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Cours de droit administratif

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C'est un texte qui édicte les prescriptions générales, qui émanent d’un chef de service
(ministre) et qui est destiné aux fonctionnaires placés sous son autorité et qui permet
l’interprétation et l’application d’une loi, d’un texte. A l’égard des fonctionnaires, la circulaire
a un caractère obligatoire. La portée de la circulaire sera différente à l’égard des administrés,
ils ne sont pas contraints par cette circulaire, elle n’a valeur que d’information.
Elle n’a pas un caractère obligatoire envers les administrés, car c'est un texte
explicatif, d’interprétation, de clarification d’un texte existant. On comprend ainsi la position
traditionnelle du Conseil d’Etat qui distinguait les recours formés par les fonctionnaires et les
recours formés par les particuliers. Le juge admettait comme recevable les recours formés par
les fonctionnaires. Les fonctionnaires pouvaient revendiquer une inégalité.

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Dans les années 50, la jurisprudence a évolué, en abandonnant cette distinction de
destinataires des circulaires. Elle a changé le critère en prévoyant la possibilité qu’une
circulaire n’en soit pas une, qu’elle puisse faire l’objet d’un recours car comprenant une
norme réglementaire. On admet qu’une circulaire puisse être attaquable. On différencie les
circulaires interprétatives et les circulaires réglementaires (CE, 29 janvier 1954, Institution
Notre Dame du Kreisker
). La loi Falou concernait la possibilité pour les collectivités
territoriales d’accorder des subventions aux établissements privés d’enseignement. Cette
séparation de l’éducation du secteur privé et public, le juge distingue circulaire interprétative
et circulaire réglementaire.

Cette évolution a été préparée, on passe du critère de circulaire interprétative et de
circulaire réglementaire, a une prise en considération dans les années 90 du caractère
impératif d’une circulaire (CE, 18 juin 1993, Institut français d’opinion publique).
Changement de perception : réglementaire impératif. Présentent un caractère interprétatif
les circulaires qui se bornent à analyser un texte, sont interprétatives les circulaires par
lesquelles le ministre adresse à ses subordonnés des directives dans une matière déterminée.
Seront considérés comme réglementaire, les circulaires qui créent une véritable norme de
droit opposable aux intéressés (arrêt d’assemblée, 28 juin 2002, arrêt Villemain).
Caractère relatif de la distinction qui apparaît dans la jurisprudence du Conseil d’Etat.
Le Conseil d’Etat n’est pas très objectif dans cette jurisprudence, dans certains arrêts,
l’examen de la circulaire fait apparaître que le ministre a posé des règles juridiques nouvelles.
Il y a eu un déplacement des problématiques des circulaires.
On est passé de la distinction entre circulaires réglementaires et interprétatives, à la
distinction entre circulaires impératives et non impératives.
(CE section, 18 décembre 2002, arrêt Duvigneres), une circulaire ne peut faire grief
que si elle possède un caractère impératif. Le Conseil d’Etat est plus soucieux de la recherche
d’un équilibre entre l’admission d’un recours et la question de savoir si on doit considérer
qu’une circulaire doit être exclue de ce contrôle. Si on admet toutes les circulaires, cela
conduit à un engorgement des tribunaux. Sans pour autant restreindre ce recours à l’égard des
circulaires. La circulaire réglementaire n’est plus une anomalie. La circulaire impérative
conduit à dire d’une circulaire peut avoir une norme réglementaire. Désormais la circulaire
n’est plus inégale car elle est réglementaire, le juge contrôle la légalité des dispositions
contestées en elles-mêmes. Il existe deux formes d’inégalité d’une circulaire :
-Soit elle fixe une règle nouvelle (inégalité pour incompétence, 1936, affaire Jamart ; soit
une inégalité pour d’autres motifs).
-Soit une circulaire qui ne ferrait que réitérer une règle existante mais illégale.

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