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N

3805
______


ASSEMBLE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIME LGISLATURE

Enregistr la Prsidence de l'Assemble nationale le 12 octobre 2011.



RAPPORT


FAIT


AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE LCONOMIE GNRALE ET DU CONTRLE
BUDGTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2012 (n 3775),


PAR M. GILLES CARREZ,
Rapporteur Gnral,
Dput.




ANNEXE N 12

DIRECTION DE LACTION DU GOUVERNEMENT

PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE


Rapporteur spcial : M. JEAN-PIERRE BRARD

Dput
_______

3



SOMMAIRE
___


Pages
SYNTHSE......................................................................................................................... 7
INTRODUCTION ................................................................................................................. 11
CHAPITRE PREMIER : LES SERVICES DTAT-MAJOR DU PREMIER MINISTRE.............. 13
I. LA COORDINATION GNRALE......................................................................................... 13
A. LES CABINETS DU PREMIER MINISTRE ET DES MINISTRES RATTACHS......................... 13
B. LE SECRTARIAT GNRAL DU GOUVERNEMENT (SGG) ............................................... 18
1. Les activits du SGG............................................................................................. 18
2. Des moyens budgtaires en augmentation ............................................................. 20
3. Les commissions rattaches au SGG..................................................................... 20
C. LE SECRTARIAT GNRAL DES AFFAIRES EUROPENNES.......................................... 26
D. LE SERVICE DINFORMATION DU GOUVERNEMENT....................................................... 27
II. LA COORDINATION EN MATIRE DE DFENSE .................................................................. 30
A. LE SECRTARIAT GNRAL DE LA DFENSE ET DE LA SCURIT NATIONALE................ 31
B. LINSTITUT DES HAUTES TUDES DE DFENSE NATIONALE .......................................... 33
C. LINSTITUT NATIONAL DES HAUTES TUDES DE LA SCURIT ET DE LA JUSTICE........... 34
D. LES FONDS SPCIAUX ET LES INSTANCES CHARGES DE LEUR CONTRLE.................. 34
1. Les crdits des fonds spciaux .............................................................................. 34
2. La Commission de vrification des fonds spciaux .................................................. 36
III. LA COORDINATION SECTORIELLE ET LA DMARCHE DE PERFORMANCE.......................... 37
A. LE SOUTIEN ADMINISTRATIF ET FINANCIER DES SERVICES DU PREMIER MINISTRE........ 37
1. Lactivit de la mission dorganisation des services du Premier ministre.................... 37
4
2. Le rle de la direction des Services administratifs et financiers................................. 39
a) Une administration en perptuelle adaptation ............................................................ 39
b) La mise en uvre de Chorus ................................................................................... 40
c) Un grand projet immobilier : limplantation sur le site Sgur........................................ 41
3. Aspects de lexcution budgtaire des crdits des services du Premier ministre
en 2011................................................................................................................. 43
B. LE SECRTARIAT GNRAL DE LA MER ....................................................................... 43
C. LA MISSION INTERMINISTRIELLE DE VIGILANCE ET DE LUTTE CONTRE LES DRIVES
SECTAIRES ................................................................................................................ 45
D. LA MISSION INTERMINISTRIELLE DE LUTTE CONTRE LA DROGUE ET LA
TOXICOMANIE ............................................................................................................ 46
IV. LORDRE DE LA LGION DHONNEUR ET LORDRE DE LA LIBRATION.............................. 48
A. LORDRE DE LA LIBRATION........................................................................................ 48
B. LORDRE DE LA LGION DHONNEUR ........................................................................... 49
V. LES EFFECTIFS DADMINISTRATION TERRITORIALE ET LES MOYENS MUTUALISS DES
ADMINISTRATIONS DCONCENTRES................................................................................... 49
A. LES EFFECTIFS DADMINISTRATION TERRITORIALE...................................................... 50
B. LES MOYENS MUTUALISS DES ADMINISTRATIONS DCONCENTRES.......................... 51
CHAPITRE II : LA PROSPECTIVE AUPRS DU PREMIER MINISTRE.................................. 53
I. LE CENTRE DANALYSE STRATGIQUE ET LES ORGANISMES ASSOCIS............................ 53
A. LE CENTRE DANALYSE STRATGIQUE ........................................................................ 53
B. LES ORGANISMES ASSOCIS AU CENTRE DANALYSE STRATGIQUE............................ 54
II. DES MOYENS INSUFFISAMMENT UTILISS........................................................................ 58
III. LES ORGANISMES SUBVENTIONNS CHARGS DE LA PROSPECTIVE ET PLACS
AUPRS DU PREMIER MINISTRE............................................................................................ 59
A. LINSTITUT DE RECHERCHES CONOMIQUES ET SOCIALES.......................................... 59
B. LINSTITUT FRANAIS DES RELATIONS INTERNATIONALES ........................................... 60
C. LINSTITUT DES RELATIONS INTERNATIONALES ET STRATGIQUES .............................. 61
5
CHAPITRE III : LINFORMATION ADMINISTRATIVE ET LA DIFFUSION PUBLIQUE............ 63
I. UNE STRATGIE PLUS PRCISE, UNE MISE EN UVRE INCERTAINE................................... 63
II. DES RECETTES TOUJOURS SUPRIEURES AUX PRVISIONS............................................. 65
A. DES RECETTES DANNONCES PRVUES EN BAISSE, MAIS TOUJOURS RVALUES ...... 65
B. LEFFONDREMENT DES AUTRES RECETTES................................................................. 68
III. LES CRDITS DEMANDS ............................................................................................... 68
A. LES DPENSES DE PERSONNEL.................................................................................. 68
B. LES DPENSES DE FONCTIONNEMENT ET DINVESTISSEMENT ..................................... 70
1. La diminution globale des dpenses de fonctionnement et dinvestissement ............. 70
2. Lchec proccupant dun grand projet : la nouvelle plate-forme de production
ditoriale (NPPE) ................................................................................................... 71
3. La modernisation du projet SOLON........................................................................ 72
4. Le projet Etalab..................................................................................................... 73
5. Le renseignement administratif tlphonique .......................................................... 74
CHAPITRE IV : LE PROGRAMME PROTECTION DES DROITS ET LIBERTS..................... 77
I. LA MISE EN PLACE DU DFENSEUR DES DROITS ............................................................... 78
A. LE DFENSEUR DES DROITS, INSTITUTION NOUVELLE FDRATRICE DE QUATRE
AUTORITS PREXISTANTES....................................................................................... 78
B. LACTIVIT DU MDIATEUR.......................................................................................... 81
1. La mdiation individuelle ....................................................................................... 82
2. Les propositions de rformes faites par le Mdiateur ............................................... 82
3. Laction des dlgus du Mdiateur ....................................................................... 83
C. LA COMMISSION NATIONALE DE DONTOLOGIE DE LA SCURIT ................................. 84
D. LA HAUTE AUTORIT DE LUTTE CONTRE LES DISCRIMINATIONS ET POUR LGALIT..... 85
E. LA DFENSEURE DES ENFANTS.................................................................................. 86


6
II. LES AUTRES AUTORITS CHARGES DE DFENDRE DES LIBERTS.................................. 87
A. LA COMMISSION DACCS AUX DOCUMENTS ADMINISTRATIFS...................................... 87
B. LA COMMISSION NATIONALE DE LINFORMATIQUE ET DES LIBERTS............................. 88
C. LE CONTRLEUR GNRAL DES LIEUX DE PRIVATION DE LIBERT ............................... 91
D. LA COMMISSION NATIONALE DE CONTRLE DES INTERCEPTIONS DE SCURIT........... 92
III. LES INSTANCES CONSULTATIVES................................................................................... 94
A. LE COMIT CONSULTATIF NATIONAL DTHIQUE .......................................................... 94
B. LA COMMISSION NATIONALE CONSULTATIVE DES DROITS DE LHOMME ........................ 94
C. LA COMMISSION CONSULTATIVE DU SECRET DE LA DFENSE NATIONALE .................... 95
EXTRAIT DU COMPTE RENDU DE LA COMMISSION LARGIE DU 3 NOVEMBRE 2011
15 HEURES..................................................................................................................... 97
EXAMEN EN COMMISSION ................................................................................................ 115
AMENDEMENT EXAMIN PAR LA COMMISSION............................................................... 117
ANNEXE : RAPPORT DENQUTE DE LA COUR DES COMPTES SUR LES DPENSES
DE COMMUNICATION DES MINISTRES ........................................................................... 119


Larticle 49 de la loi organique du 1
er
aot 2001 relative aux lois de
finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des rponses aux
questionnaires budgtaires. Au 10 octobre 2011, 97 % des rponses taient
parvenues la commission des Finances, la plus grande part de celles-ci ayant t
transmises ds le 21 septembre.
Le Rapporteur spcial est heureux de saluer une nouvelle fois lattitude
exemplaire du bureau du budget des services du Premier ministre, responsable
des rponses au questionnaire budgtaire, comme celle de la Direction de
linformation lgale et administrative (DILA), et il remercie les agents de ces
services pour la qualit de leur travail et leur ractivit.


7
SYNTHSE

Le prsent rapport spcial porte sur les crdits de la mission Direction de laction
du Gouvernement compose de trois programmes : Coordination du travail
gouvernemental, Protection des droits et liberts et Moyens mutualiss des administrations
dconcentres ainsi que sur ceux du budget annexe Publications officielles et information
administrative.
Les crdits proposs sinscrivent dans un cadre budgtaire globalement stable, les
deux principales modifications concernent la diminution du nombre de cabinets ministriels
et la cration du Dfenseur des droits, compense par la disparition de quatre autorits
indpendantes.
Globalement, les crdits demands pour ces deux missions slvent
1 141 millions deuros en crdits de paiement en 2012, contre 1 109 millions d'euros en
2011 (+ 2,8 %).
Les priorits de la programmation triennale 2011-2013 sont confirmes, pour la
mission Direction de laction du Gouvernement, un effort particulier est mme accentu sur
les moyens de scurit nationale et sur les autorits administratives indpendantes.
Par contre, les dotations du budget annexe sont prvues une nouvelle fois en
diminution ( 3,2 %).
Les principales observations du Rapporteur spcial sont les suivantes :
La commission des Finances avait demand une nouvelle fois, dans le cadre de
lexamen du projet de loi de rglement des comptes et rapport de gestion pour 2010, que le
rapport annuel de performances prcise la composition de chacun des cabinets ministriels
relevant du programme Direction de laction du Gouvernement, la ventilation entre ces
cabinets des dpenses de personnel et de fonctionnement supportes par le programme, le
montant des indemnits pour sujtions particulires, la consommation des crdits au regard
des dotations en loi de finances initiale, les carts constats et les mouvements intervenus en
gestion.
Lannexe gnrale jaune sur les effectifs des cabinets ministriels est toujours
peu prs sans aucun intrt pour apprhender les montants rels de rmunrations, donc les
cots, des cabinets ministriels. On peut donc considrer que le jaune budgtaire portant
sur les personnels affects dans les cabinets ministriels pourrait tre utilement complt par
des lments prcis sur les rmunrations des agents employs par les cabinets ministriels,
quelle que soit leur catgorie, en particulier ceux qui sont mis disposition.
Le Rapporteur spcial constate par ailleurs que, si la connaissance des moyens
dvolus aux cabinets ministriels samliore, ce nest pas du fait de la transmission
spontane dinformations par les documents budgtaires. Ainsi, le PAP 2012 ne donne
aucune explication la diminution des effectifs budgtaires des cabinets ministriels. Le
Rapporteur spcial invite donc le Gouvernement passer dune culture du secret une
culture de la transparence en matire de cabinets ministriels.

8
Dans lattente dune information fiable sur les crdits des cabinets ministriels
dpendant du Premier ministre, il est acquis que leurs dpenses, sans cesse en augmentation
depuis 2007, y compris en PLF 2012 pour les deux cabinets du Premier ministre et du
ministre des Relations avec le Parlement, doivent baisser effectivement, conformment aux
annonces gouvernementales.
Les subventions aux associations et fondations doivent tre lies une valuation
du travail accompli par ces organismes pour apprcier la pertinence des montants allous.
La proposition formule en juin 2011, dans le cadre de lexamen du projet de loi
de rglement des comptes et rapport de gestion pour 2010, selon laquelle lvaluation de
lensemble des instances dpendant du Premier ministre, en particulier la commission des
archives constitutionnelles de la cinquime Rpublique et le Conseil danalyse de la socit,
doit tre approfondie et donner lieu des mesures de recadrage budgtaire, voire de
suppression des organismes en cause, a t partiellement suivie deffet avec la suppression
dun organisme. Le Gouvernement doit poursuivre dans cette voie et procder la
suppression du Conseil danalyse de la socit, de la mission interministrielle de lUnion
pour la Mditerrane, et du conseil culturel de lUPM. Le Rapporteur spcial renouvelle ses
demandes dinformation aux organismes contrls qui ne lui ont pas rpondu de faon
exhaustive, en particulier en matire de rmunrations et de frais de reprsentation.
Les dpenses du service dinformation du Gouvernement (SIG) semblent
diminuer depuis larrive dune nouvelle direction au printemps 2011, ce qui correspond
une remise en ordre bienvenue. Cependant, le SIG ne poursuit pas un but dintrt gnral,
mais sert principalement informer lexcutif sur ltat de lopinion des Franais quant la
politique mene par leurs dirigeants. Il est donc propos de rduire encore davantage les
moyens de cet organisme et daugmenter proportionnellement ceux du Centre danalyse
stratgique.
Il est tonnant que, depuis quatre ans, la Cour des comptes sabstienne dassurer
les diligences prvues par la loi, pour ce qui concerne la commission de vrification des
fonds spciaux. Le Rapporteur spcial invite son Premier prsident, qui na par ailleurs pas
t tranger, dans ses anciennes fonctions, la mise en place du rgime de contrle des fonds
spciaux prvu par la loi de finances pour 2002, remdier cette carence dans les meilleurs
dlais.
La diminution des moyens de la mission interministrielle de vigilance et de lutte
contre les drives sectaires (MIVILUDES) va directement lencontre des prconisations du
Rapporteur spcial qui estime depuis plusieurs annes, compte tenu de laccroissement de
lactivit de cet organisme, trs souhaitable de rvaluer ses besoins et de les satisfaire.
Laffaiblissement du Centre danalyse stratgique, qui passe autant par une
rduction de ses moyens que par la menace de dprissement de son activit, est trs
regrettable : en effet, le Gouvernement a insuffisamment recours au centre, ce qui explique
notamment la faible consommation des crdits. Or, la Rpublique a besoin dinstances de
rflexion de qualit comme le Centre danalyse stratgique.
Les sujets de proccupation exprims lan dernier propos de la direction de
lInformation lgale et administrative ne sont toujours pas dissips. La cration de la
direction de lInformation lgale et administrative sest traduite par des suppressions
deffectifs au-del des prvisions, tendance qui devrait perdurer les prochaines annes. Alors
que la prennit des recettes est toujours incertaine, la modernisation de linformation
administrative doit passer par le maintien dun dialogue social de qualit.
9
Laugmentation, mme limite, des moyens des autorits administratives
indpendantes dici 2013, doit tre salue. Ces crdits, destins faire fonctionner des
institutions gardiennes des liberts publiques, doivent tre prservs des habituelles
tentatives de les rduire.
Il est lgitime et sain que les autorits administratives indpendantes fassent
lobjet de contrles, de la part du Parlement et de la Cour des comptes. La correction des
pratiques irrgulires est toujours bienvenue. Cependant, sagissant de la CNIL, le cadre
rglementaire des indemnits et avantages susceptibles de bnficier aux membres de la
CNIL et aux personnes qui leur prtent leur concours a t clarifi en avril dernier. De tels
contrles ne doivent toutefois pas tre utiliss pour stigmatiser des autorits indpendantes
qui jouent un rle irremplaable de veille et de dfense des liberts publiques.

11
INTRODUCTION
Lautomne 2011 est celui du crpuscule non pas dune lgislature, mais
dun pouvoir inchang depuis 2002 et qui laisse, comme cela tait prvisible, la
France exsangue.
Les principes fondamentaux de la Rpublique sont constamment dvoys.
LIBERT : celle de surveiller les journalistes dans le cadre dune affaire
prive o le pouvoir politique est justement mis en cause.
GALIT : principe qui permet aux milliardaires de ne pratiquement plus
payer dimpt de solidarit sur la fortune, grce la loi de finances rectificative du
29 juillet 2011, alors que, moins dun mois aprs, on cre un impt spcial sur les
consommateurs de boissons sucres et lon cherche aggraver le prlvement
fiscal sur les parcs dattraction.
FRATERNIT : ceux qui imaginent que la France est le pays des droits de
lhomme ne sont pas labri de mauvaises surprises, comme ce Tunisien que le
Rapporteur spcial a rencontr rcemment au centre de rtention du Mesnil
Amelot. Il a eu du mal lui expliquer pourquoi, malgr les changements
dalliance survenus entre le Prsident de la Rpublique et les autorits de son pays,
il sy trouvait retenu.
La rigueur sabat sur le pays au nom des sacro-saints quilibres
budgtaires quand, dans le primtre du budget du Premier ministre, des rentes de
situations se perptuent sans manifestement que leurs bnficiaires fassent lobjet
dun contrle minimal : professeur de droit constitutionnel amateur de voyages, ou
philosophe de plateau de tlvision qui prfre y bavasser plutt quassurer son
mtier denseignant.
Il ny aura pas de progrs social si le Gouvernement, sous la direction
inspire, dfaut dtre conforme larticle 5 de la Constitution, du Prsident de
la Rpublique, continue de mener une politique qui a pour objet et pour effet
denrichir les riches et dappauvrir les pauvres.
Ceux-l mme qui semploient dtruire ltat peuvent encore compter
sur des structures en tous points remarquables : le Secrtariat gnral du
Gouvernement et les services du Premier ministre constituent toujours un ple
dexcellence, les Journaux officiels un modle de service public.
Le Rapporteur spcial sen rjouit et souhaite, quaprs lalternance
ralise au Snat, la modernisation de la France puisse tre mene, partir de lt
prochain, grce une majorit nouvelle.
13
CHAPITRE PREMIER : LES SERVICES DTAT-MAJOR
DU PREMIER MINISTRE
Un premier ensemble de services relevant du Premier ministre assure une
fonction dtat-major lie la direction de laction du Gouvernement. Certains
sont chargs de la coordination gnrale, dautres de la coordination en matire de
dfense, dautres enfin de la coordination sectorielle et du soutien de ces services.
Le programme 129 Coordination du travail gouvernemental a connu une
grande instabilit, depuis 2010. Le projet de loi de finances pour 2012, linverse,
ne comporte que peu de changements de structures.
Depuis lanne dernire, linstabilit sest considrablement attnue, ce
dont on peut se fliciter. Le nombre de cabinets ministriels dpendant du
programme 129 a diminu : jusqu 8 ministres et secrtaires dtat ont t
rattaches au programme en 2009 et 2010, 7 de mars juillet 2010, puis 6 de
juillet novembre 2010, et, depuis le 1
er
janvier 2011, le budget nassure plus le
soutien que des cabinets du Premier ministre et du ministre charg des relations
avec le Parlement. Cinq cabinets ministriels ont ainsi quitt le primtre du
programme en 2010 (cabinet du Haut commissaire aux solidarits actives, cabinet
du secrtaire dtat charg du Dveloppement de la rgion capitale, cabinet du
secrtaire dtat charg de la Prospective et du dveloppement numrique, cabinet
du ministre de lEspace rural et de lamnagement du territoire, cabinet du
ministre charg du Plan de relance).
Les modifications de structures administratives ont affect le Conseil de la
cration artistique, supprim en mai 2011, alors que la direction interministrielle
des systmes dinformation et de communication de ltat (DISIC) et la mission
Etalab , charge de la constitution dun portail unique interministriel des
donnes publiques, ont t cres en fvrier 2011.
I. LA COORDINATION GNRALE
Sous le vocable de coordination gnrale, on peut regrouper les quelques
structures qui incarnent la direction de laction du Gouvernement et la
coordination du travail gouvernemental dans son ensemble, de manire
vritablement interministrielle.
A. LES CABINETS DU PREMIER MINISTRE ET DES MINISTRES
RATTACHS
Le Rapporteur spcial avait eu des difficults obtenir, ces dernires
annes, des informations fiables, prcises et cohrentes, dans le dlai prvu par la
loi organique, sur les cabinets ministriels rattachs au budget des services du
Premier ministre.
14
Cette anne, une partie de linformation demande sur les cabinets
ministriels a t transmise le 23 septembre, ce qui constitue un indniable
progrs. Cependant, les lments transmis ne comportaient pas des informations
pourtant communiques lan dernier : il a donc t demand la ventilation des
effectifs des cabinets du Premier ministre et du ministre des relations avec le
Parlement entre les diffrentes catgories de collaborateurs, titulaires, contractuels
affects par le ministre, mis disposition, dtachs, contractuels non affects par
le ministre. Ces lments dinformation dpendent de la ralisation de lannexe
jaune sur les effectifs des cabinets ministriels, mais cette annexe na t
communique au Rapporteur spcial (pour les deux seuls cabinets ministriels
dpendant de la mission) en version provisoire que le 19 octobre 2011.
Il est noter quil na pas t transmis de prvisions de consommation
pour lanne en cours, alors que la consommation au 31 aot 2011 reprsentait
dj 89 % de la totalit de celle de lanne prcdente. On peut stonner que la
consommation de crdits de cabinet ait augment, de 2009 2010, alors que le
nombre de cabinets rattachs a diminu trs significativement en 2010, passant en
cours danne de 8 2.
On peut stonner galement que lenveloppe attribue pour 2011 aux
seuls cabinets du Premier ministre et du ministre charg des relations avec le
Parlement slve 32,5 millions deuros, montant peine infrieur celui prvu
en 2010 pour 8 cabinets ministriels. La consommation des cabinets
correspondants en 2010 (Premier ministre, Relations avec le Parlement) sest
leve 23 407 599 euros selon les indications transmises par les services du
Premier ministre, soit un montant trs infrieur aux prvisions pour 2012.
Cependant, les donnes chiffres qui figurent ci-aprs ne concernent que
les membres des cabinets sous contrat ou mis disposition au sein des services du
Premier ministre (rmunrs dans le cadre du programme budgtaire), mais non
les agents rmunrs dans le cadre dautres programmes.
En effet, les agents mis disposition fournissent un concours gratuit pour
le programme 129, dont le cot na toujours pas fait lobjet dvaluation. Ils
taient 245 (dont 28 au cabinet militaire) au 31 aot 2011 au cabinet du Premier
ministre (252 en juillet 2010), pour un total de 484 agents (498 agents en
juillet 2010).
CONSOMMATION DES CRDITS DE CABINETS MINISTRIELS EN 2007
LFI Consommation cart en %
ETPT 301 333 + 10,6
Titre 2 17 810 000 23 452 502 + 31,7
Hors Titre 2 (AE=CP) 3 310 528
Source : Direction des services administratifs et financiers (DSAF) du Premier ministre.

15
CONSOMMATION DES CRDITS DE CABINETS MINISTRIELS EN 2008
LFI Consommation cart en %
ETPT 299 346 + 15,7
Titre 2 17 212 000 24 710 429 + 43,6
Hors Titre 2 (AE=CP) 5 098 000 5 118 627 + 0,4
Source DSAF du Premier ministre.
CONSOMMATION DES CRDITS DE CABINETS MINISTRIELS EN 2009
LFI Consommation cart en %
ETPT 299 389 + 30,1
Titre 2 24 591 760 29 276 563 + 19
Hors Titre 2 (AE=CP) 4 753 747 6 109 183 + 28,5
Source DSAF du Premier ministre.
CONSOMMATION DES CRDITS DE CABINETS MINISTRIELS EN 2010
LFI Consommation cart en %
ETPT 326 384 + 17,8
Titre 2 26 911 798 29 634 097 + 10,1
Hors Titre 2 (AE=CP) 6 199 645 5 277 913 14,9
Source DSAF du Premier ministre.
CRDITS DE CABINETS MINISTRIELS EN 2011
LFI Consommation cart en %
ETPT 364

Titre 2 28 807 725
Hors Titre 2 (AE=CP) 3 665 920
Source DSAF du Premier ministre.
Les agents affects par le ministre au cabinet du Premier ministre taient
171 en aot 2011.
Les effectifs du cabinet du Premier ministre ne diminuent pas
sensiblement, contrairement aux annonces gouvernementales. Cest galement le
cas pour le ministre des Relations avec le Parlement (47 collaborateurs
au 1
er
aot 2011 comparer 48 au 1
er
juillet 2010).
La consommation de crdits de cabinets ministriels constate depuis 2007
est toujours trs suprieure aux montants prvus par la loi de finances, comme il
est indiqu par les tableaux ci-joints. Dans le cadre de dotations globalises, les
prvisions de crdits initiaux pour les crdits hors titre 2 correspondent la
notification initiale de lenveloppe dvolue aux cabinets.
Les prvisions deffectifs pour 2012 sont de 295 ETPT au lieu de 364 en
loi de finances initiale pour 2011. On peut dplorer que le PAP (pages 50, 51
et 60) ne prsente aucun lment dinformation sur lvolution des effectifs
de 2011 2012 au niveau des sous-actions.
16
Les services du Premier ministre ont donn au Rapporteur spcial, sur sa
demande, les explications suivantes : Les plafonds arrts pour chacun des
cabinets pour 2011 et 2012 sont les suivants :
Cabinet Premier ministre : 230 ETPT en 2011, 210 ETPT en 2012.
diffrence en raison du schma d'emplois (rationalisation des secrtariats).
Cabinets Relations avec le Parlement : 50 ETPT en 2011, 45 ETPT
en 2012. Diffrence en raison du schma d'emplois (rationalisation des
secrtariats).
Cabinet Porte parolat : 10 ETPT en 2011, 10 ETPT en 2012.
"Rserve" pour la constitution ventuelle d'un nouveau cabinet : 74 ETPT
en 2011, 30 ETPT en 2012.
La diffrence de 69 ETPT entre 2011 et 2012 s'explique donc de la
manire suivante :
25 ETPT sont supprims en raison du schma d'emplois voqu ci-
dessus ;
24 ETPT de la rserve correspondaient au cabinet Prospective et
conomie numrique. Ce cabinet, qui n'existe plus, n'avait pas fait l'objet d'un
transfert et avait t constitu sur la ressource des SPM. Ces emplois ont donc t
redploys.
20 ETPT de la rserve ont t utiliss pour permettre au SGG
d'assurer ses nouvelles missions dans le cadre de la rforme des administrations
territoriales de ltat ; la direction des services administratifs et financiers de
mettre en place son projet de service .
La diminution des crdits de cabinets de 2011 2012 ils passent
de 31,4 millions deuros 27,4 millions ( 12,7 %) est proportionnellement
moindre que celle des effectifs budgtaires ( 69 ETPT, soit 19 %).
Le Jaune sur les effectifs des cabinets ministriels ne prsentait jusqu
prsent que les rmunrations brutes annuelles des membres de cabinet et des
personnels chargs de fonctions support recruts sur contrat (il concerne les
fonctionnaires dtachs et les collaborateurs recruts sur un contrat cabinet). Le
Jaune omet de rcapituler les rmunrations annuelles brutes de tous les
personnels des cabinets sous prtexte que les rmunrations des agents titulaires
ou contractuels affects, mis disposition ou dtachs suivent les rgles de droit
commun prvues par le statut gnral de la fonction publique, les statuts
particuliers des diffrents corps, les diffrents textes rglementaires en matire
dindemnits et les pratiques de gestion propres chaque ministre employeur
lintrieur des cadres rglementaires et lgislatifs.
Cest pourquoi le Rapporteur spcial a propos, pour amliorer
linformation du Parlement, et le Gouvernement a accept, lors de la sance de
commission largie du 8 novembre 2010, dtablir le recensement de la totalit
des rmunrations individualises des agents des cabinets ministriels, y compris
17
les personnels mis disposition ou dtachs ou employs par le ministre afin
davoir un tat plus exact des cots complets des cabinets ministriels en matire
de rmunrations, loccasion de la prsentation du projet de loi de finances 2012,
en ces termes : Je suis convaincu que cette avance permettrait effectivement de
fournir au Parlement des donnes compltes sur la masse salariale brute des
agents des cabinets ministriels, mais ce document na pas encore t tabli je
mengage ce quil le soit dans le projet de loi de finances 2012. En revanche, il
serait complexe dtablir une distinction entre les rmunrations dactivit, les
cotisations et contributions sociales, la contribution au compte daffectation
spciale Pensions, les prestations sociales et les allocations diverses.
Le tableau effectivement transmis avec le Jaune budgtaire ne
comporte aucun progrs par rapport aux annes prcdentes. Il ne remdie pas au
principal problme dj voqu. En effet le Jaune sur les effectifs des cabinets
ministriels omet de rcapituler les rmunrations annuelles de tous les personnels
des cabinets, en particulier des personnels mis disposition, qui reprsentent au
cabinet du Premier ministre plus de la moiti de ses collaborateurs. La rponse du
ministre charg des Relations avec le Parlement, lors de la commission largie
du 3 novembre 2011, selon laquelle les cots des agents mis disposition sont
connus et peuvent tre retracs par les dputs eux-mmes, marque une grande
dsinvolture vis--vis de lAssemble nationale et est inexacte factuellement : on
ne connat pas prcisment chaque agent mis disposition ni son statut, et il est
videmment impossible de reconstituer les cots affrents. Le Gouvernement na
donc pas tenu lengagement quil avait pris il y a un an.
En dfinitive, les dpenses des cabinets du Premier Ministre et du ministre
des Relations avec le Parlement sont loin de diminuer.
Selon les donnes transmises par les services du Premier ministre, les
dpenses de cabinet du Premier ministre ont reprsent 18,92 millions deuros
en 2007, 20,40 millions deuros en 2008, 20,71 millions deuros en 2009 et
19,91 millions deuros en 2010. De 2007 2010, elles ont progress de 5,2 %.
Au 31 aot 2011, les dpenses atteignaient 17,60 millions deuros soit 88,4 % de
la totalit des dpenses de 2010. Ces donnes, encore une fois, sont trs
lacunaires, puisquelles ne retracent pas les cots affrents aux personnels mis
disposition.
Pour le ministre charg des relations avec le Parlement, la progression est
encore plus forte : les cots de cabinet (hors mis disposition) se sont levs
2,66 millions en 2007, 3,18 millions en 2008, 3,14 millions en 2009 et
3,50 millions en 2010. Au 31 aot 2011, la consommation atteignait dj
3,22 millions deuros soit 92 % de la dpense totale de 2010.
Lannexe gnrale jaune sur les effectifs des cabinets ministriels
est toujours peu prs sans aucun intrt pour apprhender les montants
rels de rmunrations, donc les cots, des cabinets ministriels,
contrairement lengagement du Gouvernement.
18
Les effectifs des cabinets du Premier ministre et du ministre des
Relations avec le Parlement nont par ailleurs pas significativement diminu
depuis un an.
On peut donc considrer que le jaune budgtaire portant sur les
personnels affects dans les cabinets ministriels pourrait tre utilement
complt par des lments prcis sur les rmunrations des agents employs
par les cabinets ministriels, quelle que soit leur catgorie, en particulier ceux
qui sont mis disposition.
Le Rapporteur spcial constate par ailleurs que, si la connaissance des
moyens dvolus aux cabinets ministriels samliore, ce nest pas du fait de la
transmission spontane dinformations par les documents budgtaires. Ainsi,
le projet annuel de performances 2012 ne donne aucune explication la
diminution des effectifs budgtaires des cabinets ministriels.
Le Rapporteur spcial invite donc le Gouvernement passer dune
culture du secret une culture de la transparence en matire de cabinets
ministriels.
B. LE SECRTARIAT GNRAL DU GOUVERNEMENT (SGG)
Complment administratif naturel du cabinet du Premier ministre, le
secrtariat gnral du Gouvernement (SGG) est le gardien de la Rpublique et de
la continuit de ltat. Le Rapporteur spcial tient souligner la stabilit du poste
de secrtaire gnral par-del les alternances politiques et les changements de
gouvernement : il ny a ainsi eu que dix secrtaires gnraux depuis la Libration.
1. Les activits du SGG
Le secrtariat gnral du Gouvernement a assum, au fil du temps, ses
missions habituelles de rgulation du travail gouvernemental, dassistance
juridique et de tutelle des services et organismes rattachs au Premier ministre. Il a
renforc son activit ces dernires annes en matire dapplication des lois et de
prparation des tudes dimpact associes aux projets de loi.
Depuis 2008, tous les ministres se sont dots d'une structure responsable
en leur sein du suivi centralis de lapplication des lois. Le secrtariat gnral du
Gouvernement dispose ainsi d'un rseau de correspondants ministriels de
l'application des lois.
Lexpertise des diffrents ministres est sollicite lors de la publication
dun dcret dapplication au Journal officiel et pour la prparation des bilans
semestriels tablis par le secrtariat gnral du Gouvernement.
19
Dans le projet annuel de performances, le taux dapplication des lois sert
dindicateur de performance, il est lun des deux indicateurs les plus reprsentatifs
de la mission. Il se dcompose en deux sous-indicateurs se rapportant dune part,
aux lois promulgues depuis le dbut de la prsente lgislature et, dautre part, aux
lois promulgues au cours de la dernire session parlementaire.
Au 31 dcembre 2010, ces sous-indicateurs slevaient respectivement 81,08 %
et 66,23 %. Pour renforcer la vigilance des cabinets ministriels quant au
traitement des dcrets dapplication, le ministre charg des relations avec le
Parlement a dcid, en relation avec le secrtaire gnral du Gouvernement, de
constituer un comit de suivi de lapplication des lois compos de membres de son
cabinet, de membres du SGG, des directeurs de cabinet et des correspondants
administratifs dsigns dans chacun des cabinets ministriels.
Lautre indicateur le plus reprsentatif de la mission est le taux de dficit
de transposition des directives europennes. Ce taux slevait 0,7 % en 2009,
0,8 % en 2010 et la prvision actualise est de 1 % en 2011 et 2012. Pour
lanne 2010, le rsultat de 0,8 %, correspond 12 directives non transposes
seulement. Le taux moyen communautaire est de 0,9 %. En 2011, de nombreuses
dispositions de niveau lgislatif ont pu tre adoptes et, compte tenu du nombre de
textes transposer, il parat opportun de reprendre comme objectif pour 2011 et
pour 2012 le plafond de 1 % fix par le Conseil europen (soit une quinzaine de
directives en retard de transposition).
Depuis 2009, le secrtariat gnral du Gouvernement a la charge d'animer
les travaux d'tudes d'impact, en particulier sous la forme d'un appui
mthodologique aux ministres. Il a mis au point, avec toutes les administrations
concernes, des lignes directrices mthodologiques, constitu un rseau de
services susceptibles de contribuer aux tudes d'impact et mutualis des ressources
utiles dans un extranet accessible tous les agents de l'administration centrale.
Entre avril et dcembre 2009, le Gouvernement a ainsi coordonn
llaboration de 27 tudes dimpact lappui de ses projets de loi ordinaires ou
organiques, auxquels il convient dajouter 37 tudes au titre des projets de loi
autorisant lapprobation ou la ratification dengagements internationaux relevant
de larticle 53 de la Constitution et les valuations pralables annexes aux projets
de loi de finances ou de financement de la scurit sociale. En 2010, ce sont
27 tudes dimpact sur des projets de loi ordinaire ou organique, ainsi que
55 tudes dimpact lappui de projets de loi prsents au titre de larticle 53 qui
ont t transmises au Parlement.
Enfin, au 1
er
septembre 2011, le secrtariat gnral du Gouvernement avait
coordonn, depuis janvier, llaboration de 16 tudes dimpact affrentes des
projets de loi ordinaires ou organiques, 36 tudes dimpact associes des projets
de loi autorisant lapprobation ou la ratification de conventions internationales,
ainsi que les valuations pralables annexes aux projets de loi de finances et de
financement de la scurit sociale.
20
2. Des moyens budgtaires en augmentation
Les crdits de rmunrations et de fonctionnement du secrtariat gnral
du Gouvernement ont fortement augment en 2010 et 2011, avec la mise en place
de la cellule de suivi de la Rforme de ladministration territoriale de ltat
(RATE) auprs du SGG (juillet 2010), la cration de la mission Etalab et celle de
la DISIC (fvrier 2011).
Ainsi, 9,5 millions deuros ont t consomms en 2010 pour une
enveloppe prvisionnelle de 6,4 millions et 9,2 millions ont t ouverts en loi de
finances initiale 2011. 14,7 millions sont proposs en projet de loi de
finances 2012.
Les crdits dintervention demands sur la mme action pour 2012 sont
de 8,4 millions, au lieu de 8,7 millions deuros en 2011. Ils sont destins au
versement de subventions aux fondations politiques et associations uvrant en
faveur des droits de lHomme ou au dveloppement de la citoyennet.
Comme pour les annes prcdentes, un nombre limit dorganismes
concentre lattention du Gouvernement. Premiers bnficiaires en 2010, la
Fondation Jean Jaurs, la Fondation Robert Schumann, la Fondation pour
linnovation politique ont reu chacune du Gouvernement 1,2 million deuros
en 2010 ; elles sont suivies de la Fondation Charles de Gaulle et de la Fondation
Gabriel Pri (890 000 euros). Il sy ajoute quelques subventions au titre de la
rserve parlementaire. La plupart des autres organismes reoivent moins
de 100 000 euros.
Sans se prononcer sur lopportunit de ces subventions, le Rapporteur
spcial estime, cette anne encore, ncessaire dvaluer le travail accompli
par ces organismes pour apprcier lquit des montants allous. Il souhaite
toujours avoir accs au bilan des travaux accomplis par chaque bnficiaire
de subvention afin dtre en mesure, sans formuler dopinion sur le contenu
des travaux, de donner son avis sur la pertinence du soutien financier de
ltat et lintrt de son renouvellement dune anne sur lautre.
3. Les commissions rattaches au SGG
Le fascicule jaune annex au projet de loi de finances pour 2011, qui
rcapitule la liste des commissions et instances consultatives ou dlibratives
places directement auprs du Premier ministre ou des ministres, navait recens
pas moins de 29 commissions et organismes divers placs directement auprs du
Premier ministre.
La commission des Finances avait demand la suppression du Conseil de
la cration artistique et il lui a t donn satisfaction au dbut de lanne 2011.
21
Le Rapporteur spcial, qui a contrl au printemps dernier la Commission
suprieure de codification et la Commission des archives constitutionnelles de la
V
me
Rpublique, a dcid, dans le cadre de la prparation de lexamen du prsent
projet, de sintresser galement au Comit stratgique pour le numrique, la
Commission de dontologie, la mission interministrielle de lUnion pour la
Mditerrane et au Conseil culturel de lUnion pour la Mditerrane.
Tout dabord, la Commission suprieure de codification, cre par un
dcret du 12 septembre 1989, est charge de llaboration droit constant de
nouveaux codes, afin de faciliter laccs au droit. Ses travaux se sont poursuivis au
premier semestre de lanne 2011 dans le cadre notamment de 7 sances plnires.
Sous rserve de nouvelles dcisions, le rythme des travaux de la Commission
pourrait tre lgrement diffrent pour les deux semestres venir En effet, sil
reste laborer plusieurs parties rglementaires de codes importants, dont le code
des transports, le code lectoral, le code minier, le code de lnergie ou encore le
code forestier, le travail de la commission sarticulera principalement autour de la
modification et de la maintenance des codes dj en vigueur.
Il est noter que M. Daniel Labetoulle, Vice-Prsident de la commission,
a attir trs opportunment lattention du Rapporteur spcial sur lintrt dune
refonte du code gnral des impts (CGI)
(1)
et sur la surprise que peuvent susciter
des modifications directes du code par dcret, sur la base, juridiquement bien
faible, de larticle 11 de la loi du 1
er
mars 1951 portant ouverture de crdits
provisoires applicables au mois de mars 1951. On conviendra volontiers avec
M. Labetoulle quil sagit l dune technique peu recommandable de
codification par voie rglementaire de dispositions lgislatives . Ce dvoiement
a pour consquence, parfois, des distorsions de rdaction et de porte entre la loi
vote et le code gnral des impts qui sapplique effectivement.
Le Rapporteur spcial a dj observ que des dcrets de ce genre, qui
crivent la loi fiscale en labsence du Parlement, sont plus frquents lorsque
lattention du lgislateur se porte sur dautres terrains, par exemple en priode
dlections gnrales. Il conviendra donc que notre vigilance ne smousse pas au
printemps de 2012.
De telles pratiques contreviennent lesprit et la lettre de larticle 14 de
la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen de 1789 qui, faut-il le rappeler,
prvoit que tous les Citoyens ont le droit de constater, par eux-mmes ou par leurs
Reprsentants, la ncessit de la contribution publique, de la consentir librement,
den suivre lemploi et den dterminer la quotit, lassiette, le recouvrement et
la dure.

(1) Dans la ligne dun article de la Revue juridique de lconomie publique repris dans le rapport annuel 2010
de la commission.
22
En labsence de rcriture globale du CGI, le pouvoir du lgislateur est
totalement illusoire, puisquil nest que lalibi de hauts fonctionnaires qui ne
respectent gure les reprsentants du peuple. Pour rompre avec les pratiques
dtestables qui se sont installes, le Rapporteur spcial prconise une nouvelle
rdaction du CGI respectant totalement larticle 14 prcit.
La dotation budgtaire accorde la Commission suprieure de
codification, relevant du titre 2, est constante depuis 2004 et slve
218 898 euros.
Les crdits consomms en 2009 et 2010 ont t consacrs la
rmunration des 4 membres permanents et des rapporteurs particuliers. Il est
noter que, sur la demande ritre du Rapporteur spcial, le dtail des
rmunrations lui a t transmis pour 2009 et 2010. Ce tableau, corrobor par le
jaune budgtaire, met en vidence une diminution constante de ces dpenses,
de 157 845 euros en 2007 139 973 en 2009 et 115 967 euros en 2010.
Le nombre de rapporteurs particuliers variant en fonction du nombre de
codes et de leur complexit, aucune augmentation particulire des charges de la
Commission nest prvoir pour les annes 2012 et 2013.
La Commission des archives constitutionnelles de la
V
me
Rpublique a pour mission de recenser et dassurer la publication des
archives publiques et prives intressant lapplication de la Constitution du
4 octobre 1958.
Le Rapporteur spcial stait tonn, dans le cadre de lexamen du projet
de loi de rglement pour 2010, que la commission consomme des frais de
reprsentation et de fonctionnement non ngligeables : 5 230 euros de frais de
restauration en 2009, dont la rgularisation de djeuners non rembourss
entre 2006 et 2008 pour 4 705 euros , selon les explications fournies. Il stait
interrog sur la conformit de remboursements rtroactifs de djeuners au regard
des rgles comptables et budgtaires.
Par ailleurs, la commission ayant consomm 11 392 euros en 2009
et 13 670 euros en 2010 (selon les donnes provisoires de novembre 2010) de frais
de mission exclusivement ltranger, le Rapporteur spcial avait considr quau
prix du Pass Navigo, il aurait t trs commode de faire, dans le cadre de
lducation civique, la pdagogie de la cinquime Rpublique, dans les
tablissements scolaires de rgion parisienne.
Dans les faits, la consommation de frais de missions en 2010 na pas t
de 13 670 euros mais de 19 604 euros (donnes dfinitives) et celle de 2011
au 31 juillet a encore reprsent 4 649 euros.
Il est noter quun hebdomadaire satirique paraissant le mercredi a prcis
le 3 aot 2011 que joint par le Canard, Didier Maus reconnat que ces
dplacements, rgls par Matignon, navaient rien voir avec ses fonctions
officielles. Ctait pour des runions ou des colloques organiss par une
23
association internationale de droit constitutionnel que jai prside jusquen
dcembre 2010 , confesse cet expert en belles balades. Avant dajouter : ctait
une forme de subvention .
Il convenait donc de sinterroger sur lintrt de la prennisation de cet
organisme et de son cot rapport son utilit, indpendamment mme des
questions lgitimes que lon est en droit de se poser sur la rgularit de la gestion
des fonds qui lui sont allous.
Par dcret n 2011-1013 du 24 aot 2011, le Prsident de la Rpublique a
mis fin aux activits de la commission qui doit achever ses travaux, au plus tard,
le 1
er
janvier 2012, faisant ainsi droit aux propositions de la commission des
Finances.
Cr en 2006 et prsid par le Premier ministre, le Comit stratgique
pour le numrique (CSN) est compos des reprsentants des ministres de
lindustrie, de la culture et de la communication et de lamnagement du territoire
et associe ses travaux deux autorits administratives indpendantes concernes,
le Conseil suprieur de laudiovisuel (CSA) et lAutorit de rgulation des
communications lectroniques et des postes (ARCEP), ainsi que des reprsentants
du Groupement dintrt public France Tl Numrique , en charge de la
communication et de laccompagnement des foyers durant le programme darrt
de la diffusion analogique de la tlvision, et de lagence nationale des frquences
et du ministre du budget. Il dispose par ailleurs de trois personnalits qualifies,
dont lune exerce la fonction de prsident-dlgu, ainsi que dun secrtaire
gnral et dun secrtariat.
Le Comit a eu pour mission dorienter et coordonner laction des
diffrentes instances publiques sagissant du programme national darrt de la
diffusion analogique hertzienne terrestre de la tlvision et de rutilisation des
frquences ainsi libres.
Du fait de lachvement, au 30 novembre prochain, du programme
national darrt de la diffusion analogique de la tlvision ainsi que des choix
prcdemment arrts en matire daffectation des frquences ainsi libres, la
question de lavenir de cet organisme est pose.
Le Comit dispose de 2 ETP fonctionnaires : un secrtaire gnral et une
assistante. Lensemble de la masse salariale du comit a reprsent 309 529 euros
en 2010.
Les membres du Comit ayant effectu des missions et ayant expos des
frais de reprsentation en 2010-2011 sont le prsident dlgu du comit et le
secrtaire gnral.
Il est noter que le comit na transmis au Rapporteur spcial ni le dtail
des rmunrations ni celui des frais de reprsentation.
24
La commission de dontologie, depuis 1995, a pour rle de contrler le
dpart des agents publics et de certains agents de droit priv, qui envisagent
dexercer une activit dans le secteur priv et dans le secteur public concurrentiel.
Elle examine si les activits prives quils envisagent dexercer ne sont pas
incompatibles avec leurs prcdentes fonctions. Elle est aussi comptente pour
donner un avis sur la dclaration de cration ou de reprise dune entreprise faite
par un agent qui cumule cette activit avec son emploi public. De mme, elle
donne un avis sur la dclaration de poursuite dune activit prive dans une
entreprise ou une association faite par un agent qui vient dentrer dans la fonction
publique par concours ou sur contrat.
Elle est galement charge dexaminer les demandes dautorisation des
personnels des services publics de recherche souhaitant tre dtachs ou mis
disposition auprs dentreprises valorisant leurs travaux de recherche ou
collaborer avec celles-ci.
Elle comprend 14 membres et est prside par M. Olivier Fouquet,
Conseiller dtat.
La commission tient 11 sances par an, raison dune runion mensuelle
sauf en aot. Le nombre de dossiers examins au titre de l'anne 2011 devrait
avoisiner les 4 000 (3 386 dossiers examins en 2010).
Le cot de fonctionnement pour 2010 a t estim 200 000 euros et
comprend des indemnits verses au prsident de la commission, des indemnits
verses aux rapporteurs, le remboursement de frais de transport et le cot des
personnels affects la commission. Sur ces diffrents points, le Rapporteur
spcial na obtenu aucune information prcise en rponse ses demandes.
La mission interministrielle de lUnion pour la Mditerrane,
prside par M. Henri Guaino, sollicite par le Rapporteur spcial, a transmis un
rcapitulatif de ses activits mais a omis de communiquer les lments budgtaires
qui lui avaient t demands. En effet, on attend toujours un tat des perspectives
budgtaires dtailles de la mission UPM en 2012 et 2013 (lenveloppe globale
serait de 2,4 millions), quil soit fait le point sur les budgets de lUPM
depuis 2008 : enveloppe alloue, consommation effective, impact ventuel de la
rgulation budgtaire. On attend galement, pour les crdits relevant du titre 2, la
transmission dun tableau anonymis des rmunrations verses aux membres et
aux agents.
On aurait souhait que ft prcise lutilisation des crdits de
fonctionnement et dinvestissement hors titre 2 depuis 2008 par grands postes de
dpenses, comme le montant des dpenses occasionnes depuis 2008, pour chaque
anne au titre des dpenses de restauration, des missions et rceptions, en
distinguant les missions en France mtropolitaine et hors de France et les
rceptions. Il avait t demand quelles taient les personnes ayant effectu les
missions et lobjet des rceptions, et que soient prsentes les dix plus importantes
dpenses unitaires ralises chaque anne en 2008, 2009, 2010 et en 2011 en
prcisant la date et la nature de la dpense (vhicule, objet dart, mobilier, etc.).
25
Le conseil culturel de lUnion pour la Mditerrane, prsid par
M. Renaud Muselier, a donn davantage de prcisions dordre budgtaire. Le
conseil a pour missions didentifier, expertiser et accompagner des initiatives
publiques et prives qui alimentent la dimension culturelle de lUnion pour la
Mditerrane ; dtre une force de proposition pour lmergence dun espace
culturel mditerranen, un lieu de dbats, dchanges et de mobilisation en lien
avec lvnement culturel Marseille-Provence 2013.
Les moyens budgtaires du Conseil culturel de lUPM, qui marge au
programme 129, ne comprennent ni crdits dintervention, ni crdits
dinvestissement. Ils sont constitus de crdits de personnel de titre 2 et de crdits
de fonctionnement de titre 3. Les effectifs sont de 8 agents dont 2 mis
disposition. La monte en puissance du conseil est perceptible par la
consommation de moyens de fonctionnement, 84 957 euros en 2009,
130 489 euros en 2010 et 171 000 euros prvus en 2011. Les frais de
reprsentation (39 289 euros en 2010) et de dplacement (32 114 euros)
reprsentent plus de la moiti du budget de fonctionnement, ce qui nest pas une
surprise, compte tenu de la nature de cette instance.
Il convient de sinterroger, en conclusion, sur lintrt de la mission
comme du conseil culturel. Par un plaidoyer pro domo bien peu convaincant, la
mission considre que les vnements politiques majeurs intervenus en
Mditerrane depuis le dbut de lanne 2011, quil sagisse de mutations
pacifiques et dvolutions vers la dmocratie ou de crises quelquefois sanglantes,
sont la preuve du bien fond dune approche spcifique, fonde sur la relation
entre gaux, et un appel a maintenir et mme accrotre leffort engag. Ils sont de
nature compenser et contribuer lever les facteurs de freinage de lUpM lis
la persistance du conflit isralo arabe, sur lequel lUpM constitue nanmoins un
des rares lieux dun certain dialogue, sur des dynamiques sectorielles.
Compte tenu du programme de travail ci-dessus nonc, la mission
interministrielle devra conduire son action pour 2012 et 2013 dans une
perspective encore plus oriente vers les projets, les aspects de construction
institutionnelle tant quant eux en phase de consolidation.
Force est de constater que le cadre global de la politique mditerranenne
de la France a volu depuis juillet 2008, quand le Prsident de la Rpublique
accueillait en grandes pompes les prsidents El Assad, Ben Ali, Bouteflika et
Moubarak, et que linitiative brouillonne dalors na pas constitu le fondement
dun renouveau de notre politique trangre.
On ne sait pas trs bien non plus comment ces deux instances coordonnent
leurs initiatives avec celles de M. douard Balladur, qui a t nomm au poste
d'envoy spcial du G8 auprs des pays arabes dans leur transition vers des
socits libres et dmocratiques , la suite du sommet de Deauville, le mardi
5 juillet 2011, ni dailleurs avec le ministre des Affaires trangres et
europennes, charg en principe de notre politique trangre.
26
Le Rapporteur spcial constate que sa proposition formule
en juin 2011, dans le cadre de lexamen du projet de loi de rglement des
comptes et rapport de gestion pour 2010, selon laquelle lvaluation de
lensemble des instances dpendant du Premier ministre, en particulier la
commission des archives constitutionnelles de la cinquime Rpublique et le
Conseil danalyse de la socit, doit tre approfondie et donner lieu des
mesures de recadrage budgtaire, voire de suppression des organismes en
cause, a t partiellement suivie deffet avec la suppression de deux
organismes.
Il invite le Gouvernement poursuivre dans cette voie et procder
la suppression du Conseil danalyse de la socit, de la mission
interministrielle de lUnion pour la Mditerrane, et du conseil culturel de
lUPM. Il renouvelle ses demandes dinformation aux organismes contrls
qui ne lui ont pas rpondu de faon exhaustive, en particulier en matire de
rmunrations et de frais de reprsentation.
C. LE SECRTARIAT GNRAL DES AFFAIRES EUROPENNES
Le Secrtariat gnral des affaires europennes (SGAE) est charg de
prparer, en coordination avec lensemble des ministres concerns, les
instructions pour les ngociateurs franais (en rgle gnrale la reprsentation
permanente auprs de lUnion europenne UE et la reprsentation permanente
auprs de lOrganisation de coopration et de dveloppement conomiques
OCDE). Le SGAE est ainsi amen prparer chaque anne les runions
formelles de ministres (Conseils ECOFIN, Affaires gnrales et relations
extrieures, Comptitivit, Agriculture, notamment), celles des reprsentants
permanents et de leurs adjoints et celles des groupes de travail au Conseil.
Au cours du premier semestre 2011, lactualit europenne est reste
fortement domine par les questions conomiques et financires. ce titre, les
sujets lis la zone euro (mise en place du Mcanisme europen de stabilit,
accord sur la gouvernance conomique) et aux ngociations sur le cadre gnral
des perspectives financires 2014-2020 ont fait lobjet dun suivi attentif ainsi que
dautres questions importantes comme ladhsion de la Roumanie et de la
Bulgarie lespace Schengen, lActe pour le march unique, la nouvelle stratgie
nergtique 2011-2020, les ngociations commerciales internationales, lavenir de
la PAC ou encore la finalisation des ngociations dadhsion de la Croatie lUE.
Les crdits du Secrtariat gnral des affaires europennes sont regroups
sous laction Coordination de la politique europenne du programme
Coordination du travail gouvernemental. Les crdits effectivement ouverts
en 2011 slvent 14,4 millions deuros. Du fait des mises disposition, les
effectifs rels sont nettement suprieurs aux effectifs budgtaires, 170 agents
au 30 juin 2011 compars 149 ETPT dont 134 raliss.
Les crdits prvus pour 2012 sont de 14,8 millions deuros.
27
D. LE SERVICE DINFORMATION DU GOUVERNEMENT
Le Service dinformation du Gouvernement (SIG) est en principe un
service du Premier ministre, sous lautorit directe duquel il est thoriquement
plac. Son action consiste servir de relais entre le Gouvernement et lopinion en
organisant aussi bien les campagnes gouvernementales en direction de lopinion
qu linverse, les tudes de mesure de lopinion publique sur laction de
lexcutif.
Les crdits du SIG sont individualiss au sein de laction Coordination du
travail gouvernemental.
Le SIG a dfray la chronique entre 2008 et 2010 lorsque, sous la
direction de M. Thierry Saussez, il a chapp de fait la direction du Premier
ministre pour servir la cellule communication de la prsidence de la Rpublique. Il
sen est suivi un grand flou, aussi bien sur les missions, que pour limputation des
dpenses sur le budget du Premier ministre ou sur celui de la prsidence de la
Rpublique.
Le Rapporteur spcial a obtenu du Service dinformation du
Gouvernement, aprs un contrle sur pices et sur place inopin men
le 16 novembre 2010, des lments dinformation substantiels. Cela tant, la
lecture de ces documents invitait sinterroger encore davantage sur un certain
nombre dactivits du SIG, tant il est difficile den faire un point prcis au plan
budgtaire.
Une audition de M. Serge Lasvignes, Secrtaire gnral du Gouvernement,
et de Mme Vronique Mly, directrice du Service dinformation du
Gouvernement, par la commission des Finances, le 15 juin 2011, na gure
amlior linformation prcise demande, mme si cette audition a mis en
vidence une orientation vers le retour un fonctionnement plus normal du SIG
comme service administratif rattach au Premier ministre.
Ce retour la normale semble corrobor par les lments dinformation
recueillis en septembre 2011, nonobstant le caractre souvent lacunaire des
rponses, qui se contentent frquemment de reproduire le rapport annuel de
performances pour 2010.
Pour 2011, le montant des crdits ouverts en autorisations dengagement et
crdits de paiement sest lev 20,60 millions, le montant des crdits disponibles
a t ramen 19,46 millions deuros.
La consommation de crdits en 2011 semble marque par une certaine
modration, sans que lon ait eu connaissance de quelque explication ce
phnomne.
28
La consommation en emplois de 2010 stablit 96 ETPT mais
48,4 ETPT taient pourvus au 30 juin 2011 avec une forte diminution de la
proportion de titulaires de niveau C et de contractuels par rapport lanne
prcdente. Il est noter cependant que les prvisions de rmunrations de titre 2
en 2012 augmentent 6,4 millions au lieu de 6,1 millions en 2011.
Alors que les dpenses dtudes et sondages avaient t portes un
niveau lev ces dernires annes, 2,2 millions en 2008, 2,7 millions en 2009
et 2,4 millions en 2010 ; comme celles danalyses tous mdias, de 0,7 million
en 2008, 1,2 million en 2009 et 0,9 million en 2010, la consommation des crdits
en 2011 semble devoir tre plus modre.
BUDGET DU SERVICE DINFORMATION DU GOUVERNEMENT
(en millions deuros)
Prestations
Budget
fonctionnement 2011
(prvision initiale)
Consommation
fonctionnement
au 12-07-11
Analyse de lopinion, des mdias et
veille
4,3 1,6
Campagnes de communication
gouvernementale
13,2 3,9
Web et Sites internet 2 1
Dpenses dordre logistique 0,2 0,1
Total 19,7(1) 6,6
(1) Cette prvision a t ramene 18,6 millions deuros aprs le vote de la loi de finances initiale et
lapplication du dispositif de mise en rserve et gel tat exemplaire .
Source : Service dinformation du Gouvernement.
Le SIG, sans expliquer les causes de cette situation, rappelle, quen 2010,
les dpenses dtudes et de sondages engages (AE) avaient t de 2,83 millions
deuros. Au 13 juillet 2011, les dpenses slvent 921 114 euros. Pour
lanne 2011, le montant des dpenses engages devrait slever 2 millions
deuros. Lanne 2012 sinscrira vraisemblablement dans la mme tendance,
toujours selon le SIG.
Le SIG indique par ailleurs que les services de la Prsidence de la
Rpublique se sont acquitts de lensemble des montants dus au SIG , sans plus
de prcision.
Les frais de reprsentation du SIG, qui staient levs 23 000 euros
en 2006 et 2007, avaient t ports 46 000 euros en 2008 et 2009 dans le
contexte de larrive de M. Saussez. Selon les donnes transmises par le SIG, sur
lexercice 2009, le montant des dpenses ralises a atteint 71 607 euros.
Lenveloppe initiale de 46 000 euros a t rajuste 86 000 euros en cours
dexercice.
Sur lexercice 2010, le montant des dpenses ralises sest lev
64 625 euros. Lenveloppe initiale de 56 000 euros a t rajuste 65 500 euros
en cours dexercice.
29
Sur lexercice 2011, le montant de lenveloppe prvisionnelle initiale
pour 2011 avait t fix 65 000 euros. Au jour de la prise de fonction de la
nouvelle directrice, le 24 mars 2011, les dpenses excutes sur cette ligne de
crdits slevaient 20 672 euros. Depuis cette nomination, le plafond de
dpenses a t ramen 41 088 euros. Sur le montant restant disponible sous ce
nouveau plafond (20 278 euros) pour la priode mars dcembre 2011, le montant
des dpenses sest lev, au 31 juillet, 6 243 euros.
Une inflexion des dpenses a t engage ds 2010. En 2011, sans pour
autant limiter la frquence des rencontres interministrielles, la nouvelle direction
a souhait diminuer de moiti lenveloppe ddie aux frais de reprsentation
restant pour 2011 et, au titre de la fongibilit de ces crdits, de les rorienter
principalement vers les projets informatiques du service. Le montant de
lenveloppe des frais de reprsentation pour 2012 sera fix la fin de
lanne 2011.
Le SIG explique que, contrairement aux ministres, il ne dispose pas de
budget consacr lvnementiel. Les vnements destins promouvoir les
actions de communication portes par le service sont par consquent imputs sur
lenveloppe des frais de reprsentation. Il ajoute que laugmentation du montant
des dpenses pour frais de reprsentation en 2008, 2009 et 2010 sexplique
notamment par le fait que, durant cette priode, le Directeur du Service
dinformation du Gouvernement avait galement qualit de Dlgu
interministriel la communication, et que cette fonction impliquait une prise de
parole plus intense.
Il avait t demand des prcisions sur le cot de la mise en uvre du
portail France.fr par le SIG, qui avait dfray la chronique par ses difficults
lt 2010, son cot en 2009 et 2010 tant annonc au total 2,57 millions deuros
dautorisations dengagement et 1,16 million deuros de crdits de paiement.
Il a t transmis au Rapporteur spcial les seuls lments suivants :
Seul le budget du SIG a t mobilis pour la ralisation du site
France.fr. Cette opration a t impute sur les crdits du SIG affects au web.
Elle se rpartit, en dfinitive, comme suit :

Anne Cot annuel
Budget 2009 0,3 M
Budget 2010 1,6 M
Budget 2011 (juillet 2011) 0,6 M
Budget total (juillet 2011) 2,5 M

30
Hors titre 2, les crdits budgtaires du SIG sont en diminution de 10 % sur
trois ans (par rapport la loi de finances initiale 2010), conformment aux
instructions du Premier Ministre sur le triennal, ils sont ramens 20,1 millions
en 2012 et devraient ltre 19,5 millions en 2013.
La Cour des comptes a transmis le 17 octobre 2011 la commission des
Finances une enqute sur les dpenses de communication des ministres qui
permet dapprcier le positionnement du SIG vis--vis des autres structures
ministrielles de communication. Cette enqute met en vidence que la
communication de chaque ministre sinsre dans un dispositif interministriel,
pilot par le SIG. La traduction principale de ce pilotage interministriel rside
dans la procdure dagrment des sondages et des actions de communication,
globalement bien respecte, et dans la mutualisation de certaines dpenses, telles
que les achats despaces publicitaires. La Cour considre quen dpit des progrs
rcents de la coordination interministrielle, des marges damlioration subsistent,
comme lillustrent le poids encore limit du SIG dans la dpense totale ou
labandon du projet de mutualisation des tudes et sondages. Au surplus, les
critres dintervention du SIG, en financement exclusif ou en cofinancement,
gagneraient tre clarifis. La Cour observe galement que les stratgies de
communication ministrielles, qui sont le plus souvent formalises, ne sinscrivent
pas encore vritablement dans une stratgie interministrielle cohrente.
La Cour prconise un renforcement du rle du SIG : il faut veiller au
respect systmatique des procdures dagrment mises en uvre par le SIG, mieux
inscrire les priorits ministrielles dans une stratgie de communication
interministrielle cohrente, dfinir, avec le concours du SIG, un rfrentiel des
dpenses de communication, reposant sur un primtre harmonis et une
nomenclature uniformise, clarifier les critres dintervention du SIG, soit en tant
que pilote et financeur, soit en tant que co-financeur des campagnes de
communication lances par les ministres.
Le Rapporteur spcial observe que les dpenses du SIG semblent
diminuer depuis larrive dune nouvelle direction au printemps 2011, ce qui
correspond une remise en ordre bienvenue. Cependant, le SIG ne poursuit
pas un but dintrt gnral, mais sert principalement informer lexcutif
sur ltat de lopinion des Franais quant la politique mene par leurs
dirigeants. Il est donc propos de rduire encore davantage les moyens de cet
organisme et daugmenter proportionnellement ceux du Centre danalyse
stratgique.
II. LA COORDINATION EN MATIRE DE DFENSE
Au sein de laction Coordination de la scurit et de la dfense du
programme Coordination du travail gouvernemental, une sous-action concerne le
Secrtariat gnral de la dfense et de la scurit nationale, avec lInstitut des
hautes tudes de dfense nationale comme oprateur rattach, et une autre les
fonds spciaux et le groupement interministriel de contrle.
31
Cest une priorit raffirme de la programmation 2011-2013.
A. LE SECRTARIAT GNRAL DE LA DFENSE ET DE LA SCURIT
NATIONALE
Le Secrtariat gnral de la dfense et de la scurit nationale (SGDSN)
est, avec le secrtariat gnral du Gouvernement et le Secrtariat gnral des
affaires europennes, lun des trois principaux secrtariats gnraux sur lesquels
sappuie le Premier ministre pour lanimation et la coordination interministrielles
de laction du Gouvernement.
Conformment aux orientations du Livre blanc sur la dfense et la scurit
nationale approuves par le Prsident de la Rpublique le 17 juin 2008, le
Secrtariat gnral de la dfense nationale est devenu en 2009 le Secrtariat
gnral de la dfense et de la scurit nationale (SGDSN), plac auprs du Premier
ministre et travaillant en troite liaison avec la Prsidence de la Rpublique. Ses
missions ont t renforces, dans la mesure o les comptences du conseil de
dfense ont t tendues tous les champs de la scurit nationale. Le SGDSN
assure le secrtariat du nouveau conseil, appel conseil de dfense et de scurit
nationale, dans sa formation plnire et dans toutes ses formations restreintes ou
spcialises comme le nouveau conseil national du renseignement. Le SGDSN
anime le dialogue interministriel et prsente au chef de ltat et au Premier
ministre des dossiers arguments, comprenant des options diffrencies dcoulant
de points de vue diversifis et ventuellement contradictoires.
Conformment ces mmes orientations, lAgence nationale de scurit
des systmes dinformation a t cre ; elle est issue de la direction centrale de la
scurit des systmes dinformation (DCSSI) et de la composante
Tlcommunications et rseaux scuriss de la direction Protection et scurit de
ltat (PSE) du SGDSN. Elle est dote de comptences largies et de moyens
renforcs.
Lactivit du SGDSN sest exerce ces dernires annes dans sept grands
domaines : le dveloppement dune capacit de veille et de synthse ; le contrle
des exportations darmements et des transferts de technologies sensibles
(le SGDSN assure galement la prsidence et le secrtariat de la commission
interministrielle pour ltude des exportations de matriels de guerre) ; la
planification de dfense et de scurit ; lentranement et la prparation de ltat
la gestion des crises graves ; le renforcement de la protection du secret de la
dfense nationale ; le renforcement de la scurit des systmes dinformation
(SSI) ; la participation llaboration de textes de doctrine et de textes lgislatifs
ou rglementaires.
Le budget 2012 du SGDSN prsent dans le prsent projet de loi de
finances prvoit 463 ETPT et un budget de 251,5 millions en autorisations
dengagement et 237,1 millions en crdits de paiement. La croissance des
32
dotations correspond la priorit, annonce en 2009, dune monte en puissance
de la politique de scurit des systmes dinformation et de protection des intrts
nationaux contre les attaques informatiques, un des enjeux majeurs de la priode
contemporaine.
Les perspectives budgtaires du Budget oprationnel de programme
(SGDSN pour 2011, 2012 et 2013, sont les suivantes) ; elles ont t fortement
rvises la hausse pour les moyens de fonctionnement de titre 3 :
PROGRAMMATION TRIENNALE SGDSN (RVISE)
(en millions deuros)
LFI 2011 PLF 2012 2013
AE CP AE CP AE CP
Titre 2 31,1 31,1 36,4 36,4 36,8 36,8
Titre 3 102,7 104,4 112,7
110,5

Titre 5 93,6 84,3 101,8 89,6 146,5 148,6
Titre 6 0,3 0,3 0,6
0,6

TOTAL 227,7 220 251,5 237,1 183,3 185,4
Source : Services du Premier ministre.
Lvolution des dpenses de personnel (titre 2) est principalement induite
par lobjectif, fix en 2009, de doublement des effectifs de lAgence nationale de
la scurit des systmes dinformation (ANSSI) chance de 2012, pour
atteindre un effectif de 250 agents au sein de lagence. Les prvisions de crations
demplois au sein de lANSSI taient de 40 ETP en 2011 et 38 ETP en 2012.
Toutefois, dans le cadre du plan daction gouvernemental de renforcement de la
SSI lanc en mai 2011, le Premier ministre a dcid la cration demplois
supplmentaires au sein de lANSSI de 42 ETP en 2012 et 65 ETP en 2013. Par
ailleurs, conformment aux orientations gnrales du Premier ministre, le plafond
demplois du SGDSN (hors ANSSI) subira une diminution de 11 emplois, dont 5
en 2011, 5 en 2012 et un en 2013.
Lvolution des autres dpenses (hors titre 2) est aussi dynamique. Les
ressources en crdits de paiement consacres lANSSI permettront notamment,
en liaison avec laugmentation progressive des moyens techniques et humains de
lagence, de conduire un projet immobilier portant sur le dveloppement des
capacits daccueil en bureaux et locaux techniques mis la disposition de
lagence, et en particulier la cration dune salle de crise cyberdfense des
systmes dinformation de ltat. Le choix s'est port sur le fort du Mont-Valrien
pour abriter le centre oprationnel de l'ANSSI (appel le COSSI, centre
oprationnel de la scurit des systmes d'information). L'intrt principal de cette
solution est de permettre de colocaliser les centres ddis la gestion des crises
informatiques de l'ANSSI et du ministre de la Dfense (le CALID, centre
d'analyse et de lutte informatique dfensive), et de permettre ainsi une coopration
oprationnelle forte et rapide, et de nombreuses synergies.
33
Par ailleurs, ce site est suffisamment proche de Paris pour permettre aux
quipes oprationnelles d'intervenir rapidement, en cas d'incident ou d'attaque, sur
les systmes des ministres et des oprateurs, pour la plupart dirigs depuis la
rgion parisienne. Il abrite dj un ple oprationnel, avec des nombreuses
infrastructures de communication des armes.
Lvolution des dpenses hors charges de personnel est galement
marque par limportance des besoins de financement des capacits techniques
interministrielles (CTIM).
B. LINSTITUT DES HAUTES TUDES DE DFENSE NATIONALE
LInstitut des hautes tudes de dfense nationale (IHEDN) est un
tablissement public administratif charg daider les cadres de la Nation se
forger une perception de la dfense, dvelopper une sensibilit ses enjeux et
acqurir une culture de dfense.
LInstitut a pour mission de donner des hauts fonctionnaires, des
officiers suprieurs des armes et des cadres de tous les secteurs dactivit une
connaissance approfondie en matire de dfense globale.
Lorganisation de lIHEDN a volu ces dernires annes pour sinscrire
dans un processus de rapprochement avec le centre des Hautes tudes de
larmement (CHEAr), avec lequel il a fusionn en janvier 2010, puis maintenant
avec lInstitut national des hautes tudes de la scurit et de la justice (INHESJ),
lui-mme issu de la transformation de lInstitut national des hautes tudes de
scurit (INHES).
Lanne 2011 est la premire de mise en uvre du contrat de performance
pour la priode 2011-2013 sign pour trois ans par ltat (SGDSN) et lInstitut des
hautes tudes de dfense nationale (IHEDN), le 10 fvrier 2011. Ce contrat prend
en compte lvolution du champ pdagogique de lInstitut qui couvre dornavant
les questions darmement et dconomie de dfense.
LIHEDN se rapproche par ailleurs de lInstitut national des hautes tudes
de la scurit et de la justice (INHESJ). Larrive de lINHESJ sur le site de
lcole militaire en mai 2010 a permis de mutualiser un certain nombre dactivits,
notamment dans le domaine du soutien et de ladministration. Les deux
tablissements disposent ds prsent de rseaux interconnects et des mmes
outils pour les fonctions majeures de gestion financire et de gestion et
dadministration du personnel.
Les sessions nationales des deux instituts sont coordonnes, avec
lorganisation de sminaires ou dvnements communs.
La subvention pour charges de service public destine lIHEDN est
verse par le Secrtariat gnral de la dfense nationale. Elle sest leve en 2011
9,1 millions deuros et reprsente lessentiel des ressources de lInstitut, au
budget de 10,3 millions deuros en 2011.
34
La subvention pour charges de service public de linstitut pour
lanne 2012 est de 9 millions deuros, compte tenu de la suppression dun poste
et des conomies demandes sur les moyens de fonctionnement.
C. LINSTITUT NATIONAL DES HAUTES TUDES DE LA SCURIT ET
DE LA JUSTICE
Dans le cadre du rapprochement des instituts uvrant dans le domaine de
la dfense et de la scurit, le 1
er
janvier 2010, lInstitut national des hautes tudes
de scurit, sous tutelle du ministre de lIntrieur, a t transform en Institut
national des hautes tudes de la scurit et de la justice, tablissement public
national administratif plac sous la tutelle du Premier ministre.
LINHESJ a pour mission dintervenir dans les domaines de la formation,
des tudes, de la recherche, de la veille et de lanalyse stratgique en matire de
scurit intrieure, sanitaire, environnementale et conomique ainsi que dans ceux
intressant la justice et les questions juridiques.
LINHESJ a hrit des moyens de lINHES, tablissement public
auparavant plac sous la tutelle du ministre de lIntrieur, et de lInstitut dtudes
et de recherche pour la scurit des entreprises (IERSE), association bnficiant
dun soutien de la part de la Gendarmerie nationale.
La subvention pour charges de service public destine lIHESJ sest
leve en 2011 9,4 millions deuros et les autres ressources (dont la sous-
location partielle de locaux) 2,4 millions. La subvention lIHESJ doit slever
en 2012 9,54 millions deuros et le plafond demplois prvu est de 85 ETPT.
D. LES FONDS SPCIAUX ET LES INSTANCES CHARGES DE LEUR
CONTRLE
Une sous-action de laction Coordination de la scurit et de la dfense
concerne les fonds spciaux.
1. Les crdits des fonds spciaux
Les crdits destins aux fonds spciaux sexcutent en gestion sur le
budget oprationnel de programme Soutien.
Ces crdits sont actuellement destins aux entits suivantes :
la direction gnrale de la Scurit extrieure (DGSE) ;
le groupement interministriel de contrle (GIC) ;
la direction centrale du Renseignement intrieur (DCRI) ;
35
la direction du Renseignement militaire (DRM) ;
la direction de la Protection et de la scurit de la dfense (DPSD) ;
la cellule TRACFIN.

CRDITS DES FONDS SPCIAUX :
VOLUTION ET RPARTITION PAR SERVICE OU MINISTRE
(en euros)
Excution 2010 2011
Dotation initiale 53 941 370 53 941 370
Total des crdits ouverts 64 539 918 65 221 370
Consommation
Rpartition
septembre 2011
DGSE 55 057 117 38 049 782
GIC 8 118 500 6 450 030
DCRI 800 000 550 000
DRM 65 000 40 000
DPSD 120 000 53 400
DNRED 15 000 15 000
TRACFIN 20 000 20 000
Les crdits ouverts en loi de finances initiale pour 2010 slevaient
53,9 millions deuros. Ils ont t abonds en gestion dun montant
de 10,6 millions deuros au profit de la DGSE.
Selon le rapport annuel de performances pour 2010, la consommation
finale des crdits des fonds spciaux a t de 64,3 millions deuros.
Les crdits ouverts en loi de finances initiale pour 2011 slvent
53,9 millions deuros. Leur rpartition entre services a t fixe conjointement
par le Premier ministre et le coordonnateur national du renseignement. Deux
dcrets pour dpenses accidentelles et imprvisibles ont abond les fonds
de 11,28 millions deuros au profit de la DGSE (3 mars et 13 septembre 2011).
Le prsent projet de loi de finances prvoit une reconduction des crdits
des fonds spciaux, 53,9 millions deuros, sachant quil est habituel que des
abondements en gestion interviennent.
Il est noter que la DGSE demeure la principale bnficiaire des
abondements en gestion.
Les crdits du Groupement interministriel de contrle (GIC)
(8,9 millions deuros en 2011 dont 0,3 million hors fonds spciaux) couvrent
principalement des dpenses de personnel et de fonctionnement courant de
lorganisme, ainsi que la rmunration des prestations fournies par les oprateurs
de tlphonie mobile.
36
2. La Commission de vrification des fonds spciaux
Larticle 154 de la loi de finances pour 2002 a cr une commission de
vrification des fonds spciaux, dominante parlementaire, compose de :
deux dputs, dont le prsident de la commission, dsigns par le
Prsident de lAssemble nationale pour la dure de leur mandat
(MM. Yves Fromion, prsident, et Michel Sapin) ;
deux snateurs, dsigns par le Prsident du Snat aprs chaque
renouvellement triennal, qui taient jusquen septembre 2011 MM. Andr Dulait
et Didier Boulaud ;
et deux magistrats, nomms pour cinq ans par dcret parmi les membres
de la Cour des comptes, sur proposition de son Premier prsident.
Toutefois, lexpiration, le 31 octobre 2007, des mandats des magistrats
en fonction, il na pas t procd la dsignation des deux magistrats de la Cour
des comptes devant siger au sein de la commission pour une nouvelle priode de
cinq ans, en dpit de plusieurs dmarches effectues cet effet par le prsident de
la commission de vrification auprs de deux Premiers prsidents de la Cour des
comptes, Philippe Sguin puis M. Didier Migaud.
Depuis lors, la commission de vrification des fonds spciaux, continue
deffectuer, avec son seul effectif parlementaire, ses travaux de vrification. La
commission est charge de sassurer que lemploi des fonds spciaux est conforme
la destination qui leur a t assigne en loi de finances. Elle tablit un rapport
remis au Prsident de la Rpublique, au Premier ministre et aux prsidents et
rapporteurs gnraux des commissions des Finances des deux assembles, ainsi
quun procs-verbal constatant que les dpenses sont couvertes par des pices
justificatives pour un montant gal, destin la Cour des comptes.
Le prsident de la commission, notre collgue M. Yves Fromion, a indiqu
au Rapporteur spcial, comme chaque anne, que la DGSE et le GIC, qui
consomment la quasi-totalit des fonds spciaux, ont produit la commission des
pices et comptabilits qui ont paru cette dernire justifier les dpenses de
manire satisfaisante. La commission a galement jug que les dpenses soumises
son contrle taient conformes aux rgles tablies pour la gestion des fonds
spciaux. Elle na en outre relev au cours de ses contrles aucun lment
permettant de conclure que la comptabilit des fonds spciaux grs par la DGSE
et le GIC ne donnait pas une image sincre et fidle de leur gestion.
Les crdits prvus pour le financement des dpenses de contrle de la
commission sont inscrits dans laction 10 Soutien du programme 129.


37
Le Rapporteur spcial stonne que, depuis quatre ans, la Cour des
comptes sabstienne dassurer des diligences prvues par la loi. Il invite son
Premier prsident, qui na par ailleurs pas t tranger, dans ses anciennes
fonctions, la mise en place du rgime de contrle des fonds spciaux prvu
par la loi de finances pour 2002, remdier cette carence dans les meilleurs
dlais.
III. LA COORDINATION SECTORIELLE ET LA DMARCHE DE
PERFORMANCE
La coordination sectorielle regroupe lensemble des services et organismes
chargs, auprs du Premier ministre, dassurer la coordination du travail
gouvernemental dans certains secteurs dactivit considrs comme stratgiques
ou dimension interministrielle marque.
A. LE SOUTIEN ADMINISTRATIF ET FINANCIER DES SERVICES DU
PREMIER MINISTRE
La direction des Services administratifs et financiers (DSAF) gre les
moyens fournis aux services dpendant du programme Coordination du
programme gouvernemental, galement ceux dpendant dautres missions que la
Direction de laction du Gouvernement, mais aussi ceux de plusieurs autorits
administratives indpendantes du programme 308 Protection des droits et liberts.
En matire de dmarche de performance, depuis trois ans environ, cest la
mission dorganisation des services du Premier ministre qui donne les impulsions
et organise la contractualisation de cette dmarche pour les services, y compris un
certain nombre dautorits administratives indpendantes.
1. Lactivit de la mission dorganisation des services du Premier ministre
Le dveloppement de la dmarche de performance doit, pour ce qui
concerne les services du Premier ministre, intgrer le caractre trs htrogne du
programme Coordination du travail gouvernemental. Dans ces conditions, le
Secrtaire gnral du Gouvernement a donc souhait faire reposer le
dveloppement de la dmarche de performance sur la mission dorganisation des
services du Premier ministre (MOSPM).
La MOSPM est charge dappuyer leur pilotage par la performance. Elle
participe au dialogue de gestion avec lensemble des entits des programmes dont
le rythme est dict par les chances fixes par la direction du Budget et qui est
dtaill dans les chartes de gestion des programmes.
En matire de contrle de gestion au sein de la DSAF, les axes de travail
dfinis pour 2011 sont les suivants :
38
mettre en place un plan d'actions cibles ;
expertiser les restitutions issues de Chorus ;
adapter les indicateurs du tableau de bord ;
exploiter les lments d'une mthodologie pour une comptabilit
analytique.
Le plan d'actions cibles vise lconomie des ressources budgtaires et
loptimisation de la qualit du service rendu, selon un systme de bonus/malus
(plan d'actions exemplaires et emplois de personnes handicapes) et ceux relatifs
aux dmarches de rationalisation et de mutualisation (bonnes pratiques de l'tat,
performance budgtaire, mutualisation des achats).
Il concerne huit domaines : carburants, mobilier, papier, dplacements et
voyages, intendance, recrutement de travailleurs handicaps, efficience
bureautique, entretien des btiments. Un ou deux objectifs, une ou deux actions,
un ou deux indicateurs sont slectionns par domaine. titre d'exemple, pour le
domaine papier , lobjectif 2011 est de rduire de 50 % le nombre
d'imprimantes individuelles. Une action y est associe : la connaissance fine du
parc d'impression.
Le deuxime axe de travail est dexpertiser les restitutions issues de
Chorus , application dploye dans les services du Premier ministre depuis
le 1er janvier 2011. Cet outil doit permettre un pilotage budgtaire et comptable et
une connaissance fine des diffrents cots sans qu'il soit, ce jour, possible de
parler rellement de cots complets. partir de son paramtrage, il est loisible
d'identifier le service bnficiaire d'une dpense (centre de cots), lvolution
spcifique d'un domaine d'activit ou d'une donne particulire. Grce au
rfrentiel d'activits il est possible de suivre les dpenses par activit. Toutefois,
la complexit de l'outil et le temps ncessaire pour comprendre les tats de
restitution permettent de penser que ce travail important ne donnera des rsultats
tangibles qu'en 2012.
Le troisime axe est celui de ladaptation des indicateurs du tableau de
bord. La DSAF dispose d'un tableau de bord comprenant de l'ordre
de 70 indicateurs. Un travail de fiabilisation de ces indicateurs a t conduit par le
contrle de gestion, au moyen dune analyse de pertinence, suivie dun dialogue
de gestion avec les services. Ce dialogue a t l'occasion d'affiner certains
indicateurs et de mieux comprendre la manire dont ils taient construits. titre
d'exemple, le ratio d'efficience bureautique, dans le cadre du PAP, a donn lieu
une prsentation dcomposant les diffrents facteurs de cots, directs et indirects,
par poste de travail.
Un dernier axe consiste poser les premiers lments dune comptabilit
analytique au sein de la DSAF. cette fin, le contrle de gestion a ralis une
tude ponctuelle cible sur deux secteurs : le patrimoine et la logistique. Un
rfrentiel de comptabilit analytique a t mis en place par extrapolation dun
39
rfrentiel issu du secteur priv, adapt la gestion publique. Ce travail a donn
lieu la rdaction de trois documents : un rfrentiel analytique de classement des
dpenses ; un tableau de correspondance entre les codes analytiques et les
rfrentiels comptables de l'tat ; et un document mthodologique.
Enfin, il convient de mentionner le travail qui a t lanc en 2011, au sein
de la DSAF, de refonte du systme d'information de la direction. Ce travail a
identifi la ncessit de disposer d'un systme d'information dcisionnel pour
rpondre aux besoins du contrle de gestion.
2. Le rle de la direction des Services administratifs et financiers
La direction des Services administratifs et financiers (DSAF) du Premier
ministre assure les missions dadministration gnrale destines fournir
lensemble des services du Premier ministre les moyens de leur fonctionnement.
ce titre, elle est charge de la prparation et de lexcution du budget de la mission
Direction de laction du Gouvernement. Elle gre les personnels, les immeubles,
le parc automobile, le systme informatique et les matriels des services et
organismes rattachs aux services du Premier ministre. Elle passe galement les
marchs publics correspondants. Elle participe au contrle de gestion en liaison
avec la MOSPM, comme indiqu prcdemment.
a) Une administration en perptuelle adaptation
Le primtre dintervention de la DSAF varie constamment du fait des
changements de structures ministrielles et de ceux des organismes divers
rattachs aux services du Premier ministre. Avec la mise en uvre de la rforme
de ladministration territoriale de ltat (RATE), la DSAF a fait face une
monte en puissance des charges de travail lies, dune part la gestion
administrative des 838 emplois dconcentrs dsormais rattachs aux services du
Premier ministre et, dautre part, aux domaines dintervention nouveaux apparus
avec la cration du programme 333 Moyens mutualiss des administrations
dconcentres.
Par ailleurs, le primtre dintervention de la DSAF a sensiblement volu
ces dernires annes du fait de la mise en place, notamment, de projets
interministriels : coordinateur ministriel de projets denvergure (Chorus,
Oprateur national de paye), relais de politiques interministrielles pour
lensemble des services du Premier ministre (RGPP), prise en charge de nouveaux
services (direction interministrielle des Systmes d'information et de
communication, la mission Etalab
(1)
).

(1) Le Premier ministre, M. Franois Fillon, a cr par dcret la mission Etalab le 21 fvrier 2011. Etalab
coordonne laction des administrations de l'Etat et apporte son appui ses tablissements publics
administratifs pour faciliter la rutilisation la plus large possible de leurs informations publiques. Etalab
est charg de la cration d'un portail unique interministriel data.gouv.fr destin rassembler et
mettre disposition librement l'ensemble des informations publiques de l'Etat, de ses tablissements publics
administratifs et, si elles le souhaitent, des collectivits territoriales et des personnes de droit public ou de
droit priv charges d'une mission de service public.
40
La mise en place du Centre de service partag financier (CSPF) pour le
fonctionnement du logiciel Chorus a ncessit galement des recrutements
supplmentaires.
Enfin, afin de mieux prendre en compte la proccupation client-qualit, la
DSAF a cr une mission de la qualit de service (MQS) : rattache au chef de
service, adjoint au directeur, la MQS doit sassurer, par une approche transversale,
de la qualit des prestations rendues aux services soutenus.
b) La mise en uvre de Chorus
Le nouveau systme d'information budgtaire et comptable de l'tat
Chorus a t mis en uvre au sein des services du Premier ministre compter du
1er janvier 2011.
Un centre de services partags (CSP) central, port par la direction des
Services administratifs et financiers du Premier ministre (DSAF), assure la mise
en place des crdits et l'excution des dpenses de tous les services composant les
programmes 129, 112 et une partie de celles des AAI du programme 308. Un CSP
permet d'excuter sur une mme plate-forme des tches jusqu' prsent ralises
par plusieurs services gestionnaires, sans entamer le pouvoir de dcision des
responsables de budget oprationnel. Par exception, le SGDSN dispose de
quelques licences CHORUS pour excuter lui-mme certaines dpenses sensibles
et confidentielles. Certaines autorits administratives indpendantes (CNIL, CSA,
HALDE, Mdiateur) excutent leur propre gestion dans CHORUS. La cration du
Dfenseur des droits a entran une rorganisation pour 2011 du dispositif de
gestion autour des services de l'ex Mdiateur de la Rpublique.
Le processus de dploiement de Chorus au sein des SPM a dbut en
avril 2010 et s'est termin en juin 2011. Pendant cette priode, le pilotage de cette
opration a t assur par une quipe spcifique interne aux SPM de huit
personnes qui s'est appuye sur des rfrents fonctionnels et techniques au sein de
chaque service. Cette quipe a t paule pendant cette mme priode par le
prestataire LOGICA qui a mobilis une quinzaine de consultants dont six ont
assur plus spcifiquement l'accompagnement au dmarrage partir de
janvier 2011.
Parmi les huit chantiers qui ont t conduits pendant cette opration de
dploiement, trois chantiers ont fait l'objet d'une attention renforce, le chantier
accompagnement du changement ; le chantier formation et le chantier
reprise des donnes . Les oprations de reprise ont t termines en juin 2011
pour la trs grande majorit des services.
Un certain nombre de chantiers sont poursuivre d'ici la fin 2011. Il s'agit
des chantiers recettes, immobilisations et travaux de fin de gestion (TFG) pour ne
citer que les plus importants. Enfin, compte tenu du fait que le dploiement
Chorus s'est accompagn de deux changements majeurs que sont la refonte en
profondeur des processus de gestion financire en conformit avec la LOLF et la
41
rorganisation des services en charge de la gestion dans Chorus avec la cration
des CSP, la qualit des donnes comptables et financires demeure une exigence
de certification. Cette exigence conduit poursuivre le travail sur la qualit
comptable travers notamment la refonte des guides de procdures sous
environnement Chorus, l'identification prcise de la chane des acteurs intervenant
dans Chorus, la stabilisation des dispositifs de traabilit et d'archivage.
c) Un grand projet immobilier : limplantation sur le site Sgur
La gestion immobilire des services du Premier ministre est rendue
complique par la multiplicit des services et des organismes et la gestion
dautorits administratives indpendantes. Le primtre de ces services peut tre
extrmement fluctuant en fonction des dcisions telles que la cration
d'organismes permanents ou temporaires, le rattachement de ministres ou de leurs
cabinets.
Compte tenu de ce contexte particulier, le schma directeur immobilier des
services du Premier ministre vise d'une part regrouper les services pour une
utilisation optimale des espaces et une rsorption des difficults et des cots lis
un fonctionnement en mode dispers, et d'autre part entretenir et valoriser le
patrimoine immobilier existant (constitu dhtels particuliers classs monuments
historiques ou inscrits linventaire supplmentaire des monuments historiques,
assortis de trs beaux parcs).
Ainsi, le secrtariat gnral aux affaires europennes (SGAE) a quitt ses
locaux situs au 2 boulevard Diderot, Paris 12
me
, pour sinstaller dbut 2011
au 66-68 rue de Bellechasse, Paris 7
me
. Il sera par ailleurs mis fin le 31 mars 2012
au bail dun plateau de bureaux situ au 16 boulevard Raspail, Paris 7
me
. Le
Secrtariat gnral de la mer (SGMer) qui loccupe dmnagera au sein dune
implantation domaniale au 69 rue de Varenne, Paris 7
me
.
Lexploitation des sites est effectue dans le cadre dune action
permanente de maintenance et dentretien courant externaliss.
Un projet immobilier important devrait conduire la cration d'un espace
centre du Gouvernement , 20 avenue de Sgur, dans le quinzime
arrondissement de Paris, en 2016.
Les tudes pralables du projet Sgur ont dmarr en juillet 2011. Le
programme fonctionnel et technique sera tabli dici dbut 2012, afin de raliser
la suite les tudes techniques dtailles du projet puis les travaux de rnovation et
de restructuration du site de 2013 2015. Cet ensemble immobilier de 56 000 m
doit permettre de regrouper en 2016 la plus grande partie des services du Premier
ministre, deux cabinets ministriels, ainsi que des autorits indpendantes.

42
Parmi les services du Premier ministre, il sagit du Conseil dAnalyse
stratgique, du Conseil d'analyse de la socit (CAS), du Conseil d'analyse
conomique (CAE), du Conseil d'orientation des retraites (COR), du Conseil
d'orientation pour l'emploi (COE), de la Commission pour l'indemnisation des
victimes de spoliations intervenues du fait des lgislations antismites en vigueur
pendant l'occupation (CIVS), de la dlgation interministrielle l'Amnagement
du territoire et l'attractivit rgionale (DATAR), de la direction de l'Information
lgale et administrative (DILA), de la direction des Services administratifs et
financiers (DSAF), de lObservatoire de la parit entre les femmes et les hommes
(OPFH), de la Mission interministrielle de lutte contre la drogue et la
toxicomanie (MILDT), de la Mission interministrielle de vigilance et de lutte
contre les drives sectaires (MIVILUDES), du Secrtariat gnral de la Mer
(SGMer), du service d'information du Gouvernement (SIG).
Les autorits indpendantes concernes sont : la Commission daccs aux
documents administratifs (CADA), le Comit consultatif national dthique pour
les sciences de la vie et de la sant (CCNE), la commission consultative du secret
de la dfense nationale (CCSDN), la Commission nationale consultative des droits
de l'homme (CNCDH), la Commission nationale de contrle des interceptions de
scurit (CNCIS), la Commission nationale de l'informatique et des liberts
(CNIL) et le dfenseur des droits.
Cette implantation commune est conue pour favoriser la synergie entre
les services et permettre la ralisation dconomies dchelle. Le site restructur
bnficiera en effet dinstallations techniques correspondant aux standards actuels
en matire dinformatique et de communication, de maintenance et dexploitation,
dhygine et de scurit, de qualit nergtique et environnementale. Leur gestion,
ainsi que celle des autres fonctions logistiques, seront mutualises. Les surfaces de
bureaux seront amnages de faon modulable, afin de sadapter moindre cot
aux besoins volutifs des services. Des espaces aujourdhui manquants ou
insuffisants seront crs et mis en commun, tandis que certaines fonctions qui
existent sur plusieurs sites seront rassembles. Ainsi le btiment
comportera notamment un amphithtre de 450 places et des salles de runion
modulables ; des locaux ddis aux situations de crise ; un centre de
documentation ; un centre de reprographie ; un restaurant administratif ; un parc
de stationnement ; une infirmerie.
De 2009 2011, deux emprises immobilires relevant des services du
Premier ministre ont t vendues, pour 12,5 millions deuros. 7 projets de cession
sont annoncs, seulement pour 2013, dun montant total de 173,75 millions
deuros.



43
3. Aspects de lexcution budgtaire des crdits des services du Premier
ministre en 2011
Lexcution, pendant lexercice 2010, des crdits des services du Premier
ministre faisant lobjet du prsent rapport (y compris le budget annexe
Publications officielles et information administrative) a dj donn lieu au
printemps la publication de deux rapports annuels de performances et dun
commentaire du Rapporteur spcial insr dans le rapport n 3554 sur le projet de
loi de rglement pour lanne 2010.
Sur lexcution budgtaire de lexercice en cours, les services du Premier
ministre indiquent que la situation prvisionnelle d'excution des programmes 129
Coordination du travail gouvernemental et 308 Protection des droits et liberts ne
fait pas apparatre de tensions particulires, rponse peu prs identique celles
des deux dernires annes.
La rserve de prcaution initiale slevait 1,2 million deuros de crdits
de personnel et 15,8 millions deuros pour les autres crdits sur le
programme 129 (2,9 % des crdits ouverts). Elle tait de 0,3 million deuros de
crdits de personnel et de 15,8 millions deuros pour les autres crdits sur le
programme 308 (2,5 % des crdits ouverts).
Pour le programme 333 Moyens mutualiss des administrations
dconcentres, la situation est diffrente, puisque la programmation budgtaire a
t modifie trois reprises. La runion interministrielle du 29 avril 2011 a
entrin un rebasage du programme afin dassurer sa soutenabilit budgtaire. Ce
rebasage prvoit en gestion 2011 un transfert de crdits complmentaire dun
montant de 18,16 millions de crdits de paiement en provenance des ministres
contributeurs ; une leve de la rserve de prcaution de 14,6 millions
(sur 23,4 millions mis en rserve en janvier), ventuellement un complment en
loi de finances rectificative de fin danne.
B. LE SECRTARIAT GNRAL DE LA MER
Le Secrtariat gnral de la mer (SGMer) est une structure
interministrielle compose, outre le secrtaire gnral (M. Jean-Franois Tallec)
et le secrtaire gnral adjoint, officier gnral de marine, dun effectif permanent
de 38 personnes dont 4 relvent des budgets du Premier ministre, les 34 autres
tant mises disposition titre gratuit par diffrents ministres.
Leffectif annonc augmente dune anne lautre : il tait
de 23 personnes en 2010 et de 13 chargs de mission en 2009.

44
Cet effectif permet dassurer les diffrentes missions du SGMer : Il
prpare notamment les runions du Comit interministriel de la mer (CIMER)
qui, prsid par le Premier ministre, dcide de la politique maritime du
Gouvernement. Le comit ne stait pas runi depuis 2004 et il la t de nouveau
le 8 dcembre 2009 puis le 10 juin 2011. Il participe laction de ltat pour
laccomplissement de cinq missions : la prparation du Comit interministriel de
la mer et le suivi de ses dcisions ; le contrle, lvaluation et la prospective en
matire de politique maritime ; la coordination lchelon central de laction de
l'tat en mer, la coordination de laction des prfets maritimes en mtropole et des
dlgus du Gouvernement outre-mer ; lentretien du schma directeur des
moyens participant laction de l'tat en mer ; la coordination du suivi et des
adaptations des textes relatifs la mer. La principale dcision de la runion du
CIMER de 2009 a t la validation du Livre bleu Stratgie nationale pour la mer
et les ocans.
La cration de la fonction garde-ctes a principalement occup le SGMer
en 2010 et 2011. La fonction garde-ctes et le centre oprationnel de la fonction
garde-ctes sont dsormais une ralit, sanctionne par ladaptation du dcret
relatif au comit interministriel de la mer et au secrtariat gnral de la mer.
En application des dcisions du CIMER, on peut aussi citer la cration de
mission danalyse et de coordination des actions pour la mise en uvre de filires
franaises de dmantlement des navires, confie au SGMer.
Paralllement ces missions et dans la continuit de ses prcdentes
actions, le SGMer a travaill sur plusieurs points tels que la finalisation des plans
ORSEC, lappui la prparation de la loi n 2011-13 du 5 janvier 2011 relative
la lutte contre la piraterie et lexercice des pouvoirs de police de ltat en mer, la
ralisation dun audit sur la sret de la zone portuaire Dunkerque Calais dans la
perspective des Jeux Olympiques de 2012, la coordination des moyens de
recherches aprs laccident du vol AF447, le renforcement des changes avec les
acteurs de lconomie maritime, la cration dune dynamique autour des nergies
marines renouvelables, et a poursuivi sa matrise douvrage du programme de
soutien aux revendications franaises dextension de plateau continental
(EXTRAPLAC).
Le CIMER runi le 10 juin 2011 a trait de la dtermination des priorits
pour laction de ltat en mer (sauvetage de la vie humaine et assistance aux
navires en difficult, lutte contre les trafics illicites par voie maritime, rpression
des rejets illicites en mer et moyens de lutte contre les pollutions majeures
maritimes, lutte contre les activits de pche illgale, surveillance et prservation
des aires marines protges) ; du lancement dun projet densemble de
dlimitation des espaces maritimes franais, ncessaire tant pour leur prservation
que pour leur exploitation durable ; de llaboration dune stratgie nationale en
matire de ressources minrales profondes ; et de la rforme de la gouvernance
des ports doutre-mer.
45
Pour remplir ses missions, le secrtariat gnral a bnfici
de 154 277 euros de crdits de fonctionnement ouverts en 2010, 144 415 euros
ayant t consomms. Lenveloppe alloue pour 2011 est de 182 000 euros dont
45 000 pour le centre oprationnel de la fonction garde-ctes.
C. LA MISSION INTERMINISTRIELLE DE VIGILANCE ET DE LUTTE
CONTRE LES DRIVES SECTAIRES
Succdant lObservatoire interministriel sur les sectes, cr en 1996, et
la Mission interministrielle de lutte contre les sectes (MILS), cre en 1998, la
Mission interministrielle de vigilance et de lutte contre les drives sectaires
(MIVILUDES) a t institue, auprs du Premier ministre, par un dcret
du 28 novembre 2002.
La MIVILUDES est charge dobserver et danalyser le phnomne des
mouvements caractre sectaire dont les agissements sont attentatoires aux droits
de lHomme et aux liberts fondamentales, ou constituent une menace lordre
public, ou sont contraires aux lois et rglements. Elle doit coordonner laction
prventive et rpressive des pouvoirs publics lencontre de ces agissements, et
pour cela notamment dvelopper lchange des informations entre les services
publics sur les pratiques administratives dans le domaine de la lutte contre les
drives sectaires. Elle doit surtout informer le public sur les risques, et le cas
chant les dangers, auxquels les drives sectaires lexposent et faciliter la mise en
uvre dactions daide aux victimes de ces drives.
La MIVILUDES a adopt en 2010 de manire dfinitive une organisation
en ples de comptence, afin de marquer la fois lorigine ministrielle des mises
disposition dont elle bnficie, et la diversit de ses champs de comptence.
Outre linstallation de la mission dans de nouveaux locaux plus
accueillants et plus oprationnels (au 13, rue Vaneau, Paris 7
me
), lanne 2010 a
t marque par un renouvellement important de lquipe du secrtariat permanent
de la mission : le ple sant a t entirement renouvel et renforc, ce qui
traduit la volont de mettre les moyens ncessaires la lutte contre les nombreuses
drives constates dans le domaine de la sant ; le ple ducation et jeunesse a
bnfici de la mme volution, dans le contexte de la sortie en octobre 2010 du
Guide La protection des mineurs contre les drives sectaires . Il sy ajoutent
les ples conomie-Budget-Travail-Emploi-Formation professionnelle ,
Scurit , Ple parlementaire et relations avec la presse , Diplomatique .
La MIVILUDES a reu au cours de lanne 2010 1 804 saisines dont la
moiti par courriel. Les saisines proviennent majoritairement de particuliers
(50,5 % du total), puis dorganismes publics ou para-publics (27,5 %),
dassociations (10,5 %), dentreprises prives (soit 5 %), et de professions
juridiques ou judiciaires (1,5 %).

46
Les questions de scurit (des personnes et des biens) arrivent en tte
avec 34 %, suivies des questions concernant les mineurs (22 %) et celles portant
sur la sant (22 %), celles relatives au travail, lemploi, la formation
professionnelle ou lconomie (17 %). Le ple presse/parlementaire a t rendu
destinataire, quant lui, de 4,2 % des saisines attribues, et le ple diplomatique
de 0,8 % dentre elles.
Enfin, la MIVILUDES a apport une rponse 1 086 saisines sur
les 1 804 reues en 2010 et 355 projets de rponse des saisines arrives en fin
danne ou ncessitant des recherches particulires, sont en cours de rdaction. Le
dlai moyen de rponse, tabli 34 jours en 2010, a t rduit 26 jours en 2011.
Les crdits de fonctionnement de la MIVILUDES, qui taient stabiliss
depuis 2007 150 000 euros, ont t abaisss 135 000 euros en loi de finances
initiale pour 2010 et 133 640 euros en 2011.
Cette orientation va directement lencontre des prconisations du
Rapporteur spcial qui estime, compte tenu de laccroissement de lactivit de
la mission, trs souhaitable de rvaluer ses besoins et de les satisfaire.
D. LA MISSION INTERMINISTRIELLE DE LUTTE CONTRE LA DROGUE
ET LA TOXICOMANIE
La Mission interministrielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie
(MILDT) anime et coordonne les diffrents champs dactivit de laction publique
de lutte contre les drogues en combinant les proccupations de prvention, de
sant et dordre public pour rpondre aux volutions des consommations et leurs
consquences sur la socit.
Ses crdits sont inscrits depuis le projet de loi de finances pour 2009 dans
un BOP spcifique MILDT (action 15) au sein du programme 129.
L'anne 2011 a t pour la MILDT une anne charnire consacre
terminer la mise en uvre des mesures du plan 2008-2011 et prparer le futur
plan 2012-2015.
La MILDT a financ en 2011 plusieurs outils de prvention : un guide de
prvention des conduites addictives pour les enseignants du premier degr, un
guide destin aux maires, acteurs de premier plan dans la mise en place des
politiques locales de prvention, un guide des bonnes pratiques de prvention en
milieu professionnel et, en concertation avec le ministre de la culture, un outil de
prvention interactif construit autour de la prise de conscience de la dangerosit
des produits.
47
La MILDT a par ailleurs impuls avec le ministre charg de l'Outre mer
une campagne de prvention comportant des messages adapts aux spcificits de
ces territoires, et qui a dmarr en septembre 2011.
La MILDT a souhait favoriser la rduction de l'offre de drogue par le
renforcement des capacits oprationnelles des services spcialiss prsents sur les
routes de la drogue, lutter contre la cybercriminalit, favoriser les changes de
bonnes pratiques, renforcer les capacits d'investigation et d'enqutes
patrimoniales des services.
Hors fonds de concours et crdits de personnel (ces derniers figurant sur le
BOP soutien, action 10 du programme 129) les crdits inscrits en 2010 au BOP
MILDT se sont levs 26,6 millions deuros en crdits de paiement, la
consommation atteignant 25,7 millions deuros.
Les crdits inscrits au BOP MILDT en 2011 aprs rserve de prcaution
s'lvent 20,9 millions deuros en autorisations dengagement et en crdits de
paiement.
La MILDT bnficie de surcrot des recettes rattaches au fonds de
concours drogue, aliment par le produit de la vente des biens des trafiquants et
des saisies en numraire. Une agence de gestion et de recouvrement des avoirs
saisis et confisqus (AGRASC) a t mise en place en 2011 afin de grer les biens
criminels. La vente de ces biens alimente ensuite le fonds de concours gr par la
MILDT. Les montants rattachs sont en augmentation constante. C'est ainsi
qu'en 2009 les rattachements se sont levs 11,1 millions deuros et en 2010
21,1 millions deuros. Les 21,1 millions d'euros rattachs en 2010 ont t
dlgus aux ministres concerns en mars 2011. Les projets correspondants ont
reprsent 6,7 millions deuros en 2010 (sur rattachements 2009) et 21,1 millions
en 2011 raison de 35 % pour la police nationale, 25 % pour la gendarmerie
nationale, 10 % pour les Douanes, 20 % pour le ministre de la Justice et 10 %
pour les actions de prvention de la MILDT.
Les crdits prvus en 2012 sur le budget de la MILDT slvent
23,88 millions deuros en autorisations dengagement comme en crdits de
paiement, comme en 2011.
Il est noter que les recettes de fonds de concours sont values
10 millions deuros, ce qui semble faible au regard des rattachements constats
les annes prcdentes. En 2011, la prvision de rattachement est de 13 millions.
Le plafond des ETPT a t fix 24 emplois en 2009 et 22 emplois
depuis 2010. Au 31 dcembre 2010, leffectif ralis tait de 17 titulaires,
4 contractuels, 2 mis disposition par des tablissements publics et rembourss
sur le titre 3 du BOP MILDT et 6 mises disposition non rembourses.
Au 30 juin 2011 les effectifs s'levaient 21 ETP.
48
Il est noter que la MILDT doit adopter en 2012 un nouvel objectif assorti
dun nouvel indicateur. En effet, dune part, le plan gouvernemental 2008-2011 de
lutte contre la drogue et la toxicomanie arrive son terme et, dautre part, la
MILDT souhaite amliorer son dispositif de performance qui avait fait lobjet
dobservations quant sa pertinence. Dans ce contexte, le niveau de connaissance
des citoyens sur les dangers des drogues pourra tre mesur. Cet indicateur sera
complt par un dispositif de mesure de la capacit des chefs de projets
dpartementaux mobiliser des partenaires locaux.
IV. LORDRE DE LA LGION DHONNEUR ET LORDRE DE LA LIBRATION
Les subventions verses par ltat lOrdre de la Lgion dhonneur et
lOrdre de la Libration ont t intgres au sein du programme Coordination du
travail gouvernemental, dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2008. Si
les chancelleries des deux ordres ne ressortissent pas la catgorie des autorits
administratives indpendantes proprement parler, elles constituent des
institutions prestigieuses, dotes de conseils, et disposant de pouvoirs de sanction
lgard des titulaires de dcorations, qui trouvent effectivement sexercer, du
moins pour lOrdre de la Lgion dhonneur.
A. LORDRE DE LA LIBRATION
Cest toujours un grand honneur renouvel pour le Rapporteur spcial de
prsenter les crdits de lOrdre de la Libration, dont le chancelier est
l'ordonnateur principal, et qui sont essentiellement constitus dune subvention
pour charges de service public.
LOrdre de la Libration, deuxime ordre national aprs celui de la Lgion
dhonneur, est dot de lautonomie financire. Sa dotation annuelle est constitue
par les seuls crdits de subvention inscrits sur le budget du Premier ministre.
Pour 2011, la dotation en autorisations de programme et crdits de
paiement est de 1 088 429 euros comparer 1 080 792 euros en 2010.
Les crdits demands pour 2012 sont de 1 326 231 euros.
Des travaux de rfection de la Chancellerie (muse et bureaux) sont
prvus. Le financement est assur par un plan mcnat (lanc en 2008) et par des
subventions de ltat. Le calendrier doit souvrir par la fermeture du muse
le 1
er
janvier 2012 ; le dbut des travaux est prvu en mai 2012 et leur achvement
en septembre 2013. Des travaux de musographie doivent prcder la
rinstallation des collections et des bureaux partir doctobre 2013, la rouverture
du muse tant espre pour le 18 juin 2014.
Les missions de lOrdre de la Libration, qui traduisent le devoir de
mmoire de la Nation, sont diversifies : porter tmoignage devant les gnrations
futures en liaison avec les units combattantes titulaires de la Croix de la
49
Libration ; assurer le service de la Mdaille de la Rsistance franaise ; mettre en
uvre toutes les initiatives juges utiles dans les domaines pdagogique,
musologique ou culturel en vue de conserver la mmoire de lOrdre de la
Libration, des membres et des mdaills de la Rsistance franaise. Le site
Internet permet de porter la connaissance du plus grand nombre laction des
compagnons de la Libration dans le cadre du devoir de mmoire national. Il a t
lobjet de 403 200 connexions en 2010, nettement plus quen 2009 (271 980),
anne au cours de laquelle le site avait souffert dun piratage informatique qui
lavait rendu non disponible aux internautes pendant 5 mois.
La loi n 99418 du 26 mai 1999, crant le Conseil national des
communes Compagnon de la Libration , garantit la prennit de lOrdre de la
Libration, menac et fragilis par la disparition progressive des compagnons, et
confirme sa mission de gardien de la mmoire de cette priode la fois tragique et
glorieuse de lhistoire de notre pays.
1 038 compagnons avaient t nomms par le Gnral de Gaulle. Le
nombre de Compagnons de la Libration vivants au 8 novembre 2011 est de 32.
B. LORDRE DE LA LGION DHONNEUR
La subvention budgtaire lOrdre de la Lgion dhonneur permet
dassurer la gestion des ordres nationaux (Lgion d'honneur, Mdaille militaire et
Ordre national du Mrite), du muse et des maisons d'ducation de la Lgion
d'honneur. 22,96 millions deuros de subvention taient prvus cet effet en 2011.
Le montant de la subvention pour charges de service public reprsentera
23,3 millions deuros en 2012 et en 2013. L'Ordre de la Lgion d'honneur,
compos de la grande chancellerie charge de la gestion des ordres nationaux, du
muse consacr l'histoire des ordres et des dcorations et des maisons
d'ducation institues pour assurer l'ducation des filles, petites-filles et arrire-
petites-filles des membres des ordres nationaux ainsi que des filles et petites-filles
de lgionnaires trangers, est plac sous l'autorit du grand chancelier, nomm par
le Prsident de la Rpublique, Grand matre de l'Ordre.
V. LES EFFECTIFS DADMINISTRATION TERRITORIALE ET LES MOYENS
MUTUALISS DES ADMINISTRATIONS DCONCENTRES
Ces deux dernires annes, des effectifs et des moyens ont t
progressivement transfrs au budget des services du Premier ministre. En loi de
finances initiale pour 2011, une nouvelle tape a t franchie avec la cration du
programme 333 Moyens mutualiss des administrations dconcentres.
Ces effectifs et ces moyens ont t inscrits dans des structures budgtaires
diffrentes : les effectifs, sur laction 05 Administration territoriale du
programme 129, et les moyens sur le nouveau programme 333 Moyens mutualiss
des administrations dconcentres.
50
Il ny a pas de nouveau changement de structure prvu en projet de loi de
finances 2012, alors que les moyens de fonctionnement courant des directions
dpartementales interministrielles sont rvalus.
Le Rapporteur spcial a souhait aborder dans une mme partie les
dotations prvues pour les administrations dconcentres, tout en observant que le
sujet relve principalement du domaine de ladministration territoriale de ltat,
dont le Rapporteur spcial est M. Marc Le Fur.
A. LES EFFECTIFS DADMINISTRATION TERRITORIALE
Dans le cadre des lois de finances pour 2010 et 2011, des crdits de
rmunrations ont t transfrs au sein du programme Direction de laction du
Gouvernement, avec la cration de laction nouvelle 05 Administration
territoriale. Il sagissait de mettre en uvre au plan budgtaire la rforme des
services dconcentrs (RATE), qui fait du niveau rgional le niveau de droit
commun des politiques publiques. Les crdits de rmunrations des secrtaires
gnraux aux affaires rgionales et de leurs collaborateurs, ainsi que des directeurs
dpartementaux interministriels et de leurs adjoints ont t regroups afin den
optimiser la gestion.
L'action 05 Administration territoriale du programme 129 a t cre
en 2010, et comprend en 2011, sur le primtre de la loi de finances initiale
pour 2010, les effectifs et les crdits suivants :
sur la sous-action Secrtariats gnraux pour les affaires rgionales, les
emplois et les crdits relatifs la rmunration des SGAR et de leurs chargs de
mission, ainsi que les emplois et les crdits destins la rmunration des agents
en fonction dans les plateformes d'appui la gestion des ressources humaines et
ceux en charge de la gestion des BOP rgionaux relevant du programme 333, et
regroupant les moyens de fonctionnement des structures territoriales issues de la
RATE. L'ensemble des emplois et des crdits de cette sous-action reprsente 319
ETPT et 26,8 millions deuros en titre 2 ;
sur la sous-action Service des achats de l'tat, les emplois et les crdits
relatifs aux chelons rgionaux du service des achats de ltat (SAE), constitus
pour chaque rgion dun charg de mission achats plac auprs du SGAR, soit
22 ETPT et 2 millions en titre 2 ;
sur la sous-action Directions dpartementales interministrielles, cre
en 2011 suite la publication du dcret n 2009-1484 du 3 dcembre 2009, les
emplois et les crdits relatifs la rmunration des directeurs dpartementaux
interministriels et de leurs adjoints, transfrs sur le programme 129 par
redploiement, soit 497 ETPT et 76,2 millions en titre 2.

51
Par ailleurs, des emplois affects la gestion des crdits et des effectifs de
laction 05 ont t crs la direction des services administratifs et financiers
(DSAF). La mission de gestion des emplois dconcentrs (MIGEDE), qui assure
la gestion administrative et budgtaire des personnels et des moyens des services
dconcentrs de ltat rattachs au Premier ministre, reprsente 8 ETPT en 2011.
De plus, des emplois ddis la gestion budgtaire du programme 333 ont
t crs : la DSAF, une section de 3 ETPT ddie au programme 333 a t mise
en place au bureau du budget ; au sein des SGAR, 22 ETPT sont chargs de la
gestion du programme 333, soit un par rgion.
Enfin, des moyens supplmentaires de 12 agents sont prvus au sein de la
DSAF afin dassurer le pilotage des fonctions support des directions
dpartementales interministrielles.
Au total, dans son nouveau format, laction 05 du programme 129
correspond 838 ETPT et 106,1 millions deuros de crdits en 2012, presque
exclusivement de rmunrations, montant trs comparable celui de la loi de
finances initiale pour 2011 (106,5 millions).
B. LES MOYENS MUTUALISS DES ADMINISTRATIONS
DCONCENTRES
Le programme 333 Moyens mutualiss des administrations dconcentres
a t cr en 2011 et des travaux mens en 2010 par une mission conjointe de
lInspection gnrale de lAdministration et de lInspection gnrale des Finances
ont procd au calibrage budgtaire du nouveau programme. Les crdits ouverts
en loi de finances initiale pour 2011 slvent 790,8 millions deuros en
autorisations dengagement et 438,6 millions deuros en crdits de paiement,
montants qui se sont rvls sous-dimensionns par rapport aux besoins effectifs.
Le programme a fait lobjet dun rebasage en projet de loi de finances 2012 au
regard de lexcution 2010 constate. Lexamen de cette excution 2010 et des
besoins a fait apparatre une prvision dexcution 2011 de 464,7 millions deuros.
Selon les explications de la DSAF, cette prvision sanalyse comme un
plafond construit sur la base de l'excution 2010, mais intgrant une bosse de
loyer de 20 millions (effets des dmnagements dans le cadre de la RATE). La
prvision relle dexcution sera affine dbut novembre 2011. La construction
des dotations prvues au projet de loi de finances 2012 intgre les besoins 2011
(hors bosse de loyers) laquelle a t applique la norme de dpense ( 2,5 %
hors loyers budgtaires).
Compte tenu de ces lments, les dotations pour 2012 sont donc prvues
447,5 millions deuros de crdits de paiement (+ 2 %), les autorisations
dengagement tant ramenes 405 millions deuros.
53
CHAPITRE II : LA PROSPECTIVE AUPRS DU PREMIER MINISTRE
Les crdits du Centre danalyse stratgique, successeur du Commissariat
gnral du Plan, et de divers organismes de prospective placs auprs du Premier
ministre sont inscrits sur laction Stratgie et prospective du programme
Coordination du travail gouvernemental, pour 28,2 millions deuros en 2012
comparer 28,9 millions en 2011.
On ne pouvait lan dernier que constater et dplorer le moindre recours
lexpertise du Centre par le Gouvernement, qui ne se manifeste pas tant par une
diminution sensible des moyens que par une consommation infrieure aux
prvisions. On ne peut donc que se rjouir dun relatif redressement de lactivit
du centre en 2011 : les prvisions de consommation des crdits slvent
27,3 millions cette anne comparer 25,8 millions consomms en 2010.
Le Rapporteur spcial estime toujours indispensable que, dans le cadre
dun outil de prospective pour le Premier ministre, soient pleinement garanties
lindpendance de lexpertise scientifique et la participation, tant du Parlement
que des partenaires sociaux reprsentants de la socit civile.
I. LE CENTRE DANALYSE STRATGIQUE ET LES ORGANISMES ASSOCIS
A. LE CENTRE DANALYSE STRATGIQUE
Le Centre danalyse stratgique est un organisme rattach au Premier
ministre, qui exerce, depuis 2007, une mission de veille, dexpertise et daide
la dcision pour la conduite des politiques publiques . cette fin, il labore des
rapports, recommandations et avis, soit la demande du Premier ministre, soit de
sa propre initiative dans le cadre de son programme de travail annuel.
Le centre a pour mission dclairer le Gouvernement dans la dfinition et
la mise en uvre de ses orientations stratgiques en matire conomique, sociale,
environnementale ou culturelle.
Lactivit du Centre danalyse stratgique pour lanne 2011 se dcline en
quatre grands thmes : questions sociales ; travail, emploi et formation ; affaires
conomiques et financires ; recherche, technologie et dveloppement durable. Le
programme de travail a t arrt par le directeur gnral aprs consultation du
comit dorientation institu auprs de lui (outre les prsidents des organismes
rattachs au Centre danalyse stratgique, le comit dorientation comprend
galement le prsident du Haut Conseil lintgration, le secrtaire gnral des
Affaires europennes, le dlgu interministriel lAmnagement et
lattractivit rgionale, deux dputs, deux snateurs, ainsi quun membre du
Conseil conomique, social et environnemental).
54
Le Rapporteur spcial souhaite toujours une meilleure association du
Parlement ses travaux et que les partenaires sociaux soient associs
llaboration du programme de travail annuel du Centre.
Depuis 2009, le centre a t saisi formellement par plusieurs ministres sur
les sujets suivants : la promotion de la diversit dans les entreprises ; les principes
et les modalits de refonte des politiques de protection et de redistribution
compatibles avec les contraintes conomiques de moyen et de long terme sur les
finances publiques et la croissance ; la prise en compte du risque dans le calcul
socioconomique ; le fret mondial et le changement climatique ; les nouvelles
mobilits ; la consommation durable ; la cession des actifs agricoles dans les pays
en dveloppement ; les subventions et autres aides, fiscales ou non, nuisibles la
biodiversit ; le travail et lemploi dans 20 ans ; les secteurs crateurs demplois
court et moyen terme aprs la crise.
Le Centre danalyse stratgique assure la coordination des organismes qui
lui sont associs et rationalise et mutualise les moyens budgtaires.
B. LES ORGANISMES ASSOCIS AU CENTRE DANALYSE
STRATGIQUE
La mise en place en 2006 du Centre danalyse stratgique a permis
dengager la rationalisation de lorganisation de la rflexion stratgique et
prospective du Premier ministre et de rapprocher les activits de structures
multiples.
Sur le plan administratif et financier, cette mutualisation a donn lieu au
regroupement en 2007 des crdits du Centre danalyse stratgique (y compris ceux
du Centre dtudes prospectives et dinformations internationales CEPII), du
Conseil de lemploi, des revenus et de la cohsion sociale (CERC), de lInstitut de
recherche conomique et sociale (IRES), du Conseil danalyse conomique
(CAE), du Conseil dorientation des retraites (COR), du Conseil danalyse de la
socit (CASOC) et du Conseil dorientation pour lemploi (COE) au sein de
laction Stratgie et prospective du programme Coordination du travail
gouvernemental.
En y ajoutant les organismes de prospective dans le domaine international,
lInstitut franais des relations internationales (IFRI) et lInstitut des relations
internationales et stratgiques (IRIS), le Centre danalyse stratgique est donc
aujourdhui la tte dun rseau dexcellence.
Le Centre dtudes prospectives et dinformations internationales
(CEPII), organisme public cr par un dcret du 20 mars 1978, tudie en
particulier les questions montaires et financires mondiales et le commerce
international. Il participe la mise en place de bases de donnes sur les pays en
transition et mergents. Ses travaux sont notamment utiliss dans le cadre des
ngociations lOrganisation mondiale du commerce (OMC), pour simuler les
55
effets des projets daccords de libralisation des changes. Les travaux du CEPII
en 2010 et 2011 sinscrivent dans la continuit des axes privilgis au cours des
annes prcdentes, en particulier par la crise conomique mondiale et les enjeux
de sortie de crise, notamment dans les domaines du commerce, de la rgulation
financire, de la rsorption des dsquilibres mondiaux et des finances publiques.
Lactivit en 2010 sest inscrite dans le cadre de quatre programmes de travail :
Politiques commerciales, Analyse du commerce international, Croissance,
intgration et dveloppement, et Macroconomie et finance internationales.
En 2011, le programme Croissance, intgration et dveloppement devient
conomies mergentes et migrations internationales afin de mieux identifier et
traiter deux problmatiques cls de lconomie internationale : la dynamique des
conomies mergentes et lanalyse conomique des flux migratoires
internationaux.
Le CEPII est un organisme associ au Centre danalyse stratgique (et
prcdemment au commissariat gnral du Plan) depuis sa cration. Le CEPII a
consomm 3,6 millions deuros en 2009 et 3,5 millions deuros en 2010. Les
moyens allous en 2011 sont de 3,7 millions, et la prvision de consommation
de 3,5 millions.
Le Conseil danalyse conomique (CAE) a t cr par un dcret
du 22 juillet 1997 pour clairer le Gouvernement, en amont de la prparation de la
dcision politique, sur les problmes et les choix conomiques du pays. Le
conseil, qui a t renouvel en septembre 2010, est compos de 28 conomistes,
pour la plupart universitaires, nomms pour un mandat de deux ans
(renouvelable)
(1)
par le Premier ministre, ainsi que de 6 membres de droit issus de
grandes administrations. Le conseil a t rajeuni et fait appel plus dexperts
travaillant ltranger. En 2012, le CAE poursuivra dabord lexamen de cinq
commandes sur les thmes de lemploi, avec des comparaisons avec lAllemagne,
de la protection des consommateurs, du financement de lconomie aprs Ble 3,
de lanalyse conomique du Grand Paris et de la rgulation en conomie de la
sant. Deux autres sont en cours de dfinition autour de limpact du commerce
international sur lconomie et de la thmatique productivit croissance.
Le CAE a consomm 642 205 euros de crdits du CAS en 2009
et 912 232 euros en 2010. 857 071 euros lui ont t attribus en 2011.
Cr en 2000 et consacr par la loi du 21 aot 2003 portant rforme des
retraites, le Conseil dorientation des retraites (COR) est une structure pluraliste
dexpertise et de concertation qui a les missions suivantes :
dcrire les volutions et les perspectives moyen et long termes des
rgimes de retraite lgalement obligatoires, au regard des volutions conomiques,
sociales et dmographiques, et laborer, au moins tous les cinq ans, des
projections de leur situation financire ;

(1) Sans limite de dure (article 2 du dcret n 97-766 du 22 juillet 1997 crant le Conseil danalyse
conomique).
56
apprcier les conditions requises pour assurer la viabilit financire
terme de ces rgimes ;
mener une rflexion prospective sur le financement des rgimes de
retraite et en suivre lvolution ;
formuler les avis pralables aux dcisions prendre tous les quatre ans
sur les volutions de la dure dassurance dans les rgimes ;
participer linformation sur le systme de retraite et les effets des
rformes conduites pour garantir son financement ;
et suivre lvolution des niveaux de vie des actifs et des retraits, ainsi
que de lensemble des indicateurs des rgimes, dont les taux de remplacement.
Le Conseil doit aussi formuler des orientations ou propositions de rforme.
Il remet au Premier ministre, tous les deux ans au moins, un rapport communiqu
au Parlement et rendu public. Il comprend des parlementaires, des reprsentants
des partenaires sociaux, des experts et des reprsentants de ltat.
Le COR avait consomm 1 204 786 euros en 2010, comparer
1 149 526 euros en 2009 et 689 147 euros en 2008. 1,35 million deuros lui a t
allou en 2011.
Le Conseil danalyse de la socit (CASOC), a t cr par un dcret
du 8 juillet 2004 afin dclairer les choix du Gouvernement sur des enjeux lis aux
faits de socit. Le conseil a consomm 99 866 euros en 2009 et 145 429 euros
en 2010. 173 601 euros lui ont t allous en 2011, mais les prvisions de
consommation sont de 274 123 euros du fait de laugmentation en gestion des
dpenses de rmunrations. Les crdits de rmunrations prvus en loi de finances
initiale taient de 69 483 euros et les prvisions de consommation ont t portes
184 348 euros, soit un cart de 114 865 euros.
Le Rapporteur spcial a demand des explications prcises aux services du
Premier ministre sur cette situation et les a obtenues trs rapidement. Il convient
de saluer une nouvelle fois la ractivit desdits services.
Selon ces explications, il est prvu de rembourser 121 073 en
contrepartie du traitement de M. Luc Ferry.
Un arrt de mise disposition de M. Ferry auprs du Centre danalyse
stratgique a t sign le 22 juin 2011. Il porte sur la mise disposition de
M. Ferry jusquau 31 aot 2011 et le remboursement luniversit Paris Diderot
- Paris 7
me
, par le Centre danalyse stratgique du traitement de M. Ferry. Cette
convention na pas t renouvele, M. Ferry a, depuis lors, fait admettre ses droits
la retraite compter du 1
er
septembre 2011.
Sagissant de dpenses de personnel, le remboursement du traitement de
M. Ferry a t effectu sur du titre 2. La rpartition par le Centre danalyse
stratgique en dbut danne des dotations aux organismes associs est indicative,
elle est susceptible dvoluer en gestion, au regard notamment de la rotation des
effectifs, dans la limite de la dotation annuelle accorde.
57
Il apparat que le budget des services du Premier ministre doit supporter en
gestion une charge de 121 073 euros au titre du remboursement l'universit
employeuse de M. Ferry des traitements correspondant ses cours non assurs.
Cette charge se rpercute sur le reste du budget, sans ouverture de crdits
nouvelle.
Pour autant, M. Ferry n'a t mis disposition du Centre d'analyse
stratgique que le 22 juin 2011 et donc le remboursement tait d par M. Luc
Ferry et non par l'tat. On peut sinterroger sur la rgularit de cette dpense au
regard des rgles de la comptabilit publique, en particulier celle du service
fait .
Il est noter que, dans le mme temps que son prsident dfrayait la
chronique par son abstention assurer ses cours de facult, les dpenses
alimentaires du CASOC ont fortement progress. Les frais de restauration
staient levs 8 256 euros en 2009 selon les constatations opres par le
Rapporteur spcial, ils ont progress pour atteindre 12 501 euros en 2010 et
15 700 euros (prvisions) en 2011, selon les donnes transmises par le
Gouvernement. Les dpenses de djeuners dits de travail du prsident en petit
comit atteignent et dpassent, bon an mal an, 4 000 euros. Ce poste de dpense
est peu prs constant, puisqu'il a reprsent 4 017 euros en 2009, 3 995 euros
en 2010 et 4 249 euros en 2011 (prvisions), imputs sur le budget du CASOC.
DPENSES DE RESTAURATION DU CASOC
OBJET DE LA DPENSE 2009 2010 Prvision 2011
Djeuner de travail (Sances plnires du
CASOC)
3 771 8 505,24 11 451,00
Djeuners de travail du prsident (en petit
comit)
4 017 3 995,93 4 249,00
TOTAL
8 256 12 501,17 15 700,00
Source : services du Premier ministre.
Le Rapporteur spcial continue de penser que le Conseil danalyse de
la socit doit tre supprim, comme il la exprim lors de laudition de
M. Serge Lasvignes, Secrtaire gnral du Gouvernement, et de Mme Vronique
Mly, Directrice du Service dinformation du Gouvernement, par la commission
des Finances, le 15 juin 2011 : Si on mavait cout au sujet du Conseil
danalyse de la socit, le Gouvernement aurait vit le problme que lon sait
avec M. Luc Ferry ! Mieux vaut supprimer ce qui ne sert rien sinon produire
des rapports que personne ne lit .
58
Le cot du CASOC est manifestement disproportionn au regard de
lintrt de cet organisme, dont le prsident a t invit le 1
er
juin 2011 par notre
ministre des Affaires trangres, M. Alain Jupp, bien distinguer dans le
travail de linformation les faits et les rumeurs et viter de simplement
bavasser dans la presse .
Les conomies dgages par la suppression du CASOC pourraient tre fort
opportunment redployes pour le maintien des moyens des universits, en
particulier de leurs dpartements de philosophie.
Le Conseil dorientation pour lemploi (COE) a t cr par un dcret
du 7 avril 2005 avec pour missions de formuler un diagnostic sur les causes du
chmage, dtablir un bilan du fonctionnement du march du travail et des
perspectives pour lemploi moyen et long termes, dvaluer les dispositifs
existants daide lemploi, aux parcours professionnels et la formation, et, enfin,
de formuler des propositions susceptibles de lever les obstacles la cration
demplois et damliorer le fonctionnement du march du travail. Le COE a
consomm en moyens de fonctionnement 534 367 euros en 2010 comparer
372 356 euros en 2007. 370 146 euros lui ont t allous en 2011 en moyens de
fonctionnement et 772 056 euros au total, y compris les crdits de rmunrations.
Au cours du premier semestre 2011 le Conseil a consacr lessentiel de ses
runions aux trs petites entreprises, lemploi des jeunes, et une revue des
mesures de lutte contre la crise.
II. DES MOYENS INSUFFISAMMENT UTILISS
La gestion des crdits de laction Stratgie et prospective (2008-2009)
porte la marque dune insuffisance de consommation qui tmoigne dun trop
faible recours au Centre danalyse stratgique, mme si lon constate lamorce
dun redressement en 2011.
Le Rapporteur spcial continue de penser que le Gouvernement ne
souhaite pas recueillir des rflexions et des analyses qui risquent de venir en
contradiction avec les choix idologiques et conomiques quil veut imposer la
socit franaise par la loi. La production dtudes indpendantes aurait empch
le Gouvernement de prcher urbi et orbi linluctabilit de ses scenarii
catastrophes pour la rforme des retraites.
On peut donc tre lgitimement inquiet sur lavenir du CAS.
La loi de finances initiale pour 2009 avait ouvert 32,52 millions deuros de
crdits de paiement et 27 millions deuros ont t consomms en excution.
La loi de finances initiale pour 2010 a ouvert 29,33 millions deuros de
crdits de paiement et 25,8 millions ont seulement t consomms en excution.
59
La loi de finances initiale pour 2011 a ouvert 28,87 millions deuros de
crdits de paiement et la consommation prvisible est de 27,27 millions deuros.
Entre 2010 et 2011, les dotations de crdits de personnel (titre 2) et celles
de subventions (titre 6) sont relativement stables. En revanche, les dotations de
fonctionnement (titre 3) sont en diminution de 4,4 %, des conomies tant
attendues en matire immobilire.
Entre 2010 et 2013, les crdits de laction 11 Stratgie et Prospective
devraient passer de 29,3 millions deuros 28,4 millions deuros, soit une baisse
denviron 3 % sur la priode, opre ds la loi de finances initiale pour 2011
(27,96 millions deuros de crdits effectivement ouverts). Ils sont dj abaisss
28,3 millions dans le projet de loi de finances 2012.
Sur la priode 2011-2013, la dotation de crdits de charges de personnel
devrait passer de 13,7 millions deuros 14 millions deuros mais cette
progression rsulte pour lessentiel dune augmentation prvisionnelle de la
dotation de crdits affrents au CAS Pensions destine couvrir laugmentation
des taux de cotisation.
Sur la priode 2011-2013, la dotation de crdits de titre 3 devrait baisser
de 9,6 millions deuros en 2011 moins de 9,5 millions en 2013. Entre 2010
et 2013, les dpenses de titre 3 de laction 11 auront ainsi diminu de 5 %.
Le Rapporteur spcial regrette laffaiblissement du Centre danalyse
stratgique qui passe autant par une rduction de ses moyens que par la
menace de dprissement de son activit : en effet, le Gouvernement a
insuffisamment recours au centre, ce qui explique notamment la faible
consommation des crdits. La Rpublique a pourtant besoin dinstances de
rflexion de qualit comme le Centre danalyse stratgique.
III. LES ORGANISMES SUBVENTIONNS CHARGS DE LA PROSPECTIVE
ET PLACS AUPRS DU PREMIER MINISTRE
Trois organismes de prospective bnficient de subventions verses par le
Centre danalyse stratgique : il sagit de lIRES, de lIFRI et de lIRIS.
Ces subventions, rcapitules au titre 6, doivent passer de 5,21 millions
deuros en 2011 5,08 millions en 2012 et 4,88 millions en 2013.
A. LINSTITUT DE RECHERCHES CONOMIQUES ET SOCIALES
LInstitut de recherches conomiques et sociales (IRES) est une
association, cre en 1982, charge de rpondre aux besoins exprims par les
organisations syndicales reprsentatives dans le domaine de la recherche
conomique et sociale. LInstitut dispose dun centre de recherche et de
60
documentation, lequel se consacre la ralisation dun programme de recherches
moyen terme approuv par le conseil dadministration. Les rsultats des
recherches sont publis dans La Revue de lIRES, la Chronique internationale de
lIRES et La Lettre de lIRES, et des documents de travail mis en ligne sur son
site Internet.
Des organisations reprsentatives (CFDT, CFE-CGC, CFTC, CGT, CGT
FO et UNSA ducation) grent en commun lIRES depuis sa cration, il y a
maintenant plus de vingt-cinq ans.
La subvention verse par ltat, impute sur laction Stratgie et
prospective, avait diminu : de 3,41 millions deuros en 2009 3,33 millions
en 2011. Sur la priode 2011-2013, lIRES est affect par lobjectif de rduction
des dpenses de ltat. Les prvisions sont 3,42 millions en 2012 et 3,03 millions
en 2013.
La subvention permet pour lessentiel de financer les rmunrations des
personnels embauchs par lassociation (24 personnes, dont 9 fonctionnaires
et 15 contractuels au 30 juin 2011).
Alors que le maintien des personnels mis disposition est un des lments
ncessaires au fonctionnement de linstitut, on constate au contraire la progressive
rduction de leur effectif qui est pass de 11 9 collaborateurs de la fin de 2009
au 30 juin 2011.
Le Rapporteur spcial a demand lIRES, depuis lt 2010, un
certain nombre dlments dinformation qui nont t transmis que
rcemment, avec retard.
B. LINSTITUT FRANAIS DES RELATIONS INTERNATIONALES
LInstitut franais des relations internationales (IFRI) a t cr en 1979
pour doter la France dun centre indpendant de recherche et de dbat sur les
questions internationales.
Ses missions principales sont de dvelopper la comprhension de
linternational, en animant le dbat et en laborant des ides permettant
daugmenter linfluence de la France en Europe et dans le monde, de contribuer
lorganisation du dialogue international, travers laccueil de personnalits de
premier plan, lorganisation de sminaires et confrences, la participation de
nombreux rseaux internationaux dinstituts et de chercheurs, de mener des
recherches, sur des thmes prospectifs, en mettant la disposition de ses
partenaires et du public les rsultats de ces tudes.
La subvention budgtaire diminue ( 1,5 million deuros en 2009 et 2010,
elle doit tre ramene 1,46 million en 2012 et 1,40 million en 2013) le budget de
lIFRI a t port de 5,6 millions deuros en 2007 6,68 millions en 2010 du fait
dune augmentation des ressources dorigine prive.
61
C. LINSTITUT DES RELATIONS INTERNATIONALES ET STRATGIQUES
LInstitut des relations internationales et stratgiques (IRIS) est un autre
animateur du dbat stratgique en France et sattache dvelopper ses actions et
sa rflexion sur les questions internationales et stratgiques, par la ralisation de
manifestations thmatiques, par une politique de publication active et par le
dveloppement de formations linternational de diffrents milieux
socioprofessionnels. Il a notamment mis en place des cercles stratgiques o se
ctoient les mondes politique, administratif et industriel.
La subvention budgtaire de lIRIS est en diminution, avec 229 044 euros
en 2011, 207 360 euros en 2012 et 205 200 euros en 2013.
La concurrence est bonne dans le domaine des ides. LIRIS apparat
comme une petite structure qui contribue faire vivre la rflexion collective, il
faut lencourager et viter de rduire la subvention bien mince qui lui est accorde.


63
CHAPITRE III : LINFORMATION ADMINISTRATIVE
ET LA DIFFUSION PUBLIQUE
Depuis la loi de finances pour 2007, les oprations en recettes et en
dpenses de la direction de la Documentation franaise (DDF) et de la direction
des Journaux officiels (DJO) ont t runies au sein dun mme budget annexe.
Au 1
er
janvier 2010, le processus de rapprochement des deux directions a
connu une tape dcisive avec leur fusion en une seule entit, la direction de
lInformation lgale et administrative (DILA). Une nouvelle maquette
budgtaire a t mise en place, transversale aux deux anciennes structures.
Alors que la direction annonce pour 2012 une nouvelle tape de sa
rorganisation et de la rnovation du mode de fonctionnement de la DILA,
lincertitude demeure sur lobjectif poursuivi par le Gouvernement : consolider un
ple dexcellence en matire dinformation administrative, ou bien raliser de
nouvelles conomies demplois, de masse salariale et de dpenses de
fonctionnement ?
I. UNE STRATGIE PLUS PRCISE, UNE MISE EN UVRE INCERTAINE
Le Rapporteur spcial avait regrett lan dernier la stratgie incertaine de
la DILA, en observant que si la raffirmation de la mission dimprimeur, dditeur
et de diffuseur de rfrence de ltat, qui avait t exprime loccasion de sa
cration, constituait un lment de satisfaction, on devait linverse regretter que
la modernisation tarde se manifester et que la viabilit du nouvel ensemble soit
plus quincertaine. Si la stratgie est clairement formule dans les discours, il reste
lui donner des contours clairs dans laction.
La prsentation stratgique de la mission, pages 8 10 du projet annuel de
performances, est assurment plus prcise, mais tous les doutes ne sont pas
dissips.
Elle explique demble que la DILA est issue de la rvision gnrale des
politiques publiques (ce qui nest pas bon signe aux yeux du Rapporteur spcial),
et que la cration de la DILA sest traduite par des rsultats conomiques
favorables , compte tenu dexcdents significatifs, ds la premire anne (2010)
de son activit. La prsentation stratgique omet de prciser que ces excdents
sont essentiellement le fait de recettes dannonces plus leves en excution quen
prvision, phnomne que la DILA a quelque difficult expliquer.
Elle insiste sur la rationalisation budgtaire qui sinscrit dans la droite
ligne de lobjectif de rduction des dpenses de fonctionnement dans lequel ltat
sest engag, tout en maintenant leffort en matire dinvestissement, comme sur
les rductions deffectifs.
64
Le deuxime point de la prsentation stratgique voque, et cest un
soulagement, les mesures de dveloppement de la DILA, qui na donc pas comme
seule raison dtre que de faire raliser des conomies au budget de ltat.
Le Rapporteur spcial ne peut quacquiescer la perspective de
modernisation de limprimerie, avec lacquisition, puis linstallation dune
nouvelle rotative qui devrait tre mise en place en 2012, et lobjectif de
dveloppement de lactivit dimpression, afin de permettre de diminuer
sensiblement le recours la sous-traitance et de dvelopper de nouvelles
prestations commerciales. Cela tant, les lments dinformation transmis par la
DILA ne mettent pas en vidence une diminution du recours la sous-traitance
de 2011 2013, quil sagisse des impressions (environ 2 millions deuros), ou des
systmes dinformation.
La redfinition de la politique ditoriale de la DILA en 2011, qui se traduit
en 2012 par larrt des priodiques Problmes politiques et sociaux et Regards sur
lactualit et par la cration dune collection au format de poche, procde
davantage du constat de leffondrement des recettes autres que les annonces que
dune stratgie prdfinie. On se demande comment ces mesures devraient
contribuer dynamiser les activits et recettes de publication, dans un contexte
commercial tendu , puisquil sagit somme toute de rpondre une situation de
crise.
Il est clair ensuite que la mise en uvre des abonnements forfaitaires pour
les annonces qui paraissent au Bulletin officiel des annonces de marchs publics
(BOAMP) la disposition des administrations publiques ds le 1
er
juillet 2011,
constitue une initiative intressante mais qui ne manquera pas de dplacer des
recettes sur lexercice 2011 et de les diminuer corrlativement sur les exercices
suivants. Les consquences long terme de cette rforme sur les recettes ont-elles
fait lobjet dune valuation ?
La prsentation stratgique affirme que la DILA est positionne comme un
acteur majeur en matire doffres numriques, en particulier sagissant de la mise
disposition des donnes immatrielles, la DILA tant loprateur de la mission et
du projet Etalab , dont lobjectif principal est la cration dun portail unique
daccs aux informations publiques de ltat data.gouv.fr , et qui se poursuivra
en 2012 pour tre achev en 2013. On a cru comprendre que la ralisation du
projet Etalab constituait avant tout une charge pour la DILA, lattribution du
projet nayant pas t accompagne de dotations budgtaires supplmentaires.
La modernisation du projet SOLON (Systme dOrganisation en Ligne des
Oprations Normatives) avec la mise en uvre de SOLON 2 constitue assurment
un lment de modernisation, tandis que la redfinition du projet de Nouvelle
Plate-forme de Production ditoriale (NPPE) en vue de son dveloppement
partir de 2012, a t rendue ncessaire par lchec du projet initial.

65
Lannonce dune nouvelle restructuration de linformation lgale et
administrative partir de 2012 sinscrit donc dans un contexte incertain. Plus que
jamais, il importe de raffirmer que les orientations stratgiques ne pourront
aboutir que si leur prparation et leur mise en uvre sont accompagnes par
la ngociation, la concertation, et non par des mesures sociales
contraignantes. Il faut souligner, cet gard, limportance et la pertinence du
respect du contrat social intelligemment et patiemment construit.
II. DES RECETTES TOUJOURS SUPRIEURES AUX PRVISIONS
Les recettes sont, depuis 2009, trs suprieures aux prvisions pour les
produits des annonces et trs infrieures pour la catgorie des autres produits
qui correspond majoritairement aux productions de lancienne Documentation
franaise. En consquence, la part des recettes dannonces dans le total est passe
de 85,7 % en 2009 89,4 % en 2010. Il est prvu que cette proportion se stabilise
87,5 % en excution 2011 et prvision 2012. Les annonces constituent lessentiel
des recettes du budget annexe : elles sont values 174 millions deuros en 2012
sur 198,8 millions deuros. Les autres recettes ont reprsent moins de 30 millions
deuros en 2009, 22 millions en 2010 et la prvision dexcution pour 2011 a t
ramene de 33 millions en loi de finances initiale 24 millions en juin 2011.
A. DES RECETTES DANNONCES PRVUES EN BAISSE, MAIS
TOUJOURS RVALUES
En 2009, les recettes dannonces encaisses ont atteint 178,4 millions
deuros et ont t suprieures de 22,2 millions deuros la prvision de loi de
finances initiale (156,3 millions deuros). Celles de 2010 ont reprsent
184,5 millions deuros au lieu des 157,3 millions deuros prvus en loi de finances
initiale.
RECETTES DES ANNONCES
(en millions deuros)

2009
constat
LFI
2010
Excution
2010
LFI 2011
Excution
2011
(prvision)
PLF 2012
Tendanciel
2013
BOAMP 88,68 84 96,6 91 95 92,5 90
BALO 6,96 0,40 4,6 1,5 3 1,5 1,5
BODACC 78,44 69 79,4 73,5 77 76 73
Journal officiel
Associations
3,81 3,46 3,4 3,8 3,6 3,5 3,5
Journal officiel
Lois et dcrets
0,50 0,40 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5
Total 178,40 157,26 184,5 170,3 179,1 174 168,5
Source : PAP, RAP et DILA.
Les prvisions dexcution pour 2011 confirment cette anne encore la
sous-valuation de la prvision budgtaire. En effet, les recettes dannonces
encaisses au 31 aot 2011 slvent 126,58 millions deuros, soit 74,33 % de la
66
prvision budgtaire initiale pour 2011, do une prvision dexcution sur
lexercice espre hauteur de 179,1 millions. La DILA explique cette situation
par les actions de recouvrement menes tant sur les crances de lexercice que sur
celles des exercices antrieurs, qui auraient conduit de faon gnrale une
amlioration de lencaissement des recettes des annonces.
La DILA nexplique pas, sur la longue dure, la sous-estimation des
recettes dannonces mais les prvisions budgtaires pour 2012 et 2013 intgrent
une rvaluation des recettes dannonces estimes en 2012 174 millions au lieu
de 159,5 millions lan dernier et, en 2013, 168,5 millions au lieu
de 158,5 millions lan dernier.
La DILA considre que le recours aux annonces lgales, que ce soit de la
part des administrations, des collectivits locales, des entreprises ou des
associations, est difficilement mesurable lavance, ce qui explique les distorsions
constates entre les prvisions et les ralisations de recettes des annonces. Elle
ajoute que la tendance la hausse constate depuis quelques annes nest pas
assure pour lavenir, dans la mesure o un retournement de tendance est toujours
possible, sans pour autant que ses consquences chiffres puissent tre
compltement anticipes. La publication du nouveau code des marchs publics ou
une baisse des immatriculations de socits ou de cessions de fonds de commerce,
par exemple, peuvent constituer des facteurs impactant les recettes des annonces.
Les prvisions triennales 2011-2013 traduisent donc toujours une
diminution des produits dannonces, alors que les recettes constates demeurent
un niveau lev, suprieur aux prvisions. Il est noter que deux bulletins assurent
eux seuls 85 % des recettes dannonces, le bulletin officiel des marchs publics
(BOAMP) et le bulletin officiel des annonces civiles et commerciales (BODACC).
La diminution des recettes dannonces attendues est essentiellement le fait
du bulletin officiel des marchs publics (BOAMP). Aucun changement de tarif
navait t appliqu au 1er janvier 2010, aprs la hausse des tarifs de 5 % en 2009.
En juillet 2011, une nouvelle offre conomique des avis publis au BOAMP a t
mise en place : elle comporte la disparition de la tarification la ligne et son
remplacement par lachat dunits de publication (sur la base de 90 euros lunit
de publication) qui diffre selon le type de procdure dachat. Les units de
publication peuvent faire lobjet dachat group et forfaitaire. Sept forfaits sont
proposs qui offrent des avantages en terme de gestion (visibilit sur les dpenses,
facturation simplifie) financiers (jusqu 13 % de remise, avis rectificatifs,
annulations et rappels gratuits). Entre le 4 juillet 2011 et le 31 aot 2011,
894 forfaits ont t vendus pour un montant dun peu plus de 10 millions deuros.
Au 31 aot 2011, le nombre dannonces publies est en hausse de 6,16 %.
Ce bon rsultat sexplique par leffet dune dcision du Conseil dtat de
mai 2010 qui a eu pour porte de ramener le seuil de publicit de 20 000 euros
4 000 euros pour les marchs procdure adapte infrieurs 90 000 euros et
par une augmentation des appels doffres nationaux et europens. La prvision
dexcution pour 2011 a t porte de 91 millions 95 millions deuros.
67
Les prvisions de recettes du BOAMP ont galement t rvalues
pour 2012 et 2013 ; mme si la prudence reste de mise, ces recettes sont prvues
en baisse par rapport 2010 et 2011.
Les tarifs dinsertion au BODACC restent inchangs depuis 2010.
Au 31 aot 2011, le volume des annonces publies est en hausse, ce qui sexplique
par laugmentation des publications des comptes annuels, les effets de la crise
conomique sur les personnes physiques avec un plus grand nombre de procdures
collectives, laugmentation substantielle des procdures de rtablissement
personnel, une reprise des avis dimmatriculation, des ventes et cessions de fonds
de commerce et des avis de modification. La recette encaisse au 31 aot 2011
(52 millions deuros) laisse prsager une prvision dexcution 2011
de 77 millions au lieu de 73,5 millions en loi de finances initiale. La bonne tenue
des recettes du BODACC explique la rvaluation des recettes prvues en 2012
76 millions au lieu de 73,5 millions lan dernier.
Les recettes du BALO (Bulletin des annonces lgales obligatoires)
en 2011 sont galement rvalues, mais un niveau infrieur aux recettes dj
constates, ce qui est tout le moins tonnant. Il apparat que, dans un contexte de
crise financire et compte tenu de laudience et de la notorit du BALO, certaines
socits cotes ont continu de publier des informations rglementes au-del de
leurs simples obligations. Le chiffre daffaires factur au 31 aot 2011 est
de 4,4 millions deuros. La prvision dexcution 2011 est dores et dj atteinte
au 31 aot avec plus de 5 millions de recettes encaisses, dont 2 millions de
recettes encaisses au titre de 2009 et 2010, au titre dactions en recouvrement On
peut stonner dans ces conditions que le tendanciel 2012-2013 soit maintenu la
prvision initiale de 2011 (1,5 million deuros).
Les recettes du JO Lois et dcrets (0,5 million) et du JO Associations
(3,6 millions) sont prvues comme globalement basses et stables.
Il est noter que les estimations de recettes 2012 inscrites en loi de
programmation pluriannuelle des finances publiques intgraient lassujettissement
la TVA des annonces des marchs publics. Le produit de cette taxe devait tre
de 10 millions par an, attnu par un surcrot annuel de TVA dductible
de 2,5 millions. Les recettes et les dpenses budgtaires devaient donc tre
amputes du montant de cette TVA supplmentaire.
Il est apparu cependant que la mise en uvre des abonnements forfaitaires
sur les annonces des marchs publics ds le 1er juillet 2011 et la complexit de
leur assujettissement ne permettaient pas dappliquer cette mesure en 2012. Par
consquent, le non-assujettissement la TVA sur les annonces des marchs
publics en 2012 gnre mcaniquement 10 millions de recettes et 2,5 millions de
dpenses budgtaires supplmentaires.
68
B. LEFFONDREMENT DES AUTRES RECETTES
Les autres recettes sont constitues principalement par les ventes de
publications et abonnements et les prestations et travaux ddition.
Les produits hors annonces avaient t estims en loi de finances
initiale 2010 37,1 millions deuros. Leur perception sest tablie 21,8 millions
deuros (au lieu de 29,7 millions en 2009 et 33,8 millions en 2008), soit une
ralisation nettement infrieure la prvision.
La prvision dexcution pour 2011 a t ramene 25,2 millions au lieu
de 33,2 millions en loi de finances initiale. La DILA explique ces mauvais
rsultats par une nouvelle diminution des recettes dabonnements et frais de port
aux journaux officiels, documents parlementaires et bulletins dannonces lgales
papier . Comme en 2009 et 2010, ce sont les mmes raisons qui expliquent
lvolution des comportements dachat de la clientle (disponibilit et gratuit des
informations sur Internet, hausse des tarifs postaux). Le dveloppement des usages
numriques conduit progressivement larrt des abonnements papier dans de
nombreuses collectivits, publiques ou prives, un rythme plus rapide que prvu.
Les courbes de diffusion des journaux imprims et des consultations sur Internet
se sont inverses ; tandis quil y a dsormais moins de 6 000 abonns au JORF
imprim, le nombre dabonns au sommaire du JORF numris sur Lgifrance a
dpass les 68 000.
Hors abonnements ci-dessus, les ventes de publications progressent
denviron 8 %, les prestations de services ddition pour les administrations
de 5 % et les activits de formation en ligne de 10 %.
Nanmoins, la prvision par la loi de finances initiale de 31 millions
deuros pour lensemble des recettes autres que dannonces ne sera pas atteinte
en 2011. La prvision a donc t rvise en juin 2011 moins de 24 millions (hors
valeurs restant imputer).
III. LES CRDITS DEMANDS
Le budget de la mission propos pour 2012 diminue de 3,15 % par rapport
2011, avec 187,1 millions deuros de crdits de paiement comparer
193,2 millions d'euros en loi de finances initiale 2011. Le budget annexe
prsente pour 2012 une prvision dexcution en excdent, de 13,2 millions
deuros.
A. LES DPENSES DE PERSONNEL
Les dpenses de personnel de lensemble JO-SACI de 2008 2013
(constatations et prvisions) et leur imputation au sein des programmes anciens et
des nouveaux programmes sont prsents dans le tableau ci-joint. Les dpenses de
personnel sont globalement marques par plusieurs facteurs.
69
DPENSES DE PERSONNEL AGRGES DILA-SACIJO
(en millions deuros)
2008 2009 2010 2011 2012 2013
Prv Ral Prv Ral Prv Ral Prv Ral
TOTAL DILA (DJO) +
SACI
96,48 94,98 100,41 98,27 118,14 114,88 118,60 75,90
(
*
)
120,94 116,70
dont programme 621 (DJO) 96,48 94,98 100,41 98,27
dont programme 623 (DILA) 55,53 54,01 58,83 37,22 58,51 57,28
dont programme 624 (DILA) 62,60 60,88 59,77 38,68 62,43 59,42
(
*
)
Au 31/08/2011.
On constate dabord lalourdissement du cot du dispositif de retraites
anticipes CAAPAT conscutif la mise en place dun mcanisme de
compensation de limpact de la rforme des retraites de 2010 sur le rgime
dindemnisation des bnficiaires du plan. Le cot financier de cette mesure qui
stalera sur la priode 2012/2020 portera principalement sur lexercice 2012
(1,6 million deuros) puis dclinera rapidement les annes suivantes, le cot global
du mcanisme tant estim 5,1 millions deuros.
Le budget supporte galement le poids croissant des charges de la Caisse
de pensions. Le rgime connatra, du fait de lalourdissement du poids
dmographique des retraits, et de linsuffisance du nombre dactifs recruts, dans
un dispositif cotisations forfaitaires, une progression des dpenses pour atteindre
un cot de 10,61 millions deuros en 2012.
La poursuite du projet de convergence des rmunrations des agents de
droit public issus de la direction de la Documentation franaise avec celles des
personnels issus des Journaux officiels constitue le troisime poste
daugmentation des dpenses. Le cot de la troisime et dernire phase de ce
dispositif dcid par le secrtaire gnral du Gouvernement lors de la mise en
place de la DILA sera de 0,42 million en 2012 (sur un montant total
de 2,14 millions deuros sur 3 ans).
Laugmentation des dpenses de personnel est, linverse fortement
modre par une diminution des effectifs qui va bien au-del du cadrage
budgtaire.
Dans les faits, lexcution 2009 a t marque par une rduction des
effectifs trs suprieure aux prvisions de la loi de finances. La loi de finances
initiale pour 2009 prvoyait de ramener les plafonds deffectifs 973 agents au
lieu de 1 008 en 2008 : dans les faits les effectifs ont t abaisss 851 agents en
excution. Le phnomne a t confirm les deux annes suivantes. En 2010,
811 ETPT ont t consomms pour un plafond fix 898.
70
Le plafond dETPT 2011, de 850 ETPT et mme le plafond prvu en
projet de loi de finances 2012, de 834 ETPT, sont donc trs suprieurs aux
effectifs constats fin 2010.
B. LES DPENSES DE FONCTIONNEMENT ET DINVESTISSEMENT
La diminution globale des crdits de fonctionnement et dinvestissement
sinscrit dans le cadre de la rvision gnrale des politiques publiques. Pour
autant, lavenir de la DILA suppose la ralisation de grands projets.
1. La diminution globale des dpenses de fonctionnement et
dinvestissement
En 2010 a t mise en place une nouvelle organisation fonctionnelle et
budgtaire tenant compte des effets de la fusion des deux directions au sein de la
direction de lInformation lgale et administrative. Une baisse sensible des
dpenses de fonctionnement a t ralise avec 85 millions deuros consomms
en 2010 (105 millions prvus en loi de finances initiale) contre 92 millions
en 2009, traduisant les conomies dchelle ralises, comprenant le regroupement
des services et la libration du site dAubervilliers. Les investissements ont t
soutenus avec 22 millions de dpenses engages en 2010 contre 6,4 millions
en 2009 avec, notamment, lacquisition dune nouvelle rotative, les travaux lis
la restructuration des locaux et le dbut de lamnagement dune salle
informatique.
La baisse des crdits se poursuit de faon significative en 2011, avec
seulement 183 millions dautorisations dengagement inscrits en loi de finances
initiale contre 199 millions en 2010, et notamment une conomie de 10 millions
sur le fonctionnement, alors que les crdits de paiement demeurent stables
(193,2 millions), afin de permettre dachever le paiement des oprations
dinvestissement inities avant 2011. Ltat dexcution fin aot 2011 permet de
penser que lobjectif de rduction des dpenses en 2011 devrait tre atteint.
Cette rduction se poursuivra en 2012, avec 187,1 millions de crdits de
paiement prvus, comme en 2013 avec une prvision de 180,9 millions.
Cette baisse est pour partie due la diminution des dpenses
dinvestissement partir de 2012 (17,7 millions en 2011, puis 13,9 millions
en 2012 et 10,4 millions en 2013), la plus grosse partie de la modernisation de
lquipement dimpression tant acheve, mais galement la baisse rgulire des
dpenses de fonctionnement (101,3 millions en 2011, 97,1 millions en 2012
et 96,6 millions en 2013).


71
2. Lchec proccupant dun grand projet : la nouvelle plate-forme de
production ditoriale (NPPE)
Le projet de modernisation de loutil de production de la direction des
Journaux officiels remonte 2004, et prvoyait de remplacer le systme CCI, outil
en production depuis plus de 13 ans. la fonction de base de CCI consistant
sortir des mises en pages destines limpression, devaient sajouter des fichiers
mis en page destination notamment de Lgifrance, de rediffuseurs ou de
plateformes dmatrialises.
Le march a t attribu en 2005 la socit IBM, et, aprs une premire
priode de bonne excution, de nombreux dboires ont affect lcriture des
programmes. En plus des nombreux problmes rencontrs dans lintgration des
diffrents outils prconiss, des solutions innovantes mais jeunes de certains
logiciels retenus taient lorigine dun grand nombre de bugs ou de problmes
dintgration. La DILA, aprs avoir pass plusieurs avenants, a constat que ltat
de la plateforme ne lui permettrait pas denvisager dalimenter un titre aussi
sensible que le Journal officiel par un outil dont labsence de fiabilit tait chaque
jour dmontre.
La DILA considre que la majorit des briques ou lments cohrents
qui constituent la nouvelle plate-forme de production ditoriale sont bien adaptes
et suffisamment fiables et susceptibles de maintenance pour rpondre aux besoins.
Mais deux lments centraux (le module de gestion de flux et le module de
stockage des donnes) ont des comportements non matriss. Les nombreuses
campagnes de tests ont rvl les limites du progiciel. Un basculement du JO ou
du BODACC sur la plate-forme NPPE aurait entran des non-parutions
frquentes.
La DILA a dcid de rompre avec IBM lt 2010 en esprant trouver,
dans le cadre du march, un arrangement de sortie. Dans cette logique, avant toute
action contentieuse, la DILA et IBM ont dcid de privilgier ltude dune sortie
de march par transaction, seule issue permettant rapidement le libre usage par la
DILA des briques fiables de la NPPE, et le droit de dvelopper ou faire
dvelopper sur un support diffrent les parties dfaillantes.
La DILA envisage donc maintenant de finaliser une transaction quelle
espre pouvoir signer dans le courant du dernier trimestre de 2011. Elle voque la
possibilit de pouvoir faire assurer par les lments issus du projet NPPE, dici la
fin de 2012 ou le dbut de 2013, les publications des dbats des assembles, du
BODACC et du Journal Officiel Lois et dcrets.
La question du prjudice subi par la DILA du fait de lchec du projet
NPPE est pose ; plus prcisment, il convient dtablir le cot de la dfaillance
du prestataire pour le service public de linformation.

72
Il nen reste pas moins que le retard pris moderniser la chane de
production ditoriale laisse peser une incertitude sur la scurit de la parution du
JO dans le cadre de lancien systme CCI, compte tenu de son obsolescence.
3. La modernisation du projet SOLON
Le dploiement de l'application SOLON, systme d'organisation en ligne
des oprations normatives, fait de cette application le vecteur de droit commun
pour la transmission des textes pour publication au Journal officiel. Cette
application constitue le procd obligatoire de cheminement interministriel des
projets de textes lgislatifs et rglementaires, ainsi que des mesures nominatives
devant tre publies au Journal officiel.
SOLON a permis, en premier lieu, de rduire les dlais de transmission.
Le cheminement d'un projet de dcret dans le circuit SOLON rend inutiles les
saisies ultrieures. La direction des Journaux officiels qui devait ressaisir
prcdemment 80 % des textes aux fins de publication n'a dsormais plus
assumer cette tche.
En second lieu, SOLON a galement amlior la visibilit et la traabilit
des textes. Ce nouvel outil permet de suivre les diffrentes tapes de l'laboration
ministrielle d'un texte rglementaire depuis sa conception jusqu' sa publication
au Journal officiel.
Lapplication SOLON II permettra de parachever la fluidification de la
chane de production des textes normatifs et mesures nominatives destins une
publication au Journal officiel, dj engage depuis le dploiement en avril 2007
au sein du Gouvernement du premier SOLON.
SOLON II doit permettre une plus grande clrit que celle actuellement
utilise, la mise au point despaces de travail dutilisation plus ergonomique et
intuitive, le dveloppement de nouvelles fonctionnalits dindexation et de
traabilit des dossiers, ainsi quune gestion rigoureuse de larchivage.
Il doit comporter un espace de travail partag avec les assembles
parlementaires.
La DILA assure le suivi rgulier de lensemble des travaux en facilitant le
dialogue avec les diffrents interlocuteurs fonctionnels et techniques de la matrise
douvrage et de la matrise duvre et en coordonnant les activits suivantes :
ordonnancement des tches et contrle du bon droulement des activits, suivi des
livraisons, coordination transverse des activits de la matrise douvrage et de la
matrise duvre, accompagnement du projet dans la conduite du changement
(formations et transfert de comptences).
La mise en uvre de SOLON II est prvue compter de janvier 2012.
73
4. Le projet Etalab
Le Conseil de modernisation des politiques publiques a act,
le 30 juin 2010, la cration dun portail unique de rutilisation des informations
publiques, dont ladresse sera : data.gouv.fr.
Le Premier ministre a confi ce projet une mission spcifiquement
ddie ce projet, la mission Etalab.
La cration du portail unique sera une mesure de simplification des
services publics en ligne, permettra de faciliter laccs et lutilisation des
informations publiques dans un souci de transparence, et constitue donc une
priorit de la politique de modernisation de ltat. Etalab mettra disposition
librement des donnes brutes dans un format exploitable et dveloppera de
nouveaux services en ligne au profit des citoyens, partir de certaines de ces
donnes.
La cration de ce portail saccompagnera de ladoption de systmes de
recherche standardiss ainsi que de la dfinition de rfrentiels communs.
Ce portail permettra donc une meilleure connaissance par les diffrents
acteurs des donnes publiques existantes et lidentification de nouveaux
gisements. Il en rsultera une meilleure diffusion ainsi quune rutilisation plus
large, de nature contribuer au dveloppement conomique et rpondre aux
besoins des jeunes pousses de lconomie numrique.
Le projet sarticule autour des enjeux majeurs suivants :
offrir un point d'accs unifi ;
offrir des rsultats de recherche pertinents et structurs ;
permettre une meilleure exposition des informations publiques et susciter
de nouvelles offres ;
permettre aux usagers, rutilisateurs et producteurs de donnes
dchanger facilement des informations ;
valoriser les services et usages associs la rutilisation des donnes du
portail.
La mise en uvre de ce projet doit sachever en 2013. Son budget slve
2,24 millions en 2011, 1,27 million en 2012 et 1,21 million en 2013.
La conception et la ralisation du portail reprsentent 1,65 million, la
conception et la ralisation dapplications mobiles et de conceptions WEB
1,84 million, lanimation et lditorialisation pour la promotion doutils internet
1,23 million.
74
Trois marchs distincts (pour lesquels la DILA est le pouvoir adjudicateur
pour le compte du SGG qui en est le matre douvrage) ont t passs cet effet
par appel doffres ouvert :
un premier march relatif la conception et la ralisation du portail
Etalab a t notifi la socit LOGICA le 16 juin 2011 ;
un deuxime march relatif la conception et la ralisation
dapplications mobiles et de dveloppements Web a t notifi la socit
FABERNOBEL le mme jour. Ce march rpond au besoin de diffusion des
informations publiques, lgales et administratives par le biais du dveloppement
de services numriques. Il couvre les besoins suivants : le conseil et la conception
dapplications mobile et de dveloppements Web innovants ; la ralisation de
dveloppements web ; la ralisation de sites mobiles (dclinaison de site existant) ;
la ralisation dapplications mobiles sur les plateformes cibles dont les tablettes
graphiques, et accessibles via Androd Market ou Apple Store ;
un troisime march relatif lanimation, lditorialisation et la
promotion des outils dEtalab a t notifi la socit EMAKINA
le 21 juillet 2011. Les prestations de ce march visent principalement les
rutilisateurs de donnes publiques, savoir, de faon prioritaire, un public
professionnel et notamment de dveloppeurs, de designers, de chercheurs, de
statisticiens, dentrepreneurs et/ou dentreprises. En parallle, le march prvoit
des interventions destination dun public de citoyens et de consommateurs
souhaitant accder aux informations publiques, et dcouvrir des applications utiles
bases sur ces informations publiques.
5. Le renseignement administratif tlphonique
Le renseignement administratif tlphonique se dcline sur deux niveaux
de structures charges de grer les questions poses par les usagers : un premier
niveau de traitement des questions est confi par voie de march au secteur priv,
le centre dappels tant situ au Mans. Le second niveau est celui du centre
dappel interministriel de Metz de la DILA.
Le traitement de la rponse tlphonique de premier niveau est confi par
voie de march un groupement dentreprises solidaires compos de loprateur
SFR Business Team et du gestionnaire de centres dappels B2S. Le march en
cours a t conclu pour 4 ans en novembre 2010.
En 2010, ASP 3939 a reu 1 273 000 appels dont 1 128 000 ont t traits
(taux de qualit de service de 89 %). Sur ce total, 60 % des appels sont
entirement traits en premier niveau et 40 % sont escalads vers les
plateformes de deuxime niveau du 3939 (Centre impt service, Info-service
consommation et le Centre dappel interministriel de la DILA).
75
Le traitement des appels du 3939 peut justifier un passage de
communication vers un fonctionnaire du deuxime niveau. Les tlconseillers du
premier niveau disposent de scripts de rponses ncessaires leur permettant de
traiter directement les rponses ou de transfrer les appels au deuxime niveau.
Des pnalits sont appliques en cas de non-conformit du traitement des appels
aux normes prescrites.
Par ailleurs, ladministration procde rgulirement des visites sur place,
organise des sances dcoute et convoque lensemble des prestataires des
comits de pilotages mensuels et trimestriels. Les tlconseillers et les cadres des
plateformes du groupement sont des employs de droit priv sous contrat dure
indtermine pour 95 % dentre eux, rmunrs selon la grille de la convention
collective des centres dappels. Ces personnels, qui bnficient dune bonne
exprience professionnelle en matire de relation tlphonique lusager,
reoivent en outre une formation approfondie aux techniques de rponses aux
questions administratives. Cette formation est assure par la DILA et comporte
une phase initiale de six semaines suivie de nombreuses interventions de
formation continue. Le premier niveau du dispositif comprend 87 tlconseillers et
8 cadres. Le nombre de tlconseillers est ajust rgulirement en fonction de la
volumtrie reue, de manire prserver la qualit de taux de dcroch exige,
fixe 95 % des appels entrants.
Un baromtre de satisfaction est conduit chaque anne auprs dusagers
volontaires et indique 93 % pour lanne 2010. Lorsque lon interroge les usagers
sur les causes de leur satisfaction, la grande majorit mentionne le caractre clair,
rapide et complet de la rponse sans avoir se dplacer plusieurs fois au guichet.
Mis en place en janvier 2010, le centre dappels interministriel (CAI) de
Metz compte 4 secteurs de comptence : justice, intrieur, travail et
logement-urbanisme, qui assurent laccueil tlphonique de second niveau.
Aprs une anne 2010 de transition, de mise en place et de monte en
puissance, lanne 2011 peut tre considre comme une anne de plein exercice.
275 000 appels tlphoniques ont t traits en 2010. Le volume dappels entrants
au 31 juillet 2011 est de 218 305, soit une augmentation de 12,5 % par rapport la
mme priode de lanne prcdente. Deux secteurs ont enregistr une
augmentation considrable des appels : le secteur Travail, du fait notamment de
larrt dactivit du numro Travail Info Service en mars dernier, et le secteur
Intrieur du fait de llargissement de lexprimentation du rattachement des
prfectures au 3939.
En effet, trois prfectures (Doubs ; Haute Garonne ; Hrault) taient
raccordes depuis 2008 au 3939, et 12 autres prfectures (Ain ; Aisne ; Morbihan ;
Isre ; Jura ; Loire ; Marne ; Moselle ; Hautes-Pyrnes ; Haut-Rhin ; Sarthe ;
Territoire de Belfort) ont opr leur raccordement du 2 au 30 mai 2011 raison de
trois prfectures chaque semaine. Le but de linterconnexion est doffrir aux
standards des prfectures la possibilit de diriger vers le 3939 les appels
76
gnralistes correspondant au primtre de rponse dAll service public et de
rserver leurs moyens de rponse aux dossiers des usagers. Depuis le mois de
juin 2011, on observe une augmentation du nombre de dpartements accdant au
dispositif suite la mutualisation des accueils tlphoniques issue de la
rorganisation territoriale impulse par le ministre de lIntrieur. Par ailleurs, les
rsultats positifs des premiers raccordements suscitent des demandes
supplmentaires dautres prfectures parmi lesquelles la Seine-Saint-Denis, le
Nord, le Rhne, la Seine-Maritime et la Haute-Savoie...
Le taux de service global du centre, c'est--dire le pourcentage dappels
traits, mesur en cumul au 31 juillet 2011, est de 82,6 %, soit quivalent ce
quil tait fin juillet 2010.
La fusion et le regroupement des centres interministriels de
renseignement administratif (CIRA) au sein du CAI en 2010 ont permis de rduire
sensiblement les dpenses de fonctionnement.
Les dpenses de personnel ont galement diminu, les effectifs raliss
passant de 103 emplois en 2009 58 au 30 juin 2010.




77
CHAPITRE IV : LE PROGRAMME PROTECTION DES DROITS ET
LIBERTS
Le rattachement au Premier ministre de certaines autorits administratives
indpendantes (AAI) se traduit par linscription de leurs crdits dans le cadre de la
mission Direction de laction du Gouvernement. Avec linstitution du Dfenseur
des droits, neuf autorits administratives et instances indpendantes relvent
du programme 308 Protection des droits et liberts.
Ces AAI sont la Commission daccs aux documents administratifs
(CADA), cre en 1978, le Comit consultatif national dthique pour les sciences
de la vie et de la sant (CCNE), cr en 1983, le Conseil suprieur de
laudiovisuel (CSA), cr en 1989, la Commission nationale consultative des
droits de lHomme (CNCDH), reconnue par la loi en 1990, la Commission
nationale de contrle des interceptions de scurit (CNCIS), cre en 1991, la
Commission consultative du secret de la dfense nationale (CCSDN), cre en
1998, le Contrleur gnral des lieux de privation de libert, institu en 2007, la
Commission nationale de linformatique et des liberts (CNIL), cre en 1978.
Le programme 308 est marqu dans le prsent projet de loi de finances
principalement par linstitution du Dfenseur des droits. Conformment la loi
organique n 2011-333 du 29 mars 2011, le Dfenseur des droits se substitue au
Mdiateur de la Rpublique, au Dfenseur des enfants, la Haute autorit de lutte
contre les discriminations et pour lgalit (HALDE) et la Commission nationale
de dontologie de la scurit (CNDS), quatre AAI dont les crdits taient inscrits
en 2011 au sein du programme 308. Le Dfenseur des droits est charg de
dfendre les droits et liberts dans le cadre des relations avec les services publics,
de dfendre et de promouvoir lintrt suprieur et les droits de lenfant, de lutter
contre les discriminations prohibes par la loi et de promouvoir lgalit et de
veiller au respect de la dontologie par les personnes exerant des activits de
scurit.
Bien que reprsentant la dotation budgtaire la plus importante de toutes
les autorits et instances rattaches au programme Protection des droits et liberts,
avec 38,3 millions deuros de crdits de paiement sur les 93,9 millions du
programme, les crdits du Conseil suprieur de laudiovisuel sont prsents dans
le cadre du rapport spcial de M. Patrice Martin-Lalande relatif la mission
Mdias (cf. Doc. AN n 3805, annexe n III 29).
Le programme 308 Protection des droits et liberts a t cr, la
demande du Parlement, afin de tenir compte de la spcificit budgtaire des AAI
que leur confre leur statut et daffirmer leur autonomie financire, tout en
respectant les principes de la LOLF.
78
Chaque AAI ( lexception de la CADA et de la CNCDH, un BOP
CADA-CNCDH tant gr par la DSAF) dispose dun budget oprationnel de
programme (BOP), prpare son budget et participe aux confrences budgtaires. Il
est noter que laction 06 Autres autorits indpendantes regroupe avec la CADA
et la CNCDH, le Comit consultatif national dthique, qui dispose dun BOP
distinct. Il ny a pas dans ce cas prcis de concidence exacte entre la structure par
actions et celle des BOP.
Depuis septembre 2007, les autorits administratives indpendantes
bnficient de lappui mthodologique de la mission dorganisation des services
du Premier ministre (MOSPM), dj voque, pour llaboration ou lamlioration
de leur dmarche de performance, dans des conditions trs proches de celles mises
en uvre pour le programme 129.
Compte tenu de lindpendance des autorits administratives concernes,
llaboration de la stratgie de performance densemble du programme a consist
affirmer les dmarches de performance conduites par chacune des autorits
administratives indpendantes, tout en assurant une plus grande transversalit des
objectifs et une meilleure convergence des indicateurs. Dans cette perspective, la
stratgie du programme 308 sarticule autour dobjectifs qui refltent le champ
daction couvert par lensemble des entits du programme.
Les dotations du programme 308 devraient reprsenter 93,9 millions
deuros en 2012 (+ 2,92%).
I. LA MISE EN PLACE DU DFENSEUR DES DROITS
On prsentera successivement le Dfenseur des droits et lactivit des
quatre AAI auxquelles il succde en 2010 et 2011.
A. LE DFENSEUR DES DROITS, INSTITUTION NOUVELLE
FDRATRICE DE QUATRE AUTORITS PREXISTANTES
Inspir des travaux du Comit de rflexion et de proposition sur la
modernisation et le rquilibrage des institutions de la V
me
Rpublique, le
Dfenseur des droits a t institu par la rvision constitutionnelle
du 23 juillet 2008, et cette institution est prvue dsormais larticle 71-1 de la
Constitution.
La loi organique n 2011-333 et la loi ordinaire n 2011-334
du 29 mars 2011 mettent en application ces dispositions et prcisent le statut, les
missions, les pouvoirs et les moyens mis la disposition de la nouvelle institution.
Lobjectif de la cration du Dfenseur des droits est de renforcer la porte,
la cohrence et la lisibilit du dispositif institutionnel charg de la protection des
droits et liberts, en regroupant quatre autorits aux comptences diffrentes mais
dont les dossiers mritent souvent dtre rapprochs au regard des anciennes
comptences.
79
Le Dfenseur des droits regroupe les fonctions du Mdiateur de la
Rpublique, du Dfenseur des enfants, de la Haute autorit de lutte contre les
discriminations et pour lgalit (HALDE) et de la Commission nationale de
dontologie de la scurit (CNDS).
Il constitue un interlocuteur plus facilement identifiable du point de vue
des citoyens, ce qui devrait permettre un meilleur accs une autorit unique
mieux identifie, un traitement harmonis et plus cohrent des rclamations.
Le Dfenseur des droits peut tre saisi, directement et gratuitement, par
toute personne, physique ou morale, qui s'estime lse dans lexercice de ses droits
ou le respect de ses liberts en particulier par le fonctionnement d'une
administration. Il peut, en outre, connatre des agissements de personnes publiques
ou prives.
Le Dfenseur des droits dispose de moyens dactions accrus qui lui
permettent notamment de proposer une mdiation ou une transaction, de
prononcer une injonction si ses recommandations ne sont pas suivies deffet, et
d'tre entendu par toute juridiction. Il bnficie de larges pouvoirs d'investigation,
notamment en matire de communication dinformations et de visites sur place. Il
peut galement formuler des recommandations, y compris en quit, et fixer un
dlai de rponse aux autorits concernes. Le Dfenseur des droits peut susciter
des modifications lgislatives ou rglementaires en vertu de son pouvoir de
proposition de rformes.
M. Dominique Baudis a t nomm Dfenseur des droits par dcret
du 23 juin 2011. Il a dsign un directeur de cabinet, un directeur gnral et un
secrtaire gnral.
Par dcret du 22 juillet 2011, les adjointes au Dfenseur des droits ont t
nommes sur sa proposition :
Mme Marie Derain, Dfenseure des enfants et Vice-prsidente du
collge en charge de la dfense et de la promotion des droits de lenfant ;
Mme Maryvonne Lyazid, vice-prsidente du collge charg de la lutte
contre les discriminations et de la promotion de lgalit ;
Mme Franoise Mothes, vice-prsidente du collge charg de la
dontologie dans le domaine de la scurit.
ces trois adjointes, sajoute un dlgu gnral la mdiation avec les
services publics, plus particulirement en charge des dossiers traits, jusque-l, par
les services du Mdiateur de la Rpublique.
Les membres des trois collges qui entourent le Dfenseur des droits ont
t nomms au cours de lt 2011.

80
Depuis lentre en vigueur de la loi organique, la premire proccupation a
consist assurer la continuit du service rendu aux usagers. Les services ont ainsi
poursuivi le traitement des rclamations reues dans le respect de dlais
raisonnables, tout en apportant leur contribution, dans le cadre de groupes de
travail, la rflexion mene sur lintgration des diffrentes missions au sein du
Dfenseur des droits et sur les perspectives de mutualisation permettant un
regroupement optimal.
Les travaux en vue de la mutualisation des services des quatre entits
regroupes au sein du Dfenseur des droits ont t engags. Le rapprochement des
services comparables dbutera par les fonctions support (finances, budget) et
par le service de la recevabilit/orientation qui traite lensemble des saisines. La
mutualisation se poursuivra avec la rorganisation du rseau territorial
des 450 dlgus du Dfenseur des droits, qui reoivent les rclamants dans plus
de 600 lieux de permanence. La mise en place dun rseau territorial unique devra
prvoir un accueil unique, quelle que soit la nature de la saisine, lorientation la
plus rapide possible vers le dlgu territorial le plus comptent, et le traitement
approfondi au niveau local avant, si ncessaire, transmission aux services
juridiques du Dfenseur pour poursuivre ou finaliser le dossier.
Les diffrents ples aujourdhui en charge de la promotion des droits et de
lgalit, dune part, des rformes et des recommandations, dautre part, mettront
leurs comptences en commun.
La fin danne 2011 et le premier trimestre 2012 seront consacrs la
mise en place de la nouvelle organisation, en concertation avec les instances
reprsentatives des personnels.
La runification des quatre BOP (Mdiateur de la Rpublique, HALDE,
Dfenseur des enfants et CNDS) permet de consolider un plafond demploi
hauteur de 220 ETPT (hors personnels mis disposition). Ce plafond demploi du
projet de loi de finances 2012 correspond exactement au total des plafonds des
quatre instances auxquelles a succd le Dfenseur des droits, pour 2011 (100
ETPT pour le Mdiateur, 85 pour la HALDE, 27 pour la Dfenseure des enfants
et 8 pour la CNDS).
Leffort de mutualisation des moyens se poursuivra en 2012 afin de
fusionner des postes identiques. Il est cependant raisonnable de penser que la
fusion des quatre autorits administratives indpendantes demandera des efforts et
des moyens supplmentaires. En effet, il existe de fortes disparits salariales entre
les anciennes entits et la cration dun cadre de gestion commun ne pourra se
faire sans consentir lharmonisation des situations.
Par ailleurs, le Dfenseur des droits sest vu confier de nouvelles
prrogatives, dont lexercice suscitera des redploiements, ou si ceux-ci se
rvlent insuffisants, lapport de ressources nouvelles.

81
Il faut sattendre galement, alors que de nouvelles comptences lui ont
t dvolues, et que certains filtres ont t supprims, laccroissement du nombre
de saisines, et donc laffectation des moyens ncessaires leur traitement.
Dans ce contexte, le Dfenseur des droits devra se doter des outils
informatiques indispensables lenregistrement, au suivi et la traabilit des
dossiers de rclamation qui lui sont adresss.
Le Dfenseur des droits aurait vivement souhait que ses services soient
trs rapidement regroups en un seul lieu. La situation actuelle, caractrise par
limplantation des quatre AAI prexistantes sur quatre sites diffrents dans Paris,
nest en effet satisfaisante ni du point de vue financier ni du point de vue
organisationnel.
Toutefois les perspectives de regroupement se heurtent aux conditions
juridiques des baux pris par les autorits indpendantes auxquelles succde le
Dfenseur des droits et aux contraintes budgtaires du triennal 2011-2013.
Les baux de la CNDS (Boulevard de la Tour Maubourg, Paris) et du
Dfenseur des enfants (boulevard Auguste Blanqui, Paris) tant plus souples que
ceux du Mdiateur et de la HALDE, il a t dcid, sous rserve dun pravis
de 6 mois, de donner cong aux propritaires respectifs.
Plusieurs solutions ont t prconises par France Domaine, qui sont
ltude et qui permettraient au Dfenseur des droits de regrouper ses agents sur les
deux sites actuels du Mdiateur et de la HALDE.
Le projet supposerait la prise bail de surfaces supplmentaires au rez-de-
chausse des adresses de la rue Saint Georges et de la rue Saint Florentin, pour
une fin de bail concordant avec la fin des baux actuellement en cours, savoir
respectivement le 14 janvier 2014 pour la rue Saint-Georges et
le 30 novembre 2014 pour la rue Saint-Florentin.
Le dispositif de performance du Dfenseur des droits a t construit
partir des objectifs et indicateurs des entits auxquelles le Dfenseur des droits
sest substitu. Ainsi, le Dfenseur des droits porte au projet annuel de
performances 2012 les indicateurs relatifs, au nombre de rclamations traites par
an et par ETPT dagent traitant, au dlai moyen dinstruction des dossiers ainsi
que les indicateurs defficience de gestion.
B. LACTIVIT DU MDIATEUR
Depuis la cration de linstitution en 1973, le Mdiateur de la Rpublique
sest employ amliorer les relations entre ladministration franaise et les
citoyens. Nomm pour six ans, il examine les rclamations des administrs, par
lintermdiaire des parlementaires et propose des solutions au cas par cas ainsi que
des rformes de fond.
82
Notre ancien collgue M. Jean-Paul Delevoye avait t nomm Mdiateur
de la Rpublique en avril 2004 ; il devait rester en fonction jusquen avril 2010,
mais son mandat a t prorog jusquau 31 mars 2011, dans lattente de la mise en
place du Dfenseur des droits. Il a t lu Prsident du Conseil conomique, social
et environnemental le 16 novembre 2010.
1. La mdiation individuelle
Le Mdiateur a reu, au cours de lanne 2010, 79 046 dossiers au lieu
de 76 286 en 2009 (+ 3,6 %) : 63 494 affaires ont t traites par les dlgus
dpartementaux et 15 552 par les services centraux. La progression significative
de lactivit densemble sexplique par le fait que, depuis le 1
er
septembre 2009, le
Mdiateur de la Rpublique a mis en ligne un formulaire de saisine sur son site
Internet (7 354 rclamations en 2010). Ce dispositif a entran un afflux
considrable de demandes ds sa mise en place (1 669 demandes ont t reues
par formulaire web depuis le 1
er
septembre 2009 jusquau 31 dcembre).
Sagissant de lactivit des dlgus, il sagit pour moiti (32 393) dun
rle dinformation et dorientation et du traitement de rclamations (31 101)
impliquant des services publics locaux. Les affaires traites par les dlgus
concernent majoritairement les domaines des affaires gnrales
(1)
(37 %), le
domaine social (40 %), celui de la fiscalit (10 %) et de la Justice (10 %).
Au premier semestre de lanne 2011, 5 345 nouvelles rclamations
individuelles ont t reues par les services centraux (contre 7 736 en 2010, au
premier semestre). Dans le mme temps, 6 924 dossiers ont fait lobjet dune
clture (contre 6 575 la mme priode en 2010), ce qui tmoigne de la rduction
du stock accumul depuis la mise en ligne du formulaire de saisine sur le site
Internet du Mdiateur de la Rpublique.
Lactivit des dlgus du Mdiateur de la Rpublique progresse
galement, puisquau 1
er
aot 2011, on comptabilisait dj 38 952 dossiers ouverts
dont 19 660 rclamations ( comparer 37 684 affaires nouvelles du 1
er
janvier
au 1
er
aot 2010). En 2010, lactivit des dlgus a reprsent 80 % des affaires
traites par linstitution.
2. Les propositions de rformes faites par le Mdiateur
La mission rformatrice du Mdiateur de la Rpublique se fonde sur
larticle 9 de la loi du 3 janvier 1973 et peut sexercer tant pour remdier aux
dysfonctionnements des services publics que pour mettre fin des situations
diniquit engendres par les textes lgislatifs ou rglementaires. La mission
rformatrice de linstitution procde dsormais de larticle 32 de la loi
organique n 2011-333 du 29 mars 2011 relative au Dfenseur des droits.

(1) C'est--dire les questions relatives lagriculture, aux collectivits territoriales, au commerce et
lartisanat, la culture, lducation, lindustrie, lintrieur, la jeunesse et les sports, La Poste et les
tlcommunications, aux services publics marchands et aux transports, et aux amendes.
83
Sur cette base, le Dfenseur des droits peut recommander de procder aux
modifications lgislatives et rglementaires qui lui apparaissent utiles, notamment
afin de remdier un dysfonctionnement des services publics, pour mettre fin
des situations diniquit, mais galement afin de lutter contre les discriminations,
dfendre les droits de lenfant et veiller au respect de la dontologie par les
personnes exerant des activits de scurit sur le territoire de la Rpublique.
Le pouvoir de rforme relve des comptences propres du Dfenseur des
droits, qui ne peut donc tre dlgu ses adjoints (cf. art. 11 de la loi
organique n 2011-333 du 29 mars 2011).
En 2010, 107 nouvelles demandes de rforme ont t transmises au
Mdiateur et 17 ont donn lieu la formulation de propositions de rformes
adresses aux pouvoirs publics. Pour le premier semestre de 2011, le Mdiateur de
la Rpublique a t saisi de 27 demandes de rformes et 6 demandes ont fait
lobjet de propositions de rformes.
Sur les 22 propositions de rforme formules en 2010 (17 sur demande
et 5 en autosaisine), 4 ont t satisfaites : la mise en place dune mthodologie
commune lensemble des dispositifs dindemnisation des dommages corporels,
laide au mrite pour les tudiants relevant du ministre de la culture, la
simplification des procdures de renouvellement des cartes didentit et passeports
dlivrs aux Franais ns ltranger ou dont lun des parents est tranger,
lligibilit des centres de loisirs sans hbergement au dispositif du chque emploi
service universel.
3. Laction des dlgus du Mdiateur
Les dlgus du Mdiateur de la Rpublique, qui constituent lchelon de
proximit de linstitution, sont installs sur lensemble du territoire. Il sagit de
bnvoles indemniss, nomms par le Mdiateur pour une dure dun an
renouvelable. 286 dlgus accueillent aujourdhui le public dans 430 points
daccueil, un chiffre en constante progression : accessible tous les publics, la
mdiature cherche se rapprocher de ceux de nos concitoyens qui ont le plus
besoin d'elle.
Plus de la moiti des dlgus accueillent dsormais le public dans des
structures de proximit comme les maisons de justice et du droit, les maisons de
service public ou les points d'accs au droit, alors qu'auparavant les dlgus
tenaient leurs permanences uniquement dans les prfectures ou sous-prfectures.
Le champ dintervention des dlgus du Mdiateur sest accru avec la
gnralisation des permanences en milieu carcral. Les demandes manant de
dtenus de l'ensemble des tablissements pnitentiaires se sont leves en 2010
3 595 et celles concernant des personnes handicapes 2 100.
84
Le Mdiateur bnficie dune action individualise au sein du programme
Protection des droits et liberts. Les crdits du Mdiateur ont t ouverts
21,3 millions deuros en autorisations dengagements et 12,7 millions en crdits
de paiement par la loi de finances pour 2011. Ils se dcomposent de la manire
suivante : 6,86 millions deuros de dpenses de personnel, 5,7 millions deuros de
dpenses de fonctionnement et 175 000 euros de dpenses dinvestissement.
Prs de la moiti des crdits de fonctionnement prvus tait encore
absorbe en 2010 par la location de bureaux au 7, rue SaintFlorentin dans le
huitime arrondissement de Paris.
Cependant, la suite des ngociations menes par le Mdiateur de la
Rpublique avec le propritaire, les charges de loyer du 7, rue Saint-Florentin sont
passes de 2 400 000 euros en 2010, 2 000 635 euros en 2011.
99 agents permanents taient en fonction au 30 juin 2011.
C. LA COMMISSION NATIONALE DE DONTOLOGIE DE LA SCURIT
Cre par une loi du 6 juin 2000, et remplace par le Dfenseur des droits
le 1
er
mai 2011, la Commission nationale de dontologie de la scurit (CNDS) est
une autorit administrative indpendante compose de 14 membres et charge de
veiller au respect de la dontologie par les personnes exerant des activits de
scurit sur le territoire de la Rpublique.
Son prsident, depuis dcembre 2007, tait, jusquau 1
er
mai 2011,
M. Roger Beauvois, ancien prsident de chambre la Cour de cassation.
Majoritairement saisie de dossiers concernant la police nationale, la commission a
t confronte de nombreuses situations dans lesquelles des manquements la
dontologie ont pu tre observs.
Deux volutions notables sont noter au cours de lanne 2010. Tout
dabord, pour la premire anne depuis la cration de la CNDS, le nombre de
saisines a diminu par rapport lanne prcdente, passant de 228 en 2009
185 en 2010, soit une diminution de 19 %, alors quune augmentation de 50 %
des saisines avait t constate en 2009. La Commission considre quil nest pas
possible de faire un parallle entre lvolution du nombre de ses saisines et
lvolution hypothtique des manquements la dontologie par les personnes
exerant une mission de scurit, au regard du nombre de saisines qui reste faible
par rapport au nombre dinterventions pouvant appeler un contrle de la CNDS.
Ensuite, pour la premire anne galement, la Commission a rendu plus
davis quelle navait enregistr de saisines entre le 1
er
janvier et
le 31 dcembre 2010, grce linstruction dun nombre record daffaires 195
(pour 153 en 2009) , larrive dun agent supplmentaire en 2010, leffectif
passant de sept huit personnels temps plein et, enfin, la diminution du
nombre de saisines.
85
Sur les 195 dossiers traits en 2010, 140 concernaient la police nationale,
25 la gendarmerie nationale, 14 ladministration pnitentiaire, 7 la police
municipale, 4 un service de scurit prive, 3 un service de surveillance des
transports, 2 ladministration des douanes ; 9 de ces 195 dossiers mettaient en
cause plusieurs services de scurit.
Ces 195 dossiers ont donn lieu 150 avis avec ou sans recommandations,
dont 90 (60 %) dans lesquels la Commission a constat un ou plusieurs
manquements la dontologie et 60 (40 %) pour lesquels aucun manquement na
t constat et 45 dcisions dirrecevabilit (classement sans suite, hors dlai,
incomptence). La Commission a transmis, afin quils envisagent des poursuites
disciplinaires, 29 de ses avis aux ministres de tutelle ou autorits hirarchiques,
et 35 avis pour que les agents mis en cause reoivent des lettres dobservations.
De mme, la Commission a transmis 15 de ses dossiers aux procureurs gnraux,
comptents en matire disciplinaire pour les actes de police judiciaire effectus par
des OPJ. La CNDS a saisi les procureurs de la Rpublique dans 9 de ces affaires,
afin que ceux-ci envisagent lopportunit de poursuites pnales. Elle a saisi le
Contrleur gnral des lieux de privation de libert en application de larticle 6 de
la loi n 2007-1545 du 30 octobre 2007 de 9 dossiers, la Commission nationale
informatique et liberts dune affaire et la Haute autorit de lutte contre les
discriminations et pour lgalit de 2 dossiers.
D. LA HAUTE AUTORIT DE LUTTE CONTRE LES DISCRIMINATIONS ET
POUR LGALIT
La Haute autorit de lutte contre les discriminations et pour lgalit
(HALDE) est une autorit administrative indpendante cre par la loi
n 2004-1486 du 30 dcembre 2004, et remplace par le Dfenseur des droits
depuis le 1
er
mai 2011.
Elle a pour mission gnrale de lutter contre toutes les discriminations
prohibes par la loi, de fournir toute l'information ncessaire, daccompagner les
victimes, didentifier et promouvoir les bonnes pratiques pour faire entrer dans les
faits le principe d'galit, en se conformant aux principes rsultant des directives
communautaires prises en application de l'article 13 du Trait d'Amsterdam et
trouver les voies et moyens de lutter efficacement contre les pratiques
discriminatoires qui portent atteinte au principe d'galit et par l mme la
cohsion sociale.
Les effectifs rels au 30 juin 2011 taient de 85 agents, presque tous de
catgorie A.
Les statistiques de rclamations tmoignent dune augmentation des
saisines, mais intgrent lactivit des dlgus rgionaux, depuis 2007, ce qui a
pour consquence une rupture statistique.
86
La HALDE a, une nouvelle fois, trait plus de dossiers quelle nen a reus
(12 467) en 2010 et au cours du premier semestre 2011. 13 064 dossiers ont t
clos en 2010 aprs un examen prliminaire ou une enqute approfondie.
Au 31 dcembre 2010, 3 349 dossiers restaient en cours dinstruction dont
802 dossiers ouverts depuis plus de 12 mois. Au 15 aot 2011, 3 132 dossiers
taient encore en cours dinstruction, dont 745 de plus de 12 mois.
Il sy ajoute les sollicitations qui parviennent la HALDE par appels
tlphoniques, par courrier, par courriels et sur rendez-vous dans les permanences
des correspondants locaux. La HALDE a trait 37 336 sollicitations en 2010 dont
24 272 appels au numro azur et 13 064 venant de saisines par courrier ou
internet.
La rpartition des rclamations formules les huit premiers mois de 2011
selon les critres et les domaines de discriminations rvle une certaine stabilit
puisque lorigine demeure le motif le plus souvent invoqu par les personnes qui
sestiment victimes de discrimination (24 %) ; le second critre regroupe sant
et handicap (23 %) ; lemploi est toujours le domaine dans lequel on recense le
plus grand nombre de rclamations (49 %).
E. LA DFENSEURE DES ENFANTS
Les crdits du Dfenseur des enfants, institution cre par la loi
n 2000-196 du 6 mars 2000, taient inscrits en projet de loi de finances 2011 au
programme Protection des droits et liberts. Ils taient prcdemment rattachs au
programme 124 Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales.
Mme Dominique Versini a t nomme Dfenseure des enfants le 29 juin 2006 et
elle a t remplace par le Dfenseur des droits en juin 2011.
Le Dfenseur des enfants est charg de dfendre et de promouvoir les
droits de lenfant tels quils ont t dfinis par la loi ou par un engagement
international rgulirement ratifi ou approuv tel que la Convention
Internationale sur les droits de lenfant adopte par les Nations unies
le 20 novembre 1989 et ratifie par la France en juillet 1990.
Il peut tre saisi propos de conflits entre des personnes prives ou des
litiges entre un citoyen et ladministration lorsque lintrt de lenfant est en
cause.
Le Dfenseur des enfants a t saisi de 1 349 nouvelles demandes entre
le 1
er
juillet 2009 et le 30 juin 2010, ce qui reprsente une diminution de 12 % par
rapport lexercice prcdent (1 532). En revanche, le nombre de nouvelles
saisines a augment ds janvier 2011 ; cette remonte continue sest traduite par
un total de nouvelles requtes suprieur en 2011 (1 372) celui de lanne
prcdente.
87
Les principaux motifs de rclamation portent sur le droit de visite et
dhbergement (22 %), les mineurs trangers (15 %), les difficults dexercice de
lautorit parentale (10 %).
Depuis la nomination du Dfenseur des droits, le 22 juin 2011, la mission
de dfense des droits de lenfant a not une augmentation soudaine des demandes
(+ 37 % par rapport 2010 et mme + 43 % par rapport 2009). Outre limpact
dans le public de cette nomination, cette volution est motive par un renvoi vers
la mission, de rclamations reues par les autres missions (Lutte contre les
discriminations et mdiation avec les services publics) qui taient antrieurement
dclares irrecevables et trouvent dsormais un espace de traitement
II. LES AUTRES AUTORITS CHARGES DE DFENDRE DES LIBERTS
A. LA COMMISSION DACCS AUX DOCUMENTS ADMINISTRATIFS
La Commission daccs aux documents administratifs (CADA), cre
en 1978, est charge de veiller au respect de la libert daccs aux documents
administratifs et aux archives publiques.
La commission, qui comprend onze membres titulaires et autant de
supplants, ainsi que quatre commissaires du Gouvernement, est prside par
M. Jean-Pierre Leclerc, prsident de section honoraire au Conseil dtat.
Aprs deux ans de baisse du nombre de demandes instruites et soumises
la commission, observe en 2008 et en 2009 (4 756 en 2008 et 4 432 en 2009), la
CADA a enregistr, pour lanne 2010, 4 853 dossiers soit une hausse de 9,5 %
des demandes examines par rapport 2009. Cette tendance semble se poursuivre,
avec une hausse de 20 % du nombre de dossiers au premier semestre 2011.
Il ny a pas eu dvolution notable dans la rpartition des affaires
soumises, les demandes relatives la carrire des agents publics, aux autorisations
individuelles durbanisme (permis de construire), et les affaires sociales (y
compris laccs au dossier mdical) restent prdominantes.
Les demandes de renseignements des particuliers et les demandes de
conseils informelles adresses par les administrations continuent daugmenter.
Le nombre de personnes responsables au sein des administrations en
matire daccs aux documents administratifs et de rutilisation des informations
publiques (PRADA) est de 1 520 en mai 2011.
En dfinitive, les demandes adresses la commission et les attentes en
matire de renseignement et de formation ont t particulirement fortes en 2010
et au premier semestre 2011, et il lui a t extrmement difficile dy rpondre du
fait des difficults particulires rencontres concernant les moyens humains.
88
En pratique, la CADA ne dispose pas de BOP, mais ses crdits de
personnel du titre 2, grs par la DSAF, sont inscrits dans l'action 06 Autres
autorits indpendantes du programme 308 Protection des droits et liberts.
Si les crdits allous ont t suffisants en 2010 pour les dpenses de
fonctionnement, laugmentation de lenveloppe devait permettre de financer la
refonte du site Internet en 2011. Cependant, la tension persistante sur les moyens
en personnel ne permet pas la commission de dvelopper, comme elle le devrait,
des projets de formation et dinformation qui augmenteraient les dpenses de
fonctionnement.
Lvolution des crdits du titre 2 depuis 2009 a permis la CADA de
sapprocher de son plafond dETPT fix 13 depuis 2008. Les effectifs rels
sont 11,6 ETPT en 2010 et 2011.
Les prvisions triennales pour 2011-2013 sont laugmentation des crdits
de personnels (titre 2) hors CAS (683 500 euros en 2011 et 780 300 euros
en 2012), et de fonctionnement (titre 3), 70 568 euros en 2012 et 81 458 euros
en 2013. La dotation de 128 650 euros en 2011 sexplique par un abondement
exceptionnel li la refonte du site internet.
B. LA COMMISSION NATIONALE DE LINFORMATIQUE ET DES
LIBERTS
La Commission nationale de linformatique et des liberts (CNIL), a t
cre par la loi n 78-17 du 6 janvier 1978 relative l'informatique, aux fichiers et
aux liberts, est une autorit administrative indpendante charge de veiller la
protection des donnes personnelles. Prside par Mme Isabelle Falque-Pierrotin
qui vient de succder au Prsident Alex Trk, snateur, le 21 septembre 2011, elle
est compose de 17 membres et assiste de 2 commissaires du Gouvernement.
La loi Informatique et Liberts confie six missions principales la
CNIL : elle informe les personnes de leurs droits et obligations et propose au
Gouvernement les mesures lgislatives ou rglementaires de nature adapter la
protection des liberts et de la vie prive l'volution des techniques ; elle veille
ce que les modalits de mise en uvre du droit d'accs aux donnes contenues
dans les traitements informatiques n'entravent pas le libre exercice de ce droit ;
elle recense les traitements de donnes risques qui sont soumis son
autorisation ; elle vrifie la lgalit des applications informatiques ; elle peut
prononcer diverses sanctions gradues et saisir les juridictions comptentes ; elle
tablit des normes simplifies, afin que les traitements les moins dangereux pour
les liberts fassent l'objet de formalits allges.
Lactivit de la Commission a fortement progress en 2010 et 2011, dans
la continuit des volutions dj enregistres.
89
En 2010, la CNIL a adopt 1 570 dlibrations et dcisions :
476 dlibrations (dont 123 en formation restreinte, 349 en sance plnire et 4 en
bureau) et 1 094 dcisions (dont 129 en matire dvaluation, 543 en matire de
flux de transfert de donnes, 422 en matire de recherche). Pour mmoire,
en 2003, la CNIL avait adopt 68 dlibrations et 719 en 2009.
Lamlioration du service rendu lusager a t la tendance la plus
marquante de lanne 2010, grce la rduction des dlais tout dabord. En effet,
les rcpisss dlivrs aux organismes qui dclarent leurs fichiers la CNIL le
sont en 4 jours depuis le 1
er
dcembre 2010. Ils ltaient en 13 mois en 2006. De
mme, les autorisations pralables dlivres par la CNIL aux entreprises qui
souhaitent transfrer des donnes hors de lUnion europenne, parce quelles
externalisent certaines activits, le sont en 25 jours depuis le 1
er
trimestre 2011.
Elles ltaient en 180 jours en 2009.
Cest le rsultat dune profonde rorganisation interne mene depuis 2007.
Ainsi, un vritable front office a t-il t mis en place au profit du service
daccueil et de renseignement du public, permettant de traiter, ds le premier
appel, un grand nombre de demandes et toutes les dclarations. Il sy ajoute la
mise en uvre dune prime de performance adosse, pour partie, latteinte de
rsultats chiffrs.
308 contrles ont t effectus au cours de lanne 2010, soit une
augmentation de 14 % par rapport lanne 2009. Cette progression sinscrit dans
le processus continu, depuis 2004, de laugmentation du nombre de contrles.
Lobjectif est la ralisation de 400 contrles pour lanne 2011.
La CNIL sest vue confier par ailleurs de nouvelles missions par le
lgislateur. Larticle 18 de la loi n 2011-267 du 14 mars 2011 dite LOPPSI 2,
attribue la CNIL une nouvelle mission en matire de contrle des systmes de
vidoprotection installs sur la voie publique en application de la loi
du 21 janvier 1995, au-del de ceux installs dans les entreprises et dans
lensemble des locaux naccueillant pas du public, que la CNIL contrlait dj.
Par ailleurs, la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour
l'environnement, dite Grenelle II , renforce le contrle des dispositifs
permettant de mesurer laudience des panneaux publicitaires en les soumettant
l'autorisation pralable de la CNIL.
Au-del de lindicateur de performance prsent dans les documents
budgtaires, et qui porte sur le niveau dinformation et de satisfaction des citoyens
en matire de protection des droits informatique et liberts , des indicateurs de
mesure de la performance des fonctions support ont t mis en place dans trois
domaines : la gestion informatique, la gestion immobilire, la gestion des
ressources humaines.
La CNIL a fait lobjet dun contrle rcent de la Cour des comptes qui a
donn lieu un rfr adress le 1
er
mars 2011 au Premier ministre.
90
La Cour reproche, peut tre de faon excessive, la CNIL de ne pas
suffisamment organiser son activit ni hirarchiser ses priorits, ce qui est peut-
tre injuste compte tenu de la charge de travail croissante de lautorit, qui
sexerce sur de multiples fronts, puisque les missions de la CNIL sont fort
diverses.
Comme lindique la CNIL en rponse au relev dobservations provisoires
de la Cour des comptes, rponse transmise au Rapporteur spcial, si lquipe
dirigeante de la CNIL, sous lautorit du Prsident et du Secrtaire gnral, se
rjouit que ses efforts damlioration soient ainsi reconnus par la Cour, il est
prciser que ceux-ci sinscrivent, prcisment, dans une stratgie globale. Il
apparat important de souligner ici que les missions - et pas seulement les
missions, mais mme les actions - de la CNIL lui sont assignes par la loi, qui les
dfinit de manire prcise et contraignante. La CNIL na pas la libert de choisir
quelles obligations de la loi doivent tre appliques ou non.
La Cour a constat des pratiques irrgulires en matire de rmunrations
et davantages personnels de membres de la commission, et elle a invit le
Gouvernement mettre en place un cadre administratif et budgtaire commun aux
diffrentes AAI, afin doffrir aux pouvoirs publics comme aux citoyens des
garanties accrues de contrle interne et externe de ces entits.
Sur ces points, il apparat, quun dcret n 2011-379 et deux arrts
du 7 avril 2011, publis au JO du 9 avril 2011, ont clarifi le rgime des
indemnits susceptibles dtre alloues aux membres de la CNIL et aux personnes
qui leur prtent leur concours et fix des rgles drogatoires pour lindemnisation
des frais occasionns par les dplacements temporaires des agents et des membres
de la CNIL.
Le Rapporteur spcial considre quil est lgitime et sain que les
autorits administratives indpendantes fassent lobjet de contrles, de la
part du Parlement et de la Cour des comptes. La correction des pratiques
irrgulires est toujours bienvenue. Il observe que, sagissant de la CNIL, le
cadre rglementaire des indemnits et avantages susceptibles de bnficier
aux membres de la CNIL et aux personnes qui leur prtent leur concours a
t clarifi en avril dernier. Le Rapporteur spcial observe toutefois que de
tels contrles ne doivent pas tre instrumentaliss pour stigmatiser des
autorits indpendantes, qui jouent un rle irremplaable de veille et de
dfense des liberts publiques.
Les crdits de la CNIL sont en augmentation ; ils sont passs
de 14,7 millions deuros en loi de finances initiale 2010 15,9 millions deuros en
loi de finances initiale 2011 et 17,3 millions deuros en projet de loi de
finances 2012. Les plafonds dETPT sont de 153 en 2011 et doivent tre ports
165 en 2012 et 174 en 2013.
91
C. LE CONTRLEUR GNRAL DES LIEUX DE PRIVATION DE LIBERT
La loi n 2007-1545 du 30 octobre 2007 a institu comme autorit
administrative indpendante le Contrleur gnral des lieux de privation de
libert. Il peut accder sans limite lensemble des locaux des lieux
denfermement et galement recueillir toute information ou pice utile son
travail, comme entendre de faon confidentielle les personnes enfermes et faire
tmoigner des personnes extrieures. l'issue des visites, le contrleur doit
adresser un rapport au ministre de tutelle du lieu contrl. Plus particulirement
ax sur ltat, lorganisation et le fonctionnement des tablissements concerns, le
rapport appelle une rponse systmatique et sous dlais du ministre.
Le Contrleur gnral peut tre saisi par le Premier ministre, les membres
du Gouvernement et du Parlement, le Mdiateur de la Rpublique, le Dfenseur
des enfants et les prsidents de la Commission nationale de la dontologie de la
scurit et de la Haute Autorit de lutte contre les discriminations et pour lgalit.
Il peut galement sautosaisir lorsquune personne physique ou morale porte sa
connaissance une situation ou un fait entranant un traitement manifestement
indigne de lindividu.
Le Contrleur gnral, M. Jean-Marie Delarue, a t nomm par dcret du
Prsident de la Rpublique le 13 juin 2008.
Depuis lorigine, prs de 440 tablissements de toute nature ont t visits.
Le rythme est prs de deux semaines de visites suivies dune semaine de
rdaction. La dure des visites sest allonge : les quipes sont prsentes plus
longtemps dans les tablissements visits, notamment pour ceux de taille
importante. De lordre de trois jours durant les premiers mois, elle est aujourdhui
plus prs de quatre cinq jours. En effet, de plus en plus de personnes demandent
rencontrer les contrleurs prsents ; le temps consacr aux entretiens, quon ne
saurait abrger, sen trouve mcaniquement accru. De plus, les contrleurs
sollicitent directement, de leur ct, de plus en plus dinterlocuteurs, au-dedans
comme au-dehors de ltablissement, pour en clairer le fonctionnement. Enfin, le
nombre de documents examins ceux qui ne peuvent tre consults que sur
place na cess de saccrotre.
Le contrle doit faire face un flux croissant de courrier. Les cas soumis
sont de plus en difficiles, ce qui entrane un allongement du dlai global de
traitement.
Une dotation de 3,3 millions deuros tait prvue en 2010,
dont 2,7 millions deuros pour les charges de personnel (titre 2), et 0,6 million
deuros hors titre 2. La consommation a t de 2,6 millions deuros en 2010. Au
1
er
aot 2011, 1,8 million deuros a t consomm sur 4 millions ouverts.
92
La consommation de crdits de rmunrations a t infrieure aux
prvisions en 2010 pour plusieurs raisons : le recrutement de contrleurs
occasionnels, retraits pour la plupart, a t difficile. Le nombre de collaborateurs
est de 17 au 31 juillet 2011 au lieu dune quarantaine prvue. Des vacances
demploi ont t galement constates. Deux dparts non prvus, au premier
semestre 2010, nont pas t remplacs immdiatement. Les cots des
recrutements ont t par ailleurs en moyenne infrieurs aux prvisions
budgtaires.
Au 31 juillet 2011, 23 emplois taient effectifs sur les 24 emplois du
contrle gnral. 3 agents sont contractuels et les autres des titulaires dtachs sur
contrat.
Dans le cadre du volet performance, en interne, deux indicateurs sont
particulirement suivis : le nombre de lieux visits et le nombre de saisines. Le
premier indicateur permet de suivre notamment la rpartition gographique des
visites afin de programmer celles-ci et optimiser ainsi les moyens consacrs aux
missions. Lattention accorde au second vise faciliter le traitement des
demandes et rduire par consquent les dlais de rponse.
La dotation du CGLPL augmente sensiblement en 2012 pour tre porte
4,47 millions deuros au lieu de 4,06 millions en 2011 (+ 10,2 %).
D. LA COMMISSION NATIONALE DE CONTRLE DES INTERCEPTIONS
DE SCURIT
La loi du 10 juillet 1991 relative au secret des correspondances mises par
la voie des communications lectroniques a institu une commission nationale de
contrle des interceptions de scurit (CNCIS), qui a le statut dautorit
administrative indpendante.
La commission est prside par M. Herv Pelletier, et elle comprend, en
outre, MM. Jean-Jacques Hyest, snateur et Daniel Vaillant, dput.
Le contrle confi la commission a un triple objet : vrifier que toutes
les interceptions ont t rgulirement demandes par lun des ministres
comptents (dfense, intrieur, douanes) et autorises par le Premier ministre dans
la limite des contingents pralablement fixs, que les motifs invoqus pour
justifier les interceptions entrent dans le cadre prvu par la loi (scurit nationale,
prvention du terrorisme) et quelles ont t effectues dans le respect des
exigences lgales en matire denregistrement et de transcription des interceptions.
Ainsi, en 2010, 6 010 interceptions de scurit ont t demandes,
comparer 5 117 en 2009, 5 935 en 2008 et 6 065 en 2007. 522 (au lieu de 497
en 2009, 1 095 en 2008, 964 en 2007 et 714 en 2006) lont t selon la procdure
durgence absolue, la commission devant alors rendre son avis dans un dlai
infrieur une heure.
93
La prvention de la criminalit et de la dlinquance organise demeure le
premier motif des demandes initiales, soit 62 % du total, suivie de la prvention du
terrorisme (20 %) et la scurit nationale (16,6 %). En matire de
renouvellements, on note que la scurit nationale occupe la premire place
avec 42 %, suivie de la prvention du terrorisme avec 31 % et de la prvention de
la criminalit et de la dlinquance organise avec 25,6 %. Au total, demandes
initiales et renouvellements confondus, cest la prvention de la criminalit et de
la dlinquance organise qui occupe la premire place avec 48,8 % des demandes,
devanant la prvention du terrorisme 24 % et la scurit nationale 16,6 %. Ces
trois motifs reprsentent 99 % des demandes. Cette rpartition est dune grande
stabilit dune anne sur lautre.
Les avis dfavorables ont t au nombre de 31 (tous suivis par le Premier
ministre) contre 88 en 2009 et 29 en 2008. La commission a en outre eu recours,
au cours de lanne 2009, deux techniques dobservation qui peuvent
sapparenter lavis ngatif : la recommandation visant linterruption de
linterception en cours dexploitation et la prconisation dinterruption
adresse par la commission au service utilisateur en cours dexploitation.
Depuis la publication de la loi n 200664 du 23 janvier 2006 relative la
lutte contre le terrorisme, la commission est galement charge par larticle 6 de
cette loi du contrle des oprations de communication des donnes prvues par
larticle L. 34-1-1 du code des postes et des communications lectroniques
(communication par les oprateurs aux services de police et de gendarmerie
concerns des donnes techniques relatives lidentification des numros
dabonnement ou de connexion des services de communications lectroniques,
au recensement de lensemble des numros dabonnement ou de connexion dune
personne dsigne, la localisation des quipements terminaux utiliss ainsi
quaux communications dun abonn portant sur la liste des numros appels et
appelants, la dure et la date des communications).
Les crdits ouverts pour 2011, inscrits dans une sous-action spcifique de
laction Scurit et protection des liberts, sont de 619 897 euros,
dont 523 619 euros sur le titre des dpenses de personnel, pour assurer la
rmunration des 6 ETPT autoriss et verser lindemnit attribue au prsident,
et 96 278 euros de dpenses de fonctionnement. En 2010, la consommation
effective a t de 444 184 euros pour 586 215 euros de crdits vots.
La dotation prvue pour 2012 et 2013 de la CNCIS est maintenue
618 162 euros en 2012 et 617 275 euros en 2013.
94
III. LES INSTANCES CONSULTATIVES
A. LE COMIT CONSULTATIF NATIONAL DTHIQUE
Le Comit consultatif national dthique pour les sciences de la vie et de la
sant (CCNE), cr par un dcret du 23 fvrier 1983, est une autorit indpendante
dont la mission consiste donner des avis sur les problmes thiques et les
questions de socit soulevs par les progrs de la connaissance dans les domaines
de la biologie, de la mdecine et de la sant.
Les crdits du CCNE sont individualiss au sein de laction Autres
autorits indpendantes du programme Protection des droits et liberts, hauteur
de 925 184 euros en 2012, dont 623 618 euros demands en dpenses de
fonctionnement.
B. LA COMMISSION NATIONALE CONSULTATIVE DES DROITS DE
LHOMME
Successeur de la Commission consultative pour la codification du droit
international et la dfinition des droits et devoirs des tats et des droits de
lHomme, cre en 1947 par Ren Cassin, la Commission nationale consultative
des droits de lhomme (CNCDH) est une instance indpendante cre en 1984.
Elle assure, auprs du Gouvernement, un rle de conseil et de proposition
dans le domaine des droits de lhomme, du droit et de l'action humanitaire et du
respect des garanties fondamentales accordes aux citoyens pour lexercice des
liberts publiques. Elle assiste le Premier ministre et les ministres intresss de ses
avis sur toutes les questions de porte gnrale relevant de son champ de
comptence. Elle peut en outre appeler publiquement lattention des pouvoirs
publics sur les mesures qui lui paraissent de nature favoriser la protection et la
promotion des droits de lhomme. Elle exerce sa mission de faon indpendante.
Sur le plan budgtaire, linstar de la Commission daccs aux documents
administratifs, elle ne constitue pas un budget oprationnel de programme, mais
elle est rattache la DSAF, son enveloppe budgtaire faisant lobjet dune
concertation avec le directeur de la DSAF.
Les crdits prvus pour 2012 sont de 535 411 euros de rmunrations sur
laction Autres autorits indpendantes (5 ETPT) au lieu de 459 900 euros
en 2011.
Les crdits ouverts au titre des moyens de fonctionnement sont
de 311 313 euros en 2012, comparer 293 757 euros en 2011.
95
C. LA COMMISSION CONSULTATIVE DU SECRET DE LA DFENSE
NATIONALE
La Commission consultative du secret de la dfense nationale (CCSDN)
est une autorit administrative indpendante de cinq membres, cre par une loi
du 8 juillet 1998, pour donner un avis sur la dclassification et la communication
dinformations ayant fait lobjet dune classification au titre du secret de la
dfense nationale.
La commission a rendu 13 avis en 2010 et 12 avis au 31 aot 2011,
comparer 19 avis en 2009 et 18 avis en 2008.
La loi du 29 juillet 2009 relative la programmation militaire pour les
annes 2009 2012 et portant diverses dispositions concernant la dfense a accru
les comptences de la CCSDN et notamment de son prsident. Ce dernier doit
participer aux oprations de perquisition menes par les magistrats, dans des lieux
dsormais protgs au titre du secret de la dfense nationale (lieux soit classifis,
soit susceptibles dabriter des lments protgs au titre du secret dfense).
Les crdits de la Commission sont individualiss au sein de laction
Scurit et protection des liberts, hauteur de 63 710 euros en 2009,
65 064 euros en 2010 et 61 791 euros en 2011 pour les dpenses de
fonctionnement et de 129 251 euros en 2009, 129 350 euros en 2010 et
135 250 euros en 2011 en crdits de rmunrations pour les indemnits du
prsident et du secrtaire gnral de la CCSDN ainsi que celles de collaborateurs
occasionnels. Cinq autres agents au service de la Commission sont en effet mis
sa disposition par le ministre de lIntrieur et par le ministre de la Dfense.
DOTATION TRIENNALE 2011-2013
(en euros)
2011 2012 2013
Titre II 135 250 137 037 151 429
Titre III 61 791 65 680 90 257
Source : Services du Premier ministre.
Il est noter que les crdits de rmunrations prvus par le prsent projet
de loi sont nettement suprieurs aux montants de ce tableau : 197 410 euros
en 2012.
Laugmentation des moyens dici 2013 sexplique, selon les indications
transmises au Rapporteur spcial, par les nouvelles attributions que la loi de
programmation militaire du 29 juillet 2009 a confres la commission et son
prsident. Plus prcisment, tous les personnels de la CCSDN sont rmunrs par
leur administration d'origine. Les crdits de titre 2 sur le programme 308
permettent le versement d'indemnits mensuelles. Ces crdits ont t augments
de 60 000 euros en 2012 par rapport ce qui avait t arrt lors du triennal
2011-2013 pour procder la revalorisation de ces indemnits.
97
EXTRAIT DU COMPTE RENDU DE LA COMMISSION LARGIE
DU 3 NOVEMBRE 2011 15 HEURES
(Application de larticle 120, alina 2, du Rglement)
DIRECTION DE LACTION DU GOUVERNEMENT,
PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE

M. Yves Censi, prsident. Nous sommes runis en formation de commission
largie afin dexaminer les crdits de la mission Direction de laction du Gouvernement
et du compte spcial Publications officielles et information administrative .
Le prsident Jrme Cahuzac, retenu, ma pri de vous demander de lexcuser et de
prsider cette runion sa place.
Comme les annes prcdentes, nous poursuivrons avec la commission largie
concernant les missions Pouvoirs publics et Conseil et contrle de ltat .
Cette anne, nos dbats seront chronomtrs afin de respecter la dure des dbats,
pralablement fixe une heure par la Confrence des prsidents. Celle-ci a par ailleurs
dcid que le temps de parole serait limit cinq minutes pour les rapporteurs et deux
minutes pour les autres dputs, tant entendu que les auteurs de questions disposent, le cas
chant, dun droit de suite en cas de rponse incomplte. Vu que nous ne sommes pas trop
nombreux, peut-tre pouvons-nous envisager de donner cinq minutes aussi aux porte-parole
des groupes.
Je signale que M. Jean-Pierre Brard, rapporteur spcial des crdits de la mission
Direction de laction du Gouvernement et du compte spcial Publications officielles et
information administrative , empch, sera suppl par M. Andr Chassaigne.
M. Andr Chassaigne, rapporteur spcial supplant pour la direction de laction
du Gouvernement, les publications officielles et linformation administrative. Je dois vous
prsenter les excuses de Jean-Pierre Brard, dont je serai aujourdhui le porte-voix. Vous ne
men voudrez pas si je nai ni son talent ni sa parfaite connaissance des crdits de la mission
dont il est le rapporteur spcial.
Je vous interrogerai dabord, monsieur le ministre, sur la direction de linformation
lgale et administrative DILA. La direction des Journaux officiels DJO et la direction
de la Documentation franaise DDF ont fusionn au premier semestre 2010. La russite
du nouvel ensemble dpend notamment de sa capacit consolider des parts de march au
sein de ladministration, dune part en diminuant la sous-traitance, y compris pour lactivit
de lancienne Documentation franaise, dautre part en captant une part plus importante de
lactivit dimpression de ltat en simposant certaines administrations. Bien que le
Conseil dorientation de ldition publique et de linformation administrative COEPIA ,
auquel a t confi cette dernire mission, soit en place depuis le 10 janvier 2010, les salaris
nont encore constat aucun surcrot dactivit. O en est-on ?
Lexemple de la suppression du service stock et expdition des documents de la
DILA, qui va tre externalis, est particulirement loquent sagissant de la sous-traitance.
Aprs que ce service, qui compte une centaine de salaris, a t dplac lors de la fusion
DJO-DDF, du site de la rue Desaix celui dAubervilliers, les salaris ont accept un autre
98
dmnagement avenue de Sgur, pour rpondre lexigence de regroupement en un lieu
unique des services du Premier ministre. Puis ils ont t informs que, compte tenu des
travaux damnagement avenue de Sgur, lactivit allait cesser et que leur mission serait
confie une socit extrieure. Alors que la DILA dispose de personnels qualifis et des
moyens ncessaires, cette sous-traitance ne joue-t-elle pas contre les intrts de ltat ?
De plus, les institutions reprsentatives du personnel nont pas t pralablement
informes de la suppression de cette mission, alors mme que les postes de 35 agents sont
menacs et que les salaris nont pas reu lassurance dtre reclasss au sein de la DILA. L
o seraient ncessaires concertation et ngociation, on impose des mesures sociales. Quid du
respect dun contrat social, intelligemment et patiemment construit avec les salaris, qui
serait pourtant si important ? Aprs cette exprience malheureuse, quelles mesures le
Gouvernement compte-t-il prendre pour garantir le respect dun vritable dialogue social au
sein de la DILA ?
La mme observation vaut pour la mise en uvre dun nouveau systme de
production ditoriale, rendu ncessaire par lchec du projet Nouvelle plateforme de
production ditoriale NPPE. Depuis un an, les collaborateurs de la DILA ne ressentent pas
de net progrs. La sous-traitance na pas significativement diminu. Les inquitudes
augmentent sur lactivit. Le Gouvernement peut-il assurer que la DILA aura la capacit
saffirmer comme lditeur, limprimeur et le diffuseur de rfrence de ltat ?
Ma deuxime srie de questions concerne le Conseil danalyse de la socit, le
CASOC. Celui-ci a dfray la chronique du fait des cours que son prsident, M. Luc Ferry,
nassurait pas luniversit. Alors que les crdits prvus pour les rmunrations en loi de
finances initiale pour 2011 taient de 69 483 euros, les prvisions de consommation ont t
portes 184 348 euros. Cent vingt-et-un mille soixante-treize euros seront prlevs sur le
budget des services du Premier ministre pour rembourser luniversit qui employait
M. Ferry les traitements correspondant aux cours quil ny a pas assurs. Sans ouverture de
crdits nouveaux, le reste de ce budget bien videmment sen ressent.
Cela tant, M. Ferry na t mis disposition du Centre danalyse stratgique que le
22 juin 2011 : cest donc lui, et non ltat, qui aurait d rembourser les sommes dues son
universit. Cette dpense est-elle donc rgulire au regard des rgles de la comptabilit
publique, en particulier celle du service fait ?
Dans le mme temps o son prsident dfrayait la chronique en sabstenant
dassurer ses cours la facult, les dpenses de bouche du CASOC progressaient fortement.
Les frais de restauration sont ainsi passs de 8 256 euros en 2009 12 501 euros en 2010 et
devraient atteindre 15 700 euros en 2011, selon les donnes transmises par le Gouvernement.
Les dpenses de djeuners dits de travail du prsident en petit comit, voire trs petit comit,
ont peu vari de 2009 2011, dpassant bon an mal an 4 000 euros. Vu tous ces glissements,
le Gouvernement envisage-t-il de supprimer le CASOC ?
Ma troisime srie de questions a trait aux cabinets ministriels on pourrait parler
en argot de presse de marronnier. Nous ne disposons toujours pas de lannexe gnrale sur
les effectifs des cabinets qui nous permettrait dapprhender le montant rel des
rmunrations dans les cabinets. Disposerions-nous de ce jaune budgtaire, que nous
recherchons en vain depuis plusieurs semaines, que nous ne pourrions pas pour autant nous
faire une ide du cot total des cabinets puisque ny apparaissent pas les rmunrations des
personnels mis disposition, pourtant nombreux. Dans ces conditions, comment y voir
clair ? Ce nest pas que nous souhaitons tre inquisiteurs, nous voulons simplement savoir
combien cotent exactement les cabinets.
99
Dans lattente dune information fiable sur les crdits des cabinets ministriels
dpendant du Premier ministre, il est acquis que leurs dpenses, en augmentation constante
depuis 2007, y compris dans le projet de loi de finances pour 2012 en ce qui concerne les
cabinets du Premier ministre et du ministre des relations avec le Parlement, doivent baisser,
si lon sen tient aux annonces gouvernementales.
On peut stonner que lenveloppe attribue pour 2011 aux seuls cabinets du
Premier ministre et du ministre charg des relations avec le Parlement slve 32,5 millions
deuros, montant peine infrieur celui prvu en 2010 pour huit cabinets. Daprs les
indications des services du Premier ministre, la consommation des cabinets correspondants
sest leve en 2010 23 407 599 euros, ce qui est nettement infrieur la prvision pour
2012 qui se monte 27 400 000 euros. Une explication simpose. Le Gouvernement va-t-il
enfin informer le Parlement sur le cot rel des cabinets, en intgrant les charges
reprsentes par les personnels mis disposition ? Va-t-il enfin diminuer le cot des cabinets
du Premier ministre et du ministre des relations avec le Parlement, qui na cess
daugmenter ?
M. Yves Censi, prsident. Je souhaiterais, monsieur le ministre, savoir si, vu la
rarfaction de la ressource publique, une mesure particulire dconomie est envisage sur
les crdits de la mission dont vous avez la charge au-del du milliard deuros dconomies
supplmentaires propos par le Premier ministre.
M. Patrick Ollier, ministre charg des relations avec le Parlement. Pour rpondre
votre question, monsieur le prsident, je viens de transmettre M. Chassaigne un
amendement par lequel le Premier ministre, au-del des mesures dconomies prvues dans
le budget gnral, souhaite que soit donn un coup de rabot supplmentaire sur les crdits
des administrations dpendant directement de ses services. Cest le programme 129
Coordination de laction gouvernementale qui supportera seul ces conomies. Les
programmes 308 Protection des droits et liberts et 333 Moyens mutualiss de
ladministration dconcentre ne sont pas concerns. Le programme 333 a t calibr au
plus juste lors de sa cration en 2011, tel point quil a d faire lobjet dun ajustement
hauteur de plus de 12 millions deuros dans le projet de loi de finances pour 2012. Quant au
programme 308, il regroupe les crdits des autorits administratives indpendantes
auxquelles le Comit dvaluation et de contrle a consacr un excellent rapport lorsque
jtais encore parlementaire relevant du primtre budgtaire des services du Premier
ministre. Son contenu mme justifie que ses crdits naient pas t diminus. Au total, non
seulement le Gouvernement a t trs vigilant lors de llaboration du budget gnral, mais
le Premier ministre lui-mme a tenu ce quun effort supplmentaire soit consenti par ses
propres services.
Monsieur Chassaigne, je vous prie de transmettre M. Brard tous mes vux de
prompt rtablissement. Je note avec plaisir quil vous a transmis sa passion pour ces sujets,
quil connat parfaitement.
Vous me demandez, moins de deux ans aprs sa cration, de dresser un bilan de
laction de la direction de linformation lgale et administrative sur un segment particulier de
son activit, loin de recouvrir lensemble des missions qui lui ont t assignes.
La question du plan de charge ditorial a t une proccupation centrale lors de la
fusion de la DJO et de la DDF, qui a donn naissance la DILA. Dans le mme temps, a t
cr le Conseil dorientation de ldition publique et de linformation administrative, qui
sest immdiatement souci de lefficience et de la mutualisation des activits de publication
de ladministration, questions qui concernent au premier chef la DILA.
100
Dans ce nouveau cadre, la direction a entrepris une dmarche commerciale auprs
des administrations. Elle assure galement la prsidence du rseau interministriel des
services reprographie de ltat depuis le 4 janvier 2011. Elle modernise par ailleurs son
outil de publication avec le renouvellement de sa rotative, qui est en cours.
Cette dmarche porte dores et dj ses premiers fruits et la DILA gagne
progressivement des clients. Elle devenue la solution impression de lInstitut des hautes
tudes de dfense nationale ; le ministre charg de la ville lui a pass une premire
commande en octobre ; lAgence nationale de scurit des services informatiques trois ; le
dpartement de communication du ministre de la justice une ; lINSEE deux en trois mois ;
le SIRCOM du ministre des finances lui a confi pour 1,4 million deuros de mailings.
Ses perspectives de dveloppement doivent permettre la DILA, prte fournir une
solution globale en matire dimpression au profit des administrations, de se poser
rapidement comme lun des imprimeurs de rfrence de ltat. Afin de rpondre tous les
types de commandes et de prendre en compte les spcificits de chaque client, elle doit rester
en mesure, le cas chant, de faire appel, en complment de ses moyens de production, des
sous-traitants disposant de capacits et de comptences spcifiques.
Vous minterrogez prcisment sur la sous-traitance, et donc lexternalisation. Trois
raisons principales expliquent quon y recoure. Tout dabord, la stratgie commerciale de la
DILA, confronte, dune part, une baisse des ventes, et, dautre part, des cots fixes
importants, et soucieuse dtre plus visible en librairie grce un diffuseur parfaitement
adapt. Ensuite, la deuxime tape de la de quitter le site de lavenue de Sgur le
30 juin 2012 rorganisation de la DILA. Enfin, la ncessit pour celle-ci nous pourrons
vous donner tous les dtails que vous souhaitez sur ce site. La volont du Gouvernement de
rassembler un maximum de services en un mme lieu cre invitablement des contraintes
pour les services concerns, du fait par exemple du calendrier des travaux.
La visibilit de la marque Documentation franaise en librairie suppose en outre
une certaine ractivit et entrane souvent la ncessit de commander lextrieur ce qui ne
peut tre fait en interne.
Comme la DILA nourrit lambition de placer davantage douvrages dans les
rseaux de ventes, elle ne peut plus faire lconomie de passer par lun des distributeurs
reconnus par les librairies avec lesquelles elle a lintention de travailler. Loin dtre contraire
aux intrts de ltat, ladoption de ces nouveaux modes de commercialisation contribue au
dveloppement de la distribution des ouvrages et donc des activits de production de la
DILA. Le mtier change, ou plus exactement il sadapte aux mthodes modernes et aux
rgles du march. Mais soyez rassurs, les salaris nen ptiront nullement, bien au contraire.
Jen viens votre troisime question, fondamentale, sur les relations sociales au
sein de la nouvelle structure fusionne. Lannonce de lexternalisation faite le 27 septembre
dernier aux reprsentants du personnel et aux salaris concerns a entran la mobilisation
des organisations syndicales qui ont demand labandon du projet. Je ne sais pas si les
explications donnes ont t suffisantes. Il est en tout cas comprhensible, et mme lgitime,
que les organisations syndicales posent des questions. En revanche, je ne peux vous suivre
quand vous parlez dincomprhensions dans le dialogue social, monsieur le rapporteur. Peut-
tre y a-t-il eu un dfaut de pdagogie, mais on ne peut pas soutenir quil ny a pas eu
dinformation. Je crois par ailleurs savoir que le secrtaire gnral du Gouvernement recevra
les reprsentants syndicaux le 15 novembre. En outre, un comit technique spcial et un
comit social se tiendront le 22 novembre et un nouveau CHSCT deux jours plus tard. Voil
qui est le gage dun dialogue social de bonne qualit au sein de la DILA, comme le souhaite
le Premier ministre et comme je le souhaite moi-mme.
101
Tous les personnels concerns par cette rorganisation se verront proposer une
nouvelle affectation sans perte de rmunration.
M. Andr Chassaigne, rapporteur spcial supplant. Au sein de la DILA ?
M. Patrick Ollier, ministre charg des relations avec le Parlement. Dans le cadre
des mmes services lis la DILA.
Ils bnficieront dun accompagnement individualis en lien avec une personnalit
missionne qui a dj reu lensemble des personnels concerns.
Le projet de rorganisation de la DILA pour 2012 abordera tous ces sujets sans
quaucune piste de rflexion nait encore t privilgie, a fortiori retenue. Outre quelles
participeront bien entendu aux instances institutionnelles, les organisations syndicales seront
troitement associes ce projet dans le cadre dun comit de pilotage ad hoc qui sera trs
prochainement mis en place. Aucune dcision dexternalisation dactivits ne sera prise sans
discussion pralable avec les partenaires sociaux.
En effet, 121 073 euros seront rembourss en contrepartie du traitement de
M. Ferry, qui avait t mis disposition de lorganisme en qualit de prsident dlgu. Ce
remboursement na en soi rien de choquant ni mme de singulier, puisquil en va de mme
pour tous les personnels mis disposition. Ltat ne perd dailleurs pas dargent puisquil
sagit en ralit dun transfert dadministration administration.
Vous minterrogez sur la lgalit de cette dpense au vu de la rgle du service fait.
Jai en ma possession larrt, parfaitement public dailleurs, signifiant la mise disposition
de M. Ferry compter du 1
er
septembre 2010. Cet arrt vacue donc toute problmatique du
service fait, mme si lon ne peut que regretter, je vous le concde, quil ait t sign
rtroactivement et non au moment idoine.
Les dpenses de djeuners dits de travail en petit comit organiss par le prsident
du CASOC atteignent, voire dpassent, bon an mal an, 4 000 euros, dites-vous, demandant
la suite si le Gouvernement envisage de supprimer le CASOC. Mieux vaudrait ne pas entrer
dans ce type de polmique, qui conduirait presque aller vrifier dans lassiette de M. Ferry
de quoi taient constitus ses repas ! Avait-il bon apptit ? Je ne me permettrais pas en tout
cas de porter de jugement sur le vtre, monsieur Chassaigne ! Plus srieusement, ce type
dorganisme doit avoir les moyens de fonctionner et son prsident pouvoir utiliser comme il
le souhaite les crdits sa disposition.
Comme vous le savez, la convention de M. Ferry na pas t renouvele, celui-ci
ayant fait valoir ses droits la retraite compter du 1
er
septembre 2011. Je crois donc
prfrable de considrer ce sujet comme clos.
Au-del, le Conseil danalyse de la socit a ralis un important travail. Il a
notamment labor plusieurs rapports qui ont t trs utiles dans la conduite de certaines
politiques publiques je pense notamment ceux sur lillettrisme, la reprsentativit du
monde associatif ou encore le livre numrique. Cette structure est unique de par sa
composition, regroupant des personnalits venues dhorizons trs divers religieux,
associatif, universitaire Elle apporte en cela un regard extrieur, neuf et atypique, mon
sens important pour clairer les dcisions du Gouvernement.

102
Vous mavez enfin interrog sur les cabinets ministriels. Depuis plus de dix ans, le
jaune affrent est annex au projet de loi de finances. Il na cess dtre enrichi pour
garantir la bonne information du Parlement. Il ny a pas dinformation que vous ne pouvez
pas ne pas y trouver.
M. Andr Chassaigne, rapporteur spcial supplant. Il na pas encore t diffus.
M. Patrick Ollier, ministre charg des relations avec le Parlement. Il va ltre.
M. Ren Dosire. Il ntait toujours pas en ligne midi sur le site du
Gouvernement.
M. Patrick Ollier, ministre charg des relations avec le Parlement. Il est prt et,
me fait-on savoir, en ligne depuis quatorze heures.
Ds le projet de loi de finances pour 2008, ce rapport sest enrichi dinformations
concernant la rmunration globale des personnels recruts sur contrat au sein des cabinets,
conformment ce quavait demand la reprsentation nationale.
Dans le projet de loi de finances pour 2010, il a t complt dinformations
relatives lanne antrieure, de faon permettre dapprcier lvolution des effectifs, des
rmunrations de ces personnels ainsi que des dotations annuelles dindemnits de sujtions
particulires ISP.
Dans le projet de loi de finances pour 2011, le document comportait deux tableaux
de synthse, lun sur lvolution des effectifs des membres de cabinets, lautre sur les
dotations annuelles dISP.
Il est vrai que les jaunes budgtaires ne reprennent pas lintgralit des
informations relatives la rmunration globale de lensemble des personnels des cabinets.
Cela sexplique avant tout pour des raisons pratiques. Il faudrait en effet que les
administrations dorigine des personnels mis disposition puissent collecter lensemble des
informations, dailleurs parfaitement publiques, relatives au dtail des rmunrations
indiciaires de chaque agent. Ds lors que chacun peut connatre la rmunration dun
fonctionnaire en fonction de son avancement dans le corps auquel il appartient et la grille
dindice affrente ainsi que le montant de lenveloppe de lISP attribue chaque cabinet,
toutes les informations qui vous sont ncessaire pour assurer votre rle de contrle sont en
votre possession, mme si elles ne sont pas regroupes dans un document unique.
Sagissant du budget du cabinet du Premier ministre et de mon cabinet, lenveloppe
globale de 32,5 millions deuros prvue pour 2011 comprend, pour les dpenses de
fonctionnement, 3,66 millions deuros pour ces deux cabinets et, pour les dpenses de
personnel, 28,8 millions autoriss par la loi de finances initiale, intgrant celles des cabinets
disparus et de leur personnel de soutien, soit un montant de 6,64 millions : 4,35 millions
pour le cabinet de M. Mercier, 1,61 million pour celui de Mme Kosciusko-Morizet et
0,68 million pour le porte-parolat du Gouvernement.
Le montant rel autoris par la loi de finances pour 2011 pour les dpenses de
personnel des deux cabinets encore en fonction slve donc 22,17 millions deuros.
Quant celui de lenveloppe globale attribue en 2011 ces deux cabinets, il est de
25,83 millions deuros.
103
Monsieur Chassaigne, vous affirmez galement que le montant de lenveloppe
attribue ces deux cabinets pour 2011 est peine infrieur celui de lenveloppe accorde
en 2010 huit cabinets, mais, l encore, les montants doivent tre retraits.
La base utilise pour effectuer la comparaison est de 33,1 millions en 2010, contre
32,5 en 2011. Cependant, le premier montant ne regroupe pas la totalit des crdits allous
aux huit cabinets. En effet, si le montant de 6,2 millions deuros en dpenses de
fonctionnement intgre bien celles des huit cabinets rattachs au soutien des services du
Premier ministre en 2010, les dpenses de personnel prises en considration sont celles de la
loi de finances initiale pour 2010, qui ne comprenait pas les effets du remaniement de lt
2009. Un dcret de transfert de 2010 a augment de 9,26 millions deuros lenveloppe
attribue aux dpenses de personnel des cabinets, la portant 36,17 millions. Le budget
allou aux dpenses de personnel et de fonctionnement des huit cabinets sest donc lev en
tout 42,37 millions en 2010.
Au sein de ce budget global, lenveloppe accorde aux seuls cabinets du Premier
ministre et du ministre charg des relations avec le Parlement a t, en fin de gestion 2010,
de 26,02 millions deuros, comprenant 21,96 millions en dpenses de personnel et
4,06 millions en dpenses de fonctionnement.
Le passage de huit deux cabinets ministriels conduit donc en ralit une
rduction denviron 20 millions deuros de lenveloppe globale attribue aux cabinets.
Enfin, le plafond de dpenses de personnel prvu pour 2012, qui slve
27,4 millions deuros, ne se rapporte pas uniquement aux dpenses des cabinets du Premier
ministre et du ministre charg des relations avec le Parlement, telles quexprimes pour
lanne 2010 et pour un montant de 23,407 millions deuros. En effet, il comprend les
dpenses effectues par lintendance du Premier ministre 2,57 millions , qui ne sont pas
comprises dans les dpenses de consommation de 2010, ainsi que les crdits de personnel
dvolus au porte-parolat du Gouvernement 1,2 million et ceux constituant une rserve en
cas de cration dun nouveau cabinet ministriel en cours de gestion 2,5 millions.
Par consquent, au sein du montant de lenveloppe alloue pour 2012,
20,37 millions deuros sont destins aux rmunrations des deux cabinets encore en fonction.
Et sil y a une hausse par rapport la consommation enregistre en 2010, elle correspond
principalement laugmentation des taux de contribution au compte daffectation spciale
Pensions , qui bnficie dun supplment de 0,33 million.
Quant aux dpenses de fonctionnement des cabinets ministriels pour 2012, elles
seront en baisse par rapport 2011, en raison notamment de la diminution de 2,5 % prise
conformment aux prescriptions gouvernementales.
Le plafond de dpenses pour 2012 slve un montant de 23,9 millions deuros,
contre 26,02 millions en 2010 pour le mme primtre, soit une forte rduction.
M. Andr Chassaigne, rapporteur spcial supplant. En ce qui concerne la DILA,
votre dmonstration confirme que cette direction va confier la diffusion un sous-traitant, ce
qui revient une forme de privatisation.
M. Patrick Ollier, ministre charg des relations avec le Parlement. Il sagit tout
simplement sadapter aux rgles du march, la commercialisation des publications auprs
des libraires seffectuant selon des modalits nouvelles. Cette forme de commercialisation
suppose des personnes ayant des comptences spcifiques, mme doffrir aux libraires tous
les moyens leur permettant de vendre ces documents.
104
Pour russir cette opration, la DILA doit gagner largent ncessaire son
fonctionnement et quilibrer son budget : son personnel ne peut y voir quun avantage
puisquil est prvu que ceux qui pourraient tre ventuellement touchs par cette opration
auront une nouvelle affectation et ne connatront pas de baisse de rmunration. La situation
des personnels sen trouvera donc conforte.
Nous avons tous intrt ce que lopration se droule bien. Notre premier souci,
au Premier ministre, moi-mme et aux dirigeants de cette administration, est de faire en
sorte que les agents ne subissent aucune consquence ngative ni dans leur rmunration,
ni dans leur vie sociale et se trouvent conforts dans une nouvelle forme dorganisation
adapte au march, leur permettant de continuer exercer leur mtier.
M. Andr Chassaigne, rapporteur spcial supplant. Je prends acte de la garantie
accorde lensemble des agents de la DILA pouvant faire lobjet dun changement
daffectation dtre reclasss au sein de celle-ci. Les organisations syndicales et lensemble
des salaris seront satisfaits de cet engagement.
M. Patrick Ollier, ministre charg des relations avec le Parlement. Je confirme
que ces personnels auront tous une nouvelle affectation sans connatre de baisse de
rmunration : tout sera mis en uvre pour que ces reclassements se fassent dans le cadre de
la DILA, sachant quil pourra toujours y avoir quelques exceptions.
M. Yves Censi, prsident. Je vous informe que la Commission des finances a reu,
sa demande, une communication de la Cour des comptes sur les dpenses de
communication des ministres. Cette enqute sera annexe au rapport spcial.
M. Michel Diefenbacher. Au nom du groupe UMP, je prcise que les crdits de la
mission Direction de laction du Gouvernement font apparatre une diminution sensible
des autorisations dengagement et une quasi-stabilit des crdits de paiement, sans tenir
compte de la rduction supplmentaire annonce tout lheure par M. le ministre.
Ces chiffres montrent clairement la volont du Gouvernement de matriser les
dpenses de lensemble des administrations publiques, y compris celles rattaches au
Premier ministre.
Cette mission recouvre des crdits de nature trs diverse, qui nont pour point
commun que de participer la coordination de lactivit gouvernementale, de protger des
liberts individuelles ou de participer lorganisation dadministrations rassemblant des
fonctionnaires venant de services diffrents et ayant des statuts distincts.
Il est donc difficile de poser des questions dordre gnral : je me limiterai par
consquent trois questions ponctuelles.
En premier lieu, lAgence nationale de la scurit des systmes dinformation
ANSSI est un bel exemple de flexibilit budgtaire, dans la mesure o, alors que la quasi-
totalit des administrations voient leurs effectifs diminuer, elle connat une monte en
puissance, avec 250 agents prvus en 2012 et 357 en 2013. Cette volution tient au caractre
nouveau de ce service et limportance de ses missions, puisquil sagit de la scurisation
des systmes dinformation de ltat.
Peut-on avoir un premier bilan de lactivit de cette agence ? Comment est conu le
centre oprationnel de dtection des attaques informatiques ? Quels en sont les moyens, les
mthodes, voire ventuellement les rsultats ?
105
Deuximement, le Dfenseur des droits est une institution rcente, cre par les lois
organique et ordinaire du 29 mars dernier. Les transferts de comptences en provenance des
quatre autorits prcdentes ont t oprs partir du 1
er
mai dernier. Sil est videmment
trop tt pour faire un premier bilan de cette rforme, comment se mettent en place les
diffrents services ? Que peut-on attendre de celle-ci en termes defficacit de la dpense
budgtaire ? comment sont rgles en particulier les questions de regroupement immobilier ?
Enfin, la rforme de ladministration territoriale de ltat, notamment de lchelon
dpartemental autour des trois fonctions que sont la cohsion sociale, la protection des
populations et le dveloppement des territoires, prvoit une mutualisation des moyens des
directions dpartementales interministrielles. Sur quoi porte exactement celle-ci et comment
se met-elle en place ?
M. Ren Dosire. Au nom du groupe SRC, compte tenu du caractre fourre-tout de
ce budget, je men tiendrai trois observations principales.
Dabord, ce budget mriterait dtre largement clarifi, notamment sagissant du
cabinet du Premier ministre et des cabinets des ministres qui lui sont rattachs.
Lorsquon consulte les documents budgtaires, on ne parvient pas distinguer ce
qui ressort des dpenses du cabinet de celles dautres organismes qui lui sont lis. Il est bien
dommage que le Premier ministre ne soit pas capable de faire la transparence sur son propre
cabinet de manire claire et prcise !
Deuximement, je prends acte que le jaune concernant les effectifs des cabinets
ministriels en gnral a t mis en ligne quatorze heures, ce qui offre aux parlementaires
un dlai tout fait propice pour leur permettre de lexaminer dans de bonnes conditions pour
notre runion !
Je regrette que, contrairement lengagement de votre prdcesseur, ici mme lan
dernier, de faire en sorte que ce document comporte dsormais les rmunrations des
fonctionnaires mis disposition, ce ne soit toujours pas le cas !
Nous gardons donc une vision partielle du cot des cabinets ministriels, les
lments figurant dans ce document ne concernant que les contractuels et les indemnits de
sujtions particulires. Or, les fonctionnaires reprsentent 60 % des membres des
cabinets stricto sensu et 80 % des personnels de soutien.
Il est tout fait possible de fournir cette information, puisque, lan dernier, javais
demand chaque ministre la moyenne des trois rmunrations les plus leves de son
cabinet ainsi que les trois plus faibles fonctionnaires et contractuels confondus, primes
comprises et javais obtenu le mme jour 38 rponses. Les services du Premier ministre
avaient bien coordonn les rponses. Ce qui a t possible pour six membres de chaque
cabinet devrait donc ltre aussi pour lensemble dentre eux !
Enfin, une subvention denviron 2,5 millions deuros est accorde, dans le cadre du
budget du Premier ministre, la mission relative lUnion pour la Mditerrane (UPM).
Aucune prcision nest cependant donne sur cette mission. On sait seulement quun
secrtariat est log lhtel Marigny, mais on ignore combien de personnes y travaillent. On
sait par ailleurs que llyse se fait rembourser 50 000 60 000 euros, correspondant sans
doute des loyers, mais le dtail de lemploi de cette subvention nest pas indiqu. Il serait
utile dapporter ces prcisions, dautant que lUPM nous a laiss quelques souvenirs amers
en termes de gestion des dpenses publiques.
106
Je vous signale par ailleurs, une nouvelle fois, que de plus en plus, les ministres, y
compris le Premier ministre, ne respectent pas les dlais fixs par le Rglement de
lAssemble nationale pour rpondre aux questions signales par le groupe SRC. Pour une
vingtaine dentre elles au moins, ces dlais sont dpasss depuis plusieurs semaines. Cette
pratique devient systmatique : il nest pas normal que le Gouvernement fasse ainsi obstacle
au contrle que peuvent exercer les parlementaires ! Jespre que vous pourrez rappeler
vos collgues la ncessit de respecter strictement ces dlais.
M. Richard Malli. Aprs avoir connu une augmentation importante de 54 emplois
quivalents temps plein (ETP) entre 2010 et 2011, les services du Premier ministre devraient
nouveau bnficier dun accroissement sensible de 49 ETP en 2012. Cela sexplique en
partie par la monte en puissance de certains organismes, comme la Cour nationale des
droits dasile, la CNDA, ou lANSSI. Mais des conomies dchelle ne pourraient-elles pas
tre ralises dans ce domaine ?
Sagissant du nouveau Dfenseur des droits, il est indiqu dans le jaune
budgtaire que les autorisations dengagement demandes sont de 26 millions deuros,
contre 45 millions ouverts en 2011 pour les quatre oprateurs fusionns Commission
nationale de dontologie de la scurit (CNDS), HALDE, Mdiateur de la Rpublique,
Dfenseur des enfants. Mais les crdits de paiement ouverts en 2011 taient de 29 millions
deuros contre 30 millions demands pour 2012. Comment expliquez-vous ces volutions ?
Enfin, sur plusieurs points, ce nouvel organisme nengendre pas dconomies. Le
cot des services aux btiments et celui doccupation des locaux comprennent toujours le
financement des loyers de la rue Saint-Florentin et de la rue Saint-Georges jusqu
lexpiration de leurs baux respectifs. Quand ceux-ci arrivent-ils expiration et qui va
occuper ces locaux ? Ne pouvons-nous pas y accueillir dautres organismes ou des services
de ltat ?
Un des arguments en faveur de la fusion des quatre oprateurs prcdents tait de
rationaliser les dpenses : cependant, les frais de dplacement, de reprsentation et
danimation du rseau par les bnvoles reprsentent encore 2,536 millions deuros.
Je ne comprends pas non plus le fondement de la remise niveau du matriel
informatique pour un montant de 600 000 euros.
Enfin, il est indiqu que les diffrentes tudes envisages ainsi que les frais de
justice lis la mise en uvre des comptences du Dfenseur des droits slveront
1 087 283 euros. Par ailleurs, 120 000 euros sont destins lachat de trois vhicules
jusquici lous, ncessaires aux diffrents dplacements du Dfenseur des droits et de ses
adjointes .
Comment justifiez-vous ces dpenses ?
Mme Delphine Batho. Au vu du rapport de la Cour des comptes sur les dpenses
de communication des ministres qui vient dtre distribu, on peut dire que les dpenses de
communication du Gouvernement ne connaissent pas la crise et que la boulimie sondagire
du Prsident de la Rpublique est visiblement contagieuse et a touch lensemble du
Gouvernement !
On y apprend en effet que les dpenses de communication des ministres ont
augment de 50 % tandis que celles du Service dinformation du Gouvernement (SIG) se
sont accrues de 324 % !
107
Par ailleurs, les dpenses de sondages du Gouvernement ont connu sur la dure du
quinquennat une hausse de 40 %. De plus, ces sondages font apparatre des questions
redondantes, dautres relatives limage personnelle des ministres ou trangres laction
ministrielle.
Enfin, sont cits deux minents conseillers en communication du Prsident de la
Rpublique : M. Buisson, prsident de la chane Histoire du groupe TF1, et le cabinet en
stratgie de communication Giacometti Pron & associs, propos duquel javais dj
interrog le Premier ministre sur la nature du contrat pass avec lui. Ce cabinet apparat de
nombreuses fois dans ce rapport, lequel voque des procdures ne respectant pas le code des
marchs publics sagissant des services du Premier ministre et de plusieurs ministres. Il est
notamment fait mention dun montant de 692 000 euros pour le ministre charg de
lconomie, de 200 000 euros pour le ministre de lintrieur, de 181 000 euros pour le
ministre de limmigration ou de 143 000 euros pour le ministre de la justice.
Je demande donc que la Commission des finances puisse auditionner le Premier
ministre ou, tout le moins, le directeur des services administratifs et financiers de
Matignon, et M. Pierre Giacometti sur ces contrats. Le rapport, qui porte sur 10 ministres
sur les 33 que compte le Gouvernement, rvle en effet que le cabinet Giacometti Pron &
associs a touch prs de 4 millions deuros dargent public grce son travail pour llyse,
Matignon et les diffrents ministres.
Je voudrais en outre vous poser quatre questions.
Comment ltat peut-il ce point violer le code des marchs publics en matire de
sondages et de dpenses de communication ?
Pourquoi le projet de rapport daudit de la rvision gnrale des politiques
publiques (RGPP) sur la communication de ltat, qui rpondait au rfr de la Cour des
comptes sur le SIG, a-t-il t enterr ?
Alors que vous avez dfini la rgle du non-remplacement dun fonctionnaire sur
deux, pourquoi navez-vous pas retenu celle de la suppression dun sondage sur deux, ce qui
aurait permis dconomiser 66 millions deuros chaque anne depuis le dbut du
quinquennat et une somme globale denviron 198 millions deuros ?
Enfin, le Gouvernement compte-t-il demander lUMP de rembourser toutes les
dpenses de sondage et de conseil en communication ralises en dehors des rgles des
marchs publics et dont le contenu na rien voir avec lexercice des responsabilits
gouvernementales, mais avec le dbat politique et lectoral ?
M. Yves Censi, prsident. Je rappelle que ce rapport de la Cour des comptes a t
demand par la Commission des finances, laquelle il revient de dcider des suites quelle
entend lui donner sachant quelle a dj dcid de lannexer au rapport spcial.
M. Patrick Ollier, ministre charg des relations avec le Parlement. Monsieur
Diefenbacher, lANSSI, cre par un dcret du 7 juillet 2009, assure la mission dautorit
nationale en matire de dfense et de scurit des systmes dinformation ; elle est rattache
au secrtaire gnral de la dfense et de la scurit nationale (SGDSN).
Cette agence est charge de dfinir les rgles et les bonnes pratiques appliquer
dans tous les aspects organisationnels et techniques pour garantir la protection des systmes
dinformation face aux risques et aux menaces qui psent sur eux.
108
LANSSI assure des missions de conseil et d'assistance au profit des services de
l'tat et des oprateurs d'importance vitale, et elle vrifie le niveau de scurit de leurs
systmes dinformation. Dans le domaine de la cyberdfense, elle assure un service de veille,
de dtection, dalerte et de raction aux attaques informatiques, notamment pour ce qui est
des rseaux de ltat. Elle est galement charge de dvelopper et dacqurir des produits
essentiels la protection des rseaux non-militaires les plus sensibles et de mettre en uvre
des moyens gouvernementaux scuriss en matire de commandement et de liaison
interministriels. Elle a, en outre, pour mission de favoriser la prise en compte de la scurit
dans le cadre de la socit de l'information, de promouvoir les technologies, les systmes et
les savoir-faire nationaux, tout en assurant la coopration internationale avec ses
homologues.
Le secrtariat gnral de la dfense et de la scurit nationale ne pouvant offrir de
place que pour 200 personnes dans les locaux de l'Htel national des Invalides, il a t
dcid, en accord avec le ministre de la dfense, d'installer le Centre oprationnel de
cyberdfense (COSSI) dans un btiment de la forteresse du Mont Valrien. Le Centre de
cyberdfense du ministre de la dfense (CALID) sera install sur ce mme site pour
favoriser la mutualisation des installations et faciliter les synergies entre les deux centres
oprationnels. Un march d'assistance matrise d'ouvrage a t sign mi-2011 pour prparer
et conduire les travaux de transformation du btiment concern, dont la livraison est prvue
avant la fin de lanne 2013. En attendant, le COSSI est hberg dans des btiments
modulaires provisoires, installs dans une cour des Invalides.
L'augmentation des effectifs dcide par le Conseil des ministres du 25 mai dernier
ncessitera, par ailleurs, de nouvelles capacits daccueil, y compris titre transitoire. Je
vous tiendrai naturellement informs des rsultats de ltude en cours sur ce sujet.
Le projet de loi de finances prvoit pour cette action 463 ETPT et un budget de
183,2 millions deuros en crdits de paiement.
LANSSI poursuit sa monte en puissance. Face la recrudescence des risques je
pense, en particulier, lattaque de juin dernier contre la scurit informatique de Bercy , le
Premier ministre a dcid de porter les effectifs de lAgence 357 agents lhorizon de
2013 au lieu de 250. Le Gouvernement a ainsi confirm la priorit donne ds 2009, lors de
la cration de lANSSI, au dveloppement de la politique de scurit des systmes
dinformation et de protection des intrts nationaux contre les attaques informatiques.
Jen viens aux questions concernant le Dfenseur des droits. Ce dernier aurait
souhait que ses services soient trs rapidement regroups en un seul lieu. En effet,
lexistence de quatre sites, qui hbergeaient prcdemment la Haute autorit de lutte contre
les discriminations et pour lgalit, le Mdiateur de la Rpublique, le Dfenseur des enfants
et la Commission nationale de dontologie de la scurit, nest satisfaisante ni dun point de
vue financier, ni dun point de vue managrial. Ds quil a pris ses fonctions, le Dfenseur
des droits sest donc rapproch de France Domaine.
Son souhait est que lensemble des services soit install, partir de 2015, sur le site
de Sgur, dans des locaux en cours de rhabilitation par les services du Premier ministre.
Dans limmdiat, les oprations de regroupement se heurtent aux termes des baux en cours et
aux contraintes du budget triennal 2011-2013.
Le bail de la CNDS, installe boulevard de la Tour-Maubourg, Paris, et celui du
Dfenseur des enfants, sis boulevard Auguste Blanqui, tant plus souples que les autres, il a
t dcid, sous rserve dun pravis de dix mois, de donner cong ds que possible aux
bailleurs concerns cest dj fait pour la CNDS.
109
La prise bail de surfaces supplmentaires au rez-de-chausse des deux
implantations restantes, rue Saint-Georges et rue Saint-Florentin, a fait lobjet dune tude
approfondie, tant entendu que la fin des baux nouveaux devait concider avec celle des baux
dj signs pour les immeubles principaux, savoir le 14 janvier 2014 pour la rue Saint-
Georges et le 30 novembre 2014 pour la rue Saint-Florentin. Lopration avait lavantage de
rduire les charges immobilires et de rassembler les agents sur deux sites au lieu de quatre,
mais France Domaine na pas donn son accord. Le prix au mtre carr des loyers tait, en
effet, suprieur la norme.
Le Dfenseur des droits envisage dsormais de louer des locaux situs rue de
Richelieu solution qui avait t carte dans un premier temps, mais qui pourrait avoir
lassentiment de France Domaine tout en gardant son implantation du boulevard Blanqui.
Vous mavez demand, par ailleurs, quelles conomies pourraient rsulter de la
cration du Dfenseur des droits. Comme il na t nomm quil y a quatre mois, tout nest
pas encore fix il faut notamment se montrer respectueux du dialogue social. Cela tant,
les fonctions de support ont dj fait lobjet dune harmonisation et il en sera bientt de
mme pour les services en charge du traitement des rclamations.
Lanne 2012 sera celle de la mutualisation des services et de la cration dun cadre
de gestion commun. ce stade, il est extrmement difficile dvaluer les effets de ces
mesures. Le rapprochement des services devrait permettre dconomiser, moyen terme, un
certain nombre dETPT, mais il serait hasardeux de les quantifier ds maintenant. Plusieurs
facteurs devraient, en effet, jouer.
Tout dabord, la hausse des saisines, qui concerne pour le moment la dontologie de
la scurit et le domaine social, pourrait se poursuivre. De plus, les nouvelles comptences
prvues par la loi organique du 30 mars dernier exigeront des moyens supplmentaires :
conformment larticle 33 de la loi organique, le Dfenseur des droits devra, en effet, tre
reprsent devant les juridictions ; il devrait galement rsulter un surcrot dactivit de
l'article 22, relatif aux vrifications sur place, qui prvoit un droit d'opposition et permet de
saisir le juge des rfrs pour obtenir des autorisations de visite ; cela sajoutent la
promotion de lgalit et des droits de lenfant, ainsi que la ralisation des objectifs fixs par
les articles 4 et 32 de la loi organique je pense, en particulier, la mission de prvention et
de pdagogie dont le Dfenseur des droits est charg lgard du service public et des
entreprises.
Lobjectif actuel est de faire face ces exigences nouvelles sans modifier le plafond
demplois. Une fois raliss les travaux damnagement, les actions d'information et la mise
niveau des outils informatiques, linstitution pourrait conomiser environ un million
deuros par an partir de 2014.
Jen viens la mutualisation des administrations dconcentres.
Les services de ltat dans les rgions et les dpartements ont t regroups pour
favoriser les synergies entre les diffrentes missions, pour mutualiser les moyens et pour
simplifier les relations entre ladministration et les usagers. Le nombre des directions a ainsi
t ramen de vingt huit dans les rgions et de dix deux dans les dpartements ou trois
dans les plus importants dentre eux.
Au niveau rgional, la rforme de ladministration territoriale de lEtat sest
traduite, depuis 2009, par la mise en place de services ministriels dconcentrs, qui sont
placs sous lautorit des prfets.
110
Au niveau dpartemental, les directions dpartementales interministrielles (DDI),
en place depuis le 1
er
janvier 2010, relvent du Premier ministre et sont places sous
l'autorit du prfet de dpartement. Les directions dpartementales des territoires regroupent
les services de lquipement et de lagriculture ; les directions dpartementales de la
cohsion sociale reprennent, pour leur part, les services de la jeunesse et des sports ainsi que
les comptences sociales des anciennes directions dpartementales des affaires sanitaires et
sociales ; enfin, les directions dpartementales de la protection des populations rassemblent
les services vtrinaires et ladministration de la concurrence, de la consommation et de la
rpression des fraudes.
Cette rforme reflte lesprit de la RGPP, et a permis de dcloisonner les
administrations et de les rorganiser en fonction des priorits de ltat et des attentes des
usagers.
La cration du programme 333 tend exploiter tout le potentiel de cette rforme en
matire de mutualisation, de simplification et de recherche de lefficience. Lobjectif est de
crer les conditions dune gestion plus efficace, de consacrer le caractre interministriel des
directions dpartementales et de conforter le rle des prfets dans la gestion immobilire de
l'tat. Nous avons constat, en effet, que le nombre des programmes budgtaires distincts
dont dpend le fonctionnement des DDI constituait une rigidit pour ces structures dont les
moyens humains ont pour vocation dtre tourns prioritairement vers lactivit
oprationnelle. Pour remdier ces difficults, la cration du programme 333 tend
mutualiser en une seule enveloppe budgtaire les moyens de fonctionnement des DDI.
Le regroupement des services facilitera, par ailleurs, la rationalisation des dpenses
de fonctionnement, notamment en ce qui concerne le parc automobile : la rduction du
nombre des vhicules pourrait dpasser lobjectif gnral de 15 % que sest fix le
Gouvernement. Quant au parc immobilier, les regroupements de services devraient permettre
de diminuer de 500 000 mtres carrs les surfaces de bureaux, ce qui conduira une
rduction des charges locatives et des charges de fonctionnement. Ces regroupements
devraient se poursuivre jusquen 2014 pour les oprations les plus importantes, telles que la
construction ou la rhabilitation en profondeur de certains btiments.
Le regroupement des services amliorera galement leur efficacit dans
lapplication des politiques publiques : les services mettant en uvre des politiques
ministrielles voisines, telles que la cohsion sociale, la protection des populations et le
dveloppement du territoire, seront en effet runies dans une mme structure.
Par ailleurs, les usagers des services publics nauront plus quun interlocuteur dans
chacun des domaines concerns.
En rponse M. Dosire, qui est probablement le plus grand connaisseur de la
Prsidence de la Rpublique et des cabinets ministriels qui soit, je rappelle que le jaune
relatif aux cabinets ministriels a t enrichi depuis le dbut de la lgislature pour tenir
compte de ses observations. Jobserve, en outre, quil a t transmis le 19 octobre
lAssemble.
Il est difficile, pour le moment, de faire droit votre demande de regroupement des
donnes concernant tous les cabinets ministriels cest une opration qui demandera du
temps. En attendant, toutes les informations que vous souhaitez sont dj publiques. Je le
rpte : les ISP verses et le nombre de collaborateurs sont connus ; par ailleurs, si le
traitement des personnes mises disposition ne figure pas encore dans le jaune , on peut
connatre les fonctionnaires concerns et leur indice de traitement. Tout est donc transparent
et public : le Gouvernement nentend pas dissimuler quoi que ce soit.
111
Sagissant des rponses aux questions crites, vous savez que je suis
personnellement intervenu pour amliorer la situation. Les dlais sont certes beaucoup trop
longs, mais il ny a pas lieu dy voir une volont du Gouvernement de faire obstacle au
contrle des assembles parlementaires. La situation sest dailleurs nettement amliore
depuis un an et jai demand au comit de suivi de lapplication des lois, qui se runit chaque
mois pour vrifier que tous les dcrets prvus sont publis, de sintresser aussi aux rponses
aux questions crites. Je rappelle, en dernier lieu, que 120 000 questions crites ont t
poses depuis le dbut de la lgislature, ce qui accrot considrablement le travail des
fonctionnaires chargs de prparer les rponses. Malgr leur grand mrite, il y a
malheureusement du retard.
M. Ren Dosire. Je peux concevoir quil soit difficile de rpondre dans le dlai
prvu cause de la multiplication des questions. Toutefois, je ne vous interrogeais pas sur
les questions crites en gnral, mais sur les questions signales , en nombre restreint,
auxquelles les ministres sont tenus de rpondre dans un dlai de dix jours selon notre
Rglement.
Je prcise que ces questions, slectionnes par les groupes politiques, ont souvent
t poses plusieurs mois auparavant, et que pas une seule question signale sur un
total de 8 500 navait fait lobjet dun retard jusquen 2009, alors que la procdure ntait
pas encore officiellement consacre par le Rglement. Les retards sont, en revanche,
systmatiques depuis 2009.
M. Patrick Ollier, ministre charg des relations avec le Parlement. Je tiens
rappeler que le taux de rponse lensemble des questions est aujourdhui de 81 %, contre
77 % en janvier 2010. Nous avons donc progress. Je vais signaler mon cabinet la
proccupation dont vous me faites part afin que des efforts soient faits pour rpondre
100 % de ces questions dans le dlai prvu.
Quant au montant de 2,4 millions deuros voqu par M. Dosire, il ne sagit pas
dune subvention verse lUPM : ces crdits servent au fonctionnement de la mission
interministrielle qui a t cre en 2008 et qui est rattache aux services du Premier
ministre. Je rappelle que ces crdits sont demeurs sans emploi en 2009 ; en 2010, une
subvention de 250 000 euros a t attribue au fonds d'amorage, de ralisation et
d'orientation de l'UPM (FARO) ; en 2011, une subvention dun mme montant a t
attribue au secrtariat permanent de lUPM, et 300 000 euros sont alls la fondation Anna
Lindh.
Le plafond demplois de la mission Direction de laction du Gouvernement
augmentera effectivement en 2012, Monsieur Malli. Pour le programme 129,
Coordination du travail gouvernemental , cette volution sexplique notamment par des
transferts entrants, comme la monte en puissance de lANSSI conformment aux
orientations gouvernementales en matire de dfense et de scurit, mais encore par des
transferts sortants tels que des gains deffectifs sur la fonction soutien moins de 30 ETPT
devrait. Au total, les effectifs du programme ne devraient augmenter que dune unit.
Pour ce qui est du Dfenseur des droits, le diffrentiel en matire dautorisations
dengagement 26 millions deuros en 2012, contre 45 en 2011 sexplique par
lengagement, en 2011, de la totalit des autorisations correspondant aux loyers de la priode
2011-2013, soit environ 18 millions deuros. Quant aux crdits de paiement, la diffrence est
infrieure 200 000 euros et non 1 million.

112
Le Gouvernement ayant besoin de disposer dinformations pour conduire son
action, madame Batho, il est lgitime de raliser des sondages. Nous devons savoir comment
les actions engages sont perues.
Sagissant du march de 356 000 euros hors taxes pass avec le cabinet
Giacometti, Pron et associs sans intervention du SIG, je tiens rappeler que deux
missions sont concernes : dune part, llaboration de diagnostics hebdomadaires reposant
sur les diffrents matriaux dinformation relatifs au Gouvernement et sur la veille
mdias , pour un montant de 184 000 euros ; dautre part, laccompagnement des
investissements du cabinet du Premier ministre en matire dachats dtudes, pour
172 000 euros. Cette seconde mission a permis de redfinir les besoins en matire dtudes et
de sondages du cabinet, sans fournir directement de sondages, ni servir dintermdiaire. Il
ny a donc aucune interfrence avec les missions du SIG, qui a comptence exclusive pour
passer des marchs dans ce domaine.
Je voudrais galement revenir sur lavenant du 7 fvrier 2009 qui prvoit deux
nouvelles prestations, lune relative au plan de relance, lautre au plan Numrique 2012. Le
Premier ministre a souhait que les prestations fournies mettent dsormais laccent sur ces
deux thmatiques sans modification de lenveloppe financire initialement prvue. L aussi,
le cabinet Giacometti Pron et associs a exerc un rle de consultant en amont du travail
du SIG, ce qui na rien dillicite cest mme tout fait utile.
La Cour des comptes semble critiquer, dans un rapport publier dont je nai pas eu
connaissance, le recours la procdure durgence pour attribuer ces marchs. Or,
ladministration a estim quelle tait justifie. Cest une question dinterprtation sur
laquelle je nai rien ajouter.
Mme Delphine Batho. La commande de ce rapport par la Commission des finances
tait dautant plus justifie que nous avons subi un vritable tir de barrage contre notre
proposition de constituer une commission denqute. Au nom de mon groupe, je ritre notre
demande dauditions sur ce sujet : une suite doit tre donne au rapport de la Cour des
comptes.
Jobserve que vous vous tes content, monsieur le ministre, de reprendre la
rponse du Premier ministre une question crite que javais pose propos dun seul
contrat. Or, le rapport de la Cour des comptes vise plusieurs contrats faisant lobjet de
plusieurs irrgularits.
M. Patrick Ollier, ministre charg des relations avec le
Parlement. Madame Batho, je peux difficilement me prononcer sur un rapport dont je nai
pas eu connaissance !
Par ailleurs, vous mavez pos tout lheure une question concernant lUMP et dont
je ne comprends pas le sens. Je suis ici pour parler du budget du gouvernement de la
Rpublique.
Mme Delphine Batho. Des dpenses de caractre politique et lectoral ont t
inscrites au budget de ltat, cest--dire quelles ont t payes par le contribuable.
M. Patrick Ollier, ministre charg des relations avec le Parlement. Ltat devrait
donc en demander le remboursement au parti socialiste et lUMP ?

113
Mme Delphine Batho. Le Gouvernement na pas pay de sondages au parti
socialiste ! Sagissant des sondages en question, le Gouvernement devrait en demander le
remboursement lUMP.
M. Patrick Ollier, ministre charg des relations avec le Parlement. Le
Gouvernement na pas command de sondage ayant un rapport quelconque avec lUMP !
Cela tant, nimporte quel parti peut commander des sondages visant connatre la
perception politique et lectorale de nos concitoyens.
M. Yves Censi, prsident. Par ailleurs, je rpte, madame Batho, que cest la
Commission des finances qui dcide des auditions, et non les groupes ou la confrence des
prsidents.
M. Jean-Claude Mathis. Monsieur le ministre, lorsque vous tiez prsident de
commission, vous aviez t lorigine dun travail commun avec le Gouvernement sur le
suivi de lexcution des lois. Aujourdhui ministre, vous tes charg de prsenter la mission
Direction de laction du Gouvernement , qui comporte un indicateur de performances sur
le sujet. Pourriez-vous faire un point davancement de lexcution de nos nombreuses lois ?
Puis-je par ailleurs, monsieur le prsident, me faire le porte-parole de M. Francina ?
M. Yves Censi, prsident. Allez-y, cher collgue.
M. Jean-Claude Mathis. Sachant que la Commission europenne prsente tous les
six mois un tat de la transposition des directives europennes en droit interne et tablit un
classement des tats membres en fonction de leurs ralisations en la matire, M. Francina
souhaiterait, monsieur le ministre, que vous lui indiquiez, la position de la France dans ce
classement et que vous lui prcisiez les mesures prises par le Gouvernement afin damliorer
la transposition des directives europennes ?
M. Rmi Delatte. Le site officiel en ligne France.fr, ralis par le service
dinformation du Gouvernement (SIG), se dfinit comme un portail de rfrence, prsentant
lensemble des ressources et des services de la France et promouvant travers le monde
limage, les valeurs et la spcificit de notre pays. Cette vitrine numrique contribue ainsi au
renforcement de notre activit.
Dans le cadre du programme 129, Coordination du travail gouvernemental ,
figurent, au titre des crdits du SIG, les dpenses de fonctionnement du
site France.fr. Pourriez-vous faire un point sur ltat davancement du projet, ainsi que sur le
cot de ce portail ? Existe-t-il des sites similaires chez nos voisins europens ou dans le
monde ?
M. Patrick Ollier, ministre charg des relations avec le Parlement. Il est vrai,
monsieur Mathis, que, lorsque jtais prsident de commission jai occup ce poste durant
dix annes , javais lanc les premires expriences de contrle de lapplication de la loi par
un binme de rapporteurs, lun de la majorit, lautre de lopposition. Ce mode de
fonctionnement a dailleurs t adopt par lAssemble.
Lorsque je suis arriv au Gouvernement, je me suis aperu que la parution des
dcrets dapplication tait souvent trop lente. Afin dy remdier, jai cr un comit de
contrle de lapplication des lois, qui runit une fois par mois les fonctionnaires dsigns par
chacun des ministres pour veiller au suivi des textes. La directrice adjointe de mon cabinet,
Mme Le Morvan, organise et contrle lensemble des oprations.
114
Suivant lexigence du Premier ministre, les dcrets dapplication doivent tre mis en
uvre dans les six mois suivant la promulgation de la loi. Quand je suis arriv au
Gouvernement, il y a un an, environ 70 % des dcrets concerns avaient t publis. Le taux
est aujourdhui de 81 %, et jai demand aux diffrents ministres datteindre les 100 % dici
la fin de la lgislature. Je crains toutefois que les quelque 180 dcrets interministriels
impliqus par le Grenelle de lenvironnement ne viennent compromettre la ralisation de cet
objectif. Mais, hormis cette exception, nous devrions avoir atteint notre but ds janvier. Il
sagit dun progrs qui satisfera, je lespre, lensemble des parlementaires : sil est bon de
voter la loi, il est galement bon de la faire appliquer !
Sagissant de la transposition des directives europennes, la France affiche un
dficit de 1 % environ, alors que son record affich au tableau prcdent, un an plus tt, tait
de 0,7 %. Nanmoins, elle a t classe au septime rang elle tait au quinzime lanne
dernire , ce qui est son meilleur classement depuis la cration du tableau en 1997.
Monsieur Delatte, le projet France.fr tait n de la volont de combler labsence en
France, contrairement la plupart des pays industrialiss, dun portail pays et den faire
un outil de rayonnement. France.fr est traduit en six langues, ce qui reprsente un effort
unique au monde.
Il a t positionn sur deux cibles, interne et externe, ce qui sest avr difficile
maintenir lusage. Le choix a donc t fait de sorienter vers une cible prioritairement
internationale, avec pour objectif la promotion globale de notre pays, notamment culturelle,
touristique et conomique.
Le choix de la traduction systmatique savrant coteux, le SIG va par ailleurs
slectionner les lments devant tre traduits, en fonction des besoins de chaque pays, et
sengager dans la voie de la traduction en langues non europennes ; la premire sera le
chinois, lhorizon 2012.
Le cot estim de France.fr depuis lorigine du projet, il y a prs de trois ans,
jusqu aujourdhui, est de 2,5 millions deuros, toutes taxes comprises. Le rythme de
frquentation du site est de 100 000 visiteurs par mois, sans promotion payante. Par rapport
aux sites trangers comparables, nous sommes un niveau acceptable, mme si le SIG
souhaite faire voluer la hausse cette frquentation. titre de comparaison, selon les
donnes de Google, le site de lAllemagne naccueille que 50 000 visiteurs uniques par mois.
M. Yves Censi, prsident. Merci, monsieur le ministre, pour ces rponses trs
compltes.

115
EXAMEN EN COMMISSION

Aprs laudition de M. Patrick Ollier, ministre auprs du Premier
ministre, charg des Relations avec le Parlement, sur la mission Direction de
laction du Gouvernement, le budget annexe Publications officielles et information
administrative et les missions Pouvoirs publics et Conseil et contrle de ltat, la
Commission examine les crdits de la mission Direction de laction du
Gouvernement et du budget annexe Publications officielles et information
administrative.
Sur les crdits de la mission Direction de laction du Gouvernement, la
Commission est saisie de lamendement II337 du Gouvernement.
M. Andr Chassaigne, Rapporteur spcial pour les crdits de la
mission Direction de laction du Gouvernement et le budget annexe
Publications officielles et information administrative. Je tiens prciser que
Jean-Pierre Brard que je supple aujourdhui ma indiqu quil avait
lintention de voter contre ladoption de ces deux budgets et je propose de voter
contre leur adoption.
Lamendement II337 a t dpos tardivement, il rduit de 5 millions les
crdits et porte en particulier sur les moyens de scurit et de dfense quil
propose de diminuer de 3,10 millions. Je mabstiendrai sur cet amendement.
La Commission adopte lamendement II337 puis, contre lavis du
Rapporteur spcial, les crdits de la mission Direction de laction du
Gouvernement ainsi modifis.
Enfin, elle adopte, contre lavis du Rapporteur spcial, les crdits du
budget annexe Publications officielles et information administrative sans
modification



117
AMENDEMENT EXAMIN PAR LA COMMISSION

Amendement n II-CF 337 prsent par le Gouvernement

ARTICLE 32
tat B
Mission Direction de laction du Gouvernement
Modifier ainsi les autorisations dengagement et les crdits de paiement :

(en euros)
Programmes + -
Coordination du travail gouvernemental 0

5 000 000
Dont titre 2 0

0
Protection des droits et liberts
0
0
Dont titre 2
0
0
Moyens mutualiss des administrations dconcentres 0 0
TOTAUX 0 5 000 000
SOLDE -5 000 000

EXPOS SOMMAIRE
Le prsent amendement a pour objet de rvaluer le plafond des crdits de la
mission Direction de l'action du Gouvernement inscrits dans le projet de loi de finances
pour 2012 au titre de la mise en uvre du plan d'conomies supplmentaires d'un milliard
d'euros annonc par le Premier ministre le 24 aot 2011.
Il est propos de rduire de 5 millions d'euros le montant des autorisations
d'engagement (AE) et des crdits de paiement (CP) du programme Coordination du travail
gouvernemental .
Cette diminution, rsulte d'conomies supplmentaires sur la coordination de la
scurit et de la dfense (3,10 millions d'euros), les crdits de soutien du programme
(0,81 million d'euros), la coordination du travail gouvernemental (0,53 million d'euros), la
mission interministrielle de lutte contre les drogues et la toxicomanie (0,31 million d'euros),
la stratgie et la prospective (0,25 million d'euros) et l'administration territoriale
(0,01 million d'euros).

119
ANNEXE : RAPPORT DENQUTE DE LA COUR DES COMPTES
SUR LES DPENSES DE COMMUNICATION DES MINISTRES




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Mll8l0f08
Octobre 2011
SOMMAIRE
AVERTISSEMENT...................................................................................... 5
RESUME ....................................................................................................... 7
RECOMMANDATIONS............................................................................ 11
INTRODUCTION....................................................................................... 13
CHAPITRE I LORGANISATION DE LA FONCTION
COMMUNICATION.................................................................................. 17
I - Une fonction partiellement centralise au sein de chaque ministre 17
A - Lentit charge de la communication : des organisations varies .... 18
B - Le rle des autres directions et services dadministration centrale .... 21
C - Le rle du cabinet ............................................................................... 22
D - Le rle des oprateurs ........................................................................ 26
II - La coordination interministrielle des actions de communication.. 30
A - Le rle du SIG.................................................................................... 30
B - Lagrment des sondages et des actions de communication .............. 32
C - La mutualisation des dpenses de communication............................. 35
III - Les stratgies de communication...................................................... 36
A - La formalisation des stratgies de communication ............................ 36
B - Lvaluation de la performance.......................................................... 41
CHAPITRE II LES DEPENSES DE COMMUNICATION................... 47
I - Une quantification dlicate................................................................... 47
A - Limpossible recensement comptable ................................................ 48
B - Les limites de lapproche budgtaire.................................................. 49
C - Les fragilits de lapproche dclarative.............................................. 49
II - Des niveaux de dpenses ingaux, des volutions contrastes.......... 56
A - Le montant des dpenses par ministre.............................................. 56
B - Lvolution des dpenses de 2006 2010.......................................... 58
C - La structure des dpenses : le poids des campagnes de communication
.................................................................................................................. 60
4 COUR DES COMPTES
III - Des dpenses qui restent faiblement mutualises ............................ 61
A - Les dpenses du SIG.......................................................................... 61
B - Les marchs coordonns .................................................................... 63
CHAPITRE III LE RECOURS AUX PRESTATAIRES EXTERNES.. 65
I - Les sondages et tudes dopinion......................................................... 66
A - Des dpenses globalement limites, une pluralit de prestataires ...... 67
B - Des prestations au contenu parfois discutable.................................... 73
C - Des conditions dachat parfois contestables voire irrgulires........... 77
II - Les campagnes de communication..................................................... 83
A - Les dpenses de conception et de ralisation..................................... 85
B - Les achats despaces publicitaires...................................................... 92
C - Les autres dpenses .......................................................................... 100
III - Le conseil stratgique et la formation la communication.......... 104
A - Des prestations attribues dans des conditions contestables ............ 104
B - Des prestations dont le contenu et la facturation sont difficiles
contrler ................................................................................................. 111
C - Une offre interministrielle peu utilise........................................... 113
CONCLUSION GENERALE.................................................................. 117
ANNEXES ................................................................................................. 119
Avertissement
Par lettre du 1
er
dcembre 2010, le prsident de la commission des
finances de lAssemble nationale a demand la Cour des comptes de
procder une enqute sur les dpenses de communication des
ministres et de leurs oprateurs : rcapitulation de lensemble des
dpenses de communication (analyse de lopinion et communication en
direction des Franais) du service dinformation du gouvernement, des
ministres et des autres structures tatiques, en examinant la situation
des bnficiaires des marchs .
Les contours du contrle ont t prciss par une seconde lettre,
conscutive lentretien qui a runi, le 22 dcembre 2010, le rapporteur
spcial de la mission direction de laction du gouvernement , le
rapporteur gnral du rapport public et des programmes et le prsident de
la quatrime chambre de la Cour.
Des rapporteurs ont t dsigns dans les diffrentes chambres de
la Cour concernes par lenqute et ont conduit les travaux dinstruction
de mars juillet 2011. Les constatations provisoires issues de ces travaux
ont t communiques aux ministres concerns, qui y ont rpondu.
Une formation interchambres a t charge de prparer la synthse
de ces constatations. Elle a adopt la synthse provisoire le 30 aot 2011
et la transmise le 14 septembre 2011 au secrtariat gnral du
gouvernement, qui a rpondu le 26 septembre.
Le prsent rapport, qui constitue la synthse dfinitive de
lenqute effectue, a t dlibr, le 3 octobre 2011, par la formation
interchambres, prside par M. Bayle, prsident de chambre, et
compose de M. Lebuy, Mmes Saliou, Dos Reis, MM. Bourlanges,
Bonin, conseillers matres, Dubois, conseiller matre en service
extraordinaire, le rapporteur tant M. Gourdin, conseiller rfrendaire,
et le contre-rapporteur, M. Vermeulen, conseiller matre.
Il a ensuite t examin et approuv le 12 octobre 2011 par le
comit du rapport public et des programmes de la Cour des comptes,
compos de MM. Migaud, premier prsident, Bnard, procureur
gnral, Picq, Babusiaux, Descheemaeker, Bayle, Bertrand, rapporteur
gnral du comit, Mme Froment-Meurice, MM. Durrleman et Levy,
prsidents de chambre.
Rsum
La fonction communication est une composante part entire
de laction gouvernementale. Elle concourt notamment linformation
des citoyens et lefficacit de la mise en uvre des politiques.
Les dpenses de communication des ministres sont le fait dune
pluralit dacteurs. En effet, la fonction communication fait intervenir,
dans chaque ministre, lentit ddie cette fonction, mais galement les
directions mtiers , le cabinet ministriel et, parfois, un ou plusieurs
oprateurs. Les rles de ces diffrents acteurs, variables selon les
ministres, ne sont pas toujours clairement dfinis. Le degr de
centralisation de la fonction de communication et le rle dvolu, en
termes de dfinition des orientations et de gestion oprationnelle, la
structure ddie diffrent sensiblement dun ministre lautre. Si le
cabinet ministriel est troitement associ la dfinition de la stratgie de
communication, il nest pas toujours possible disoler les dpenses qui lui
sont directement imputables.
La communication de chaque ministre sinsre dans un dispositif
interministriel, pilot par le service dinformation du gouvernement
(SIG). La traduction principale de ce pilotage interministriel rside dans
la procdure dagrment des sondages et des actions de communication,
globalement bien respecte, et dans la mutualisation de certaines
dpenses, telles que les achats despaces publicitaires. En dpit des
progrs rcents de la coordination interministrielle, des marges
damlioration subsistent, comme lillustrent le poids encore limit du
SIG dans la dpense totale ou labandon du projet de mutualisation des
tudes et sondages. Au surplus, les critres dintervention du SIG, en
financement exclusif ou en cofinancement, gagneraient tre clarifis.
Les stratgies de communication ministrielles, qui sont le plus
souvent formalises, ne sinscrivent pas encore vritablement dans une
stratgie interministrielle cohrente. Lvaluation de la performance de
la fonction communication , qui se rsume pour lessentiel la mesure
de la visibilit des campagnes de communication, pourrait tre amliore,
notamment en dveloppant lvaluation de limpact des actions de
communication sur les comportements. Les indicateurs de performance
figurant dans les documents budgtaires sont, eux aussi, perfectibles.
Labsence de dfinition uniforme des dpenses de communication
fragilise toute tentative de quantification et de comparaison dans le temps
ou entre ministres. Ni la comptabilit gnrale, fonde sur la nature des
dpenses, ni la comptabilit budgtaire, organise selon une logique de
8 COUR DES COMPTES
destination, ne permettent de mesurer prcisment le poids de ces
dpenses. Cest la raison pour laquelle elles sont recenses selon une
mthode dclarative. Or, la diversit des mthodes de comptabilisation
retenues par chaque ministre limite la pertinence de ces donnes
dclaratives. Il est indispensable que les administrations se dotent, avec le
concours du SIG, dun rfrentiel des dpenses de communication,
reposant sur un primtre harmonis et une nomenclature uniformise
Ces difficults nempchent toutefois pas de discerner quelques
grandes tendances. Les dpenses de communication des ministres
contrls reprsentent une fraction trs faible de leurs dpenses de
fonctionnement totales (entre 0,2 et 0,5%, sauf cas particuliers). Elles
slvent, sur la priode 2006-2010, environ 600 M, et 133 M pour
la seule anne 2010. Elles ont fortement progress entre 2006 et 2009,
avant de diminuer lgrement en 2010 ; laugmentation des moyens du
SIG ne sest pas traduite par une diminution corrlative des budgets de
communication des ministres. Les campagnes de communication, et
singulirement les investissements publicitaires, constituent le premier
poste de dpense.
Une part importante des dpenses de communication rsulte du
recours, par ladministration, des prestataires externes (instituts de
sondage, agences de communication, cabinets de conseil, notamment).
Les dpenses de sondage des ministres sont, sauf exceptions
(dfense, ducation nationale, conomie-finances), limites. Elles sont,
cependant, rparties entre une pluralit de prestataires, chaque institut se
voyant attribuer une catgorie spcifique dtudes, gnralement dans le
cadre de marchs bons de commande. La mutualisation
interministrielle de ces prestations, un temps envisage, a t
abandonne, alors quelle aurait pu permettre une rationalisation des
procdures, une meilleure comparabilit des rsultats, voire des gains
financiers.
Le contenu de certaines prestations suscite des rserves de la
Cour : dune part, il arrive que des ministres commandent, des dates
rapproches, plusieurs tudes portant sur des objets proches, voire
identiques ; dautre part, le financement, sur deniers publics, de sondages
relatifs limage personnelle des ministres ou des sujets loigns de
laction du gouvernement, prte discussion.
Sagissant des campagnes de communication, les ministres ont
adopt des stratgies contractuelles trs diverses, adaptes leurs besoins
respectifs : commandes ad hoc, marchs bote outils, accords-cadres.
Cette dernire formule, exprimente au ministre de lducation
RESUME 9
nationale, parat particulirement adapte aux ministres qui organisent
frquemment dimportantes campagnes de communication.
Les achats despaces publicitaires sinscrivent dans un march
coordonn, qui permet des gains financiers significatifs quoique difficiles
mesurer prcisment, une optimisation qualitative des achats et une
meilleure coordination de la communication gouvernementale. La
publicit la tlvision et la radio reprsente prs de la moiti des
investissements publicitaires des ministres et des oprateurs membres du
groupement.
Lutilit des autres dpenses (subventions, parrainages, etc.) est
parfois sujette caution, comme le montrent les quelques exemples
tudis par la Cour.
Les prestations de conseil stratgique et de formation (coaching,
media training) constituent une catgorie htrogne. Dune nature
minemment sensible, elles sont caractrises, plus encore que les autres
catgories de prestations, par une implication troite des ministres et de
leurs cabinets. Elles chappent parfois au circuit normal de la commande
publique et ne font lobjet daucune mutualisation interministrielle.
De manire gnrale, les relations entre les administrations et les
prestataires externes ne sont pas toujours conformes aux rgles de la
commande publique. Les obligations de mise en concurrence sont parfois
mconnues (absence de publicit et de mise en concurrence, recours
abusif la procdure adapte), sur le fondement dune interprtation
contestable du code des marchs publics. Lexcution des marchs, le
contrle du service fait et la conservation des pices justificatives ne sont
pas toujours correctement assurs. Lurgence et la confidentialit
invoques pour une partie de ces prestations expliquent, sans les justifier,
certaines des pratiques constates.
Recommandations
Lorganisation de la fonction communication
1. clarifier, dans chaque ministre, le rle respectif de lentit
ddie la communication, des directions mtiers et du cabinet
ministriel ;
2. veiller au respect systmatique des procdures dagrment
mises en uvre par le SIG ;
3. mieux inscrire les priorits ministrielles dans une stratgie de
communication interministrielle cohrente ;
4. complter la mesure de la visibilit des campagnes par une
valuation de leur impact et par une analyse plus globale de la
performance de la fonction communication ;
Les dpenses de communication
5. dfinir, avec le concours du SIG, un rfrentiel des dpenses de
communication, reposant sur un primtre harmonis et une
nomenclature uniformise ;
6. clarifier les critres dintervention du SIG, soit en tant que
pilote et financeur, soit en tant que co-financeur des campagnes
de communication lances par les ministres ;
Le recours aux prestataires externes
7. renforcer la sensibilisation des agents chargs de la
communication aux rgles de la commande publique ;
8. respecter lobligation de publicit et de mise en concurrence
pose par le code des marchs publics dans tous les cas o
aucune disposition ne permet dy droger ;
12 COUR DES COMPTES
9. veiller ce que le contrle du service fait soit effectu
conformment aux dispositions contractuelles et dans des
conditions permettant au juge des comptes de sen assurer ;
10. relancer le projet de mutualisation des tudes et sondages, ou
tout le moins recenser les montants consacrs par les ministres
ces prestations et les ventuelles divergences de tarification ;
11. refuser la prise en charge, sur deniers publics, de sondages
portant sur des questions trangres lexercice, par les
ministres, de leurs fonctions ministrielles ;
12. limiter le recours aux marchs bote outils aux prestations
urgentes ou ponctuelles et encourager, lorsque cela parat
pertinent, la conclusion daccords-cadres ministriels voire
interministriels ;
13. veiller ce que tous les ministres respectent le caractre
obligatoire du march coordonn dachat despaces et envisager
son extension dautres oprateurs ;
14. formaliser les critres doctroi des subventions, qui ne doivent
pas se substituer la commande publique.
Introduction
Le calendrier resserr dans lequel sest inscrite lenqute de la
Cour a impos une certaine slectivit dans le choix des dpenses
contrles, des entits concernes et des axes de contrle.
I - Les dpenses couvertes
Les dpenses de communication rassemblent sous un intitul
unique des dpenses de nature htrogne. Ne rpondant ni une
dfinition juridique ni une notion comptable, elles sont dailleurs
susceptibles dtre imputes sur un grand nombre de comptes du plan
comptable de lEtat et ne sont pas toujours isoles au sein dune action ou
dune sous-action budgtaire.
Pour la quantification des dpenses de communication, la Cour a
choisi dadopter une approche extensive :
en termes de dpenses couvertes : faute de pouvoir retenir a
priori une dfinition prcise des dpenses de
communication , diffrentes approches (budgtaire, organique,
comptable, dclarative, etc.) ont t croises, afin
dapprhender le sujet avec la plus grande exhaustivit
possible ;
en termes de priode sous revue : afin de disposer dun recul
minimum et de pouvoir identifier des tendances significatives,
il a t demand aux ministres de fournir des donnes
couvrant la priode 2006-2010.
Pour le contrle des dpenses (examen des pices comptables,
contrle des conditions de passation et dexcution des marchs, etc.), la
Cour a centr ses investigations sur les dpenses lies lanalyse de
lopinion (sondages), aux campagnes de communication et aux
prestations de conseil en communication (conseil stratgique, coaching,
media training, notamment). Le contrle des dpenses a t restreint aux
exercices les plus rcents (2008, 2009 et 2010).
Ont t exclues du champ de lenqute les dpenses de personnel
(titre 2), les dpenses de communication interne, les frais dadministration
et de gestion des sites Internet et intranet, les dpenses lies la
ralisation de brochures ou de revues ou encore celles lies aux actions
vnementielles (participation des salons ou colloques).
14 COUR DES COMPTES
II - Les entits concernes
La prsente enqute couvre les dpenses du service dinformation
du gouvernement (SIG)
1
ainsi que de dix ministres, savoir, dans la
configuration gouvernementale actuelle :
conomie, finances et industrie ;
budget, comptes publics, fonction publique et rforme de
lEtat ;
dfense et anciens combattants ;
ducation nationale, jeunesse et vie associative ;
enseignement suprieur et recherche ;
culture et communication ;
affaires trangres et europennes ;
intrieur, outre-mer, collectivits territoriales et immigration ;
justice et liberts ;
cologie, dveloppement durable, transport et logement.
Pour le champ sanitaire et social, la Cour renvoie son rfr du
22 dcembre 2010 relatif aux actions de communication des ministres
sociaux ainsi quaux dveloppements consacrs, dans son dernier rapport
public annuel, la campagne de lutte contre la grippe H1N1v.
Les dpenses de communication des administrations centrales, des
ministres et de leurs cabinets ont t tudies. En revanche, celles des
services dconcentrs ont t exclues, en accord avec la commission des
finances de lAssemble nationale.
La commande formule dans la lettre du prsident de la
commission des finances en date du 1
er
dcembre 2010 incluait les
dpenses de communication des oprateurs . Cependant, il est apparu
que lexamen systmatique des dpenses de communication de
lensemble des organismes publics (ou mme simplement des oprateurs
de lEtat au sens de la LOLF) ntait pas compatible avec le calendrier de

1
Ce service a t rcemment contrl par la quatrime chambre de la Cour (cf. le
rfr du 28 mai 2010, auquel le Premier ministre a rpondu le 22 juillet 2010). Pour
les besoins de la prsente enqute, la Cour a examin les suites donnes par le SIG
aux observations formules lissue de ce contrle.
INTRODUCTION 15
la prsente enqute. En pratique, seule lagence de l'environnement et de
la matrise de l'nergie (ADEME) a fait lobjet dun examen dtaill.
III - Les axes de contrle
Conformment la commande de la commission des finances de
lAssemble nationale, la Cour sest attache :
quantifier les dpenses de communication (hors titre 2),
analyser leur volution rcente et leur structure (par grandes
catgories) ;
vrifier que le recours des prestataires privs (instituts de
sondage, agences de communication, etc.) respecte la
rglementation de lachat public, et notamment le code des
marchs publics lorsquil est applicable ;
tudier les conditions de facturation et la ralit des prestations
fournies (dcomposition du prix, justification du service fait,
notamment).
La question de la rpartition des rles et des modalits
darticulation entre les ministres et le SIG a galement fait lobjet dune
attention particulire. En revanche, la Cour na pas tudi lefficacit des
actions de communication mises en place et sest borne contrler
lexistence doutils permettant de mesurer cette efficacit.
Le prsent rapport dcrit, dans une premire partie, lorganisation
de la fonction communication au sein des ministres concerns par
lenqute. Il analyse ensuite lvolution et la structure des dpenses de
communication, sous rserve des difficults que soulve leur
quantification. Enfin, il examine les conditions dans lesquelles les
ministres recourent des prestataires externes pour trois catgories de
prestations : sondages et tudes dopinion ; campagnes de
communication ; conseil stratgique et formation.
Chapitre I
Lorganisation de la fonction
communication
Dans la plupart des ministres, la fonction communication nest
que partiellement centralise et fait intervenir une pluralit dacteurs. Elle
sinsre dans un dispositif interministriel, pilot par le SIG. Les actions
de communication sinscrivent gnralement dans une stratgie
formalise et font lobjet dune valuation dont les modalits pourraient
tre amliores.
I - Une fonction partiellement centralise au sein
de chaque ministre
Tous les ministres comportent une structure charge de la
communication, dont le positionnement dans lorganigramme et lintitul
exact varient dun ministre lautre. La centralisation de la fonction
communication reste toutefois partielle, compte tenu du rle que jouent
les autres services dadministration centrale, les cabinets ministriels et
les oprateurs sous tutelle.
18 COUR DES COMPTES
A - Lentit charge de la communication : des
organisations varies
1 - Le positionnement de la fonction communication
Lorganigramme de presque tous les ministres comporte une
structure en charge de la communication. La nature juridique, le
rattachement et lintitul de cette structure varie dun ministre lautre.
Intitul et rattachement de la structure charge de la
communication
Ministre Intitul Rattachement
Affaires trangres
Direction de la communication et du
porte-parolat.
Secrtaire
gnral
Culture
Dpartement de linformation et de la
communication (DIC)
Cabinet
Dfense
Dlgation linformation et la
communication de la dfense (DICOD)
Ministre
Ecologie
Direction de la communication
(DICOM)
Secrtariat
gnral
Economie et finances
Service de la communication
(SIRCOM)
Secrtaire
gnral
Education nationale
Enseignement suprieur
Dlgation la communication
(DELCOM)
Secrtariats
gnraux
Intrieur
Dlgation linformation et la
communication (DICOM)
Secrtariat
gnral
Justice
Dpartement de linformation et de la
communication (DICOM)
Secrtariat
gnral
Travail, sant,
solidarits
Dlgation linformation et la
communication (DICOM)
Ministre
Source : Cour des comptes
La structure charge de la communication est, dans la majorit des
cas, rattache au secrtariat gnral. Le ministre de la dfense et les
ministres sociaux, o les dlgations en charge de la communication
relvent directement du ministre, et le ministre de la culture, dont le
dpartement de linformation et de la communication est rattach au
cabinet, font figure dexceptions.
LORGANISATION DE LA FONCTION COMMUNICATION 19
Gnralement, lentit charge de la communication exerce une
double fonction, stratgique (dfinition de la politique de communication
du ministre) et oprationnelle (conception, ralisation et mise en uvre
des actions de communication), au service des directions et services du
ministre, selon une logique prestataire / client.
Dans certains ministres (dfense, affaires trangres), le chef de
lentit charge de la communication assure galement la fonction de
porte-parole du ministre. Ce nest pas le cas au ministre de la justice,
dont le porte-parole nest pas rattach au DICOM mais au cabinet du
garde des Sceaux.
Certains ministres ont mis en commun leur fonction
communication sous lgide dune entit unique :
la dissociation des ministres de lducation nationale et de
lenseignement suprieur, en 2007, na pas conduit remettre
en cause lexistence de la dlgation la communication cre
en 2002 ; cette structure a simplement t place sous lautorit
conjointe des deux ministres. Une partie des activits
(sondages, veille, sites Internet, notamment) est mutualise ;
certaines tches restent toutefois spares et lun des sept
bureaux de la DELCOM est spcialement ddi la
communication du ministre de lenseignement suprieur et de
la recherche ;
les ministres conomiques et financiers disposent, de longue
date, dune structure commune en charge de la communication,
plateforme interministrielle de services baptise depuis 2003
service de la communication et rattache depuis 2010 au
nouveau secrtaire gnral de ces ministres ;
les ministres sociaux se sont dots, fin 2006, dune dlgation
unique charge de coordonner la communication dans les
domaines de la sant et du travail.
2 - Les effectifs de lentit charge de la communication
Au total, dans les ministres contrls, les entits en charge de la
communication emploient un effectif total estim quelque 653 ETP en
2010, auquel il faut ajouter la centaine dETP du SIG.
De manire gnrale, les effectifs ddis la communication
enregistrent, sur la priode rcente, une nette diminution.
20 COUR DES COMPTES
Les effectifs des services de communication
La DCP du ministre des affaires trangres compte, en 2010, 33,5
ETPT, soit un effectif infrieur de 20 % celui qui tait ddi la fonction
communication en 2008 (48,9 ETPT). La rorganisation de mars 2009 sest
traduite par la suppression dune sous-direction et de neuf postes de travail.
Au ministre de la culture, leffectif du DIC est de 45 ETP en 2010, en
baisse de 10 % par rapport 2006 (50 ETP).
Au ministre de lcologie, la DICOM compte 84,3 ETP en 2010,
contre 93,5 ETP en 2008. Avant la cration de cette direction, les effectifs
ddis la communication dans les diffrentes entits fusionnes taient
estims 132 ETP.
Les effectifs du SIRCOM des ministres conomiques et financiers
ont diminu de plus dun tiers en cinq ans, passant de 194 ETP en 2006 129
ETP en 2010. Cette diminution est lie au recentrage du SIRCOM sur une
fonction dagence de communication et au transfert ou labandon de
certaines activits, dans le cadre de la rvision gnrale des politiques
publiques (RGPP).
Au ministre de la dfense, la DICOD est dote, en 2010, de 192 ETP,
en baisse de 9 % par rapport 2006 (212 ETP).
Leffectif de la DELCOM du ministre de lducation nationale
slve, en 2011, 70,5 ETP, soit un niveau peu prs stable par rapport
2006 (71,1 ETP). Les effectifs sont toutefois orients la baisse depuis 2008
(76,7 ETP).
Au ministre de lintrieur, leffectif de la DICOM tait de 75 ETPT
au 31 dcembre 2010, soit un effectif trs infrieur celui du service de
linformation et des relations publiques dont la DICOM a pris la suite, qui
comptait une centaine dagents.
Au ministre de la justice, la DICOM compte, en 2010, 24 ETP,
contre 42 en 2008. Cette forte diminution apparente des effectifs sexplique
notamment par le transfert au bureau du cabinet de 11,6 ETP loccasion de
la transformation du SCICOM (service central de linformation et de la
communication) en DICOM lors de la rorganisation de juillet 2008.
Fin 2010, leffectif du SIG tait de 96,8 ETPT, en baisse denviron 7
ETPT par rapport 2006.
LORGANISATION DE LA FONCTION COMMUNICATION 21
B - Le rle des autres directions et services
dadministration centrale
La structure en charge de la communication est gnralement
charge de dfinir et de mettre en uvre la politique de communication
du ministre. Mais il est rare quelle dispose, en la matire, dun
monopole. Dans la plupart des cas, la fonction communication fait
intervenir, des degrs divers, dautres services du ministre, en amont
( directions mtiers ) comme en aval (services achats) de la chane de la
dpense. Lannexe n2 prcise, pour chacun des ministres contrls, le
rle que ces services jouent dans le domaine de la communication et les
relations quils entretiennent avec la structure ddie cette fonction.
Dans certains ministres (affaires trangres, ducation nationale et
enseignement suprieur), la fonction communication est relativement
centralise. La structure ddie cette fonction gre la quasi-totalit des
dpenses de communication ; les autres directions et services, sils sont
associs llaboration de la stratgie et la dfinition des besoins,
ninterviennent que marginalement dans la gestion oprationnelle des
actions de communication.
En revanche, dans dautres ministres, une part significative des
dpenses et des effectifs ddis la communication ne relvent pas de la
structure en charge de cette fonction. Par exemple, au ministre de la
dfense, la DICOD ne reprsente que 16 % des effectifs et 35 % des
dpenses de communication. De mme, au ministre de la justice, les
effectifs de communicants des trois directions de rseau (32 ETP) sont
suprieurs ceux de la DICOM, qui ne gre que le quart environ des
dpenses de communication du ministre. Enfin, au ministre de
lintrieur, la fonction de communication mobilise, dans les services
oprationnels, 96 agents, soit davantage qu la DICOM ; ces services
sont lorigine de prs des trois quarts de la dpense de communication
(dont les deux tiers pour la DGPN et la DGGN).
Certains ministres se sont dots dorganisations originales qui
visent concilier la centralisation de la fonction de communication et la
prise en compte des besoins de chaque direction mtier . Au ministre
de lcologie, chaque direction gnrale est dote de correspondants
communication , placs sous leur autorit fonctionnelle mais rattachs
hirarchiquement la DICOM ; ils assurent linterface entre leur
direction gnrale et la DICOM. Au sein des ministres conomiques et
financiers, les directions et services conservent des crdits de
communication propres mais peuvent en dlguer la gestion au SIRCOM,
ce quils font de plus en plus ; ce service gre ainsi, en 2010, plus de
80 % des crdits de communication des ministres conomiques et
22 COUR DES COMPTES
financiers (dont seulement la moiti sur son propre budget). Au ministre
de la culture, le DIC reprsente peine plus de la moiti des effectifs
ddis la communication mais assure lordonnancement de la quasi-
totalit des dpenses.
De manire gnrale, une clarification des rles dvolus
respectivement la structure en charge de la communication et aux
directions mtiers parat, dans la plupart des ministres, ncessaire,
tant pour la dfinition des orientations stratgiques que pour la mise en
uvre oprationnelle des actions de communication.
C - Le rle du cabinet
1 - Les conseillers en charge de la communication
Dans la plupart des cabinets ministriels, la communication relve
dun conseiller spcifiquement ddi cette fonction. Cest notamment le
cas des cabinets du ministre de la culture (o le conseiller communication
est aussi en charge des relations publiques ), du ministre de lcologie
et des secrtaires dEtat qui lui sont rattachs (un conseiller presse et
communication par cabinet), ou encore des ministres de lducation
nationale et de lenseignement suprieur et de la recherche.
La communication est parfois confie une quipe compose de
plusieurs conseillers et/ou collaborateurs. Ainsi, au sein du cabinet du
ministre de la dfense, en mai 2011, trois conseillers intervenaient dans le
domaine de la communication : une conseillre pour la communication et
la presse ; une conseillre technique pour les prises de parole publiques
du ministre ; un conseiller technique pour les tudes et analyses. Dans les
cabinets relevant de la sphre affaires trangres , six personnes au
total sont chargs de la communication. De mme, au sein des cabinets
des ministres conomiques et financiers, chaque conseiller pour la
communication est assist dun attach de presse, charg de mission.
Au cabinet du ministre de lintrieur, le conseiller charg de la
communication est assist de collaborateurs pour des domaines
particuliers comme les relations avec la presse, les rponses aux questions
des sites web ou encore la rdaction des discours ; le nombre de ces
chargs de mission a vari de un trois depuis 2006. Les conseillers pour
la communication et la presse des ministres placs auprs du ministre de
lintrieur (collectivits territoriales et outre-mer) peuvent sappuyer sur
les ressources du cabinet du ministre de lintrieur. Au sein du cabinet du
ministre de limmigration, de lidentit nationale et du dveloppement,
les actions de communication taient gres par quatre personnes (un
conseiller, un attach de presse et deux secrtaires).
LORGANISATION DE LA FONCTION COMMUNICATION 23
Le ministre de la justice fait figure dexception. En effet, au sein
du cabinet, prs de 15 ETP sont ddis la communication : un
conseiller, deux agents au sein du porte-parolat et 11,6 ETP au sein du
bureau du cabinet, dont 8 au ple presse
2
. Ce ple presse est issu de la
rorganisation de 2008, lors de laquelle le service central de linformation
et de la communication (SCICOM), vocation transversale, a t
transform en un dpartement de l'information et de la communication
(DICOM) aux attributions plus restreintes.
2 - Le rle du cabinet en matire de communication
De manire gnrale, et plus encore en matire de communication,
le rle du cabinet ministriel est dimpulser la politique du ministre et de
dfinir sa stratgie. A ce titre, il valide la stratgie de communication du
ministre et supervise les campagnes les plus significatives.
Dans tous les ministres, les relations entre le cabinet et la
structure ddie la communication sont donc troites, mme si le
ministre de la culture est le seul avoir fait le choix de rattacher
organiquement cette structure au cabinet. Par exemple, au ministre de
lcologie, le cabinet organise chaque semaine une runion avec la
DICOM depuis 2008, runion largie aux cabinets des deux secrtaires
dEtat depuis novembre 2010. De mme, au sein des ministres de
lducation nationale et de lenseignement suprieur, le dlgu la
communication et les conseillers en communication des deux ministres se
runissent de manire hebdomadaire.
En ce qui concerne plus spcifiquement la communication
politique du ministre ( supposer que celle-ci puisse tre nettement
distingue de la communication institutionnelle du ministre), le rle du
cabinet est, naturellement, encore plus important. Il agit ici comme
prescripteur direct et intervient non seulement dans llaboration de la
stratgie, mais galement dans la dfinition du contenu des actions, dans
le choix des prestataires et dans le suivi de lexcution des prestations.
3 - Les dpenses de communication des cabinets
Lidentification des dpenses de communication des cabinets est
dlicate. En effet, pour la mise en uvre des actions, le cabinet sappuie
sur les services administratifs, et plus particulirement sur la structure
charge de la communication. En rgle gnrale, il ne dispose ni dune

2
Le ple presse assure la veille en matire de presse crite, audiovisuelle et en
ligne, les relations presse, et la conception, ralisation et diffusion de revues,
synthses, analyses, communiqus et dossiers de presse.
24 COUR DES COMPTES
enveloppe de crdits propres ni du pouvoir dengager juridiquement le
ministre.
Ainsi, au ministre de lcologie, la communication du ministre
pilote par le cabinet est mise en uvre par la DICOM, notamment pour
ce qui est de la passation des marchs. En ce qui concerne les ministres
de lducation nationale et de lenseignement suprieur, c'est la
DELCOM qui, seule, assure la gestion de la totalit des crdits de
communication des deux ministres, quelle quen soit lorigine ; ni les
cabinets des ministres, ni les directeurs d'administration centrale ne
disposent de budgets de communication autonomes, mme si certaines
dpenses de rception, de reprsentation ou de dplacement imputes sur
les rgies des cabinets peuvent tre considres comme relevant de la
communication au sens large.
Il en va de mme au ministre des affaires trangres, o la DCP
agit comme prestataire pour le compte du cabinet : elle met en uvre les
procdures de passation des marchs, passe les commande et met les
mandats de paiement, et prend en charge les dpenses sur ses propres
crdits. Toutefois, en 2010, le cabinet du ministre a pass, aprs une
procdure adapte, un march de communication, conseil et
assistance avec la socit GALICIE Consulting SARL, pour un montant
de 39 984 HT. Ce march a t conclu en dehors de toute consultation
de la DCP, qui nen a mme pas t informe. Lanalyse de loffre du
prestataire a t effectue par le chef de bureau de la gestion financire et
administrative de lHtel du Ministre. Le chef de cabinet a choisi le
titulaire et sign le march. Le paiement a t effectu sur les crdits de
lHtel du Ministre.
Certains ministres sont en mesure disoler, au sein de la dpense
de communication totale, la part imputable aux actions spcifiquement
engages par le cabinet :
au ministre de la culture, les dpenses de communication du
cabinet reprsentent, en moyenne, environ 10 % des dpenses
ordonnances par le DIC (ex : 436 797 sur un total de
4 047 218 en 2010) ;
au ministre de la dfense, les restitutions CHORUS permettent
disoler, au sein des centres de cots correspondant aux
deux cabinets ministriels, les dpenses relevant du centre
financier DICOD communication. En 2010, celles du
cabinet dfense se sont leves 146 429,09 , soit moins de
LORGANISATION DE LA FONCTION COMMUNICATION 25
2 % des dpenses totales de la DICOD
3
. Toutefois, les rgles
qui prsident limputation sur le centre de cot cabinet
sont obscures et il est probable que certaines dpenses prises en
charge par le SPAC ou par la DICOD la demande du cabinet
ne soient pas comptabilises dans ce total ;
sagissant des ministres conomiques et financiers, le
SIRCOM est en mesure de fournir la ventilation de ses
dpenses par donneur dordre . Il ressort de ces chiffres que
les cabinets ministriels ont t linitiative, en 2010,
denviron 42 % des dpenses du SIRCOM (3,9 M sur un total
de 9,3 M), soit prs de 19 % de la dpense de communication
totale des ministres. Les cabinets les plus consommateurs de
crdits de consommation ont t ceux de la ministre de
lconomie (1,5 M), du secrtaire dEtat au commerce,
lartisanat, aux PME, au tourisme et aux services (1,1 M) et du
secrtaire dEtat lemploi (0,8 M)
4
.
Seuls certains cabinets disposent dune enveloppe de crdits de
communication distincte de celle de ladministration et gre de manire
autonome.
Ainsi, une partie des actions de communication dcides par les
cabinets du ministre de lintrieur et du ministre dlgu charg des
collectivits locales sont gres par le bureau du budget et du
fonctionnement de ladministration centrale (BBFAC) de la DEPAFI,
sans intermdiation de la DICOM
5
. Il sagit notamment de dpenses de
sondages ncessitant la passation de marchs.
Les dpenses de communication engages leur initiative sont
imputes sur le budget de fonctionnement qui leur est notifi chaque
anne par le secrtaire gnral. Les cabinets passent directement
commande auprs des fournisseurs, ventuellement aprs mise en
concurrence informelle ; le bon de commande est transmis au BBFAC,
qui enregistre un engagement juridique dans le logiciel comptable.
Toutefois, ni les cabinets ni la DEPAFI ne tiennent de comptabilit
spcifique des dpenses de communication. Celles-ci ont pu tre

3
Les trois quarts de ce montant correspondent un march pass par la DICOD pour
la communication de voisinage lie aux travaux sur le site de Balard. Le ministre na
pas t en mesure de justifier le rattachement de cette dpense au centre de cot
cabinet .
4
En 2009, cest le cabinet du ministre du budget qui avait t lorigine des dpenses
de communication les plus leves (2,8 M sur un total de 5,7 M tous cabinets
ministriels confondus).
5
En revanche, le cabinet du ministre charg de loutre-mer a, depuis 2009, dlgu la
gestion de ses actions de communication la DICOM.
26 COUR DES COMPTES
reconstitues partir dune liste de prestataires tablie de faon
empirique, mais leur exhaustivit nest pas garantie.
Sur la priode 2006-2010, les dpenses de communication des
cabinets ainsi reconstitues slvent environ 4,5 M (1,49 M pour les
ministres de lintrieur et des collectivits territoriales, 2,99 M pour le
ministre de loutre-mer), soit environ 12 % des dpenses de
fonctionnement des cabinets et prs de 14 % de la dpense de
communication totale des ministres concerns. Les dpenses des
cabinets du ministre de lintrieur et du ministre des collectivits
territoriales sont principalement lies des prestations de conseil en
communication, des sondages et tudes dopinion et des abonnements de
presse. Celles du cabinet du ministre de loutre-mer, en revanche, se
composent essentiellement de campagnes de communication
6
et de
dpenses vnementielles.
Par ailleurs, les dpenses de communication du cabinet du ministre
charg des affaires europennes sont prises en charge par la direction des
affaires financires (DAF), qui dtient le pouvoir adjudicateur, mais agit
uniquement comme prestataire excutant. Le bureau des interventions de
la DAF gre les crdits et engage les dpenses, mais cest le cabinet,
service prescripteur, qui certifie le service fait. Ces dpenses reprsentent,
sur la priode 2007-2010, un montant total de 1 193 900 , soit moins de
5 % des dpenses de communication totale du MAEE. Si lon excepte
lanne 2008, marque par la prsidence franaise de lUnion europenne,
ces dpenses restent trs limites au regard de celles prises en charge par
la DCP.
La prise en charge des dpenses de communication des cabinets
ministriels par dautres services que ceux ddis la communication est
source dinconvnients. Elle empche de disposer dune vision
densemble des dpenses de communication, tous donneurs dordre
confondus, et ne permet pas aux cabinets de bnficier de lexpertise de
spcialistes de la communication.
D - Le rle des oprateurs
1 - Les moyens consacrs la communication par les oprateurs
Tout oprateur de lEtat intervient, potentiellement, dans le champ
de la communication, pour faire connatre et valoriser son activit auprs
du grand public. Lenqute de la Cour sest limite un oprateur dont la

6
Notamment, en 2009, dans le cadre des tats-gnraux de loutre-mer et du
rfrendum sur lvolution institutionnelle de loutre-mer.
LORGANISATION DE LA FONCTION COMMUNICATION 27
communication est le cur de mtier et qui participe directement et de
manire significative la politique de communication de son ministre de
rattachement : lagence de lenvironnement et de la matrise de lnergie
(ADEME), sous tutelle du ministre de lcologie.
Lune des missions de lADEME consiste raliser des actions
dinformation et des campagnes de communication thmatiques de
grande ampleur pour faire voluer les mentalits et les comportements et
pour sensibiliser les diffrents acteurs socio-conomiques aux
problmatiques environnementales. En 2010, environ 31 ETPT se
consacrent, au sein de la direction de la communication et de la formation
(DICOF) de lADEME, la fonction communication, soit environ un
tiers des effectifs de la DICOM du ministre. En revanche, les dpenses
de communication de lADEME, qui ont fortement augment loccasion
de la mise en uvre du Grenelle de lenvironnement , reprsentent
prs du triple des dpenses de communication du ministre (hors scurit
routire).
Les dpenses de communication des oprateurs relevant des autres
ministres nont, en revanche, pas t tudies en dtail. Les lments
prsents dans lencadr ci-aprs sont donc fournis titre de simple
information.
Les actions de communication des oprateurs
Les 81 oprateurs rattachs au ministre de la culture (muses
nationaux, thtres nationaux, coles dart et coles darchitectures)
mnent des actions de communication pour valoriser leur activit. Toutefois,
aucun oprateur ne joue un rle spcifique ou majeur dans la communication
des actions et de la politique ministrielle.
Au ministre de la dfense, un seul oprateur intervient en matire de
communication : ltablissement de communication et de production
audiovisuelle de la dfense (ECPAD), tablissement public plac sous la
tutelle de la DICOD, qui intervient davantage en tant que fournisseur
dimages quen tant que communicant part entire. Les moyens financiers
de lECPAD restent globalement stables depuis 2008. En 2010, il a reu une
subvention de 19,5 M auxquelles sajoutent des recettes commerciales
denviron 2,79 M. Il emploie 300 ETP, dont 105 sont comptabiliss dans les
effectifs de la fonction de communication du ministre.
28 COUR DES COMPTES
Dans le secteur de lducation nationale et de lenseignement
suprieur, l'ONISEP a la responsabilit de l'information d'orientation
concernant les mtiers et les formations. Le rseau form du centre national
(CNDP), des 31 centres rgionaux (CRDP) et des 86 centres dpartementaux
de documentation pdagogique dite, produit et diffuse les ressources
pdagogiques et administratives destines aux professionnels de
l'enseignement.
Dans le primtre du ministre de lintrieur, lagence nationale des
titres scuriss (ANTS), tablissement public administratif, participe aux
actions de communication du ministre relatives ses missions (ex : gestion
dun site Internet permettant aux professionnels de l'automobile et aux
particuliers de sinformer et deffectuer certaines dmarches administratives).
La cellule de communication de lANTS comporte trois agents. La DICOM
apporte son soutien aux campagnes et actions de communication de lagence.
Au ministre de la justice, certains oprateurs, lagence publique pour
limmobilier de la justice (APIJ), lcole nationale de la magistrature (ENM)
et ltablissement public du palais de justice de Paris, (EPPJP) mettent en
uvre des actions de communication et disposent deffectifs ddis cette
fonction (un ETP lAPIJ, cinq lENM). Leurs dpenses sont toutefois
ngligeables au regard de celles du ministre. Par exemple, en 2010, les
dpenses de communication de lAPIJ et de lEPPJP se sont leves 67 647
, soit environ 1 % de celles du ministre.
En ce qui concerne les ministres sociaux, lIGAS estimait, dans un
rapport rcent limit au champ sanitaire, que les effectifs ddis la
communication au sein des oprateurs taient clairement suprieurs ceux de
leurs autorits de tutelle.
2 - La coordination entre les ministres et leurs oprateurs
Certains ministres se sont dots doutils de coordination des
actions de communication organises par leurs oprateurs. Dans dautres
cas, cette coordination demeure informelle voire quasi-inexistante.
Les rapports entre le ministre de lcologie et lADEME
sorganisent sous la forme de protocoles de communication . En outre,
pour les campagnes qui sintgrent dans des plans gouvernementaux (plan
climat et plan national de rduction des dchets), un comit de pilotage
pilot par lADEME associe les ministres de tutelle de lagence et le
SIG. Enfin, depuis 2009, compte tenu des missions renforces confies
lADEME dans le cadre du Grenelle de lenvironnement
7
, une

7
Conformment aux travaux du comit oprationnel 34 du Grenelle de
lEnvironnement, dont il a t demand lADEME dassurer la co-animation.
LORGANISATION DE LA FONCTION COMMUNICATION 29
coopration beaucoup plus intense sest dveloppe avec la DICOM du
ministre : un comit de pilotage se runit au moins deux fois par mois.
En revanche, les tudes et sondages commands par lADEME ne sont
pas systmatiquement soumis la validation du ministre, mme si celui-
ci en est rgulirement inform, notamment dans les cas o leurs rsultats
sont publis dans la presse.
En ce qui concerne les autres tablissements publics relevant du
ministre de lcologie, une coordination formelle existait jusquen 2008,
travers des runions rgulires et des protocoles de communication.
Depuis 2008, la coordination existe toujours mais elle est moins
formalise. En particulier, les protocoles de communication nont plus un
caractre systmatique, car ils ne sont plus jugs ncessaires par la
DICOM, compte tenu de lvolution des habitudes de travail et de la
qualit de linformation fournie par les oprateurs.
Au ministre de la culture, certaines actions de communication,
transverses plusieurs oprateurs, sont coordonnes et prises en charge
financirement par le DIC : valorisation des tablissements
denseignement suprieur dans le cadre de salons, campagne sur la
gratuit des muses pour les moins de 26 ans, clbrations du
cinquantenaire du ministre de la culture Il arrive aussi que le DIC
prenne en charge directement des dpenses de communication dun
tablissement public
8
.
Dans le champ sanitaire et social, la Cour a relev, dans son
rfr, que larticulation de la DICOM avec les oprateurs sous tutelle
demeurait limite. Au-del de runions ponctuelles sur certaines
campagnes, il nexiste pas de calendrier des actions de communication de
lensemble des oprateurs ni de rendez-vous rguliers. La DICOM
sappuie sur le calendrier des campagnes ralis par le SIG, au sein
duquel ne figurent que les campagnes des organismes membres du
groupement dachat despaces (ANSP, INCA et INPES).

8
Ainsi, les dpenses de communication lies la rouverture au public du muse
Jean-Jacques Henner en novembre 2009 ont t finances sur les crdits du DIC
hauteur de 26 030 TTC.
30 COUR DES COMPTES
II - La coordination interministrielle des actions
de communication
A - Le rle du SIG
1 - Le cadre lgislatif et rglementaire
Le SIG est un service plac sous lautorit du Premier ministre
dont les missions sont dfinies par le dcret n2000-1027 du 18 octobre
2000. Les deux premires missions correspondent aux responsabilits
propres du SIG. Les deux autres revtent une dimension
interministrielle :
entreprendre des actions dinformation dintrt gnral
caractre interministriel sur le plan national et () dans le
cadre des services dconcentrs de lEtat ;
apporter une assistance technique aux administrations
publiques et coordonner la politique de communication de
celles-ci, en particulier en matire de campagnes dinformation
et dtudes dopinion .
Trois circulaires successives du Premier ministre ont prcis les
contours de la mission de coordination dvolue au SIG :
la circulaire du 1
er
juillet 2002 dfinit les rgles et procdures
qui sappliquent la mise en uvre des actions et des
campagnes dinformation, la ralisation des tudes et des
sondages et lvaluation des sites Internet. Le SIG est
expressment dsign comme le gestionnaire de ces procdures
et linterlocuteur privilgi des ministres ;
la circulaire du 23 mars 2006 rappelle les rgles applicables aux
tudes et sondages (agrment, ralisation des tudes, usage des
rsultats) et aux actions de communication (agrment, slection
des prestataires, conseil et assistance technique, optimisation
des moyens, relais de la communication gouvernementale,
valuation, bilan et archivage). Ces rgles sont, dans
lensemble, similaires celles instaures en 2002 ;
la circulaire du 3 octobre 2008 vise la mise en uvre d une
communication planifie et conduite dans la dure qui sappuie
sur un effort de rationalisation des moyens . Cette
rationalisation passe par deux nouvelles orientations : la mise
en place dun planning stratgique de la communication
LORGANISATION DE LA FONCTION COMMUNICATION 31
gouvernementale (cf. infra) et le dveloppement de la
mutualisation.
Le rle de coordination du SIG se concrtise dans les runions
mensuelles des directeurs de la communication de chaque ministre,
organises au SIG pour faire le point des campagnes gouvernementales,
changer sur les sujets dintrt commun et sur les bonnes pratiques ou
trouver des solutions sur des problmes communs. Des groupes de travail
thmatiques ont galement t constitus, notamment sur les questions
relatives Internet ( stratgie web , circulaire Internet de lEtat,
rseaux sociaux). Divers clubs fonctionnels (webmestres, veilleurs)
permettent la mise en commun des bonnes pratiques.
2 - La cration phmre dun poste de dlgu interministriel
Le poste de dlgu interministriel la communication a t cre
par le dcret n2008-335 du 14 avril 2008. Plac auprs du Premier
ministre, il est charg de veiller la coordination des actions
dinformation et de communication du gouvernement. [Il] est tenu
inform des projets de communication envisags par les membres du
gouvernement. Il suit la prparation et la mise en uvre de ces actions. Il
en value laudience et lefficacit. Il coordonne les dispositifs dtudes
dopinion et de presse mis en uvre par les ministres. A ce titre, il est
saisi, pour approbation, de tout projet dtude propos par un
ministre.
M. Thierry Saussez a cumul, davril 2008 octobre 2010, les
fonctions de directeur du SIG et de dlgu interministriel la
communication. M
me
Vronique Mly, qui lui a succd le 1
er
avril 2011
en tant que directrice du SIG, na pas reu le titre de dlgue
interministrielle. Cette fonction a, peu aprs, t supprime (dcret
n2011-459 du 27 avril 2011).
La Cour avait soulign, lors du contrle du SIG, la faiblesse des
attributions du dlgu interministriel. Elle estimait que la cration de
cette fonction, essentiellement honorifique, avait pour objet principal de
renforcer lautorit du directeur du SIG vis--vis des ministres et de leur
cabinet, mais ntait pas de nature amliorer substantiellement la
coordination de la politique de communication des ministres. Sa
disparition ne fait que confirmer ce constat. La question est moins de
savoir si le directeur du SIG doit prendre le titre de dlgu
interministriel que de sinterroger sur lopportunit de faire du SIG une
dlgation interministrielle part entire.
32 COUR DES COMPTES
B - Lagrment des sondages et des actions de
communication
1 - Les tudes et sondages
La circulaire du 23 mars 2006 dispose que tout projet d'tude ou
de sondage
9
doit, pour tre mis en uvre, avoir reu un agrment. ()
Les demandes d'agrment sont instruites par le SIG sous l'angle de
l'opportunit et de la validit technique .
La procdure dagrment se dcompose en deux temps :
le ministre sollicite un agrment de principe qui porte sur
lopportunit de ltude envisage et sur sa cohrence avec les
priorits dfinies au niveau interministriel. Il permet de
procder la consultation ncessaire au choix du prestataire
selon les procdures prvues par le code des marchs publics ;
lagrment dfinitif est dlivr au vu du projet retenu lissue
de la consultation.
Le SIG doit tre associ lensemble des phases de la procdure et
est membre de la commission dappel doffres avec voix dlibrative. Il
participe aux comits de pilotage des tudes. Il doit tre rendu destinataire
de toutes les tudes ralises par les ministres. Aucune publication des
rsultats dune tude ne peut intervenir sans information pralable du
SIG.
La procdure dagrment a donc plusieurs objectifs : elle permet au
SIG dtre inform sur le nombre de sondages commands par les
ministres et la dpense correspondante, de prvenir dventuelles
redondances dans les commandes, dapporter son expertise pour la
rdaction des questions et pour le choix de linstitut, et de collecter la
totalit des rsultats des sondages commands par lEtat.
Le nombre dagrments dlivrs par le SIG pour des tudes et
sondages dcrot rgulirement depuis 2006 : il tait de 59 en 2006, 36 en
2007, 39 en 2008, 19 en 2009 et 19 en 2010. Il nest pas facile de
dterminer si cette baisse correspond une diminution effective du
recours aux tudes et sondages ou un contournement croissant des

9
La circulaire prcise que le champ d'application de la coordination recouvre tous
les dispositifs d'tudes quels que soient le montant de la dpense engage, la
mthodologie (), le mode de recueil de l'information (), les publics tudis ().
Cette procdure de coordination concerne les tudes destines connatre les
attitudes, reprsentations et jugements de tout ou partie de la population, comme
l'valuation de l'image et de l'action d'un ministre ou d'un ministre .
LORGANISATION DE LA FONCTION COMMUNICATION 33
procdures dagrment. Lenqute de la Cour a rvl quelques cas de
recours des sondages ou tudes sans agrment du SIG. Il semble
toutefois que de telles entorses aux rgles fixes par les circulaires du
Premier ministre demeurent rares.
Par exemple, les ministres conomiques et financiers (en 2008) et
le ministre de la culture (en 2010) ont command des prestations dtude
linstitut Mdiascopie sans en informer le SIG ni solliciter dagrment,
alors que ces prestations semblent relever du champ de la procdure tel
que le prvoit la circulaire
10
.
Certains ministres (dfense, ducation nationale et enseignement
suprieur) ne sollicitent lagrment du SIG qu loccasion de la passation
des marchs, qui sont pour la plupart bons de commande
11
; les
commandes de sondages ou dtudes proprement dites ne donnent pas
lieu agrment mais, au mieux, une simple information priodique du
SIG. La circulaire prcite prvoit pourtant que dans le cadre des marchs
bons de commande, un nouvel agrment est ncessaire pour chaque
commande .
Les ministres sociaux (sant, solidarit, travail) et le ministre de
la dfense sont ceux qui sollicitent le plus frquemment lagrment du
SIG. Ils reprsentent, ensemble, plus de la moiti des agrments dlivrs.
Viennent ensuite le ministre de lconomie et des finances et le ministre
de lducation nationale.
Depuis 2007, tous les agrments sollicits par les ministres ont t
accords par le SIG. En 2006, le SIG avait refus daccorder deux
agrments
12
, pour des raisons tenant moins lobjet de ltude quaux
conditions de slection du prestataire.

10
Sagissant des ministres conomiques et financiers, le SIRCOM a considr que
lobjet principal du march tait damliorer la formation des ministres la
communication en fonction des ractions du public leurs interventions dans les
mdias. Toutefois, lexamen des documents livrs par le prestataire montre que les
mesures quil effectue portent sur lanalyse de limage personnelle et de limpact
politique des ministres (mesur par les ractions positive, neutre ou ngative du
public, segment en fonction de ses opinions politiques).
11
Le ministre de lducation nationale sollicitait, jusquen 2007, un agrment pour
chaque tude et sondage quil commandait. Depuis 2008, en revanche, il na sollicit
quun agrment, au titre du renouvellement du march bon de commandes (16 avril
2009). Or, entre 2008 et 2010, la DELCOM dclare avoir command au total 135
tudes et sondages. De mme, le ministre de la dfense, qui a fait procder, entre
2008 et 2010, 110 tudes et sondages, na sollicit et obtenu que 31 agrments du
SIG au cours de ces trois exercices.
12
Le 23 janvier 2006, une demande dagrment du ministre de lagriculture et de la
pche pour la mise en place dun baromtre dopinion a t rejete. Les cahiers des
34 COUR DES COMPTES
2 - Les actions de communication
Toute action de communication dont le cot global excde
90 000 HT (ce qui est le cas, en pratique, de toute campagne reposant
sur des investissements publicitaires dans les mdias) doit recevoir un
agrment dlivr par le SIG, au nom du Premier ministre. Un nouvel
agrment est ncessaire lorsquune action, dj agre, fait lobjet de
modifications substantielles. Il en va de mme chaque phase dactions
lorsque celles-ci sinscrivent dans un programme pluriannuel.
Lorsque la mise en uvre de laction conduit la passation dun
march, par exemple pour le recours une agence de communication, la
procdure se dcompose en deux temps : agrment de principe pralable
au lancement de la consultation, agrment dfinitif au vu du projet retenu
lissue de la consultation. Le SIG est associ la procdure de slection
de lagence de communication et aux diffrents comits de pilotage de la
campagne. Lagrment est accord ou refus au vu des critres suivants :
opportunit de laction, cohrence avec les priorits gouvernementales,
pertinence du type de communication, impact prvisible compte tenu des
moyens mobiliss.
Le SIG est impliqu de faon plus troite et plus en amont
quauparavant dans la conception des campagnes de communication des
ministres. En pratique, dans la plupart des cas, un change a lieu entre le
ministre et le SIG avant mme la demande dagrment de principe. Dans
certains cas, il dlivre mme un agrment cadre qui valide les orientations
gnrales de la politique de communication du ministre (cest le cas du
ministre de lcologie depuis 2009). Ds lors, les projets remis en cause
par le SIG le sont au stade de la rflexion pralable, ce qui explique que
les demandes dagrment ne font jamais lobjet dun refus. Les ministres
semblent dailleurs tre demandeurs de cette intervention du SIG, vue
comme un appui mthodologique.
Les campagnes de communication conduites par les quatre
tablissements publics inclus dans le march coordonn dachat despaces

charges manquaient de clart et de prcisions, ce qui na pas permis aux prestataires
de rpondre dans des conditions satisfaisantes. Les consultations ont t lances
pendant la priode des congs de fin danne et le dlai de rponse tait limit deux
semaines ; ainsi, plusieurs instituts nont pas pu y rpondre. Enfin, pour lun des lots,
une seule offre a t juge recevable aprs louverture des plis, ce qui ne permettait
pas de procder une analyse pertinente des offres.
Le 6 avril 2006, une demande dagrment du ministre de lemploi, de la cohsion
sociale et du logement concernant la ralisation de pr et post-tests a t refuse car le
contenu des offres reues faisait craindre que la comptition ne puisse aboutir des
propositions satisfaisantes sur le plan mthodologique et financier. Les quipes
proposes taient trs htrognes, tant en terme de moyens que de comptences.
LORGANISATION DE LA FONCTION COMMUNICATION 35
(ADEME, INPES, INCA, ANSP) sont soumises la procdure
dagrment. Selon les organismes, lagrment de principe peut tre
annuel, semestriel ou ponctuel. La demande dagrment est formule soit
par lorganisme lui-mme soit par le ministre de tutelle, selon les
modalits fixes entre le ministre et lorganisme. Les campagnes de
communication menes par les autres organismes ne sont pas soumises
la procdure dagrment, sauf celles qui sont cosignes par les ministres
de tutelle (utilisation du logo).
Entre 2006 et 2010, 341 actions de communication ont t agres,
dont 230 actions conduites par un ou plusieurs ministres et 111 actions
effectues par un organisme public. Lanne 2009 a t la plus charge,
avec une centaine dactions de communication agres. Les actions ayant
pour objet le changement des comportements sont, de loin, les plus
nombreuses (54 % des campagnes ayant reu un agrment entre 2007 et
2010, contre 26 % pour les campagnes dinformation sur les mesures et
13 % pour les campagnes de recrutement).
Agrments dlivrs par le SIG pour des actions de
communication, 2006-2010
2006 2007 2008 2009 2010
Changement des comportements /
communication sociale NC 17 32 56 46
Information sur les mesures / rformes /
dispositifs NC 22 14 22 13
Recrutement /
image des mtiers NC 9 9 10 9
Autres (y compris appels contributions) NC 11 6
Total 65 48 55 99 74
dont organismes publics 13 6 19 48 25
Source : SIG, donnes retraites
C - La mutualisation des dpenses de communication
La coordination interministrielle de la communication
gouvernementale se traduit galement par la mutualisation de certaines
dpenses.
Le SIG prend ainsi en charge, pour le compte des ministres (avec
ou sans remboursement), certaines dpenses lies soit aux sondages et
36 COUR DES COMPTES
tudes dopinion (cf. infra, tudes hberges), soit aux campagnes de
communication (cf. infra, cofinancements).
Par ailleurs, les achats despaces publicitaires dans les mdias, qui
reprsentent une part significative des dpenses de communication, sont
effectus par chaque ministre dans le cadre dun march coordonn sous
lgide du SIG.
III - Les stratgies de communication
A - La formalisation des stratgies de communication
Si la plupart des ministres disposent dune stratgie de
communication formalise, ces priorits ne sinscrivent pas encore dans
une vritable stratgie interministrielle.
1 - La stratgie interministrielle
La stratgie interministrielle sest construite progressivement
travers plusieurs documents de porte et de statut divers et sa
formalisation reste inaboutie. Limprcision des circulaires du Premier
ministre nest que partiellement compense par lexistence de documents
stratgiques labors par le SIG (planning stratgique, tableau de bord).
a) Les circulaires du Premier ministre
La circulaire du 1
er
juillet 2002 ne dfinit pas la notion de
communication gouvernementale et nen prcise pas les objectifs. Elle se
contente dnumrer six thmes prioritaires, qui dcoulent des priorits de
laction gouvernementale : emploi, dialogue social et justice sociale,
restauration de lautorit rpublicaine notamment dans les domaines de la
scurit et de la justice, ducation et formation, environnement et
dveloppement durable, dcentralisation, rforme de lEtat et
simplifications administratives.
De mme, la circulaire du 23 mars 2006 dfinit trois thmes
prioritaires de la communication relative laction gouvernementale :
lemploi ; le dveloppement conomique et social ; lgalit des chances.
Par ailleurs, deux sujets spcifiques, lEurope et la gestion de crise,
devaient faire lobjet dune attention toute particulire du Gouvernement
en matire de communication.
Les priorits de la communication gouvernementale nont pas t
actualises depuis lors.
LORGANISATION DE LA FONCTION COMMUNICATION 37
b) Le planning stratgique de la communication gouvernementale
Le SIG a mis en place, depuis la fin de lanne 2009, un planning
stratgique de la communication gouvernementale . Il sagit dune
application Internet scurise prenant la forme dun calendrier regroupant
des informations relatives aux campagnes du gouvernement, aux
interventions tlvisuelles des ministres, au contexte et lopinion.
Les campagnes sont classes par thmatique et regroupes en
quatre catgories : information sur les mesures et les rformes ;
changement de comportements ; appel contribution et consultation ;
recrutement et image des mtiers. Pour chaque campagne, une fiche
fournit les informations-cls (date dagrment, budget, cible, objectif,
message), le dtail du plan mdia (dates, budgets, nombre de contacts) et
des lments sur la performance (mmorisation brute et assiste,
volution des comportements). Le planning stratgique est accessible
lquipe de direction et aux chefs de dpartement du SIG ainsi quaux
directeurs de la communication des ministres et des organismes
membres du groupement dachat despaces.
Ce planning permet de disposer dune vue densemble des actions
de communication, de mettre en exergue les thmatiques insuffisamment
exploites au regard des priorits gouvernementales, de lactualit ou des
attentes de lopinion, de suivre les dpenses concernant ces actions de
communication et de les mettre en rapport avec leurs plans mdias et
leurs performances. Aussi utile soit-il, il sapparente donc plus un outil
de suivi et daide la dcision qu un instrument de planification ou de
programmation.
Le SIG souhaite faire voluer le planning stratgique vers un
dispositif plus oprationnel, interministriel et pluridisciplinaire. Il
prendrait la forme dun plan interministriel annuel de la communication
gouvernementale, ne se limitant pas aux campagnes de communication et
permettant didentifier les actions relevant des priorits gouvernementales
(donc finances ou cofinances par le SIG).
Il convient toutefois de rappeler que la communication
gouvernementale revt plusieurs dimensions (modification des
comportements, recrutement et image des mtiers, information sur les
mesures, animation des dbats publics, communication de crise), dont
certaines ne peuvent pas toujours faire lobjet dune programmation
annuelle ou, a fortiori, pluriannuelle
13
.

13
Comme le rappelle le cahier des charges du march dachat despaces, les
campagnes dinformation du gouvernement, fortement lies laction
38 COUR DES COMPTES
c) Le lettre de mission de la directrice du SIG
La Cour avait relev, lors de son rcent contrle, que si le dcret
du 18 octobre 2000 dfinit ses missions, les objectifs qui lui sont dvolus
et les priorits qui lui sont assignes ntaient pas suffisamment
formaliss. Conformment une recommandation de la Cour, la
directrice du SIG a reu, le 20 juillet 2011, une lettre de mission signe
du directeur de cabinet du Premier ministre.
d) Le tableau de bord interne du SIG
Le SIG sest dot dun tableau de bord interne, qui prsente son
activit en distinguant trois objectifs : promouvoir laction du
gouvernement , informer les citoyens sur laction gouvernementale
et analyser lopinion publique .
La distinction entre les deux premiers objectifs peut laisser
perplexe, dans la mesure o les campagnes de communication sont
considres comme relevant exclusivement de lobjectif de promotion de
laction gouvernementale
14
, alors mme que certaines poursuivent plutt
un objectif dinformation ou de sensibilisation.
Cette ambigit renvoie, plus gnralement, la question du rle
du SIG et des rapports entre information et communication. Elle confirme
que la formalisation des objectifs assigns au SIG reste inaboutie.
2 - Les stratgies ministrielles
La plupart des ministres disposent dun document formalisant, sur
une priode annuelle voire pluriannuelle, leur stratgie de
communication.

gouvernementale, aux volutions de la socit et des comportements, () peuvent
difficilement faire lobjet de prvisions. () Les dlais de mise en uvre de ces
campagnes peuvent tre parfois trs courts en raison dune actualit. Mais elles
peuvent aussi tre dcales voire annules pour les mmes raisons .
14
Lobjectif dinformation des citoyens correspond, quant lui, aux actions du SIG
dans le domaine de lInternet.
LORGANISATION DE LA FONCTION COMMUNICATION 39
Les stratgies ministrielles de communication
Au ministre de la culture, depuis 2010, une stratgie gnrale de
communication est dfinie chaque semestre. Par exemple, les objectifs
identifis pour le premier semestre 2011 sont les suivants : structurer,
renforcer et diffuser linformation lie lactualit du ministre, du ministre
et du secteur culturel ; inscrire les prises de parole dans lre numrique ;
partager avec le plus grand nombre pour une visibilit plus forte et largir le
taux de notorit auprs de lopinion publique.
La stratgie de communication du ministre de la dfense est
formalise, depuis 2006, dans un document annuel intitul schma
directeur , devenu plan stratgique partir de 2010. Ce document est
labor et prsent par la DICOD, en concertation avec les organismes
dinformation et de communication du ministre. Il identifie plusieurs axes
stratgiques, dont les intituls varient mais qui peuvent tre regroups en trois
catgories : la communication oprationnelle touchant au cur de mtier
de la dfense ; la communication sur la dfense visant entretenir le lien
entre la socit et les armes ; la promotion de la modernisation du ministre
et de sa communication. Pour chaque axe stratgique, depuis 2010, sont
dfinis des objectifs, des enjeux et des actions mettre en uvre.
La stratgie de communication du ministre de lcologie est
formalise, depuis 2009, dans la lettre de mission annuelle de la directrice de
la communication et dans la note dorientations annuelles de communication.
Cette note sert de support la runion annuelle avec le SIG pour lagrment
des campagnes. Elle est utilise par les diffrents correspondants de
communication pour mettre en place les plans de communication mtier
sectoriels.
Au sein des ministres conomiques et financiers, la stratgie de
communication du SIRCOM est dfinie annuellement dans les perspectives
daction arrtes par le Secrtaire gnral. Ainsi, pour 2011, ce document
identifie trois axes daction : promotion de laction gouvernementale, refonte
de la communication ministrielle sur Internet, amlioration de loffre de
services aux directions mtiers.
Le ministre de la justice dispose depuis 2011 dun plan de
communication commun, labor par le DICOM en lien avec les directions
du ministre (auparavant, le DICOM et les directions laboraient chacun leur
propre plan de communication). Ce document sattache dfinir un cadre
commun daction et des priorits thmatiques, mais nest pas chiffr et na
pas pour objet de rpartir les moyens, dont la dtermination est ainsi
dconnecte de lvaluation des besoins.
40 COUR DES COMPTES
Au ministre de lintrieur, la DICOM labore, en concertation avec
les principales directions du ministre, une programmation pluriannuelle des
actions de communication institutionnelle. En outre, un plan de
communication est en cours de conception. Il vise dfinir un socle
dobjectifs pour la DICOM et la conforter dans son rle de coordination
vis--vis des services oprationnels.
En revanche, au ministre des affaires trangres, il nexiste pas
de programmation stratgique des actions de communication, hormis
celle effectue annuellement dans le cadre de la prparation du budget.
De mme, la Cour a critiqu, dans le rfr adress aux ministres
comptents le 22 dcembre 2010, labsence de stratgie de
communication unifie dans le domaine sanitaire et social. Les notes
de programmation de la DICOM sapparentent davantage une
numration des actions retenues qu une stratgie reposant sur une
hirarchisation des priorits et une rpartition des moyens. Le manque de
formalisation des comptes-rendus dactivit et labsence dun reporting
systmatique lintention des directions sectorielles obrent la visibilit
de ces dernires sur les actions de la DICOM, leur cot et leur calendrier.
Ce dfaut de pilotage stratgique aboutit des incohrences coteuses,
comme lillustre lannulation, en juillet 2007, de la campagne relative au
bon usage du 15 , malgr les 552 000 dj rgls aux prestataires
retenus
15
.
La Cour note toutefois que le comit des directeurs examine et
valide le programme annuel de communication prpar par la DICOM. Il
constitue donc linstance stratgique en matire de communication, en
lieu et place du comit stratgique de la communication prvu par les
textes rglementaires. En outre, les ministres sociaux devraient
bnficier prochainement des rsultats de la mission, dcide par la
secrtaire gnrale le 3 fvrier 2011, visant repositionner la fonction
communication et clarifier la stratgie et lorganisation de la
communication des ministres sociaux .

15
Il est apparu tardivement que les spots raliss allaient inciter les Franais appeler
le 15, alors mme que les effectifs des centres ne leur permettaient pas de rpondre
ce surcrot dactivit.
LORGANISATION DE LA FONCTION COMMUNICATION 41
B - Lvaluation de la performance
1 - Lvaluation des campagnes de communication
Dans la plupart des ministres, lvaluation de la performance de la
fonction communication se rsume la mesure de lefficacit des
campagnes de communication, parfois complte par une valuation de
limpact des actions vnementielles, travers lanalyse des taux de
frquentation et le recours des questionnaires de satisfaction.
a) Les post tests sont frquents mais pas systmatiques
Lefficacit des campagnes de communication est apprcie au
moyen de post-tests , cest--dire dtudes dopinion ralises par des
instituts de sondage, permettant notamment de mesurer la notorit de
chaque campagne, la mmorisation des lments de forme et de fond
(slogan, signature, supports, notamment)
16
et limpact de la campagne sur
les comportements, ladhsion aux rformes promues ou limage de
lannonceur
17
.
Les rsultats des post-tests peuvent tre utiliss soit pour rorienter
la campagne elle-mme, lorsquelle comprend plusieurs vagues
18
, soit
dans le cadre de campagnes ultrieures portant sur des thmatiques
similaires. Certains ministres les utilisent pour alimenter les indicateurs
de performance des documents budgtaires. Par exemple, lvaluation de
la notorit des actions de communication des ministres conomiques et
financiers figure dans les rapports annuels de performance. Le RAP 2010
fait ainsi ressortir un taux de notorit moyen des projets ou actions
ministriels auprs du grand public de 66,6 % pour 2010.
Si certains ministres ont adopt une politique dvaluation
systmatique (cest par exemple le cas du ministre de lducation
nationale ou des ministres conomiques et financiers
19
), toutes les

16
Le taux de notorit spontane est le pourcentage des sonds se souvenant avoir
vu une campagne sur le thme concern. Le taux de mmorisation assiste est le
pourcentage des sonds reconnaissant lun des supports lorsquon les leur montre.
17
Les post tests ne sont pas rservs lvaluation des campagnes de
communication. Par exemple, au ministre de lducation nationale, des post tests ont
t rcemment pratiqus pour valuer lefficacit du guide des parents dlves
(septembre 2009) et de la lettre de veille hebdomadaire de la DELCOM (avril 2010).
18
Par exemple, dans le cadre de la campagne sur les Violences conjugales (juillet
2008 - juillet 2011), les rsultats des post-tests ont conduit le ministre assurer une
meilleure mise en valeur du numro dappel 39 19.
19
Sauf pour les campagnes impliquant des volumes limits dachats despaces
publicitaires (ex : campagnes sur la modernisation de lEtat, 2010).)
42 COUR DES COMPTES
campagnes de communication ne donnent pas lieu de tels post-tests, en
raison notamment du cot important quils reprsentent (30 000
40 000 selon le SIG). Par exemple, en 2010, le SIG na financ quun
post test, relatif la campagne sur le grand emprunt (fvrier 2010), alors
quil a financ, au cours de cette mme anne, cinq campagnes en tant
que seul metteur. De mme, la DICOM du ministre de lcologie ne
commande des post-tests que sur certaines de ses campagnes de
communication, la diffrence de la DSCR et de lADEME qui ont
choisi dvaluer la totalit de leurs campagnes.
Il parat ncessaire que le SIG et les ministres clarifient leur
doctrine et fassent un choix clair entre une valuation systmatique, donc
coteuse, et une valuation facultative, selon des critres de slection
(cot de la campagne, intrt stratgique ou caractre rcurrent, etc.) qui
gagneraient alors tre prciss. Le recours aux post-tests en ligne, moins
coteux, pourrait galement tre dvelopp.
b) Les rsultats des post tests rvlent une visibilit ingale des
campagnes
Les rsultats des post-tests relatifs aux campagnes du SIG
montrent que les Franais considrent dans leur trs grande majorit que
le Gouvernement est dans son rle en les informant des mesures quil met
en uvre.
En revanche, ils mettent en vidence la faible visibilit de certaines
campagnes, et particulirement de celles diffuses dans la presse et sur
internet, telles que les campagnes Emploi
20
ou Solidarit
21
. Ainsi,
72 % des personnes interroges navaient aucun souvenir de ces
campagnes deux semaines aprs leur diffusion dans les mdias. Les taux
de notorit assiste sont peine meilleurs
22
. La mmorisation des
slogans nest pas non plus toujours excellente : 68 % des personnes
interroges ne se souviennent pas de la signature de la campagne
Solidarit et 84 % ne se souviennent pas de ladresse Internet figurant
sur ces annonces ; 92 % ne se sont pas rendus sur le site Internet du
gouvernement et 73 % nenvisagent pas de le faire.
Cependant, la visibilit des campagnes doit tre apprcie au
regard de la puissance de leur plan mdia (nombre de Franais

20
Information sur les mesures daide en faveur des Franais privs demploi (2,6 M).
21
Information sur des mesures en faveur des Franais les plus modestes.
22
Pour la campagne Emploi , 69 % des sonds ne se souviennent daucun lment
du volet grand public et 72 % des jeunes ne se souviennent daucun lment du
volet jeunes . Pour la campagne Solidarit , 51 % des personnes interroges se
souviennent dau moins un lment, mais aucune des annonces ne dpasse 29 %.
LORGANISATION DE LA FONCTION COMMUNICATION 43
potentiellement touchs). Or, les campagnes diffuses dans la presse et
sur internet touchent un public moins large que celles qui sappuient par
exemple sur les mdias audiovisuels. Par exemple, la campagne tri-mdia
(presse, radio, TV) sur le RSA (juin 2010) affiche un taux de
mmorisation de 60 % et un taux de reconnaissance de 76 %.
La visibilit des campagnes dpend galement de leur nature
(information, modification des comportements, recrutement, etc.) et des
publics quelles visent : les campagnes qui visent un changement des
comportements sont gnralement celles qui concernent la plus grande
partie de la population et qui sont la fois les mieux mmorises et les
mieux reconnues.
c) Lefficacit des campagnes est insuffisamment mesure
Les post-tests mesurent la visibilit (audience, notorit et
mmorisation) des campagnes et non leur efficacit proprement dite,
cest--dire leur impact sur ladhsion aux rformes quelles promeuvent
ou la modification des comportements quelles visent. Les outils de suivi
permettant de mesurer cet impact nexistent pas toujours et les donnes ne
sont parfois pas disponibles ou pas exploitables en temps rel.
A titre dexemple, sagissant de la campagne relative la tl-
dclaration des revenus, les indicateurs relatifs aux taux de
reconnaissance et de mmorisation gagneraient tre complts par un
indicateur mesurant laugmentation du nombre de tl-dclarations, qui
constitue, in fine, lobjectif de la campagne.
De mme, dans son rfr sur les actions de communication des
ministres sociaux, la Cour regrettait que limpact en profondeur et long
terme des campagnes ne soit pas mesur travers des tudes qualitatives.
Lorsque cet impact est mesur, il parat relativement faible, comme dans
le cas de la campagne de sensibilisation aux violences conjugales : si
cette campagne a marqu les esprits (fort taux de mmorisation), elle
ne semble pas avoir permis de briser le silence sur les violences
23
.
Certes, les changements de comportement sont ncessairement
lents et rsultent, dans des proportions difficiles apprcier, des
campagnes de sensibilisation, des mesures de politique publique et des
volutions de la socit. Nanmoins, approfondir lanalyse des liens entre
les campagnes de communication et la modification, dans la dure, des

23
7 % des sonds et 15 % des femmes victimes parmi ceux-ci dclarent quils
sadresseront un professionnel de sant ou une association daide aux victimes.
Ces faibles rsultats peuvent aussi sexpliquer par la difficult daborder ces sujets ou
de savouer concern.
44 COUR DES COMPTES
comportements ou des opinions parat ncessaire pour justifier lutilit de
ces actions.
d) La mutualisation des post-tests doit permettre damliorer
lvaluation
Le SIG a lanc, dbut 2010, un projet de mutualisation des pr-
tests et post-tests dactions et de campagnes de communication. Ce projet
ne concerne, dans un premier temps, que les dpartements ministriels.
Son extension aux oprateurs, notamment ceux du groupement dachat
despaces, pourra tre envisage dans un second temps.
Lobjectif est daboutir la mise en place dun march mutualis
effectif compter de septembre 2011. A ce stade, la dpense totale (hors
ministre du travail, de lemploi et de la sant, qui na pas encore
rpondu) est value, pour 2010, prs de 600 000 . Cette mutualisation
permettra de disposer de donnes homognes, donc comparables, sur
lefficacit des campagnes de communication des ministres.
Sans attendre sa mise en place, le SIG sest engag dans la
construction dune base de donnes regroupant les rsultats des post-tests
des campagnes ralises par le SIG, les ministres et les oprateurs. Elle
permettra des analyses de lefficacit des campagnes selon diffrents
critres : type de campagne, thmatique, mdias mobiliss
Lalimentation de la base, conue par un prestataire externe et
livre en novembre 2010, a t assure par les agents du SIG. Lensemble
des tudes disponibles a t intgr. Le SIG souhaite prsent engager
une rflexion en vue de dfinir des indicateurs standards de performance
(score moyen par mdias, par types de campagnes, notamment).
2 - La mesure de la performance du SIG
La performance du SIG est retrace dans un indicateur budgtaire
figurant au programme 129 coordination du travail gouvernemental .
Dans la loi de finances pour 2011, lancien indicateur ( taux de
pntration des sites gouvernementaux au sein de la population
internaute
24
) a t remplac par un indicateur relatif au niveau de

24
Cet indicateur rapportait, sur une anne, la moyenne du nombre de visiteurs uniques
mensuels sur lensemble des sites gouvernementaux la moyenne mensuelle du
nombre dinternautes franais. En 2009, le taux a atteint 47,5 %, contre 42,2 % en
2007. Pour 2010 et 2011, le SIG anticipait une augmentation des visites sur les sites
gouvernementaux moins rapide que la croissance de la population internaute, do
une cible infrieure au taux enregistr en 2009.
LORGANISATION DE LA FONCTION COMMUNICATION 45
satisfaction lgard de la communication gouvernementale . Le PAP
2011 souligne que si le rsultat peut tre en partie sujet un biais li la
sensibilit politique des sonds, l'volution de lindicateur dans le temps
est rvlatrice de la performance du SIG.
La mesure de la performance du SIG dans les documents budgtaires
Le taux de satisfaction des personnes exposes aux campagnes est
mesur depuis octobre 2009 dans le baromtre de la communication
gouvernementale. Les donnes sont fournies par le dpartement tudes et
sondages du SIG partir dune enqute ralise par lIFOP cinq fois par an,
en face face , auprs dun chantillon de 1 000 individus.
La question est formule de la faon suivante : Nous allons
maintenant parler plus prcisment des campagnes de publicit qui sont
diffuses linitiative du Gouvernement la tlvision, dans la presse, la
radio, sur Internet ou sur des affiches, pour communiquer sur ses actions et
rformes ou pour contribuer modifier certains comportements. Etes-vous
satisfait de la manire dont le Gouvernement communique sur son action
travers les campagnes de publicit ? .
La valeur de lindicateur correspond la part des personnes qui se
disent satisfaites de la manire dont le Gouvernement communique sur son
action travers les campagnes de publicit, parmi celles qui se dclarent
exposes auxdites campagnes. La prvision pour 2010
25
est comprise entre 58
% et 60 % ; la cible est fixe 61 % horizon 2013.
Lindicateur de contexte a pour but dclairer lindicateur de
satisfaction en rendant compte du pourcentage de la population expose aux
campagnes dinformation du Gouvernement. Il permet dapprcier le niveau
de diffusion des campagnes dinformation du Gouvernement. Il est suivi dans
le cadre du baromtre de la communication gouvernementale depuis 1995.
Deux critiques peuvent tre formules lgard de cet indicateur.
Dune part, il concerne lensemble de la communication
gouvernementale, qui mobilise des crdits majoritairement imputs en
dehors du programme 129. Le SIG a pour mission de coordonner cette
communication mais nen assure directement quune partie trs limite.

25
La question de satisfaction nest pose que depuis octobre 2009. Sur lanne 2009
elle na fait lobjet que de deux mesures : au mois doctobre et au mois de dcembre.
Il nest donc pas pertinent dafficher un rsultat pour 2009, dautant plus que la fin
danne 2009 a correspondu une priode atypique pour la communication
gouvernementale, avec un nombre important de campagnes.
46 COUR DES COMPTES
Dautre part, lindicateur ne renseigne pas sur lefficacit relle des
campagnes, mais seulement sur la perception quen ont les Franais. Il
paratrait prfrable dutiliser les rsultats des post-tests (taux de
mmorisation spontane et assiste) et dventuelles tudes dimpact
(modification des comportements, des opinions) pour construire un
indicateur refltant mieux lefficacit des actions de communication, en
complment voire en remplacement de lindicateur actuel.
__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
________
La fonction communication nest que partiellement centralise.
Elle fait intervenir, dans chaque ministre, une pluralit dacteurs :
services en charge de la communication, directions mtiers , cabinets
ministriels, oprateurs. Les rles de ces diffrents acteurs, variables
selon les ministres, ne sont pas toujours correctement dfinis.
La communication de chaque ministre sinsre dans un dispositif
interministriel, pilot par le SIG. Sa traduction principale rside dans la
procdure dagrment des sondages et des actions de communication,
globalement bien respecte, et dans la mutualisation de certaines
dpenses.
Les stratgies de communication ministrielles, qui sont le plus
souvent formalises, ne sinscrivent pas encore vritablement dans une
stratgie interministrielle cohrente. Lvaluation de la performance de
la fonction communication , qui se rsume pour lessentiel la mesure
de la visibilit des campagnes de communication, pourrait tre
amliore.
La Cour recommande donc de :
- clarifier, dans chaque ministre, le rle respectif de lentit
ddie la communication, des directions mtiers et du cabinet
ministriel ;
- veiller au respect systmatique des procdures dagrment mises
en uvre par le SIG ;
- mieux inscrire les priorits ministrielles dans une stratgie de
communication interministrielle cohrente ;
- complter la mesure de la visibilit des campagnes par une
valuation de leur impact et par une analyse plus globale de la
performance de la fonction communication .
Chapitre II
Les dpenses de communication
Labsence de dfinition uniforme des dpenses de communication
fragilise toute tentative de quantification et de comparaison dans le temps
ou entre ministres. Elle nempche toutefois pas de discerner quelques
grandes tendances concernant le niveau des dpenses, leur volution ou
leur structure.
Il est rappel que les dpenses de communication analyses
dans le prsent rapport correspondent aux dpenses de fonctionnement
(hors dpenses de personnel) des seuls services centraux des ministres.
I - Une quantification dlicate
La difficult mesurer les dpenses de communication tient
labsence de dfinition prcise de la fonction communication. Dfinie par
son objet, cette fonction regroupe une grande varit dactivits relevant
de logiques trs diverses.
Par exemple, les auteurs des Tableaux de bord de la
communication
26
retiennent les domaines suivants : communication
institutionnelle, communication interne, relations avec la presse,
communication de crise, publicit, parrainage, vnementiels, site
Internet. De mme, le rpertoire interministriel des mtiers de lEtat
regroupe dans le domaine fonctionnel communication les emplois
permettant de prsenter et de promouvoir limage et laction des

26
T. LIBAERT et A. DE MARCO, Dunod, 2006.
48 COUR DES COMPTES
services de ltat et des politiques publiques en direction de cibles
internes et externes
27
.
Labsence de dfinition largement reconnue des dpenses de
communication explique que leur quantification soit dlicate.
Lapproche organique consistant comptabiliser uniquement les
dpenses de la structure ddie la communication est insuffisante,
compte tenu de labsence de centralisation de la fonction communication.
Les approches comptables et budgtaires ne sont gure plus oprantes.
Reste lapproche dclarative, dont la fragilit est vidente.
A - Limpossible recensement comptable
Le plan comptable de lEtat (PCE), qui repose sur une
nomenclature par nature de dpenses, ne permet pas de retracer
lensemble des dpenses de la fonction communication, qui sont
davantage dfinies par leur finalit que par leur nature. Celles-ci sont
imputes sur divers comptes du PCE et, sur un mme compte, peuvent
tre imputes la fois des dpenses de communication et des dpenses
dobjet diffrent.
Un seul compte parat exclusivement rattachable la
communication : le compte 6148 autres charges de publicit,
publication, relations publiques . Cependant, les dpenses imputes sur
ce compte sont loin de correspondre la totalit des dpenses de
communication
28
. Celles-ci peuvent en effet tre imputes sur dautres
comptes, au mme titre que dautres dpenses ne relevant pas de la
communication :
comptes 61183 colloques et sminaires et 615661 frais de
reprsentation et de manifestation des services (seule une
partie de ces manifestations relve de la communication) ;
comptes 61171 tudes gnrales et 61173 tudes
d'valuation et d'impact (pour les dpenses dtudes et
sondages) ;

27
A savoir : directeur de communication, charg de communication, charg de la
presse, charg de la communication vnementielle, responsable des campagnes de
communication, charg de l'audiovisuel, chef de projet multimdia, charg de
publication, crateur graphique, charg de promotion et de diffusion commerciale,
journaliste-reporter audiovisuel
28
Par exemple, les dpenses imputes sur ce compte ne reprsentent, en 2010, que 18
% des dpenses de communication totale dclares par le ministre de la justice.
LES DEPENSES DE COMMUNICATION 49
comptes 6185 travaux dimpression et 6161 frais
postaux (pour les dpenses lies limpression et au routage
des supports de communication) ;
comptes aux intituls gnraux tels que les comptes 61118
sous-traitance : autres contrats de prestations de services ,
61188 autres services extrieurs divers et 6188 autres
charges externes .
B - Les limites de lapproche budgtaire
La comptabilit budgtaire repose sur une double nomenclature par
nature (titres) et par destination (missions, programmes, actions). Pourtant
il nest pas toujours possible disoler, dans la prsentation des
programmes budgtaires, les dpenses de communication.
Dune part, les crdits de lentit charge de la communication ne
font pas toujours lobjet dune action ou dune sous-action ddie et sont
frquemment regroups avec des crdits dont lobjet est trs diffrent.
Dautre part, les dpenses de communication qui ne sont pas
effectues par lentit charge de la communication sont, le plus souvent,
disperses dans divers programmes et actions sans quil soit toujours
possible de les isoler.
Lannexe n 3 dcrit la faon dont sont prsentes, dans les
documents budgtaires annexs la loi de finances pour 2010, les
dpenses de communication des ministres concerns par la prsente
enqute. Elle montre que la lecture des documents budgtaires ne permet
pas dapprhender, de faon simple, directe et exhaustive, les dpenses de
communication de lEtat.
Comme le souligne le ministre de la justice, la prsentation
budgtaire introduite par la LOLF, organise en missions, programmes et
actions, a pu saccompagner dune perte dinformation sur certaines
catgories transversales de dpenses, notamment celles relatives aux
fonctions supports.
C - Les fragilits de lapproche dclarative
Compte tenu de labsence de source budgtaire ou comptable
suffisamment fiable, seule une approche dclarative, consistant recenser
les dpenses affrentes aux diffrentes activits rassembles sous le terme
gnrique communication , est possible. Le recensement des dpenses
de communication selon cette mthode demeure toutefois inabouti, car il
50 COUR DES COMPTES
se heurte la diversit des mthodes de comptabilisation retenues par
chaque ministre.
1 - Un recensement inabouti
Lquipe daudit charge en 2010, dans le cadre de la rvision
gnrale des politiques publiques (RGPP), de remettre un rapport sur la
communication des administrations centrales et des oprateurs et
organismes publics , a tent de recenser les dpenses de communication
des ministres et des oprateurs sur une base dclarative
29
.
Or, les donnes collectes dans le cadre de cet audit prsentent
dimportantes incohrences qui jettent un doute srieux sur leur fiabilit.
Cest, sans doute, lune des raisons pour lesquelles ce rapport na pas t
valid par les instances de pilotage de la RGPP.
Laudit RGPP sur la communication de lEtat
Comme le Premier ministre lannonait dans sa rponse au rfr
relatif la gestion du SIG, un audit a t conduit, au premier semestre 2010,
dans le cadre de la RGPP (phase 2), sur le thme de la communication des
administrations centrales et des oprateurs et organismes publics. Lquipe
daudit, compose de membres du Contrle gnral conomique et financier,
sest vu assigner trois objectifs : valuer la performance de la fonction
communication ; examiner sa cohrence avec les priorits de laction de
lexcutif ; en dduire des recommandations oprationnelles. Lensemble des
ministres et des organismes publics taient concerns.
Lquipe daudit a adress un questionnaire aux secrtaires gnraux
et directeurs de la communication des ministres et aux contrleurs des
oprateurs et organismes (CGEFi et CBCM). Des runions techniques ont t
organises avec les ministres et avec diffrentes experts .
Le projet de rapport daudit a t remis en juillet 2010 mais na pas t
communiqu aux ministres. Il a fait lobjet, en septembre 2010, dune
runion de prsentation , dont il nexiste pas de compte-rendu. Il na pas
t soumis au comit de suivi ni prsent au Conseil de modernisation des
politiques publiques. Les mesures proposes dans ce rapport nont donc fait
lobjet daucun arbitrage, sans que les raisons en soient explicites et encore
moins formalises.

29
Le CGEFI a demand aux ministres de fournir leurs dpenses de communication
pour 2009 et 2010 (prvisions) en les ventilant en six catgories : campagnes, dition,
multimdia, prestations, relations presse, vnements.
LES DEPENSES DE COMMUNICATION 51
En effet, le primtre de la fonction communication nest pas
prcisment dfini dans le projet de rapport, qui indique simplement
quelle poursuit cinq objectifs (clairer laction des dcideurs,
promouvoir les rformes et mesures gouvernementales, favoriser la mise
en uvre des politiques publiques, valoriser les missions et mtiers,
accompagner la gestion des crises) et quelle se distingue de
linformation des usagers sur leurs droits et obligations et sur les
dmarches et procdures .
Au demeurant, les chiffres issus de la comptabilit gnrale ou
relatifs lexcution du march group dachat despaces, cits dans le
projet de rapport daudit, sont incohrents avec ceux fournis, titre
dclaratif, par les ministres.
De plus, ces chiffres ne sont gnralement pas cohrents avec ceux
fournis la Cour dans le cadre de la prsente enqute ou en rponse des
questions parlementaires crites
30
. Certaines de ces contradictions nont
pu tre expliques.
Par exemple, les dpenses de communication du ministre de
lducation nationale pour lanne 2009 slvent, selon les documents
budgtaires, 5,56 M, selon laudit RGPP, 6,59 M et selon la rponse
la question parlementaire, 5,65 M. Interrog par la Cour sur ces
diffrences de chiffrage, la DELCOM a indiqu qu'elles s'expliquaient par
les diffrences de critres et de mthodologie. Par exemple, les donnes
communiques en rponse la question parlementaire incluent les
abonnements de presse, les frais d'impression ou encore les frais de
routage (qui ne sont pas imputs sur le budget de la DELCOM).
De mme, au ministre de la justice, dimportantes divergences
existent entre les chiffres fournis loccasion de laudit RGPP ou en
rponse aux questions parlementaires et ceux communiqus la Cour. Au
demeurant, le ministre a communiqu la Cour deux sries de chiffres
manant, dune part, de la sous-direction de la synthse budgtaire et
comptable du secrtariat gnral (donnes tires des restitutions
budgtaires et comptables) et, dautre part, du DICOM et des directions
de rseau (donnes dclaratives). Or, ces chiffres prsentent
dimportantes diffrences dont lorigine na pu tre totalement explique
par le ministre. Pour lanne 2009, la dpense de communication du
ministre slve ainsi 4,36 M selon laudit RGPP, 5,59 M selon la

30
Cf. la srie de questions crites publies au JO le 6 avril 2010, qui demandait
chaque ministre de prciser le montant de ses dpenses de communication, dfinies
partir de lnumration suivante : campagnes, sondages, site Internet, vnementiel,
dition- impression - production, abonnements la presse, revues de presse et veille
audiovisuelle, formation la communication, autres.
52 COUR DES COMPTES
rponse la question parlementaire, 6,59 M selon les donnes dclares
par les directions et 8,89 M selon les chiffres du secrtariat gnral. Le
ministre indique que le dploiement du logiciel CHORUS, qui sachve
en 2011, devrait faciliter, grce lutilisation de rfrentiels plus fins, la
consolidation des dpenses de communication des administrations
centrales et des services dconcentrs.
La Cour regrette quen dpit de lengagement pris par le Premier
ministre dans sa rponse au rfr, laudit RGPP du premier semestre
2010 nait pas permis dobtenir une valuation fiable et partage des
dpenses consacres par les ministres la communication.
2 - Des modes de comptabilisation divergents
Lapproche dclarative se heurte la diversit des choix faits par
les ministres quant au primtre des dpenses prendre en compte et
quant la manire de prsenter ces dpenses. Sous ces deux aspects, une
harmonisation des mthodes de comptabilisation est ncessaire.
a) Le primtre des dpenses de communication
Certaines dpenses (achats despaces, sondages, sites Internet, etc.)
sont systmatiquement prises en compte dans le recensement des
dpenses de communication. Dautres, qui sont la frontire de la
fonction communication , sont comptabilises par certains ministres
et pas par dautres. Cest le cas, notamment :
des frais de documentation (abonnements aux priodiques et
aux dpches des agences de presse, acquisitions douvrages)
et des dpenses lies limpression et au routage des
publications ;
des dpenses induites par lorganisation de manifestations
(rceptions, colloques ou sminaires), dont la communication
nest pas toujours la finalit exclusive voire principale. Certains
ministres ont fait le choix de les inclure dans les dpenses de
communication. Par exemple, le ministre de lcologie
comptabilise au titre de la communication les dpenses lies
aux sommets internationaux (confrences de Copenhague, sur
les bassins forestiers, le nuclaire, les rcifs coralliens,
notamment) ou encore au dbat sur les nanotechnologies (appui
du ministre la Commission nationale du dbat public). De
mme, le ministre de la justice inclut les frais de rception des
audiences solennelles annuelles de rentre organises
LES DEPENSES DE COMMUNICATION 53
conformment aux dispositions du code de lorganisation
judiciaire ;
des oprations de communication lies au recrutement des
personnels. La plupart des ministres incluent ces dpenses
dans le recensement de leurs dpenses de communication. Le
ministre de la dfense a fait le choix inverse, au motif que
leurs finalits sont trs diffrentes de la communication
institutionnelle assure par la DICOD et les OICD. Au
demeurant, elles ne relvent pas de la DICOD ou des SIRPA
mais des services en charge des ressources humaines de chaque
arme. Dans le cadre de la prsente enqute, les dpenses lies
aux campagnes de recrutement ont t rintgres dans les
dpenses de communication du ministre de la dfense
31
.
b) La ventilation des dpenses de communication
Lorsquil sagit de prsenter la structure des dpenses de
communication par catgorie, chaque ministre utilise sa propre
nomenclature, plus ou moins dtaille (quatre catgories pour le SIG, sept
catgories pour le ministre de lcologie, mais 13 pour le ministre de la
dfense et 20 pour le ministre des affaires trangres). La ventilation par
nature de dpenses se double parfois dun classement thmatique : le
ministre de lcologie isole ainsi les dpenses lies la promotion du
Grenelle de lenvironnement, quelle quen soit la nature.
Dun ministre lautre, la faon de prsenter et de ventiler les
dpenses de communication varie donc sensiblement, ce qui fragilise les
comparaisons. Au demeurant, les diffrents intervenants dun mme
ministre ne sont pas toujours en mesure de prsenter leurs dpenses
selon une nomenclature identique. Cest le cas, par exemple, des
ministres de la dfense
32
et de lintrieur. De mme, les dpenses de la
DICOM des ministres sociaux sont prsentes selon deux nomenclatures

31
Ces campagnes gnrent des dpenses importantes et croissantes : en 2010, elles se
sont leves environ 13,3 M (en hausse de 46 % par rapport 2006), soit presque
autant que les dpenses de communication hors recrutement (14,9 M).
32
Les dpenses de la DICOD sont suivies, depuis 2009, au sein dun logiciel construit
par code action . En revanche, pour les dpenses des autres entits (OICD), la
DICOD compile les donnes dclares par chaque organisme, qui ne font lobjet
daucune directive mthodologique ni daucun contrle de cohrence. Au demeurant,
les donnes fournies par la DICOD diffrent de celles fournies directement par les
OICD (2,25 M dcart au total pour lanne 2010).
54 COUR DES COMPTES
diffrentes selon quelles concernent les politiques du travail ou celles de
la sant
33
.
La communication interne peut faire lobjet dune catgorie
distincte (comme au ministre de la culture, au ministre des affaires
trangres, au ministre de lintrieur ou dans les ministres sociaux) ou
tre intgre dans les diffrents postes en fonction de la nature des
dpenses (dition, impression, Internet, etc.), comme au ministre de la
dfense ou au ministre de lenseignement suprieur, o elle est rattache
la rubrique documentation et presse . Au demeurant, il nest pas
toujours ais de distinguer la communication interne de la communication
externe. Ainsi, la campagne de visibilit conduite par la direction
gnrale de larmement en 2010 avait pour objectif dexpliquer la
transformation et le rle de la DGA de manire simultane des publics
diffrents : les dcideurs et le grand public, les clients et partenaires,
les futurs recruts et enfin les personnels.
Par ailleurs, la rubrique campagnes de communication ne
correspond pas aux mmes types de dpenses dans tous les ministres.
Dans la plupart des cas, elle regroupe des dpenses lies la conception
des campagnes et aux achats despaces. Cependant, labsence de
dfinition rigoureuse de la notion soulve des problmes de frontire avec
dautres catgories de dpenses.
En particulier, la frontire entre la rubrique campagnes et la
catgorie vnementiel est parfois dlicate tracer. Ainsi, au
ministre de la culture, les campagnes de communication
correspondent principalement aux dpenses lies aux grandes
manifestations (organisation, communication et relations presse,
impression, routage, frais de rception)
34
et, de manire beaucoup plus
marginale, des campagnes publicitaires (gratuit dans les muses, carte
musique, loi cration et Internet). La frontire entre campagnes de
communication et vnementiel repose sur des critres peu
explicites : alors que la plupart des grandes manifestations (Journes du

33
De manire gnrale, linformation disponible est beaucoup plus riche au titre des
crdits sur le programme 124 (sant) : lexistence dun BOP indpendant implique
aussi la production annuelle dune programmation et dun bilan dtaills par action et
par dispositif, qui nexiste pas sous la mme forme pour lUO du programme 155
(travail), pour lequel le budget prvisionnel se prsente sous la forme dune liste de
projets non ventils par catgorie de dpenses et variable dune anne sur lautre.
34
A titre dillustration, cette rubrique inclut, pour un montant total de prs dun
million deuros sur les exercices 2008, 2009 et 2010, diverses dpenses engages pour
la clbration des 50 ans dexistence du ministre, parmi lesquelles lorganisation
dun colloque international, la conception et le rfrencement dun site Internet,
lorganisation dune exposition de photographies, la ralisation de CD et de DVD, des
frais de traduction et de rception
LES DEPENSES DE COMMUNICATION 55
patrimoine, Fte de la musique, Nuit des muses, etc.) sont inclues dans
la rubrique campagnes de communication , la Fte du cinma (prise en
charge par le ministre depuis 2008) est impute dans la rubrique
vnementiel . De mme, au ministre de lcologie, les actions
vnementielles inscrites dans une campagne de communication (ex :
Semaine du dveloppement durable) sont rattaches aux campagnes
tandis que les autres (ex : participation au Salon de lagriculture) sont
regroupes dans une catgorie distincte.
Certains ministres ont dailleurs renonc distinguer les deux
catgories : ainsi, au ministre de la dfense, les campagnes de
communication (hors recrutement) sont incluses dans la rubrique
vnements et salons .
Les dpenses lies aux tudes et sondages sont gnralement
isoles au sein dune rubrique distincte. Toutefois, elles sont parfois
regroupes avec dautres dpenses : veille et analyse mdia au ministre
de lenseignement suprieur et de la recherche ou au SIG, prestations de
conseil au ministre de lcologie. Les pr-tests et post-tests (cf. infra)
peuvent tre imputs dans la catgorie tudes et sondages (cest
notamment le cas au SIG) ou dans la rubrique campagnes de
communication , voire faire lobjet dune ligne distincte (comme au
ministre de la culture).
La rubrique conseil en communication se limite parfois au
conseil stratgique global et lentranement la prise de parole dans les
mdias (media training). Dans dautres cas, elle inclut aussi les dpenses
lies la conception des campagnes de communication. Au ministre de
lenseignement suprieur, les dpenses lies au conseil stratgique, la
conception des campagnes et la production des supports sont regroupes
dans une catgorie qui inclut galement la cration graphique, les travaux
photos, etc. ; les dpenses de campagne correspondent uniquement aux
achats despaces et la publicit en ligne.
Au total, il serait souhaitable que les ministres se dotent, avec le
concours du SIG, dun rfrentiel commun, reposant sur un primtre
harmonis et une nomenclature uniformise. Cette harmonisation des
mthodes de comptabilisation des dpenses de communication est
indispensable pour tablir des comparaisons pertinentes et permettre un
meilleur pilotage financier de cette fonction. Elle figure parmi les
objectifs assigns au SIG dans la lettre de mission signe du directeur de
cabinet du Premier ministre et devrait, selon le SGG, tre acheve en
2012.
56 COUR DES COMPTES
II - Des niveaux de dpenses ingaux, des
volutions contrastes
Sous rserve de ces difficults de mesure, les dpenses de
communication totales (hors personnel) dclares par les ministres
concerns par la prsente enqute slvent, sur la priode 2006-2010,
environ 600 M, soit en moyenne 120 M par an. Ce chiffre global
masque dimportantes diffrences selon les ministres et de fluctuations
annuelles non moins significatives.
A - Le montant des dpenses par ministre
En 2010, les dpenses de communication totales dclares par les
ministres concerns par la prsente enqute (hors SIG) reprsentent un
montant total denviron 112 M, soit moins de 0,3 % des dpenses de
fonctionnement (titre 3) excutes par ces ministres en 2010.
Les dpenses de communication dans les dpenses totales des
ministres (2010)
En euros
Dpenses
Totales
Dpenses de
fonctionnement
(A)
Dpenses de
communication
(B)
Ratio
B/A
Aff. trangres 5 108 191 160 935 152 129 4 556 841 0,49 %
Culture 4 072 794 226 1 466 163 812 4 463 665 0,30 %
Dfense 42 640 536 780 10 315 689 784 28 260 000 0,27 %
Ecologie (y.c. SR) 32 674 119 381 3 256 715 106 33 473 435 1,03 %
Eco. - finances 164 952 947 018 5 806 487 714 20 631 543 0,36 %
Educ nat - ens sup 100 798 422 908 15 320 965 009 9 646 408 0,06 %
Intrieur 24 245 067 636 2 649 227 450 5 288 962 0,20 %
Justice 6 905 240 198 1 850 107 517 6 099 524 0,33 %
Total 381 397 319 307 41 600 508 521 112 420 378 0,27 %
Sources :
- Pour les dpenses totales et dpenses de fonctionnement (hors comptes
d'affectation spciale, comptes de concours financiers et comptes de
commerce) : RAP 2010.
LES DEPENSES DE COMMUNICATION 57
- Pour les dpenses de communication : donnes dclares par les
ministres.
Faute de donnes fiables concernant les collectivits locales ou les
gouvernements trangers, il est difficile de porter une apprciation sur le
poids des dpenses de communication dans les dpenses totales de lEtat.
Le niveau des dpenses de communication varie, naturellement,
beaucoup selon les ministres. Par exemple, les dpenses de
communication dclares par le ministre de lcologie sont environ sept
fois plus leves que celles du ministre des affaires trangres ou du
ministre de la culture.
Rapportes aux dpenses de fonctionnement, les diffrences sont
moins marques, sans tre pour autant ngligeables : le poids des
dpenses de communication dans les dpenses de titre 3 varie de moins
de 0,1 % pour les ministres de lducation nationale et de
lenseignement suprieur plus de 1 % pour le ministre de lcologie
35
.
En dehors de ces deux cas extrmes, le ratio est toujours compris dans
une fourchette de 0,2 0,5 %.
Il convient dinsister sur la fragilit de ces comparaisons, qui
reposent sur des donnes dclaratives dont les primtres ne sont pas
rigoureusement identiques. Lexclusion des dpenses de communication
des oprateurs, dont le rle est plus ou moins important selon les
ministres, peut galement biaiser les comparaisons. La seule
comparaison dont la validit ne peut tre conteste concerne les achats
despaces publicitaires, qui sont voqus plus loin.
Par ailleurs, les diffrences constates dans le niveau des dpenses
de communication sexpliquent en partie par la diversit des choix
effectus par les ministres en matire de recours des prestataires
extrieurs. Limpact de ces choix sur le niveau des dpenses est dautant
plus dterminant que les frais de personnel ne sont pas pris en compte
dans le prsent rapport.
Par exemple, au ministre de lcologie, la direction de la
communication (DICOM), la dlgation la scurit et la circulation
routires (DSCR) et lagence de lenvironnement et de la matrise de
lnergie (ADEME) ont adopt, en ce qui concerne lexternalisation, des
approches trs diffrentes :

35
Cela tient notamment linclusion, dans les dpenses de ce ministre, des dpenses
de communication lies la scurit routire (qui reprsentent plus de la moiti des
dpenses de communication totales dclares par le ministre en 2010).
58 COUR DES COMPTES
la DICOM, qui veut devenir une vritable agence de
communication intgre , a privilgi le recrutement dexperts
dans les diffrents domaines techniques de la communication
(web, audiovisuel). Elle ne recourt un prestataire extrieur
que pour les actions requrant des comptences spcifiques
inexistantes en interne ou en cas de pic dactivit ponctuel ;
linverse, la communication de la DSCR repose en quasi-
totalit sur un fonctionnement externalis. En interne, une
quipe de taille rduite assure les missions suivantes : pilotage
et coordination de la stratgie annuelle, suivi administratif et
financier, suivi et coordination des projets, pilotage des
prestataires, administration des sites Internet, relations presse
(pour partie), alimentation du rseau de la scurit routire en
outils de communication (dpliants, affiches, etc.) ;
lADEME sappuie galement de manire importante sur des
prestataires externes en matire de relations presse, de
graphisme, de cration et conception de campagnes ou
dvnements, de routage, notamment Les quipes internes sont
principalement ddies la dfinition des stratgies, la
coordination des prestataires, la validation des contenus, le
suivi des oprations et lvaluation de leur impact.
Au sein des ministres de lducation nationale et de
lenseignement suprieur, la DELCOM nagit comme prestataire
doprations de communication que pour de petites oprations, ne
comportant pas dachat despace, ou pour lorganisation dvnements de
taille rduite. Dans la majorit des cas, ce sont les prestataires titulaires
des marchs qui sont mobiliss.
Le ministre de la justice a, pour sa part, choisi deffectuer en
interne lensemble des travaux quil est possible dassurer au moyen des
diffrentes comptences et mtiers dont le service dispose, en
nexternalisant que ce quil savre impossible de raliser en interne.
B - Lvolution des dpenses de 2006 2010
Si lon se fonde sur les donnes dclares par les ministres, la
priode sous revue se caractrise, de 2006 2009, par une forte
augmentation de la dpense de communication (hausse de plus de 50 %
en trois ans) suivie, en 2010, dune nette diminution (-6 %),
principalement imputable aux ministres de la dfense et aux ministres
conomiques et financiers..
LES DEPENSES DE COMMUNICATION 59
Evolution de la dpense de communication par ministre,
2006-2010
En euros 2006 2007 2008 2009 2010 Evolution
Aff. trangres 5 973 371 6 074 226 4 664 109 4 556 841 -24 %
Culture 5 342 819 5 480 475 5 668 899 4 674 596 4 463 665 -16 %
Dfense 24 430 000 24 190 000 23 690 000 34 730 000 28 260 000 +16 %
Ecologie (y.c. SR) 23 466 895 26 634 005 23 991 326 26 447 695 33 473 435 +26 %
Eco - finances 23 393 392 20 469 407 28 191 888 28 481 719 20 631 543 -12 %
Educ nat - ens sup 6 843 764 7 772 626 9 741 931 8 783 297 9 646 408 41 %
Intrieur 6 386 048 7 343 549 6 297 147 7 223 017 5 288 962 -17 %
Justice 7 268 683 8 246 970 6 587 588 6 099 524 -16 %
Total ministres 89 862 918 105 132 116 111 902 387 121 592 021 112 420 378 +25 %
SIG 4 958 000 4 590 000 9 117 000 21 028 000 21 020 000 +324 %
Total gnral 94 820 918 109 722 116 121 019 387 142 620 021 133 440 378 +41 %
Source : Cour des comptes, sur la base des donnes dclares par les
ministres
Cet accroissement des dpenses entre 2006 et 2010 contraste avec
la diminution des effectifs des structures en charge de la communication
au sein des ministres contrls (cf. supra). Cette double volution
pourrait tre rvlatrice dune tendance lexternalisation croissante de la
fonction communication, qui ncessiterait, pour tre confirme, une
analyse plus fine prenant en compte la totalit des effectifs ddis la
communication et la nature des charges externes en augmentation.
Toutefois, ce constat gnral masque :
dune part, dimportantes fluctuations conjoncturelles de la
dpense dune anne sur lautre, lies par exemple la mise en
uvre de rformes de grande ampleur (ex : le Grenelle de
lenvironnement pour le ministre de lcologie) ;
et, dautre part, des diffrences sensibles selon les ministres :
ainsi, entre 2006 et 2010, certains ministres (dfense, cologie,
ducation nationale) voient leurs dpenses augmenter de
manire significative, tandis que dautres (affaires trangres,
culture, conomie et finances, intrieur, justice) subissent une
diminution importante. Le dtail, par ministre, de lvolution
des dpenses de communication, est prsent en annexe n4.
60 COUR DES COMPTES
Il convient en outre de souligner que les changements de
primtres ministriels se rpercutent sur lorganisation de la fonction
communication et rendent difficiles les comparaisons dans le temps.
C - La structure des dpenses : le poids des campagnes
de communication
A partir des donnes fournies par chaque ministre, la Cour a
reconstitu, selon sa propre nomenclature, la structure des dpenses de
communication des ministres. Compte tenu de lhtrognit des modes
de prsentation de la dpense, de nombreux retraitements ont t
ncessaires. Ces donnes, dont le dtail figure en annexe n5, sont donc
purement indicatives et leur interprtation requiert la plus grande
prudence. Elles nen permettent pas moins de mettre en vidence
quelques constats significatifs.
Elles rvlent, tout dabord, le poids important des campagnes de
communication, et notamment des achats despaces, dans la dpense
totale. Elles reprsentent par exemple 79 % des dpenses de
communication au ministre de lcologie (hors scurit routire)
36
, 55 %
dans les ministres conomiques et financiers, 47 % au ministre de la
culture
37
, 40 % au ministre de lducation nationale ou 33 % au
ministre de lenseignement suprieur. Au ministre de la dfense, si les
campagnes ne reprsentent que 5 % des dpenses de la DICOD, cela tient
au fait quelles nincluent pas les campagnes de recrutement, organises
directement par les armes. En ce qui concerne le SIG, paralllement
laccroissement significatif des moyens, le poids des campagnes dans la
dpense totale a fortement cru, passant de 20 % en 2006 environ 62 %
en 2010.
Plus particulirement, les dpenses dachat despaces des dix
ministres concerns par lenqute reprsentent, sur la priode 2006-
2010, un montant total denviron 210 M, soit plus du tiers des dpenses
de communication dclares par ces ministres. Elles suivent dailleurs
une volution similaire celle des dpenses de communication dans leur
ensemble (augmentation de 2006 2009, diminution en 2010).

36
Le poids lev des campagnes de communication peut sexpliquer par linclusion,
au sein de cette rubrique, des dpenses lies la promotion du Grenelle et lappui au
dbat sur les nanotechnologies ; si lon exclut ces dpenses, les campagnes de
communication reprsentent environ 60 % de la dpense totale.
37
Pour mmoire, ce ministre comptabilise principalement, dans la rubrique
campagnes de communication , des actions de nature vnementielle.
LES DEPENSES DE COMMUNICATION 61
Le poids des dpenses lies aux sondages et tudes dopinion est
beaucoup plus limit. Elles ne reprsentent, par exemple, que 0,3 % des
dpenses de communication du ministre de lcologie, 1 % de celles du
ministre de la culture ou encore 3 % de celles du ministre de
lenseignement suprieur. Leur poids dans la dpense totale nest
significatif quau sein du ministre de la dfense (8 %), du ministre de
lducation nationale (12 %) et des ministres conomiques et financiers
(11 %), o elles ont dailleurs fortement augment depuis 2006. Elles
reprsentent galement une part non ngligeable (11 %) des dpenses du
SIG.
De mme, les prestations de conseil et daudit gnrent un cot trs
modr au regard des dpenses de communication totales, sauf au
ministre de lenseignement suprieur (15 %) et, dans une moindre
mesure, dans les ministres conomiques et financiers (5 %).
En revanche, il faut souligner limportance des dpenses lies,
dune part, lvnementiel (au moins 10 % des dpenses totales dans la
plupart des ministres et jusqu 32 % au ministre de lintrieur) et,
dautre part, ldition/impression (en particulier au ministre de la
dfense, o elles reprsentent 53 % des dpenses de communication
totale, principalement cause des frais de ralisation et de routage des
onze revues de la dfense - plus de 4 M en 2010).
III - Des dpenses qui restent faiblement
mutualises
A - Les dpenses du SIG
1 - La part du SIG dans la dpense totale, en hausse, reste limite
La part du SIG dans la dpense totale sest fortement accrue depuis
2008. En 2006, les dpenses du SIG reprsentaient environ 5 % des
dpenses de communication des ministres concerns par la prsente
enqute. En 2010, ce pourcentage atteint prs de 16 %.
Cet accroissement, engag ds 2008, sest poursuivi en 2009 avec
le prlvement dune partie des crdits de communication des ministres
au profit du SIG. Lobjectif tait de donner au SIG les moyens de raliser
ou de cofinancer des campagnes de communication de dimension
interministrielle, dans un souci de coordination, de cohrence et de
rationalisation des cots. Le montant du prlvement (16,7 M au total en
LFI 2009) a t arrt par la direction du budget en fonction de la
62 COUR DES COMPTES
capacit contributive de chaque ministre et non sur la base dune
analyse prcise et objective de la rpartition des rles souhaitable entre
les ministres et le SIG.
En dpit de la justification avance (transfert de crdits des
ministres au SIG), le net accroissement des moyens dintervention du
SIG en 2008 et 2009 ne sest pas accompagn dune diminution
quivalente des dpenses de communication dclares par les ministres.
Au contraire, celle-ci ont augment de plus de 16 % en deux ans. A
linverse, en 2010, elles ont diminu 6 %, alors que les dpenses du SIG
demeuraient quasiment stables.
En dpit du rquilibrage intervenu depuis 2008, les dpenses du
SIG ne reprsentent toujours quune fraction trs minoritaire de la
dpense de communication totale du gouvernement. A titre dexemple,
elles sont infrieures, en 2010, celles du ministre de la dfense ou du
ministre de lcologie (scurit routire incluse).
2 - Les critres de cofinancement des campagnes de
communication doivent tre clarifis
Le SIG peut contribuer au financement de campagnes dont
linitiative et le pilotage relvent dun ministre, lorsque limportance
de la thmatique ou son caractre interministriel le justifie. Les
demandes de cofinancement formules par les ministres sont instruites
par le SIG et arbitres par le cabinet du Premier ministre. En rgle
gnrale, la contribution du SIG prend la forme dune participation au
financement des investissements publicitaires.
Ainsi, en 2010, le SIG a soutenu neuf campagnes dont il ntait pas
lmetteur principal (rforme des retraites, taxe professionnelle, service
civique, etc.), qui ont reprsent plus de 40 % de ses investissements
publicitaires (soit environ 4,5 M).
Certaines campagnes organises initialement dans un cadre
exclusivement ministriel deviennent ensuite dintrt
gouvernemental et bnficient, ce titre, dun cofinancement du SIG.
Cest par exemple le cas de la campagne sur la modernisation de lEtat,
finance de 2008 2010 par le ministre du budget, des comptes publics,
de la fonction publique et de la rforme de lEtat, qui bnficie, partir
de 2011, dun cofinancement du SIG hauteur de 1 M.
Il paratrait souhaitable que le SIG se dote dune doctrine clarifiant
les critres qui le conduisent, dune part, initier et financer lui-mme
une campagne et, dautre part, abonder financirement une campagne
LES DEPENSES DE COMMUNICATION 63
lance par un ministre. La rdaction dune nouvelle circulaire du
Premier ministre pourrait en tre loccasion.
A cet gard, le SGG a indiqu, au cours de la contradiction, quil
entendait faire prvaloir le principe de subsidiarit : le SIG devra
intervenir si le budget envisag pour une campagne est inexistant ou
semble insuffisant pour permettre une visibilit correcte auprs des cibles
concernes, et en fonction de deux critres : le sujet correspond une
priorit gouvernementale valide par le cabinet du Premier ministre ; le
sujet revt une dimension interministrielle . La traduction concrte de
ces principes reste oprer.
B - Les marchs coordonns
Les achats despaces publicitaires des ministres et de certains
oprateurs sinscrivent dans le cadre dun march coordonn sous lgide
du SIG, voqu plus loin. Ces dpenses reprsentent plus du tiers des
dpenses de communication dclares par les ministres contrls.
Un autre march coordonn, dun montant plus limit, concerne le
baromtre de la communication gouvernementale , dont lobjet est
danalyser la perception des actions dinformation et de communication
des pouvoirs publics. Ralis cinq fois par an par linstitut IFOP, ce
baromtre, lanc en 1995, se constitue dun module SIG et de modules
ministriels. Il associe dix ministres partenaires
38
.
Jusquen juin 2009, le SIG a pay lintgralit de cet outil au
prestataire, les ministres remboursant ensuite leur part au SIG
39
. Compte
tenu de la lourdeur administrative de la procdure et des montants assez
levs perdus en fin danne, le SIG a opt, lors du renouvellement de ce
march, pour la formule du march coordonn. Depuis juillet 2009,
chaque ministre signe dsormais avec le prestataire une convention et
paye ses commandes.

38
Services du Premier ministre, ministre de lcologie, de lnergie, du
dveloppement durable et de lamnagement du territoire, ministre de lintrieur,
ministre de lconomie, ministre de lducation nationale, ministre de la dfense,
ministre du travail, ministre de la justice, ministre de la sant et direction de la
circulation et de la scurit routires.
39
En 2008, par exemple, les ministres concerns ont rembours au SIG, au titre du
baromtre de la communication gouvernementale, une somme totale de 451 322 .
64 COUR DES COMPTES
__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
________
Labsence de dfinition uniforme des dpenses de communication
fragilise toute tentative de quantification et de comparaison dans le temps
ou entre ministres. Faute de donnes budgtaires ou comptables
exploitables, ces dpenses sont recenses selon une mthode dclarative
fragile, qui se heurte la diversit des mthodes de comptabilisation
retenues par chaque ministre.
Ces difficults nempchent toutefois pas de discerner quelques
grandes tendances.
Les dpenses de communication des ministres contrls, qui
reprsentent une fraction trs faible de leurs dpenses de fonctionnement
totales, ont fortement progress entre 2006 et 2009, avant de diminuer en
2010. Elles slvent, sur la priode 2006-2010, environ 600 M.
Les campagnes de communication, et singulirement les
investissements publicitaires, constituent le premier poste de dpense. La
part du SIG dans la dpense totale, quoiquen forte hausse, reste limite.
La Cour recommande de :
- dfinir, avec le concours du SIG, un rfrentiel des dpenses de
communication, reposant sur un primtre harmonis et une
nomenclature uniformise ;
- clarifier les critres dintervention du SIG, soit en tant que pilote
et financeur, soit en tant que co-financeur des campagnes de
communication lances par les ministres.
Chapitre III
Le recours aux prestataires externes
La forte htrognit des dpenses de communication ne
permettait pas de procder un contrle exhaustif de ces dpenses. La
Cour a examin plus particulirement les conditions dans lesquelles les
ministres recourent des prestataires externes pour :
effectuer des sondages, tudes et enqutes dopinion ;
organiser des campagnes de communication reposant
notamment sur des investissements publicitaires ;
bnficier de prestation de conseil stratgique ou de formation
(coaching, media-training, etc.).
Les dveloppements qui suivent dcrivent la faon dont le recours
aux prestataires externes est organis, le contenu des prestations quils
fournissent et les modalits selon lesquelles ils sont rmunrs.
La Cour expose notamment, dans ce chapitre, des irrgularits, au
regard du code des marchs publics (CMP)
40
, releves loccasion des
contrles effectus par la Cour sur un chantillon de dpenses. Il ne faut
pas pour autant en conclure que ces entorses la rglementation sont
gnralises. Les dpenses de communication ne se distinguent sans

40
LADEME nest pas soumise au code des marchs publics mais aux dispositions
des directives europennes (notamment la directive 2004/18/CE du 31 mars 2004) et
des textes nationaux les transposant, particulirement lordonnance n2005-649 du 6
juin 2005 relative aux marchs passs par certaines personnes publiques ou prives
non soumises au code des marchs publics et son dcret dapplication n 2005-1742
du 30 dcembre 2005. Ces dispositions sont compltes par un rglement interne
valid par le conseil dadministration les 30 novembre 2006 et 11 fvrier 2009.
66 COUR DES COMPTES
doute pas, sur ce point, des autres catgories dachats, si ce nest,
ventuellement, par le fait quelles sont, plus frquemment que dautres,
engages dans une urgence qui explique, sans les justifier, une partie des
pratiques constates.
Cest la raison pour laquelle il parat indispensable de sensibiliser
davantage les agents chargs de la communication aux rgles de la
commande publique. La Cour prend acte des actions de sensibilisation
mises en uvre par le SIG (actualisation et diffusion de guides des
marchs publics de communication) et des engagements pris en ce sens
par certains ministres
41
.
I - Les sondages et tudes dopinion
La catgorie sondages et tudes dopinion regroupe des
prestations de natures diverses, tant en termes de mthode
(quantitative/qualitative, face face/par tlphone, en ligne, etc.) que de
finalits (analyse de lopinion sur un ministre, une politique publique, un
service public, une rforme adopte ou envisage, une personnalit, une
intervention, une campagne de communication, etc.). On distingue
gnralement :
les tudes dites baromtriques , cest--dire rcurrentes et
priodiques, reposant sur des questions identiques d'une
enqute une autre ;
les tudes omnibus , correspondant lachat de questions
insres dans des tudes priodiques, partages avec dautres
clients du prestataire ;
les tudes ad hoc , qualitatives et quantitatives ;
les tudes dimpact dmissions de radio ou de tlvision ;
les tudes dvaluation des campagnes de communication
( pr-tests et post tests ).

41
Par exemple, le ministre de la culture entend se doter dun guide des procdures et
dvelopper la formation la rglementation des marchs publics des responsables de
la communication
LE RECOURS AUX PRESTATIONS EXTERNES 67
A - Des dpenses globalement limites, une pluralit de
prestataires
1 - Des dpenses variables mais globalement limites
Selon une estimation effectue par le SIG et le service des achats
de lEtat dans le cadre de la rflexion sur la mutualisation des achats
dtudes et sondages, la dpense totale des ministres et du SIG en la
matire slevait, en 2008, un peu plus de 5 M.
Il est probable que la dpense relle soit suprieure cette
estimation, fonde sur les restitutions comptables, qui ne permettent pas
toujours de distinguer les sondages et tudes dopinion des autres types
dtudes. Cest en tout cas ce que suggre le tableau ci-dessous, qui
prsente les dpenses dtudes et de sondages telles que les ministres
contrls par la Cour les ont dclares.
Dpenses dtudes et sondages des ministres, 2006-2010
En euros 2006 2007 2008 2009 2010 Total
Aff trangres 51 906 60 637 157 188 269 731
Culture 47 601 47 601
Dfense 356 940 377 589 527 361 643 154 675 093 2 580 137
Ecologie (hors SR) 5 681 106 683 66 521 50 495 229 380
Eco - finances 1 444 230 2 073 430 2 585 504 2 055 081 2 279 358 10 437 603
Educ nat - ens sup 767 832 978 541 992 930 772 921 3 512 224
Intrieur 192 281 174 001 12 080 81 268 107974 567 604
Justice 68 004 36 202 35 000 81 687 220 893
SIG 2 521 000 2 271 000 2 791 000 2 094 000 2 380 000 12 057 000
Total 4 566 357 5 798 174 7 194 559 5 967 954 6 395 129 29 922 173
Source : Cour des comptes, donnes dclares par les ministres
Les dpenses dtudes et de sondages des ministres contrls et
du SIG slveraient, sur la priode 2006-2010, environ 30 M. Elles
auraient augment, sur la mme priode, denviron 40 %, passant de
4,57 M en 2006 6,40 M en 2010.
68 COUR DES COMPTES
Les dpenses du SIG en matire dtudes et de sondages sont
restes peu prs stables entre 2006 et 2010. Elles slvent, sur
lensemble de la priode, plus de 12 M, soit en moyenne 2,4 M par
an. Ces dpenses correspondent, pour lessentiel, des tudes et sondages
commands par le SIG et, de faon plus marginale, aux abonnements
souscrits par le SIG auprs des instituts, ainsi quaux tudes
hberges , cest--dire finances par le SIG pour le compte de
ministres ne disposant pas du support juridique adquat
42
.
Les abonnements du SIG aux sondages publis
Le SIG souscrit des abonnements annuels aux sondages publis dans
la presse. Le nombre des instituts auxquels le SIG est abonn augmente
rgulirement, passant de six en 2008 (OPINION WAY, TNS Sofres, IPSOS,
IFOP, BVA, LH2) huit en 2010 (les six mmes + CSA et VIA VOICE), et
neuf en 2011 (les huit mmes + HARRIS Interactive, dont le nombre de
sondages publis a fortement augment depuis 2010). En revanche, le cot
unitaire de cet abonnement (15 548 TTC par an) est rest inchang. Le cot
total slve donc, en 2010, prs de 125 000 TTC.
Ces abonnements permettent au SIG dtre destinataire, sous
embargo et avant publication dans la presse, des rsultats de tous les
sondages publis
43
. Lintrt rside moins dans cette primeur que dans
laccs aux donnes dtailles, alors que les comptes rendus publis dans la
presse sont souvent beaucoup plus synthtiques. Le SIG reoit ainsi plusieurs
centaines de sondage par an (prs de 700 en 2010). Ils sont systmatiquement
transmis au(x) ministre(s) concern(s), ce qui leur vite de commander eux-
mmes un sondage portant sur des questions identiques. De plus, certains
sondages sont utiliss pour les analyses ralises par les personnels du SIG.
Conformment une recommandation de la Cour, le SIG a conclu,
pour les abonnements souscrits auprs des instituts de sondage, des marchs
ngocis sans publicit ni mise en concurrence. Le recours cette procdure
est justifi par la protection de droits d'exclusivit dtenus par ces socits sur
les sondages en cause (article 35-II-8 du CMP) Les marchs comportent,
comme le SIG sy tait engag, une clause de pnalit.

42
Le SIG a financ, pour le compte de diffrents ministres et contre remboursement :
- en 2009, 22 tudes (396 867 ), dont 18 pour le ministre de lconomie et des
finances et deux pour le haut commissaire aux solidarits actives ;
- en 2010, trois tudes (77 740 ) : deux tudes qualitatives pour le ministre de
lcologie ( formulaire permis de construire et formulaire autorisation de
travaux ) et une enqute en ligne pour le cabinet du ministre du logement ( regard
des 18-25 ans sur les listes de logements vendues par des agences ).
43
Lobligation de communication avant publication concerne les sondages
dopinion et politiques . Les autres sondages doivent tre livrs si possible avant
publication ou, dfaut, dans la semaine suivant leur publication.
LE RECOURS AUX PRESTATIONS EXTERNES 69
Au total, de 2006 2010, le SIG a command 458 sondages et
enqutes, soit prs dune centaine par an. Plus de la moiti de ces tudes
sinscrivent dans le cadre de prestations rcurrentes (vagues
hebdomadaires de questions dactualit, vagues mensuelles du baromtre
de suivi de lexcutif et vagues bimestrielles du baromtre de la
communication gouvernementale).
Les dpenses des ministres contrls, quoiquen forte
augmentation, sont, sauf exceptions, beaucoup plus limites. Elles
slvent, au total, environ 4 M en 2010, contre environ 2 M en 2006.
Dans la plupart des ministres, ces dpenses reprsentent des
montants trs faibles au regard des dpenses totales consacres la
communication (moins de 100 000 par an en moyenne).
Ainsi, le ministre de la culture na fait procder, au cours de la
priode sous revue, aucun sondage dopinion, en dehors des prestations
fournies, en 2010, par linstitut Mdiascopie. Au ministre des affaires
trangres, la DCI a command quelques sondages entre 2006 et 2008,
pour un montant total limit 269 731 sur trois ans
44
; en revanche, la
DCP, qui lui a succd en mars 2009, indique navoir ce jour
command aucun sondage. De mme, le ministre de lcologie (hors
scurit routire) a command, entre 2007 et 2010, 17 tudes et sondages
pour un cot total de 229 380 . Au ministre de la justice, sur la mme
priode, la dpense totale slve 220 983 . Dans ces deux ministres,
la participation au baromtre de la communication gouvernementale
reprsente une part significative de la dpense.
La DICOM du ministre de lintrieur na command, entre 2006
et 2010, que trois sondages
45
, pour un montant total de 38 846 (soit
0,5 % environ de ses dpenses totales). En revanche, le cabinet du
ministre recourt assez frquemment ce type de prestations, qui
reprsentent prs du tiers de ses dpenses de communication (montant

44
1. Observatoire de lopinion sur la perception de la politique trangre de la
France qui a donn lieu trois sondages commands dans le cadre dun march
pass en mai 2006 avec linstitut TNS Sofres.
2. Etude quantitative sur la perception des questions dactualit sur la situation
internationale (Iran, Organisation des Nations-Unies pour lenvironnement, Liban),
confie linstitut IFOP en janvier 2007.
3. Baromtre de lopinion publique sur la perception de la prsidence franaise de
lUnion europenne confi linstitut CSA en dcembre 2007 et qui a donn lieu
trois vagues de sondages. La dpense correspondante (109 013 TTC au total),
engage le 20 dcembre 2007, a t impute sur le programme 105 et non sur le
programme 306 ddie la PFUE, cr compter du 1
er
janvier 2008.
45
Une enqute auprs de douze sous-prfets portant sur la perception quils ont de
leur mtier ; un sondage micro-trottoir sur la perception par le grand public des
missions dun prfet ; une enqute de lectorat du magazine interne Civique .
70 COUR DES COMPTES
cumul 2006-2010 : 466 746 )
46
. Le cabinet du ministre de loutre-mer a
galement command, en 2009 et 2010, quelques enqutes dopinion,
pour un montant total plus limit (62 013 )
47
. Au total, sur la priode
2006-2010, la dpense dtudes et de sondages de ces ministres slve
567 604 , dont plus de 90 % sont imputables aux cabinets ministriels.
Seuls trois ministres affichent une dpense dtudes et de
sondages relativement importante, cest--dire suprieure un million
deuros sur lensemble de la priode contrle.
Au sein des ministres conomiques et financiers, les tudes et
sondages reprsentent le deuxime poste en volume des dpenses de
communication (11 % de la dpense en 2010). Leur volume a augment
de prs de 60 % en cinq ans, passant de 1,4 M en 2006 2,3 M en
2010, anne au cours de laquelle les deux ministres ont command au
total 77 tudes (31 pour le ministre du budget, 46 pour le ministre de
lconomie). A eux seuls, ces ministres dpensent donc dsormais, pour
des prestations dtudes et de sondages, presque autant que le SIG. Plus
de la moiti des dpenses dtudes et de sondages de ces ministres sont
engages linitiative des cabinets.
La dpense des ministres de lducation nationale et de
lenseignement suprieur slve, en 2010, 0,77 M, soit un niveau
proche de celui constat en 2007. En 2008 et 2009, en revanche, la
dpense totale sest leve prs dun million deuros. Ces exercices ont
en effet t marqus par un recours inhabituellement frquent aux tudes
et sondages (48 en 2008, 51 en 2009, contre seulement 36 en 2010). En
moyenne, les trois quarts de la dpense sont imputables au ministre de
lducation nationale (programme 214), contre un quart pour le ministre
de lenseignement suprieur et de la recherche (programme 172).
Les dpenses de sondage du ministre de la dfense se sont
leves 0,68 M en 2010, soit une augmentation de prs de 90 % depuis
2006. Ces dpenses sont presque toutes prises en charge par la DICOD.
Sy ajoutent, de manire plus ponctuelle, les sondages commands par
dautres services, et notamment par le SIRPA Terre et la DGA.

46
Ces enqutes concernent principalement la perception des politiques publiques
mises en uvre par le ministre (amnagement du territoire et dveloppement
conomique, scurit et lutte contre la dlinquance) ou plus gnralement de limpact
de son action, ainsi que, pour des montants beaucoup plus modestes, lanalyse de la
popularit du ministre (13 156 en 2008 et 2009).
47
Sondages sur la perception des Etats gnraux et du ministre , sur la perception
de laction du ministre ou sur la perception des enjeux institutionnels en
Martinique et en Guadeloupe.
LE RECOURS AUX PRESTATIONS EXTERNES 71
2 - Des prestataires multiples
Quoique relativement limite, la dpense dtudes et sondages des
ministres et du SIG est rpartie entre une pluralit de prestataires.
Chaque acteur, loin de concentrer sa dpense auprs dun prestataire
unique, recourt aux services des principaux instituts actifs dans ce
domaine, en attribuant chacun dentre eux une catgorie spcifique
dtudes dfinie par son objet (qualitatif ou quantitatif), par sa nature
(omnibus ou ad hoc) ou par sa mthode (tlphone, face face, en ligne).
En effet, si certains ministres passent des marchs ad hoc pour la
ralisation dtudes ponctuelles, la plupart des tudes et sondages sont
raliss dans le cadre de marchs bons de commande qui sont
gnralement diviss en plusieurs lots correspondant diffrents types de
prestations.
Ainsi, les ministres conomiques et financiers ont eu recours,
sur la priode 2008-2010, six prestataires diffrents. Si le ministre du
budget a consacr 41 % de ses dpenses linstitut IPSOS, le ministre
de lconomie, pour sa part, a eu principalement recours linstitut TNS
SOFRES (54 % des paiements). Au total, sur la priode considre, les
principaux fournisseurs des ministres conomiques et financiers sont
IPSOS (1,97 M), BVA (1,54 M) et TNS Sofres (1,54 M).
De mme, les ministres de lducation nationale et de
lenseignement suprieur ont conclu, via la DELCOM, un march
bons de commande compos de huit lots, rpartis entre six prestataires
(CSA et TNS Sofres tant chacun attributaire de deux lots). Chacun des
lots a fait lobjet de plusieurs offres manant des principaux instituts ;
toutefois, quatre de ces lots ont t attribus leurs prcdents dtenteurs.
Au ministre de la dfense, la DICOD dispose de plusieurs
marchs bons de commande conclus avec diffrents prestataires, dont
les objets sont proches sans pour autant se recouper parfaitement. Sur la
priode 2008-2010, les principaux fournisseurs dtudes et sondages ont
t LH2 (0,43 M), CSA (0,32 M) et BVA (0,24 M).
Le ministre de la justice, dont les dpenses sont plus limites,
sappuie sur trois marchs passs avec trois instituts diffrents : TNS
Sofres (baromtre de suivi des volutions de lopinion publique sur
laction et lactualit du ministre et limage du ministre), IFOP (tudes
ponctuelles, qualitatives ou quantitatives, en face face ou par tlphone)
et OpinionWay (tudes qualitatives ou quantitatives, par voie
lectronique).
72 COUR DES COMPTES
De mme, le cabinet du ministre de lintrieur dispose de trois
marchs bons de commande conclus avec trois instituts diffrents (IFOP
pour ltude de lopinion sur la politique damnagement du territoire et
de dveloppement conomique, BVA pour ltude de lopinion sur la
politique de scurit et de lutte contre la dlinquance, IPSOS pour ltude
de la perception par le grand public de limpact de laction du ministre).
Le SIG dispose pour sa part, depuis mai 2009, dun march
compos de sept lots attribus six titulaires diffrents (seul linstitut
IPSOS ayant remport deux lots). Quatre de ces lots
48
correspondent
ceux du march prcdent (2005-2009) et ont t confis aux mmes
prestataires. Sy ajoutent les enqutes en ligne (OpinionWay), qui
faisaient jusqualors lobjet dun march distinct conclu avec le mme
prestataire, et deux lots nouveaux : enqutes quantitatives ad hoc par
tlphone (ISAMA) et enqutes qualitatives et quantitatives (IFOP).
La raison de laugmentation du nombre des lots a t prsente par
le SIG comme rsultant du nombre croissant dtudes et de sondages
raliser () ; de lapparition de nouvelles techniques dtudes et de
sondages ; de lintrt dassocier entre elles diffrentes techniques
dtudes en tenant compte de la capacit des instituts les raliser () ;
et de lintrt daccrotre la concurrence en permettant aux instituts de
moindre importance de proposer une ou plusieurs offres . En 2010, le
premier fournisseur dtudes et de sondages du SIG tait linstitut IPSOS
(0,96 M), devant IFOP (0,51 M), TNS Sofres (0,17 M) et OPINION
WAY (0,12 M).
Au total, le SIG et les ministres semblent veiller ne pas
concentrer leurs commandes dtudes et de sondage au profit dun seul
institut. Au demeurant, sauf pour certaines prestations trs spcifiques
(enqutes en ligne, tudes de la perception dmissions tlvisuelles), les
choix des ministres ne convergent pas : un mme type de prestations
peut tre confi, selon les ministres, diffrents instituts. Ce constat
contredit lide dune spcialisation mthodologique des instituts.
3 - Une mutualisation ministrielle inaboutie
Le SIG joue, en matire dtudes et de sondages, un rle
particulirement important. Dune part, en 2010, il reprsente lui seul
prs de 40 % des dpenses dtudes et de sondages de lensemble des
ministres contrls, alors que son poids dans la dpense de

48
Enqutes qualitatives (TNS), enqutes quantitatives en face face (CSA), enqutes
quantitatives par tlphone (IPSOS). Le baromtre de suivi de lopinion, renomm
baromtre de suivi de lexcutif , est confi non plus TNS mais IPSOS.
LE RECOURS AUX PRESTATIONS EXTERNES 73
communication totale nest que de 16 %. Dautre part, il prend en charge,
travers les tudes hberges , une partie de la dpense de sondages
des ministres (cf. supra).
Pour autant, le recours aux tudes et sondages continue de
sinscrire dans un cadre majoritairement ministriel, car le projet de
mutualisation interministrielle lanc en 2008 na pu aboutir.
La mutualisation interministrielle des achats dtudes et de
sondages figurait parmi les objectifs mentionns dans la circulaire du
Premier ministre du 3 octobre 2008. Ds juin 2008, les services du SIG
avaient lanc les premires runions prparatoires avec les ministres. En
aot 2008, le SIG avait labor un projet de cahier des charges ainsi
quun projet de convention entre le Premier ministre et chacun des
ministres. Le 5 novembre 2008, le dossier de consultation tait prt tre
transmis la commission des marchs publics de lEtat. Le rle du SIG
devait se limiter conduire la procdure de mise en concurrence,
slectionner les prestataires et conclure avec eux les contrats
correspondants ; lexcution des marchs devait tre confie chaque
ministre, en relation directe avec les prestataires. Or, lopration a t
interrompue sans quaucun document crit ne donne ni lorigine ni les
raisons de son abandon.
Dans son rfr relatif la gestion du SIG (mai 2010), la Cour a
regrett lchec de cette mutualisation ambitieuse, susceptible de
permettre une rationalisation des procdures, une standardisation des
questionnaires, une comparabilit des rsultats, voire des gains financiers,
mme si le SIG estime que ceux-ci seraient probablement limits compte
tenu des frais fixes incompressibles et de la nature de ces prestations.
Il paratrait tout le moins souhaitable de collecter des donnes
fiables et prcises sur les montants consacrs par les ministres ce type
de prestations et sur dventuelles divergences de tarification dun
commanditaire lautre.
B - Des prestations au contenu parfois discutable
Quelques prestations ont un contenu discutable, soit en raison de
leur caractre redondant, soit du fait de la nature des questions poses aux
sonds.
1 - Des prestations redondantes
Lexamen des intituls des tudes commandes par le ministre de
la dfense montre que plusieurs dentre elles abordent des sujets
74 COUR DES COMPTES
identiques des dates rapproches, entranant une dispersion regrettable
des moyens. Par exemple :
les trois tudes conduites par Opinionway en 2008 sur la
modernisation de la dfense interrogent les Franais sur la
notorit des rformes alors mises en uvre et leur perception
des mesures proposes. Linstitut LH2 ralise pour sa part en
juin 2008 une tude qualitative sur les ractions du grand public
au plan de modernisation de la Dfense.
le baromtre sur la communication gouvernementale ralis par
IFOP en dcembre 2010 interroge les sonds sur lopinion
lgard des militaires . Or, la mme anne, le ministre de la
dfense a souscrit un Baromtre externe de la dfense :
image de la dfense et des armes, perception des menaces, de
l'outil de dfense et de la rforme (BVA) et fait raliser une
tude sur Les Franais et la Dfense - Vague spciale du 14
juillet (Omnibus Tlphone) (CSA) ainsi quun sondage
intitul Les franais et le ministre de la Dfense : Questions
trimestrielles (CSA). Le baromtre IFOP prcit interroge
galement les sonds sur le souvenir des campagnes de
communication faites par les armes et le ministre de la
dfense alors que chacune des campagnes de communication
fait dj lobjet dun post-test ;
enfin, le sondage sur les Franais et le sommet de lOTAN
Lisbonne de novembre 2010 interroge les sonds sur
lAfghanistan, alors que ce sujet a fait lobjet la mme anne
dune enqute omnibus tlphonique (IFOP), dune tude sur
la perception des raisons de la prsence franaise en
Afghanistan (CSA) et de trois Baromtres sur l'opinion des
Franais l'gard des oprations extrieures (CSA).
2 - Des questions relatives limage personnelle des ministres
Certains sondages commands par les ministres mlangent des
questions relatives la perception de laction du ministre en tant que tel et
dautres touchant davantage son image personnelle, en tant que
personnalit politique.
Cest le cas, notamment, des sondages commands par les
ministres conomiques et financiers sur la perception par le grand
public de laction de la ministre de lconomie et des rformes en cours
et sur la perception de limage et de laction du secrtaire dEtat
lemploi (TNS Sofres, 2010). Ainsi, dans cette dernire tude (facture
15 284,88 TTC), les sonds ont t interrogs sur la notorit et limage
LE RECOURS AUX PRESTATIONS EXTERNES 75
du ministre (dynamisme, sympathie, courage, modernit, sincrit, etc.),
la perception de sa politique par rapport celle de ses prdcesseurs et sa
sensibilit politique (droite librale ou droite sociale). Cette tude s'inscrit
dans une srie de sondages rcurrents sur le mme thme (deux vagues en
2008, trois en 2009, pour un cot total de 73 817,12 TTC).
De mme, dans le cadre dun march bons de commande pass
avec la socit TNS SOFRES le 10 aot 2004, le ministre de la justice a
command, en juillet et novembre 2007, deux enqutes intitules
baromtre de suivi de lopinion sur lactualit du ministre de la justice
et laction du ministre (cot total : 60 948,16 TTC). Le rapport
danalyse de la premire vague tait structur en sept rubriques
49
, dont
lune concernait limage du ministre ; cet gard, les sonds taient
invits dire, pour une srie de qualificatifs
( volontaire , travailleuse , dynamique , tenace , ouverte au
dialogue , lcoute des proccupations des gens ,
rassembleuse ), sils sappliquaient plutt bien ou mal Rachida
Dati, le ministre de la justice . Lors de la seconde vague, les questions
portaient aussi sur sur la manire dont les mdias parlent de Rachida
Dati depuis quelle est ministre de la Justice .
Enfin, de 2007 2010, le ministre de lcologie a command
linstitut IFOP plusieurs analyses quantitatives et qualitatives de la
popularit de M. Jean-Louis BORLOO (cot total : 23 920 pour quatre
rapports). Lanalyse quantitative sappuyait sur les rponses des sonds
la question suivante Diriez-vous que vous avez une excellente opinion,
une bonne opinion ou une mauvaise opinion ou une trs mauvaise
opinion de Jean-Louis Borloo ou que vous ne le connaissez pas
suffisamment ?
50
. Lanalyse qualitative, effectue travers des
entretiens avec les sonds, tait destine identifier les ressorts de la
popularit de lhomme politique (lgitimit gouvernementale, action en
tant que ministre et en tant que maire, positionnement politique, image
personnelle - proximit, honntet, franchise).
3 - Des questions trangres laction ministrielle
Si les exemples voqus ci-dessus prtent discussion, il est
dautres cas dans lesquels le contenu des questions, manifestement

49
Ces rubriques portaient respectivement sur la mmorisation de laction du
ministre , la notorit du ministre , la notorit de lactualit du ministre et
lutilit des mesures , les attentes , le jugement global sur laction , limage
du ministre et les questions dactualit .
50
Les rsultats taient issus dune enqute ralise mensuellement par IFOP pour le
compte de Paris Match.
76 COUR DES COMPTES
tranger laction du gouvernement, aurait d exclure un financement sur
crdits publics.
Par exemple, linstitut Mdiascopie a analys, dans une tude
fournie au ministre de la dfense en 2008, le niveau dadhsion suscit
par les propos tenus par le ministre de la dfense au cours dune mission
tlvise
51
, mais galement par ceux dautres intervenants de lmission,
extrieurs au ministre. Ces propos, au moins partiellement trangers aux
questions de dfense, auraient d tre exclus du champ de la prestation.
De mme, dans un post-test qualitatif command par le ministre
de la dfense sur la prestation du ministre au cours dune mission de
radio-tlvision
52
, ralis par Internet du 3 au 6 avril 2011, linstitut
OpinionWay a interrog les sonds sur le caractre plus ou moins
convaincant de lintervention du ministre concernant 19 enjeux , dont
trois nintressaient pas le ministre de la dfense : la progression du
Front national ; le rle du Premier ministre et du secrtaire gnral de
lUMP ; le conflit entre Franois Fillon et Jean-Franois Cop .
Le chef du bureau prospective, opinion et campagnes de
communication de la DICOD avait, dans un message lectronique dat du
4 avril 2011, demand linstitut de supprimer de la restitution des
rsultats les items trop loigns du primtre de la dfense . Cette
demande na manifestement pas t prise en compte par le prestataire.
Dans une note date du 11 avril 2011 et adresse au directeur de linstitut
OpinionWay, le DICOD a rappel que les champs couverts par les
tudes doivent correspondre exactement ceux qui ont fait lobjet du
march et quils doivent toujours tre valids par les services de la
DICOD avant tout lancement sur le terrain. [] Il vous appartient dans
lavenir de veiller au respect des principes fondamentaux qui rgissent la
mise en uvre des post-tests par une administration dEtat .

51
Emission de France 2 A vous de juger du 11 septembre 2008.
52
Le grand jury RTL, LCI, Le Figaro du 3 avril 2011.
LE RECOURS AUX PRESTATIONS EXTERNES 77
Cas particulier : les tudes du SIG
pour le compte de la prsidence de la Rpublique
Lvolution de la pratique institutionnelle issue de llection
prsidentielle de mai 2007 sest rpercute sur le fonctionnement du SIG.
Jusqualors, cest le cabinet du Premier ministre qui validait le plan de
commande dtudes et de sondages du SIG. A partir de 2007, la cellule
communication du chef de lEtat est intervenue de manire croissante dans ce
processus de choix. Les commandes denqutes ont, de plus en plus, rsult
dchanges rguliers entre les services du SIG, le cabinet du Premier ministre
et celui du Prsident de la Rpublique. Laugmentation des dpenses de
sondages du SIG dcoule en partie de cette volution institutionnelle
53
.
A loccasion du contrle du SIG, la Cour avait soulign labsence de
contribution de lElyse aux tudes finances par le SIG pour son compte,
contrairement la rgle pose par le prsident de la Rpublique concernant la
transparence des dpenses de ses services.
La situation a, depuis lors, t rgularise. En effet, par deux
conventions successives conclues le 1
er
dcembre 2009 et le 25 novembre
2010 entre la prsidence de la Rpublique et les services du Premier ministre,
il a t prvu que la Prsidence de la Rpublique rembourserait au SIG les
tudes portant sur limage et l'action du prsident de la Rpublique . Au
titre de ces deux conventions, la Prsidence de la Rpublique a rembours au
SIG, au titre de la priode allant du 1
er
dcembre 2009 au 31 dcembre 2010,
une somme totale de 369 105 TTC.
Depuis janvier 2011, le SIG ne ralise plus dtudes portant
directement sur limage ou laction du Prsident de la Rpublique. Comme
la relev la Cour dans son dernier rapport sur les comptes et la gestion de la
prsidence de la Rpublique (22 juillet 2011), cette dernire dispose
dsormais de ses propres marchs qui lui permettent de commander elle-
mme les tudes et sondages relatifs limage et laction du Prsident.
C - Des conditions dachat parfois contestables, voire
irrgulires
1 - Absence de publicit et de mise en concurrence
Dans la plupart des cas, les tudes et sondages sont commands au
terme dune procdure de publicit et de mise en concurrence, soit dans le

53
Elle a rendu ncessaire la signature, en fin danne 2008, de deux avenants de
rgularisation au march dtudes quantitatives par tlphone pass en 2005 avec
IPSOS, portant le montant annuel de ce march en 2008 de 0,6 M 1,08 M.
78 COUR DES COMPTES
cadre dun march global bons de commande portant sur une catgorie
dtudes, soit, plus rarement, dans le cadre dun march ad hoc portant
uniquement sur ltude en cause.
Toutefois, le contrle de la Cour a montr que certains achats de
prestations dtudes et sondages avaient t effectus sans publicit ni
mise en concurrence, sans que cette entorse aux rgles du code des
marchs publics puisse tre justifie par une disposition quelconque.
Cest notamment le cas des prestations fournies par linstitut
Mdiascopie. Cet institut effectue des enqutes visant analyser les
ractions immdiates du grand public des propos, images, etc., selon
une mthode qui lui est propre.
La mthode des enqutes de linstitut Mdiascopie
De chez eux, via Internet, les sonds donnent leur avis en temps rel
sur un programme audiovisuel (missions de tlvisions, de radio, discours,
etc.) ; ils sont invits noter les propos entendus en temps rel sur une
chelle de 1 10, en fonction de leur degr dadhsion. Cest la
transcription physique dune raction motionnelle. A la diffrence du
dclaratif pur, le mdiascope enregistre une rponse spontane et ne fait
appel aucune rflexion ou interprtation en fonction de critres dexpertise
ou dune grille de valeurs
54
.
Les chantillons de spectateurs sont composs dune centaine de
personnes volontaires et rmunres. Dans certains cas, la prestation est
complte par une analyse ex-post ; linstitut organise alors des runions de
groupe avec une partie des panlistes volontaires.
La technique utilise par Mdiascopie a trois objectifs principaux :
recueillir en temps rel les ractions spontanes dadhsion dun chantillon
dauditeurs ou de tlspectateurs aux contenus ; identifier les points
dancrage de ladhsion du public au discours et largumentation ; reprer
et dgager les pistes doptimisation de limpact des contenus des
communications en direction des publics.

54
Source : march du ministre de la dfense DICOD - 08-31-ACH-43.
LE RECOURS AUX PRESTATIONS EXTERNES 79
Parmi les ministres qui ont fait appel aux prestations de
Mdiascopie, certains lont fait sans publicit ni mise en concurrence, en
invoquant lexclusivit de la mthodologie propose par cette socit.
Cest le cas notamment :
du ministre de la culture en 2010, pour lanalyse de plusieurs
interventions radiophoniques ou tlvises du ministre
55
;
du ministre de la dfense, 17 reprises entre 2008 et 2010,
dans le cadre de deux marchs successifs passs sans publicit
ni mise en concurrence
56
;
du ministre de lducation nationale et de lenseignement
suprieur, trois reprises, en octobre 2007, dcembre 2007 et
mai 2008, pour lanalyse de trois missions tlvises dans
lesquelles intervenait le ou la ministre.
Or, linterprtation de larticle 35-II-8 (cf. encadr) sur laquelle se
fonde cette drogation lobligation de mise en concurrence est
discutable. En effet, sans contester le caractre unique et original de la
mthode de mesure dveloppe par linstitut Mdiascopie, il appartient au
pouvoir adjudicataire de dmontrer en quoi cette technique est ncessaire
pour satisfaire ses besoins, savoir en lespce la mesure de la perception
de prestations audiovisuelles. Le ministre de la dfense a dailleurs pass
avec linstitut OpinionWay un march sur un objet proche, qui a permis
de mesurer, grce une technique diffrente, limpact des propos tenus
par le ministre lors dune mission tlvise.
Une mise en concurrence aprs publicit, sur la base dun besoin
dfini indpendamment de toute rfrence aux mthodes propres cet
institut
57
, permettrait aux ministres de sassurer quil nexiste, sur le

55
Le ministre a achet, en fvrier et juillet 2010, deux packs de 120 minutes
facturs 19 900 HT chacun. Ce montant est suprieur au seuil partir duquel le code
des marchs publics impose une publicit et une mise en concurrence (4 000 HT).
Le dcret n 2008-1356 du 19 dcembre 2008, qui a port ce seuil 20 000 HT, a
t annul par le Conseil dEtat le 10 fvrier 2010 (avec effet au 1
er
mai 2010). La
seconde commande, date du 23 juillet 2010, tait donc irrgulire.
56
Marchs du 28 janvier 2009 et du 12 novembre 2009. Un premier march ayant
pour objet la ralisation dtudes de mesure des perceptions et des jugements du
public lgard de documents audiovisuels de la Dfense avait t pass en 2005,
aprs appel doffres ouvert, avec le mme prestataire.
57
Les cahiers des clauses techniques particulires relatifs aux marchs conclus par le
ministre de la dfense indiquent que le dispositif destin recueillir lopinion des
sonds devra permettre la mesure des ractions instantanes, au fur et mesure de
la projection de lmission, dun chantillonnage de public(s) runi(s) dans un mme
lieu et dont la composition peut varier en fonction du sujet . La prcision de ces
spcifications techniques fait quelles correspondent, en pratique, loffre dun seul
prestataire, la socit Mdiascopie.
80 COUR DES COMPTES
march, aucun autre prestataire susceptible de rpondre ce type de
besoins.
Larticle 35-II-8 du code des marchs publics
Cet article dispose quil est possible de passer des marchs publics
sans procdure de publicit pralable ni mise en concurrence, pour les
marchs et les accords-cadres qui ne peuvent tre confis qu' un oprateur
conomique dtermin pour des raisons techniques, artistiques ou tenant la
protection de droits d'exclusivit .
La cour de justice des communauts europennes (CJCE) a pos le
principe selon lequel cest au pouvoir adjudicateur de dmontrer les raisons
techniques justifiant le recours cette procdure
58
. Il faut donc, en tout tat de
cause, prouver que seul ce prestataire est en mesure de pouvoir valablement
rpondre loffre.
La jurisprudence a prcis la nature et ltendue des spcifications
techniques que le pouvoir adjudicateur est en droit dimposer. Le Conseil
dEtat
59
avait ainsi admis que la mention dans le cahier des clauses
techniques particulires (CCTP) dune marque prcise pouvait tre
irrgulire. Depuis, la jurisprudence a t tendue aux spcifications
techniques trop prcises
60
. Pour quune spcification technique soit rgulire,
la personne publique doit dmontrer en quoi elle est ncessaire pour remplir
ses besoins.
2 - Rgularisation des commandes a posteriori
Toute prestation, quelle soit excute en vertu dun march ad hoc
ou dun march bons de commande, doit donner lieu un engagement
juridique pralable, matrialis par un contrat ou un bon de commande
sign par un agent habilit, et enregistr dans le logiciel comptable.
Or, les contrles de la Cour ont mis en vidence plusieurs cas dans
lesquels des prestations ont t ralises, en tout ou partie, sans que
lengagement juridique ait t pralablement formalis et enregistr dans
la comptabilit. Ces pratiques de rgularisation a posteriori, aprs service
fait, sont contraires au dcret de 1962 portant rglement gnral de la
comptabilit publique.
Ainsi, lorsque le SIG commande une tude ou un sondage, le
prestataire tablit gnralement son devis le jour mme o le sondage est

58
CJCE, 14 septembre 2004, Rpublique italienne (affaire C-385/02).
59
Conseil dEtat, 11 septembre 2006, requte n257545, Commune de Saran
60
Exemple : tribunal administratif de Melun, 16 juillet 2010, Socit Rolex
LE RECOURS AUX PRESTATIONS EXTERNES 81
effectu, au vu de lordre de service manant du responsable du
dpartement des sondages, qui ne dispose pas de la dlgation de
signature. Le bon de commande, sign du chef du dpartement des
affaires gnrales, seul habilit engager les dpenses du service, est,
quant lui, tabli aprs la ralisation de ltude. Il peut mme arriver que
le bon de commande soit tabli plusieurs jours voire plusieurs semaines
aprs la remise de ltude.
Dans sa rponse aux observations provisoires de la Cour, le
prcdent directeur du SIG a expliqu que ces mauvaises habitudes
procdaient derreurs commises dans les oprations dachat par un
dpartement de ladministration gnrale trop faiblement dot et
structur, tant en quantit quen qualit .
Les commandes des cabinets du ministre de lintrieur et des
ministres qui lui sont rattachs sont frquemment enregistres, dans le
logiciel comptable, au moment de la mise en paiement de la facture
correspondante. En effet, en dpit des instructions mises par la DEPAFI,
il arrive souvent que le cabinet omette de lui transmettre le bon de
commande au moment de son mission et se contente de le joindre la
facture revtue de lattestation de service fait . Parfois mme, la
facture nest accompagne que dun simple certificat administratif ,
lorsquelle rsulte dune simple commande verbale ou dune commande
crite dont la trace a t gare.
Selon la DEPAFI, environ 80 % des dpenses de communication
du cabinet (soit un montant cumul de prs de 500 000 sur la priode
2006-2010) sont concernes par ces anomalies ; certaines concernent des
prestations dtude ou de sondage
61
. Depuis juillet 2010, lapplication
NEMO permet au cabinet denregistrer directement ses commandes ; les
pratiques de rgularisation a posteriori devraient donc tre amenes se
rarfier.
De mme, sur la priode rcente, lADEME a command de
nombreuses tudes sans passer de contrat crit pralable. Ces commandes
ont ensuite t rgularises par la signature dun march notifi
postrieurement lexcution dune partie voire de la totalit de la
prestation, quand bien mme la mise en concurrence avait bien t
ralise dans les formes et dans les temps
62
. Lagence a indiqu que ces

61
Par exemple, en 2009, une facture de linstitut IFOP (4 784 ) date du 7 juillet
2009 a fait lobjet dun bon de commande non sign et dat du 16 juillet 2009.
62
On peut citer par exemple :
- le march n0811C0626 pass avec lIFOP pour un post-test sur la 3me vague de
la campagne ADEME sur les dchets , en date du 22 dcembre 2008 (alors que
ltude a t conduite du 12 au 16 dcembre) ;
82 COUR DES COMPTES
marchs de rgularisation sexpliquaient par la forte surcharge dactivit
occasionne par la prise en charge de la communication lie au Grenelle
de lenvironnement , qui a conduit notamment un allongement des
dlais administratifs de notification des marchs.
3 - Dfaillances dans le contrle du service fait et la conservation
des pices
Il appartient ladministration qui recourt un prestataire externe
de certifier, avant mise en paiement, le service fait , cest--dire la
bonne excution de la prestation prvue dans le contrat ou le bon de
commande.
Or, sagissant des sondages commands par le cabinet du ministre
de lintrieur, la Cour a relev plusieurs cas dans lesquels lattestation de
service fait ntait pas signe par lordonnateur
63
, pas date
64
ou illisible
65
.
En outre, une partie des prestations commandes par le ministre
de la culture linstitut Mdiascopie ont fait lobjet dune certification
anticipe du service fait. Ainsi, le premier des deux bons de commande a
fait lobjet dune facture en date du 9 mars 2010 ; la secrtaire gnrale
du DIC a certifi le 14 avril 2010 que la prestation ralise par la socit
tait conforme la commande. Les dates des interventions du ministre
analyses par linstitut (cinq interventions, dont trois en mai 2010)
tmoignent pourtant que la prestation fournie par la socit pour cette
premire commande ntait alors pas acheve.
Dautre part, plusieurs reprises, la Cour sest heurte
limpossibilit de vrifier la ralit des prestations factures par les
instituts de sondages, les pices matrialisant la fourniture de ces
prestations nayant pas t conserves par les services.
Ainsi, pour certains sondages commands par le cabinet du
ministre de lintrieur, la Cour na pas pu vrifier la matrialit du
service fait car les livrables, cest--dire les rapports dtude dont les

- le march n0911C0614 pass avec lIFOP pour un post test campagne dchets
en date du 13 novembre 2009 (alors que ltude a t ralise du 10 au 16 novembre) ;
- le march n0911C0289 pass avec TNS Sofres pour un post test campagne
Energie en date du 15 juillet 2009 (alors que le rapport final est dat du 4 juin 2009).
63
Facture IPSOS n 6000421 du 12 dcembre 2006, 23 920 . Lattestation de service
fait a t appose, non pas sur la facture, mais directement sur le devis (dat du 20
octobre 2006) ; toutefois, ni le nom ni la fonction du signataire ne sont prciss.
64
BVA 2007 (54 560 ); IPSOS 2007 (70 803 ); IFOP 2009 (4 784 ); IFOP
Enqute baromtrique 2010 (28 704 ) ; IFOP enqute baromtrique 2010 (29 302 ).
65
Factures Rgul IFOP 2008 (3 588 ) et Rgul IFOP 2008 (4 784 ).
LE RECOURS AUX PRESTATIONS EXTERNES 83
marchs prvoyaient la remise, ne lui ont pas t communiqus
66
. Le
ministre a rpondu quil nest pas dusage que ses services en charge
de la liquidation et de lordonnancement des factures soient dtenteurs
des rsultats des tudes, lattestation de service fait leur apportant toute
garantie dexcution .
Il reste que, nonobstant le service charg de la conservation selon
la confidentialit attribue aux documents conservs, les rapports
dtudes doivent tre conservs. La Cour la rappel en indiquant que, en
tant que de besoin, les documents doivent tre mis la disposition du juge
des comptes. Elle a pris acte des engagements pris en ce sens par le
ministre
67
.
II - Les campagnes de communication
Les campagnes de communication, qui peuvent tre ponctuelles ou
rcurrentes et concerner le grand public ou des cibles spcifiques,
poursuivent quatre grands types dobjectifs, qui ne sont dailleurs pas
toujours exclusifs les uns des autres
68
:
informer et accompagner la mise en place de mesures,
dispositifs ou droits nouveaux (ex : mesures pour lemploi,
RSA, rforme des retraites, par exemple) ;
accompagner les dbats nationaux proposant un volet
participatif et contributif (ex : grand Paris, assises de la ruralit,
tats gnraux de loutre-mer) ;
favoriser la modification dattitudes, de reprsentations et de
comportements (ex : scurit routire, conomies dnergie,
sant) ;
valoriser limage de certains mtiers et favoriser le recrutement
(dfense, commerce de proximit, services la personne).

66
Cest notamment le cas du march n 0600240 (IFOP et BVA) relatif la mise en
uvre et au suivi dun observatoire stratgique, du march n 0600458 (IPSOS) relatif
un dispositif de mesure de la perception par le grand public de laction du ministre
et du march n 1700013024 (IFOP) (enqutes baromtriques).
67
Le ministre indique quil a t propos au cabinet daccompagner, lavenir, la
transmission des factures des livrables prvus au march pour faciliter leur
conservation, et que dans lhypothse o ces tudes revtiraient un caractre
confidentiel, il a t demand que le bureau du cabinet les dtienne dans un lieu
accessible au juge des comptes.
68
Cette typologie sinspire du planning stratgique et du cahier des clauses techniques
particulires du march dachat despaces publicitaires.
84 COUR DES COMPTES
Prcisions terminologiques
La circulaire de 2006 dfinit les actions de communication comme
des actions concernant lensemble du public, quil soit externe ou interne
ladministration , et ayant pour objectifs de faciliter laccs linformation
sur des dispositifs et mesures gouvernementaux, sensibiliser des sujets de
socit et inciter des modifications de comportement, accompagner des
changements de socit .
Selon la circulaire, les actions de communication regroupent les
campagnes publicitaires, les oprations de relations publiques ou de relations
presse, lorganisation dvnements ou de colloques, la participation des
salons, la signaltique, ldition, la cration de stands de centres de contacts,
etc. En revanche, la cration et la gestion des sites Internet, bien quelle
contribue linformation sur laction du gouvernement, ne fait pas partie des
actions de communication au sens de la circulaire.
La notion de campagne de communication ou de campagne
publicitaire doit donc tre rserve aux actions reposant sur lachat
despaces publicitaires dans un ou plusieurs mdias. Une campagne se
droule gnralement en plusieurs phases ( vagues ) et dans plusieurs
catgories de mdias, mais ce nest pas une rgle absolue.
Il convient de distinguer les dpenses de conception/ralisation des
campagnes, pour lesquelles chaque ministre adopte sa propre stratgie
contractuelle, et les achats despaces publicitaires, qui font lobjet dun
march coordonn :
la plupart des campagnes de communication lances par les
ministres sont conues par une agence de communication. Le
ministre lui verse des honoraires (pour les recommandations
stratgiques et cratives) et des frais techniques (pour la
production des outils et supports, qui est parfois sous-traite par
lagence dautres prestataires) ;
en revanche, lagence qui conoit la campagne nassure pas
elle-mme lachat despaces publicitaires ; elle se limite
formuler une recommandation mdia a minima, assortie
dune estimation du budget dachat despaces publicitaires.
Llaboration du mdiaplanning et lachat despaces est confi
une agence mdia distincte, qui fait office de centrale
dachat commune lensemble des ministres, dans le cadre
dun march mutualis.
LE RECOURS AUX PRESTATIONS EXTERNES 85
A - Les dpenses de conception et de ralisation
1 - La diversit des stratgies contractuelles
Le recours aux agences de communication prend des formes
diffrentes dun ministre lautre. Les stratgies contractuelles tant
troitement lies la nature des besoins et au volume de lactivit de
chaque annonceur, il nest pas possible didentifier une stratgie optimale
qui serait valable pour lensemble des ministres.
a) Les commandes ou marchs ad hoc
Certains ministres privilgient des marchs ad hoc, conclus pour
chaque grande campagne de communication, voire les simples
commandes hors march. Il sagit, en rgle gnrale, de ministres peu
actifs dans le domaine de la communication mdia.
Par exemple, le ministre de la culture organise trs peu de
campagnes de communication au sens strict (hors actions
vnementielles). Il compte solliciter pour la premire fois en 2011
l'agrment du SIG, pour la mise en place d'une campagne d'information
relative la Carte Musique Jeunes, avant la publication du march.
De mme, le ministre des affaires trangres recourt
relativement peu la communication mdia. Le montant de ses achats
despaces publicitaires se limite, sur la priode 2006-2008, 906 912
(fte de lEurope, cinquantime anniversaire du Trait de Rome), et il na
procd aucun investissement publicitaire en 2009 et en 2010. Lorsquil
sollicite les services dune agence de communication, ce ministre le fait
donc dans le cadre de marchs ad hoc
69
.
De mme, la DICOD du ministre de la dfense, qui organise peu
de campagnes de communication
70
, privilgie la conclusion de marchs
ad hoc. Elle a dailleurs d recourir au march bote outils du SIG
pour le lancement en urgence de la campagne intitule Une dfense
davance
71

69
Par exemple ceux conclus pour la communication sur la prsidence franaise de
lUnion europenne (socit LG Conseil), sur les objectifs du millnaire pour le
dveloppement (socits ALTER & CO et AD VITAM), ou pour la prparation des
journes de la coopration internationale et du dveloppement (socit SIBYLIS).
70
Les campagnes de recrutement ne relvent pas de la responsabilit de la DICOD
mais de celle des services en charge des ressources humaines de chaque arme.
71
La DICOD ne disposant pas dun march bote outils et les dlais tant trop
serrs pour pouvoir lancer un appel doffres ad hoc, le SIG a accept, contre
86 COUR DES COMPTES
Enfin, lADEME, dont les dpenses de communication sont
pourtant leves, sappuie trs peu sur des marchs globaux (sauf pour la
rdaction, lillustration, la mise en page et limpression) et privilgie les
marchs ad hoc voire les simples commandes hors march. Certains
prestataires bnficient dachats rcurrents pour des montants totaux
annuels excdant parfois le seuil de 20 000 au-del duquel un march
devrait tre pass, selon les rgles internes de ltablissement. Cest le
cas, par exemple, en matire dvnementiel
72
.
Les besoins rcurrents et prvisibles devraient faire lobjet de
marchs, tant pour limiter les cots de gestion que pour respecter les
rgles internes de ltablissement. LADEME sest engage poursuivre
ses efforts dans ce sens, en sappuyant sur une analyse des besoins.
b) Les marchs bote outils
Quelques ministres ainsi que le SIG se sont dots de marchs
pluriannuels bons de commande, dsigns par le terme bote
outils (BAO), couvrant le conseil stratgique, les recommandations
oprationnelles ainsi que la conception et la ralisation de supports, voire
les relations presse, lassistance ditoriale ou la rdaction
dargumentaires.
Il sagit le plus souvent de ministres recourant frquemment aux
services dagences de communication pour le montage de leurs
campagnes. Cest notamment le cas des ministres de lducation
nationale (march conclu avec W & Cie, dabord en tant que march
autonome et, dsormais, en tant que march subsquent de laccord-cadre
cf. infra), de lenseignement suprieur (PLAN CREATIF), et de
lconomie et des finances (PUBLICIS Consultants). Le ministre de
lcologie, pour sa part, sappuie sur sept marchs bote outils
portant sur diffrentes catgories de prestations et attribus diffrents
prestataires : vnementiel national (Ogilvy), stratgie de communication
et conception des campagnes (Lowe-Strateus), ou audiovisuel (Kappa).
Le SIG sest galement dot, depuis 2008, dun march bote
outils ayant pour objet les prestations de conseil stratgique en
communication et de cration, conception et ralisation dactions de

remboursement (760 686 ), quelle sappuie sur le march bote outils quil
avait conclu en 2008 avec lagence EURO RSCG.
72
Exemple : en 2010, 13 achats de prestations dhtesses pour les salons la socit
Mahola, pour un total de 36 K. Un march bons de commande a t conclu en
octobre 2010, mais il ne concerne ce stade que le service de la communication
professionnelle et technique.
LE RECOURS AUX PRESTATIONS EXTERNES 87
communication mdias et hors mdias, dabord avec la socit EURO
RSCG, puis, depuis mai 2011, avec la socit PUBLICIS Consultants.
Les marchs bote outils sont ns de la volont des ministres
damliorer leur ractivit et de pouvoir monter des actions de
communication en urgence, sans supporter les dlais incompressibles lis
aux procdures de mise en concurrence. Par exemple, le march BAO du
SIG a permis de lancer dans des dlais trs contraints des actions de
communication relatives aux mesures gouvernementales destines
rpondre la crise bancaire et soutenir la relance.
En contrepartie de cet avantage, les marchs BAO prsentent des
risques : en se liant, pendant toute la dure du march, un prestataire
exclusif pour la ralisation de toutes les campagnes de communication,
lannonceur se prive de la crativit que suscite une consultation conduite
pour chaque campagne. Le prestataire, disposant dun client captif, peut
avoir tendance se laisser aller au confort de situations acquises non
seulement en termes de crativit mais aussi de facturation de ses
prestations. Cest dailleurs ce qui incite certains ministres recourir
un dispositif de contrle externe des cots
73
.
Il convient donc, dans la mesure du possible, de ne recourir ce
type de marchs que pour des prestations ponctuelles ou prsentant un
vritable caractre durgence. Or, le confort procur par les marchs BAO
incite parfois le commanditaire y recourir mme pour des campagnes ne
prsentant, a priori, aucun caractre durgence.
Par exemple, le SIG sest appuy sur son march BAO pour la
conception et la ralisation des 12 campagnes quil a finances, en tant
que seul metteur, en 2009 et en 2010. Or, toutes ne prsentaient pas un
caractre durgence empchant la conclusion dun march ad hoc aprs
mise en concurrence. Cest notamment le cas des campagnes relatives aux
lections europennes, aux investissements davenir ou au Grand
Paris , qui auraient sans doute pu tre anticipes.
De mme, la plupart des campagnes de communication des
ministres conomiques et financiers sont conues et mises en uvre
dans le cadre du march BAO pass avec la socit PUBLICIS
Consultants en avril 2008. De 2008 2010, neuf des 37 campagnes
organises par les ministres lont t dans ce cadre, pour un montant
total de 3,47 M, soit environ 18 % des dpenses lies aux campagnes

73
Le SIG a, par exemple, mandat la socit PH Consultants pour analyser les
propositions de prix de lagence bote outils et contrler les cots relatifs
certaines campagnes. Ce march, dun montant maximum de 133 000 HT sur deux
ans, a permis au SIG de rviser la baisse certains devis de lagence Euro-RSCG,
notamment au titre de la modernisation de la charte graphique gouvernementale.
88 COUR DES COMPTES
(hors achat despaces). Ces campagnes portent notamment sur les thmes
suivants : observatoire du crdit, mtiers de lhtellerie, emploi,
tldclaration des revenus, baisse de la TVA dans la restauration,
alternance, jeux en ligne (ARJEL), fonds europens. Limprvisibilit ne
parat pas caractriser les campagnes considres. Il semble que le
recours au march BAO, qui devrait tre lexception, tende vers la
commodit sinon lhabitude.
c) Les accords-cadres
Laccord-cadre, prvu depuis 2006 par larticle 76 du code des
marchs publics, constitue une solution intermdiaire entre le march
bote outils , qui lie le ministre un prestataire unique pour une
dure dtermine, et la conclusion de marchs ad hoc. Cette formule,
exprimente rcemment par le ministre de lducation nationale, permet
de slectionner, par appel doffres, un nombre limit dagences, entre
lesquelles une mise en concurrence est ensuite organise pour la
conclusion de chaque march dit subsquent .
Laccord cadre du ministre de lducation nationale
Le march Bote outils arrivant son terme en avril 2011, la
dlgation la communication du ministre (en lien avec le SIG, la mission
des achats du ministre et des consultants externes) a souhait conclure un
accord-cadre, afin de disposer dune agence bote outils pour le tout
venant (petites oprations, oprations urgentes), tout en conservant la
possibilit de recourir la concurrence sur des projets de plus grande
envergure ou prsentant un dlai de ralisation plus important. Lobjectif
tait la fois doptimiser ses dpenses de communication et de disposer dun
cadre moins contraignant concernant les dlais de consultation.
Laccord-cadre porte sur tout type de prestations de communication :
conseil, conception, ralisation etc., en relations presse, audiovisuel,
vnementiel, dition, web etc. Les prestations web, limpression et routage
des documents, lachat despace, la veille et les sondages ne font pas partie
de laccord-cadre.
Laccord cadre, pass selon une procdure dappel doffres restreint,
permet de rfrencer plusieurs agences qui seront ensuite mises en
concurrence, autant que de besoin, par le biais de marchs subsquents.
Quatre agences (W&Cie, BDDP & fils, Le Public systme, Lowe Stratus)
ont t slectionnes, pour une dure de 12 mois renouvelable par priode de
6 mois, dans la limite de 36 mois au total.
LE RECOURS AUX PRESTATIONS EXTERNES 89
Les titulaires sont obligs de prsenter une offre pour chaque march
subsquent, sous peine de rsiliation de leur contrat cadre avec le ministre.
Les prix indiqus par les titulaires dans le bordereau des prix sont considrs
comme des prix plafonds pouvant tre revus la baisse pour chaque march.
Le premier march subsquent du ministre porte sur un march
Bote outils . Les marchs suivants pourront porter sur des oprations de
communication spcifiques.
Sil est encore trop tt pour en effectuer le bilan, la formule des
accords-cadres semble tre une voie prometteuse pour concilier ractivit,
exigences de mise en concurrence et adquation entre la prestation
souhaite et le prestataire choisi. La mise en concurrence des agences
rfrences pour la passation des marchs subsquents est moins
lourde et plus rapide (50 jours selon une note interne de la DELCOM)
que la passation dun march ad hoc dans le cadre dune procdure
dappel doffres ouvert ou restreint (quatre six mois). En outre, si un tel
accord-cadre nexclut pas la conclusion dun march bote outils
(soit, comme au ministre de lducation nationale, en tant que march
subsquent de laccord-cadre, soit en tant que march distinct), il
contribue viter un recours abusif ce type de march.
Cette formule prsente toutefois des limites. Dune part, la mise en
concurrence pralable la conclusion de laccord cadre est coteuse pour
les candidats, alors mme que ceux qui seront rfrencs nont aucune
garantie quant au montant des commandes qui leur seront passes (ce qui
distingue laccord-cadre du march multi-attributaires ). Dautre part,
la conclusion des marchs subsquents reste assez lourde en gestion,
puisquelle suppose chaque fois une nouvelle comptition entre les
agences rfrences.
Laccord-cadre doit donc tre rserv aux ministres qui organisent
rgulirement des campagnes de communication de grande envergure,
tels que les ministres de la dfense, de lcologie
74
ou encore les
ministres conomiques et financiers. Le SIG gagnerait galement
tudier la possibilit de recourir cette formule
75
.
Enfin, la conclusion dun accord-cadre mutualis, permettant
ensuite aux ministres de ne mettre en concurrence que les agences

74
Ce ministre ne dispose ce jour que dun accord-cadre dampleur limite, pour
lorganisation de salons et de stands (trois titulaires : EDDP, E-senses et ORFI).
75
Cette hypothse, tudie en 2011 loccasion du renouvellement du march bote
outils , na finalement pas t retenue, car elle suppose une volumtrie minimale
qui semblait difficile atteindre pendant la priode pr-lectorale. La conclusion dun
ventuel accord cadre est reporte, au plus tt, la fin 2012, lorsque le nouveau
march bote outils sera arriv chance.
90 COUR DES COMPTES
rfrences au plan interministriel, mriterait dtre tudie. Pour viter
de porter une atteinte trop forte la concurrence et laccs des petites
agences au march, plusieurs accords-cadres portant chacun sur un type
de campagnes (ex : promotion des rformes, sensibilisation, recrutement)
pourraient tre conclus.
2 - Les conditions dachat
a) Procdures de mise en concurrence
En 2008, le SIRCOM des ministres conomiques et financiers a
eu recours la procdure du dialogue comptitif pour une campagne de
communication sur limportance de la dmarche entrepreneuriale. Neuf
dossiers de candidatures ont t dposs et cinq candidats ont t retenus
dans le cadre de ce dialogue. Le march a t attribu la socit Publicis
Consultant (par ailleurs titulaire du march BAO) pour une dure
maximum de deux ans et un montant maximum de 2 926 421,40 HT.
Le recours la procdure de dialogue comptitif parat injustifi,
ds lors quil a t mis fin au dialogue ds le lendemain de la premire
runion, tenue trois semaines aprs communication du cahier des charges.
b) Modification substantielle des marchs
Le march bote outils (ralisation doprations de
communication vnementielle) attribu par le ministre de lcologie
Ogilvy le 19 mai 2008 pour une dure de deux ans (reconduction
comprise) a fait lobjet, le 31 mai 2010, dun avenant prolongeant sa
dure de trois mois et portant son montant plafond 2,171 M, soit une
augmentation de 33 % de nature bouleverser lconomie gnrale du
march. Laugmentation va au-del de celle induite par la prolongation du
march, sans quaucune explication ne figure au dossier. Cet avenant
traduit le fait que ce march, conu avant la mise en place de la DICOM
et avant lavnement du Grenelle, a t sous-dimensionn.
En novembre 2007, le ministre de la culture a pass un march
procdure adapte pour la refonte de la charte graphique du portail
Culture.fr. Aprs publicit et mise en concurrence, la socit Hyptique
sest vu attribuer le march pour un montant total de 26 608,61 TTC.
En janvier 2008, la suite dune runion de lancement tenue avec un
reprsentant du DIC, la socit Hyptique a remis au ministre une
proposition commerciale pour une mission complmentaire, en fonction
de ce [quelle avait] compris de lenvergure du chantier .
LE RECOURS AUX PRESTATIONS EXTERNES 91
Sans procder une mise en concurrence, le ministre a ainsi
confi de nouvelles prestations la socit, pour un montant total de
52 081,02 TTC, soit prs du double du montant de la prestation initiale
prvue. Le taux maximal de 50 % du montant de la prestation initiale
tolr pour la ralisation de prestations complmentaires sans mise en
concurrence, prvu larticle 35-II-5 du CMP, a donc t largement
dpass. Cette entorse aux rgles du CMP ne semble pas tre justifie par
lurgence puisque ce nest qu partir du mois doctobre 2008 que le DIC
a certifi le service fait par la socit et a rgl Hyptique les trois
factures complmentaires.
c) Le cas particulier des marchs phases
LADEME, qui nest pas soumise au code des marchs publics
mais aux dispositions de lordonnance du 6 juin 2005, a eu recours deux
reprises
76
la procdure des marchs phases, dans des conditions qui
posent problmes.
Les marchs phases dans le code des marchs publics
Larticle 68 du code des marchs publics prvoit que les marchs
relatifs des oprations de communication, lorsquils sont passs
conformment la procdure de dialogue comptitif ou la procdure
ngocie, peuvent comporter une ou plusieurs phases de ralisation dont le
montant global est dfini pralablement l'excution du march . Le
march est alors pass pour une dure de quatre ans au plus.
A l'issue de chaque phase de ralisation, le pouvoir adjudicateur
dfinit, sur la base des rsultats obtenus et aprs avis du titulaire du march,
les nouveaux moyens mettre en uvre pour la phase suivante, en vue
d'atteindre les objectifs de l'opration de communication . Ces moyens
peuvent tre identiques ceux mise en uvre lors de la phase diffrente ou
correspondre des prestations nouvelles, condition quelles soient prvues
dans le march initial.
La dfinition des phases successives ne peut donner lieu, sans
fausser la concurrence ou avoir un effet discriminatoire, une modification
des caractristiques essentielles du march . Le pouvoir adjudicateur peut
galement arrter lexcution du march lissue de chaque phase.

76
March 0711C0394 attribu le 28 avril 2008 TBWA Corporate pour la campagne
sur la matrise de lnergie ; march n 0911C0407 attribu le 29 juillet 2009 DDB
pour la campagne sur la rduction des dchets.
92 COUR DES COMPTES
Dans le premier cas, le march a t conclu pour une dure dun an
renouvelable dans la limite de trois ans, en fonction du bilan fourni
lissue de la premire anne, par avenant qui prcisera le contenu des
prestations, le budget et les modalits de versement de la rmunration .
Le montant des prestations raliser pour la premire anne tait fix
2 M TTC maximum, et le budget global maximum pour les trois phases
5 M. Cependant, le contenu des prestations prvues pour les deuxime
et troisime annes nest pas prcis et leur prix nest ni dtermin ni
dterminable puisquaucun bordereau de prix ne figure au march
77
. En
ralit, les trois avenants signs ont port le montant total du march
6,2 M, soit un dpassement de 24 % du plafond initialement fix, li, au
moins en partie, aux besoins dcoulant de la mise en uvre du Grenelle
de lenvironnement et du projet de taxe carbone. Ce dpassement peut
tre interprt comme remettant en cause le rsultat de la comptition.
De mme, dans le second cas, le montant des prestations raliser
pour la premire anne tait fix 1,5 M TTC maximum, et le budget
global maximum pour les trois phases 3,5 M TTC maximum. L
encore, le march ne fournit aucune indication sur le contenu des
prestations prvues pour les deuxime et troisime phases et ne comporte
pas de bordereau de prix unitaires permettant dtablir le prix de chaque
phase. En ralit, les deux avenants notifis ont port le montant maximal
3,71 M, soit un montant suprieur de 6 % au plafond initialement fix,
sans que la raison en soit clairement identifie.
LADEME sest engage, pour les futurs marchs phases,
dfinir et chiffrer aussi prcisment que possible tous les moyens
susceptibles dtre mis en uvre pour atteindre les objectifs souhaits.
B - Les achats despaces publicitaires
1 - Le fonctionnement du march coordonn dachat despaces
Jusquen 2003, lachat despaces tait effectu sparment par
chaque ministre, les relguant ainsi au rang de petits annonceurs .
Lachat despaces tait ralis soit par lagence mdia laquelle le
ministre avait confi ce rle pour lensemble de ses campagnes, soit par
lagence mdia sous-traitante de lagence de communication retenue pour
chaque campagne. La dispersion des achats empchait les annonceurs
gouvernementaux de ngocier des conditions tarifaires intressantes,
mme si le SIG avait ngoci auprs des principales rgies des

77
Si un des articles du march stipule que le march est pass un prix global et
forfaitaire (article 3.2), un autre article prvoit que le march fixe le montant
maximum des prestations sur la base de prix unitaires (article 4).
LE RECOURS AUX PRESTATIONS EXTERNES 93
abattements tarifaires ou tarifs plafonds , sans valeur contraignante. Le
cot cumul consacr lachat despaces par les annonceurs
gouvernementaux tait estim, en 2002, 27,3 M.
En septembre 2003, un dispositif de mutualisation des achats
despaces a t mis en place ; il repose sur la dsignation dun mandataire
unique, le SIG, charg de ngocier les tarifs et de procder aux achats au
nom et pour le compte de tous les ministres. Le SIG a ainsi pass, aprs
appel doffres, un march-type et une convention de prix ayant pour objet
le mdiaplanning, lachat despace et le montage de partenariats mdias.
Chaque ministre a ensuite dupliqu ce march et mis des bons de
commande pour chacune de ses campagnes.
Le premier march coordonn dachat despaces, couvrant la
priode 2003-2006, a t attribu lagence mdia AEGIS MEDIA
France. Deux nouveaux marchs ont t conclus en 2006 (pour la priode
2007-2010) et en 2010 (pour la priode 2011-2012, avec possibilit de
reconduction jusquau 31 dcembre 2014), avec le mme prestataire,
slectionn lissue dune procdure dappel doffres ouvert. A partir de
2007, il a t tendu quatre oprateurs
78
: lAgence de lenvironnement
et de la matrise de lnergie (ADEME), lAgence nationale des services
la personne (ANSP), lInstitut national du cancer (INCA) et lInstitut
national de prvention et dducation pour la sant (INPES).
Lagence mdia est charge dlaborer, au vu de la
recommandation mdia de lagence de communication, une stratgie
mdia puis un plan mdia
79
. Une fois celui-ci valid par le ministre
annonceur, lagence mdia effectue les achats despace auprs des rgies
publicitaires. Lagence agit comme mandataire du ministre annonceur :
elle propose au ministre un devis, que celui-ci accepte en mettant un
bon de commande ; les rgies sont payes par lagence qui refacture au
ministre le montant correspondant, major de ses honoraires
80
.
Il ny a donc aucun flux financier direct entre le ministre
annonceur et les rgies publicitaires, mme si, paralllement aux factures
de la lagence, le ministre reoit directement les factures des rgies.
Lagence sassure de la diffusion conforme aux ordres dachat, et
transmet lannonceur tous les justificatifs de ralisation, diffusion et
pose, la fin de la campagne.

78
Une convention de groupement de commandes, dont le SIG est coordonnateur au
sens de larticle 8 du code des marchs publics, a t signe avec ces organismes.
79
Le plan mdia dcrit et justifie les niveaux dinvestissements par mdia, le choix
des supports, des emplacements, des formats et des priodes.
80
La refacturation seffectue au fil de leau, au fur et mesure de lavancement de la
campagne. Lagence value par anticipation les remises annuelles de fin dordre, lies
au volume dachat, et procde une rgularisation en fin de gestion.
94 COUR DES COMPTES
Lagence est rmunre par le ministre selon un pourcentage
appliqu au montant net HT de lachat despace, couvrant dune part le
conseil et le mdiaplanning, et dautre part lachat despaces. Par
exemple, pour un achat despace sur une chane de tlvision ou de radio
nationale, la rmunration totale est de 1,15 % (0,5 % au titre du conseil
et du media planning, 0,65 % au titre de lachat despace).
2 - Le caractre obligatoire du march coordonn
Le recours au march coordonn dachat despaces est obligatoire
pour lensemble des ministres ainsi que pour les quatre oprateurs
membres du groupement de commandes. Le contrat est assorti dune
clause dexclusivit (cahier des clauses techniques particulires, p.7). La
circulaire du 23 mars 2006 rappelle que toute prestation de conseil
mdia et d'achat d'espace doit tre ralise dans le cadre du march
mutualis dupliqu par le ministre (point 3.4).
Or, le ministre de la culture a effectu des achats despaces
directement auprs de diffrentes rgies
81
sans passer par ce march, quil
navait dailleurs pas jug utile de dupliquer jusquen 2010, malgr
plusieurs sollicitations du SIG. Le recours au march mutualis pass par
le SIG aurait vraisemblablement permis au ministre de la culture de
bnficier de tarifs plus avantageux. Le ministre a finalement dupliqu le
march interministriel en 2010 (attestation de mandat en date du 8 juillet
2010) et entend y recourir pour la campagne relative la carte musique.
Il peut encore arriver, exceptionnellement, que les ministres
sabstiennent de passer par AEGIS pour des oprations de faible montant.
Selon le SIG, il sagit principalement doprations de communication
montes par les directions mtiers des ministres (police nationale,
armes), le plus souvent dans la presse quotidienne rgionale, sans que le
service de la communication soit associ. Par ailleurs, certaines formes de
partenariat chappent au march AEGIS. Cest le cas notamment des
changes marchandise : un ministre accepte dapposer le logo dune
chane de tlvision sur lune de ses oprations, en change de quoi la
chane fait figurer le logo du ministre sur une de ses missions.
Enfin, on peut se demander pourquoi le groupement dachat
despaces reste aujourdhui limit aux quatre tablissements publics

81
La Cour a ainsi relev des dpenses rgles sur factures en 2008 (notamment des
publicits dans Le Nouvel Observateur pour 38 740 , dans Libration pour 35 880 )
et en 2009 (notamment dans le quotidien Mtro pour 45 533 , dans Le Nouvel
Observateur pour 34 684 , dans Le Monde pour 8 208 ). A cela sajoutent de
nombreuses insertions publicitaires dans la presse rgionale et locale loccasion des
manifestations nationales.
LE RECOURS AUX PRESTATIONS EXTERNES 95
associs au march partir de 2008. Il paratrait souhaitable de rflchir
lintgration dautres oprateurs actifs sur le march publicitaire, tels que
lOffice national d'information sur les enseignements et les professions
(ONISEP) ou le fonds national de promotion et de communication de
l'artisanat (FNPCA).
3 - La performance de lagence mdia
Lagence mdia sengage sur des taux de ngociation, cest--dire
de rductions par rapport aux prix catalogue des rgies. Ces
engagements sont prsents sous forme de fourchettes, par types de
mdias. Par exemple, pour les investissements dans la presse quotidienne
nationale, lagence sengage obtenir, en 2011, un taux de ngociation
compris entre 73 % et 82 %, pour tous les annonceurs.
Le bilan annuel fourni par lagence mdia prsente les taux de
ngociation effectivement obtenus. Pour les exercices 2009 et 2010, ces
chiffres montrent que le titulaire a systmatiquement respect ses
engagements, et a mme, sur la plupart des mdias, obtenus des taux de
ngociation suprieurs ceux sur lesquels il stait engag dans le cadre
du march conclu en 2006. Cette optimisation reprsente, en 2010, un
gain net total
82
denviron 12,7 M.
Bilan des taux de ngociation obtenus par AEGIS (2009-2010)
Engagement 2006 Bilan 2009 Bilan 2010
Tlvision -59 -61 % -62,4 % -63,5 %
Radio -79 -82 % -82,1 % -82,9 %
Presse -63 -65 % -71,5 % -73,6 %
Affichage -5 -85 % -44,7 % -52,0 %
Internet -10 -80 % -89,6 % -89,4 %
Source : AEGIS Media, bilan GAE 2010
Les donnes fournies par lagence font lobjet de vrifications,
notamment loccasion des audits commands par le SIG. Le dernier
audit, ralis en 2008 par la socit ERNST & YOUNG, na pas fait
apparatre danomalies. Daprs les informations fournies par le SIG, un
nouvel audit sera effectu pralablement la dcision de reconduire ou
non le march, fin 2012.

82
Le gain net est calcul en comparant les prix effectivement ngocis par lagence
mdia aux prix qui auraient t obtenus avec un taux de ngociation correspondant
son engagement moyen (milieu de la fourchette).
96 COUR DES COMPTES
Il est difficile de comparer les gains obtenus grce lintervention
de lagence mdia et les rmunrations qui lui sont verses. Dune part,
ces rmunrations couvrent les prestations de conseil et mdiaplanning et
les prestations dachat despace. Dautre part, les gains tels quils sont
prsents dans les bilans annuels ne sont pas un bon indicateur de la
valeur ajoute de lagence mdia : ils reposent sur une comparaison entre
le prix ngoci et le prix catalogue ; or celui-ci ne correspond pas au vrai
prix de march , qui nest pas connu, en raison de la confidentialit des
taux de ngociation
83
. Enfin, il est trs dlicat de distinguer, dans le gain
total, la part lie la globalisation des achats de tous les ministres et la
part lie la capacit de ngociation propre de lagence mdia.
Un premier audit, effectu en 2005 par lagence MEDIA AUDITS,
a estim le gain li la mutualisation 3,5 M (soit 15 % du budget
global des ministres) en 2004. Laudit men en 2008 par ERNST &
YOUNG a montr que les organismes publics avaient ralis
dimportantes conomies loccasion de leur inclusion dans le
groupement dachat despaces. Les taux dhonoraires ont t rduits de
moiti ; ainsi, si lADEME avait conserv son contrat 2006, les
honoraires quelle aurait pays en 2007 auraient t suprieurs de
31 000 . Les remises ngocies et obtenues sur la base des tarifs bruts se
sont nettement amliores, mais de faon diverse selon les tablissements
et le type de mdias.
Au-del des gains financiers lis la mutualisation des achats, le
SIG souligne que lintervention de lagence mdia permet une
optimisation qualitative des achats (emplacements prfrentiels), une
rflexion mdia renforce et coordonne, un mdiaplanning mieux
adapt, un dveloppement des partenariats mdias et des oprations
spciales, et une optimisation du process administratif et comptable
(anticipation des remises de fin dordre, rglement des supports bonne
date). De plus, elle a amlior la coordination de la communication
gouvernementale, le SIG tant mieux inform des projets des ministres
par lintermdiaire du prestataire.
Les ministres semblent galement porter une apprciation positive
sur le fonctionnement du march coordonn, que ce soit en termes de
tarifs, de pertinence des plans mdia proposs, ou de souplesse et de
ractivit du prestataire.

83
En outre, labsence dengagement de lEtat sur les volumes dachat et sur les parts
de march est une spcificit importante qui pse sur les conditions tarifaires
applicables aux annonceurs publics.
LE RECOURS AUX PRESTATIONS EXTERNES 97
4 - Les achats despace par annonceur
Le montant cumul des achats despaces effectus au titre du
march mutualis a quadrupl entre 2005 et 2009, avant de diminuer
lgrement en 2010. Les causes probables de cette augmentation sont
multiples : accroissement des investissements publicitaires de lEtat,
appropriation croissante du march par les ministres, largissement du
primtre du march aux quatre organismes partir de 2007.
En 2010, lEtat et ses quatre oprateurs se situent, en termes
dinvestissements bruts, en troisime position dans le classement des
annonceurs, derrire Renault Automobiles et Orange France, et en
septime position dans le classement des groupes, derrire LOral, PSA,
Vivendi, Mulliez, Renault et France Tlcom.
Le montant total dachats (135,3 M) se rpartit parts peu prs
gales entre les ministres et les quatre organismes membres du
groupement dachat (pour la rpartition dtaille, cf. lannexe n 6).
Parmi les ministres, les plus gros annonceurs sont les ministres
du dveloppement durable (21,4 M en incluant la dlgation la scurit
routire, dont les achats despace constituent lessentiel de la dpense de
communication) et de la dfense (11,1 M), suivis par les ministres de
lconomie et du budget et du travail (5,4 M chacun). A eux quatre, ces
annonceurs concentrent prs des deux tiers de la dpense des ministres.
Les achats du SIG, bien quen forte croissance depuis 2007, reprsentent
une fraction limite de cette dpense (10,9 M, soit environ 16 %).
En ce qui concerne les organismes publics, les plus gros
annonceurs sont lINPES (38 M, soit 55 % des achats des organismes)
et, dans une moindre mesure, lADEME (23 M, soit 33 % des achats des
organismes).
5 - Les achats despace par mdia
a) Le poids prpondrant de la tlvision et de la radio
En 2010, la tlvision et la radio ont reprsent prs de la moiti
des achats despaces publicitaires (29 % pour la tlvision, 16 % pour la
radio). La communication gouvernementale sadressant, dans la plupart
des cas, lensemble de la population, elle recourt massivement ces
deux mdias de masse, qui ne sont associs que de faon exceptionnelle
et en alternance sur des priodes longues.
Les achats despaces dans la presse ont atteint 40,6 M en 2009,
soit 28 % du total, contre 19,6 M et 17 % en 2008. Lengagement pris
98 COUR DES COMPTES
par le Prsident de la Rpublique, de doubler les dpenses publicitaires de
lEtat en faveur de la presse crite a donc t respect. Cette
augmentation a notamment t le fait du SIG, dont les investissements
presse ont t multiplis par cinq entre 2008 et 2009. En 2010, en
revanche, le montant total des achats despaces publicitaires dans la
presse crite est retomb environ 30,7 M et la part de ce mdia dans
les achats despace 23 %.
Cette volution tend montrer que laccroissement des
investissements dans la presse enregistr en 2009 rpondait beaucoup
plus au souci de respecter lengagement prsidentiel de soutien aux
entreprises de presse crite qu des considrations defficacit des
campagnes de communication. En 2010, ces dernires semblent tre
redevenues prpondrantes : la rpartition par mdia des investissements
retrouve une structure proche de celle qui prvalait antrieurement.
La part des investissements mdias consacrs Internet (14 %) a,
sans surprise, fortement augment en cinq ans. La communication sur
Internet permet de dmultiplier les contacts, notamment auprs des cibles
jeunes et actives, et de renforcer limpact des investissements dans les
autres mdias. Les dpenses daffichage (6 %) et de publicit au cinma
(1,5 %), quoiquen forte hausse, sont plus limites. Si laffichage prsente
un rapport cot/impact intressant pour les campagnes denvergure
nationale, son efficacit est surtout lie la diffrenciation des messages
selon les zones gographiques
84
. Enfin, les dpenses dvnementiel et de
sponsoring enregistrent, entre 2005 et 2010, une progression
spectaculaire. La grande majorit de ces dpenses sont imputables au
SIG, la dlgation la scurit routire et aux oprateurs.
b) Une rpartition globalement conforme aux niveaux de diffusion
Selon le SIG, le choix entre les diffrents mdias est dict
uniquement par des considrations defficacit de la communication. Les
mdias dont la ligne ditoriale est hostile la politique du gouvernement
bnficient dailleurs dune part significative des investissements
85
. La
rpartition dtaille des achats despaces dans la presse crite et dans la
tlvision semble confirmer lexistence dune relative neutralit.

84
Ceci explique quil nait t utilis par le SIG que dans le cadre de la campagne
relative au plan de relance (2009), qui reposait sur une dclinaison locale du message
gnral, en collaboration avec les prfectures.
85
Toutefois, il peut arriver, exceptionnellement, quun mdia refuse, pour des raisons
politiques ou idologiques, de diffuser une campagne du gouvernement. En 2010, le
quotidien lHumanit a ainsi refus de diffuser une communication gouvernementale
sur la rforme des retraites (cf. lHumanit du 1
er
juillet 2010, Retraites : la
propagande du gouvernement ne passera pas par lHumanit ).
LE RECOURS AUX PRESTATIONS EXTERNES 99
Ainsi, en 2010, au sein de la presse quotidienne nationale (PQN)
payante, les mdias qui bnficient le plus des investissements publics
sont le Monde (22 %), le Figaro (20 %) et lEquipe (17 %). Les parts de
march des diffrents titres de presse, relativement stables dune anne
sur lautre, semblent cohrentes avec leurs volumes de diffusion : daprs
lOffice de Justification de la diffusion, en 2010, les trois quotidiens
mentionns ci-dessus sont ceux qui affichent les volumes de diffusion les
plus levs
86
.
En revanche, sagissant de la tlvision, la rpartition des achats
despace scarte sensiblement de la structure de laudience. En effet,
daprs Mdiamtrie, la part daudience nationale de TF1 slevait, en
2010, 36 % (en se limitant aux sept chanes nationales ). Or, la mme
anne, cette chane a concentr plus de 58 % des achats despace des
ministres dans les chanes nationales. A linverse, France Tlvisions,
qui na bnfici que du quart des investissements, a enregistr une part
daudience totale de prs de 44 %.
Plusieurs facteurs contribuent expliquer cette distorsion . En
premier lieu, la publicit a t supprime sur les chanes publiques entre
20h et 6h depuis le dbut de lanne 2009
87
. De plus, une grande partie
des campagnes gouvernementales visent prioritairement les jeunes
(campagnes de recrutement, campagnes de prvention), cible sur laquelle
les chanes prives sont mieux positionnes. Enfin, certaines chanes
prives offrent aux annonceurs publics des conditions privilgies ou des
prestations de partenariat atypiques
88
.
Ces comparaisons entre investissements publicitaires et chiffres de
diffusion ou daudience mriteraient naturellement dtre affines au
regard des tarifs des rgies ainsi que des caractristiques des publics de
chaque titre de presse ou chane de tlvision. La pertinence dun plan
mdia doit tre apprcie globalement au regard de la cible vise, et non
sur la base de simple comparaisons entre le montant de linvestissement
et le nombre de personnes touches.

86
Diffusion paye ou non, en France et ltranger : 330 237 exemplaires pour le
Figaro, 319 022 pour le Monde et 314 566 pour lEquipe.
87
La communication gouvernementale chappe certes, juridiquement, cette
interdiction, mais, en pratique, les chanes publiques sont peu enclines diffuser des
spots dinformation ou de communication pendant la tranche exempte de publicit.
88
Diffusion hors cran (cest--dire en dehors des tunnels de publicit),
programmes courts (ex : spots en faveur du recrutement dans les armes), etc.
100 COUR DES COMPTES
C - Les autres dpenses
Sont ici voques trois catgories de prestations plus ou moins
directement lies aux campagnes de communication, propos desquelles
les contrles de la Cour ont mis en vidence des anomalies et soulev des
interrogations.
1 - La production et la diffusion de supports audiovisuels
En septembre 2008, le ministre de la culture a lanc un appel
doffres en procdure adapte, visant la production en 10 000
exemplaires dun DVD tir du concert organis le 14 juillet 2008 sur
lesplanade du Champ-de-Mars. Le march a t attribu la seule
socit ayant rpondu lappel doffres, la socit KM, dont le prsident
est galement producteur dlgu du concert et ralisateur du film qui en
a t tir.
Le prix de la prestation, dun montant de 132 957 HT
89
, a t
considr par le ministre comme un peu cher par rapport
lenveloppe budgtaire
90
. Il est vrai que la prestation demande semble
assez simple. Le ministre disposant du film du concert et des droits
dexploitation associs, il sagissait principalement de raliser le
graphisme de la jaquette et de la rondelle du DVD, de raliser un master
et de copier le DVD en 10 000 exemplaires. Le dtail du calcul du prix
fourni par la socit KM dans sa rponse lappel doffres mentionne des
postes ddis la ralisation du DVD (40 000 ) et lauthoring
(cration de linterface de navigation, etc. : 30 000 ). Pourtant, le film
grav sur le DVD semble correspondre celui qui avait t diffus sur
France 2 et qui avait t fourni la socit pour la ralisation du DVD
91
.
En rponse aux observations de la Cour, la socit KM justifie le
montant de son offre par les dlais contraints auxquels elle a t soumise
par le ministre, dans une priode particulirement charge pour elle. Par
ailleurs, elle indique que le montage final effectu avec le ralisateur de
l'mission a ncessit un remixage important du son et des coupures,
particulirement des applaudissements et du feu d'artifice .

89
Ce montant est infrieur dexactement 43 au seuil au-del duquel une procdure
formalise aurait t requise.
90
PV de la commission de march runie le 1er octobre 2008. Lenveloppe
initialement envisage tait de 80 000 HT.
91
Aucun montage spcifique ne transparait (mise part la cration de signets
chaque dbut de chanson) ; la mention En direct continue dapparatre sur chaque
plan. La socit KM prcise dans sa rponse que lauthoring a reproduit le plus
fidlement possible la continuit et lambiance du concert .
LE RECOURS AUX PRESTATIONS EXTERNES 101
La motivation du ministre dans la commande de ces 10 000 DVD
napparait pas clairement. Le DIC prcise que le cabinet du ministre a
souhait promouvoir la chanson franaise par la production et la
distribution de DVD du concert . Il indique que 3 896 DVD ont t
offerts aux agents du ministre loccasion des vux du ministre en
janvier 2009. Les 6 104 DVD restant ont t distribus gratuitement au
public au Point Culture du ministre au cours de lanne 2009.
Par ailleurs, dans le cadre de la clbration de son cinquantime
anniversaire, le ministre de la culture a sign, le 26 novembre 2008, une
convention avec lInstitut national de laudiovisuel (INA), qui
sengageait, en contrepartie dune rmunration de 155 000 HT,
produire et diter 30 000 coffrets contenant un CD Grands dbats de la
politique culturelle , un DVD Luvre et un livret
daccompagnement. Le CD tait produit partir des archives de lINA, de
France Culture et du comit dHistoire du ministre. Le DVD tait quant
lui produit partir des seules archives de lINA. Ce march tait
ngoci sans mise en concurrence, conformment aux dispositions de
larticle 35-II-8 du code des marchs publics, pour des raisons de droits
dexclusivit (art. 9 de la convention).
Or, sil est indubitable que lINA disposait des droits de la quasi-
totalit des archives utilises, le devis de production joint la convention
indique quenviron 30 % du prix relve de prestations techniques
distinctes de lacquisition des droits dexclusivit
92
. Le ministre aurait d
mettre en concurrence ces prestations, qui auraient pu tre ralises par
un tiers, en scindant le contrat en deux. Le ministre indique que lors de
la ngociation, lINA a mis en exergue sa collaboration avec son sous-
traitant permettant au ministre de bnficier de tarifs prfrentiels en
tant quditeur audiovisuel . Cette affirmation aurait mrit dtre
corrobore par une mise en concurrence.
2 - Les subventions : des critres de slection insuffisamment
explicites
Le ministre de lcologie et surtout lADEME attribuent, dans le
cadre de leur politique de communication, des subventions diverses
associations.

92
Le cot de la partie de la prestation ne relevant pas des droits dauteur (dpenses de
personnel, de moyens et de supports) slve 62 480 HT, sur un montant total de
213 465,75 (ramen 210 000 et pris en charge, hauteur de 55 000 , par lINA,
do la fixation du montant du contrat 155 000 HT).
102 COUR DES COMPTES
Les subventions verses par le ministre ont pour objectif affich
de soutenir le traitement de thmatiques mergentes ou lorganisation
dvnements nouveaux qui ne trouveraient pas ds le dpart leur
rentabilit interne. Cette justification napparat pas toujours de manire
vidente, notamment en ce qui concerne les subventions verses
lassociation Transports passions pour lorganisation de la fte de la
mobilit (100 000 150 000 de 2006 2009)
93
et lassociation
Actions plante au titre du salon plante mode demploi
(215 280 en 2009, 100 000 en 2010).
La politique de subvention de lADEME est nettement plus
dveloppe que celle du ministre. Le Grenelle de lenvironnement a
conduit renforcer encore ce mode dintervention dj largement utilis
par lADEME, notamment pour permettre des associations de relayer
localement les messages ports par lADEME. Les structures
subventionnes sont nombreuses et les montants allous parfois
significatifs (ex : subventions lassociation professionnelle de lnergie
solaire Enerplan : 284 420 en 2009, 100 000 en 2010).
La Cour recommande au ministre et lADEME de prciser leurs
critres de slection des dossiers subventionner, au premier rang
desquels devrait figurer la bonne adquation avec la stratgie et les
objectifs de communication quils se sont fixs
94
. Lefficacit de ces
multiples actions pourrait aussi faire lobjet dune valuation ex post,
mme dclairer lADEME et le ministre dans leurs choix. Les
parrainages gratuits et les partenariats prvoyant une contrepartie au
versement de la subvention pourraient tre privilgis. Enfin, le recours
la subvention ne doit en aucun cas se substituer la commande publique :
il doit tre rserv aux cas o le bnficiaire est linitiative du projet et
ne donner lieu aucune contrepartie directe pour la collectivit publique.
3 - Les parrainages et partenariats : un intrt pas toujours
vident
En mai 2008, le ministre de la culture a parrain la srie
dmissions que la chane de tlvision Histoire, filiale du groupe TF1,

93
Conscient du caractre us du concept, le ministre a dcid de diminuer
drastiquement le montant de sa subvention en 2010 (5 000 ), sans pour autant la
supprimer totalement car elle facilite lobtention par lassociation dautres
financements.
94
LADEME a signal en rponse la Cour quune telle procdure tait en cours de
mise en uvre, dans le cadre de laudit effectu par linspection gnrale de lagence
au premier semestre 2011.
LE RECOURS AUX PRESTATIONS EXTERNES 103
sapprtait produire et diffuser
95
. Un contrat de parrainage non exclusif
a t sign le 26 mai 2008 : la chane Histoire garantit que le ministre
apparaitra comme parrain avant le gnrique de dbut et aprs le
gnrique de fin du programme ; en contrepartie, le ministre sengage
verser la chane une somme de 35 000 HT.
Dans le prolongement du contrat de parrainage, le ministre a
conclu le 9 juin 2008 avec la socit Histoire un contrat relatif la
cession de droits non exclusifs dexploitation titre non commercial
dun programme tlvis des fins de communication institutionnelle du
ministre . Ce contrat, conclu aprs avis dappel public concurrence
auquel la chane Histoire est la seule avoir rpondu, confre au
ministre, en change dun paiement de 65 000 HT, le droit non
exclusif de reproduire et diffuser le programme, pour une priode de deux
ans, titre non commercial, sur le site www.culture.gouv.fr, dans des
muses, salons ou agences.
Le partenariat avec Histoire a t reconduit pour les saisons 2009-
2010 et 2010-2011
96
. Le ministre justifie les montants de ces contrats,
suprieurs celui du contrat de 2008, par le fait quils couvrent la fois
le parrainage et la cession des droits. Il savre toutefois quaucune
cession des droits sur les programmes nest prvue dans ces contrats. Le
ministre ne serait donc pas en mesure de mettre en ligne des vidos
issues de ces missions. Au total, en 2009 et 2010, le ministre a donc
vers la chane Histoire des sommes plus importantes quen 2008, sans
bnficier, loin de l, des mmes contreparties.
A la suite des observations provisoires de la Cour, le ministre de
la culture sest rapproch de la chane Histoire pour signer, le 7 juin 2011,
un avenant au contrat de parrainage 2010-2011, intitul autorisation de
diffusion titre gracieux lui permettant de diffuser sur son site Internet
les missions. De fait, des vidos de lmission sont dornavant
accessibles sur le site Culture.fr. Nanmoins, la Cour note quelles ne
rpondent pas aux stipulations de lavenant. Seuls des extraits de
quelques minutes sont repris sur le site alors que le ministre sengageait
neffectuer aucune fragmentation des programmes et diffuser les
programmes dans leur intgralit, tels que livrs par Histoire. Le
gnrique de dbut et de fin [] doivent tre diffuss en intgralit et de
manire suffisamment visible .

95
Dix missions intitules Vive le patrimoine , de 26 minutes chacune, ayant pour
objet de promouvoir des vnements, des initiatives et des entreprises pour faire vivre
le patrimoine franais.
96
Contrats signs respectivement le 9 juin 2009 pour un montant de 150 000 TTC et
le 22 juillet 2010 pour un montant de 142 824 TTC.
104 COUR DES COMPTES
III - Le conseil stratgique et la formation la
communication
Le conseil en communication est une catgorie htrogne,
regroupant notamment des prestations de conseil en stratgie, de
recommandations oprationnelles, de prparation la prise de parole dans
les mdias ( coaching ou media-training ), voire dassistance la
communication de crise.
Les prestations de conseil (recommandations stratgiques et
oprationnelles) fournies dans le cadre doprations de communication,
sur le fondement de marchs ad hoc ou de marchs bote outils , ont
t tudies dans la partie consacres aux campagnes de communication.
Sont ici voques les prestations qui concernent plus spcifiquement la
stratgie de communication du ministre et de son ministre ainsi que la
formation la communication ou la prise de parole dans les mdias.
A - Des prestations attribues dans des conditions
contestables
1 - Absence de mise en concurrence
A plusieurs reprises, la Cour a constat que certains ministres
avaient eu recours des prestations de conseil et dassistance en dehors
de toute publicit et mise en concurrence, en sappuyant sur une lecture
extensive de certaines dispositions du code des marchs publics.
Cest le cas des marchs passs par le ministre de la culture, en
septembre 2008 puis en janvier 2009, avec la socit ONLY, pour
llaboration, la mise en place et le suivi de la politique de
communication de la ministre de la culture et de la communication
(deux marchs, dune dure de six mois et dun montant de 35 880 TTC
chacun). Le ministre a en outre rgl, en dcembre 2007, deux factures
dun montant de 11 960 TTC mises par la socit TURQUOISES et
portant sur une prestation de conseil en communication concernant le
positionnement de la ministre et son image dans les mdias ; aucune mise
en concurrence na t organise, aucun contrat na t sign et aucun
devis na mme t fourni par le prestataire avant lexcution de la
prestation.
De mme, les marchs passs par le ministre de lducation
nationale avec la socit ONLY le 17 juillet 2007 puis le 17 juillet 2008
pour l'laboration, la mise en place et le suivi de la politique de
LE RECOURS AUX PRESTATIONS EXTERNES 105
communication du ministre de l'ducation ont t ngocis sans
publicit pralable ni mise en concurrence. Le march conclu en 2008,
dune dure de 12 mois maximum, tait assorti dun prix forfaitaire fix
133 488 HT ; les prestations avaient pour objet lanalyse et la dfinition
du positionnement mdiatique du ministre et de sa stratgie de
communication, un mdia-training politique et un soutien
personnalis .
Le ministre de lcologie a, pour sa part, pass le 30 mars 2006 un
march avec la socit VOGUET Conseil pour des actions de
communication du ministre (conseil permanent auprs du ministre en
matire de stratgie de communication et dvaluation des actions
engages, mdia-training de prparation dinterview ou dmissions
tlvises, conseils adapts aux priodes de crise). Il sagissait dun
march bons de commande dun montant minimum de 38 272 TTC et
maximum de 153 088 TTC
97
. Il aurait t pass selon la procdure
adapte, mais les conditions de passation nont pu tre vrifies car le
ministre na pas t en mesure de fournir la totalit des pices
98
.
Par la suite, deux marchs successifs ont t passs en 2009 et en
2010 avec linstitut Mdiascopie. Chacun de ces marchs tait assorti
dun plafond annuel de 50 000
99
. Le march conclu en 2010 a t pass
sans mise en concurrence, sur dcision du ministre qui a souhait
poursuivre la collaboration avec le prestataire choisi en 2009.
De mme, loccasion du contrle des actions de communication
des ministres sociaux, la Cour avait critiqu lattribution successive,
un mme consultant
100
, de trois marchs dappui et de conseil en
communication pour des prestations dassistance diffrentes autorits
ministrielles
101
, en labsence de toute mesure de publicit et de mise en

97
Un avenant a t notifi le 28 mars 2007 pour prolonger la dure du march de 2
mois et augmenter son montant de 8,2 %. Le march a t sold le 5 juin 2007
hauteur de 165 646 .
98
Figurent au dossier des lettres non dates de rejet doffre adresses aux neuf
socits non retenues. Il nexiste aucun rapport danalyse des offres ; il semble que le
ministre (ou son cabinet) ait choisi, parmi les offres reues, celle qui correspondait le
mieux ses besoins.
99
Au total, les dpenses se sont leves 30 378,40 en 2009 et 3 348,80 en
2010.
100
Les socits attributaires des trois marchs, quoique diffrentes, taient toutes
prsides par le mme consultant.
101
- March dun montant de 18 000 conclu le 10 fvrier 2006 pour une prestation
de conseil et dappui en relations presse auprs du ministre dlgu lemploi, au
travail et linsertion professionnelle des jeunes .
106 COUR DES COMPTES
concurrence, alors mme que le seuil prvu par les textes (4 000 HT)
tait largement dpass.
Enfin, pour le compte du Premier ministre et de deux membres
du gouvernement qui lui taient rattachs, la direction des services
administratifs et financiers (DSAF) du SGG a pass, en 2008 et 2009,
trois contrats successifs avec la socit Giacometti-Pron, qui ont donn
lieu, entre mai 2008 et juillet 2011, des paiements dun montant total de
694 059 HT.
Le premier march, pass le 21 mai 2008 pour une priode de six
semaines et un montant de 40 000 HT, avait pour objet llaboration
et prsentation de diagnostics hebdomadaires synthtiques bass sur les
diffrents matriaux dinformation relatifs au gouvernement et sur la
veille mdia et laccompagnement des investissements du cabinet du
Premier ministre en matire dachat dtudes
102
. Il a t pass sans
publicit ni mise en concurrence, afin de permettre au Premier ministre de
bnficier trs rapidement du concours de ce cabinet, dans lattente de la
mise en uvre dune procdure adapte conforme au CMP.
Cette procdure a t mise en uvre et a dbouch, le 7 juillet
2008, sur lattribution, la mme socit et pour le mme objet, dun
march dune dure de 12 mois reconductible deux fois et dun montant
de 356 000 HT. Ce march, dont le montant a ensuite t revu la
baisse par voie davenant
103
, a t reconduit deux reprises, soit une
dure totale de trois ans et un montant cumul de 526 330 HT
104
.
Le 5 fvrier 2009, le mme cabinet sest vu notifier un march
complmentaire , dune dure de deux ans et dun montant de
214 000 HT, ayant pour objet daccompagner la stratgie de
communication de deux membres du gouvernement rattachs au Premier

- March dun montant minimum de 24 000 HT et maximum de 48 000 HT conclu
le 10 juin 2008 pour un dispositif dappui et de conseil en communication au
bnfice du ministre de la sant, de la jeunesse, des sports et de la vie associative
- March dun montant de 59 202 notifi le 11 fvrier 2009 pour une assistance la
communication de la ministre de la sant, de la jeunesse et des sports.
102
Les lments fournis au cours de la contradiction ont montr quau-del de la
dfinition contractuelle des prestations, ces marchs avaient pour objet de permettre
au Premier ministre de dialoguer directement avec un consultant de haut niveau .
103
Lavenant notifi le 7 fvrier 2009 a ramen le montant du march 242 330 HT
pour la premire anne, 142 000 HT par an en cas de reconduction. Il a aussi
redfini la mission du titulaire, qui devait dsormais contribuer la prparation des
prises de parole du Premier ministre et le conseiller dans ses actions (identification
des attentes de lopinion, recherche des thmatiques porteuses, laboration dlments
de discours et dargumentaires, bilans dimage du Premier ministre).
104
Cf. rponse crite du Premier ministre, question 110994, JO du 13 septembre 2011.
LE RECOURS AUX PRESTATIONS EXTERNES 107
ministre pour le plan de relance et le plan numrique 2012
105
. Ce march a
t conclu sans mise en concurrence, sur le fondement de larticle 35 II 5
du CMP
106
. Or, si les prestations prvues dans ce march taient
effectivement identiques, dans leur substance, celles faisant lobjet du
march initial, leur extension dautres bnficiaires aurait d justifier,
selon la Cour, la conclusion dun march spar, aprs mise en
concurrence. Il nest pas dmontr que ces prestations ne pouvaient tre
techniquement ou conomiquement spars du march principal sans
inconvnient majeur pour le pouvoir adjudicateur ni quelles aient t
strictement ncessaires son parfait achvement , comme lexige la
rdaction de larticle 35 II 5 du CMP.
En dehors de ce cas particulier, les ministres concerns invoquent,
pour justifier labsence de mise en concurrence, tantt larticle 35-II-8
(marchs qui ne peuvent tre confis qu un oprateur conomique
dtermin pour des raisons techniques, artistiques ou tenant la
protection des droits dexclusivit - cf. encadr supra), tantt larticle
28 ( le pouvoir adjudicateur peut dcider que le march sera pass sans
publicit ni mise en concurrence pralables si les circonstances le
justifient [] ) du code des marchs publics. Ils font valoir la nature
particulire ou la sensibilit des prestations en cause, la confiance
ou la relation intuitu personae quelles impliquent entre le ministre et
le prestataire
107
, ou encore la confidentialit et la discrtion ncessaires.
Ce type de considrations ne saurait fonder, au regard des
dispositions invoques, une drogation lobligation de mise en
concurrence pose par le code des marchs publics, sauf priver cette
obligation de toute porte par une interprtation extensive des

105
Ce march a t rsili ds le 1
er
novembre 2009 et sold hauteur de:
126 729 HT. Le SGG a indiqu que, compte tenu de ltat davancement du plan de
relance, la mission de conseil ne se justifiait plus ; sagissant du plan numrique, il a
jug prfrable de passer un march spcifique.
106
Cet article vise les marchs complmentaires de services ou de travaux qui
consistent en des prestations qui ne figurent pas dans le march initialement conclu
mais qui sont devenues ncessaires, la suite d'une circonstance imprvue,
l'excution du service ou la ralisation de l'ouvrage () .
107
Par exemple, le ministre de lducation nationale estime que seul M. Jean-Luc
Mano [directeur de la socit ONLY], au regard de son travail avec M. Xavier
Darcos dans ses prcdents portefeuilles ministriels, pouvait assurer ce type de
prestations et invoque la ncessit de conserver une relation durable et suivie avec
le prestataire. Cette relation particulire est dailleurs rappele l'article 4 du CCP
n 44 du 24 juin 2007, qui dispose : Compte-tenu de la spcificit de l'objet des
prestations et de l'aspect intuitu personae de leur excution, il sera mis un terme au
march dans la mesure o le ministre de l'ducation nationale cesserait ses fonctions
ou serait appel en exercer de nouvelles . Le march a, ainsi, pris fin le 23 juin
2009 l'occasion du remaniement ministriel.
108 COUR DES COMPTES
dispositions prcites. Une personne publique ne peut se soustraire aux
rgles du code des marchs publics simplement en invoquant le caractre
sensible ou personnel des prestations quelle souhaite confier un tiers.
En outre, le devoir de confidentialit ou de discrtion auquel peut tre
soumis le titulaire dun march est disjoint de lobligation de publicit qui
pse, en amont, sur ladministration.
Laccord-cadre conclu en dcembre 2009 par les ministres
conomiques et financiers, qui dispense dorganiser un appel doffres
ouvert chaque fois quun nouveau besoin se fait jour, constitue, cet
gard, une piste intressante.
Laccord-cadre des ministres conomiques et financiers
Les prestations de conseil en communication reprsentent, au sein des
ministres conomiques et financiers, des sommes croissantes et relativement
importantes : infrieures 100 000 en 2006, elles slvent depuis 2008
environ un million deuros par an (1 077 362 en 2010). Elles sont en grande
partie imputables aux cabinets ministriels, qui sont lorigine des deux tiers
environ de ce type de dpenses. Sur la priode 2008-2010, les commandes de
conseil et de coaching des cabinets ministriels ont t concentres, pour plus
des trois quarts, sur trois socits (Giacometti-Pron : 692 843 TTC ; Image
7 / Anne Meaux Conseil : 440 123 et Leaders et Opinion : 365 019 ).
Jusquen 2009, ces prestations taient attribues en dehors de toute
mise en concurrence, sur dcision du ministre. En 2009, lors du transfert de la
gestion des dpenses de communication commandites par les cabinets au
SIRCOM, ce service a pass, aprs un appel doffres ouvert, un accord-cadre
dont lobjet est la fourniture, sur bons de commande ou selon un forfait
convenu lavance, de prestations de conseil et de coaching pour les
ministres et secrtaires dEtat des deux ministres. Conclu le 10 dcembre
2009, il est applicable depuis le 1
er
janvier 2010 et reconductible une fois.
Tout march entrant dans le champ dapplication de cet accord fait lobjet
dune mise en concurrence organise entre les dix socits retenues.
La Cour a cependant relev une drogation contestable aux
dispositions de cet accord cadre : conformment une dcision du secrtaire
dEtat lemploi date du 26 janvier 2010, une mission de formation-action
en matire de communication, de management et dorganisation a t
confie, par contrat notifi le 8 fvrier 2010, la socit Alter & Coach BTC
Partners pour une priode dun an de janvier dcembre 2010 et pour un
LE RECOURS AUX PRESTATIONS EXTERNES 109
montant de 9 900 HT. Si le contrat ne peut tre qualifi dirrgulier
108
, il
scarte manifestement des objectifs poursuivis par laccord cadre, un mois
aprs sa conclusion. Le chef du SIRCOM a semble-t-il dcid dutiliser en
une seule fois et pour lensemble des ministres et secrtaires dEtat la
possibilit de drogation.
2 - Procdures irrgulires ou contestables
Dans dautres cas, la Cour a constat que des prestations de conseil
avaient t confies aprs mise en concurrence mais au terme de
procdures irrgulires ou, tout le moins, contestables.
Le cabinet du ministre de lintrieur a pass, en 2009 et 2010,
deux marchs de conseil avec la socit Giacometti-Pron. Le premier
march avait pour objet lassistance et le conseil la mise en uvre de la
stratgie de communication (107 640 ), le second une mission
dexpertise et dassistance des projets de communication institutionnelle
(21 528 )
109
. Ces deux marchs ont t conclus au terme dune
procdure adapte . Or, en 2010, la socit Giacometti-Pron a par
ailleurs bnfici de quatre commandes du cabinet, portant sur diffrentes
missions de conseil, pour un montant total de 93 288 . Au total, en 2010,
cette socit a bnfici, pour des prestations homognes, de paiements
slevant 200 928 , dont prs de la moiti hors march. Ce montant
excde le seuil de 125 000 au au-del duquel le pouvoir adjudicateur
doit mettre en uvre une procdure formalise pour satisfaire son besoin.
Le cabinet du ministre de limmigration a confi la mme
socit, lissue dune procdure adapte, un march de coaching en
image pour le ministre , notifi le 12 novembre 2009 pour une dure de
5 mois ; ce march a donn lieu une dpense de 105 248,00. A
lexpiration de ce march, le 12 avril 2010, le cabinet a continu
recourir cette socit, par simple bons de commande (quatre paiements
dun montant total de 76 729,19 ), en dpit recommandations mises par
les services administratifs. Le montant total des versements pour ce type

108
Larticle 76 du code des marchs publics autorise le pouvoir adjudicateur, pour
des besoins occasionnels de faible montant , sadresser un prestataire autre que
le ou les titulaires de laccord-cadre, pour autant que le montant cumul de tels achats
ne dpasse pas la somme de 10 000 HT Le montant du contrat (9 900 ) est
infrieur de 100 ce seuil.
109
Certaines commandes passes en excution de ces marchs ont donn lieu des
bons de commande de rgularisation postrieurs aux factures : bon de commande du 7
avril 2010 pour une facture du 4 mars 2010 (21 528 ) ; bon de commande du 30 avril
2010 pour une facture du 26 avril 2010 (21 528 ) ; bon de commande du 7 avril 2010
pour une facture du 25 mars 2010 (21 528 ).
110 COUR DES COMPTES
de prestations slve donc, entre le 12 novembre 2009 et le 15 septembre
2010, 181 977 , soit un montant suprieur au seuil requrant la mise en
uvre dune procdure formalise.
Par ailleurs, les ministres conomiques et financiers ont utilis,
pour choisir lagence de communication devant accompagner le
rapprochement de la direction gnrale des impts et la direction gnrale
de la comptabilit publique, la procdure du march ngoci aprs
publicit et mise en concurrence (art. 35-I-2 du CMP) ; le march a t
notifi le 4 dcembre 2007 la socit W et Cie Consultants. Le recours
cette procdure est permis lorsque la prestation raliser est d'une
nature telle que les spcifications du march ne peuvent tre tablies
pralablement avec une prcision suffisante pour permettre le recours
l'appel d'offres . Or, en lespce, les spcifications auraient pu tre
dfinies par le pouvoir adjudicateur ; au demeurant, le cahier des charges
fournissait aux candidats les lments de contexte utiles, identifiait les
publics-cibles, fixait les objectifs et prcisait l'objet du march, ses
caractristiques et le contenu attendu des offres.
En outre, le rapport de prsentation ne mentionne pas les modalits
du droulement de la ngociation et ne prcise pas les raisons de
l'limination de trois candidats. Il indique seulement des rfrences
insuffisantes pour deux dentre eux. Or, lart. 52-I du CMP dispose que
l'absence de rfrences relatives l'excution de marchs de mme
nature ne peut justifier l'limination d'un candidat et ne dispense pas le
pouvoir adjudicateur d'examiner les capacits professionnelles,
techniques et financires des candidats .
Enfin, le contrle des actions de communication des ministres
sociaux a mis en vidence plusieurs carences dans la gestion de la
commande publique, qui concernent notamment les marchs dappui et
de conseil en communication.
Dune part, un march procdure adapte pour un montant
minimum de 33 750 HT et maximum de 135 000 HT t notifi le 10
octobre 2006 pour des prestations de conseil et assistance en matire de
communication dans le cadre de la gestion de crise du secteur Sant. Le
montant maximum du march atteignait trs exactement le seuil imposant
lexistence dun march formalis, procdure qui na pourtant pas t
mise en uvre. Au surplus, le choix de fixer un montant minimum
engageant ladministration napparat gure pertinent pour un dispositif
de crise.
Dautre part, un march procdure adapte dun montant de
126 000 HT pour un dispositif dappui et de conseil en
communication pour le ministre du Travail, des relations sociales et de la
LE RECOURS AUX PRESTATIONS EXTERNES 111
solidarit a fait lobjet dun appel public la concurrence au BOAMP le
12 septembre 2007 pour une date limite de rception des offres au 21
septembre. Le dlai de rception des offres accord aux candidats, trop
court, ne permettait pas une relle mise en concurrence. De fait, le march
a t attribu la seule agence avoir dpos une offre.
B - Des prestations dont le contenu et la facturation sont
difficiles contrler
De manire gnrale, compte tenu de la nature des services en
cause, de la manire dont les contrats sont rdigs et des modalits de
facturation appliques, il est parfois difficile de connatre le contenu
prcis des prestations et den vrifier la ralisation effective.
Par exemple, sagissant du march de conseil pass par le
ministre de lcologie en 2006 avec la socit VOGUET, les certificats
de service fait taient signs du chef de cabinet ou du conseiller auprs
du ministre, sans quaucune pice au dossier ne permette de constater la
ralit des conseils prodigus. Sagissant des marchs conclus en 2009 et
2010 avec Mdiascopie, le conseiller en communication du ministre est
dsign comme linterlocuteur du titulaire du march et est seul habilit
dlivrer la constatation de service fait ; en pratique toutefois, le
service fait est certifi par la DICOM, aprs changes avec le cabinet.
De mme, pour lexcution des marchs de conseil et de coaching
passs par le SIRCOM pour le compte des cabinets des ministres
conomiques et financiers, lattestation de service fait est signe par le
chef de cabinet concern et entrine telle quelle par les services de
lordonnateur (SIRCOM) et du comptable. Ceux-ci ne sont pas en mesure
de vrifier la ralit de la prestation ni sa conformit la commande, car
le chef de cabinet ne fournit aucune pice susceptible de prouver la
dlivrance du service, au motif du caractre personnel et confidentiel de
la prestation facture. En outre, dans les marchs bons de commande
passs pour les cabinets, le contenu des prestations de conseil ou de
coaching nest pas toujours dfini avec une prcision suffisante. Certains
marchs se bornent dfinir un tarif quotidien, hebdomadaire ou
mensuel. Le secrtaire gnral, en rponse aux observations de la Cour,
sest engag exiger des prestataires quils dtaillent davantage, dans
leurs devis et leurs factures, le contenu des prestations quils effectuent.
Sagissant du march de conseil confi en 2010 par le ministre de
limmigration, de lidentit nationale et du codveloppement la socit
Giacometti Pron, le chef de cabinet du ministre a attest le service
fait sur les factures. Les prestations tant constitues pour l'essentiel des
sances dentranement du ministre, le SGII ne dispose pas d'autres
112 COUR DES COMPTES
justifications du service fait. Or, parmi les prestations dcrites dans le
march figurait la production dun document stratgique semestriel ou
encore des notes ponctuelles suggrant des actions de communication ,
enfin un rapport daudit et des recommandations sur la stratgie et les
outils RP off/on-line . La Cour na pu obtenir communication de ces
pices ; le ministre de lintrieur, dsormais charg de ces questions,
indique quaucun document semblable na pu tre retrouv.
Une critique du mme ordre peut tre formule lgard du
march pass avec la mme socit par le ministre de la justice (march
de Conseil en matire de stratgie globale de communication , pass le
25 juillet 2008 et modifi le 20 janvier 2009, dun montant de 143 000
HT sur 12 mois). La dcomposition du prix global forfaitaire annexe
lacte dengagement prvoyait, outre la participation des runions
mensuelles et llaboration de questionnaires types, la rdaction et
lactualisation dun calendrier prvisionnel ainsi que la remise de 24
notes mensuelles danalyse de perception et de conseil en stratgie
globale. Or, la Cour na pu obtenir communication de ces documents.
Seuls lui ont t communiqus dix bilans dactivit mensuels (de 4
feuillets chacun) et un document intitul Stratgie de communication
ministre de la Justice Axes de communication automne 2008 (11
pages)
110
. Ces documents ne correspondent pas ceux prvus dans le
contrat et ne permettent pas de vrifier que les prestations commandes et
factures ont effectivement t ralises.
Par ailleurs, lexcution du march pass en septembre 2008 par le
ministre de la culture avec la socit ONLY devait staler sur une
priode de six mois, avec un bilan mensuel des prestations effectues et
un prix fix selon un forfait mensuel (5 000 HT). Or, le paiement a t
verse en totalit moins de trois mois aprs la signature du contrat
111
.
Dans ces conditions, soit le ministre a rgl la prestation la socit
ONLY avant la fin de lexcution de celle-ci, en violation des
dispositions du code des marchs publics, soit la prestation fournie par la
socit a pris fin aprs moins de trois mois, contrairement ce qui tait
prvu contractuellement, sans que son prix soit pour autant rvis. Le

110
Ce document se compose dun bref diagnostic , suivi de recommandations
sur les messages , la mthode et le ministre , avec une conclusion dune
page. Il pourrait tre considr comme lune des notes mensuelles de conseil en
stratgie globale prvues par le march.
111
Deux factures ont ainsi t rgles la socit ONLY : une premire, dun montant
de 11 960 TTC, en date du 10 octobre 2008, relative la mise en uvre du plan
mdia et mentionnant quatre runions avec la ministre et son cabinet ; une seconde,
dun montant de 23 920 TTC, en date du 18 novembre 2008, et mentionnant des
runions hebdomadaires avec la ministre et son cabinet. La somme de ces deux
paiements, soit 35 880 TTC, correspond au montant total du march.
LE RECOURS AUX PRESTATIONS EXTERNES 113
DIC na pas t en mesure de fournir la Cour les lments constitutifs
de la prestation ralise (rapports, notes, comptes-rendus de runion...)
112
.
Enfin, concernant les trois marchs dappui et de conseil en
communication au profit dautorits ministrielles passs par les
ministres sociaux entre 2006 et 2009, la Cour a relev que le
responsable de la DICOM avait t plac devant lobligation dassurer
personnellement, sans pices justificatives lappui
113
, la certification du
service fait pour la quasi-totalit des rglements affrents ces marchs.
Or, sagissant de prestations de conseil destines aux autorits
ministrielles, seuls les cabinets concerns pouvaient assumer la
responsabilit dattester la ralit des services rendus.
C - Une offre interministrielle peu utilise
Jusquen 2010, le SIG offrait aux membres du gouvernement la
possibilit de bnficier de prestations de media training , cest--dire
de formations la prise de parole dans les mdias. Ces prestations taient
assures par la socit EXPRESSION Conseil, lie au SIG par un march
bons de commande, pass selon une procdure adapte. La
rmunration tait verse par le SIG et ne faisait lobjet daucun
remboursement.
La circulaire du 23 mars 2006 prcisait que ces prestations
bnficiaient aux responsables susceptibles de sexprimer dans les
mdias au nom du gouvernement . A titre exceptionnel, ce march a pu
tre utilis au profit de cadres dirigeants de la fonction publique. Le
ministre de la justice a, par exemple, souhait en faire profiter les
directeurs de services pnitentiaires. Le SIG la accept mais a demand
au ministre de lui rembourser la rmunration verse au prestataire.
Au total, la dpense sest leve, sur la priode 2006-2010,
199 807 (dont 129 888 pour la seule anne 2006). En 2010, la dpense
na t que de 1 794 , correspondant une seule prestation, au profit de
la secrtaire dEtat charge des ans.

112
Le DIC prcise que ces lments ne lui ont pas t communiqus du fait mme de
la nature de ces prestations . Toutefois, il cite, parmi les prestations fournies : des
sances de travail avec la ministre en tte tte pour lvaluation des enjeux et
positionnement mdiatique ; llaboration des grandes lignes de la stratgie de
communication ; des conseils sur lmergence des nouveaux thmes politiques ou
socitaux ; des sances de mdia training pour la ministre ; la rdaction dlments de
langage et de notes stratgiques confidentielles.
113
Si ce nest, dans quelques cas (trois premiers trimestres de 2006), des comptes-
rendus limits une liste de dates de runions, certifis par le directeur de cabinet.
114 COUR DES COMPTES
Le march est arriv expiration le 27 aot 2010. Le SIG na pas
souhait conclure de nouveau march de media training. Les raisons
invoques sont, dune part, le manque dintrt des ministres et, dautre
part, linclusion de prestations similaires dans le march bote outils .
En ralit, il semble que les ministres fassent preuve, non dun
manque dintrt pour le media training, mais dune rticence recourir,
pour ce type de prestations, un march interministriel. Certains dentre
eux ont ainsi prfr recourir un prestataire diffrent, choisi par leurs
soins ou ceux de leur cabinet, sans en informer le SIG.
__________
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
________
Une part importante des dpenses de communication rsulte du
recours, par ladministration, des prestataires externes (instituts de
sondage, agences de communication, cabinets de conseil, notamment).
En matire de sondages, les dpenses sont, sauf exception, limites
et rparties entre une pluralit de prestataires. La mutualisation
interministrielle de ces prestations, un temps envisage, a t
abandonne. Le contenu de certains sondages, redondants ou loigns de
laction du ministre, prte discussion.
Sagissant des campagnes de communication, les ministres ont
adopt des stratgies contractuelles trs diverses, adaptes leurs
besoins respectifs. Les achats despaces publicitaires sinscrivent, quant
eux, dans un march coordonn, dont le bilan global est positif.
Lutilit des autres dpenses (subventions, parrainages) est parfois
sujette caution.
Les prestations de conseil stratgique et de formation constituent
une catgorie htrogne. Au motif de leur particulire sensibilit elles
scartent souvent du circuit normal de la commande publique.
De manire gnrale, les relations entre les administrations et ces
prestataires externes ne sont pas toujours conformes aux rgles de la
commande publique. Les rgles de mise en concurrence sont parfois
mconnues, sur le fondement dune interprtation discutable du code des
marchs publics. Lexcution des marchs et le contrle du service fait ne
sont pas toujours correctement assurs. Lurgence et la confidentialit
qui caractrisent une partie de ces prestations expliquent, sans les
justifier, certaines des pratiques constates.
LE RECOURS AUX PRESTATIONS EXTERNES 115
La Cour recommande donc de :
- renforcer la sensibilisation des agents chargs de la
communication aux rgles de la commande publique ;
- respecter lobligation de publicit et de mise en concurrence
pose par le code des marchs publics dans tous les cas o
aucune disposition ne permet dy droger ;
- veiller ce que le contrle du service fait soit effectu
conformment aux dispositions contractuelles et dans des
conditions permettant au juge des comptes de sen assurer ;
- relancer le projet de mutualisation des tudes et sondages, ou
tout le moins recenser les montants consacrs par les ministres
ces prestations et les ventuelles divergences de tarification ;
- refuser la prise en charge, sur deniers publics, de sondages
portant sur des questions trangres lexercice, par les
ministres, de leurs fonctions ministrielles ;
- limiter le recours aux marchs bote outils aux prestations
urgentes ou ponctuelles et encourager, lorsque cela parat
pertinent, la conclusion daccords-cadres ministriels voire
interministriels ;
- veiller ce que tous les ministres respectent le caractre
obligatoire du march coordonn dachat despaces et envisager
son extension dautres oprateurs ;
- formaliser les critres doctroi des subventions, qui ne doivent
pas se substituer la commande publique.
Conclusion gnrale
Les dpenses de communication de lEtat sont mises en uvre par
une grande varit dacteurs. Elles se caractrisent par deux traits
principaux.
Dune part, aucun rfrentiel commun na t dfini et les
administrations prouvent de ce fait des difficults les identifier et en
mesurer limportance. Cette lacune fragilise toute tentative de
comparaison, dans le temps ou entre ministres, et empche une
valuation rigoureuse et exhaustive de lefficience de cette fonction.
Dautre part, elles sont engages dans des conditions parfois peu
conformes aux rgles de la commande publique. Les caractristiques de
ces dpenses (urgence, confidentialit) ne sauraient, elles seules,
justifier ces pratiques.
Il est donc indispensable de prciser la nature des dpenses de
communication et de mieux encadrer les conditions dans lesquelles elles
sont engages.
Au-del, cest toute la fonction communication de lEtat qui
devrait faire lobjet dun effort danalyse et de clarification. Une
stratgie de communication suppose non seulement lidentification de
thmes prioritaires mais aussi la dfinition dobjectifs clairs, la
dtermination de cibles prcises et le choix de moyens appropris.
Les objectifs de la communication sont dune grande diversit :
informer les citoyens et usagers, faire voluer les mentalits et les
comportements, promouvoir les mesures gouvernementales, clairer les
dcideurs, valoriser limage des mtiers de la fonction publique, grer les
crises Ils devraient tre recenss, distingus et prciss.
Enfin, quant la mise en uvre, les rles respectifs des diffrents
intervenants publics (SIG, services de communication des ministres,
notamment cabinets ministriels, oprateurs) gagneraient tre mieux
dfinis et rigoureusement formaliss. Le choix entre lutilisation des
comptences internes et le recours aux prestataires externes devrait
obir, lui aussi, des logiques explicites et procder dune analyse
prcise du rapport cots/avantages. Il conviendrait de tirer toutes les
consquences oprationnelles de ces choix stratgiques, quil sagisse de
la rpartition des moyens, du partage des responsabilits ou de
lorganisation des procdures.
Annexes
120 COUR DES COMPTES
Annexe 1 Lettre de saisine
ANNEXES 121
122 COUR DES COMPTES
ANNEXES 123
Annexe 2 : Lorganisation de la fonction communication dans les
administrations centrales
La structure en charge de la communication est gnralement
charge de dfinir et de mettre en uvre la politique de communication
du ministre. Mais il est rare quelle dispose, en la matire, dun
monopole. Dans la plupart des cas, la fonction communication fait
intervenir, des degrs divers, dautres services du ministre, en amont
(directions mtiers ) comme en aval (services achats) de la chane de la
dpense. Les relations entre ces services et lentit ddie la
communication sont organises de manire trs diffrente dun ministre
lautre.
1 - Ministre des affaires trangres
Dans le cadre de la rorganisation du ministre rsultant du dcret
du 16 mars 2009, la fonction communication qui tait jusqualors clate
entre la DCI (direction de la coopration internationale), la DCCF
(direction de la coopration culturelle et du franais) et la DGCID
(direction gnrale de la coopration internationale et du dveloppement)
a t regroupe au sein dune direction de la communication et du porte-
parolat (DCP).
Pour autant, la DRH (direction des ressources humaines), la DFAE
(direction des Franais l'tranger) et le Centre de crise conservent des
comptences rsiduelles en matire de communication, quils mettent en
uvre en troite liaison avec la DCP. Par ailleurs, la DAF (Direction des
affaires financires) gre les dpenses de communication du ministre
charg des affaires europennes.
2 - Ministre de la culture
La fonction communication est rpartie entre le dpartement de
l'information et de la Communication (DIC), service rattach au cabinet
du ministre, d'une part, et les entits de communication spcialise
propres au secrtariat gnral et aux directions gnrales, d'autre part.
Le DIC dfinit et met en uvre la politique de communication du
ministre et coordonne, dans ce domaine, laction des autres services,
notamment en matire de relations avec la presse, de publications et de
diffusion sur tous supports, dactions multimdias et dvnements (art.
7 du dcret n2009-1393 du 11 novembre 2009). Il assure cinq missions :
relations extrieures avec la presse et les publics, veille et analyse
mdiatique, dveloppement des outils multimdia et des sites Internet,
124 COUR DES COMPTES
publications (revue mensuelle Culture Communication, Guide des
festivals, etc.), information gnrale des publics ( Point Culture ,
expositions, salons).
Par ailleurs, chaque direction dadministration centrale,
lexception de la direction gnrale des mdias et des industries
culturelles
114
, dispose dune entit ddie la communication :
dpartement de la communication de la direction gnrale des
patrimoines, mission de la communication de la direction gnrale de la
cration artistique, mission de la sensibilisation et du dveloppement des
publics de la dlgation gnrale la langue franaise et aux langues de la
France, et mission de la communication interne du secrtariat gnral.
Au total, les effectifs ddis la communication dans les diffrents
services dadministration centrale (hors DIC) sont estims 36 ETP, soit
presque autant quau sein du DIC lui-mme (45 ETP).
La quasi-totalit des dpenses de communication (hors
communication interne) des diffrentes directions dadministration
centrale, des DRAC et du cabinet sont ordonnances et liquides par le
DIC. Ainsi, en 2010, sur un total denviron 4 M de dpenses
ordonnances par le DIC, moins dun tiers correspond des dpenses du
dpartement ; le reste se rpartit entre DGPAT (32 %), DGPAT (20 %),
DGLFLF (3 %) et cabinet (11 %). Il convient dajouter ce total les
dpenses de communication interne, prises en charge par le secrtariat
gnral (0,34 M en 2010).
3 - Ministre de la dfense
La dlgation linformation et la communication de la dfense
(DICOD) a t cre par le dcret n 98-641 du 27 juillet 1998. Elle
relve directement du ministre et que le dlgu plac sa tte exerce
galement les fonctions de porte-parole du ministre de la dfense. Le
dcret confie la DICOD la mission de proposer et conduire la politique
gnrale dinformation et de communication du ministre et consacre son
rle de coordination et danimation de lensemble de la communication
interne et externe de la dfense.
Pour autant, les structures et les moyens de communication sont
largement dcentraliss, au sein de diffrents organismes d'information
et de communication de la dfense (OICD). Ces organismes sont
chargs, d'une part, de dvelopper la communication interne, d'autre part,

114
La DGMIC ne dispose daucune entit spcifiquement ddie la communication
mais son dpartement des affaires financires et gnrales comprend un centre de
documentation dont une partie des missions relve de cette fonction (abonnements,
revues de presse).
ANNEXES 125
de promouvoir l'image et de faire connatre les activits spcifiques de la
structure laquelle ils appartiennent. Larme de terre, larme de lair, la
marine nationale et le SSA disposent ainsi de leur propre service
dinformation et de relations publiques des armes (SIRPA). Le SGA, la
DGA, le SSA et le SEA ont galement mis en place des cellules de
communication. Enfin, la DGSE sest pour la premire fois dote dun
charg de communication en septembre 2010. Quant aux oprations de
communication lies au recrutement des armes, elles relvent des
services en charge des ressources humaines de chaque arme.
Par ailleurs, la communication oprationnelle, relative aux aspects
proprement militaires des oprations extrieures, relve du porte-parole
du chef dEtat major des armes (CEMA)
115
, qui sappuie cette fin sur
une cellule de communication. Les objectifs de cette communication
oprationnelle sont dinformer lopinion publique sur les oprations en
cours, de favoriser ladhsion ces oprations, de matriser
lenvironnement mdiatique et de contribuer au bon moral et la
visibilit des troupes.
Une note de la directrice des affaires juridiques au directeur de
cabinet du ministre en date du 16 mars 2011 prsente un projet de dcret
relatif lorganisation de la DICOD et de la fonction communication au
sein du ministre, dont lobjectif est de clarifier la rpartition des rles, en
distinguant : la communication institutionnelle pilote par la DICOD, la
communication spcifique conduite par les OICD et la communication
oprationnelle sous la responsabilit du CEMA. Il sagit, pour lessentiel,
de confirmer la rpartition des responsabilits actuellement en vigueur.
Au total, la DICOD ne reprsente que 15,8 % du total des effectifs
de la fonction communication du ministre en 2010
116
. Par exemple, les
moyens de communication de larme de terre reprsentaient, en 2010,
452 ETP, soit plus du double des effectifs de la DICOD : ce total
regroupe les 50 agents du SIRPA Terre, les 89 agents rpartis dans 6
centres de production dimages et les officiers de communication (OCI)

115
Plus prcisment, larticle 3 du dcret n98-641 du 27 juillet 1998 dispose que
lorsque, pour faire face une situation de crise, l'emploi oprationnel des forces est
envisag ou dcid, l'information relative cet emploi est centralise et conduite,
selon les directives du ministre de la dfense, par la dlgation l'information et la
communication de la dfense. Dans le cadre de ces directives, le chef d'tat-major
des armes conoit et conduit la communication de l'ensemble de la chane
oprationnelle et donne des instructions la dlgation l'information et la
communication de la dfense .
116
192 ETP sur un total denviron 1 219 (dcompte dclaratif incluant les personnels
des OICD dont le mtier se rattache la communication, les non-communicants des
OICD fonction soutien et, hors OICD, les agents dont la communication est la
mission principale, ainsi que les effectifs communicants de lECPAD cf. infra).
126 COUR DES COMPTES
placs auprs des tats-majors, des rgiments, des centres dentranement
ou encore des coles.
En termes de dpenses, sur la priode 2006-2010, la DICOD
reprsente environ 60 % des dpenses de communication totale (hors
recrutement) du ministre, et seulement 35 % si lon inclut les campagnes
de recrutement. Si les dpenses lies aux revues, au site Internet, aux
achats despace, aux sondages ou au conseil stratgique relvent
principalement, mais pas exclusivement, de la DICOD, les OICD
dpensent des sommes importantes pour lorganisation dvnements
publics ou internes.
La DICOD na aucune autorit hirarchique sur les OICD mais
assure leur gard un rle danimation et de coordination. Elle propose
au ministre un plan stratgique annuel de communication et sassure, dans
ce cadre, de la cohrence des actions des OICD. Le dlgu prside
chaque semaine le comit directeur de la fonction communication qui
runit les chefs dOICD et assure la programmation, le pilotage et la
coordination des actions communes ou menes par chacun
117
. La DICOD
veille lharmonisation de la signature de dfense au sein des sites
Internet et, par lintermdiaire du comit des publications, assure
lhomognit des messages transmis via les publications. Elle est
linterlocuteur habituel du SIG et des mdias.
Chaque acteur sappuie sur son propre circuit de la dpense. La
DICOD dispose de son propre service dachats
118
, galement comptent
pour les dpenses de communication de la DGA et du SGA. Les SIRPA
sappuient, depuis le 1
er
janvier 2011, sur la plateforme achats finances
(PFAF) dIle-de-France du service du commissariat des armes. La
DICOD sefforce de mutualiser une partie des achats des OICD,
notamment dans le domaine des sondages et tudes, du conseil en
communication et de la publication des revues. La cellule de
communication du CEMA, quant elle, ne bnficie pas de lautonomie
financire mais dispose dune allocation annuelle denviron 100 000 sur
le budget de la DICOD pour financer ses besoins. Elle fait appel, en tant
que de besoin, aux communicants des diffrentes armes pour
accompagner les units dployes sur les thtres extrieurs. Elle dispose

117
Par ailleurs, le dlgu est charg de lorientation de la politique d'emploi des
ressources humaines de la fonction communication du ministre et contribue la
dfinition de la politique de formation. A ce titre, il dirige le comit de pilotage
ressources humaines de la fonction communication avec le sous-chef ressources
humaines de ltat-major des armes.
118
Ce service met en uvre les dpenses de la DICOD, sauf les dpenses de soutien
qui sont effectues par le service parisien de soutien de ladministration centrale
(SPAC).
ANNEXES 127
ainsi dun droit de tirage sur les moyens des SIRPA, qui passent sous
son autorit fonctionnelle ds lors quils sont projets en opration.
4 - Ministre de lcologie
La communication du MEDDTL, interne comme externe, est
pilote par la direction de la communication (DICOM), rattache au
secrtariat gnral du ministre. Cette direction a t cre en 2008 par
fusion des directions ou services chargs de la communication prexistant
dans les trois ministres alors rassembls en un seul. La DICOM exerce
la fois une fonction stratgique de dfinition de la politique de
communication du ministre et une fonction oprationnelle de prestataire
de service pour la conception et la ralisation des supports et actions de
communication.
Les directions gnrales du ministre qui interviennent dans la
politique de communication le font sous la coordination troite de la
DICOM, dans le cadre dune organisation originale adopte en 2008 et
caractrise par une forme souple de centralisation.
En effet, la DICOM comprend un ple des correspondants
communication , compos de 2 3 agents par direction gnrale (10
15 au total). Ces correspondants sont rattachs hirarchiquement au
directeur de la communication
119
mais placs fonctionnellement au sein
des directions gnrales, dont ils sont les correspondants en matire de
communication et dont ils assurent la communication interne. Ils assurent
linterface entre les directions et la DICOM.
Cette organisation originale favorise la coordination et lutilisation
doutils communs par les chargs de la communication, tout en assurant
un lien fort avec les politiques oprationnelles portes par les directions
gnrales. Elle prsente nanmoins linconvnient de dissocier la gestion
fonctionnelle et la gestion hirarchique. Au demeurant, la mise en place
de cette organisation a t plus difficile pour certaines directions
120
.
En revanche, la communication relative la scurit routire relve
non de la DICOM mais de la dlgation la scurit et la circulation
routires (DSCR), ce qui sexplique notamment par la dimension
interministrielle de cette politique ; la DSCR est en effet sous la double
tutelle des ministres chargs de lcologie et de lintrieur. Compte tenu

119
Ils participent dailleurs au comit de direction hebdomadaire de la DICOM.
120
Elle est encore en cours au sein de la direction gnrale de lamnagement, du
logement et de la nature (DGALN), rcemment cre (mi 2009), et de la direction
gnrale de laviation civile (DGAC) qui, tant dote dun budget annexe, prsente un
mode de fonctionnement diffrent.
128 COUR DES COMPTES
du rle essentiel de la communication dans la politique de scurit
routire, il a t jug inopportun de retirer la DSCR sa responsabilit en
la matire. La DSCR comporte ainsi un dpartement de la communication
et de linformation qui regroupe 17 personnes, soit un peu moins de 20 %
des effectifs ddis la communication au MEDDTL.
La politique de communication de la DSCR est totalement
indpendante de celle de la DICOM, en dehors de quelques actions
mutualises (revue de presse, communication interne). Sans remettre en
cause cette indpendance, la Cour estime que les outils et les marchs
pourraient tre davantage mis en commun.
5 - Ministres conomiques et financiers
Les ministres conomiques et financiers (soit, dans la
configuration actuelle, le ministre du budget, des comptes publics, de la
fonction publique et de la rforme de l'tat ; et le ministre de
lconomie, des finances et de lindustrie) se sont dots, depuis 1966,
dune structure centrale en charge de la communication, dont lintitul et
le positionnement ont t plusieurs reprises modifis. Depuis 2003
(dcret du 26 aot 2003), cette structure a pris le nom de service de la
communication (SIRCOM).
Le SIRCOM a pour mission de mettre en uvre la communication
ministrielle, den assurer la cohrence et de coordonner les actions avec
les directions mtiers . En 2009, il a t rig en agence de
communication , interministrielle et inter-directionnelle, recentre sur
son cur de mtier : la communication stratgique. Depuis 2010, il
est rattach au nouveau secrtariat gnral des ministres conomique et
financier (cf. article 4 du dcret du 30 avril 2010). Il dispose de crdits
propres, quil met en uvre sur sa propre initiative ou la demande des
cabinets ministriels, des directions ou des services.
La cration dun service ddi la communication ministrielle
na pas entran la disparition de la communication propre chaque
direction ou service (pour le ministre du budget et des comptes publics :
DGFIP, DGDI, DGME, DB. ; pour le ministre de lconomie, des
finances et de lindustrie : DGCIS, DG Trsor, DGCCRF, INSEE), aux
services communs (Mdiateur, Tracfin, Agence du patrimoine immatriel
de lEtat) et aux autorits administratives indpendantes (ARJEL).
Ceux-ci financent eux-mmes des dpenses de communication, sur
leur propre budget de fonctionnement. Ils peuvent dlguer au SICOM la
gestion de tout ou partie de ces crdits par la voie de conventions de
ANNEXES 129
dlgation
121
. La gestion dlgue, qui permet au SIRCOM de
coordonner lessentiel des dpenses et des marchs de communication des
ministres, offre aux directions, en contrepartie, la possibilit de
participer aux procdures et aux choix ncessaires au cours du processus
de passation, dexcution des commandes et des marchs, dans le champ
daction qui les intresse. A titre dexemple, les campagnes
modernisation de lEtat (DGME), tl dclaration de limpt sur le
revenu (DGFIP) et recensement (INSEE), ralises par le SIRCOM
en gestion dlgue, ont t finances sur le budget des directions
concernes.
En 2010, le SIRCOM reprsente moins de 30 % du total des
effectifs ddis la communication (valus 442 ETPT
122
au total en
2010) et ne finance sur son budget propre que 40 % des dpenses de
communication externe des ministres. Cependant, il gre plus de 80 %
des crdits ddis la communication externe, si on ajoute ses propres
crdits ceux dont les directions lui ont dlgu la gestion.
Les directions font appel au SIRCOM pour ses comptences
gnrales dagence de services de communication, notamment en matire
de campagnes, de conception graphique, de marchs publics (tudes,
conseil, vnements). Le SIRCOM nexerce pas dautorit hirarchique
sur les quipes de communication constitues dans les directions et
services centraux, mais il a suscit la cration dun Club Com , qui
runit le rseau des chargs de communication, dont il assure lanimation
et la coordination fonctionnelles.
6 - Ministres de lducation nationale et de lenseignement
suprieur et de la recherche
La dlgation la communication (DELCOM), cre en juillet
2002, tait lorigine rattache directement au ministre de la jeunesse, de
l'ducation nationale et de la recherche. A partir de 2006 elle a t
rattache au secrtariat gnral du ministre, nouvellement cr. A
compter de mai 2007, l'rection de l'enseignement suprieur et de la
recherche en ministre de plein exercice a conduit placer la DELCOM
sous l'autorit conjointe des deux ministres en charge, dune part, de
lducation nationale et, dautre part, de lenseignement suprieur et de la
recherche..

121
A ce jour, trois directions ont conclu une convention de dlgation. Dautres
conventions sont en cours dlaboration (cf. annexe 1)
122
Dont 91 ETPT au sein du ministre de lconomie, des finances et de lindustrie, et
205 ETP au sein du ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique
et de la rforme de lEtat.
130 COUR DES COMPTES
La reconnaissance du monopole de la DELCOM en matire
d'laboration et de coordination de la communication interne et externe ne
s'est pas impose sans heurts. Ce monopole, reconnu de fait ds le dbut
des annes 2000, a t raffirm par le dcret du 17 mai 2006 de faon
particulirement simple et claire : La dlgation la communication
labore la politique dinformation et de communication interne et externe
du ministre et coordonne sa mise en uvre aux niveaux central et
dconcentr (art. 14).
La DELCOM dispose de l'intgralit des moyens humains et
financiers pour conduire la politique de communication des deux
ministres, mais, elle le fait, d'une part, sous l'impulsion des cabinets des
ministres et en coordination avec eux, et, d'autre part, sous rserve du rle
spcifique sectoriel ou territorial des chargs de communication des
directions de l'administration centrale, des acadmies et des organismes
sous tutelle. Pour les questions relevant spcifiquement de sa
responsabilit, chaque directeur d'administration centrale s'appuie sur un
ou deux collaborateurs, qui relaient auprs de lui les axes de
communication ministriels indiqus par la DELCOM et informent celle-
ci des propres projets de communication de la direction.
En amont de la dcision d'achat, la DELCOM joue avec ses
commanditaires (cabinets ou directions) un rle de pilote, de partenaire et
de conseil. Elle est aussi une vigie sur les tendances de la communication
publique les plus innovantes. En aval, pour la conclusion des marchs et
le traitement des dpenses, la DELCOM sappuie sur lexpertise du
service de l'action administrative et de la modernisation de
l'administration (SAAM), auquel elle est lie par une convention de
service.
7 - Ministre de lintrieur
La fonction communication au sein du ministre de lintrieur
relve dune direction transversale, la dlgation linformation et la
communication (DICOM) qui rattache au secrtaire gnral. La DICOM
est charge de concevoir et de mettre en uvre dans le domaine
institutionnel, en liaison avec les autres directions, la politique de
communication interne et externe du ministre et dassurer les relations
avec les mdias nationaux ou rgionaux. Elle engage et ralise les actions
transversales de communication : organisation de confrences, rencontres
ou colloques, gestion et animation du site Internet et du portail intranet,
veille mdia et Internet, coordination de la communication de crise, etc.
La fonction communication mobilise, en outre, 96 agents dans les
diffrents services oprationnels dadministration centrale, soit un
ANNEXES 131
effectif suprieur celui de la DICOM (75 ETP), dont plus de la moiti
au sein de la direction gnrale de la gendarmerie nationale (DGGN)
123
.
Les actions de communication de ces services relvent principalement de
la communication interne ou institutionnelle.
Sur la priode 2006-2010, les services oprationnels ont t
lorigine de prs des trois quarts des dpenses de communication (dont les
deux tiers pour la DGPN et la DGGN). A linverse, la DICOM, dont les
dpenses cumules slvent, de 2006 2010, environ 7,3 M, ne
reprsente quun peu plus du quart de la dpense de communication totale
du ministre sur la mme priode (28,4 M).
La DICOM anime et coordonne laction des rseaux des
communicants des services oprationnels, et agit pour leur compte en tant
que prestataire de services (laboration de supports de communication,
soutien lorganisation dvnements
124
ou de campagnes
communication). Elle est linterlocuteur privilgi du SIG, mme sil
lui arrive dassocier les services oprationnels aux runions thmatiques
organises par ce service
Les liens avec la DICOM, tant pour la programmation des actions
de communication que pour lemploi des crdits, sont plus ou moins
troits selon les services. Depuis sa cration, la dlgation gnrale
loutre-mer a dlgu la gestion de ses actions de communication la
DICOM. Cette dernire finance en outre les actions du service
dinformation et de communication de la police nationale (SICOP), cr
par arrt du 23 dcembre 2005, qui na pas de budget autonome. Les
services oprationnels de la DGPN, de la DGGN, de la DSC et de la DRH
grent eux-mmes les achats de fournitures ou de prestations ncessaires
leurs actions de communication. En revanche, les achats ncessaires aux
actions de la DGCL sont effectus par lintermdiaire de la DICOM.
8 - Ministre de la justice
La fonction communication a t rorganise en 2008, dans le sens
dune moindre centralisation : le service central de linformation et de la
communication (SCICOM), plac sous lautorit du secrtariat gnral du
ministre cr en 2005, a t remplac par deux entits distinctes :

123
La DGGN a t intgre au ministre de lintrieur en 2009. Sa communication est
gre par le service dinformation et de relations publiques des armes (SIRPA)
gendarmerie. Elle est largement dcentralise avec, lchelon rgional, une cellule
de communication, place directement auprs du commandant de rgion.
124
Par exemple, le salon des maires est co-organis par la DICOM et la DGCL.
132 COUR DES COMPTES
le dpartement de l'information et de la communication
(DICOM), rattach au secrtariat gnral, charg dlaborer la
stratgie de communication du ministre, en liaison avec les
directions et services. Il coordonne et anime les actions de
communication externes et internes en liaison troite avec les
directions et services, et notamment leurs cellules de
communication. Il organise la plupart des grandes
manifestations du ministre et ralise les outils de la
communication ministrielle ;
le ple presse, au sein du bureau du cabinet du ministre.
Alors que le SCICOM disposait de son propre service des marchs,
les achats du DICOM et du ple presse sont dsormais grs par le ple
achat du service de ladministration centrale (et, compter de 2011, la
cellule achat de la sous-direction de la synthse budgtaire et comptable,
sous lautorit du responsable ministriel des achats). Le manque de
rigueur dans la politique darchivage des pices dont a fait preuve le
ministre loccasion de cette rorganisation explique que les pices
relatives la passation de certains marchs naient pu tre fournies la
Cour.
En outre, des structures spcialises ont t cres au sein de
chacune des directions de rseau. Ainsi, la direction des services
judiciaires (DSJ) dispose dun ple communication intgr au cabinet
de la directrice
125
. La direction de ladministration pnitentiaire (DAP) est
dote dun service de la communication et des relations internationales
(SCERI). Enfin, la direction de la protection judiciaire de la jeunesse
(DPJJ) comporte un service de la communication et des relations
extrieures (SCoRE) plac directement sous lautorit du directeur et de
son cabinet.
Au total, dans les trois directions de rseau, 32 ETP sont ddis
la communication (dont 18 au sein de la DAP), soit des effectifs
suprieurs ceux de la DICOM. En 2010, les dpenses de communication
cumules de ces trois directions slvent environ 4,4 M, soit prs du
triple de celles de la DICOM et du bureau du cabinet. La DAP est
lorigine de plus de 40 % de la dpense de communication totale du
ministre, notamment en raison du cot de ses campagnes de
recrutements.
Il ny a pas de relations financires entre le DICOM et les
directions : chaque entit dispose de son propre budget et sappuie sur son

125
Ce ple sappuie sur le rseau des magistrats dlgus la communication au sein
de lensemble des cours dappel, soit actuellement soixante-cinq magistrats (sige et
parquet).
ANNEXES 133
propre circuit de la dpense (mme si le ministre sest rcemment dot
dune mission marchs publics , structure lgre de coordination).
Cependant, depuis 2011, laction de ces diffrentes structures est
coordonne, dans le cadre dun plan de communication commun , et
un comit de pilotage est charg de coordonner la politique de
communication du ministre. Le DICOM est linterlocuteur privilgi du
SIG mais la DAP entretient galement des relations directes avec ce
service, notamment pour lagrment de ses campagnes.
9 - Ministres sociaux
La dlgation linformation et la communication (DICOM) a
t cre par un dcret du 7 dcembre 2006 par la fusion entre lancien
service de linformation et de la communication (SICOM) de la Sant
et lancienne sous-direction de la communication (SDCA) du
ministre du Travail dans un objectif de rationalisation de la fonction de
communication. Le dlgu nest pas hirarchiquement rattach au
secrtaire gnral des ministres sociaux.
Malgr lobjectif initial consistant rassembler tous les
communicants dans une structure unique, chacune des grandes directions
de ladministration centrale a conserv des effectifs ddis, qui
reprsentaient en 2009 un effectif total quivalent celui de la DICOM
(54 personnes dans les diffrentes directions dont 10 la DGAS, 11 la
DREES et 11 la DARES -, auxquelles sajoutent les 17 agents du
bureau de la communication Jeunesse et Sports)
126
.
Si les effectifs de la DARES et de la DREES peuvent correspondre
des tches spcifiques lies leur production statistique et de recherche,
et ceux des structures transversales comme le secrtariat gnral et
lIGAS un besoin de coordination, le maintien des autres postes rvle
en revanche labsence dunification de la fonction de communication, qui
demeure largement disperse au sein des ministres sociaux.
La Cour a estim, dans son rfr, que les ministres sociaux
navaient pas clairement choisi entre les deux options, consistant soit
faire de la DICOM une direction de support pour lorganisation
dvnements, la passation de march, etc., soit lui confier un rle de
veille, de coordination et darbitrage en matire de communication dans
le champ sanitaire et social. Elle a estim que les rles respectifs de la
DICOM et du secrtariat gnral restaient mal dfinis dans le domaine de
la communication interne.

126
Les mesures de la Rvision gnrale des politiques publiques en phase II
prvoyaient la fusion de ce bureau et de la DICOM.
134 COUR DES COMPTES
Annexe 3 : Les dpenses de communication dans le budget de
lEtat
Cette annexe dtaille la faon dont sont prsentes les dpenses de
communication des ministres concerns par lenqute dans la loi de
finances pour 2010 et les documents annexs. Elle se fonde sur la
nomenclature dexcution pour 2010 de la direction du budget.
1 - Ministre des affaires trangres et europennes
Les dpenses de communication de la DCP sont imputes, pour
leur majeure partie, sur laction 1 ( Coordination de laction
diplomatique ) du programme 105 ( Action de la France en Europe et
dans le monde ), laquelle sont galement rattaches les dpenses du
cabinet du ministre, de lHtel du ministre et du service du protocole. Les
crdits de communication ne font pas lobjet dune sous-action ddie.
La DCP dispose galement de crdits, de montants plus rduits, sur
les programmes 185 Rayonnement culturel et scientifique
127
et 209
Solidarit lgard des pays en dveloppement ; ces crdits ne sont
pas isols mais regroups avec ceux destins lanimation du rseau. Ils
correspondent aux moyens du bureau de la communication de lex
DGCID, fusionn au sein de la DCP en mars 2009.
Dans le cadre de la rorganisation du ministre (dcret du 16 mars
2009) et de la cration de la direction de la communication et du porte-
parolat (DCP), les dpenses de communication correspondant des
dpenses rcurrentes, lies pour la plupart lorganisation dvnements,
ont t transfres et centralises sur le programme 105 en 2010. Seules
subsistent sur les programmes 185 et 209 les dpenses de communication
de la DGM destines des publications et des manifestations nouvelles
ou exceptionnelles.
Enfin, il faut ajouter aux crdits de la DCP les dpenses du cabinet
du ministre des affaires europennes, gres par la DAF et imputes, sur
laction 2 Action europenne du programme 105, ainsi que les
dpenses lies aux campagnes dinformation des Franais ltranger,
imputes sur le programme 151 Franais ltranger et affaires
consulaires .

127
Le programme 185 est dnomm Diplomatie culturelle et dinfluence en 2011 ;
ANNEXES 135
2 - Ministre de la culture et de la communication
Toutes les dpenses de communication sont rattaches au
programme support de la mission Culture (programme 224
Transmission des savoirs et dmocratisation de la Culture , action 7
Fonctions de soutien du ministre . Elles font lobjet dune sous-action
ddie (sous-action 7 Fonctions de communication ), qui regroupe non
seulement les crdits de communication de la DIC mais aussi ceux des
autres directions dadministration centrale Ces crdits nincluent pas les
dpenses de personnel, qui sont gres par le bureau de l'emploi et de la
rmunration du service des ressources humaines du ministre. Aux
crdits ouverts en loi de finances sajoutent des fonds de concours issus
du mcnat et destins au financement des grandes manifestations
(Journes du patrimoine, Rendez-vous aux Jardins, Nuit des muses)
128
.
Toutefois, certaines dpenses se rattachant plus ou moins
directement la fonction communication ne sont pas imputes sur cette
sous-action. Ainsi, le dpartement des programmes numriques du
secrtariat gnral a pass en 2010 un march pour la conception et la
ralisation technique d'un blog Culture et numrique (88 017 HT)
ainsi quun march de conception, ralisation et stratgie de diffusion
d'une application de visite virtuelle du ministre de la Culture pour
smartphones et tablettes numriques (26 500 HT). Ces dpenses ne
sont pas imputes sur la sous-action fonctions de communication , la
diffrence dautres dpenses de nature comparable (par exemple, celles
relatives dautres sites Internet, dont Culture.fr).
3 - Ministre de la dfense
Les dpenses de communication de la DICOD (titres 2, 3 et 5) sont
imputes sur les crdits de la mission Dfense - Programme 212
Soutien de la politique de dfense - Action 9 Communication -
Sous-action 90 Communication . Sur ce BOP figure galement la
subvention pour charges de service public verse ltablissement de
communication et de production audiovisuelle de la dfense (ECPAD),
oprateur de lEtat dont la DICOD assure la tutelle.
En revanche, les dpenses de communication des autres entits
(tat major des armes, arme de terre, arme de lair, marine, direction

128
Ces fonds de concours, dont le montant diminue fortement, reprsentent en 2010
environ 8 % de la dpense de communication du ministre. Une partie est destine
couvrir des dpenses effectues par les directions rgionales des affaires culturelles
(DRAC) pour valoriser les manifestations sur lensemble du territoire national :
impression de brochures, routage, insertions publicitaires...
136 COUR DES COMPTES
gnrale de larmement) relvent de programmes diffrents. Les
documents budgtaires isolent, pour chaque action, au sein des dpenses
de fonctionnement autres que celles de personnel, les moyens budgtaires
affects et consomms au titre des frais de communication,
documentation et relations publiques . Le montant total de ces dpenses,
pour lensemble de la mission, sest lev, en 2009, prs de 89 M, soit
un niveau sans commune mesure avec les chiffres des dpenses de
communication prsents par la DICOD et les OICD cette mme anne
(prs de 19 M). Dune part, le primtre retenu pour cette catgorie de
cot dpasse largement le seul cadre de la fonction communication, et
dautre part, les explications des responsables de programmes sont trop
laconiques - voire inexistantes - pour quun quelconque enseignement soit
tir de ces donnes
129
.
4 - Ministre de lcologie, de lnergie, du dveloppement
durable et de la mer
Les crdits de la direction de la communication sont rattachs au
programme 217 Conduite et pilotage des politiques de lcologie, de
lnergie, du dveloppement durable et de la mer , action n3 politique
et programmation de limmobilier et des moyens de fonctionnement ,
sous-action n6 information et communication .
Quant aux crdits de communication de la dlgation la scurit
et la circulation routires, ils sont imputs sur le programme 207
scurit et circulation routires , action n2 dmarche
interministrielle et communication , sous-action n1 communication
nationale
5 - Ministres conomiques et financiers
Les crdits du service de la communication (SIRCOM) figurent
dans le programme 218 conduite et pilotage des politiques conomique
et financire , qui regroupe les moyens des fonctions support, dont la
communication fait partie. Jusquen 2009, le programme tait plac sous
la responsabilit du directeur des personnels et de ladaptation de

129
A titre dillustration, dans le cadre du programme 178 prparation et emploi des
forces , laction n2 prparation des forces terrestres prsente un montant 2009
consomm de 20,8 M de frais de communication, documentations et relations
publiques , soit trs largement au-del des dpenses du SIRPA Terre de lexercice
(602 k). Aucun commentaire naccompagne ces donnes chiffres. Le chef du
SIRPAT avance comme hypothse que le montant pourrait englober les dpenses de
campagnes de recrutement (autours de 8 M) et les frais ddition des documents de
doctrines militaires (du type instructions) du centre de doctrine demploi des forces
ANNEXES 137
lenvironnement professionnel (DPAEP) ; partir de 2010, il relve de
celle du secrtaire gnral, qui supporte la gestion des services communs
aux ministres conomique et financier
130
et des cabinets ministriels. Le
budget du SIRCOM constitue lun des huit BOP du programme 218 ; ce
BOP regroupe les crdits de fonctionnement (fonctionnement courant +
recours aux prestataires externes) et les crdits de personnel du service. Il
bnficie de fonds de concours hauteur de 1,55 M
131
en 2009 et de
1,50 M en 2010.
Les crdits consacrs la communication par les autres directions
ou services ne sont pas individualiss en tant que tels. Ces dpenses sont
imputes sur le budget de fonctionnement de ces directions et services.
Cependant, lorsque ces directions ou services dlguent au SIRCOM la
gestion de leur crdit, dans le cadre dune convention de dlgation, les
dpenses sont finances partir dune unit oprationnelle (UO)
spcifique, alimente au cas par cas par abondement et sur laquelle le
SIRCOM dispose dun droit de tirage (les crdits correspondants sont
transfrs sur le BOP du SIRCOM).
Au total, les dpenses de communication du ministre de
lEconomie, de lindustrie et de lemploi sont imputes sur 9 programmes
et 36 actions. Celles du ministre du Budget, des comptes publics, de la
fonction publique et de la rforme de lEtat sont rparties entre 5
programmes et 11 actions.
6 - Ministres de lducation nationale, de lenseignement
suprieur et de la recherche
En 2006 et en 2007, la totalit des crdits de la DELCOM tait
impute sur le programme 214. Depuis 2008, compte tenu de lrection
du ministre de lenseignement suprieur et de la recherche en ministre
de plein exercice (mai 2007), la DELCOM gre des crdits de deux
programmes relevant de deux missions distinctes : le programme 214
soutien de la politique de lducation nationale (mission enseignement
scolaire) et le programme 172 recherches scientifiques et
technologiques pluridisciplinaires (mission recherche et enseignement
suprieur).

130
DPAEP, DAJ, SIRCOM
131
Sur le fonds de concours n 072 Participation de tiers des campagnes de
communication , les recettes du SIRCOM se sont leves 1,4 M, correspondant
principalement deux subventions du Fonds social europen (FSE) dans le cadre de deux
campagnes de communication conduites en 2008 sur lemploi des seniors et sur lutilisation des
fonds structurels europens
138 COUR DES COMPTES
Au sein du programme 214, les crdits de communication font
lobjet dune action ddie (action 3 communication ), tandis que dans
le programme 172, ils sont mlangs, au sein de laction 1 pilotage et
animation , sous-action 9 support du programme , avec des dpenses
dautres natures.
Ces deux programmes, dont les crdits ne sont pas fongibles entre
eux, supportent les dpenses de fonctionnement et dintervention de la
DELCOM, y compris celles mises en uvre linitiative des autres
directions ou des cabinets. Les crdits de personnel sont intgralement
imputs sur une autre action du programme 214.
7 - Ministre de lintrieur
Les dpenses de communication de la dlgation linformation et
la communication (DICOM) sont imputes sur laction 1 Etat-major
du programme 216 Conduite et pilotage des politiques de lintrieur .
Elles font lobjet dune sous-action ddie (sous-action n3 DICOM ).
Les dpenses de communication des cabinets sont imputes sur la mme
action, mais font lobjet dune sous-action distincte (sous-action n1).
Les dpenses de communication des services oprationnels sont
rattaches des programmes et actions distincts. Par exemple, celles de la
DGGN relvent du programme 152 Gendarmerie nationale , action 4
commandement, ressources humaines et logistiques .
Pour mmoire, les dpenses de communication des prfectures
sont, pour leur part, imputes sur le programme 307 administration
territoriale , action n4 Pilotage territorial des politiques
gouvernementales , sous-action n7 communication et reprsentation
de lEtat .
8 - Ministre de la justice et des liberts
Les dpenses de communication du dpartement de linformation
et de la communication (DICOM) et du bureau du cabinet (ple presse)
sont imputes sur le programme 310, sous laction n1 Etat major en
2007 et 2008 et, dsormais, sous laction n4 gestion de
ladministration . Elles font lobjet dune sous-action ddie (sous-action
n3).
En revanche les crdits de communication des directions de rseau
(DAP, DPJJ et DSJ) sont disperss dans trois programmes, sans quil
existe daction ou sous-action spcifiquement ddie la communication.
Le ministre estime que le faible poids de leurs dpenses de
communication (0,2 % des dpenses de fonctionnement pour la DSJ en
ANNEXES 139
2010 ; 0,4 % pour la DAP ; moins de 0,1 % pour la DPJJ) ne paraissent
pas justifier lidentification des crdits correspondants dans les
documents budgtaires.
9 - Ministres sociaux
Les crdits de la DICOM relvent de deux missions budgtaires
diffrentes et sont rgis par des rgles de contrle budgtaire
compltement distinctes. Dune part, ses crdits sont ouverts au titre dun
budget oprationnel de programme (BOP) sur laction n1 tat-major de
ladministration sanitaire et sociale du programme 124 conduite et
soutien des politiques sanitaires et sociales , dans la mission Solidarit,
insertion et galit des chances . Dautre part, des crdits relvent dune
unit oprationnelle (UO) dun autre BOP, sur laction n5 soutien du
programme 155 conception, gestion et valuation des politiques de
lemploi et du travail , dans la mission Travail et emploi .
Le dlgu linformation et la communication, ordonnateur
secondaire dlgu, est donc la fois responsable de BOP et responsable
dune UO. La cartographie 2010 des BOP dmontre bien la sparation,
en termes de gestion, des deux enveloppes, qui relvent au surplus de
contrleurs budgtaires et comptables ministriels diffrents (CBCM
Travail et CBCM Sant) et donc de rgles, relatives au visa du contrleur
financier notamment, distinctes. La DICOM a certes dvelopp lusage
des marchs double imputation budgtaire pour quelques cas
spcifiques (impression, routage, tudes et sondages), dans un souci
dconomies dchelle, sans pour autant que cela simplifie le suivi
budgtaire de ses actions.
Les moyens consacrs par les directions dadministration centrale
(DGAS, DARES, DREES) la communication, en revanche, ne font
pas lobjet denveloppes budgtaires spcifiquement ddies cette
fonction. Ils ne sont dailleurs pas connus des ministres sociaux.
10 - Service dinformation du gouvernement (SIG)
Les crdits dintervention du SIG sont retracs au sein de la
mission Direction de laction gouvernementale , programme 129
( coordination du travail gouvernemental ), action n1 ( coordination
du travail gouvernemental ). Elles font lobjet dune sous-action ddie
(sous-action n3 SIG ), qui regroupe les crdits de personnel de
fonctionnement du service.
140 COUR DES COMPTES
Annexe 4 : Lvolution des dpenses de communication par
ministre (2006-2010)
La prsente annexe retrace lvolution, entre 2006 et 2010, des
dpenses de communication (hors dpenses de personnel) des ministres
concerns par lenqute, sur la base des donnes dclares par ces
derniers.
A titre pralable, il convient de souligner que les changements de
primtres ministriels se rpercutent sur lorganisation de la fonction
communication et rendent difficiles les comparaisons dans le temps. Cest
notamment les cas :
du ministre de lcologie, du dveloppement durable, des
transports et du logement. Ce ministre est issu du
regroupement, en 2007 - 2008, des anciens ministres de
lquipement et de lcologie, de la direction gnrale de
lnergie et des matires premires (rattache auparavant
lconomie) et de lex-dlgation interministrielle
lamnagement et la comptitivit des territoires ; en 2011, les
transports et le logement lui ont t rattachs ;
des ministres conomiques et financiers
132
, dont la
configuration ministrielle et administrative a chang en
fonction des remaniements gouvernementaux, ce qui sest
traduit par des redploiements de dpenses entre les diffrents
services qui leurs sont rattachs ;
du ministre de lintrieur, qui sest vu rattacher, les
administrations jusqualors confies la responsabilit du
ministre de loutre mer
133
, dune part, et du ministre de
limmigration, de lintgration, de lidentit nationale et du

132
Soit, dans la configuration actuelle, le ministre de lconomie, des finances et de
lindustrie et le ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et
de la rforme de lEtat.
133
Le ministre de loutre-mer, cr en 1989, a t budgtairement autonome en 2006
et 2007 (programme 160 Intgration et valorisation de loutre-mer). A partir de 2008,
les moyens de ladministration centrale de loutre-mer ont t ports par le
programme 216 Conduite des politiques de lintrieur. La cration de la dlgation
gnrale loutre mer (DGOM), compter du 1
er
septembre 2008, a emport
disparition du ministre de loutre-mer. Cette dlgation a t finalement intgre
dans le ministre de lintrieur mi 2010. En raison de ces modifications successives,
pour les annes 2006 et 2007, la documentation des dpenses de communication de
ladministration de loutre-mer ou de celles engages par le cabinet du ministre qui la
dirigeait semble avoir disparu
ANNEXES 141
codveloppement
134
, dautre part. Ces transferts de
responsabilits se sont accompagns dune perte regrettable
dinformations
135
;
des ministres sociaux. La DICOM, comptente en matire de
travail et de solidarit, dune part, et de sant, dautre part, agit,
depuis 2006, pour le compte de ministres aux primtres trs
fluctuants : travail, relations sociales et solidarit + sant,
jeunesse et sports en 2007 ; travail, relations sociales, famille,
solidarit et ville + sant et sports en 2009 ; travail, solidarit et
fonction publique + sant et sports + jeunesse et solidarits
actives en 2010. En 2007, le transfert de lemploi au ministre
des finances explique en grande partie la diminution de ses
moyens.
1 - Ministre des affaires trangres et europenne
En euros Prog. 2007 2008 2009 2010 Evolution
105 5 037 292 4 532 936 3 960 612 4 073 803 - 19 %
185 100 543 202 822 87 086 146 820 + 46 %
Direction de la
Communication
et du porte-
parolat (DCP)
209 728 036 317 868 570 511 316 318 - 57 %
Sous-total DCP 5 865 871 5 053 626 4 618 209 4 536 941 - 23 %
Affaires
Europennes
105
107 500 1 020 600 45 900 19 900 - 81 %
TOTAL 5 973 371 6 074 226 4 664 109 4 556 841 - 24 %
Source : DCP

134
Le ministre de limmigration, de lintgration, de lidentit nationale et du
codveloppement, qui avait t cr par dcret du 26 dcembre 2007, a dispos de
crdits propres de 2008 2010. A la suite du remaniement ministriel du 24 novembre
2010, son administration centrale (secrtariat gnral limmigration et
lintgration) a t place sous lautorit du ministre de lintrieur.
135
Pour les annes 2006 et 2007, la documentation des dpenses de communication
de ladministration de loutre-mer ou de celles engages par le cabinet du ministre qui
la dirigeait semble avoir disparu. Sagissant de limmigration et de lidentit
nationale, les informations communiques par le SGII ne sont pas exhaustives, car
elles proviennent dun archivage numrique incomplet ; le bureau du cabinet qui en
avait la mmoire nexiste plus.
142 COUR DES COMPTES
La quasi-totalit des dpenses de communication du ministre des
affaires trangres et europennes sont gres par la direction de la
communication et du porte-parolat (DCP). Aprs avoir augment entre
2007 et 2008, sous leffet notamment de la prsidence franaise de lUE
en 2008, les dpenses de communication du MAEE ont diminu de prs
de 25 % entre 2008 et 2010.
Ces chiffres nincluent pas les dpenses de communication lies,
en 2008, la prsidence franaise du Conseil de lUnion europennes
(PFUE), qui ont t supportes par le programme 306 (P 306) du budget
de lEtat intitul Prsidence franaise de lUnion europenne . Ces
dpenses ont t analyses dans le rapport de la Cour des comptes
effectu en 2009 dans le cadre dune enqute demande par la
commission des finances du Snat en application des dispositions de
larticle 58-2 de la loi organique du 1
er
aot 2001 relative aux lois de
finances (LOLF).
2 - Ministre de la culture et de la communication
En euros 2006 2007 2008 2009 2010 Evolution.
DIC 5 233 478 5 311 857 5 361 624 4 383 284 4 047 217 -22,7 %
Secrtariat
gnral
98 872 151 267 246 158 205 577 336 345 240,2 %
DGPAT 10 469 17 351 61 117 11 620 0
DGMIC 0 0 0 74 115 80 103
Total 5 342 819 5 480 475 5 668 899 4 674 596 4 463 665 -16,5 %
Source : Cour des comptes partir des donnes MCC
NB : les dpenses de la DGMIC ont t prises en compte aprs son
rattachement au ministre, en 2009.
Les dpenses lies la prsidence franaise de lUnion europenne nont pas
t intgres dans ce tableau. En particulier, lorganisation du colloque de
clture de lanne europenne du dialogue interculturel (AEDI) a entrain
une dpense de 208 425 qui, bien que comptablement impute sur la
fonction de communication , nest pas prise en compte dans les dpenses
retraces ci-dessus.
Les dpenses de communication (fonds de concours inclus) ont
augment de 6 % entre 2006 et 2008, avant de diminuer de 21 % entre
2008 et 2010, et ce malgr lintgration de la DGMIC en 2009.
ANNEXES 143
Cette volution globale masque deux tendances contradictoires :
- une forte diminution des dpenses de communication externe
gres par le DIC (-23 %)
136
, lie la baisse des crdits
budgtaires (-19 %) et celle des fonds de concours provenant
du mcnat (-49 %) ;
- une forte hausse des dpenses de la mission communication
interne du secrtariat gnral (+240 %), dont le primtre
dintervention sest progressivement tendu.
3 - Ministre de la dfense
CP (en M) 2006 2007 2008 2009 2010 Evolution
DICOD 8,61 8,41 8,91 12,49 8,82 2,4 %
EMA 0,10 0,10 0,10 0,10 0,10 0,0 %
DGA 1,90 1,43 1,26 1,83 1,86 -2,1 %
SGA 1,97 1,89 1,70 1,70 2,00 1,5 %
TERRE 0,51 0,43 0,44 0,60 0,19 -62,7 %
MARINE 0,48 0,39 0,37 0,32 0,34 -29,2 %
AIR 1,80 2,07 1,30 1,96 1,66 -7,8 %
Total (hors recrutement) 15,36 14,72 14,09 19,00 14,96 -2,6 %
DRH (recrutement) 9,07 9,47 9,60 15,73 13,30 46,6 %
Total 24,43 24,19 23,69 34,73 28,26 15,7 %
Source : DICOD, OICD et DRH
Si lon se fonde sur les montants dclars par la DICOD et par les
diffrents OICD, la dpense de communication (hors campagnes de
recrutement) est stable, autour de 15 M par an (sauf en 2009 : 19 M).
La DICOD reprsente en moyenne 60 % de cette dpense.
Les oprations de communication lies au recrutement pour les
besoins en personnel des armes ne sont pas incluses dans les dpenses de
communication du ministre, au motif que leurs finalits sont trs
diffrentes de la communication institutionnelle assure par la DICOD et
les OICD. Au demeurant, elles ne relvent pas de la DICOD ou des
SIRPA mais des services en charge des ressources humaines de chaque

136
Campagnes de communication notamment : -36 % (arrt de la manifestation
Vivre les villes et baisses des dpenses lies aux expositions).
144 COUR DES COMPTES
arme
137
. Ces campagnes gnrent des dpenses importantes et
croissantes, notamment en matire dachat despaces publicitaires : en
2010, elles se sont leves environ 13,3 M (en hausse de 46 % par
rapport 2006)
138
, soit presque autant que les dpenses de communication
hors recrutement (14,9 M).
Au total, les dpenses de communication du ministre de la
dfense, stables de 2006 2007 (environ 24 M par an) ont fortement
augment en 2009 (prs de 35 M) avant de retrouver en 2010 un niveau
plus proche, quoique suprieur, celui des annes antrieures (28 M).
4 - Ministre de lcologie, du dveloppement durable, des
transports et du logement
AE ou CP (En M) 2006 2007 2008 2009 2010
MEDDTL hors DSCR (CP) 7,03* 7,83* 3,89 7,41 14,91
DSCR (AE) ** 16,44 18,80 20,10 19,04 18,56
ADEME 14,91 16,72 21,63 45,56 42,01
* dpenses cumules des ministres regroups en 2008
** Les informations transmises par la DSCR sont exprimes en autorisations
dengagement, les donnes en crdits de paiement rvlant des carts selon
les sources.
Source : MEDDTL et DSCR

137
Toutefois, la DICOD anime et coordonne, notamment en matire de recrutement
et de reconversion, linformation et la communication conduite par les organismes du
ministre de la dfense qui linforment de leurs activits (dcret n98- 641 du 27
juillet 1998). Elle vrifie la cohrence du message densemble et, notamment,
labsence de chevauchement des diffrentes campagnes dans les mdias.
138
Larme de terre reprsente plus de 60 % de ces dpenses (contre 23 % pour la
marine et 17 % pour larme de lair). Toutefois, faute de rfrentiel commun, les
comparaisons fondes sur les donnes dclares par les DRH des trois armes doivent
tre manies avec prcaution. Ainsi, si larme de terre ne comptabilise que les achats
despaces publicitaires et les travaux des agences de communication, larme de lair
ajoute les dpenses de communication ralises pour les Centres dInformation et de
Recrutement des Forces Armes CIRFA, divers les supports de communication
(objets promotionnels) ainsi que les oprations vnementielles (foire, salons, forums)
menes en parallle.
ANNEXES 145
Il est difficile de dgager une tendance quant lvolution des
dpenses du ministre de lcologie (hors scurit routire). Si elles
semblent se situer, en moyenne, entre 7 et 8 M par an, deux exercices
font figure dexception : lanne 2008, qui est celle de la mise en place du
grand ministre et de la DICOM, et lanne 2010, qui a vu se drouler des
actions de grande envergure relatives au logement et la biodiversit.
Le Grenelle de lenvironnement, qui sest accompagn de
nombreuses actions de communication, reprsente un facteur structurel
daugmentation des dpenses. A linverse, le recours de plus en plus
limit des prestataires externes, le dveloppement de la diffusion
lectronique et la rduction des participations aux salons grands publics
sont des facteurs de rduction des dpenses.
Quant aux dpenses de communication de la DSCR, aprs avoir
fortement augment entre 2006 et 2010, elles sont orientes la baisse
depuis 2009, notamment sous leffet dune rduction des dpenses lies
aux campagnes de communication, qui reprsentent plus de 90 % de la
dpense totale.
Les dpenses de communication de lADEME enregistrent
galement un trs fort accroissement, puisquelles ont tripl entre 2006 et
2009, avant de diminuer lgrement en 2010 ; elles reprsentent, en 2010,
prs du triple des dpenses de communication du ministre (hors scurit
routire). Cest, pour lessentiel, la traduction des actions de
communication lies au Grenelle de lenvironnement (78 M sur la
priode 2009-2011 daprs le contrat dobjectifs de lagence). En 2010,
les principaux postes de dpenses sont les campagnes de communication
(60 %), les manifestations (salons, colloques, etc. : 13 %) et les soutiens
et partenariats (11 %).
146 COUR DES COMPTES
5 - Ministres conomiques et financiers
En euros 2006 2007 2 008 2009 2010
SIRCOM crdits propres 12 041 330 10 915 873 16 535 928 17 283 734 8 669 605
Dpenses communes NC NC NC 2 751 573 2 846 484
Budget comptes publics NC NC NC 3 256 361 851 666
Economie finances NC NC NC 11 957 139 5 627 795
SIRCOM gestion dlgue 3 649 975 3 310 347 6 292 559 5 402 639 8 097 335
Services communs 117 659 1 718 828
Budget comptes publics 3 431 540 2 895 492 3 812 760 3 877 848 4 408 462
Economie finances 218 435 297 196 2 479 799 1 524 791 1 970 045
Directions et services 7 702 087 6 243 187 5 363 401 5 795 346 3 864 603
Services communs 34 002 34 000 39 129 44 118 52 542
Budget comptes publics 4 792 715 4 581 195 4 408 364 4 202 827 2 231 047
Economie finances 2 875 370 1 627 992 915 908 1 548 401 1 581 014
TOTAL 23 393 392 20 469 407 28 191 888 28 481 719 20 631 543
Source : SIRCOM et administrations centrales, donnes retraites.
NB : Les donnes mises la disposition de la Cour sont compltes en ce qui
concerne les dpenses propres au SIRCOM et celles quil a assures avec le
concours de crdits imputs sur le budget de fonctionnement des directions et
services (ou des oprateurs de lEtat) dans le cadre daccords de dlgation
de gestion pour la priode 2006-2010 ; les lments transmis par les
directions pour les dpenses ralises directement par elles sur leur budget
de fonctionnement peuvent tre incomplets.
La dpense de communication des ministres conomiques et
financiers slve, en 2010, environ 20,6 M, soit un niveau infrieur
celui constat en 2006 (23,4 M). La rduction des dpenses consacres
la promotion des mesures en faveur de lemploi (2 M en 2010 contre
7 M en 2007) semble expliquer en partie cette diminution. La dpense
est cependant marque par dimportantes fluctuations annuelles. Les
niveaux de dpenses les plus levs ont t atteints en 2008 et en 2009
(plus de 28 M).
ANNEXES 147
Les dpenses du SIRCOM, quelles soient effectues sur crdits
propres ou en gestion dlgue, reprsentent, en 2010, plus de 80 % de la
dpense totale. Elles ont augment denviron 8 % entre 2006 et 2010, la
diminution des dpenses propres (-28 %) ayant t compens par une
augmentation des dpenses en gestion dlgue (+40 %).
En effet, les directions et services ont progressivement dlgu une
part croissante de leurs crdits de communication. En 2006, les crdits
grs directement (7,7 M) slevaient plus du double des crdits
dlgus (3,6 M). En 2010, la proportion sest inverse, sous leffet
dune forte diminution des dpenses directes (-50 %) et dune forte
hausse des crdits dlgus (+120 %) : ceux-ci (8,1 M) sont dsormais
sont plus de deux fois suprieurs aux crdits grs directement par les
directions et services (3,9 M). Les directions et services ne financent
directement aucune dpense dtudes et sondages et pratiquement aucune
dpense de conseil et accompagnement. Les seuls domaines dans lesquels
elles conservent une part majoritaire de dpenses propres concernent
(outre les prestations techniques associes la communication) les
vnements spcialiss, colloques et salons, la presse, les supports
ditoriaux et le multimdias/numrique, (les publications demeurent
imprimes sous leur responsabilit, alors que le SIRCOM exerce une
responsabilit ditoriale pour les portails et sites des ministres).
La dpense de communication globale des ministres conomiques
et financiers se rpartit, en 2010, de la faon suivante :
- 45 % (9,2 M) pour le ministre de lconomie, de lindustrie et
de lemploi, qui dispose de crdits propres relativement limits
mais qui est lorigine (via les cabinets notamment) dune
grande partie des dpenses propres du SIRCOM ;
- 36 % (7,5 M) pour le ministre du budget, des comptes publics,
de la fonction publique et de la rforme de lEtat,
majoritairement sous forme de crdits dlgus au SIRCOM ;
- 22 % (4,6 M) pour les services communs (SIRCOM, secrtariat
gnral, CODICE, ARJEL).
148 COUR DES COMPTES
6 - Ministres de lducation nationale, de lenseignement
suprieur et de la recherche
CP (en euros) 2006 2007 2008 2009 2010 Evolution
Educ nat
(prog 214)
5 243 764* 6 173 626* 7 034 931 5 205 297 6 102 408 +16 %
Ens sup
(prog 172)
1 600 000 1 600 000 2 707 000 3 578 000 3 544 000 +122 %
Total 6 843 764 7 772 626 9 741 931 8 783 297 9 646 408 + 41 %
* Les dpenses de communication des deux ministres ne sont formellement
distingues que depuis la loi de finances 2008. En 2006 et 2007, elles
taient regroupes au sein dune enveloppe de crdits fongibles rattache
au programme 214. Toutefois, cette poque, le ministre de
lenseignement suprieur bnficiait, en gestion, dun droit de tirage
compris entre 1,5 et 1,7 M, le solde restant la disposition du ministre de
lducation nationale. Ces chiffres ont t utiliss pour reconstituer,
schmatiquement, lvolution des dpenses des deux ministres.
Source : Ministre de lducation nationale
Les dpenses de communication des deux ministres ont augment
de plus de 40 % entre 2006 et 2010 ; elles ont fortement cru entre 2006 et
2008 avant de se stabiliser un peu moins de 10 M par an.
Cette augmentation gnrale masque des tendances sensiblement
diffrentes.
Les dpenses de communication du ministre de lducation
nationale sont relativement stables sur lensemble de la priode, la hausse
enregistre entre 2006 et 2008 ayant t partiellement compense par la
diminution constate entre 2008 et 2010.
Les dpenses du ministre de lenseignement suprieur, en
revanche, ont plus que doubl entre 2007 et 2009, avant de se stabiliser en
2010. Cette forte augmentation sexplique notamment par les actions de
communication lies la mise en uvre de la loi LRU, du projet Campus
et du Grand emprunt. Elle a ncessit, en 2008 et 2009, dimportants
redploiements de crdits au sein de la mission recherche et
enseignement suprieur (1,6 M en 2008, 1,16 M en 2009).
ANNEXES 149
7 - Ministre de lintrieur
En euros 2006 2007 2008 2009 2010 Evolution
DICOM 1 218 774 1 794 306 1 251 072 1 764 608 1 272 238 4 %
DGPN 1 814 178 2 081 309 2 416 427 1 897 401 1 684 030 -7 %
DGGN 2 627 463 2 817 468 1 400 324 1 108 148 1 054 000 -60 %
DRH 184 712 189 855 147 164 268 943 108 395 -41 %
DSC 15 343 15 343 16 039 16 383 14 933 -3 %
DGCL 283 898 136 767 308 942 80 227 99 071 -65 %
Total directions 6 144 368 7 035 048 5 539 968 5 135 710 4 232 667 -31 %
Cabinets
Intrieur 241 680 247 671 182 148 284 020 542 191 124 %
Outre-mer 60 830 575 031 1 834 755 522 894
Total cabinets 241 680 308 501 757 179 2 118 775 1 065 085 337 %
Total gnral 6 386 048 7 343 549 6 297 147 7 254 485 5 297 752 -17 %
Source : ministre de lintrieur
Les donnes relatives aux dpenses de communication des
directions et des cabinets ne proviennent pas des restitutions budgtaires
et comptables mais reposent sur une base dclarative. Certaines directions
ont rpondu de faon dtaille, dautres nont rpondu quavec un
montant global de dpenses de communication , sans autres prcisions.
Compte tenu de lhtrognit des rponses reues, la totalisation qui en
est donne ci-aprs ne peut tre retenue que comme un ordre de grandeur
et les tendances dvolution ne peuvent tre interprtes quavec
prudence.
Sous cette rserve, il semble que les dpenses de communication
de ladministration (DICOM et services oprationnels) soient orientes
la baisse depuis 2007. En 2010, elles slvent environ 4,23 M, soit un
montant infrieur de 31 % la dpense 2006. Alors que les dpenses de la
DICOM sont relativement stables sur lensemble de la priode, celles des
services oprationnels sont en forte baisse, notamment la DGGN et la
DGCL.
150 COUR DES COMPTES
Les dpenses des cabinets, en revanche, semblent tre en forte
hausse. Celles des cabinets des ministres de lintrieur et des collectivits
territoriales ont plus que doubl entre 2006 et 2010, tandis que celles du
cabinet du ministre de loutre-mer sont beaucoup plus irrgulires.
Les dpenses des cabinets sont toutefois nettement infrieures
celles de ladministration. Au total, les dpenses de communication du
ministre de lintrieur ont donc diminu de 17 % environ entre 2006 et
2010.
A titre dinformation, les dpenses de communication du ministre
de limmigration, de lidentit nationale et du codveloppement (dont les
missions ont t rattaches au ministre de lintrieur fin 2010) se sont
leves, en 2009, 1 650 251 et, en 2010, 1 632 477. Ces dpenses
sont imputables, 90 %, au cabinet du ministre et, pour le reste, au
secrtariat gnral de limmigration et de lidentit nationale (SGII).
8 - Ministre de la justice et des liberts
En euros 2007 2008 2009 2010 (prv) Evolution
Prog 213-310
(DICOM et Cab)
2 899 991 2 803 646 2 021 580 1 666 064 -42,5 %
Prog 107
(administration
pnitentiaire)
1 867 353 2 944 195 2 319 418 2 534 500 35,7 %
Prog 166
(justice judiciaire)
2 217 005 2 279 771 1 990 884 1 668 761 -24,7 %
Prog 182 (protection
judiciaire de la jeunesse)
284 334 219 359 255 706 230 198 -19,0 %
Total 7 268 683 8 246 971 6 587 588 6 099 523 -16,1 %
Source : ministre de la justice et des liberts (DICOM et directions)
Les dpenses de communication du ministre de la justice ont
augment entre 2007 et 2008 (13 %) avant de sinscrire la baisse en
2009 et en 2010. Sur lensemble de la priode, elles diminuent denviron
16 %.
En particulier, le budget de communication du DICOM et du
ple presse a diminu de 43 %, en raison de la rationalisation des
abonnements des journaux en administration centrale et dun moindre
recours aux prestataires externes. Les dpenses de communication des
directions de rseau ont galement diminu, sauf celles de la DAP
ANNEXES 151
(composes, pour lessentiel, des campagnes de recrutement des
personnels pnitentiaires), en forte augmentation (+36 %).
9 - Ministres sociaux
CP (en euros) 2006* 2007 2008 2009
prvisionnel N.C. N.C. 7621 750 5 891 047 Travail
(prog 155)
excut 14 682 378 11 539241 7 520 086 6 454 455
prvisionnel 9 540 672 7 962 926 8 713 991 7 764 383 Sant
(prog 124)
excut 13 409 505 12 403133 9 668243 9 519318
Total excut 28 091883 23 942374 17 188329 15 973773
(*) Pour mmoire, avant cration de la DICOM
Source : Cour des comptes, daprs DICOM
Le budget de la DICOM (qui ninclut pas les dpenses de
communication directement engages par les directions dadministration
centrale) a dcru de 43 % en trois ans (-56 % pour le volet Travail , -
29 % pour le volet Sant ).
Cette volution est lie pour une part importante la
rorganisation ministrielle, notamment au dpart de lEmploi vers le
ministre des Finances compter de juin 2007, comme le fait apparatre
la trs sensible diminution en 2008 par rapport 2007 des crdits
imputs sur le programme 155. Mais la rationalisation recherche par la
fusion peut y avoir galement contribu.
152 COUR DES COMPTES
10 - Service dinformation du gouvernement (SIG)
CP consomms (en M) 2006 2007 2008 2009 2010
Analyse et veille 3,086 3,028 3,437 3,733 3,330
dont tudes et sondages 2,521 2,271 2,791 2,094 2,380
dont analyse des mdias 0,338 0,508 0,345 0,767 0,570
dont Veille mdia et revues de presse 0,227 0,249 0,164 0,860 0,290
dont Veille Internet 84 000 0,137 0,012 0,090
Actions de communication 0,924 0,434 4,365 15,804 12,970
Prestations web et diffusion 0,671 0,735 0,743 1,209 4,130
Communication de crise 0,303 0,301 0,129 0,220
Administration et relations extrieures 0,276 0,090 0,271 0,153 0,370
TOTAL 4,958 4,590 9,117 21,028 21,020
Source : SIG rapports annuels de performances
Les dpenses de fonctionnement du SIG ont plus que quadrupl
entre 2007 et 2009, avant de se stabiliser en 2010.
Les dpenses qui progressent le plus fortement sont celles qui
dcoulent des actions de communication : elles ont t multiplies par 14
sur lensemble de la priode et reprsentent, en 2010, prs de 62 % de la
dpense totale du SIG (contre moins de 19 % en 2006). Cette
augmentation, intervenue en 2008 et en 2009, a t justifie par la
ncessit de donner au SIG les moyens de raliser ou de cofinancer des
campagnes de communication de dimension interministrielle, dans un
souci de coordination, de cohrence et de rationalisation des cots (cf.
infra).
Les dpenses dtudes et de sondages, en revanche, sont restes
stables sur lensemble de la priode. En consquence, leur poids dans la
dpense totale a t ramen de 51 % en 2006 seulement 11 % en 2010.
Les dpenses de veille et danalyse des mdias ont presque doubl,
sous leffet dune augmentation des dpenses propres du SIG
(enrichissement des panoramas de presse, dveloppement de la veille
audiovisuelle et de la veille internet, ralise en interne jusquen 2007) et
dun accroissement des dpenses effectues pour le compte des ministres
associs au baromtre dimpact mdiatique.
ANNEXES 153
Enfin, les dpenses lies aux prestations web ont t multiplies
par cinq entre 2008 et 2010, sous leffet notamment de la mise en place
dune plateforme vido interministrielle et de la conception du portail
France.fr.
154 COUR DES COMPTES
Annexe 5 : La structure des dpenses de communication par
ministre (2010)
A partir des donnes fournies par chaque ministre, la Cour a
reconstitu, selon sa propre nomenclature, le tableau ci-dessous, qui
prsente la structure des dpenses de communication. Compte tenu de
lhtrognit des modes de prsentation de la dpense, de nombreux
retraitements ont t ncessaires. Ces donnes sont donc purement
indicatives et leur interprtation requiert la plus grande prudence.

Culture Dfense
Economie
et finances
Ecologie Intrieur
Total 2010 4 455 744 8 822 456 20 631 542 14 913 435 1 272 238
campagnes de
communication
46,9 % 4,5 % 54,6 % 78,5 % 13,8 %
sondages et tudes
dopinion
1,1 % 7,7 % 11,0 % 0,3 % 1,1 %
conseil et audit 1,7 % 5,2 % 0,3 %
abonnements presse,
documentation
3,6 % 7,9 % 2,4 %
Veille et analyse mdia 3,8 % 10,8 %
Evnementiel, salons,
colloques
13,0 % 11,9 % 5,9 % 10,3 % 31,5 %
Sites Internet et com
multimdia
2,9 % 7,9 % 6,0 % 3,0 % 0,2 %
Edition, impression et
routage
10,2 % 53,1 % 8,1 %
Cration graphique,
production photo /
audiovisuelle
2,5 %
Relations presse 6,6 % 1,7 % 6,0 % 7,7 %
Communication interne 7,5 % 40,3 %
Autres 4,4 % 1,0 % 3,2 %
ANNEXES 155

Justice
Affaires
trangres
Education
nationale
Enseignement
suprieur
SIG
Total 2010 1 627 578 4 536 941 5 810 060 3 587 000 21 020 000
campagnes de
communication
0,1 % 40,2 % 33,3 % 61,7 %
sondages et
tudes dopinion
11,5 % 2,9 % 11,3 %
conseil et audit
25,5 %
1,3 % 15,0 %
abonnements
presse,
documentation
9,9 %
Veille et analyse
mdia
8,0 %
0,5 % 4,5 %
Evnementiel,
salons, colloques
8,8 % 12,6 % 15,2 % 11,3 %
Sites Internet et
com multimdia
5,0 % 18,5 % 14,5 % 19,6 %
Edition,
impression et
routage
7,9 % 10,1 %
Cration
graphique,
production photo
/ audiovisuelle
7,3 % 3,3 %
21,0 %
Relations presse 50,4 % 25,8 %
Communication
interne
41,9 %
Autres 4,5 % 12,6 % 2,9 %
156 COUR DES COMPTES
Sources/Remarques :
Sauf indication contraire, les donnes figurant dans le prsent
tableau proviennent des chiffres fournis par les ministres et retraits par
la Cour de manire correspondre une nomenclature unique.
- Affaires trangres : les calculs de la Cour ont t effectus
partir de la ventilation fournie par la DCP et la DGM pour les
programmes 105, 185 et 209. Les dpenses de la DF pour le compte du
cabinet des affaires europennes ne sont pas prises en compte.
- Culture : Le poste campagnes de communication regroupe
principalement les dpenses lies lorganisation, la coordination et la
communication des manifestations majeures du ministre (Journes du
Patrimoine, Fte de la Musique, Nuit des muses, Rendez-vous aux
Jardins et Semaine de la Langue Franaise), ainsi que quelques
campagnes stricto sensu (gratuit dans les muses, carte Musique jeunes,
cration et Internet). La rubrique dition, impression, routage ninclut
quune partie limite des dpenses dimpression (cartons dinvitation,
affiches ou brochures), la plupart des travaux dimpression tant
comptabiliss au sein des rubriques campagnes de communication ou
communication interne . La rubrique autres correspond aux
dpenses lies aux parrainages, aux partenariats mdias et au mcnat.
- Dfense : Chaque entit prsente ses dpenses selon une
nomenclature qui lui est propre, rendant presque impossible toute
tentative de consolidation. Pour cette raison, les donnes figurant dans le
prsent tableau ne concernent que les dpenses de la DICOD,
lexclusion de celles des OICD (armes, DGA, SSA) et des campagnes
de recrutement. La rubrique autres correspond aux formations
externalises et aux objets promotionnels divers.
- Ecologie : La ventilation par nature nest disponible que pour les
dpenses de communication hors scurit routire. La rubrique
campagne de communication inclut les dpenses lies la promotion
du Grenelle de lenvironnement et au dbat sur les nanotechnologies. La
rubrique vnementiel inclut les dpenses lies certains sommets
internationaux (Copenhague, bassins forestiers, nuclaire, rcifs
coralliens). La distinction entre les dpenses de sondages et de conseil,
regroupes au sein dune mme catgorie ( prestations de
communication ) dans les donnes fournies par le ministre, rsulte des
calculs de la Cour.
- Economie et finances : les chiffres, communiqus par le
SIRCOM, concernent lensemble des dpenses de communication,
quelles aient t effectues par le SIRCOM pour son compte propre ou
en gestion dlgue ou par les autres directions et services. La rubrique
ANNEXES 157
autres correspond des prestations de logistiques ou de soutien (en
forte diminution, compte tenu notamment du transfert au secrtariat
gnral de toutes les dpenses de fonctionnement informatique et
audiovisuel).
- Education nationale : Donnes exprimes en AE. Les crations
graphiques et les ditions sont regroupes au sein dune mme catgorie.
De mme, la nomenclature utilise par le ministre regroupe, au sein de la
rubrique documentation et presse , les achats douvrages, les
abonnements la presse, les prestations de traitement de la presse crite
et audiovisuelle, les contrats daccs aux dpches ou bases de donnes,
et la subvention au centre daccueil de la presse trangre.
- Enseignement suprieur : Donnes exprimes en AE. Les
dpenses de campagne correspondent uniquement aux achats
despaces et la publicit en ligne e-pub, bannires, rfrencement).
La rubrique frais de production de supports et conseil stratgique ,
assimile dans le prsent tableau au conseil , correspond en ralit au
conseil stratgique, aux recommandations oprationnelles et aux frais de
conception / ralisation de maquettes, graphismes, visuels, animations
(dpenses qui sont, dans dautres ministres, incluses dans les
campagnes ).
- Intrieur : La ventilation par nature nest disponible que pour les
dpenses de la DICOM, lexclusion de celles des autres directions et des
cabinets, qui reprsentent ensemble les trois quarts des dpenses de
communication totales.
- Justice : Les donnes, fournies par le ministre au cours de la
phase de contradiction, concernent uniquement les dpenses du DICOM
et du ple presse du cabinet (programme 310). La rpartition par nature
des dpenses des directions rseau nest pas connue. Les dpenses de
sondages sont inclues dans une rubrique plus globale intitule
prestations de communication .
- SIG : dans la prsentation des dpenses du SIG, la rubrique
analyse et veille regroupe les dpenses de veille mdia (y compris
revues de presse), de veille Internet, danalyse des mdias ainsi que les
tudes et sondages . Dans le prsent tableau, ces dernires ont t
isoles. La catgorie campagnes de communication correspond, dans
la terminologie du SIG, aux actions de communication . Les dpenses
lies la communication de crise (environ 1 % des dpenses en 2010)
figurent dans la rubrique autres .
158 COUR DES COMPTES
Annexe 6 : Les investissements publicitaires (march coordonn)
Achats despace par ministre / oprateur, 2006-2010
En euros 2006 2007 2008 2009 2010
Eco Budget + INSEE 5 528 846 4 452 030 7 865 703 9 891 660 5 389 077
PME 2 199 693 829 167
Tourisme 356 602
Emploi 4 894 748 4 483 099 3 275 297
Affaires trangres 172 979 14 372 719 561
Justice 2 564 762 1 982 250 2 263 363 1 838 943 1 790 941
Intrieur 298 447 1 490 782 463 544
Gendarmerie nat 684 598 716 832 55 752
Dfense 7 078 267 8 272 488 7 126 233 12 990 287 11 133 432
Travail 106 889 1 710 846 4 035 256 5 353 268
Sant 5 346 341 4 013 029 3 569 714 1 785 239 3 709 417
Agriculture 750 387 26 183 157 812 29 490 207 927
Education nationale 976 274 273 148 2 606 502 530 319 1 423 254
Jeunesse et sports 1 172 521 5 227 125 538 231 972 1 475 704
Enseignement sup 514 044 166 647 1 012 203 696 684 942 702
Dv durable 5 726 809 3 160 400 1 045 233 2 968 292 8 736 776
Scurit routire 8 167 610 13 278 028 13 475 802 11 697 914 12 693 277
Premier ministre 902 566 2 000 108 1 764 733 4 215 312 1 963 854
S.I.G. 977 838 175 862 4 431 718 13 652 197 10 870 347
Total ministres 48 014 885 43 955 760 51 504 456 66 054 347 66 153 521
OSEO ANVAR 1 028 627 441 545 447 112 603 374 290 526
A.D.E.M.E. 2 632 013 8 319 601 27 717 595 22 942 223
A.N.S.P. 6 407 091 4 040 844 6 833 586 2 187 379
I.N.P.E.S. 29 415 728 42 341 836 37 186 353 37 715 206
INCa 7 222 319 7 217 989 6 298 443 5 971 211
Total organismes 1 028 627 46 118 696 62 367 382 78 639 351 69 106 545
Total 49 043 512 90 074 456 113 871 838 144 693 698 135 260 066
Source : SIG.
Montants TTC, nets des remises de fin dordre, honoraires inclus.
ANNEXES 159
Achats despace par mdia, 2006-2010
En euros 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Tlvision 12 363 157 17 139 389 36 063 313 45 962 466 48 429 717 39 459 879
Presse 10 712 615 11 833 684 16 168 766 19 579 422 40 648 662 30 735 139
Radio 9 707 424 12 195 389 15 028 251 20 234 193 21 692 927 22 252 709
Internet 2 689 992 4 393 458 8 853 715 11 855 156 17 980 054 19 288 285
Affichage 1 371 334 2 348 134 3 681 332 3 430 559 4 532 182 7 849 125
Cinma 75 416 31 679 1 791 967 2 042 119 1 042 513 2 011 851
Event
sponsoring 392 563 1 101 780 8 357 854 10 767 923 10 126 372 12 342 619
Gomarketing
tudes 129 259 168 076 1 247 264
Services 73 195 73 195
Total 37 312 500 49 043 512 90 074 456 113 871 838 144 693 698 135 260 066
Source : SIG.
Montants TTC, nets des remises de fin dordre, honoraires inclus.