Abeceda Prava EU

Delegacija Europske unije u Republici Hrvatskoj Informacijski centar Europske unije Trg rtava faizma 6 10000 Zagreb Tel.
: 01 4500 110 E-mail: info@euic.hr www.delhrv.ec.europa.eu
Abeceda prava Europske unije

Profesor Klaus-Dieter Borchardt
Lisabonski ugovor stupio je na snagu 1. prosinca 2009. nakon to ga je raticiralo 27 drava lanica Europske unije. Ugovorom su uvedene promjene u odnosu na europsko pravo i institucije EU-a. Abeceda prava Europske unije KlausaDietera Borchardta istrauje korijene europskog projekta i njegovog razvoja kao pravnog poretka i predstavlja vaan referentni rad o ovoj temi. Autor nudi uvid u nain na koji je izgraena Europska unija, iroka naela i pravni poredak na kojima poiva, analizirajui ih u usporedbi s nacionalnim pravima u dravama lanicama. Ova je knjiga namijenjena ljudima koji nisu pravni strunjaci i koji ele razumjeti implikacije europskog zakonodavstva za njihov svakodnevni ivot.
JC-31-11-424-HR-1


Klaus-Dieter Borchardt dunosnik je Europske unije od 1987. godine. Bio je zamjenik efa Kabineta, a potom ef Kabineta povjerenika za poljoprivredu od 2004. do 2010. godine. Poasni je profesor na Sveuilitu u Wrzburgu, gdje od 2001. predaje Europsko pravo.
doi:10.2871/3948
Online usluge
bookshop.europa.eu: Publikacije EU-a cordis.europa.eu: Istraivanje i razvoj eur-lex.europa.eu: Pravo EU-a ted.europa.eu: Javna nabava
Ured za publikacije
ISBN 978-92-9238-044-1
Delegacija Europske unije u Republici Hrvatskoj

Sadraj ove publikacije ne odraava nuno slubena stajalita Europske unije. Za ovdje navedene informacije i miljenja odgovoran je iskljuivo autor. Fotografije U nastavku se nalazi popis ilustracija i/ili koritenih izvora s nositeljima autorskog prava. Uinjeni su svi napori da se pronau vlasnici koritenih ilustracija i fotograja. Ako imate bilo kakvih pitanja, molimo vas da kontaktirate izdavaa: Ured za publikacije Europske unije 2, rue Mercier 2985 Luksemburg Luksemburg Stranice 8, 23, 35, 56, 67, 84, 94, 116 i 124: Medijska knjinica Europske komisije, Bruxelles Europska unija, 2011.
Europe Direct je sluba koja vam pomae nai odgovore na pitanja o Europskoj uniji. Besplatan telefonski broj (*):
00 800 6 7 8 9 10 11
(*) Neki mobilni operateri ne doputaju pozive prema pozivnom broju 00 800 ili te pozive naplauju.
Vie informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu), te u Informacijskom centru Europske unije pri Delegaciji Europske unije u Republici Hrvatskoj, Trg rtava faizma 6, 10 000 Zagreb, tel.: 01 4500 110, e-mail: info@euic.hr, www.delhrv.ec.europa.eu. Podaci o katalogizaciji nalaze se na kraju publikacije. Luksemburg: Ured za publikacije Europske unije, 2011. ISBN 978-92-9238-044-1 doi:10.2871/3948 Europska unija, 2011. Reprodukcija je dozvoljena uz navoenje izvora. Prijevod i tisak: Delegacija Europske unije u Republici Hrvatskoj, 2011. TISKANO NA PAPIRU IZBIJELJENOM BEZ ELEMENtARNOG KLORA.
N APOMEnA ITATELJU
Abeceda prava Europske unije u obzir uzima promjene koje je u europske Ugovore unio Lisabonski ugovor. Osim u sluajevima gdje postoje izravni navodi ili tako zahtijeva povijesni kontekst, citirani lanci odnose se iskljuivo na proiene verzije europskih Ugovora (Slubeni list Europske unije C 83 od 30. oujka 2010.). Tonost informacija navedenih u ovom izdanju odnosi se na oujak 2010. godine.
Sadraj
007 PREDGOVOR 009 OD PARIZA DO LISABONA PREKO RIMA, MAASTRICHTA I NICE TEMELJNE VRIJEDNOSTI EUROPSKE UNIJE Europska unija kao jamac mira Jedinstvo i jednakost kao uvijek prisutna tema Temeljne slobode Naelo solidarnosti Potivanje nacionalnog identiteta Potreba za sigurnou Temeljna prava
019 021 021 022 022 024 024 024 029 029 033 038 042 045
USTAV EUROPSKE UNIJE Pravna priroda Europske unije Zadae Europske unije Ovlasti Europske unije Institucije Europske unije Institucije: Europski parlament Europsko vijee Vijee Europska komisija Sud Europske unije Europska sredinja banka Revizorski sud 075 Savjetodavna tijela: Europski gospodarski i socijalni odbor Odbor regija 078 Europska investicijska banka 079 079 080 081 PRAVNI POREDAK EUROPSKE UNIJE Europska unija kao tvorevina prava i zajednica utemeljena na pravu Pravni izvori prava Europske unije Osnivaki ugovori Europske unije kao primarni izvor prava Unije Pravni instrumenti Europske unije kao sekundarni izvor prava Unije Meunarodni sporazumi Europske unije Opa pravna naela Pravni obiaj Sporazumi meu dravama lanicama
087 Naini djelovanja Europske unije 088 Uredbe Direktive Odluke Preporuke i miljenja Rezolucije, deklaracije i akcijski programi 098 Zakonodavni proces u Europskoj uniji 099 Redovni zakonodavni postupak Postupak potvrivanja Pojednostavljeni postupak 103 Sustav pravne zatite Europske unije 103 Postupak u sluaju povrede Ugovora Zahtjevi za ponitenje Tube zbog propusta djelovanja Tube za naknadu tete Tube djelatnika Zajednice Sporovi zbog patenata Unije albeni postupak Privremena pravna zatita Postupak prethodne odluke 110 Odgovornost drava lanica zbog povrede prava Unije 111 Odgovornost drava lanica za pravne akte ili propust djelovanja Odgovornost zbog povrede prava Unije od strane sudova 113 POLOAJ PRAVA UNIJE U ODNOSU NA PRAVNI SUSTAV U CJELINI 113 Autonomija pravnog poretka Europske unije 114 Interakcija izmeu prava Unije i nacionalnog prava 117 Sukob izmeu prava Unije i nacionalnog prava 117 Izravna primjenjivost prava Unije na nacionalno pravo Prvenstvo prava Unije pred nacionalnim pravom Tumaenje nacionalnog prava u skladu s pravom Unije 125 127 ZAKLJUCI DODATAK
A beceda PR AVA EU R O P SK e U n I J e
Predgovor
Pravni poredak koji je stvorila Europska unija (EU) ve se ustalio u naem politikom i drutvenom ivotu. Svake se godine na temelju Ugovor o Uniji donosi tisue odluka od odluujueg znaaja za drave lanice Europske unije i za ivote njezinih graana. Pojedinci su odavno prestali biti tek graani svojih zemalja, gradova ili opina; oni su i graani Unije. Upravo je zbog toga iznimno vano da budu informirani o pravnom poretku koji utjee na njihov svakodnevni ivot. No nije lako shvatiti sloeni ustroj Unije i njezin pravni poredak. To je djelomino i zbog formulacija u samim Ugovorima, koje ponekad znaju biti nejasne i imaju implikacije iji znaaj nije lako razumjeti. Dodatni su razlog neuobiajeni pojmovi iz Ugovora kojima se eli odgovoriti na nove situacije. Na sljedeim emo stranicama pokuati objasniti ustroj Europske unije i stupova europskog pravnog poretka te tako smanjiti mogue nerazumijevanje meu graanima Unije.
0 07
7. svibnja 1948., Den Haag Winston Churchill srdano je pozdravljen na Kongresu Europe. Bivi britanski premijer, tadanji elnik oporbe, predsjedao je inauguracijskom zasjedanju Kongresa. U govoru odranom 19. rujna 1946. u Zrichu pozvao je na europsko jedinstvo.
Od Pariza do Lisabona preko Rima, Maastrichta, Amsterdama i Nice

Jo po zavretku Drugog svjetskog rata na je pojam drave i politikog ivota gotovo u potpunosti bio oblikovan na temelju nacionalnih ustava i zakona. Na tom su temelju stvarana pravila ponaanja koja su obvezivala ne samo graane i stranke u naim demokratskim dravama, ve i drave i njezina tijela. Tek su nakon potpunog kraha Europe i njezinog politikog i gospodarskog sloma stvoreni uvjeti za nov poetak te je dan poticaj ideji novog europskog poretka. Openito govorei, koraci prema europskom ujedinjenju nakon Drugog svjetskog rata stvorili su zbunjujuu mjeavinu velikog broja sloenih organizacija koje je teko pratiti. Primjerice, Organizacija za gospodarsku suradnju i razvitak (OECD), Zapadnoeuropska unija (engl. Western European Union, WEU), Organizacija Sjevernoatlantskog ugovora (NATO), Vijee Europe i Europska unija ive jedna uz drugu bez stvarnih meusobnih veza. Broj zemalja lanica u razliitim organizacijama kree se od 10 (WEU) do 47 (Vijee Europe). Takva raznolikost organizacija poprima loginu strukturu tek kad razmotrimo njihove specifine ciljeve. Moemo ih podijeliti u tri glavne skupine.
P RVA SKUPINA: E UROATLANTSKE ORGANIZACIJE

Euroatlantske organizacije nastale su kao rezultat saveza izmeu Sjedinjenih Amerikih Drava i Europe nakon Drugog svjetskog rata. Nije sluajno da je prva poslijeratna europska organizacija Organizacija za europsku ekonomsku suradnju (engl. Organisation for European Economic Cooperation, OEEC), osnovana 1948. godine, nastala na inicijativu Sjedinjenih Drava. Tadanji je ameriki dravni tajnik George Marshall 1947. godine pozvao europske zemlje da zdrue snage u obnovi svojih gospodarstava, te je obeao ameriku
009
A beceda PR AVA EU R O P S K e U n I J e
pomo. To se ostvarilo u obliku Marshallova plana, kojim je stvoren temelj za brzu obnovu zapadne Europe. Isprva je glavni cilj OEEC-a bio liberalizacija trgovine izmeu zemalja. Kad su 1960. godine lanicama postale SAD i Kanada, dodan je jo jedan cilj, a to je promicanje gospodarskog napretka u Treem svijetu kroz razvojnu pomo. OEEC tada je postao OECD. Godine 1949. osnovan je NATO, kao vojni savez sa Sjedinjenim Dravama i Kanadom. Godine 1954. stvorena je Zapadnoeuropska unija (engl.Western European Union, WEU) s ciljem jaanja sigurnosne suradnje meu europskim zemljama. Ona je okupila zemlje potpisnice ugovora iz Bruxellesa (Belgiju, Francusku, Luksemburg, Nizozemsku i Ujedinjenu Kraljevinu), kojima su se pridruile Savezna Republika Njemaka i Italija. lanicama su kasnije postale i Grka, panjolska i Portugal. WEU je 1954. godine oznaila poetak sigurnosne i obrambene politike u Europi. Meutim, njezina se uloga nije dalje razvijala, budui da je veina njezinih ovlasti prenesena na druge meunarodne institucije, prije svega na NATO, Vijee Europe i EU. WEU je ostala zaduena za zajedniku obranu, a ta uloga tek treba biti prenesena na EU.
D RUGA SKUPINA: VIJEE E UROPE I OESS

Zajednika je karakteristika druge skupine europskih organizacija ustroj koji omoguuje sudjelovanje to veeg broja zemalja. Istovremeno je postojala svijest da te organizacije nee prijei granicu uobiajene meunarodne suradnje. Meu tim organizacijama je i Vijee Europe, osnovano kao politika institucija 5. svibnja 1949. godine. U njegovu se statutu ne spominju koraci prema federaciji ili uniji, niti ono predvia prijenos ili spajanje suverenih prava. Odluke o svim vanim pitanjima donose se jednoglasno, to znai da svaka zemlja ima pravo veta; isto naelo nalazimo i u Vijeu sigurnosti Ujedinjenih naroda (UN). Vijee Europe stoga je stvoreno iskljuivo radi meunarodne suradnje. Vijee je donijelo brojne konvencije na podruju gospodarstva, kulture, socijalne politike i prava. Najvanija i najpoznatija od njih je Europska konvencija za zatitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (Europska konvencija o ljudskim pravima ili ECHR) usvojena 4. studenog 1950. godine. Osim to je omoguila definiranje minimalnih standarda za ouvanje ljudskih prava u zemljama lanicama, Konvencija je uspostavila
010
i sustav pravne zatite koji tijelima osnovanim u Strasbourgu u skladu s Konvencijom (Europska komisija za ljudska prava i Europski sud za ljudska prava) omoguava da osude krenja ljudskih prava u zemljama lanicama. Ovoj skupini organizacija pripada i Organizacija za europsku sigurnost i suradnju (OESS), osnovana 1994. godine kao nasljednica Konferencije o europskoj sigurnosti i suradnji. OESS obvezuju naela i ciljevi doneseni u Helsinkom zavrnom dokumentu 1975. godine i Parikoj povelji 1990. godine. Uz mjere za izgradnju povjerenja meu europskim zemljama ciljevi obuhvaaju i stvaranje zatitne mree kako bi se sukobi mogli rjeavati mirnim putem. Kao to su pokazali dogaaji u nedavnoj prolosti, Europa u tom smislu jo uvijek ima mnogo prostora za napredovanje.
TREA SKUPINA: E UROPSKA UNIJA

Trea skupina europskih organizacija ukljuuje Europsku uniju. Ono to je potpuno novo u Europskoj uniji i to je razlikuje od uobiajenih meunarodnih udruenja drava je to to su drave lanice prepustile neka od svojih suverenih prava Europskoj uniji i na nju prenijele ovlasti da djeluje neovisno. U izvravanju tih ovlasti EU moe donositi suverene akte koji imaju jednaku snagu kao i zakoni u pojedinim dravama. Kamen temeljac Europske unije postavio je tadanji francuski ministar vanjskih poslova Robert Schuman u deklaraciji od 9. svibnja 1950. godine, u kojoj je predstavio plan koji je izradio zajedno sa Jeanom Monnetom o ujedinjenju europske industrije ugljena i elika radi Europske zajednice za ugljen i elik. To e, izjavio je, biti povijesna inicijativa za organiziranu i ivu Europu, koja je nuna za civilizaciju i bez koje se ne moe odrati mir u svijetu. Schumanov se plan konano ostvario sklapanjem osnivakog Ugovora o Europskoj zajednici za ugljen i elik (EZU), koji je 18. travnja 1951. u Parizu (Pariki ugovor) potpisalo est drava osnivaica (Belgija, Francuska, Italija, Luksemburg, Nizozemska i Njemaka), te njegovim stupanjem na snagu 23. srpnja 1952. godine. Ta je Zajednica osnovana na razdoblje od 50 godina, a u Europsku je uniju integrirana 23. srpnja 2002. kad je istekao njezin osnivaki ugovor. Do daljnjeg je razvoja dolo nekoliko godina kasnije potpisivanjem Rimskih ugovora 25. oujka 1957. godine, kojima su osnovane Europska ekonomska zajednica (EEZ) i Europska zajednica za
011
atomsku energiju (Euratom). S radom su poele stupanjem Ugovora na snagu 1. sijenja 1958. godine. Stvaranje Europske unije Ugovorom iz Maastrichta predstavljalo je daljnji korak na putu politikog ujedinjenja Europe. Iako je Ugovor potpisan u Maastrichtu 7. veljae 1992., zbog nekih prepreka u postupku ratifikacije (potvrivanje Ugovora u Danskoj tek nakon drugog referenduma, pravne radnje u Njemakoj kako bi se potvrivanje Ugovora u njemakom Parlamentu proglasilo neustavnim) stupio je na snagu tek 1. studenoga 1993. godine. Ugovor je sam sebe nazvao novom etapom u procesu stvaranja sve tjenje unije naroda Europe. Sadravao je instrument kojim je osnovana Europska unija, iako taj proces njime nije dovren. Bio je to prvi korak na putu koji e u konanici dovesti do europskog ustavnog sustava. Daljnji razvoj ostvaren je u obliku Amsterdamskog ugovora i Ugovora iz Nice, koji su stupili na snagu 1. svibnja 1999. i 1. veljae 2003. godine. Cilj ovih reformi bio je ouvati sposobnost Europske unije da djeluje uinkovito u Uniji iji je broj lanica povean s 15 na 27 ili vie. Ta su se dva Ugovora stoga usredotoila na institucionalne reforme pa je, za razliku od prethodnih reformi, politika volja da se produbi proces europske integracije u Nici bila razmjerno slaba. Uslijedile su kritike s vie strana koje su rezultirale poetkom debate o budunosti Europske unije i njezinog institucionalnog ustroja. Kao rezultat toga, 5. prosinca 2001. u Laekenu (Belgija) efovi drava ili vlada usvojili su Deklaraciju o budunosti Europske unije, u kojoj se Europska unija obvezala da e postati demokratinija, transparentnija i uinkovitija, te da e otvoriti put prema usvajanju ustava. Prvi korak prema ostvarenju tog cilja bio je osnivanje Europske konvencije, kojom je predsjedao bivi francuski predsjednik Valry Giscard dEstaing, sa zadaom izrade nacrta Europskog ustava. Dana 18. srpnja 2003. dEstaing je u ime konvencije predsjedniku Europskog vijea slubeno predao nacrt Ugovora koji je sastavila konvencija. Nacrt su, uz odreen broj amandmana, usvojili efovi drava ili vlada 17. i 18. srpnja 2004. u Bruxellesu, nakon pristupanja 10 novih drava lanica 1. svibnja 2004. i izbora za Europski parlament sredinom lipnja iste godine. Ustav je trebao pretvoriti Europsku uniju i Europsku zajednicu kakve su bile do tada u novu, jedinstvenu Europsku uniju temeljenu na jedinstvenom Ustavnom ugovoru. Samo bi Europska zajednica za atomsku energiju
012
nastavila postojati kao zasebna zajednica, iako bi i dalje bila usko povezana s Europskom unijom. Meutim, pokuaj donoenja ustava doivio je neuspjeh u postupku ratifikacije. Nakon to ga je inicijalno potvrdilo 13 od 25 drava lanica, Ugovor je odbijen na referendumima u Francuskoj (54,68% protiv, uz odaziv od 69,34%) i Nizozemskoj (61,7% protiv, uz odaziv od 63%). Nakon razdoblja promiljanja od gotovo dvije godine, u prvoj polovici 2007. predstavljen je nov paket reformi. Taj je paket predstavljao odstupanje od ideje o europskom ustavu prema kojem bi se opozvali svi postojei ugovori i zamijenili jedinstvenim tekstom nazvanim Ugovor o Ustavu za Europu. Umjesto toga sastavljen je Reformski ugovor, koji je poput prethodnih Ugovora iz Maastrichta, Amsterdama i Nice unio temeljne promjene u postojee Ugovore EU-a kako bi se ojaali kapaciteti Europske unije da djeluje unutar i izvan Unije, poveao njezin demokratski legitimitet i poboljala uinkovitost njezinog cjelokupnog djelovanja. U skladu s tradicijom Reformski je ugovor nazvan Lisabonskim ugovorom. Nacrt Ugovora izraen je neobino brzo, uglavnom zbog toga to su efovi drava ili vlada sami u zakljucima sastanka Europskog vijea odranog 21. i 22. lipnja 2007. u Bruxellesu detaljno odredili kako i u kojoj mjeri e se promjene dogovorene na Meuvladinoj konferenciji 2004. ugraditi u postojee Ugovore. Njihov je pristup bio neobian jer se nisu ograniili na ope smjernice koje treba primijeniti Meuvladina konferencija, ve su sami definirali strukturu i sadraj promjena, esto doslovno sastavljajui formulacije odredaba. Najvanije sporne toke bile su razgranienje ovlasti izmeu Unije i drava lanica, budunost zajednike vanjske i sigurnosne politike, nova uloga nacionalnih parlamenata u integracijskom procesu, ugraivanje Povelje o temeljnim pravima u pravo Unije i mogunosti napretka na podruju policijske i pravosudne suradnje u kaznenim predmetima. Stoga je Meuvladina konferencija 2007. godine imala vrlo malo manevarskog prostora i samo je bila ovlatena da tehniki provede traene promjene. Meuvladina konferencija zavrila je s radom do 18. i 19. listopada 2007. te je dobila politiku potvrdu Europskog vijea, koje se istovremeno neslubeno sastalo u Lisabonu. Na kraju su Ugovor slubeno potpisali efovi drava ili vlada 27 drava lanica Europske unije 13. prosinca 2007. u Lisabonu.
013
Meutim, postupak ratifikacije za taj Ugovor pokazao se iznimno tekim. Iako je Lisabonski ugovor, za razliku od Ugovora o Ustavu za Europu, uspjeno ratificiran u Francuskoj i Nizozemskoj, nije proao prepreku prvog referenduma u Irskoj 12. lipnja 2008. (53,4% protiv, uz odaziv od 53,1%). Tek su nakon odreenih pravnih jamstava o (ogranienom) opsegu novog Ugovora graani Irske pozvani da glasuju na drugom referendumu o Lisabonskom ugovoru u listopadu 2009. godine. Ovoga je puta Ugovor dobio veliku podrku irskog naroda (67,1% za, uz odaziv od 59%). Uspjeh referenduma u Irskoj otvorio je vrata za ratifikaciju Lisabonskog ugovora u Poljskoj i ekoj. U Poljskoj je predsjednik Kaczyski potpisivanje instrumenta ratifikacije uvjetovao povoljnim ishodom irskog referenduma. eki predsjednik Vclav Klaus takoer je najprije elio ekati irski referendum, ali je tada svoj potpis na instrument o ratifikaciji uvjetovao jamstvom da e Beneovi dekreti iz 1945. godine, kojima je onemoguen povrat imovine na prostorima eke Republike koji su ranije pripadali Njemakoj, biti izuzeti iz Lisabonskog ugovora, a posebice iz Povelje o temeljnim pravima koja je ugraena u Ugovor o Europskoj uniji. Kad je pronaeno rjeenje za taj zahtjev, eki je predsjednik potpisao instrument ratifikacije 3. studenog 2009. godine. Tako je postupak ratifikacije zavren i u posljednjoj od 27 drava lanica, te je Lisabonski ugovor mogao stupiti na snagu 1. prosinca 2009. godine. Lisabonskim se ugovorom Europska unija i Europska zajednica spajaju u jedinstvenu Europsku uniju. Rije Zajednica svuda se zamjenjuje rijeju Unija. Unija zamjenjuje i nasljeuje Europsku zajednicu. Meutim, pravo Unije jo uvijek oblikuju sljedea tri Ugovora.
014
Ugovor o Europskoj uniji Ugovor o Europskoj uniji (Ugovor o EU UEU) u potpunosti je restrukturiran u sljedeih est dijelova: Zajednike odredbe (I), Odredbe o demokratskim naelima (II), Odredbe o institucijama (III), Odredbe o pojaanoj suradnji (IV), Ope odredbe o vanjskom djelovanju Unije i posebne odredbe o zajednikoj vanjskoj i sigurnosnoj politici (V), te Zavrne odredbe (VI). Ugovor o funkcioniranju Europske unije Ugovor o funkcioniranju Europske unije (UFEU) nastao je iz Ugovora o osnivanju Europske zajednice i ima vie-manje istu strukturu kao i Ugovor o EZ-u. Najvanije se promjene odnose na vanjsko djelovanje EU-a i na uvoenje novih poglavlja, i to o energetskoj politici, policijskoj i pravosudnoj suradnji u kaznenim predmetima, svemiru, sportu i turizmu. Ugovor o osnivanju Europske zajednice za atomsku energiju Ugovor o osnivanju Europske zajednice za atomsku energiju (Ugovor Euratom) doivio je izmjene i dopune u nekoliko navrata, pri emu su amandmani uneseni u protokole priloene uz Lisabonski ugovor.
UEU i UFEU imaju jednak pravni status. Takvo eksplicitno pravno pojanjenje neophodno je jer novi naslov biveg Ugovora o EZ-u (Ugovor o funkcioniranju Europske unije) i razine regulacije u oba Ugovora odaju dojam da je Ugovor o Europskoj uniji svojevrstan ustav ili temeljni ugovor, dok je Ugovor o funkcioniranju Europske unije zamiljen kao provedbeni ugovor. Meutim, UEU i UFEU po svojoj naravi nisu ustavni ugovori. Nazivi koji se koriste u Ugovorima odraavaju promjenu pristupa u odnosu na prethodni nacrt ustava. Izraz ustav vie se ne koristi; ministar vanjskih poslova EU-a sada se naziva visoki predstavnik Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku; izbaene su definicije zakona i okvirnog zakona.
015
Izmijenjeni Ugovori ne sadre lanke koji se odnose na simbole EU-a, kao to su zastava, himna ili moto. Prvenstvo prava EU-a nije izriito navedeno u nekom od ugovora, ali kao i ranije proizlazi iz sudske prakse Suda Europske unije, a sudska se praksa spominje u priloenoj deklaraciji. Lisabonskim se ugovorom naputaju i tri stupa EU-a. Prvi stup, koji se uglavnom sastoji od jedinstvenog trita i politika EZ-a, spojen je s drugim stupom, koji se sastoji od zajednike vanjske i sigurnosne politike, te s treim stupom, koji pokriva policijsku i pravosudnu suradnju u kaznenim predmetima. Meutim, posebne procedure koje se odnose na zajedniku vanjsku i sigurnosnu politiku, ukljuujui i europsku obranu, i dalje ostaju na snazi; deklaracije Meuvladine konferencije priloene uz Ugovor naglaavaju posebnu prirodu tog podruja politike i specifinih odgovornosti drava lanica na tom polju. Europska unija trenutno ima 27 drava lanica. Meu njima je prije svega est drava osnivaica EEZ-a, a to su Belgija, Francuska, Italija, Luksemburg, Nizozemska i Njemaka (ukljuujui i teritorij biveg DDR-a nakon ujedinjenja dvije Njemake 3. listopada 1990.). Danska (sada bez Grenlanda koji je na referendumu u veljai 1982. tijesnom veinom glasao da ne eli ostati u EZ-u), Irska i Ujedinjena Kraljevina pridruile su se Zajednici 1. sijenja 1973. godine; Norveka je odbila planirano pristupanje na referendumu u listopadu 1972. (s 53,5% glasova protiv lanstva u EZ-u). Proirenje na jug zapoelo je 1. sijenja 1981. pristupanjem Grke, a dovreno je 1. sijenja 1986. pristupanjem panjolske i Portugala. Do sljedeeg proirenja dolo je 1. sijenja 1995. kad su se Europskoj uniji pridruile Austrija, Finska i vedska. U Norvekoj se na referendumu ponovio jednaki ishod kao i 22 godine ranije, s tijesnom veinom (52,4%) protiv norvekog lanstva u EU-u. Baltike drave Estonija, Latvija i Litva, istonoeuropske i srednjoeuropske drave eka, Maarska, Poljska, Slovenija i Slovaka te dvije sredozemne otone drave Cipar i Malta pristupile su Uniji 1. svibnja 2004. godine. Tek neto vie od dvije godine kasnije proirenje na istok privremeno je zavreno pristupanjem Bugarske i Rumunjske 1. sijenja 2007. godine. Tako je broj drava lanica proiren s 15 na 27, a broj stanovnika EU-a poveao se za oko 90 milijuna, te sada Unija broji oko 500 milijuna stanovnika. Povijesno proirenje Europske unije kruna je dugog procesa koji je doveo do ponovnog ujedinjenja Europe, koju su vie od pola stoljea dijelili eljezna zavjesa i hladni rat. Ono iznad svega odraava elju da se na europski kontinent unese mir, stabilnost i gospodarski boljitak.
016
U tijeku su daljnji pregovori o pristupanju, prije svega s Turskom, koja je zahtjev za lanstvo podnijela 14. travnja 1987. godine. Meutim, odnosi izmeu EU-a i Turske seu jo dalje u prolost. Jo 1963. godine Turska i EEZ sklopile su sporazum o pridruivanju koji je ukljuivao mogunost lanstva. Godine 1995. stvorena je carinska unija, a u prosincu 1999. Europsko je vijee u Helsinkiju odluilo Turskoj slubeno dodijeliti status kandidata. Bio je to odraz vjerovanja da ta zemlja posjeduje osnovne karakteristike demokratskog sustava, iako su jo uvijek postojali ozbiljni nedostaci u pitanjima ljudskih prava i zatite manjina. U prosincu 2004. Europsko je vijee na temelju preporuke Komisije konano dalo zeleno svjetlo za otvaranje pristupnih pregovora s Turskom; pregovori traju od listopada 2005. godine. Krajnji je cilj pregovora pristupanje, ali nema jamstva da e taj cilj biti ostvaren. Unutar EU-a postoji suglasnost da pristupanje nije mogue prije 2014. godine. Svako takvo pristupanje mora biti temeljito pripremljeno kako bi se integracija provela bez potekoa i bez ugroavanja ciljeva ostvarenih tijekom vie od 50 godina europske integracije. Ostali kandidati za pristupanje su Hrvatska1, gdje je put za poetak pristupnih pregovora otvoren u listopadu 2005. godine, te Biva Jugoslavenska Republika Makedonija, koja je status slubenog kandidata dobila u prosincu 2005. bez odreivanja konkretnog datuma za poetak pregovora. Island je prijavu za lanstvo podnio 17. srpnja 2009. godine. Europska je komisija 24. veljae 2010. predloila da Vijee otvori pristupne pregovore s Islandom. EU sada odluno radi na novim proirenjima u zemljama zapadnog Balkana, gdje je odluila primijeniti istu metodologiju kojom se koristila i ranije za nove drave lanice. Proireni Proces stabilizacije i pridruivanja stoga ostaje glavni okvir za napredovanje zemalja zapadnog Balkana, sve do njihova pristupanja. Prvi vaan korak u tom smjeru su Europska partnerstva s Albanijom, Bosnom i Hercegovinom, Srbijom i Crnom Gorom, ukljuujui i Kosovo(2). Zadaa je Europskih partnerstava, koja se po potrebi auriraju, pomoi zemljama zapadnog Balkana u njihovoj pripremi za lanstvo uspostavljanjem koherentnog okvira i izradom akcijskih planova s rokovima za provedbu reformi, te pojedinosti u smislu sredstava pomou kojih namjeravaju ispuniti zahtjeve za daljnju integraciju u EU.
(1) Pregovori o lanstvu s Hrvatskom zatvoreni su 30. lipnja 2011. godine. Oekuje se da e Hrvatska postati lanicom EU-a 1. srpnja 2013. godine. (2) U skladu s Rezolucijom Vijea sigurnosti UN-a 1244 od 10. lipnja 1999.
017
Predviena je i mogunost izlaska iz EU-a. U Ugovor o Europskoj uniji ugraena je izlazna klauzula, koja dravi lanici omoguava da napusti Uniju. Za izlazak iz Unije ne postavljaju se uvjeti; sve to je potrebno je sporazum izmeu EU-a i dotine drave lanice o pojedinostima povlaenja. Ako se dogovor ne moe postii, izlazak stupa na snagu bez sporazuma dvije godine nakon iznoenja namjere o povlaenju. Meutim, ne postoji odredba o iskljuenju drave lanice iz EU-a zbog tekih i opetovanih krenja Ugovora.
018
Temeljne vrijednosti Europske unije

lanak 2. Ugovora o Europskoj uniji (vrijednosti Unije)
Unija se temelji na vrijednostima potivanja ljudskog dostojanstva, slobode, demokracije, jednakosti, vladavine prava i potivanja ljudskih prava, ukljuujui prava pripadnika manjina. Te su vrijednosti zajednike dravama lanicama u drutvu u kojem prevladavaju pluralizam, nediskriminacija, tolerancija, pravda, solidarnost i ravnopravnost ena i mukaraca.
lanak 3. Ugovora o Europskoj uniji (ciljevi Unije)

1. Cilj Unije je promicanje mira, njezinih vrijednosti i blagostanja njezinih naroda. 2. Unija svojim graanima prua prostor slobode, sigurnosti i pravde bez unutarnjih granica, u kojem se slobodno kretanje osoba osigurava uz odgovarajue mjere vezane za kontrolu vanjskih granica, azil, imigracije te sprjeavanje i suzbijanje kriminala. 3. Unija uspostavlja unutarnje trite. Unija radi na odrivom razvoju Europe, utemeljenom na uravnoteenom gospodarskom rastu i stabilnosti cijena, visoko konkurentnom, socijalnom trinom gospodarstvu, iji je cilj puna zaposlenost i drutveni napredak, te visoka razina zatite i poboljanja kakvoe okolia. Unija promie znanstveni i tehnoloki napredak. Unija suzbija socijalnu iskljuenost i diskriminaciju, promie socijalnu pravdu i zatitu, ravnopravnost ena i mukaraca, meugeneracijsku solidarnost i zatitu prava djeteta. Unija promie gospodarsku, socijalnu i teritorijalnu koheziju, te solidarnost meu dravama lanicama.
019
Unija potuje svoju bogatu kulturnu i jezinu raznolikost, te osigurava ouvanje i unaprjeenje kulturnog naslijea Europe. 4. Unija uspostavlja ekonomsku i monetarnu uniju ija je valuta euro. 5. U svojim odnosima sa svijetom Unija podrava i promie svoje vrijednosti i interese te pridonosi zatiti svojih graana. Unija pridonosi miru, sigurnosti, odrivom razvoju Zemlje, promicanju solidarnosti i uzajamnog potivanja meu narodima, slobodnoj i potenoj trgovini, iskorjenjivanju siromatva i zatiti ljudskih prava, osobito prava djeteta, te strogom potivanju i razvoju meunarodnog prava, ukljuujui potivanje naela Povelje Ujedinjenih naroda. []
Temelji ujedinjene Europe postavljeni su na temeljnim idejama i vrijednostima na koje se obvezuju i drave lanice, a koje u praksu prenose operativne institucije Zajednice. To su trajni mir, jedinstvo, jednakost, sloboda, solidarnost i sigurnost. Priznati ciljevi EU-a su ouvanje naela slobode, demokracije i vladavine prava koja dijele sve drave lanice, te zatita temeljnih i ljudskih prava. Tim vrijednostima trebaju teiti i drave koje se ele pridruiti Europskoj uniji u budunosti. K tomu, svakoj se dravi lanici mogu izrei kazne za teko i opetovano krenje tih vrijednosti i naela. Ako efovi drava ili vlada, djelujui na prijedlog jedne treine drava lanica ili Komisije, a nakon dobivanja suglasnosti Europskog parlamenta, ustanove da je dolo do tekog i opetovanog krenja temeljnih vrijednosti i naela EU-a, Vijee moe kvalificiranom veinom dotinoj dravi suspendirati neka od prava koja proizlaze iz primjene Ugovora o Europskoj uniji i Ugovora o funkcioniranju Europske unije, ukljuujui pravo glasa u Vijeu. S druge strane, odredbe Ugovora i dalje ostaju obvezujue za dotinu dravu lanicu. Posebno se vodi rauna o uincima na prava i obveze graana i poduzea.
020
E UROPSKA UNIJA KAO JAMAC MIRA

Ne postoji vaniji motiv za ujedinjenje Europe od elje za mirom. U prolom su se stoljeu u Europi vodila dva svjetska rata izmeu zemalja koje su danas drave lanice Europske unije. Stoga europska politika ujedno znai i politiku za mir, a uspostavom EU-a istovremeno je stvoren i najvaniji dio okvira za mir u Europi kojim je onemoguen rat izmeu drava lanica. Dokaz tomu je pedeset godina mira u Europi. to se vie europskih drava pridrui Uniji, to e okvir za mir postati jai. Posljednja dva proirenja EU-a, koja ukljuuju 12 preteno istonoeuropskih i srednjoeuropskih drava, velik su doprinos u tom smislu.
J eDINSTVO I JeDNAKOST KAO UVIJeK PRISUTNA TeMA

Jedinstvo je uvijek prisutna tema. Problemi dananjice mogu se rjeavati jedino ako europske zemlje kroe putem koji ih vodi jedinstvu. Mnogi smatraju da bez europske integracije i bez Europske unije ne bi bilo mogue osigurati mir (kako u Europi tako i u svijetu), demokraciju, pravo i pravdu, gospodarsko blagostanje i socijalnu sigurnost te ih jamiti u budunosti. Nezaposlenost, neodgovarajui rast i zagaenje okolia odavno su prestali biti tek nacionalni problemi i ne mogu se rijeiti samo na nacionalnoj razini. Tek se u kontekstu EU-a moe uspostaviti stabilan gospodarski poredak, a samo zajednikim europskim naporima moemo osigurati meunarodnu gospodarsku politiku koja e unaprijediti europsko gospodarstvo i doprinijeti socijalnoj pravdi. Bez unutarnje kohezije Europa ne moe potvrditi svoju politiku i gospodarsku neovisnost od ostatka svijeta, ponovno pridobiti svoj utjecaj na meunarodnoj sceni i svoju ulogu u svjetskoj politici. Jedinstvo se moe odrati samo ondje gdje vlada jednakost. Nijedan graanin Unije ne smije biti doveden u nepovoljan poloaj ili diskriminiran zbog svoje nacionalnosti. Treba suzbijati diskriminaciju na temelju spola, rase, etnikog porijekla, vjeroispovijesti ili uvjerenja, invaliditeta, dobi ili spolne orijentacije. Povelja o temeljnim pravima Europske unije ide jo dalje. Zabranjena je svaka diskriminacija na temelju boje koe, genetskih osobina, jezika, politikih ili drugih miljenja, pripadnosti nacionalnim manjinama, vlasnitva ili roenja. K tomu, svi su graani Unije jednaki pred zakonom. to se tie drava lanica, naelo jednakosti znai da nijedna drava nema prednost
021
pred drugima, a prirodnim razlikama poput veliine, broja stanovnika i razliitosti struktura mora se pristupati u skladu s naelom jednakosti.
TeMeLJNe SLOBODe
Sloboda izravno proizlazi iz mira, jedinstva i jednakosti. Stvaranje veeg entiteta povezivanjem 27 drava istovremeno omoguava slobodu kretanja izvan nacionalnih granica. To se osobito odnosi na slobodu kretanja radnika, slobodu poslovnog nastana, slobodu pruanja usluga, slobodno kretanje roba i slobodno kretanje kapitala. Te temeljne slobode jame poslovnim ljudima slobodu odluivanja, radnicima slobodu da izaberu mjesto rada, a potroaima slobodu izbora izmeu najveeg mogueg broja raznolikih proizvoda. Sloboda trinog natjecanja omoguava poduzeima da svoje robe i usluge nude neusporedivo irem krugu potencijalnih klijenata. Radnici mogu traiti i mijenjati posao prema vlastitim eljama i interesima na cijelom teritoriju Europske unije. Potroai mogu odabrati najjeftinije i najbolje proizvode iz mnogo ire ponude roba, to je rezultat poveane konkurencije. Meutim, u nekim se sluajevima na graane drava lanica koje su Uniji pristupile 1. svibnja 2004. i 1. sijenja 2007. jo uvijek primjenjuju prijelazna pravila. Ugovor o pristupanju sadravao je iznimke u vezi sa slobodnim kretanjem radnika, slobodom pruanja usluga i slobodom poslovnog nastana. Zbog toga stare drave lanice EU-a mogu ograniiti slobodno kretanje radnika koji su dravljani novih drava lanica na razdoblje do sedam godina, pri emu je pristup zapoljavanju odreen nacionalnim ili bilateralnim pravom.
NAeLO SOLIDARNOSTI
Solidarnost je nuan korektiv slobode, jer se bezobzirno iskoritavanje slobode uvijek odvija na tetu drugih. Stoga, da bi okvir Zajednice opstao, potrebno je uvijek priznavati solidarnost lanova Zajednice kao temeljno naelo te dijeliti kako prednosti, odnosno prosperitet, tako i optereenja na ravnopravan i pravedan nain izmeu drava lanica.
022
1. - 3. lipnja 1955., Taormina (Italija) Joseph Bech, Paul-Henri Spaak i Johan Willem Beyen u vrtu hotela u kojem su boravili za vrijeme Konferencije u Messini. Trojica ministara vanjskih poslova sastavila su Beneluki memorandum o kojem su estorica raspravljala tijekom ove konferencije.
POTIVANJe NACIONALNOG IDeNTITeTA

Potuju se nacionalni identiteti drava lanica. Nije zamiljeno da se drave lanice izgube u Europskoj uniji, nego da joj doprinose svojim posebnim odlikama. Upravo takva raznolikost nacionalnih osobina i identiteta Europskoj uniji daje njezin moralni autoritet, koji pak slui na korist EU-a kao cjeline.
POTReBA ZA SIGURNOU
Sve temeljne vrijednosti u konanici ovise o sigurnosti. Nakon napada na SAD 11. rujna 2001., borba protiv terorizma i organiziranog kriminala i u Europi je opet u sreditu pozornosti. Policijska i pravosudna suradnja i dalje se konsolidiraju, a pojaava se i zatita vanjskih granica EU-a. Meutim, sigurnost u europskom kontekstu takoer podrazumijeva socijalnu sigurnost svih graana koji ive u Uniji, sigurnost zapoljavanja i sigurne ope gospodarske i poslovne uvjete. U tom smislu pozivaju se institucije EU-a da graanima i poduzeima omogue da sami osmisle svoju budunost stvaranjem uvjeta o kojima ovise.
TeMeLJNA PRAVA
Temeljne vrijednosti i pojmovi u sri Europske unije takoer obuhvaaju temeljna prava pojedinaca, odnosno graana Unije. Povijest Europe ve vie od 200 godina karakteriziraju trajni napori da se unaprijedi zatita temeljnih prava. Poevi od deklaracija o ljudskim i graanskim pravima iz 18. stoljea, temeljna prava i graanske slobode sada su vrsto ukorijenjeni u ustavima veine civiliziranih drava. To se posebice odnosi na drave lanice Europske unije, iji su pravni sustavi izgraeni na temelju vladavine prava i potivanja dostojanstva, slobode i prava na razvitak pojedinca. Postoje i brojne meunarodne konvencije o zatiti ljudskih prava, meu kojima posebno velik znaaj ima Europska konvencija o ljudskim pravima. Tek je 1969. godine Europski sud uspostavio sudsku praksu koja slui kao okvir za temeljna prava. Bilo je to zato to je Sud u poetku odbijao sve postupke koji su se odnosili na temeljna prava s objanjenjem da se ne treba baviti predmetima koji potpadaju pod djelokrug nacionalnog ustavnog prava.
024
Sud je svoje stajalite morao promijeniti i zbog toga to je i sam bio olienje prvenstva prava Unije i njegove prednosti pred nacionalnim pravom; to se prvenstvo moe vrsto uspostaviti jedino ako je pravo Unije samo po sebi dovoljno da jami zatitu temeljnih prava jednakom pravnom snagom kao i nacionalni ustavi. Poetak sudske prakse bila je presuda Stauder, u kojoj se radilo o tome da je jedan korisnik socijalnih povlastica za rtve rata smatrao da zahtjev prema kojem pri kupnji maslaca po snienim cijenama u boino vrijeme mora navesti svoje ime predstavlja krenje njegovog ljudskog dostojanstva i naela jednakosti. Iako je Sud u tumaenju odredaba Zajednice zakljuio da primatelji ne moraju navesti svoje ime pa je, u stvari, razmatranje pitanja krenja temeljnih ljudskih prava postalo suvino, konano je utvrdio da opa temeljna naela pravnog poretka Zajednice koja Europski sud mora tititi obuhvaaju potivanje temeljnih prava. Bilo je to prvi puta da je Europski sud priznao postojanje samostalnog okvira temeljnih prava EU-a. U poetku je Sud svoje mjere zatite temeljnih prava razvijao iz vie odredaba Ugovora. To je posebice sluaj s brojnim zabranama diskriminacije koje se u konkretnim okolnostima odnose na pojedine vidove opeg naela jednakosti. Meu njima su zabrana svake diskriminacije na temelju nacionalnosti (l. 18. UFEU-a), sprjeavanje razliitog postupanja prema ljudima na temelju spola, rase, etnikog porijekla, vjeroispovijesti ili uvjerenja, invaliditeta, dobi ili spolne orijentacije (l. 10. UFEU-a), jednako postupanje prema robama i osobama u odnosu na etiri temeljne slobode (sloboda kretanja roba - l. 34. UFEU-a; sloboda kretanja osoba - l. 45. UFEU-a; pravo poslovnog nastana - l. 49. UFEU-a; i sloboda pruanja usluga l. 57. UFEU-a), sloboda trinog natjecanja (l. 101. et seq. UFEU-a) i jednaka plaa za mukarce i ene (l. 157. UFEU-a). etiri temeljne slobode Zajednice, kojima se jame osnovne slobode profesionalnog ivota, takoer se mogu smatrati temeljnim pravom Zajednice na slobodu kretanja i slobodu izbora i bavljenja zanimanjem. Izriita jamstva navode se i za pravo na udruivanje (l. 153. UFEU-a), pravo na peticiju (l. 24. UFEU-a), te zatitu poslovne i profesionalne tajne (l. 339 UFEU-a). Europski sud te je poetne pokuaje zatite temeljnih prava polako razvijao i dopunjavao kroz pravo Zajednice. To je inio priznavanjem i primjenom temeljnih pravnih naela, pozivajui se na pojmove zajednike ustavima drava lanica i na meunarodne konvencije o zatiti ljudskih prava kojima
025
su drave lanice potpisnice. Meu njima se istie Europska konvencija o ljudskim pravima, koja je posluila za oblikovanje sadraja temeljnih prava u Uniji i mehanizama za njihovu zatitu. Na toj je osnovi Sud priznao niz sloboda kao osnovnih prava zajamenih pravom Zajednice: pravo vlasnitva, slobodu obavljanja zanimanja, nepovredivost doma, slobodu miljenja, opa prava osobnosti, zatitu obitelji (primjerice, prava lanova obitelji da se pridrue radniku migrantu), gospodarsku slobodu, slobodu vjeroispovijesti ili vjere, kao i odreen broj temeljnih postupovnih prava kao to su pravo na odgovarajui pravni postupak, naelo povjerljivosti prepiske izmeu odvjetnika i stranke (u zemljama obiajnog prava poznato kao povjerljiva komunikacija), zabrana ponovnog kanjavanja za isto kazneno djelo ili obveza pruanja obrazloenja za odreeni pravni akt EU-a. Jedno od posebno vanih naela na koja se esto pozivaju pravni sporovi je naelo jednakog postupanja. Jednostavno reeno, to znai da se u slinim predmetima treba postupati jednako ako ne postoji objektivno opravdan razlog za njihovo razlikovanje. No, suprotno meunarodnom obiaju, Europski sud utvrdio je da to naelo ne sprjeava podvrgavanje vlastitih dravljana i domaih proizvoda stroim zahtjevima od onih koji postoje za graane ili proizvode drugih drava lanica. Takva obrnuta diskriminacija neizbjena je posljedica ogranienog opsega ovlasti Unije i ne moe se promijeniti pravom Zajednice. Prema dosadanjim presudama Suda pravila koja zahtijevaju liberalizaciju, a koja proizlaze iz temeljnih sloboda, primjenjuju se samo na prekograninu trgovinu. Na pravila kojima se regulira proizvodnja i stavljanje na trite domaih proizvoda ili pravni status dravljana u vlastitoj dravi lanici pravo Zajednice moe utjecati samo ako je Unija donijela mjere usklaivanja. Sudska praksa Europskog suda stvorila je pozamani fond kvazi-ustavnog prava, od ega je u praksi najznaajnije naelo proporcionalnosti. To znai da je potrebno vagati ciljeve i koritena sredstva, koji moraju biti u ravnotei kako prevelik teret ne bi pao na graane. Meu ostalim temeljnim naelima na kojima poiva pravo Unije opa su naela upravnog prava i pojam pravne sigurnosti: moraju se tititi legitimna oekivanja, iskljuuje se mogunost retroaktivne primjene odredaba koje nameu obveze ili opoziv legitimno steenih pogodnosti, a pravna sigurnost, iji je tradicionalni naziv prirodna pravda, mora se osigurati u upravnim postupcima Komisije i sudbenim postupcima Europskog suda. Posebna se vrijednost pridaje veoj transparentnosti, to znai da se odluke moraju donositi na to otvoreniji nain i to je mogue
026
blie graanima. Vaan vid transparentnosti injenica je da svaki graanin Unije ili pravna osoba registrirana u dravi lanici ima pristup dokumentima Vijea i Komisije. Fizike i pravne osobe moraju imati pristup podacima o svim dodijeljenim sredstvima i subvencijama iz prorauna EU-a kroz baze podataka dostupne svakom graaninu Unije. Uz svo duno potovanje postignuima Europskog suda u razvoju nepisanih temeljnih prava, takav proces izvoenja temeljnih europskih prava imao je jedan ozbiljan nedostatak: Europski sud bio je ogranien na pojedinane predmete. Stoga nije mogao iz opih pravnih naela razvijati temeljna prava za sva podruja u kojima se to inilo potrebnim ili poeljnim. Takoer nije mogao razraivati opseg i ogranienja zatite temeljnih prava onoliko openito i jasno koliko je bilo potrebno. Posljedica je toga da institucije EU-a nisu s dovoljnom preciznou mogle procijeniti postoji li opasnost da e prekriti neko temeljno pravo. Niti su graani Unije uvijek bez dodatnih napora mogli prosuditi je li prekreno neko od njihovih temeljnih prava. Dugo se vremena pristupanje Unije Europskoj konvenciji o ljudskim pravima smatralo rjeenjem ovog problema. Meutim, u svojem Miljenju br. 2/94 Sud je utvrdio da prema vaeem pravnom sustavu EU nema ovlasti za pristupanje konvenciji. Sud je istaknuo da je potivanje ljudskih prava uvjet zakonitosti akata Europske unije. Meutim, pristupanje konvenciji podrazumijevalo bi znaajne promjene sadanjeg sustava Unije za zatitu ljudskih prava jer bi EU morala ui u zaseban meunarodni institucionalni sustav, kao i integraciju svih odredaba konvencije u pravni poredak Unije. Sud je zauzeo stajalite da bi svaka izmjena sustava zatite ljudskih prava u Uniji, koja bi imala jednako temeljne institucionalne implikacije za Uniju i drave lanice, bila od ustavnog znaaja i zbog toga bi izlazila iz opsega ovlasti predvienih lankom 352. UFEU-a. Pristupanje Europske unije konvenciji stoga je posebno predvieno lankom 6.(2) Ugovora o Europskoj uniji. Lisabonski je ugovor napravio jo jedan odluujui korak prema stvaranju zajednikog ustavnog prava za EU i postavio je zatitu temeljnih prava Unije na nove temelje. Novi lanak o temeljnim pravima u Ugovoru o Europskoj uniji (l. 6. UEU-a) odnosi se na Povelju o temeljnim pravima Europske unije, koju proglaava obvezujuom za djelovanje institucija Unije i drava lanica, dok primjenjuju i provode pravo Unije. Povelja o temeljnim pravima temelji se na nacrtu koji je ranije izradila konvencija 16 predstavnika efova drava ili vlada drava lanica i predsjednika
027
Europske komisije, 16 lanova Europskog parlamenta i 30 lanova nacionalnih parlamenata (po dva iz svake tadanje drave lanice) pod predsjedanjem profesora Romana Herzoga. Predsjednici Europskog parlamenta, Vijea i Europske komisije sveano su je proglasili Poveljom o temeljnim pravima Europske unije 7. prosinca 2000. godine. Tijekom pregovora o europskom ustavu Povelja o temeljnim pravima revidirana je i postala je sastavnim dijelom Ugovora o Ustavu za Europu od 29. listopada 2004. godine. Nakon neuspjeha Ugovora, Povelju o temeljnim pravima ponovno su sveano proglasili Poveljom o temeljnim pravima Europske unije predsjednici Europskog parlamenta, Vijea i Europske komisije 12. prosinca 2007. u Strasbourgu, ovoga puta kao zaseban instrument. U Ugovoru o Europskoj uniji ta se verzija povelje spominje u obvezujuem obliku. Time Povelja o temeljnim pravima postaje pravno obvezujua i uspostavlja primjenjivost temeljnih prava u pravu Unije. Meutim, to se ne odnosi na Poljsku i Ujedinjenu Kraljevinu. Te dvije drave lanice nisu mogle, ili nisu eljele, usvojiti sustav temeljnih prava povelje jer su se bojale da bi se morale odrei, ili barem promijeniti neka nacionalna stajalita o, primjerice, vjerskim pitanjima ili postupanju prema manjinama. Njih stoga ne obvezuju temeljna prava povelje, nego sudska praksa Europskog suda, kao i ranije.
028
Ustav Europske unije

Svaka drutvena organizacija ima ustav. Ustav je sredstvo kojim se definira ustroj politikog sustava, odnosno odreuje meusobni odnos razliitih dijelova i njihov odnos prema cjelini, te se postavljaju zajedniki ciljevi i pravila za donoenje obvezujuih odluka. Ustav Europske unije kao udruenja drava kojem su dodijeljene konkretne zadae i funkcije stoga mora biti u stanju odgovoriti na ista pitanja kao i ustav neke drave. U dravama lanicama na politiki sustav utjeu dva glavna naela: vladavina prava i demokracija. Stoga sve aktivnosti Unije, ako ele slijediti temeljna pravila prava i demokracije, moraju imati i pravni i demokratski legitimitet: elemente na kojima se temelji, ustroj, ovlasti, nain na koji funkcionira, poloaj drava lanica i njihovih institucija te poloaj graana. Nakon neuspjeha Ugovora o Ustavu za Europu od 29. listopada 2004. godine, ustav Europske unije jo uvijek ne postoji u sveobuhvatnom ustavnom dokumentu kao to je to sluaj u veini ustava njezinih drava lanica, ve proizlazi iz ukupnosti pravila i temeljnih vrijednosti kojima se oni koji su na vlasti smatraju obvezanima. Ta pravila dijelom nalazimo u europskim Ugovorima i u pravnim instrumentima koje stvaraju institucije Unije, ali se dijelom temelje i na obiaju.
PRAVNA PRIRODA eUROPSKe UNIJe

Svako razmatranje pravne prirode EU-a mora zapoeti razmatranjem njezinih karakteristinih osobina. Iako je pravna priroda EU-a odreena dvjema odlukama Europskog suda iz 1963. i 1964. godine koje su predstavljale presedan a odnosile su se na tadanju Europsku ekonomsku zajednicu, te presude jo uvijek vrijede i za Europsku uniju u njezinu sadanjem obliku.
VAN GEND & LOOS
U ovom pravnom sporu nizozemska prijevoznika tvrtka Van Gend & Loos podnijela je tubu protiv nizozemskih carinskih vlasti zbog carine na kemijski proizvod uvezen iz Njemake koja je bila via od iznosa carine
029
pri prethodnim uvozima. Tvrtka je smatrala da se radi o povredi lanka 12. Ugovora o EEZ-u, koji zabranjuje uvoenje novih uvoznih carina ili poveanje postojeih carina izmeu drava lanica. Sud u Nizozemskoj obustavio je postupak i obratio se Europskom sudu, traei tumaenje dosega i pravnih posljedica navedenog lanka Ugovora o osnivanju EZ-a. Europski sud posluio se tim predmetom da iznese niz temeljnih zakljuaka o pravnoj prirodi EU-a. U svojoj presudi Sud navodi: Cilj Ugovora o EEZ-u, kojim se uspostavlja zajedniko trite ije je funkcioniranje od izravnog interesa za zainteresirane strane u Zajednici, podrazumijeva da je taj Ugovor vie od sporazuma kojim nastaju tek uzajamne obveze izmeu ugovornih drava. Takvo se gledite potvruje u preambuli Ugovora, u kojoj se ne spominju samo vlade nego i narodi. Ono se jo konkretnije potvruje i uspostavom institucija kojima su povjerena suverena prava, ija primjena utjee i na drave lanice i na njihove graane (...) Iz toga se zakljuuje da Zajednica predstavlja novi pravni poredak meunarodnog prava u iju su korist drave ograniile svoja suverena prava, iako u ogranienim podrujima, a iji subjekti obuhvaaju ne samo drave lanice nego i njihove dravljane.
COSTA v ENEL
Samo godinu dana kasnije Europski sud je u predmetu Costa v ENEL dobio priliku da podrobnije definira svoj status. Radilo se o sljedeim injenicama. Italija je 1962. nacionalizirala poduzea za proizvodnju i distribuciju elektrine energije i prenijela njihovu imovinu na ENEL, nacionalni odbor za elektrinu energiju. Kao dioniar Edison Volta, jedne od nacionaliziranih tvrtki, gospodin Costa smatrao je da je lien svoje dividende i zbog toga je odbio platiti raun za potronju elektrine energije u iznosu od 1.926 lira. U postupku pred arbitranim sudom u Milanu jedan od argumenata koje je Costa iznio da opravda svoje ponaanje bio je da je zakonom o nacionalizaciji prekren niz odredaba Ugovora o EEZ-u. Kako bi mogao ocijeniti Costine argumente u obrani, sud je od Europskog suda zatraio tumaenje razliitih vidova Ugovora o EEZ-u. U svojoj je presudi Europski sud u odnosu na pravnu prirodu EEZ-a zakljuio sljedee: Za razliku od obinih meunarodnih ugovora, Ugovor o EEZ-u stvorio je vlastiti pravni sustav koji je (...) postao sastavni dio pravnih sustava drava
030
lanica i kojeg su njihovi sudovi obvezni primjenjivati. Stvorivi Zajednicu na neodreeno vremensko razdoblje, s vlastitim institucijama, vlastitom osobnou, vlastitim pravnim nadlenostima te nadlenou zastupanja na meunarodnoj razini te, posebno, stvarnim ovlastima koje proizlaze iz ograniavanja suverenosti ili prijenosa ovlasti s drava na Zajednicu, drave lanice ograniile su svoja suverena prava ... te su tako stvorile pravni sustav koji obvezuje kako njihove dravljane, tako i njih same. Na temelju svojih podrobnih zapaanja Sud je donio sljedei zakljuak: Iz svega navedenog slijedi da pravo koje proizlazi iz Ugovora, neovisnog izvora prava, ne bi moglo, zbog svoje posebne i originalne prirode, biti zamijenjeno domaim zakonskim odredbama bez obzira na to kako su one formulirane, a da pri tome ne izgubi svoj karakter prava Zajednice te da se pri tome ne dovede u pitanje sam pravni temelj Zajednice. Prijenos prava i obveza koje proizlaze iz Ugovora s pravnih sustava drava lanica na pravni sustav Zajednice povlai za sobom trajno ogranienje njihovih suverenih prava nad ime ne moe prevladati naknadni jednostrani akt koji nije u skladu s pojmom Zajednice. U svjetlu tih presuda sljedei elementi koji u cjelini karakteriziraju posebnu pravnu prirodu EU-a su:
institucionalni
sustav koji omoguava da djelovanje Unije slijedi opi europski interes, odnosno da se u njemu odraava i na njega utjee interes Unije utvren u ciljevima; ovlasti na institucije Unije u veem stupnju nego u drugim meunarodnim organizacijama i proiren na podruja u kojima drave obino zadravaju svoja suverena prava; vlastitog pravnog poretka neovisnog o pravnim porecima drava lanica; primjenjivost prava Unije, ije su odredbe u potpunosti i na jednak nain primjenjive u svim dravama lanicama i koje daje prava i namee obveze kako dravama lanicama tako i njihovim graanima; prava Unije, kojim se osigurava da se pravo Unije ne moe opozvati ili izmijeniti i dopuniti nacionalnim pravom te da ono u sluaju sukoba ima prednost pred nacionalnim pravom.
prijenos
uspostava
izravna
prvenstvo
031
Europska unija stoga je autonoman entitet s vlastitim suverenim pravima i pravnim poretkom neovisnim o dravama lanicama, kojem su i drave lanice i njihovi dravljani podloni u okviru podruja nadlenosti EU-a. Europska unija po svojoj prirodi ima karakteristike zajednike s uobiajenim tipom meunarodne organizacije ili strukturom federativnog tipa, ali postoji i niz razlika. Europska unija sama po sebi jo uvijek nije gotov proizvod; ona je u postupku razvitka, a njezin konaan oblik jo se uvijek ne moe predvidjeti. Jedina karakteristika koju Europska unija dijeli s tradicionalnim meunarodnim organizacijama je da je i ona nastala kao rezultat meunarodnog ugovora. Meutim, EU je ve daleko odmakla od tih poetaka. To je zato to su Ugovori o osnivanju EU-a, iako temeljeni na meunarodnim ugovorima, doveli do stvaranja neovisne Unije s vlastitim suverenim pravima i odgovornostima. Drave lanice prenijele su neke od svojih suverenih ovlasti na Uniju. K tomu, zadae koje su povjerene Uniji uvelike se razlikuju od onih u drugim meunarodnim organizacijama. Dok meunarodne organizacije imaju jasno definirane zadae tehnike prirode, EU ima podruja odgovornosti koja zajedno tvore osnovne atribute dravnosti. Kroz te razlike izmeu Europske unije i tradicionalnog tipa meunarodne organizacije EU je u procesu stjecanja statusa slinog statusu pojedinane drave. Posebice se djelomino odricanje suverenih prava drava lanica uzima kao znak da je EU ve bila ustrojena prema naelima federalne drave. Meutim, takvo gledite ne uzima u obzir da institucije Unije imaju ovlasti samo u odreenim podrujima kako bi ispunjavale ciljeve definirane u Ugovorima. To znai da one ne mogu slobodno birati svoje ciljeve na nain na koji to ini suverena drava, niti se mogu suoavati s izazovima s kojima se suoavaju dananje moderne drave. EU nema sveobuhvatnih nadlenosti koje uivaju suverene drave ni ovlasti da uspostavlja nova podruja odgovornosti (nadlenost nad nadlenou). Europska unija stoga nije ni meunarodna organizacija u uobiajenom smislu ni udruenje drava, ve autonoman entitet negdje izmeu ta dva pojma. U pravnim se krugovima danas rabi izraz nadnacionalna organizacija.
032
Z ADAe eUROPSKe UNIJe

Popis zadaa povjeren Europskoj uniji uvelike nalikuje ustavnom poretku neke drave. Ne radi se tu o usko opisanim tehnikim zadaama kakve obino preuzimaju meunarodne organizacije, ve o podrujima nadlenosti koje, gledano u cjelini, tvore osnovne atribute dravnosti. Popis zadaa povjeren Europskoj uniji vrlo je raznolik i obuhvaa gospodarsko, socijalno i politiko djelovanje. Gospodarske zadae usmjerene su uspostavljanju zajednikog trita koje ujedinjuje nacionalna trita drava lanica i na kojem se sve robe i usluge mogu nuditi i prodavati pod istim uvjetima kao i na unutarnjem tritu, te kojem svi graani Unije imaju jednak i slobodan pristup. Plan stvaranja zajednikog trita u osnovi je ispunjen kroz program iji je cilj bio dovriti unutarnje trite do 1992. godine, koji je pokrenuo tadanji predsjednik Komisije Jacques Delors i koji su odobrili efovi drava ili vlada, dok su institucije Unije uspjele postaviti pravni okvir za pravilno funkcioniranje jedinstvenog trita. Taj je okvir sada uvelike oblikovan nacionalnim transpozicijskim mjerama te je jedinstveno trite ve postalo stvarnost. Jedinstveno se trite osjea i u svakodnevnom ivotu, posebice pri putovanju unutar Unije, gdje su provjere na dravnim granicama odavno ukinute. Unutarnje trite podupire ekonomska i monetarna unija. No, zadaa Europske unije u gospodarskoj politici nije uspostavljanje i upravljanje europskom gospodarskom politikom, ve koordinacija nacionalnih gospodarskih politika kako odluke jedne ili vie drava lanica ne bi imale negativne posljedice za funkcioniranje jedinstvenog trita. U tu svrhu usvojen je Pakt o stabilnosti i rastu kako bi drave lanice dobile detaljne kriterije koje njihove odluke o proraunskoj politici moraju ispuniti. Ako ne ispune te kriterije, Europska komisija moe izdati upozorenja, a u sluaju trajnog prekomjernog proraunskog deficita Vijee moe nametnuti i kazne. Europska unija stoga je autonoman entitet s vlastitim suverenim pravima i pravnim poretkom neovisnim o dravama lanicama, kojem su i drave lanice i njihovi dravljani podloni u okviru podruja nadlenosti EU-a.
033
Europska unija po svojoj prirodi ima karakteristike zajednike s uobiajenim tipom meunarodne organizacije ili strukturom federativnog tipa, ali postoji i niz razlika. Europska unija sama po sebi jo uvijek nije gotov proizvod; ona je u postupku razvitka, a njezin konaan oblik jo se uvijek ne moe predvidjeti. Jedina karakteristika koju Europska unija dijeli s tradicionalnim meunarodnim organizacijama je da je i ona nastala kao rezultat meunarodnog ugovora. Meutim, EU je ve daleko odmakla od tih poetaka. To je zato to su Ugovori o osnivanju EU-a, iako temeljeni na meunarodnim ugovorima, doveli do stvaranja neovisne Unije s vlastitim suverenim pravima i odgovornostima. Drave lanice prenijele su neke od svojih suverenih ovlasti na Uniju. K tomu, zadae koje su povjerene Uniji uvelike se razlikuju od onih u drugim meunarodnim organizacijama. Dok meunarodne organizacije imaju jasno definirane zadae tehnike prirode, EU ima podruja odgovornosti koja zajedno tvore osnovne atribute dravnosti. Kroz te razlike izmeu Europske unije i tradicionalnog tipa meunarodne organizacije EU je u procesu stjecanja statusa slinog statusu pojedinane drave. Posebice se djelomino odricanje suverenih prava drava lanica uzima kao znak da je EU ve bila ustrojena prema naelima federalne drave. Meutim, takvo gledite ne uzima u obzir da institucije Unije imaju ovlasti samo u odreenim podrujima kako bi ispunjavale ciljeve definirane u Ugovorima. To znai da one ne mogu slobodno birati svoje ciljeve na nain na koji to ini suverena drava, niti se mogu suoavati s izazovima s kojima se suoavaju dananje moderne drave. EU nema sveobuhvatnih nadlenosti koje uivaju suverene drave ni ovlasti da uspostavlja nova podruja odgovornosti (nadlenost nad nadlenou). Europska unija stoga nije ni meunarodna organizacija u uobiajenom smislu ni udruenje drava, ve autonoman entitet negdje izmeu ta dva pojma. U pravnim se krugovima danas rabi izraz nadnacionalna organizacija. Zadaa Europske unije u monetarnoj politici bila je i jest uvesti jedinstvenu valutu u EU-u kao i centralizirati nadzor monetarnih pitanja. U tom je podruju ve postignut odreen uspjeh. Dana 1. sijenja 1999. euro je kao jedinstvena europska valuta uveden u drave lanice koje su ve bile zadovoljile kriterije konvergencije uspostavljene u tu svrhu. To su Belgija, Njemaka, Irska, panjolska, Francuska, Italija, Luksemburg, Nizozemska, Austrija, Por-
034
6. prosinca 1977., Bruxelles. Demonstracije kojima se trae izbori za Europski parlament temeljeni na opem birakom pravu i jedinstvena europska valuta tijekom sastanka Europskog vijea 5. i 6. prosinca 1977.
tugal i Finska. Nacionalne valute tih drava zamijenjene su novanicama i kovanicama eura 1. sijenja 2002. godine. Otada se svakodnevna plaanja i financijske transakcije provode u samo jednoj valuti - euru. Grka i vedska u poetku nisu zadovoljavale kriterije konvergencije. Grka je ukljuena 1. sijenja 2001. godine. vedska, koja u poetku nije mogla ispuniti kriterije uglavnom zbog injenice da nije sudjelovala u teajnom mehanizmu Europskog monetarnog sustava, koji predstavlja ekaonicu za euro, predmet je derogacije, pri emu Komisija i Europska sredinja banka za vedsku moraju podnositi izvjea o konvergenciji najmanje svake dvije godine, u kojima Vijeu mogu preporuiti sudjelovanje vedske. Ako doe do takve preporuke i Vijee je odobri, vedska nee moi odbiti svoje sudjelovanje. Ipak, meu vedskim stanovnitvom trenutno nema velike potpore za prikljuivanje euro zoni. Na referendumu 2003. godine 55,9% graana bilo je protiv uvoenja eura. U istraivanju provedenom u prosincu 2005. godine njih 49% jo uvijek je bilo protiv eura, dok je 36% bilo za. U Danskoj i Ujedinjenoj Kraljevini situacija je drukija. Te su drave lanice osigurale izuzee (engl. opt-out), to im doputa da odlue hoe li i kada zapoeti postupak provjeravanja sukladnosti s kriterijima za prikljuenje jedinstvenoj valuti. I nove drave lanice obvezne su prihvatiti euro kao svoju nacionalnu valutu im ispune kriterije konvergencije. Nijedna od novih drava lanica nema klauzulu o izuzeu, a veina novih drava lanica eli uvesti euro to je prije mogue. Slovenija (1. sijenja 2007.), Cipar (1. sijenja 2008.), Malta (1. sijenja 2008.), Slovaka (1. sijenja 2009.) i Estonija (1. sijenja 2011.) ve su to ostvarile pa se euro zona - skup zemalja ija je valuta euro - sada sastoji od 17 drava lanica. Uz gospodarsku i monetarnu politiku postoje i mnoge druge politike koje spadaju u nadlenost EU-a. One ukljuuju posebice poljoprivrednu politiku i politiku ribarstva, prometnu politiku, zatitu potroaa, strukturnu i kohezijsku politiku, politiku istraivanja i razvoja, svemirsku politiku, politiku zatite okolia, zdravstvenu politiku, trgovinsku politiku i energetsku politiku. U socijalnoj politici Europska unija ima zadau ne samo osigurati da koristi gospodarske integracije osjete oni koji su aktivni u gospodarstvu, ve i oblikovati socijalnu dimenziju jedinstvenog trita. Jedna od polaznih toaka u tom smislu je uvoenje sustava socijalne sigurnosti za radnike migrante. Prema tom sustavu radnici koji su radili u vie od jedne drave lanice i zbog toga pripadali razliitim sustavima socijalnog osiguranja nee biti u nepovoljnom poloaju to se tie njihove socijalne sigurnosti (starosna mirovina, invalidska mirovina, zdravstvena
036
skrb, obiteljske naknade, naknade za nezaposlene). Jo jedna prioritetna zadaa socijalne politike s obzirom na nezaposlenost u Europskoj uniji, koja je ve godinama izvor zabrinutosti, odnosi se na potrebu da se izradi europska strategija zapoljavanja. Zbog toga se od drava lanica i EU-a trai da izrade strategiju zapoljavanja, a posebno da promiu kvalificiranu, obuenu i prilagodljivu radnu snagu, pri emu se i trita rada moraju prilagoavati ekonomskim promjenama. Promicanje zapoljavanja smatra se predmetom zajednikog interesa, a drave lanice svoje nacionalne mjere moraju koordinirati unutar Vijea. EU e doprinositi visokoj razini zaposlenosti poticanjem suradnje meu dravama lanicama i, ako je potrebno, dopunjavanjem njihova djelovanja, ali potujui njihove nadlenosti. U odnosu na politiku u uem smislu, Europska unija ima zadae u podruju europskog graanstva, politike o policijskoj i pravosudnoj suradnji u kaznenim predmetima, te zajednike vanjske i sigurnosne politike. Institut europskog graanstva dodatno je ojaao prava i interese dravljana drava lanica u Uniji. Graani EU-a mogu se slobodno kretati unutar Unije (l. 21. UFEU-a), birati i biti birani na lokalnim izborima (l. 22. UFEU-a), imaju pravo na zatitu diplomatskih i konzularnih predstavnitava bilo koje drave lanice (l. 23. UFEU-a), imaju pravo na peticiju Europskom parlamentu (l. 24. UFEU-a) te, u kontekstu ope zabrane diskriminacije, imaju pravo da se prema njima u svim dravama lanicama postupa jednako kao to one postupaju prema vlastitim dravljanima (l. 20.(2) u vezi s l. 18. UFEU-a). U odnosu na zajedniku vanjsku i sigurnosnu politiku EU ima posebno sljedee zadae:
zatita jaanje
zajednikih vrijednosti, temeljnih interesa i neovisnosti Unije; sigurnosti Unije i njezinih drava lanica; mira u svijetu i jaanje meunarodne sigurnosti;
osiguravanje promicanje promicanje
meunarodne suradnje;
demokracije i vladavine prava te zatita ljudskih prava i temeljnih sloboda; zajednike obrane.
uspostava
Budui da EU nije samostalna drava, te se zadae mogu provoditi samo korak po korak. Vanjska, a posebno sigurnosna politika tradicionalno su podruja u kojima je dravama lanicama osobito stalo zadrati vlastiti (na-
037
cionalni) suverenitet. Dodatni razlog zato je zajednike interese u ovome podruju teko definirati je taj to samo Francuska i Ujedinjena Kraljevina posjeduju nuklearno oruje. Problem je i to neke drave lanice nisu lanice NATO-a ili WEU-a. Stoga se veina odluka koje se tiu zajednike vanjske i sigurnosne politike trenutno donosi na temelju suradnje meu dravama. U meuvremenu je ipak nastao niz alata kojima je suradnja meu dravama dobila vrst pravni okvir. Na podruju pravosudne suradnje u kaznenim predmetima glavna je uloga Europske unije izvravanje zadaa u interesu Europe kao cjeline. To, izmeu ostalog, ukljuuje borbu protiv organiziranog kriminala, sprjeavanje trgovine ljudima i procesuiranje kaznenih djela. Budui da organizirani kriminal nije mogue uinkovito suzbijati na nacionalnoj razini, potreban je zajedniki odgovor na razini EU-a. Ve su poduzeta dva vrlo pozitivna koraka, a to su direktiva o pranju novca i uspostavljanje Europola, europskog policijskog tijela, koje djeluje od 1998. (l. 88. UFEU-a). Suradnja u ovom podruju takoer se bavi podupiranjem i ubrzavanjem suradnje u sudskim postupcima i provedbi presuda, olakavanjem postupaka izruenja izmeu drava lanica, uspostavljanjem minimalnih pravila koja se tiu sastavnih elemenata kaznenih djela i kazni na podruju organiziranog kriminala, terorizma, trgovine ljudima i seksualnog iskoritavanja ena i djece, nezakonite trgovine drogom i nezakonite trgovine orujem, pranja novca i korupcije (l. 83. UFEU-a). Jedan od najvanijih koraka u pravosudnoj suradnji bio je stvaranje Eurojusta u travnju 2003. (l. 85. UFEU-a). Eurojust, ije je sjedite u Den Haagu, tim je sudaca i tuitelja iz svih zemalja EU-a. Njihov je zadatak pomoi u koordinaciji istrage i progona tekih prekograninih kaznenih djela. Od Eurojusta Vijee moe osnovati Ured europskog javnog tuitelja u svrhu suzbijanja kaznenih djela koja utjeu na financijske interese Unije (l. 86. UFEU-a). Daljnji je napredak postignut s europskim uhidbenim nalogom, koji vrijedi u cijeloj Uniji od sijenja 2004. godine. Nalog se moe izdati za svakoga tko je optuen za kazneno djelo za koje je minimalna kazna via od jedne godine zatvora. Svrha europskog uhidbenog naloga je zamijeniti dugotrajne ekstradicijske postupke.
038
O VLASTI eUROPSKe UNIJe

Ugovori o osnivanju Europske unije ne daju institucijama Unije nikakve ope ovlasti da poduzimaju mjere potrebne radi ostvarenja ciljeva Ugovora, ve u svakom poglavlju utvruju opseg ovlasti za djelovanje. Osnovno je naelo da Europska unija i njezine institucije nemaju ovlasti odluivati o svojim pravnim temeljima i nadlenostima; naelo specifinog dodjeljivanja ovlasti (l. 2. UFEU-a) i dalje se primjenjuje. Drave lanice odabrale su takvu metodu kako bi osigurale da se predaja njihovih vlastitih ovlasti moe lake pratiti i kontrolirati. Opseg pitanja koja pokriva specifino dodjeljivanje ovlasti varira u skladu s prirodom zadaa dodijeljenih Europskoj uniji. Nadlenosti koje nisu prenesene na EU ostaju u iskljuivoj ovlasti drava lanica. Ugovor o Europskoj uniji izriito navodi da pitanja nacionalne sigurnosti ostaju u iskljuivoj nadlenosti drava lanica. Time se, naravno, otvara pitanje gdje je granica izmeu nadlenosti Europske unije i drava lanica. Ta se granica odreuje na temelju tri kategorije nadlenosti:
iskljuiva
nadlenost Europske unije (l. 3. UFEU-a) u podrujima gdje se moe pretpostaviti da e mjera na razini EU-a biti uinkovitija od mjere u bilo kojoj dravi lanici koja nije koordinirana. Ta su podruja jasno odreena i obuhvaaju carinsku uniju, uspostavu pravila trinog natjecanja nunih za funkcioniranje unutarnjeg trita, monetarnu politiku drava euro zone, zajedniku trgovinsku politiku i dijelove zajednike ribarske politike. U tim politikama samo Europska unija moe izraivati i donositi pravno obvezujue akte, a drave lanice to mogu initi samo ako ih za to ovlasti Europska unija ili u cilju provedbe akata Unije (l. 2.(1) UFEU-a); nadlenost izmeu Europske unije i drava lanica (l. 4. UFEU-a) u podrujima gdje djelovanje na europskoj razini moe doprinijeti djelovanju drava lanica. Podijeljena nadlenost postoji za pravila unutarnjeg trita, gospodarsku, socijalnu i teritorijalnu koheziju, poljoprivredu i ribarstvo, zatitu okolia, promet, transeuropske mree, opskrbu energijom i podruje slobode, sigurnosti i pravde, kao i za zajednika sigurnosna pitanja u podruju javnog zdravlja, istraivanja i tehnolokog razvoja, svemira, razvojne suradnje i humanitarne pomoi. U svim tim podrujima Europska unija moe prva izvravati svoje nadlenosti, ali samo u pitanjima koja su odreena relevantnim instrumentom Unije, a ne u itavom podruju politike. Drave lanice svoje nadlenosti izvravaju u onoj mjeri u kojoj ih EU ne izvrava ili ih je prestala izvravati (l. 2.(2) UFEU-a). Potonja situacija
podijeljena
039
javlja se kad relevantne institucije EU-a odlue ukinuti neki zakonodavni akt, posebno kako bi potovale naela supsidijarnosti i proporcionalnosti. Vijee moe, na inicijativu jedne ili vie svojih lanica, zatraiti od Komisije da iznese prijedloge za ukidanje nekog zakonodavnog akta;
nadlenost
za provedbu aktivnosti potpore (l. 6. UFEU-a). Nadlenost EU-a za provedbu aktivnosti potpore ograniena je na koordinaciju i dopunjavanje djelovanja drava lanica; EU ne moe usklaivati nacionalno pravo u dotinim podrujima (l. 2.(5) UFEU-a). Odgovornost za izraivanje zakona stoga i dalje imaju drave lanice, koje time dobivaju znatnu slobodu djelovanja. Podruja koja pokriva ova kategorija nadlenosti su zatita i poboljanje ljudskog zdravlja, industrija, kultura, turizam, obrazovanje, mlade, sport i struno usavravanje, civilna zatita i upravna suradnja. U podruju zapoljavanja i gospodarske politike drave lanice izriito utvruju potrebu za koordinacijom nacionalnih mjera unutar EU-a.
Valja napomenuti da nadlenosti Europske unije u podruju koordinacije gospodarske politike i politike zapoljavanja te u podruju zajednike vanjske i sigurnosne politike ne potpadaju ni pod jednu od te tri kategorije i stoga ne pripadaju toj skupini nadlenosti. Meutim, donesena je izjava u kojoj stoji da zajednika vanjska i sigurnosna politika EU-a nee utjecati na nadlenosti drava lanica u okviru vlastitih vanjskih politika i predstavljanja u svijetu. Uz posebne ovlasti za djelovanje ugovori o Uniji takoer institucijama daju ovlasti da djeluju kad je to nuno za funkcioniranje jedinstvenog trita ili za osiguravanje nenaruenog trinog natjecanja (vidi l. 352. UFEU-a - dispozitivne ovlasti ili klauzula fleksibilnosti). Meutim, tim se lancima institucijama ne daju ope ovlasti koje bi im omoguile da izvravaju zadae izvan ciljeva utvrenih Ugovorima, a institucije Unije ne mogu proirivati svoje ovlasti na tetu ovlasti drava lanica. U praksi su se mogunosti koje daje ova ovlast u prolosti koristile vrlo esto budui da se Europska unija stalno suoavala s novim zadaama koje nisu bile predviene u vrijeme zakljuenja osnivakih Ugovora, a za koje stoga u Ugovorima nisu dodijeljene odgovarajue ovlasti. Primjeri su zatita okolia i potroaa ili uspostava Europskog fonda za regionalni razvoj kao sredstva za popunjavanje praznine izmeu razvijenih i slabije razvijenih regija EU-a. Sada se, meutim, za navedena podruja daje posebna nadlenost. Takve posebne odredbe znae da je praktina vanost dispozitivnih ovlasti znatno smanjena. Za izvravanje tih ovlasti potrebna je potvrda Europskog parlamenta. Konano, postoje i ovlasti za poduzimanje mjera nunih za uinkovitu i smislenu implementaciju
040
ovlasti koje su ve izriito dodijeljene (implicirane ovlasti). Te su ovlasti poprimile poseban znaaj u voenju vanjskih odnosa. One EU-u omoguavaju da preuzme obveze prema nelanicama i drugim meunarodnim organizacijama u podrujima koja se nalaze na popisu zadaa povjerenih EU-u. Izrazit primjer je presuda Europskog suda u predmetu Kramer. Predmet se ticao mogunosti EU-a da surauje s meunarodnim organizacijama u odreivanju ribarskih kvota te da, gdje je to prikladno, preuzme obveze o tom pitanju u skladu s meunarodnim pravom. Budui da o tome nije postojala posebna odredba u Ugovoru, Sud je zakljuio da nuna vanjska nadlenost Unije proizlazi iz njezine unutarnje nadlenosti za ribarske politike u skladu sa zajednikom poljoprivrednom politikom. Meutim, EU se u provoenju tih ovlasti vodi naelom supsidijarnosti, preuzetim iz rimokatolike socijalne doktrine, koje je ugraivanjem u Ugovor o EU-u (l. 5.(3)) dobilo gotovo ustavni status. Ono ima dva lica: afirmativnu tvrdnju da EU mora djelovati ondje gdje se ciljevi mogu bolje postii na razini Unije, ime se njezine ovlasti poveavaju, i negativnu tvrdnju da ne smije djelovati gdje se ciljevi na zadovoljavajui nain mogu postii pojedinanim djelovanjem drava lanica, ime se ovlasti ograniavaju. To u praksi znai da sve institucije Unije, a osobito Komisija, moraju uvijek pokazivati da postoji potreba za zajednikim pravilima i zajednikim djelovanjem. Da parafraziramo Montesquieua, kad nije nuno da EU poduzme neku mjeru, nuno je da ne poduzme nikakvu mjeru. Ako se pokae potreba za pravilima Unije, sljedee pitanje koje se postavlja tie se intenziteta i oblika koje ona trebaju imati. Odgovor proizlazi iz naela proporcionalnosti koje je u pravo Unije ulo kroz odluke Suda Europske unije i koje je uvrteno u Ugovor o EU-u u vezi s odredbama o nadlenostima (l. 5.(4)). To znai da potrebu uvoenja odreenog pravnog instrumenta valja temeljito prosuditi kako bi se vidjelo postoji li manje ograniavajue sredstvo za postizanje istog rezultata. Glavni zakljuak koji se moe openito donijeti je da okvirni zakoni, minimalni standardi i uzajamno priznavanje postojeih standarda drava lanica uvijek trebaju imati prednost pred detaljnim zakonskim odredbama. Sada i nacionalni parlamenti mogu provjeriti usklaenost s naelima supsidijarnosti i proporcionalnosti. U tu svrhu uveden je sustav ranog upozoravanja, koji nacionalnim parlamentima omoguava izdavanje obrazloenog miljenja u roku od osam tjedana od dostave nacrta zakonodavnog akta, u kojem navode zato smatraju da dotini zakonodavni nacrt nije u skladu s naelima supsidijarnosti i proporcionalnosti. Ako takvo obrazloeno miljenje podri najmanje jedna treina glasova dodijeljenih nacionalnim parlamentima (pri emu svaki nacionalni parlament ima dva glasa, a u sluaju dvodomnog sustava, svaki dom ima jedan glas),
0 41
nacrt zakonodavnog akta mora preispitati institucija koja ga je izdala (obino je to Komisija). Nakon takvog preispitivanja nacrt se moe zadrati, izmijeniti i dopuniti ili povui. Ako odlui zadrati nacrt, Europska komisija mora u obrazloenom miljenju navesti zato smatra da nacrt potuje naelo supsidijarnosti. Obrazloeno miljenje podnosi se zakonodavcu EU-a zajedno s obrazloenim miljenjima nacionalnih parlamenata kako bi ih se moglo uzeti u obzir u zakonodavnom postupku. Ako zakonodavac EU-a veinom od 55% lanova Vijea ili veinom glasova prisutnih zastupnika u Europskom parlamentu zakljui da nacrt nije u skladu s naelom supsidijarnosti, zakonodavni nacrt dalje se ne razmatra.
I NSTITUCIJe eUROPSKe UNIJe

lanak 13. UEU-a (institucionalni okvir)
1. Una djeluje unutar institucionalnog okvira kojemu je svrha promicati njezine vrednosti, zalagati se za njezine ciljeve, sluiti njezinim interesima, interesima njezinih graana i interesima drava lanica te osigurati dosljednost, uinkovitost i kontinuitet njezinih politika i mjera. Instituce Une su i: Europski parlament, Europsko vee, Vee, Europska komisa (u daljnjem tekstu Komisa), Sud Europske une, Europska sredinja banka, Revizorski sud 2. Svaka instituca djeluje u granicama ovlasti koje su joj dodeljene Ugovorima, te sukladno postupcima, uvjetima i ciljevima koji su u njima sadrani. Instituce meusobno postupaju u duhu iskrene suradnje. 3. Odredbe koje se odnose na Europsku sredinju banku i Revizorski sud te detaljne odredbe o ostalim institucama, utvrene su Ugovorom o funkcioniranju Europske une. 4. Europskom parlamentu, Veu i Komisi pomau Gospodarski i socalni odbor te Odbor rega, koji imaju savjetodavnu ulogu.
0 42
Pregled institucija Europske unije, prema UFEU-u
27 efova drava ili vlada, predsjednik Europskog vijea i predsjednik Komisije
EUROPSKO VIJEE
VIJEE 27 ministara (jedan iz svake drave lanice)
EUROPSKI PARLAMENT 751 zastupnik (3)
EUROPSKA KOMISIJA 27 lanova (do 2014.)
ODBOR REGIJA 350 lanova (maksimalno)
EUROPSKI GOSPODARSKI I SOCIJALNI ODBOR 350 lanova (maksimalno)
SUD EUROPSKE UNIJE
EUROPSKA SREDINJA BANKA
REVIZORSKI SUD 27 lanova (jedan iz svake drave lanice)
EUROPSKA INVESTICIJSKA BANKA
(3) Stupanjem na snagu Lisabonskog ugovora 1. prosinca 2009. broj zastupnika privremeno se poveao na 754. Meutim, do sljedeih izbora 2014. ponovno se mora uspostaviti maksimalan broj od 751 zastupnika.
DRAVA LANICA NJEMAKA FRANCUSKA ITALIJA UJEDINJENA KRALJEVINA PANJOLSKA POLJSKA RUMUNJSKA NIZOZEMSKA BELGIJA EKA GRKA MAARSKA PORTUGAL VEDSKA BUGARSKA AUSTRIJA DANSKA SLOVAKA FINSKA IRSKA LITVA LATVIJA SLOVENIJA ESTONIJA CIPAR LUKSEMBURG MALTA
BROJ GLASOVA U VIJEU 29 29 29 29 27 27 14 13 12 12 12 12 12 10 10 10 7 7 7 7 7 4 4 4 4 4 3
BROJ MJESTA U EUROPSKOM PARLAMENTU 99 78 78 78 54 54 35 27 24 24 24 24 24 19 18 18 14 14 14 13 13 9 7 6 6 6 5
Jo jedno pitanje koje se postavlja u vezi s ureenjem Europske unije tie se njezine organizacije. Koje su institucije Unije? Budui da EU izvrava funkcije koje su obino rezervirane za drave, ima li ona vladu, parlament, upravna tijela i sudove poput onih kakve poznajemo u dravama lanicama? Djelovanje na izvravanju zadaa povjerenih EU-u i usmjeravanje procesa integracije namjerno nisu preputeni dravama lanicama ili meunarodnoj suradnji.
044
Europska unija ima institucionalni sustav koji joj omoguuje da daje nove poticaje i postavlja ciljeve ujedinjenja Europe, te da stvori pravni sustav koji je jedinstven i obvezujui za sve drave lanice u pitanjima pod njezinom nadlenou. Glavni igrai u institucionalnom sustavu EU-a su institucije Europske unije - Europski parlament, Europsko vijee, Vijee, Europska komisija, Sud Europske unije, Europska sredinja banka i Revizorski sud. Pomona tijela u institucionalnom sustavu EU-a su Europska investicijska banka, Europski gospodarski i socijalni odbor te Odbor regija.
INSTITUCIJE
Europski parlament (lanak 14. UEU)

Europski parlament predstavlja narode drava lanica Unije. Nastao je stapanjem Zajednike skuptine EZU-a, Skuptine EEZ-a i Skuptine Euratoma, koje su zdruene u skuptinu na temelju Konvencije o odreenim zajednikim institucijama Europskih zajednica (prvi Ugovor o spajanju) iz 1957. godine. Naziv je slubeno promijenjen u Europski parlament tek kad je Ugovor o EZ-u izmijenjen i dopunjen Ugovorom o Europskoj uniji, iako je tim korakom samo potvrena ve uvrijeena uporaba koja datira iz 1958. godine kad je Skuptina sama promijenila svoj naziv u Europski parlament.
Sastav i izbori
Od stupanja na snagu Lisabonskog ugovora 1. prosinca 2009. Europski parlament ima 754 zastupnika mjesta. Iako taj broj prelazi maksimalan broj od 751 zastupnika propisan Ugovorom o Europskoj uniji (l. 14.(2)), mora se prihvatiti za izborno razdoblje 2009.-2014. jer zastupnici Parlamenta izabrani u lipnju 2009. ne mogu izgubiti svoja mjesta. Meutim, na sljedeim izborima 2014. morat e se potivati maksimalan broj zastupnika. Broj mjesta dodjeljuje se dravama lanicama tako da, iako svaki zastupnik iz mnogoljudne drave lanice zastupa vie graana nego svaki zastupnik iz drave s malim brojem stanovnika, nijedna drava s manjim brojem stanovnika nema vie zastupnikih mjesta od drave s veim brojem stanovnika. Ope je pravilo da je najmanji broj zastupnikih mjesta po dravi lanici est, a najvei 96, ali zbog kasnog stupanja na snagu Lisabonskog ugovora napravljena je iznimka za Njemaku u izbornom razdoblju 2009.-2014. te ona jo uvijek ima
0 45
99 zastupnika (zastupnici Parlamenta izabrani u lipnju 2009. ne mogu izgubiti svoja mjesta zbog stupanja na snagu Lisabonskog ugovora). Toan sastav Vijee tek treba utvrditi. To je trebalo uiniti prije izravnih izbora za Europski parlament u lipnju 2009. godine. Meutim, budui da Lisabonski ugovor nije stupio na snagu prije izbora u lipnju 2009. godine, nova pravila za sastavljanje Europskog parlamenta nisu se mogla primijeniti za zakonodavno razdoblje 2009.-2014. Umjesto toga, na te se izbore za Europski parlament primijenila raspodjela zastupnikih mjesta utvrena pri pristupanju Bugarske i Rumunjske. Nakon stupanja na snagu Lisabonskog ugovora 1. prosinca 2009. broj zastupnika narastao je za 18 i dosegao 754, a novi su zastupnici pristigli iz 12 razliitih drava lanica. Sastav Europskog parlamenta za trenutno zakonodavno razdoblje 2009.2014. godine grafiki je prikazan u donjoj tablici. Oznaene su promjene koje je donio Lisabonski ugovor.
PREDSJEDNIK 14 potpredsjednika 5 kvestora (savjetodavna uloga)
Predsjednik, potpredsjednici i kvestori ine Ured Europskog parlamenta, koji Parlament bira na razdoblje od dvije i pol godine. Konferencija predsjednika tijelo je sastavljeno od predsjedatelja politikih skupina. Odgovorna je za organizaciju rada u Parlamentu, te za odnose s drugim institucijama EU-a i institucijama izvan Unije.
046
PLENARNO ZASJEDANJE PARLAMENTA SA 754 ZASTUPNIKA DRAVA LANICA NJEMAKA FRANCUSKA ITALIJA UJEDINJENA KRALJEVINA PANJOLSKA POLJSKA RUMUNJSKA NIZOZEMSKA BELGIJA EKA GRKA MAARSKA PORTUGAL VEDSKA BUGARSKA AUSTRIJA DANSKA SLOVAKA FINSKA IRSKA LITVA LATVIJA SLOVENIJA ESTONIJA CIPAR LUKSEMBURG MALTA BROJ MJESTA U EUROPSKOM PARLAMENTU 99 72+2 72+1 72+1 50+4 50+1 33 25+1 22 22 22 22 22 18+2 17+1 17+2 13 13 13 12 12 8+1 7+1 6 6 6 5+1
Do 1979. zastupnici u Europskom parlamentu birani su iz lanstva nacionalnih parlamenata, koji su ih delegirali u Europski parlament. Iako je u samim Ugovorima predvieno da narodi drava lanica izravno biraju zastupnike Parlamenta na opim izborima, prvi izravni izbori odrani su tek u lipnju 1979. jer niz ranijih inicijativa nije urodio plodom. Izbori se sada odravaju svakih pet godina, to odgovara trajanju jednog zakonodavnog razdoblja. Nakon desetljea uloenih napora, jedinstvena izborna procedura konano je uvedena aktom o izboru zastupnika Europskog parlamenta izravnim
0 47
opim pravom glasa od 20. rujna 1976., posljednji put izmijenjenim i dopunjenim odlukom Vijea od 25. lipnja i 23. rujna 2002. (poznatom kao Akt o izravnim izborima). Prema tom aktu svaka drava lanica sama odreuje izborni postupak, ali mora primjenjivati ista osnovna demokratska pravila: opi izravni izbori, proporcionalna zastupljenost, slobodno i tajno glasovanje, najmanja starosna dob (za pravo glasa u svim dravama lanicama iznosi 18 godina osim u Austriji, gdje je dobna granica za pravo glasa sputena na 16), petogodinji mandat s mogunou reizbora, nekompatibilnosti (zastupnici Parlamenta ne smiju istovremeno obnaati dvije dunosti, primjerice, dunost suca, javnog tuitelja, ministra; podloni su i zakonima svoje zemlje, to im jo vie moe ograniiti mogunost da imaju vie od jedne funkcije ili dunosti), datum izbora i ravnopravnost ena i mukaraca. U nekim zemljama (Belgija, Grka i Luksemburg) glasovanje je obvezno. K tomu, 14. srpnja 2009. stupio je na snagu statut za zastupnike Europskog parlamenta. Novi statut donosi transparentnije uvjete za rad zastupnika Parlamenta i sadri jasna pravila. Takoer za sve zastupnike Parlamenta uvodi jednaku plau, koja se isplauje iz prorauna EU-a. Sada kad se bira izravno, Parlament uiva demokratski legitimitet i moe se rei da uistinu predstavlja graane drava lanica EU-a. No puko postojanje izravno biranog Parlamenta ne zadovoljava temeljni uvjet demokratskog ureenja, a to je da javna vlast u potpunosti mora potjecati iz naroda. To ne znai samo da proces odluivanja mora biti transparentan, a institucije koje donose odluke predstavnike; potreban je i parlamentarni nadzor, a Parlament mora prepustiti legitimitet institucijama Unije koje sudjeluju u procesu odluivanja. Na tom je podruju posljednjih godina postignut velik napredak. Ne samo da se prava Parlamenta stalno proiruju, ve je i Lisabonski ugovor izriito utvrdio obvezu da se djelovanje EU-a pridrava naela predstavnike demokracije. Posljedica toga je da su svi graani Unije izravno zastupljeni u Parlamentu i imaju pravo aktivnog sudjelovanja u demokratskom ivotu EU-a. Cilj je da se odluke donose na to otvoreniji nain i to je mogue blie graanima. Politike stranke na razini EU-a trebaju doprinositi oblikovanju europskog identiteta i izraavati volju graana Unije. Ako sadanji demokratski model EU-a ima kakav nedostatak, on se odraava u injenici da Europski parlament, za razliku od pravih parlamenata u parlamentarnim demokracijama, ne bira vladu koja mu je odgovorna.
048
lanak 10. UEU-a (predstavnika demokracija)

1. Djelovanje Unije temelji se na predstavnikoj demokraciji. 2. Graani su izravno zastupljeni na razini Unije u Europskom parlamentu. Drave lanice u Europskom vijeu zastupaju njihovi efovi drava ili vlada, a u Vijeu ih zastupaju njihove vlade, koje su i same demokratski odgovorne pred svojim nacionalnim parlamentima ili svojim graanima. 3. Svaki graanin ima pravo sudjelovati u demokratskom ivotu Unije. Odluke se donose otvoreno i na nain to je mogue blii graanima. 4. Politike stranke na europskoj razini pridonose oblikovanju europske politike svijesti i izraavanju elje graana Unije.
Meutim, razlog za taj nedostatak je to na razini EU-a jednostavno ne postoji vlada u uobiajenom smislu te rijei. Umjesto toga, funkcije vlade propisane Ugovorima Unije izvravaju Vijee i Europska komisija u skladu s odreenim oblikom podjele odgovornosti. Usprkos tomu Lisabonski je Ugovor Parlamentu dodijelio velike ovlasti u odnosu na imenovanja u Komisiji, od toga da predsjednika Komisije bira Parlament na preporuku Europskog vijea, do glasovanja u Parlamentu kojim se potvruje imenovanje punog kolegija povjerenika (pravo investiture). Meutim, Parlament nema takav utjecaj nad lanovima Vijea, koji su parlamentarnom nadzoru podloni samo utoliko to svaki lan Vijea, kao nacionalni ministar, odgovara svom nacionalnom parlamentu. Uloga Europskog parlamenta u zakonodavnom procesu EU-a znatno se poveala. Podizanjem postupka suodluivanja na razinu uobiajene zakonodavne procedure Europski je parlament zapravo postao suzakonodavac zajedno s Vijeem. U redovnom zakonodavnom postupku Parlament ne samo da moe predlagati izmjene i dopune zakonodavnih akata u razliitim itanjima, ve uz odreena ogranienja moe ishoditi njihovo prihvaanje u Vijeu. Zakonodavni akti Unije ne mogu se donositi bez dogovora izmeu Vijea i Europskog parlamenta. Parlament tradicionalno igra vanu ulogu u postupku donoenja prorauna. Lisabonski je ugovor dodatno proirio proraunske ovlasti Europskog parlamenta, propisujui da Parlament mora odobriti viegodinji financijski plan
0 49
i dajui mu suodluivake ovlasti za sve rashode (vie se ne razlikuju obvezni i neobvezni rashodi). Parlament takoer ima pravo davanja pristanka za sve vanije meunarodne sporazume koji se tiu podruja u kojima se odluke donose suodluivanjem te za Ugovore o pristupanju sklopljene s novim dravama lanicama, u kojima se utvruju uvjeti pristupanja. I nadzorne su se ovlasti Europskog parlamenta s vremenom znatno poveale. One se veinom izvravaju kroz injenicu da Komisija mora odgovarati Parlamentu, braniti svoje prijedloge pred njim i podnositi mu na raspravu godinje izvjee o aktivnostima EU-a. Parlament moe dvotreinskom veinom svojih lanova izglasati nepovjerenje i na taj nain prisiliti Komisiju da kao tijelo podnese ostavku (l. 234. UFEU-a). Pred Parlament je dosad dolo nekoliko takvih prijedloga, ali nijedan jo nije ni izbliza dobio traenu veinu. Ostavku Santerove Komisije 1999. godine potaknula je odluka Parlamenta da odbije razrjenicu u vezi s financijskim upravljanjem; traeno izglasavanje nepovjerenja takoer je bilo neuspjeno iako tijesnom razlikom. Budui da u praksi Vijee takoer odgovara na parlamentarna pitanja, Parlament ima priliku za izravnu politiku raspravu s dvije najvanije institucije. Nadzorne ovlasti Parlamenta time su pojaane pa sada moe osnivati posebne istrane odbore koji se bave konkretnim sluajevima navodnog krenja prava Zajednice ili nepravilnostima u radu. Primjerice, takav je odbor koriten za ispitivanje odgovornosti Komisije zbog zakanjele reakcije na bolest kravljeg ludila u Ujedinjenoj Kraljevini, gdje je takoer predstavljala opasnost za ivot i zdravlje ljudi. U Ugovorima je navedeno i pravo svake fizike ili pravne osobe da podnese peticiju Parlamentu, kojom se dalje bavi stalni Odbor za peticije. Konano, Parlament je iskoristio i ovlast imenovanja pukog pravobranitelja kome se mogu uputiti pritube o nepravilnostima u radu institucija ili tijela Unije, uz iznimku Europskog suda. Puki pravobranitelj smije provoditi istrage i o takvom djelovanju mora obavijestiti dotinu instituciju ili tijelo, a Parlamentu mora podnijeti izvjee o ishodu svoje istrage.
Nain rada
Temeljna pravila kojima se regulira rad Parlamenta uspostavljena su poslovnikom.
050
Zastupnici Parlamenta tvore politike skupine. Budui da Parlament ima status institucije Unije, to su skupine politikih stranaka iz cijele Unije koje prelaze nacionalne granice. Parlament jednom mjeseno, osim u kolovozu, u Strasbourgu odrava plenarne sjednice u trajanju od jednog tjedna. Mogu se odravati i dodatne sjednice, posebno u vezi s proraunom. Krae sjednice (u trajanju od jednog ili dva dana) odravaju se u Bruxellesu. Konano, mogu se sazivati i hitne sjednice radi bavljenja vanim aktualnim problemima, to Parlamentu omoguava da bez odgaanja iznese svoje stajalite o vanim pitanjima (kao to su pitanja Unije, meunarodna pitanja, krenja ljudskih prava). Sve plenarne sjednice otvorene su za javnost.
POLITIKE SKUPINE U EUROPSKOM PARLAMENTU (4)

Nezavisni zastupnici 31 Skupina Europe slobode i demokracije 32 Konfederalna skupina Europske ujedinjene ljevice Nordijska zelena ljevica 32 Skupina europskih konzervativaca i reformista 54 Skupina Zelenih/ Europski slobodni savez 55 (+1) Skupina Saveza liberala i demokrata za Europu 84 (+1)
Skupina Europske puke stranke (Kranski demokrati) 264 (+4)
Skupina Progresivnog saveza socijalista i demokrata u Europskom parlamentu 162 (+5)
(4) Gdje je bilo poznato, dodatnih 18 zastupnika Europskog parlamenta pridodano je politikim skupinama nakon stupanja na snagu Lisabonskog ugovora; nominacije sedmorice zastupnika iz Francuske, Italije, Poljske i Ujedinjene Kraljevine nisu jo bile zavrene.
051
Postupci odluivanja
Za donoenje odluke obino je dovoljna apsolutna veina glasova prisutnih zastupnika. Meutim, kako Parlament dobiva na vanosti, postavljaju se sve stroi uvjeti u pogledu prisutnosti zastupnika. itav niz odluka moe se usvojiti samo ako ih podri apsolutna veina svih zastupnika Parlamenta. Konano, svaki prijedlog izglasavanja nepovjerenja Europskoj komisiji ne samo da mora podrati veina zastupnika Parlamenta, ve on mora biti izglasan dvotreinskom veinom glasova.
STALNI ODBORI EUROPSKOG PARLAMENTA Odbor za vanjske poslove (uz pododbore za ljudska prava i za sigurnost i obranu) Odbor za razvoj Odbor za meunarodnu trgovinu Odbor za proraune Odbor za kontrolu prorauna Odbor za gospodarsku i monetarnu politiku Odbor za zapoljavanje i socijalnu politiku Odbor za zatitu okolia, javno zdravlje i sigurnost hrane Odbor za industriju, istraivanje i energiju Odbor za unutarnje trite i zatitu potroaa Odbor za promet i turizam Odbor za regionalni razvoj Odbor za poljoprivredu i ruralni razvoj Odbor za ribarstvo Odbor za kulturu i obrazovanje Odbor za pravna pitanja Odbor za graanske slobode, pravosue i unutarnje poslove Odbor za ustavna pitanja Odbor za prava ena i ravnopravnost spolova Odbor za peticije
Sjedite
Europsko vijee odluilo je da sjedite Parlamenta bude u Strasbourgu i tako prekinulo privremeni aranman koji je trajao 30 godina. Ustaljenom je bila postala praksa da se plenarne sjednice odravaju u Strasbourgu i Bruxellesu,
052
sastanci politikih skupina i odbora u Bruxellesu tijekom tjedana kad Parlament ne zasjeda, te da Glavno tajnitvo Parlamenta bude u Luksemburgu. Odluka Vijea o sjeditima institucija potvrdila je valjanost takve prakse, uz uvjet da se 12 razdoblja mjesenih plenarnih sjednica odrava u Strasbourgu. Nepovoljna posljedica takve odluke je da zastupnici Parlamenta i neki njegovi dunosnici i zaposlenici moraju putovati izmeu Strasbourga, Bruxellesa i Luksemburga, to je vrlo skupo.
Europsko vijee (lanak 15. UEU)

Europsko vijee izraslo je iz konferencija na vrhu efova drava ili vlada EU-a. Na Parikom samitu u prosincu 1974. odlueno je da se sastanci moraju odravati tri puta godinje, a opisani su kao Europsko vijee. Otada je Europsko vijee postalo neovisno tijelo Europske unije (l. 13. UEU-a). efovi drava ili vlada i predsjednik Europske komisije u tom se smislu sastaju najmanje dva puta svakih pola godine. Kad to nalau pitanja o kojima se raspravlja, lanovi Europskog vijea mogu odluiti da svakome od njih pomae jedan ministar, a u sluaju predsjednika Komisije, jedan lan Europske komisije (l. 15.(3) UEU-a). Lisabonskim ugovorom uspostavljen je ured predsjednika Europskog vijea (5). Za razliku od dosadanjeg predsjednitva, predsjednik Europskog vijea ima europski, a ne nacionalni mandat u trajanju od dvije i pol godine u punom radnom vremenu. Osoba koja se imenuje za predsjednika mora imati izvanrednu osobnost, a bira se kvalificiranom veinom glasova lanova Europskog vijea. Mandat se moe obnoviti jednom. Zadae predsjednika obuhvaaju pripremu i kontinuitet sastanaka Europskog vijea i zastupanje Unije na meunarodnim sastancima na vrhu o pitanjima vanjske i sigurnosne politike.(4). Stvarna funkcija samog Europskog vijea je uspostavljanje opih politikih smjernica za djelovanje EU-a. Izvrava je donoenjem temeljnih politikih odluka i davanjem uputa i smjernica Vijeu ili Europskoj komisiji. Na taj je nain Europsko vijee usmjerilo svoj rad na ekonomsku i monetarnu uniju,
(5) Herman van Rompuy, tadanji predsjednik vlade Belgije, imenovan je prvim predsjednikom Europskog vijea, a dunost je preuzeo 1. prosinca 2009.
053
Europski monetarni sustav, izravne izbore za Parlament i niz pitanja u vezi pristupanja.
Vijee (lanak 16. UEU)

SASTAV
Po jedan predstavnik vlade svake drave lanice na ministarskoj razini, pri emu sastav varira ovisno o temi o kojoj se raspravlja, tj. ili Vijee opih poslova i vanjskih odnosa ili ostalih osam sektorskih Vijea
Odbor stalnih predstavnika Coreper I i II
Posebni odbor za poljoprivredu
Radne skupine
Glavno tajnitvo (oko 2.200 slubenika)
Zadae
Nacrt/ Priprema zakonodavstva
Koordinacija makroekonomske politike
Proraun
Imenovanja
Vanjski odnosi
Primjena Ugovora o EU-u
054
Sastav i predsjedanje Vijeem

Vijee se sastoji od predstavnika vlada drava lanica. Svaka od 27 drava lanica alje po jednog predstavnika. U pravilu, iako to nije nuno, to je resorni ministar ili pomonik ministra zaduen za pitanja o kojima se raspravlja. Vano je da predstavnici imaju ovlasti za djelovanje s obvezujuim uinkom za njihove vlade. Sama injenica da vlade mogu biti predstavljene na razliite naine znai da nema stalnih predstavnika u Vijeu; umjesto toga, predstavnici koji sjede u Vijeu sastaju se u devet razliitih sastava, ovisno o temama na dnevnom redu. To su: (1) Vijee opih poslova i vanjskih odnosa: kao Vijee opih poslova, ovo Vijee koordinira rad Vijea u razliitim sastavima i zajedno s predsjednikom Europskog vijea i Europskom komisijom priprema sastanke Europskog vijea; kao Vijee vanjskih poslova bavi se vanjskim djelovanjem Unije u skladu sa stratekim smjernicama Europskog vijea i osigurava dosljednost i koherentnost njezina djelovanja. Vijee opih poslova i vanjskih odnosa sainjavaju ministri vanjskih poslova; sastancima o opim poslovima predsjedava aktualno predsjednitvo, a sastancima o vanjskim poslovima predsjedava visoki/a predstavnik/ca Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku. Jo je osam sastava Vijea u kojima sudjeluju ministri drava lanica zadueni za pojedine resore: (2) Ekonomska i financijska pitanja (poznato kao Vijee Ecofin), (3) Suradnja u podruju pravosua i unutarnjih poslova, (4) Zapoljavanje, socijalna politika, zdravstvo i zatita potroaa, (5) Konkurentnost, (6) Promet, telekomunikacije i energija, (7) Poljoprivreda i ribarstvo, (8) Zatita okolia i (9) Obrazovanje, mladi i kultura. Predsjedanje Vijeem, uz iznimku Vijea ministara vanjskih poslova, kojim predsjeda visoki/a predstavnik/ca Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku, naizmjenino preuzimaju drave lanice svakih est mjeseci. Redoslijed izmjene predsjedanja Vijeem jednoglasno odreuje Vijee. Predsjednitvo se preuzima 1. sijenja i 1. srpnja svake godine (2008.: Slovenija i Francuska; 2009.: eka i vedska; 2010.: panjolska i Belgija; 2011.: Maarska i Poljska; 2012.: Danska i Cipar; 2013.: Irska i Litva itd.). S obzirom na ove prilino brze izmjene, svako predsjedanje svoje djelovanje temelji na radnom programu koji se dogovara sa sljedea dva predsjedanja i stoga vrijedi 18 mjeseci (timsko predsjedanje). Predsjedanje je uglavnom odgovorno za ukupnu koordinaciju rada Vijea i njegovih odbora. Ono je vano i u politikom smislu jer drava lanica koja
055
20. srpnja 1979., Strasbourg. Simone Veil postala je predsjednicom prvog Europskog parlamenta izabranog na neposrednim izborima.
predsjeda EU-om uiva u veoj ulozi na svjetskoj sceni, ime posebno male drave lanice na taj nain dobivaju priliku stajati rame uz rame s velikim igraima i ostaviti svoj trag u europskoj politici. Sjedite Vijea je u Bruxellesu.
Zadae
Glavni prioritet Vijea je zakonodavstvo, a tu zadau izvrava zajedno s Parlamentom u procesu suodluivanja. Vijee je zadueno i za koordinaciju gospodarskih politika drava lanica. Ono takoer utvruje proraun na temelju preliminarnog nacrta Komisije, koji mora odobriti i Parlament. K tomu, Vijee Parlamentu izdaje preporuku o davanju razrjenice Komisiji u vezi provedbe prorauna, a zadueno je i za imenovanje lanova Revizorskog suda, Europskog gospodarskog i socijalnog odbora te Odbora regija. Vijee je takoer zadueno za sklapanje sporazuma izmeu EU-a i zemalja nelanica ili meunarodnih organizacija.
Nain rada
Nain rada Vijea detaljno je utvren poslovnikom. U praksi se aktivnosti Vijea u osnovi sastoje od sljedee tri faze.
Priprema sastanaka Vijea

Pripremne radnje za sastanke Vijea provode dva stalna tijela koja su dio njegova ustroja, a to su Odbor stalnih predstavnika i Glavno tajnitvo. Odbor stalnih predstavnika, koji se obino naziva Coreper, to je kratica njegova francuskog naziva Comit des reprsentants permanents, priprema teren za rad Vijea i izvrava zadae koje mu dodijeli Vijee. Kako bi mogao izvravati sve te zadae, podijeljen je na Coreper I (ine ga zamjenici stalnih predstavnika, a zaduen je prije svega za pripreme vezane za tehnika pitanja kojima se bave razliita vijea) i Coreper II (ine ga sami stalni predstavnici i u osnovi je zadueno za sva pitanja vezana uz politike). Poljoprivreda je jedino podruje koje ne podlijee ovoj podjeli zadaa; Posebni odbor za poljoprivredu (takoer poznat i po svojoj francuskoj kratici CSA Comit spcial de lAgriculture) uspostavljen je 1960. i preuzeo je zadae Coreper-a vezane uz pitanja poljoprivrede.
057
Dvije su vrste priprema koje za sastanke Vijea provode Coreper i CSA. Prvo, ulau se napori da se na razini odbora postigne dogovor, s im u vezi odborima pomae oko 100 stalnih resornih radnih skupina u Vijeu. Oni mogu raunati i na usluge ad hoc skupina, kojima se dodjeljuje zadaa bavljenja odreenim problemom u zadanom razdoblju. Drugo, pripremnim radom mora se osigurati da se pitanja o kojima e se raspravljati i odluivati na sastancima Vijea unaprijed razrade te da lanovi Vijea budu prikladno informirani. Takvi dvojni pristupi odraavaju se u dnevnom redu sastanaka: pitanja o kojima je postignut dogovor nazivaju se tokama A, a pitanja o kojima nije donesena odluka i o kojima treba jo raspravljati nazivaju se tokama B. Glavno tajnitvo prua administrativnu pomo Vijeu (kao i Coreperu i CSA-u). Posebno se bavi tehnikom stranom priprema za sastanke Vijea, zadueno je za osiguravanje usluga usmenog prevoenja (predstavnici drava lanica govore vlastitim jezicima), osigurava sve potrebne pisane prijevode, prua pravne savjete Vijeu i odborima i upravlja proraunom Vijea.
Sastanci Vijea
Sastanke Vijea saziva njegov predsjednik (predstavnik drave lanice koja predsjedava Vijeem ili visoki/a predstavnik/ca Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku) na vlastitu inicijativu, na zahtjev jednog od njegovih lanova ili na zahtjev Europske komisije. Predsjednik za svaki sastanak izrauje privremeni dnevni red koji se sastoji od Dijela A i Dijela B. Vijee raspravlja i odluuje samo o onim dokumentima i nacrtima koji su dostupni na 23 slubena jezika (bugarski, eki, danski, engleski, estonski, finski, francuski, grki, irski, latvijski, litavski, malteki, maarski, nizozemski, njemaki, poljski, portugalski, rumunjski, slovaki, slovenski, panjolski, vedski i talijanski). U hitnim sluajevima to se pravilo moe ukinuti jednoglasnim dogovorom. To se odnosi i na prijedloge izmjena i dopuna koji se iznesu i o kojima se raspravlja tijekom samog sastanka. Sastanci na kojima Vijee raspravlja ili glasuje o prijedlozima zakonodavnih akata otvoreni su za javnost. To u praksi znai da u prostorijama u zgradi Vijea postoji audiovizualni prijenos uivo. Upravo se u Vijeu pojedinani interesi drava lanica i interesi Unije dovode u ravnoteu. Iako drave lanice u Vijeu prije svega brane svoje vlastite interese, njegovi lanovi istovremeno moraju uzimati u obzir ciljeve i potrebe
058
Unije kao cjeline. Vijee je institucija Unije, a ne meuvladina konferencija. Stoga se u razmatranjima Vijea ne trai najmanji zajedniki nazivnik izmeu drava lanica, ve prava ravnotea izmeu interesa Unije i drava lanica.
Postupci odluivanja
U skladu s Ugovorima EU-a u Vijeu se primjenjuje veinsko glasovanje - ope je pravilo da je dovoljna kvalificirana veina (l. 16.(3) UEU-a). Obina veina, pri emu svaki lan Vijea ima jedan glas, primjenjuje se u pojedinanim sluajevima i u manje osjetljivim podrujima. (Obina veina stoga se trenutno postie s 14 glasova). Nain izrauna kvalificirane veine mijenjat e se u razliitim fazama. Do 1. studenoga 2014. primjenjivat e se sustav ponderiranih glasova uveden Ugovorom iz Nice, koji velikim dravama lanicama omoguava vei utjecaj. Prema tom sustavu kvalificirana veina postie se temeljem veine drava lanica s najmanje 255 od 345 glasova, iako jedna drava lanica moe zatraiti da drave lanice koje ine veinu predstavljaju najmanje 62% stanovnitva EU-a. Od 1. sijenja 2007. broj glasova koje moe dati svaka drava lanica utvren je na sljedei nain.
PONDERIRANJE GLASOVA NJEMAKA FRANCUSKA ITALIJA UJEDINJENA KRALJEVINA PANJOLSKA POLJSKA RUMUNJSKA NIZOZEMSKA BELGIJA EKA GRKA MAARSKA PORTUGAL BUGARSKA 29 29 29 29 27 27 14 13 12 12 12 12 12 10 AUSTRIJA VEDSKA DANSKA IRSKA LITVA SLOVAKA FINSKA ESTONIJA CIPAR LATVIJA LUKSEMBURG SLOVENIJA MALTA 10 10 7 7 7 7 7 4 4 4 4 4 3
059
Dana 1. studenoga 2014. na snagu stupa novi sustav dvostruke veine, prema kojem se kvalificirana veina postie kada za prijedlog zakonodavnog akta glasuje najmanje 55% drava lanica koje predstavljaju 65% stanovnitva EU-a. Da bi se sprijeilo da drave lanice s manjim stanovnitvom blokiraju usvajanje odluke, blokirajua manjina mora sadravati najmanje etiri drave lanice, a ako taj broj nije dostignut, smatra se da postoji kvalificirana veina ak i ako nije zadovoljen kriterij broja stanovnika. Sustav se nadopunjava mehanizmom slinim kompromisu iz Ioannine: ako se ne postigne blokirajua manjina, proces odluivanja moe se obustaviti. U tom sluaju Vijee ne glasuje, ve nastavlja s pregovorima u razumnom razdoblju ako to zatrae lanovi Vijea koji predstavljaju najmanje 75% stanovnitva ili najmanje 75% drava lanica potrebnih da se stvori blokirajua manjina. Od 1. travnja 2017. primjenjivat e se isti mehanizam, ali e se postotci za uspostavu blokirajue manjine promijeniti na najmanje 55% stanovnitva ili najmanje 55% drava lanica. Vijee taj sustav moe izmijeniti i dopuniti de jure obinom veinom. Meutim, jedan od protokola propisuje da se pregovori moraju najprije odrati u Europskom vijeu i da svaka odluka donesena s tim u vezi mora biti jednoglasna. Vanost veinskog glasovanja ne lei toliko u injenici da ono sprjeava male drave da blokiraju vane odluke, koliko omoguava da se nadglasaju pojedinane velike drave lanice. Meutim, luksemburki kompromis ostaje vaan politiki imbenik, barem to se tie glasake prakse. Njime se omoguava pravo veta na mjeru Zajednice u sluajevima kad neka drava lanica smatra da su ugroeni njezini vitalni nacionalni interesi, a iskoriten je u rjeavanju krize koja je nastala 1965. kad je Francuska, u strahu da se u financiranju zajednike poljoprivredne politike ugroavaju njezini nacionalni interesi, vie od est mjeseci blokirala donoenje odluke u Vijeu koristei se politikom prazne stolice. Za donoenje odluka u posebno osjetljivim politikim podrujima Ugovori propisuju naelo jednoglasnosti. Meutim, usvajanje odluke ne moe se sprijeiti suzdravanjem. Jednoglasnost je i dalje potrebna za odluke o pitanjima kao to su porezi, prava i obveze radnika, izmjene i dopune odredaba o graanstvu i odreivanje je li drava lanica prekrila ustavna naela, te za uspostavljanje naela i smjernica u podruju zajednike vanjske i sigurnosne politike ili policijske i pravosudne suradnje u kaznenim predmetima.
060
Visoki/a predstavnik/ca Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku (lanak 18. UEU)
Visoki/a predstavnik/ca Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku nije postao ministrom vanjskih poslova EU-a, kao to je to planirano u projektu ustava; meutim, njegov poloaj u institucionalnom sustavu znatno je ojaan i proiren. Za poetak, Ured visokog/e predstavnika/ce spojit e se s uredom povjerenika za vanjske poslove. Time visoki/a predstavnik/ca ima uporite i u Vijeu, gdje predsjedava Vijeem za vanjske poslove, i u Komisiji, gdje ima dunost potpredsjednika zaduenog za vanjske poslove. Visokog/u predstavnika/cu imenuje Europsko vijee kvalificiranom veinom, uz suglasnost predsjednika Komisije. Njemu ili njoj pomae novoosnovana sluba vanjskih poslova, koju ine dunosnici iz Europske komisije (4) i Glavnog tajnitva Vijea te delegirani predstavnici diplomatskih slubi drava lanica.
Europska komisija (lanak 17. UEU)

SASTAV 27 lanova ukljuujui predsjednika prvog potpredsjednika: Visokog/u predstavnika/cu Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku 6 potpredsjednika
U poetku je bilo dogovoreno da od 2014. godine Europska komisija vie nee imati predstavnika iz svake drave lanice, nego da e broj lanova iznositi dvije treine broja drava lanica, odnosno, uz trenutni broj od 27 drava lanica, broj lanova Komisije u 2014. iznosio bi 18. U tu svrhu uveo bi se rotacijski sustav kako bi se osiguralo da jedan povjerenik iz svake drave lanice sjedi u dva od tri uzastopna mandata Komisije. Meutim, Europsko vijee dobilo je ovlast da taj broj izmijeni jednoglasnom odlukom pa je takvu odluku i najavilo u zakljucima sastanka odranog 18. i 19. lipnja 2009. u Bruxellesu. Na tom se sastanku Europsko vijee dogovorilo da e nakon stupanja na snagu Lisabonskog ugovora donijeti odluku u skladu
(4) Barunica Catherine Ashton, biva povjerenica za trgovinu imenovana je na to mjesto.
0 61
s potrebnim pravnim postupcima, prema kojoj e u Komisiji i dalje biti dravljanin iz svake drave lanice. Time je zadovoljen jedan od osnovnih uvjeta koje je postavila Irska kad je organizirala svoj drugi referendum o Lisabonskom ugovoru.
Sastav
Na elu Komisije je predsjednik kojem pomae sedam potpredsjednika, ukljuujui i Visokog/u predstavnika/cu Unije za vanjske poslove i sigurnosnu politiku kao prvog potpredsjednika. Tijekom vremena poloaj predsjednika unutar Komisije znatno je ojaao. On vie nije prvi meu jednakima, ve ima istaknut poloaj obzirom da Komisija mora raditi prema politikim smjernicama svog predsjednika (l. 17. UEU-a). Predsjednik stoga ima ovlasti donoenja smjernica. Predsjednik odluuje o unutarnjem ustrojstvu Komisije kako bi se osiguralo da ona djeluje dosljedno i uinkovito. Takoer dodjeljuje povjerenicima dunosti i moe te dunosti preraspodijeliti tijekom mandata Komisije. Predsjednik imenuje potpredsjednike i moe prisiliti lana Komisije da podnese ostavku. Istaknut poloaj predsjednika odraava se i u njegovu lanstvu u Europskom vijeu. Predsjednik i lanovi Komisije imenuju se na mandat od pet godina postupkom investiture: Europsko vijee kvalificiranom veinom predlae Europskom parlamentu kandidata za predsjednika Komisije, vodei rauna o veini u Europskom parlamentu nakon izbora. Europski parlament tada bira predsjednika veinom glasova svojih lanova. Ako kandidat ne dobije potrebnu veinu u Parlamentu, Europsko vijee u roku od mjesec dana Parlamentu predlae novog kandidata. Drave lanice zatim sastavljaju popis novih osoba koje e biti predloene kao kandidati za lanove Komisije. Taj popis Vijee usvaja kvalificiranom veinom i u dogovoru s izabranim predsjednikom. Nakon to Europski parlament izabere predsjednika Komisije, parlament potvruje ostale lanove Komisije. Nakon potvrde Parlamenta, lanove Komisije osim predsjednika formalno imenuje Vijee Europske unije kvalificiranom veinom glasova. lanovi Komisije moraju se birati na temelju svojih opih kompetencija i moraju biti potpuno neovisni u obavljanju svojih dunosti (l. 17.(3) UEU-a). Ne smiju traiti ni primati upute od bilo koje vlade. Sjedite Europske komisije je u Bruxellesu.
0 62
Zadae
Zadae Praenje pridravanja i pravilne primjene prava Unije Zastupanje Europske unije u meunarodnim organizacijama
Predlaganje zakonodavstva Unije
Administracija i provedba zakonodavstva Unije
Komisija je prije svega pokretaka snaga politike Unije. Ona je poetna toka svakog djelovanja Unije, jer upravo Komisija iznosi prijedloge i nacrte zakonodavnih akata Unije Vijeu (to se naziva pravom Komisije na inicijativu). Komisija ne moe sama birati svoje aktivnosti. Obvezna je djelovati kad to zahtijevaju interesi Unije. Vijee (l. 241. UFEU-a), Europski parlament (l. 225. UFEU-a) i skupina graana EU-a koja djeluje u okviru graanske inicijative (l. 11.(4) UEU-a) takoer mogu od Komisije zatraiti da izradi neki prijedlog. Od usvajanja Lisabonskog ugovora, u posebnim sluajevima propisanim Ugovorima, zakonodavni akti mogu se usvojiti na inicijativu skupine drava lanica ili Europskog parlamenta, na preporuku Europske sredinje banke ili na zahtjev Europskog suda ili Europske investicijske banke. Komisija ima primarne ovlasti u pokretanju zakonskih akata u odreenim podrujima (kao to su proraun Unije, strukturni fondovi, mjere za suzbijanje porezne diskriminacije, osiguravanje novanih sredstava i zatitne klauzule). Meutim, jo su ire ovlasti za provedbu pravila Unije koje su na Komisiju prenijeli Vijee i Parlament (l. 290. UFEU-a). Komisija je takoer uvarica prava Unije. Ona nadgleda primjenu i provedbu primarnog i sekundarnog zakonodavstva Unije u dravama lanicama, pokree postupak zbog povrede prava u sluaju krenja prava Unije (l. 258. UFEU-a) i po potrebi upuuje predmet Europskom sudu. Komisija intervenira i u sluaju da bilo koja fizika ili pravna osoba prekri odredbe prava Unije te izrie stroge kazne. Tijekom posljednjih nekoliko godina nastojanja da se sprijei zlouporaba pravila Unije postala su vaan dio rada Komisije.
0 63
U uskoj vezi s ulogom uvarice je i zadaa zastupanja interesa Unije. Osnovno je naelo da Komisija ne smije sluiti ni u ijim interesima osim interesa Unije. Ona u esto vrlo tekim pregovorima u Vijeu neprekidno mora nastojati da interesi Unije prevladaju i traiti kompromisna rjeenja koja vode rauna o tim interesima. Na taj nain Komisija igra ulogu posrednika izmeu drava lanica, ulogu za koju je zahvaljujui svojoj neutralnosti posebno prikladna i kvalificirana. Konano, Komisija je i izvrno tijelo, iako samo u ogranienoj mjeri. To posebno vrijedi za podruje prava trinog natjecanja, gdje Komisija djeluje kao obino upravno tijelo, provjerava injenice, daje odobrenja ili izdaje zabrane te po potrebi izrie kazne. Ovlasti Komisije u odnosu na strukturne fondove i proraun EU-a takoer su dalekosene. U pravilu, meutim, same drave lanice moraju osigurati da se u pojedinanim sluajevima primjenjuju pravila Unije. Prednost ovakvog rjeenja ureenog ugovorima Unije je da se graanima moe pribliiti ono to je za njih jo uvijek nepoznata stvarnost europskog sustava, i to kroz djelovanje i u obliku koji im je poznat kroz njihov vlastiti nacionalni sustav. Komisija zastupa Uniju u meunarodnim organizacijama i zaduena je za svakodnevno funkcioniranje diplomatskih predstavnitava Unije unutar i izvan EU-a. Na temelju ovlasti koje na nju prenosi Vijee, Komisija je zaduena za pregovore o sporazumima s meunarodnim organizacijama i zemljama nelanicama, ukljuujui i Ugovore o pristupanju s novim dravama lanicama. Komisija zastupa Uniju na sudovima drava lanica i - kad je to potrebno zajedno s Vijeem - pred Europskim sudom.
064
ADMINISTRATIVNA STRUKTURA EUROPSKE KOMISIJE Komisija (27 lanova) (Kabineti) Glavno tajnitvo Pravna sluba Opa uprava za komunikacije Ured europskih politikih savjetnika Opa uprava za ekonomska i financijska pitanja Opa uprava za poduzetnitvo i industriju Opa uprava za trino natjecanje Opa uprava za zapoljavanje, socijalna pitanja i jednake mogunosti Opa uprava za poljoprivredu i ruralni razvoj Opa uprava za energiju Opa uprava za mobilnost i promet Opa uprava za okoli Opa uprava za akcije vezane uz klimatske promjene Opa uprava za istraivanje Zajedniki istraivaki centar Opa uprava za informacijsko drutvo i medije Opa uprava za pomorska pitanja i ribarstvo Opa uprava za unutarnje trite i usluge Opa uprava za regionalnu politiku Opa uprava za porezna pitanja i carinsku uniju Opa uprava za obrazovanje i kulturu Opa uprava za zatitu zdravlja i potroaa Opa uprava za pravosue, slobodu i sigurnost Opa uprava za vanjske odnose Opa uprava za trgovinu Opa uprava za razvoj Opa uprava za proirenje
0 65
Europeaid ured za suradnju Opa uprava za humanitarnu pomo (echo) Eurostat Opa uprava za ljudske potencijale i sigurnost Opa uprava za informatiku Opa uprava za proraun Sluba za unutarnju reviziju Europski ured za borbu protiv prijevara Opa uprava za usmeno prevoenje Opa uprava za prevoenje pisanih tekstova Ured za publikacije Ured za infrastrukturu i logistiku u bruxellesu Ured za infrastrukturu i logistiku u luksemburgu Ured za administraciju i plaanje pojedinanih prava Europski ured za odabir osoblja
Sud Europske unije (lanak 19. UEU)

Odreeni sustav moe opstati samo ako njegova pravila nadzire neko neovisno tijelo. tovie, u uniji drava zajednika se pravila, ako su podlona nadzoru dravnih sudova, u svakoj dravi razliito tumae i primjenjuju. Jedinstvena primjena prava Unije u svim dravama lanicama na taj bi nain bila ugroena. Navedeni su razlozi doveli do osnivanja Suda Zajednice 1952. godine, im je stvorena prva Zajednica (EZU). Godine 1957. Sud je postao pravosudno tijelo i za ostale dvije Zajednice (E(E)Z i Euratom). Danas je on pravosudno tijelo Europske unije. Pravosudni posao sada na tri razine obavljaju:
Europski
sud kao najvii stupanj u pravnom poretku Zajednice (l. 253. UFEU-a); sud (l. 254 UFEU-a);
Opi
specijalizirani sudovi koji se mogu dodati Opem sudu radi odluivanja
o predmetima u odreenim podrujima (l. 257. UFEU-a).
066
1. studenog 1992. Fotografija kovega na karti Europe ilustrira slobodno kretanje ljudi, uvedeno Ugovorom iz Maastrichta.
Sud Europske unije

SASTAV SUDA EUROPSKE UNIJE 27 sudaca i 8 nezavisnih odvjetnika koje sporazumno imenuju vlade drava lanica na 6 godina Vrste sudskih postupaka Postupci u sluaju neispunjavanja obveza Ugovora Komisija protiv drave lanice (lanak 258. UFEU-a) drava lanica protiv drave lanice (lanak 259. UFEU-a)
Zahtjevi za ponitenje i tube zbog propusta djelovanja na zahtjev institucije EU-a ili drave lanice vezano uz nezakonito djelovanje ili propuste djelovanja (lanci 263. i 265. UFEU-a)
Predmeti koje upuuju nacionalni sudovi kroz postupak prethodne odluke kako bi se pojasnila interpretacija i valjanost prava Unije (lanak 267. UFEU-a)
albe protiv odluka Opeg suda (lanak 256. UFEU-a)
Sud Europske unije trenutno ini 27 sudaca i osam nezavisnih odvjetnika, koje zajednikim dogovorom imenuju vlade drava lanica na razdoblje od est godina. Svaka drava lanica alje po jednog suca. Kako bi se osigurao kontinuitet, djelomina zamjena polovice sudaca i nezavisnih odvjetnika provodi se svake tri godine na poetku pravosudne godine 6. listopada. Suci i nezavisni odvjetnici mogu biti ponovno imenovani. Sudu pomae osam nezavisnih odvjetnika, iji je mandat jednak mandatu sudaca; oni su sudbeno neovisni. etiri od osam nezavisnih odvjetnika uvijek su iz velikih drava lanica (Njemaka, Francuska, Italija i Ujedinjena Kraljevina), a ostala etiri naizmjenino dolaze iz preostale 23 drave lanice. Dunost nezavisnog odvjetnika zasniva se na funkciji vladinog povjerenika (Commissaire du gouvernement) u Dravnom vijeu (Conseil dtat) i upravnim sudovima u Francuskoj. Ne treba ga mijeati s dravnim
068
odvjetnitvom i slinim institucijama kakve nalazimo u mnogim zemljama. Nezavisni odvjetnici uvedeni su na Sudu kako bi bili protutea izvornom jednostupanjskom sustavu sudskog postupka, odnosno nepostojanju albenog postupka. Njihova je zadaa podnoenje miljenja Sudu u obliku (neobvezujuih) prijedloga za odluku Suda temeljenih na neovisnom i nepristranom razmatranju pravnih pitanja koja se postavljaju u dotinom sluaju. Ta su miljenja sastavni dio usmenog postupka, a objavljuju se zajedno s presudom u zbirci sudske prakse. Nezavisni odvjetnici na presudu mogu utjecati iskljuivo snagom argumenata u svojim miljenjima; nisu ukljueni u rasprave ili glasovanje o presudi.
Izbor sudaca i nezavisnih odvjetnika

Suci i nezavisni odvjetnici biraju se iz redova osoba ija je neovisnost neupitna i koje imaju kvalifikacije potrebne za imenovanje na najvie sudake dunosti u vlastitim zemljama ili su priznati pravni strunjaci (l. 253. UFEU-a). To znai da se mogu imenovati suci, dravni dunosnici, politiari, pravnici ili sveuilini profesori iz drava lanica. Raznolikost strunosti i iskustva vrlo je korisna za Sud jer doprinosi to je mogue sveobuhvatnijoj prosudbi teorijskih i praktinih vidova injenica i pravnih pitanja koja se razmatraju. U svim je dravama lanicama pitanje koga e vlada predloiti za imenovanje na mjesto suca ili nezavisnog odvjetnika, kao i postupak kojim se to ini zadaa izvrnih vlasti. Ti se postupci uvelike razlikuju, te su slabo transparentni ili uope nisu transparentni. Pomo im prua savjetodavni odbor za odabir kandidata za suce, ija je zadaa davanje miljenja o podobnosti kandidata za obnaanje dunosti suca i nezavisnog odvjetnika Suda Europske unije i Opeg suda prije nego to vlade drava lanica obave imenovanja (l. 255 UFEU-a). Odbor se sastoji od sedam osoba iz redova bivih lanova Suda Europske unije i Opeg suda, lanova nacionalnih vrhovnih sudova i priznatih pravnika, od kojih jednog predlae Europski parlament.
Postupak
Sud moe zasjedati u sljedeim sastavima:
plenum
od 27 sudaca; odluka plenuma potrebna je jo samo u postupcima opoziva s dunosti i disciplinskim postupcima protiv lanova
0 69
tijela Unije. I sam Sud Europske unije moe upuivati predmete na plenum, ali samo kad se radi o izuzetno vanim postupcima i presedanima.
Veliko Vijea
vijee od 13 sudaca; od pet i tri suca.
Zadae
Sud Europske unije najvie je, a ujedno i jedino pravosudno tijelo nadleno za pitanja prava Unije. Openito govorei, njegova je zadaa osigurati da se pri tumaenju Ugovora potuje pravo. Takav openit opis nadlenosti obuhvaa tri glavna podruja:
praenje primjene prava Unije, kako u institucijama EU-a koje primjen-
juju Ugovore, tako i u dravama lanicama i kod pojedinaca u odnosu na njihove obveze prema pravu Unije;
tumaenje daljnje
prava Unije;
oblikovanje prava Unije.
U provoenju tih zadaa rad Suda obuhvaa i pravno savjetovanje i donoenje presuda. Pravni savjeti daju se u obliku obvezujuih miljenja o sporazumima koje EU eli sklopiti s dravama nelanicama i meunarodnim organizacijama. Meutim, njegova funkcija tijela zaduenog za provoenje pravde daleko je vanija. U izvravanju te funkcije Sud preuzima predmete koji bi u dravama lanicama, ovisno o njihovim sustavima, bili dodijeljeni razliitim sudovima. Tako on djeluje kao ustavni sud kad se pred njim nau sporovi izmeu institucija Unije ili kad se utvruje zakonitost zakonodavnih akata; kao upravni sud kad razmatra upravne akte Komisije ili nacionalnih vlasti koje primjenjuju zakonodavstvo Unije; kao radni sud ili industrijski sud kad se bavi slobodom kretanja, socijalnom sigurnou ili jednakim mogunostima; kao fiskalni sud kad se bavi predmetima vezanim uz valjanost i tumaenje direktiva u podruju poreznog i carinskog prava; kao kazneni sud kad preispituje odluke Komisije kojima se izriu kazne; te kao graanski sud kad su pred njim tube za naknadu tete ili kad tumai odredbe o izvravanju presuda u graanskim i trgovakim predmetima i u
070
sporovima oko europskih prava intelektualnog vlasnitva u kojima postoje razlozi za nadlenost Europskog suda (l. 262. UFEU-a).
Opi sud
Poput svih sudova i Sud Europske unije je preoptereen. Broj predmeta koji mu se upuuju stalno se poveava i nastavit e rasti, s obzirom na velike mogunosti za nove sporove otvorene ogromnim brojem direktiva usvojenih u kontekstu jedinstvenog trita i prenesenih u nacionalno pravo drava lanica. Ve postoje naznake da je Ugovor o Europskoj uniji otvorio nova pitanja koja e u konanici morati razrijeiti Sud. Zbog toga je 1988. godine osnovan Opi sud kako bi se smanjio pritisak na Sud Europske unije.
SASTAV OPEG SUDA
27 sudaca koje sporazumno imenuju vlade drava lanica na 6 godina
Vrste sudskih postupaka Zahtjevi za ponitenje i tube zbog propusta djelovanja koje podnosi fizika ili pravna osoba temeljem nezakonitosti ili nedostatka pravnih normi Unije (lanci 263. i 265. UFEU-a)
Tube za naknadu teta na temelju ugovorne i neugovorne odgovornosti (lanci 268. i 340.(1) i (2) UFEU-a)
albe protiv odluka sudskih vijea (lanak 256.(2) UFEU-a)
Opi sud nije nova institucija Unije, ve sastavni dio Suda Europske unije. Ipak, on je neovisno tijelo, organizacijski odvojeno od Suda Europske unije. Ima vlastito tajnitvo i poslovnik. Predmeti koje rjeava Opi sud oznaavaju se oznakom T (engl. Tribunal ) (npr. T-1/99), a predmeti upueni na Sud Europske unije imaju oznaku C (engl. Court) (npr. C-1/99). Opi sud sastoji se od 27 lanova ija strunost, imenovanje i pravni status podlijeu jednakim uvjetima kao i za suce Suda Europske unije. Iako je
071
njihova glavna funkcija da budu suci, mogu biti imenovani i kao nezavisni odvjetnici na ad hoc osnovi u predmetima pred plenumom Suda ili u predmetima pred jednim od sudskih vijea ako tako zahtijevaju injenice ili pravna sloenost predmeta. Ta je mogunost do sada vrlo rijetko koritena. Opi sud zasjeda u vijeima od pet sudaca, tri suca ili u nekim sluajevima od samo jednog suca. Takoer moe zasjedati kao Veliko vijee (13 sudaca) ili kao plenum (27 sudaca) ako tako nalae pravna sloenost ili znaaj predmeta. U vie od 80% predmeta koji dolaze pred Sud odluuje vijee od tri suca. Iako je Opi sud u poetku bio nadlean samo za ogranien skup predmeta, sada ima sljedee zadae.
Kao prvostupanjski sud, odnosno pod pravnim nadzorom Suda Europ-
ske unije, Opi sud moe donositi presude u zahtjevima za ponitenje i tubama zbog propusta djelovanja koje protiv nekog tijela Unije podnose fizike i pravne osobe, o arbitranoj klauzuli sadranoj u ugovoru koji sklapa Unija ili se sklapa u njezino ime, te u tubama za naknadu tete protiv EU-a.
Opi
sud djeluje kao prizivni sud u albama protiv presuda koje su donijeli sudski odbori.
Planira se da se na Opi sud prenese i ovlast za postupke prethodne odluke u odreenim podrujima; meutim, ta mogunost jo nije iskoritena.
Specijalizirani sudovi
Kako bi se smanjila optereenost Suda Europske unije i poboljala pravna zatita u Uniji, Vijee EU-a je 2004. godine Opem sudu pridruilo specijalizirani slubeniki sud. Specijalizirani sud preuzeo je od Opeg suda nadlenost za prvostupanjske presude u sporovima koji se tiu europskih slubenika. ini ga sedam sudaca koji imaju slian status kao i lanovi Opeg suda, a imenuju se na razdoblje od est godina. Moraju ispunjavati uvjete potrebne za imenovanje na sudbenu dunost. Specijalizirani sud obino zasjeda kao vijee od tri suca, ali moe donijeti odluku i kao plenum ili kao odbor od pet sudaca, ili kao pojedinani sudac. Presude specijaliziranog suda podlijeu
072
pravu albe koja se upuuje Opem sudu, ali je to pravo ogranieno na pravna pitanja. Prvi nezavisni odvjetnik (a ne ukljuene strane!) moe predloiti preispitivanje presude Opeg suda ako je ugroen pravni entitet ili jedinstvo pravosua.
Europska sredinja banka (lanci 129. i 130. UFEU-a)

Europska sredinja banka (ESB) sa sjeditem u Frankfurtu na Majni predstavlja sr ekonomske i monetarne unije. Odgovorna je za stabilnost europske valute, Eura, i nadzor koliine novca u opticaju (l. 128. UFEU-a). Kako bi mogla provoditi tu zadau, neovisnost ESB-a zajamena je brojnim pravnim odredbama. Pri izvravanju svojih ovlasti ili provoenju zadaa i dunosti, ESB ili bilo koja nacionalna sredinja banka ne smiju primati upute od institucija Unije, vlada drava lanica ni bilo kojeg drugog tijela. Institucije EU-a i vlade drava lanica ne smiju vriti utjecaj na ESB (l. 130 UFEU-a). ESB ima Upravno vijee i Izvrni odbor. Upravno vijee ine guverneri sredinjih banaka 16 drava lanica euro zone i lanovi Izvrnog odbora ESB-a. Izvrni odbor sastoji se od predsjednika, potpredsjednika te jo etiri lana, a zapravo je zaduen za upravljanje ESB-om. Predsjednik i lanovi imenuju se iz redova osoba priznatog statusa i iskustva u monetarnim ili bankarskim poslovima zajednikim dogovorom vlada drava lanica na preporuku Vijea i nakon savjetovanja s Europskim parlamentom. Njihov mandat traje osam godina i ne mogu biti ponovno izabrani radi osiguravanja neovisnosti lanova Izvrnog odbora (l. 283. UFEU-a). Europski sustav sredinjih banaka (ESSB) ine ESB i sredinje banke drava lanica (l. 129. UFEU-a). Njegova je zadaa utvrivanje i provedba monetarne politike Unije, a ima i iskljuivo pravo autorizacije za izdavanje novih novanica i kovanica u Uniji. Takoer upravlja slubenim deviznim rezervama drava lanica i osigurava nesmetano funkcioniranje platnih sustava (l. 127.(2) UFEU-a).
Revizorski sud (lanci 285. i 286. UFEU-a)

Revizorski sud osnovan je 22. srpnja 1975., a zapoeo je s radom u Luksemburgu u listopadu 1977. godine. Otada mu je status narastao do institucije Unije (l. 13. UEU-a). Sastoji se od 27 lanova, to odgovara trenutnom
073
broju drava lanica. Imenuje ih Vijee na razdoblje od est godina, koje kvalificiranom veinom i nakon savjetovanja s Europskim parlamentom potvruje popis lanova sastavljen prema prijedlozima iz drava lanica (l. 286.(2) UFEU-a). lanovi biraju predsjednika Suda revizora iz svojih redova na razdoblje od tri godine; predsjednik moe biti ponovno izabran. Zadaa Suda revizora je ispitati jesu li svi prihodi i rashodi ostvareni na zakonit i propisan nain te osigurati dobro financijsko upravljanje. Za razliku od revizorskih sudova ili slinih tijela u nekim dravama lanicama, on nema nadlenosti za provedbu nadzornih mjera ili istraivanje moguih nepravilnosti koje proizlaze iz njegovih istraga. Meutim, potpuno je nezavisan u donoenju odluka o tome to i kako ispituje. Sud moe, primjerice, istraiti je li koritenje financijskih sredstava Unije od strane privatnih osoba u skladu s pravom Zajednice. Njegovo je glavno oruje injenica da moe objavljivati svoje rezultate. Rezultati istraga saimaju se u godinjem izvjeu na kraju svake financijske godine, koje se objavljuje u Slubenom listu Europske unije i na taj nain dobiva pozornost javnosti. Sud moe u bilo koje vrijeme sastaviti i posebna izvjea o odreenim podrujima financijskog upravljanja, koja se takoer objavljuju u Slubenom listu.
SAVJETODAVNA TIJELA
Europski gospodarski i socijalni odbor (lanak 301. UFEU-a)

Svrha Europskog gospodarskog i socijalnog odbora (EGSO) je da razliite gospodarske i drutvene skupine (posebice poslodavci i zaposlenici, poljoprivrednici, prijevoznici, gospodarstvenici, obrtnici, slobodna zanimanja i direktori malih i srednjih poduzea) budu zastupljene u jednoj instituciji Europske unije. On slui i kao forum za potroae, skupine za zatitu okolia i udruge. EGSO ini najvie 350 lanova (savjetnika) iz redova najreprezentativnijih organizacija u pojedinim dravama lanicama. Imenuje ih Vijee na razdoblje od pet godina, koje jednoglasno usvaja popis lanova sastavljen prema prijedlozima svake drave lanice.
074
Mjesta se dodjeljuju na sljedei nain (5).

Njemaka Francuska Italija Ujedinjena Kraljevina panjolska Poljska Rumunjska Belgija Bugarska eka Grka Maarska Nizozemska Austrija Portugal vedska Danska Irska Litva Slovaka Finska Estonija Latvija Slovenija Cipar Luksemburg Malta 24 24 24 24 21 21 15 12 12 12 12 12 12 12 12 12 9 9 9 9 9 7 7 7 6 6 5
lanovi su podijeljeni u tri skupine (poslodavci, radnici i druge strane koje predstavljaju civilno drutvo). Miljenja koja se usvajaju na plenarnim sjednicama sastavljaju strune skupine sastavljene od lanova EGSO-a (u kojima
(5) Izvor: Internetska stranica Europskog gospodarskog i socijalnog odbora; 344 lana u oujku 2010.
075
kao strunjaci mogu sudjelovati i njihovi zamjenici). EGSO usko surauje i s odborima u Europskom parlamentu. Vijee se, na prijedlog Komisije, u odreenim okolnostima mora posavjetovati s EGSO-om, koji je osnovan na temelju Rimskih ugovora. Odbor takoer izdaje miljenja na vlastitu inicijativu. Ta miljenja predstavljaju sintezu ponekad razilazeih gledita, a iznimno su korisna za Komisiju i Vijee jer ukazuju na promjene koje bi eljele vidjeti skupine na koje prijedlog ima izravni utjecaj. Miljenja EGSO-a donesena na vlastitu inicijativu ve su u nizu sluajeva imala znaajne politike implikacije, a jedan od primjera je miljenje o osnovnim socijalnim pravima u Europskoj uniji od 22. veljae 1989. godine, kojim je stvoren temelj za Socijalnu povelju koju je predloila Komisija (i usvojilo 11 drava lanica).
Odbor regija (lanak 305. UFEU-a)

Ugovorom o Europskoj uniji (Ugovor iz Maastrichta) uspostavljeno je novo savjetodavno tijelo uz EGSO: Odbor regija (OR). Kao ni EGSO ono nije institucija Unije u uem smislu, s obzirom da mu je funkcija iskljuivo savjetodavna i da nije ovlateno donositi pravno obvezujue odluke kao to to ine punopravne institucije (Europski parlament, Vijee, Europska komisija, Europski sud, Revizorski sud, Europska sredinja banka). Poput EGSO-a Odbor regija sastoji se od najvie 350 lanova (6). lanovi su predstavnici regionalnih i lokalnih vlasti u dravama lanicama iji se mandat mora zasnivati na izborima u tijelima koje predstavljaju ili tim tijelima moraju politiki odgovarati. Dravama lanicama se 350 mjesta dodjeljuje jednakim sustavom kao i za EGSO. lanove imenuje Vijee na razdoblje od pet godina, koje jednoglasno usvaja popis lanova sastavljen prema prijedlozima svake drave lanice. lanovi Odbora biraju predsjedatelja iz svojih redova na razdoblje od dvije godine. Niz je podruja u kojima se Vijee EU-a ili Europska komisija moraju savjetovati s Odborom regija (obvezno savjetovanje): obrazovanje; kultura; javno zdravlje; transeuropske mree; promet; telekomunikacijska i energetska infrastruktura; gospodarska i socijalna kohezija, politika zapoljavanja i socijalno zakonodavstvo. Vijee se s Odborom redovito savjetuje i bez
(6) Izvor: Internetska stranica Odbora regija; 344 lana u oujku 2010.
076
pravne obveze, u vezi s brojnim nacrtima zakonodavnih akata (neobvezno savjetovanje).

EUROPSKA INVESTICIJSKA BANKA (LANAK 308. UFEU)
Kao financijsku agenciju za ravnomjeran i trajan razvoj EU-a, Unija na raspolaganju ima Europsku investicijsku banku (EIB) sa sjeditem u Luksemburgu. EIB osigurava zajmove i jamstva u svim gospodarskim sektorima, posebno za promicanje razvoja slabije razvijenih regija, modernizaciju ili pretvorbu poduzea ili stvaranje novih radnih mjesta, te za pomo projektima od zajednikog interesa za nekoliko drava lanica. EIB ima trodijelnu strukturu: na elu je Odbor guvernera sainjen od ministara financija drava lanica, koji donosi smjernice za kreditnu politiku i daje ovlasti za aktivnosti EIB-a izvan EU-a. Odbor guvernera slijedi Odbor direktora s 28 redovnih lanova (po jedan predstavnik iz svake drave lanice i jedan iz Europske komisije) i 18 zamjenika. lanovi su obino visoki dunosnici iz nacionalnih ministarstava financija ili gospodarstva. Odbor direktora donosi odluke o davanju zajmova i jamstava te o podizanju zajmova. On osigurava da banka radi u skladu sa smjernicama Odbora guvernera. Svakodnevnim aktivnostima EIB-a bavi se Upravni odbor, izvrno tijelo od devet osoba koje se imenuju na razdoblje od est godina.
077
Pravni poredak Europske unije

Ranije opisani poredak Europske unije, a posebice temeljne vrijednosti koje utjelovljuje, mogu se oivjeti i dobiti sadraj samo kroz pravo Europske unije. To ini Uniju pravnom stvarnou u dva razliita smisla: Unija je stvorena kroz pravo i zajednica je utemeljena na pravu.
E UROPSKA UNIJA KAO TVOReVINA PRAVA

I ZAJeDNICA UTeMeLJeNA NA PRAVU
To je ono to je posve novo u vezi s Europskom unijom, i to je ini razliitom od ranijih pokuaja ujedinjenja Europe. Unija ne djeluje putem sile ili podreivanja, ve jednostavno putem prava. Pravom se treba postii ono to se stoljeima nije uspjelo ostvariti ognjem i maem. Jer samo jedinstvo temeljeno na slobodnoj odluci moe opstati: jedinstvo utemeljeno na temeljnim vrijednostima kao to su sloboda i jednakost te pravom zatieno i prevedeno u stvarnost. To je temeljno naelo Ugovora kojim je stvorena Europska unija. Meutim, EU nije samo tvorevina prava, ve svoje ciljeve i ostvaruje iskljuivo putem prava. Europska je unija zajednica utemeljena na pravu. Zajedniki gospodarski i drutveni ivot naroda drava lanica nije ureen prijetnjom sile, nego zakonom Unije. To je temelj institucionalnog sustava. On propisuje postupak za donoenje odluka od strane institucija Unije i regulira njihov meusobni odnos. On institucijama osigurava sredstva - u obliku uredbi, direktiva i odluka - za donoenje pravnih instrumenata koji su obvezujui za drave lanice i njihove graane. Tako sami pojedinci postaju jedan od glavnih fokusa Unije. Njezin pravni poredak izravno utjee na njihov svakodnevni ivot u sve veoj mjeri. Daje im prava i namee obveze, tako da su kao graani i svojih matinih drava i Unije voeni hijerarhijom pravnih poredaka - to je fenomen poznat iz federalnih ustava. Poput bilo kojeg pravnog poretka, onaj Europske unije daje nezavisan sustav pravne zatite s ciljem obraanja i primjene prava Unije. Pravo Unije takoer definira odnos izmeu EU-a i drava lanica.
078
Drave lanice moraju poduzeti sve odgovarajue mjere kako bi osigurale ispunjenje obveza koje proizlaze iz Ugovora ili su rezultat djelovanja institucija Unije. One moraju omoguiti ispunjavanje zadataka vezanih za EU i suzdrati se od bilo kakve mjere koja bi mogla ugroziti ostvarivanje ciljeva Ugovora. Drave lanice su odgovorne graanima Europske unije za bilo kakvu tetu nastalu povredom prava Unije.
PRAVNI IZVORI PRAVA eUROPSKe UNIJe

Izraz pravni izvor ima dvostruko znaenje: u svom izvornom znaenju, odnosi se na razlog nastanka zakonske odredbe, odnosno motivaciju iza stvaranja pravnog pojma. Prema toj definiciji, pravni izvor prava Unije je volja da se ouva mir i stvori bolja Europa kroz jaanje gospodarskih veza, dvaju temelja Europske zajednice. Pravnim jezikom, s druge strane, pravni izvor odnosi se na porijeklo i utjelovljenje zakona.
IZvori prava Unije
1. PRIMARNO ZAKONODAVSTVO Osnivaki ugovori opa naela prava
2. MEUNARODNI UGOVORI EU-a
3. SEKUNDARNO ZAKONODAVSTVO zakonodavni akti uredbe direktive- odluke nezakonodavni akti delegirani akti provedbeni akti ostali akti preporuke i miljenja meuinstitucionalni sporazumi rezolucije, deklaracije i akcijski programi
4. OPA NAELA PRAVA
5. KONVENCIJE IZMEU DRAVA LANICA odluke Corepera meunarodni sporazumi
079
OSNIVAKI UGOVORI EU-a KAO PRIMARNI IZVOR PRAVA UNIJE
Prvi izvor prava Unije u ovom smislu su osnivaki Ugovori Europske unije, s razliitim dodacima, prilozima i protokolima te kasnije dopune i izmjene. Ovi osnivaki ugovori i instrumenti koji ih mijenjaju i dopunjuju (poglavito Ugovori iz Maastrichta, Amsterdama, Nice i Lisabona) te razni Ugovori o pristupanju sadre osnovne odredbe o ciljevima, organizaciji i nainu funkcioniranja Europske unije i dijelove gospodarskog prava. Oni tako tvore ustavni okvir za ivot Europske unije koji je oivljen u interes Unije zakonodavnim i administrativnim djelovanjem institucija Unije. Ugovori, koji predstavljaju pravne instrumente koje su neposredno stvorile drave lanice, poznati su u pravnim krugovima kao primarno pravo Europske unije.
PRAVNI INSTRUMENTI EU-a KAO SEKUNDARNI IZVOR PRAVA UNIJE
Zakoni koje donose institucije Europske unije primjenjujui ovlasti koje su im dodijeljene nazivaju se sekundarno zakonodavstvo, to je drugi po vanosti izvor prava EU-a. Ono se sastoji od zakonodavnih akata, delegiranih akata, provedbenih akata i drugih pravnih akata. Zakonodavni akti su pravni akti usvojeni redovitim ili posebnim zakonodavnim postupkom (l. 289. UFEU-a). Delegirani akti su nezakonodavni akti ope i obvezujue primjene kojima se dopunjuju ili izmjenjuju odreeni manje bitni elementi zakonodavnog akta. Usvaja ih Komisija; zakonodavnim se aktom mora izriito prenijeti ovlast Komisiji u tu svrhu. Dotinim se zakonodavnim aktom izriito definiraju ciljevi, sadraj, polje primjene i trajanje prijenosa ovlasti. Vijee ili Europski parlament mogu u bilo kojem trenutku ukinuti prijenos ovlasti. Delegirani akt moe stupiti na snagu samo ako Europski parlament i Vijee nisu uloili prigovor u roku utvrenom zakonodavnim aktom (l. 290. UFEU-a). Provedbeni akti su iznimka tom naelu prema kojem drave lanice, u skladu sa svojim nacionalnim odredbama, poduzimaju sve mjere potrebne za provedbu obvezujuih pravnih akata EU-a. U sluajevima gdje su potrebni jednaki uvjeti za provedbu pravno obvezujuih akata EU-a, primjenjuju se odgovarajui provedbeni akti, koje uglavnom usvaja Komisija, a u pojedinim iznimnim sluajevima Vijee. Meutim, Europski parlament i Vijee unaprijed utvruju pravila i opa naela u vezi s kontrolnim mehanizmima kojima drave lanice nadziru primjenu provedbenih ovlasti od strane Komisije (l. 291. UFEU-a). Konano, postoji cijeli niz drugih pravnih akata koje
080
institucije Europske unije mogu koristiti za usvajanje neobvezujuih mjera i izjava ili kojima se regulira unutarnji rad Unije ili njezinih institucija, poput sporazuma ili dogovora izmeu institucija ili internih pravilnika. Ti pravni akti mogu imati razliite oblike. Najvaniji meu njima navedeni su i definirani u lanku 288. UFEU-a. Kao obvezujui pravni akti, oni s jedne strane obuhvaaju i ope i apstraktne pravne odredbe te specifine, pojedinane mjere s druge strane. Oni takoer omoguavaju institucijama Unije da objavljuju neobvezujue deklaracije. Meutim, popis pravnih akata nije konaan. Mnogi drugi pravni akti ne uklapaju se u specifine kategorije. Meu njima su rezolucije, deklaracije, akcijski programi te bijele i zelene knjige. Meu raznim aktima postoje znaajne razlike u odnosu na postupak usvajanja, njihov pravni uinak ili na to na koga se odnose; tim razlikama emo se baviti detaljnije u odjeljku o nainima djelovanja. Stvaranje sekundarnog zakonodavstva Unije je postupni proces. Njegovo pojavljivanje daje vitalnost primarnom zakonodavstvu budui da proizlazi iz Ugovora Unije te malo po malo stvara i jaa europski pravni poredak.
MEUNARODNI SPORAZUMI EUROPSKE UNIJE
Trei izvor prava Unije povezan je s ulogom EU-a na meunarodnoj razini. Kao jedno od arita svijeta, Europa se ne moe ograniiti samo na upravljanje svojim unutarnjim poslovima, ve se mora baviti i gospodarskim, drutvenim te politikim odnosima s vanjskim svijetom. EU stoga zakljuuje sporazume prema meunarodnom pravu s dravama koje nisu lanice Unije (tree zemlje) i drugim meunarodnim organizacijama; radi se o ugovorima kojima se regulira iroka suradnja u trgovini i industriji ili tehnikom i drutvenom podruju, sve do trgovinskih sporazuma o pojedinanim proizvodima. Posebno je vano spomenuti tri vrste sporazuma izmeu EU-a i drava nelanica.
Sporazumi o pridruivanju
Pridruivanje je puno vie od obinog reguliranja trgovinske politike i ukljuuje usku gospodarsku suradnju i irok raspon financijske pomoi Europske unije dravi na koju se odnosi (l. 217. UFEU-a). Postoje tri tipa sporazuma o pridruivanju.
0 81
Osobit razlog za sklapanje sporazuma o pridruivanju bio je postojanje drava i teritorija izvan Europe s kojima su Belgija, Danska, Francuska, Italija, Nizozemska i Ujedinjena Kraljevina zadrale posebno uske gospodarske veze kao naslijee svoje kolonijalne prolosti. Uvoenje zajednike vanjske carinske tarife u EU-u ozbiljno bi poremetilo trgovinu s tim teritorijima, zbog ega su bili potrebni posebni dogovori. Svrha pridruivanja je stoga promicanje gospodarskog i drutvenog razvoja tih drava i teritorija te uspostava bliskih gospodarskih odnosa izmeu njih i Europske unije u cjelini (l. 198. UFEU-a). To je rezultiralo nizom preferencijalnih sporazuma kojima se omoguava uvoz roba iz tih drava i teritorija po snienim stopama ili bez carinskih stopa. Financijska i tehnika pomo iz EU-a kanalizirala se kroz Europski razvojni fond. Daleko najvaniji sporazum u praksi je Partnerstvo izmeu Europske unije i 70 drava Afrike, Kariba i Pacifika (engl. Africa, Carribean, Pacific, ACP). Taj je sporazum nedavno promijenjen u skup gospodarskih partnerskih sporazuma, kojima se dravama ACP-a postupno daje slobodni pristup europskom unutarnjem tritu.
Sporazumi kao priprema za pristupanje Uniji ili za uspostavljanje carinske unije

Dogovori o pridruivanju se koriste i kao priprema drava za mogue lanstvo u Europskoj uniji. Ti dogovori slue kao preliminarna faza prema pristupanju tijekom koje zemlja koja aplicira za lanstvo moe raditi na pribliavanju svog gospodarstva onom Europske unije.
Sporazum o Europskom gospodarskom prostoru (EGP)

Sporazum o EGP-u dovodi (preostale) drave Europske slobodne trgovinske zone (engl. European Free Trade Area, EFTA) (Island, Lihtentajn i Norveka) na unutarnje trite te, zahtijevajui od njih da usvoje gotovo dvije treine zakonodavstva EU-a, ini vrsti temelj za kasnije pristupanje. U zoni EGP-a, na temelju pravne steevine Unije (skupa primarnog i sekundarnog zakonodavstva Unije), mora postojati slobodno kretanje roba, osoba, usluga i kapitala, jedinstvena pravila trinog natjecanja i dravnih potpora te tjenja suradnja u horizontalnim i prateim politikama (zatita okolia, istraivanje i razvoj, obrazovanje).
0 82
Sporazumi o suradnji
Sporazumi o suradnji nemaju tako daleki doseg kao sporazumi o pridruivanju, budui da su usmjereni iskljuivo na intenzivnu gospodarsku suradnju. EU takve sporazume ima, primjerice, s dravama Magreba (Alir, Maroko i Tunis), Mareka (Egipat, Jordan, Libanon i Sirija) te s Izraelom.
Trgovinski sporazumi
Unija je sklopila znatan broj trgovinskih sporazuma s pojedinim dravama izvan Europske unije, skupinama tih drava ili u okviru meunarodnih trgovinskih organizacija u vezi s carinama i trgovinskom politikom. Najznaajniji meunarodni trgovinski sporazumi su: Sporazum o osnivanju Svjetske trgovinske organizacije (Sporazum o WTO-u) i multilateralni trgovinski sporazumi koji iz njega proizlaze, ukljuujui posebice Opi sporazum o carinama i trgovini (engl. General Agreement on Tariffs and Trade, GATT 1994.); Kodeks o antidampingu i potporama, Opi sporazum o carinama u trgovini uslugama (engl. General Agreement on Trade in Services, GATS); Sporazum o trgovinskim aspektima prava intelektualnog vlasnitva (engl. Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights, TRIPS); te Sporazum o proceduri i pravilima za rjeavanje sporova.
IZVORI NEPISANOG PRAVA
Zajednika karakteristika do sada opisanih izvora prava Unije je ta da svi stvaraju pisano pravo. Ipak, poput svih sustava, pravni sustav EU-a ne moe se sastojati samo od pisanih pravila: uvijek e postojati praznine koje treba popuniti nepisanim zakonima.
Opa pravna naela

Nepisani izvori prava Unije su opa pravna naela. To su pravila koja odraavaju osnovne pojmove prava i pravosua koje mora potovati svaki pravni sustav. Pisano pravo Europske unije odnosi se u najveoj mjeri na gospodarska i drutvena pitanja te samo u ogranienoj mjeri moe utvrivati pravila ovog tipa, to znai da opa pravna naela predstavljaju jedan od najvanijih izvora prava Europske unije. Ona omoguavaju da se popune praznine i rijee pitanja tumaenja postojeih zakona na najpravedniji nain.
0 83
Ta naela imaju uinak kad se primjenjuje pravo, posebice u presudama Europskog suda, koji je odgovoran za potivanje prava u tumaenju i primjeni ovog Ugovora. Glavne referentne toke pri utvrivanju opih pravnih naela su naela zajednika pravnim sustavima drava lanica. Ona pruaju podlogu za razvoj pravila EU-a potrebnih za rjeavanje nekog problema. Uz naelo autonomije, izravne primjenjivosti i prvenstva prava Unije, ostala pravna naela obuhvaaju jamstvo temeljnih prava, naelo proporcionalnosti, zatitu legitimnih oekivanja, pravo na odgovarajue sasluanje i naelo da su drave lanice odgovorne za krenje prava Unije.
Pravni obiaj
Nepisano pravo Unije obuhvaa i pravni obiaj. Podrazumijeva se da on oznaava praksu koja se primjenjuje i prihvaa te je time postala pravno utemeljena, ime nadopunjuje ili mijenja primarno ili sekundarno zakonodavstvo. U naelu se prihvaa utemeljenost pravnog obiaja u pravu Europske unije. Meutim, postoje znaajna ogranienja s obzirom na njegovo utemeljenje u kontekstu prava Unije. Prva prepreka je postojanje posebne procedure za izmjene i dopune Ugovora (l. 54. UEU-a). Ona ne iskljuuje moguu pojavu pravnog obiaja, ali znatno oteava ispunjavanje kriterija prema kojima neku praksu treba slijediti i prihvatiti tijekom dueg razdoblja. Druga prepreka za postavljanje pravnog obiaja u institucijama Unije je injenica da valjanost bilo kojeg djelovanja neke od institucija moe proizai samo iz Ugovora, a ne i iz ponaanja same institucije ili njezine namjere da stvori pravne odnose. To znai da na razini Ugovora pravni obiaj ni na koji nain ne mogu utemeljiti institucije Unije; to mogu samo drave lanice - i to samo prema spomenutim strogim uvjetima. Meutim, institucije se mogu pozvati na praksu i procedure koje se provode i prihvaene su kao dio zakona Unije pri tumaenju pravila koje su postavile, a koje mogu izmijeniti pravne implikacije i doseg dotinog pravnog akta. Ipak treba imati na umu uvjete i ogranienja koji proizlaze iz primarnog zakonodavstva Unije.
Sporazumi meu dravama lanicama

Posljednji izvor prava Europske unije predstavljaju sporazumi meu dravama lanicama. Sporazumi ove vrste mogu se zakljuivati za rjeavanje problema koji su usko vezani za aktivnosti Unije, no pri emu nikakve ovlasti nisu prenesene na institucije EU-a; postoje i pravi meunarodni sporazumi (ugovori
0 85
i konvencije) izmeu drava lanica koji su posebno usmjereni k rjeavanju nedostataka teritorijalno ogranienih dogovora i stvaranju prava koje se jednako primjenjuje diljem Europske unije. To je vano prvenstveno u podruju privatnog meunarodnog prava. Meu takvim sporazumima su: Konvencija o sudskoj nadlenosti, priznanju i ovrsi sudskih odluka u graanskim i trgovakim predmetima (1968.) koja je u meuvremenu zamijenjena Uredbom Vijea iz 2001., osim u sluaju Danske, te sad predstavlja dio sekundarnog zakonodavstva Unije; Konvencija o meusobnom priznanju trgovakih drutava i pravnih osoba (1968.); Konvencija o ukidanju dvostrukog oporezivanja u vezi s usklaivanjem dobiti pridruenih poduzea (1990.) i Konvencija o mjerodavnom pravu za ugovorne obveze (1980.).
NAINI DJeLOVANJA eUROPSKe UNIJe

Kad je osnovana Europska unija, trebalo je uspostaviti i novi sustav zakonodavnih akata. Prije svega trebalo je odluiti kakve bi zakonodavne oblike Unija trebala donositi i kakav bi uinak oni trebali imati. Institucije su trebale biti u stanju uskladiti razliite gospodarske, drutvene i ne manje vane uvjete zatite okolia u raznim dravama lanicama, i to na uinkovit nain, ne ovisei o dobroj volji drava lanica, kako bi se za sve graane Europske unije stvorili najbolji mogui uvjeti ivljenja. S druge strane, one se nisu smjele mijeati u domai pravni sustav vie nego to je bilo nuno. Stoga je cjelokupni zakonodavni sustav EU-a utemeljen na naelu prema kojem se nacionalne odredbe moraju zamijeniti zakonodavstvom Unije tamo gdje se isti dogovor, ak i u detaljima, mora primijeniti u svim dravama lanicama. S druge strane tamo gdje to nije nuno, potrebno je uzeti u obzir postojee zakonske propise u dravama lanicama. U tom svjetlu razvijen je niz instrumenata koji su institucijama Unije omoguili utjecaj na nacionalne pravne sustave u razliitoj mjeri. Najdrastinije djelovanje je zamjena nacionalnih propisa onima Europske unije. Postoje takoer propisi Unije kojima institucije utjeu na pravne sustave drava lanica samo posredno. Mogue je usvojiti mjere kojima se utjee samo na odreene adresate ili one koje je mogue identificirati kako bi se rijeio neki predmet. Konano, mogue je donositi pravne akte koji nisu obvezujui ni za drave lanice ni za graane Unije.
086
Ako pogledamo na raspon pravnih instrumenata Europske unije kroz osobe na koje se odnose i njihov praktini uinak na drave lanice, moemo ih podijeliti na sljedei nain.
NA KOGA SE ODNOSI UREDBA DIREKTIVA Sve drave lanice, fizike i pravne osobe Sve ili odreene drave lanice UINCI Izravno primjenjiva i u cijelosti obvezujua Obvezujua s obzirom na eljeni rezultat. Izravno primjenjiva samo u odreenim okolnostima. Izravno primjenjiva i u cijelosti obvezujua
ODLUKA
Nije odreeno Sve ili odreene drave lanice; odreene fizike ili pravne osobe Sve ili odreene drave lanice, ostala tijela EU-a, pojedinci Sve ili odreene drave lanice, ostala tijela EU-a Nije odreeno
PREPORUKA
Nije obvezujua
MILJENJE (AVIS)
Nije obvezujua Not binding
UREDBE KAO ZAKONI UNIJE
Uredbe su pravni akti koji omoguavaju Uniji da prodre najdublje u domae pravne sustave. Odlikuju se dvjema karakteristikama koje nisu uobiajene u meunarodnom pravu.
Prva
je njihov karakter Zajednice, to znai da se isti zakon donosi za cijelu Uniju, bez obzira na meunarodne granice i u potpunosti se primjenjuje u svim dravama lanicama. Drava lanica nema pravo na nepotpunu primjenu uredbe ili na odabir tek onih odredaba koje su joj prihvatljive, a kako bi osigurala da neki akt kojemu se usprotivila u trenutku njegovog usvajanja ili koji se kosi s onim to ona smatra svojim dravnim interesom ne dobije pravni uinak. Isto tako, drava lanica ne moe u svom domaem pravnom sustavu predviati odredbe ili postupke kojima bi unaprijed iskljuila obvezu primjene uredbe. je izravna primjenjivost, to znai da se pravni akti ne moraju prenositi u nacionalno zakonodavstvo, ve daju prava ili nameu obveze
Druga
0 87
graanima Unije na isti nain kao i nacionalno pravo. Drave lanice i njihove upravne institucije i sudovi izravno su vezani pravom Unije i moraju ga potivati na isti nain kao i nacionalno pravo. Slinosti izmeu ovih pravnih akata i zakona donesenih u dravama lanicama su oite. Ako je u njihovom usvajanju sudjelovao Europski parlament (prema postupku suodluivanja - vidi idui odjeljak), opisuje ih se kao zakonodavne akte. Parlament nema odgovornosti za uredbe koje je usvojilo samo Vijee ili Europska komisija te im, barem to se tie postupka, nedostaju osnovne karakteristike zakonodavstva ove vrste.
DIREKTIVE
Direktiva je uz uredbu najvaniji zakonodavni instrument. Svrha direktive je pomiriti dvostruki cilj kako osiguravanja nune jedinstvenosti prava Unije, tako i potovanja raznolikosti nacionalnih tradicija i struktura. Stoga ono emu je direktiva usmjerena nije ujednaavanje prava, to je svrha uredbi, ve njihovo usklaivanje. Ideja je ukloniti kontradikcije i sukobe izmeu nacionalnih zakona i uredaba ili postupno izgladiti sve nekonzistentnosti kako bi, koliko god je to mogue, u svim dravama lanicama postojali isti materijalni uvjeti. Direktiva je jedno od osnovnih sredstava primijenjenih u izgradnji jedinstvenog trita. Direktiva je obvezujua za drave lanice to se tie ciljeva koje treba ostvariti, a nacionalnim je vlastima preputeno da odlue kako e dogovoreni cilj Zajednice ugraditi u svoje domae pravne sustave. Logika takvog oblika zakonodavstva je da se njime doputa blai oblik intervencije u domau gospodarsku i pravnu strukturu. Konkretno, drave lanice mogu uzeti u obzir posebne domae okolnosti pri primjeni propisa Zajednice. Dogaa se da direktiva ne zamjenjuje zakone drava lanica, ve pred drave lanice stavlja obvezu da prilagodi svoje nacionalno pravo u skladu s odredbama Zajednice. Rezultat je najee zakonodavni proces na dvije razine. Kao prvo, na razini EU-a direktivom se utvruju ciljevi koje neke ili sve drave lanice kojima je direktiva upuena trebaju postii u odreenom vremenskom razdoblju. Institucije Unije mogu zapravo definirati ciljeve toliko detaljno, da se dravama lanicama ne ostavi nikakav manevarski prostor, to je u stvari bio sluaj s direktivama o tehnikim normama i zatiti okolia.
088
Kao drugo, na nacionalnoj razini ciljevi postavljeni na razini EU-a prenose se u stvarne zakonske ili upravne odredbe u dravama lanicama. ak i ako u naelu drave lanice imaju slobodu odrediti oblik i metode koje e primijeniti pri transpoziciji svojih obveza donesenih na razini EU-a u svoje nacionalno zakonodavstvo, kriteriji Unije koriste se da bi se ocijenilo je li to uinjeno u skladu s pravom Unije. Ope je naelo da je potrebno stvoriti pravnu situaciju u kojoj se prava i obveze koje proizlaze iz direktive mogu prepoznati s dovoljno jasnoe i sigurnosti kako bi se graanima Unije omoguilo da se na njih pozovu, ili ako je primjereno, da ih dovedu u pitanje pred nacionalnim sudovima. To najee ukljuuje usvajanje obveznih odredaba nacionalnog prava ili ukidanje odnosno izmjenu i dopunu postojeih propisa. Upravni obiaj sam po sebi nije dovoljan, budui da ga po samoj prirodi dotine vlasti mogu izmijeniti, a nije ni dovoljno vidljiv. Direktive u pravilu ne daju izravna prava ni ne nameu obveze graanima Unije. One su izriito upuene samo dravama lanicama. Prava i obveze za graane proistjeu samo iz mjera koje donose vlasti drava lanica koje moraju provesti direktivu. To nema nikakvog znaaja za graane sve dok drave lanice potuju svoje obveze proizale s razine Unije. Meutim, za graane Unije postoje nepogodnosti ako neka drava lanica ne provede traene mjere potrebne za ostvarivanje ciljeva navedenih u direktivi, a koje bi im mogle koristiti, odnosno ako donesene mjere nisu adekvatne. Europski je sud odbio tolerirati takve nepogodnosti, a dugi niz sudskih predmeta utvrdio je da u takvim sluajevima graani Unije mogu tvrditi da direktiva ili preporuka ima izravan uinak u postupcima pred nacionalnim sudovima, kako bi se osigurala prava koja su im dodijeljena. Izravni uinak Sud je definirao na sljedei nain.
Odredbe
direktive moraju dovoljno jasno i precizno utvrditi prava za graane/tvrtke EU-a. tih prava nije niim uvjetovano.
Ostvarivanje Nacionalne
zakonodavne vlasti ne smiju imati nikakvog manevarskog prostora u odnosu na sadraj propisa koje treba donijeti. odreeno za provedbu direktive je isteklo.
Vrijeme
Odluke Europskog suda u vezi s izravnim uinkom temelje se na opem miljenju da drava lanica nastupa dvosmisleno i nezakonito ako primjen-
0 89
juje stari propis a da ga nije prilagodila zahtjevima direktive. Radi se o krenju prava od strane drava lanica, a priznavanje izravnog uinka direktive usmjereno je prema borbi protiv takvog krenja osiguravanjem da drava lanica ne izvlai nikakvu korist krenjem prava Unije. Posljedica izravnog uinka je stoga kanjavanje drave lanice. U tom kontekstu znaajno je da Europski sud primjenjuje naelo iskljuivo u predmetima izmeu graana i drava lanica, i to samo kad je direktiva bila u korist graana, a ne na njihovu tetu - drugim rijeima kad je poloaj graana nakon izmjene i dopune zakona u skladu s direktivom bio povoljniji nego prema starom zakonu (poznato kao vertikalni izravni uinak). Meutim, primjena vertikalnog izravnog uinka direktiva ne sprjeava da neposredni uinak direktive u korist nekog pojedinca moe biti na tetu nekog drugog pojedinca (direktiva s dvostrukim uinkom, to se esto javlja u zakonu o nabavi i zatiti okolia). Ova bi se teta trebala smatrati negativnim pravnim refleksom koji neizbjeno proizlazi iz obveze drava lanica da po isteku roka za prenoenje pomire svoj pravni poredak s ciljevima direktive; ne postoji daljnja teta zbog priznavanja vertikalnog uinka direktiva. Europski sud ne prihvaa izravni uinak u odnosima izmeu samih graana (horizontalni izravni uinak). Sud zakljuuje da zbog kanjive prirode naela ono nije primjenjivo na odnose izmeu privatnih osoba, budui da se njih ne moe smatrati odgovornima za posljedice nastale zbog propusta drave lanice. Ono na to se graani moraju moi osloniti je sigurnost u pravo i zatita legitimnih oekivanja. Graani moraju imati mogunost raunati na uinak direktive koji se postie nacionalnim provedbenim mjerama. Meutim, u novijoj sudskoj praksi Europski je sud ublaio odbijanje izravnog uinka direktiva u privatno-pravnim predmetima. On je ogranien na situacije u kojima se jedna ugovorna strana poziva na pravo koje proizlazi iz direktive u odnosu na pravo druge strane koje proizlazi iz nacionalnog prava. Time se otvara put horizontalnoj primjeni izravno primjenjivih odredaba direktiva u situacijama koje se tiu primjerice usklaivanja s objektivnim nacionalnim pravom (kad, primjerice, neka tvrtka eli obvezati konkurenta da potuje nacionalni zakon kojim se kri zakon direktive) ili provedbe obveza iz nacionalnog prava koje su u suprotnosti s primjenom direktive (poput odbijanja da se potuje ugovor pozivanjem na nacionalne prohibitivne odredbe kojima se kri zakon direktive). Izravni uinak direktive ne znai nuno da se odredbom direktive daju prava pojedincima. U stvari, odredbe direktive imaju izravni uinak ukoliko imaju
090
uinak objektivnog prava. Isti se uvjeti primjenjuju na priznavanje tog uinka kao i na priznavanje izravnog uinka, s time da je jedina iznimka da umjesto jasnog i preciznog zakona donesenog za graane Unije ili neku tvrtku, postoji jasna i precizna obveza za drave lanice. Ako je to sluaj, direktiva obvezuje sve institucije, odnosno zakonodavca, administraciju i sudove drava lanica, a oni je moraju automatski primijeniti i prihvatiti kao pravo Unije, koje ima prvenstvo pred nacionalnim pravom. U konkretnom smislu, oni zbog toga imaju obvezu nacionalni zakon tumaiti u skladu s direktivom ili dati prednost odredbama dotine direktive u primjeni pred spornim domaim zakonom. Uz to, direktive imaju odreeni ograniavajui uinak na drave lanice - ak i prije isteka roka za prijenos direktive. S obzirom na obvezujuu prirodu direktive i svoju dunost da olakaju postizanje zadaa Unije (l. 4. UEU-a), drave lanice moraju se suzdrati prije kraja transpozicijskog razdoblja od svake mjere koja bi mogla ugroziti postizanje cilja direktive. U svojim presudama u predmetima Francovich i Bonifaci 1991. godine Europski je sud utvrdio da su drave lanice dune platiti odtetu gdje je gubitak nastao zbog propusta da se direktiva prenese u cijelosti ili djelomino. Oba su predmeta pokrenuta protiv Italije zbog toga to nije prenesena Direktiva Vijea 80/987/EEZ-a od 20. listopada 1980. o zatiti zaposlenika u sluaju steaja poslodavca, kojom se eljelo zatiti prava zaposlenika na naknadu plae u razdoblju koje je prethodilo steaju ili otkazu zbog steaja. S tom svrhom bilo je potrebno uspostaviti jamstvene fondove radi zatite od vjerovnika; njih su trebali financirati poslodavci ili javne vlasti ili i jedni i drugi. Problem s kojim se suoio Sud bio je da, iako je cilj direktive bio dati zaposlenim radnicima osobno pravo na kontinuiranu naknadu iz jamstvenih fondova, nacionalni sudovi ovom pravu nisu mogli dati izravan uinak, to znai da taj propis nisu mogli nametnuti mimo nacionalnih vlasti, budui da zbog nedostatka mjera kojima se prenosi direktiva nije bio osnovan jamstveni fond te nije bilo mogue utvrditi tko je dunik u odnosu na steaj. Sud je presudio da je, zbog toga to nije prenesena direktiva, Italija dotinim zaposlenim radnicima uskratila njihova prava te je stoga odgovorna za nastalu tetu. ak ako pravo Unije ne predvia obvezu naknade tete, Europski sud to vidi kao sastavni dio pravnog poretka Europske unije, budui da bez mogunosti traenja i dobivanja naknade za povrede svojih prava od strane drava lanica ije je djelovanje u suprotnosti s pravom EU-a, ne bi bilo mogue osigurati puni uinak direktive i zatitu prava koju ona prua.
0 91
ODLUKE
Treu kategoriju pravnih akata Europske unije ine odluke. U nekim sluajevima institucije Unije mogu same biti odgovorne za provedbu Ugovora i uredbi, a to e biti mogue samo ako same mogu donositi obvezujue mjere usmjerene prema odreenim pojedincima, tvrtkama i dravama lanicama. Situacija u nacionalnim sustavima samih drava lanica je vie ili manje ista; zakonodavstvo primjenjuju vlasti u pojedinanim sluajevima putem upravnih odluka. U pravnom poretku Europske unije ova se funkcija provodi putem odluka, koje predstavljaju sredstvo obino dostupno institucijama Unije kako bi se neka mjera provela u pojedinanom sluaju. Institucije Unije tako mogu traiti od neke drave lanice ili pojedinca da obavi ili se suzdri od neke radnje, ili im mogu dodijeliti prava ili nametnuti obveze. Osnovne karakteristike odluke mogu se saeti na sljedei nain:
Razlikuje
se od uredbe po individualnoj primjenjivosti: u njoj se moraju imenovati osobe na koje se odnosi i one su jedine za koje je odluka obvezujua. Taj je uvjet ispunjen ako se u trenutku donoenja odluke moe utvrditi kategorija adresata, koja se nakon toga ne moe proirivati. Presudan je sam sadraj odluke koji mora imati izravan, individualni uinak na situaciju graana. ak i trea strana moe biti obuhvaena tom definicijom ako su, zbog osobnih kvaliteta ili okolnosti koji ih razlikuju od drugih, pojedinano pogoeni ili ih se moe identificirati na isti nain kao adresate. se od direktive po tome to je obvezujua u cijelosti (dok direktiva samo navodi cilj koji treba ostvariti). je obvezujua za one na koje se odnosi. Odluka upuena dravi lanici zapravo moe imati isti izravni uinak u odnosu na graane kao i direktiva.
Razlikuje
Izravno
PREPORUKE I MILJENJA
U posljednju kategoriju pravnih mjera koje su izriito predviene Ugovorima spadaju preporuke i miljenja. One omoguuju institucijama Unije da izraze miljenje dravama lanicama, a u pojedinim sluajevima i pojedincima, to nije obvezujue i ne predstavlja pravnu obvezu za one kojima su upueni.
0 92
U preporukama se stranku kojoj su upuene poziva, bez ikakve pravne obveze, da se ponaa na odreeni nain. Na primjer, u sluajevima gdje usvajanje ili izmjena i dopuna neke pravne ili administrativne odredbe u dravi lanici izaziva naruavanje trinog natjecanja na europskom unutarnjem tritu, Komisija dotinoj dravi moe preporuiti prikladne mjere kako bi se izbjeglo takvo naruavanje (l. 117.(1), druga reenica, UFEU-a). S druge strane, miljenja objavljuju institucije Unije kada daju ocjenu odreene situacije ili razvoja u Uniji ili u pojedinanim dravama lanicama. U nekim sluajevima takoer pripremaju put za kasnije pravno obvezujue akte ili predstavljaju preduvjet za postupak pred Europskim sudom (l. 258. i 259. UFEU-a). Preporuke i miljenja u biti imaju politiki i moralni znaaj. Pravnim aktima ove vrste autori nacrta Ugovora predvidjeli su da, s obzirom na autoritet institucija Unije i njihov iri pogled te veliko poznavanje uvjeta izvan ueg nacionalnog okvira, oni na koje se instrumenti odnose dobrovoljno prihvate preporuke koje su im upuene i reagiraju primjereno ocjeni institucija Unije o pojedinoj situaciji. Meutim, preporuke i miljenja mogu imati posredni pravni uinak ako predstavljaju prethodni akt za kasnije obvezne mjere ili ako je institucija koja ih je objavila sama preuzela neku obvezu te time stvorila legitimna oekivanja koja treba ispuniti.
REZOLUCIJE, DEKLARACIJE I AKCIJSKI PROGRAMI
Pored pravnih akata propisanih Ugovorima, institucije Europske unije takoer imaju na raspolaganju niz drugih oblika aktivnosti za stvaranje i oblikovanje pravnog poretka EU-a. Najznaajniji meu njima su rezolucije, deklaracije i akcijski programi. Rezolucije: Mogu ih objaviti Europsko vijee, Vijee i Europski parlament. Njima se iznose zajednika miljenja i namjere u vezi opeg procesa integracije i specifinih zadaa unutar i izvan Europske unije. Rezolucije koje se odnose na unutarnje funkcioniranje Unije bave se primjerice temeljnim pitanjima u vezi politike unije, regionalne politike, energetske politike te ekonomske i monetarne unije (posebice Europskog monetarnog sustava). Primarno znaenje ovih rezolucija je da one pomau dati politiki smjer buduem radu Vijea. Kao manifestacije zajednike politike volje, rezolucije znatno olakavaju ostvarivanje konsenzusa unutar Vijea uz to to jame barem
0 93
2. i 3. prosinca 1985., Luksemburg. Na marginama Europskog vijea, europski federalisti prosvjedom se zalau za Europsku uniju i ukidanje granica, to e se izmeu nekih zemalja ostvariti tek 10 godina kasnije.
najniu razinu korelacije izmeu hijerarhija koje odluuju u Zajednici i dravama lanicama. Svaka ocjena njihovog pravnog znaenja mora takoer uzeti u obzir te funkcije, odnosno one moraju ostati fleksibilno sredstvo i ne smije ih se ograniavati s previe pravnih zahtjeva i obveza. Deklaracije: Postoje dvije razliite vrste deklaracija. Ako se ona odnosi na daljnji razvoj Unije, poput Deklaracije o Europskoj uniji, Deklaracije o demokraciji i Deklaracije o temeljnim pravima i slobodama, ona je manje ili vie jednaka rezoluciji. Deklaracije ovog tipa najee se koriste za obraanje irokoj publici ili specifinoj skupini primatelja. Drugi tip deklaracija donosi se u kontekstu postupka odluivanja u Vijeu i njime se iznose stajalita svih ili pojedinih lanova Vijea u vezi s tumaenjem odluka Vijea. Interpretativne su deklaracije ove vrste standardna praksa u Vijeu i predstavljaju nuan nain postizanja kompromisa. Njihov pravni znaaj trebalo bi ocijeniti kroz temeljna naela tumaenja, prema kojima bi kljuni faktor pri tumaenju znaenja pravne odredbe trebala u svim sluajevima biti osnovna namjera njezinog autora. Meutim, to naelo vrijedi samo ako deklaracija privue potrebnu pozornost javnosti; to je stoga to primjerice sekundarno zakonodavstvo Unije kojim se daju izravna prava pojedincima ne moe biti ogranieno sekundarnim sporazumima koji nisu javni. Akcijski programi: Ove programe sastavljaju Vijee i Komisija na vlastitu inicijativu ili na poticaj Europskog vijea, a slue za provedbu zakonodavnih programa i opih ciljeva utvrenih Ugovorima. Ako Ugovori izriito predviaju neki program, institucije Unije pri njegovom su planiranju vezane tim odredbama. Ti se programi u Europskoj uniji objavljuju kao bijele knjige. S druge strane, ostali programi se u praksi smatraju iskljuivo opim uputama bez pravno obvezujueg uinka. No oni su pokazatelj ciljanih radnji institucija Unije. Takvi se programi u Europskoj uniji objavljuju kao zelene knjige.
OBJAVLJIVANJE I PRIOPAVANJE
Zakonodavni akti u obliku uredbi, direktiva upuenih svim dravama lanicama i odluka koje ne navode kome su upuene objavljuju se u Slubenom listu Europske unije (Serija L = Legislation (zakonodavstvo)). Oni stupaju na snagu onog datuma koji je naveden u njima, ili ako datum nije naveden, dvadeseti dan od objave.
0 95
Nezakonodavne akte u obliku uredbi, direktiva ili odluka, kad se u posljednje dvije kategorije na navodi kome su upuene potpisuje predsjednik institucije koja ih je usvojila. Objavljuju se u Slubenom listu (Serija C = Communication (priopenja)). Ostale direktive i odluke u kojima se specificira kome su upuene alju se onima kome su upuene i stupaju na snagu uruenjem obavijesti. Ne postoji obveza da se objavi i izda priopenje o neobvezujuim instrumentima, ali i oni se obino objavljuju u Slubenom listu ( Notices (obavijesti)).
ZAKONODAVNI PROCeS U eUROPSKOJ UNIJI

Dok se u nekoj dravi volja naroda uglavnom izraava u parlamentu, dugo vremena su predstavnici vlada drava lanica koji se sastaju u Vijeu igrali odluujuu ulogu u izraavanju volje Europske unije. To je bilo jednostavno zbog toga to se EU ne sastoji od jedne europske nacije, ve duguje svoje postojanje i oblik kombiniranom doprinosu svojih drava lanica. One nisu jednostavno prenijele dio svog suvereniteta na EU, nego su ga udruile na shvaanju da e zadrati zajednike ovlasti njegove primjene. Meutim, kako se proces europske integracije razvijao i produbljivao, ova podjela ovlasti u procesu odluivanja, koji je u poetku bio usmjeren prema obrani nacionalnih interesa drava lanica, dobila je mnogo veu ravnoteu, uz stalno jaanje statusa Europskog parlamenta. Originalna procedura, u kojoj se Parlament samo konzultiralo, bila je prije svega proirena na suradnju s Vijeem te je Parlament konano dobio ovlasti suodluivanja u zakonodavnom procesu Europske unije. Prema Lisabonskom ugovoru ovlasti Parlamenta u suodluivanju postale su redovni zakonodavni postupak, odnosno ope pravilo, pri emu je dodatno ojaan demokratski kredibilitet Europske unije. Postupak suodluivanja sastoji se od zajednikog usvajanja uredaba, direktiva ili odluka od strane Europskog parlamenta i Vijea na prijedlog Komisije. Samo u nekoliko izriitih sluajeva usvajanje uredaba, direktiva ili odluka od strane Europskog parlamenta uz sudjelovanje Vijea, ili od strane Vijea uz sudjelovanje Europskog parlamenta predstavlja posebni zakonodavni postupak. Uz ove zakonodavne postupke, postoji i postupak potvrivanja koji Europskom parlamentu daje konanu odluku o stupanju na snagu nekog pravnog instrumenta te
096
pojednostavljeni postupak, koji se koristi kad samo jedna institucija Unije donosi neobvezujue instrumente.
Tijek postupka Faza formulacije

Mehanizam u naelu pokree Komisija, koja priprema prijedlog mjere Unije koju treba usvojiti (poznato kao pravo inicijative). Prijedlog priprema odjel Komisije koji se bavi odreenim podrujem; u ovoj fazi odjel se esto savjetuje s nacionalnim strunjacima. To se esto odvija kroz rasprave u posebno sastavljenim odborima; druga je mogunost da strunjaci dobiju pitanja koja im upuuju relevantni odjeli Komisije. Meutim, Komisija nije duna prihvatiti savjet nacionalnih strunjaka kod pripreme svojih prijedloga. Nacrt koji priprema Komisija, u kojem je do najsitnijih detalja iznesen sadraj i oblik mjere, ide pred Komisiju kao cjelinu, gdje je dovoljna obina veina da ga se usvoji. To sada postaje prijedlog Komisije i istovremeno se alje Vijeu i Europskom parlamentu te, ako se trai savjetovanje, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru i Odboru regija, s detaljnim objanjenima.
Prvo itanje u Parlamentu i Vijeu

Predsjednik Europskog parlamenta prosljeuje prijedlog Parlamentarnom odboru za koordinaciju na daljnje razmatranje. O rezultatu rasprava u odboru raspravlja se na plenarnoj sjednici Parlamenta te se priprema miljenje kojim se prijedlog moe prihvatiti ili odbiti ili se predlau izmjene i dopune. Parlament zatim svoje stajalite alje Vijeu. Vijee sad u prvom itanju moe postupiti na sljedei nain.
Ako
prihvati stajalite Parlamenta, akt se usvaja u obliku tog stajalita; time zavrava zakonodavni postupak. Vijee ne odobri stajalite Parlamenta, donosi svoje stajalite u prvom itanju i prosljeuje ga Europskom parlamentu.
Ako
Vijee u potpunosti obavjetava Europski parlament o razlozima koji su ga doveli do usvajanja stajalita. Komisija u potpunosti obavjetava Europski parlament o svom stajalitu.
0 97
Drugo itanje u Parlamentu i Vijeu

Europski parlament ima tri mjeseca od priopenja stajalita Vijea da uini jedno od navedenog: (1) da odobri stajalite Vijea ili ne donese nikakvu odluku; dotini akt time se smatra prihvaenim u formulaciji koja odgovara stajalitu Vijea; (2) da odbije stajalite Vijea veinom svih lanova; predloeni se akt smatra neusvojenim i time zavrava zakonodavni postupak; (3) da veinom svojih lanova izmijeni i dopuni stajalite Vijea; tako izmijenjeni tekst se prosljeuje Vijeu i Komisiji, koja daje miljenje o tim izmjenama i dopunama. Vijee raspravlja o izmijenjenom stajalitu i ima tri mjeseca od primanja izmjena i dopuna Parlamenta da uini jedno o navedenog: (1) Moe prihvatiti izmjene i dopune Parlamenta; dotini akt se u tom sluaju smatra usvojenim. Dovoljna je kvalificirana veina ako se i Komisija slae s izmjenama i dopunama; u suprotnom Vijee moe potvrditi izmjene i dopune Parlamenta samo jednoglasno. (2) Moe odluiti da ne potvrdi sve izmjene i dopune Parlamenta ili ne postie traenu veinu; u tom sluaju slijedi postupak mirenja.
Postupak mirenja
Postupak mirenja pokree predsjednik Vijea u dogovoru s predsjednikom Europskog parlamenta. U njegovoj sri je Odbor za mirenje, koji se trenutno sastoji od po 27 predstavnika Vijea i Europskog parlamenta. Zadaa Odbora za mirenje je postii dogovor o zajednikom tekstu kvalificiranom veinom unutar est tjedana od sazivanja, na temelju stajalita Europskog parlamenta i Vijea iz drugog itanja. Komisija sudjeluje u radu Odbora za mirenje i poduzima sve potrebne inicijative radi usuglaavanja stajalita Europskog parlamenta i Vijea. Ako unutar est tjedana od sazivanja Odbor za mirenje ne potvrdi zajedniki tekst, predloeni akt se smatra neusvojenim.
0 98
REDOVNI ZAKONODAVNI POSTUPAK (LANAK 294. UFEU) KOMISIJA Prijedlozi
ODBOR REGIJA
EUROPSKI PARLAMENT
(prvo itanje)
EUROPSKI GOSPODARSKI I SOCIJALNI ODBOR
Stajalite Parlamenta i Miljenja odbora
VIJEE
(prvo itanje)
Parlament nema izmjena i u dopuna ili Vijee odobrava sve protivnom izmjene i dopune Instrument usvojen Stajalite Vijea
EUROPSKI PARLAMENT
(drugo itanje)
Stajalite vijea odobreno Izmjene i dopune veine zastupnika Veina zastupnika odbija stajalite Vijea
Usvojena formulacija koja odgovara stajalitu Vijea
Kraj zakonodavnog postupka Instrument nije usvojen
KOMISIJA Odobrava izmjene Parlamenta VIJEE Odbija izmjene Parlamenta
(drugo itanje)
Kvalificiranom veinom prihvaa izmjene i dopune Usvajanje akta Vijee odbija izmjene i dopune Jednoglasno prihvaa izmjene i dopune Usvajanje akta
ODBOR ZA MIRENJE KOJI SAZIVA VIJEE/PARLAMENT Dogovor Vijee i Parlament potvruju instrument u treem itanju Bez dogovora Instrument se smatra odbijenim Kraj zakonodavnog postupka
Tree itanje u Parlamentu i Vijeu

Ako unutar razdoblja od est tjedana Odbor za mirenje potvrdi zajedniki tekst, Europski parlament veinom glasova prisutnih lanova, a Vijee kvalificiranom veinom, imaju est tjedana od potvrivanja da usvoje dotini akt u skladu sa zajednikim tekstom. Ako to ne uine, predloeni akt se smatra neusvojenim i time zavrava zakonodavni postupak.
Objavljivanje
Konani tekst (na 23 aktualna slubena jezika Unije: bugarskom, ekom, danskom, engleskom, estonskom, finskom, francuskom, grkom, irskom, latvijskom, litavskom, maarskom, maltekom, nizozemskom, njemakom, poljskom, portugalskom, rumunjskom, slovakom, slovenskom, panjolskom, vedskom i talijanskom) potpisuju predsjednik Europskog parlamenta i predsjednik Vijea te se zatim objavljuje u Slubenom listu Europske unije ili, ako je upuen specifinoj grupi, obavjetavaju se oni kojima je upuen. Postupak suodluivanja za Parlament istovremeno predstavlja izazov i priliku. Da bi postupak uspjeno funkcionirao, mora se postii dogovor unutar Odbora za mirenje. Meutim, postupak isto tako radikalno mijenja odnos izmeu Parlamenta i Vijea. Dvije institucije sada su postavljene na istu razinu u zakonodavnom procesu i na Parlamentu i Vijeu je da pokau svoju sposobnost postizanja kompromisa te da usmjere svoje napore u Odboru za mirenje prema postizanju dogovora.
POSTUPAK POTVRIVANJA
Drugi glavni oblik ukljuenosti Parlamenta u zakonodavni proces je postupak potvrivanja, pri emu se neki pravni instrument moe usvojiti samo uz prethodnu potvrdu Parlamenta. Meutim, taj postupak ne daje Parlamentu nikakvu mogunost izravnog utjecaja na prirodu zakonskih odredbi. Na primjer, on ne moe predlagati nikakve izmjene i dopune niti moe osigurati njihovo prihvaanje tijekom postupka potvrivanja; uloga Parlamenta je ograniena na prihvaanje ili odbijanje pravnog instrumenta koji mu je dostavljen. Ovaj je postupak predvien u vezi s pristupanjem novih drava lanica, zakljuivanjem sporazuma o pridruivanju, sporazuma s vanim proraunskim
10 0
implikacijama za EU te sporazuma s dravama nelanicama Unije u podrujima gdje se primjenjuje uobiajeni zakonodavni postupak (l. 218.(6) UFEU-a).
POJEDNOSTAVLJENI POSTUPAK
Prema pojednostavljenom postupku nije potreban prijedlog Komisije za pokretanje zakonodavnog procesa. Ovaj se postupak primjenjuje za mjere u okviru vlastitih ovlasti Komisije (poput odobravanja dravne potpore). Pojednostavljeni postupak koristi se i za usvajanje neobvezujuih instrumenata, posebice preporuka i miljenja koje donose Komisija ili Vijee. Komisija nije ograniena na ono to je izriito predvieno Ugovorima, ve moe formulirati preporuke i dati miljenje tamo gdje to smatra nunim. U pojednostavljenom postupku pravni se akti usvajaju obinom veinom.
S USTAV PRAVNe ZATITe eUROPSKe UNIJe

Unija koja tei tome da bude zajednica voena zakonom mora svojim graanima osigurati potpun i uinkovit sustav pravne zatite. Sustav pravne zatite Europske unije ispunjava taj uvjet. Prepoznaje pravo pojedinca na uinkovitu sudsku zatitu prava proizalih iz prava Unije. Ta je zatita jedno od temeljnih pravnih naela koja proizlaze iz ustavnih tradicija zajednikih dravama lanicama i Europske konvencije o ljudskim pravima (l. 6. i 13.) te koja jami pravni sustav Europske unije (Europski sud, Opi sud i specijalizirani sudovi). U tu svrhu na raspolaganju je niz postupaka, objanjenih u nastavku.
POSTUPAK U SLUAJU POVREDE UGOVORA (LANAK 258. UFEU)
To je postupak kojim se utvruje je li neka drava lanica propustila ispuniti obvezu koja joj je nametnuta pravom Unije. Provodi se iskljuivo pred Sudom Europske unije. S obzirom na ozbiljnost optube, obraanju Europskom sudu mora prethoditi prethodni postupak u kojem se dravi lanici daje mogunost da dostavi svoje oitovanje. Ako se spor ne rijei na toj razini, ili Komisija (l. 258. UFEU-a) ili druga drava lanica (l. 259. UFEU-a) mogu pokrenuti postupak na Sudu. U praksi tu inicijativu
101
uglavnom preuzima Komisija. Sud istrauje pritubu i utvruje je li dolo do povrede Ugovora. Ako je, od drave lanice koja je prekrila Ugovor trai se da poduzme potrebne mjere u skladu s Ugovorom. Ako drava lanica ne potuje donesenu presudu, Komisija ima priliku za drugu presudu Suda kojom se dravi nalae da plati odreeni iznos ili kaznu (l. 260. UFEU-a). Stoga postoje ozbiljne financijske implikacije za dravu lanicu koja nastavlja s nepotivanjem presude Suda u vezi s povredom Ugovora.
ZAHTJEVI ZA PONITENJE (LANAK 263. UFEU)
Zahtjevi za ponitenje sredstvo su objektivnog sudskog nadzora djelovanja institucija i tijela Europske unije (apstraktni sudski nadzor) i osiguranja, iako uz neka ogranienja, pristupa pravosuu EU-a za graane (jamstvo individualne pravne zatite). Mogu se podnijeti protiv svih mjera institucija i tijela Unije koje stvaraju obvezujui pravni uinak koji bi mogao utjecati na interese tuitelja ozbiljno mijenjajui njihov pravni poloaj. Uz drave lanice tube za ponitenje mogu podnijeti i Europski parlament, Vijee, Komisija, Revizorski sud, Europska sredinja banka i Odbor regija pod uvjetom da se pozivaju na krenje prava koja im pripadaju. S druge strane, graani i poduzea mogu podnijeti tubu samo protiv odluka koje su upuene njima osobno ili, iako upuene drugima, imaju izravni uinak na njih. Prema miljenju Europskog suda to je sluaj ako je osoba pogoena na tako specifian nain da postoji jasna razlika izmeu nje te drugih pojedinaca ili poduzea. Ovim kriterijem izravnosti eli se osigurati da se predmet upuuje Europskom sudu ili Opem sudu samo ako je jasno utvren negativni uinak na pravni poloaj tuitelja, zajedno s prirodom tih negativnih uinaka. Zahtjevom za pojedinanim ticanjem takoer se eli sprijeiti podizanje povezanih tubi. Ako tuba uspije, Europski sud ili Opi sud mogu instrument proglasiti nitavnim s retroaktivnim uinkom. U pojedinim sluajevima, mogu ga proglasiti nitavnim samo od dana presude. Meutim, kako bi se zatitila prava i interesi onih koji podnose tube, izjava o nitavnosti moe se izuzeti od takvog ogranienja.
102
TUBE ZBOG PROPUSTA DJELOVANJA (LANAK 265. UFEU)
Ovaj oblik pravne radnje dopunjava pravnu zatitu dostupnu u predmetima protiv Europskog parlamenta, Europskog vijea, Vijea, Komisije i Europske sredinje banke. Postoji prethodni postupak pri emu podnositelj tube prvo mora notificirati instituciju da ispuni svoju dunost. Predmet tube koju podnose institucije je tvrdnja da je dotino tijelo prekrilo Ugovor proputajui donoenje neke propisane odluke. Ako tubu podnosi graanin ili poduzee, predmet tube zbog propusta ograniava se na tvrdnju da je institucija prekrila Ugovor proputajui upuivanje pojedinane odluke tom tuitelju. Presudom se jednostavno utvruje da je propust bio nezakonit. Europski sud/Opi sud nema nadlenosti narediti donoenje odluke: od stranke protiv koje se donosi presuda se samo trai da poduzme mjere u skladu s presudom (l. 266. UFEU-a).
TUBE ZA NAKNADU TETE (LANCI 268. i 340.(2) UFEU)
Graani i poduzea a takoer i drave lanice - koji trpe tetu zbog greke koju su poinili djelatnici institucija EU-a imaju mogunost podnijeti tubu za naknadu tete pred Europskim sudom. Temelj za odgovornost Europske unije nije u potpunosti definiran Ugovorima te se inae vodi opim naelima zajednikima u zakonima drava lanica. Sud ga je dodatno razradio, drei da moraju biti zadovoljeni sljedei uvjeti prije nego se moe isplatiti naknada za tetu: (1) mora postojati nezakonita radnja neke od institucija Unije ili nekoga od njezinih djelatnika u izvravanju svojih funkcija. Nezakonita radnja dogaa se ako postoji ozbiljna povreda propisa prava Unije kojim se daje pravo pojedincu, poduzeu ili dravi lanici ili je donesen kako bi ih se zatitilo. Zakoni za koje je prepoznato da imaju zatitnu prirodu posebice su temeljna prava i sloboda unutarnjeg trita ili temeljna naela zatite legitimnih oekivanja i proporcionalnosti. Povreda je dovoljno ozbiljna ako je dotina institucija u znatnoj mjeri izala iz okvira svojih diskrecijskih ovlasti. Sud nastoji ograniiti svoje zakljuke na kategoriju osoba koje su pogoene spornom mjerom i na opseg pretrpljene tete, koja mora biti vea od relativnog komercijalnog rizika koji se moe oekivati u dotinom poslovnom sektoru; (2) teta je stvarno pretrpljena; (3) mora postojati uzrono-posljedina veza izmeu akta institucije Unije i pretrpljene tete; (4) nije potrebno dokazati namjeru ili nemar.
103
TUBE DJELATNIKA ZAJEDNICE (LANAK 270. UFEU)
Pred Europskim je sudom mogue rjeavati i sporove koji proizlaze iz radnih odnosa izmeu Europske unije i njezinih djelatnika ili preivjelih lanova obitelji. Za ove je tube nadlean specijalizirani slubeniki sud, koji je dio Opeg suda.
SPOROVI ZBOG PATENATA UNIJE (LANCI 257. I 262. UFEU)
Pravni temelj za osnivanje Suda Unije za patente uveden je Ugovorom iz Nice. Sud Unije za patente, koji se tek treba ustrojiti i koji e biti smjeten pri Europskom sudu, imao bi nadlenost nad sporovima u vezi s budunim europskim patentnim sustavom. Konkretno, bavio bi se postupcima u vezi s krenjem i valjanou patenata Unije. Cilj samog stvaranja europskog patentnog sustava je putem jedinstvenog postupka olakati i pojeftiniti zatitu novih izuma u svim dravama lanicama Unije. Na taj e se nain ukloniti konkurencijski nedostaci s kojima se suoavaju europski inovatori i pospjeiti ulaganje u istraivanje i razvoj.
ALBENI POSTUPAK (LANAK 256.(2) UFEU)
Odnos izmeu Europskog suda i Opeg suda ureen je na takav nain da na presude Opeg suda postoji pravo albe Europskom sudu samo u pogledu pravnih pitanja. alba se moe temeljiti na nedostatku nadlenosti Opeg suda, krenju procedure koje negativno utjee na interese podnositelja albe ili na povredu prava Unije od strane Opeg suda. Ako je alba opravdana i proceduralno dopustiva, Europski sud ukida presudu Opeg suda. Ako je predmet sazrio za donoenje sudskog rjeenja, Europski sud moe donijeti svoju vlastitu presudu; u suprotnom, mora ga vratiti Opem sudu, koji je obvezan postupiti u skladu s pravnom ocjenom Europskog suda. Slian sustav sada postoji izmeu specijaliziranih sudova i Opeg suda, pri emu Opi sud, kao neka vrsta albenog suda ispituje odluke specijaliziranih sudova. Odluku (na albu) Opeg suda Europski sud moe preispitati, iako samo u posebnim okolnostima.
PRIVREMENA PRAVNA ZATITA (LANCI 278. I 279. UFEU)
Tube podnesene Europskom sudu i Opem sudu ili albe na njihove presude nemaju suspenzivni uinak. Meutim, mogue je traiti od Europskog suda
10 4
ili Opeg suda da obustavi primjenu osporavanog akta (l. 278. UFEU-a) ili da donese privremeni sudski nalog (l. 279. UFEU-a). Opravdanost svakog zahtjeva za privremene mjere ocjenjuju sudovi na temelju sljedea tri kriterija: (1) izgledi za uspjeh u pogledu glavnog pitanja ( fumus boni juris): sud ih ocjenjuje putem prethodnog skraenog ispitivanja argumenata koje je iznio podnositelj zahtjeva; (2) hitnost naloga: ocjenjuje se prema tome je li traeni nalog podnositelja nuan da bi se izbjegla ozbiljna i nepopravljiva teta; kriteriji koji se koriste za ovu ocjenu ukljuuju prirodu i ozbiljnost prekraja i njegove specifine i nepovratno tetne uinke na imovinu podnositelja zahtjeva te druge objekte pravne zatite; financijski gubitak je ozbiljne i nepopravljive prirode samo ako se ne moe nadoknaditi ak i ako se u glavnom postupku predmet rijei u korist podnositelja zahtjeva; (3) procjena interesa: tetni uinci koje e podnositelj zahtjeva vjerojatno pretrpjeti ako mu zahtjev za privremenom mjerom bude odbijen vau se u odnosu na interes Europske unije da se mjera odmah primjeni te u odnosu na tetne uinke na tree osobe ako bi privremena mjera bila donesena.
POSTUPAK PRETHODNE ODLUKE (LANAK 267. UFEU)
Radi se o postupku u kojem se nacionalni sudovi mogu obratiti Europskom sudu radi tumaenja prava Unije. Ako nacionalni sud u predmetu koji rjeava treba primijeniti odredbe prava Unije, moe obustaviti postupak i zatraiti od Europskog suda pojanjenje u vezi s valjanou predmetnog instrumenta Unije i/ili tumaenje instrumenta i Ugovora. Europski sud ne odgovara u obliku savjetodavnog miljenja, ve presudom, ime se naglaava obvezujua priroda njegovog rjeenja. Postupak prethodne odluke, za razliku od ostalih opisanih postupaka, ne predstavlja pravi postupak, ve samo jednu fazu postupaka koji poinju i zavravaju na nacionalnim sudovima. Cilj je osigurati jedinstveno tumaenje prava Unije, a time i jedinstvo pravnog poretka Europske unije. Uz potonju funkciju, postupak ima znaajnu ulogu i za zatitu individualnih prava. Nacionalni sudovi mogu samo ocjenjivati usklaenost nacionalnog prava i prava Unije te, u sluaju bilo kakve neusklaenosti, primijeniti pravo Unije - koje ima prvenstvo i izravno je primjenjivo - ako su sadraj i opseg odredaba Unije jasno odreeni. Tu jasnou najee moe utvrditi Europski sud putem postupka prethodne odluke, to znai da procedura za ovaj postupak prua graanima Unije priliku da dovedu u pitanje radnje svojih drava lanica koje kre pravo EU-a
105
te osiguraju primjenu prava Unije pred nacionalnim sudovima. Ova dvostruka funkcija postupka prethodne odluke u odreenoj mjeri nadoknauje ogranienja za pojedince koji izravno podnose tube Europskom sudu te je time sam postupak presudan za pravnu zatitu pojedinca. Meutim, uspjeh ovih postupaka u konanici ovisi o tome koliko su nacionalni suci i sudovi spremni uputiti svoje predmete vioj sudbenoj vlasti. Predmet: Europski sud donosi presude o tumaenju instrumenata prava Unije i ispituje valjanost akata institucija EU-a od pravnog znaaja. Odredbe nacionalnog prava ne mogu biti predmetom prethodne odluke. U postupku za prethodnu odluku Europski sud nema ovlasti tumaiti nacionalno pravo ili ocjenjivati njegovu usklaenost s pravom Unije. Ta se injenica esto previa u pitanjima upuenim Europskom sudu, koji se poziva da sagledava mnoga pitanja koja se specifino tiu usklaenosti odredaba nacionalnog i europskog prava, ili da odlui o primjenjivosti neke konkretne odredbe prava Unije u postupku koji se nalazi pred nacionalnim sudom. Iako su ovakva pitanja u stvari proceduralno nedopustiva, Europski ih sud ne vraa nacionalnom sudu; naprotiv, Sud tumai pitanje koje mu je upueno kao zahtjev nacionalnog suda za osnovnim ili nunim kriterijima za tumaenje predmetnih pravnih odredaba Unije te time omoguava nacionalnom sudu da donese svoju vlastitu ocjenu usklaenosti nacionalnog i europskog prava. Cilj takvog postupka koji je usvojio Europski sud je iz dostavljene dokumentacije a posebice one koja predstavlja temelj obraanja Sudu - izvui one elemente prava Unije koje treba protumaiti sa svrhom osnovnog pravnog spora. Pravo primjene postupka: Postupak je dostupan svim sudovima drava lanica. Ovaj izraz bi trebalo razumjeti u okviru znaenja prava Unije. On se ne fokusira na naziv, ve na funkciju i poloaj pravosudnog tijela unutar sustava pravne zatite u dravama lanicama. U tom smislu, pod pojmom sudovi podrazumijevaju se sve neovisne institucije (odnosno one koje ne podlijeu niijim naputcima) nadlene za rjeavanje sporova u dravi ureenoj ustavom prema zajamenom pravnom postupku. U skladu s ovom definicijom predmete su ovlateni upuivati ustavni sudovi drava lanica i vlasti nadlene za rjeavanje sporova izvan dravnog pravosudnog sustava no ne i privatni arbitrani sudovi. Odluka nacionalnog suda o tome treba li se obratiti Europskom sudu ovisi o tome koliko je vana odredba prava Zajednice za rjeavanje predmetnog spora, to procjenjuje nacionalni sud. Stranke mogu zatraiti, no ne i zahtijevati da se predmet uputi Europskom sudu. Europski sud razmatra relevantnost predmeta samo s obzirom na to je li dotino
10 6
pitanje prikladno za upuivanje (odnosno, tie li se stvarno tumaenja Ugovora unije ili pravne valjanosti nekog akta koji je donijela neka institucija Europske unije) odnosno radi li se o stvarnom pravnom sporu (tj. jesu li pitanja o kojima Sud treba dati pravno miljenje u postupku prethodne odluke tek hipotetska ili se odnose na pravno pitanje koje je ve rijeeno). Europski sud tek u iznimnim okolnostima odbija razmotriti predmet iz navedenih razloga jer, s obzirom na posebnu vanost suradnje izmeu pravosudnih vlasti, Sud ostaje suzdran kod primjene ovih kriterija. No ipak, novije presude pokazuju da je Sud postao stroi u odnosu na opravdanost upuenih pitanja time to je vrlo pedantan u vezi s ve utvrenim zahtjevom da nalog za tumaenje sadri dovoljno jasno i detaljno objanjenje o injeninoj i pravnoj pozadini izvornog postupka te ako ta informacija nedostaje, Sud proglaava da nije u mogunosti tumaiti pravo Unije i odbacuje zahtjev za prethodnom odlukom kao neprihvatljiv. Obveza upuivanja predmeta: Nacionalni sud ili tribunal protiv ije odluke prema domaim propisima nije predvien nikakav pravni lijek, obvezan je uputiti predmet Europskom sudu. Pojam prava na albu obuhvaa sve oblike pravne zatite kojima se moe preispitati sudska presuda u injeninom i pravnom smislu (alba) ili samo u pravnom smislu (alba zbog pravnih pitanja). Meutim taj se pojam ne odnosi na obine pravne lijekove s ogranienim i specifinim uincima (na primjer novi postupak, ustavna alba). Sud koji je duan obratiti se Europskom sudu moe to izbjei ako pitanje nema bitni znaaj za ishod predmeta koji rjeava ili ako je Sud na njega ve odgovorio ili tumaenje prava Unije ne stvara nikakvu opravdanu sumnju. Meutim, obveza za upuivanje predmeta Europskom sudu je bezuvjetna kad se radi o valjanosti instrumenta Europske unije. Europski je sud jasno dao na znanje da samo on ima ovlast odbiti nezakonite pravne odredbe propisa Unije. Stoga nacionalni sudovi moraju primjenjivati i potivati pravne propise Unije sve dok ih Europski sud ne proglasi nevaeima. Na sudove koji sudjeluju u postupku pokrenutom radi pruanja privremene pravne zatite primjenjuje se posebni dogovor. Prema novijim presudama Europskog suda ti sudovi su ovlateni, u posebnim okolnostima, ukinuti primjenu nacionalnog upravnog akta koji proizlazi iz uredbe Europske unije ili izdati privremeni nalog kako bi se privremeno utvrdili pravni odnosi, zanemarujui pri tome odredbu prava Unije. Nepridravanje obveze upuivanja predmeta Europskom sudu predstavlja povredu Ugovora Europske unije, zbog ega je mogue pokrenuti postupak
107
protiv drave lanice zbog povrede pravnih odredaba Ugovora. Meutim, u praksi su uinci ovakvog postupka vrlo ogranieni s obzirom da vlada dotine drave lanice ne moe postupiti po bilo kojem nalogu Europskog suda zbog toga to neovisnost domaeg pravosua i naela diobe vlasti znae da drava ne moe davati upute nacionalnim sudovima. Sada kad je priznato naelo odgovornosti drava lanica zbog neusklaivanja s pravom Unije (vidi idue poglavlje), mogunost pojedinaca da podnesu tubu za naknadu tete zbog toga to dotina drava lanica nije ispunila svoje obveze upuivanja predmeta daje bolje izglede za uspjeh. Uinak: Prethodna odluka, izdana u obliku sudske presude, izravno je obvezujua za sud koji je uputio nalog, kao i za sve druge sudove koji rjeavaju isti predmet. U praksi ona takoer ima vrlo visoki status kao presedan za kasnije predmete sline prirode.
O DGOVORNOST DRAVA LANICA ZBOG POVReDe PRAVA UNIJe

Naelo odgovornosti drave lanice zbog tete koju su pretrpjeli pojedinci kao rezultat povrede prava Unije, to se moe pripisati toj dravi, utvreno je u presudi Europskog suda od 5. oujka 1996. u zdruenim predmetima C-46/93 Brasserie du pcheur i C-48/93 Factortame. Ta je presuda, koja je postala presedan, bila na istoj razini s ranijim presudama Europskog suda o prvenstvu prava Unije, izravnoj primjenjivosti odredaba prava Unije te priznavanju vlastite skupine temeljnih prava Europske unije. Sam je Sud takoer nazvao presudu nunom posljedicom izravnog uinka odredaba Zajednice, ije je krenje izazvalo pretrpljenu tetu te ona znatno poveava mogunosti pojedinca da prisili dravna tijela svih triju sredita vlasti (odnosno, zakonodavne, izvrne i sudbene vlasti) da prihvate i provedu pravo Unije. Presuda predstavlja daljnji razvoj odluke Suda u predmetima Francovich i Bonifaci. Dok su ranije presude ograniavale odgovornost drava lanica na sluajeve u kojima su pojedinci pretrpjeli tetu kao posljedicu neprenoenja u zadanom roku direktive koja im je pruala osobna prava, ali im nije bila izravno upuena, najnovija presuda je utemeljila naelo ope odgovornosti koje obuhvaa svaku povredu prava Unije koje se moe pripisati nekoj dravi lanici.
10 8
ODGOVORNOST DRAVA LANICA ZA PRAVNE AKTE ILI PROPUSTE DJELOVANJA
Ovaj oblik odgovornosti definiran je trima kriterijima koji su gotovo identini onima koji se primjenjuju na Uniju u slinoj situaciji. (1) Cilj odredbe Unije koja je prekrena mora biti davanje prava pojedincu. (2) Povreda mora biti dovoljno ozbiljna, odnosno drava lanica mora jasno prekoraiti granice svojih diskrecijskih ovlasti u znatnoj mjeri. O tome moraju odluiti nacionalni sudovi koji jedini imaju odgovornost utvrditi injenice i ocijeniti ozbiljnost povrede prava Unije. Europski sud svojim presudama ipak daje nacionalnim sudovima niz temeljnih smjernica:
imbenici koje nadleni sud moe uzeti u obzir ukljuuju jasnou i preciznost prekrenog pravila, diskrecijsku mjeru tim pravilom preputenu na odluku nacionalnim vlastima ili vlastima Zajednice, pitanje jesu li potvrda i izazvana teta namjerne ili nenamjerne te je li neka zakonska pogreka bila oprostiva ili neoprostiva, injenicu da je stav koji je zauzela institucija Zajednice moda doprinio propustu te odluku o zadravanju nacionalnih mjera ili praksi koje su u suprotnosti s pravom Zajednice. U svakom pogledu, povreda prava Zajednice mora bili dovoljno ozbiljna ako je potrajala unato presudi koja je utvrdila postojanje prekraja ili presudi u vezi s prethodnom odlukom ili potvrene sudske prakse na Sudu u vezi s predmetom iz kojeg je jasno da dotino ponaanje predstavlja povredu. (3) Mora postojati izravna uzrona veza izmeu povrede obveze drave lanice i tete koju je pretrpjela oteena strana. Nije nuno dokazati pogreku (namjeru ili nehat) uz utvrivanje da dolo do dovoljno ozbiljne povrede prava Unije.
ODGOVORNOST ZBOG POVREDE PRAVA UNIJE OD STRANE SUDOVA
Europski sud jasno naglaava da se naela koja je postavio za utvrivanje odgovornosti odnose na posljednju od triju sredinjih vlasti, na sudbenu vlast. Njegove presude nisu podlone provjeri samo u sukcesivnim fazama albe; ako su donesene bez potivanja ili uz povredu prava Unije, mogu postati predmetom tube za naknadu tete pred nadlenim sudovima u
10 9
dravama lanicama. Kod utvrivanja injenica oko krenja prava Unije u nekoj presudi, u postupku ove vrste potrebno je takoer razmotriti pitanja koja se odnose na sadraj prava Unije, tijekom ega se dotini sud ne smije samo pozvati na obvezujue uinke presude specijaliziranog suda kojem je predmet upuen. Sud kojem bi se nadleni nacionalni sudovi trebali obratiti s pitanjima u vezi tumaenja i/ili valjanosti odredaba Unije te usklaenosti reima nacionalne odgovornosti s pravom Unije ponovno je Europski sud, kojem se pitanja mogu uputiti u skladu s postupkom prethodne odluke (l. 267. UFEU-a). Meutim, odgovornost zbog povrede kroz presudu ostaje iznimka. U vidu strogih uvjeta, sudstvo se moe smatrati odgovornim samo ako neki sud namjerno ne potuje pravo Unije ili ako, kao u predmetu Kbler, sud na najvioj razini, krei pravo Unije, daje pravnu snagu odluci koja je na tetu pojedinca bez prethodnog obraanja Europskom sudu radi pojanjenja situacije s obzirom na pravo Unije koje je relevantno za ovu presudu. U posljednjem sluaju nuno je za zatitu prava graana Unije koji se pozivaju na pravo Unije da se teta koja im je prouzroena odlukom suda na najvioj razini nadoknadi.
110
Poloaj prava Unije u odnosu na pravni sustav u cjelini

Nakon svega to smo saznali o ustroju Europske unije i njezinoj pravnoj strukturi, pravu EU-a nije jednostavno dodijeliti pravo mjesto u pravnom poretku kao cjelini i utvrditi granice izmeu istog i drugih pravnih poredaka. Potrebno je odmah odbaciti dva mogua pristupa njegovoj klasifikaciji. Pravo Unije se ne smije smatrati obinom zbirkom meunarodnih sporazuma niti se moe promatrati kao dio ili dodatak nacionalnim pravnim sustavima.
AUTONOMIJA PRAVNOG POReTKA eUROPSKe UNIJe

Osnivanjem Unije drave lanice ograniile su svoj zakonodavni suverenitet i time su stvorile samostalan skup propisa koji su obvezujui za drave, njihove graane i njihove sudove. Jedan od najpoznatijih predmeta pred Europskim sudom bio je Costa v ENEL iz 1964., u kojem je gospodin Costa podnio tubu protiv nacionalizacije proizvodnje i distribucije elektrine energije te dodjeljivanja poslova bivih tvrtki za elektrinu energiju ENEL-u, novoj dravnoj korporaciji. Autonomija pravnog poretka Europske unije od temeljnog je znaaja za prirodu EU-a jer je ona jedino jamstvo da se pravo Unije nee razvodniti interakcijom s nacionalnim pravom te da e se jednako primjenjivati diljem Unije. Iz tog se razloga pojmovi iz prava Unije tumae u svjetlu ciljeva pravnog poretka Europske unije i Unije openito. Ovo tumaenje, specifino za EU. neizbjeno je zbog posebnih prava koje osigurava pravo Unije i bez kojeg bi ono bilo ugroeno budui da bi drave lanice mogle razliito tumaiti odredbe, pojedinano odluivati o sadraju sloboda koje bi pravo Europske unije trebalo jamiti. Jedan od primjera je shvaanje pojma radnika na kojem se temelji pojam slobode kretanja. Specifian koncept Unije u vezi s pojmom radnika mogue odstupa od koncepata koje su poznati i koji se primjenjuju u pravnim porecima drava lanica. tovie, jedini standard
111
prema kojem se mjere pravni instrumenti Unije je samo pravo Unije, a ne nacionalno zakonodavstvo ili ustavno pravo. S obzirom na ovaj koncept autonomije pravnog poretka Europske unije, kakav je odnos izmeu prava Unije i nacionalnog prava? ak i ako pravo Unije predstavlja pravni poredak koji je samodostatan u odnosu na pravne poretke drava lanica, ovu se situaciju ne smije promatrati kao da se pravni poredak Europske unije nalazi iznad pravnih sustava drava lanica poput slojeva tla. injenica da se ti poreci primjenjuju na iste ljude koji su tako istovremeno graani nacionalne drave i Europske unije, negira ovakvo strogo razgraniavanje tih pravnih poredaka. Kao drugo, takav pristup zanemaruje injenicu da pravo Unije moe biti operativno samo ako ini dio pravnih poredaka drava lanica. Istina je da su pravni poredak Europske unije i nacionalni poreci meusobno isprepleteni i ovisni jedni o drugima.
INTeRAKCIJA IZMeU PRAVA UNIJe I NACIONALNOG PRAVA

Ovaj aspekt odnosa izmeu prava Unije i nacionalnog prava pokriva ona podruja u kojima se ta dva sustava meusobno nadopunjuju. lanak 4.(3) Ugovora o Europskoj uniji prilino je jasan: U skladu s naelom iskrene suradnje i uz puno uzajamno potovanje, Unija i njezine drave lanice meusobno se pomau pri obavljanju zadaa koje proizlaze iz odredaba Ugovora. Drave lanice poduzimaju sve odgovarajue mjere, ope ili posebne, kako bi osigurale ispunjavanje obveza koje proizlaze iz Ugovor ili su rezultat akata institucija Unije. Drave lanice olakavaju ostvarivanje zadaa Unije i ne poduzimaju nikakve mjere koje bi mogle ugroziti postizanje ciljeva Unije. Ovo ope naelo iskrene suradnje inspirirano je svijeu da pravni poredak EU-a sam po sebi nije u stanju u potpunosti ostvariti ciljeve zacrtane utemeljenjem Europske unije. Za razliku od nacionalnih pravnih poredaka, pravni poredak Europske unije nije samostalan sustav, ve se u svom djelovanju oslanja na nacionalne sustave. Sve tri grane vlasti zakonodavna, izvrna i sudbena stoga moraju prihvatiti da pravni poredak EU-a nije strani
112
sustav te da su drave lanice i institucije Unije meu sobom utemeljile neraskidive veze radi ostvarivanja zajednikih ciljeva. Europska unija nije samo zajednica interesa; ona je zajednica utemeljena na solidarnosti. Iz toga proizlazi da se od nacionalnih vlasti ne trai samo da potuju Ugovore Unije i sekundarno zakonodavstvo, ve ih moraju i provoditi i oivljavati. Interakcija izmeu dvaju sustava toliko je raznolika da ju je potrebno ilustrirati s nekoliko primjera. Prva ilustracija o tome kako se pravni poreci Europske unije i drava lanica meusobno isprepliu i dopunjavaju je direktiva, o kojoj je ve bilo rijei u poglavlju o zakonodavstvu. Sve to sama direktiva utvruje u obvezujuem smislu je rezultat koji drava lanica mora ostvariti; na nacionalnim je vlastima da putem domaih propisa odlue kako i kojim sredstvima e se taj rezultat ostvariti. U podruju sudstva, dva se sustava isprepliu kroz postupak prethodne odluke opisan u lanku 267. UFEU-a, pri emu nacionalni sudovi mogu, a ponekad i moraju, uputiti pitanja o tumaenju i valjanosti prava Unije Europskom sudu, ija presuda moe biti odluujua u rjeavanju dotinog spora. Dvije su stvari jasne: kao prvo, od sudova u dravama lanicama se trai da potuju i primjenjuju pravo Unije; a kao drugo, tumaenje prava Unije i deklaracije u vezi s njegovom valjanou u iskljuivoj su nadlenosti Europskog suda. Meuovisnost prava Unije i nacionalnog prava ilustrira se nadalje onime to se dogaa kad treba popuniti praznine u pravu Europske unije: pravo Unije referira se na nacionalno pravo kako bi kompletiralo propise koje samo odreuje. To se naelo primjenjuje na itav niz obveza koje proizlaze iz prava Unije, osim ako pravom Unije nisu utvrena pravila o vlastitoj primjeni. U svakom ovakvom sluaju nacionalne vlasti primjenjuju pravo Unije putem odredaba iz svojih domaih pravnih sustava. No to naelo vrijedi pod jednim uvjetom: mora se ouvati jednaka primjena prava Unije jer bi u protivnom graanima i tvrtkama bilo potpuno neprihvatljivo i nepravedno da im se sudi prema razliitim kriterijima.
113
S UKOB IZMeU PRAVA UNIJe I NACIONALNOG PRAVA

Odnos izmeu prava Unije i nacionalnog prava karakterizira se i kao povremeni sudar ili sukob izmeu pravnog poretka Unije i nacionalnih pravnih poredaka. Takva se situacija uvijek pojavljuje kad se odredbom prava Unije graanima Unije izravno dodjeljuju prava i nameu obveze, dok je njezin sadraj u sukobu s nekim nacionalnim propisom. Skrivena iza ovog naoko jednostavnog problema nalaze se dva temeljna pitanja ustrojstva Europske unije, a iji odgovori su trebali postati osnovni test za postojanje pravnog poretka EU-a. Naime radi se izravnoj primjenjivosti prava Unije i prvenstvu prava Unije pred odredbama nacionalnog prava s kojima je u sukobu.
IZRAVNA PRIMJENJIVOST PRAVA UNIJE NA NACIONALNO PRAVO
Kao prvo, naelo izravne primjenjivosti jednostavno znai da pravo Unije daje prava i namee obveze izravno, ne samo institucijama Europske unije i dravama lanicama, ve i graanima Unije. Jedno od izvanrednih postignua Europskog suda je da je proveo izravnu primjenjivost prava Unije unato inicijalnom otporu pojedinih drava lanica te je time zajamio postojanje pravnog poretka Europske unije. Njegova sudska praksa u tom pogledu zapoela je ve spomenutim predmetom o nizozemskoj prijevoznikoj tvrtki Van Gend & Loos. Tvrtka je nizozemskom sudu podnijela tubu protiv carinskih vlasti koje su naplatile poveanu carinu za kemijski proizvod uvezen iz SR Njemake. U konanoj analizi, ishod ovog postupka ovisio je o pitanju mogu li se i pojedinci pozvati na lanak 12. Ugovora o EEZ-u, koji izriito zabranjuje uvoenje novih i poveanje postojeih carina i poveanje od strane drava lanica na zajednikom tritu. Usprkos savjetima brojnih vlada i nezavisnog odvjetnika, Sud je presudio da su s obzirom na prirodu i cilj Unije, odredbe prava Unije izravno primjenjive u svim sluajevima. Na obrazloenju presude, Sud je izjavio da: ... Zajednica uspostavlja novi pravni poredak (...) iji su predmet ne samo drave lanice, ve i njihovi dravljani. Neovisno o zakonodavstvu drava lanica, pravo Zajednice ne namee samo obveze pojedincima, ve mu je namjera da im dodijeli i prava. Ta prava ne proizlaze iskljuivo iz Ugovora koji ih izriito dodjeljuje, ve i temeljem obveza koje Ugovor na jasno definirani nain
114
namee pojedincima, kao i dravama lanicama te institucijama Zajednice. Ova smjela izjava nas meutim ne dovodi jako daleko, budui da i dalje ostaje pitanje koje su odredbe prava Unije izravno primjenjive. Sud je u prvom redu gledao na ovo pitanje u odnosu na primarno zakonodavstvo Unije te je ustvrdio da pojedinci mogu izravno biti predmetom svih odredaba Ugovora Unije koje (i) postavljaju apsolutne uvjete, (ii) su same po sebi potpune i neovisne u pravnom smislu te stoga (iii) ne zahtijevaju daljnje djelovanje drava lanica ili institucija Unije radi provedbe ili stjecanja pravnog uinka. Sud je presudio da bivi lanak 12. Ugovora o EEZ-u ispunjava te kriterije te da tvrtka Van Gend & Loos iz njega moe stei prava, to je sud u Nizozemskoj morao osigurati. Temeljem toga nizozemski je sud ponitio carinske pristojbe koje su uvedene u suprotnosti s Ugovorom. Slijedom toga Sud je nastavio primjenjivati ovu argumentaciju u odnosu na druge odredbe Ugovora o EEZ-u koje su puno znaajnije za graane Unije od lanka 12. Presude koje posebno valja istaknuti tiu se izravne primjenjivosti odredaba o slobodi kretanja (l. 45. UFEU-a), slobodi poslovnog nastana (l. 49. UFEU-a) te slobodi pruanja usluga (l. 56. UFEU-a). S obzirom na jamstva koja se tiu slobode kretanja, Europski je sud donio presudu kojom su odredbe postale izravno primjenjive u predmetu Van Duyn. injenice u predmetu bile su sljedee: gospoici van Duyn, nizozemskoj dravljanki, je u svibnju 1973. odbijena dozvola za ulazak u Ujedinjenu Kraljevinu kako bi se zaposlila kao tajnica u scijentolokoj crkvi, organizaciji koju je britansko Ministarstvo unutarnjih poslova ocijenilo kao drutveno tetnu. Pozivajui se na propise Unije o slobodi kretanja radnika, gica van Duyn je podnijela tubu pred Visokim sudom (High Court), traei od suda da donese odluku prema kojoj ima pravo boraviti u Ujedinjenoj Kraljevini radi zapoljavanja te da joj se dopusti ulazak u zemlju. Odgovarajui na pitanje koje je uputio Visoki sud, Europski je sud zakljuio da je lanak 48. Ugovora o EEZ-u (l. 45. UFEU-a) izravno primjenjiv te stoga daje pojedincima prava koja su primjenjiva pred sudovima drave lanice. Belgijski Conseil dtat zatraio je od Europskog suda da donese presudu o izravnoj primjenjivosti odredaba koje jame slobodu poslovnog nastana. Conseil dtat trebao je odluiti o tubi koju je podnio nizozemski odvjetnik J. Reyners, koji je elio potvrditi svoja prava koja proizlaze iz lanka
115
1. oujka 2004. ena kredom crta kartu Europe kako bi trebala izgledati 1. sijenja 2007. godine.
52. Ugovora o EEZ-u (l. 49. UFEU-a). G. Reyners je osjeao obvezu da podnese tubu nakon to mu je odbijena dozvola za obavljanje profesionalne djelatnosti u Belgiji zbog stranog dravljanstva, unato injenici da je poloio potrebne belgijske ispite. U svojoj presudi od 21. srpnja 1974. Sud je presudio da vie nije dopustivo nejednako postupanje izmeu dravljana i stranaca u odnosu na poslovni nastan, budui da je lanak 52. Ugovora o EEZ-u imao izravnu primjenjivost od kraja prijelaznog razdoblja te je time graanima Unije dano pravo na plaeno zapoljavanje u drugim dravama lanicama pod istim uvjetima kao i za dravljane te drave. Kao rezultat ove presude g. Reyners morao je biti priznat kao odvjetnik u Belgiji. Europski je sud u predmetu Van Binsbergen dobio priliku da izriito ustanovi izravnu primjenjivost odredaba koje se odnose na slobodu pruanja usluga. Ti postupci su ukljuivali, izmeu ostaloga, pitanje je li nizozemska pravna odredba s uinkom da samo osobe koje imaju prebivalite u Nizozemskoj mogu pravno zastupati stranke u albenom postupku u skladu s pravilima Unije o slobodi pruanja usluga. Sud je presudio da ta odredba nije u skladu s pravom Unije uz obrazloenje da se svim ogranienjima iji predmet mogu biti graani Unije zbog svog dravljanstva ili prebivalita kri lanak 59. Ugovora o EEZ-u (l. 56. UFEU-a) te su stoga nevaee. U praktinom je smislu isto tako znaajno priznavanje izravne primjenjivosti odredaba o slobodnom kretanju roba (l. 41. UFEU-a), naelu o jednakoj plai za mukarce i ene (l. 157. UFEU-a), opoj zabrani diskriminacije (l. 25. UFEU-a) te slobodi trinog natjecanja (l. 101. UFEU-a). to se tie sekundarnog zakonodavstva, pitanje izravne primjenjivosti pojavljuje se samo u odnosu na direktive i odluke upuene dravama lanicama, budui da uredbe i odluke koje su upuene pojedincima ve izvode svoju izravnu primjenjivost iz Ugovora Unije (l. 288.(2) i (4) UFEU-a). Od 1970. Sud je proirio svoja naela u vezi s izravnom primjenjivou na odredbe u direktivama i odlukama koje su upuene dravama lanicama. Teko se moe prenaglasiti praktina vanost izravnog uinka prava Unije u obliku u kojem ga je Europski sud razvio i realizirao. Njime se unaprjeuje poloaj pojedinca, pretvarajui slobode zajednikog trita u prava koja se mogu provesti putem nacionalnog suda. Izravni uinak prava Unije stoga predstavlja jedan od stupova pravnog poretka Europske unije.
117
PRVENSTVO PRAVA UNIJE PRED NACIONALNIM PRAVOM
Izravna primjenjivost odredbe prava Unije dovodi do drugog, jednako temeljnog pitanja: to se dogaa ako neka odredba prava Unije prua izravna prava i obveze graanima Unije i pri tome dolazi u sukob s odredbama nacionalnog prava? Takav je sukob izmeu prava unije i nacionalnog prava mogue rijeiti samo ako jedno popusti drugom. Zakonodavstvo Europske unije ne sadri nikakvu izriitu odredbu u vezi s tim pitanjem. Nigdje u Ugovorima o Europskoj uniji nema odredbe u kojoj stoji, na primjer, da je pravo Unije nadreeno ili da je podreeno nacionalnom pravu. Ipak, jedini nain da se rijee sukobi izmeu prava Unije i nacionalnog prava je da se pravu Unije da prvenstvo i dopusti da zamijeni sve nacionalne odredbe koje se razlikuju od propisa Unije te da zauzme njihovo mjesto u nacionalnom pravnom poretku. Konano, malo bi vrijednog ostalo od pravnog poretka Europske unije kad bi pravo Unije bilo podreeno nacionalnom pravu. Svaki nacionalni zakon mogao bi ponititi propise Unije. Vie ne bi bilo govora o jedinstvenoj i jednakoj primjeni prava Unije u svim dravama lanicama. Isto tako Europska unija ne bi bila u stanju provoditi zadae koje su joj povjerile drave lanice. Sposobnost Unije da funkcionira bila bi ugroena, a izgradnja ujedinjene Europe u koju se ulau tolike nade, nikada se ne bi ostvarila. U odnosu izmeu meunarodnog i domaeg prava uope ne postoje takvi problemi. Budui da meunarodno pravo ne postaje dijelom pravnog poretka neke drave sve dok se ne apsorbira zakonom o ugraivanju ili transpoziciji, o pitanju prvenstva odluuje se samo na temelju nacionalnog prava. Ovisno o redu prvenstva koji je nacionalni pravni sustav pripisao meunarodnom pravu, ono moe imati prvenstvo pred ustavnim pravom, biti izmeu ustavnog prava ili obinog statutarnog prava ili jednostavno moe imati isti status kao i statutarno pravo. Odnos izmeu ugraenog ili prenesenog meunarodnog prava i nacionalnog prava utvruje se primjenom pravila prema kojem kasnija norma ukida raniju normu iste pravne snage (lex posterior derogat legi priori). Ta se nacionalna pravila o sukobu prava meutim ne primjenjuju na odnose izmeu prava Unije i nacionalnog prava, budui da pravo Unije ne ini dio ikojeg nacionalnog pravnog poretka. Svaki sukob izmeu prava Unije i nacionalnog prava moe se rijeiti iskljuivo na temelju pravnog poretka Europske unije.
118
S obzirom na te implikacije Europski je sud ponovno bio taj koji je, unato protivljenju nekoliko drava lanica, utvrdio naelo prvenstva prava Unije koje je nuno za postojanje pravnog poretka Europske unije. Time je Sud podigao drugi stup pravnog poretka Unije uz izravnu primjenjivost, ime e naposljetku taj pravni poredak postati vrsto zdanje. U predmetu Costa v ENEL , Sud je dao dvije vane primjedbe u vezi odnosa izmeu prava Unije i nacionalnog prava.
Drave
lanice definitivno su prenijele suverena prava na Zajednicu koju su one stvorile, a naknadne jednostrane mjere bile bi nespojive s pojmom prava Europske unije. je Ugovora da nijedna drava lanica ne smije dovesti u pitanje status prava Unije kao sustava koji je jednako i ope primjenjiv u itavoj Europskoj uniji.
Naelo
Iz toga slijedi da pravo Unije, koje je usvojeno u skladu s ovlastima utvrenim Ugovorima, ima prvenstvo pred bilo kojim zakonom drava lanica s kojim bi moglo biti u sukobu. Ne samo da ima jau snagu od ranijeg nacionalnog prava, ve ima i ograniavajui uinak na kasnije donesene zakone. Konano, Sud u svojoj presudi nije doveo u pitanje nacionalizaciju talijanske industrije elektrine energije, nego je prilino nedvosmisleno utvrdio prvenstvo prava Unije pred nacionalnim pravom. Pravna posljedica ovog pravila o prvenstvu je da se u sluaju sukoba pravnih sustava, nacionalni zakon koji je u suprotnosti s pravom Unije prestaje primjenjivati i nije doputeno uvoenje novog zakonodavstva ako nije usklaeno s pravom Unije. Sud se od tada dosljedno drao ovog zakljuka te ga je dodatno razvio u jednom smislu. Dok se presuda u predmetu Costa bavila iskljuivo pitanjem prvenstva prava Unije pred obinim nacionalnim zakonima, Sud je potvrdio naelo prvenstva i s obzirom na odnos izmeu prava Unije i nacionalnog ustavnog prava. Nakon poetnog oklijevanja, nacionalni su sudovi u naelu prihvatili to tumaenje Europskog suda. U Nizozemskoj, gdje je prvenstvo prava Unije pred domaim ustavnim pravom izriito utvreno ustavom (lanci 65.-67.), ionako ne bi moglo biti problema. I u drugim su dravama lanicama nacionalni sudovi prihvatili naelo prvenstva prava Unije pred nacionalnim pravom. Meutim, ustavni su sudovi u Njemakoj i Italiji u
119
poetku odbijali prihvatiti prvenstvo prava Unije pred nacionalnim ustavnim pravom, posebice u odnosu na zajamenu zatitu temeljnih prava. Svoje su primjedbe povukli tek nakon to je zatita temeljnih prava u pravnom poretku Europske unije dosegla standard koji je u sutini odgovarao onom u nacionalnim ustavima. Ipak, Savezni ustavni sud Njemake nastavlja sa suzdranou u vezi s daljnjom integracijom, kako je jasno naveo u svojim presudama u vezi s Ugovorom iz Maastrichta i nedavno Lisabonskim ugovorom.
TUMAENJE NACIONALNOG PRAVA U SKLADU S PRAVOM UNIJE
Kako bi se izbjegao sukob izmeu prava Unije i nacionalnog prava koji proizlazi iz primjene pravila prvenstva, sve dravne institucije koje specifino provode ili donose presude na temelju prava mogu se pozvati na tumaenje nacionalnog zakona u skladu s pravom Unije. Trebalo je dosta vremena da Europski sud prizna koncepciju tumaenja u skladu s pravom Europske unije i da ona bude ugraena u pravni poredak Europske unije. Nakon to je Europski sud u poetku smatrao da je prikladno osigurati da su nacionalni zakoni usklaeni s nekom direktivom samo kada to nacionalni sudovi trae, obveza da se nacionalno pravo tumai u skladu s direktivama prvi put je stvorena 1984. u predmetu Von Colson i Kamann. U tom se predmetu odluivalo o iznosu naknade koju treba isplatiti zbog diskriminacije ena u odnosu na pristup zapoljavanju. Dok su relevantne pravne odredbe njemakog zakonodavstva predviale samo Vertrauensschaden (uzaludno oslanjanje na legitimno oekivanje), Direktiva 76/207/EEZ navodi da nacionalno pravo mora predvidjeti uinkovite kazne kako bi se osiguralo pruanje jednakih mogunosti s obzirom na pristup zapoljavanju. Meutim, budui da dotine kazne nisu detaljnije pojanjene, direktiva se nije moglo smatrati izravno primjenjivom u vezi s time i postojao je rizik da e Europski sud morati presuditi da, iako nacionalno pravo nije usklaeno s pravom Unije, nije bilo temelja da nacionalni sudovi ne postupe prema domaem pravu. Europski je sud stoga donio presudu da su nacionalni sudovi duni tumaiti i primijeniti nacionalno zakonodavstvo u civilnim predmetima na nain da postoje uinkovite kazne zbog diskriminacije na temelju roda. Samo simbolika kompenzacija ne bi ispunila zahtjev uinkovite primjene direktive.
120
Europski sud daje pravni temelj za tumaenje nacionalnog prava u skladu s pravom Unije opem naelu iskrene suradnje (l. 4.(3) UEU-a). Prema tom lanku drave lanice dune su provoditi odgovarajue mjere, bilo ope ili posebne, kako bi osigurale ispunjenje obveza koje proizlaze iz Ugovora o EU-u ili su rezultat djelovanja institucija Unije. Stoga su i nacionalne vlasti obvezne tumaenje i primjenu nacionalnog prava, koje je sekundarno u odnosu na pravo Unije, uskladiti s formulacijom i svrhom prava Unije (obveza suradnje). Za nacionalne sudove to se odraava u njihovoj ulozi europskih sudova u smislu da osiguravaju ispravnu primjenu i pridravanje odredaba prava Zajednice. Posebni oblik tumaenja nacionalnog prava u skladu s pravom Unije je naelo tumaenja u skladu s direktivama, prema kojem su drave lanice obvezne provesti direktive. Pravnici i sudovi moraju pomoi svojim dravama lanicama u potpunom ispunjavaju ove obveze primjenjujui naelo tumaenja u skladu s direktivama. Tumaenje nacionalnog prava u skladu s direktivama osigurava usklaenost s direktivama na razini na kojoj se primjenjuje i time jami da se domai provedbeni zakon tumai i primjenjuje jednako u svim dravama lanicama. Time se sprjeava da se predmeti diferenciraju na nacionalnoj razini nakon to su upravo usklaeni na razini Unije putem direktive. Ogranienja tumaenja nacionalnog prava u skladu s pravom Zajednice lee u nedvosmislenoj formulaciji nacionalnog prava koje nije otvoreno za tumaenje; ak i ako postoji obveza prema pravu Zajednice za tumaenjem nacionalnog prava u skladu s pravom Unije, nacionalno pravo ne moe se tumaiti contra legem. To se takoer odnosi na sluajeve u kojima domai zakonodavac izriito odbija prenijeti neku direktivu u nacionalno pravo. Sukob izmeu prava Unije i nacionalnog prava koji proizlazi iz toga moe se rijeiti jedino postupkom protiv drave lanice zbog neispunjavanja obveza prema Ugovoru (l. 258. i 259. UFEU-a).
121
27. rujna 1964., Bruxelles. Automobil s europskom registarskom oznakom parkiran ispred zgrade Joyeuse entre, budueg sjedita Europske komisije, u izgradnji.
122
Zakljuci
Kakva opa slika pravnog poretka Europske unije proizlazi iz ovoga? Pravni predak Europske unije pravi je temelj Unije, koji mu prua zajedniki sustav prava prema kojem funkcionira. Temeljni ciljevi Unije mogu se postii samo stvaranjem i ouvanjem novog prava. Pravni poredak Europske unije ve je mnogo ostvario u tom pogledu. Prije svega zahvaljujui tom novom pravnom poretku, zajedniko je trite postalo svakodnevnicom za oko 500 milijuna ljudi kroz irom otvorene granice, znaajnu trgovinu robama i uslugama, migraciju radnika i veliki broj transnacionalnih veza izmeu tvrtki. Druga povijesno vana karakteristika pravnog poretka Unije je njegova mirotvorna uloga. Svojim ciljem ouvanja mira i slobode, on zamjenjuje silu kao sredstvo rjeavanja sukoba pravom koje vee i pojedince i drave lanice u jedinstvenu Zajednicu. Kao rezultat, pravni poredak Unije vaan je instrument ouvanja i stvaranja mira. Zajednica prava Europske unije i njezin temeljni pravni poredak mogu preivjeti samo ako je zajameno potivanje i ouvanje tog pravnog poretka putem dva kamena temeljca: izravne primjenjivosti prava Unije i prvenstva prava Unije pred nacionalnim pravom. Ova dva naela, ije postojanje i odravanje odluno podupire Europski sud, jame jedinstvenu i prioritetnu primjenu prava Unije u svim dravama lanicama. Usprkos svim svojim nesavrenstvima, pravni poredak Europske unije daje neprocjenjiv doprinos rjeavanju politikih, gospodarskih i drutvenih problema drava lanica Unije.
123
Dodatak
PReGLeD SUDSKe PRAKSe
Priroda i prvenstvo prava Unije
Predmet 26/62 Van Gend & Loos [1963] ECR 1 (priroda prava Unije; prava i obveze pojedinaca). Predmet 6/64 Costa v ENEL [1964] ECR 1251 (priroda prava Unije; izravna primjenjivost, prvenstvo prava Unije). Predmet 14/83 Von Colson i Kamann [1984] ECR 1891 (tumaenje nacionalnog prava u skladu s pravom Unije). Predmet C-213/89 Factortame [1990] ECR I-2433 (izravna primjenjivost i prvenstvo prava Unije). Zdrueni predmeti C-6/90 i C-9/90 Francovich i drugi [1991] ECR I-5357 (uinak prava Unije; odgovornost drava lanica zbog neispunjavanja obveza Unije: neprenoenje direktive u nacionalni pravni sustav). Zdrueni predmeti C-46/93 i C-48/93 Brasserie du pcheur i Factortame [1996] ECR I-1029 (uinak prava Unije; opa odgovornost drava lanica zbog neispunjavanja obveza Unije). Zdrueni predmeti C-10/97 do C-22/97 IN.CO.GE 90 [1998] ECR I-6307 (prvenstvo prava Unije). Predmet C-416/00 Morellato [2003] ECR I-9343 (prvenstvo prava Unije). Zdrueni predmeti C-397/01 do C-403/01 Pfeiffer i drugi [2004] ECR I-8835 (tumaenje nacionalnog prava u skladu s pravom Unije).
Ovlasti Europske unije

Predmet 8/55 Fdration charbonnire de Belgique [19541956] ECR 292 (implicirane ovlasti; slubeno utvrivanje cijena). Predmet 22/70 AETR [1971] ECR 263 (pravna osobnost i ovlast sklapanja ugovora EU-a). Predmet 6/76 Kramer [1976] ECR 1279 (vanjski odnosi; meunarodne obveze; nadlenost Unije). Miljenje 1/91 [1993] ECR I-6079 (Sporazum EGP- I; podjela ovlasti). Miljenje 2/91 [1993] ECR I-1061 (podjela ovlasti izmeu EU-a i drava lanica). Miljenje 1/94 [1994] ECR I-5267 (Sporazum o WTO-u; podjela ovlasti).
125
Miljenje 2/94 [1996] ECR I-1759 (pristupanje EZ-a Europskom sudu za ljudska prava; odsustvo ovlasti).
Predmet C-91/92 Faccini Dori [1994] ECR I-3325 direktive; horizontalni izravni uinak). Predmet C-431/92 Komisija v Njemaka (Grosskotzenburg) [1995] ECR I-2189 (direktiva; uinak objektivnog prava). Predmet C-465/93 Atlanta Fruchthandelsgesellschaft [1995] ECR I-3761 (ispitivanje valjanosti uredbe, prethodna odluka; naredba o privremenim mjerama; uvjeti). Predmet C-469/93 Chiquita Italia [1995] ECR I-4533 (izravni uinak odredbi GATT-a i Konvencije iz Loma). Predmet C-368/96 Generics [1998] ECR I-7967 (navodi u biljekama Vijea; status u svrhu tumaenja). Predmet C-144/01 Mangold [2005] ECR I-9981 (direktiva; horizontalni izravni uinak).
Uinci pravnih akata

Predmet 2/74 Reyners [1974] ECR 631 (izravna primjenjivost; sloboda poslovnog nastana). Predmet 33/74 van Binsbergen [1974] ECR 1299 (izravna primjenjivost; pruanje usluga). Predmet 41/74 Van Duyn [1974] ECR 1337 (izravna primjenjivost; sloboda kretanja). Predmet 11/77 Patrick [1977] ECR 1199 (izravna primjenjivost; pravi poslovnog nastana). Predmet 70/83 Kloppenburg [1984] ECR 1075 (direktive; izravna primjenjivost). Predmet 152/84 Marshall [1986] ECR 723 (direktive; izravna primjenjivost). Predmet 103/88 Costanzo [1989] ECR 1861 (direktive; izravna primjenjivost; uvjeti; posljedice). Predmet 322/88 Grimaldi [1989] ECR 4407 (preporuke; izravna primjenjivost ili njezin izostanak; potivanje od strane nacionalnih sudova). Predmet C-188/89 Forster [1990] ECR I-3343 (direktive; horizontalni izravni uinak). Predmet C-292/89 Antonissen [1991] ECR I-773 (navodi u biljekama Vijea; status u svrhu tumaenja).
Temeljna prava
Predmet 29/69 Stauder [1969] ECR 419 (temeljna prava; opa pravna naela). Predmet 11/70 Internationale Handelsgesellschaft [1970] ECR 1125 (temeljna prava; opa pravna naela). Predmeti 146/73 i 166/73 Rheinmhlen I, II [1974] ECR 33 i 139 (razina do koje su nacionalni sudovi vezani presudama viih sudova). Predmet 4/73 Nold [1974] ECR 491 (temeljna prava; opa pravna naela; zajednike ustavne tradicije).
126
Predmet 175/73 Amalgamated European Public Service Union [1974] ECR 917 (sloboda osnivanja udruga). Predmet 130/75 Prais [1976] ECR 1589 (sloboda vjeroispovijesti). Predmet 149/77 Defrenne [1978] ECR 1381 (temeljna prava; opa pravna naela). Predmet 44/79 Hauer [1979] ECR 3727 (temeljna prava; pravo vlasnitva). Predmet 85/79 Hoffmann-La Roche [1979] ECR 461 (temeljna prava; ope pravno naelo na sasluanje) Predmet 293/83 Gravier [1985] ECR 593 (jednako postupanje; studentska upisnina). Predmet 234/85 Keller [1986] ECR 2897 (sloboda bavljenja zvanjem ili strukom). Zdrueni predmeti 46/87 i 227/88 Hoechst [1989] ECR 2919 (temeljna prava; ope pravno naelo na sasluanje; upravni postupak; nepovredivost doma; upuivanje na Europski sud za ljudska prava). Predmet 265/87 Schrder [1989] ECR 2263 (pravo vlasnitva; sloboda bavljenja zvanjem ili strukom; ogranienja). Predmet 5/88 Wachauf [1989] ECR 2633 (ogranienja vezana uz temeljna prava). Predmet C-219/91 Ter Voort [1992] ECR I-5485 (sloboda izraavanja).
Predmet C-97/91 Borelli [1992] ECR I-6313 (temeljna prava; pravo na pokretanje postupka pred sudovima). Predmet C-357/89 Raulin [1992] ECR I-1027 (jednako postupanje; zabrana diskriminacija na temelju nacionalnosti). Predmet C-132/91 Katsikas [1992] ECR I-6577 (temeljna prava; sloboda bavljenja zvanjem ili strukom). Predmet C-2/92 Bostock [1994] ECR I-955 (temeljna prava; pravo vlasnitva;sloboda bavljenja zvanjem ili strukom; potivanje pri provedbi prava Unije). Predmet C-280/93 Njemaka v Vijee [1994] ECR I-5065 (pravo vlasnitva; sloboda bavljenja zvanjem ili strukom; ogranienja od javnog interesa). Predmet C-415/93 Bosman i drugi [1995] ECR I-4921 (temeljna prava; sloboda bavljenja zvanjem ili strukom). Predmet C-55/94 Gebhard [1995] ECR I-4165 (temeljna prava; pravo nastana; sloboda bavljenja zvanjem ili strukom). Miljenje 2/94 [1996] ECR I-1759 (temeljna prava; pristupanje Europske unije ECHR-u). Predmet C-377/98 Nizozemska v Parlament i Vijee [2001] ECR I-7079 (ljudsko dostojanstvo; pravo na ziki integritet). Predmet C-274/99 P, Connolly [2001] ECR I-1611 (sloboda miljenja).
127
Predmet C-60/00 Carpenter [2002] ECR I-6279 (zatita obitelji). Predmet C-112/00 Schmidberger [2003] ECR I-5659 (granice temeljnih prava Zajednice; sloboda okupljanja i sloboda miljenja). Predmet C-276/01 Steffensen [2003] ECR I-3735 (pravo na uinkovitu pravnu pomo). Predmet C-25/02 Rinke [2003] ECR I-8349 (opa naela ravnopravnosti). Predmet C-36/02 Omega [2004] ECR I-9609 (granice temeljnih prava).
Zdrueni predmeti T-551/93 i T-231/94 to T-234/94 Industrias Pesqueras Campos i drugi [1996] ECR II-247. Zdrueni predmeti T-116/01 i T-118/01 P & O European Ferries (Vizcaya) v Komisija [2003] ECR II-2957.
Proporcionalnost
Predmet 116/76 Granaria [1977] ECR 1247. Predmet 265/87 Schrder [1989] ECR 2237. Predmet C-161/96 Sdzucker [1998] ECR I-281. Predmet C-171/03 Toeters [2004] ECR I-10945.
O PA PRAVNA NAeLA (ODABIR)

Pravna sigurnost
Zdrueni predmeti 18/65 i 35/65 Gutmann [1967] ECR 61. Predmet 98/78 Racke [1979] ECR 69. Predmet 96/78 Decker [1979] ECR 101. Predmet 61/79 Denkavit [1980] ECR 1205. Predmeti 66/79, 127/79 i 128/79 Salumi [1980] ECR 1237. Predmet 70/83 Kloppenburg [1984] ECR 1075. Predmet 70/83 Kloppenburg [1984] ECR 1075
Zatita legitimnih oekivanja

Predmet 74/74 CNTA [1975] ECR 533. Predmet 20/86 Mulder [1988] ECR 2321. Predmet 170/86 Von Deetzen [1988] ECR 2355. Predmet C-368/89 Crispoltoni I [1991] ECR I-3695. Predmet T-119/95 Hauer [1998] ECR II-2713.
Naelo supsidijarnosti
Predmet T-29/92 SPO [1995] ECR II-289. Predmet C-84/94 Ujedinjena Kraljevina v Vijee [1996] ECR I-5755.
128
Zdrueni predmeti C-36/97 i C-37/97 Kellinhusen i Ketelsen [1998] ECR I-6337. Predmet C-491/01 British American Tobacco (Investments) i Imperial Tobacco [2002] ECR I-11453.
Graanstvo Unije
Predmet C-85/96 Martnez Sala [1998] ECR I-2691. Predmet C-184/99 Grzelczyk [2001] ECR I-6193. Predmet C-224/98 dHoop [2002] ECR I-6191. Predmet C-413/99 Baumbast [2002] ECR I-7091. Predmet C-403/03 Schempp [2005] ECR I-6421.
129
Europska komisija Abeceda prava Europske unije Prof. Klaus-Dieter Borchardt Luksemburg: Ured za publikacije Europske unije, 2011. Europska unija, 2011. 2010. - 131 str.- 163 x 250 mm Prijevod i tisak : Delegacija Europske unije u Republici Hrvatskoj, 2011. ISBN 978-92-9238-044-1 doi:10.2871/3948 Za vie informacija o Europskoj uniji u Hrvatskoj kontaktirajte : Delegacija Europske unije u Republici Hrvatskoj Informacijski centar Europske unije Trg rtava faizma 6 10 000 Zagreb Tel: +385 1 4500 110 Fax: + 385 1 4500 111 e-mail: info@euic.hr www.delhrv.ec.europa.eu elite li primati besplatni mjeseni elektronski bilten Delegacije Europske unije u Republici Hrvatskoj poaljite e-mail s naslovom Prijava na EUbilten na info@euic.hr. Informacijski centar je i na Facebooku. Pratite nas na www.facebook.com/euinfocentar

Abeceda Prava EU

Transféré par

Informations du document

Copyright

Formats disponibles

Partager ce document

Partager ou intégrer le document

Options de partage

Avez-vous trouvé ce document utile ?

Ce contenu est-il inapproprié ?

Droits d'auteur :

Formats disponibles

Abeceda Prava EU

Transféré par

Droits d'auteur :

Formats disponibles

Delegacija Europske unije u Republici Hrvatskoj Informacijski centar Europske unije Trg rtava faizma 6 10000 Zagreb Tel.

: 01 4500 110 E-mail: info@euic.hr www.delhrv.ec.europa.eu

Abeceda prava Europske unije

Abeceda prava Europske unije

Abeceda prava Europske unije

Delegacija Europske unije u Republici Hrvatskoj

Abeceda prava Europske unije

Od Pariza do Lisabona preko Rima, Maastrichta, Amsterdama i Nice

P RVA SKUPINA: E UROATLANTSKE ORGANIZACIJE

D RUGA SKUPINA: VIJEE E UROPE I OESS

TREA SKUPINA: E UROPSKA UNIJA

Temeljne vrijednosti Europske unije

lanak 3. Ugovora o Europskoj uniji (ciljevi Unije)

E UROPSKA UNIJA KAO JAMAC MIRA

J eDINSTVO I JeDNAKOST KAO UVIJeK PRISUTNA TeMA

POTIVANJe NACIONALNOG IDeNTITeTA

Ustav Europske unije

PRAVNA PRIRODA eUROPSKe UNIJe

Z ADAe eUROPSKe UNIJe

osiguravanje promicanje promicanje

O VLASTI eUROPSKe UNIJe

I NSTITUCIJe eUROPSKe UNIJe

Pregled institucija Europske unije, prema UFEU-u

27 efova drava ili vlada, predsjednik Europskog vijea i predsjednik Komisije

VIJEE 27 ministara (jedan iz svake drave lanice)

EUROPSKI PARLAMENT 751 zastupnik (3)

EUROPSKA KOMISIJA 27 lanova (do 2014.)

ODBOR REGIJA 350 lanova (maksimalno)

EUROPSKI GOSPODARSKI I SOCIJALNI ODBOR 350 lanova (maksimalno)

SUD EUROPSKE UNIJE

EUROPSKA SREDINJA BANKA

REVIZORSKI SUD 27 lanova (jedan iz svake drave lanice)

EUROPSKA INVESTICIJSKA BANKA

BROJ GLASOVA U VIJEU 29 29 29 29 27 27 14 13 12 12 12 12 12 10 10 10 7 7 7 7 7 4 4 4 4 4 3

BROJ MJESTA U EUROPSKOM PARLAMENTU 99 78 78 78 54 54 35 27 24 24 24 24 24 19 18 18 14 14 14 13 13 9 7 6 6 6 5

Europski parlament (lanak 14. UEU)

lanak 10. UEU-a (predstavnika demokracija)

POLITIKE SKUPINE U EUROPSKOM PARLAMENTU (4)

Skupina Europske puke stranke (Kranski demokrati) 264 (+4)

Skupina Progresivnog saveza socijalista i demokrata u Europskom parlamentu 162 (+5)

Europsko vijee (lanak 15. UEU)

Vijee (lanak 16. UEU)

Odbor stalnih predstavnika Coreper I i II

Posebni odbor za poljoprivredu

Glavno tajnitvo (oko 2.200 slubenika)

Nacrt/ Priprema zakonodavstva

Koordinacija makroekonomske politike

Primjena Ugovora o EU-u

Sastav i predsjedanje Vijeem

Priprema sastanaka Vijea

Europska komisija (lanak 17. UEU)

(4) Barunica Catherine Ashton, biva povjerenica za trgovinu imenovana je na to mjesto.

Predlaganje zakonodavstva Unije

Administracija i provedba zakonodavstva Unije

Sud Europske unije (lanak 19. UEU)

specijalizirani sudovi koji se mogu dodati Opem sudu radi odluivanja

o predmetima u odreenim podrujima (l. 257. UFEU-a).

Sud Europske unije

albe protiv odluka Opeg suda (lanak 256. UFEU-a)

Izbor sudaca i nezavisnih odvjetnika

vijee od 13 sudaca; od pet i tri suca.

oblikovanje prava Unije.

27 sudaca koje sporazumno imenuju vlade drava lanica na 6 godina

albe protiv odluka sudskih vijea (lanak 256.(2) UFEU-a)