Or ament o pbl i c o

Fernando Lima Gama Junior*

Oramento pblico uma das disciplinas mais interessantes que estu-
damos para o ingresso em uma carreira pblica. Cincia multidisciplinar, o
oramento pblico promove a interface entre trs outros ramos do conheci-
mento: Direito Financeiro, Finanas e Contabilidade e Administrao Pblica.
No entanto, em termos de concurso pblico, o foco do estudo do oramento
pblico ganha um vis notadamente jurdico, embora o conhecimento con-
tbil seja um forte aliado.
Uma das poucas difculdades encontradas por alunos no estudo do ora-
mento pblico justamente a falta de visualizao da disciplina como algo
prtico e concreto. Diferentemente do Direito Penal ou do Direito Trabalhista,
por exemplo, que so mais intuitivos, o aluno que se defronta com o Direito Fi-
nanceiro provavelmente nunca estudou ou ouviu nada sobre o assunto ante-
riormente. No entanto, uma vez assimilados os principais conceitos, o estudo
do oramento pblico relativamente tranquilo e, por vezes, agradvel.
Para contornar os problemas iniciais de adaptao disciplina, pelo fato
desta ser abstrata e desconectada da realidade de muitos, geralmente in-
troduz-se o tema com uma anlise paralela entre o oramento familiar e o
pblico.
Em nosso cotidiano, temos que administrar nossos prprios recursos, o
que nos permite ter (ou no) uma sobrevivncia tranquila. Temos que tra-
balhar, administrar nosso salrio e nossas despesas de modo a evitar que
fquemos sem o necessrio para viver. Entretanto, a maioria das pessoas faz
isso de modo intuitivo, na maioria das vezes, sem planejar. No hbito do
brasileiro planejar, tampouco guardar dinheiro e administrar sua prpria
vida fnanceira. E no por outro motivo que somos um pas de endividados,
em que muitas pessoas, at mesmo aquelas que possuem uma boa remune-
rao, no conseguem construir uma vida tranquila. Imagine, ento, o que
acontece com aqueles que no ganham bem.
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*
Auditor Federal de Con-
trole Externo do Tribunal
de Contas da Unio em
Mato Grosso. Professor de
preparatrios para concur-
sos nas disciplinas de Con-
trole Externo, Oramento
Pblico, Contabilidade
Pblica e Legislao Tribu-
tria do ICMS. Engenheiro
Qumico pela Universi-
dade Federal do Rio de
Janeiro (UFRJ) em 2001.
Bacharelando em Direito
pela Universidade Federal
do Mato Grosso (UFMT).
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Oramento pblico
Portanto, a atividade de orar, ou melhor dizendo, de administrar um
oramento, est intimamente ligada atividade de planejar. Uma pessoa
equilibrada, consciente das suas obrigaes, geralmente analisa quanto
ganha para saber o quanto pode gastar e, quando gasta, geralmente
investe, guarda e seleciona apenas aquilo que necessrio e essencial
gastar. J o desorganizado, mal sabe quanto ganha, quanto gasta, quanto
deve e, muito menos, quando ir acertar sua vida fnanceira. Infelizmente,
a maioria dos brasileiros est no segundo grupo, razo pela qual no deve
ser surpresa o fato de que por muitos anos a economia brasileira sofreu
com desequilbrios oramentrios, que levavam a dvidas impagveis e a
crises constantes.
No entanto, essa situao vem mudando atualmente. O Estado brasilei-
ro sentiu a necessria imposio de realizar um planejamento adequado
de suas fnanas, com a fnalidade de alcanar o desenvolvimento, cons-
trudo com bases slidas, j que as atividades privadas necessitam de um
ambiente seguro e tranquilo, garantido pelo setor pblico, para crescer e se
desenvolver. Nesse sentido, orar basicamente planejar, mas nem sempre
foi assim.
Quando pensamos em oramento, ou em fazer um oramento, qual a
primeira coisa que nos vem mente? Uma planilha contendo um conjun-
to de receitas e despesas, certo? Sim, a primeira coisa que uma pessoa que
est fazendo um oramento deve saber quanto ganha e quanto precisar
gastar em um determinado perodo. Isso o que chamamos de vis contbil
do oramento pblico e foi assim, como uma mera pea contbil, que ele foi
encarado por muitos anos. Depois, com a evoluo das tcnicas orament-
rias na Administrao Pblica, o oramento foi sendo cada vez mais associa-
do ao planejamento das aes pblicas.
Assim, para efeito didtico, os autores dividem a evoluo do oramento
em duas fases: oramento tradicional e oramento moderno.
Oramento tradicional
Na fase do oramento tradicional, a pea oramentria existente era co-
nhecida como oramento clssico ou tradicional. Este oramento caracteri-
zava-se por ser um documento onde constava apenas a previso da receita e
a autorizao da despesa, classifcando-as como objeto do gasto e distribuin-
do-as pelos diversos rgos, para o perodo de um ano.
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Oramento pblico
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Nesse tipo de oramento no havia nenhuma preocupao com as reais
necessidades da administrao ou da populao, e no se consideravam ob-
jetivos econmicos e sociais. um oramento dissociado do planejamento.
Alm disso, era corrigido monetariamente de acordo com o que se gastava
no exerccio anterior. Sua principal caracterstica: dar nfase aos objetos de
gastos.
Antes do advento da Lei 4.320/64, o oramento utilizado pelo Governo
Federal era o oramento tradicional.
Oramento moderno
Na fase do oramento moderno, destacam-se dois tipos de oramento:
oramento de desempenho e oramento-programa.
Oramento de desempenho
O oramento tradicional evoluiu para o oramento de desempenho,
tambm conhecido como oramento de realizaes. Nesse tipo de oramen-
to, o gestor comea a se preocupar com o que o Governo realiza e no com
o que compra, ou seja, preocupa-se agora em saber as coisas que o Governo
faz e no as coisas que o Governo compra.
O oramento de desempenho o processo oramentrio que se caracte-
riza por apresentar duas dimenses do oramento: o objeto de gasto e um
programa de trabalho, contendo as aes desenvolvidas.
Apesar de ser um passo importante, o oramento de desempenho ainda
se encontra desvinculado de um planejamento central das aes do gover-
no, ou seja, embora j interligue os objetos de gastos aos objetivos, no po-
deria, ainda, ser considerado um oramento-programa, visto que lhe faltava
uma caracterstica essencial: a vinculao ao sistema de planejamento.
Oramento-programa
Como o oramento de desempenho ainda era falho, faltando-lhe a vin-
culao com o planejamento governamental, partiu-se para uma tcnica
mais elaborada, que foi o oramento-programa, introduzido nos Estados
Unidos no fnal da dcada de 1950, sob a denominao de PPBS (Planning
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Oramento pblico
Programning Budgeting System). Esse oramento foi introduzido no Brasil
atravs da Lei 4.320/64 e do Decreto-Lei 200/67.
Muito importante: o oramento-programa foi institudo no Brasil em
1964, pela Lei 4.320/64. O Decreto 200/67 tambm trouxe vrias inovaes
que visavam descentralizao administrativa, com vrios refexos na legisla-
o oramentria. No entanto, o oramento-programa s ganhou efetividade
em 1998, com a edio de vrias normativas do Ministrio do Planejamento.
No entanto, para fns de concurso, a Lei 4.320/64 ainda o marco do ora-
mento-programa no Brasil.
O oramento-programa pode ser entendido como um plano de trabalho,
um instrumento de planejamento da ao do governo, atravs da identifca-
o dos seus programas de trabalho, projetos e atividades, alm do estabele-
cimento de objetivos e metas a serem implementados, bem como a previso
dos custos relacionados.
A Constituio Federal (CF) de 1988 pela primeira vez constitucionalizou
o oramento-programa no Brasil (que estava regrado apenas por leis infra-
constitucionais, desde 1964) ao estabelecer a normatizao da matria or-
amentria atravs do Plano Plurianual (PPA), da Lei de Diretrizes Oramen-
trias (LDO) e da Lei Oramentria Anual (LOA), fcando evidente o extremo
zelo do constituinte pelo planejamento das aes do governo.
As principais caractersticas do oramento-programa so: integrao, pla-
nejamento, oramento; quantifcao de objetivos e fxao de metas; rela-
es insumo-produto; alternativas programticas; acompanhamento fsico-
-fnanceiro; avaliao de resultados e gerncia por objetivos.
Isso j foi cobrado em concursos!
1. (Esaf ) O oramento-programa defnido como um plano de trabalho
expresso por um conjunto de aes a realizar e pela identifcao dos
recursos necessrios sua execuo. No Brasil, a Lei Oramentria Anual
(LOA) o oramento propriamente dito. O oramento-programa no
permite:
a) estabelecer o conjunto de metas e prioridades da Administrao
Pblica Federal.
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b) proporcionar interdependncia e conexo entre os diferentes pro-
gramas do trabalho.
c) atribuir responsabilidade ao administrador.
d) atribuir recursos para o cumprimento de determinados objetivos e
metas.
e) identifcar duplicidade de esforos.
As metas e prioridades da administrao pblica esto defnidas na
LDO e no na LOA. Por esse motivo, o gabarito da questo letra a.
O oramento-programa est intrinsecamente ligado questo do pla-
nejamento. um oramento gerencial, acima de tudo. Por isso neces-
srio identifcar duplicidade de esforos e atribuir responsabilidade ao
administrador. Tambm necessrio proporcionar interdependncia e
conexo entre os diferentes programas do trabalho e atribuir recursos
para o cumprimento de determinados objetivos e metas.
2. (Esaf ) Com relao ao conceito de oramento-programa, assinale a
nica opo correta.
a) No oramento-programa, os critrios de classifcao baseiam-se
em unidades administrativas.
b) No oramento-programa, o controle visa avaliar a efcincia e a ef-
ccia das atividades governamentais.
c) O oramento-programa totalmente dissociado do processo de
planejamento.
d) A estrutura do oramento-programa prioriza os aspectos cont-
beis da gesto.
e) Na elaborao do oramento-programa, so respeitadas as neces-
sidades fnanceiras das unidades administrativas.
Letra a falso. no oramento tradicional que a preocupao de ra-
teio dos recursos por unidade administrativa, associando recursos
a rgos ou entidades. No obstante no oramento-programa haver
tambm a classifcao institucional, para identifcar que unidade est
gerenciando o gasto, o critrio de classifcao no so as unidades
administrativas, mas sim, os programas.
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Oramento pblico
Letra b verdadeiro. Esse o principal objetivo do oramento-pro-
grama. Sair do foco da atividade-meio (processos, atividades voltadas
para o prprio Estado), para atingir os objetivos fnais da administra-
o, que justamente a atividade-fm. Para essa fnalidade, o oramen-
to visa efcincia e efccia das atividades governamentais.
Letra c falso. Uma das principais caractersticas do oramento-progra-
ma justamente a integrao entre o planejamento e o oramento.
Letra d falso. O oramento que prioriza os aspectos contbeis da
gesto o oramento tradicional.
Letra e falso. No oramento-programa o objetivo no atender os
rgos (atividade-meio) da prpria administrao, mas sim, a popula-
o (atividade-fm). Por esse motivo, no h necessidade de se preo-
cupar com as necessidades dos rgos, mas com os grandes objetivos
governamentais.
3. (Esaf ) Confrontando-se as diferenas entre o oramento tradicional e
o oramento-programa, no se pode afrmar que:
a) o oramento tradicional o processo de elaborao do oramento
em que enfatizado o objeto de gasto.
b) o oramento-programa o responsvel por apresentar os propsi-
tos, objetivos e metas para as quais a administrao ter de prover
os fundos necessrios.
c) a integrao planejamento-oramento uma caracterstica bsica
do oramento-programa.
d) o oramento tradicional compatibiliza as programaes anuais
com os planos.
e) o oramento-programa parte da previso de recursos para que se-
jam defnidas as atividades e os projetos que sero executados.
Letra a essa afrmao verdadeira. No oramento tradicional, o
foco o objeto do gasto, a atividade-meio. um mero documento
contbil, desvinculado do planejamento e das macrodiretrizes gover-
namentais.
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Letra b essa afrmao verdadeira. No oramento-programa, pri-
meiro se visualiza (planeja) o que se deseja; depois sero verifcados
quais os recursos necessrios.
Letra c a afrmao verdadeira. A vinculao entre planejamento e
oramento a principal caracterstica do oramento-programa.
Letra d falso, portanto este o gabarito da questo. No oramento
tradicional no h planejamento, portanto, no h compatibilizao
dos planos com programaes anuais, caracterstica do oramento-
programa.
Letra e a afrmao verdadeira. No entanto, o oramento-programa
tem como foco as coisas que o Governo faz, e no no que ele gasta.
Oramento base zero
O oramento base zero ou por estratgia no um tipo de oramento,
como o oramento-programa ou o oramento tradicional, mas sim uma tc-
nica para a elaborao do oramento-programa.
O oramento base zero uma abordagem oramentria, desenvolvida
nos Estados Unidos pela Texas Instruments Inc. Durante o ano de 1969, foi
adotada pelo estado de Gergia (governo de Jimmy Carter), com vistas ao
ano fscal de 1973.
Nessa tcnica oramentria, na fase de elaborao da proposta oramen-
tria anual, os rgos governamentais devero justifcar a totalidade de seus
gastos. Deve ser feita a anlise, a reviso e a avaliao de todas as despesas
propostas e no apenas das solicitaes que ultrapassam o nvel de gasto j
existente no exerccio anterior; todos os programas devem ser justifcados
cada vez que se inicia um novo ciclo oramentrio.
Importante: o conceito-chave do oramento base zero direito adquirido.
No oramento base zero no existe o que chamamos de direito adquirido em
relao s despesas efetuadas pelo gestor no ano anterior. A cada ano, ne-
cessria uma exposio justifcada dos gastos, evitando-se criar direitos com
base nos gastos feitos no ano anterior, corrigido de um ndice infacionrio
(que seria o oramento incremental).
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Oramento pblico
Isso j foi cobrado em concursos!
1. (Esaf ) Identifque, entre as opes a seguir, a defnio correta de ora-
mento-programa base zero.
a) o oramento onde so identifcadas as metas ou objetivos a se-
rem mensurados.
b) o oramento onde no existem direitos adquiridos sobre as ver-
bas anteriormente outorgadas.
c) o oramento que introduz um instrumento consistente de anlise
para todos os nveis de governo.
d) o oramento que permite verifcar atravs de programas defni-
dos tambm os elementos de custo de um programa.
e) aquele que apresenta os propsitos, objetivos e metas para as
quais a administrao pblica solicita dotaes necessrias.
Letra a a defnio de oramento-programa.
Letra b a prpria defnio de oramento base zero. Esse o gaba-
rito da questo.
Letra c faz parte da defnio de oramento-programa.
Letra d caracterstica do oramento-programa.
Letra e tambm uma caracterstica do oramento-programa.
Oramento participativo
O oramento participativo tambm no um tipo de oramento, mas
uma tcnica para elaborao de oramentos. Nela, o governante escuta a
sociedade quando da elaborao do oramento pblico, tentando verifcar
a possibilidade de entender e atender s demandas da populao.
No entanto, no Brasil, boa parte das despesas pblicas esto vinculadas
por lei a determinado tipo de gasto. Segundo os crticos do oramento parti-
cipativo brasileiro, os governos podem dispor de cerca de 10% do oramen-
to apenas, o que tornaria a participao popular uma iluso ou um factoide
poltico.
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Oramento pblico
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Atualmente, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) determina que a po-
pulao deve ser ouvida na elaborao das leis oramentrias. Embora haja
obrigatoriedade de ouvir a populao, o governante no obrigado a seguir
as propostas da sociedade, conquanto o chefe do Poder Executivo de cada
uma das esferas da federao detm competncia exclusiva para iniciar o
processo legislativo oramentrio.
No Brasil, h algumas experincias positivas de oramento participati-
vo, como por exemplo, na elaborao do oramento do municpio de Porto
Alegre, no Rio Grande do Sul.
Oramento incremental
Oramento incremental tambm no um tipo de oramento, mas uma
tcnica de elaborao oramentria em que os itens da receita e da despe-
sa sofrem um ajuste marginal a cada ano, corrigindo o valor monetrio da
moeda. Tecnicamente falando, o oramento incremental se ope tcnica do
oramento base zero, em que o gestor precisa justifcar, a cada ano, os gastos
a serem orados. Por esse motivo, a tcnica do oramento base zero est mais
comumente associada aos oramentos-programa, enquanto que o oramento
tradicional geralmente elaborado com base na tcnica incremental.
Resumo dos tipos de oramento
Oramento tradicional
Surgiu na Inglaterra em 1217;
Apenas previso da receita e fxao da despesa;
Refetia apenas os meios;
Oramento desvinculado do planejamento;
Critrio de classifcao por Unidades Administrativas (UA) e elemento;
Decises baseadas nas necessidades das unidades;
Ausncia de acompanhamento;
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Oramento pblico
Avaliao s da honestidade dos governantes;
Foco no objeto do gasto.
Oramento moderno
Surge no sculo XX;
Transforma-se em mecanismo de administrao que visa auxiliar o
Poder Executivo no planejamento, execuo e controle das aes do
setor pblico;
Oramento moderno: oramento de desempenho, oramento-progra-
ma e oramento base zero.
Oramento de desempenho
Evoluo do oramento clssico;
Preocupa-se com as coisas que o governo realiza (aes governamentais);
nfase nos resultados;
Instrumento de gerenciamento para a Administrao Pblica;
Classifcao feita por funes, projetos e atividades;
Ausncia de vinculao com o planejamento.
Oramento-programa
Dcada de 1950: desenvolvido a partir do oramento de desempenho;
Lei 4.320/64 e Decreto-Lei 200/67;
Integrao do planejamento com o oramento-programa;
Informa quanto vai gastar e para que vai gastar;
A elaborao baseada em: diretrizes; prioridades; estimativas reais
de recursos; clculo da real necessidade;
Principal critrio de classifcao o funcional-programtico;
Avaliao de resultados e gerncia por objetivos;
nfase no que a instituio realiza e no no que ela gasta.
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Oramento pblico
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Oramento base zero
uma tcnica de elaborao do oramento;
No adotado no Brasil, em nenhuma UF;
Justifcativa anual das dotaes solicitadas, no h direitos adquiridos;
Elaborao de um pacote de deciso (anlise do custo, fnalidade, al-
ternativas, medidas de desempenho, consequncias e benefcios de
executar a atividade);
A priorizao dos pacotes de deciso deve ser feita em diversos escales;
O pacote submetido ao colgio de deciso, que o nvel organiza-
cional que os classifca;
Pacote preparado com nvel de esforo mnimo, corrente e de expanso;
Gastos anteriores realizados so questionados;
Objetivo: o objetivo principal do OBZ a justifcativa do gasto de
acordo com as necessidades e os recursos disponveis e corresponde a
um meio de eliminar programas e projetos no econmicos.
Vantagens e benefcios
Melhoria do processo oramentrio;
Aperfeioamento contnuo;
Desenvolvimento pessoal;
Concentra a ateno na anlise de objetivos e necessidades;
Os gerentes de todos os nveis avaliam melhor a aplicao efciente
das dotaes em suas atividades;
Aumenta a participao dos gerentes de todos os nveis no planeja-
mento das atividades e na elaborao dos oramentos.
Desvantagens
No incio, o preparo mais demorado e mais caro;
A preparao dos resumos produz montanhas de papel;
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Oramento pblico
A implantao exige motivao dos funcionrios e treinamento ade-
quado;
Um grande percentual do oramento intocvel devido s exigncias
legais;
Pouca participao dos nveis hierrquicos superiores.
Oramento incremental
O oramento de cada perodo mantm a mesma estrutura de despesa
do oramento anterior incremento nos montantes;
No analisa as novas necessidades e prioridades da sociedade;
No privilegia a efcincia do gasto e a evoluo da ao governamental.
Oramento participativo
Instrumento de participao do cidado na gesto pblica;
Estimula o exerccio da cidadania;
Participao por meio de fruns de participao social ou por meio
eletrnico;
A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/2000) disps
sobre oramento participativo no pargrafo nico do artigo 48:
Art. 48. [...]
Pargrafo nico. A transparncia ser assegurada tambm mediante:
I incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas, durante os
processos de elaborao e discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e
oramentos;
[...]
Atividades
1. (Cespe. Adaptado.) Julgue os itens a seguir utilizando verdadeiro (V)
ou falso (F).
) ( O elemento bsico da estrutura do oramento-programa o
programa, que pode ser conceituado como o campo em que
se desenvolvem aes homogneas que visam ao mesmo
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Oramento pblico
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fm. Contudo, a Lei 4.320/64 no criou condies formais e
metodolgicas necessrias implantao do oramento-
-programa no Brasil.
) ( Entre os elementos essenciais do oramento-programa esto as
medidas de desempenho. Essas medidas buscam a mensurao das
realizaes e esforos despendidos na execuo dos programas.
) ( No oramento de desempenho, que voltado especialmente
para as avaliaes dos resultados do oramento em curso, todos
os programas devem ser justifcados cada vez que se inicia um
novo ciclo oramentrio.
O Oramento Base Zero (OBZ) visa especialmente instrumentali- ) (
zar as aes gerenciais, que se caracterizam por apresentar duas
dimenses do oramento: o objeto de gasto e um programa de
trabalho.
2. (Cespe) Considerando a comparao entre o oramento-programa e o or-
amento tradicional, assinale a opo correta.
a) A utilizao sistemtica de indicadores e padres de medio do
trabalho e dos resultados comum a ambos.
b) O oramento-programa um instrumento dos processos de pla-
nejamento e programao governamentais.
c) O oramento tradicional tem como principal critrio classifcatrio
o funcional.
d) Os custos dos programas so medidos por meio das necessidades
fnanceiras de cada unidade organizacional em ambos os casos.
e) No oramento-programa, a alocao de recursos efetuada prio-
ritariamente para a manuteno das atividades tpicas de cada r-
go ou entidade.
3. (Cespe) Com relao tcnica do oramento base zero, assinale a op-
o incorreta.
a) uma tcnica de elaborao de oramentos pblicos e privados
cujo objetivo eliminar a prtica nociva de se alocar recursos a
determinada unidade oramentria ou departamento com base
apenas na justifcativa do aumento de vendas ou projetos nessas
unidades, em relao ao ano anterior.
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Oramento pblico
b) Essa tcnica foi desenvolvida no fnal dos anos 1960, na empresa
privada Texas Instruments. Sua metodologia centrada no concei-
to conhecido como pacote de deciso.
c) O pacote de deciso o documento que identifca e descreve uma
atividade especfca, de modo que a administrao possa avali-la
e prioriz-la em relao a outras atividades.
d) A adoo dessa tcnica tende a reduzir os custos e o trabalho de
preparao do oramento, alm de diminuir a resistncia por parte
dos indivduos/grupos, que deixariam de se preocupar com a prio-
rizao de suas atividades.
Dicas de estudo
Existem muitas questes de concurso envolvendo as diferenas entre o
oramento tradicional e o oramento-programa. bom que o aluno saiba
bem as diferenas entre um tipo e outro. Vale ressaltar que o oramento-
programa est fortemente ligado administrao gerencial em que os resul-
tados so mais importantes do que o processo. J o oramento tradicional
est fortemente ligado ao modelo de administrao burocrtica e/ou cien-
tfca, em que os processos so muito valorizados. Por essa razo, a tcnica
de elaborao de oramentos chamada de oramento incremental est mais
vinculada ao oramento tradicional, ao passo que o oramento base zero
mais comum nos oramentos-programa.
Referncias
GAMA JR, Fernando Lima. Fundamentos de Oramento Pblico e Direito Fi-
nanceiro. So Paulo: Campus, 2009.
Gabarito
1. F, V, F, F
2. B
3 . D
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