodadas com estas declaraes e alegando superficialidade e falta de transparncia neste e em outros relatrios tcnicos, vrias ONGATs e ONGs regionais encaminharam, em outubro de 1994, uma carta formal ao BID solicitando que os estudos sobre a HPP fossem isentos de interferncias polticas ou outros fatores que comprometessem a credibilidade dos pareceres apresentados (CAUBET, 2006; p.116). Com efeito, apesar das admoestaes citadas em diversos estudos acadmicos, essas incongruncias demonstram que o conhecimento que se tem sobre o Pantanal ainda limitado e impede que sejam feitas avaliaes cientficas conclusivas acerca das causas, das consequncias e das solues para os potenciais riscos que ameaam este ecossistema. Somada impreciso na construo de uma agenda cientfica confivel, fortes argumentos econmicos defendidos, sobretudo, pelos governos nacionais e organismos de financiamento, operam em favor da hidrovia. O principal deles o de que a HPP representa o caminho mais prtico e barato para romper o isolamento da imensa fronteira agrcola sul-americana formada pelo centro-oeste brasileiro, leste boliviano e norte do Paraguai. Assim, como parte de um projeto de integrao, ela possibilitaria uma diminuio sensvel nos custos de transporte da carga de gros aumentando, naturalmente, o intercmbio comercial intrazonal e as vantagens comparativas deste espao econmico regional (ZUGAIB, 2006; p.133). Alm disso, para dois pases em particular, Paraguai e Bolvia, ela representa um objetivo estratgico de primeira ordem: a garantia concreta de irromper a secular mediterraneidade que lhes priva do acesso ao oceano Atlntico.248 Por estes motivos, na avaliao de Sanguinetti (1991, p.43) a dimenso estratgica deste empreendimento comparvel, em termos de importncia, Comunidade Europeia do Carvo e Ao significando, inclusive, um passo adiante na dissipao de possveis focos de tenso derivados da hidropoltica. Diz ele que:
este, alm de ser um projeto de transporte, , sobretudo, um projeto integrador destes cinco pases da Bacia e, talvez, no seria exagerado
248

Por isso, o grande esforo boliviano para viabilizar a HPP e o Canal Tamengo, ligao entre a Lagoa de Cceres e o rio Paraguai e, tambm, nica via de acesso do pas hidrovia (cf. fig. n.3.16).

270

segurana e hidropoltica na bacia do prata

estabelecer um paralelo entre o que representa o desenvolvimento da Hidrovia e o que foi o desenvolvimento da Comunidade do Carvo e do Ao na Europa, que, sem nenhuma dvida, foi a semente para a criao do Mercado Comum Europeu.

Apesar das incertezas e das opinies divergentes, no plano geopoltico a hidrovia considerada, em conformidade com os princpios do Mercosul, como parte relevante na estratgia de construo de um espao unificado. A ideia de que o alicerce econmico-comercial do Mercosul pressupe o fortalecimento da integrao fsica regional tem prevalecido nos discursos polticos governamentais e, consequentemente, neste contexto ilocucionrio, a HPP vem sendo apresentada como instrumento prioritrio para a revitalizao e fortalecimento do bloco. Da o aporte financeiro destinado consecuo de trechos da hidrovia por intermdio da IIRSA249 sinalizar para a tendncia de que a integrao hidrogrfica platina continue sendo um dos eixos principais nos esforos de integrao no subcontinente. Portanto, o projeto da HPP, mesmo apresentando contrapontos, permite-nos afirmar que a hidropoltica seguiu exercendo papel relevante na continuidade deste processo de construo da estabilidade estrutural nas relaes internacionais platinas, contribuindo, inclusive, para que ela evolusse gradualmente da cooperao para a integrao (CANDEAS, 2005; p.26). Com isso, fortalece-se tambm a ideia buzaniana de que o Subcomplexo de Segurana do Cone Sul caminha ainda que com imperfeies, mas, sobretudo, amparado por um notvel salto qualitativo nas relaes de amizade entre suas unidades a partir dos processos interativos de formao de identidades para firmar-se como uma Comunidade de Segurana Pluralista, marcada por uma agenda temtica de dessecuritizao e compartilhamento de interesses onde os atores param de se perceber como ameaa em nome de um convvio pacfico baseado em valores compartilhados (DEUTSCH et al.,1957; p.1-4). 3.4 A hidropoltica platina contempornea: uma sntese Ao longo destas pginas constatamos que a hidropoltica platina caracterizou-se, em diversos perodos histricos, e por motivos distintos,
249

Do oramento total da IIRSA, 4,8% destina-se exclusivamente aos projetos da HPP, com foco em trs objetivos principais: 1) restabelecer as condies para a navegao contnua entre Cceres e Nueva Palmira, mas respeitando as particularidades do ecossistema pantaneiro; 2) modernizar a infraestrutura porturia; 3) conectar a hidrovia com outros modais de transporte (ARAUJO, 2010; p.38-40).

271

fbio albergaria de queiroz

como fonte de tenses e disputas que geraram desentendimentos e aguaram as vulnerabilidades multidimensionais daqueles que de suas guas dependem demonstrando, portanto, a existncia de uma estreita conexo com a agenda de segurana destes atores. Por outro lado, demonstrou tambm, aps a resoluo formal do contencioso Corpus-Itaipu, que essa mesma interdependncia hidrolgica pode ser, ao invs de um catalisador capaz de levar coliso conflituosa, um poderoso instrumento para a construo da confiana e do dilogo na busca de uma cooperao estratgica. Mais recentemente, outras variveis e perspectivas, somadas s j conhecidas, passaram a integrar a agenda hidropoltica subregional. Assuntos como o aproveitamento de mananciais subterrneos; a demanda paraguaia pela reviso dos tratados de Itaipu e Yacyret; os efeitos decorrentes da variabilidade climtica ou a ao antrpica/ industrial sobre a quantidade e qualidade dos recursos hdricos platinos, alguns deles brevemente apresentados neste ltimo tpico, so temas que atualmente fazem parte deste cenrio e que, certamente, contribuem para corroborar a premissa de que na regio platina existe uma profunda interdependncia hidrolgica entre os atores que a integram a ponto de ensejar a formao de um CH/CHS, assertiva que voltaremos a tratar em pormenores ao fim do captulo. 3.4.1 O Aqufero Guarani Os aquferos so formaes geolgicas do subsolo constitudas por rochas permeveis que armazenam gua em seus poros ou fraturas. Representando a nica fonte de gua potvel para quase 25% da populao mundial, em muitos lugares como China, Egito, Lbia, Israel, ndia e Estados Unidos o ritmo de consumo destas reservas supera o de reposio de seus estoques. Estima-se que as guas subterrneas respondam por cerca de 50% do suprimento total dos recursos hdricos utilizados no abastecimento pblico e 40% e 20% da gua empregada, respectivamente, na indstria e na irrigao (TUSSI, 2008; p.8; CLARKE e KING, 2005; p.26).

272

segurana e hidropoltica na bacia do prata

Fonte: www.uniagua.org.br Fig. 3.19: Aqufero Guarani

Com uma extenso aproximada de 1.088 milho de km, o Aqufero Guarani destaca-se como uma das maiores reservas subterrneas de gua doce do mundo sendo que, de sua rea total, tal qual demonstra a ilustrao ao lado, 67,65% (735.918 km2) esto em territrio brasileiro; 20,98% (228.255 km2) na Argentina; 8,05% (87.536 km2) no Paraguai e 3,32% (36.170 km2) no Uruguai (OEA, 2009; p.30). Assim, no constitui tarefa difcil inferir a importncia estratgica das questes multidimensionais que se interpem utilizao destas guas entre aqueles que as compartilham. No mbito da hidropoltica regional, o primeiro projeto referente ao aqufero foi oficializado em 1995, com o patrocnio do International Development Research Centre (IDRC-Canad). Denominado Proyecto Sostenible del Acufero Botucatu250 a iniciativa objetivou integrar as instituies pblicas e privadas dos quatro pases envolvidos com
250

A denominao Aqufero Guarani foi sugerida pelo gelogo uruguaio Danilo Antn, em 1994, para tentar unificar em uma nomenclatura comum as diversas formaes geolgicas que compunham o aqufero. Estas formaes recebiam nomes diferentes nos quatro pases: Pirambia/Botucatu no Brasil, Misiones no Paraguai, Tacuaremb na Argentina e Buena Vista/Tacuaremb no Uruguai.

273

fbio albergaria de queiroz

vistas a estabelecer uma agenda de discusso sobre as condies para a explorao sustentvel e para a proteo legal do aqufero. Esse projeto pioneiro produziu informaes relevantes que serviram como base para que, em 1998, fosse apresentada OEA uma proposta de estudo mais elaborada sobre o aqufero indicando, para tal, o Fundo Mundial para o Meio Ambiente (GEF) como principal agente financiador e o Banco Mundial como agncia de implementao (TUSSI, 2008; p.112). Estes antecedentes prepararam exitosamente o terreno para que, finalmente, a demanda apresentada resultasse no Projeto de Proteo Ambiental e Desenvolvimento Sustentvel do Sistema Aqufero Guarani (PSAG), iniciado no ano 2000 com o propsito de apoiar os quatro pases na elaborao e institucionalizao de um marco legal e tcnico de gesto e preservao deste manancial. Alm dos Estados condminos, o projeto contou com a participao ativa de vrios atores funcionais como ONGs e ONGATs, agncias nacionais especializadas, representantes da comunidade epistmica e organizaes intergovernamentais, o que evidencia a complexidade e o carter transnacional de seu desenho institucional. Considerado o marco germinal do que se espera que seja o sistema normativo aplicvel aos recursos hdricos subterrneos platinos, o PSAG gerou frutos concretos como a criao do Sistema de Informao Geogrfica do Aqufero (SISAG): uma rede de monitoramento para: a) promover o melhor entendimento da dinmica do aqufero; b) possibilitar a utilizao racional e o estabelecimento de estratgias de preservao mais eficientes; c) desenvolver instrumentos de gesto especficos e; d) implantar um Programa Estratgico de Ao direcionado ao fortalecimento das capacidades institucionais, da participao pblica e da cooperao regional. Apesar de o PSAG representar uma ferramenta importante para lidar com problemas que exercem grande presso sobre o Aqufero como os riscos de contaminao em funo da densidade demogrfica ou o consumo excessivo, externalidades estas que esto sendo trabalhadas em um contexto inegavelmente favorvel cooperao, a ideia de um mecanismo de gesto efetivo ainda incipiente em termos de resultados, o que no impede que o saldo positivo alcanado at o momento projete um cenrio propcio ao cumprimento dos componentes vislumbrados no PSAG tais como:
274

segurana e hidropoltica na bacia do prata

a) consolidao da base de conhecimento cientfico e tcnico acerca do Aqufero Guarani; b) desenvolvimento e instrumentalizao conjunta de um marco de gesto tcnica, institucional, financeira e legal; c) fomento da participao pblica, da educao ambiental e da difuso do conhecimento produzido; d) desenvolvimento de medidas para a gesto das guas subterrneas e para a mitigao de danos, de acordo com as caractersticas das reas consideradas crticas. A incluso formal do assunto na pauta temtica do Mercosul, em julho de 2004, durante a XXVI Cpula de Presidentes do bloco, seguida pela subsequente deciso de seus membros de criar um grupo ad hoc de alto nvel para elaborar uma proposta de Acordo sobre o Aqufero Guarani251 apontam para esta direo (TUSSI, 2008; p.139-140). Neste ltimo caso, um passo significativo foi dado com a celebrao do Acordo sobre o Sistema Aqufero Guarani no dia 2 de agosto de 2010, durante a Cpula do Mercosul realizada na cidade de San Juan, Argentina. Trata-se de um acordo simples, redigido em apenas 22 artigos, mas sumamente importante para as pretenses dos pases do Cone Sul quanto gesto compartilhada do Aqufero, pois abre espao para muitos avanos. Referenciando instrumentos basilares como as resolues n. 1803 (XVII) e 63/124 da Assembleia Geral da ONU que dispem, respectivamente, sobre a soberania permanente sobre os recursos naturais e o Direito dos Aquferos Transfronteirios, os trs primeiros artigos do acordo reafirmam a soberania absoluta dos quatro signatrios sobre os recursos hdricos do Sistema Aqufero Guarani, em concordncia com as disposies constitucionais e legais vigentes em cada uma das partes e com as normas de direito internacional aplicveis. Na avaliao de MEDEIROS (2010) este aspecto importante, pois, no que pese a sua obviedade, ele resguarda, em termos legais, a regio de ingerncias externas que, porventura, venham a ser suscitadas no futuro. Os artigos de 4 a 11 tratam dos procedimentos a serem seguidos na utilizao destes recursos hdricos consagrando, para tal, o mecanismo de consulta prvia e fornecimento de informaes, assim como o compromisso de no causar prejuzos sensveis a uma das partes ou ao meio ambiente. O artigo 12, por sua vez, estipula que as partes estabeleam programas de cooperao com o propsito de ampliar o conhecimento tcnico e cientfico sobre o Aqufero Guarani para, assim, promover o
251

Deciso MERCOSUR/CMC/DEC.25/04.

275

fbio albergaria de queiroz

intercmbio de informaes sobre as melhores prticas de gesto, bem como o desenvolvimento de projetos comuns. J o artigo 15 destaca-se por prever, em concordncia com o artigo VI do Tratado da Bacia do Prata (1969)252, o estabelecimento de uma Comisso multilateral responsvel pela coordenao dos esforos de cooperao para o cumprimento dos objetivos acordados. As eventuais controvrsias que surgirem devero ser resolvidas por meio de negociaes diretas, ao fim das quais, caso no haja acordo, a Comisso poder, se solicitado pelas partes, avaliar a situao e formular recomendaes. Subsidiariamente, o artigo 19 dispe sobre a elaborao de um procedimento arbitral adicional ao Acordo (ainda a ser formulado) para os casos em que o imbrglio persistir. No entanto, os mais cautelosos lembram que a construo de tal aparato institucional tarefa complexa, pois pode conflitar com os interesses soberanos de cada um dos atores envolvidos, a exemplo do que aconteceu no caso do Sistema da Bacia do Prata durante as dcadas de 1960 e 1970. Este o alerta que faz CAUBET (2006b, p.180-181) ao ponderar que, na prtica, nas relaes hidropolticas contemporneas os Estados continuam a privilegiar as tradicionais preocupaes referentes proteo de seus direitos soberanos, e no um sistema comunal holstico baseado em princpios como o da responsabilidade internacional, da consulta prvia ou da preservao contra as possibilidades de contaminao, como veremos a seguir no caso das papeleras no rio Uruguai. 3.4.2 O caso das papeleras no rio Uruguai O chamado caso das papeleras refere-se ao notrio contencioso envolvendo Argentina e Uruguai por ocasio da construo de duas usinas de papel e celulose na fronteira entre os dois pases, s margens do rio Uruguai. O ponto do desentendimento, segundo Buenos Aires, decorreu de o Uruguai ter autorizado a empresa espanhola ENCE S.A. e a finlandesa Oy Mets-Botnia Ab (Botnia) a iniciarem a construo de suas fbricas, respectivamente, a Celulosas de MBopicu e a Orion, em outubro de 2003 e fevereiro de 2005, em Fray Bentos, cidade limite da jurisdio territorial uruguaia, sem seguir o procedimento estabelecido pelo Estatuto do Rio Uruguai (1975) que prev o mecanismo de informao e a consulta prvia (art.7) caso sejam realizadas obras capazes de produzir efeitos transfronteirios. Amparada neste dispositivo jurdico, a Argentina
252

O Tratado no impedir as Partes Contratantes de concluir acordos especficos ou parciais, bilaterais ou multilaterais, destinados consecuo dos objetivos gerais do desenvolvimento da Bacia.

276

segurana e hidropoltica na bacia do prata

se queixou de possveis externalidades como a alterao do regime fluvial e das condies de navegao; risco de poluio; deteriorao da biodiversidade e dos recursos pesqueiros; alm de efeitos nocivos sade da populao ribeirinha, sobretudo na cidade de Gualeguaych, na provncia de Entre Ros, como destaca o mapa abaixo:

Fonte: http://es.wikipedia.org/wiki/Archivo:Carte_guerre_du_papier_v2.png Fig. 3.20: O caso das papeleras: a regio do conflito

Em razo das aes uruguaias e das possveis consequncias resultantes do empreendimento, setores da sociedade civil argentina contando com o apoio de polticos (em especial do governador da provncia de Entre Ros, Jorge Busti), movimentos ambientalistas e ONGATs como o Greenpeace passaram a bloquear o acesso s pontes internacionais que ligam as cidades de Fray Bentos e Coln, no Uruguai, a Gualeguaych e Paysand, na Argentina, interrompendo, assim, o fluxo regular de pessoas, bens, servios e fatores produtivos entre os dois pases o que prejudicou, sobremodo, a economia uruguaia. O Uruguai, por sua vez, rechaou as acusaes argumentando que a construo das usinas seguia rigorosos padres de proteo ambiental e que, por isso, as demandas argentinas eram infundadas. Sobre a obrigao de prestar informaes referentes aos projetos, a alegada insuficincia no suprimento de dados seria solucionada, segundo o Uruguai, pela criao de um Grupo Tcnico Bilateral de Alto Nvel incumbido de realizar reunies peridicas sob a coordenao do Ministrio das Relaes Exteriores de ambos os pases com o intuito de discutir tanto os problemas decorrentes da implementao das fbricas como as possveis solues (MEDEIROS e SARAIVA, 2009; p.88). 253
253

Criado em maio de 2005, o Grupo Tcnico encerrou suas atividades, em janeiro de 2006, sem emitir um parecer consensual.

277

fbio albergaria de queiroz

Ademais, Montevidu tambm procurou demonstrar os benefcios significativos das duas usinas para o desenvolvimento produtivo do pas. Estimado em 1,8 bilho de dlares, o investimento estrangeiro a ser feito seria, at ento, o maior da histria do Uruguai e geraria, quando as plantas alcanassem sua plena capacidade de produo, um fluxo comercial positivo que compensaria em torno de 22% o dficit comercial do pas, alm de um impacto econmico projetado em 2,5% do PIB uruguaio de 2004 para cada ano de plena atividade (VENTURA e MIOLA, 2009; p.401; MEDEIROS e SARAIVA, 2009; p.87). Aps vrias tentativas frustradas de negociao, o entrevero logo alcanou grandes propores e ultrapassou a esfera regional. Em 2006, enquanto o Uruguai solicitava a instaurao de um tribunal arbitral ad hoc no mbito do Mercosul, nos termos do Protocolo de Olivos254, a Argentina, alegando o descumprimento das obrigaes previstas no Estatuto do Rio Uruguai, que coexiste de maneira autnoma com o ordenamento jurdico do bloco, optou em acionar, paralelamente, a Corte Internacional de Justia (CIJ) para dirimir a contenda com base em um dispositivo do prprio Estatuto que reconhece a competncia da CIJ para decidir sobre qualquer litgio a ela submetido quanto interpretao ou aplicao do Tratado. Indiferente s propostas e aos argumentos uruguaios, desde 2005, aps avaliaes realizadas por grupos tcnicos argentinos sugerirem a existncia de elevados riscos de externalidades, o presidente Nstor Kirchner (2003-2007) vinha incisivamente pressionando o Banco Mundial, a agncia financiadora do projeto, para que os fundos para a construo das papeleras no fossem liberados j que, alm dos possveis danos ao meio ambiente, sobre o assunto existia una instancia judicial internacional abierta255, em aluso atuao da CIJ neste caso. Mesmo diante da irredimvel posio argentina, em 21 de novembro de 2006 o Banco Mundial autorizou o investimento inicial de 170 milhes de dlares pelo IFC (International Finance Corporation) e uma garantia de 350 milhes de dlares pela MIGA (Multilateral Investment Guarantee Agency) para a construo da fbrica finlandesa Orion por considerar que os ganhos
O Protocolo de Olivos para a soluo de controvrsias no Mercosul (2002) prev a convocao de um tribunal ad hoc em caso de disputas comerciais no mbito do bloco. Posteriormente ao pedido para convoc-lo, o Uruguai enviou OEA uma nota de protesto afirmando que a Argentina violou a Conveno Interamericana de Direitos Humanos quando permitiu o bloqueio da Ponte Libertador San Martn - ligao entre os dois pases - por grupos ambientalistas de Gualeguaych. Por isso, Montevidu insistia em acionar o mecanismo de soluo de controvrsias ad hoc do Mercosul para julgar a inao de Buenos Aires ante este ato considerado lesivo aos interesses uruguaios (em setembro de 2006, o Tribunal Arbitral do Mercosul deu parecer favorvel ao Uruguai ao aceitar o argumento de que o movimento em Gualeguaych havia perdido a legitimidade ao afetar o direito de outros transitarem e exercerem o comrcio em uma via internacional, causando prejuzo a um Estado-membro do Mercosul). 255 Boletin de Prensa Regional. Kirchner reclama al Banco Mundial que no d fondos a las papeleras. 7/11/2006. Disponvel em: http://www.mercosur-comisec.gub.uy/Boletines/noviembre06/71106.htm.
254

278

segurana e hidropoltica na bacia do prata

auferidos pela economia uruguaia com a papelera no resultariam em danos ambientais para a Argentina (Wojcikiewicz, s/d; p.32). Apesar do desgaste poltico-diplomtico acumulado ao longo destes anos, somente em 20/04/2010 a CIJ divulgou sua to aguardada deciso que, ressalte-se, definitiva, inapelvel e obrigatria para as partes. Por 13 votos a um, a Corte entendeu que o Uruguai violou o Estatuto de 1975 ao no consultar a Argentina antes da instalao das usinas devendo o pas, portanto, assumir a responsabilidade por eventuais danos causados ao meio ambiente. Entretanto, para a frustrao da Casa Rosada, a CIJ deliberou, por 11 votos a trs, que o Uruguai, at o momento, no havia descumprido o tratado no que tange proteo do meio ambiente tendo em vista que o nvel de poluio no rio Uruguai no aumentou aps a instalao das indstrias (ICJ, 2010; p.01). Assim, a deciso da CIJ no alterou em absolutamente nada o status quo da situao. Por fim, cabe destacar que, quanto ao Mercosul, este episdio evidenciou a fragilidade de suas instituies poltico-jurdicas para a resoluo de conflitos com este grau de complexidade256 relegando ao bloco o papel de coadjuvante, mesmo sendo ele o foro natural para a soluo de controvrsias entre seus Estados-membros. Para Alejandro Daniel Perotti, ex consultor jurdico da Secretaria do Mercosul, a leitura dos fatos no caso das papeleras aponta que:
la incapacidad de solucionar el asunto en el marco del Mercosur obedece esencialmente a la ausencia de instituciones en nuestro bloque que verdaderamente acten al margen del inters de los Estados Partes y que a su vez tengan la oportunidad de actuar, porque si bien hay rganos con esa representatividad diferente del inters estatal, la Secretara del Mercosur, ciertamente los Estados Partes no le dejan margen de actuacin (apud Wojcikiewicz, s/d; p.32).

Esta tambm a concluso a que chegou o cnsul geral do Uruguai no Rio de Janeiro, Dr. Alberto Guani, ao afirmar que o Mercosul no quis entrar na discusso porque h muitos aspectos que tem a ver com os prprios interesses dos Estados-membros (Wojcikiewicz, s/d; p.32). Ademais, a justaposio incua de jurisdies no mbito da soluo de controvrsias, somada omisso brasileira ao no mediar a disputa, tal qual solicitado pelo Uruguai, praticamente restringiu a atuao do bloco ao plano simblico (MEDEIROS e SARAIVA, 2009; p.105).
256

Destaque-se que as fbricas de papel e celulose instalaram-se sem a avaliao de qualquer mecanismo de controle de incentivos para a regio, motivo que contribuiu, no entendimento de WOJCIKIEWICZ (2009), para o acirramento da crise. Assim, a autora aponta a ausncia de uma poltica de investimentos e controle no mbito do bloco como fator determinante para a criao de focos de tenso em torno das papeleras, no qual foram envolvidos, simultaneamente, governos e sociedade civil.

279

fbio albergaria de queiroz

3.4.3 Itaipu, Yacyret e as reminiscncias do passado Itaipu foi, sem dvida, a grande responsvel pela criao de um fluxo permanente de recursos que possibilitou ao Paraguai empreender uma srie de mudanas estruturais fundamentais ao longo das ltimas trs dcadas. Para se ter uma dimenso mais precisa de sua importncia, basta lembrar que cerca de 25% do oramento do tesouro guarani vem da Binacional, o que faz de Itaipu a principal fonte de divisas do pas (PINTO, 2009; p.149). Contudo, no obstante o inconteste histrico de sucesso da hidreltrica, o recente contexto poltico paraguaio trouxe tona reminiscncias de um passado que se supunha superado. Na noite do dia 20 de abril de 2008, depois de apurados 90% dos votos da disputa presidencial daquele ano, o Tribunal Superior de Justia Eleitoral do pas declarou o ex-bispo Fernando Armindo Lugo o vencedor do pleito e novo mandatrio do pas com 40,83% dos votos vlidos enquanto a segunda colocada, Blanca Ovelar, alcanava 30,72%. Aps dcadas de imobilismo poltico, rompia-se a hegemonia de 61 anos do partido Colorado no poder. O problema era que Lugo havia encampado como uma das bandeiras de sua campanha eleitoral a reviso do tratado de Itaipu sob a alegao de que o acordo era lesivo aos interesses do pas ao impor-lhe, sob condies inaceitveis, uma dvida considerada espria. Lugo dizia que a dvida contrada para viabilizar a construo de Itaipu j havia sido quitada ante o pagamento de juros escorchantes ao Brasil/Eletrobrs ao longo de todos estes anos. O Paraguai exigia, tambm, a reviso do preo pago pela energia excedente repassada ao Brasil por fora do Tratado e, concomitantemente, o direito de vend-la a terceiros, a preo de mercado.257 Com as demandas guaranis chanceladas pelo alto escalo poltico, vrios peridicos como o ABC Color, principal veculo da mdia impressa paraguaia e opositor contumaz do acordo de Itaipu, acirraram o tom das crticas ao reeditar velhas propagandas como as que rotulavam o Brasil de imperialista e aventureiro belicoso, e Itaipu de instrumento de espoliao que teria, como fim, subjugar o Paraguai ao domnio brasileiro (PINTO, 2009; p.22;31). O Brasil, em contrapartida, rebateu os argumentos levantados com base no que dispunha o acordo, afinal, como demonstrado neste captulo, o Tratado de Itaipu foi fruto de uma verdadeira engenharia tcnico-jurdica que lhe garantiu reconhecimento, respaldo e uma inquestionvel segurana. Primeiramente, quanto ao preo pago pela energia, as tarifas
257

Como visto, tanto a Ata de Iguau como o Tratado de Itaipu, chancelados por ambos os governos, estipulavam que a energia no utilizada por um dos condminos s poderia ser vendida ao outro, negociada a um preo justo a ser combinado pelas partes.

280

segurana e hidropoltica na bacia do prata

praticadas alcanam, em mdia, R$ 86,90 por megawatt/hora, valor acima, por exemplo, aos R$ 78,87 a serem cobrados pela recm leiloada hidreltrica de Santo Antnio, no rio Madeira, o que demonstra a compatibilidade das tarifas de Itaipu com os preos praticados no mercado. Portanto, com base em dados de 2008, o Brasil pagava pela energia paraguaia US$ 42,5, que, acrescido de US$ 2,81, valor adicional correspondente remunerao pela cesso de energia (e que no deve ser confundido com o preo efetivamente pago), alcanava a cifra de US$ 45,31 por megawatt/hora. Contudo, o discurso amplamente noticiado em Assuno era de que o Brasil pagava apenas US$ 2,81 pela energia, como demonstrado, uma informao distorcida, mas que foi utilizada com intenes polticas.258 Em segundo lugar, lembremo-nos que quando o Tratado foi assinado, o Paraguai no tinha recursos financeiros para cumprir com os 50% do montante que lhe cabia na construo de Itaipu. A soluo foi pegar um emprstimo junto ao Brasil com juros de 7,5% a.a (taxa considerada normal para os padres internacionais e comumente praticada em projetos desse porte) resultando numa dvida que atualmente gira em torno de US$ 20 bilhes, a ser liquidada at 2023, quando o Tratado completar 50 anos. Ademais, cumpre destacar que apesar das acusaes de espoliao, Itaipu no existiria caso o Brasil no assegurasse a compra compulsria do excedente energtico paraguaio, sobretudo em um perodo em que a oferta de energia em muito suplantava a demanda interna do pas. Para tanto, a Lei n.5899 de 1973 obrigou as empresas brasileiras concessionrias e distribuidoras de energia a comprar toda a eletricidade gerada pela usina estabelecendo, com esta medida, um mercado cativo que atraiu credores e, consequentemente, recursos para viabilizar o empreendimento. Portanto, diziam os crticos mais contumazes, o Brasil foi o pas que efetivamente pagou pelo projeto enquanto o Paraguai entrou apenas com o barranco (PINTO, 2009; p.161). No entanto, mesmo resguardado pela segurana jurdica do Tratado de Itaipu, o Brasil preferiu ir mesa de negociao sob o lema investir para integrar numa clara aluso linha poltica defendida pelo ento presidente Luiz Incio Lula da Silva (2003-2010) de que no interessa ao Brasil ter um vizinho que no tenha o mesmo ritmo de crescimento. Segundo o mandatrio brasileiro, os pases mais desenvolvidos tm obrigao de ajudar os pases de menor economia para que estes possam dar um salto de qualidade na sua capacidade de desenvolvimento, na sua capacidade produtiva, e na competitividade
258

Descontado o valor pago pela cesso da energia, a diferena - US$ 42,5 - era retida como abatimento da dvida, da o motivo de tantos desencontros nas informaes levadas populao paraguaia. Fonte: Folha on line. Brasil e Paraguai fecham acordo sobre Itaipu: pas pagar o triplo por energia, 25/07/2009. Disponvel em: http://www1.folha.uol.com. br/folha/dinheiro/ult91u600336.shtml.

281

fbio albergaria de queiroz

das relaes bilaterais, condio indispensvel para o xito da integrao sul-americana.259 Somado aos fatos narrados, o fracasso de um grande evento patrocinado pelo Palcio de Lpez deixou claro que o movimento de securitizao incitado pela mdia e pela liderana poltica paraguaia no surtira o efeito esperado junto audincia guarani. Em 2009, prximo de mais um aniversrio do Tratado de Itaipu, o presidente Lugo convocou a populao para participar de um apago voluntrio e de uma manifestao pblica em repdio poltica brasileira para a questo. Afora a baixssima adeso ao ato, compareceram ao local indicado para o protesto, alm de Lugo e seus assessores, 70 pessoas, uma indicao de que a opinio pblica no referendava o discurso contra Itaipu, afinal, na prtica, a hidreltrica representa o anseio do povo e das elites do pas: gerao de emprego e ingresso de divisas.260 Mesmo assim, aps meses de negociao e ferrenhas crticas internas, o Brasil concordou em rever o preo pago pela energia paraguaia. Com um reajuste em torno de 200%, o pas pagar ao Paraguai uma compensao anual de US$ 360 milhes pela energia consumida, contra os US$ 120 milhes pagos at ento. E o pacote de benesses seguiu com o aceno positivo do Palcio do Planalto em auxiliar financeiramente o Paraguai em uma srie de projetos de infraestrutura como a estruturao de uma linha de transmisso de 350 km de comprimento ligando Itaipu a Assuno, orada em US$ 450 milhes, e a construo de obras para a melhoria da navegao fluvial. Como parte dessa empreitada, as empresas brasileiras Camargo Correa e Votorantim Cimentos anunciaram um investimento de US$ 100 milhes na construo de uma fbrica no Paraguai. Por fim, o Itamaraty iniciou negociao com o Paraguai sobre a possibilidade de venda da energia excedente de Itaipu no mercado livre brasileiro, e no a um preo fixo Eletrobrs, como feito at ento. Segundo o Itamaraty, para no onerar o consumidor brasileiro a liberao ocorreria gradualmente at 2023. O desfecho do caso de Itaipu gerou tanta euforia no Paraguai que o presidente Fernando Lugo chegou a comparar a situao da hidreltrica do Canal do Panam que, aps ter sido controlado pelos EUA durante quase um sculo, voltou s mos do governo local em 31 de dezembro de 1999. Assim, impulsionados pelo sucesso das negociaes com o Brasil e aproveitando o bom momento poltico, autoridades paraguaias passaram a
259

260

Declarao concedida imprensa pelo Presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, aps cerimnia de assinatura de acordos bilaterais em Assuno, em 25/07/2009. A dvida da hidreltrica de Itaipu e a contestao feita pelo Paraguai. Entrevista com Wagner Weber, diretor do Instituto de Estudos Econmicos e Sociais Paran-Paraguai. Disponvel em: http://cbn.globoradio.globo.com/programas/jornal-dacbn/2009/05/04/A-DIVIDA-DA-HIDRELETRICA-DE-ITAIPU-E-A-CONTESTACAO-FEITA-PELO-PARAGUAI.htm.

282

segurana e hidropoltica na bacia do prata

focar esforos na renegociao do acordo de Yacyret. Os paraguaios pleiteiam, alm de uma reduo de 60% da dvida de US$ 15 bilhes que o pas tem com a EBY, o reajuste no valor pago pela energia cedida Argentina e a modificao da poltica de royalties e indenizaes. Neste sentido, os dois governos j concordaram em constituir uma comisso mista para analisar a dvida da hidreltrica, mas ainda no avanaram concretamente nas negociaes. A partir dos eventos narrados, cabe-nos, enfim, a tarefa derradeira de verificar a fora (eficcia) das normas que ensejaram a formao de um regime hidropoltico na Bacia do Prata. Para tal, revisitando os critrios de investigao sugeridos por LEGRO (1995, p.16) para este propsito especificidade, durabilidade e concordncia podemos concluir que, em geral, apesar das desconfianas e tenses que marcaram boa parte do perodo analisado e, tambm, dos recentes entreveros, o regime hidropoltico platino demonstrou: 1) sua clareza de codificao mediante a criao de uma estrutura normativa e de instituies especficas (especificidade); 2) resistncia aos desafios que surgiram (durabilidade), e tambm, 3) a aceitao dos resultados alcanados no discurso dos principais atores condutores da hidropoltica sub-regional e a consequente internalizao destas normas nas polticas domsticas (concordncia). 3.5 A hidropoltica platina na escala BAR Em sntese, os eventos narrados ao longo destas pginas permitiram constatar que mltiplos fatores contriburam para dar forma hidropoltica platina: geografia; rivalidade; concepes geopolticas; desequilbrio de poder relativo; disputa entre modelos de desenvolvimento econmico; ao das burocracias estatais; situao poltica interna; construo de alianas estratgicas; afinidades polticas; superao de desconfianas histricas e de velhas ideias e preconceitos (ainda que no definitivamente); a gestao de um projeto de integrao regional. Aplicando hidropoltica a terminologia originalmente desenvolvida por CANDEAS (2005) para qualificar as relaes bilaterais entre Brasil e Argentina, v-se que esses fatores conjugados, cada qual exercendo impacto diferenciado em momentos distintos, a fizeram flutuar, ao longo da histria, entre dois polos. De um lado, no extremo negativo, a instabilidade estrutural (prevalecente, sobretudo, no sculo XIX) e, do outro, a partir da dcada de 1980, com o Projeto da HPP, a estabilidade estrutural
283

fbio albergaria de queiroz

pela integrao, passando, neste continuum, por fases intermedirias de rivalidade e cooperao conjuntural que, como adjetivado, coexistiram e se alternaram a cada nova situao surgida no cenrio local e/ou internacional. Alocando, ento, os principais eventos que marcaram a hidropoltica platina contempornea (1960-2009) na escala BAR261 constatamos, neste caso, a validade da concluso geral apresentada pelo Grupo de Oregon, isto , de que no houve nenhum caso identificado em seus extremos: de unificao voluntria motivada por recursos hdricos (7) ou de guerras declaradas diretamente pela disputa por eles (-7). Verificou-se, tambm, que a maioria dos episdios citados neste captulo, como as declaraes dos principais atores securitizadores e funcionais, encontram-se alocados no nvel de intensidade -2 (demonstrao de hostilidade por meio de fortes expresses verbais). Todavia, destaque-se que alguns dos fatos narrados como: a denncia argentina do Acordo de Nova York (1973); o enchimento da represa de Ilha Solteira pelo Brasil e a assinatura do Tratado de Itaipu (1973), ambos revelia da Argentina; os incidentes militares envolvendo Brasil e Paraguai em Porto Coronel Renato (1965); o cancelamento da visita oficial de uma comitiva do alto escalo argentino cerimnia de confirmao de mais um mandato de Stroessner frente do governo paraguaio (1973); participar de manifestao pblica em repdio poltica brasileira para Itaipu (2009) se enquadram entre os graus -3 (aes diplomticas hostis), primeiro nvel do espectro mais conflitivo da escala, e -4 (aes poltico-militares hostis). No entanto, para efeitos de ilustrao, se levarmos em conta nesta anlise aqueles eventos mais longnquos, como os que remontam s relaes internacionais platinas do sculo XIX, encontraremos acontecimentos alocados no nvel de intensidade -5 (aes militares reduzidas) e, at mesmo, -6 (atos extensivos de guerra)262. No obstante, lembremo-nos que qualificar uma bacia hidrogrfica como em risco no significa necessariamente que nela exista uma flagrante circunstncia belicosa em torno dos recursos hdricos, mas sim que aquela estrutura hidrogrfica exige maior ateno quanto a aspectos como: a exposio a situaes de estresse; criao de instrumentos de gesto compartilhada; capacidade institucional de assimilar as diferentes necessidades dos ribeirinhos e dos demais atores impactados, etc. (YOFFE et al. 2003, p.1124).
261 262

Cf. cap.2; quadro 2.4. Embora a livre navegao nos rios Paraguai e Paran tenha sido apontada como um dos motivos evocados pela Trplice Aliana para justificar a deflagrao da Guerra do Paraguai, se considerada isoladamente, a hidropoltica apresenta pouco poder explicativo, da alocarmos o conflito no nvel -6 da Escala BAR, e no -7 (so considerados eventos de nvel -7 somente aqueles conflitos que tenham como casus belli a disputa por recursos hdricos).

284

segurana e hidropoltica na bacia do prata

Considerando, ento, a condio de tenso prevalecente no perodo apesar da existncia de intermitncias temporais de instabilidade conjuntural entremeadas com a busca pela cooperao (1960-1973) a anlise dos fatos apresentados nos permitiu constatar a existncia de um Complexo Hidropoltico de Segurana na Bacia do Prata, arranjo estrutural que prevaleceu at 1979. Imediatamente aps a resoluo do contencioso Corpus-Itaipu houve, como apontado, uma linear e progressiva dessecuritizao da hidropoltica platina que, em consonncia com uma srie de outros fatores emblemticos263, contribuiu para a construo de uma sociedade estratgica baseada na institucionalizao de um projeto de poder compartilhado (jogo de soma positiva) que lanou as bases de uma nova etapa nas relaes internacionais da Amrica do Sul, inclusive no campo hidropoltico.264 Com efeito, os principais eventos subsequentes referentes ao entendimento sobre o uso das guas comunais como: a criao do Comit Internacional da Hidrovia Paraguai-Paran (1989); a celebrao do Acordo de Transporte Fluvial da Hidrovia (1992); o Projeto de Proteo Ambiental e Desenvolvimento Sustentvel do Sistema Aqufero Guarani (2000); a criao de um grupo de trabalho ad hoc para elaborar uma proposta de Acordo sobre o Aqufero Guarani (2004); a reviso do acordo de Itaipu (2009), fatos alocados entre os nveis 4 e 6 da Escala BAR, confirmam a mudana perceptiva que passou a caracterizar as relaes entre os atores do Cone Sul, sobretudo Brasil, Argentina e Paraguai. Consequentemente, a inconteste prevalncia da estabilidade estrutural a partir de 1979 permite-nos qualificar a Bacia Platina, outrora um CHS, como um Complexo Hidropoltico estvel, ainda que entreveros tenham surgido recentemente, mas, ressalte-se, todos eles sendo resolvidos por meio dos processos usuais de barganha e disputa da esfera poltica, o que confirma a dessecuritizao da hidropoltica, via de regra, como um padro comportamental caracterstico dos atores que integram o Subcomplexo de Segurana do Cone Sul.

Em especial, a normalizao das relaes entre Brasil e Argentina que se materializou na subsequente construo da confiana na rea nuclear - baseada na percepo de que unir esforos para responder s presses internacionais contrrias aos projetos dos dois pases era a melhor estratgia (VIDIGAL, 2009; p.232) - e na constituio de um projeto de integrao bilateral que, a partir de um enfoque gradualista e flexvel, ao incrementar o intercmbio comercial entre ambos com iniciativas como o Programa de Integrao e Cooperao Econmica (PICE/1986) e a celebrao, em 1988, do Tratado de Integrao, Cooperao e Desenvolvimento que previa a constituio de um espao econmico comum no prazo de dez anos, logo se estendeu exitosamente a outros pases do Cone Sul (SPEKTOR, 2002). 264 Neste sentido, uma pesquisa realizada por MORA y ARAJO (2004) apud CANDEAS (2005, p.33) para auferir a percepo prevalecente na opinio pblica argentina em relao ao Brasil reveladora. As concluses da sondagem apontam que o Brasil considerado o pas com quem a Argentina mais deveria estreitar vnculos (36%), superando Europa, Estados Unidos e sia. Revela, tambm, que o Brasil, ao lado da Espanha, o pas que evoca sentimentos e atitudes mais positivas (70%).
263

285

Captulo IV Segurana e Hidropoltica na Bacia Amaznica

A bacia amaznica uma dessas grandezas to grandiosas que ultrapassam as percepes do homem. (Mrio de Andrade, 1927) O problema da Amaznia um problema continental. As guas do grande rio, que empresta seu nome a toda essa regio, descem dos pncaros dos Andes, procedem das zonas montanhosas do Norte ou da extensa plancie central e confluem para a formao de sua imensa bacia hidrogrfica, onde coabitam os interesses brasileiros com os das vrias naes vizinhas. (Resumo informativo preparado para a Reunio de Manaus, 1967) 265

Em 1904, Euclides da Cunha (1866-1909) reprter, engenheiro, historiador e destacado escritor, rcem eleito para a Academia Brasileira de Letras 266 credenciado por seu talento, fora nomeado pelo Baro do Rio Branco (transcorrido apenas um ms do primeiro encontro entre as duas personalidades, em Petrpolis) chefe da Comisso Mista Brasileiro-Peruana de Reconhecimento do Alto Purs, grupo de trabalho que surgiu como desdobramento das negociaes do Tratado de Petrpolis (1903) e que tinha como objetivo levantar dados para a demarcao das fronteiras entre os dois pases.267 Ao retornar de sua misso aps navegar, ao longo de um ano, mais de 6.400 km nas traioeiras guas do rio Purs, um dos mais extensos da Bacia Amaznica, impactado pela vastido daquela
Em janeiro de 1967, o Itamaraty promoveu um encontro com o objetivo de discutir os problemas da regio amaznica sob um prisma internacional procurando, assim, compreender a realidade dos pases da Bacia e suas possveis implicaes para as relaes internacionais brasileiras. Da Reunio de Manaus, como ficou conhecida, participaram os embaixadores do Brasil nos pases da Bacia Amaznica, o chanceler Juracy Magalhes e representantes de vrios rgos da administrao pblica federal. 266 Em 21 de setembro de 1903, Euclides da Cunha foi eleito para a cadeira sete da Academia Brasileira de Letras, vaga outrora ocupada por Valentim Magalhes. 267 A incorporao do Acre ao Brasil, formalizada pelo Tratado de Petrpolis, acentuou a necessidade de entendimento com o Peru acerca das linhas limtrofes entre os dois pases j que a divisa entre o Acre e o pas andino apresentava-se como uma preocupao central em funo dos interesses econmicos envolvendo a explorao da borracha. As repetidas incurses peruanas no territrio do Acre acentuaram as preocupaes da chancelaria brasileira com a integridade territorial amaznica. O governo peruano aspirava dominar uma vasta regio compreendida entre o Alto Purus e Alto Juru (isso inclua todo o Acre e parte do territrio do Amazonas), o que garantiria aos seus nacionais a presena em territrio acreano. Como pontua PONTES (2005; p.51), os desentendimentos com o Peru indicavam que o Tratado de Petrpolis resolvera um litgio (com a Bolvia) e gerara outro que s alcanaria uma soluo definitiva cinco anos mais tarde.
265

287

fbio albergaria de queiroz

fantstica paisagem descrita por seu amigo contemporneo, Alberto Rangel, como Inferno Verde, o autor de Os Sertes (1902), fazendo uso de sua caracterstica eloquncia literata, assim qualificou a Hileia de Alexander von Humboldt: a ltima pgina, ainda a escrever-se, do Gnesis, um infinito que deve ser dosado. Estas palavras prenunciavam a viso euclidiana da Amaznia como uma construo inacabada, em constante mutao (PONTES, 2005; p.76), e a resultante percepo de que ela, mltipla e diversa, como o sertanista a designara, uma imensido deprimida, de dia silenciosa, de noite um carnaval onde desfilava a vida em sua plena exuberncia, deveria ser estudada aos poucos, em cada uma de suas mincias. Isso porque, em sua incontida vastido, cada rio, cada paisagem, cada trecho de floresta apresentava-se como uma trama de eventos com singularidades geogrficas, sociais, culturais, alegricas e histricas que, engenhosamente, se uniam para fundir o real e o imaginrio cabendo, ento, cincia, a tarefa de desvendar sua totalidade, de separar o mito da realidade. Como dissera o prprio Euclides ... h alguma coisa extraterrestre naquela natureza anfbia, misto de guas e de terras, que se oculta, completamente nivelada, na sua prpria grandeza (CUNHA, 1909; p.49). Alm de cumprir seu propsito ao contribuir para a fixao da fronteira brasileira com o Peru, a expedio de reconhecimento do Alto Purs levou Euclides a chamar a ateno de seu pblico para a sensao de abandono e desconhecimento que flagelavam a Amaznia. De fato, sobre a regio pouco se tinha escrito, e as informaes de que se dispunha eram majoritariamente baseadas em crnicas de viajantes e em relatos de pesquisadores estrangeiros que buscaram desvelar os segredos naturais dos rios e da floresta tropical (PONTES, 2005; p.73). Ademais, alm de escassa, boa parte desta produo oscilava entre a fantasia e o cientificismo j que, segundo Euclides, a inigualvel magnitude amaznica muitas vezes entorpecia os sentidos e impedia que seus observadores se mantivessem em uma posio de neutralidade, constatao esta tambm vlida para a grande Bacia do Amazonas, tal qual sugerido pelo poeta modernista Mrio de Andrade, citado na epgrafe deste captulo. Esta simbiose entre a fico e a realidade demonstrava, outrossim, que na Hileia os fenmenos naturais observados eram muitas vezes retratados com um certo desprezo pelas tradicionais frmulas de investigao cientfica.
288

segurana e hidropoltica na bacia amaznica

Deste parco e inconsistente conhecimento que se tinha produzido a respeito do espao amaznico no incio do sculo XX deriva a expresso euclidiana terra sem histria e, concomitantemente, sua constante preocupao em resgat-lo do abandono e integr-lo fisicamente ao resto do Brasil, ao processo histrico de desenvolvimento como forma de preservao de sua integridade.268 Passado mais de um sculo da expedio de Euclides, as pesquisas e a ampla literatura produzidas pelas vrias especialidades do conhecimento humano, dentre elas as Relaes Internacionais, ainda nos apresentam um espao fragmentado, um desafio no vencido pelas anlises cientficas mantendo-o, pois, circunscrito a estimativas e incontveis aspectos parcelados. Entretanto, mesmo inconclusivos, os nmeros ostentados pela Amaznia so impressionantes e fazem ressoar, com notvel atualidade, os abundantes substantivos hiperblicos utilizados pelo sertanista quando a ela se referia: enormidade, amplitude, imensido, grandeza, infinito. Situada no centro-norte da Amrica do Sul, recortando os territrios de Brasil, Bolvia, Peru, Equador, Colmbia, Venezuela, Guiana, Suriname e Guiana Francesa (territrio ultramarino francs), a regio amaznica ocupa em torno de 7.800.000 km2, o que corresponde a 40% da rea total do subcontinente. Ostentando em seus domnios cerca de 30% das florestas tropicais e 1/3 do estoque gentico planetrio, o bioma amaznico269 destaca-se como a maior reserva mundial de biodiversidade (SILVA, 2005; p.67-69). 270 Quanto ao objeto especfico de estudo do captulo, com quase sete milhes de km desde suas nascentes, nos Andes peruanos, at sua foz, no Atlntico, a bacia hidrogrfica do rio Amazonas tambm se destaca pela grandiosidade, conforme demonstra a prxima ilustrao.271 Representando quase 20% do estoque global de gua doce superficial disponvel, com 25.000 km de rios navegveis e um potencial hidrulico excepcional (BECKER, 2004; p.43; ANA, 2007; p.26-60), sua importncia estratgica para o processo de
Na viso de Euclides, neste processo de integrao a hidropoltica cumpriria papel capital, por isso sua admoestao para que o Governo atentasse para os problemas que acometiam as principais vias de comunicao da Amaznia, os rios, que, a despeito de seu reconhecido potencial para o desenvolvimento da regio, encontravam-se abandonados ou, na melhor das hipteses, subaproveitados. 269 Um bioma corresponde a um conjunto de vida - vegetal e animal - constitudo pelo agrupamento de tipos de vegetao contguos e identificveis em escala regional, com condies geoclimticas similares e histria compartilhada de mudanas, o que resulta em uma diversidade biolgica prpria. Com uma rea aproximada de 4.196.943 km2, a Amaznia, maior bioma brasileiro, ocupa 49,29% do territrio nacional (Fonte: http://www.ibge.gov.br/home/presidencia/noticias/noticia_visualiza.php?id_noticia=169). 270 De acordo com dados apresentados por ONGATs especializadas, estima-se que na Amaznia encontram-se cerca de 60 mil espcies de plantas, 2,5 milhes de espcies de artrpodes, 2 mil espcies de peixes e 300 espcies de mamferos (SILVA, 2005; p.68-69). 271 S o Amazonas, maior curso fluvial em extenso e volume de gua do mundo, possui uma vazo anual mdia de cerca de 209 mil m3/s, volume superior soma das descargas dos outros nove maiores rios (este valor supera, por exemplo, o Congo, o segundo em volume de gua (40 mil m3/s), em cinco vezes e o Mississipi (17 mil m3/s), o maior da Amrica do Norte, em doze vezes) (FREITAS e CASTRO JNIOR, 2006; p.65; CAUBET, 2006; p.160).
268

289

fbio albergaria de queiroz

desenvolvimento econmico e social dos condminos de suas guas coloca a discusso sobre a dimenso multilateral da hidropoltica nesta regio que abriga a mais extensa rede hidrogrfica do planeta como um assunto de high politics na agenda diplomtica sul-americana (PROCPIO, 2007; p.272-73):

Fonte: www.scielo.br/img/revistas/ea/v19n53/24079f6.gif Fig. 4.1: A Bacia Amaznica em relao Amaznia Legal

Diante da magnitude dos nmeros apresentados, no de se estranhar que qualquer fato referente regio amaznica em suas mltiplas dimenses temticas, como a hidropoltica, ganhe notoriedade e desperte o interesse dos olhares mais atentos e sensveis intensa politizao de assuntos hodiernamente a ela correlatos como desenvolvimento sustentvel, a preservao do meio ambiente, as mudanas climticas e os efeitos do degelo nos Andes, a relao custo-benefcio de grandes projetos hidrulicos, o ciclo hidrolgico global, dentre outros tantos. Portanto, retomando no cenrio atual a admoestao cientificista do velho sertanista, constitui objetivo deste captulo contribuir para desvelar os vus do mosaico amaznico a partir de uma leitura analtica do papel desempenhado pela hidropoltica no contexto das relaes internacionais no Subcomplexo de Segurana Andino. Teramos, ento, tal qual ocorrido no caso da Bacia do Prata, uma interdependncia hidrolgica intensa a ponto de identificarmos a existncia de um CH/ CHS na Bacia Amaznica?

290

segurana e hidropoltica na bacia amaznica

Por fim, antes de adentrar no mrito do assunto, cumpre abrir espao para um breve adendo sobre a antilogia caracterstica da regio hidrogrfica do Amazonas. Apesar da abundncia de suas guas, historicamente este um espao de baixa densidade populacional na Amaznia brasileira, em mdia 2,2 habitantes/km2 (CAUBET, 2006; p.161) que, associada a um desenvolvimento econmico ainda embrionrio, faz com que a Bacia, por sua condio hdrica privilegiada, no apresente limitaes quantitativas, a no ser aquelas relacionadas disponibilidade de gua de boa qualidade nas cercanias das concentraes urbanas de grande porte. Portanto, para os efeitos desse estudo, verifica-se que em termos sistmicos a importncia funcional da Bacia Amaznica, ilustrada abaixo em pormenores, concentra-se principalmente nos chamados usos tradicionais: navegao, por serem suas inmeras ramificaes fluviais importantes corredores de transporte e comunicao, e gerao energtica, dado seu grande potencial hidrulico ante o quadro atual em que se projeta a ampliao da oferta regional de energia, inclusive com empreendimentos binacionais.272

Fonte: http:/ / pt.wikipedia.org/wiki/Ficheiro:Bcamazonica.jpg Fig. 4.2: Bacia Amaznia

272

No caso do Brasil, por exemplo, para um potencial hidrulico nacional estimado em 260,1 mil MW, a regio hidrogrfica amaznica responde por 130,5 mil MW, ou seja, 50,2% desta capacidade (Fonte: http://www.eletrobras.com.br/EM_Atuacao_SIPOT/ sipot.asp). Acesso em setembro de 2010.

291

fbio albergaria de queiroz

4.1 Na gnese da hidropoltica amaznica, a navegao A abertura do Amazonas navegao foi um assunto que despertou o interesse no apenas dos pases co-ribeirinhos que, por meio dela, buscavam um caminho mais curto para o Atlntico, mas tambm de potncias exteriores regio, sobretudo os Estados Unidos, que conduziram uma intensa campanha especialmente aps a independncia do Brasil em 1822 em favor da abertura daquele rio e de seus afluentes navegao das naes amigas e ao comrcio internacional.273 Apesar da ofensiva norte-americana que evocou, inclusive, fices jurdicas que lhes eram altamente convenientes como o pretenso direito de posse territorial desde que houvesse a plena utilizao de uma determinada regio, no incio, a chancelaria imperial, diretamente envolvida com as questes militares na Bacia do Prata, buscou esquivar-se da discusso sobre qualquer aspecto concernente ao encaminhamento da questo. No desenrolar dos fatos, a resposta da diplomacia brasileira foi permitir, estrategicamente, a progressiva navegao de suas guas pelos ribeirinhos de montante protelando, desta maneira, o pleito norte-americano at que fosse possvel promover um plano de ocupao fsica das vastas e despovoadas regies cortadas pelo Amazonas e seus tributrios. Com este ato, o Brasil buscou firmar acordos bilaterais de livre navegao com os pases amaznicos de forma a afast-los de possveis coalizes nocivas aos interesses nacionais capitaneadas, principalmente, pelos EUA que, quela altura, j comeava a propagar a ideia de que o direito de uso de trechos fluviais inferiores pelos ribeirinhos de montante, embora configurasse um direito imperfeito, deveria ser sustentado, se necessrio fosse, at pelo uso da fora (PALM, 2009; p.23). As investidas norte-americanas no cessaram e seguiram pressionando intensamente o Brasil, por um lado, incitando a opinio pblica por meio da publicao de crticas abertas ao monoplio da navegao na Bacia Amaznica em destacados veculos da imprensa como o National Intelligencer, o New York Herald e o Evening Post, e, por outro, abordando diretamente os representantes da chancelaria brasileira em Washington (PALM, 2009; p.31). Neste sentido, um episdio destacou-se sobremodo e exigiu maior cautela das autoridades brasileiras.
273

As incurses de potncias ultramarinas na regio tambm marcaram o perodo colonial. poca, Portugal conseguiu, por meio da via diplomtica, a garantia expressa de que pases como Frana e Inglaterra no ampliariam suas posses coloniais na Amrica do Sul, fazendo-as, assim, desistirem de se fixar na foz do rio Amazonas e de o navegarem livremente contra a vontade da Coroa lusitana, poltica esta que cumpriu seu intento com relativo xito at a primeira metade do sculo XIX. No toa, a clebre frase proferida por Joaquim Nabuco (1849-1910), diplomata e poltico pernambucano, de que nada nas conquistas de Portugal era maior que a conquista da Amaznia.

292

segurana e hidropoltica na bacia amaznica

Em 1850, Matthew Fontaine Maury, hidrgrafo e tenente da marinha norte-americana, solicitou a Srgio Teixeira de Macedo, ministro plenipotencirio da legao brasileira em Washington, autorizao para uma expedio supostamente de cunho cientfico Amaznia. Contudo, na iminncia de uma guerra civil nos EUA, a real inteno de Maury, um prestigioso cidado virginiano, consistia em estudar a viabilidade de deslocamento dos escravos negros norte-americanos para, na Amaznia, se dedicarem, principalmente, ao cultivo de algodo e extrao de ltex ocupando, assim, o vazio demogrfico da regio. Mesmo tendo sido seu pedido negado, Maury no esmoreceu e logo comeou a trabalhar na reformulao do trajeto a ser seguido pela misso com o propsito de burlar o governo do Brasil. Para tal, ele decidira que a expedio no mais se iniciaria pela foz do Amazonas, em territrio brasileiro, como originalmente planejado, mas pelas suas nascentes, no Peru, dali descendo o Amazonas do modo que fosse possvel. Enfim, oficialmente autorizada pelo Secretrio da Marinha dos EUA, William A. Graham, a expedio de um ano (1851-1852) ficou a cargo dos tenentes William Lewis Herndon (cunhado de Maury), designado como lder da misso, e Lardner Gibbon, outro entusiasta da ideia. A carta com os detalhes das instrues dadas por Graham, datada de 15 de fevereiro de 1851, foi entregue a Herndon por Gibbon em Lima, no dia 04 de abril, e seu teor, como se v adiante, no deixava dvidas quanto s reais pretenses norte-americanas nesta empreitada. Em linhas gerais, ela dizia que:
The department is about to confide to you a most important and delicate duty, which will call for the exercise of all those high qualities and attainments, on account of which you have been selected. The government would like to be put in possession of certain information relating to the valley of the river Amazon, in which term is included the entire basin, or watershed, drained by that river and its tributaries. This desire extends not only to the present condition of the valley, with regard to the navigability of its streams; to the number and condition, both industrial and social, of its inhabitants, their trade and products; its climate, soil and productions; but also its capacities for cultivation, and to the character and extend of its undeveloped commercial resources, whether of the field, the forest, the river, or the mine. []Being joined by him (Lardner Gibbon) you will commence to make such arrangements as may be necessary for crossing the Andes and descending the Amazon; and having completed them, you will proceed on your journey without further orders. [] It is not desired that you should select any route by which you and your party would be exposed to savage hostility, beyond

293

fbio albergaria de queiroz

your means of defense and protection. Neither is it desirable that your party should be so large, on the one hand, as to excite the suspicion of the people, or give offence to the authorities, of the country through which you may pass, nor so small, on the other, as to endanger its success. []You will, for the purpose of obtaining such information, proceed across the Cordillera, and explore the Amazon from its source to its mouth. [] The geographical situation and the commercial position of the Amazon indicate the future importance, to this country, of the free navigation of that river. To enable the government to form a proper estimate as to the degree of that importance, present and prospective, is the object of your mission. [] It is desirable that you should bring home with you specimens or samples of the various articles of produce from the Amazon river, together with such seeds or plants as might probably be introduced into this country with advantage. Arriving at Par, you will embark by the first opportunity for the United States, and report in person to this department (HERNDON e GIBBON, 1853; p.24-26).

Assim, partindo da cidade de Lima, no Peru, em 21 de maio de 1851, Herndon e Gibbon, juntamente com uma equipe de seis homens, iniciaram sua jornada amaznica instrudos, como expressamente orientado por Graham, para explorar o Amazonas do nascimento desembocadura274, e com a ordem complementar dada por Maury de que o objetivo principal da campanha era, de fato, estudar possveis formas de colonizao e, consequentemente, preparar caminho para a incorporao poltica da regio pelos Estados Unidos (CARVALHO, 2001; p.264). 275 Aps uma extenuante jornada de mais de 7.000 km, a expedio finalmente alcanou a cidade de Belm, na foz do Amazonas, em 11 de abril de 1852. Ao regressarem da misso, Herndon e Gibbon apresentaram ao governo americano os resultados da viagem em um relatrio rico em detalhes cientficos que acabou sendo publicado em dois volumes (o primeiro em fevereiro de 1853 e o segundo em janeiro de 1854) sob o ttulo Exploration of the Valley of the Amazon. Nas ilustraes litogrficas seguintes, constantes no citado documento, so retratados dois momentos da expedio, respectivamente, a passagem de uma embarcao pelas calmas guas do rio Mamor, na Bolvia, e a descida de uma corredeira no rio Madeira, em territrio brasileiro:
274

275

Enquanto Herndon seguiu o curso do rio Amazonas navegando at o Par, Gibbon, comandando outra equipe, navegou o rio Madeira desde a Bolvia para, depois, seguir o curso do Amazonas. Para Maury, ante a tenso que j se fazia sentir nos Estados Unidos, o destino dos estados sulistas estava diretamente ligado ao futuro da regio amaznica. Isso porque, no s a populao escrava crescia mais rapidamente que a populao branca seno, tambm, que o sul, agrrio e escravocrata, no poderia emancipar seus escravos sem com isso deixar de comprometer sua estrutura econmica e social. Assim, a alternativa proposta consistia em utilizar a amplitude territorial amaznica como instrumento para atenuar os problemas domsticos que viessem a pressionar os Estados Unidos.

294

segurana e hidropoltica na bacia amaznica

Fonte: HERNDON e GIBBON (1854; p.220) Fig. 4.3: Navegao no rio Mamor (Bolvia)

Fonte: HERNDON e GIBBON (1854; p.292) Fig. 4.4: Descida de uma corredeira no rio Madeira (Brasil)

Dentre outras observaes, reforava-se no relatrio a ideia de que o vale amaznico ou Jardim das Hesprides 276, como o chamava Maury, era extremamente frtil e, por isso, propcio ao desenvolvimento de atividades agrcolas produtivas, como o cultivo de algodo, arroz e milho. Apesar de recomendar sua explorao e colonizao, o compndio
276

Na mitologia grega, o Jardim das Hesprides era considerado o mais belo de toda a Antiguidade e tambm a morada das ninfas. Filhas do tit Atlas com a deusa Hspera, estas criaturas simbolizavam a fertilidade do solo, da a analogia alegrica com a Amaznia.

295

fbio albergaria de queiroz

apresentado tambm admoestava que seriam necessrios vrios anos para tornar a regio amaznica um projeto economicamente vivel, o que no agradou a Maury. No obstante as ponderaes acauteladoras, o hidrgrafo sulista valeu-se sobremodo daquelas informaes que iam de encontro s suas expectativas e convices expansionistas para tentar convencer a opinio pblica de seu pas, especialmente a elite sulista escravocrata, de que a ocupao humana da Hileia poderia propiciar uma vlvula de segurana para a estabilidade poltica dos EUA diante de possveis conflitos raciais decorrentes da iminente abolio da escravatura. Enquanto isso, o Brasil movimentava-se para incentivar a navegao a vapor nas guas do Amazonas277 como uma forma de se resguardar das acusaes norte-americanas de que o Imprio no queria desenvolver a regio e, tampouco, permitir que outros o fizessem. A principal medida nesta direo foi conceder a Irineu Evangelista de Souza, o baro de Mau, o monoplio de explorao da navegao amaznica em guas brasileiras por um perodo de trinta anos. Nascia, assim, a Companhia de Navegao e Comrcio do Amazonas, aprovada pelo governo em outubro de 1852, e, dada a urgncia da situao, autorizada para entrar em operao j a partir do dia primeiro de janeiro de 1853.278 Entretanto, este monoplio foi efmero e a Companhia atuou com exclusividade somente por dois anos, basicamente devido ao aumento exponencial das presses externas contra tal privilgio, tanto por parte das repblicas limtrofes como pelos EUA. Maury, por exemplo, intensificou a campanha publicitria pela abertura da navegao na Bacia Amaznica brasileira escrevendo, sob o pseudnimo de Inca, diversos artigos que foram amplamente divulgados na imprensa norte-americana. Neles, expunha os principais resultados da expedio Herndon-Gibbon, sobretudo as possibilidades econmicas da regio e as condies de navegabilidade de sua extensa rede hidrogrfica, e as teorias por ele formuladas, como aquela em que afirmava ser o Amazonas uma extenso natural do rio Mississipi (RUIZ, 1986; p.92).279
A navegao a vapor no Amazonas iniciou-se em 1850, autorizada pela Lei n.586. A viagem inaugural foi feita pelo vapor Maraj, sob o comando do Tenente Francisco Paraibuna dos Reis, perfazendo o trajeto de duas linhas regulares. A primeira saindo de Belm e aportando em Barra do Rio Negro (Manaus) e a segunda de Barra do Rio Negro at Nauta, no Peru. A linha de navegao Manaus/Nauta foi instituda por meio de acordo celebrado entre os dois pases em 1851. 279 Esta assertiva decorreu da observao feita por Maury quando em uma de suas experincias notou que uma madeira flutuando no Amazonas, cuja nascente estava mais prxima da Flrida que do Rio de Janeiro, seria levada pelas correntes martimas at o norte, no Golfo do Mxico, dali seguindo em direo desembocadura do Mississipi concebendo-se, assim, a ideia de que o Amazonas nada mais era do que uma extenso natural deste rio e que, portanto, a incurso norte-americana na regio era legtima e a navegao em suas guas, por conseguinte, deveria ser livre (RUIZ, 1986; p.85).
277 278

296

segurana e hidropoltica na bacia amaznica

Neste sentido, Maury tambm publicou, concomitante ao trabalho de Herndon e Gibbon, o livro The Amazon River and Atlantic Slopes of South America (1853) que, no Brasil, recebeu o ttulo O Amazonas e as Costas Atlnticas da Amrica Meridional. Na obra, reiterava seus argumentos sobre as potencialidades daquele que ele chamava de King of Rivers convicto de que a abertura de suas guas navegao era medida considerada imperativa pelos EUA uma vez que no s traria aos nossos portos os produtos commerciaes das encostas atlnticas da America do Sul, mas despejaria [...] no proprio seio onde o Mississipi entorna as suas guas, o excedente da sua produco e a sua riqueza (MAURY, 1853; p.10). Mais adiante ele conclui, como se evocasse a aplicao dos pressupostos civilizatrios messinicos do Destino Manifesto realidade amaznica280, que:
por estas e outras ponderosas razes, a livre navegao do Amazonas, e a colonizao do seu Valle, vem a ser um objecto do maior interesse para o mundo inteiro, e de especial vantagem para este paiz. Incumbe, portanto, aos Estados Unidos tomar a iniciativa em fazer franquear a todas as naes a navegao daquelle rio. Assim o pede a poltica do commercio, assim o exigem as necessidades do christianismo (sic) (p.32).

Ante as continuadas evasivas da chancelaria brasileira em negociar a abertura do Amazonas e de seus tributrios livre negociao, os EUA partiram, ento, para uma ao diplomtica mais incisiva enviando em 1853 ao Rio de Janeiro, na condio de ministro plenipotencirio, o General William Trousdale (1790-1872), heri de guerra condecorado e ex-governador do Tennessee (1849-1851), com a misso precpua de obter para seus concidados o direito de comerciar com a Amrica Andina atravs do vale amaznico. Ademais, naquele momento tambm pesava contra o Brasil a evidente contradio presente na conduo de sua poltica externa quanto navegao nas Bacias Platina e Amaznica. Viu-se no captulo terceiro que por ser ribeirinho de montante na Bacia do Prata, a garantia de liberdade de navegao foi um objetivo insistentemente perseguido pelo Brasil imperial dada a vital importncia deste modal de transporte para o desenvolvimento do pas em uma poca em que os rios eram as vias naturais e mais importantes de ligao com o hinterland do Cone Sul
280

O Destino Manifesto resumia o sonho missionrio de estender o princpio da Unio atravs da ocupao de todo o continente pelo povo norte-americano, eleito por Deus o arauto dos princpios civilizatrios cristos. As palavras do presidente James Buchanan em seu discurso de posse, em 1857, sintetizam bem as ideias contidas nesta doutrina. Segundo ele, a expanso dos Estados Unidos sobre o continente americano, desde o rtico at a Amrica do Sul, era o destino da raa e nada poderia det-la.

297

fbio albergaria de queiroz

constituindo-se, pois, em verdadeiros eixos de comunicao e integrao, sem concorrncia, j que as linhas ferrovirias recm iniciavam seus primeiros quilmetros. Dessa forma, enquanto arauto da tese da abertura navegacional no Cone Sul, o Brasil, possuidor da foz do Amazonas, viu-se atado a um dilema moral j que vinha paradoxalmente utilizando-se de todos os subterfgios disponveis para postergar as tratativas negociais acerca da liberdade de navegao estrangeira em seu trecho do rio, inclusive demonstrando pouco interesse em fazer maiores concesses at mesmo aos ribeirinhos de montante, possuidores das cabeceiras do Amazonas e de alguns de seus mais importantes tributrios. Portanto, seria contraditrio o Brasil continuar com os rios amaznicos fechados ao mesmo tempo em que reivindicava, na Bacia do Prata, a abertura navegao nos trechos paraguaios e argentinos dos rios Paran e Paraguai. Consciente dos riscos inerentes manuteno desta poltica dual, durante mais de uma dcada o Brasil seguiu conduzindo a questo com extrema cautela sem, contudo, ceder s presses vicinais ou norte-americanas. Mais especificamente, quanto maior ameaa aos interesses brasileiros naquele momento, os EUA, esperava-se que nesse interregno a ambio amaznica reflusse no pas, como realmente veio a acontecer diante da emergncia de assuntos internos mais candentes, como o preldio e o desenrolar da Guerra de Secesso (1861-1865). Enquanto isso, no Brasil, o discurso oficial apresentado em defesa de suas aes protelatrias era de que a razo de assim proceder estava fundamentalmente ligada segurana da regio, escassamente povoada, e necessidade de fixar com preciso os limites lindeiros do Imprio com seus vizinhos amaznicos. Por isso, na convico de que com o transcurso do tempo o mpeto expansionista norte-americano se amainaria, o Brasil limitou-se vaga promessa de que se preparava para, breve e oportunamente, atender solicitao dos Estados Unidos quanto ao exame do pedido de liberao do trfego fluvial no rio Amazonas.281 Em 1855, impaciente com as manobras evasivas e as incessantes protelaes do governo imperial em discutir o assunto, William Trousdale
281

Fatores como a vasta extenso territorial e o escasso povoamento do vale amaznico no recomendavam, por questes de segurana, que se permitisse ali a presena de potncias estrangeiras. Por isso, a cautela ante a possibilidade de explorao de riquezas naturais pouco conhecidas e da dvena colonizao da regio, objetivos claramente perceptveis nos planos norte-americanos para a Hileia sendo que, para cumprir este intento, a livre utilizao da rede hidroviria amaznica era tida como fator-chave. Iniciativas como a celebrao do Tratado de Amizade, Comrcio e Navegao entre Peru e EUA, em 26 de julho de 1851, permitindo aos cidados norte-americanos navegar livremente os rios peruanos em toda sua extenso ressoou como alerta diplomacia imperial que viu nesta ao o primeiro passo para que os Estados Unidos, assimilados condio de ribeirinho superior, tentassem forar passagem ao Atlntico atravs do territrio brasileiro. A resposta brasileira no tardou e em 23 de outubro do mesmo ano firmou com os peruanos o Tratado de Comrcio, Navegao e Limites ratificando a exclusividade dos ribeirinhos na utilizao de rios comuns.

298

segurana e hidropoltica na bacia amaznica

chegou a enviar a Jos Maria da Silva Paranhos (1819-1880), o visconde do Rio Branco, uma nota redigida em tom assertivamente impositivo, fugidio prtica diplomtica rotineira, afirmando que o Governo dos Estados Unidos estava decidido a conseguir para os seus cidados o livre uso do Amazonas para fins comerciais (PALM, 2009; p.33).282 Aps vrias tentativas e insucessos, Trousdale foi substitudo por Richard Meade em 1857. No entanto, o novo encarregado da representao norte-americana no Brasil fora instrudo a adiar qualquer tratativa at que houvesse uma definio do posicionamento brasileiro sobre o assunto devendo, portanto, aguardar orientaes posteriores da Casa Branca que, saliente-se, jamais chegaram ao seu gabinete, provavelmente devido ao acirramento das tenses que prenunciavam o irromper da guerra civil nos Estados Unidos. Posteriormente, em 20 de maio de 1862, James Watson Webb, sucessor de Meade, submeteu apreciao do presidente Abraham Lincoln (1861-1865) um plano que previa a criao de uma companhia concessionria para gerir os negros norte-americanos recm libertados que para a Amaznia se dirigissem. De acordo com a proposta apresentada, depois de trs anos de trabalho eles receberiam terras, implementos agrcolas e dinheiro para se manterem. O projeto, como era de se esperar, foi efusivamente recusado pelo chanceler Miguel Calmon du Pin e Almeida (1862-1864), o marqus de Abrantes. Assim, se por um lado o Brasil resistia s investidas de Washington postergando, como podia, a discusso em torno da livre navegao no Amazonas, por outro, agiu rapidamente para evitar os protestos vicinais e uma provvel coalizo de interesses entre os ribeirinhos superiores e as potncias extracontinentais (especialmente EUA, mas tambm Inglaterra e Frana283) e, concomitantemente, alinhar as polticas adotadas para o Prata e para o Amazonas. Para tanto, como previamente dito, a soluo encontrada foi conceder o direito de navegao aos Estados de montante por meio da celebrao
Com efeito, esta orientao poltica encontrou amplo amparo no alto escalo do governo norte-americano. O presidente Franklin Pierce (1853-1857), por exemplo, em seu discurso de posse endossou a poltica de novas conquistas territoriais, segundo ele necessrias segurana e ao comrcio do pas. Para tal, no referido discurso ele defendeu, sem rodeios, a necessidade da abertura do rio Amazonas ao comrcio norte-americano. 283 A Bolvia, por exemplo, celebrou em 1844 um acordo de livre navegao de seus rios com a Frana, incluindo o Amazonas. Ocorre que para chegar aos rios bolivianos, as embarcaes francesas teriam de navegar por guas brasileiras causando, ento, embaraos ao governo imperial. Em 1853, os bolivianos ampliaram o escopo desta medida e, tal qual j haviam feito Nova Granada (1852) e Equador (1853), declararam suas guas abertas navegao e ao comrcio de todas as naes admitindo, inclusive, a presena de navios de guerras dos pases aliados em seus portos. Neste intervalo temporal, sentindo-se pressionado e j antevendo os possveis desdobramentos deste tipo de concesso, em 1844 o Brasil enviou um navio de guerra de sua armada imperial, a fragata Guapiass, para navegar o Amazonas de Belm a Manaus em uma viagem que durou nove dias. Com esta ao, demonstrava estar atento ao que se passava nas imediaes de suas fronteiras. Aps esta misso, o Guapiass ainda faria mais duas incurses nas guas do Amazonas, em 1847 e em 1851, com o mesmo objetivo dissuasrio.
282

299

fbio albergaria de queiroz

de tratados bilaterais284, tal qual buscava fazer em relao ao Paraguai e Confederao Argentina na Bacia do Prata. Sobre os esforos de aproximao do Brasil com as repblicas amaznicas disse MAURY (1853, p.37) que:
Esse empenho do Brasil em negociar com aquellas republicas amaznicas, no se pde considerar debaixo de outra luz, seno de uma tentativa para impedir o progresso da civilizao, porque fechar o Amazonas ao commercio e ao vapor privar aquelles paizes por elle regados, e que jazem em trevas, das luzes da civilizao, das bnos do christianismo, e de todos os elementos de humana felicidade (sic)...

Contudo, apesar das linhas de ao adotadas pelo Governo surtirem satisfatoriamente os efeitos esperados, as presses externas, ainda que oscilantes em intensidade, e a crescente tendncia liberalizante que se alastrava pelo pas, quela altura j majoritria entre os congressistas brasileiros, eram fatores que no podiam ser ignorados indefinidamente. Aponta GREGRIO (2009; p.202) que para a maioria dos deputados gerais, dentre os quais aqueles que compunham a bancada amaznica, os receios de uma ocupao norteamericana da regio eram infundados e a abertura do Amazonas e de seus tributrios, na verdade, traria incontveis benefcios para o pas. Segundo o deputado paraense Tito Franco de Almeida, uma das vozes mais ativas no parlamento nacional a favor da abertura das guas amaznicas brasileiras:
[...] temos pedido e com instancia reclamado a livre navegao no Amazonas. Este arrojo de opinio no callou em todos os espritos; provocou mesmo recommendaes reservadas a meu respeito, apontado como perigoso. [...] No tenho medo de absorpo, de predomnio de estranha raa; no tenho medo que em nossa casa qualquer raa estrangeira possa usurpar ou absorver nossa liberdade e soberania. Eu no quero a liberdade do Amazonas cedendo o mnimo direito de soberania; [...] se houvesse ida de absorpo, se tivessemos de temer o predominio de qualquer raa estranha, no poderiamos ter hoje no Amazonas? Algum pde prohibir os estrangeiros de adquirirem terras e fortuna, de navegarem livremente como navego no Amazonas, de transportarem todos os productos que adquiro? Mas porque no tem havido tal absorpo? Porque no existe tal inteno nem pde existir no sculo XIX; porque seria irrisria (sic) (ANAIS. Cmara dos Deputados, sesso de 23 de abril de 1864, p.262).
284

O Brasil firmou tratados em 23 de outubro de 1851 com o Peru; em 14 de junho de 1853 com a Colmbia; em 03 de novembro de 1853 com o Equador; em 1855 novamente com o Peru, desta vez consolidando e ampliando as disposies do tratado anterior; e em 05 de maio de 1859 com a Venezuela.

300

segurana e hidropoltica na bacia amaznica

Em relatrio sobre o tema, expedido em janeiro de 1864 pela Secretaria de Estado dos Negcios Estrangeiros, j percebia-se, claramente, qual a propenso poltica que se delineava para o futuro prximo. No documento asseverava-se que o governo, convencido de que convm o quanto antes dar maior desenvolvimento navegao e ao comrcio do Amazonas, tinha resolvido tornar franca essa navegao a todas as bandeiras. Complementarmente, em parecer de dezembro de 1865, resultado de uma consulta solicitada Seo dos Negcios Estrangeiros do Conselho de Estado, advertia-se que a manuteno dessa poltica antinmica poderia colocar o Brasil em uma situao desconfortvel, pois, na hiptese negativa (de se abrir o rio Amazonas navegao estrangeira) no haver comprometimentos de nossa coerncia, e lealdade, exigindo do Paraguai concesses da navegao largas e liberais e procedendo diversamente quanto ao Amazonas? (apud PALM, 2009; p.26). Desta forma, definido o cerne da questo, as divergncias que ainda pairavam ficaram restritas a aspectos complementares como a extenso dessa concesso e se ela deveria ou no ser precedida de ajustes, tanto de navegao quanto de limites, com os ribeirinhos superiores.285 Os debates sobre os aspectos relativos abertura dos rios amaznicos prosseguiram at 1866, quando, enfim, no dia 07 de dezembro desse mesmo ano, o Brasil, por meio de um ato unilateral e voluntrio o Decreto Imperial n 3749 declarou franqueadas as guas brasileiras do Amazonas e de alguns trechos dos principais rios da regio o Tocantins at Camet, o Tapajs at Santarm, o Madeira at Borba, o Negro at Manaus (art.1) e, tambm, o So Francisco at Penedo (art.2) aos navios mercantes de outras bandeiras que quisessem naveg-las. Vrios foram os motivos que levaram o Brasil a tomar esta deciso. Dentre eles, o esforo empreendido pelo pas para enquadrar-se na concepo econmica dominante poca, baseada no liberalismo; a crescente demanda internacional de borracha; a eliminao das contradies presentes nas polticas adotadas referentes navegao nas Bacias Platina e Amaznica; a premente necessidade de recuperao da economia nacional aps a dispendiosa Guerra do Paraguai sendo, portanto, a navegao amaznica vista como uma potencial fonte de captao de recursos. Desta forma sustentando a tese de que a liberdade de navegao nas partes dos rios que atravessavam o territrio nacional pertencia-lhe exclusivamente e que somente ao pas competia, quando lhe aprouvesse, franque-las ao comrcio e navegao de outros Estados, o que seria feito
285

Pouco depois, em 1866, a abertura do rio Amazonas obteria consenso na sesso de 03 de dezembro do Conselho de Estado.

301

fbio albergaria de queiroz

por ato prprio e voluntrio o Brasil abriu sua extensa rede hidrogrfica amaznica mantendo inclume sua soberania. Para ratificar que um ato de tal envergadura s fora possvel por conta de sua exclusiva anuncia, o governo imperial estabeleceu como data para a entrada em vigor do Decreto o dia 07 setembro de 1867, ocasio em que se comemorou o quadragsimo quinto aniversrio da independncia do pas. A solenidade, repleta de simbolismos, ocorreu no exato ponto em que o Amazonas se encontra com o oceano Atlntico e foi festivamente saudada pelos principais meios de comunicao da regio, dentre os quais o jornal Dirio do Gram-Par que, em sua edio daquele dia, publicou alguns efusivos poemas de Joaquim Serra como a A abertura do Amazonas, cujos trechos seguem abaixo:
Naes do mundo, vrias Entrae, sede bem vindas, s plagas amaznicas Immensas, ricas, lindas! Misso audaz e bllica No que aqui vos traz... Vindes saudar o Imprio, Saudar vindes a paz! Com o vento brincam os rutilos, Bizarros pavilhes, As variadas flmulas De innmeras naes! Recebe-vos com jbilo O povo brasileiro: Na guerra altivo, indmito, Na paz hospitaleiro! Bem vindos sejam os hspedes! O rio franco, entrae! O collossal mystrio Abriu-se, admirae! (sic) (SERRA, 1867).

Em suma, at meados de 1850 a poltica imperial foi relativamente tmida e os esforos da diplomacia concentraram-se em neutralizar a
302

segurana e hidropoltica na bacia amaznica

hiptese de uma coligao antibrasileira, que, sublinhe-se, pelo menos naquele momento era pouco provvel de ocorrer dada a instabilidade interna prevalecente em quase todos os pases amaznicos (SANTOS, 2001; p.135). Com a intruso incisiva de potncias extracontinentais nos assuntos da regio, o Brasil passou a ter uma atitude mais ativa nos vrios temas de sua agenda externa amaznica. Afinal, a ameaa do neocolonialismo expropriatrio assumiu ntidos contornos (CARVALHO, 2001; p.247). As aes ulteriores a este momento de instabilidade objetivaram, principalmente, definir a fixao de limites territoriais e a navegao fluvial com seus vizinhos para, desta forma, afast-los de motivos que pudessem conduzir a desavenas indesejadas e aproximao com as potncias ultramarinas. Assim, depois de um prolongado perodo sob presso, sobretudo por parte dos EUA, resolvia-se, finalmente, a altercao em torno da navegao amaznica de forma pacfica, um dos grandes legados da poltica externa imperial da dcada de 1860. Em ltima anlise, com o desenlace do imbrglio a Casa Branca convenceu-se de que o Brasil estava certo em sua poltica a respeito do Amazonas e que s dele dependia a abertura do rio livre navegao internacional (SOARES, 1971; p.122). Quanto ao cenrio sub-regional, apesar de a estabilidade hidropoltica no ser fator por si s bastante para garantir a tranquilidade vicinal, ela foi um importante instrumento no processo de normalizao, ou dessecuritizao, das relaes internacionais no subsistema amaznico. Outros acontecimentos de vultosa significncia, ainda que de curto flego, voltariam a permear o cenrio amaznico a partir de meados do sculo XX, como a ideia proposta pelo representante do Brasil na UNESCO, Paulo Berredo Carneiro, de se criar o Instituto Internacional da Hilia Amaznica (1948) ou, mais especificamente no campo hidropoltico, o controverso Projeto Grandes Lagos proposto em 1967 pelo Hudson Institute, organizao privada (porm com profundas ligaes com o setor governamental, em especial com o Departamento de Defesa e o Pentgono) dedicada pesquisa de assuntos relacionados com a poltica internacional e norte-americana. No caso em comento, em linhas gerais a ideia consistia em erigir um sistema de barragens destinado a formar um enorme complexo lacustre ligando as principais bacias hidrogrficas da Amrica do Sul inundando, para tal, mais de 400.000 km2 s na regio amaznica, incluindo parte da cidade de Manaus (CAUBET, 2006; p.168). Com isso, esperava-se que a navegao neste sistema artificial formado por sete grandes lagos fosse quase irrestrita, tal qual no sistema dos Grandes Lagos entre os Estados
303

fbio albergaria de queiroz

Unidos e o Canad. 286 A atuao do Hudson Institute e os detalhes acerca do citado projeto lacustre no contexto da geopoltica amaznica so, doravante, os principais objetos desta anlise. 4.2 A geopoltica amaznica e o sistema sul-americano de Grandes Lagos Se os primeiros estudos geopolticos realizados no Brasil nos idos da primeira metade do sculo XX destacavam a importncia de se vivificar as fronteiras do Cone Sul, o que foi feito de forma mais incisiva a partir da dcada de 1960, com a regio amaznica acertadamente rotulada como um vazio cheio de riquezas (REIS, 1968; p.12) no foi diferente e o domnio demogrfico e econmico deste espao vital fora igualmente apontado como medida indispensvel segurana nacional. 287 Novamente recorrendo aos trabalhos de Mario Travassos, vemos em seus apontamentos, pouco menos de um sculo aps a expedio Herndon-Gibbon, a confirmao da importncia hodierna do sistema hidrogrfico amaznico para a consecuo das pretenses geopolticas brasileiras no espao sub-regional andino. Suas palavras, sinteticamente, corroboram aquilo que os fatos anteriormente narrados j demonstravam, ou seja, que possumos a maior parte da Bacia Amaznica e com ela o controle de todas as possibilidades de comunicao, ali compreendidas, sobre transporte que vem de outras regies continentais (TRAVASSOS, 1947; p.158), como se v na ilustrao abaixo:288

Dos sete lagos propostos, equivalentes em extenso ao dobro da superfcie dos grandes lagos norte-americanos, trs seriam na Colmbia (dois deles para viabilizar a ligao entre o Pacfico e o Atlntico); um no Peru (formado pelo represamento do rio Ucayali); um na fronteira colombo-venezuelana (resultado do represamento dos rios Atabapo e Guainia); um na fronteira brasileiro-boliviana (formado pela juno dos reservatrios projetados para os rios Paraguai e Guapor) e um inteiramente no Brasil, a partir do represamento do Amazonas. Maiores detalhes na sequncia do captulo. 287 Para BACKHEUSER (1926; p.9), pioneiro no estudo da geopoltica clssica no Brasil, ela a cincia que estuda o papel dos fatores geogrficos no desenvolvimento da vida pblica e dos Estados. Para ele, na geopoltica as fronteiras exercem papel de suma relevncia, pois, tidas como a epiderme do organismo estatal, elas refletem o poder de um Estado devendo, portanto, ser ocupadas por assentamentos humanos cheios de vitalidade e subordinadas ao governo central. 288 Enquanto o Brasil possui 63% de toda a Bacia Amaznica, o Peru possui 15,9%, a Bolvia 11,9%, a Colmbia 5,8%, o Equador 2,1% e a Venezuela 0,9% (CAUBET, 2006; p.170-1).
286

304

segurana e hidropoltica na bacia amaznica

Fonte: Modificado a partir de http:/ / pt.wikipedia.org/wiki/Bacia_do_rio_Amazonas Fig. 4.5: Fluxo fluvial na Bacia Amaznica

Outro aspecto relevante que apesar das diferenas estruturais entre os subsistemas platino e amaznico, algumas bastante acentuadas como a densidade populacional e o grau de industrializao e urbanizao, h pontos de tangncia e sobreposio conectando algumas das principais dinmicas de cada uma destas bacias hidrogrficas em torno de questes sensveis como fronteiras, equilbrio de poder e, claro, segurana, o foco desta anlise. Ao considerar as peculiaridades do cenrio descrito e as trs grandes estruturas geogrficas do subcontinente a Cordilheira dos Andes como divisor geopoltico continental entre os oceanos e as Bacias Platina e Amaznica Travassos prope a diviso da Amrica do Sul em dois compartimentos ou antagonismos geogrficos: a Vertente Pacfico e a Vertente Atlntico, est ltima se desdobrando em dois outros antagonismos subestruturais: Bacia Platina e Bacia Amaznica, conforme demonstrado na ilustrao seguinte:

305

fbio albergaria de queiroz

Fonte: TRAVASSOS (1938; p.21) Fig. 4.6: Antagonismos geogrficos da Amrica do Sul

Assim, quando as guas destas bacias so apartadas pela divortium aquarium, a linha de cristas dos divisores, separam-se, tambm, as vertentes e, com elas, a produo, a riqueza. Observando estas dinmicas e a importncia das duas grandes bacias hidrogrficas da Amrica do Sul para as relaes internacionais do Brasil, Travassos reputa a este vasto sistema hidrogrfico papel central no projeto de construo da hegemonia brasileira no subcontinente. Vejamos, ento, uma sntese dos principais postulados hidropolticos constantes em sua teoria. Primeiramente, cumpre observar que as duas maiores bacias hidrogrficas da Amrica do Sul apresentam-se, tal qual anunciado, como duas vias antagnicas de acesso ao Oceano Atlntico j que:
seus mais longnquos formadores se ope sistematicamente. O maior volume de guas de um corre na direo geral do norte; as guas do outro na do sul. Apenas concordam na direo geral do leste o curso inferior de seus caudais. Ainda assim fazem-no aps percurso de regies que se contradizem pelo clima e pela produo (TRAVASSOS, 1938; p.47).

306

segurana e hidropoltica na bacia amaznica

Da advm sua concluso de que a Bacia Amaznica ostenta potenciais vantagens em relao Bacia do Prata. Orientada majoritariamente na direo norte-sul, esta ltima tem o seu escoamento principal em posio excessivamente austral em relao aos centros europeus. J a Bacia Amaznica, orientada diretamente no sentido oeste-leste, em direo ao Atlntico, poderia dispor de uma estrutura porturia bem mais prxima dos principais centros econmicos internacionais. E, como dito, por deter a soberania sobre grande parte da Bacia Amaznica controlando, pois, o seu desaguadouro no Atlntico, o Brasil deveria valer-se desta condio para neutralizar, a seu favor, os desequilbrios ocasionados pelos antagonismos fisiogrficos existentes. Sobretudo porque, no outro extremo deste complexo mosaico, a geopoltica das guas favorecia o domnio regional da Argentina, sobremodo beneficiada pela fora centrfuga da imensa Bacia Platina. Travassos adverte que o padro de drenagem platino correndo no sentido norte-sul, somado a um eficiente sistema de transportes incluindo uma ampla rede de ferrovias e hidrovias conectando Buenos Aires a Assuno, La Paz e Santiago permitiu Argentina estender sua influncia at o Pacfico, inclusive ameaando ampli-la at os limites hidrogrficos da Bacia Amaznica. V-se, como resultado desta convergncia favorvel de fatores, que Buenos Aires naturalmente tornara-se, por um longo perodo, o principal polo de atrao econmica do Cone Sul e o nico eixo de ligao entre os dois pases mediterrneos do subcontinente com os mercados internacionais j que seu porto servia de entrada e sada ao comrcio intrarregional e intercontinental. Na tica de Travassos delineava-se, ento, uma das principais fontes futuras de disputas na Amrica do Sul envolvendo as duas foras do subcontinente (SILVEIRA, 1997; p.68). Em outras palavras, os antagonismos geogrficos descritos em sua obra definem o que Quagliotti de Bellis rotulou de a batalha dos paralelos contra os meridianos, os paralelos favorecendo o Brasil e os meridianos a Argentina (ANDERSEN, s/d; p.06). A supremacia no subcontinente, conclui o estrategista, seria decidida na mesma medida em que uma das bacias fluviais definitivamente suplantasse a outra como via de acesso da economia sul-americana ao oceano Atlntico, o que traria, como consequncia, a atrao, por esta mesma via, da Vertente do Pacfico para o leste (SILVEIRA, 1997; p.68-9).289
289

Na viso de Travassos, o Atlntico se sobressai em relao ao Pacfico em diversos aspectos. Dentre suas principais vantagens, ele possui um litoral mais propcio ao desenvolvimento porturio; nele desguam as Bacias Platina e Amaznica e em seus domnios circulam as principais rotas comerciais do ocidente. Neste contexto, a hidropoltica fator determinante, pois de interesse geral dos pases mediterrneos do continente (Paraguai e Bolvia) e dos pases

307

fbio albergaria de queiroz

Uma das possibilidades aventadas por Travassos para neutralizar o eixo norte-sul, propenso ao domnio da Argentina, estaria em ofertar uma via alternativa para o escoamento da produo mediterrnea do subcontinente, o que se daria por intermdio do eixo amaznico oeste-leste, a ser viabilizado pela estruturao de corredores intermodais ligando o hinterland sul-americano ao Atlntico. A partir destas constataes, Travassos indica a regio sobre a qual se decidiria o rumo da economia subcontinental, se em direo ao Prata ou ao Amazonas. Ao aplicar no contexto sul-americano a clssica teoria geopoltica do heartland (1904) formulada pelo gegrafo ingls Halford John Mackinder (1861-1947)290, ele aponta o eixo formado pela regio boliviana de Cochabamba-Santa Cruz de la Sierra-Sucre como o heartland sul-americano por ser este espao o nico situado no lcus de confluncia das trs vertentes: Pacfico, Amazonas e Prata. Em seu entendimento, quem dominasse este tringulo estratgico, dividido pelos sistemas amaznico e platino como eixos de articulao com o Atlntico, alcanaria a supremacia no subcontinente. Por isso, sua admoestao para que o Brasil adotasse o que ele chamou de aes neutralizantes baseadas no desenvolvimento arrojado das comunicaes e modais de transporte, dentre eles o hidrovirio como forma de irromper os obstculos naturais interpostos entre o pas e a Amrica mediterrnea. Com estas medidas, o Brasil criaria mecanismos de atrao da economia boliviana que, naquele momento, [...] trabalhada pelas bacias amaznica e platina oscilava, instvel, entre a Argentina e o Brasil (TRAVASSOS, 1938; p. 82-83):

que tem suas costas para o Pacfico (sobretudo Peru e Chile) uma sada para o Atlntico. A esse respeito, interessante notarmos algumas observaes feitas por Euclides da Cunha que foram igualmente utilizadas por Travassos como subsdio sua tese. Em sua jornada exploratria pelo Alto Purs, Euclides percebera que a anseio expansionista peruano rumo Amaznia brasileira e ao Atlntico decorria de o pas estar confinado entre o Pacfico e os Andes, uma rea litornea estril. E para irromper as constries impostas pela natureza, o domnio de certas reas interpostas entre o Purs e o Juru, dois importantes tributrios do rio Amazonas, era vista como uma possvel soluo. Nas palavras de Euclides os destinos do Peru oscilam entre dois extremos invariveis: ou a extino completa da nacionalidade suplantada por uma numerosa populao adventcia [...] ou um desdobramento herico para o futuro, uma entrada atrevida na Amaznia, um rush salvador s cabeceiras do Purs, visando do mesmo passo uma sada para o Atlntico e um cenrio mais fecundo s atividades. [...] A posio prejudicial dos Andes cria ao Peru, como Bolvia, regimes que se combatem: um litoral estril que mal se alarga em dunas ondeantes, separado, por uma cordilheira, da poro mais vasta e mais exuberante do pas (CUNHA, 1975; p.88). 290 Atento ao avano do imperialismo alemo na Europa do incio do sculo XX, Mackinder confere regio compreendida entre as plancies ucranianas e polonesas um valor estratgico notvel ao design-la como o heartland ou corao do mundo. Assim, segundo ele, quem dominasse a Europa Oriental controlaria o corao do mundo (heartland); quem dominasse o corao do mundo controlaria a Ilha Mundial (a Eursia); quem dominasse a Ilha Mundial controlaria, ento, o Mundo.

308

segurana e hidropoltica na bacia amaznica

Fonte: PITTMAN (1986; p.59) Fig. 4.7: A estratgia de Travassos para o domnio do heartland sul-americano

As ideias dos dois principais tericos da geopoltica nacional da primeira metade do sculo XX, Everardo Backheuser e Mrio Travassos, foram bem acolhidas pelo establishment governamental brasileiro ao longo de sucessivos governos, especialmente nas gestes militares, e logo se traduziram em projetos de infraestrutura objetivando garantir uma slida presena nacional nas reas de fronteira291 e a consolidao da supremacia brasileira na Amrica do Sul. Dentre os principais empreendimentos realizados com este intuito destacam-se obras como a construo da estrada Brasil-Bolvia no primeiro governo de Getlio Vargas (1930-1945); os programas de distribuio de terras e incentivo migrao em reas lindeiras; a criao de territrios federais em reas estratgicas para a segurana nacional (Amap, Rio Branco, Roraima, Rondnia, Fernando de Noronha, Ponta Por e Foz do
291

Com quase 13.000 km, a fronteira norte do Brasil constitui-se no mais extenso segmento limtrofe do pas, aproximadamente 80% do total de sua fronteira terrestre (RICUPERO, 1984; p.184). Alm desta amplitude continental, a distncia do centro de poder nacional, as dificuldades de acesso, a atuao de novos atores econmicos e sociais com interesses diversos, a baixa densidade de ocupao, as deficincias dos mecanismos de controle e fiscalizao gerando, consequentemente, vulnerabilidade e permeabilidade, so fatores que, segundo BECKER (2004; p.57), contribuem para fazer do imprevisvel um aspecto marcante no cenrio amaznico. Da a ativao, ou vivificao, das fronteiras polticas amaznicas assumirem um papel estratgico de suma relevncia.

309

fbio albergaria de queiroz

Iguau) 292 e; o estabelecimento dos 150 km da faixa de fronteira, paralela linha divisria do territrio brasileiro, conforme disposto na Constituio Federal de 1937 (ANDERSEN, s/d; p.03; BECKER, 2004; p.56). Especificamente quanto Bacia Amaznica, este perodo emblemtico, pois, como referenciado, enquanto o Brasil adotava polticas sistemticas no sentido de promover a ocupao fsica e demogrfica das vastas e despovoadas zonas da regio, concomitantemente ressurgiam, ainda que efmeras, tentativas forneas de intruso no espao amaznico colocando novamente na ordem do dia rumores acerca da internacionalizao da Hileia e de intervenes exteriores no mbito da maior bacia hidrogrfica do planeta. A primeira investida neste sentido foi patrocinada pela UNESCO quando, em 1946, durante a primeira sesso de sua Conferncia Geral, a agncia instou seu Diretor-Geral para que, em consonncia com o governo brasileiro, tomasse todas as medidas necessrias para organizar uma conferncia reunindo os pases e organizaes internacionais interessados em participar da criao de um instituto supranacional voltado para promover a investigao cientfica dos problemas amaznicos nas reas da zoologia, botnica, fisiografia, agricultura e cincias sociais (antropologia, etnologia e educao).293 Posteriormente, entre 30/04 e 20/05/1948, em conferncia realizada em Iquitos, no Peru, houve substantivos avanos no propsito de se criar o Instituto Internacional da Hileia Amaznica (IIHA) uma vez que ali fora apresentado e aprovado seu estatuto que, dentre outras disposies, definiu como rea de abrangncia da futura organizao: a) a bacia de drenagem do Amazonas, dos Andes ao Atlntico; b) a bacia drenada pela margem direita do Orenoco; c) as Guianas Francesa, Britnica e Holandesa; d) o baixo Tocantins e a costa litornea do Par e; e) a poro noroeste do Maranho.294
Decreto Lei n. 5.812, de 13 de setembro de 1943. Cumprida a finalidade de povoamento e fortalecimento territorial, Amap, Roraima, Rondnia e Rio Branco (hoje Acre) foram transformados em Estados enquanto Fernando de Noronha, Ponta Por e Foz do Iguau foram reincorporados aos Estados contguos. 293 Vrios pases e organizaes internacionais foram convidados a participar da primeira reunio ocorrida em Belm do Par, entre os dias 12 e 18 de agosto de 1947. Compareceram ao encontro representantes de Bolvia, Brasil, Colmbia, Equador, Peru, Venezuela, Frana, Reino Unido, Pases Baixos e Estados Unidos bem como delegados das seguintes organizaes internacionais: ONU, UNESCO, FAO, OMS, Unio Pan-americana e Escritrio Sanitrio Pan-Americano (Fonte: Documentos UNESCO IIHA/1. Nat.Sci./42. Paris 03 fev./1948 e IIHA/4 Nat.Sci./49. Paris, 03 fev./1948. Disponvel em http://unesdoc.unesco.org/. Acesso em novembro de 2010). 294 Documento UNESCO IIHA/2. Nat.Sci./43, p.01, Paris 03 de fevereiro/1948. Disponvel em: http://unesdoc.unesco.org/ images/0012/001267/126785eb.pdf. Acesso em novembro de 2010.
292

310

segurana e hidropoltica na bacia amaznica

De acordo com o estatuto, sobre esta rea o IIHA exerceria plena jurisdio territorial. O documento tambm dispunha, em seu artigo IV(a), que o Instituto estaria aberto adeso de qualquer Estado-membro da ONU ou de alguma de suas agncias especializadas. Tendo sido assinado pelo presidente Eurico Gaspar Dutra (1946-1951), o projeto final foi, ento, submetido apreciao do Congresso Nacional. No entanto, o amplo interesse demonstrado por parte considervel da regio amaznica brasileira, manifestado a princpio sob formas sutis de interesse cientfico, gerou numerosos protestos.295 Alm da oposio encampada pelos parlamentares, com destaque para a atuao de Bernardo Cabral, deputado federal amazonense e lder do MDB na Cmara296, houve tambm uma forte objeo por parte do estamento castrense, o que levou estes dois segmentos a agirem como os principais atores securitizadores e lderes de uma intensa campanha popular contra o projeto. Entretanto, cabe ressaltar que, antes mesmo de ser apresentada pela UNESCO, a ideia de um instituto amaznico com caractersticas de uma fundao supranacional j era conhecida no Brasil. O projeto havia sido originalmente apresentado ao Departamento Administrativo do Servio Pblico, em janeiro de 1945, pelo prof. Paulo Estevo de Berredo Carneiro (1901-1982).297 To logo tomou conhecimento do fato, o Ministrio da Agricultura (MA) externou um parecer contrrio criao do organismo. A estrutura sugerida por Berredo foi um dos principais pontos contrapostos pelo parecer. Tal qual concebido, o Instituto da Hileia Amaznica deveria ser constitudo de quatro centros de pesquisa, instalados nas cidades de Manaus, Caiena, Rio de Janeiro e Paris. Enquanto os dois primeiros se encarregariam das pesquisas mais simples, os centros do Rio e Paris desenvolveriam os trabalhos mais avanados (NUNES, 2009; p.165-6). Alm disso, argumentava-se que no haveria vantagem na cooperao entre o Brasil e os demais pases amaznicos j que estes ltimos no dispunham de condies financeiras para o desenvolvimento
Segundo Arthur Csar Ferreira Reis (1906-1993), governador do Amazonas entre 1964 e 1967 e autor do clssico Amaznia e a Cobia Internacional (1960), na Europa a Conveno do IIHA era vista como algo que em muito ultrapassava a percepo de um mero instrumento de cooperao cientfica. Ele assinala que em alguns pases vrias autoridades brasileiras foram contatadas para prover informaes sobre determinadas reas amaznicas para uma eventual explorao comercial e, tambm, para a fixao de imigrantes (REIS, 1982; p.167). 296 O Movimento Democrtico Brasileiro (MDB) foi organizado em 1966 para abrigar os opositores Aliana Renovadora Nacional (ARENA), partido criado em 04 de abril de 1966 com a finalidade de dar sustentao poltica ao governo militar institudo em 1964. No obstante as muitas divergncias partidrias, neste episdio a Amaznia atuou como fator aglutinador ao agregar apartes relevantes de outros deputados amaznicos, tanto do MDB quanto da ARENA, ante a importncia manifesta deste espao no mbito da poltica desenvolvimentista que marcou o perodo. 297 Qumico industrial formado pela Escola Politcnica do Rio de Janeiro, Paulo Berredo iniciou sua vida profissional como professor, atividade que exerceu at 1927, quando, ento, foi para Paris como bolsista do Instituto Pasteur. Posteriormente, atuou como ministro e embaixador do pas na UNESCO at 1965, e como delegado do Brasil nas conferncias gerais da organizao at 1978.
295

311

fbio albergaria de queiroz

das atividades de pesquisa do Instituto cabendo, ento, ao Brasil, arcar com todo o nus de financi-lo. Pouco tempo depois, como resultado da oposio que se avolumava, o protocolo de ratificao acabou sendo arquivado (CARVALHO, 2001; p.252). No obstante o revs sofrido, num esforo derradeiro para amainar a desconfiana da opinio pblica foi firmado, em 12 de maio de 1950, no Rio de Janeiro, um protocolo adicional Conveno do IIHA com explicaes detalhadas sobre os objetivos do Instituto e uma proposta de ampliao das garantias que interessavam aos pases amaznicos. Logo em seguida, o documento foi novamente encaminhado para a apreciao do Congresso que, tal qual houvera feito anteriormente, manteve sua disposio em no ratific-lo confirmando, assim, o malogro da tentativa de se instituir o IIHA.298 Apesar do insucesso, a ideia em torno da criao de um organismo amaznico supranacional global, por um lado despertou apreenso nos pases amaznicos e, por outro, abriu espao para novas investidas como o projeto Grande Lagos elaborado pelo Instituto Hudson e apresentado ao pblico durante a primeira Conferncia Latino-Americana de Desenvolvimento promovida sob os seus auspcios, entre os dias 16 e 19 de outubro de 1964 este sim, um empreendimento diretamente ligado hidropoltica amaznica sendo, por isso, examinado doravante em pormenores. 4.2.1 O Instituto Hudson e o sistema sul-americano de Grandes Lagos O Instituto Hudson (IH) foi criado em 1961, em Croton-onHudson, Nova York, por Herman Kahn, matemtico, fsico e proeminente estrategista nuclear que se notabilizou com a publicao de On Thermonuclear War (1960), a primeira obra a analisar sistematicamente os possveis efeitos de uma guerra nuclear e, por conseguinte, as opes disponveis diante das vrias circunstncias que se apresentam em uma situao desta natureza. Aproveitando a luz dos holofotes e sua projeo internacional, Kahn, o pensador nmero um do tomo (CABRAL, 1968; p.150), com
298

A resposta brasileira, traduzida em ao concreta, veio trs anos depois. Em 1953 era criada a Superintendncia do Plano de Valorizao Econmica da Amaznia (SPVEA), posteriormente transformada na Superintendncia de Desenvolvimento da Amaznia - SUDAM, pela Lei n. 5.173, de 27 de outubro de 1966 (extinta em 2001 devido a irregularidades financeiras, a SUDAM foi reativada em 2007). Apesar dos constantes problemas, a SUDAM foi o embrio de aes ulteriores como a criao do Sistema de Vigilncia da Amaznia - SIVAM; do Sistema de Proteo da Amaznia - SIPAM e do Projeto Calha Norte, concebido em 1985 (e praticamente abandonado por muitos anos por falta de recursos financeiros) com o propsito de fortalecer a presena nacional ao longo da fronteira amaznica situada ao norte da calha do Solimes e do Amazonas, tida como ponto vulnervel do territrio nacional.

312

segurana e hidropoltica na bacia amaznica

o auxlio de Max Singer e Oscar Ruebhausen, lanou as bases do IH, originalmente concebido para ser uma organizao de pesquisa para a promoo de estudos interdisciplinares sobre segurana e defesa dos EUA em interseco com reas tais como relaes internacionais, economia, cultura, cincia e tecnologia. Nas palavras de seu fundador, a misso do Instituto era to think about the future in unconventional ways, which generated several noteworthy accomplishments and reports.299 Atualmente, a agenda de pesquisa do IH abarca uma amplitude de temas: fontes de energia, cultura e sociedade, democracia, relaes sino-russas, Amrica Latina, Oriente Mdio, Unio Europeia, Leste Europeu, meio ambiente, polticas de comrcio, mundo islmico, diplomacia, religio, direitos humanos, dentre outros tantos.300 Como previamente dito, no Brasil o IH assumiu grande notoriedade na dcada de 1960 quando Herman Kahn e Robert Panero, este ltimo representante do Instituto na Colmbia e no Brasil, tornaram pblico um projeto que, no mnimo, poderia ser adjetivado como colossal, mas que foi oficialmente apresentado audincia, sem maiores alardes, como um agente cataltico do desenvolvimento econmico e social da Amrica do Sul (PANERO, 1968; p.44): criar sete lagos artificiais que provessem condies de navegabilidade contnua em praticamente toda a extenso hidroviria sul-americana, alm de vrios outros benefcios secundrios.301 Para justificar as dimenses do projeto e a investida na Bacia Amaznica, PANERO e KAHN (1968; p.56) apresentaram uma tipologia por eles criada na qual as diferentes regies e pases eram alocados, de acordo com seu grau de desenvolvimento socioeconmico relativo, em trs tipos de categorias A, B ou C. Em suma, na categoria A, beneficiada por altos ndices de investimento, encontravam-se as comunidades urbanas e industrializadas onde atuavam empresas comerciais e trabalhadores especializados. Nela havia uma classe dominante em expanso, sofisticada e com crescente interesse pela poltica, os chamados tcnicos intelectuais. Estavam inseridos nesta categoria cidades como So Paulo, Rio de Janeiro e Buenos Aires. A categoria B, integrada por sociedades modernizadas, mas de forte base agrcola, era, essencialmente, constituda por comunidades
299 300 301

Cf. http://www.hudson.org/learn/index.cfm?fuseaction=history Cf. http://www.hudson.org/index.cfm?fuseaction=research_area_list Em 1952, o Brasil firmou um acordo militar de assistncia mtua com os Estados Unidos. O documento previa, entre outras atividades, a cooperao estadunidense no levantamento topogrfico e na elaborao de cartas aeronuticas do territrio brasileiro. No obstante a clusula que proibia terminantemente o repasse do material obtido a outros pases, indivduos ou empresas (art.7, item 2), o governo norte-americano forneceu ao IH o inventrio produzido que revelava a localizao e extenso de possveis jazidas minerais na Amaznia, fato este confirmado por um dos engenheiros envolvidos no projeto, o que comprova a estreita ligao do Instituto, apesar de sua natureza privada, com Washington. O material, como esperado, foi amplamente utilizado na elaborao do projeto Grandes Lagos (CABRAL, 1968; p.152; CARVALHO, 2001; p.254).

313

fbio albergaria de queiroz

rurais marginalizadas que, por vezes, atrados pelo sonho de uma vida melhor e pelas benesses da modernidade, buscavam irromper sua condio campesina por intermdio do xodo para os grandes centros industriais. O nordeste brasileiro estava enquadrado neste agrupamento. Por fim, na categoria C encontravam-se aquelas reas inexploradas economicamente e, muitas vezes, desconhecidas. Nelas havia pouqussimo investimento em infraestrutura e o desenvolvimento, quando ocorria, era ocasional. A populao nestas reas era escassa e em certas localidades at inexistente. Dado o desinteresse da iniciativa privada e at mesmo dos governos locais, seu estilo de vida predominante era limitado pela ausncia de oportunidades e compreendia apenas o essencial para a subsistncia. Assim, considerando tal distino, na avaliao de PANERO e KAHN (1968; p.58-9) quase 4/5 da Amrica do Sul encontravam-se alocados na categoria C sendo a maior parte dela constituda pela Bacia Amaznica, incluindo as reas circundadas pelos seus maiores afluentes. Apesar de inexplorada, desabitada economicamente, no utilizada e, na verdade, ignorada (PANERO e KAHN, 1968; p.59) a Bacia Amaznica apresentava um enorme potencial de desenvolvimento e, nesta equao, o projeto dos Grandes Lagos seria o instrumento para viabiliz-lo ao praticamente conectar os principais centros industriais aos produtores de matrias-primas do subcontinente. Portanto, sob a alegao de que historicamente um dos grandes sonhos do continente sul-americano tem sido ligar os rios principais, por meio de canais (PANERO, 1968; p.35), o projeto, tal qual apresentado, permitiria a conexo fluvial entre Belm e Manaus e vrios pases da Amrica Andina at Buenos Aires.302 Segundo Panero, os Grandes Lagos artificiais serviriam de ligao entre as bacias dos rios, ao mesmo tempo em que melhorariam o potencial de navegao das prprias bacias. Alm disso, eles proveriam um grande nmero de subprodutos estimuladores do desenvolvimento econmico local, como a produo de energia eltrica e o acesso s partes topograficamente mais altas da Amaznia (ricas em minrio de ferro, estanho, mangans e ouro). As imprecises constantes no projeto, derivadas da utilizao de dados inadequados que, entre outras falhas, ignoravam a presena de obstculos topogrficos naturais que fatalmente inviabilizariam a ideia,303
A ideia de se criar grandes lagos artificiais para fomentar o desenvolvimento da Amrica do Sul e da regio amaznica j havia sido previamente apresentada por Robert Panero ao Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) em 06 de novembro de 1964. 303 Por exemplo, a omisso de quaisquer referncias s cachoeiras que interrompem a navegao no rio Negro, na regio de So Miguel, e no Madeira-Mamor, no trecho compreendido entre Porto Velho e Guajar-Mirim.
302

314

segurana e hidropoltica na bacia amaznica

no impediram a ampla divulgao do que seriam os sete grandes lagos, projetados para transformar a maior bacia hidrogrfica do mundo em uma espcie de mar mediterrneo amaznico. Estava lanada a ideia e, de acordo a proposta apresentada pelo IH, seriam estes os empreendimentos (PANERO, 1968; p.36-44): (01) O projeto do Choc: aproveitando a topografia predominantemente plana da regio de Choc, no nordeste da Colmbia, este amplo projeto previa, alm de instituir um sistema de vias navegveis em terras interiores, uma passagem de 402,5 km entre os oceanos Atlntico e Pacfico e a construo de uma hidreltrica com capacidade inicial instalada de 2.000.000 kW. Em essncia, seriam erigidas duas barragens baixas (cerca de 30 metros acima do nvel do mar) formando dois lagos artificiais estreitos que, ligados entre si por um sistema de canais, tornar-se-iam, ento, uma passagem interocenica. Para tal, seria inundado um espao de 8.000 km2 dando vida, assim, aos novos lagos que teriam uma superfcie estimada de 40.000 km2 (equivalente rea da Holanda).304 Segundo o relatrio tcnico do IH, uma das caractersticas mais interessantes do projeto de Choc que os lagos seriam criados em reas de baixa densidade demogrfica e pouco valor econmico. (02) O projeto do Caquet: este projeto previa o represamento do rio Caquet, um afluente colombiano do Amazonas, criando, desta forma, um lago artificial com comprimento estimado entre 100 e 300 km, dependendo da altura da barragem (10 ou 30 metros). Alm de ligar trs zonas distintas: a floresta, as plancies e as encostas montanhosas, ele atuaria de forma complementar ao projeto de Choc, ou seja, provendo os elementos necessrios para viabilizar: uma passagem combinada interocenica; a explorao hidreltrica, no obstante ser o Caquet um rio caracteristicamente plano; e a criao de um sistema de vias navegveis interiores. (03) O projeto do Pimichim: aqui a ideia consistia em criar um lago com aproximadamente 200 km de extenso vertical na regio do Pimichim, fronteira da Colmbia com a Venezuela, a partir do represamento dos rios Atabapo e Guainia por meio da construo de duas barragens. Os custos financeiros seriam relativamente baixos, pois, alm de ser a zona localizada entre o Atabapo e o Guainia favorecida por uma topografia plana, alagada e pantanosa, o que facilitaria o encontro entre os dois cursos fluviais represados, as barragens naturais existentes entre o Orenoco e o rio Negro tambm seriam aproveitadas. Segundo os argumentos apresentados, o projeto navegacional resultante de um lago assim criado
304

Projeto Hudson lnstitute 735-RR, de 1 de agosto de 1966.

315

fbio albergaria de queiroz

constituiria uma excelente alternativa ao Canal de Casiquiare, uma via de comunicao natural j existente entre as Bacias do Amazonas e do Orenoco, favorecendo, ento, alm da Venezuela e Colmbia, o Brasil. (04) O projeto do Amazonas peruano: No Peru, onde nascem os principais rios que formam a Bacia Amaznica, existem cursos fluviais que correm atravs de reas permanentemente inundadas, planas e bem definidas, sobretudo naquelas regies em que as altitudes so inferiores a 200 metros acima do nvel do mar. Este o caso da garganta de Orellana, local ideal para uma barragem baixa (de 1 a 10 km de largura) que poderia ser aproveitada para criar uma via navegvel longa aproveitando o percurso do Ucayali at o Amazonas. Desenhava-se, assim, a ideia de se criar outro grande lago, desta vez abrindo as zonas altas das regies orientais pouco exploradas de Peru e Brasil. Outra alternativa aventada seria criar um lago artificial ao longo do rio Napo, na fronteira entre o Peru e o Equador, por oferecer condies semelhantes e, portanto, adequadas ao desenvolvimento de vias navegveis artificiais. (05) O projeto do leste boliviano: fato referenciado por diversas vezes ao longo desse captulo, a mediterraneidade boliviana levou o pas a procurar, desde a derrota na Guerra do Pacfico, um escoadouro para o mar.305 O Instituto Hudson, valendo-se desta situao, apresentou ento um projeto de criao de lagos artificiais que, se levados a efeito, proveriam a Bolvia com a to almejada sada para o oceano, o que seria feito por meio do represamento de alguns dos principais rios localizados no leste andino, como o Madre de Dios e o Beni, ligando, como resultado, a Bolvia ao Peru. Outra possibilidade seria represar o Mamor e o Guapor, na fronteira brasileiro-boliviana, por serem vias fluviais adequadas construo de barragens baixas, o que permitiria a criao de um grande lago conectando as bacias dos dois rios e, consequentemente, provendo a Bolvia de uma costa interior. Este projeto chama-nos a ateno, pois, alm do que fora mencionado, como a Bacia do Guapor-Mamor desgua no Atlntico, seria formada uma via fluvial entre Buenos Aires e Belm atravs da Bolvia.306

Quando o Chile venceu a coalizo formada por Bolvia e Peru na chamada Guerra do Pacfico (1879-1883), deflagrada aps os desentendimentos provocados pelo aumento de taxas sobre as companhias chilenas que exploravam as minas de salitre do litoral boliviano, Santiago no hesitou em anexar territrios estratgicos dos dois derrotados, inclusive a sada para o mar da Bolvia ao subtrair-lhe a provncia de Antafogasta, problema poltico-diplomtico que tem repercusses importantes at os dias atuais, mais de um sculo aps esta que foi a segunda maior confrontao armada j ocorrida na Amrica do Sul (s superada pela Guerra do Paraguai). 306 A Bacia do Guapor fica a apenas alguns poucos quilmetros da Bacia do rio Paraguai que, por sua vez, segue para o sul at desaguar em Buenos Aires. Este projeto, de certa forma, vai de encontro s ponderaes feitas por Mrio Travassos acerca do papel estratgico da Bolvia na geopoltica sul-americana.
305

316

segurana e hidropoltica na bacia amaznica

(06) O projeto do Grande Lago Amaznico:307 o Amazonas, maior e mais plano rio existente na face do planeta, aquele que possui a maior rea de drenagem; a floresta tropical por ele cortada, pouco conhecida, um dos maiores desafios do mundo ao desenvolvimento econmico. Foi assim, destacando a grandiosidade deste cenrio, seus velhos e conhecidos problemas e, tambm, seu potencial de desenvolvimento, que o IH apresentou o projeto para a construo de uma barragem na margem norte do Amazonas, nas cercanias de Monte Alegre (no Estado do Par), onde ento o rio seria represado a uma altura mdia de trinta metros acima do nvel baixo de suas guas.308 O enorme lago formado, ou mar interior, termo que melhor lhe descreve, ligaria o Brasil, a Venezuela, a Colmbia, o Peru, a Bolvia, o Paraguai e a Argentina pelo centro do subcontinente pressupondo, para tal, a inundao de nada menos do que 400.000 km2, o que certamente fazia desta a maior e mais desafiadora de todas as sete propostas de criao de lagos artificiais na Amrica do Sul.309 O lago seguiria o curso dos rios Tapajs, Madeira e Negro se estendendo para alm de Manaus formando, assim, algumas grandes ilhas e uma nova costa. Suplantados os percalos naturais identificados, como resultado as distncias de navegao ficariam reduzidas; muitos dos rpidos afluentes do Amazonas que impedem a passagem para o interior do Brasil seriam inundados permitindo o acesso, por navios de grande calado310, s terras interiores; toda a regio do delta amaznico, de Monte Alegre a Belm, se tornaria uma rea estvel e de grande fertilidade agrcola; haveria uma significativa reduo na quantidade de sedimentos despejados no Atlntico e um enorme potencial hidreltrico a ser explorado.311
Paralelo ao projeto do IH, Eudes Prado Lopes, gelogo e geofsico da Petrobrs, desenvolveu um trabalho independente com relao criao de um lago, ou mar interior, ao longo da prpria corrente amaznica. Em abril de 1967, o IH, tomando conhecimento do trabalho de Prado Lopes, convidou-o para integrar seu grupo de peritos e para participar das principais pesquisas sobre o sistema sul-americano de grandes lagos, em especial sobre o Lago Amaznico. Nos meses seguintes, os dois projetos foram unificados e transformados, ento, no desenho terico ora descrito. 308 Um estudo gravimtrico (conjunto dos mtodos e das tcnicas empregados no exame e na medida do campo gravitacional) da Bacia Amaznica elaborado poca pela Petrobrs para avaliar a amplitude dos efeitos de um lago no mdio Amazonas revelou, em seu prognstico mais pessimista (para a cota acima de 50 metros acima do nvel de suas guas) que, contrariamente s afirmaes do IH, 40% de Manaus seria inundada enquanto a cidade de Itacoatiara desapareceria do mapa. J na cota intermediria, acima de 40 metros, entre 5% e 10% de Manaus, Itacoatiara e Manacapuru seriam submersas. Portanto, para LOPES (1968; p.78), o grau de inundao dependeria de um estudo comparativo detalhado entre as vantagens de obter centenas de quilmetros de estradas lquidas permanentes, acrescidas de milhares de KW de potncia, e as desvantagens da perda de edificaes das cidades diretamente impactadas a fim de verificar se, realmente, a execuo do projeto proporcionaria a transformao da infraestrutura econmica e social da Amaznia. 309 A ideia foi inicialmente apresentada a Roberto de Oliveira Campos, ento Ministro do Planejamento do Brasil, em Washington, em 08 de fevereiro de 1967 e, um ms depois, em 08 de maro de 1967, no Rio de Janeiro, a um grupo de planejadores tcnicos e especialistas de vrios ministrios. 310 Calado a distncia vertical entre a parte inferior da quilha (pea da estrutura da embarcao qual se prendem todas as grandes peas verticais da ossada que estruturam o casco) e a linha de flutuao de uma embarcao. 311 Se represado o Amazonas tal qual planejado, a trinta metros acima do nvel normal, por exemplo, altura de Santarm, o potencial hidreltrico previsto seria da ordem de 100.000 MW, o equivalente a 1/4 da capacidade instalada dos Estados Unidos poca.
307

317

fbio albergaria de queiroz

Portanto, conclui PANERO (1968; p.43), as vantagens obtidas pelos pases diretamente implicados no projeto de inundar parte significativa da Amaznia compensariam os custos de sua execuo na proporo de 20 para 01.312 Mais do que qualquer outra alternativa de desenvolvimento, o projeto dos Grandes Lagos, alm do propsito precpuo de abrir uma rota fluvial contnua de dimenses continentais, estimularia, como subprodutos, o comrcio entre os complexos industriais de Buenos Aires, Montevidu e So Paulo e os produtores de matria-prima do Norte e do Oeste (Venezuela, Colmbia, Equador, Peru e Bolvia); o surgimento de novas atividades produtivas em larga escala no campo energtico, madeireiro e petrolfero; a macia ocupao populacional das cercanias em torno destes novos centros comerciais e a explorao mineral em reas at ento inacessveis. No entanto, apesar destas colocaes assertivas, o prprio Panero reconhece que as variaes topogrficas da regio eram muitas e que, fosse ao nvel do solo, fosse ao nvel dos prprios rios, elas provavelmente passariam despercebidas, sobretudo devido densidade e altura da vegetao. A nica possibilidade de realmente v-las seria sobrevoando os cursos dos rios a uma altitude apenas levemente superior do topo da prpria floresta para, ento, munido de barmetro, inspecionar a p os pontos mais altos. Por isso, no constitui tarefa difcil verificar que a incerteza e a impreciso eram variveis bem presentes no projeto dos Grandes Lagos, principalmente no caso do Lago Amaznico. Como esperado, as provveis consequncias de projetos desta envergadura geraram apreenses, sobretudo no Brasil, e provocaram, por conseguinte, muitas manifestaes por parte de setores do alto escalo poltico, diplomtico e militar (FREGAPANI, 2000), algumas delas doravante analisadas. 4.2.2 O Lago Amaznico e os movimentos de securitizao Apesar de naquele momento no ser clara a exata vinculao entre a finalidade precpua do IH segurana dos Estados Unidos e a criao de um sistema integrado de grandes lagos na Amrica do Sul, no calor das discusses sobre as motivaes que o teriam levado a planejar uma ao direta na Bacia Amaznica, palavras como as proferidas pelo estadista prussiano Otto von Bismarck em que ele dizia que recursos naturais nas
312

As estimativas dos gastos necessrios para a criao do Lago Amaznico no eram precisas. Numa avaliao inicial, Panero projetou custos entre US$ 50 e 200 milhes. J em uma segunda avaliao esta cifra saltou para US$ 1,5 bilho (CABRAL, 1968; p.150-1), e sem que nenhuma meno tenha sido feita quanto s fontes financiadoras.

318

segurana e hidropoltica na bacia amaznica

mos de naes que no os querem ou no os podem explorar, deixam de constituir bens e passam a ser ameaas aos povos que os possuem (apud FREGAPANI, 2000; p.46) ressoavam, para muitos, com notvel atualidade e, com elas, cresciam os protestos que iam se solidificando como o corolrio de vrios movimentos de securitizao subsequentes. Se, pois, para este grupo ainda pairavam muitas dvidas sobre os reais propsitos do IH, eram lcitas e normais as suspeies de que o projeto dos Grandes Lagos, de alguma forma, estivesse associado aos interesses norte-americanos. Pelo menos esta era a percepo externada por importantes vozes de oposio como Osrio Nunes e Cosme Ferreira Filho, influentes amazonistas; Hermano Alves e Gastone Righi, deputados pelo MDB; Bernardo Cabral, lder do MDB na Cmara dos Deputados; e Arthur Cezar Ferreira Reis, ento governador do Amazonas. Temia-se que a concepo deste sistema hidrovirio, uma vez levado a cabo sob a direo exclusiva dos Estados Unidos ou de organismos internacionais, pudesse assumir feies supranacionais, tal qual se tentara fazer duas dcadas antes com a ideia do Instituto Internacional da Hileia Amaznica. Segundo REIS (1968; p.15-16), o interesse suspeito do Instituto Hudson e de outros organismos estrangeiros por reas amaznicas constituam motivo real de preocupao e, portanto, cabia ao Brasil empreender aes efetivas e urgentes no sentido de integrar a vasta bacia dinmica desenvolvimentista nacional, at mesmo como parte da poltica de segurana do pas. 313 E, de fato, prossegue REIS (1968; p.14), a Bacia Amaznica tinha um grande papel a exercer na ascenso brasileira e nesta assertiva no havia ufanismo ou quixotismo, muito pelo contrrio. Os dados apontavam-na como disponibilidade espacial, rea de recursos naturais, vegetais e minerais, necessrios aos parques industriais que o pas vem montando, no interesse de sua prosperidade e de sua segurana. Nesta mesma direo, em conferncia intitulada A Conquista e o Desenvolvimento da Amaznia, as palavras proferidas pelo ento Ministro do Interior, General Albuquerque Lima, fizeram coro aos principais pontos levantados por Arthur Cezar Ferreira Reis. Para ele, estava bem clara a aceitao do princpio de que poltica de segurana nacional era essencial o desenvolvimento ao assinalar que:
o Governo est na obrigao de considerar altamente prioritrio o assunto da ocupao efetiva dos espaos vazios da Amaznia, que nenhum plano
313

Com os lagos efetivamente constitudos, havia a apreenso de que avanasse a ideia em se criar um organismo de gesto supranacional do qual participariam, alm dos pases amaznicos, os Estados Unidos (CABRAL, 1968; p.154).

319

fbio albergaria de queiroz

de ocupao ter validade se no contar com o apoio decisivo das Foras Armadas, em conjunto, mas que elas devero compreender que se trata de uma operao de interesse econmico e social, segundo os conceitos de desenvolvimento. [...] O esvaziamento da Amaznia [...], de fato, implica no comprometimento da segurana nacional, pois os seus efeitos afetariam a prpria Federao Brasileira, despertando cada vez mais a cobia internacional para to vasta rea (RBPI, 1968; p.106).

Sinalizando a resultante para a qual se encaminhava a percepo dos principais policy-makers/decision-makers nacionais, assim como seu colega, o Ministro do Exrcito, General Aurlio de Lyra Tavares, em entrevista coletiva concedida imprensa em 20 de outubro de 1967 e publicada no jornal O Globo, no dia seguinte, declarou que as naes do continente esto todas empenhadas, solidariamente, numa corrida desenvolvimentista, at mesmo como sbia poltica de segurana. E esse o grande sentido das diretrizes traadas pelo Governo Costa e Silva no caso particular do Brasil (RBPI, 1968; p.109).314 Neste intento, construir as bases para uma (re)formulao da poltica de desenvolvimento e segurana para a Bacia Amaznica constitua uma das metas prioritrias. Alm de revelar a orientao determinante da poltica nacional de ento a inter-relao entre desenvolvimento e segurana na avaliao de CABRAL (1968; p.149; 160) os vrios discursos proferidos pelos Ministros de Costa e Silva eram unssonos na afirmao de que na busca destes objetivos conjugados o projeto do Lago Amaznico no teria nenhuma participao, o que o levou a supor que a iniciativa do IH fora, ento, tomada revelia do governo brasileiro. Essa inferncia era confirmada por notcias como a publicada pelo Jornal do Comrcio de Recife, em sua edio de 22 de dezembro de 1968, quando dizia que exrcito apura quem deixou Hudson Institute planejar Lago Amaznico, um empreendimento to amplo que, tal qual estampado na primeira pgina da edio de 06 de setembro de 1967 do Correio Braziliense, mudaria a feio da Amaznia e o aspecto do continente. Os protestos dessas lideranas pblicas no tardaram em surtir efeito. To logo soube das contundentes manifestaes contrrias atuao do IH na Bacia Amaznica brasileira, Robert Panero muito apreensivo
314

A poltica externa do Governo Costa e Silva (1967-1969), intitulada Diplomacia da Prosperidade, baseava-se na convico de que o desenvolvimento era uma responsabilidade nacional a ser executada utilizando-se de instrumentos domsticos. Contudo, reconhecia a importncia estratgica do setor externo, sobretudo, como fonte de recursos financeiros e cooperao tcnica. Outro ponto relevante que o alinhamento automtico com os EUA, uma caracterstica marcante do Governo Castelo Branco, seu predecessor, deixou de ser o vetor orientador da poltica externa brasileira que, ento, retomava a aproximao com os pases em desenvolvimento ao deslocar-se do eixo ideolgico Leste-Oeste para o Norte-Sul o que, em contrapartida, gerou muitos desentendimentos com Washington.

320

segurana e hidropoltica na bacia amaznica

com as notcias que lhe chegavam de que o projeto do Lago Amaznico estava seriamente ameaado e, com ele, todo o complexo sul-americano dos Grandes Lagos deslocou-se imediatamente dos Estados Unidos para o Brasil para acompanhar pessoalmente o desenrolar do assunto. Note-se tambm que estas colocaes provocaram igualmente a resposta daqueles que no Brasil demonstravam simpatia pelo projeto. Em uma das declaraes mais polmicas, Felisberto Camargo, diretor do Instituto Agronmico do Norte (IAN)315 e uma das pessoas com quem o IH mantinha estreitas relaes, rotulou de burrice a inteno do Ministro Albuquerque Lima em ocupar a regio com as foras armadas e que, o que os tranquilizava (a ele, Felisberto Camargo, e a Robert Panero) era que felizmente havia homens na Marinha com muito mais credencial, mais linhagem e mais categoria intelectual do que o Exrcito, o que permitiria, ento, fazer-se o Lago Amaznico (CABRAL, 1968; p.152). A ideia de um Lago Amaznico tambm encontrou amparo no parlamento, apesar de minoritrio. Um de seus defensores, o deputado Nosser Almeida (ARENA-AC), embora sem abordar questes pontuais atinentes ao projeto, na sesso parlamentar de 14 de junho de 1968, utilizando um tom mais moderado em seu discurso, no hesitou em defend-lo perante seus pares ao afirmar que:
[...] a ideia suscitada pelo Instituto Hudson, objetivando a construo de um lago em territrio amaznico, ganhou feio polmica e os mais desencontrados pontos de vista se levantam sobre o tema, que, na verdade, interessa aos setores de liderana no Pas. Percebo, a despeito, que h sectarismo na forma como a questo vem sendo conduzida. Trata-se de problema que no pode ser analisado em circunstncias emocionais. Representante do Estado do Acre nesta Casa do Congresso, exatamente a regio de que se cogita para a formao desse pequeno mar, entendo que o assunto passvel do mais sereno exame. H, na questo, uma duplicidade de aspectos. Se o lago viria ocupar uma rea vital em que o socilogo levantasse a tese de que o sacrifcio de considervel rea (quadrada) - atualmente integrando imenso territrio ocioso - viria constituir gesto de desateno ao fatalismo da proliferao humana, a considerar-se a expanso dos ncleos demogrficos j populosos, concentrados em algumas reas da terra, ento seria desaconselhvel a providncia. Se a construo do lago vem consolidar a unidade nacional, facilitando ou criando vlido sistema
315

O Instituto Agronmico do Norte foi fundado em 1939 e transformado em 1962 no Instituto de Pesquisa e Experimentao Agropecuria do Norte (IPEAN). Com a criao da Embrapa, em 1976 passou a denominar-se Centro de Pesquisa Agropecuria do Trpico mido (CPATU) e, posteriormente, Centro de Pesquisa Agroflorestal da Amaznia Oriental. Hoje, atua com o nome sntese de Embrapa Amaznia Oriental. Agrnomo, Felisberto Camargo defendia a ideia de drenagem das guas do Amazonas para o Lago Grande de Monte Alegre atravs de canais artificiais para, dessa maneira, fazer com que os sedimentos transportados em suspenso pelo rio fossem se depositando nesse local, criando assim um solo de excepcional fertilidade.

321

fbio albergaria de queiroz

de comunicaes na Hilia, ensejando inclusive a colonizao mais racional da grande regio sem que venha a caracterizar-se em atentado - salvo suposio de alcance remoto - ao espao vital do pas, ento procede a iniciativa. No podemos, na verdade, ceder s paixes de grupos que se radicalizam. Se h interesses estrangeiros, inconfessveis, devemos combat-los. Mas no podemos, s cegas, voltar-nos contra os nossos irmos norte-americanos, enquadrando-os como eternos sabotadores de nossa grandeza, ou simples responsveis por eventuais frustraes ou fracassos na Histria. Lembremo-nos de que integramos o Continente, e que o sistema defensivo da Bacia do Atlntico abrange a nossa Ptria. Leis e tratados nos incorporaram ao grupo ocidental, e nos impem um comportamento de fidelidade aos sentimentos democrticos. Resguardada a soberania brasileira, no posso deixar de atender a imperativos inerentes sobrevivncia da dignidade ocidental. Ao Conselho de Segurana Nacional compete o exerccio de permanente vigilncia da nossa integridade geogrfica. Tambm no podemos subestimar que o Instituto Hudson, sendo uma entidade cientfica, da qual o atual dirigente um brasileiro, o Professor Felisberto Camargo, no deseja a alienao de nosso Pas.316

As palavras de Nosser Almeida buscavam, de alguma forma, contrabalancear o impacto causado pelo pronunciamento de outro destacado opositor do projeto, o deputado Bernardo Cabral, que, em um emblemtico discurso proferido no Congresso Nacional em 12 de fevereiro de 1968, fez coro aos protestos de Arthur Cezar Ferreira Reis e outros ao tambm denunciar as investidas do IH e solicitar a abertura de uma Comisso Parlamentar de Inqurito para investig-lo.317 Outros temas sensveis aos interesses nacionais que, em alguma medida, encontravam-se vinculados ao projeto, foram igualmente abordados por Cabral como a compra de terras naquela regio por norte-americanos318 e a suposta complacncia com o projeto por membros do
Dirio do Congresso Nacional, 15 de junho de 1968, p.3441-3442. Disponvel em http://imagem.camara.gov.br/dc_20.asp? selCodColecaoCsv=D&txPagina=3456&Datain=15/06/1968 O discurso de Bernardo Cabral encontra-se disponvel no Dirio da Cmara dos Deputados, p.812-16 em: http://imagem.camara. gov.br/dc_20.asp?selCodColecaoCsv=D&txPagina=812&Datain=13/02/1968. Tambm pode ser encontrado, na ntegra, na edio n. 41/42, Mar./Jun. 1968, p.148-165, da Revista Brasileira de Poltica Internacional. 318 Sobre a aquisio de terras amaznicas, a ao mais notvel foi protagonizada em 1967 pelo industrial norte-americano Daniel Keith Ludwig, poca um dos cinco homens mais ricos do mundo. Na ocasio ele comprou uma rea quase do tamanho de Sergipe localizada entre os rios Peru, Jar e Amazonas e ali comeou a explorar, naquela que foi ento considerada a maior propriedade privada do planeta, a produo de celulose e energia eltrica e, em menor escala, a rizicultura, a pecuria e a extrao de bauxita no vale do rio Trombetas. Para dar vida ao Projeto Jar, Ludwig deslocou para a regio nada menos do que trs mil homens, de 23 nacionalidades diferentes, a um custo estimado de US$ 269 milhes. Frequentemente acusado de estar construindo um enclave na Amaznia, Ludwig acabou vendendo seu empreendimento em 1982 a um grupo de empresas brasileiras sob a alegao de que o Governo no autorizou a construo de uma usina hidreltrica em suas terras. No relatrio final da Comisso Parlamentar de Inqurito instalada na Cmara dos Deputados em 1968 para apurar a venda de terras a pessoas fsicas e/ou jurdicas de nacionalidade estrangeira, o relator, deputado Haroldo Veloso, concluiu que em torno da regio amaznica estava se formando um cinturo constitudo por propriedades de norte-americanos, atingindo principalmente as reas de importncia econmica, inclusive com jazidas minerais desconhecidas das autoridades brasileiras, no que poderia ser um plano de colonizao orientado por uma potncia estrangeira (Fonte: Correio da Manh, 31 de agosto de 1968).
316 317

322

segurana e hidropoltica na bacia amaznica

governo brasileiro que, como dizia Arthur Reis, ironicamente tinham por base ideolgica a segurana nacional. Neste ltimo aspecto, quanto aos que simpatizavam com as investidas forneas em domnios amaznicos, as crticas de Cabral foram duras, muitas delas carregadas em tom passional.319 Para ele:
[...] h por a os chamados pragmticos, os realistas, que mais poderamos denominar os vendidos, os alugados, os que se deixaram corromper. [...] Esses que so, graas a Deus, em nmero escasso, mas dispem dos recursos financeiros para a propaganda, para a divulgao de uma falsa cincia ou de uma cnica proposio de ideias e de fatos mentirosos, ou distorcidamente propostos, insultam os que vivem os problemas nacionais, desejando, para eles, as solues que sirvam realmente ao Brasil, e no aos interesses dos pases a que se alugaram, ou em cujo prato sujo comem diariamente, falsos brasileiros, mesmo que tenham ascendido a postos ministeriais ou chefiado servios de responsabilidade nas reas governamentais (REIS, 1968; p.13).

Quanto ao tema propriamente dito, em uma de suas ponderaes mais incisivas CABRAL (1968, p.157-8) rebate as principais justificativas levantadas pelo IH em defesa do Lago Amaznico. Contrariando as previses de Panero e Kahn, primeiramente ele contra-argumenta que a rea a ser inundada seria transformada em um grande vazio demogrfico. Como base de sua assero, ele cita que as cidades diretamente impactadas como Itacoatiara, Parintins, Barreirinhas, Maus, Manacapuru, Tef e Manaus, no estado do Amazonas, e Faro, Oriximin, bidos, Alenquer e Santarm, no Par, correspondiam a mais da metade da regio povoada da Amaznia Ocidental. Portanto, neste aspecto as suposies do IH eram ilgicas e infundadas. Ademais, complementando este argumento, Cabral cita que o IH em nenhum momento considerou os imensos custos envolvidos com o transporte das populaes deslocadas, sobretudo das comunidades indgenas e, tampouco, as vultosas indenizaes a serem pagas pela desocupao, custos estes que em muito ultrapassariam o prprio valor de execuo do projeto. E quem os pagaria? Um grupo de investidores? Os Estados Unidos? Nas exatas palavras de CABRAL (1968, p.151), diante de tantas dvidas, quem faria chegar mente de cada um que no haveria, alm do que se pode supor, um termo de dependncia para que se fizesse isso?
319

Os principais alvos de suas crticas eram Roberto Campos, acusado de ser uma das cabeas pensantes por detrs do plano do Grande Lago Amaznico e de manobras que objetivavam garantir seu xito, e Felisberto Camargo que, inclusive, integrou o grupo exploratrio que investigou as reas a serem inundadas no Brasil e foi indicado pelo prprio Roberto Campos tanto para integrar o IH (do qual se tornaria diretor) como para ocupar o Ministrio do Planejamento como seu sucessor ao fim do Governo Castelo Branco.

323

fbio albergaria de queiroz

Outro ponto controverso referia-se inundao da rea em que ficava localizada a maior jazida de sal-gema do mundo cerca de 750 km de comprimento por 200 km de largura o que equivalia a uma produo estimada na ordem de 10 trilhes de toneladas de sal e derivados. Como compensao para a perda, Felisberto Camargo, na condio de porta-voz do IH, citou o potencial energtico a ser gerado, cerca de 70 milhes de kW.320 E, da, advm outra crtica de Cabral. A regio, por suas caractersticas to conhecidas, inclusive pelo IH (baixa concentrao populacional, industrial e agrcola), no seria capaz de absorver tamanha quantidade de energia. Alm disso, seria igualmente impraticvel, por exemplo, a construo de uma extensa rede de mais de 5000 km de linhas de transmisso para que a energia produzida chegasse at os grandes centros urbano-industriais do pas como So Paulo e Rio de Janeiro. Portanto, conclui o parlamentar amazonense, em termos econmicos a proposta era invivel. Alm da oposio majoritria encampada por parlamentares, sobretudo do MDB, pelo alto escalo do Governo e pelas foras armadas (apesar das suspeitas levantadas aps as controversas declaraes de Camargo quanto simpatia pelo projeto por parte de alguns setores da Marinha), cumpre-nos, por fim, verificar a atuao do Ministrio das Relaes Exteriores nesse episdio. Ator protagonista na resistncia ao empreendimento do Lago Amaznico, o Itamaraty, em 15 de setembro de 1967, enviou trs diplomatas sede do IH a fim de recolher informaes que permitissem avaliar, com maior preciso, as implicaes do projeto dos grandes lagos sul-americanos para os interesses nacionais. Desse contato, resultou um minucioso relatrio que, apenas trs dias depois, foi encaminhado em carter de urgncia ao Presidente da Repblica com vrias sugestes acautelatrias algumas delas analisadas a seguir baseadas nas inconsistncias identificadas no projeto (CABRAL, 1968; p.149-50).321 Primeiramente, o relatrio tece uma srie de consideraes de natureza geral acerca do IH chamando a ateno para um fato relevante neste contexto e, aqui, j referenciado: sua ligao com o governo norte-americano, observao esta depreendida dos indcios de que mais
Ainda de acordo com CAMARGO (1968; p.93-4), as jazidas de sal-gema eram o testemunho geolgico de que a regio amaznica um dia foi mar e que, portanto, a obra do lago amaznico nada mais seria do que a reconstruo do velhssimo Mar Amaznico de 200 milhes de anos atrs. E, com ele, novas cidades tambm seriam erguidas, abrindo espao para rotas comerciais estratgicas inditas. 321 Quase um ano aps a misso diplomtica, o jornal Correio da Manh, em sua edio de 14 de julho de 1968, publicou na ntegra o referido relatrio sob o ttulo A verdade sobre o Instituto Hudson, igualmente reproduzido na edio n. 41/42, Mar./Jun. 1968, p.138-147, da Revista Brasileira de Poltica Internacional, aqui utilizada como fonte das remisses a ele feitas (ressalte-se que no documento publicado no havia qualquer meno aos nomes dos trs diplomatas designados para a misso).
320

324

segurana e hidropoltica na bacia amaznica

de 85% de seu oramento provinha de contratos com agncias oficiais, especialmente com o Departamento de Defesa. Da o questionamento levantado pela comisso investigadora: o que teria levado o IH a orientar suas aes, no sentido de uma ocupao efetiva da regio amaznica? Uma das hipteses aventadas no relatrio como resposta a tal indagao era de que a preocupao estratgico-militar dos EUA com um sistema regional integrado de vias de acesso ao Panam e costa ocidental da Amrica do Sul poderia ser sanada com a criao de hidrovias que conduzissem ao Amazonas atravs do rio Negro e do Orenoco (RBPI, 1968; p.140). E, na busca deste propsito, prossegue o diagnstico, os EUA no estariam sozinhos. Quanto ao cenrio projetado para o entorno amaznico andino, as informaes transcritas no documento apontavam a Colmbia, o Peru e a Bolvia claramente propensos ideia j tendo, inclusive, constitudo comits nacionais para apreciar o mrito dos projetos situados em seus respectivos territrios por oferecerem, primeira vista, muitos atrativos e poucos inconvenientes. Destes, a Colmbia era quem demonstrava maior interesse. O empreendimento representava a oportunidade de deslocar para seu territrio parte do trfego martimo interocenico, ento conduzido exclusivamente pelo Canal de Panam. Por isso, o incentivo de Bogot aos levantamentos preliminares realizados na regio do Choc. Diante desta situao, os autores do relatrio advertiram que a omisso do Itamaraty nesta fase do projeto, ainda que no nascedouro, equivaleria a permitir que governos outros, como os da Colmbia e Peru, ou os aspectos mais gerais referentes agenda de segurana dos EUA, viessem perigosamente orientar a elaborao dos estudos em detrimento dos interesses brasileiros. Por outro lado, apontaram tambm que o projeto poderia oferecer o efeito benfico de despertar a Amrica do Sul para a potencialidade hidroviria da Bacia Amaznica. Considerando, ento, os fatos narrados, quanto ao quadro geral acima descrito sugeriu-se como medidas emergenciais a serem tomadas pelo Brasil: a) uma investigao detalhada conduzida pela chancelaria e pelos servios de informao sobre a real extenso dos vnculos entre o IH e Washington, principalmente com o Departamento de Estado e de Defesa; b) levantamento pelas embaixadas em Bogot, Lima, Quito e La Paz dos contatos feitos entre o IH e os governos locais;
325

fbio albergaria de queiroz

c) definio de um plano hidrovirio que contemplasse a Bacia Amaznica sob o ngulo dos interesses nacionais; e d) designao de tcnicos especializados no assunto para acompanhar os trabalhos desenvolvidos no IH (RBPI, 1968; p.141). Por fim, a ltima parte do relatrio dedicou especial ateno ao projeto do Grande Lago do Amazonas por ser, logicamente, aquele que sobremodo afetaria ao Brasil.322 De acordo com a avaliao apresentada, as premissas em que se baseava o IH para justific-lo foram consideradas insustentveis. A primeira e mais importante delas, a de que as terras baixas da Amaznia eram inaproveitveis e, portanto, passveis de serem inundadas sem maiores problemas, foi prontamente rechaada j que estes solos estavam sujeitos a um processo contnuo de colmatagem323 e, por isso, contrariamente afirmao do IH, constituam as melhores reas para a produo agrcola. Desta forma, limitada a capacidade de fertilizao do vale amaznico e alterado o ciclo natural das cheias, alm dos prejuzos sensveis fauna e flora da Hileia, concomitantemente haveria o comprometimento substancial de importantes atividades como o cultivo de juta e borracha, uma das poucas que ainda ofereciam algum sustento dbil economia da Amaznia (RBPI, 1968; p.147). Quanto argumentao de que a navegabilidade dos rios da regio, incluindo o Amazonas e seus afluentes, seria notavelmente melhorada com o sistema de represamento, o relatrio contra-argumenta que, aps a inundao, de fato seriam constitudas extensas reas alagadas, entretanto, com reduzida profundidade e pouco mais largas que os atuais leitos dos rios. Isso quando a navegao no fosse prejudicada ou totalmente inviabilizada pela vegetao submersa (que somente a um custo muito oneroso poderia ser eliminada) e/ou pelos empecilhos localizados na faixa de transio entre a plancie amaznica e o planalto central brasileiro, como cachoeiras e corredeiras. Em suma, o relatrio concluiu ser o projeto um grande inconveniente afirmando que de todo o esquema do grande lago do Amazonas, pairava mal disfarada a ideia de uma internacionalizao da Amaznia (RBPI, 1968; p.147). Portanto, em meio polmica causada pelo projeto do IH, ante a protestos e manifestaes de apoio acabou prevalecendo a corrente
322 323

Projeto Hudson Institute III-788/3RR. Colmatagem o processo de conduo de guas que contm detritos minerais e orgnicos para terras baixas, com o fim de aumentar a fertilidade destas.

326

segurana e hidropoltica na bacia amaznica

que apresentara a integridade territorial como um objeto referente ameaado pela ideia de se constituir um sistema integrado de grandes lagos na Amrica do Sul. Como resultado, em 1968 a Escola Superior de Guerra publicou um estudo especial estabelecendo as diretrizes de uma poltica de segurana para a regio amaznica que contemplava desde melhorias nos meios de transporte e comunicaes at o desenvolvimento de ncleos populacionais nos trechos de fronteira destacando, mais uma vez, a inter-relao entre segurana e desenvolvimento. Para tal, props como alternativas a serem consideradas: a) a instituio da Operao Amaznia para atualizar e dar novas prioridades a programas de desenvolvimento e de ocupao do territrio amaznico; b) a criao de zonas francas na regio com o objetivo de estimular a industrializao; c) regulamentao para a concesso de isenes fiscais e outros estmulos a investimentos destinados ao desenvolvimento da Amaznia. Neste mesmo ano tambm foi criado o Comit Organizador dos Estudos Energticos da Amaznia para supervisionar pesquisas referentes ao aproveitamento de seu potencial hidreltrico. Com estas medidas reativas constitua-se, tal qual recomendado pelo relatrio da misso diplomtica enviada ao IH, um plano para a Bacia Amaznica sob o ngulo dos interesses nacionais pondo-se fim, por conseguinte, a qualquer possibilidade de constituio do Lago Amaznico e, conseqeentemente, do projeto dos Grandes Lagos sul-americanos. Finalmente, um olhar sinttico sobre o cenrio hidropoltico amaznico construdo ao longo do intervalo temporal at aqui investigado, ou seja, da expedio Herndon-Gibbon ao projeto dos Grandes Lagos capitaneado pelo Instituto Hudson, revela-nos que, diferentemente do ocorrido na Bacia do Prata, a principal fonte de ameaas provinha de fora das fronteiras da Hileia. Tal situao, por sua vez, despertou no Brasil a necessidade de coordenar, junto aos demais pases amaznicos, esforos coletivos em nome de um imperativo poltico comum: afirmar a soberania sobre este espao estratgico (MEDINA, 1983; p.261; CAUBET, 1984; p.804). Assim, por iniciativa de Braslia, foi concebida a ideia de se institucionalizar, sob a forma de um tratado, o processo de cooperao
327

fbio albergaria de queiroz

regional em benefcio dos territrios abrangidos pela Bacia Amaznica, incluindo aqueles que pelas suas caractersticas geogrficas, ecolgicas ou econmicas estivessem estreitamente vinculados mesma (desde que fossem soberanos). Na avaliao de RICUPERO (1984, p.186), dada a prpria natureza transnacional da Bacia, nada mais justo que reservar aos pases amaznicos a responsabilidade exclusiva pelo destino da rea ao circunscrever esfera regional o tratamento da questo amaznica. Ademais, esta proposta tambm servia a outro intento: arrefecer as desconfianas vicinais quanto a supostas intenes expansionistas brasileiras (CAUBET, 2006; p.171), um quadro que, como visto no captulo terceiro, tambm se repetia na Bacia do Prata gerando ao pas muitos contratempos. Por isso, a cautela na conduo das negociaes no caso da Bacia Amaznica para se maximizar o aproveitamento do potencial de cooperao com o mnimo de riscos e embaraos, sobretudo com relao Venezuela que observava com muita reserva a crescente participao do Brasil no norte da Amrica do Sul, regio em que Caracas nutria pretenses de uma possvel liderana (CERVO, 2001; p.08).324 Inicialmente, em maro de 1977, o Brasil verificou junto s chancelarias de cada pas amaznico a reao que despertaria a celebrao de um acordo desse tipo. Demonstrada a receptividade pela ideia, as negociaes seguiram desenvolvendo-se de acordo com um cuidadoso cronograma para que as objees e sugestes levantadas pelos partcipes fossem analisadas e, na medida do possvel, incorporadas ao anteprojeto. Para tal, trs encontros foram programados: em novembro de 1977 e maro e maio de 1978, os dois primeiros em Braslia e o ltimo em Caracas onde, enfim, o texto final foi aprovado (RICUPERO, 1984; p.185). Com a resultante afirmao da autonomia de cada uma das partes signatrias em relao ao desenvolvimento de seus respectivos territrios amaznicos por meio de um arranjo cooperativo endmico, esperava-se afastar a ameaa de uma internacionalizao exgena estimulada pelo vazio demogrfico amaznico, experincia ainda bem presente no imaginrio daqueles que tinham vvidas em suas memrias as reminiscncias de iniciativas como os projetos do Instituto Internacional da Hileia Amaznica e dos Grandes Lagos.
324

Comenta CAUBET (2006, p.172-3) que outros temores quanto ao Brasil tambm ladeavam temerosamente o processo de negociao. Primeiramente, com a celebrao de um documento desta natureza e alcance levantaram-se vrias reticncias de que, na verdade, ele pudesse servir como um instrumento que permitiria ao Brasil interferir no sistema comercial criado em 1969 pelo Pacto Andino j que todos os seis signatrios do Acordo de Cartagena tambm o seriam no tratado amaznico. Somava-se a esse quadro o receio publicizado pela Venezuela de compartilhar suas fronteiras com um gigante atmico (tal desconforto decorria do novo acordo de cooperao nuclear celebrado entre o Brasil e a Repblica Federal da Alemanha em 1975). Tais barreiras s foram transpostas depois que a Venezuela acenou positivamente em participar das negociaes do tratado amaznico. Essa atitude foi decisiva, pois, quando Caracas entrou em cena como contrapeso influncia brasileira, os demais pases andinos se sentiram mais confortveis e seguros para participar da fase negociadora.

328

segurana e hidropoltica na bacia amaznica

Alcanado o consenso aps 15 meses de negociao tempo recorde para a concluso de um acordo sobre tema to complexo (RICUPERO, 1984; p.185) a assinatura em 03 de julho de 1978 do Tratado de Cooperao Amaznica (TCA) ou Pacto Amaznico, como tambm conhecido, representou, portanto, o preldio desta nova etapa nas relaes internacionais da regio, objeto de anlise do prximo tpico no que tange sua contribuio para a gesto compartilhada dos recursos hdricos transfronteirios do maior sistema fluvial do mundo. 325 4.3 O nascente multilateralismo regional amaznico: prenncio de um regime hidropoltico no Subcomplexo de Segurana Andino? Composto de 28 artigos em sua verso definitiva, quanto essncia do texto o TCA pode ser adequadamente qualificado como um Acordo-Quadro, aquela modalidade de tratado que estabelece diretivas gerais para que, a partir de ento, se construam os mecanismos adicionais necessrios para que os objetivos traados sejam alcanados.326 Analisando-o desde seu prembulo, possvel identificar os princpios fundamentais que deram forma ao corolrio norteador da cooperao regional amaznica tal como concebida. So eles: 1) a competncia exclusiva dos pases da regio no desenvolvimento da Bacia Amaznica (prembulo); 2) o direito soberano de cada Estado na utilizao e preservao dos recursos naturais e na poltica de desenvolvimento das reas amaznicas em seus territrios, sem interferncias de terceiros, ainda que membros do Tratado (prembulo; art. IV; XVI); 3) a cooperao regional como facilitador da consecuo desses dois objetivos (prembulo, art. XI); 4) o equilbrio e a harmonia entre desenvolvimento e proteo ecolgica (prembulo; art. I e VII), um dos aspectos originais do documento que, dessa forma, incorporava explicitamente
A Guiana Francesa foi excluda do Tratado, ainda que geograficamente situada na zona de influncia direta da Bacia Amaznica. Na avaliao de CALASANS (1996, p.343) esta manobra teve nitidamente como objetivo excluir a Frana de qualquer participao neste processo, reflexo de uma preocupao poltico-estratgica contraditria com a moderna doutrina jurdica sobre rios transfronteirios que concebe a bacia hidrogrfica como uma unidade holstica, integrada no apenas pelos ribeirinhos, mas tambm por aqueles territrios que de alguma forma se encontrem ligados a ela, casos de Guiana, Suriname (ambos partes do TCA) e da prpria Guiana Francesa (excluda uma vez que aceit-la equivaleria a reconhecer a Frana, sua metrpole, como pas amaznico acarretando, consequentemente, uma srie de implicaes polticas). 326 Conforme disposto em seu artigo XXVIII, 1, o Tratado de Cooperao Amaznica entrou em vigor em 02/10/1980, 30 dias aps o depsito do ltimo instrumento de ratificao, feito pela Venezuela.
325

329

fbio albergaria de queiroz

como meta a necessidade de buscar o ponto de equilbrio entre preservao ambiental e progresso, um tema ainda debutante nas relaes internacionais de ento; 5) a igualdade absoluta, garantida pela regra da unanimidade para todas as decises importantes a serem tomadas pelos Estados-Membros (art. XXV); 6) o intercmbio de informaes, a colaborao em pesquisas cientficas e tecnolgicas (inclusive com a participao de organismos internacionais desde que se julgasse necessrio e conveniente) e o compartilhamento das experincias nacionais em matria de desenvolvimento regional e preservao ambiental (prembulo, artigo VII e IX). Considerando, pois, tais princpios, v-se como um aspecto relevante do TCA a forma como foi estabelecido seu modus operandi, ou seja, com a afirmao da soberania precedendo a cooperao: enquanto por um lado assegurou-se aos oito signatrios a responsabilidade exclusiva sobre as zonas amaznicas localizadas em seus respectivos territrios, por outro, relegou-se seara da cooperao regional a realizao de medidas de complementao que reforassem as aes de interesse comum (e mesmo assim limitadas a um grupo restrito de assuntos) a serem executadas em seus territrios, uma confirmao de que os planos nacionais de desenvolvimento eram a prioridade. Em parte, esta perspectiva resultado das significativas alteraes realizadas no anteprojeto do TCA tal qual concebido pelo Itamaraty, uma indicao clara de que um estreito comprometimento entre as partes em reas sensveis como, por exemplo, segurana e defesa, no era visto com bons olhos, provavelmente pelo temor da ingerncia vicinal (sobretudo do Brasil) em temas intrinsecamente ligados estabilidade poltica e integridade territorial. Por isso, textos como a colaborao para a defesa e desenvolvimento dos respectivos territrios amaznicos e a preservao das condies de segurana e prosperidade destes territrios, alvos de objees que poderiam comprometer o desfecho das negociaes, foram suprimidos.327 Depois de aceitar, ainda que a contragosto, a rejeio da proposta de uma cooperao para a defesa regional, o esforo do Itamaraty direcionou-se
327

Embora concebido e conduzido pelo Itamaraty, e no pelas Foras Armadas, o anteprojeto apresentava preocupaes bem definidas do ponto de vista da segurana. Alm do j citado esforo para abrandar o receio e, at mesmo, o sentimento de antipatia nutrido pelos governos vizinhos com relao ao Brasil, evitando, assim, que se criasse um bloco andino excludente, tambm perceptvel que neste contexto marcado pela primeira grande escalada dos preos internacionais do petrleo (1973) havia a preocupao em buscar uma aproximao mais estreita com possveis fornecedores de energia como Bolvia (gs), Venezuela (petrleo) e Colmbia (carvo) (ANTIQUERA, 2009; p.5-6).

330

segurana e hidropoltica na bacia amaznica

para outro tema igualmente sensvel: a integrao fsica amaznica. Em discurso proferido na abertura da segunda reunio preparatria do Pacto Amaznico, o chanceler Azeredo da Silveira afirmou que o que se deseja preencher as lacunas e mobilizar a cooperao numa rea at agora sem aproveitamento: a da integrao fsica (SILVEIRA, 1978; p.54). De acordo com Silveira, a ausncia de uma infraestrutura adequada era o grande motivo que impunha regio tantas dificuldades para desenvolver-se (ANTIQUERA, 2009; p.07). Como esperado, esse tema, por sua amplitude e potenciais implicaes, tambm foi motivo de objees, principalmente por parte de Peru e Bolvia, os primeiros a se manifestarem contrariamente plena vinculao a um compromisso to inclusivo. A prioridade destes pases, apoiados pela Venezuela, estava em promover a integrao fsica dos territrios amaznicos s respectivas economias antes de integr-los ao Brasil, pas mais desenvolvido e, ainda, visto como uma ameaa (COSTA, 1987; p.28). Portanto, textos que pressupunham metas ambiciosas e, igualmente, vinculativas como o reconhecimento das partes de que a integrao fsica um requisito indispensvel ao processo de desenvolvimento regional foram substitudos, neste caso especfico pela sentena de que as Partes Contratantes coincidem na convenincia de criar uma infraestrutura fsica adequada (art. X), dispositivo jurdico menos cobioso (ainda que complexo) e que, concomitantemente, demandava menor grau de comprometimento (CAUBET, 2006; p.173). A anlise do cenrio descrito permite-nos inferir que o Brasil priorizou a adeso dos pases amaznicos ao TCA defesa enftica de sua proposta original, o que significou abrir mo de temas que eram considerados basilares para as pretenses do pas como a cooperao para a defesa e para a integrao. As palavras do presidente Ernesto Geisel a esse respeito so esclarecedoras. No discurso proferido durante a solenidade de assinatura do TCA, disse ele que:
A soberania que se valoriza e refora no Tratado no , contudo, apenas ou principalmente a regional, mas antes dela, a nacional, que constitui sua fonte primria e intocvel. A ocupao da Amaznia e a definio da poltica interna de desenvolvimento permanecero, como agora, assuntos da exclusiva competncia da esfera nacional de cada pas (GEISEL, 1978; p.10).

De igual maneira, Azeredo da Silveira procurou reforar a inteno da proposta brasileira como desprovida de qualquer tentativa velada
331

fbio albergaria de queiroz

de imperialismo ou intruso nos assuntos internos de seus vizinhos amaznicos. Para tal, ele afirmou que:
Por uma parte, consagramos com claridade meridiana que o Tratado no interfere de nenhuma maneira na jurisdio soberana que a cada pas corresponde em seus prprios territrios amaznicos. No pretendemos de maneira alguma substituir o direito e a responsabilidade exclusivos de cada Estado em assegurar o desenvolvimento de sua prpria Amaznia como uma parte importante e integrada de seu conjunto nacional. (SILVEIRA, 1978; p.12).

Os fatos elencados so relevantes, pois a natureza generalista que assumiu o projeto final; a consequente ausncia de uma abordagem unitria da bacia condizente, por exemplo, com o moderno conceito de bacia de drenagem internacional; a constante afirmao da soberania absoluta dos Estados-membros328 e a admoestao para o uso racional dos recursos naturais so alguns dos aspectos que produziram reflexos considerveis nas poucas clusulas do TCA relativas utilizao dos recursos hdricos amaznicos. Primeiramente, em seu artigo III, dispe o texto que as Partes Contratantes assegurem a mais ampla liberdade de navegao comercial no curso do Amazonas e demais rios amaznicos internacionais, observando os regulamentos fiscais e de polcia estabelecidos ou que se estabelecerem no territrio de cada uma delas. Aqui, apesar da preocupao com uma atividade vital para a regio, no h nenhuma novidade, especialmente para o Brasil que tem a navegao de suas guas amaznicas franqueadas a outras bandeiras desde 1866. No passou, portanto, de uma confirmao de compromissos precedentes de mesmo teor, como previamente visto, celebrados em sua grande maioria ainda no sculo XIX, sobretudo no mbito bilateral cabendo, ento, regulament-los em escala mais ampla. J o artigo V, considerando a importncia e a multiplicidade de funes que os rios amaznicos desempenham no processo de desenvolvimento econmico e social da regio, insta as Partes Contratantes a procurarem envidar esforos com vistas utilizao racional dos recursos hdricos. Entretanto, embora incorpore o princpio
328

O anteprojeto do TCA reproduziu, na ntegra, as normas de direito fluvial consagradas na Bacia do Prata pela Declarao de Assuno (1971), segundo a qual: 1) nos cursos dgua internacionais contguos, sujeitos soberania simultnea de dois Estados, um acordo bilateral prvio deve ser concludo entre os Estados ribeirinhos antes que qualquer utilizao das guas seja feita; 2) nos cursos dgua internacionais sucessivos, que no esto sujeitos soberania simultnea de dois Estados, cada Estado pode utilizar as guas conforme suas necessidades, sob condio de no causar prejuzos considerveis a qualquer outro Estado da bacia. Entretanto, da mesma forma que outros artigos vinculativos, esses tambm foram excludos do texto definitivo. Como observa CAUBET (2006; p.179), para o Brasil a supresso dessas clusulas foi um revs j que no caso da Bacia Amaznica, por sua condio de ribeirinho de jusante, a incorporao do conceito de bacia integrada lhe era conveniente (cf. cap.2, seo 2.4).

332

segurana e hidropoltica na bacia amaznica

do uso equilibrado das guas amaznicas quanto aos seus diversos empregos, alm da navegao, referendada no artigo seguinte, ao longo do Tratado no so especificados quaisquer outros usos. Com o objetivo de que os rios amaznicos constituam um vnculo eficaz de comunicao com o Oceano Atlntico (curiosamente, muito semelhante ao propsito do IH), o artigo VI, mais incisivo, prope que os Estados ribeirinhos interessados num determinado problema que afete a navegao livre e desimpedida empreendam, conforme for o caso, aes nacionais, bilaterais ou multilaterais para o melhoramento e habilitao dessas vias. Para tal, o pargrafo nico do artigo orienta que estudos sejam realizados para identificar formas de eliminar os obstculos fsicos que dificultam ou impedem a referida navegao, assim como os aspectos econmicos e financeiros correspondentes, a fim de concretizar os meios operativos mais adequados. Por fim, o artigo X, esse indiretamente vinculado hidropoltica, cita a convenincia de se criar uma infraestrutura fsica adequada entre os signatrios por meio do estabelecimento e/ou aperfeioamento das interconexes rodovirias, de transportes fluviais, areos e de telecomunicaes, tendo em conta os planos e programas de cada pas para lograr o objetivo prioritrio de integrar plenamente seus territrios amaznicos s suas respectivas economias nacionais. Esse mosaico jurdico revela-nos, outrossim, que, no ambiente amaznico, no qual as identidades iam se moldando e os interesses compartilhados se cristalizando como princpios normativos, abriu-se espao para um quadro propenso cooperao ou, em outras palavras, para a construo de uma estrutura social kantiana, ainda que frgil. Significa dizer que, mesmo com as ambiguidades e fragilidades identificadas, em geral as relaes entre os Estados amaznicos, percebidas como suficientemente positivas, promoviam situaes de vantagens mtuas capazes de arrefecer desconfianas vicinais e minimizar os riscos de um jogo de soma zero,329 mesmo com o TCA consagrando como regra basilar o exerccio do direito soberano como precedente da cooperao.330
Lembremo-nos que no cenrio amaznico havia, e ainda h, questes latentes relacionadas a disputas fronteirias capazes de irromper o tnue equilbrio regional andino e conduzir indesejada lgica anrquica hobbesiana como a reivindicao venezuelana junto Guiana do territrio do Essequibo (130.000 km2), garantido aos guianenses por fora do imperialismo ingls, e do Equador junto ao Peru sobre parte da Cordilheira de Condor (175.000 km2), alm, claro, da incessante busca boliviana por um acesso ao Pacfico. Uma das exigncias da delegao venezuelana durante as negociaes do TCA residia justamente a: que o Pacto Amaznico no fosse utilizado, em nenhuma hiptese, como critrio ou argumento em caso de litgio fronteirio (CAUBET, 2006; p.171) e assim foi feito ao incluir-se no texto tal garantia (art.XIX). 330 Talvez porque naquele primeiro momento interessasse mais afastar a ameaa da internacionalizao do que promover, de fato, uma cooperao regional profunda. Esta a avaliao que faz MEDINA (1983; p.261) ao afirmar que no foram o esprito de colaborao e a cooperao que motivaram os pases da regio a assinarem o Pacto Amaznico, mas, antes, a
329

333

fbio albergaria de queiroz

Quanto hidropoltica propriamente dita, a j citada ausncia de uma viso integrada da Bacia Amaznica fruto de uma perspectiva fragmentada, apesar do inegvel vis transnacional que assume qualquer assunto relacionado a um sistema to vasto de guas comunais bem como de aes concretas para viabilizar o cumprimento das metas projetadas faziam do TCA, pelo menos naquele momento, um instrumento muito limitado na promoo de uma cooperao realmente eficiente no que tange gesto compartilhada dos recursos hdricos. Crtico da inao prevalecente nesse campo, PROCPIO (2007, p.151; 317) entende que, diante dos vrios obstculos polticos interpostos, a hidropoltica acabou excluda do vocabulrio dos oito amaznicos. Observa que, ainda hoje, pouco se fez na Bacia, por exemplo, pela urgente necessidade de integrao de sua estrutura fsica fluvial, o principal canal de comunicao entre a vizinhana amaznica. Essa uma dentre outras tantas fragilidades que subsidiam sua alegao de que em vrias diplomacias da Hileia prevalecia o chamado pragmatismo circunstancial, casustico e acomodado a ambivalncias decorrentes da sobreposio dos interesses particulares integrao da Bacia como um todo, contribuindo, pois, para relegar o TCA preocupante condio de letra morta, incapaz de impedir o continusmo das desigualdades estruturais e de inseguranas que obstavam os avanos to necessrios para a construo de um rosto poltico amaznico (PROCPIO, 2005b; p.67-71). No obstante as crticas elencadas, todas elas providas de fundamento, o fato que esse arcabouo normativo, moldado a partir das imagens que os atores constroem de si mesmos e daqueles com os quais se relacionam, deu forma estrutura cooperativa amaznica a intermediar suas mtuas interaes, o que certamente representou um passo importante, ainda que limitado quanto ao seu alcance e resultados. Portanto, para alinhavar os esforos empreendidos e consolidar os resultados alcanados definiu-se a Reunio de Ministros das Relaes Exteriores (RMRE) como instncia superior deste mecanismo institucional. Sem periodicidade fixa, a reunio de Chanceleres deve realizar-se sempre que as Partes julgarem necessrio ou oportuno fixar diretrizes bsicas da poltica comum, apreciar e avaliar o andamento geral do processo de
inteno de reafirmar a soberania de cada signatrio sobre seu territrio amaznico impedindo, assim, qualquer tentativa de internacionalizao. Por isso, complementa FILHO (2005; p.07), no havendo tal ameaa provavelmente a proposta brasileira de um tratado amaznico seria rejeitada. Por outro lado, quanto ao Brasil, ROMN (1998; p.154) entende que a defesa enftica da soberania nacional na proposta do TCA era muito mais um esforo para convencer os outros pases amaznicos de que os projetos de colonizao na Amaznia brasileira estavam apenas voltados para o desenvolvimento interno. Concomitantemente, uma nova imagem do Brasil no apenas facilitaria o objetivo de reforar a presena nacional na faixa lindeira, mas tambm abriria novas perspectivas para atividades como o comrcio.

334

segurana e hidropoltica na bacia amaznica

cooperao amaznica e adotar as decises tendentes realizao dos fins propostos no Tratado (art. XX). 331 Outro rgo central nessa estrutura, o Conselho de Cooperao Amaznica (CCA) uma instncia composta por representantes diplomticos de alto nvel que tem como algumas de suas funes: velar pelo cumprimento dos objetivos do TCA e pelas decises tomadas nas reunies de Ministros das Relaes Exteriores, recomendar a realizao de reunies de Chanceleres, considerar iniciativas e projetos, decidir sobre a execuo de estudos e avaliar o cumprimento dos projetos (art. XXI). Em ambos os casos determinou-se que o pas sede obedeceria ao critrio de rodzio por ordem alfabtica. Por fim, entre 1988 e 1990, foram criadas seis Comisses Especiais para tratar dos seguintes temas: Meio Ambiente (CEMAA); Cincia e Tecnologia (CECTA); Sade (CESAM); Assuntos Indgenas (CEAIA); Transportes, Infraestrutura e Comunicaes (CETICAM); Turismo (CETURA).332 Como perceptvel, no h nada voltado especificamente para a gesto dos recursos hdricos, o que faz do tema um assunto transversal, ou seja, que poder ser abordado, de acordo com a necessidade, por exemplo, no mbito da CEMAA ou da CETICAM, contudo, sem a regularidade que lhe propiciaria uma estrutura prpria tal como uma Comisso Especial. Outro fato que chama-nos a ateno que diferentemente do sistema platino que tem no Comit Intergovernamental Coordenador (CIC) sua entidade central de coordenao, um rgo permanente que o tempo e a experincia demonstraram ser indispensvel, no TCA optou-se por uma estrutura em que as funes de secretariado fossem exercidas pro tempore, pela Parte em cujo territrio devesse celebrar-se a reunio ordinria seguinte do Conselho de Cooperao Amaznica (art. XXII), um ponto comumente apontado como uma das razes de sua fragilidade institucional (CAUBET, 2006; p.181; ANTIQUERA, 2006, p.4-5; PROCPIO, 2007; p.238). Destarte, a resultante debilidade das estruturas de implementao do TCA (como a transitoriedade da secretaria e a falta de recursos) e o
As reunies podem ser convocadas por iniciativa de qualquer Parte desde que haja a anuncia de pelo menos outros quatro membros (art.XX 1). A primeira Reunio de Chanceleres ocorreu nos dias 23 e 24 de outubro de 1980 em Belm, no Par. Na ocasio foi celebrado um documento programtico, intitulado Declarao de Belm, buscando traduzir em iniciativas concretas os objetivos gerais do Pacto Amaznico. Nele, os Chanceleres renovaram o empenho de seus pases com a proteo da ecologia amaznica, atravs da criao de parques nacionais e unidades de conservao, do combate ao comrcio ilegal de peles e espcimes vivos de animais selvagens, do uso racional das florestas tropicais. Quanto aos recursos hdricos recomendou-se o estudo do potencial dos rios amaznicos em matria de navegabilidade e de energia hidreltrica. No entanto, a principal deciso emanada de Belm consistiu na definio dos quatro eixos estratgicos prioritrios nos quais os esforos voltados para a promoo da cooperao amaznica deveriam concentrar-se: 1) cooperao tcnica para o desenvolvimento regional; 2) cooperao cientfica e tecnolgica; 3) estudos para a criao de um Fundo de Investimentos para financiamento de projetos; 4) planejamento de infraestrutura de transportes e telecomunicaes (RICUPERO, 1984; p.191). 332 Posteriormente, em 1995, foi criada a Comisso Especial para a Educao da Amaznia (CEEDA).
331

335

fbio albergaria de queiroz

multilateralismo de parcos resultados fizeram dos anos 1980, na avaliao de PROCPIO (2005b, p.71) e ANTIQUERA (2006, p.107-135), a dcada perdida da cooperao amaznica em todos os aspectos, inclusive na hidropoltica. Somente no incio dos anos 1990, com a questo ecolgico-ambiental tornando-se uma das mais poderosas dimenses da globalizao, a Amaznia ressurgiria ocupando papel de destaque no contorno andino, especialmente por despontar como um promissor meio de atrao de recursos financeiros internacionais para projetos voltados para o desenvolvimento da Bacia e de suas adjacncias circundantes, o que ajuda a compreender a revalorizao pela qual passou o TCA no perodo. Aps a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (CNUMAD), realizada em 1992 no Rio de Janeiro, aponta ROMN (1998, p.274) que:
The fact that the preservation of Amazonia now emerged as a new means to obtain external funding indicated, however, that the role of the Amazon Cooperation Treaty changed. It was in this setting increasingly clear that the Treaty, apart from its original function as an institutional framework protecting the Amazon countries sovereign right to economic development, also could serve as a platform in the global negotiations on environment and development. The apparent effort to extend regional cooperation would in this case give the Amazon countries an opportunity to appear as environmentally concerned and dedicated.

Aproveitando, ento, o contexto favorvel que se apresentava para colocar em pauta a discusso sobre o aumento do grau de institucionalizao e o fortalecimento do TCA de forma a torn-lo operacional e mais eficaz na captao e aplicao desses potenciais recursos, a diplomacia brasileira agiu rapidamente e props, em 1993, a criao de uma organizao internacional dotada de sede permanente, oramento prprio e personalidade jurdica internacional.333 Estava lanada a ideia que mais tarde, em 14 de dezembro de 1998, culminaria na assinatura de um Protocolo de Emenda ao TCA convertendo-o, ento, na Organizao do Tratado de Cooperao Amaznica (OTCA), segundo LAFER (2003, p.131) uma institucionalizao que tem significado econmico, ambiental e poltico e se insere na viso voltada para conferir um novo patamar organizao do espao sul-americano.
333

Apesar de formalizado oficialmente na proposta brasileira, o tema do fortalecimento institucional do TCA apareceu pela primeira vez na pauta de assuntos da III Reunio de Ministros das Relaes Exteriores, realizada em 1989, em Quito, no Equador.

336

segurana e hidropoltica na bacia amaznica

Vigendo desde 2002, quando ento todos os pases signatrios depositaram o instrumento de ratificao da emenda junto ao governo brasileiro, a OTCA passou a contar com uma estrutura mais robusta, dotada de mecanismos operacionais definidos, a comear pela sede de sua secretaria, instalada de forma definitiva em maro de 2003, em Braslia. Suas atividades foram planejadas com base na seguinte estrutura institucional, aprovada pelos chanceleres dos oito Estados-membros:

Fonte: OTCA (2004; p.66) Fig. 4.8: Organograma da OTCA

Como veremos adiante, com a transformao do TCA em uma organizao internacional provida de personalidade jurdica prpria e dotada de uma estrutura permanente de articulao entre os oito pases amaznicos, houve a superao de alguns antigos receios (existentes tanto entre os pases signatrios como com relao a atores extrarregionais) e, consequentemente, a abertura de um espao indito para a construo de um ambiente poltico idealmente menos vulnervel s instabilidades e variaes conjunturais to comuns neste rinco subcontinental. Em decorrncia desse amadurecimento institucional, a OTCA fortaleceu-se como um instrumento para a consolidao de um espao amaznico integrado (o que no significa a garantia de resultados efetivos) e, para tanto, passou a atuar pragmaticamente como um foro permanente de articulao entre organismos de cooperao e financiamento internacionais
337

fbio albergaria de queiroz

e as agncias e rgos responsveis pela coordenao, implementao e acompanhamento de programas e projetos de cooperao tcnica dos pases membros que, por sua vez, interagem com as unidades executoras ou coordenadoras nacionais (OTCA, 2004; p.13), tal como demonstra o fluxograma a seguir:

Fonte: OTCA (2004; p.14) Fig. 4.9: Fluxograma da OTCA como foro de articulao

Ao analisar a evoluo poltica e institucional do Pacto Amaznico, da sua assinatura criao da OTCA, ARANIBAR (2003) identificou trs momentos distintos neste processo. O primeiro deles, chamado de defensivo-protecionista (1978-1989), marcado pela busca dos pases signatrios em expressar, junto comunidade internacional, seu pleno e inquestionvel direito soberano sobre o destino do espao amaznico localizado em seus respectivos territrios. Paradoxalmente, este um perodo notadamente marcado pela inatividade do TCA, resultado direto de sua debilidade institucional. A segunda fase, de incentivo e fortalecimento poltico, tem incio em maio de 1989, com a realizao em Manaus da Primeira Reunio de Presidentes dos pases amaznicos, ocasio em que houve a renovao do compromisso poltico dos Estados amaznicos com os objetivos e princpios do TCA, esforo este traduzido na ativao das primeiras Comisses Especiais referentes s reas de interesse do Tratado. Contudo, o fato paradigmtico deste perodo foi a participao conjunta dos membros do TCA como uma voz una na CNUMAD/1992 estabelecendo, ento, um marco no dilogo com os pases desenvolvidos e reforando, outrossim, a necessidade de uma revitalizao do Pacto Amaznico.
338

segurana e hidropoltica na bacia amaznica

Por fim, a terceira e ltima fase, dita de amadurecimento institucional, inicia-se em 1994, quando em sua VI reunio o Conselho de Cooperao Amaznica determina a constituio de um comit para estudar as implicaes tcnicas, administrativas, jurdicas e financeiras da instalao de uma Secretaria Permanente (SP)334, e vai at 2002 quando se completam os estudos sobre a transio do TCA para a OTCA garantindo assim, nova entidade, um nvel operacional mais eficiente335, capaz de dinamizar as atividades conduzidas em suas diferentes reas de atuao. Como resultado, desde o estabelecimento da SP em Braslia foram assinados vrios acordos de cooperao e memorandos de entendimento com organismos intergovernamentais, pases terceiros e outros atores em reas como: biodiversidade OTCA/Holanda (DGIS)/Alemanha (BMZ/ GTZ); vigilncia sanitria em sade ambiental OTCA/BID/OPAS/ OMS/UNAMAZ; monitoramento do desflorestamento, aproveitamento florestal e mudanas de uso do solo na floresta OTCA/OIMT/ABC; mudanas climticas e recursos hdricos OTCA/PNUMA/OEA.336 Ao analisarmos a evoluo do multilateralismo amaznico a partir da perspectiva terica de ROMN (1998) sobre a construo de regimes internacionais337contando, para isso, com o auxlio da tipologia apresentada por ARANIBAR (2003), possvel qualificarmos o TCA como tal, apesar de suas conhecidas e criticadas fragilidades. Isso porque, segundo a proposta conceitual de Mikael Romn, um regime deve ser entendido como um processo gradual, sujeito ao que ele chamou de formative moments, ou seja, aqueles eventos necessrios para que uma mudana qualitativa ocorra, seja ela imediata ou a longo prazo. Logo, de acordo com esta abordagem, possvel termos um regime de cooperao mesmo que os resultados esperados no tenham sido plenamente alcanados, o que de fato aconteceu com o TCA durante um longo decurso temporal de mais de duas dcadas, ou seja, at a criao da OTCA. Considerando, portanto, a sua definio de regime instituies sociais compostas de princpios, normas, regras e procedimentos de tomada de deciso, previamente acordados, que governam ou pretendem
A proposta resultante deste estudo foi finalmente aprovada em dezembro de 1995 durante a V RMRE, realizada no Peru. A partir de ento, as reunies subsequentes voltaram-se para o objetivo precpuo de viabilizar sua execuo. A OTCA adquiriu personalidade jurdica internacional no dia 2 de agosto de 2002 ao ser efetuado pela Colmbia o depsito do ltimo instrumento de ratificao da emenda ao TCA determinando Braslia como sede da OTCA. Com este ato, finalmente completava-se o processo iniciado em 1998. 336 DGIS - Direo Geral da Cooperao para o Desenvolvimento; BMZ - Ministrio Federal Alemo para Cooperao Econmica e Desenvolvimento; GTZ - Agncia Alem de Cooperao Tcnica; BID - Banco Interamericano de Desenvolvimento; OPAS - Organizao Pan-Americana de Sade; /OMS - Organizao Mundial da Sade; UNAMAZ - Associao de Universidades Amaznicas; OIMT - Organizao Internacional de Madeiras Tropicais; ABC - Agncia Brasileira de Cooperao; PNUMA - Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente; OEA - Organizao dos Estados Americanos. 337 Cf. cap. 01, seo 1.1.4.
334 335

339

fbio albergaria de queiroz

governar a interao dos atores em reas temticas especficas (ROMN, 1998; p.65) quanto aos recursos hdricos amaznicos, poderamos constatar a validade emprica dessa definio? Em outras palavras, houve avanos na elaborao de arranjos normativos complementares ao Pacto Amaznico quanto hidropoltica stricto sensu? Complementarmente, em que medida os recursos hdricos amaznicos e seus mltiplos usos estariam associados agenda regional de segurana a ponto de podermos identificar a formao de um CH/CHS? Essas so algumas das questes exploradas nos tpicos seguintes. 4.3.1 A OTCA, as fronteiras da segurana amaznica e a hidropoltica A primeira cpula ministerial realizada aps a instalao da Secretaria Permanente da OTCA em Braslia, a oitava desde a celebrao do Pacto Amaznico, foi emblemtica por uma srie de razes. Na Declarao de Manaus um dos documentos resultantes da VIII RMRE os oito pases membros, reunidos na capital amazonense em 14 de setembro de 2004, reafirmaram o compromisso e o respaldo poltico de seus Governos OTCA reconhecendo, pois, sua importncia como o principal instrumento de harmonizao e execuo de polticas de desenvolvimento sustentvel para a regio. Para tanto, como manifestao concreta deste apoio foram aprovadas diversas resolues, dentre as quais a que delega SP a incumbncia de articular a participao da OTCA como observadora ante organismos internacionais, regionais e sub-regionais; a que homologa o instrumento de gesto administrativa e financeira da SP; e a mais importante para os fins desse trabalho, aquela que valida o Plano Estratgico de Ao (PEA) da OTCA para o perodo 2004-2012. O PEA foi concebido como um instrumento de planejamento para orientar o trabalho da SP na formulao, execuo e acompanhamento de projetos, programas e iniciativas de abrangncia regional. Para cumprir tal intento, nele foi apresentado o que poderamos chamar de carta de orientao da cooperao amaznica, uma matriz composta de quatro eixos estratgicos ou setores de coordenao338 e seis reas programticas de carter transversal 339 com o propsito
338

339

Conservao e uso sustentvel dos recursos naturais renovveis; Gesto do conhecimento e transferncia tecnolgica; Integrao e competitividade regional; Fortalecimento institucional. gua; Florestas, solos e reas naturais protegidas; Diversidade biolgica, biotecnologia e biocomrcio; Ordenamento territorial, assentamentos humanos e assuntos indgenas; Infraestrutura social: sade e educao; Infraestrutura de

340

segurana e hidropoltica na bacia amaznica

primeiro de ordenar e dar coerncia aos trabalhos desenvolvidos pela OTCA (OTCA, 2004; p.24). Se por um lado o documento evidenciou a urgente preocupao em alinhar sinrgica e organizadamente as principais aes da OTCA, por outro, quanto hidropoltica, o que vemos que o tema continuou como antes: um elemento transversal, desprovido de uma comisso prpria, apesar de em 2002, durante as reunies preparatrias para a instalao da SP, ter sido apresentada proposta para se criar uma Comisso Especial de Hidrologia, Climatologia e Gerenciamento dos Recursos Hdricos, medida ento identificada como uma prioridade, mas que, at o momento, no saiu do campo das intenes. Entretanto, mesmo com alguns reveses, o tema no deixou de ocupar papel relevante na agenda diplomtica sub-regional. Na Declarao de Manaus os chanceleres manifestaram sua deciso de intensificar a cooperao relativa gesto adequada dos recursos hdricos da Amaznia (OTCA, 2004b; p.03). Para tal, ressaltando seu carter finito e seus aspectos econmicos, recomendaram a criao de um grupo de trabalho especial para examinar os diferentes aspectos do uso responsvel e soberano dos recursos hdricos da Bacia Amaznica. Tambm se destacou como um dos principais resultados alcanados na VIII RMRE a incluso do tema segurana e defesa no mbito do multilateralismo amaznico com a recomendao expressa para que se realizasse um encontro entre os Ministros da Defesa dos oito pases membros da OTCA para discutir os problemas que ameaavam a estabilidade na vasta rea de abrangncia da Bacia Amaznica. Com efeito, esta deciso revestiu-se de um forte simbolismo j que refletia uma nova realidade, bem diferente daquela reinante durante o perodo defensivo-protecionista do TCA, notadamente marcado por desconfianas vicinais que, como dito, impediram a incluso de temas sensveis no processo de negociao. Na RMRE seguinte, ocorrida em 25 de novembro de 2005, em Iquitos, Peru, os Ministros das Relaes Exteriores reiteraram a inteno de abrir espao para discutir a insero do tema como um dos vetores da cooperao amaznica. Assim, no dia 13 de julho de 2006, por iniciativa da Colmbia, realizou-se na cidade de Bogot a primeira (e at o momento a nica) Reunio Ministerial sobre Defesa e Segurana Integral da Amaznia. Os Ministros da Defesa e as delegaes dos pases da OTCA ali reunidos promoveram uma srie de conversaes voltadas para a construo de mecanismos de cooperao que contribussem para solucionar, ou ao menos mitigar, os problemas capazes de comprometer a segurana
transporte, energia e comunicaes.

341

fbio albergaria de queiroz

dos Estados amaznicos. Neste sentido, duas aes destacaram-se em maior medida: a proposta feita pela delegao peruana para se criar uma Comisso Especial sobre Defesa e Segurana Integral da Amaznia com o objetivo de apoiar as polticas setoriais dos eixos estratgicos da OTCA e, paralelamente, a identificao das principais fontes de ameaas que acometem a regio. Quanto a esse ltimo aspecto, devido sua natureza diversa e alcance multidimensional, os ilcitos transnacionais foram apontados pelos atores securitizadores como a grande ameaa que atualmente afeta o espao amaznico e que, por isso, justificaria a adoo de aes emergenciais ou medidas especiais para resolver os problemas decorrentes. Como declarou Camilo Ospina Bernal, ento Ministro da Defesa da Colmbia, neste contexto as foras armadas deveriam estar preparadas para desempenhar um papel protagnico na garantia da integridade amaznica, especialmente nas extensas zonas fronteirias onde a ao das foras de segurana limitada pelas singularidades geopolticas da regio (OTCA, 2006; p.01). Como resultado, na ata final da conferncia estabeleceu-se como base referencial para a construo de uma agenda multilateral de ao na rea da segurana e defesa trs temas prioritrios: 1) combate ao crime transnacional organizado, mormente o trfico ilegal de armas e drogas; 2) desenvolvimento de um amplo sistema de vigilncia e proteo da Amaznia nos moldes do sistema brasileiro do SIVAM/ SIPAM; 3) combate ao trfico ilcito de espcies da flora e fauna amaznicas (OTCA, 2006).340 Ademais, ainda que implicitamente, a ata deixou claro que na Bacia Amaznica a hidropoltica no era percebida como um assunto que devesse figurar no rol dos temas securitizveis da agenda sub-regional de segurana (o que desejvel). Esta foi a percepo prevalecente, mesmo depois dos alertas recentes que antecederam a Conferncia, como os feitos nas RMRE de Santa Cruz de la Sierra (2002) e de Iquitos (2005), para que medidas urgentes fossem adotadas para reverter os problemas derivados das mudanas climticas como o degelo progressivo dos glaciares andinos,
340

No obstante a designao desses trs eixos temticos, a delegao venezuelana admoestou os pases amaznicos a no se esquecerem do motivo precpuo que os levou ratificao do TCA e que ainda constitua, no entendimento de Caracas, a real ameaa a ser combatida: o risco de ingerncia extrarregional sobre a Hileia. Para justificar sua posio a delegao citou declaraes e pronunciamentos de importantes lideranas internacionais que defendiam a criao de uma entidade supranacional para gerir os recursos naturais da Bacia Amaznica (OTCA, 2006; p.6-7).

342

segurana e hidropoltica na bacia amaznica

segundo os documentos firmados pelos chanceleres uma ameaa que poderia trazer graves implicaes para o ciclo hidrolgico amaznico.341 Por fim, um olhar panormico sobre o multilateralismo amaznico recente leva-nos a concluir que a condio institucional da hidropoltica como um assunto transversal no , necessariamente, um fator impeditivo para a construo de uma agenda cooperativa efetiva, mesmo quando ela trata de questes difusas como os efeitos do aquecimento global. Em novembro de 2002, durante a XI Reunio do Conselho de Cooperao Amaznica em Santa Cruz de la Sierra, a delegao brasileira apresentou um anteprojeto visando a criao de um programa sub-regional para o manejo sustentvel dos recursos hdricos na Bacia do rio Amazonas, iniciativa esta prontamente referendada pelos Ministros das Relaes Exteriores dos pases amaznicos durante a VII RMRE que acontecia paralelamente. Pouco depois, em julho de 2003, realizou-se em Braslia a I Reunio de Trabalho das instituies responsveis pela elaborao do estudo preparatrio resultando, pois, em um documento preliminar com as diretrizes bsicas do projeto definitivo. Aprovado em 12 de novembro, ele foi oficialmente intitulado Gerenciamento Integrado e Sustentvel dos Recursos Hdricos Transfronteirios na Bacia do Rio Amazonas Considerando a Variabilidade e as Mudanas Climticas e, ento, submetido apreciao do GEF, uma das fontes financiadoras.342 Tambm conhecido como GEF Amazonas OTCA/PNUMA/ OEA, o projeto foi enfim aprovado em 25 de junho de 2005 com um fundo inicial de US$ 1,45 milho para a execuo de sua fase preparatria (maio/2005 - maro/2007), designada de Project Development Facility ou PDF bloco B, como comumente referenciado.343 Em suma, este amplo
Um estudo realizado em 2007 pelo Banco Mundial corrobora as preocupaes prenunciadas nas RMRE de Santa Cruz de la Sierra e Iquitos. Os dados coletados apontam que o aquecimento global est secando lagos montanhosos e pntanos nos Andes (especialmente o habitat mido conhecido como pramo, responsvel, por exemplo, por 80% do fornecimento de gua a Bogot) colocando em risco o fornecimento de gua a grandes cidades latino-americanas como La Paz, Bogot e Quito. Para Walter Vergara, especialista do Banco Mundial em aquecimento global e o principal autor do estudo, o derretimento das geleiras, tambm provocado pelas alteraes climticas, pode prejudicar o fornecimento de gua para Quito e a gerao de energia hidreltrica no Peru. Suas estimativas projetam que o Equador ter que gastar cerca de US$ 100 milhes nas prximas duas dcadas para compensar o recuo das geleiras que funcionam como uma espcie de regulador, fornecendo gua nos perodos de seca, quando derretem, e absorvendo-a nos perodos de umidade (WYNN, 2007). Consequentemente, a importncia das negociaes sobre o tema e o papel da OTCA como ator articulador e de apoio neste processo foram novamente registrados na Declarao de Lima (2010, p.03), o principal documento resultante da ltima RMRE, realizada em novembro de 2010, no Peru. Neste cenrio que se projeta para o futuro prximo, vale relembrar o alerta feito por ELHANCE (1999, p.230) de que numa situao de acentuada escassez de gua, as interdependncias altamente complexas e multidimensionais criadas pelos recursos naturais transfronteirios so capazes de conduzir a quadros marcados por elevada tenso entre aqueles que os compartilham. 342 O GEF (Global Environmental Facility/Fundo Mundial para o Meio Ambiente) um mecanismo financeiro internacional formado por 176 pases e administrado por trs organismos: PNUD, Banco Mundial e PNUMA. Ele se dedica a apoiar os pases em desenvolvimento na execuo de iniciativas voltadas preservao do meio ambiente e promoo do desenvolvimento sustentvel nas reas de biodiversidade, mudanas climticas, guas internacionais, degradao do solo e da camada de oznio. 343 Deste montante, US$ 700 mil (48%) foram doados pelo GEF. O valor restante, US$ 750 mil (52%), foi obtido da seguinte forma: US$ 600 mil (42%) das contribuies de cada pas membro da OTCA, US$ 75 mil (5%) da OEA e outros US$ 75
341

343

fbio albergaria de queiroz

projeto multilateral foi concebido com o propsito de desenvolver um plano estratgico de ao para coordenar a gesto integrada e sustentvel dos recursos hdricos amaznicos em uma perspectiva temporal de longo prazo, inclusive considerando os possveis efeitos ocasionados pelas mudanas climticas. Para tanto, concluda a fase preparatria, ele foi dividido em trs etapas, cada uma com durao de quatro anos. Aprimeiraetaparefere-seelaboraodeumdiagnsticotransfronteirio em nvel de bacia e de um programa-marco de aes estratgicas em nvel de sub-bacias para lidar com os problemas (atuais e potenciais) identificados. A segunda fase tem como objetivo implementar as aes estratgicas definidas e consolidar seu fortalecimento institucional. E a terceira e ltima etapa visa fortalecer a sustentabilidade das aes empreendidas e o gerenciamento integrado dos recursos hdricos amaznicos levando em conta os possveis efeitos das mudanas climticas (OTCA, 2004; p.38-41). Assim, cumprido tal cronograma, espera-se que se alcancem os seguintes objetivos: 1) Melhorar o gerenciamento dos recursos hdricos e do solo, incorporando o planejamento voltado adaptao s variaes e mudanas climticas atravs de processos de tomada de deciso mais efetivos com base tanto em prognsticos dos impactos de tais variaes e mudanas climticas sobre os recursos hdricos e os solos, como tambm na determinao da vulnerabilidade de populaes humanas e ecossistemas s consequentes mudanas nos ecossistemas aquticos e terrestres, modos de produo e transporte e oportunidades de desenvolvimento econmico e social; 2) Fortalecer a viso estratgica compartilhada sobre a Bacia para, ento, formar a base para o planejamento e gerenciamento dos recursos hdricos e do solo, para a adaptao s mudanas climticas e para o desenvolvimento sustentvel; 3) Fortalecer a estrutura tcnica e institucional para a identificao dos recursos hdricos e do solo sob risco ambiental e propor medidas, planos e projetos de proteo e/ou reabilitao dessas reas; 4) Gerar informaes sobre os tipos e fontes de poluio dos recursos hdricos amaznicos, criar os meios para monitor-los e os mecanismos para combater as suas causas; 5) Avaliar a vulnerabilidade de ecossistemas e populaes humanas s consequentes variaes climticas, particularmente
mil (5%) do PNUMA. A OTCA foi designada pelos oito pases membros como o executor local do Projeto. Para desenvolver e implement-lo, a OTCA ter o apoio tcnico e administrativo da Secretaria Geral da OEA, designada como a agncia de execuo do GEF, e do PNUMA, a agncia de implementao do GEF.

344

segurana e hidropoltica na bacia amaznica

aquelas que resultam em secas e enchentes, atravs da anlise de opes de adaptao em relao s alteraes de fluxos nas reas de glaciares e em outras regies vulnerveis; 6) Melhorar a harmonizao do marco legal para o desenvolvimento e o gerenciamento sustentvel da Bacia, a elaborao de instrumentos econmicos, o fortalecimento de capacidades tcnicas e institucionais no gerenciamento dos recursos hdricos e do solo na Bacia para combater de forma efetiva e adequada as ameaas aos ecossistemas e as variaes climticas; 7) Fortalecer a Secretaria da OTCA como uma agncia de coordenao efetiva dos pases da Bacia a curto, mdio e longo prazos.344 As iniciativas listadas demonstram que os pases amaznicos, por meio da OTCA, tm envidado esforos na implementao de um plano de gerenciamento compartilhado dos recursos hdricos deste que o maior reservatrio de gua doce do mundo. E, neste processo, o Brasil, por meio de suas burocracias especializadas a Agncia Nacional de guas (ANA) e o Ministrio do Meio Ambiente (MMA)345 vem se destacando como um ator proativo entre os pases mais interessados numa gesto eficiente do conjunto da Bacia, no somente porque possui a maior parte dela (63%), mas, tambm, por sua condio de ribeirinho de jusante estando, portanto, em uma situao vulnervel em relao s aes empreendidas pelos vizinhos superiores. Contudo, apesar dos avanos alcanados nos ltimos anos, como a parceria que resultou no projeto GEF Amazonas OTCA/PNUMA/ OEA at o momento a mais importante iniciativa no campo da hidropoltica amaznica tambm fato que a cooperao nesta rea tem sido, por vezes, um processo demasiadamente lento quando circunscrita esfera exclusiva de atuao dos oito pases da OTCA. Vejamos algumas evidncias que sustentam esta hiptese. Com base nos artigos III, VI e X do TCA, a Declarao de Lima, subscrita pelos Ministros das Relaes Exteriores ainda em 1995, durante a V RMRE, designou a CETICAM como responsvel pela conduo de um estudo sobre a navegabilidade dos rios amaznicos.346 Diante dos tmidos resultados depois de quase uma dcada desde o encontro em Lima, na
Fonte: Projeto Gerenciamento Integrado e Sustentvel dos Recursos Hdricos Transfronteirios na Bacia do Rio Amazonas Considerando a Variabilidade e as Mudanas Climticas - PDF bloco B (2005; p.09-10). Disponvel em http://www.otca.info/ gefam/index.php?page=HomePage&cat=29. Acesso em dezembro de 2010. 345 O MMA foi institudo em 1992 e a ANA - entidade federal vinculada ao MMA e responsvel pela implementao da Poltica Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos e de coordenao do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos - foi criada por meio da Lei 9.984, de 17.07.2000. No Brasil, a ANA e o MMA foram designados como as agncias executoras do Projeto. Elas devem coordenar o envolvimento ativo de setores do governo com mandatos e interesses voltados ao gerenciamento de recursos hdricos e do solo e de respostas s mudanas climticas na bacia do rio Amazonas. 346 Resoluo RES/V MRE-TCA/10.
344

345

fbio albergaria de queiroz

reunio de Manaus (2004) os chanceleres decidiram dinamizar este processo encomendando OTCA um projeto normativo pragmtico, ou seja, que orientasse e regulamentasse a navegao comercial no sistema fluvial da Bacia do rio Amazonas em consonncia com os Eixos de Integrao e a carteira de projetos j estabelecida pela IIRSA (OTCA, 2004b; p.04).347 Nesse sentido, vale lembrar que a IIRSA empreendimento cujo objetivo consiste em promover a integrao fsica da Amrica do Sul nas reas de transporte, energia e telecomunicaes identificou dez eixos de integrao (ou espaos territoriais multinacionais onde se concentram reas naturais, assentamentos humanos, zonas de produo e fluxos comerciais) para a execuo de seus projetos. Como demonstra a ilustrao seguinte, desse total, quatro eixos englobam diretamente a rea de abrangncia da Bacia Amaznica: o Eixo Andino (1), o Eixo Peru-Brasil-Bolvia (2), o Eixo do Amazonas (9) e o Eixo do Escudo Guianense (10).348

Fonte: http:/ / www.iirsa.org Fig. 4.10: Perfil geogrfico dos Eixos de Integrao da IIRSA
J em novembro de 2002, poucos meses aps o incio dos trabalhos da OTCA, houve a recomendao expressa na Declarao de Santa Cruz de la Sierra para que a SP coordenasse aes juntamente com o Comit Executivo da IIRSA com vistas a viabilizar o estabelecimento de uma rede de transportes para facilitar a navegao na Bacia Amaznica. Entre os sistemas intermodais previstos pela IIRSA para a regio destaca-se o eixo entre Belm e os portos de Paita (Peru) e Guayaquil (Equador), na costa do Pacfico, passando ainda pelo porto fluvial peruano de Sarameriza, no rio Maran, at Iquitos. 348 At 2010, os investimentos da IIRSA por Eixo de Integrao estavam assim alocados: Andino - 10,5%; Peru-Brasil-Bolvia - 19,8%; Hidrovia Paraguai-Paran - 4,8%; Capricrnio - 9,8%; Sul - 3,8%; Mercosul-Chile - 36%; Interocenico - 6,4%; Amazonas - 7,3%; Escudo Guianense - 1,6% (ARAJO, 2010; p.38).
347

346

segurana e hidropoltica na bacia amaznica

Com esta iniciativa, alm de reafirmar a perspectiva da OTCA quanto importncia do transporte fluvial como um instrumento eficiente para a promoo da integrao das estruturas produtivas amaznicas com a Amrica do Sul, esperava-se que na RMRE seguinte o assunto fosse efetivamente retomado e um programa de trabalho elaborado para restabelecer o dilogo sobre a regulamentao da navegao comercial amaznica. Entretanto, na reunio ministerial de Iquitos (2005) os policy-makers limitaram-se a aprovar uma resoluo solicitando reunies tcnicas para a formulao de um anteprojeto do Regulamento Geral de Navegao Comercial no rio Amazonas349 cabendo, ento, aos pases amaznicos decidirem a melhor oportunidade para convoc-las futuramente. Passados mais cinco anos, o quadro praticamente manteve-se inalterado. Na RMRE de Lima (2010) os chanceleres reafirmaram, mais uma vez, a prioridade que atribuem s negociaes em curso para dar s partes um regulamento relativo navegao comercial como uma forma de incrementar o comrcio intrarregional e conectar os diversos territrios nacionais da Amaznia (OTCA, 2010; p.03). Alm deste registro formal na declarao resultante do encontro, foi aprovada uma resoluo que solicitava ao Grupo de Trabalho de Navegao Comercial que apresentasse uma proposta final de regulamentao da navegao comercial nos rios da Amaznia.350 Assim, transcorridos 15 anos desde que a proposta foi apresentada pela primeira vez, v-se que foram exguos os resultados perlocucionrios obtidos quanto normatizao da navegao amaznica, apesar de sua vinculao com os propsitos da IIRSA (simbolicamente outro evento emblemtico j que a integrao fsica tambm foi um dos temas rechaados no texto original do TCA) e do reconhecimento externado no campo ilocucionrio quanto necessidade de um arcabouo normativo na rea. Considerando-se, ento, as tratativas quanto aos recursos hdricos da Bacia, apesar da inegvel letargia que marcou boa parte do multilateralismo amaznico desde a celebrao de seu instrumento basilar, o TCA, importante frisar que houve e h espao para aes concretas no campo da hidropoltica. Entretanto, mesmo sendo uma questo altamente politizada e notoriamente reconhecida em todas as declaraes emanadas das RMRE quanto sua importncia no processo de desenvolvimento da regio, a realidade prtica observada poucas vezes coincide com a retrica dos projetos oficiais (CAUBET, 2006; p.185). 351
349 350 351

Resoluo RES/ IX MRE-OTCA/6. Resoluo RES/X MRE-OTCA/8. Em concordncia com o Artigo V do TCA, na I RMRE, em 1980, os Ministros das Relaes Exteriores recomendaram que fossem conduzidos estudos sobre os recursos hdricos da Amaznia levando-se em considerao a multiplicidade de funes

347

fbio albergaria de queiroz

4.3.2 O Complexo Hidroenergtico Amaznico Se a produo energtica hidrulica, com suas consequncias multissetoriais, foi o grande ponto sensvel da hidropoltica platina contempornea quando, ento, a utilizao dos trechos internacionais da Bacia do Prata ganhou contornos de discordncia frontal entre os principais atores do Subcomplexo de Segurana do Cone Sul, no caso da regio hidrogrfica do Amazonas o tema passou ao largo de assumir o mesmo papel protagnico, tampouco tais feies de dramaticidade e tenso. As diferenas geogrficas e geopolticas entre as duas bacias explicam por qu. Vimos que, historicamente, a principal referncia da hidropoltica amaznica foi e tem sido a navegao fluvial, hodiernamente reconhecida como um dos potenciais fatores indutores da integrao e do desenvolvimento na Bacia. Isso se deve ao fato de o Amazonas e seus afluentes serem tpicos rios de plancie, por isso, navegveis ao longo de boa parte de sua extenso, algo em torno de 25.000 km (ou 60% da rede navegvel no Brasil). Consequentemente, por serem as vias fluviais importantes meios de comunicao, desde o TCA os esforos do sistema amaznico de cooperao concentraram-se no aperfeioamento das condies de navegabilidade, na realizao de estudos hidrolgicos e climatolgicos e no planejamento integrado da infraestrutura de transportes. Ainda com relao a esta peculiaridade fisionmica, v-se que na Bacia do Prata so muitas as possibilidades de aproveitamento hidreltrico entre dois ou mais pases (Itaipu, entre Brasil e Paraguai; Salto Grande, entre Argentina e Uruguai; Yacyret e Corpus entre Argentina e Paraguai; Garabi, entre Brasil e Argentina), em grande medida devido ocorrncia de muitos encachoeirados, prprios de rios de planalto. J na Bacia Amaznica, os trechos fluviais transfronteirios, ao cruzarem os limites lindeiros, no apresentam os mesmos desnveis de relevo comumente encontrados nos rios platinos sendo, portanto, menores as possibilidades efetivas de grandes empreendimentos multinacionais.352 Outra diferena relevante entre os dois sistemas que, na Bacia Amaznica, a preocupao com a balana de poder, ainda que existente,
que os mesmos desempenham no processo de desenvolvimento da regio (OTCA, 1980; p.03). A partir de ento, em todas as reunies ministeriais subsequentes foi destacada a importncia de aes conjuntas na rea do gerenciamento dos recursos hdricos amaznicos (s que, como dito, sem que muitos resultados palpveis tenham sido produzidos antes da criao da OTCA). 352 Ressalte-se que as caractersticas de rios de plancie e planalto podem estar presentes em um mesmo trecho hidrogrfico. No rio Paran, por exemplo, viu-se no captulo terceiro que h um grande potencial hidrulico, intensamente utilizado para gerao de energia, mormente no Brasil. Entretanto, ao adentrar em territrio argentino depois de receber as guas do rio Paraguai, o Paran torna-se totalmente navegvel, constituindo-se uma importante via de transporte e comunicao.

348

segurana e hidropoltica na bacia amaznica

no era significativa a ponto de tensionar as relaes internacionais da regio com ameaas capazes de irromper o seu equilbrio, apesar de alguns reveses envolvendo o Brasil e seu contrapeso natural neste espao, a Venezuela.353 Ainda assim, mesmo com suas aspiraes de liderana, no havia nas aes venezuelanas qualquer conotao de enfrentamento ou utilizao de projetos hidrulicos como instrumento de presso poltica, tal qual entre o Brasil e a Argentina na Bacia Platina, tampouco intenes veladas que impedissem Caracas de fazer da aproximao diplomtica e econmica com o Brasil, pas com o qual nunca tivera qualquer tipo de conflito, um dos pilares de sua poltica externa a partir do fim dos anos 1970. Como consequencia, a imagem de um Brasil expansionista, hegemnico e dominador foi logo superada criando-se, progressivamente, um ambiente favorvel para o incremento das relaes bilaterais entre Caracas e Braslia (CERVO, 2001; p.09; CERVO, 2007; p.203). Portanto, na histria recente das relaes entre os dois principais atores do subsistema amaznico a hidropoltica no foi uma varivel relevante. Em sntese, enquanto na Bacia Platina florescia o polo produtivo mais dinmico do subcontinente tendo como pano de fundo uma intrincada disputa pela hegemonia no Cone Sul com a explorao energtica exercendo papel de destaque nesta equao, tanto para o desentendimento quanto para a cooperao, a Bacia Amaznica, por sua vez, conheceu um longevo perodo de estagnao produtiva e contatos pouco substanciosos entre os ribeirinhos quanto aos assuntos tangentes hidropoltica.354 Ademais, no Cone Sul as fronteiras haviam sido vivificadas (e, mais uma vez, tendo nos recursos hdricos uma importante varivel), enquanto que na Bacia Amaznica, onde o tempo parecia sem pressa, a ausncia de uma ocupao contnua, sua imensido e o muito que se desconhecia dela
Desde a dcada de 1950 a poltica externa venezuelana flutuou entre dois extremos que dificultavam as relaes com os vizinhos sul-americanos: a busca pela liderana regional e, uma vez no alcanada, o isolacionismo (patrocinado pela pujana de sua economia, fruto das divisas do petrleo, e pela institucionalizao da democracia em 1959). Aps a malograda tentativa de hegemonia regional dos anos cinquenta durante o governo do ditador Marcos Prez Jimenez (1952-1958), a Venezuela refluiu para o isolacionismo nas dcadas seguintes (CERVO, 2001; p.06). Nesse nterim, afastou-se de vrios pases amparada na Doutrina Betancourt. Formulada em 1959 por Rmulo Ernesto Betancourt Bello, presidente da Venezuela entre 1945 e 1948 e entre 1959 e 1964, ela pressupunha o rompimento de relaes diplomticas com pases cujos governos tivessem sido originados em golpes. E assim o fez a Venezuela com Cuba em 1959, com o Peru em 1962 e com o Brasil em 1964 (neste ltimo caso reatando-as em julho de 1967). A retomada da poltica de aproximao com a Amrica Latina viria com o primeiro governo de Carlos Andrs Prez (1974-1977) depois de a Venezuela progressivamente decair do posto de interlocutor privilegiado dos EUA na regio quando, ento, passou a criticar abertamente a conivncia da OEA com os interesses norte-americanos e as deficincias da cooperao nortesul. Sem abandonar o sonho da liderana pretendida sobre a Amrica Central, Caribe e pases bolivarianos, o Governo de Prez encampou, nas palavras de CERVO (2007, p.203), uma audaz diplomacia de projeo. 354 Segundo RICUPERO (1984, p.193-4), antes do TCA os pases amaznicos praticamente se ignoravam e seus representantes se encontravam, vez por outra, nos corredores da ONU e da OEA, ocasies estas em que aproveitavam para tratar de assuntos de interesse comum.
353

349

fbio albergaria de queiroz

ainda justificavam o rtulo de a ltima grande fronteira do homem. Por isso, escrever o captulo inacabado do Gnesis, como dizia Euclides da Cunha, continuava sendo um grande desafio, e no apenas no sentido morfolgico da acepo. Havia de fato muito a se fazer para engendrar uma cooperao qualitativamente mais ampla entre os oito ribeirinhos amaznicos. Considerando, ento, as peculiaridades da Bacia Amaznica e os mecanismos de gesto dos recursos hdricos disponveis, em que medida os grandes projetos hidroenergticos ora em curso poderiam influenciar na construo de um espao hidropoltico amaznico? Para responder a essa pergunta, devemos levar em considerao uma conjuno de fatores utilizados na projeo de cenrios hidropolticos como a multiplicidade de atores e contextos nacionais envolvidos e os possveis impactos de variveis crticas como: a composio e o comportamento das principais atividades econmicas dos ribeirinhos (por exemplo, padro tecnolgico e ritmo da expanso industrial); a demanda por energia para atender a estas atividades; o peso da hidroenergia na composio das matrizes energticas nacionais; os efeitos transfronteirios dos projetos hidrulicos planejados. E, de fato, uma anteviso do futuro prximo coloca a produo hidroenergtica como tema capaz de trazer novas nuances para as relaes internacionais amaznicas, cenrio no qual o Brasil aparece, tal qual na Bacia do Prata, como um grande protagonista ou, mais apropriadamente, como define GIDDENS (2010; p.251), um Estado axial355. Em grande medida, esse quadro resulta da urgente necessidade de expanso da matriz energtica brasileira. Vejamos por qu. Apesar de no Brasil a hidroeletricidade responder por aproximadamente 73,4% de sua produo energtica total, somente 30% (ou 78 GW) da capacidade hidreltrica estimada do pas (260 GW) foi explorada. O montante a aproveitar-se, cerca de 182 GW, representa mais do que o dobro da soma de toda a energia hoje produzida pelas usinas hidreltricas existentes em territrio nacional (AMADO, 2010; p.02). Dessa maneira, com as possibilidades de explorao energtica nas principais bacias das regies Sul e Sudeste praticamente esgotadas, a Amaznia, concentrando mais de 50% do potencial remanescente, torna-se o grande espao para a expanso da matriz hidreltrica brasileira (CASTRO e BUENO, 2006).
355

Anthony Giddens qualifica como Estado axial aquele capaz de exercer influncia significativa sobre toda uma regio. Significa dizer que quando so estveis e bem-sucedidos, tendem a exercer um efeito pacificador em sua rea circunjacente. Contrariamente, quando enfrentam dificuldades, seus efeitos diruptivos podem ultrapassar fronteiras e afet-la seriamente.

350

segurana e hidropoltica na bacia amaznica

Portanto, no surpreende que os estudos de planejamento formulados no Brasil qualifiquem como estratgica a expanso do setor hidreltrico no atendimento da demanda projetada at meados da dcada.356 Entre as obras anunciadas, esto os empreendimentos do Complexo Hidreltrico do rio Madeira que, uma vez concludos, constituiro o maior projeto de infraestrutura da Amrica Latina. Nesse sentido, vale lembrar que no se trata de tarefa das mais simples, pois o Madeira, principal afluente do Amazonas e um dos cinco rios mais caudalosos do mundo, drena pores dos territrios do Brasil (50%), Bolvia (40%), onde tem suas nascentes, e Peru (10%). Logo, como veremos adiante, qualquer obra, seja nos pases de montante ou jusante, tem o potencial de produzir externalidades multisetoriais naqueles que compartilham suas guas, sobretudo em termos ambientais, econmicos e sociais. 4.3.3 O Complexo Hidreltrico do rio Madeira e a Sndrome de Itaipu Entre os rios amaznicos com maior potencial de gerao de energia destacam-se o Xingu onde se desenvolver o projeto da UHE de Belo Monte (11.182 MW) que, construda nos moldes que vem sendo discutida, passar a ser a terceira maior hidreltrica do mundo, e o Madeira, foco de anlise desse tpico, que conta com trs grandes projetos: as usinas de Santo Antnio (3.150 MW), Jirau (3.300 MW) e Guajar-Mirim (3.000 MW), esta ltima em parceria com a Bolvia (EPE/MME, 2007; p.37; ALMEIDA e BASTOS, 2010; p.70). Como demonstra a ilustrao abaixo, as duas hidreltricas brasileiras no rio Madeira estaro bem prximas uma da outra, respectivamente, a 25 km e 115 km da cidade de Porto Velho/RO, no chamado trecho das cachoeiras, como diz o nome, um local marcado pela presena de desnveis naturais. Ainda assim, nas hidreltricas de Santo Antnio e Jirau os reservatrios sero do tipo fio dgua357 e as
Desde agosto de 2004, o planejamento energtico brasileiro funo da Empresa de Pesquisa Energtica (EPE), agncia subordinada ao Ministrio de Minas e Energia. Em 2006, a EPE concluiu o novo planejamento para o setor at 2015, o Plano Decenal de Expanso de Energia Eltrica 2006-2015. Este documento concluiu ser necessria a produo adicional de 4.000 MW de energia a cada ano para sustentar o crescimento previsto do PIB de 4,2% ao ano. Para tanto, prev que por volta de 2016, cerca de 40% da capacidade de gerao de eletricidade no pas vir das futuras barragens nos rios Madeira e Xingu. Ainda segundo o Plano, a prioridade conferida expanso da energia hidrulica justificvel, pois ela constitui uma das maiores vantagens competitivas do pas por ser produzida a partir de um recurso renovvel e com possibilidade de ser implementado pelo parque industrial brasileiro com mais de 90% de bens e servios nacionais (EPE/ MME, 2006; p.74). 357 Existem dois tipos de reservatrios: acumulao e fio dgua. Enquanto os primeiros geralmente se localizam na cabeceira dos rios, em locais de altas quedas dgua permitindo, desea maneira, um grande acmulo, as unidades a fio dgua no requerem grandes quedas dgua, mas sim, volume e velocidade.
356

351

fbio albergaria de queiroz

turbinas usadas do tipo Bulbo358, prprias para rios caudalosos, porm com pequenas quedas dgua, como o caso do Madeira:

Fonte: SWITKES (2008, p.52) Fig. 4.11: O Complexo hidreltrico do rio Madeira

importante destacar que, nesse cenrio, o objetivo das obras hidreltricas vai muito alm da gerao de energia. Elas so consideradas peas-chave para viabilizar a construo de uma grande hidrovia integrando a plancie amaznica brasileira costa peruana, o projeto angular da IIRSA para o eixo Peru-Brasil-Bolvia.359 Para tal, numa perspectiva mais ampla, alm das trs UHE citadas, est prevista uma quarta usina a ser construda na Bolvia (Cachuela Esperanza, com incio de operao estimado para 2020), o que far do rio Madeira no apenas um complexo energtico, mas tambm hidrovirio.
358 359

Esse tipo de turbina opera com a correnteza, e no com a queda dgua, o que mantm a operao constante. O Complexo Hidreltrico do rio Madeira o maior e mais caro projeto da IIRSA. O oramento final previsto gira em torno de US$ 20 bilhes. Para se ter uma dimenso desse montante, o PIB boliviano em 2007 foi de US$ 27 bilhes (SWITKES, 2008; p.26).

352

segurana e hidropoltica na bacia amaznica

Isso porque, concludo, o conjunto projetado de hidreltricas inundar as corredeiras do rio Madeira em territrio brasileiro, cerca de dezoito, alm de outros obstculos na faixa de fronteira com a Bolvia criando, ento, um grande canal com possveis desdobramentos em direo ao Pacfico ao tornar totalmente navegveis os 4.155 km at o Peru, como nos mostra a tabela abaixo: Tabela 4.1: Complexo hidrovirio aps a construo das hidreltricas no Madeira

Fonte: EIA Santo Antnio/Jirau - Tomo B, volume 1/8 (2007; p.II-70).

Da, a assertiva do Conselho Mundial de Energia (CME) de que a integrao energtica da regio constituir-se- num instrumento fundamental para que se dem passos mais ambiciosos rumo integrao econmica dos pases envolvidos (CASTRO e SANTORO, 2009; p.07). Entretanto, os citados benefcios potenciais decorrentes dessa ideia, tais como o preenchimento de vazios da Amaznia e da Cordilheira dos Andes com atividades econmicas de grande porte, no foram suficientes para evitar que La Paz externasse todo seu descontentamento com as hidreltricas no trecho brasileiro do rio Madeira, sobretudo com o fato de Braslia no ter se preocupado em consult-la previamente ignorando, dessa forma, normas internacionais que disciplinam o uso de guas que so de curso internacional. Assim, mal tendo tempo de se refazer das duras crticas feitas por setores da opinio pblica nacional que exigiam uma posio mais firme do Brasil em resposta aos transtornos causados pelo decreto boliviano que determinou o aumento do preo do gs natural acima do previsto nos contratos firmados e a nacionalizao de multinacionais que atuavam no pas, entre elas duas refinarias da Petrobrs (inclusive sendo ocupadas por tropas militares)360, o Itamaraty se viu envolto em mais
360

No dia 1 de maio de 2006, o presidente Evo Morales anunciou o decreto que determinava a nacionalizao das reservas de petrleo e gs natural exploradas por empresas estrangeiras, medida esta j ocorrida na Bolvia em duas outras

353

fbio albergaria de queiroz

um contratempo com o vizinho andino ao receber do Palcio Quemados queixas formais contra as obras de Santo Antnio e Jirau. A carta enviada ao chanceler Celso Amorim, no dia 7 de novembro de 2006, por seu equivalente boliviano, o Ministro David Choquehuanca, mencionava a preocupao que tomava conta do pas devido aos provveis impactos econmicos e ambientais das hidreltricas do rio Madeira. Na carta Choquehuanca afirmava que:
considera-se, entre os impactos provveis, a inundao do territrio boliviano como efeito dos reservatrios, o que afeta, por um lado, a existncia do bosque amaznico da bacia do Madeira, da alta riqueza em castanha e, por outro lado, as possibilidades de construo de hidreltricas para satisfazer as demandas regionais e locais de energia (apud SWITKES, 2008; p.39).

Especificamente quanto ao ltimo ponto citado, tido como questo de soberania nacional, a preocupao referia-se possibilidade das barragens brasileiras (em especial a de Jirau), tal como originalmente concebidas, submergirem a rea destinada para a construo da represa boliviana de Cachuela Esperanza no rio Beni, um dos formadores do Madeira361, tema este que j havia sido objeto de acordos bilaterais de cooperao econmica e tcnica entre os dois ribeirinhos em 1984 e 1988. Os protestos se adensaram em fevereiro de 2007 quando grupos de oposio construo das barragens, de ambos os pases, reuniramse na cidade boliviana de Cobija, na fronteira com o Acre, para redigir uma carta endereada aos presidentes Lula e Evo Morales criticando a dificuldade de participao das populaes afetadas no processo de tomada de decises e, tambm, reiterando os possveis impactos transfronteirios do Complexo Hidreltrico do rio Madeira. O documento assinado por trinta e oito representantes de comunidades e sindicatos das potenciais regies impactadas qualificou como sendo uma grave ameaa o projeto uma vez que:
... os impactos mencionados incluem a inundao de extensos territrios dos quais sobrevivemos realizando atividades de uso sustentvel, como a coleta de castanha da floresta Amaznica, a pesca e a agricultura sazonal nas margens; tambm incluem o aumento da incidncia de enfermidades, como a malria, o paludismo, dengue, dengue hemorrgica, etc.; o desaparecimento de espcies;
ocasies anteriores: 1937 e 1969. O decreto afetou cerca de 20 empresas multinacionais, entre elas a Petrobras (Brasil), a Repsol YPF (Espanha e Argentina), a British Gas e British Petroleum (Reino Unido) e a Total (Frana). Os rios Madre de Dios e Beni descem juntos ate Riberalta, na Bolvia, onde ento, um pouco abaixo de Guajar-Mirim, se encontram tornando-se o grande rio Madeira (Cf. Fig. 4.11).

361

354

segurana e hidropoltica na bacia amaznica

a extino da pesca comercial; e a expulso das populaes localizadas nos territrios inundados... (apud SWITKES, 2008; p.39).

Apesar do anncio de Lula de que os dois governos estudavam a construo de uma UHE binacional no rio Madeira, Evo Morales, demonstrando solicitude ao pleito que lhe chegara s mos, durante sua visita a Braslia, em fevereiro de 2007, insistiu para que o mandatrio brasileiro suspendesse os projetos de Santo Antonio e Jirau at que estudos adicionais mais aprofundados fossem realizados. Para agravar a situao, a aprovao pelo IBAMA do Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e do respectivo Relatrio de Impacto Ambiental (RIMA) das usinas de Santo Antnio e Jirau362 gerou muitas crticas por parte dos movimentos de oposio, sobretudo porque os prprios documentos reconheciam que o trecho do rio Madeira onde esto sendo instaladas as usinas apresenta notria biodiversidade e que a construo de empreendimentos de grande porte em ambientes como este acarreta modificaes significativas.363 De forma semelhante, soma-se aos fatos citados o reconhecimento previamente externado nos pareces oficiais do rgo, datados de maro de 2007, acerca da possibilidade de inundaes na provncia boliviana de Pando, inclusive com impactos sobre a Reserva Natural de Bruno Racua.364 No obstante a previso no EIA/RIMA de investimentos em melhorias para as comunidades que habitam as reas de influncia indireta dos projetos e em programas ambientais de controle, mitigao, compensao de impactos ede monitoramento das reas diretamente afetadas, o episdio soou como um profundo descaso, o que serviu para aguar ainda mais os nimos j exaltados. Para amenizar os descontentamentos vicinais construdos sob o argumento de que os Estados devem garantir que atividades desenvolvidas em suas jurisdies no causem danos a outros, em agosto de 2007 o Brasil concordou em iniciar as negociaes para a formao de grupos de trabalho binacionais com o objetivo de estudar os potenciais impactos de Santo Antnio e Jirau em territrio boliviano.
O licenciamento para obras dessa magnitude passa por vrias etapas at que o processo seja concludo, o que pode levar um longo tempo: a primeira a concesso da licena prvia (LP) que aprova a viabilidade ambiental do empreendimento e estabelece as condicionantes a serem cumpridas nas prximas etapas; depois, da licena de instalao (LI) que autoriza o incio das obras; e, por fim, da licena de operao (LO) que, atendidas as condies exigidas nas fases anteriores (LP e LI), autoriza, enfim, o incio das atividades. 363 Fonte: http://www.uhesantoantonio.com/files/eia/EIATomoBVolume1A.pdf. 364 Em 21 de marco de 2007, oito especialistas do IBAMA, incumbidos de avaliar as informaes tcnicas disponibilizadas no EIA/RIMA de Santo Antnio e Jirau, apresentaram um parecer de 221 pginas onde apontavam a insuficincia dos dados. Diante das falhas e inconsistncias identificadas, o grupo recomendou a realizao de um novo EIA. Entretanto, sob forte presso de setores do Governo Federal - entre eles a Casa Civil e o Ministrio de Minas e Energia - o rgo aprovou o EIA/RIMA concedendo, ento, no dia 9 de julho de 2007, a Licena Prvia ao Consrcio Furnas-Odebrecht, responsvel pela execuo da obra.
362

355

fbio albergaria de queiroz

Diante dos fatos narrados, uma questo que vem tona, consideradas as devidas peculiaridades de cada caso, se os potenciais imbrglios referentes ao Complexo do rio Madeira poderiam levar o Brasil a enfrentar problemas com a Bolvia semelhantes aos que o pas j teve com seus vizinhos platinos em relao Itaipu. Quando perguntado sobre o assunto, Glenn Switkes, diretor do escritrio latino-americano da ONGAT International Rivers e uma das vozes mais ativas no estudo dos impactos das UHE no rio Madeira, avaliou que:
Given that Bolivia has already registered official protests at Itamaraty regarding the potential transboundary impacts of the Madeira River dams, and that an interchange on technical issues has taken place, I am sure there would be repercussions if Bolivias concerns were not adequately addressed by Brazil. Of course, like any geopolitical issue, this is subject to negotiation and tradeoffs, including those concerning natural gas prices and exports. At this point, there are additional complications involving the internal relations of the central Bolivian government with the provincial governments, and there is evidence that the position of Evo Morales regarding protesting the Madeira dams has softened somewhat. Bolivian scientists are currently carrying out sophisticated sedimentation and hydrology studies (much more sophisticated than those required by IBAMA, which let these issues pass through licensing without adequate resolution), so () there may be additional technical data to support the thesis of the projects flooding Bolivia.365

Se, pois, para os grupos opositores, as hidreltricas do rio Madeira so apresentadas como ameaas capazes de provocar impactos drsticos na vida das populaes ribeirinhas (sobretudo nas comunidades indgenas), alm de alteraes sensveis no ciclo hidrolgico e na integridade biolgica da regio, por outro lado, para o governo brasileiro, elas so consideradas os pilares do projeto de expanso da oferta de energia planejada para os prximos anos, portanto, peas fundamentais no esforo para se evitar uma crise energtica em um futuro muito prximo. No toa Santo Antonio e Jirau fazem parte do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) do Governo Federal. 366
365 366

Entrevista concedida ao autor em 1/7/2008. Glenn Switkes (1951-2009) foi coordenador do estudo Muddy Waters: Impacts of Damming the Amazons Principal Tributary, publicado em 2008. A importncia destas usinas destacada nos estudos da Empresa de Pesquisa Energtica. Eles apontam que o equilbrio do sistema eltrico nacional s estar garantido com as obras de Jirau e Santo Antnio e que, mantido o ritmo de crescimento da economia nacional, h o iminente risco de uma grande presso sobre a oferta de energia caso ocorram atrasos no cronograma de execuo das obras. Concretizados os vrios projetos hidreltricos em territrio nacional, em especial nas Bacias do Amazonas e Tocantins/Araguaia, estima-se que o Brasil passar dos atuais 30% de utilizao de seu potencial hidrulico para mais de 70% at 2030. Ainda assim, apesar de sua centralidade no sistema energtico brasileiro, a construo de hidreltricas no significa a garantia de segurana energtica. De acordo com o Plano de Energia 2030

356

segurana e hidropoltica na bacia amaznica

Outro ponto usualmente lembrado como uma vantagem comparativa a favor das duas hidreltricas so os benefcios que a tecnologia de fio dgua traz ao reduzir sensivelmente a necessidade de grandes reservatrios e, consequentemente, os impactos ambientais.367 Por isso, seus defensores as qualificam como projetos estruturantes ou, em outras palavras, empreendimentos capazes de proporcionar a expanso significativa da infraestrutura na Amaznia produzindo, no mdio e longo prazo, benefcios como desenvolvimento econmico, social e tecnolgico a custos aceitveis. Dessa maneira, dadas as cartas, eis os cenrios que se projetam para os principais atores da hidropoltica amaznica. Muito embora La Paz tenha demonstrado seu descontentamento com os projetos brasileiros evocando, em seu pleito, a bandeira do ambientalismo como arma poltica, PROCPIO (2007; p.57) ressalta que, paradoxalmente, setores do legislativo e executivo bolivianos visualizam a possibilidade de um empreendimento binacional (mesmo gerando externalidades semelhantes) como uma grande oportunidade. Nesta parceria, o Brasil seria o comprador da quota boliviana excedente, a exemplo do que acontece com Itaipu, entre Brasil e Paraguai. Desenha-se ento, como descreve o autor, um cenrio de dependncia energtica que alm do gs natural, conta com a energia hidreltrica como importante varivel. Lembremo-nos, outrossim, que no jogo hidropoltico amaznico o Brasil um ribeirinho de jusante. Portanto, embora em regra esta condio lhe confira vantagens no que se refere ao regime de navegao, quanto ao aproveitamento energtico a situao inversa, pois os impactos produzidos pelas barragens a montante, desde as nascentes, repercutiro com maior densidade na quantidade, qualidade e regularidade das guas utilizadas pelos ribeirinhos de jusante. Considerando tais fatos, uma hidreltrica binacional representaria mais do que o ingresso adicional de energia, mas, antes, a gerao de dividendos estratgicos de suma importncia, como a garantia de que o Brasil poder minimizar sensivelmente as vulnerabilidades impostas pela geopoltica das guas. Com efeito, a UHE binacional de Guajar-Mirim estabelecer uma estreita interdependncia tcnica entre Cachuela Esperanza e Santo Antnio e Jirau, de forma a garantir que a explorao hidrulica nos dois
(EPE/MME, 2007), aps 2030 a expanso da oferta de eletricidade no mais poder ser atendida por hidreltricas, da j se projetar a ampliao do uso de fontes alternativas de energia como complemento base da matriz hidreltrica brasileira, como, por exemplo, a energia nuclear e elica. 367 A ttulo de comparao, Santo Antnio, com um reservatrio de apenas 270 km2, gerar 3.300 MW. J a usina de Serra da Mesa, na Bacia do Alto Tocantins, com um reservatrio de 1.784 km2 e volume de gua de 54,4 bilhes m, gera 1.275 MW.

357

fbio albergaria de queiroz

lados da fronteira ocorra, necessariamente, em coordenao funcional com o empreendimento brasileiro-boliviano que, em essncia, funcionar como um regulador da vazo do Madeira na faixa limtrofe. Assim, reduzir-se-ia a suscetibilidade brasileira a manobras inesperadas de La Paz e, por conseguinte, o risco de que os recursos hdricos sejam utilizados como moeda poltica, tal qual ocorrido em 2006 com o gs natural. Nesses termos, uma usina binacional aumentaria concretamente a margem de segurana e manobra do governo brasileiro. Tendo como referncia o cenrio descrito, o histrico dos fatos recentes recomenda cautela, especialmente se considerarmos o risco de potencializao das tenses vicinais e do dilema da insegurana em decorrncia das debilidades poltico-institucionais que marcam o espao andino, sobretudo a Bolvia, pas mais pobre e politicamente um dos mais instveis da Amrica do Sul, mas que, mesmo diante de suas limitaes, no viu constrangimentos em medir foras com o Brasil no episdio da nacionalizao das refinarias da Petrobrs. Quanto ao Peru, outro ribeirinho de montante capaz de alterar o equilbrio no Complexo Hidreltrico do rio Madeira, o Brasil, optando em fazer uso de seus recursos de soft-power, antecipou-se em propor-lhe uma parceria estratgica para a construo de seis usinas hidreltricas, especialmente no rio Madre de Dios, um dos formadores do Madeira, a fim de aproveitar o potencial energtico oferecido pela Cordilheira dos Andes, ainda pouco explorado pelo pas andino. Vale lembrar que a oportunidade de estreitar consistentemente a cooperao energtica com Lima vislumbrada desde o incio da dcada de 1990. Em 1991, o embaixador Raul Fernando Belford Roxo Leite Ribeiro endereou ao Itamaraty um ofcio com detalhes sobre os planos de expanso do setor eltrico no pas. Ressaltava que, na busca desse intento, o Governo pretendia conduzir, em parceria com o setor privado, sete projetos: as centrais hidreltricas de Gallito Ciego, Jicamarca, El Platanal, Mayua, Huaura, San Gabn e Cayacuyan. Apesar da iniciativa de abrir espao para o capital privado, o embaixador Leite Ribeiro avaliou como sendo pouco provvel haver qualquer interesse do empresariado local nos projetos, ainda que com suporte financeiro internacional. Isso porque o pas vinha atravessando uma crise no consumo de energia que repercutiu negativamente em toda a cadeia produtiva. Como dissera poca o ento Ministro de Minas e Energia do Peru, Fernando Snchez Albavera, era muito preocupante o fato de que o consumo energtico no pas fosse de apenas 512 quilowatts/hora per capita, praticamente o mesmo nvel registrado dezessete anos antes, em
358

segurana e hidropoltica na bacia amaznica

1974. Destarte, vislumbrando um terreno frtil para a consecuo dos interesses nacionais, Leite Ribeiro solicitou ao MRE que divulgasse estas notcias a potenciais interessados no Brasil, sobretudo a empresas como Mendes Jnior, Geotcnica e Odebrecht.368 Voltando ao quadro atual, v-se que, essencialmente, pouco mudou quanto situao descrita por Leite Ribeiro. O Peru no dispe dos recursos financeiros necessrios para executar grandes projetos hidreltricos sozinho e sua atual demanda por energia 4.200 MW no ano de 2010 ainda insuficiente para consumir no curto e mdio prazo os cerca de 7.000 MW iniciais a serem gerados a partir das hidreltricas aventadas. O Brasil, por sua vez, disponibilizar apoio tcnico e linhas de financiamento do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES). Em contrapartida, ter garantida a compra da energia excedente o que lhe servir como uma reserva energtica (CASTRO e SANTORO, 2009; p.07) e, por conseguinte, um importante ator gravitando em sua rbita direta de influncia, fatos que reiteram seu protagonismo como Estado axial.369 Soma-se sinergicamente s aes empreendidas pelo Brasil em seu entorno amaznico a criao, em abril de 2007, do Conselho Energtico Sul-Americano, o rgo de coordenao da UNASUL para assuntos relacionados energia. Apesar de ser debutante no cenrio sul-americano e ainda pairarem muitas dvidas quanto sua capacidade de transformar proximidade geogrfica em concertao poltica e cooperao,370 para AMADO (2010, p.11), com a UNASUL em cena, espera-se que o processo de integrao energtica proporcione ganhos reais ao conferir maior previsibilidade e segurana s relaes hidropolticas sul-americanas. Por si s um grande desafio j que as evidncias empricas demonstraram tratar-se de um tema sensvel e, raramente, isento de divergncias. Por fim, voltando s relaes de interdependncia hidrolgica do espao amaznico, os fatos apontam, portanto, o eixo formado por Peru, Brasil e Bolvia como aquele que provavelmente concentrar os principais eventos hidropolticos no mbito da maior bacia hidrogrfica do mundo. Alm do que
Ofcio ostensivo expedido pela Embaixada em Lima em 13/2/1991: MRE/AH, doc. n. 220, ENER-F06; DIC/DOC/DAM-II. Em maio de 2010, o Ministro de Minas e Energia do Peru, Pedro Snchez, anunciou que havia chegado a uma proposta de acordo com o Brasil sobre a interconexo eltrica entre os dois pases. Pelo o que fora acertado, o Peru ficaria com at 80% da energia gerada pelas hidreltricas cobertas pelo acordo. A quota remanescente seria vendida ao Brasil. Acordou-se tambm que as centrais eltricas e as linhas de transmisso construdas no Peru, ao trmino do perodo de concesso (30 anos), seriam transferidas sem qualquer custo ao pas andino (Fonte: http://www.observatoriobrasil.com/2010/05/peru-y-brasil-llegan-aun-acuerdo-de-interconexion-electrica/#more-283). 370 O Tratado Constitutivo da UNASUL, aprovado durante a Reunio Extraordinria de Chefes de Estado e de Governo, realizada em Braslia, em 23 de maio de 2008, determinou ser necessria a ratificao por pelo menos nove dos doze Estadosmembros para conferir-lhe personalidade jurdica prpria, o que aconteceu no dia 1 de dezembro de 2010, quando ento o Uruguai depositou seu instrumento de ratificao. Assim, ao fim de 2010, eram nove os pases que haviam externado definitivamente seu consentimento: Argentina, Bolvia, Equador, Guiana, Peru, Venezuela, Chile, Suriname e Uruguai.
368 369

359

fbio albergaria de queiroz

j fora at aqui citado, projetos de natureza transnacional como a Iniciativa MAP (Madre de Dios, Acre e Pando), ao refletir as preocupaes externadas pelas populaes ribeirinhas desses trs pases quanto aos possveis impactos causados por grandes empreendimentos hidrulicos, acabam confirmando o papel protagnico a ser exercido por este espao estratgico na conformao das relaes hidropolticas amaznicas.371 4.4 A hidropoltica amaznica na escala BAR Os eventos aqui narrados denotam uma importante diferena entre as duas principais bacias hidrogrficas sul-americanas, distino essa fundamental para compreendermos a evoluo do cenrio hidropoltico no universo de pesquisa analisado. Enquanto na Bacia do Prata as relaes entre os ribeirinhos eram muito intensas e constituam a principal fora motriz a moldar a construo de um espao hidropoltico no Cone Sul, na Bacia Amaznica, de meados do sculo XIX at os anos 70 do sculo XX, em um contexto marcado por contatos esparsos e irregulares entre os pases amaznicos, a intruso de atores exgenos foi considerada a principal ameaa ao equilbrio e segurana da sub-regio. E foi em torno dessa constatao que surgiu a maior parte dos movimentos de securitizao referentes hidropoltica durante este recorte temporal. Viu-se que, a partir de 1850, com as investidas de Matthew F. Maury, intensificou-se a campanha nos EUA pressionando o Brasil pela abertura do Amazonas navegao. Paralelamente, as legaes norte-americanas no Rio de Janeiro, enviadas especialmente para tratar do assunto, reforavam s-la uma medida vital para os interesses de Washington. Ainda assim, para efeitos de ilustrao, ao alocarmos na escala BAR372 os acontecimentos ocorridos na Bacia Amaznica no perodo, verificamos que os episdios envolvendo brasileiros e norte-americanos, como a troca de declaraes entre os principais atores securitizadores, encontram-se no nvel de intensidade -1 (demonstrao de discordncia por meio de expresses verbais moderadas), quando muito no nvel -2 (demonstrao de hostilidade por meio de fortes expresses verbais, mormente por parte dos EUA), mas, em ambos os casos, sem maiores repercusses.
Reunindo representantes da comunidade epistmica, da sociedade civil organizada, de ONGs e de instncias governamentais de diversas esferas administrativas desde 1999, a Iniciativa MAP tem como um de seus objetivos promover a gesto eficiente dos recursos hdricos transfronteirios da Amaznia Sul-Ocidental, regio formada pelo Acre e pelos departamentos de Madre de Dios, no Peru, e Pando, na Bolvia. 372 Cf. quadro 2.4.
371

360

segurana e hidropoltica na bacia amaznica

Uma explicao para que esse quadro, ao longo de 16 anos (18501866), no tenha desencadeado aes hostis mais intensas apresentada por BUENO e CERVO (2002; p.115). Eles avaliam que os desentendimentos eram ocasionais, pelos quais tinham maior responsabilidade certos agentes insolentes, e faziam parte de um jogo poltico que no apresentava grandes riscos. Isso porque era de bom alvitre super-los por uma srie de motivos, dentre os quais, o fato de que o comrcio bilateral era o maior no continente e a entente cordiale Brasil-Estados Unidos fortalecia o equilbrio de poder Europa-Amrica, uma das metas externas comuns. Se os argumentos citados relativizam os acontecimentos, por outro lado, no nos esqueamos que o irromper da Guerra de Secesso foi determinante para tal, pois os esforos antes concentrados na abertura do Amazonas e na colonizao da Hileia deslocaram seu foco, como era esperado, para o candente conflito poltico interno. Seria, ento, possvel que a situao tivesse outro desfecho caso a guerra civil nos EUA houvesse sido postergada? Seja como for, o emblemtico decreto imperial de 1866 promoveu a dessecuritizao do tema agradando tanto a brasileiros como a americanos e, se alocado na escala BAR, estaria no nvel 4, aquele que melhor lhe descreve (fim imposio de restries econmicas; estabelecimento de redes comuns de transporte ou de comunicao). Passadas pouco mais de oito dcadas desde que o imbrglio fora superado, chegamos primeira metade do sculo XX testemunhando que o transcurso do tempo no havia alterado a natureza das ameaas e, tampouco, as relaes entre os pases amaznicos que, tal como antes, continuavam tmidas e episdicas, em boa medida devido s peculiaridades do espao circunscrito pela grande Bacia - imenso, escassamente povoado e economicamente atrasado - o que muito contribuiu para a perpetuao de um quadro de fragmentao (RICUPERO, 1984; p.185). Soma-se a isso o fato de que o Brasil, buscando consolidar-se como o grande Estado axial sul-americano, ainda que reconhecesse o significado da Bacia Amaznica para sua segurana, tinha como principal preocupao a relao com a Argentina, com quem se adensava perigosamente a disputa pela hegemonia no Cone Sul, situao esta no replicada com nenhum ribeirinho no mbito do Subcomplexo de Segurana Andino. A Bacia Amaznica s viria a figurar novamente na agenda externa sub-regional (e nacional) quando a UNESCO props a criao do Instituto Internacional da Hileia Amaznica em 1948 e, mais especificamente quanto hidropoltica, em 1967, com o Instituo Hudson e o projeto dos Grandes Lagos Amaznicos.
361

fbio albergaria de queiroz

Assim sendo, observa-se que, quanto ao caso do IH, o Brasil atuou como a principal voz de oposio ao alvitrado projeto enquanto Colmbia, Peru e Bolvia, contrariamente, demonstravam simpatia pela ideia j que, uma vez consumada, lhes ofereceria muitos benefcios e, comparativamente, poucos inconvenientes. Por fim, acabou prevalecendo a posio brasileira com a destacada atuao do parlamento (sobretudo da bancada do MDB), das Foras Armadas, do Ministrio do Interior e do Ministrio das Relaes Exteriores, principais atores securitizadores no episdio. Em geral, o teor das declaraes proferidas era marcado por um tom notadamente assertivo, o que as coloca no nvel de intensidade -2 da escala BAR (demonstrao de hostilidade por meio de fortes expresses verbais).373 Embora a questo tenha sido resolvida sem maiores alardes, ela trouxe implicaes paradigmticas. Ao longo do perodo descrito, o inferno verde, recortado pelo maior sistema fluvial do planeta, teve mais fora para dividir e isolar do que para integrar. Cientes da necessidade de adotar uma nova abordagem que lhes permitissem afirmar sua soberania sobre este espao e, concomitantemente, tratar dos problemas que surgissem de maneira continuada e integrada, os pases amaznicos, sob a liderana brasileira, estabeleceram as coordenadas de um processo de cooperao sem precedentes na sub-regio. Tivemos, ento, o resultante desenlace de dois eventos alocados no nvel de intensidade 6 da escala BAR (formao de grandes alianas estratgicas): a assinatura do TCA e, vinte e quatro anos depois, a criao da OTCA. No entanto, embora identifiquemos nessas iniciativas o corolrio de um regime de cooperao, no que tange especificamente aos recursos hdricos pouco foi feito, apesar de sua importncia ser reiteradamente lembrada nas declaraes formais produzidas pelas instncias criadas no mbito do multilateralismo amaznico. E aqui se v outra grande diferena em relao ao subsistema platino. Tanto o Tratado da Bacia do Prata (1969) como o Pacto Amaznico (1978) foram concebidos como acordos-quadro ou, em outras palavras, bases instrumentais a partir das quais seriam criados mecanismos jurdicos mais elaborados. No entanto, quando comparamos a evoluo dos dois subsistemas, observamos que no Cone Sul se desenvolveu uma sistematizao normativa com densidade prpria, voltada exclusivamente para tratar de questes ligadas aos recursos hdricos platinos.
373

interessante notar que apesar do perodo compreendido entre 1850 e 1967 abrigar os principais eventos ligados aos usos dos recursos hdricos amaznicos como uma questo de segurana, nenhum deles encontra-se alocado no eixo mais conflitivo da escala BAR (-3 a -7).

362

segurana e hidropoltica na bacia amaznica

Por sua vez, no cenrio hidropoltico amaznico no houve um processo evolutivo semelhante, seja em quantidade, seja em qualidade. Mesmo diante da reconhecida necessidade de se promover uma institucionalizao legal capaz de orientar aes em favor da gesto dos recursos hdricos compartilhados, o quadro manteve-se praticamente inerte, limitado aos cinco artigos do TCA que deliberam sobre o tema (art. II; III; V; VI e X), reflexo da persistente modorra que marcou boa parte do multilateralismo amaznico. A par dessas constataes e antes de definirmos o status taxonmico da Bacia Amaznica, lembremo-nos que, tal qual em um Complexo Regional de Segurana, um CH/CHS definido pela intensidade das aes e relaes entre suas unidades integrantes. Dentre outras caractersticas, significa dizer que ainda que haja uma interdependncia derivada das conexes estabelecidas entre aqueles que compartilham os recursos hdricos de um sistema hidrogrfico, nem sempre as dinmicas resultantes convergiro na formao de um CH/CHS. E nessa situao que se enquadra a maior bacia hidrogrfica do mundo. Isso porque, considerados esses adendos conceituais e os principais eventos que marcaram a hidropoltica amaznica, sobretudo a partir da celebrao de seu acordo marco, o TCA, as inferncias obtidas nos levam a concluir que apesar de haver relaes de interdependncia que permitem ao observador visualizar uma potencial regio hidropoltica, especialmente quanto explorao hidroenergtica e hidroviria, ainda assim no h nelas densidade suficiente para se pensar nessa regio como um CH/CHS plenamente constitudo. Portanto, aplicando analogicamente a tipologia criada por BUZAN e WVER (2003; p.491) temos, no caso da Bacia Amaznica, um arranjo estrutural definvel como sendo um protocomplexo hidropoltico.374

374

Cf. cap. 1, seo 1.3.1.

363

Consideraes Finais

Os argumentos discorridos ao longo destas pginas ratificaram a premissa apresentada logo na introduo do livro, ou seja, de que a relao hidropoltica/segurana encontra-se fortemente associada aos vnculos de interdependncia que se estabelecem entre aqueles atores que compartilham os recursos de um sistema hidrogrfico e/ou so impactados pelas externalidades resultantes de seu uso, constatao que fortalece, igualmente, a referenciada ligao com a adjacncia (territorialidade) e, logo, com a ideia dos CRS/CH/CHS. Rememorando, ento, a observao feita por BUZAN e WVER (1998; p.199) de que a lgica da hidropoltica is largely about subsets of actors that are highly interdependent in the face of one river system, os estudos de caso propostos demonstraram a aplicabilidade neste campo de estudo da premissa construtivista de que a identificao de ameaas bem como a construo de identidades entre os atores que integram estes espaos comunais resultam de interaes sociais contnuas baseadas em estmulos cognitivos originados, mormente, das relaes de amizade/inimizade estabelecidas entre eles. Por conseguinte, sendo a hidropoltica um processo social cognitivo e multissetorial, exatamente como a natureza das interaes que surgem na rea da segurana em sua abordagem mais abrangente, o instrumental terico-conceitual fornecido pela Escola de Copenhague apresentou-se adequadamente para descrever como as relaes binomiais gua-segurana/ conflito-cooperao ocorridas nas Bacias Platina e Amaznica foram e so percebidas no contexto do CRS da Amrica do Sul.
365

fbio albergaria de queiroz

Ainda com base nas contribuies da Escola de Copenhague v-se, pois, o CRS da Amrica do Sul como o nvel subsistmico internacional (uma regio territorialmente coerente formada por dois ou mais Estados); as Bacias Platina e Amaznica como sub-regies (espaos constitudos por mais de um Estado, porm por um nmero menor do que o total de Estados da regio do qual so partes); os Estados ribeirinhos como as unidades e as ONGATs e OIs, as comunidades riprias, as burocracias especializadas, lobbies, grupos de presso e comunidades epistmicas na condio de subunidades (grupos organizados capazes de influenciar o comportamento das unidades). Como resultado, o quadro conceitual utilizado permitiu-nos verificar: o papel das ideias compartilhadas como guia para a agncia de importantes atores, como policy-makers e decision-makers; o arranjo entre as unidades integrantes das bacias hidrogrficas a partir dos processos interativos de formao de identidades, sobretudo entre os Estados ribeirinhos, comprovadamente os principais atores da hidropoltica platina e amaznica; a influncia da hidropoltica na distribuio de poder entre eles; a extenso da influncia exercida pelas subunidades e, por conseguinte; a maneira como os movimentos de securitizao/dessecuritizao atinentes ao tema foram concebidos e apresentados ao pblico-alvo. Munido dessas informaes retomemos, ento, o problema de pesquisa para o qual o estudo buscou respostas. Considerando-se a hiptese relacional direta de que quanto maior for o grau de interdependncia hidrolgica entre os atores que compartilham as guas de um sistema hidrogrfico tanto maior ser a probabilidade de formao de CH/CHS, houve no mbito das duas principais bacias hidrogrficas sul-americanas dinmicas hidropolticas intensas a ponto de poder-se vislumbrar a constituio de tais estruturas? A resposta sim e no! No caso da Bacia do Prata as inferncias demonstraram haver uma profunda interdependncia hidrolgica que remonta ao sculo XIX e que, indiscutivelmente, conecta os cinco ribeirinhos em um enredo multissetorial altamente politizado. Tomando como referncia um recorte temporal mais recente v-se que, se o perodo crtico compreendido entre 1960 e 1978 foi marcado por um contexto de potencial conflito e desconfianas mtuas, cenrio que indicou haver no Cone Sul um CHS ligado, sobretudo, ao (des)equilbrio de poder sub-regional, a partir dos anos 1980, aps o entendimento tripartite em torno dos projetos de Corpus e Itaipu, ocorreu uma significativa remoo desses constrangimentos e antagonismos, fazendo da hidropoltica antes o piv de controvrsias um importante fator agregador.
366

consideraes finais

Em outras palavras, significa dizer que houve uma lenta, porm progressiva, e bem-vinda, dessecuritizao de um tema notadamente sensvel nas relaes internacionais da Amrica do Sul. Como resultado, o que era um CHS transformou-se em um CH estvel, ainda constitudo por relaes de intrnseca interdependncia, tal como antes, mas, desta vez, administradas por mecanismos de gesto compartilhada que tem propiciado resultados positivos. A partir de ento, reconhecida a existncia do Complexo Hidropoltico do Prata, v-se que nesta anarquia estruturacionista socialmente construda temos uma lgica kantiana a guiar as interaes entre suas unidades constituintes, ou seja, com o comportamento dominante sendo moldado pela cooperao e com os eventuais desentendimentos que surgem sendo resolvidos por meio dos mecanismos usuais de negociao da esfera poltica. Logo, a institucionalizao normativa destas prticas e ideias resultou em um jogo de soma positiva, em que os benefcios da cooperao influenciaram diretamente a forma como os ribeirinhos se percebiam em um contexto em que agentes e estrutura se constituem mutuamente. Comprovam essa mudana perceptiva em meio a um quadro prevalecente de profunda interdependncia fatos como as negociaes entre os outrora rivais Brasil e Argentina para a construo das UHE binacionais de Garabi e Panambi, na fronteira entre o Rio Grande do Sul e as provncias de Misiones e Corrientes, ou o acordo de intercmbio energtico entre os dois pases, instrumento que j viabilizou a cesso de energia brasileira por emprstimo ao vizinho platino (devolvida sem prejuzo ao sistema eltrico brasileiro) (AMADO, 2010; p.10). Por sua vez, quanto Bacia Amaznica, mesmo com todos os superlativos que costumam qualific-la, as inferncias demonstraram no haver, at o momento, uma estrutura descritiva anloga identificada na Bacia do Prata mas, sim, uma espcie de arranjo antepositivo definvel como sendo um proto-complexo hidropoltico: regio com relaes de interdependncia hidrolgica visveis, contudo, ainda sem densidade forte o suficiente para que se possa visualiz-la como um CH/CHS plenamente constitudo. Em sntese, a demora em cristalizar-se na Bacia Amaznica um processo semelhante ao observado no Prata se deve a uma combinao de circunstncias, dentre as quais: a descontnua e esparsa ocupao humana/econmica deste espao; os contatos, via de regra, episdicos e pouco substanciosos entre os ribeirinhos amaznicos; a origem majoritariamente exgena das ameaas hidropolticas; os descompassos
367

fbio albergaria de queiroz

de um multilateralismo frgil e letrgico e a consequente apatia no desenvolvimento de um arcabouo normativo prprio para a gesto dos recursos hdricos compartilhados.375 Temos, ento, o Complexo Hidropoltico do Prata e o Protocomplexo Hidropoltico Amaznico como estruturas integrantes do CRS da Amrica do Sul, contudo, com ontologias distintas j que, diferentemente dos Complexos e Subcomplexos de Segurana, que so mutuamente excludentes, os arranjos hidropolticos, por suas caractersticas geogrficas singulares, no o so. Por isso, termos, por exemplo, o Brasil sendo parte integrante tanto do Complexo Hidropoltico do Prata como do Proto-complexo Hidropoltico Amaznico. Por fim, dado o exposto, faz-se necessrio abrir espao para um breve adendo de ordem metodolgica. A imprevisibilidade presente em anlises essencialmente conjunturais, tal qual a proposta desse livro, pode conduzir a dificuldades inerentes prpria natureza desse tipo de abordagem, como no conseguir apontar tendncias de longa durao, o que exige que o pesquisador exera permanente papel de observador das foras que movem e do forma s relaes internacionais. Dito isto, dois fatores se sobressaem como variveis que podem agregar novas nuances ao estudo da hidropoltica, mas que, nessa investigao, no foram abordados por questes metodolgicas e operacionais: os efeitos das mudanas climticas sobre a quantidade e a qualidade dos recursos hdricos e a atribuio de valor gua utilizada na produo de bens para exportao: a chamada gua virtual. Vamos, ento, a algumas sucintas consideraes acerca dos temas citados. Primeiramente, unssona a assertiva de que compreender os riscos inerentes s mudanas climticas constitui um dos eixos permanentes da agenda temtica do sculo XXI e, igualmente, um dos assuntos mais complexos pelos quais perpassam as relaes internacionais contemporneas. Contudo, considerar os efeitos das mudanas climticas, por exemplo, na hidropoltica, pode nos trazer certas limitaes investigativas. Isso porque as previses fornecidas pela comunidade epistmica acerca destes efeitos, em geral, apontam para consequncias de longo prazo, o que por sua vez no contribui para que os problemas sejam tratados como securitizveis, pois, como atestam BUZAN et al. (1998), o
375

A qualificao das principais inferncias causais que explicam porque as duas bacias so assim tipificadas resultaram da aplicao da Escala BAR e, como visto, foram apresentadas ao fim do captulo terceiro e, especialmente, do quarto, onde tambm se fez uma anlise comparada entre esses dois sistemas hidrogrficos. Por isso, para evitar repeties desnecessrias, no h o intento de aqui reproduzi-las novamente, mas to somente trazer uma sntese e, complementarmente, algumas observaes pontuais ainda no apresentadas.

368

consideraes finais

que crtico para a agenda poltica decisria no o fato de uma ameaa ser real ou apenas especulao, mas se ela urgente. Ademais, embora os modelos cientficos venham aumentando substancialmente sua preciso e capacidade preditiva quanto aos efeitos das mudanas climticas, ainda pairam incertezas sobre o grau de sua extenso. Esta observao importante porque ao trabalhar-se com conjecturas e evidncias incompletas corre-se o risco de reproduzir os possveis erros dos modelos utilizados nas inferncias obtidas comprometendo, assim, os resultados da investigao cientfica. Logo, torna-se mais segura a anlise daqueles casos em que os efeitos das mudanas climticas j se fazem sentir, como, por exemplo, no conflito tnico que devastou Darfur, no oeste do Sudo, episdio rotulado por GIDDENS (2010; p.251) de conflito de subsistncia. Embora o ocorrido em Darfur seja resultado de um complexo enredo, tal situao, chamada de a primeira guerra da mudana climtica, teve no ressecamento do Lago Chade um dos fatores que contriburam para ensejar uma migrao massiva que acabou resultando em intenso derramamento de sangue. V-se, neste caso, o real impacto das mudanas climticas na oferta de um recurso indispensvel subsistncia de comunidades que j vivem em situao de penria e extrema pobreza. 376 A China representa outro caso em que a vulnerabilidade quanto aos efeitos da mudana climtica na hidropoltica j foi cientificamente comprovada e oficialmente admitida pelo alto escalo governamental. Uma srie de relatrios encomendados pelo governo apontou uma reduo de mais de 20% no nvel das geleiras que abastecem os principais rios do pas, uma ameaa que compromete gravemente o abastecimento de milhes de pessoas, bem como o projeto chins de elevar a proporo de energia eltrica gerada a partir de fontes renovveis para 16% at 2020 (GIDDENS, 2010; p.271). Apesar das reservas feitas, sejam em cenrios prospectivos ou reais, considerar as vulnerabilidades no apenas s mudanas climticas, mas tambm a outras ameaas que elas venham a acentuar como a escassez hdrica, a alterao no regime de evaporao fluvial ou o degelo dos glaciares que alimentam alguns dos principais rios do mundo desde tempos imemoriais uma preocupao que se encontra intimamente
376

O conflito tnico em Darfur levantou um srio debate no mbito da Organizao das Naes Unidas sobre como as mudanas climticas associadas a grandes catstrofes, como a escassez de gua em regies desrticas e semidesrticas, podero provocar conflitos armados. De acordo com dados do ACNUR, o Alto Comissariado das Naes Unidas para os Refugiados, esses fatores conjugados faro com que quadros como o de Darfur, onde a oferta de recursos vitais menor que a demanda, provoquem, at 2020, o deslocamento de um contingente estimado em 50 milhes de pessoas para alm das fronteiras nacionais (Fonte: http://www.istoe.com.br/reportagens/32366_ASSIM+CAMINHA+A+HUMANIDADE).

369

fbio albergaria de queiroz

ligada a alta poltica internacional e, por conseguinte, agenda de segurana de diversos atores das relaes internacionais nos vrios nveis de anlise em que interagem: do local ao global. De igual maneira, considerar a gua virtual como objeto de anlise traz aspectos relevantes ao debate, mas, igualmente, dificuldades, como, por exemplo, incorporar ao preo final de um bem os exatos custos relacionados ao uso da gua durante as vrias etapas do processo produtivo ou a necessidade de ter que contar com o auxlio de mecanismos e modelos quantitativos sofisticados para precisar o volume utilizado. Essencialmente, virtual water, termo cunhado em 1993 por John Anthony Allan, diz respeito ao comrcio indireto da gua envolvida no processo produtivo de bens industriais e, especialmente, de commodities agrcolas. 377 Embora a concepo seja simples, como dito, existe uma grande complexidade para sua aferio emprica. Tal qual esquematicamente demonstrado na figura abaixo, v-se que h um conjunto substancial de aspectos que incidem sobre estas estimativas:

Fonte: CARMO et al. (2007; p.86)

377

Ao observar as muitas crticas feitas por Gideon Fishelson (1937-1995), professor e pesquisador da Universidade de Tel-Aviv, ao governo de Israel pelo uso excessivo de gua na produo de frutas ctricas exportadas Unio Europeia, J. A. Allan comeou a pesquisar o volume de recursos hdricos utilizado na produo de certos bens. Ao final, ele concluiu que pases que sofrem com o problema de escassez deveriam importar grandes quantidades de bens cuja produo fosse intensiva em uso de gua como uma forma de atenuar as presses exercidas sobre seus sistemas hidrogrficos. Em maro de 2008, Allan foi agraciado com o Stockholm Water Prize por sua reconhecida contribuio ao estudo das relaes entre a produo agrcola, o uso da gua e os processos polticos e econmicos envolvidos.

370

consideraes finais

O tema assumiu maior notoriedade em 2002, quando um grupo de especialistas, em parceria com o Institute for Water Education da UNESCO, realizou um trabalho de identificao e quantificao dos fluxos de comrcio de gua virtual entre vrios pases, ento divididos em importadores e exportadores de recursos hdricos (HOEKSTRA e HUNG, 2002). Considerando-se, pois, que se gasta em mdia 16000 litros de gua para se levar mesa um quilo de carne bovina, 1000 litros para produzir um litro de leite, 140 litros para uma xcara de caf, 900 litros para um quilo de milho, 1350 litros para um quilo de trigo378, no constitui tarefa difcil inferir-se o porqu de J. A. Allan ter apontado a importao destes e de outros bens como alternativa para atenuar a presso hdrica em regies que sofrem de escassez, como o Oriente Mdio. Para o desenho de pesquisa apresentado no estudo da hidropoltica, o principal dividendo a ser auferido com a incorporao desse conceito estaria em verificar em que medida o comrcio internacional de bens intensivos em uso de recursos hdricos seria capaz de estabelecer sobreposies verticais (entre o Complexo/Proto-complexo e potncias exgenas a eles) e/ou horizontais (intra e inter Complexos/Proto-complexos) abrindo, assim, espao para novas possibilidades e conexes inditas ao irromper-se, por exemplo, o limiar da adjacncia. Essa perspectiva interessante, sobretudo, para a Amrica do Sul, grande exportadora de commodities e um dos maiores reservatrios de gua doce do mundo. Caro leitor, colocadas tais observaes, chegamos ao fim de nossa jornada esperando que essas pginas, construdas sob cuidadosa pesquisa emprica, tenham trazido uma contribuio ao campo de estudo, ainda que pequena. Dado o crescente espao que a hidropoltica vem ganhando nos mais variados fruns de discusso almeja-se que esse livro seja, antes, um convite reflexo aos que desejam entender e pensar o papel dos recursos hdricos no complexo mosaico temtico das relaes internacionais.

378

Fonte: http://www.waterfootprint.org/?page=files/home

371

Referncias Bibliogrficas

ADLER, Emanuel. Seizing the middle ground: constructivism in world politics. European Journal of International Relations, v.3, n.3, 1997. ___. Constructivism and International Relations. In: CARLNAES, Walter, RISSE, Thomas, SIMMONS, Beth (eds.). Handbook of International Relations. London: SAGE Publications, 2006, p.95-118. ADLER, Emanuel; BARNETT, Michael (eds.). Security Communities, Cambridge, 1998. ALEMAR, Aguinaldo. Geopoltica das guas: o Brasil e o Direito Internacional Fluvial (2006). Tese (doutorado em Geografia). Programa de Ps-Graduao em Geografia da Universidade Federal de Uberlndia, UFU, Minas Gerais, 271 p. ALLAN, J.A. The Middle East water question. Hydropolitics and the global economy. London: I. B. Tauris & Co., 2001. ___. Water resources in semi-arid regions: real deficits and economically invisible and politically silent solutions. In: TURTON, A.R. and HENWOOD, E. (eds.). Hydropolitics in the developing world: A southern African perspective, p. 23-36. Pretoria: African Water Issues Research Unit (AWIRU), 2002.

373

fbio albergaria de queiroz

ALLOUCHE, Jeremy. A source of regional tension in Central Asia: the case of water. In: CP 6: The Illusions of Transition: which perspectives for Central Asia and the Caucasus? Graduate Institute of International Studies (IUHEI). Geneva, Switzerland, 17 March 2004; p.92-104. ALMEIDA, Ronaldo de; BASTOS, Wanderley Rodrigues. Projeto da Iniciativa de Integrao da Infra-estrutura Regional Sul Americana (IIRSA), Programa de Acelerao do Crescimento (PAC): O complexo hidreltrico do rio Madeira. T&C Amaznia, ano VIII, nmero 18, 1 semestre de 2010. AMADO, Andr. Energia. Artigo apresentado no II Seminrio de Alto Nvel sobre Poltica Externa. FUNAG/MRE, Braslia, 16-17 de maro de 2010. ANA - Agncia Nacional de guas. Bacias brasileiras do Rio da Prata: avaliaes e propostas. Braslia: Agncia Nacional de guas, 2001. Disponvel em: http://www5.prossiga.br/recursoshidricos/pdf/ relprata.pdf. ___. Geo Brasil: componente de srie de relatrios sobre o Estado e perspectivas do meio ambiente no Brasil. Braslia: MMA/ANA/ PNUMA, 2007. ANAIS. Cmara dos Deputados. Sesso de 23 de Abril de 1864. Disponvel em: http://imagem.camara.gov.br/dc_20b.asp. ANDERSEN, Sigrid. Geopoltica e energia na Bacia do Prata: o caso emblemtico de Itaipu. S/D. Disponvel em www.nilsonfraga.com.br/ anais/ANDERSEN_Sigrid.pdf. Acesso em 4 de julho de 2010. ANDERSON, Benedict. Imagined communities: reflections on the origin and spread of nationalism. London: Verso, 1983. ANTIQUERA, Daniel de Campos. A Amaznia e a poltica externa brasileira: anlise do Tratado de Cooperao Amaznica (TCA) e sua transformao em organizao internacional (1978-2002). 2006. Dissertao (Mestrado em Relaes Internacionais). Programa San Tiago Dantas, Convnio PUC-SP/UNESP/UNICAMP. Campinas.

374

referncias bibliogrficas

___. Cooperao e defesa na Amaznia: Mudanas no tratamento da defesa no mbito do Tratado de Cooperao Amaznica (TCA) (19782008). Trabalho apresentado no encontro da Latin American Studies Association (LASA), Rio de Janeiro, 11-14 junho de 2009. ANTUNES, Claudia. Giovanni Arrighi, o terico das transies entre potncias (1937-2009). Poltica Externa, Vol. 18, n.2, 2009, p.163-170. ARANIBAR, Antonio. La OTCA, algunas claves de su evolucin histrica. Relatrio de Consultoria. Braslia, 2003. ARAUJO, Jos Tavares. Infraestrutura e integrao regional: o papel da IIRSA. In: Poltica Externa, Vol.18 [3], 2010, p.33-48. ARMITAGE, Richard; NYE, Joseph S. A smarter, more secure America. In: CSIS (Center for Strategic and International Studies) Commission on Smart Power. Disponvel em <http://csis.org/publication/smater_ more_secure_america>. 2007. ARON, Raymond. Paz e Guerra entre as Naes. Braslia: UnB, 1986. AUSTIN, J. L. Quando dizer fazer: palavras e ao. Porto Alegre: Artes Mdicas, 1990. AYERBE, Luis Fernando. Bush e Obama: estratgias e concepes do uso do poder na Amrica Latina. Poltica Externa, Vol. 18, n.2, 2009, p.115128. AYOOB, Mohammed. The Third World Security Predicament: State Making, Regional Conflict and International System. Boulder and London, 1995. BACKHEUSER, Everardo. Problemas do Brasil (Estrutura Geopoltica). O Espao. Rio de Janeiro: OMNIA, 1926. BALDWIN, David. Security Studies and the End of the Cold War. World Politics, vol. 48, n 9, 1995. BARBOZA, Mario Gibson. Na diplomacia o trao todo da vida. Rio de Janeiro: Record, 1992.
375

fbio albergaria de queiroz

BEATON, Leonard. The reform of power: a proposal for an international security system. London: Chatto and Windus, 1972. BECKER, Bertha K. Amaznia: geopoltica na virada do III milnio. Rio de Janeiro: Garamond, 2004. BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola; PASQUINO, Gianfranco. Dicionrio de Poltica. 4 edio, vol. 1(A-J). Braslia: Editora UnB, 1998 BOOTH, Ken. Security and Emancipation. Review of International Studies, vol. 17, n. 4, 1991. BOUGUERRA, Mohamed. As batalhas da gua: por um bem comum da humanidade. Rio de Janeiro: Vozes, 2004. BRANDO, Maria Helena Nagamine. Introduo a anlise do discurso. ed. 2. Campinas, SP: Editora da Unicamp, 1993. BRASIL, Ministrio das Relaes Exteriores. Discurso do Presidente Jos Sarney por ocasio da instalao do Conselho Superior de Poltica Nuclear em 24/01/1989. Arquivo de Antecedentes/MRE, ENER L, Circular Postal n. 9535, 1989; p.03. BRASIL. Poltica de Defesa Nacional. Decreto n 5.484, de 30 de junho de 2005. BRIGAGO, Clvis; PROENA JNIOR, Domcio. Concertao Mltipla: A Insero Internacional de Segurana do Brasil. Rio de Janeiro: Francisco Alves Editora S.A, 2002. BRUNDTLAND, Gro Halem. Nosso Futuro Comum. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1988. BUENO, Clodoaldo; CERVO, Amado Luiz. Histria da poltica exterior do Brasil. 2. ed. Braslia: UnB, 2002. BULL, Hedley. The Anarchical Society: A study of Order in World Politics. New York: Columbia University Press, 1977. Butts, K. The strategic importance of water. In: Parameters. Spring, 6583, 1997.
376

referncias bibliogrficas

BUZAN, Barry. People, States and fear: an agenda for international security in the post-Cold War era. Chapel Hill: University of North Caroline, 1991. ___. National Security in the Post-Cold War Third World, Strategic Review for Southern Africa, 16:1, 1994, p.1-34. ___. International Security and International Society, In: FAWN, Rick; LARKIN, Jeremy (eds.), International Society After the Cold War: Anarchy and Order Reconsidered. London: Macmillan, 1996, p.261-287. ___. The United Nations and the Great Powers: World Politics in the Twenty-First Century. Cambridge: Polity Press, 2004. BUZAN, Barry; LITTLE, Richard; JONES, C. The logic of anarchy: neorealism to structural realism. New York: Columbia University Press, 1993. BUZAN, Barry; HERRING, E. The Arms Dynamic in World Politics. Boulder: Lynne-Rienner, 1998. BUZAN, Barry; WVER, Ole; DE WILDE, Jaap. Security: a new framework for analysis. Boulder and London: Lynne Rienner Publishers, 1998. BUZAN, Barry; WVER, Ole. Slippery? Contraditory? Sociologically Untenable? The Copenhagen School Replies. Review of International Studies, vol.23, n.2, 1997. ___. Regions and Powers: The Structure of International Security. Cambridge: Cambridge University Press, 2003. BUZAN, Barry; LITTLE, Richard. Why International Relations has failed as an intellectual project and what to do about it. Millennium, 30 (1), 2001, p. 19-39. BYERS, Michael. Customs, Power and the Power of Rules: International Relations and Customomary International Law. Cambridge: Cambridge University Press, 1999.

377

fbio albergaria de queiroz

CABRAL, Bernardo. O Grande Lago Amaznico e o Hudson Institute. Discurso do Deputado Federal, Bernardo Cabral, proferido no Grande Expediente, na qualidade de lder do MDB, na Sesso Ordinria do dia 12 de fevereiro de 1968 da Cmara dos Deputados em Braslia. In: RBPI, op.cit.; 1968, p.148-165. CALASANS, Jorge Thierry. Le concept de ressource naturelle partage application aux ressources en eau : lexemple de lAmerique du Sud. Thse de doctorat. Universit Paris I, 1996. Septentrion Presses Universitaries, 1998. CALDAS, Ricardo Wahrendorff. A Poltica Externa do Governo Kubitschek. Braslia: Thesaurus, 1996. CAMARGO, Felisberto E. Recursos naturais e humanos da Amaznia. Revista Brasileira de Poltica Internacional. Ano XI, n. 41/42, p.84-100, Mar./Jun. 1968. CAMILION, Oscar. As Relaes entre o Brasil e a Argentina no Mundo Atual. Revista Brasileira de Poltica Internacional, Ano XII, n. 45/46, p.26-43, Mar/Jun 1969. CAMPOS, Raymundo. Histria da Amrica. 2 ed. So Paulo: Atual, 1991. CANDEAS, Alessandro Warley. Relaes Brasil-Argentina: uma anlise dos avanos e recuos. Revista Brasileira de Poltica Internacional.Braslia, vol. 48, n. 01,Junho/ 2005. Disponvel em: http://www.scielo.br/scielo. php?script=sci_arttext&pid=S0034-73292005000100007&lng=en&nrm=i so. Acesso em 21 de agosto de 2010. CARLES, Alexis. The Egyptian hydro-hegemony. Paper presented at the Third International Workshop on Hydro-Hegemony, London School of Economics, May 2007. CARMO, Roberto Luiz do; OJIMA, Andra Leda Ramos de Oliveira; OJIMA, Ricardo; NASCIMENTO, Thais Tartalha do. gua virtual, escassez e gesto: o Brasil como grande exportador de gua. Ambiente & Sociedade, Campinas, vol.10, n.01, p.83-96, jan./jun. 2007. CARVALHO, Leonardo Arquimino de. Internacionalizao da Amaznia
378

referncias bibliogrficas

Legal? Aspectos poltico-histricos e neo-colonialismo expropriatrio. Cena Internacional. Braslia: IREL, 3(2), 2001, p.247-268. CASTELLS, Manuel. A Era da Informao - o poder da identidade. Vol.2, 3 edio. So Paulo: Paz e Terra, 2002. CASTRO, Jos Esteban. Water governance in the twentieth-first century. In: Ambiente e Sociedade. Campinas v. X, n. 2, jul.-dez. 2007, p. 97-118. CASTRO, Nivalde J. de; BUENO, Daniel. Sntese Analtica do Plano Decenal do Setor Eltrico 2006-2015. 2006. Disponvel em http://www. canalenergia.com.br. CASTRO, Nivalde J. de; SANTORO, Luiza Elena B. Acompanhamento da conjuntura: dinmica do setor eltrico brasileiro. Grupo de estudos do setor eltrico. UFRJ, 2009. CASTRO SANTOS, Maria Helena de. A Nova Misso das Foras Armadas Latino-Americanas no Mundo Ps-Guerra Fria: o caso do Brasil. Revista Brasileira de Cincias Sociais, vol.19, n. 54, 2004, p.115-129. ___. Que Democracia? Uma Viso Conceitual desde a Perspectiva dos Pases em Desenvolvimento, Dados Revista de Cincias Sociais, vol.44, n.4, 2001. CAUBET, Christian G. Le Trait de Coopration Amazonienne: regionalisation et dveloppement de lAmazonie. Annuaire Franais de Droit International, n 30: p.803-818, 1984. ___. As grandes manobras de Itaipu: energia, diplomacia e direito na Bacia do Prata. So Paulo: Acadmica, 1989. ___. A gua Doce nas Relaes Internacionais. So Paulo: Manole, 2006. ___. Domnio da gua ou direito gua? Rivalidades nas relaes internacionais do sculo XXI. In: NASSER, Salem Hikmat; REI, Fernando (orgs.). Direito Internacional do Meio Ambiente. So Paulo: Atlas, 2006(b). p.165-183. CEDERMAN, Lars-Erik. Nationalism and Ethnicity. In: CARLNAES, Walter, RISSE, Thomas, SIMMONS, Beth (eds.). Handbook of International Relations. London: SAGE Publications, 2006, p.409-428.
379

fbio albergaria de queiroz

CERVO, Amado Luiz. A Venezuela e seus vizinhos. In: Cena Internacional. 3(1): p.5-24. Braslia: UnB, 2001. ___. Relaes Internacionais da Amrica Latina: velhos e novos paradigmas. 2ed. So Paulo: Saraiva, 2007. ___. Insero internacional: formao dos conceitos brasileiros. So Paulo: Saraiva, 2008. CHA, Victor. Globalization and the study of International Security, Journal of Peace Research, 37(3), p.391-403, 2000. CHECKEL, Jeffrey. The Constructivist Turn in International Relations Theory. In: World Politics, v.50, n.2, 1998, p.324-348. Cinq-Mars, Katherine. The political economy of water scarcity and hydro-injustice: a comparative case study of the Israeli-Palestinian, Aral Sea and Nile River water crises. Paper presented at the Canadian Political Association Conference, June, 2006. CLARKE, Robin; KING, Jannet. O Atlas da gua. So Paulo: Publifolha. 2005. COLES, Roberta L. Manifest destiny adapted for the 1990s war discourse: mission and destiny intertwined. Sociology of Religion, v. 63, n. 4, 2002. COLLIER, David; LEVITSKY, Stephen. Democracy with adjectives: conceptual innovation in comparative research. World Politics, 49, n.3, abr./1997. CONCA, K. Governing water: Contentious transnational politics and global institution building. Cambridge, MA: MIT Press, 2006. CORTELL, Andrew; DAVIS, James. Understanding the domestic impact of international norms: a research agenda. International Studies Review, v.2, n.1, 2000. CRTES, Marcos Henrique Camillo. O Embaixador Gibson Barboza e a crise com o Paraguai. Revista do Clube Militar. Ano 83, n.434, 2009. COSGROVE, W. J. Water security and peace. A synthesis of studies prepared under the PCCPWater for Peace Process (An UNESCO - Green
380

referncias bibliogrficas

Cross International Initiative). Technical Documents in Hydrology, PCCP Series, n. 29. Paris: UNESCO, 2003. Disponvel em: http://unesdoc. unesco.org/images/0013/001333/133318e.pdf. COSTA, Gino F. Las relaciones econmicas y diplomticas del Brasil con sus vecinos de la Cuenca Amaznica, 1974-1985. Lima: Centro Peruano de Estudios Internacionales (CEPEI), 1987. CUNHA, Euclides da. Um clima caluniado. In: margem da histria. Porto: Livraria Chardron, [1909]1913. ___. Contrastes e Confrontos. Rio de Janeiro: Record, 1975. Disponvel em: http://berrante.orgfree.com/textos/pdfs/Euclides-da-CunhaContrastes-e-Confrontos.pdf Darwish, Adel. The River War, a colonial legacy. 1994. Disponvel em: http://www.mideastnews.com/water002.html . Acesso em 05/08/2009. DEUTSCH, Karl. Political Community and the North Atlantic Area. Princeton: Princeton University Press, 1957. DINAR, Shlomi. Water, Security, Conflict and Cooperation. SAIS Review: Johns Hopkins University Press, vol.22, n.2, 2002, p.229-53. DJALILI, M.R; KELLNER, T. Gopolitique de la nouvelle Asie centrale : De la fin de lURSS laprs-11 septembre. Paris: Presses Universitaires de France, 2003. DORATIOTO, Francisco. Maldita Guerra: nova histria da Guerra do Paraguai. So Paulo: Companhia das Letras, 2002. DUPAS, Gilberto. Atores e poderes na nova ordem global: assimetrias, instabilidades e imperativos de legitimao. So Paulo: Editora UNESP, 2005. DUROSELLE, Jean-Baptiste. Todo Imprio Perecer: Teoria das Relaes Internacionais. Editora UnB: Braslia, 2000. ELHANCE, Arun P. Conflict and cooperation over water in the Aral Sea basin. Studies in Conflict and Terrorism, 20(2), 1997, p.207-18.
381

fbio albergaria de queiroz

___. Hydropolitics in the third world: conflict and cooperation in international rivers. Washington: US Institute of Peace, 1999. EPE/MME (Empresa de Pesquisa Energtica/Ministrio de Minas e Energia). Balano Energtico Nacional - Resultados Preliminares, 2006. Disponvel em www.epe.gov.br. ___. Plano Nacional de Energia 2030: Gerao Hidreltrica. Braslia: MME/EPE, 2007. Erlich, H. The Cross and the River: Ethiopia, Egypt, and the Nile. London, Lynne Rienner Publishers, 2002. FAJARDO, Jos Marcos Castellani. Acordo Tripartite Itaipu-Corpus: ponto de inflexo entre a disputa geopoltica e a poltica de cooperao. 2004. Dissertao (Mestrado em Cincia Poltica). Universidade Federal do Rio Grande do Sul/Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica, Porto Alegre. FALKENMARK, M., LUNDQVIST, J., WIDSTRAND, C. Water Scarcity an Ultimate Constraint in Third World Development. Tema V Report n. 14. Department of Water and Environment Studies. Linkoping: University of Linkoping, 1990. FARREL, Theo. A segurana sob a tica Construtivista: retrato de um programa de pesquisa. Cena Internacional. 6(2), p.119-143, dez./2004. FERREIRA, Lus M. C. Partilhar o ouro azul. In: O Mundo em Portugus, n 8, maio de 2000. Disponvel em: http://www.ieei.pt/publicacoes/ artigo.php?artigo=1006 ___. Ano Internacional da gua Doce: repensar a hidropoltica no contexto da segurana regional. Negcios Estrangeiros. Lisboa: IPRIS; n.6, dez./2003, p.39-60. FERREIRA, Oliveiros S. A crise da poltica externa: autonomia ou subordinao? Rio de Janeiro: Revan, 2001. FILHO, Armando Gallo Yahn. Conflito e Cooperao na Bacia do Prata em relao aos cursos dgua internacionais (de 1966 a 1992). 2005.
382

referncias bibliogrficas

Dissertao (Mestrado em Relaes Internacionais). Programa de PsGraduao em Relaes Internacionais (UNESP - UNICAMP - PUC/SP), So Paulo. ___. Aproveitamento Hdrico na Bacia do Prata: entre o conflito e a cooperao (de 1966 a 1992). Artigo apresentado no III Encontro da ANPPAS, maio de 2006, Braslia-DF. ___. O conceito de bacia de drenagem internacional no contexto do Tratado de Cooperao Amaznica e a questo hdrica na regio. Ambiente & Sociedade. Vol. VIII, n.1, p.1-13 jan./jun. 2005. FLAMES, Daniel. Uma Comunidade de Segurana na Amrica do Sul: Notas Tericas sobre a Cooperao na Poltica de Segurana entre Argentina, Brasil e Chile. 2004 (mmeo). FOUCAULT, Michel. A arqueologia do Saber. 7 ed. Rio de janeiro: Forense Universitria, 2005. FREEDMAN, Lawrence. International Security: Changing Targets, Foreign Policy, 1998. FREGAPANI, Gelio. A Amaznia: a grande cobia internacional. Braslia: Thesaurus, 2000. FREITAS, Marclio de; CASTRO JNIOR, Walter Esteves de. O ciclo hidrolgico: Amaznia-homem-mundo. T&C Amaznia, Ano IV, Nmero 9, Agosto de 2006, p.59-70. FRIEDMAN, Thomas. O Lexus e a Oliveira: Compreendendo a Globalizao. Rio de Janeiro: Campus, 2000. FUKUYAMA, Francis. O fim da histria e o ltimo homem. Rio de Janeiro: Rocco, 1992. ___. Construo de Estados: Governo e organizao no sculo XXI. Rio de Janeiro: Rocco, 2004. GARCIA, Eugnio Vargas. O Brasil e a Liga das Naes (1919-1926). Porto Alegre/Braslia: Editora UFRGS/FUNAG, 2000.

383

fbio albergaria de queiroz

GEISEL, Ernesto. Discurso do presidente Ernesto Geisel por ocasio da solenidade de assinatura do Tratado de Cooperao Multilateral na Amaznia. In: Resenha de Poltica Exterior do Brasil. Jul/ago/set 1978, no. 18. Braslia: MRE, 1978. GIDDENS, Anthony. A poltica da mudana climtica. Rio de Janeiro: Zahar, 2010. GIORDANO, Meredith A.; WOLF, Aaron T. Atlas of International Freshwater Agreements. United Nations Environmental Program (UNEP), Nairbi, 2002. Disponvel em: http://www.transboundarywaters.orst. edu/publications/atlas GLEDITSCH, N.P., FURLONG, K., HEGRE, H., LACINA, B., OWEN, T. Conflicts over Shared Rivers: Resource Scarcity or Fuzzy Boundaries? Oslo: International Peace Research Institute (PRIO), 2005. GLEICK, P. H. Water and conflict: fresh water resources and international security. In: International Security, v. 18, n. 1, p. 79-112, 1993. ______. Water conflict chronology. Oakland: Pacific Institute for Studies in Development, Environment and Security, 2000. GOLDSTEIN, Judith e KEOHANE, Robert. Ideas and Foreign Policy: an Analytical Framework, In GOLDSTEIN, J. e KEOHANE, R. (eds.), Ideas and Foreign Policy, Beliefs, Institutions and Political Change. Ithaca and London, Cornell University Press, 1993, cap. 1. GREGORIO, Vitor Marcos. O progresso a vapor: navegao e desenvolvimento na Amaznia do sculo XIX. Nova Economia. Vol. 19, n.1, 2009, p.185-212. Disponvel em: http://www.scielo.br/pdf/neco/v19n1/08.pdf. GUERREIRO, Ramiro Saraiva. Lembranas de um empregado do Itamaraty. So Paulo: Siciliano, 1992. GUGLIALMELLI, Juan Enrique. Geopoltica del Cono Sur. Buenos Aires: El Cid Editor, 1979. HAAS, Peter M. Introduction: epistemic communities and international policy coordination. International Organization. Vol. 46, n.1, 1992, p.1-35.
384

referncias bibliogrficas

HAAS, Ernst B. When Knowledge is Power: Three Models of Change in International Organizations. Berkeley: Univ. Calif. Press, 1990. ___. Beware the Slippery Slope: Notes Toward the Definition of Justifiable Intervention. Berkeley: University of California, Inst. Int. Stud. Policy Paper n. 42, 1993. HAASS, Richard N. The Age of Nonpolarity: What Will Follow US Dominance, Foreign Affairs, May/June, 2008. Handcock, Alex. Water Conflict: A critical analysis of the role of water in the Middle East. 2004. Disponvel em: http://www.amcips.org/ PDF_books/BookIV19.pdf. Acesso em 04/06/2009. HARBOM, Lotta; WALLENSTEEN, Peter. Armed Conflicts and its International Dimension: 1946-2004, Journal of Peace Research, 42(5), 2005, p.623-635. HAYES, Carlton Joseph. The Historical Evolution of Modern Nationalism. New York: Russel and Russel, 1968. HELD, David; MCGREW, Anthony; GOLDBLATT, David; PERRATON, Jonathan. Global Transformations. Politics, Economics and Culture. Stanford University Press, 1999. HELMAN, Gerald B; RATNER, Steven R. Saving Failed States. Foreign Policy, Issue 89 (Winter 1992), p. 3-18. HERZ, John. Idealist Internacionalism and the Security Dilemma. World Politics, v.2, n.2, 1950. HERZ, Mnica. Anlise Cognitiva e Poltica Externa. In: Contexto Internacional, v.16, n.01, Rio de Janeiro, jan./jun. 1994, p.75-89. ___. Teoria das Relaes internacionais no Ps-Guerra Fria. Dados. Vol.40, n.2, Rio de Janeiro, 1997. ___. Regionalismo e Segurana Regional: perspectivas analticas. Documento de Trabalho, Braslia, n. 4, 2004, p. 2-16.

385

fbio albergaria de queiroz

Herndon, William Lewis; GIBBON, Lardner. Exploration of the Valley of the Amazon. Washington: Robert Armstrong Public Printer, Vol.1, 1853. Disponvel em: http://books.google.com/. ___. Exploration of the Valley of the Amazon. Washington: Robert Armstrong Public Printer, Vol.2, 1854. Disponvel em: http://books. google.com/. HEYNS, P. Interbasin Transfer of Water between SADC Countries: A Development challenge for the Future. In: TURTON, A.R.; HENWOOD, R. (eds.) Hydropolitics in the Developing World: A Southern African Perspective. Pretoria: African Water Issues Research Unit (AWIRU), 2002. HILLEL, Daniel. Rivers of Eden: the struggle for water and the quest for peace in the Middle East. New York/Oxford: Oxford University Press, 1994. HINRICHSEN, D., ROBEY, B., UPADHYAYA, U. Rumo a uma evoluo azul. Questes Globais: guas Ameaadas. Revista eletrnica da Agncia de divulgao dos Estados Unidos, v.4, n.1, 1998. Disponvel em: http:// usinfo.state.gov/journals/itgic. HIRST, Monica. Security Policies, Democratization and Regional Integration in the Southern Cone. In: DOMNGUEZ, Jorge I. (ed.). Security and Democracy. Latin America and the Caribbean in the Post-Cold War Era. Pittsburg, 1998, p. 159-187. HOEKSTRA, A. Y.; HUNG, P. Q. Virtual Water Trade: A quantification of virtual water flows between nations in relation to international crop trade. Value of Water Research Report Series, Netherland: UNESCO/ IHE, n. 11, p. 25-47, Sept. 2002. HOLSTI, Kalev Jaakko. Peace and War: Armed Conflicts and International Order: 1948-1989. Cambridge: Cambridge University Press, 1991. HOLLIS, Martin, SMITH, Steve. Explaining and Understanding International Relations. Oxford: Clarendon Paperbacks, 1991, cap.1. HOMER-DIXON, Thomas. Environmental Scarcities and Violent Conflicts: evidence from cases, International Security, 19(1), 1994, p.05-40.
386

referncias bibliogrficas

HOPF, Ted. The Promise of Constructivism in International Relations Theory, in International Security, Vol. 23, n.1, 1998. HUNTINGTON, Samuel. The Clash of Civilizations, Foreign Affairs, vol.72, 1993, p.22-49. ___. O choque de civilizaes e a recomposio da ordem mundial. Rio de Janeiro: Objetiva, 1997. ___.The Lonely Superpower. In: Foreign Affairs, vol. 78, n.02, Mar/Apr.1999, p.35-49. HURRELL, A; KINGSBURY,B. The International Politics of the Environment. Actors, Interests and Institutions. Oxford: Clarendon Press, 1992. ICG (INTERNATIONAL CRISIS GROUP). Central Asia: Water and Conflict, ICG Asia Report, 34 (May), 2002. ICJ (INTERNATIONAL COURT OF JUSTICE). Pulp Mills on the River Uruguay (Argentina v. Uruguay). Press Release n. 2010/10, 20 April 2010, The Hague, Netherlands, 2010. INOUE, Cristina Yumie Aoki. Regime Global de Biodiversidade. Comunidades Epistmicas e Experincias Locais de Conservao e Desenvolvimento Sustentvel: o caso Mamirau. 2003. Tese (Doutorado em Desenvolvimento Sustentvel). Centro de Desenvolvimento Sustentvel, Universidade de Braslia, Braslia. JAGGERS, Keith. War and the three face of power: war making and state making in Europe and Americas. Comparative Political Studies, v. 25, n.1, abr. 1992. Jaiantilal, Dipac. A rea de comrcio livre na SADC e o Desenvolvimento em Moambique, com referncia ao caso da Agricultura: A carroa em frente aos bois? Paper apresentado na Conferncia de Comemorao dos 10 Anos da Lei de Terras: Maputo, 17 de agosto de 2007. JEPPERSON, Ronald; WENDT, Alexander; KATZENSTEIN, Peter Katzenstein. Norms, Identity, and Culture in National Security, in Peter Katzenstein (ed), The culture of National Security, Columbia University Press, New York, 1996.
387

fbio albergaria de queiroz

Jervis, Robert. Cooperation under the Security Dilemma, World Politics 30 (January): 167214, 1978. ___. Security Regimes. International Organization, vol.36, n.2, 1982. JOB, Brian (ed.). The Insecurity Dilemma: National Security of Third World States. Boulder, CO: Lynne Rienner, 1992. JOHN, Lian. Hidrovia coloca o Pantanal em risco. In: Folha de So Paulo, 29/08/1994. Disponvel em: <infoener.iee.usp.br>. Acesso em 25/08/2010. JOHNSON, Paul. A History of the Modern World: From 1917 to the 1980s. London: Weidenfeld & Nicolson, 1983. JOHNSON, Janet Buttolph; JOSLYN, Richard A. Political Science Research Methods. Washington D.C.: Congressional Quarterly Press, 1991. JULIEN, Frdric; GRECO, Francesca. Hydro-hegemony and Hydropolitical Complexes: A Preliminary Assessment of the West African Case. Paper presented at the Second Workshop on Hydrohegemon: London, 6-7 May 2006. KAPSTEIN, Ethan. The Political Economy of National Security: a Global Perspective. Columbia: University of South Caroline, 1992. KARAEV, Zainiddin. Managing the water resources in Central Asia: is cooperation possible? Paper presented at the workshop Resources, Governance and Civil War. University of Uppsala, Budapest, 14-18 April, 2004. ___.Water Diplomacy in Central sia. The Middle East Review of International Affairs. Vol. 09, No. 01, Article 5, March/2005. Disponvel em <http://meria.idc.ac.il/journal/2005/issue1/jv9no1a5.html>. Acesso em Nov./2009. Katzenstein, Peter. Introduction: Alternative Perspectives on National Security, in Katzenstein, Peter (ed.). The culture of National Security. Columbia University Press: New York, 1996.
388

referncias bibliogrficas

KECK, Margaret; SIKKINK, Kathryn. Activists Beyond Borders. Advocacy Networks in International Politics. Ithaca and London: Cornel University Press. 1998. KEOHANE, Robert O. The Demand for International Regimes. In: International Organizations, p. 325-355, 1984. ___. The demand for international regimes. In: KRASNER, Stephen D., 1993, op.cit. ___. After hegemony: cooperation and discord in the world economy. Princeton, New Jersey: Princeton University Press, 1984. ___. After hegemony: cooperation and discord in the world economy. Princeton, New Jersey: Princeton University Press, 2005. KEOHANE, Robert; NYE, Joseph. Power and Interdependence. 2 ed. New York: Harper Collins Publishers, 1989. ___. Power and Interdependence. New York: Harper Collins, 2001. KEYNES, John Neville. The Scope and Method of Political Economy. 1890 (4th ed., 1917). New York: Kelley Reprints of Economic Classics, 1963. KISTIN, E.J. Transboundary cooperation in SADC: From concept to implementation. Paper presented at the 8th WaterNet/WARFSA/GWPSA Symposium, Lusaka, Zambia, 30 October to 3 November 2007. KLARE, Michael; THOMAS, Daniel. World Security: Challenges for a New Century. New York: St. Martins Press, 1994. KOHLHEPP, Gerd. Problems of Dependent Regional Development in Eastern Paraguay. Institut fur Wissenschafttliche Zusammenarbeit: Metzingen, 1983. KOLODZIEJ, Edward A. A Segurana Internacional depois da Guerra Fria: da Globalizao Regionalizao. Contexto Internacional, Rio de Janeiro, vol. 17, n.2, jul./dez. 1995, p.313-349. KOSELLECK, Reinhart. Uma Histria dos Conceitos: Problemas Tericos e Prticos Estudos Histricos, vol. 5, n. 10, 1992.
389

fbio albergaria de queiroz

KRASNER, Stephen D. Structural Causes and regime consequences: regimes as intervening variables. International Organization. v. 36, p. 185-205, 1982. KRASNER, Stephen (ed.). International Regimes. Ithaca e London: Cornell University Press, 1993. ___. Transformational Diplomacy. Disponvel em http://www.cgdev. org/doc/event%20docs/Krasner%20Transcript.pdf. Center for Global Development: Washington D.C.; 2006. KRATOCHWIL, Friedrich. Rules, Norms and Decisions. Cambridge, Cambridge University Press, 1989. KUMAR, Rama Sampath. A Tragdia Ecolgica do Mar Aral. 2002. Disponvel em: http://resistir.info/asia/mar_de_aral.html. Acesso em 11/11/2009. LAFER, Celso. Reflexes sobre uma gesto. In Poltica Externa Poltica. Vol. 11, n. 4, p. 111-137. So Paulo: Paz e Terra, 2003. LAITIN, David. National Revivals and Violence in BOWEN, John e PETERSON, Roger (eds.). Critical Comparisons in Politics and Culture. Cambridge: Cambridge University Press, 1999. LE PRESTRE, Philippe. Ecopoltica Internacional. So Paulo: Senac, 2000. LEFORT, Claude. Nao e Soberania. In: NOVAES, A. (org.). A crise do Estado-nao. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2003. LEGRO, Jeffrey. Cooperation under fire: Anglo-American restraints during World War II. Ithaca: Cornell University Press, 1995. ___. Culture and Preference in the International Cooperation Two-Step. American Political Science Review. V.90, n.1. Washington DC, 1996. LEVY, Jack S. War and Peace. In: CARLNAES, Walter, RISSE, Thomas, SIMMONS, Beth (eds.). Handbook of International Relations. London: SAGE Publications, 2006, p.350-368.

390

referncias bibliogrficas

LEVY, Marc A.; YOUNG, Oran R.; ZRN, Michael. The Study of International Regimes. European Journal of International Relations, SAGE, London, Thousand Oaks and New Delhi, vol 1(3), p. 267-330, set. 1995. LINDHOLM, H. Water and the Arab-Israeli Conflict. In: OHLSSON, Leif. (Ed.) Hydropolitics: Conflicts over Water as a Development Constraint. London: Zed Books, 1995. Libiszewski, S. Water Disputes in the Jordan Basin Region and their Role in the Resolution of the Arab-Israeli Conflict. Center for Security Studies and Conflict Research, Zurich, Occasional Paper #13, August, 1995. LIJPHART, Arend. Comparative Politics and the Comparative Method. APSR, 65, n. 3, September, 1971. LLAVER, Maria del Carmen. El problema del aprovechamiento hidroelctrico del Alto Paran. RARI, n.15, 1979. LOMBORG, Bjrn. O ambientalista ctico: revelando a real situao do mundo. Rio de Janeiro: Campus, 2002. LOPES, Eudes Prado. Uma soluo global para os problemas amaznicos. Revista Brasileira de Poltica Internacional. Ano XI, n. 41/42, p.73-83, Mar./Jun. 1968. LOWI, Miriam R. Rivers of Conflict, Rivers of Peace. In: Journal of International Affairs, 49(1), 1995. Mccaffrey, Stephen, Water, politics and international law, in Gleick, Peter H. Water in crisis: a guide to the worlds fresh water resources. Oxford University Press, Oxford, 1993. MACSWEENEY, Bill. Identity and Security: Buzan and the Copenhagen School. Review of International Studies, vol.24, n.1, 1996. MAGNOLI, Demtrio. Da Guerra Fria dtente. Campinas: Papirus, 1988, p. 46-50. ___. O Mundo Contemporneo: Relaes Internacionais 1945-2000. So Paulo: Moderna, 1996.
391

fbio albergaria de queiroz

___. Relaes Internacionais: Teoria e Histria. So Paulo: Saraiva, 2004. MAGNOLI, Demtrio (org.). Histria das Guerras. So Paulo: Contexto, 2006. MALTEZ, Jos Adelino. Curso de Relaes Internacionais. Lisboa: Principia, 2002. MARQUES, Adriana. Concepes estratgicas brasileiras no contexto internacional do ps-Guerra Fria. Revista de Sociologia Poltica, Curitiba, 20, p.69-85, jun./2003. MATHEWS, Jessica. The Environment and International Security. In: Klare e Thomas. World Security: trends and challenges at centurys end. Nova York: St. Martins Press, 1991. MAURY, Matthew Fontaine. O Amazonas e as costas atlnticas da Amrica Meridional. Rio de Janeiro: Typographia de M. Barreto, 1853. MAYALL, James. Nationalism and International Society. Cambridge: Cambridge University, 1990. MCKINNEY, D. C. Cooperative management of transboundary water resources in Central Asia. In: BURGHART D.; HELF-SABONIS, T (eds.). In the Tracks of Tamerlane-Central Asias Path into the 21st Century. Washington DC: National Defense University Press, 2004. MEDEIROS, Marcelo de Almeida; SARAIVA, Miriam Gomes. Os atores subnacionais no Mercosul: o caso das papeleras. Lua Nova, So Paulo, 78: p.77-108, 2009. MEDEIROS, Renato Eduardo Fernandes de. O Acordo sobre o Sistema Aqufero Guarani. 2010. Disponvel em: http://mundorama. net/2010/08/06/o-acordo-sobre-o-sistema-aquifero-guarani-por-renatoeduardo-fernandes-de-medeiros/. MEDINA, Maria Elena. Alguns aspectos polticos no processo de integrao. El universo amaznico y la integracin latinoamericana. Caracas: Universidad Simn Bolvar, 1983.

392

referncias bibliogrficas

MELO, Luciano Morais. Itaipu: Conflito e Cooperao na Bacia do Prata (1966-1979). 2008. In: Cenrio Internacional. Disponvel em: http:// www.cenariointernacional.com.br. Acesso em abril/2009. MILLIKEN, Jennifer. Discourse Study: Bringing Rigo r to Critical Theory. In: Fierke, Karin e Jorgensen, Knud Erik. Constructing International Relations. The Next Generation. New York e London: M. E. Sharpe, 2001. MIRANDA, Antonio. A Cincia da Informao e a Teoria do Conhecimento Objetivo: um relacionamento necessrio. In: AQUINO, Mirian de Albuquerque. O Campo da Cincia da Informao: gnese, conexes e especificidade. Joo Pessoa: Editora Universitria/ UFPB, 2002,p.9-24. MITCHELL, Ronald B. International Environment. In: CARLNAES, Walter, RISSE, Thomas, SIMMONS, Beth (eds.). Handbook of International Relations. London: SAGE Publications, 2006, p.500-513. MMA (Ministrio do Meio Ambiente). Glossrio de termos referentes gesto de recursos hdricos fronteirios e transfronteirios. Braslia: MMA, 2008. MONTEIRO, Leandro Nogueira. O Conceito de Estado Fracassado nas Relaes Internacionais: Origens, Definies e Implicaes Tericas (2006). Dissertao (mestrado em Relaes Internacionais). Programa de Ps-Graduao em Relaes Internacionais, Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, So Paulo. MRE/DAI (Ministrio das Relaes Exteriores/Diviso de Atos Internacionais). Atos Internacionais: Prtica Diplomtica Brasileira Manual de Procedimentos. Braslia: MRE/DAI, 2008. MULLER, Harald. Security Cooperation. In: CARLNAES, Walter, RISSE, Thomas, SIMMONS, Beth (eds.). Handbook of International Relations. London: SAGE Publications, 2006, p.369-391. MUOZ, Heraldo. A Nova Poltica Internacional. So Paulo: AlfaOmega, 1996. MYERS, N. Ultimate Security: the Environmental Basis of Political Stability. New York: Norton and Co., 1993.

393

fbio albergaria de queiroz

NAM, Moiss. Ilcito: o ataque da pirataria, da lavagem de dinheiro e do trfico economia global. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor, 2006. NAHON, Isaac. Marinha Mercante. Embaixada do Brasil no Paraguai, agosto/1960. MRE, Centro de Documentao Histrica, Braslia. ANDE. Itaipu: un hito en el desarrollo del Paraguay. s/n, 1973. Disponvel no Arquivo Histrico do MRE. NOSSEL, Suzanne, Smart Power. Foreign Affairs, vol. 83, n. 02, March/ April 2004. NUNES, Paulo Henrique Faria. O Instituto Internacional da Hileia Amaznica: moinho combatido por um quixotesco Brasil. Estudos Jurdicos, ano II, n. 01, 2009. NYE, Joseph e LYNN-JONES, Sean. International Security Studies: a Report of a Conference on the State of the Field. International Security, vol. 12, n. 04, 1998. OEA (Organizao dos Estados Americanos). Aqufero Guarani: programa estratgico de ao. 2009. Disponvel em: http://www.ana. gov.br/bibliotecavirtual/arquivos. OHARA, Sara L. Central Asias Water Resources: Contemporary and Future Management Issues. Water Resources Development, 16 (3): 423-441, 2000. OHLSSON, Leif. (Ed.) Hydropolitics: Conflicts over Water as a Development Constraint. London: Zed Books, 1995. OHLSSON, Leif. Introduction: The Role of Water and the Origins of Conflict. In: OHLSSON, Leif. (ed.). Hydropolitics: Conflicts over Water as a Development Constraint. Zed Books: London, 1995. OLIVEIRA, Odete Maria de. A integrao bilateral Brasil-Argentina: tecnologia nuclear e Mercosul. Revista Brasileira de Poltica Internacional. Braslia, vol.41, n.1, p. 5-23, 1998. OLIVEIRA, Henrique Altemani. Poltica Externa Brasileira. So Paulo: Saraiva, 2005.
394

referncias bibliogrficas

ORME, John. The Utility of Force in a World of Scarcity, International Security, 22(3): p.138-67, 1997. OTCA. Declarao de Belm. Braslia: OTCA, 1980. Disponvel em www. otca.org.br. ___. Plano estratgico da Organizao do Tratado de Cooperao Amaznica (2004 - 2012). Braslia: OTCA, 2004. ___. Declarao de Manaus. Braslia: OTCA, 2004b. Disponvel em www. otca.org.br. ___. Declarao de Iquitos. Braslia: OTCA, 2005. Disponvel em www. otca.org.br. ___. Ata da Primeira Reunio de Ministros da Defesa sobre Defesa e Segurana Integral da Amaznia. Braslia: OTCA, 2006. Disponvel em www.otca.org.br. ___. Declarao de Lima. Braslia: OTCA, 2010. Disponvel em www.otca.org.br. PALM, Paulo Roberto. A abertura do rio Amazonas navegao internacional e o parlamento brasileiro. Braslia: Fundao Alexandre de Gusmo, 2009. PANERO, Robert. Um Sistema Sul-Americano de Grandes Lagos. Revista Brasileira de Poltica Internacional. Ano XI, n.41-42, p.33-50, Mar. /Jun. 1968. PANERO, Robert; KAHN, Herman. Novo enfoque sobre a Amaznia. Revista Brasileira de Poltica Internacional. Ano XI, n.41-42, p.51-64, Mar. /Jun. 1968. PATRIA. Libertad de Navegacin. Asuncin, 1 de junio de 1960, p.03. PECEQUILO, Cristina; HAGUE, Jos Alexandre Altahyde.Dilemas Sul-Americanos: O Brasil, o Paraguai e Itaipu. In: Meridiano 47: Boletim de Anlise de Conjuntura em Relaes Internacionais. ISSN 1518-1219, 19/07/2007. Disponvel em: http://meridiano47. info/2007/07/19/190720071526/.
395

fbio albergaria de queiroz

PENNA, Pio. Integrao Econmica no Continente Africano: ECOWAS e SADC. Cena Internacional. 02 [2]: 17-34, 2000. PEREIRA, Antnio Celso Alves. A soberania no Estado ps-moderno. Revista de Cincias Jurdicas da Universidade Veiga de Almeida, Rio de Janeiro, ano I, n. 1, jan./Dez. 2002, p. 23-61. PEREIRA, Osny Duarte. Itaipu: prs e contras. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1974. PIGNA, Felipe. Juan Manuel de Rosas (1793-1877). 2010. Disponvel em http://www.elhistoriador.com.ar/biografias/r/rosas.php . Acesso em abril/2010. PINTO, To Gomes. Itaipu. Integrao em concreto ou uma pedra no caminho? So Paulo: Manole, 2009. PITTMAN, H.T. La geopoltica de los pases de la ABC: una Comparacin. Revista Chilena de Geopoltica. Vol. 3, n. 01, 1986, p.53-103. PONTES, Kassiusd Iniz da Silva. Euclides da Cunha, o Itamaraty e a Amaznia. FUNAG/MRE, 2005. POPPER, Karl Raymond. Conhecimento objetivo: uma abordagem evolucionria. So Paulo: Edusp, 1975. ___. O racionalismo crtico na poltica. Braslia: Editora da Universidade Braslia, 1994. PORTER, Gareth e BROWN, Janet Welsh. Global Environmental Politics. Boulder: West View Press, 1991. POSTEL, Sandra. Pillar of sand: Can the irrigation miracle last? London: W.W. Norton and Company, New York, and World Watch Institute, 1999. PROCPIO, Argemiro. Destino Amaznico. So Paulo: Hucitec, 2005. ___. O multilateralismo amaznico e as fronteiras da segurana. In: PROCPIO, Argemiro (org.). Os excludos da Arca de No. So Paulo: Hucitec, p.67-162, 2005b.
396

referncias bibliogrficas

___. Subdesenvolvimento Sustentvel. Curitiba: Juru, 2007. ___. Diplomacia e Desigualdade. Curitiba: Juru, 2010. PROGRAMA DE COOPERACIN EM SEGURIDAD REGIONAL (PCRS). Tendncias de Seguridad en Amrica del Sur e Impactos en La Regin Andina. Policy Paper n.9, Mayo/2006. PUCHALA, Donald J; HOPKINS, Raymond F. International Regimes lessons from inductive analyses. In: KRASNER, Stephen (ed.). op. cit; p. 61-91. RAMOELI, P. SADC Protocol on Shared Watercourses: Its History and Current Status. In: TURTON, A.R.; HENWOOD, R. (eds.) Hydropolitics in the Developing World: A Southern African Perspective. Pretoria: African Water Issues Research Unit (AWIRU), 2002. RBPI - Revista Brasileira de Poltica Internacional. Ano XI, n. 41/42, Mar./Jun. 1968, 219 p. REIS, Arthur Cezar Ferreira. Porque a Amaznia deve ser brasileira. Revista Brasileira de Poltica Internacional. Ano XI, n. 41/42, p.7-16, Mar./Jun. 1968. ___. A Amaznia e a cobia internacional. 5 ed. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1982. Remans, W. Water and war. In: Humantres Vlkerrecht, 8 (1), 1995. REZEK, Jos Francisco. Manual de Direito Internacional Pblico. So Paulo: Saraiva, 2008. RIBEIRO, Gustavo Lins. Transnational capitalism and hydropolitics in Argentina: the Yacyret high dam. New York: 1994. RICUPERO, Rubens. O Tratado de Cooperao Amaznica. Revista de Informao Legislativa. Braslia, DF, ano 21, n 81, Suplemento, p.177196, jan./mar. 1984. ___. A islamizao da agenda. In: Poltica Externa, vol.18, n. 2, p.11-25, 2009. RIFKIN, Jeremy. O Fim dos Empregos. So Paulo: Makron Books,1996.
397

fbio albergaria de queiroz

ROCHA, Antonio Jorge Ramalho. Por Uma Compreenso Crtica das Teorias das Relaes Internacionais. Cena Internacional. 03 [1]: 76-116, 2001. ___. Relaes Internacionais: Teorias e Agendas. Braslia: IBRI, 2002 RODRIGUES, Luzia; SCHILLING, Paulo R. Sociedade: Calha Norte Alm das fronteiras. Teoria e Debate, n.06, abril-junho/1989. Disponvel em: http://www.fpabramo.org.br ROJAS, Isaac Francisco. Intereses Argentinos en La Cuenca del Plata. Ediciones Libera, Buenos Aires, 1975. ROMN, Mikael. The implementation of international regimes: the case of the Amazon Cooperation Treaty. Uppsala: Uppsala University, 1998. ROTHSCHILD, Emma. Whats security?. In: Daedalus, v.124, n.3, p.5382, 1995. RUDZIT, Gunther. O debate terico em segurana internacional: mudanas frente ao terrorismo? Civitas, vol.5, n.2, jul./dez. 2005, p.297-323. RUIZ, Ernesto A. Expedies cientficas, descobrimentos geogrficos e expanso poltica: os Estados Unidos e a Amrica Latina no sculo XIX. Geosul. n.2, 2/1986, p.79-93. Salman, S.M.A.; Boisson de Chazournes, L. (eds.). International Watercourses: Enhancing Cooperation and Managing Conflict. World Bank, Washington DC, Technical Paper No. 414, 1998. Samson, P; Charrier, B. International freshwater conflict: issues and prevention strategies. Green Cross Draft Report, May, 1997. SANGUINETTI, Jorge. Proyecto Hidrova: oportunidades del empresariado. Integracin Latinoamericana, INTAL, n 168, ano 16, p. 4251,jun. 1991. SANTOS, Lus Cludio Villafae. O Imprio brasileiro e as Repblicas do Pacfico: 1822/1889. Cena Internacional. 3(2), 2001, p.133-152.

398

referncias bibliogrficas

SANTOS, Sinval Neves. O compartilhamento das guas transfronteirias superficiais: um subsistema da ordem ambiental internacional. Artigo apresentado no 2 Encontro anual da ANPPAS, abril/2004. SARAIVA, Mirian Gomes; RUIZ, Jos Briceo. Argentina, Brasil e Venezuela: as diferentes percepes sobre a construo do Mercosul. In: Revista Brasileira de Poltica Internacional, 52[1]: pgs. 149-166, 2009. SARFATI, Gilberto. Teorias das Relaes Internacionais. So Paulo: Saraiva, 2005. SARTORI, Giovanni. Concept Misformation in Comparative Politics. American Political Science Review, 64, December 1970. SATO, Eiiti. A Agenda Internacional depois da Guerra Fria: Novos Temas e Novas Percepes. In: Revista Brasileira de Poltica Internacional, n. 1, pgs. 138-169, ano 43, 2000. ___. A Ordem Internacional Hoje: Globalizao, Papel do Estado e Bens Pblicos Internacionais. Artigo preparado para o Curso de Poltica e Estratgia Martimas da Escola de Guerra Naval. Braslia, maro/2001. SCHILLING, Paulo R. O expansionismo brasileiro: a geopoltica do General Golbery e a Diplomacia do Itamaraty. So Paulo: Global, 1981. Schmitter, Philippe. Comparative Politics. In: Joel Krieger (ed.). The Oxford Companion to Politics of the World. New York/Oxford: Oxford University Press, 1993, p.171-177. SCHROEDER, Paul W. The Nineteenth Century System: Balance of Power or Political Equilibrium? Review of International Studies, n.15, p 135-53, 1989. SCHULZ, Michael. Turkey, Syria and Iraq: A Hydropolitical Security Complex. In: OHLSSON, Leif. (Ed.) Hydropolitics: Conflicts over Water as a Development Constraint. London: Zed Books, 1995. SEARLE, J. L. Os atos da fala: um ensaio de filosofia da linguagem. Coimbra: Almeida, 1984.

399

fbio albergaria de queiroz

SEAWRIGHT, Jason; COLLIER, David. Glossary. In: BRADY, Henry; COLLIER, David. (eds.). Rethinking Social Inquiry: Diverse Tools, Shared Standards. Boulder, New York, Oxford: Rowman & Littlefield Publishers, 2004. SEITENFUS, Ricardo. Manual das Organizaes Internacionais. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1997. ___. Manual das Organizaes Internacionais. 5 ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2008. SELBORNE, Lord. A tica do Uso da gua Doce: um levantamento. Braslia: UNESCO, 2001. SEN, Somnath. Debt, Financial Flows and International Security, In: SIPRI Yearbook: World Armaments and Disarmament. Oxford: Oxford University Press, 1990, p.203-18. SENGHAAS, D. Konfliktformationen im Internationalen System. Frankfurt: Suhrkamp Verlag, 1988. SENHORAS, Eli Martins. A regionalizao da segurana na Amrica Latina. Boletim Mundorama. Braslia, 2010. Disponvel em:<http:// mundorama.net/2010/04/30/a-regionalizacao-da-seguranca-naamerica-latina-por-eloi-martins-senhoras>. Acesso em 30/04/2010. SERRA, Joaquim. A abertura do Amazonas. Publicado no Dirio do Gram-Par, edio de 07 de setembro de 1867, primeira pgina. Material disponvel na sesso de microfilmes do CENTUR (Centro Cultural e Turstico), em Belm-PA. SHEENAN, Michael. International Security. An analytical survey, Boulder/London: Lynne Rienner, 2005. SHUVAL, H.I. The water issues on the Jordan River Basin between Israel, Syria and Lebanon can be a motivation for peace and regional cooperation. In: GCI. Water for Peace in the Middle East and Southern Africa. Geneva: Green Cross International, 2000. SILVA, Geraldo E; ACCIOLY, Hildebrando. Manual de Direito Internacional Pblico. So Paulo: Saraiva, 2002.
400

referncias bibliogrficas

SILVA, Amrico Lus Martins. Direito do Meio Ambiente e dos Recursos Hdricos. Vol.2. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005. SILVEIRA, Rui Monarca. Segurana e Defesa: a viso do exrcito brasileiro. In: PINTO, J. R. Almeida; ROCHA, A.J. Ramalho; SILVA, R. Doring Pinho (org.). Reflexes sobre defesa e segurana: uma estratgia para o Brasil. Braslia: Ministrio da Defesa, Secretaria de Estudos e de Cooperao, vol.01, 2004. SILVEIRA, Helder Gordim da. Argentina x Brasil: a questo do Chaco Boreal. Porto Alegre: EDIPUCRS, 1997. SILVEIRA, Antonio Azeredo da. Discurso no Palcio Itamaraty, em 31 de maro de 1978, por ocasio do encerramento da II Reunio Preparatria sobre Cooperao Multilateral na Amaznia. In: Resenha de Poltica Exterior do Brasil jan/fev/mart 1978, no. 16. Braslia: MRE, 1978. SIMES. Antonio Jos Ferreira. UNASUL: sonho ou realidade da integrao da Amrica do Sul. Artigo apresentado no II Seminrio de Alto Nvel sobre Poltica Externa. FUNAG/MRE, Braslia, 16-17 de maro de 2010. SIRONNEAU, Jacques, Leau. Nouvel enjeu stratgique mondial, coll. Poche Geopolitique, Economica, n.6, Paris,1996. SMITH, David R. Environmental Security and Shared Water Resources in Post-Soviet Central Asia. Post-Soviet Geography, 36(9), 1995, p. 565-586. SOARES, lvaro Teixeira. Um Grande Desafio Diplomtico no Sculo Passado. Rio de Janeiro, Conselho Federal de Cultura, 1971. SRENSEN, Georg. After the Security Dilemma: the Challenges of Insecurity in Weak States and the Dilemma of Liberal Values. Security Dialogue. Vol. 38(3), p. 357-78, 2007. SPEKTOR, Matias. O Brasil e a Argentina entre a cordialidade oficial e o projeto de integrao: a poltica externa do governo de Ernesto Geisel (19741979). Revista Brasileira de Poltica Internacional. 45(1), 2002, p.117-45. STAHL, Bernhard. Who securitized what, when, and how? A comparative analysis of eight EU member states in the Iraq crisis. Paper presented at the ECPR conference in Turin, September/2007.
401

fbio albergaria de queiroz

STEIN, Arthur A. Why Nations Cooperate. Circumstances and Choice in International Relations. Ithaca: Cornell University Press, 1990. STRANGE, Susan. Cave! Hic dragones: a critique of regime analysis. International Organization, v.36; n.2, p.479-493, 1982. ___. States and markets: an introduction to international political economy. New York: Basil Backwell, 1988. SUHRKE, Astri. Human Security and the Interest of States, Security Dialogue, 30(3), p.265-76, 1999. SWITKES, Glenn (org.). guas Turvas: alertas sobre as consequncias de barrar o maior afluente do Amazonas. So Paulo: International Rivers, 2008. TANNO, Grace. A Contribuio da Escola de Copenhague aos Estudos de Segurana Internacional. Contexto Internacional. Rio de Janeiro, vol. 25, n.1, jan./jun.2003, p.47-80. THOMAS, Raju G. C. What is Third World Security? Annual Review of Political Science, June 2003, Vol. 6, Pages 205-232. TILLY, Charles. The Formation of National States in Western Europe. Princeton: Princeton University Press, 1975. ___. To Explain political processes. In: American Journal of Sociology, vol.100 (6), 1995. TRAVASSOS, Mario. Projeo Continental do Brasil. So Paulo: Cia Ed. Nacional, 3 edio, 1938. ___. Projeo Continental do Brasil. So Paulo: Cia Ed. Nacional, 4 edio, 1947. TUNDISI, Jos Galizia. gua no sculo XXI: Enfrentando a escassez. So Paulo: RiMa, IIE, 2003. TURTON, Anthony R. Hydropolitics and Security Complex Theory: An African Perspective. Paper presented at the 4th Pan-European International Relations Conference, University of Kent, Canterbury (UK):
402

referncias bibliogrficas

8-10 September, 2001. Disponvel em: <http://www.up.ac.za/academic/ libarts/polsci/awiru>. Acesso em 20/03/2009. ___. River Basin Commissions in Southern Africa. Paper presented at the World Summit on Sustainable Development, Johannesburg: September, 2002. ___. The political aspects of institutional developments in the water sector: South Africa and its international river basins (2003). Doctoral Thesis (PhD on International Politics). Faculty of Humanities, University of Pretoria. Pretoria, South Africa. Disponvel em: http://upetd.up.ac.za/ UPeTD.htm. Acesso em 26/05/2009. ___. A Critical Assessment of the Basins at Risk in the Southern African Hydropolitical Complex. Paper presented at the Workshop on the Management of International Rivers and Lakes hosted by the Third World Centre for Water Management and Helsinki University of Technology, Finland: 17-19 August 2005. ___. Hydro-Hegemony and Hydropolitical Complex Theory. Paper presented at the Second Hydro-Hegemony Workshop, London, 06-07 May 2006. ___. A South African perspective on a possible benefitsharing approach for transboundary waters in the SADC region. In: Water Alternatives 1(2): 180200, 2008. ___. A Hydropolitical Complex as a Factor in the International Relations of Contemporary Southern Africa. Centre for International Political Studies (CIPS)/ African Water Issues Research Unit (AWIRU): University of Pretoria, 2009. Disponvel em www.anthonyturton.com/admin/.../ Cambridge_Paper_Turton.pdf. Acesso em julho de 2009. TURTON, A.R; HENWOOD, Roland (eds.). Hydropolitics in the developing world: a southern African perspective. African Water Issues Research Unit (AWIRU): University of Pretoria, 2002. TURTON, A. R., PATRICK, Marian J., JULIEN, Frederic. Transboundary Water Resources in Southern Africa: Conflict or cooperation? Society for International Development, 2006. Disponvel em: www.sidint.org/development.
403

fbio albergaria de queiroz

TUSSI, Matheus Gazzola. Cooperao Internacional e Recursos Hdricos: a formao de um regime internacional para o Aqufero Guarani. 2008. Dissertao (Mestrado em Cincias Sociais). Programa de Ps-Graduao em Cincias Sociais, Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul (PUC-RS), Porto Alegre. ULLOA, Victor; BELLINI, Luzia Marta. A usina hidreltrica de Yacyret: insustentabilidade e excluso social no Rio Paran (Corrientes, Argentina). Revista Sociedade & Natureza 21 (3): 373-391; dez. 2009. UNDP - United Nations Development Program. Human Development Report. Disponvel em: www.hdr.undp.org/en/media/HDI_2008_EN_ Tables.pdf. 2008. UNESCO - United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (a). Water for people, water for life: UN World Water Development Report. Paris, 2003. ___.(b) Agua para todos, agua para la vida: Informe de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo de los recursos hdricos en el mundo, Paris, 2003. UN WATER/AFRICA. The Africa Water Vision for 2025: Equitable and Sustainable Use of Water for Socioeconomic Development. Addis Ababa: United Nations Economic Commission for Africa (UNECA). Disponvel em: www.uneca.org/.../african%20water%20vision_reduced%20translated.pdf. VAN GINKEL, H. Discourse of the United Nations Under-Secretary General at the Stockholm Water Symposium, 13 August 2001. In Financial Times, 14 August 2001, p.06. Vyrynen, R. Regional Conflict Formations: An Intractable Problem of International Relations. In: Journal of Peace Research, Vol. 21, No. 4; p.337-359, 1984. VEGAS, Hugo Herrero. Las polticas exteriores de la Argentina y del Brasil: divergencias y convergencias. In: DE LA BALZE, Felipe A. M. Argentina y Brasil enfrentando el siglo XXI. 1995. VEJA. Um entendimento inadivel. Ed. n. 240, 11 de abril de 1973. Disponvel em http://veja.abril.com.br/arquivo_veja/capa_11041973. shtml. Acesso em julho de 2010.

404

referncias bibliogrficas

___. Brasil-Argentina: o desencontro. Ed. n. 464, 27 de julho de 1977. Disponvel em: http://www.veja.com.br/acervodigital/home.aspx. Acesso em julho de 2010. ___. Acordo Tripartite Itaipu-Corpus: enfim, o acerto. Ed. n. 579, 10 de outubro de 1979, p.124. Disponvel em: http://www.veja.com.br/ acervodigital/home.aspx. Acesso em julho 2010. ___. Santurio ameaado. Ed. n. 1492, 23 de abril de 1997. Disponvel em: http://www.veja.com.br/acervodigital/home.aspx. Acesso em agosto de 2010. VELLOZO JNIOR, Joelson. Dinmicas de (in)segurana regional nos pases em desenvolvimento: uma perspectiva brasileira para a Amrica do Sul. 2006. Dissertao (Mestrado em Relaes Internacionais). Departamento de Relaes Internacionais, Universidade de Braslia, Braslia. VENTURA, Deisy; MIOLA, Iag Zendron. Os efeitos da transnacionalizao sobre a governana regional: o caso da conflituosa implantao da indstria de celulose no Cone Sul. Contexto Internacional. Rio de Janeiro, vol.31(3): p.391-427, set.-dez./2009. VIDIGAL, Carlos Eduardo. Relaes Brasil-Argentina: a construo do entendimento (1958-1986). Curitiba: Juru, 2009. VILLELA, Anna Maria. O Tratado da Bacia do Prata. In: Revista de Informao Legislativa. Braslia, DF, ano 21, n 81, Suplemento, p. 147176, jan./mar. 1984. VIOLA, Eduardo. A Hegemonia das Democracias de Mercado no Sistema Internacional do Incio do Sculo XXI. Artigo apresentado no Seminrio Internacional Regime Poltico, Modelo de Desenvolvimento e Relaes Internacionais Europa-Amrica Latina, Universidade de Braslia, novembro de 2005. VIOLA, Eduardo; LEIS, Hctor Ricardo. Desordem global da biosfera e a nova ordem internacional: o papel organizador do ecologismo. Revista de Cincias Sociais Hoje, So Paulo: Vrtice/ Revista dos Tribunais, 1992.

405

fbio albergaria de queiroz

___. Sistema Internacional com Hegemonia das Democracias de Mercado: Desafios de Brasil e Argentina. Florianpolis: Insular, 2007. Vizentini, Paulo Gilberto Fagundes. A poltica externa do regime militar brasileiro: multilateralizao, desenvolvimento e construo de uma potncia mdia, 1964-1985. Porto Alegre: Editora da Universidade Federal do Rio Grande do Sul, 1998. WVER, Ole. Securitization and Desecuritization. In: RONIE, D. Lipschultz (ed.). On Security. New York: Columbia University Press, 1994. WVER, Ole; BUZAN, Barry; KELSTRUP, Morton; LEMAITRE, Pierre. Identity, Migration and the New Security Agenda in Europe. London: Pinter, 1993. Wallenstein, P.; Swain, A. International freshwater resources Conflict or cooperation? Comprehensive Assessment of the Freshwater Resources of the World. Stockholm: Stockholm Environment Institute, 1997. WALTZ, Kenneth. Man, the State and War. New York: Columbia University Press, 1959. ___. Theory of International Politics. Reading, Mass: Addison-Wesley, 1979. Weinstein, Jeremy M.; Porter, John E; Eizenstat, Stuart E. On the Brink: Weak States and U.S. National Security. Washington, DC: Center for Global Development, 2004. WENDT, Alexander. The agent-structure problem in international relations theory. International Organization, v.41, n.3, 1987. ___. Anarchy is what States make of it: the social construction of power politics. International Organizations, v.46, n.2, 1992. ___. Collective identity formation and the international state. American Political Science Review, v.88, n.2, 1994. ___. Constructing International Politics. International Security, 20(1), 1995.

406

referncias bibliogrficas

___. Social Theory of International Politics. Cambridge: Cambridge University Press, 1999. Westing, A.H. (ed.). Global Resources and International Conflict: Environmental Factors in Strategic Policy and Action. Oxford University Press, New York, 1986. WILKINSON, Claire. The Copenhagen School on Tour in Kyrgyzstan: is Securitization Theory Usable Outside Europe? Security Dialogue, vol. 38, n.01, March 2007. WILLIAMS, Michael. Words, Images, Enemies: Securitization and International Politics, International Studies Quarterly, n.47, p.511-531, 2003. WOJCIKIEWICZ, Paula Almeida. O caso das papeleras no Rio Uruguai: como conciliar a proteo dos recursos naturais partilhados e o desenvolvimento econmico sustentvel?, in MOTA (M.) (org.). Funo Social do Direito Ambiental, ed. Elsevier, 2009, p. 301-323. ___. O caso das papeleras. S/D. Disponvel em http://files.eng-ambiental. webnode.com.br/200000050-48614495ba/Caso%20Papeleras.pdf. Acesso em setembro/2010. Wolf, Aaron T. Hydropolitics along the Jordan River. Scarce water and its impact on the Arab-Israeli conflict. Tokyo: The United Nations University Press, 1995. ___. Conflict and cooperation along international waterways. In: Water Policy, 1 (2), 251265, 1998. ___. Water wars and water reality: Conflict and cooperation along international waterways. In LONERGAN, S. (Ed). Environmental change, adaptation, and human security, p. 251265. Dordrecht: Kluwer Academic, 1999. ___. Hydropolitical vulnerability and resilience: Series introduction. In: WOLF, A.T. (Ed). Hydropolitical vulnerability and resilience along international waters: Africa, p. 3-18. Nairobi: United Nations Environment Programme, 2006.

407

fbio albergaria de queiroz

Wolf, A.; Hamner, J. Trends in transboundary water disputes and dispute resolution. In Water for peace in the Middle East and southern Africa. Geneva: Green Cross International, 2000. WOLF, A.T.; YOFFE, S.B.; GIORDANO, M. International waters: Identifying basins at risk. Water Policy 5(1): 29-60, 2003. WOLF, Aaron T.; JOSHUA T. Newton. Case Studies of Transboundary Dispute Resolution: the Lesotho Highlands Water Project. Appendix C. In: PRISCOLLI, Jerry D.; WOLF, Aaron T. Managing and Transforming Water Conflicts. Cambridge: Cambridge University Press, 2008 (a). Disponvel em: http://www.transboundarywaters.orst.edu/research/ case_studies. Acesso em 01/09/2009. ___. Case Studies of Transboundary Dispute Resolution: Aral Sea. Disponvel em: http://www.transboundarywaters.orst.edu/research/case_studies/ Aral_Sea_New. 2008 (b). Acesso em 12/12/2009. WOODS, Ngaire. Explaining International Relations since 1945. Oxford: Oxford University Press, 1996. WWF. Worlds top 10 rivers at risk. Gland, Switzerland: WWF International, 2007. WYNN, Gerard. Aquecimento pode deixar Andes sem gua. 2007. Disponvel em: http://g1.globo.com. YETIM, M. E. Governing International Rivers of the Middle East. World Affairs, Fall, 2003. YOFFE, Shira et al. Geography of international water conflict and cooperation: data sets and applications. In: Water Resources Research, v. 40, n. 5, p. 1-12, 2004. Yoffe, Shira; Wolf, Aaron; Giordano, Mark. Conflict and Cooperation over International Freshwater Resources: Indicators of Basins at Risk. Journal of the American Water Resources Association (JAWRA), 39(5):1109-1126, 2003. ZAKARIA, Fareed. The Future of American Power: How can America Survive the Rise of the Rest, Foreign Affairs, May/June, 2008.
408

referncias bibliogrficas

___. The Post-American World. New York and London: W. W. Norton & Company, 2008. Zehfuss, Maja. Constructivism in International Relations: Wendt, Onuf, and Kratochwil, in FIERKE, Karin; JORGENSEN, Erik (eds). Constructing International Relations. The Next Generation. New York/London: M.E. Sharpe, 2001; p.54. ZUGAIB, Eliana. A hidrovia Paraguai-Paran e seu significado para a diplomacia sul-americana do Brasil. Braslia: MRE/FUNAG, 2006.

409

Entrevistas Realizadas

Glenn Switkes, Diretor do Programa na Amrica Latina da International Rivers Organization (1/7/2008, por e-mail); Tenente-Coronel Henrique Batista, Comandante da Companhia Especial de Fronteira de Clevelndia do Norte; Comando Militar da Amaznia (3/7/2008, Amap); Aaron T. Wolf, Department of Geosciences, Oregon State University (26/7/2008, por e-mail); Andrea K. Gerlak, Director of Academic Development, International Studies Association/University of Arizona (17/2/2010, New Orleans, EUA).

411

Formato Mancha grfica Papel

15,5 x 22,5 cm 12 x 18,3cm plen soft 80g (miolo), carto supremo 250g (capa)

Fontes Verdana 13/17 (ttulos), Book Antiqua 10,5/13 (textos)