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Masividad, heterogeneidad y fragmentacin

El sistema universitario argentino 1983-2007
Pablo Buchbinder y Mnica Marquina
Veinticinco aos, v einticinco libr os veinticinco libros

El ciclo poltico inaugurado en Argentina a fines de 1983 se abri bajo el auspicio de generosas promesas de justicia, renovacin de la vida pblica y ampliacin de la ciudadana, y conoci logros y retrocesos, fortalezas y desmayos, sobresaltos, obstculos y reveses, en los ms diversos planos, a lo largo de todos estos aos. Que fueron aos de fuertes transformaciones de los esquemas productivos y de la estructura social, de importantes cambios en la vida pblica y privada, de desarrollo de nuevas formas de la vida colectiva, de actividad cultural y de consumo y tambin de expansin, hasta niveles nunca antes conocidos en nuestra historia, de la pobreza y la miseria. Hoy, veinticinco aos despus, nos ha parecido interesante el ejercicio de tratar de revisar estos resultados a travs de la publicacin de esta coleccin de veinticinco libros, escritos por acadmicos dedicados al estudio de diversos planos de la vida social argentina para un pblico amplio y no necesariamente experto. La misma tiene la pretensin de contribuir al conocimiento general de estos procesos y a la necesaria discusin colectiva sobre estos problemas. De este modo, dos instituciones pblicas argentinas, la Biblioteca Nacional y la Universidad Nacional de General Sarmiento, a travs de su Instituto del Desarrollo Humano, cumplen, nos parece, con su deber de contribuir con el fortalecimiento de los resortes cognoscitivos y conceptuales, argumentativos y polmicos, de la democracia conquistada hace un cuarto de siglo, y de la que los infortunios y los problemas de cada da nos revelan los dficits y los desafos.
Pablo Buchbinder y Mnica Marquina

El sistema universitario argentino 1983-2007
Buchbinder, Pablo Masividad, heterogeneidad y fragmentacin : el sistema universitario argentino 1983-2007 / Pablo Buchbinder y Mnica Marquina. - 1a ed. - Los Polvorines : Univ. Nacional de General Sarmiento ; Buenos Aires: Biblioteca Nacional, 2008. 112 p. ; 20 x 14 cm. - (Coleccin 25 aos, 25 libros; 12) ISBN 978-987-630-037-7 1. Educacin Superior.Historia. I. Marquina, Mnica II. Ttulo
Coleccin 25 aos, 25 libros Direccin de la coleccin: Horacio Gonzlez y Eduardo Rinesi Coordinacin general: Gabriel Vommaro Comit editorial: Pablo Bonaldi, Osvaldo Iazzetta, Mara Pia Lpez, Mara Cecilia Pereira, Germn Prez, Ada Quintar, Gustavo Seijo y Daniela Soldano Diseo editorial y tapas: Alejandro Truant Diagramacin: Jos Ricciardi Ilustracin de tapa: Juan Bobillo Universidad Nacional de General Sarmiento, 2008 Gutirrez 1150, Los Polvorines. Tel.: (5411) 4469-7507 www.ungs.edu.ar Biblioteca Nacional, 2008 Agero 2502, Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Tel.: (5411) 4808-6000 bibliotecanacional@bn.gov.ar
ISBN 978-987-630-037-7
Prohibida su reproduccin total o parcial por cualquier medio de impresin o digital en forma idntica, extractada o modificada, en castellano o en cualquier otro idioma, sin autorizacin expresa de los editores. Impreso en Argentina - Printed in Argentina Hecho el depsito que marca la ley 11.723
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Introduccin
Qu cambios ha experimentado el sistema universitario argentino en veinticinco aos de democracia? Qu ha sucedido con sus protagonistas, sus estructuras, sus ofertas, en un perodo que han transitado diversos gobiernos con sus respectivos proyectos para la universidad? Intentando dar respuesta a estos interrogantes, el trabajo que presentamos aqu tiene como propsito analizar, en forma global y sinttica, la evolucin del sistema universitario argentino desde la reconstruccin democrtica iniciada el 10 de diciembre de 1983. Acerca de la cuestin universitaria de las ltimas dos dcadas contamos hoy con un cuerpo bibliogrfico relativamente nutrido, focalizado en diferentes temas. Sin embargo, son escasos los balances sobre las transformaciones experimentadas por el sistema en su conjunto. Por otro lado, si bien hay cuestiones que han sido exploradas con cierto detenimiento y profundidad, como las polticas implementadas hacia el sector en los aos 90 o la introduccin de la llamada cultura de la evaluacin, otros temas han recibido menor atencin por parte de los estudiosos, como las consecuencias de las estrategias desarrolladas por la dictadura hacia la universidad, las modalidades de las polticas del primer gobierno de la transicin democrtica o las caractersticas que asumieron los procesos de normalizacin de las instituciones llevadas a cabo durante aquellos aos. El libro procura proporcionar a un lector no necesariamente especialista en el tema un abordaje integral y sinttico de la cuestin, tratando de incluir tanto los aspectos relativos a las polticas como sus efectos, su recepcin en el sistema universitario y las transformaciones que ste experiment en trminos de crecimiento institucional, en nmero de estudiantes y en los aspectos presupuestarios. Para su elaboracin nos hemos basado en los distintos trabajos publicados en los ltimos aos por especialistas en temas universitarios, pero tambin volcamos nuestra experiencia como
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actores, investigadores y docentes de la universidad. Como todo texto cientfico, las conclusiones y juicios que aqu se presentan son provisorios, teniendo en cuenta que abordan procesos an no cerrados, razn por la cual pretenden colaborar en el debate. La idea principal que recorre el texto trasluce cierta ambigedad y contradiccin. En estos aos el sistema universitario es ms democrtico y ms amplio, pero tambin ms catico y fragmentario. Todo ello a pesar de y como causa de mltiples polticas dirigidas al sector por parte de gobiernos con diferentes proyectos para la universidad. En esta lnea, el libro se organiza en cuatro captulos, que coinciden con los principales momentos del perodo aqu considerado. El primero pretende describir el escenario universitario que recibe la democracia en 1983. Se trata de un escenario que es producto de ocho aos de dictadura militar, cargados de intervencin gubernamental, represin y vaciamiento intelectual sobre un sector que resultaba amenazante. El segundo captulo aborda las principales caractersticas del proyecto universitario del primer gobierno de la transicin democrtica, dirigido a un sector que exiga apertura en el marco de altas expectativas sociales y polticas que se irn diluyendo ante un contexto de crisis. El tercer captulo se centra en el desarrollo del sistema universitario durante los aos 90, atravesado por polticas orientadas claramente a la coordinacin y conduccin por parte del gobierno a partir de nuevas pautas y reglas de funcionamiento, materializadas en un nuevo orden legal que tendr ms de una dcada de vigencia. El cuarto pretende identificar algunas tendencias que caracterizan el perodo reciente, entre las cuales ubicamos la ausencia de un proyecto poltico de o para la universidad, y que explica los actuales problemas que hoy se hacen ms evidentes en el sistema. Finalmente, repasamos a modo de conclusin los momentos analizados a travs del reconocimiento de debe y haber en un balance que merece, por cierto, seguir desarrollndose. ***
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Queremos expresar nuestra satisfaccin por formar parte de una sociedad que, pese a grandes dificultades, sigue intentando encontrar caminos a veces atajos, a veces callejones sin salida que obligan a volver que mejoren la vida en democracia. En segundo lugar, queremos agradecer a la universidad pblica desde la cual hacemos lo que nos gusta, ensear e investigar, por permitirse ser analizada, criticada y reflexionada. Queremos agradecer por ltimo a los editores y directores de esta coleccin que busca a travs del estudio de distintas temticas abrir la reflexin sobre los cambios experimentados por la sociedad argentina desde la reinstauracin de la democracia la invitacin para participar del proyecto y colaborar con la reflexin en un aniversario tan importante para todos.
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La herencia de la dictadura
Los aos previos: 1973-1975 Prcticamente desde sus inicios, la dictadura implement un conjunto de medidas que tenan como propsito principal modificar sustancialmente el lugar que en el sistema educativo ocupaba la estructura universitaria. Ese plan de reestructuracin parta del rechazo del papel jugado por las universidades en los procesos de movilizacin poltica de finales de la dcada de 1960 y principios de la de 1970. Los sectores ms radicalizados que protagonizaron la experiencia de 1973 haban convertido entonces a las universidades en uno de sus principales bastiones. Para muchos de los dirigentes acadmicos y estudiantiles de aquellos aos, la Universidad deba adecuar sus estructuras institucionales, su organizacin curricular y sus funciones al proceso de transformacin poltica y social al que, consideraban, se diriga inexorablemente Argentina. Las autoridades que asumieron la conduccin de las universidades en aquellos tumultuosos das de mayo de 1973, y que eran afines a las organizaciones ms combativas del peronismo, decretaron, entre otras medidas, la expulsin de docentes y funcionarios identificados con el rgimen militar iniciado en 1966 y, adems, la de todos aquellos que trabajaban como empleados en empresas multinacionales. Durante esos meses se trat de implementar un proceso de cambio de las estructuras curriculares y administrativas. Se modificaron los contenidos de la enseanza en varias carreras y disciplinas y tambin las formas de evaluacin. Se procur avanzar en la transformacin de las estructuras docentes, limitando las diferencias de jerarqua entre sus integrantes. Se verific por aquel entonces un proceso de designacin masiva de nuevos docentes interinos en las universidades sobre la base de sus vnculos con los movimientos estudiantiles radicalizados y a partir de su identifi-
cacin con las concepciones polticas del grupo que se hizo cargo de las casas de estudios. Un ao ms tarde, aquella experiencia universitaria comenz a ser jaqueada por los conflictos en los que se sumi el gobierno de Juan Domingo Pern primero y luego el de su viuda, que lo sucedi despus de su muerte en julio de 1974. La situacin universitaria se agrav sobre todo cuando Oscar Ivanissevich, un conspicuo exponente de la derecha peronista, asumi el Ministerio de Educacin en agosto de 1974. Las universidades fueron intervenidas durante los meses subsiguientes. Los nuevos interventores eran, por lo general, personajes afines a distintas agrupaciones de extrema derecha. Como lo recordar tiempo ms tarde Emilio Fermn Mignone, en ese entonces rector de la Universidad Nacional de Lujn, eran personajes desconocidos, mediocres y sobre todo profundamente reaccionarios. Algunos, incluso, manifestaban abiertamente sus afinidades con el fascismo, como Alberto Ottalagano, interventor en la Universidad de Buenos Aires. Luego de implementadas las medidas de intervencin, las facultades de esta casa de estudios fueron cerradas durante varios meses y clausurados y destruidos los locales de los centros estudiantiles. Los nuevos interventores nombraron celadores que eran, por lo general, integrantes de las fuerzas de seguridad. Su funcin consista en vigilar la actividad poltica desarrollada en el mbito universitario. Los casos de represin a las organizaciones estudiantiles, as como los asesinatos de militantes y dirigentes universitarios se reiteraron a partir de los ltimos meses de 1974. Se inici entonces un proceso de persecucin que termin con muchos de los protagonistas de los cambios universitarios de 1973 expulsados, cesanteados, encarcelados e incluso asesinados. El movimiento estudiantil fue uno de los blancos privilegiados por los grupos armados vinculados con la llamada Alianza Anticomunista Argentina, la tristemente clebre Triple A. Un grupo conocido con el nombre de comando Libertadores de Amrica secuestr a principios de 1975 a nueve estudiantes de la Universidad de Crdoba que a los pocos das, aparecieron muertos. Meses despus corrieron la misma suerte tres estudiantes de la Universidad Nacional
del Sur. Ambos hechos causaron una profunda conmocin en la comunidad universitaria. Destacados intelectuales que desarrollaban tareas acadmicas fueron asesinados, como Rodolfo Ortega Pea y Silvio Frondizi, en julio y septiembre de 1974, respectivamente.
El modelo universitario de la dictadura: represin, control ideolgico y achicamiento Pero sin duda, la represin en los mbitos universitarios asumi un nuevo cariz a partir del golpe militar de marzo de 1976. El 29 de ese mismo mes, el nuevo gobierno sancion la Ley N 21.276, y a travs de ella estableci que el gobierno y la gestin de las universidades estaran a cargo de funcionarios designados por el Ministerio de Cultura y Educacin. Los nuevos rectores y decanos, por lo general oficiales de las fuerzas armadas, acumulaban amplias y discrecionales atribuciones que les permitan cesantear a autoridades universitarias y a docentes, e incluso expulsar estudiantes. La represin tuvo justamente al estudiantado como uno de sus blancos principales. El informe de la Comisin Nacional sobre la Desaparicin de Personas (Conadep) ha sealado que un 21% de los desaparecidos eran estudiantes. La dictadura cercen principios fundamentales de la vida acadmica. Suprimi la libertad de ctedra, design en forma discrecional y arbitraria a los nuevos docentes que llegaron a los cargos, en su gran mayora por sus vnculos y afinidades polticas e ideolgicas con los integrantes del nuevo rgimen. Los proyectos de transformacin del sistema que inici la dictadura incluyeron la supresin de carreras enteras como las de Humanidades, Matemtica, Fsica y Qumica en la Universidad Nacional del Sur, Cinematografa en la de La Plata, Antropologa en la de Mar del Plata. La carrera de Psicologa fue suspendida durante largo tiempo en las universidades de La Plata, Tucumn y Mar del Plata. Esta poltica llev incluso al cierre de una universidad: la de Lujn, suprimida en el ao 1979; su patrimonio fue transferido a la Universidad de Buenos Aires.
La reduccin del sistema universitario fue tambin un propsito asumido explcitamente por las nuevas autoridades, que consideraban que el sistema estaba sobredimensionado. En ese marco, entendan, adems, que era necesario establecer una nueva relacin entre los sistemas de educacin bsica, media y superior. Esto exiga reestructurar las dimensiones de la matrcula universitaria. Es preciso destacar, por otro lado, que sta haba experimentado un crecimiento constante y acelerado en Argentina desde la segunda posguerra. En 1945 haba 47.000 estudiantes universitarios, que llegaban a 138.000 diez aos despus. Durante la dcada de 1960, pasaron de 159.000 a 235.000. El gobierno peronista que asumi en 1973 impuls un nuevo incremento en la matrcula, entre otras medidas a travs de la suspensin del examen de ingreso. Los estudiantes universitarios que eran 333.000 en 1973 llegaron a ser 518.000 en 1976. Un 90% de ellos estaba concentrado, por entonces, en el sistema pblico. En su estrategia para reducir las dimensiones de la universidad, el rgimen militar adopt dos instrumentos. Por un lado estableci severas restricciones al ingreso a travs de un sistema de cupos administrado a partir de la implementacin de cursos y exmenes de ingreso. A esto se sum, en 1980, el arancelamiento de los estudios de grado. Estas medidas restrictivas incidieron significativamente en la evolucin de la matrcula. Del poco ms de medio milln de estudiantes universitarios de 1976 se pas a 402.000 en 1981. Esta poltica estaba dirigida sobre todo hacia las grandes universidades. En 1974, la Universidad de Buenos Aires tuvo 40.285 ingresantes. En 1977, esa cifra se redujo a 13.312. Pero la matrcula experiment otros cambios significativos en su composicin. En 1976, el sistema universitario privado concentraba a unos 58.000 estudiantes, un 12% del total. En 1982 esa cantidad llegaba ya a 75.000, lo que elevaba ese porcentaje a un 19% del conjunto de la matrcula. Paralelamente, tambin creci la participacin de las pequeas y medianas universidades, ya que las principales restricciones se aplicaron, como ya sealamos, a las grandes casas de estudios como las de Crdoba, Buenos Aires y La Plata. Como contrapartida, otro proceso altamente sig-
nificativo se registr tambin durante aquellos aos: el elevado incremento de los estudiantes inscriptos en el sector de la enseanza superior no universitaria. Los mismos sumaban 68.000 en 1976. En 1983 superaban ya los 164.000. La poltica implementada por la dictadura hacia la universidad incidi negativamente, tambin, en el rol de la misma en la vida cientfica y cultural. Aquellos aos fueron testigos, entonces, de un progresivo retiro de la universidad de los procesos de creacin de conocimientos cientficos, tecnolgicos y culturales. Esto se explica en parte por el impacto de la represin y la expulsin de cientficos y docentes altamente calificados. Pero tambin porque los recursos para la investigacin fueron canalizados durante ese perodo hacia instituciones extrauniversitarias. De esta forma, como demuestra Enrique Oteiza, se acentu una tendencia cuyos rasgos centrales podan advertirse a principios de la dcada de 1970. En 1975 un 26% de los recursos destinados a la investigacin cientfica y tecnolgica del presupuesto nacional eran canalizados a travs de las universidades. En 1983 ese porcentaje se haba reducido a un 6,8%. Esos fondos fueron transferidos hacia instituciones como el Consejo Nacional de Investigaciones Cientficas y Tcnicas (CONICET), el Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria (INTA), y la Comisin Nacional de Energa Atmica (CNEA). De esta forma la dictadura contribuy a profundizar el carcter profesionalista de las instituciones universitarias y al desfinanciamiento de la actividad cientfica en el mbito de la educacin superior. Si bien la situacin era grave, en este aspecto, en el mbito y campo de las ciencias exactas y naturales, en el de las ciencias sociales y las humanidades el deterioro fue mucho ms profundo. En Argentina, estas disciplinas haban experimentado un proceso de institucionalizacin universitaria, mucho ms tardo y precario. El reconocimiento pleno de su estatus cientfico tuvo lugar durante la segunda mitad de la dcada de 1950. En principio, este proceso fue afectado negativamente por el golpe de 1966, que llev al general Juan Carlos Ongana a la Presidencia de la Nacin y que provoc, luego de la intervencin a las universida-
des, una renuncia masiva de docentes vinculados a los sectores ms modernos y dinmicos del sistema, sobre todo en Buenos Aires. Durante los primeros aos 70 la prctica de estas disciplinas estuvo cruzada con el compromiso poltico asumido por muchos de sus cultores. La dictadura iniciada en marzo de 1976 asest finalmente un golpe profundo a su desarrollo. Sus exponentes ms calificados sufrieron persecuciones de naturaleza poltica e ideolgica, e incluso debieron exiliarse. Muchos tambin se encontraron entre las vctimas de la represin estatal. Como ya sealamos, el rgimen militar lleg a cerrar carreras enteras, sobre todo en esas reas, y restringi la circulacin de revistas y publicaciones de distinto carcter. La inversin de recursos estatales en el desarrollo de estas disciplinas que, durante parte de este perodo, fue de todas formas significativa se concentr en algunos grupos universitarios que no despertaban sospechas para el rgimen. Tambin en este caso se destin una cantidad relevante de fondos para financiar institutos de investigacin extrauniversitarios. Estos centros generaron una produccin relativamente abundante, pero de escasa calidad. Paralelamente, durante aquellos aos fueron consolidndose ncleos que reunieron a muchos de aquellos que estaban marginados de los circuitos acadmicos oficiales. Proliferaron as un conjunto de institutos privados de investigacin que en el mbito mencionado lograron sobrevivir, en algunos casos gracias a la obtencin de fondos externos, como la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), el Centro de Estudios Urbanos y Rurales (CEUR) y el Centro de Estudios de Estado y Sociedad (CEDES), entre otros. Como bien lo ha analizado Hilda Sbato, cumplieron estas instituciones una funcin central como mbitos en los que se concentr un tipo de investigacin en ciencias sociales sustancialmente distinto del practicado en mbitos oficiales. Tambin en este marco fue fundamental el rol jugado por algunas revistas culturales y cientficas, como Crtica y Utopa o Punto de Vista, y por algunas editoriales, como el Centro Editor de Amrica Latina.
La oposicin a la dictadura Como en otros mbitos de la vida cultural y poltica argentina, las resistencias al nuevo estado de situacin en las universidades fueron dbiles y aisladas en un principio, pero comenzaron a cobrar mayor vigor en los primeros meses del ao 1980. La oposicin a la aplicacin de los aranceles fue uno de los factores que permitieron el renacimiento de las organizaciones estudiantiles. Un momento fundamental en la historia del movimiento estudiantil de aquellos aos se produjo cuando en diciembre de 1980 la Federacin Universitaria Argentina (FUA) sali a la luz pblica firmando una solicitada en los principales diarios de circulacin nacional para rechazar la aplicacin del arancel. Los militantes estudiantiles haban sido perseguidos sistemticamente por las autoridades universitarias. Durante los primeros aos del Proceso poda notarse en los recintos de las facultades la presencia habitual de personal policial. Las requisas eran comunes, al igual que la participacin subrepticia de agentes de inteligencia en distintas instancias y espacios de la vida universitaria. Muchos dirigentes estudiantiles se protegieron por entonces bajo el arco de los partidos polticos los principales lderes de la FUA pertenecan generalmente a la Unin Cvica Radical (UCR) y al Partido Socialista y generaron algunas muy tmidas iniciativas de reorganizacin de sus fuerzas en base a reclamos vinculados especficamente con problemas del funcionamiento de las casas de estudios. A travs de encuentros informales y, sobre todo, a partir de movimientos tendientes a la elaboracin y presentacin de petitorios relativos a distintos aspectos de la vida acadmica, fue articulndose entonces durante los aos 1979 y 1980 el movimiento estudiantil. Sus militantes, encuadrados en base a parmetros partidarios, elaboraron e hicieron circular en mbitos restringidos distintos documentos crticos con respecto a la poltica oficial. Fueron las medidas de mayor alcance e impacto en la poblacin estudiantil tomadas por el rgimen militar las que galvanizaron el trabajo comn de los dirigentes.
En julio de 1979, un heterogneo grupo de lderes estudiantiles inici una campaa contra el anteproyecto de ley universitaria impulsado por las autoridades del Ministerio de Educacin. Pero fue, sin duda, como ya sealamos, la decisin del rgimen de arancelar los estudios la que concit la mayor atencin por parte de las organizaciones. La FUA inici entonces una campaa que cristaliz con la firma de un petitorio cuyo texto principal fue publicado en varios peridicos nacionales el 26 de diciembre de 1980. El documento reivindicaba la gratuidad de la enseanza universitaria y manifestaba su oposicin a la aplicacin de los aranceles. El inicio del conflicto de las islas Malvinas posibilit el renacimiento de la militancia en las universidades como en otros mbitos de la vida institucional argentina. Pocos das despus del 2 de abril de 1982, la comisin multipartidaria recibi a un grupo de representantes de la FUA encabezada por su entonces presidente, Roberto Vzquez. El eje central de los reclamos de los dirigentes eran las limitaciones al ingreso universitario. Luego de la derrota de Malvinas, los centros de estudiantes fueron reabiertos y se generalizaron las asambleas estudiantiles en la mayor parte de las ; se estructuraron comisiones y se llevaron a universidades del pas; cabo encuentros con el propsito de reorganizar los centros recuperados. Sus reclamos tuvieron a partir de entonces diversos ejes pero, adems de las consignas contra el arancel y el pedido de mayor presupuesto, exigieron la restitucin de los bienes de los centros bar, librera, fotocopiadora y la disponibilidad de locales dentro de las facultades. Otro motivo central de sus movilizaciones fue el retiro de las fuerzas policiales y el desmantelamiento del aparato represivo instalado en las casas de estudios. Tambin integraron, en algunas oportunidades, comisiones mixtas junto a los graduados para analizar los problemas de las carreras. Las exigencias fueron canalizadas a travs de diversas movilizaciones, pero, en la mayora de los casos, encontraron la negativa de las autoridades universitarias a la hora de implementarlas. Las de la Universidad Nacional de Rosario, por ejemplo, se negaron, en noviembre de 1982, a dialogar con los dirigentes estudiantiles, sosteniendo que no era posible recibirlos bajo compulsin de
marchas y concentraciones que se caracterizan por el empleo de trminos soeces y consignas marxistas. Durante ese mismo ao, a partir de septiembre, tuvieron lugar las primeras elecciones de centros de estudiantes, que concitaron un intenso entusiasmo. Por lo general, las nuevas agrupaciones se referenciaron en los partidos polticos nacionales. De este modo, tanto estas elecciones, como las del ao siguiente estuvieron fuertemente partidizadas y, en lneas generales, expresaron el liderazgo ejercido por la UCR en vastos sectores de la clase media. En la Universidad de Buenos Aires, las distintas vertientes de Franja Morada, brazo universitario del radicalismo, obtuvieron la mayora en ocho facultades. En pocos meses, en la principal universidad del pas, prcticamente la totalidad de los centros de estudiantes fueron normalizados. Un proceso similar tuvo lugar en otros sitios del interior del pas. El Congreso de la Federacin Universitaria de Buenos Aires (FUBA), celebrado pocos das despus de las elecciones de 1983 que permitieron el retorno de la democracia y la consagracin de Ral Alfonsn como presidente de la Nacin, eligi como titular al militante de Franja Morada, Andrs Delich. La FUA, por su parte, tambin celebr su congreso en julio de 1984 bajo la clara hegemona de los grupos estudiantiles afines al nuevo gobierno. El rasgo central de estos procesos de normalizacin de las organizaciones estudiantiles fue que los mismos estuvieron marcados por una alta participacin se calculaba entonces que en estas elecciones, no obligatorias, particip cerca de un 70% de quienes estaban en condiciones de hacerlo y por la opcin a favor de agrupaciones moderadas, a diferencia de lo que haba ocurrido a principios de los setenta. En este sentido, cabe subrayar que en muchas facultades el segundo lugar fue ocupado por agrupaciones independientes un caso emblemtico fue el de la agrupacin Quantum, de la Facultad de Ingeniera de la Universidad de Buenos Aires que cuestionaban la partidizacin de la vida universitaria. El rgimen militar, mientras tanto, haba intentado consolidar posiciones en la Universidad. En abril de 1980 el gobierno del Proceso sancion una nueva ley universitaria que estableca
la designacin de las autoridades por el Poder Ejecutivo. El nuevo ordenamiento universitario contemplaba el nombramiento de los profesores por concurso y prevea el arancelamiento de los estudios de grado. Tambin prohiba a los integrantes de los cuerpos directivos ejercer cargos en partidos polticos u organizaciones gremiales. Durante su ltimo ao, adems, el rgimen militar trat de perpetuarse en las instituciones universitarias a partir de un masivo llamado a concursos. La reglamentacin para dicha convocatoria fue fuertemente cuestionada ya que, se sostuvo, favoreca a los docentes interinos en un contexto de ferrea exclusin por motivos polticos e ideolgicos. Los concursos fueron implementados a partir de 1982 en el marco de un intento por normalizar el claustro docente. Aunque en relacin a la cantidad total de docentes slo lleg a sustanciarse un nmero pequeo de concursos, es posible advertir que esa medida benefici a grupos que haban desarrollado sus tareas en forma interina hasta entonces y a personas que haban ocupado cargos de gestin bajo el rgimen y que, por lo general, se identificaban con grupos conservadores vinculados a la derecha catlica. Hasta pocos meses antes del cambio de gobierno, el rgimen militar sigui convalidando dichos concursos. En tiempos del ocaso de la dictadura poda advertirse la existencia de una fuerte demanda para el acceso a la universidad proveniente, sobre todo, de jvenes que no haban logrado ingresar debido a las restricciones impuestas desde 1976. Por otro lado, el sistema universitario presentaba distintos tipos de limitaciones, que podan advertirse en diversos planos. La universidad de la dictadura se haba construido sobre la base de la marginacin y discriminacin de un nmero elevado de calificados profesionales e investigadores. Predominaba un modelo marcadamente profesionalista, es decir, un sistema que privilegiaba la formacin de profesionales liberales y dejaba en un segundo plano a la prctica de la investigacin cientfica. Como ya destacamos, esta situacin haba sido reforzada por una poltica que procuraba orientar a la investigacin hacia instituciones no universitarias. Los resultados de esta estrategia eran
evidentes, sobre todo como ya hemos analizado en las reas de las ciencias sociales y de las humanidades, las disciplinas que ms haban sufrido las consecuencias del ascenso de la dictadura.
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La reconstruccin democrtica
En el marco de la inauguracin de un perodo de apertura democrtica recibido por la poblacin con altas expectativas de participacin y libertad, el gobierno de Ral Alfonsn asumi la necesidad de emprender una poltica especfica de democratizacin de la universidad pblica en un lugar prioritario de su agenda. Entre las primeras medidas, el nuevo gobierno inici la normalizacin universitaria en el marco de un modelo reformista que evocaba los principios de 1918. De esta forma, la autonoma, el gobierno democrtico de las universidades a travs de sus tres claustros, el pluralismo ideolgico y la apertura del sistema a nuevos sectores sociales aparecieron como las lneas rectoras del nuevo proyecto, el cual se plasm en las normas sancionadas durante esta etapa. Los considerandos del decreto 154/83 daban cuenta del espritu del proceso de normalizacin de la transicin. All se afirmaba: El gobierno nacional ha asumido pblicamente el compromiso de restablecer el pleno ejercicio de la autonoma universitaria, garantizando la libertad acadmica, como un modo de asegurar a la universidad su misin creadora, como institucin abierta al pueblo afianzando el principio de igualdad de oportunidades y posibilidades (...) dicha autonoma supone la vigencia del principio esencial que la universidad debe gobernarse por sus claustros, posibilitando as el adecuado control interno de su desenvolvimiento y la necesaria vinculacin con el pas que la sustenta. Este decreto, que fue ratificado legislativamente por la Ley N 23.068, de 1984, estableci la normalizacin de las universidades nacionales. Esta difcil tarea implic el nombramiento de rectores y decanos normalizadores por parte del Poder Ejecutivo Nacional, la puesta en vigencia de los estatutos universitarios existentes hasta la ruptura institucional de 1966, la constitucin de Consejos Superiores provisorios en cada una de las veintisis universidades nacionales existentes, el reconocimiento de un centro de estudiantes por facultad y de una federacin de centros por
universidad, adems de la FUA, y la derogacin de la Ley de facto N 22.207. Este proceso de normalizacin deba completarse en un ao, con posibilidad de prrroga por 180 das. La reestructuracin poltico-institucional La tarea de democratizacin interna de las universidades nacionales implic el establecimiento de gobiernos universitarios colegiados, mayoritariamente con representacin tripartita (profesores, graduados y estudiantes). Para ello, fue necesario normalizar el claustro de profesores, reincorporando a docentes cesanteados durante la dictadura y poniendo en prctica mecanismos que anularan todo vestigio de los procedimientos originados en ese perodo, como por ejemplo la designacin directa de profesores por parte de las autoridades, o a travs de concursos viciados por discriminacin ideolgica. El nuevo marco legal de normalizacin contemplaba la posibilidad de impugnacin de los concursos sustanciados entre 1976 y 1983. Asimismo, una ley especfica (N 21.115) estableci la anulacin de todas las confirmaciones de profesores universitarios y los beneficios de estabilidad sin mediacin de concursos obtenidos durante la dictadura, as como un rgimen de reincorporacin de docentes cesanteados u obligados a renunciar por cuestiones ideolgicas. Se inici as un proceso que requera alcanzar al menos el 51% de los cargos de profesores concursados, con el fin de posibilitar la eleccin de las autoridades universitarias por los claustros. Muchos docentes cesanteados y exiliados fueron reincorporados, y se utiliz el mecanismo del concurso como la instancia por excelencia para el acceso a los cargos docentes. Sin embargo, a diferencia de lo que haba ocurrido en perodos anteriores, se debi recurrir a las designaciones de docentes con bajas dedicaciones, para poder atender al aumento creciente de la matrcula. Esta etapa de democratizacin fue descripta aos despus por Adolfo Stubrin, diputado nacional y luego secretario de Educacin de la Nacin de este perodo, destacando la existencia de un espacio de
lucha poltica en torno a la universidad. Este espacio estaba caracterizado por el predominio de la poltica de partidos como elemento intrnseco de la universidad argentina. Si bien esta relacin constituye un fenmeno de la historia de esta institucin en nuestro pas, sobre todo desde fines de la dcada del 60, es a partir de 1983 cuando la misma se arraiga en la forma en que hoy la conocemos. Al respecto, se sealaba que los cargos de rectores normalizadores designados por el gobierno constitucional del presidente Alfonsn, encargados de restablecer el esquema de autonoma, cogobierno y concursos pblicos y peridicos, fueron encomendados a cuadros de la UCR. Esto explica la consolidacin de la poltica de partidos como parte del gobierno y la burocracia universitarios, que incluyeron alternancias con equipos del peronismo, principal partido opositor, aun antes de la asuncin de Carlos Menem en 1989. En el mbito estudiantil tambin se manifest este vnculo. Al respecto, dice Stubrin que, dado que la poltica universitaria era para los reformistas una parte importante de su formacin, los partidos polticos afines apoyaron el movimiento del que, por otra parte, se nutran. De esta forma, los cuadros estudiantiles optaban usualmente por una militancia partidaria, transicin que poda hacerse antes o despus de la graduacin. Este proceso de democratizacin incluy el reconocimiento de los centros de estudiantes como rganos de representacin estudiantil. Como ya sealamos, en un claro reflejo del clima poltico a nivel nacional, la agrupacin Franja Morada, brazo universitario del partido radical en el gobierno, asumi la hegemona del movimiento estudiantil en todas sus instancias. En las primeras elecciones estudiantiles de la UBA, celebradas en la segunda mitad de 1983, esta agrupacin triunf con 47,79% de los votos. La normalizacin universitaria, inscripta en la tradicin reformista, fue de alguna forma respetada por todo el espectro de partidos y sus expresiones universitarias. En lo que respecta a la poltica estudiantil, el rol protagnico de militantes y cuadros partidarios en el interior de las instituciones tendi a reproducir un microcosmos a la luz de las caractersticas de la poltica nacional. Adems
de la expresin gremial y poltica del mundo universitario, el sector estudiantil se constituy en un canal de incorporacin de nuevos cuadros a las estructuras de partidos. Por otra parte, los primeros aos del gobierno democrtico se caracterizaron por un gran optimismo en la democracia como sistema de gobierno capaz de resolver los problemas de la sociedad. La universidad acompaaba esa expectativa y a la vez el gobierno le asign un rol clave en ese objetivo, en el marco del estrecho vnculo poltico sealado anteriormente. El crecimiento del sistema, sus distorsiones y limitaciones: 1983-1989 La dictadura haba dejado a la universidad vaciada de significacin social, con una pobre produccin en materia de investigacin como producto del desfinanciamiento y el exilio de muchos cientficos y acadmicos, con nfasis en la formacin de profesionales y con docentes poco actualizados. Era sumamente complejo el desafo de la apertura de la universidad pblica, ya que implicaba responder a la creciente demanda de acceso, restringido durante el rgimen militar, con una capacidad que no se tena, tanto en materia edilicia como de recursos humanos capaces de asumir la actividad docente con niveles adecuados de calidad. Pese a estas limitaciones, y dando respuesta a las crecientes expectativas de apertura, se privilegi una poltica de acceso abierto a las universidades nacionales. As, adems de restablecerse la libertad, se saldaba una deuda de la poca dorada de los aos 60, en los que la relacin de la universidad con la sociedad estaba mediada por una suerte de vanguardismo autodeterminista. El desafo fue el de actualizar la universidad, vincularla en sus funciones de docencia e investigacin, pero adems reforzando su rol social. Pese a los diagnsticos de la poca que desaconsejaban atender a la presin por ingreso abierto a la universidad en un contexto de crisis econmica, se dio prioridad poltica a dichas demandas, en el marco de una visin optimista sobre el crecimiento econmico del pas que no se confirmara.
La tendencia acelerada al incremento de la matrcula universitaria haba sido contenida por la dictadura a travs de su poltica de cupos y aranceles. El resultado de esa poltica fue, como ya sealamos, su estancamiento. Muchos de los potenciales estudiantes haban sido desplazados hacia el sector universitario privado, cuando contaban con recursos suficientes para afrontar los costos de los aranceles, y hacia el sector terciario no universitario. El gobierno que asumi en diciembre de 1983 suprimi los cupos, pero las nuevas autoridades, durante el ao 1984, implementaron cursos de ingreso en la mayora de las universidades. En la Universidad de Buenos Aires, un ao despus, se estableci finalmente el ingreso irrestricto consigna recuperada por la gran mayora de las agrupaciones estudiantiles y se reestructur la organizacin de todas las carreras a travs de la conformacin del llamado Ciclo Bsico Comn. Varias de las principales universidades del pas levantaron gradualmente durante aquellos aos las restricciones al ingreso. Estas decisiones, implementadas por las autoridades de las casas de altos estudios, contaron con un amplio apoyo entre el conjunto de las fuerzas polticas del pas. La puesta en prctica de estas determinaciones se tradujo, rpidamente, en un incremento sustancial del nmero de ingresantes, y, consecuentemente, la matrcula experiment un crecimiento acelerado. En 1983 haba 416.000 estudiantes universitarios, en 1984 llegaron casi a 500.000. En 1986 superaban los 700.000. El grueso del crecimiento correspondi, por otro lado, al sector pblico. Esto llev a que el peso del sector privado en la matrcula universitaria disminuyera de un 19% a un 10% entre 1983 y 1986. La expansin acelerada del nmero de estudiantes constituy entonces, sin duda, una variable central de la historia universitaria del perodo de transicin democrtica. El crecimiento de la matrcula gener nuevos problemas en el sistema. Las instituciones debieron incrementar su plantel de docentes y, al mismo tiempo, resolver los problemas edilicios y de infraestructura que, en trminos generales, planteaba la incorporacin de un nmero tan significativo de nuevos estudiantes. Esto generaba desafos inditos. El problema se presentaba con singu-
lar urgencia, sobre todo, en las casas de estudios situadas en los grandes centros urbanos. La Universidad de Buenos Aires aument el nmero de estudiantes de un poco ms de 100.000 en 1982 a casi 162.000 en 1987. En la Universidad Nacional de La Plata los ingresantes pasaron de 4.379 en 1983 a un poco ms de 10.000 en 1984 y a ms de 13.000 en 1986. A las presiones crecientes sobre el sistema universitario se sumaron los problemas econmicos y financieros agudizados durante la ltima etapa de la presidencia de Ral Alfonsn. As, durante la segunda mitad de los ochenta se verific en el mbito universitario una degradacin de las condiciones materiales de trabajo tanto para el sector docente como para el de los empleados administrativos. De esta forma, el explosivo crecimiento de la matrcula fue seguido de una disminucin abrupta de los recursos asignados por alumno. Esto, a la vez, se debi, como han sealado Mara Luz Bertoni y Daniel Cano, a que el aporte fiscal a las universidades nacionales descendi progresivamente durante esos aos: mientras que dicho aporte medido en australes de 1988 llegaba en 1974 a 6.541 millones, en 1986 sumaba 4.251 millones. Si bien en 1987 se verific un aumento sustancial de los recursos, los fondos volvieron a disminuir de manera pronunciada en 1988. Por otro lado, los autores mencionados han destacado cmo el mismo aumento de la matrcula oblig a las instituciones a invertir cuantiosos recursos en edificios y en equipamiento destinado a atender los requerimientos de los estudiantes que se fueron incorporando al sistema. De esta forma, la parte del presupuesto universitario destinado a gastos de capital super el 20% en aquellos aos, llegando a duplicar los promedios histricos. En definitiva, esto provoc que el grueso del gasto que implic el incremento de la matrcula fuera soportado por los trabajadores de las universidades cuyos salarios disminuyeron sustancialmente durante la segunda mitad de la dcada del ochenta. Por otro lado, y sobre todo en las grandes universidades metropolitanas, fueron los cargos de auxiliares docentes, por lo general con dedicaciones simples e incluso en muchos casos ad-honorem, los que crecieron acompaando los cambios en el nmero de estudiantes.
En el marco de una crisis econmica profunda, esta situacin se tradujo en un aumento sustancial de la conflictividad laboral, que se expres en huelgas permanentes. Las huelgas y los paros docentes se sucedieron durante aquellos aos, alterando significativamente el funcionamiento del sistema educativo y, particularmente, del universitario. En este sentido, la reorganizacin sindical de los docentes universitarios conforma otra variable central de anlisis de esta etapa. En noviembre de 1984 se esboz una primera organizacin sindical a partir de una comisin coordinadora de asociaciones y federaciones de docentes e investigadores de diferentes universidades pblicas. En abril de 1985, sobre esta base, se conform la Confederacin Nacional de Docentes Universitarios (CONADU). La organizacin sancion entonces sus primeros estatutos y design a una Mesa Ejecutiva Nacional. En mayo de ese mismo ao se llev a cabo un paro de dos das y poco tiempo despus se organiz una movilizacin nacional. Las reivindicaciones que orientaron el accionar de la CONADU eran diversas e incluan los reclamos por la normalizacin de las universidades, la reincorporacin de los docentes cesanteados bajo la dictadura o la revisin de los regmenes jubilatorios. Sin embargo, progresivamente, los reclamos vinculados con la recomposicin salarial ocuparon un papel central en su programa de accin, aunque es preciso tambin sealar que la CONADU comparti entonces la representacin de los docentes con otras organizaciones gremiales que contaban con ramas universitarias, como la Confederacin de Trabajadores de la Educacin de la Repblica Argentina (CTERA) y la Unin de Docentes Argentinos (UDA). Las huelgas se agudizaron a partir de los ltimos meses de 1986, cuando en repetidas oportunidades los gremios propusieron la inasistencia a las mesas de exmenes. Pero se generalizaron a partir del ao siguiente. La ms prolongada fue, probablemente, la que se inici el 3 de agosto de 1987. La CONADU denunci entonces que el salario percibido por los docentes era equivalente a un 35% del que obtenan en diciembre de 1983. Fue imposible llegar a un acuerdo durante casi dos meses, ya que el gobierno se neg a negociar en tanto la medida de fuerza estuviese vigente
y sus propuestas, que privilegiaban sistemticamente a los docentes de mayor dedicacin, no conformaban a los gremios. La medida tuvo, como se verificar en acontecimientos similares y posteriores, un acatamiento dispar en el conjunto del sistema. Fue particularmente intensa la adhesin en el interior del pas, sobre todo en las universidades de Cuyo, La Pampa, el Litoral y el Comahue, y mucho menor en las facultades profesionales de Buenos Aires, como Derecho y Ciencias Econmicas. Ante el peligro de prdida del cuatrimestre, los estudiantes llegaron a ocupar algunas facultades. La huelga se levant cuando ya el ciclo lectivo pareca perdido. Como en otros mbitos de la administracin pblica, el nivel de conflictividad se agudiz cuando la hiperinflacin de 1989 pulveriz los salarios. De todas formas, en lo que respecta al anlisis de los conflictos de aquellos aos es preciso subrayar que el mayor protagonismo en lo que refiere a huelgas y reivindicaciones salariales estuvo, por entonces, ejercido por los asalariados del sector estatal. Los empleados del sector privado haban llegado durante el ao 1986 a acuerdos con sus empleadores que no tuvieron correlatos similares en el mbito pblico. El principal problema no radic aqu en estrategias sindicales particulares sino, fundamentalmente, en el deterioro permanente de los salarios en ese mbito. Por otra parte, cabe recordar que las huelgas ms prolongadas durante estos aos fueron, justamente, las de los docentes, en particular los de enseanza bsica y media. A principios de la dcada de 1990 el sistema presentaba, en su conjunto, una serie de rasgos particulares, en gran parte como consecuencia de los cambios producidos a partir de 1984. Pero haba otras caractersticas que expresaban tendencias estructurales que se haban verificado desde su masificacin a mediados de la dcada de 1950, algunas de las cuales eran evaluadas muy negativamente. Un primer problema era el vinculado con las elevadas tasas de desercin. En el ao 1992, la relacin entre egresados e ingresantes indicaba que cada 100 estudiantes que iniciaban su carrera se graduaban slo 19. Se calculaba que, en el primer ao, los que abandonaban los estudios alcanzaban a un 50% de los ingresantes. El otro elemento caracterstico era la larga duracin
efectiva de las carreras. Las estadsticas mostraban que los egresados invertan un 60% ms del tiempo de duracin previsto originalmente para sus carreras. Otro rasgo singular lo constitua la concentracin de la matrcula en un conjunto determinado de reas disciplinares. Slo las carreras de Medicina, Contador Pblico y Abogaca reunan un 25% del total de los estudiantes en 1999. Por otro lado, la estructura del sistema universitario se mantuvo durante el primer gobierno de transicin democrtica prcticamente sin cambios. En enero de 1984 se reabri la Universidad de Lujn, cumpliendo con un compromiso asumido por el candidato finalmente electo el ao anterior. En 1988, el Congreso Nacional sancion la ley de creacin de la Universidad Nacional de Formosa. sta se constituy a partir de un conjunto de institutos pertenecientes a la Universidad Nacional del Nordeste situados en esa provincia. Con esta decisin el nmero de universidades nacionales lleg a 27. No hubo durante estos aos creacin de otras universidades pblicas, ms all de estas dos determinaciones. Pero tampoco se autoriz la creacin de nuevas universidades privadas, a pesar de que haba casi una decena de solicitudes presentadas. Prcticamente no se fundaron universidades privadas en Argentina desde 1973 hasta finales de la dcada de 1980, aunque durante esos aos se otorg el reconocimiento definitivo a un conjunto de instituciones que ya gozaban de autorizacin para su funcionamiento provisorio. Es preciso observar entonces que la transformacin universitaria de la segunda mitad de los ochenta se verific en un contexto signado por la escasa renovacin institucional. El sistema que absorbi el crecimiento sustancial de la matrcula producido desde 1984 era en 1991 prcticamente el mismo que exista en 1973. En sntesis, el perodo de apertura y democratizacin no fue lo suficientemente planificado. La poltica de ingreso irrestricto promovida por el gobierno como forma de satisfacer las expectativas de la poblacin no contempl una realidad marcada por la falta de aulas, de docentes capacitados para atender a todos los ingresantes y de presupuesto. A esta realidad se le sum la grave crisis econmica del pas, traducida en altos ndices de inflacin que terminaron
por licuar los presupuestos universitarios y generar a nivel institucional el mismo desencanto que se agudizaba en la sociedad. Otras medidas y la ley que no fue Durante los aos del primer gobierno de la transicin democrtica se produjeron otras innovaciones significativas en materia legal e institucional que deben ser contempladas tambin en este anlisis. En materia financiera, una norma especfica regul el rgimen econmico-financiero durante el perodo de normalizacin. La Ley N 23.151 otorg autarqua a las universidades nacionales, es decir, capacidad para elaborar su propio presupuesto, reajustarlo y disponer de un fondo especfico para ser utilizado con fines institucionales. Asimismo, all se estableci la gratuidad de la enseanza. Posteriormente, la Ley N 23.569, de 1988, ampli este rgimen, dotando de mayor autonoma a las instituciones y estableciendo su vigencia hasta la sancin de una ley orgnica universitaria que no lleg a promulgarse. En esta nueva norma sobre financiamiento se incorpor la posibilidad de que las universidades nacionales recibieran recursos provenientes de la venta de bienes, locaciones de obra o prestaciones de servicios. Tambin se especific que la gratuidad estara limitada a la enseanza de grado. Otras iniciativas en materia universitaria llevadas adelante por el gobierno de la transicin fueron, por ejemplo, la consolidacin de un espacio de coordinacin interuniversitaria, a travs de la creacin del Consejo Interuniversitario Nacional (CIN) (Decreto N 2.461) y la conformacin del SICUN (Sistema Interuniversitario de Cuarto Nivel) (Decreto N 1.967). Ambas iniciativas evidenciaron la preocupacin gubernamental por el proceso de expansin del sistema y la importancia de su coordinacin, as como por la necesidad de consolidacin de un nivel de carreras de posgrado de calidad. El CIN fue concebido como un mbito de discusin y coordinacin de polticas entre las instituciones y de ellas con los sistemas educativo y cientfico nacionales. Ambas medidas establecieron la
adhesin voluntaria de las instituciones, en el marco del principio de autonoma tan valorado por entonces. No obstante, finalizando este perodo era posible advertir que, lejos de aprovechar los nuevos canales de coordinacin instalados, las instituciones tendieron a autonomizarse no slo como consecuencia de sus propios procesos de crecimiento, sino tambin porque no apareca una propuesta consensuada de nuevo marco orgnico para el conjunto de las universidades nacionales. En 1988 se firm un acuerdo entre el Ministerio de Educacin y el CIN que creaba el Programa de Fortalecimiento a la Gestin y Coordinacin Universitaria. Esta medida estaba enmarcada en la primera accin de la poca que tena por objetivo obtener apoyo financiero externo, proveniente del Banco Mundial. La iniciativa general se organiz en una serie de subproyectos destinados al mejoramiento del sector educativo. El Subproyecto 06 estaba destinado al sector universitario y es en ese marco que se iniciaron las acciones acordadas con el CIN. Sin embargo, esta iniciativa se detuvo con el adelantamiento del traspaso de gobierno, en 1989, y fue retomada en 1991 desde diferentes concepciones terico-metodolgicas dentro de un proyecto especfico para la evaluacin de la calidad universitaria. Pasado el ao de vigencia del perodo normalizador y su respectiva prrroga, no fue posible durante ese lapso el acuerdo sobre una norma integral que regulara el sistema universitario, garantizara su coordinacin cada vez ms compleja, y asegurara la permanencia de los principios que orientaron la normalizacin. Varios proyectos de ley universitaria fueron presentados en el Congreso de la Nacin, sin posibilidad de que se plasmaran en una ley nacional. Esto se debi a la debilidad del partido del gobierno en ambas cmaras, en un perodo en el cual las restricciones econmicas y las dificultades polticas con las principales corporaciones sociales se fueron incrementando hasta terminar con el adelanto de la entrega del poder gubernamental del presidente Alfonsn.
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La educacin superior de los 90
La profunda reforma del Estado implantada durante el gobierno de Carlos Menem tuvo su correlato, con sus particularidades, en la poltica dirigida al sector universitario. Las medidas aplicadas en materia universitaria conformaron un tejido que apunt a un objetivo de poltica comn: la ruptura con el modelo de Estado benevolente tal como lo ha denominado J. J. Brunner de relacin entre universidades y gobierno, que haba predominado durante gran parte de la historia del sistema y que se caracteriz por el sostenimiento por parte del Estado del funcionamiento de las instituciones autnomas, a travs de subsidios en bloque, con amplia autonoma de las casas de estudio. A los fines analticos, en este perodo pueden identificarse dos momentos: uno, de instalacin de temas de agenda, y otro de efectiva aplicacin de medidas de reforma. La poltica gubernamental hasta 1993 La primera gestin del Ministerio de Educacin del menemismo, conducida por el profesor Antonio Salonia, se caracteriz por la ausencia de una poltica explcita para el sector, aunque predomin la voluntad de instalar ciertos temas en la agenda de gobierno que iniciaron un debate que se prolongar durante todo el perodo. En el marco de una profunda crisis econmica, el gobierno coloc en el centro de las discusiones el tema del financiamiento universitario, sosteniendo la necesidad de que las instituciones buscaran fuentes de obtencin de recursos complementarias a las del Estado. Tal como relataron Norma Paviglianiti y colegas, el por entonces secretario de Coordinacin Educativa, Cientfica y Cultural del Ministerio de Educacin y Justicia, Enrique Bulit Goi, propuso el arancel universitario en una carta dirigida a los rectores en 1989. En el mismo ao, a travs de una resolucin
ministerial se auspici la creacin de cooperadoras de padres en las universidades nacionales con el fin de recaudar aportes voluntarios, tal como lo vena haciendo la Universidad Nacional de Crdoba en algunas de sus facultades. Tambin se fomentaron desde el gobierno otras vas de obtencin de recursos, como la venta de servicios a terceros y las consultoras a empresas privadas y al Estado. En relacin con el financiamiento universitario, en el presupuesto de 1992 se produjo una innovacin que perdura hasta la actualidad. Adems de la inclusin de las partidas destinadas particularmente a cada universidad, como haban existido durante aos, se incluy por primera vez una suma de fondos sin finalidad especfica, para ser utilizada por el Ministerio de Educacin en el sistema universitario segn criterios propios. Esta partida, que con el tiempo fue incrementndose, signific la posibilidad efectiva del Poder Ejecutivo de disear polticas especficas para las universidades, direccionndolas hacia objetivos definidos desde el gobierno central. La iniciativa fue acompaada por la presentacin en el Congreso de la Nacin, por parte del Poder Ejecutivo, de un anteproyecto sobre un nuevo rgimen econmico-financiero para las universidades, que reemplazara al establecido en el anterior gobierno e instaurara el arancel universitario como una posible fuente de obtencin de recursos propios. All tambin se establecan criterios de eficiencia como parmetros de financiamiento y de medicin de la calidad y la descentralizacin salarial. Este documento gener una fuerte movilizacin del sector universitario en su totalidad (de los rectores a travs del CIN, de los estudiantes a travs de la FUA, y de los docentes a travs de la CONADU), que se opuso a una medida que implicaba la asignacin al Poder Ejecutivo de funciones legislativas, y que posibilitaba la arbitrariedad y discrecionalidad en la distribucin de fondos. Si bien la iniciativa no lleg a prosperar en el momento, constituy un paso inicial de polticas que posteriormente tendrn cabida a travs de la Ley de Educacin Superior aprobada en 1995. La incidencia oficial en el funcionamiento de las instituciones tambin se tradujo en aspectos jurdicoinstitucionales referidos a la definicin de la instancia competente para revisar decisiones de
los rganos de gobierno universitario. A partir de una interpretacin particular de los decretos 111/90 y 190/91, diversos pedidos de revisin de actos del Consejo Superior de la Universidad de Buenos Aires fueron analizados por el Poder Ejecutivo en lugar de que lo hiciera la justicia, pese a los recursos interpuestos ante sta por la UBA, sin resultado. Sobre la base de aquella interpretacin, el caso ms resonante fue la decisin del Ministerio de Educacin de anular lo dispuesto por el Consejo Superior de la UBA en un conflicto por presuntas irregularidades en las elecciones estudiantiles de la Facultad de Medicina, que haba sido elevado por esa facultad cuyo decano era aliado del gobierno y opositor a la conduccin de la universidad ante el Ministerio de Educacin, convalidndose as los comicios realizados en noviembre de 1991. Otros temas relevantes de ese momento fueron la creacin de universidades privadas tantas como las existentes desde 1958 y la constitucin de las bases del sistema de evaluacin y acreditacin. Sobre el primer aspecto trabajaremos ms adelante, al describir las caractersticas del crecimiento y complejizacin del sistema durante este perodo. Respecto de la evaluacin, se retom la iniciativa, formulada a fines del gobierno de Alfonsn, de fortalecimiento de la gestin y coordinacin universitaria a travs del crdito externo. En este marco, el denominado Subproyecto 06 tena entonces como objetivo la elaboracin de una metodologa de evaluacin universitaria, tarea que se desarroll entre mediados de 1991 y 1992. Pese a que originariamente la iniciativa haba surgido de un acuerdo con el CIN, este cuerpo, a travs del acuerdo plenario N 97 de 1993, rechaz la aplicacin de la propuesta metodolgica elaborada, alegando disidencias respecto de la concepcin cuantificable de la calidad y evaluacin y de la uniformidad del mtodo de anlisis del documento propuesto. Esta iniciativa gener un importante movimiento del sector universitario, desde donde se produjeron documentos y se organizaron reuniones nacionales para la elaboracin de una propuesta alternativa. El enfrentamiento entre el gobierno nacional y el sector universitario se fue profundizando como producto de las diferentes iniciativas oficiales, pese a la firma del Protocolo de Concertacin
Universitaria, en el cual el gobierno se comprometi a la valorizacin de las universidades y las instituciones a continuar racionalizando su organizacin, optimizando el uso de sus recursos, a travs de un cronograma de trabajo establecido en 1991, que no lleg a implementarse. Esta etapa finaliz en febrero de 1993, con la creacin de la Secretara de Polticas Universitarias. Hasta entonces, el tratamiento del tema universitario por parte del gobierno se haba plasmado orgnicamente a travs de una Direccin Nacional de Asuntos Universitarios, encargada del reconocimiento oficial y homologacin de ttulos. La jerarquizacin orgnica de esta instancia implic la decisin oficial de instalar desde el Poder Ejecutivo una poltica nacional para el sector acorde al nuevo modelo de pas que comenzaba a delinearse. Las bases del nuevo modelo: 1993-1995 La Ley Federal de Educacin, sancionada por el Congreso de la Nacin en 1993, regir por ms de diez aos el sistema educativo argentino. Esta norma represent la inauguracin de una nueva etapa para la educacin, conducida desde el Poder Ejecutivo por renovados equipos tcnicos de alto nivel que pretendieron sentar las bases de un nuevo modelo educativo con perfil modernizador. Estos equipos fueron conducidos por quienes haban impulsado el debate de la nueva ley desde el Congreso de la Nacin: Jorge Rodrguez, entonces diputado, y Susana Decibe, su asesora, que ahora se desempeaban como ministro de Educacin y secretaria de Programacin y Evaluacin Educativa, respectivamente. En el marco de la nueva organizacin ministerial, la creacin de la Secretara de Polticas Universitarias inaugur una nueva estrategia oficial de definicin de polticas para el sector. A partir de la asuncin de Juan Carlos del Bello como su titular y de la conformacin de un equipo central de perfil tcnico, comenzaron a ponerse en prctica polticas concretas, a travs de decretos y resoluciones ministeriales aisladas que luego pasaran a formar parte
del nuevo orden legal plasmado en la Ley de Educacin Superior. En 1993 se crearon los Consejos de Planificacin Universitaria Regional, pensados como espacios de coordinacin regional de la educacin superior, y compuestos por representantes de universidades nacionales y privadas, autoridades educativas provinciales y el gobierno nacional. Desde estos espacios se pretendi resolver el problema de la desarticulacin del sistema y la superposicin de ofertas de carreras, a travs de rganos de tipo consultivo con capacidad para emitir recomendaciones al gobierno central. La estrategia de mediacin entre el gobierno y la base del sistema universitario a travs de organismos intermedios o de amortiguacin continu con la creacin del Consejo Nacional de Educacin Superior dentro de la estructura orgnica del Ministerio de Educacin. Integrado por personas de reconocimiento acadmico y cientfico, adems de pluralidad poltica, ese mbito fue concebido como un lugar desde el cual discutir y estudiar problemas y recomendar soluciones que pretendan colocarse por encima de las tensiones sectoriales, aunque tambin fuera interpretado como un espacio de legitimacin de la poltica oficial en materia universitaria a travs de voces autorizadas. Este consejo estructur su trabajo a partir del estudio de temas tales como la evaluacin y la acreditacin universitaria, el acceso a la educacin superior y su articulacin con la escuela media, el anlisis de la oferta educativa, la gestin de las instituciones y el sistema de posgrado. En dichos temas, emiti dictmenes que constituyeron recomendaciones, tenidas en cuenta en mayor o menor medida segn los casos. En materia econmico-financiera tambin en esta etapa se colocaron en la agenda cuestiones que perduraran en el tiempo. La discusin sobre un nuevo rgimen laboral docente no prosper, por lo que se emiti desde el nivel oficial una propuesta de descentralizacin salarial, que trasladaba el conflicto gremial a nivel de las instituciones. Tambin en esta etapa se dise y puso en funcionamiento el Sistema de Incentivos a Docentes Investigadores, un nuevo mecanismo distribuidor de beneficios en dinero a los docentes que aceptaran que su actividad fuese evaluada a partir de criterios de productividad acadmica. Por su parte, el Poder
Ejecutivo envi al Congreso de la Nacin un proyecto de ley de modificacin del rgimen econmico-financiero de las universidades nacionales, en forma separada y previa al proyecto de ley de educacin superior, el cual, en la misma lnea que la iniciativa anterior, inclua la posibilidad de arancelar los estudios de grado y la asignacin de una suma global al Ministerio de Educacin para ser distribuida con criterios diferentes a los de distribucin histrica entre las universidades. Algunas de estas medidas fueron negociadas y acordadas con el CIN, bajo la condicin de compromisos de aumento presupuestario por parte del Poder Ejecutivo. Sin embargo, la crisis fiscal de 1994 motiv que el gobierno estableciera una disminucin de las partidas asignadas a educacin, que afectaron en 100 millones de pesos dlar al sector universitario. Esta medida agrav la situacin financiera del sistema al haberse vetado en el presupuesto de ese mismo ao un refuerzo especial de 120 millones de pesos dlar para atender las urgencias de atraso salarial y deterioro de infraestructura sufrido por el sector de las universidades nacionales. Esta crtica situacin presupuestaria alcanz su punto mximo en 1995, con el recorte del 2% en la partida de fondos para sueldos docentes universitarios, que implic la reduccin de los haberes que superaran los 2.000 pesos. La dramtica situacin de ahogo financiero en las instituciones contrastaba con la capacidad creciente del Ministerio de Educacin de disponibilidad de fondos para el desarrollo de polticas especficas. En esta etapa, la Secretara de Polticas Universitarias obtuvo un crdito del Banco Mundial con el cual se financi el Programa de Reforma de la Educacin Superior, sobre el cual nos detendremos ms adelante. En los aos previos a la sancin de la Ley de Educacin Superior el gobierno decidi limitar el proceso de creacin indiscriminada de instituciones iniciado en 1989. A partir de normas especficas, el Poder Ejecutivo estableci que cualquier iniciativa de creacin de universidades nacionales deba contar con autorizacin del CIN. Por su parte, se establecieron mayores exigencias acadmicas y financieras para la fundacin de universidades privadas, dando fin a un proceso que se haba puesto en marcha desde una direc-
cin ministerial que en sus inicios fue claramente afn a ese sector. Las dudas respecto de la calidad de las nuevas iniciativas daban cuenta del inters de la gestin por desarrollar un sistema eficiente, moderno y de calidad, aunque ello significara constituir instituciones polticamente afines y la concentracin central del poder gubernamental para lograrlo, por encima de las autonomas institucionales. La situacin de ahogo financiero para el funcionamiento de las universidades y la disponibilidad de fondos para polticas especficas por parte del gobierno generaron una situacin propicia para la aplicacin de una estrategia oficial que se repetir en varios temas, basada en la posibilidad para las universidades de recibir fondos frescos para fines especficos. As, por ejemplo, ante las dificultades para la introduccin de la cuestin de la evaluacin, el gobierno promovi la realizacin de convenios voluntarios con las universidades interesadas en la puesta en marcha de procesos de evaluacin, con financiamiento estatal. De esta forma, se firmaron en esta etapa once convenios para el desarrollo de procesos de evaluacin institucional: nueve con universidades nacionales y dos con asociaciones de facultades. Finalmente, otra iniciativa tendiente a lograr la eficiencia del sistema universitario se orient hacia la bsqueda de informacin para la toma de decisiones. En este marco se constituy el Programa de Mejoramiento del Sistema de Informacin Universitaria, que posibilit la reconstruccin de series cuantitativas sobre alumnos, docentes y no docentes, todos datos que se dieron a conocer a partir de la publicacin de anuarios estadsticos. En sntesis, la creacin de la Secretara de Polticas Universitarias inaugur una nueva etapa en el estilo de definicin de polticas universitarias por parte del gobierno. Hasta entonces, haba predominado un estilo netamente confrontativo, aunque, a la vez, ms declarativo. A partir de 1993, desde esta nueva instancia gubernamental con poder creciente, se pusieron en funcionamiento regulaciones concretas, algunas impuestas y otras acordadas aunque en clara desigualdad de poder respecto de las instituciones que luego se materializaron de manera orgnica en el proyecto de ley enviado por el Poder Ejecutivo al Congreso de la Nacin.
El proceso de discusin y sancin de la Ley de Educacin Superior El proyecto de ley que el Poder Ejecutivo envi al Congreso en mayo de 1994 fue el resultado de un proceso de discusin a partir de borradores y anteproyectos sometidos a largas negociaciones con diferentes grupos involucrados, especialmente con el CIN. Los cambios que se fueron produciendo apuntaron a hacer ms ambiguos o menos evidentes los aspectos vinculados con la reduccin de autonoma de las universidades, ya sea incorporando mayor participacin del sector universitario en los diferentes mbitos intermedios creados, o bien restituyendo terminologa cargada de fuerte significacin social pero que, en el nuevo contexto, cada vez se vaciaba ms de contenido. Al respecto, Norma Paviglianiti sostuvo en sus escritos de entonces que fue el gobierno el que propuso la agenda de discusin, quedando para los sectores progresistas la posibilidad de introducir clusulas declarativas y limitadas medidas, que se perdieron en la coherencia del proyecto global. Este proyecto, a partir de la utilizacin de los medios masivos y de un discurso bien elaborado, fue presentado a la sociedad como una ley de consenso. En el Congreso, el proyecto del Poder Ejecutivo fue incorporado a la discusin junto con otros cuatro con estado parlamentario, de la oposicin y del oficialismo. Esos proyectos incidieron en las negociaciones que dieron lugar a tres dictmenes. El dictamen de mayora, sobre la base del proyecto del Poder Ejecutivo, fue producto de discusiones producidas en el interior del bloque oficialista con la Secretara de Polticas Universitarias, as como con diferentes sectores de universidades nacionales y privadas, que consideraron afectados muchos de sus derechos en la iniciativa oficial. El dictamen de primera minora fue producto del consenso entre los proyectos presentados por diputados de la UCR junto con sugerencias de algunos rectores afines y el sector estudiantil, en tanto que el de segunda minora, cuyos contenidos incluan diferencias menores respecto de la propuesta anterior, fue elaborado
por una fuerza poltica en crecimiento por entonces: el Frente para un Pas Solidario (Frepaso). La iniciativa oficial mostraba algunos aspectos novedosos y otros controvertidos. En primer lugar, se trataba de una propuesta que consideraba al sistema de educacin superior en su conjunto, es decir, incluyendo al subsistema de instituciones no universitarias, haciendo evidente el intento de superar la histrica disociacin entre ambos sectores. Dentro de esta nueva concepcin del espacio de la educacin superior se cre una nueva figura, la de los colegios universitarios que, bajo el impulso de Alberto Taquini (h), intentaba dinamizar este sector imprimindole ms flexibilidad, vinculacin con el mbito productivo y articulacin con la universidad. Por su parte, dentro del subsistema universitario tambin se impuls esta suerte de diversificacin de ofertas institucionales, con la creacin de la figura de los institutos universitarios, haciendo referencia a instituciones diferenciadas de las universidades por dedicar su actividad a un rea especfica del saber. Otra novedad fue el tratamiento prcticamente indiscriminado entre instituciones universitarias pblicas y privadas en lo relativo a cuestiones de autonoma, misiones y funciones, quedando para las primeras regulaciones especficas vinculadas al gobierno y al financiamiento. Para el sector de universidades nacionales se establecieron regulaciones dirigidas a atacar los problemas de cogobierno institucional que desde el sector oficial se vean como consecuencias de la herencia del modelo reformista. Para la composicin de los rganos colegiados de gobierno universitario se estableci que el claustro de profesores tendra la mayora, que los alumnos representantes deban tener al menos un 30% de la carrera aprobada, y que los estudiantes deban aprobar al menos dos materias anuales para mantener su regularidad. El proyecto oficial tambin defini las funciones que de all en ms tendran los nuevos y viejos rganos de coordinacin, ya en funcionamiento, tales como los Consejos de Planificacin Regional de la Educacin Superior (CPRES), el CIN y el Consejo de Rectores de Universidades Privadas (CRUP). Por sobre estos mbitos, se creaba un nuevo cuerpo, conducido por el ministro de Educacin, deno-
minado Consejo de Universidades, desde el cual se acordaran medidas para garantizar la coordinacin y articulacin del sistema con las polticas nacionales. Tres fueron los temas ms controvertidos en la discusin de la Ley de Educacin Superior, y que ocuparon buena parte de los ttulos de la prensa de la poca. El primero se refera a la instancia institucional que sera la encargada de establecer el rgimen de admisin. El debate tuvo lugar en el marco de una fuerte disputa mantenida entre el entonces rector de la UBA, Oscar Schuberoff, y el decano de Medicina, Luis Ferreira. En esta cuestin, el poder de la mayora se impuso en la Cmara de Diputados, estableciendo que en las universidades de ms de 50.000 estudiantes seran las facultades las que tendran dicha atribucin. Con esta clusula, que no estaba incluida en el texto del Poder Ejecutivo, y que fue introducida durante la discusin en el recinto, se abri en las universidades ms grandes y ms crticas al gobierno de entonces una tensin irresoluble hasta nuestros das entre el nivel institucional, que pretenda mantener el ingreso irrestricto, y el de algunas facultades, que sostenan la necesidad de instaurar el examen de ingreso, sobre todo en aquellas carreras con limitaciones para albergar a todos los aspirantes, como el caso de Medicina. El segundo tema polmico fue la posibilidad de que cada institucin, en el marco de su autonoma, definiera que los estudiantes pagaran un arancel por sus estudios de grado. Esta cuestin se fundamentaba con un argumento esgrimido por el propio Banco Mundial y asumido por los funcionarios de entonces, que sostena que la universidad gratuita generaba una situacin de inequidad dentro del sistema educativo, entre un nivel educativo en el que buena parte de sus estudiantes perteneca a familias con niveles de ingreso medios y altos y el resto del sistema. Este argumento, de fcil impacto en la opinin pblica, pretenda ejercer un principio de justicia distributiva en el interior del sistema, destinando ms inversin a los niveles bsicos, a los que accedera mayor cantidad de personas en situacin de pobreza. El tercer tema fue la creacin de un sistema nacional de evaluacin y acreditacin universitaria, conducido por una nueva agencia estatal: la Comisin Nacional de Evaluacin y Acreditacin
Universitaria (CONEAU). Desde all se pondran en funcionamiento procesos evaluativos para asegurar la calidad de las instituciones y de ciertas carreras, a las que se denomin reguladas por el Estado, por poner en riesgo la salud, la seguridad, los derechos o bienes de los habitantes. De acuerdo a lo que establecan los fundamentos de la iniciativa oficial, la creacin del sistema de evaluacin universitaria implic, para el gobierno, una forma razonable de regulacin indirecta de la autonoma universitaria que, en el nuevo marco, requera un adjetivo calificativo que la acompaara: autonoma responsable. En sntesis, en la nueva iniciativa el Poder Ejecutivo a travs del Ministerio de Educacin o sin esa mediacin adquira un papel decisivo en la coordinacin del sistema de educacin superior, en el proceso de creacin de instituciones universitarias y en la evaluacin. Pese a intentos de consenso de ltimo momento entre el gobierno y el CIN que no llegaron a concretarse, la propuesta oficial fue aprobada en la cmara baja el 7 de junio de 1995, con qurum estricto de 132 legisladores y con la sola presencia del bloque justicialista, el Movimiento por la Dignidad Nacional (MODIN) y el bloque de partidos provinciales. El resto de los legisladores se sum a la amplia movilizacin organizada por la comunidad universitaria mayoritariamente opositora a la nueva norma, de la que formaban parte organizaciones gremiales como la Central de Trabajadores Argentinos (CTA), la CONADU y la CTERA. Esta movilizacin se extendi incorporando otras organizaciones de estudiantes y docentes y personalidades de reconocimiento acadmico, y se agudiz durante los das posteriores, en los que el proyecto, ya con media sancin de los diputados, y pese a intentos de ltimo momento por encontrar consenso, fue transformado en ley en el Senado. Un sistema ms complejo, heter ogneo y div erso heterogneo diverso Si bien durante los aos de la transicin democrtica la estructura universitaria se haba expandido en trminos del nmero de estudiantes, esta explosin no se haba reflejado en la cantidad de
universidades existentes ni en la redefinicin de sus funciones. El sistema haba incorporado a los nuevos alumnos en instituciones de similares caractersticas y nmero, lo que daba cuenta de la ausencia de una poltica explcita de reconfiguracin del sistema. Esta situacin se modific sustancialmente durante los aos 90. El programa de transformacin del sistema universitario implementado en aquella dcada tuvo como uno de sus objetivos centrales su diversificacin. La estructura vinculada con la educacin superior se volvi, entonces, gracias a las transformaciones implementadas, ms compleja y ms heterognea. Esto se debi a la creacin de universidades pblicas con formas de organizacin distintas a las de las universidades tradicionales; de universidades privadas, tambin con estructuras diferentes de las creadas de aquellas desde finales de la dcada del 50 y a la expansin de nuevas actividades y funciones en ambos sistemas, como la enseanza de posgrado. Las nuevas polticas y las normativas expresadas sobre todo en la sancin de la ya mencionada Ley de Educacin Superior de 1995, contribuyeron entonces a acentuar la heterogeneidad del sistema.
El sector privado universitario Uno de los ejes de la poltica de los noventa consisti en ampliar la oferta universitaria y, en este contexto, se contemplaba el aumento de la oferta proveniente de instituciones universitarias privadas. El estmulo al sector privado era comprendido en el marco de una poltica que procuraba reforzar el aporte de dicho sector al crecimiento del sistema de educacin superior en su conjunto. El Decreto N 2.230, que prohiba la fundacin de universidades privadas, fue suprimido, y esto permiti que entre 1989 y fines de 1995 se crearan 22 universidades privadas. El crecimiento del sector, medido entonces a travs del aumento del nmero de instituciones, fue muy importante durante aquellos aos. Por otro lado, tambin entonces el porcentaje de alumnos universitarios concentrados en el sector privado volvi a crecer.
En 1995, ya un 17% del total de los estudiantes universitarios cursaba en alguna institucin privada. A partir de ese ltimo ao se inici una nueva etapa, como hemos sealado en un apartado anterior, en la que el crecimiento en el nmero de instituciones fue mucho ms lento y se expres, ms que en la fundacin de nuevas universidades, en la creacin de institutos universitarios que se diferencian de las universidades por concentrarse en una o en un conjunto acotado de disciplinas, como es el caso, entre otros, de la Escuela Superior de Economa y Administracin de Empresas (ESEADE), el Instituto Universitario Escuela de Negocios o la Escuela de Medicina del Hospital Italiano. De todas formas, medido a travs del nmero de instituciones, es posible advertir que el sistema creci ms de un 100% entre 1989 y 2006. A fines de 2007, la estructura universitaria privada se encontraba integrada por 55 instituciones: 41 universidades privadas y 14 institutos universitarios que concentran a ms de 16 mil docentes, la mayora de ellos con dedicacin simple. En este sentido, es tambin importante recordar que el sector universitario privado en Argentina haba tenido un acelerado crecimiento a partir de 1958, cuando se sancion la primera normativa que posibilit la creacin de instituciones universitarias privadas con derecho a otorgar ttulos habilitantes, pese a que, de todos modos, requeran una revalidacin estatal en sus orgenes. Las primeras universidades privadas fueron de carcter confesional. Sin embargo, en la dcada de 1960 surgi un conjunto importante de instituciones organizadas por grupos privados particulares, corporaciones empresarias o fundaciones de distinta naturaleza. En 1960 se cre la Universidad de Morn; en 1962, la Universidad Argentina de la Empresa; en 1964, la Universidad John F. Kennedy y la Universidad de Belgrano; en 1967 la Universidad de la Marina Mercante. De todas formas, el origen, desarrollo y crecimiento del sector privado consagrado a la educacin universitaria debe ser analizado en estrecha vinculacin con el sistema universitario pblico. Algunos de los primeros proyectos de creacin de universidades privadas estuvieron directamente relacionados con la intencin
de otorgar formacin confesional a futuros graduados en el contexto de un sistema laico o incluso claramente anticlerical como el de los ltimos aos de la etapa peronista. Tambin es preciso sealar que efectivamente comenz a crecer un mercado para este tipo de actividades acadmicas a mediados de la dcada de 1950, justamente a raz de la masificacin del sistema pblico. Hubo incluso intentos por construir instituciones universitarias privadas a principios de aquella dcada con una fuerte impronta cientfica (para superar las limitaciones del esquema profesionalista imperante en el sector pblico), que finalmente no se concretaron. La matrcula del sector privado creci fuertemente en tiempos de la dictadura, como ya hemos sealado, entre otras razones como consecuencia de la poltica de exclusin ideolgica y de represin y, sobre todo, por las limitaciones al ingreso impuestas en el sector pblico. Como en otros momentos de la historia argentina, docentes de alta calificacin expulsados del sector universitario pblico siguieron sus carreras en el sector privado. Las primeras universidades privadas estaban orientadas, en su mayor parte, a la formacin de profesionales liberales. Los aranceles que cobraban eran relativamente bajos, y en su organizacin reproducan muchas de las pautas y modelos de estructuracin acadmica de las universidades pblicas. Estaban divididas en facultades, la mayora de sus profesores eran de dedicacin parcial, y privilegiaban decididamente la enseanza y la formacin por sobre la investigacin. Por lo general, el mayor desarrollo de estas universidades estuvo focalizado en el mbito de las ciencias sociales. Las carreras del rea de economa, administracin, derecho y psicologa concentraban a gran parte de los estudiantes. Las universidades privadas, en su gran mayora, se autofinanciaban sobre la base del cobro de aranceles y tenan vedado, por las normas entonces vigentes, el acceso a subsidios y recursos del Estado. Partiendo de una lectura global puede advertirse que el sistema universitario privado en Argentina presentaba, y probablemente todava presenta, una serie de rasgos y caractersticas que lo diferencian levemente del sector pblico. Por lo general, concentra su oferta curricular en carreras de bajo costo. Un poco menos
de la mitad de sus alumnos se inscribe en carreras de Economa y Derecho. Sus estudiantes demoran, para graduarse, un 50% ms de tiempo que el previsto en los planes originales, mientras que en el sector pblico ese tiempo suplementario alcanza al 75%. Por otro lado, el sector privado tiene un tasa de graduacin baja (llega a un 33%), pero mayor a la del pblico, que apenas roza el 19%. La aparicin de las nuevas universidades privadas durante los aos 90 llev a una previsible redistribucin en la participacin de la matrcula. Algunas grandes instituciones de larga trayectoria, como la Universidad del Salvador, la Kennedy y la de Morn disminuyeron su participacin relativa. Otras, creadas ms recientemente, con una estructura descentralizada, sedes en distintos puntos del pas y bajos aranceles, lograron rpidamente consolidar un lugar relevante a partir del nmero de estudiantes que congregaron, como la Universidad Abierta Interamericana y, en menor proporcin, la Universidad de Palermo y la de Ciencias Empresariales y Sociales. Algo similar sucedi, pero a menor escala, con nuevas universidades privadas creadas en mbitos provinciales. La participacin en la matrcula de la Universidad Catlica de Crdoba cay compitiendo all con otras instituciones como la Universidad Blas Pascal y la Universidad Empresarial Siglo XXI. En Mendoza, la Universidad del Congreso y la del Aconcagua tambin crecieron rpidamente desde su creacin. Por otro lado, es preciso destacar que muchas de las nuevas instituciones inauguradas en los aos 90 reprodujeron los antiguos esquemas de las universidades privadas fundadas a partir de 1958, como es el caso de la ya mencionada Universidad Abierta Interamericana. Otras, en cambio, adoptaron nuevos modelos de organizacin y se concentraron, a diferencia de las antiguas instituciones dedicadas a los estudios de grado, en la enseanza de posgrado. En este sentido, es importante tener presente que el sistema privado experiment un proceso de segmentacin y diferenciacin interna relevante. A la vez, este proceso de segmentacin reconoce distintas causas y puede analizarse en varios niveles. En este contexto debe sealarse que, junto al modelo de las antiguas
universidades privadas de masas, surgieron otras nuevas, orientadas hacia un alumnado en condiciones de afrontar el pago de altos aranceles. Se trata de instituciones de lite como la Universidad de San Andrs, la Universidad Torcuato Di Tella o la Universidad del Centro de Estudios Macroeconmicos de la Argentina, que se concentraron originalmente en la formacin en las reas de economa y administracin de empresas, aunque con el paso del tiempo han diversificado su oferta formativa. Son instituciones que han adoptado distintas prcticas, modelos organizacionales y curriculares, inspirados en parmetros acadmicos caractersticos de las universidades anglosajonas. Cuentan con un ncleo importante de profesores de tiempo completo que tambin, en muchos casos, perciben salarios superiores al promedio de sistema. Gran parte de stos, a la vez, han obtenido ttulos de posgrado en universidades europeas y norteamericanas. Al mismo tiempo renen un nmero pequeo de alumnos y han otorgado un lugar prioritario a la investigacin en sus programas de desarrollo. De esta forma el proceso creciente de polarizacin social que vivi el pas se reflej en el sistema universitario. As se puede notar en el conjunto de un sistema percibido por la sociedad como un instrumento para garantizar la igualdad de oportunidades, la reproduccin de las crecientes desigualdades que signaron la evolucin de la sociedad argentina durante los aos 90.
Expansin y diversificacin del sistema: las nuevas universidades pblicas Pero tambin durante estos aos el sistema pblico se volvi ms diverso y complejo, y la creacin de nuevas instituciones en este mbito incidi decisivamente en esa evolucin. Desde el punto de vista de las nuevas autoridades universitarias se perciba de manera negativa el crecimiento acelerado de la matrcula en un nmero reducido de universidades pblicas. En 1994, las universidades de Buenos Aires, La Plata y Crdoba concentraban un 47% del total de los estudiantes de las universidades nacionales.
Otro factor percibido crticamente era la concentracin de esa misma matrcula en carreras como medicina o abogaca. Tambin debe tenerse en cuenta que durante los ltimos aos de la dcada del ochenta y principios de la del noventa las ciencias sociales y las humanidades aumentaron en 10 puntos porcentuales su participacin relativa en la matrcula. Las ciencias bsicas y tecnolgicas disminuyeron, mientras tanto, su participacin en el nmero de nuevos inscriptos del 49% al 33%. Como ya destacamos, datos del ao 2000 mostraban cmo, todava entonces, un 30% de los estudiantes universitarios estaban concentrados en carreras tradicionales. En cierta medida, las nuevas autoridades evaluaban que era sumamente difcil lograr una reforma integral del sistema sobre la base de las antiguas instituciones, gobernadas por lo general por sectores opositores al gobierno nacional, munidas de antiguas tradiciones y con un cierto grado de inercia burocrtica. stas eran entonces circunstancias propicias para el establecimiento de nuevas instituciones universitarias en el sector pblico. A la creacin de la Universidad de Formosa del anterior perodo se sum entonces la nacionalizacin de la Universidad de La Rioja en 1993, la creacin de la Universidad Nacional de la Patagonia Austral en 1994 y de la de Villa Mara en 1995. En 1996, mientras tanto, se fund el Instituto Universitario Nacional del Arte reuniendo distintas instituciones terciarias ya existentes y abocadas a la enseanza de diferentes disciplinas artsticas. Ms tarde, en el ao 2002 se fundaron la Universidad Nacional de Chilecito y la Universidad Nacional del Noroeste de la Provincia de Buenos Aires. Estas ltimas universidades se crearon, por lo general, sobre la base de instituciones ya existentes. Pero, probablemente, el aspecto ms importante de este proceso de fundacin de nuevas instituciones est vinculado con la instalacin de nuevas universidades en el conurbano bonaerense. En septiembre de 1989 se crearon las universidades nacionales de Quilmes y de La Matanza, en 1992 las de General Sarmiento y General San Martn, y en 1995 las de Tres de Febrero y Lans. Puede afirmarse as que los aos 90 fueron testigos de un nuevo ciclo de fundacin de universidades. Cabe destacar entonces
que el nmero de universidades pblicas se haba incrementado de manera sustancial por ltima vez entre fines de los aos sesenta y principios de los setenta, en el marco del llamado Plan Taquini. Entre 1966 y 1989, se crearon 20 universidades pblicas, la mayora en el marco del mencionado plan. Dieciocho de ellas estaban situadas en el interior y el litoral y slo dos, las de Lujn y Lomas de Zamora, en la regin metropolitana. Este plan buscaba redimensionar el sistema limitando el crecimiento de la matrcula en las grandes universidades. Si bien algunos de los objetivos del nuevo proceso de creacin de los aos 90 eran similares, tambin incidieron aqu motivaciones y factores nuevos. En primer trmino, es preciso sealar que las iniciativas de creacin de las universidades pblicas en la dcada de los 90 surgieron, en su mayor parte, en el mbito del Congreso de la Nacin. Fueron por lo general diputados vinculados a los distritos en los que se instalaran las futuras casas de estudios los que impulsaron los proyectos de ley que permitieron la creacin de las nuevas instituciones. En algunos casos estas iniciativas reconocan antecedentes en las propias comunidades locales que haban conformado asociaciones civiles con el objeto de impulsar los proyectos, mucho tiempo antes. Esto permiti, incluso, la confluencia y el acuerdo de legisladores pertenecientes a la misma localidad pero que militaban en distintas agrupaciones polticas. En este mismo contexto es imposible dejar de advertir que ms de la mitad de las nuevas instituciones pblicas creadas entre 1989 y 2002 y esto marca una diferencia central con el proceso de creacin de universidades de finales de la dcada del sesenta estn situadas en la provincia de Buenos Aires. Esto se explica en gran medida por razones demogrficas, pero tambin por el peso de dicho estado provincial en lneas generales y sobre todo por la creciente gravitacin e influencia en la poltica nacional de los intendentes de los partidos del conurbano bonaerense. Muchas de estas creaciones fueron entonces resultado de acuerdos y devolucin de favores polticos ms que de estudios profundos sobre las necesidades y demandas de formacin educativa existentes en cada zona.
Al mismo tiempo, es preciso sealar que estas decisiones permitan avanzar en la limitacin del crecimiento de la matrcula en las grandes universidades pblicas metropolitanas, en particular en las de Buenos Aires y La Plata. La informacin estadstica de principios de aquella dcada mostraba tambin que alrededor de la mitad de los estudiantes de la primera de estas universidades provena de los distintos partidos del Gran Buenos Aires. Si bien las nuevas universidades fueron creadas, como ya sealamos, por el Congreso de la Nacin, su organizacin y puesta en funcionamiento correspondi al Ministerio de Educacin nacional. En ese mbito fueron designados los primeros rectores normalizadores y tambin en ese marco se fijaron muchas de las pautas y criterios sobre los que se organizaran las nuevas universidades. Sin embargo, es preciso subrayar que, en muchos de estos procesos de organizacin, tambin tuvieron un cierto peso los actores locales que haban contribuido a crear las condiciones para la fundacin de las nuevas universidades y algunas de stas mantuvieron, sobre todo en sus primeras etapas, un vnculo sumamente estrecho con el poder municipal, en tanto que otras contaron con mayor autonoma. En estas situaciones dismiles incidieron factores muy diversos, vinculados tanto al apoyo otorgado a los rectores normalizadores por la Secretara de Polticas Universitarias o por las autoridades del Ministerio de Educacin como al peso particular de los distintos intendentes en la constelacin poltica nacional y provincial, y, en definitiva, tambin a su inters concreto por incidir en la vida de la universidad. Ms all de estas circunstancias particulares, es importante sealar, como han destacado diversos especialistas, que el anlisis de los procesos de conformacin de las nuevas universidades permite observar la aplicacin de muchos de los principios y pautas a partir de los cuales las autoridades nacionales pensaban incidir en la transformacin del sistema. Entre ellos, el logro de otra composicin de fuerzas en el interior del CIN, hasta entonces con peso opositor. La ausencia en estas nuevas unidades, al menos desde los orgenes, de movimientos estudiantiles contestatarios, de grupos gremiales docentes o no docentes con el peso del que gozaban
en las viejas instituciones o de grupos polticos situados en la oposicin al gobierno, lo hicieron posible. En consecuencia, si bien las nuevas universidades no fueron estructuradas en base a un nico modelo ni a pautas similares de organizacin, puede advertirse cmo, a travs de ellas, se implementaron muchos de los principios que inspiraban a quienes desde el gobierno procuraban avanzar en la reforma del sistema universitario. En principio, es posible observar cmo su organizacin interna evit, en la mayora de los casos, la clsica divisin en facultades propia de las universidades ms antiguas. La Universidad Nacional de San Martn se organiz a partir de escuelas; La de la Matanza, en departamentos, y la de General Sarmiento, en institutos, que articulan, en forma estrecha, la investigacin y la docencia. La gran mayora de ellas evit, adems, concentrar su oferta curricular en las carreras tradicionales que, desde principios de siglo pasado, han concitado la atencin de los estudiantes universitarios argentinos como las de Derecho, Medicina o Contador Pblico. Tampoco adoptaron el sistema de ingreso irrestricto. En su mayora incorporaron cursos de aprestamiento, nivelacin e incluso, como en el caso de la Universidad Nacional de Quilmes, impusieron cupos por carrera. En una de ellas, la de Tres de Febrero, se aplicaron modestos aranceles a las carreras de grado. Algunas organizaron carreras de corta duracin y, adems, otorgan actualmente ttulos intermedios. Tambin llevaron a cabo polticas distintas a las de las viejas universidades en lo que respecta al reclutamiento de sus docentes y no docentes. Algunas privilegiaron la conformacin de plantas de alta dedicacin y otorgaron a la investigacin cientfica un lugar central en sus programas de desarrollo. En ciertos casos fijaron, gracias a las nuevas disposiciones legales, sus salarios en forma distinta a la de las universidades tradicionales. Priorizaron as los antecedentes cientficos y acadmicos de sus docentes por sobre criterios centrales en la administracin pblica como la antigedad. Por ltimo, en el diseo de sus carreras, adems de evitar la superposicin de la oferta con las grandes universidades intentaron articular aqulla con las demandas y necesidades locales. En defi-
nitiva, como en los aos 70, la idea era aqu construir universidades de tamao medio o reducido, limitar el peso excesivo de las tendencias profesionalistas permitiendo la articulacin entre docencia e investigacin y, probablemente tambin, limitar los procesos de fuerte politizacin caractersticos de las grandes universidades. Las nuevas universidades incorporaron alumnos provenientes, en su gran mayora, de los partidos en los que se instalaron. Los estudios realizados por Garca de Fanelli muestran que los estudiantes son egresados, mayormente, de escuelas secundarias pblicas de la zona, que en promedio tienen ms edad que los alumnos de las grandes universidades y pertenecen, por lo general, a hogares de estratos socioeconmicos de menores ingresos que aqullos. Tambin es, en promedio, mayor el porcentaje de alumnos que trabajan.
La expansin del sistema de posgrado Un ltimo factor que tambin contribuy decisivamente a otorgarle una mayor diversidad y complejidad al sistema universitario fue el crecimiento de los posgrados. En 1994 haba casi 800 carreras y en 2002 superaban las 1.900. La expansin de la oferta en este mbito fue extremadamente rpida y, de alguna forma, muy desordenada. Las razones de esta expansin son diversas, pero quienes han analizado en profundidad la cuestin sostienen que confluyeron en este proceso exigencias derivadas, en trminos generales, de la propia evolucin del mercado laboral y de la necesidad de nuevas titulaciones por parte del personal acadmico. Otro factor que tambin influy fue el hecho de que, siendo las carreras de posgrado aranceladas en su mayor parte, sirven tambin como fuentes de nuevos ingresos para las casas de estudios. Por otro lado, este crecimiento sin coordinacin se debi al hecho de que la creacin y organizacin de estas carreras qued supeditado, en principio, a las estrategias implementadas por cada una de las universidades. Los estudiantes de carreras de posgrado pasaron as de 29.000 en 1997 a cerca de 39.000 en el ao 2001.
Este crecimiento tambin mostr algunos rasgos particulares. Si bien la expansin la experimentaron tanto el sector pblico como el privado, los datos del ao 2002 mostraban, sin embargo, que el 70% de la oferta estaba concentrada en el sector estatal, que reuna adems al 80% de los estudiantes. As, casi la totalidad de las carreras de posgrado en el rea de las ciencias exactas y naturales y un 85% del rea de las humanidades se desenvolva en el mbito pblico. La presencia del sector privado era particularmente fuerte en el campo de las ciencias sociales y en el de la salud, donde ese sector concentraba un 35%, aproximadamente, de la oferta de formacin. Por otro lado, el crecimiento estuvo concentrado en el mbito de las carreras de especializacin y de las maestras, donde el peso del sector privado fue mayor, y fue mucho menos significativo en el mbito de los doctorados, que todava se desarrollan de manera prioritaria en el sector pblico. La implementacin del nuevo modelo en algunas polticas concretas El nuevo proyecto del gobierno para la universidad cont con un apoyo fundamental que hizo posible su puesta en marcha: el del Banco Mundial. La sancin de la Ley de Educacin Superior se constituy en la llave para la ejecucin de un crdito acordado previamente entre la Secretara de Polticas Universitarias y esa entidad. En el marco de un ideario plasmado en el conocido documento del Banco Mundial Educacin superior: Lecciones derivadas de la experiencia, dicho crdito estaba destinado al financiamiento del Programa de Mejora de la Educacin Superior (PRES), cuyo propsito explcito era fortalecer el ordenamiento del marco legal de la educacin superior para la introduccin de incentivos para la eficiencia, la equidad y el mejoramiento de la calidad de este mbito de enseanza. El programa cont con un presupuesto total de 273 millones de dlares, compuestos por 165 millones provenientes del Banco y una contraparte de 108 millones aportados desde el Tesoro
Nacional por parte de la Secretara de Polticas Universitarias, la CONEAU y las propias universidades. Si bien en la prctica el crdito se redujo en cerca de 30 millones, en virtud de los ajustes fiscales de la poca, la disponibilidad de esta significativa cantidad de recursos contrast notoriamente con la crisis soportada por las universidades para el financiamiento de sus funciones bsicas. De esta forma, el programa se convirti en un mecanismo muy efectivo para motorizar la reforma a travs de sus diferentes componentes que, en muchos casos, implicaron oportunidades para las universidades nacionales de nuevos fondos frescos, pero orientados segn la agenda poltica del gobierno. El PRES cont con un plazo de ejecucin de cinco aos, que luego se extendi a siete. En ese lapso, que excedi al gobierno de Menem, se pusieron en funcionamiento instrumentos que resultaron claves para la implementacin de la reforma y que constituyeron los principales componentes del programa. Entre ellos, la CONEAU, el Fondo de Mejoramiento de la Calidad Universitaria (FOMEC), el Sistema de Informacin Universitaria (SIU) y el Programa de Asignacin de Recursos (AR), que se integraron a otras herramientas introducidas previamente, como el Programa de Incentivos o medidas incluidas directamente en la Ley de Educacin Superior, como la descentralizacin salarial docente.
La evaluacin de la calidad universitaria y la CONEAU Como hemos visto, la evaluacin universitaria en Argentina se institucionaliz en la Ley de Educacin Superior de 1995, con la creacin de la CONEAU como agencia encargada de llevar adelante diferentes procesos. Este nuevo organismo, con status descentralizado y autnomo, funciona en la rbita del Ministerio de Educacin. Sus doce miembros son designados por el Poder Ejecutivo Nacional a propuesta de diferentes organismos, tales como el CIN, el CRUP, la Academia Nacional de Educacin, las Cmaras de Diputados y Senadores de la Nacin y el propio Ministerio de Educacin.
La peculiaridad de la agencia, si se la compara con entes similares en otros pases, est dada por la variedad de funciones que le son asignadas: coordina y lleva adelante la evaluacin externa de instituciones cada seis aos, luego de los respectivos procesos de autoevaluacin; acredita carreras de grado consideradas de riesgo por comprometer el inters pblico; acredita todas las carreras de posgrado; se pronuncia sobre la consistencia y viabilidad de proyectos institucionales requerida para la autorizacin, por parte del Ministerio de Educacin, de la puesta en marcha de nuevas instituciones, y prepara los informes necesarios para el otorgamiento de autorizacin provisoria o reconocimiento definitivo a instituciones privadas. Tambin es importante destacar que la CONEAU no es un organismo que elabora normas para el sistema, sino que aplica regulaciones definidas por el Ministerio de Educacin, que por su parte las establece en consulta con el Consejo de Universidades, representativo del conjunto de las instituciones, pblicas y privadas. No obstante, la agencia s se encarga de la elaboracin de instrumentos de apoyo a los procesos, tales como manuales de pares, guas y otros documentos, cuya incidencia es interesante estudiar. Asimismo, cabe aclarar que las evaluaciones realizadas por la agencia no se vinculan con el financiamiento de manera directa, pese a que en los documentos iniciales elaborados por el Banco Mundial as lo recomendaban. No obstante, en los ltimos aos se han creado programas en los que la Secretara de Polticas Universitarias financia la puesta en marcha de los planes de mejora de carreras de grado, luego de las acreditaciones de la agencia, motivo por el cual hay un inters creciente de las distintas carreras e instituciones por formar parte de estos procesos. Pasados ms de diez aos, es posible afirmar que la oposicin inicial de la comunidad universitaria a los procesos de evaluacin y acreditacin por parte de la CONEAU fue reducindose, bsicamente por dos cuestiones: por la percepcin generalizada de la necesidad de modernizacin de la universidad y por la incapacidad de las propias instituciones para definir procesos internos de cambio. Especialistas en el tema como Pedro Krotsch sostienen
que las actitudes frente a las polticas de evaluacin fueron modificndose desde un momento inicial de resistencia pasiva a una creciente aceptacin, no necesariamente basada en su legitimacin, sino, sobre todo, en su carcter obligatorio. As, es posible distinguir, a nivel de las instituciones, diferentes tipos de procesos, algunos de los cuales responden a conductas adaptativas y otros que revelan ms bien el reconocimiento de la evaluacin como mecanismo para el mejoramiento. Actualmente, todas las instituciones universitarias han transitado por procesos de evaluacin y acreditacin, sea de grado, de posgrado o institucionales, incluyendo a la UBA, que en un principio haba logrado en esta cuestin un fallo favorable de la justicia para no innovar en estos asuntos.
El Fondo de Mejoramiento de la Calidad Universitaria (FOMEC) Uno de los principales programas de gobierno universitario de los aos 90 fue el FOMEC. Esta iniciativa orient la actividad de los docentes universitarios al convocarlos para la presentacin de proyectos que apuntaran al mejoramiento institucional. Con financiamiento del Banco Mundial, las cuatro convocatorias realizadas entre 1995 y 1998 destinaron 203 millones de dlares al financiamiento de 472 proyectos llevados adelante por equipos de docentes investigadores de universidades nacionales. Estos fondos fueron asignados en su mayor parte a la compra de bienes (54,4%) y al financiamiento de becas en Argentina y en el exterior (34,5%) para la realizacin de estudios de posgrado. Carlos Marquis, uno de sus creadores, sostuvo que esta iniciativa implic el establecimiento de un nuevo vnculo entre el gobierno y las universidades, particularmente con los lderes acadmicos, en el que se asoci la calidad con el financiamiento. Desde posiciones ms crticas, se afirma que este fondo ha consolidado una desigual distribucin de recursos y poder entre los diversos grupos acadmicos dentro de una misma institucin, as como ha debilitado una mirada a nivel institucional del mejoramiento de la calidad, en la medida en que el programa sent sus bases en un
vnculo directo con los grupos, soslayando la instancia institucional. Sea como fuere, este programa signific el punto de partida de una poltica de asignacin diferencial de fondos de manera directa y competitiva a los equipos docentes, modalidad que seguir existiendo hasta nuestros das sin distinguir el color poltico de los gobiernos que impulsaron programas bajo esta lgica.
La Agencia Nacional de Promocin Cientfica y Tecnolgica Una modalidad de estas mismas caractersticas, pero con recursos dedicados especficamente a la investigacin, fue la que implement la Agencia Nacional de Promocin Cientfica y Tecnolgica. En el mismo marco de la reforma del Estado, y con el propsito de incrementar la eficiencia del sistema cientfico-tecnolgico y su vinculacin con el sector productivo, se cre a finales de 1996, mediante el Decreto N 1.660, ese organismo, encargado de canalizar los fondos para la investigacin a travs de distintos programas de subsidios. La agencia, a travs de sus diferentes instrumentos, financi ms de dos mil proyectos, por una suma cercana a los 300 millones de pesos. La mayor parte de estos fondos fueron destinados a financiar proyectos de investigacin cientfica y tecnolgica (PICT) desarrollados por las universidades, tanto pblicas como privadas.
Las nuevas modalidades de financiamiento y el modelo de asignacin de recursos La puesta en prctica de los nuevos instrumentos de poltica implic, a la vez, la instauracin de una nueva modalidad de asignacin de recursos a las universidades por parte del gobierno. El diagnstico del que se parta sostena el reconocimiento de una situacin histrica de financiamiento a las universidades en la que primaban criterios incrementalistas que daban como resultado distribuciones de recursos presupuestarios no vinculadas con los
objetivos y resultados del accionar de las instituciones, reflejando cierta anomia e inequidad en la distribucin presupuestaria y restriccin en las posibilidades de desarrollo. A partir de este diagnstico, la innovacin presupuestaria instaurada en 1993 de conservacin de fondos en la rbita de la Secretara de Polticas Universitarias para su distribucin en funcin de nuevos parmetros se tradujo en dos modalidades principales de financiamiento. Una se vinculaba con la promocin del desarrollo, y se ejecutaba a travs del financiamiento orientado a objetivos especficos formalizados bajo la figura de contratos-programa entre la secretara y las instituciones. El FOMEC y otros programas desarrollados posteriormente fueron financiados desde esta modalidad. La otra se centr en la bsqueda de una frmula objetiva de asignacin de los recursos corrientes destinados al funcionamiento de las instituciones, que se inici antes de la sancin de la Ley de Educacin Superior y adquiri forma, en el marco del ya mencionado PRES, a travs de un programa especfico denominado Asignacin de Recursos (AR). Desde este programa, el gobierno inaugur un proceso de discusin que durar diez aos con el fin de acordar parmetros objetivos de distribucin del presupuesto universitario. A partir de un primer proyecto de modelo de distribucin elaborado por tcnicos de la Secretara de Polticas Universitarias, caracterizado por su rigidez y generalidad, el CIN se constituy en el epicentro del debate y de graduales acuerdos, que se desarrollaron en la delgada lnea que delimita lo poltico y lo tcnico. Las dificultades para definir eficiencia, calidad y equidad constituyeron el principal obstculo que explica el tiempo invertido en este proceso. De hecho, tal como sostena Jos Luis Coraggio, entonces rector de la Universidad Nacional de General Sarmiento y especialista en el tema, a travs de los nuevos indicadores se estaban poniendo en discusin o reafirmando aspectos centrales de la vida universitaria. Durante los primeros aos de este siglo la propuesta del CIN termin de perfeccionarse en la Secretara de Polticas Universitarias, logrando consensuarse un modelo que tiene como fin servir como herramienta de poltica presupuestaria al permitir detectar brechas
existentes entre las situaciones presupuestarias ideales y reales de cada universidad. El modelo contempla las necesidades universitarias docentes tomando como base no slo la cantidad de estudiantes, sino distinguiendo las diferencias de recursos requeridos entre tipos de carreras segn disciplinas, tipos de materias en los planes, como as tambin necesidades de investigacin y salud. Si bien en un principio se intent aplicar el modelo para la asignacin de recursos incrementales entre las instituciones subfinanciadas, las urgencias provenientes de las demandas gremiales hicieron que prcticamente esta herramienta no fuera utilizada.
El Sistema de Informacin Universitaria (SIU) A travs de este componente se dise y puso en prctica un proceso de recoleccin y sistematizacin de la informacin del sistema universitario, que no existia hasta entonces ni en el ministerio ni en las propias instituciones. Mejorar esta situacin involucraba aspectos sensibles vinculados a mostrar realidades institucionales que podran tener implicancias en las polticas presupuestarias destinadas a las casas de estudio. El trabajo desde este programa implic un lento proceso de acuerdos que en este caso demand, adems, una vinculacin muy estrecha entre la dependencia encargada de llevarlo adelante y las instituciones. Se necesitaba acordar sistemas de gestin, homogeneizar definiciones de datos y procesos, con el fin de obtener fuentes genuinas de informacin y a la vez constituirse en instrumentos tiles y confiables para la gestin interna de las instituciones. En este marco, se logr a lo largo de varios aos el desarrollo de sistemas de informacin confiables para la gestin de personal, alumnos, bibliotecas, presupuesto y gestin econmico-financieracontable, gestin estadstica de estudiantes, y sistemas de procesamiento de esta informacin para la toma de decisiones. Este desarrollo gradual fue acompaado por la adhesin de un nmero creciente de instituciones. Hoy es posible, gracias a esta iniciativa, conocer el sistema y estudiarlo. A la vez, tanto las universidades
como el propio ministerio cuentan con informacin del sistema perfectible pero cada vez ms precisa para la toma de decisiones.
El Programa de Incentivos a docentes-investigadores Como hemos visto, en el ao 1993 se crea el Programa Nacional de Incentivos a docentes-investigadores, con el fin explcito de promover un enfoque integrado de la carrera acadmica, contribuir al aumento de las tareas de investigacin en la universidad y fomentar la reconversin de la planta docente hacia una mayor dedicacin a la actividad universitaria. En el marco de salarios claramente deprimidos, este incentivo signific una mejora en los ingresos de los docentes que voluntariamente se adhirieran al programa, reunieran ciertos requisitos y cumplieran con pautas de rendimiento preestablecidas. As, mediante una sistematizacin de la informacin respecto de la actividad acadmica, el gobierno estableci un nuevo mecanismo de control de la calidad de la actividad de un grupo de docentes-investigadores de las universidades pblicas que ha ido variando en nmero a lo largo de su existencia. Algunos estudios oficiales sobre los efectos de este programa reconocen que, adems de beneficios tales como el aumento de la produccin cientfica, la tendencia a consolidar grupos de investigacin y el mejoramiento salarial, se han generado efectos no deseados, como el desarrollo de una apariencia de investigacin de bajo impacto real, exceso de competitividad entre colegas y falta de estabilidad en los incrementos salariales obtenidos. Desde una posicin ms crtica, la especialista Sonia Araujo demuestra, a travs del estudio de caso de una universidad nacional, la manera en que este programa gener mayor competencia y rivalidad, una creciente burocratizacin, y la potenciacin de prcticas autoritarias en la vida acadmica. Con el seuelo de poder alcanzar una categorizacin o recategorizacin mediante la cual se obtendran mayores ingresos, el programa redund en la prdida del sentido de la actividad de investigacin y de la originalidad.
En la actualidad, con algunos ajustes menores, el programa contina funcionando. En trminos de valor material, no representa la importancia que tuvo en sus orgenes, ya que su presupuesto se mantiene en el mismo monto de entonces. Sin embargo, existe una suerte de valor simblico distribuido a travs de este mecanismo, a partir del sistema de categoras que se asigna a cada docente segn el criterio de pares de reconocida trayectoria en funcin de su progreso acadmico.
La descentralizacin salarial docente La Ley de Educacin Superior de 1995 estableci que la definicin de la poltica salarial sera una atribucin de cada universidad en funcin de su autonoma y autarqua universitarias. De esta forma, el rector y los miembros de los consejos superiores fijaran el rgimen salarial de su personal, representaran a la parte empleadora en las negociaciones colectivas de trabajo y responderan con su patrimonio en los supuestos de administracin negligente o dolosa. En el marco de la crtica situacin financiera de las instituciones, esta medida ha sido interpretada como un mecanismo de traspaso del conflicto desde los niveles centrales a las instituciones. El perodo coincide, como ya hemos analizado, con el de creacin de un grupo de nuevas universidades radicadas sobre todo en el conurbano bonaerense, enmarcadas en proyectos institucionales de carcter innovador y alternativo a las universidades tradicionales, que instauran cambios en las modalidades de contratacin de los docentes, amparadas en la nueva poltica de descentralizacin salarial. Sin embargo, en la prctica generalizada dentro del sistema, el congelamiento de los salarios respecto de la inflacin no hizo posible que se pusiera efectivamente en funcionamiento este nuevo mecanismo, reeditndose hasta nuestros das el permanente conflicto y negociacin centralizados entre el gobierno y los gremios en torno a la cuestin salarial.
La nueva relacin gobierno-universidad a fines de los 90 La reforma de la educacin superior desarrollada durante los aos 90 se plasm en una norma: La ley de Educacin Superior. Dicha reforma fue intensa y veloz, en el sentido que consisti en un amplsimo espectro de medidas para el sector que se hicieron operativas de manera inmediata. El nuevo modelo, en el que el gobierno pasa a ocupar un rol central en la definicin de polticas, instal especficos temas de agenda a travs de la obligacin normativa y el incentivo financiero. La Secretara de Polticas Universitarias, creada para estos fines en 1993, se constituy con una fuerte capacidad de liderazgo para llevar adelante estrategias de negociacin y penetracin en la base del sistema, combinando la coercin y la bsqueda de consenso por grupos. Adems, cont con el apoyo ideolgico, financiero y operativo del Banco Mundial, que financi mediante un crdito millonario la reforma, a travs del ya mencionado Programa de Reforma de la Educacin Superior (PRES). Por su parte, las instituciones carecieron de un proyecto acadmico alternativo ante la existencia de condiciones objetivas que requeran ser revisadas, producto de la expansin acelerada y descontrolada del sistema. En este sentido, las universidades mostraron incapacidad poltica para promover sus intereses a travs de la nueva organizacin del sistema. De esta forma, en poco tiempo se modific significativamente la configuracin del poder del sistema a travs de la creacin de organismos de coordinacin y por la ampliacin de la burocracia gubernamental. Tal como lo analiza Pedro Krotsch, el diagnstico del que se parti, similar al que se haba realizado en el nivel regional, plante cuatro puntos crticos: el bajo nivel de calidad de la enseanza, la ineficiencia interna y externa de las instituciones, la ineficacia de los mecanismos de financiamiento pblico tradicional y la escasa vinculacin de la universidad con las necesidades sociales. La agenda tuvo entre sus principales temas la diferenciacin horizontal y vertical, la orientacin al mercado de distinciones y prestigio institucionales, el abandono del planeamiento como mecanismo de control y la importancia estratgica de la evaluacin. Tambin
el desarrollo de incentivos a la diversificacin de las fuentes de recursos y, en definitiva, una redefinicin de la relacin entre el gobierno y las universidades. En trminos de medidas concretas, la diferenciacin se plasm a travs del fomento de la creacin de ofertas universitarias distintas de las tradicionales, en nuevas instituciones universitarias, y de la ampliacin del sector no universitario, el cual deba ser revitalizado en su relacin con el mercado y en su posibilidad de articulacin con la universidad. La privatizacin se materializ en la creacin de un significativo nmero de universidades privadas, similar al que exista desde la apertura de este sector en el 58. Se instaur un sistema nacional de evaluacin y acreditacin universitaria, con la creacin de la ya mencionada CONEAU. Tambin se cre el sistema nacional de incentivos a la investigacin y docencia universitaria, se inaugur una nueva modalidad de financiamiento a travs de fondos competitivos para diferentes programas uno de los cuales fue el FOMEC; se llev a cabo un proceso de elaboracin de una frmula de distribucin presupuestaria de acuerdo a indicadores objetivos que insumira diez aos de discusin en el CIN; se instaur por ley la descentralizacin salarial docente a partir de la cual cada universidad se constituy en la parte empleadora; se promovi la necesidad de restringir el acceso universitario, y se alent la diversificacin de las fuentes de financiamiento, entre las que se contaba la posibilidad de establecer un arancel para los estudios de grado. Por su parte, todo este conjunto de medidas pudo ser desplegado a partir de la constitucin y reorganizacin de nuevos y tradicionales organismos de gobierno y coordinacin: el Consejo de Universidades, la CONEAU, los Consejos de Planificacin Regional de la Educacin Superior (CPRES), la Secretara de Polticas Universitarias, y dos mbitos preexistentes a la reforma: el CIN y el Consejo de Rectores de Universidades Privadas (CRUP), cuyas funciones fueron revisadas. En sntesis, la reforma de la educacin superior en Argentina sigui la tendencia internacional, con el apoyo de organismos internacionales que instauraron una agenda comn para la regin.
En la nueva configuracin del sistema, el poder pas de las bases a sus niveles superiores, reducindose la capacidad de accin de los organismos tradicionales y crendose nuevos espacios de poder y negociacin, con nuevos actores. Esta nueva situacin permite reconocer una nueva relacin entre la universidad y el gobierno.
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La universidad del posmenemismo
El ao 1999 marc el final de diez aos de gobierno menemista y la victoria en las urnas de una coalicin, la Alianza, conformada por dos partidos: la UCR, una fuerza histrica que a lo largo de la dcada de los 90 haba sostenido una firme posicin opositora frente a las polticas de desregulacin y privatizacin, as como frente a la reforma educativa; y el Frepaso, un frente compuesto por grupos de diversas extracciones sociales, de base peronista, que rpidamente asumieron una postura crtica ante polticas que bajo el imperio de las leyes de mercado llevaron a la sociedad a la fragmentacin y al crecimiento de la pobreza en niveles inditos. Es as como, a partir de un camino comn que se haba ido construyendo y que haba tenido como principal punto de coincidencia la oposicin al gobierno de Carlos Menem, se conform una nueva fuerza, que finalmente llev a Fernando de la Ra a la Presidencia de la Nacin, al frente de un gobierno que presentar tensiones desde sus comienzos, producto de diferentes ideologas, intereses, historias y posicionamientos respecto de la poltica y la gestin. La poltica universitaria del gobierno de la Alianza Un mbito en el que se reflejaron dichas tensiones fue la cartera educativa, encomendada en un principio a Juan Llach, un economista de extraccin liberal con buenas relaciones con la Iglesia catlica, sector histricamente sensible al tema educativo. Cuestionado desde el comienzo por los sectores internos ms progresistas de la Alianza, que miraban con sospecha a un ministro que haba secundado a Domingo Cavallo en el rea de economa durante la gestin de Menem, el nuevo ministro de Educacin no tuvo la libertad de elegir a su equipo. Andrs Delich, diputado de la UCR y ex dirigente universitario en los aos del retorno a la democracia, fue designado viceministro, y Juan Carlos Gottifredi,
vinculado al sector de los rectores de las universidades nacionales afines al radicalismo, como secretario de un rea que, a partir de entonces se denomin Secretara de Educacin Superior. En este contexto, como lo ha relatado Mariano de Vedia, la principal dificultad que encontr la gestin de la Alianza en materia educativa fue la convivencia de un equipo que no logr funcionar con homogeneidad, y que tena como objetivo comn revertir el deterioro de la educacin. A diferencia de la educacin bsica donde las polticas estuvieron dirigidas principalmente a resolver el conflicto docente materializado en la Carpa Blanca y a lograr, sin xito, un acuerdo federal con las provincias en materia de financiamiento, la universidad no form parte de las prioridades del nuevo ministro, quiz con el fin de recuperar la confianza de un sector que vena de ser fuertemente condicionado durante la gestin previa. La renuncia de Llach, a mediados de 2000, tampoco estuvo vinculada con cuestiones universitarias, sino con la crisis con las provincias. No obstante, esta prematura renuncia posibilit que un hombre proveniente del sector universitario asumiera la continuacin de la gestin. Se trata de Hugo Juri, ex rector de la Universidad Nacional de Crdoba, quien en los ltimos meses de gestin aliancista fue, a su vez, reemplazado por el propio Delich. El primer ao de gestin en materia universitaria estuvo destinado a la discusin entre diversos sectores de las principales lneas orientadoras, que se materializaron en el documento denominado Hacia un sistema integrado de educacin superior, dando cuerpo a la intencionalidad del gobierno que se reflejaba en el nuevo nombre del rea de unir dos subsistemas histricamente desarticulados: el universitario y el de instituciones terciarias no universitarias. La gran expansin no planificada del sistema y los altos ndices de desercin que el mismo evidenciaba fueron los principales problemas que la nueva gestin intent atacar. Para ello, las polticas del sector se focalizaron en el fortalecimiento de mecanismos de articulacin en el sistema, que posibilitaran el trnsito de los estudiantes en funcin de sus posibilidades. Se trataba de impulsar la atraccin de ofertas educativas tcnicas, de menor duracin, sin
que por ello estas opciones significaran caminos terminales en los trayectos formativos. Por ello, la figura de los colegios universitarios creada por la Ley de Educacin Superior fue retomada y al menos parcialmente puesta en prctica mediante la reformulacin de un programa para el sector tcnico no universitario con financiamiento del BID: el Programa de Reforma de la Educacin Superior Tcnica No Universitaria (PRESTNU), que se haba iniciado en la gestin anterior. La gestin de la Alianza en materia universitaria ejecut acciones de diferente ndole. Algunas tendientes a reformar, otras a desmantelar o dar continuidad a los programas iniciados durante los aos 90. El FOMEC fue desarticulado, mientras que otros programas fueron redefinidos o continuados. La CONEAU sigui funcionando con la intencin de vincular sus procesos con un nuevo programa orientado a la calidad universitaria, que no logr un desarrollo importante. Durante esta etapa, este organismo continu fortaleciendo sus procesos e incrementando la cantidad de carreras e instituciones objeto de sus evaluaciones externas. Por su parte, el Programa de Asignacin de Recursos a las Universidades Nacionales fue redefinido. El sensible tema de cmo distribuir los incrementos presupuestarios entre las universidades fue trasladado al CIN, un mbito en el cual se desarroll un interesante proceso de discusin, que llev varios aos, y que se plasm en un Modelo de Asignacin de Recursos que, como ya fue relatado, se fue perfeccionando en la secretara de entonces, la Secretara de Educacin Superior, y la Secretara de Polticas Universitarias en los aos siguientes. Este modelo consisti en el desarrollo de una frmula compleja, compuesta por diferentes variables, que intentaba colocar en igualdad de condiciones a las distintas situaciones institucionales dentro del sistema. Estas acciones generaron reducidos impactos en las universidades y en el sistema. Por ejemplo, fue menor el nmero de experiencias desarrolladas en el marco de la figura de colegios universitarios. Todos los planes de reforma se mantuvieron en el nivel de la cpula del sistema y no llegaron a desarrollarse. El tema del financiamiento intent ser resuelto a travs de un proyecto
de impuesto al graduado, dando por finalizado el debate respecto del arancel. La cuestin de la funcin social de la universidad fue abordada a travs de un plan de servicio social universitario que los estudiantes deban llevar adelante, como obligacin curricular, en sectores crticos de la sociedad. Sin embargo, estas iniciativas no llegaron a ponerse en prctica. Colocando el foco en la base del sistema, es posible afirmar que las instituciones recibieron a esta gestin como un alivio respecto del gobierno anterior, y que sus iniciativas no tuvieron presencia en las casas de estudio. La nueva secretara cumpli el rol de amortiguador del latente conflicto bsicamente presupuestario con el gobierno, conflicto que se fue agudizando junto con la crisis global del pas que desemboc en diciembre de 2001 en la cada del gobierno. La crisis econmica y su impacto en la poltica universitaria La situacin de ajuste presupuestario se tradujo, como a fines de los ochenta, en un incremento del nivel de conflictividad en el mbito universitario. Ya en abril de 1999, en el final del gobierno de Menem, se haba firmado un decreto de necesidad y urgencia que estableca un recorte del gasto pblico de 1.300 millones de pesos. Unos 280 millones correspondan al Ministerio de Educacin y afectaban particularmente a los recursos asignados a las universidades. Esta disposicin gener un rechazo generalizado en el conjunto de la comunidad educativa. Los profesores enrolados en la CONADU decretaron una huelga por 48 horas que goz de un alto acatamiento y se sucedieron las movilizaciones contra el recorte en todo el pas. El rector de la Universidad de Buenos Aires haba asegurado incluso, das antes, que el ajuste iba a impedir a la universidad ms grande del pas seguir funcionando. El movimiento de protesta de los universitarios cont entonces con el apoyo de vastos sectores sociales, agrupaciones sindicales de distinto tipo y tambin de gran parte del arco poltico opositor. Los
episodios de aquellos das culminaron con la renuncia de la ministra de Educacin, Susana Decibe. Das despus, con nuevas autoridades en el ministerio, el recorte fue eliminado, aunque posteriormente se ejecutaron otras supresiones de facto en el presupuesto. Los paros y las protestas educativas continuaron y se agudizaron con el gobierno de la Alianza, ya que, desde el poder poltico, se implementaron nuevos ajustes ante la imposibilidad de reactivar el crecimiento econmico, incrementar la recaudacin impositiva y afrontar las obligaciones derivadas de los servicios de la deuda pblica. Es preciso sealar entonces que, durante los ltimos aos del gobierno de Menem y los primeros del de De la Ra, fue imponindose la idea de que la depresin econmica tena su raz en un inadecuado manejo de la cuestin fiscal. Eran la elevada deuda y el dficit fiscal creciente los responsables de la crisis, y slo una poltica presupuestaria austera podra recuperar la confianza y consecuentemente el acceso del pas al crdito privado. Siguiendo estos principios, el 16 de marzo de 2001, el ministro de Economa recientemente designado, Ricardo Lpez Murphy, anunci un plan de ajustes presupuestarios masivos. stos afectaban sustancialmente al sistema educativo: 361 millones era la cifra en la que se establecia disminuir las transferencias a las universidades, aproximadamente un 20% de su presupuesto para ese ao. En este mismo decreto se afectaban tambin, entre otros fondos, los que se asignaban al pago del incentivo de los docentes de los niveles bsico y medio. Esta medida gener la renuncia del ministro de Educacin, Hugo Juri. Las protestas, una vez ms, no se hicieron esperar y la CTERA convoc a una huelga de 48 horas a la que adhirieron las centrales sindicales universitarias. La reaccin cobr tal magnitud que provoc la renuncia de Lpez Murphy. Este ltimo debi dejar su cargo el 19 de marzo y fue reemplazado por Domingo Cavallo, quien suspendi las medidas que propona implementar su antecesor. El mismo da de la jura de Cavallo, como ministro de Economa, jur tambin el segundo de Juri, Andrs Delich, como ministro de Educacin.
Tampoco Cavallo logr detener la crisis. En julio de 2001, ante la cada sistemtica de la recaudacin y los ingresos fiscales, impuso un recorte del 13% sobre los gastos generales del Estado. Este recorte afectaba a los salarios de todos los sectores pertenecientes al Estado nacional y a las jubilaciones superiores a los 500 pesos. El objetivo del ajuste era ahora eliminar totalmente el dficit fiscal pblico. Por supuesto, la decisin afect tambin a los ingresos generales de las instituciones acadmicas y a los salarios de las autoridades, los docentes y los no docentes de las universidades pblicas. Las protestas se generalizaron nuevamente durante los ltimos meses del ao 2001. La Comisin J uri Juri uri De manera paralela a la crisis del ltimo ao de gobierno de la Alianza, el ministro de Educacin, Andrs Delich, gener una iniciativa especfica para el sector universitario. Inspirado en experiencias similares desarrolladas en Inglaterra y en Espaa, decidi conformar una comisin de notables, especialistas en el tema de la educacin superior, con la misin de elaborar un informe diagnstico y propositivo para el sector. Esta comisin, denominada formalmente Comisin Nacional para el Mejoramiento de la Educacin Superior, qued bajo la conduccin del recientemente renunciado ministro, Hugo Juri. Despus de un ao de trabajo, la comisin produjo, o encarg a consultores, material muy valioso que posibilit la realizacin de diagnsticos y propuestas en materia de educacin superior. Entre sus conclusiones, propuso un nuevo mecanismo de definicin de la poltica pblica para el rea, a travs de planes de desarrollo plurianuales de la educacin superior, en consonancia con una ley orgnica del sistema que tendra la finalidad de sentar las bases de su reorganizacin. Tomando como punto de partida ese plan nacional plurianual plasmado en una ley de tipo programtico, el informe propuso que las instituciones universitarias autnomas elaboraran sus propios programas de desarrollo, a par-
tir de los resultados de los procesos de autoevaluacin y evaluacin externa, y en sintona con sus proyectos institucionales. Estos planes institucionales seran considerados en la asignacin presupuestaria por parte del gobierno, planteando de esta forma una modalidad de financiamiento diferente de la existente hasta entonces, consistente en mltiples programas orientados a distintos objetivos de poltica, dirigidos desde el Ministerio de Educacin a partir de fondos competitivos. Asimismo, el informe estableca la posibilidad de diseo de programas nacionales sobre cuestiones prioritarias, pero gestionados desde un organismo descentralizado de financiamiento. Tambin el documento aconsej, luego de un anlisis profundo sobre la crtica situacin de desercin universitaria, el diseo de un ciclo bsico general, transversal a las carreras de grado y de institutos terciarios, trayecto que poda servir de nexo entre los dos sectores de la educacin superior, as como de referencia para la educacin bsica y media. Este ciclo brindara formacin bsica y general, con algn componente orientado, respaldado a travs de una titulacin acadmica de validez nacional, que permitiera la continuacin de los estudios hacia carreras profesionales o acadmicas, reservadas a las universidades. El informe y sus estudios respaldatorios fueron aprobados por la comisin durante los trgicos das de diciembre de 2001. Si bien su utilidad se verificara por el nivel de aprovechamiento de sus resultados en las siguientes gestiones, dicho documento no lleg a publicarse y difundirse de manera masiva. La universidad post crisis de 2001 En el verano de 2002, luego del rpido pasaje de varios presidentes en pocos das, Eduardo Duhalde asume una presidencia de transicin con la difcil tarea de reconstruir un sistema estatal con capacidad de contener a sectores sociales castigados por las polticas de ajuste y el consecuente desempleo. La devaluacin de la moneda argentina marc el inicio de un lento proceso de
recuperacin que sera llevado adelante por un equipo econmico que perdurar en el siguiente gobierno. La asuncin de la Presidencia de la Nacin por parte de Nstor Kirchner, en 2003, fue producto de un proceso eleccionario desarrollado en plena crisis de representatividad de la clase poltica. Ese nuevo gobierno rpidamente recuper la iniciativa poltica a partir de la presentacin y despliegue de una agenda que puso en cuestin muchos de los postulados neoliberales de los aos 90, tanto en las negociaciones con los acreedores internacionales como con las reformas estatales llevadas adelante, as como con las deudas en materia de derechos humanos. Durante la breve gestin de Duhalde en la presidencia haba sido designado como secretario de Polticas Universitarias Juan Carlos Pugliese, ex rector radical de la Universidad Nacional de Tandil, y hasta ese momento miembro de la CONEAU. De esta manera, en un momento complejo de reconstruccin, el gobierno intent asegurar cierta tranquilidad en un sector con base opositora sensiblemente afectado durante el menemismo. Con Graciela Giannetasio como ministra de Educacin, adems, se reflejaba en esta cartera la alianza radical-justicialista bonaerense que atravesaba diferentes espacios del gobierno. En materia universitaria, la nueva gestin intent poner en prctica algunas de las propuestas surgidas de la Comisin Juri, tales como la promocin de ciclos comunes a diferentes carreras afines, y el fomento de la articulacin entre el sector universitario y el no universitario, entre otras. No obstante, en esta breve etapa intent elaborar diagnsticos para evaluar la factibilidad de estas propuestas, en un sistema fragmentado y resistente al cambio curricular. El gobierno de Kirchner que asumi en 2003 hizo explcita su voluntad de revertir los efectos de la reforma educativa de los aos 90, dando impulso a una serie de normas en lnea con un nuevo modelo de pas productivo. La sancin de la Ley de Educacin Tcnica, la de la Ley de Financiamiento Educativo y la de una nueva Ley Nacional de Educacin que reemplaz a la controvertida Ley Federal de Educacin de 1993 fueron todas iniciativas de este perodo de gobierno que dan cuenta de esta decisin.
Las acciones en materia universitaria tuvieron como propsito y objetivo central la contencin de los conflictos laborales y salariales en las casas de altos estudios. Es posible observar, en primer lugar, cmo se produjo durante estos aos un aumento sostenido de los salarios en el marco de un proceso acelerado de expansin econmica, aunque tambin de creciente inflacin. En principio, este crecimiento apunt a recuperar lo perdido durante los peores aos de la crisis. Por otro lado, las universidades se vieron parcialmente beneficiadas a partir del aumento de los fondos disponibles para el sector de ciencia y tecnologa. Pero ms all del nfasis en este tipo de medidas explicable en cierta forma por la magnitud de la crisis vivida por Argentina entre finales de los aos 90 y principios de la primera dcada del nuevo siglo, y por el crecimiento posdevaluacin que mostr el pas, estos aos se caracterizaron por la ausencia de una poltica sistemtica hacia el sector universitario. Tal como lo sealan Adriana Chiroleu y Osvaldo Iazzeta, una muestra de la escasa presencia de la poltica universitaria en la agenda del gobierno se evidenci en la alta rotacin de los secretarios del rea, contrapuesta a la continuidad de Daniel Filmus como ministro de Educacin. Siguiendo con la lnea asumida por Duhalde, Juan Carlos Pugliese continuo en los primeros aos del gobierno de Kirchner como secretario de Polticas Universitarias, dando muestras del inters oficial por contener a un rea histricamente esquiva al peronismo, a travs de una personalidad de extraccin radical que principalmente representaba en el nuevo esquema de gobierno al sector de rectores opositores. A partir de tensiones con el ministro Filmus, que encontraron su punto desencadenante en la negociacin salarial de los docentes universitarios de fines de 2005, Pugliese fue reemplazado en su cargo por Daniel Malcom, de extraccin peronista, quien hasta entonces se vena desempeando como rector de la Universidad Nacional de San Martn. En 2006, el cargo es asignado a otro ex rector, esta vez de la tradicional Universidad Nacional de La Plata: Alberto Dibbern, de extraccin radical, cuya gestin perdura hasta la actualidad.
Si bien, como ya hemos sealado, aquellos aos reconocen escasas innovaciones en materia de poltica universitaria en trminos generales, es destacar reconocer la existencia de acciones orientadas a resolver el crtico problema de la desercin universitaria, el mejoramiento de la calidad y la instalacin de nuevos mecanismos de financiamiento a travs de contratos programa con las instituciones. Se desarrollaron programas tendientes a direccionar las acciones de las instituciones hacia la consecucin de estos objetivos, mediante mecanismos de fondos competitivos que ya haban sido instalados en los aos 90, con el FOMEC. As, por ejemplo, el programa de articulacin universidadescuela media propuso que las universidades asumieran una responsabilidad que el gobierno tardamente tomara en sus manos: la de resolver la crisis del polimodal, o nivel medio, tan castigado por la reforma de los aos 90. Con esa iniciativa, se pretenda achicar la brecha entre ambos niveles mediante acciones de la universidad en las escuelas, lo que en el mediano plazo beneficiara a las universidades, sobre todo en relacin con el grave problema de desercin que se les presentaba en el primer ao de las carreras. Por su parte, y a travs de similares mecanismos financieros, se puso en prctica la recomendacin de la Comisin Juri respecto de la instalacin de ciclos generales de conocimientos bsicos, en algunas reas especficas como qumica, biologa, ingeniera, y posteriormente en otras. Sin embargo, tanto en uno como en otro caso se trat de experiencias que carecieron de la continuidad necesaria para generar un impacto real sobre los problemas que se pretenda atacar. De manera discontinua, las convocatorias a dichos programas se repitieron en dos y tres oportunidades, respectivamente, sin contar con estudios evaluativos que demostraran la necesidad de su continuidad o cierre. Por su parte, la poltica de evaluacin de la calidad continu, aunque con un aditamento que gener incentivos en las instituciones para adherir, si es que an haba renuencia, a los procesos de acreditacin, sobre todo de las carreras de grado. En efecto, entendida como proceso de mejoramiento continuo, la evaluacin empezaba a ser tratada como un proceso que, en la instancia
de puesta en marcha de las recomendaciones de la CONEAU, comenz a contar con financiamiento de la nueva Secretara de Polticas Universitarias, en principio para las carreras de grado travs de programas especficos y posteriormente, aunque de manera incipiente, para la evaluacin institucional. Se intent que este respaldo quedara garantizado a travs de la creacin del Fondo Universitario para el Desarrollo Nacional y Regional (FUNDAR), que funcionara en la rbita de la Secretara y no de manera descentralizada, como la Comisin Juri haba recomendado y que se hara operativo por medio del mecanismo de contratos-programa con las instituciones. En este marco llegaron a financiarse tres planes de desarrollo institucional con aquellas universidades que haban pasado por dos rondas de evaluacin externa, la primera a partir de la convocatoria voluntaria realizada por la Secretara de Polticas Universitarias de los aos 90 antes de la sancin de la Ley de Educacin Superior. Como ya hemos sealado, las disidencias del ministro Filmus con la gestin de Pugliese provocaron el cambio del equipo responsable de la poltica universitaria a fines de 2005. Un conflicto sin resolucin daba cuenta de que la estrategia de colocar al frente de un rea esquiva al peronismo a un representante de los rectores, de extraccin radical, ya no daba resultados. Los ocho meses de gestin de Daniel Malcom apenas dejaron como saldo la interesante intencin de fomentar en las universidades, en el marco de su autonoma, el desarrollo de planes estratgicos en lnea con las principales orientaciones polticas del gobierno. Pero el flamante secretario renunci en agosto de 2006, por motivos no explcitamente formulados pero vinculados a los escasos mrgenes de decisin con que haba contado, adems de por cuestionamientos puntuales a conductas de algunos funcionarios de la secretara. En su reemplazo, Alberto Dibbern, ex rector de la Universidad de La Plata y por entonces miembro de la CONEAU, asumi as una gestin que tendr como principal tarea el mantenimiento de la tranquilidad en el sector y el avance ms acelerado del proceso de reemplazo de la Ley de Educacin Superior, la ltima herencia menemista, al menos en materia legislativa. Esa tarea se
inicia por esos aos pero es recin en 2008, con el nuevo gobierno de Cristina Fernndez de Kirchner, cuando la cuestin universitaria vuelve a ocupar un lugar destacado en la agenda estatal y, por tanto, parece tener posibilidad de concretarse un nuevo ordenamiento legal para el sector. En sntesis, cabe destacar que las polticas universitarias implementadas desde el ao 2002, cuando los efectos de la crisis mostraron sus primeros signos de desaceleracin, no profundizaron las medidas de reforma caractersticas de la dcada del 90, pero tampoco desmontaron decididamente a sus instituciones y mecanismos ms representativos. El sistema de incentivos a los docentes investigadores sigui vigente y se ampli a nuevos beneficiarios, aunque su peso en los salarios disminuy considerablemente, ya que los montos por investigador no fueron actualizados. La CONEAU ha seguido implementando los mecanismos de acreditacin a las carreras de inters pblico, a las carreras de posgrado, as como las evaluaciones institucionales a las universidades pblicas y privadas. El mecanismo de asignacin de fondos a travs de convocatorias competitivas se propag en diferentes programas con escasa continuidad, y el modelo de asignacin presupuestaria, finalmente acordado por el CIN y afinado por la Secretara de Polticas Universitarias, no lleg a aplicarse, debido a que los aumentos del presupuesto existentes desde entonces estuvieron principalmente orientados a resolver los conflictos salariales con los gremios. La crisis del modelo de cogobierno universitario A la crisis econmica de los primeros aos del nuevo siglo se sumaron en las casas de altos estudios componentes polticos. Uno de los coletazos de la crisis de representatividad poltica suscitada durante aquellos meses fue la creciente disminucin, en las universidades, del peso de los representantes de los partidos polticos de mayor alcance a nivel nacional. El desgaste afect, sobre todo, a la expresin universitaria de la UCR, Franja Morada, que, como
sealamos, haba ejercido una clara hegemona, aunque con avances y retrocesos, desde el retorno de la democracia. Este espacio fue ocupado por agrupaciones ms pequeas, que en algunos casos se limitaron a reivindicaciones y programas puramente acadmicos y se proclamaron independientes de los partidos polticos, por alianzas a menudo inestables, de distinto signo poltico y, sobre todo, por diversas expresiones de izquierda. En la Universidad de Buenos Aires, la crisis de la Alianza coincidi con el fin del rectorado de Oscar Shuberoff, figura vinculada estrechamente con el radicalismo y que haba desempeado la mxima responsabilidad al frente de la principal universidad del pas desde 1986. La recuperacin econmica y el mejoramiento en el financiamiento universitario durante la primera parte de la presidencia de Kirchner hicieron que las cuestiones presupuestarias pasaran, temporalmente, a un segundo plano, y que otros problemas vinculados con la vida poltica e institucional de las universidades ocuparan un primer lugar. La agenda de problemas universitarios estuvo dominada (en cierta medida an lo est) durante muchos aos por una perspectiva fuertemente economicista que haca hincapi en las dificultades presupuestarias y en la falta de recursos adecuados. Entre finales de 2005 y principios de 2007 salieron a la luz otras cuestiones vinculadas, por ejemplo, con los procesos eleccionarios verificados en varias de las principales universidades del pas. Las elecciones de rector en las universidades nacionales de Crdoba, La Plata y Rosario estuvieron cruzadas por incidentes menores y por intentos de boicot a las asambleas elegidas justamente con el objetivo de nombrar a las nuevas autoridades. Pero, en estos casos, los problemas fueron sorteados rpidamente y sin mayores consecuencias. Los conflictos ms agudos se vivieron, en cambio, en la Universidad de Buenos Aires, donde la oposicin y resistencia de un sector del estudiantado nucleado en la FUBA y dirigido por sectores de izquierda impidi la reunin de los asamblestas que deban designar al sucesor del entonces rector de la Universidad, Guillermo Jaim Etcheverry, cuyo mandato venca a principios de 2006. Los estudiantes cuestionaron al candidato con mayores posibilidades para
acceder al cargo y trasladaron tambin las impugnaciones a la composicin y, consecuentemente, a la legitimidad de la Asamblea. Si bien los problemas de la UBA no pueden generalizarse al conjunto del sistema universitario, los conflictos que tienen lugar en su mbito gozan de un impacto relevante a nivel nacional por tratarse de la institucin pblica ms grande del pas y la que alberga al mayor nmero de estudiantes y docentes. En principio, es imposible comprender el conflicto sin tener presente la crisis de las agrupaciones ms moderadas que, como Franja Morada, lideraron la representacin del estudiantado hasta finales de la dcada de 1990. Tampoco puede comprenderse sin destacar la generalizacin de nuevas formas de protesta social que rechazan la utilizacin de los canales institucionales y formales sobre los que se desenvuelven las instituciones en un rgimen democrtico. Pero la crisis tampoco puede comprenderse si no es a partir de la vigencia de un estatuto concebido para un sistema universitario de caractersticas y dimensiones sustancialmente distintas a las del actual. Cabe recordar, como hemos ya sealado en otros pasajes de este texto, que el gobierno de Ral Alfonsn, a travs de una ley dictada poco tiempo despus de asumir, restableci en la mayor parte del sistema universitario los estatutos vigentes al 29 de julio de 1966, momento de la tristemente clebre intervencin a las universidades dispuesta por el gobierno militar encabezado por Juan Carlos Ongana. Estos estatutos derivaban, a su vez, de las disposiciones impuestas por el Decreto N 6.403 de la llamada Revolucin Libertadora, y se sancionaron cuando comenzaban a vislumbrarse los efectos de la masificacin del sistema de educacin superior. En 1955, los estudiantes universitarios llegaban a ciento cincuenta mil en todo el pas. En el ao 2006, slo en la Universidad de Buenos Aires superaban los trescientos mil. Los estatutos proponan para el gobierno de las facultades centrales para el funcionamiento de las tradicionales universidades argentinas un cuerpo integrado por 16 miembros ms un decano: ocho representantes de los profesores, cuatro de los estudiantes
y otros cuatro por los graduados. Como en 1918, el principio que orientaba estos estatutos consista en hacer de los cuerpos de gobierno autnticos representantes de las fuerzas actuantes en el mbito universitario. Se supona que la gran mayora de los profesores tendra ciudadana universitaria, ya que la figura del profesor interino sera excepcional. El cuerpo docente iba a estar integrado entonces, segn estos criterios, por profesores concursados; tambin se entenda que ste estara formado masivamente por profesores y que el crecimiento del nmero de auxiliares sera limitado. Sin embargo, los procesos de masificacin alteraron significativamente estas variables. En la Universidad de Buenos Aires el personal docente creci desde mediados de los aos ochenta, fundamentalmente sobre la base del incremento del nmero de auxiliares, docentes que en general cobran salarios ms reducidos y tienen menor dedicacin. En este crecimiento, los temas presupuestarios incidieron de manera central: en la UBA, ms del 75% del total del cuerpo docente est conformado hoy por auxiliares. Simultneamente, en muchas facultades, sobre todo en las ms masivas, se produjo una demora en el ritmo de sustanciacin de los concursos, a veces motivos por presupuestarios y burocrticos, pero en gran medida tambin polticos y relacionados con el peso que la lucha facciosa ha adquirido en los distintos mbitos acadmicos. Esto provoc un aumento sustancial en el nmero de profesores interinos, no reconocidos como ciudadanos universitarios en los estatutos actuales, situacin que colabor para que el sistema de gobierno fuera sumindose en una profunda crisis de legitimidad. La situacin crtica por la que atraves la UBA se resolvi a partir de un acuerdo entre decanos que haban sostenido posturas encontradas y apoyado a distintos candidatos al convocarse a la primera asamblea para elegir al nuevo rector. Lograron el consenso y el apoyo de distintos sectores del gobierno nacional, lo que permiti que la eleccin de la nueva conduccin, en lugar de realizarse en un recinto universitario, se llevara a cabo en el Congreso de la Nacin. Al terminar 2006 las autoridades finalmente electas se comprometieron a revisar y reformar los estatutos vigentes.
De todos modos, la situacin de las grandes casas de estudios como la UBA es sumamente compleja, y sus dificultades no pueden reducirse solamente a los problemas de legitimidad de sus cuerpos de gobierno, ya que derivan tambin de su tamao, del nmero de sus estudiantes y profesores e incluso de la diversidad de instituciones que ellas abrigan. En esas universidades, en efecto, conviven facultades profesionales con varias decenas de miles de alumnos, en las que ensean, por lo general, docentes que mantienen un vnculo marginal con la institucin y que perciben salarios en base a dedicaciones parciales o ad-honorem, con facultades cientficas compuestas por profesores y estudiantes con dedicacin exclusiva. El contraste entre facultades como la de Ciencias Econmicas y las de Ciencias Exactas o Filosofa y Letras es muy claro al respecto. Las formas de entender la actividad acadmica y el compromiso con la vida universitaria cobran aqu caracteres distintos. Pero la crisis de las universidades no es comprensible, tampoco, si no se la encuadra en el marco ms general del deterioro que han experimentado las instituciones en Argentina, y que se agudiz desde finales de la dcada del noventa. Esta crisis de institucionalidad, presente en el conjunto del tejido social del pas, ha invadido tambin, en definitiva, el territorio de las universidades. La situacin actual de cara a la nueva ley En materia educativa, el ao 2007 termin con una deuda reconocida por parte del gobierno saliente y un compromiso del entrante: una nueva ley para la educacin superior. Habindose derogado la Ley Federal de Educacin, y sancionado un nuevo ordenamiento normativo para el sector educativo, la prioridad poltica en las elecciones presidenciales de ese ao dej para el siguiente el reemplazo del ltimo bastin normativo menemista de la educacin vigente hasta entonces. Sin embargo, el proceso de discusin sobre el nuevo ordenamiento legal para el nivel superior ya haba comenzado aos antes,
principalmente en el mbito del CIN. Es as como en las reuniones de Horco Molle en 2004, Mar del Plata en 2005, y ms activamente durante 2007, en diferentes encuentros de ese organismo, que finalizaron con la reunin de Vaqueras en agosto de ese ao, comenzaron a esbozarse y luego especificarse los principales aspectos que necesariamente merecan ser revisados y modificados, llegando a acuerdos importantes entre los miembros del cuerpo. Entre esos principales puntos aparece la necesidad de explicitar en la futura norma el carcter pblico de la educacin superior, en lnea con lo expresado en la Ley Nacional de Educacin, y en clara oposicin a los procesos internacionales orientados a incluir a la educacin como bien transable en el mercado. Tambin se acuerda en la necesidad de reinstalar en la futura norma la gratuidad de la enseanza universitaria de grado, resignificando una concepcin que en los aos 90 justificaba el arancel. Esa interpretacin, presente en la Constitucin Nacional de 1994, sostena que la gratuidad era un principio accesorio al de equidad, considerado el principal. Hoy parecera haber acuerdo en terminar de resolver algunas situaciones jurdicas de universidades cuyos estatutos estaban an en la justicia y que no pudieron ser puestos en vigencia dado que no contemplan la palabra equidad a continuacin de gratuidad. De hecho, recientemente la Corte Suprema de Justicia ha fallado a favor de la Universidad Nacional de La Plata y la de General Sarmiento poniendo fin a un conflicto interpretativo que provoc que durante aos estas dos instituciones no pudieran poner en vigencia sus estatutos. Desde la nueva interpretacin, se sostiene a la gratuidad como principio bsico; y cuando ste no es suficiente para el logro de la igualdad de oportunidades, se pone en funcionamiento el principio de equidad, materializado en polticas compensatorias o remediales para los sectores ms necesitados. Los rectores tambin han acordado una interpretacin amplia de la autonoma. Si bien se reconoce al Estado como instancia de fijacin de polticas para la educacin superior, se descarta cualquier especificacin normativa que regule el funcionamiento interno de las universidades. Asimismo, por admitirse la importancia de la fun-
cin social de la universidad, se destaca la capacidad de las instituciones para asegurar la pertinencia social de sus acciones a travs de la celebracin de acuerdos con instancias y actores sociales. En materia de evaluacin, hay un reconocimiento del funcionamiento de la CONEAU durante estos aos, aunque existen propuestas de revisar los mecanismos de seleccin de sus miembros con el fin de garantizar efectivamente la presencia de personalidades de reconocida trayectoria acadmica y cientfica. En este sentido, el CIN presiona por imponer su autoridad a la hora de definir el perfil de esos representantes. Existe acuerdo, asimismo, en anular la posibilidad de funcionamiento de agencias privadas de evaluacin y/o acreditacin como lo estableca la Ley de Educacin Superior, lo cual significara, adems, el no reconocimiento de las escasas experiencias existentes hasta el momento. Tambin aparecen algunas discusiones acerca de la categora carreras de inters pblico, con implicancias posibles en la reconsideracin de los procesos de acreditacin. Y hay acuerdo para asegurar, a travs de la ley, el funcionamiento de algunos instrumentos de polticas, como programas especficos actualmente vigentes. Parecera que estamos ante un escenario menos conflictivo y ms maduro que el de los aos 90, en el que hay coincidencia en algunos aspectos principales que deber tener la futura ley. No obstante, tambin se advierten demasiadas expectativas en torno a la capacidad de la futura norma para resolver todos los problemas de la educacin superior. Parecera no advertirse que, pasados ms de ocho aos de posmenemismo, las diferentes gestiones no han hecho demasiado por transformar este mbito, aun cuando no fuera necesario un cambio de norma para ello. Ser cuestin de esperar la oportunidad para pensar entre todos los sectores involucrados una ley de educacin superior para el mediano y largo plazo. Una ley que no cambie con los gobiernos, y que en su carcter de ley marco establezca principios generales, instaure sistemas de definicin de polticas pblicas para el sector y fije reglas de funcionamiento claras que permitan peridicamente definir metas y, a partir de ellas, disear programas especficos en otras instancias de regulacin.
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Conclusiones: la universidad 25 aos despus
A lo largo de estos veinticinco aos de reconstruccin democrtica es posible advertir un conjunto de variables que han caracterizado la evolucin del sistema universitario y le han otorgado, en diversos aspectos, un perfil sustancialmente distinto del que posea en 1983. Un primer dato incontrastable de estos cambios es el aumento sustancial del nmero de estudiantes, lo cual evidencia que la universidad abri sus puertas a sectores relativamente amplios de la poblacin. Sin dudas, ste es un factor que no puede ser desvinculado de la relevancia que la sociedad argentina le otorga a la educacin en trminos generales, y particularmente a la universitaria. Ese valor positivo atribuido por la sociedad a la educacin universitaria impidi la aplicacin masiva de restricciones al ingreso o de aranceles, que, limitados en su instrumentacin a algunas universidades o carreras, no llegaron a conformar trabas que inhibieran masivamente el acceso a los estudios superiores, como haba sucedido en tiempos de la dictadura. Esta concepcin permiti tambin una recepcin positiva en la sociedad de los reclamos gremiales docentes aunque no siempre de la modalidad en la que stos se expresaron y sobre todo el respaldo a las luchas que llevaron a cabo los universitarios contra los recortes presupuestarios de finales de la dcada del noventa y de los primeros aos de este siglo. Pero es preciso tambin sealar que, a pesar de esa visin positiva, el crecimiento del sistema no fue acompaado de una planificacin adecuada ni de un financiamiento acorde, aunque durante gran parte de este perodo hubiera un incremento sostenido en los recursos asignados a las casas de altos estudios. El sistema pblico pas de una matrcula apenas superior a los 400.000 estudiantes a ms de 1.250.000. Comparativamente, Argentina muestra entonces a mediados de la primera dcada del siglo niveles de escolarizacin superior cercanos a los de los pases desarrollados y claramente por encima de la mayora de los pases
latinoamericanos. Tomando en cuenta el nmero de estudiantes universitarios sobre la poblacin entre 20 y 24 aos, siguiendo el criterio utilizado por la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), Argentina exhiba una tasa de escolarizacin universitaria bruta del 35% en el ao 2001 y del 47% en 2005. En el nivel de la educacin superior en su conjunto, ese porcentaje se elevaba en el ltimo de los aos mencionados al 63%. En Chile llegaba, mientras tanto, a un 46,2%, en Venezuela a un 42% y, en Brasil al 22%. Este proceso de crecimiento del sistema se mantiene incluso durante los aos 90, signados por el aumento de la pobreza y la exclusin social. Cabe recordar aqu que durante esta dcada el porcentaje de desempleo trep del 6% en 1991 al 18% en 1995. A partir de entonces y hasta entrada la primera dcada del siglo XXI, la desocupacin se situ por arriba de los dos dgitos. El incremento del desempleo fue acompaado por el de la pobreza. El porcentaje de la poblacin situada por debajo de la lnea de pobreza pas de un 4,4% en 1974 a un 8,3% en 1980. Durante los aos de la transicin democrtica esta evolucin sigui una lnea ascendente: era de 21,8% en 1991 y alcanzaba el 35,4% en 2001. Los aportes y recursos asignados desde el Estado a las casas de altos estudios tambin experimentaron, como hemos sealado, un crecimiento significativo, sobre todo durante esa misma dcada del 90, cuando se fueron superando las restricciones presupuestarias y la crisis econmica que termin con el gobierno de Ral Alfonsn. La participacin porcentual del presupuesto de las universidades nacionales en el PBI llegaba a un 0,44% en 1990. En 1998 alcanz un 0,59%. Como han sealado distintos especialistas en el tema, el aporte econmico de la nacin a las universidades tuvo un incremento superior al gasto pblico educativo y al gasto pblico total. Sin embargo, el aumento sostenido en los aportes y recursos concedidos a las universidades no tuvo correlato con el crecimiento exponencial de la matrcula. En consecuencia, puede advertirse tambin entre 1980 y 2001 una cada constante del financiamiento pblico por estudiante universitario que a
mediano plazo ha afectado significativamente el desenvolvimiento de las instituciones El desfinanciamiento progresivo de las universidades incidi en el deterioro de sus condiciones edilicias, materiales en trminos generales y, sobre todo, en la disminucin constante de los salarios de sus empleados docentes, administrativos y de sus investigadores. Ni los responsables de las polticas educativas nacionales ni los sectores que condujeron las universidades parecen haber advertido la magnitud del problema derivado de este crecimiento acelerado y desordenado. ste, a la vez, fue acompaado de la agudizacin de fenmenos presentes en la historia de la universidad argentina desde su masificacin a mediados del siglo XX, y que pueden ya ser considerados estructurales, como lo son la elevada desercin estudiantil y la larga duracin efectiva de sus carreras. Fue probablemente en el perodo que nos ha tocado analizar cuando, con mayor sistematicidad, se procur avanzar en un proyecto de innovacin sustancial de la estructura del sistema universitario. Las polticas de estos aos, a su manera, pretendieron establecer mecanismos de coordinacin, control y supervisin del conjunto de instituciones universitarias. Tuvieron un fuerte efecto simblico pero, al menos hasta hoy, es difcil percibir su impacto en el conjunto del sistema. Si bien es posible observar la adaptacin a las prcticas cotidianas de muchas de las iniciativas instaladas durante esos aos, ni las polticas de evaluacin ni las de fortalecimiento institucional va financiamiento para programas especficos han resuelto an el grave problema de desercin de los primeros aos y de graduacin en tiempos razonables, como tampoco la diversificacin de ofertas acadmicas, que todava estn descoordinadas regionalmente y en dbil sintona con objetivos prioritarios a nivel nacional. Planes de estudio, prcticas docentes, modos de enseanza, factores esenciales de la vida universitaria, fueron afectados muy parcialmente en su conjunto por las polticas de los noventa. Por su parte, el sector de universidades que, en su momento, mostr frrea oposicin a las polticas reformadoras de aquella dcada, sobre todo las vinculadas con el arancelamiento, la restriccin al ingreso o el ataque a la autonoma, no fue capaz de
construir un proyecto alternativo en ese entonces, ni tampoco ha aprovechado la ausencia de polticas planificadas de la primera mitad de esta dcada. Ante las propuestas de transformacin de los noventa prim una postura contestataria que no se condijo con la naturalizacin de los mecanismos impuestos durante aquellos aos en la prctica cotidiana FOMEC, incentivos, que quedaron incorporados al sistema sin mediar una oposicin contundente. Esta actitud pasiva ante muchas de las iniciativas gubernamentales fue asumida tanto por las autoridades, cuya principal preocupacin estuvo centrada en los temas presupuestarios, como por los docentes e investigadores, muchos de los cuales vieron en el nuevo modelo instalado oportunidades de crecimiento individual, aunque estuvieran desarticulados respecto de objetivos de mejoramiento institucional. El poder para definir agendas sigui en manos del gobierno, quedando a su criterio el momento de su puesta en funcionamiento. No hubo entonces respuestas orgnicas de las instituciones ante las medidas desplegadas desde el nivel gubernamental. De todas formas, si hubiera que hacer un balance de los ltimos 25 aos de universidad, sin dudas, hay que reconocer avances fundamentales. La universidad se ha abierto a nuevos sectores y, en este aspecto, es ms democrtica e igualitaria. Prcticamente se ha mantenido el sentido de ingreso abierto. Hay ms libertad acadmica para ensear e investigar y la autonoma se ha convertido definitivamente en un valor central del ordenamiento institucional del sector. La investigacin cientfica ha sido asumida como una tarea esencial de la vida de las casas de altos estudios y existe adems un sistema cientfico-tecnolgico que brinda, con limitaciones y ciertos condicionamientos, oportunidades al menos a los docentes que han elegido articular su actividad con la prctica de la ciencia. Hay ms opciones para quienes quieren iniciar una carrera universitaria, tanto en trminos de ofertas como de instituciones, producto de una fuerte heterogeneidad y segmentacin adquiridas por el sistema, rasgos que resultan negativos si se piensa en un modelo universitario que garantice la igualdad de oportunidades. En los ltimos aos ha habido un incremento
presupuestario para el sector que, aunque todava insuficiente, ha permitido recuperar algo del atraso que, en materia de financiamiento, experiment desde finales de los aos noventa. Sin embargo, reconocidos estos avances, cabe adosar a cada uno de ellos una contracara que an hoy permanece en el lado del debe de un balance que podra haberse saldado en tantos aos. En primer trmino, como ya sealamos, la apertura de la universidad a nuevos sectores sociales no fue acompaada de polticas sistemticas que garantizaran la permanencia y la graduacin de esos ingresantes. Las carreras siguen siendo excesivamente largas en la prctica, con obstculos que slo una minora puede sortear. La recuperacin presupuestaria de los ltimos tiempos apenas pudo servir para atender parcialmente los reclamos salariales. Tantos aos de discusin de un modelo objetivo de distribucin de recursos todava no han generado efectos positivos para un adecuado funcionamiento del sistema. La diversificacin de ofertas de formacin se ha desarrollado de manera catica, superpuesta y escasamente coordinada. Los procesos de evaluacin an no han generado una autntica cultura institucional del mejoramiento continuo. Las condiciones de libertad acadmica y autonoma en las instituciones no fueron suficientemente aprovechadas. Los diferentes intereses de los distintos actores universitarios operan de manera centrfuga, lo que hace que, una vez satisfechos, no se puedan articular en claros proyectos institucionales estratgicos que coloquen a las universidades como motores fundamentales del desarrollo y el progreso social. Al mismo tiempo, las universidades no han permanecido ajenas a la crisis general de la poltica en la que se sumi Argentina durante la ltima dcada del siglo, y cuyos efectos son todava hoy visibles. El deterioro de las condiciones de institucionalidad no se ha detenido en las puertas de las casas de estudios. Debilidad de los marcos normativos, quiebre de los sistemas de representacin, clientelismo: los vicios que han signado la decadencia en trminos de la calidad institucional de Argentina tambin se han hecho presentes en la vida universitaria, contaminando distintos aspectos de la vida acadmica. Mirando hacia el futuro, cabe pre-
guntarse si es posible pensar en soluciones autnomas a estos problemas, en el marco de una crisis que atraviesa al conjunto de la sociedad. Hoy se pone en la agenda de la poltica universitaria la necesidad de construir una nueva relacin universidad-gobierno, basada en objetivos de desarrollo productivo sustentable, en la que el conocimiento ocupa un lugar primordial. Es posible el logro de este propsito sin la previa reconstruccin del tejido institucional bsico de las universidades, desde el cual se planteen nuevas reglas de juego transparentes, claras y susceptibles de ser cumplidas? Sin embargo, a pesar de estas limitaciones, es preciso reconocer que durante estos aos la universidad ha cumplido, como lo ha hecho a lo largo de su milenaria historia, con funciones relevantes para el desarrollo de la sociedad: hace ciencia, ensea, innova. Sigue existiendo como institucin social y, como tal, se siguen esperando de ella contribuciones sustanciales para el progreso social. Quiz sea vlido conservar una cuota de optimismo y confiar, para este nuevo siglo, en su capacidad para generar los cambios internos que requiere, los que le permitirn realizar aportes sustantivos a la superacin de la crisis y los problemas a los que cotidianamente se enfrenta la sociedad en su conjunto.
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Bibliografa
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ndice
Introduccin ........................................................................7 La herencia de la dictadura .................................................. 11 La reconstruccin democrtica ................................................23 La educacin superior de los 90 ...........................................35 La universidad del posmenemismo .........................................69 Conclusiones: la universidad 25 aos despus ...........................87 Bibliografa ..........................................................................93
Otros ttulos de la Coleccin 25 aos, 25 libr os libros
1. Cine y polticas en Argentina Continuidades y discontinuidades en 25 aos de democracia Gustavo Aprea 2. Controversias y debates en el pensamiento econmico argentino Ricardo Aronskind 3. Rompecabezas Transformaciones en la estr uctura social argentina (1983-2008) estructura Carla del Cueto y Mariana Luzzi 4. La cambiante memoria de la dictadura Discursos pblicos, movimientos sociales y legitimidad democrtica Daniel Lvovich y Jaquelina Bisquert 5. La lucha es una sola? La movilizacin social entre la democratizacin y el neoliberalismo Sebastin Pereyra 6. La nueva derecha argentina. La democracia sin poltica Sergio Morresi atagonia 7. La P Patagonia De la guerra de Malvinas al final de la familia ypefiana Ernesto Bohoslavsky 8. Mejor que decir es mostrar Medios y poltica en la democra cia argentina democracia Gabriel Vommaro
9. Los usos de la fuerza pblica Debates sobre militares y policas en las ciencias sociales de la democracia Sabina Frederic 10. El peronismo fuera de las fuentes Horacio Gonzlez 11. La iglesia catlica argentina En democracia despus de dictadura Jos Pablo Martn
A un cuarto de siglo del inicio del perodo histrico abierto en 1983, esta coleccin se propone examinar los cambios producidos desde entonces en la sociedad argentina. La vida de las universidades argentinas ha conocido todo tipo de transformaciones en estos ltimos veinticinco aos. Recorriendo las distintas etapas que es posible identificar desde el ocaso de la dictadura militar hasta los das que corren, este libro estudia los cambios en las estructuras, la oferta y la normativa universitarias en nuestro pas. Y concluye que tenemos hoy un sistema universitario ms amplio y democrtico, pero tambin ms catico y fragmentario, que al inicio de este ciclo, y que an enfrentamos desafos acadmicos, presupuestarios e institucionales de primer orden. Pablo Buchbinder es historiador, autor de una Historia de las universidades argentinas e investigador-docente en el Instituto de Ciencias de la UNGS. Mnica Marquina coordina la Licenciatura en Educacin de esa Universidad e integra la Red Interuniversitaria para el Estudio de las Polticas de Educacin Superior en Amrica Latina (RIEPESAL), con sede en el Instituto del Desarrollo Humano de la misma.

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Veinticinco aos, v einticinco libr os veinticinco libros

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