Setor Mineral

Biblioteca Digital da Cmara dos Deputados
Centro de Documentao e Informao

Coordenao de Biblioteca
http://bd.camara.gov.br
"Dissemina os documentos digitais de interesse da atividade legislativa e da sociedade.
Setor Mineral:
rumo a um novo marco legal
Relator: Deputado Jaime Martins
2011
08
Conhea outros ttulos da srie Cadernos de Altos Estudos
na pgina da Edies Cmara, no portal da Cmara dos Deputados:
www2.camara.gov.br/documentos-e-pesquisa/publicacoes/edicoes
ou na pgina do conselho: www.camara.gov.br/caeat
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Cadernos de Altos Estudos 08
Setor Mineral:
rumo a um novo
marco legal
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SETOR MINERAL
RUMO A UM NOVO MARCO LEGAL
Mesa Diretora da Cmara dos Deputados
54 Legislatura
1 Sesso Legislativa Ordinria
2011-2015
Presidncia
Presidente: Marco Maia
1
a
Vice-Presidente: Rose de Freitas
2 Vice-Presidente: Eduardo da Fonte
Secretrios
1 Secretrio: Eduardo Gomes
2 Secretrio: Jorge Tadeu Mudalen
3 Secretrio: Inocncio Oliveira
4 Secretrio: Jlio Delgado
Suplentes de Secretrios
1 Suplente: Geraldo Resende
2 Suplente: Manato
3 Suplente: Carlos Eduardo Cadoca
4 Suplente: Srgio Moraes
Diretor-Geral
Rogrio Ventura Teixeira
Secretrio-Geral da Mesa
Srgio Sampaio Contreiras de Almeida

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Cmara do Deputados
Conselho de Altos Estudos e Avaliao Tecnolgica
SETOR MINERAL
RUMO A UM NOVO MARCO LEGAL
Relator
Jaime Martins
Deputado Federal
Equipe Tcnica
Paulo Csar Ribeiro Lima (Coordenador)
Alberto Pinheiro de Queiroz Filho
Leonardo Costa Schler
Roberto Carlos Martins Pontes
Consultores Legislativos
Centro de Documentao e Informao
Edies Cmara
Braslia / 2011
Conselho de Altos Estudos e
Avaliao Tecnolgica
Presidente
Deputado Inocncio Oliveira
Titulares
Ariosto Holanda
Arnaldo Jardim
Bonifcio de Andrada
Flix Jnior
Jaime Martins
Jorge Tadeu Mudalen
Luciano Moreira
Mauro Benevides
Newton Lima
Pedro Uczai
Waldir Maranho
Suplentes
Cesar Colnago
Fernando Marroni
Jesus Rodrigues
Jos Humberto
Jos Linhares
Luciana Santos
Miro Teixeira
Pastor Marco Feliciano
Paulo Foletto
Pedro Chaves
Secretrio-Executivo
Luiz Henrique Cascelli de Azevedo
Coordenador de Articulao Institucional
Paulo Motta
Coordenadora da Secretaria
Jeanne de Brito Pereira
Conselho de Altos Estudos e
Avaliao Tecnolgica CAEAT
Gabinete 566-A Anexo III
Cmara dos Deputados
Praa do Trs Poderes CEP 70160-900 Braslia DF
Tel.: (61) 3215 8625
E-mail: caeat@camara.gov.br
www.camara.gov.br/caeat
CMARA DOS DEPUTADOS
DIRETORIA LEGISLATIVA
Diretor: Afrsio Vieira Lima Filho
CENTRO DE DOCUMENTAO E
INFORMAO
Diretor: Adolfo C. A. R. Furtado
COORDENAO EDIES CMARA
Diretora: Maria Clara Bicudo Cesar
CONSULTORIA LEGISLATIVA
Diretor: Luiz Henrique Cascelli de Azevedo
Coordenao do estudo
Ricardo Jos Pereira Rodrigues
Criao do projeto grfico e da capa
Ely Borges
Diagramao e adaptao
do projeto grfico
Daniela Barbosa e Patrcia Weiss
Finalizao da capa
Daniela Barbosa
Reviso
Maria Clara lvares Correa Dias
Imagens fornecidas pelo Instituto
Brasileiro de Minerao (IBRAM)
Cmara dos Deputados
Centro de Documentao e Informao Cedi
Coordenao Edies Cmara Coedi
Anexo II Praa dos Trs Poderes
Braslia (DF) CEP 70160-900
Telefone: (61) 3216-5809; fax: (61) 3216-5810
edicoes.cedi@camara.gov.br
SRIE
Cadernos de altos estudos
n. 8
Dados Internacionais de Catalogao-na-publicao (CIP)
Coordenao de Biblioteca. Seo de Catalogao.
Setor mineral rumo a um novo marco legal / relator: Jaime
Martins ; Paulo Csar Ribeiro Lima (coord.) ; Alberto
Pinheiro de Queiroz Filho, Leonardo Costa Schler,
Roberto Carlos Martins Pontes. Braslia : Cmara dos
Deputados, Edies Cmara, 2011.
276 p. (Srie cadernos de altos estudos ; n. 8)
Ao alto do ttulo: Cmara dos Deputados, Conselho de
Altos Estudos e Avaliao Tecnolgica.
ISBN 978-85-736-5858-3
1. Recursos minerais, Brasil. 2. Minerao, Brasil. 3. Po-
ltica mineral, Brasil. I. Martins, Jaime. II. Lima, Paulo Csar
Ribeiro. III. Queiroz Filho, Alberto Pinheiro de. IV. Schler,
Leonardo Costa. V. Pontes, Roberto Carlos Martins. VI. Srie.
CDU 622(81)
ISBN 978-85-736-5857-6 (brochura)
ISBN 978-85-736-5858-3 (e-book)
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Setor Mineral: rumo a um novo marco legal
SUMRIO
Apresentao ____________________________________________________7
Prefcio _________________________________________________________9
Nota introdutria ________________________________________________13
Relatrio _______________________________________________________15
Setor mineral brasileiro: questes jurdicas e econmicas ___________17
1. Questes jurdico-constitucionais ____________________________24
1.1 Histrico dos regimes constitucionais ____________________25
1.2 O atual regime constitucional ___________________________28
1.3 O direito minerrio ___________________________________37
1.4 A natureza jurdica da concesso mineral _________________38
1.5 A formalizao da concesso por contrato administrativo ____44
1.6 Autorizao para pesquisa mineral _______________________48
1.7 A possibilidade de competio e o direito de prioridade _____48
1.8 A dicotomia vinculao e discricionariedade _______________52
1.9 A estrutura administrativa e a importncia de
uma agncia reguladora _______________________________57
2. Questes econmicas ______________________________________59
2.1 Os recursos minerais e a produo mineral ________________59
2.2 Mapa dos processos minerrios no Brasil __________________61
2.3 Desempenho do setor mineral __________________________62
2.4 Pesquisa mineral _____________________________________66
3. Compensao nanceira e tributao _________________________72
3.1 Compensao nanceira pela explorao de
recursos minerais _____________________________________73
3.2 Tributao __________________________________________76
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4. Anlise comparativa _______________________________________86
4.1 Tributao e royalties no Brasil e no mundo ________________86
4.2 Comparao com o setor petrolfero _____________________92
4.3 Necessidade de mudanas _____________________________95
5. Concluses ______________________________________________97
6. Referncias _____________________________________________105
Anexo I ___________________________________________________108
Regimes de Autorizao e Concesso com Guia de Utilizao
Roteiro para obteno de Licenas Ambientais e Portaria de Lavra
Seminrio _____________________________________________________109
Setor mineral: rumo a um novo marco legal _____________________111
Contribuies Especiais __________________________________________137
1. Minerao: soberania nacional ______________________________139
Jos Fernando Aparecido de Oliveira
2. Regime jurdico da minerao e marco regulatrio a partir de
uma anlise de Direito Comparado __________________________149
William Freire
3. Gargalos tributrios do setor mineral notas para discusso _____171
Fernando Facury Scaff
4. Marco legal do setor mineral: mudar ou aperfeioar? ___________187
Marcelo Mendo Gomes de Souza
5. Perspectivas para uma reforma da legislao mineral ___________205
Adriano Drummond Canado Trindade
Participaes Adicionais _________________________________________221
1. Marco regulatrio da minerao brasileira ____________________223
Hildebrando Herrmann
2. Aspectos fundamentais para se analisar as contribuies da
minerao ao Brasil no mbito das discusses sobre as
mudanas no Cdigo Mineral ______________________________235
Paulo Camillo Vargas Penna
Proposio Legislativa ___________________________________________255
1. Projeto de lei n
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463, de 2011 _______________________________257
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APRESENTAO
O Conselho de Altos Estudos e Avaliao Tecnolgica, atento ao
que mais relevante no debate poltico nacional, oferece ao p-
blico uma nova publicao, concebida para contribuir na defnio
de um novo marco regulatrio para o setor mineral no Pas.
Sob a relatoria do Deputado Jaime Martins, o tema foi amplamente
debatido na Cmara dos Deputados, em seminrio que contou
com a participao de autoridades e especialistas nos aspectos
econmicos e jurdicos de uma questo que desperta grande in-
teresse entre empresrios e formuladores de polticas pblicas, no
Brasil e no mundo.
As estimativas baseadas no grande potencial geolgico do
Pas projetam signifcativo aumento da renda produzida pela
atividade mineral, o que exige do Estado e do Parlamento uma
defnio clara e objetiva das regras que sero impostas a quem
decidir investir no setor.
Aspectos jurdicos controversos e projees sobre o impacto socio-
econmico e ambiental da explorao de minrios indicam que o
tema precisa ser amplamente debatido com a sociedade para que
as escolhas feitas no presente se traduzam em benefcios reais para
a populao que atingir a idade produtiva nas prximas dcadas.
Este novo ttulo da coleo Cadernos de Altos Estudos, o oitavo da
srie, consagra a linha editorial que tem privilegiado temas cen-
trais da agenda brasileira e confrma a qualidade dos trabalhos
intelectuais produzidos no mbito do Conselho de Altos Estudos,
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cujos resultados tm contribudo signifcativamente para os deba-
tes polticos na Cmara dos Deputados.
A ampla repercusso produzida pelos temas anteriores biodiesel,
dvida pblica, mercado de software, capacitao tecnolgica, tv-di-
gital, pr-sal, banda larga e poltica espacial serviu de estmulo para
o amadurecimento de decises de grande alcance no Pas. O mesmo
dever acontecer com a produo mineral, que tem potencial para
se tornar um divisor de guas na histria econmica brasileira.
O sucesso desta iniciativa traz satisfao aos membros do Conse-
lho de Altos Estudos e mostra o quanto a Cmara dos Deputados
est sintonizada com o interesse nacional.
Deputado Marco Maia
Presidente da Cmara dos Deputados
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PREFCIO
A defnio de um novo modelo institucional para regular a explo-
rao mineral no Pas uma exigncia de nosso tempo. Decorre,
sobretudo, da perspectiva de crescimento econmico continuado
para as prximas dcadas, num contexto em que a construo da
cidadania prioridade para a sociedade brasileira.
Esse novo marco regulatrio para o setor mineral deve estar em
sintonia com o compromisso nacional de erradicao da misria,
de universalizao do acesso educao e de reduo das desi-
gualdades entre indivduos e regies, que tantos desencontros po-
lticos tm produzido em nossa histria recente.
Enquanto outros pases trabalham com a perspectiva de esgota-
mento de suas reservas minerais, j muito exploradas, o Brasil tem
pela frente um horizonte de crescimento forte na produo de mi-
nrios, tanto para uso domstico quanto para exportao. A renda
advinda dessa atividade econmica ter papel crucial na intensif-
cao dos investimentos necessrios para que o Pas d um salto
de qualidade na educao da populao, na qualifcao profssio-
nal, na pesquisa cientfca e na sua cadeia produtiva.
O que est em questo como transformar a riqueza guardada no
subsolo em inteligncia e capital para colocar o Brasil numa posi-
o mais favorvel na diviso internacional do trabalho, de forma a
agregar maior valor s exportaes que fnanciaro o investimento
na modernizao de seu parque industrial, de sua agropecuria e
do setor de servios.
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Os princpios do Cdigo Mineral, atualmente em vigor, foram def-
nidos em 1967 e necessitam de reviso, ainda que alguns de seus
preceitos devam ser mantidos. No se trata de mudar por mudar,
mas sim de atualizar um instrumento importante para adequ-lo
s mudanas tecnolgicas e econmicas surgidas no mundo nos
ltimos 40 anos.
Este novo Caderno de Altos Estudos pretende chamar ateno
para aspectos que permanecem desconhecidos da maioria da
populao e que podero contribuir para a defnio do padro
de desenvolvimento econmico no futuro prximo. Em sntese, a
questo levantada pelos debates realizados na Cmara dos Depu-
tados indaga sobre a forma como deve ser feita a participao do
Estado e da iniciativa privada na explorao dos recursos minerais,
que a Constituio de 1988 defniu como bens da Unio.
Os projetos de minerao exigem grandes investimentos, com pra-
zo longo de maturao. Essa peculiaridade implica que o aporte
de capitais de risco necessita, para se efetivar, de um ambiente le-
gal favorvel, defnido por uma legislao clara e estvel, que no
exponha o investidor a incertezas e mudanas de orientao por
parte do agente regulador.
Nesse sentido, preciso defnir com preciso as relaes entre mi-
neradores e o Estado e entre os proprietrios de terra e as empre-
sas de minerao.
O Brasil, apesar do grande territrio e das vastas reservas mine-
rais que possui, tem respondido por pouco mais de 10% dos in-
vestimentos em pesquisa mineral na Amrica Latina. Alm disso,
a participao de apenas 3% no total dos investimentos globais
do setor confrma que o desenvolvimento do Pas nessa rea est
muito aqum de suas potencialidades.
Faz-se necessria a modernizao administrativa da ao governa-
mental, como parte do processo de reposicionamento do Pas no
panorama mundial de pesquisa e extrao de recursos minerais.
Essa iniciativa deve servir de ponto de partida para a defnio de
uma nova poltica pblica para o setor, com aumento de investi-
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mentos pblicos, melhoria do acervo de informaes sobre o po-
tencial geolgico e aprimoramento do sistema de administrao
de processos minerrios.
O debate sobre o novo marco regulatrio ser til na defnio de
meios para viabilizar a criao de escolas tcnicas e universidades
que invistam em pesquisa cientfcas e inovao, o que passa pela
rediscusso do modelo tributrio aplicado ao setor.
No resta dvida de que, no Brasil, o setor mineral tem grande
importncia econmica, social e ambiental. A perspectiva de sig-
nifcativa ampliao das rendas geradas por essa atividade torna
urgente sua discusso, de forma ampla e transparente.
Ao longo dos debates travados na Cmara dos Deputados, vimos
que h muitos pontos de vista sobre a questo, alguns antagni-
cos, outros complementares. O Conselho de Altos Estudos e Ava-
liao Tecnolgica oferece ao pblico uma sntese desses pontos
de vista, com a certeza de que iro prevalecer as ideias e os pro-
jetos que melhor protejam os interesses nacionais e que estejam
sintonizados com a construo da Nao prspera, justa e auto-
confante que todos desejamos.
Deputado Inocncio Oliveira
Presidente do Conselho de Altos Estudos e Avaliao Tecnolgica
da Cmara dos Deputados
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NOTA INTRODUTRIA
O setor mineral um ramo expressivo da economia brasileira, ocu-
pando posio de destaque no cenrio mundial, em razo, princi-
palmente, do potencial geolgico do Pas, do volume de exporta-
es e da existncia de grandes reservas de minerais estratgicos
no subsolo brasileiro.
As transformaes sociais, econmicas e polticas pelas quais o
mundo tem passado nos ltimos anos impem novas demandas
e novos desafos. A necessidade de se regular as atividades de v-
rios setores econmicos, de estimular a competitividade e atrair
investimentos vm ao encontro da dinmica e dos anseios que
essa nova sociedade requer. Medidas pblicas voltadas a marcos
regulatrios para o setor energtico, e maior ateno sustentabi-
lidade ambiental, demonstram mudanas nessa direo.
Com o setor mineral no poderia ser diferente. Aprimoramentos
no marco legal vigente so necessrios e prementes, em especial
quanto atualizao do Cdigo de Minerao de 1967, que defne
os princpios e diretrizes econmicas da explorao da atividade.
Imbudo dessa viso, apresentei em reunio do Conselho de Altos
Estudos e Avaliao Tecnolgica, em 2010, proposta para apro-
fundar a anlise sobre o tema, oportunidade em que tive pleno
apoio do Colegiado, especialmente do seu presidente, Deputado
Inocncio Oliveira.
Em linhas gerais, o objetivo do estudo foi, em primeiro lugar,
chamar a ateno para alguns pressupostos de natureza jurdica
e constitucional que devem presidir a relao entre o Estado e a
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iniciativa privada na explorao dos recursos minerais no Brasil, em
especial a natureza jurdica da concesso minerria, regime cons-
titucionalmente previsto. Em segundo lugar, propor novo modelo
de arrecadao minerria e de tributao do setor.
Conhecer, avaliar e construir possveis alternativas legais voltadas
ao atendimento do interesse pblico na explorao de bens natu-
rais no renovveis da Unio, como o caso dos recursos minerais,
balizou a realizao deste trabalho.
De forma a enriquecer o debate e possibilitar a incluso de dife-
rentes vises e percepes sobre o setor, propusemos, como subs-
dio produo legislativa, a realizao do Seminrio Setor mineral:
rumo a um novo marco legal, ocorrido em dezembro de 2010, que
contou com a participao de autoridades pblicas e de tcnicos
de renome do setor privado.
As mltiplas opinies que tive oportunidade de ouvir na Cmara
dos Deputados e no meu estado permitiram a concepo deste
Caderno, que inclui relatrio, projeto de lei, compilao das apre-
sentaes do seminrio e artigos de especialistas.
Agradeo aos colegas parlamentares do Conselho de Altos Estudos,
que me apoiaram no estudo, especialmente o presidente do rgo,
que, por meio de decises rpidas e assertivas, tem apresentado re-
sultados de impacto inquestionvel para a sociedade brasileira.
Por fm, agradeo tambm o assessoramento tcnico prestado
pela equipe de consultores legislativos da Cmara dos Deputa-
dos das reas de Minas e Energia; Direito Constitucional; e Direito
Administrativo, que se debruaram sobre o tema.
Deputado Jaime Martins
Membro Titular do Conselho de Altos Estudos e Avaliao Tecnolgica
RELATRIO
Unidade da Votorantim Metais em Fortaleza de Minas MG
Fonte: Votorantim
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Setor mineral brasileiro: questes jurdicas e
econmicas
As matrias-primas minerais, a gua e a biomassa constituem a base
dos bens de produo e consumo de que dispe a sociedade. Os pro-
cessos industriais, desde os mais simples at os mais complexos, ge-
ralmente empregam matrias-primas ou produtos semi-elaborados
de origem mineral.
Historicamente, o setor mineral ocupa posio de destaque no cen-
rio econmico nacional. Desde o ciclo do ouro at a recente explora-
o das abundantes jazidas de minrio de ferro, o setor tem fornecido
matrias-primas indispensveis no apenas ao parque industrial in-
terno, como tambm ao de outros pases.
A riqueza mineral brasileira destacada por todos. As condies
geolgicas e a extenso territorial do Brasil permitem afrmar que os
recursos minerais podem tambm ser verdadeira fonte de promoo
da cidadania.
A histria da economia dos povos evidencia que um pas com re-
cursos minerais abundantes deve ter uma clara poltica pblica para
explor-los. Isto por duas razes principais:
a reserva mineral inerte no tem valor em si mesma;
os pases que mais se desenvolveram tiveram suporte substan-
cial na minerao.
geral o reconhecimento de que projetos de minerao envolvem
grandes investimentos, durante longo perodo de tempo, o que faz
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com que o aporte de capitais de risco exija a contrapartida de uma
legislao clara, simples e estvel.
Nas ltimas dcadas, grande parte dos pases em desenvolvimento
promoveu uma profunda transformao nos regimes de aproveita-
mento mineral, com o objetivo de maximizar os benefcios da mine-
rao para o conjunto da sociedade.
Esses novos regimes passaram a regular as novas relaes entre o mi-
nerador e o Estado, como titular dos recursos minerais, defnindo
tambm as regras de convvio entre os proprietrios de terras e as
empresas de minerao.
Isso porque o Estado tem o dever de assegurar a justa explorao dos
recursos minerais e de utilizar, para tanto, todos os instrumentos ao
seu alcance para evitar a destruio ou o mau uso das riquezas do
subsolo, sempre atento ao fm especfco, de utilidade pblica, que
deve presidir a explorao mineral. importante destacar que a mi-
nerao, por se tratar de atividade que explora um recurso no reno-
vvel, deve benefciar as populaes locais e as futuras geraes.
Entre ns, o aparato administrativo de importantes setores da econo-
mia, exceo da rea mineral, foi objeto de profundas transformaes
aps a promulgao da Constituio Federal de 1988.
Essas transformaes envolveram a criao de rgos reguladores com
novos instrumentos de controle, voltados para a fscalizao, polcia,
regulao e arrecadao. Nesse contexto de mudanas, foram aprova-
das uma srie de emendas constitucionais e de leis, destinadas a refor-
mular o aparato jurdico-institucional brasileiro.
Foi introduzido o modelo de agncia reguladora, que apresenta qua-
tro importantes caractersticas: a independncia decisria, o poder
regulamentar, a realizao do interesse pblico e o controle social
da prestao de servios pblicos e da explorao de bens pblicos.
No setor energtico, houve a criao da Agncia Nacional do Petr-
leo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP) e da Agncia Nacional de
Energia Eltrica (Aneel), e foi criado o Conselho Nacional de Poltica
Energtica (CNPE). Foram discutidas e aprovadas no Congresso Na-
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cional a Lei n 9.478, de 6 de agosto de 1997, conhecida como Lei do
Petrleo, e a Lei n 9.427, de 26 de dezembro de 1996, que disciplina
as concesses no setor eltrico. Mais recentemente, por meio da Lei
n 10.848, de 15 de maro de 2004, foi estabelecido um novo modelo
institucional para o setor eltrico.
Com relao ao setor mineral, os fundamentos do atual Cdigo de
Minerao, em termos de princpios e diretrizes econmicas, foram
estabelecidos pelo Decreto-Lei n 227, de 28 de fevereiro de 1967. Em
1996, por meio da Lei n 9.314, foram feitas alteraes nesse Cdigo.
Entre as mudanas, pode-se destacar a introduo de um encargo in-
cidente sobre as reas com alvars de pesquisa, a excluso do limite
de cinco alvars de pesquisa por bem mineral e a dispensa da necessi-
dade de registro especfco para se operar como empresa mineradora.
No entanto, essas alteraes foram muito tmidas quando comparadas
com as modifcaes feitas no setor energtico e no buscaram ade-
quar o Cdigo de Minerao aos ditames da Constituio Federal. De
fato, desde a dcada de 1970, a indstria de minerao brasileira ca-
rece de um efetivo planejamento estratgico institucional que, a partir
de novos paradigmas da ao do Estado, seja capaz de induzir a conse-
cuo de objetivos e metas, estabelecer diretrizes, ordenar e fomentar
aes e programas pblicos e privados para o setor, alm de viabilizar
os meios e os recursos necessrios.
De acordo com o Cdigo de Minerao, os regimes de aproveitamen-
to das substncias minerais so os seguintes:
regime de concesso, quando depender de portaria de conces-
so do ministro de Estado de Minas e Energia;
regime de autorizao, quando depender de expedio de alva-
r de autorizao do diretor-geral do Departamento Nacional
de Produo Mineral (DNPM);
regime de licenciamento, quando depender de licena expedida
em obedincia a regulamentos administrativos locais e de regis-
tro da licena no DNPM;
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regime de permisso de lavra garimpeira, quando depender de
portaria de permisso do diretor-geral do DNPM;
regime de monopolizao, quando, em virtude de lei especial,
depender de execuo direta ou indireta do Governo Federal.
No regime de autorizao, o minerador deve inicialmente preparar um
requerimento de Autorizao de Pesquisa. Se convenientemente ins-
trudo e objetivar uma rea no onerada por requerimento anterior,
resultar em um primeiro ttulo minerrio, que o Alvar de Pesquisa.
Elaborado o requerimento, em rea livre, e confrmada a onerao do
subsolo pelo cumprimento dos requisitos do Cdigo de Minerao,
o minerador passa a ter legitimidade para manejo dos instrumentos
processuais. Observa-se, ento, que esse regime no de autorizao
de lavra, mas de autorizao de pesquisa.
A continuidade do processo se d por etapas at a concesso da compe-
tente portaria de Concesso de Lavra, que o segundo ttulo minerrio.
Esse ttulo autoriza o incio do aproveitamento da jazida mineral. Nor-
malmente, esse processo no se completa antes de alguns anos.
Segundo o Cdigo de Minerao, se no fcar demonstrada a exequi-
bilidade tcnico-econmica da lavra, o DNPM poder outorgar ao
interessado, sucessivamente, novos prazos. Se o titular no requerer,
dentro do prazo, a concesso de lavra, caducar seu direito, cabendo
ao diretor-geral do rgo declarar a disponibilidade da jazida pesqui-
sada, para fns de requerimento de concesso de lavra.
Existe a possibilidade do aproveitamento, pelo concessionrio de la-
vra, de qualquer outra substncia mineral no includa no documento
de concesso, exceto os minerais nucleares. Contudo, esse aproveita-
mento depender de aditamento ao seu ttulo de lavra. Esse adita-
mento ser averbado margem da transcrio do respectivo ttulo.
Esclarea-se, ainda, que o Cdigo de Minerao classifca as minas
em duas categorias, segundo a forma representativa do direito de la-
vra: mina manifestada e mina concedida.
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Mina manifestada aquela em lavra, ainda que transitoriamente sus-
pensa em 16 de julho de 1934, e que tenha sido manifestada em con-
formidade com o art. 10 do Decreto n 24.642, de 10 de julho de 1934,
e da Lei n 94, de 10 de setembro de 1935.
O aproveitamento das minas manifestadas e registradas independe de
consentimento do Governo Federal. Esto sujeitas, apenas, s condi-
es que o Cdigo de Minerao estabelece para a lavra, tributao e
fscalizao das minas com aproveitamento consentido pela Unio. A
defnio legal do manifesto de mina mostra tratar-se de um regime
especial institudo com o propsito de preservar os direitos do super-
fcirio preexistentes Constituio Federal e ao Cdigo de Minas de
1934. J mina concedida aquela cuja explorao depende de outorga
do direito minerrio pela Unio.
Mina Manifestada e Mina Concedida tm natureza jurdica diversa.
A primeira constitui um direito real de domnio do proprietrio so-
bre a prpria mina; a segunda, um direito real do minerador sobre o
ttulo minerrio.
Diferentemente do Cdigo de Minerao, a Constituio Federal
estabelece dois regimes distintos para o aproveitamento dos recur-
sos minerais: autorizao de lavra ou concesso de lavra. Portanto,
a Constituio Federal no prev o regime de licenciamento. Com
relao permisso de lavra garimpeira, a Carta Poltica no utiliza
o temo permisso, restringindo-se aos temos concesso e autori-
zao. Registre-se, ainda, que o regime de permisso de lavra garim-
peira foi criado pela Lei n 7.805, de 18 de julho de 1989, no sendo
regido pelo Cdigo de Minerao. J os regimes de monopolizao
so tratados por leis especfcas.
Entre as alteraes a serem consideradas, algumas podem ser salienta-
das. Os regimes de autorizao e concesso j esto presentes, distinta-
mente, no setor eltrico. O regime de autorizao de lavra poderia ser
adotado no setor mineral em situaes similares s regidas pelo regime
de licenciamento. J as reas com grandes jazidas minerais poderiam
ser aproveitadas mediante regime de concesso clssico. No caso de
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mais de um interessado, o Estado deveria selecionar a proposta que
melhor atendesse ao interesse nacional.
O regime de concesso clssico j adotado com pleno sucesso no se-
tor energtico. por meio de licitaes que concedido o aproveita-
mento econmico dos grandes potenciais hidrulicos para a gerao
de energia eltrica e dos reservatrios de petrleo e gs natural. Nos
setores eltrico e petrolfero ocorrem, periodicamente, leiles pblicos
realizados, respectivamente, pela Aneel e pela ANP.
Dos pontos de vista econmico e fscal, alguns aspectos merecem ser
destacados. O setor mineral brasileiro ocupa posio de destaque na
produo mineral no mundo, com cenrio de expanso da minerao
nos prximos anos. Apesar de importantes reservas, algumas delas de
relevncia estratgica, a tendncia que o Brasil se mantenha como
exportador do minrio in natura, sem investir no parque siderrgico
e sem agregar valor explorao mineral do Pas.
Nesse contexto, a capacidade do Brasil para atrair investimentos em
pesquisa mineral no est melhorando em razo sobretudo da inca-
pacidade crnica de se implementar polticas pblicas adequadas. O
fortalecimento do Servio Geolgico Brasileiro (CPRM) como pol-
tica de Estado seria fundamental para o aumento dos investimentos
em pesquisa mineral.
Embora o cenrio externo seja favorvel para o investimento em pes-
quisa mineral no Brasil, esse investimento est limitado a algumas
empresas e a um conjunto de pequenos empreendedores, que vm
sendo taxados de especuladores, cabendo a empresas estrangeiras,
principalmente as chamadas empresas juniores, o papel mais ativo.
So urgentes, portanto, aes que impulsionem o desenvolvimento
das atividades de pesquisa mineral no Pas.
No tocante arrecadao do Estado pela explorao mineral, aspec-
tos relativos ao modelo de base de clculo da compensao fnanceira
precisam ser redefnidos. A atual diferenciao de alquotas estipuladas
para o setor no respeita qualquer critrio tcnico ou econmico. Alm
disso, no h incentivos para agregao de valor aos bens minerais.
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Em razo, ainda, do alto valor recolhido da CFEM pelo superfcirio,
propomos uma poltica diferenciada de arrecadao, a depender do
valor do bem mineral, bem como a incidncia de ICMS sobre opera-
es de exportao de produtos primrios, apresentados em projeto
de lei anexo.
De maneira geral, pode-se dizer que o Brasil apresenta taxas de retorno
fnanceiro para o Estado muito inferiores s de pases competidores,
como Austrlia e Canad. Ressalte-se ainda que nosso pas o nico
que utiliza explicitamente o faturamento lquido como base de clculo.
Vrios estudos relativos ao setor mineral demonstram que, embora o
modelo tributrio brasileiro possa ser aperfeioado, principalmente
no que diz respeito ao nmero de tributos, ele no traz desvantagem
competitiva para o setor mineral.
Em razo da importncia dos recursos minerais para a sociedade e
para a economia brasileira, o presente estudo indica a necessidade de
se promover uma justa redistribuio dos benefcios econmicos que
a minerao gera.
A primeira parte do trabalho apresenta um relatrio, elaborado com
a contribuio de consultores legislativos da Cmara dos Deputados,
que aborda questes jurdicas e econmicas do setor mineral. Em se-
guida so apresentados resumos do Seminrio Setor mineral: rumo a
um novo marco legal, realizado na Cmara dos Deputados no dia 2 de
dezembro de 2010.
Muitos dos participantes externos do seminrio enviaram textos adi-
cionais, apresentados na forma de artigos, que contriburam sobre-
maneira para enriquecer este Caderno. Na parte fnal, apresentada
uma proposio legislativa que tem por objetivo alterar o atual marco
legal do setor. Registre-se, por fm, que os regimes de monopolizao,
lavra garimpeira e minerao em terras indgenas esto fora do esco-
po deste trabalho.
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1. Questes jurdico-constitucionais
Este captulo visa a analisar e propor alteraes no atual regime de ex-
plorao mineral, em grande parte aprovado sob regime constitucio-
nal no mais vigente, mas que continua a orientar os procedimentos
adotados pela Administrao Pblica.
A Constituio Federal de 1988 proporcionou novo desenho do Esta-
do brasileiro, mas, em muitos aspectos, a legislao minerria no se
coaduna com essa nova confgurao de Estado.
O Cdigo de Minerao de 1967 teve como motor a necessidade de
o Pas se adaptar notria evoluo tecnolgica proporcionada pelo
ps-guerra, que veio acompanhada de mudanas profundas na uti-
lizao das substncias minerais e nos mecanismos de proteo da
competitividade nacional nos mercados estrangeiros. O carro-chefe
era, nitidamente, o fomento produo mineral.
Alm desses aspectos, o Cdigo de Minerao enumerou em sua ex-
posio de motivos a necessidade de adaptao da legislao con-
juntura de ento.
O ambiente em que vivemos no sculo XXI muito distinto daquele
que confgurou a legislao minerria na dcada de 1960. As preocu-
paes de nossa Carta Poltica com as questes sociais e ambientais
so exemplos dessa mudana de contexto. indispensvel, pois, olhar
a legislao ordinria pela lente da Constituio, e no o contrrio.
Uma vez efetuado esse exerccio, no ser difcil compreender a ne-
cessidade de alterao da legislao minerria.
O art. 176, ncleo do regime jurdico-constitucional da minerao,
contm uma expresso que dever balizar toda interpretao da le-
gislao em vigor e das novas proposies a serem submetidas ao es-
crutnio do Congresso Nacional. Trata-se do interesse nacional, se-
gundo o qual devem ocorrer a pesquisa e a lavra de recursos minerais.
A correta exegese que deve ser conferida expresso interesse nacio-
nal , pois, a chave para todo o processo de reviso da legislao. Por
certo, essa exegese no corresponde viso parcial de que apenas a
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retirada das riquezas minerais que jazem inertes no subsolo j garante
o atendimento ao interesse nacional.
O termo utilizado pelo legislador constituinte, a nosso ver, relaciona-
se diretamente com os objetivos fundamentais da Repblica, de que
so componentes a erradicao da pobreza e reduo das desigualda-
des sociais e regionais.
Uma questo da maior relevncia que no pode ser descurada pelo
Poder Legislativo durante a apreciao de novas proposies o res-
peito aos direitos minerrios, especialmente as autorizaes de pes-
quisa e concesses de lavras j outorgadas sob a norma em vigor.
1.1 Histrico dos regimes constitucionais
Para melhor compreenso da evoluo dos regimes constitucionais
brasileiros, convm apresentar previamente os vrios sistemas jurdi-
cos concernentes explorao e aproveitamento das jazidas. So eles:
a) Sistema da acesso: atribui a propriedade da jazida ao proprietrio
do solo, cabendo ao Estado, baseado no poder de polcia, a fscali-
zao da atividade.
b) Sistemas regaliano e dominial: o sistema regaliano vigorou no pe-
rodo colonial. Nele a propriedade do subsolo distinta da pro-
priedade do solo para fns de explorao, sendo as jazidas de pro-
priedade da Coroa, que podia explor-las diretamente ou por meio
de terceiros. Aps a independncia, a propriedade das jazidas pas-
sou a ser do Estado. O trao distintivo entre os dois sistemas que
no regaliano a propriedade era do Estado-monarca, enquanto no
dominial a propriedade do Estado-coletividade.
c) Sistema da res nullius: as jazidas no pertencem a ningum, razo
pela qual caberia ao Estado conceder sua explorao.
d) Sistema da concesso: a jazida pertence ao Estado, que poder
conceder ao particular a sua explorao e aproveitamento.
Como j afrmado, clara a importncia da temtica minerria em
toda a histria do direito constitucional brasileiro. Para verifc-la,
basta observar que a matria foi objeto de dispositivos em todas as
constituies brasileiras.
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Ainda no perodo colonial, quando o Brasil era regido pelas Ordena-
es, primeiro as Manuelinas e depois as Filipinas, j havia disposi-
es sobre o direito das minas.
Vigorava, quela poca, o mencionado regime regaliano, no qual se
tinha as jazidas como propriedade da Coroa, cabendo ao concessio-
nrio do rei sua explorao mediante retribuio de parte do minrio
extrado o quinto , cuja cobrana foi sempre muito questionada.
Aps a independncia, houve uma evoluo para o sistema dominial,
no qual as jazidas eram propriedade da Nao.
A primeira Constituio republicana, de 1891, adotou o sistema da
acesso, pelo qual as minas pertenciam ao proprietrio do solo. Pela
primeira vez na legislao brasileira, o proprietrio da terra tambm
detinha a propriedade das riquezas minerais presentes em seu subsolo.
O Cdigo Civil de 1916 corroborou essa sistemtica.
Constituio de 1891
Art. 72. ........................................................................................
17. O direito de propriedade mantm-se em toda a sua pleni-
tude, salva a desapropriao por necessidade ou utilidade
pblica, mediante indenizao prvia.
Cdigo Civil de 1916
Art. 526. A propriedade do solo abrange a do que lhe est superior
e inferior em toda a altura e em toda a profundidade, teis
ao seu exerccio, no podendo, todavia, o proprietrio
opor-se a trabalhos que sejam empreendidos a uma altura
ou profundidade tais, que no tenha ele interesse algum
em impedi-los.
A partir da Constituio de 1934, o sistema da acesso deu lugar ao
sistema da concesso, consagrando o princpio da dualidade da pro-
priedade do solo e subsolo, que vigora at os dias de hoje. Foi assegu-
rada ao proprietrio do solo a preferncia na explorao e a partici-
pao nos lucros.
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Constituio de 1934
Art. 118. As minas e demais riquezas do subsolo, bem como as que-
das dgua, constituem propriedade distinta da do solo
para o efeito de explorao ou aproveitamento industrial.
Art. 119. O aproveitamento industrial das minas e das jazidas mi-
nerais, bem como das guas e da energia hidrulica, ainda
que de propriedade privada, depende de autorizao ou
concesso federal, na forma da lei.
1 As autorizaes ou concesses sero conferidas exclusiva-
mente a brasileiros ou a empresas organizadas no Brasil,
ressalvada ao proprietrio preferncia na explorao ou
co-participao nos lucros.
A Constituio do Estado Novo, de 1937, manteve a dualidade da pro-
priedade do solo e subsolo, e passou a exigir que os concessionrios
fossem brasileiros ou empresas constitudas por acionistas brasileiros.
Constituio de 1937
Art. 143. As minas e demais riquezas do subsolo, bem como as que-
das dgua constituem propriedade distinta da propriedade
do solo para o efeito de explorao ou aproveitamento in-
dustrial. O aproveitamento industrial das minas e das jazi-
das minerais, das guas e da energia hidrulica, ainda que
de propriedade privada, depende de autorizao federal.
1 A autorizao s poder ser concedida a brasileiros, ou
empresas constitudas por acionistas brasileiros, reserva-
da ao proprietrio preferncia na explorao, ou partici-
pao nos lucros.
A Constituio de 1946 manteve o sistema da concesso, mas extin-
guiu o direito participao nos lucros, garantindo ao proprietrio
do solo apenas o direito de preferncia explorao.
Constituio de 1946
Art. 153. O aproveitamento dos recursos minerais e de energia hi-
drulica depende de autorizao ou concesso federal na
forma da lei.
1 As autorizaes ou concesses sero conferidas exclusiva-
mente a brasileiros ou a sociedades organizadas no Pas,
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assegurada ao proprietrio do solo preferncia para a ex-
plorao. Os direitos de preferncia do proprietrio do
solo, quanto s minas e jazidas, sero regulados de acordo
com a natureza delas.
A Constituio de 1967 aboliu o direito de preferncia do propriet-
rio do solo, passando este a ter condies iguais s de terceiros que
poderiam receber a concesso com base no direito de prioridade
1
, ou
seja, pela antecedncia do requerimento de pesquisa.
Constituio de 1967
Art. 161. As jazidas, minas e demais recursos minerais e os poten-
ciais de energia hidrulica constituem propriedade distin-
ta da do solo para o efeito de explorao ou aproveita-
mento industrial.
1 A explorao e o aproveitamento das jazidas, minas e
demais recursos minerais e dos potenciais de energia hi-
drulica dependem de autorizao ou concesso federal,
na forma da lei, dada exclusivamente a brasileiros ou a
sociedades organizadas no Pas.
1.2 O atual regime constitucional
A Constituio Cidad de 1988 trata a temtica da minerao em di-
versos dispositivos. Analisemos vrios aspectos, tais como a dominia-
lidade dos recursos minerais, a competncia legislativa e fscalizadora
dos recursos minerais, a explorao mineral em terras indgenas, ga-
rimpos, proteo ao meio ambiente e regras de aproveitamento.
Dominialidade
Art. 20. So bens da Unio:
....................................................................................................
1
Cdigo de Minerao (DL n 227, de 1967) Art. 11. Sero respeitados na aplicao dos
regimes de Autorizao, Licenciamento e Concesso:
a)

o direito de prioridade obteno da autorizao de pesquisa ou de registro de licen-
a, atribudo ao interessado cujo requerimento tenha por objeto rea considerada livre,
para a fnalidade pretendida, data da protocolizao do pedido no Departamento
Nacional da Produo Mineral (D.N.P.M), atendidos os demais requisitos cabveis, es-
tabelecidos neste Cdigo. [grifo nosso]
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IX os recursos minerais, inclusive os do subsolo;
............................................................................................
Sobre esse dispositivo constitucional, esclarecedora a deciso
2
do
Supremo Tribunal Federal, da ilustre relatoria do ministro Celso de
Mello, quanto classifcao dos bens minerais:
O sistema de direito constitucional positivo vigente no Brasil fel
tradio republicana iniciada com a Constituio de 1934 instituiu
verdadeira separao jurdica entre a propriedade do solo e a proprie-
dade mineral (que incide sobre as jazidas, em lavra ou no, e demais
recursos minerais existentes no imvel) e atribuiu, Unio Federal, a
titularidade da propriedade mineral, para o especfco efeito de explo-
rao econmica e/ou de aproveitamento industrial. A propriedade
mineral submete-se ao regime de dominialidade pblica. Os bens que
a compem qualifcam-se como bens pblicos dominiais, achando-se
constitucionalmente integrados ao patrimnio da Unio Federal.
A atribuio da propriedade dos recursos minerais Unio repre-
sentou inovao da Constituio Federal de 1988. Os regimes consti-
tucionais a partir de 1934 estabeleceram a dualidade da propriedade
do solo e do subsolo, mas no previram especifcamente o detentor
da propriedade dos recursos minerais. Tal fato deu azo a interpre-
taes de que os recursos minerais deveriam ser classifcados como
res nullius. A clareza do novo texto constitucional no deixou mais
dvidas quanto propriedade desses bens.
Competncia Legislativa privativa
Art. 22. Compete privativamente Unio legislar sobre:
....................................................................................................
XII jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia;
..............................................................................................
Pargrafo nico. Lei complementar poder autorizar os Estados
a legislar sobre questes especfcas das matrias relacionadas
neste artigo.
2
STF. Ag. Reg. Em RE n 140.254-7. Rel. Min. Celso de Mello, DJ de 6-6-1997. Informativo
STF n 74.
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O dispositivo claro quanto competncia da Unio para legislar so-
bre jazidas, minas e outros recursos minerais. De acordo com o art. 48
da CF/88, cabe ao Congresso Nacional, com a sano do presidente
da Repblica, dispor sobre as matrias de competncia da Unio.
Nesse ponto, cabe breve observao com relao ao pargrafo
nico, que trata da delegao de competncia legislativa da Unio
para os Estados.
Sob o aspecto material, essa delegao legislativa dever ser limitada
a pontos especfcos no mbito de cada uma das matrias enumera-
das nos vinte e nove incisos do art. 22. De acordo com Moraes
3
, a
delegao no se reveste de generalidade, mas de particularizao de
questes especfcas do elenco das matrias includas na privatividade
legislativa da Unio. Assim, nunca se poder delegar toda matria
existente em um dos citados incisos.
Moraes menciona, ainda, a existncia de outro requisito implcito para
a ocorrncia da delegao legislativa. Trata-se da vedao de criao
de qualquer privilgio ou preferncia a determinado estado, pois do
contrrio haveria clara violao ao princpio da igualdade federativa.
Competncia comum (de fscalizao)
Art. 23. competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios:
....................................................................................................
XI registrar, acompanhar e fscalizar as concesses de di-
reitos de pesquisa e explorao de recursos hdricos e
minerais em seus territrios.
A fscalizao da explorao mineral em um pas da extenso terri-
torial do Brasil um enorme desafo. Sabiamente, a Constituio Fe-
deral estabeleceu a competncia de Estados-Membros e Municpios
para acompanhar e fscalizar a explorao mineral em seus territrios.
3
Alexandre de Moraes. Constituio do Brasil interpretada. 2006. So Paulo. Ed. Atlas. p. 697.
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Desse modo, a atuao conjunta das trs esferas da Federao, com es-
prito de cooperao e troca de informaes, poderia representar uma
forma efciente e racional de administrao dos recursos pblicos.
Consideramos de grande relevo essa cooperao entre os entes fede-
rativos, sobretudo no que toca questo ambiental.
Os Estados-Membros e Municpios que se omitem no exerccio dessa
competncia esto descumprindo um dever constitucional. A com-
petncia que lhes cabe no constitui mera faculdade, mas uma deter-
minao legal. Evidentemente o estabelecimento de uma poltica na-
cional, liderada pela Unio, que contemple a celebrao de convnios
com as unidades federadas, facilitaria sobremaneira seu exerccio.
Competncia Legislativa concorrente
Art. 24. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legis-
lar concorrentemente sobre:
....................................................................................................
VI forestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza,
defesa do solo e dos recursos naturais, proteo do
meio ambiente e controle da poluio;
............................................................................................
Nessas matrias, a competncia dos Estados-Membros e do Distrito
Federal pode ser exercida com mais liberdade, tendo em vista as
disposies constantes dos 1 a 4, que, em sntese, limitam a
competncia da Unio ao estabelecimento de normas gerais, e con-
cedem competncia plena aos estados para o atendimento de suas
peculiaridades.
Observe-se que no caso de delegao da Unio aos Estados-Mem-
bros e ao Distrito Federal, mas de delimitao material: Unio cabe
a defnio de normas gerais e aos Estados-Membros e Distrito Fede-
ral normas particularizantes.
O art. 30, incisos I e II, estabelece a competncia dos Municpios para
legislar sobre assuntos de interesse local. Nessa competncia est
includa a proteo ao meio ambiente, que pode repercutir sobre a
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atividade minerria, mas nunca a ponto de inviabiliz-la abstrata-
mente. A vedao da explorao mineral em face de questes am-
bientais deve passar, necessariamente, pela apreciao dos casos con-
cretos pelos rgos ambientais competentes.
Art. 30. Compete aos Municpios:
I legislar sobre assuntos de interesse local;
II suplementar a legislao federal e a estadual no que
couber;
............................................................................................
Atribuies do Congresso Nacional
Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sano do Presiden-
te da Repblica, no exigida esta para o especifcado nos
arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matrias de compe-
tncia da Unio, especialmente sobre:
....................................................................................................
V limites do territrio nacional, espao areo e martimo
e bens do domnio da Unio; [grifo nosso]
Nunca demais reafrmar que os recursos minerais so bens domi-
niais da Unio, sujeitos, portanto, a normas emanadas do Congresso
Nacional, com a sano do presidente da Repblica.
Competncia exclusiva do Congresso Nacional
Art. 49. da competncia exclusiva do Congresso Nacional:
....................................................................................................
XVI autorizar, em terras indgenas, a explorao e o apro-
veitamento de recursos hdricos e a pesquisa e lavra de
riquezas minerais;
A autorizao prevista nesse artigo se concretiza mediante decreto le-
gislativo, como de resto todas as matrias de competncia exclusiva do
Congresso Nacional. Dessa forma, no haver participao do presi-
dente da Repblica no processo, seja por meio de sano, seja pelo veto.
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No h, no presente momento, legislao especfca sobre a explora-
o em terras indgenas.
Garimpo
Art. 21. Compete Unio:
XXV estabelecer as reas e as condies para o exerccio da
atividade de garimpagem, em forma associativa.
Art. 174. ....................................................................................................
3 O Estado favorecer a organizao da atividade garimpeira
em cooperativas, levando em conta a proteo do meio am-
biente e a promoo econmico-social dos garimpeiros.
4 As cooperativas a que se refere o pargrafo anterior tero
prioridade na autorizao ou concesso para pesquisa e
lavra dos recursos e jazidas de minerais garimpveis, nas
reas onde estejam atuando, e naquelas fxadas de acordo
com o art. 21, XXV, na forma da lei.
As regras de proteo acima reproduzidas revelam a clara e justa preo-
cupao do legislador constituinte com o segmento garimpeiro.
Questes ambientais
Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sa-
dia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e
coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as
presentes e futuras geraes.
....................................................................................................
2 Aquele que explorar recursos minerais fca obrigado a re-
cuperar o meio ambiente degradado, de acordo com so-
luo tcnica exigida pelo rgo pblico competente, na
forma da lei.
De imediato, cabe registrar que a Carta Poltica alou o meio am-
biente saudvel e ecologicamente equilibrado condio de direito
fundamental.
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A primeira referncia expressa ao meio ambiente na Constituio vem
logo no art. 5, inciso LXXIII, que confere legitimidade a qualquer cida-
do para propor ao popular para anular ato lesivo ao meio ambiente.
Infelizmente, so muito frequentes os danos ecolgicos resultantes da
explorao de minerais: escavaes, desmatamento, poluio de cur-
sos dgua, entre outros.
Se por um lado indiscutvel a importncia da minerao na vida
econmica e social do Pas, por outro so evidentes as perturbaes
ecolgicas dela decorrentes.
Para o necessrio equilbrio, h normas jurdicas que tutelam o meio
ambiente contra a degradao provocada pela explorao mineral.
So normas legais e infralegais, as quais devem assegurar o que est
consignado constitucionalmente.
Faixas de fronteira
Art. 91. O Conselho de Defesa Nacional rgo de consulta do
Presidente da Repblica nos assuntos relacionados com
a soberania nacional e a defesa do Estado democrtico, e
dele participam como membros natos:
....................................................................................................
1 Compete ao Conselho de Defesa Nacional:
III propor os critrios e condies de utilizao de reas
indispensveis segurana do territrio nacional e
opinar sobre seu efetivo uso, especialmente na faixa
de fronteira e nas relacionadas com a preservao e a
explorao dos recursos naturais de qualquer tipo;
Foi tamanha a sensibilidade quanto ao carter estratgico da explora-
o de recursos naturais (a includos os recursos minerais) nas faixas
de fronteira, que o legislador constituinte atribuiu ao Conselho de
Defesa Nacional a competncia para opinar sobre a explorao nessas
reas. Trata-se de matria polmica.
Regras de aproveitamento em terras indgenas
Art. 231 ....................................................................................................
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3 O aproveitamento dos recursos hdricos, includos os po-
tenciais energticos, a pesquisa e a lavra das riquezas mi-
nerais em terras indgenas s podem ser efetivados com
autorizao do Congresso Nacional, ouvidas as comuni-
dades afetadas, fcando-lhes assegurada participao nos
resultados da lavra, na forma da lei.
A minerao em terras indgenas uma questo muito sensvel e
complexa. O principal desafo a busca do equilbrio entre o interes-
se nacional no aproveitamento econmico das riquezas minerais e a
preservao dos interesses das populaes indgenas.
Atualmente, a minerao em terras indgenas representa um vcuo
legislativo. Tramitam na Cmara dos Deputados proposies que
buscam disciplinar essa matria, mas at o momento no foram obje-
to de deliberao.
Regras de aproveitamento
Art. 176. As jazidas, em lavra ou no, e demais recursos minerais e
os potenciais de energia hidrulica constituem proprieda-
de distinta da do solo, para efeito de explorao ou apro-
veitamento, e pertencem Unio, garantida ao concessio-
nrio a propriedade do produto da lavra.
1 A pesquisa e a lavra de recursos minerais e o aproveita-
mento dos potenciais a que se refere o caput deste artigo
somente podero ser efetuados mediante autorizao ou
concesso da Unio, no interesse nacional, por brasilei-
ros ou empresa constituda sob as leis brasileiras e que
tenha sua sede e administrao no Pas, na forma da lei,
que estabelecer as condies especfcas quando essas
atividades se desenvolverem em faixa de fronteira ou
terras indgenas.[Redao dada pela Emenda Constitu-
cional n 6, de 1995]
2 assegurada participao ao proprietrio do solo nos re-
sultados da lavra, na forma e no valor que dispuser a lei.
3 A autorizao de pesquisa ser sempre por prazo determina-
do, e as autorizaes e concesses previstas neste artigo no
podero ser cedidas ou transferidas, total ou parcialmente,
sem prvia anuncia do poder concedente.
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Acompanhando uma tendncia mundial, a Carta Poltica de 1988 es-
tabeleceu que so bens da Unio os recursos minerais e incluiu a ex-
plorao desses bens sob a integral tutela do Estado, luz do interesse
nacional, conforme o 1 do art. 176 da Constituio Federal.
A pesquisa e a lavra dos recursos minerais somente podero ser efe-
tuadas mediante autorizao ou concesso da Unio, no interesse na-
cional, por brasileiros ou empresa constituda sob as leis brasileiras e
que tenha sua sede e administrao no Pas.
O art. 176 estabelece, ainda, que a autorizao de pesquisa ser sem-
pre por prazo determinado, e as autorizaes e concesses no po-
dero ser cedidas ou transferidas, total ou parcialmente, sem prvia
anuncia do poder concedente.
Assim sendo, os recursos minerais so destinados explorao e ex-
plotao exclusivamente por entes de direito privado e so exaurveis, o
que lhes acrescenta uma caracterstica de temporalidade, no se man-
tendo inteiros e perpetuamente no domnio estatal. Essa caracterstica
de recurso no renovvel cria um equilbrio sutil, pois, enquanto algu-
mas reservas se exaurem, outras so descobertas.
Essa concepo constitucional, que atribui o domnio dos recursos
minerais Unio e, concomitantemente, outorga a propriedade do
minrio extrado ao particular, cria uma fgura jurdica moderna. Ao
mesmo tempo em que assegura o controle do Estado sobre o patri-
mnio mineral, defne a quem compete o exerccio da atividade mi-
neral. Refete o interesse do Estado em garantir a soberania sobre o
solo e subsolo mineralizado e a importncia das entidades de direito
privado para a produo de bens minerais.
Como contrapartida, a Constituio Federal assegura a participao
da Unio, Estados e Municpios no resultado da explorao de pe-
trleo ou gs natural, de recursos hdricos para fns de gerao de
energia eltrica e de outros recursos minerais no respectivo territrio,
plataforma continental, mar territorial ou zona econmica exclusiva,
ou compensao fnanceira por essa explorao.
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Os termos autorizao e concesso, presentes no 1 do art. 176,
podem ser entendidos como os institutos clssicos do direito admi-
nistrativo, utilizados, por exemplo, no aproveitamento dos potenciais
de energia hidrulica. Dessa forma, pode-se at argumentar que o
Cdigo de Minerao sequer teria sido recepcionado pela Constitui-
o Federal (LIMA, 2007).
1.3 O Direito Minerrio
A delimitao de uma rea do direito como um ramo autnomo supe-
ra o mero preciosismo acadmico e deve objetivar a sistematizao e
a identifcao de teorias, princpios e institutos prprios, com vistas a
uma coerente interpretao e aplicao a casos concretos.
de todos sabido que a diviso dos ramos do direito no algo est-
tico; ao contrrio, por demais dinmico. A especifcidade dos casos
concretos desafa suas fronteiras, pondo prova at mesmo a bsica
dicotomia entre direito pblico e privado.
Mas o certo que temos observado o surgimento de diversos ramos
do direito, tais como o direito ambiental, o direito do consumidor,
o direito agrrio e outros. Deveria o direito minerrio tambm ser
considerado um ramo autnomo do direito? Qual seria seu objeto?
Em princpio, seu objeto seria bem defnido: a regulao do aproveita-
mento dos recursos minerais e das relaes entre o Estado, os propriet-
rios do solo, os mineradores, o meio ambiente e a prpria coletividade.
Todavia, no obstante a existncia de um cdigo de minerao, no
vislumbramos, nem na academia nem na jurisprudncia, o reconhe-
cimento inequvoco de contornos delimitados do direito minerrio.
Com efeito, no se concebe essa disciplina como um microssistema
independente ou um ramo autnomo do direito, a exemplo dos ra-
mos acima citados.
Na verdade, notria a grande infuncia (e at predominncia) do
direito administrativo sobre o direito minerrio, embora devamos
admitir que, medida da consolidao de seus principais institutos e
princpios, e sua adequao aos princpios constitucionais, seja poss-
vel tal reconhecimento.
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No podemos deixar, contudo, de registrar nossa discordncia, de
modo enftico, com a defesa da particularizao do direito miner-
rio como estratgia para impor interpretaes jurdicas que buscam
afastar a aplicao de princpios de ordem pblica, que garantem ao
Estado um papel decisivo (e no meramente burocrtico) na gesto
dos recursos minerais.
Tambm repelimos a ideia de que a necessria adequao da legisla-
o ordinria possa ter como consequncia inevitvel a insegurana
jurdica, prejudicando, assim, o aporte de recursos privados to ne-
cessrios ao desenvolvimento da atividade.
1.4 A natureza jurdica da concesso mineral
A correta compreenso da natureza jurdica dos institutos previstos
nos ordenamentos jurdico-constitucionais costuma ser o caminho
mais promissor para o estabelecimento de um debate profcuo sobre
eventuais reformas legislativas.
Nesse contexto, iniciaremos a discusso pelo que consideramos a chave
terica para este debate: a natureza jurdica da concesso minerria.
Comecemos, pois, pelo que assenta a Constituio Federal. O 1 do
art. 176 da Carta Poltica estabelece que a pesquisa e a lavra de recur-
sos minerais somente podero ser efetuadas mediante autorizao ou
concesso da Unio.
Respeitvel corrente doutrinria do direito minerrio entende que
houve um equvoco do legislador constituinte originrio na utiliza-
o do termo concesso. Sustenta essa corrente que melhor seria ter
o legislador utilizado a expresso consentimento para lavra, criando,
assim, uma terminologia especfca apta a concentrar o signifcado
particular do instituto minerrio.
Vejamos esse entendimento nas palavras de Freire (2005):
O termo concesso inadequado para designar o consentimento da
Unio ao particular para explotar jazidas minerais, porque confun-
de esse ato administrativo, de natureza especial, com as concesses
clssicas de Direito Administrativo. Melhor seria ter o legislador ado-
tado a expresso Consentimento para Lavra, criando terminologia
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prpria para designar esse ato administrativo de natureza eminente-
mente minerria. O ato administrativo denominado impropriamente
de concesso de lavra consentimento da Unio ao particular para
explorao de suas reservas minerais.
Moraes (2009)

compartilha o mesmo entendimento:
O consentimento para lavra tambm no se confunde com a licen-
a administrativa clssica e, muito menos, com a concesso admi-
nistrativa. A concesso pblica a transferncia do Poder Pblico
ao particular da prestao de servios pblicos e formaliza-se me-
diante contratos administrativos. Ao lavrar uma mina, o minerador
no executa qualquer servio pblico, mas atividade econmica. O
consentimento de lavra obtido atravs de Alvar do Ministrio de
Minas e Energia, em carter defnitivo, vinculado unicamente ao
cumprimento da legislao mineral.
Prossegue Moraes, advertindo a quem chama de desavisados, que o
equvoco ser inevitavelmente corrigido. Afrma Moraes: Levar
algum tempo para que as expresses autorizao de pesquisa, con-
cesso de lavra, permisso de lavra garimpeira e arrendamento da
mina, sejam corrigidas, cabendo doutrina e jurisprudncia corrigir
tais impropriedades que enganam os desavisados.
De fato, a concesso mineral no se confunde com a concesso de
servio pblico, que dispe de contornos bem defnidos na legislao
e na doutrina administrativista. Todavia, ao contrrio do que afrma
Moraes, essa no razo sufciente para concluir que a Constituio
no esteja tratando de concesso.
Quanto a essa questo no enxergamos qualquer controvrsia. Silva
(2006) comentando o art. 176 da Constituio Federal afrma cate-
goricamente: Cumpre no confundir o regime de autorizao e de
concesso, estatudo no artigo em comentrio, com os institutos de
mesma denominao referidos aos servios pblicos.
Sobre o suposto uso inapropriado do vocbulo concesso na Cons-
tituio Federal, consideramos insubsistente a argumentao nesse
sentido. A aparncia de uma verdadeira ginstica hermenutica
carente de fundamentos slidos com o propsito de conferir carter
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sui generis ao instituto, dele subtraindo os conceitos que acompa-
nham seu arcabouo terico.
Afgura-nos igualmente precipitada a imputao de suposto uso ina-
propriado do vocbulo concesso ao legislador constituinte origin-
rio (que apenas repetiu a expresso que j constava da Constituio
de 1967), e ao legislador constituinte derivado (que teve a oportuni-
dade de reescrever o dispositivo por ocasio da Emenda Constitucio-
nal n 6, de 1995, e escolheu mant-la).
Registre-se que no constam das notas taquigrfcas dos debates da
Assembleia Nacional Constituinte qualquer meno expresso con-
sentimento de lavra como possvel substituta concesso.
Na verdade, os fatos apontam para uma crescente necessidade de par-
cerias entre o Poder Pblico e a iniciativa privada, nos mais diversos
setores da economia, o que tem imposto certa distenso s fronteiras
conceituais do instituto da concesso, tornando-o cada vez mais um
gnero do qual decorrem diversas espcies, conformadas, cada uma,
por legislao especfca.
O vocbulo concesso tem sido, ento, conforme o entendimento da
doutrina administrativista nacional, utilizado em diferentes sentidos,
tais como a concesso de servio pblico, a concesso de obra p-
blica, a concesso de uso de bem pblico, a concesso de direito real
de uso, a concesso para explorao de minas e jazidas, a concesso
forestal, entre outras.
Nesse mesmo sentido, Justen Filho
4
, em ensaio no qual analisa as con-
cesses de servio pblico, mas que pode ser aplicado (ainda com
mais nfase) a todo o gnero concesso, assim se manifestou sobre a
pluralidade do instituto:
Defende-se que a concesso comporta uma pluralidade de confgura-
es, o que impede inclusive aludir concesso, tal como se houvesse
conceito nico, determinado e padronizado para o instituto. Talvez
4
Maral Justen Filho. As diversas confguraes da concesso de servio pblico. Artigo
publicado em Revista de Direito Pblico da Economia, Belo Horizonte, Editora Frum,
n.1, p.95-136, jan./mar. 2003.
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se pudesse afrmar que a expresso indica um gnero, que contempla
inmeras espcies. A tentativa de produzir uma soluo nica para a
concesso no encontra respaldo na ordem jurdica e acaba produ-
zindo resultados extremamente negativos.
Por sua vez, Di Pietro (2009), analisando as modalidades de conces-
so, afrma: todas essas modalidades se enquadram em duas grandes
categorias: a concesso translativa e a concesso constitutiva. Para a
eminente doutrinadora,
a concesso translativa importa a passagem, de um sujeito a outro,
de um bem ou direito que se perde pelo primeiro e se adquire pelo
segundo; os direitos dessa concesso so prprios do Estado, porm
transferidos ao concessionrio; so dessa modalidade as concesses de
servio pblico e de obra pblica, as concesses patrocinadas e as con-
cesses administrativas.
Continua Di Pietro: A concesso constitutiva ocorre quando, com
base em um poder mais amplo, o Estado constitui, em favor do con-
cessionrio, um poder menos amplo; o que ocorre no caso de con-
cesso de uso de bem pblico, em suas vrias modalidades.
Avanando em seu exame, Di Pietro analisa as duas categorias sob os
aspectos formal e material:
Sob o aspecto formal, no h distino: trata-se, em qualquer das
modalidades, de contratos administrativos sujeitos a regime de di-
reito pblico. [...] Sob o aspecto material, de seu contedo, assim se
distinguem: na concesso translativa, o Estado delega ao concessio-
nrio a execuo de um servio ou obra que seriam de sua atribuio;
uma parcela de poderes, direitos, vantagens ou utilidades que se
destacam da Administrao e se transferem ao concessionrio. Na
concesso constitutiva, o Estado consente que o particular se utilize
de parcela de bem pblico, mas o direito que o concessionrio vai
exercer sobre o bem de natureza diversa daquele que o concedente
exerce sobre o mesmo bem.
Conclui Di Pietro afrmando que o ponto comum s duas modali-
dades a reserva que o concedente faz de alguns direitos, poderes e
vantagens, como os de resciso unilateral do contrato, fscalizao,
punio, entre outros.
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Em outra obra clssica de sua autoria, Di Pietro (2010) reproduz a
classifcao de Raimundo Nonato Fernandes (RDA 118/1-11) quan-
to s modalidades de concesso:
a) de explorao ou de simples uso conforme seja, ou no, confe-
rido ao concessionrio poder de gesto dominial, substituindo-se
Administrao concedente; como exemplos da primeira, o autor
indica as concesses de minas, de guas e de campos de algas; e da
segunda, as relativas a reas de dependncias de aeroportos, ocu-
pao da via pblica, sepultura e outras;
b) temporria como a concesso de guas e a maioria das utiliza-
es privativas ou perptua (como a de sepultura);
c) remunerada ou gratuita;
d) de utilidade pblica (como a que acessria de uma concesso de
servio pblico) ou de utilidade privada (como a de sepultura, a de
derivao de guas para irrigao, de explorao de campo de algas
e de minas, a de concesso para fns de moradia).
Apoiados nas incontestveis classifcaes dos eminentes administra-
tivistas, podemos concluir que a concesso mineral uma concesso
constitutiva, da espcie concesso de explorao de bem pblico,
disciplinada por legislao especfca.
Enfatize-se que a peculiaridade do exaurimento do bem pblico
no caso, os recursos minerais no modifca essa classifcao. Evi-
dentemente, pela prpria natureza de utilizao do bem mineral, no
se deve cogitar do absurdo da devoluo integral do bem aps pra-
zo certo. Tal como j ocorre no mbito do setor do petrleo, est-se
diante de concesso de explorao de bem pblico.
Outro importante enfoque doutrinrio classifca a concesso em duas
vertentes: a concesso dominial e a concesso de servio pblico. Esta
ltima, como j vimos, claramente no se coaduna com a natureza
da concesso mineral, razo pela qual no nos ocuparemos de novas
consideraes a esse respeito.
Quanto concesso dominial, Barbosa (2003), citando o jurista es-
panhol Florentino Quevedo Vega, em sua obra Derecho Espaol de
Minas, apresenta as seguintes caractersticas para a modalidade:
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a) de natureza constitutiva medida que tende criao de um di-
reito privado exclusivo;
b) abranda o princpio da inalienabilidade do domnio pblico por-
que o uso do bem dominial concedido em carter permanente,
embora a sua manuteno esteja condicionada ao atendimento
permanente de determinadas condies legais;
c) atribui ao concessionrio um direito patrimonial exigvel erga
omnes;
d) no abrange o ius exigendi da concesso de servio pblico;
e) submete-se ao sistema soberano nacional.
Ainda secundado por Quevedo Vega, assevera Barbosa:
a concesso mineral um ato soberano do Poder Poltico, que se re-
veste das caractersticas de um contrato de Direito Pblico. Susten-
ta ser inconstestvel o carter administrativo da concesso mineral
pelas seguintes razes: a) esse aspecto decorre da prpria legislao,
que considera as jazidas minerais como um patrimnio da Nao;
b) trata-se, tambm, de um direito passvel de caducidade nos casos
previstos em lei; c) apresenta profundas limitaes quanto disponi-
bilidade, forma de utilizao e aos gravames dos direitos outorga-
dos pelo Poder Pblico.
Conclui Barbosa afrmando que essa modalidade de concesso cons-
titui um direito real, que visa explorao de bens de domnio pbli-
co mediante o aproveitamento obrigatrio dos mesmos, nos termos
da lei. Trata-se, portanto, de um direito subordinado a fns de interes-
se geral e ao controle da autoridade administrativa.
No campo jurisprudencial, podemos observar que o Supremo Tribunal
Federal (STF) tambm faz uso da terminologia constitucional em suas
decises, sem qualquer referncia a outras expresses. Tampouco de-
monstra inteno em promover correo das expresses.
Tomemos como referncia o voto do ministro Carlos Velloso na ADI
2.586
5
:
O art. 20, IX, da CF, estabelece que so bens da Unio os recur-
sos minerais, inclusive os do subsolo. Em seu art. 176, a Carta da
5
ADI 2.586, voto do Rel. Min. Carlos Velloso, julgamento em 16-5-2002, Plenrio, DJ de
1-8-2003
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Repblica dispe que os recursos minerais constituem propriedade
distinta da do solo, e confere, expressamente, Unio os efeitos de
explorao e aproveitamento. Dessa forma, a administrao pblica
pode conferir a explorao ou aproveitamento dos recursos minerais
ao uso especial de particulares, concessionrios ou no de servios
pblicos, por mais de trs formas administrativas: autorizao de
uso, permisso de uso e concesso de uso. No h qualquer bice
constitucional que impea a Unio de permitir ao particular a uti-
lizao de seus recursos minerais, inclusive os do subsolo, mediante
remunerao pelo uso.
Como se pode constatar, a partir das manifestaes da doutrina e da
jurisprudncia do STF, acima expostas, no h razes idneas para se
refugir da concepo de concesso, ainda que genrica, existente no
Direito Administrativo.
Ante o exposto, no tocante natureza jurdica da concesso mineral,
instituto de estatura constitucional, nossa concluso no sentido de que:
a) A Constituio Federal de 1988, em seu art. 176, refere-se, de fato,
ao gnero concesso, do qual espcie a concesso mineral, e no
outro instituto sui generis, de denominao singular. Caber ao
Estado administrar o patrimnio pblico na condio de Poder
Concedente, e fscalizar a atuao do concessionrio, tendo sempre
em vista o atendimento do interesse nacional.
b) A concesso mineral de natureza dominial, constitutiva, classi-
fcada como concesso de uso e explorao de bem pblico, a ser
conformada por legislao especfca.
c) Nos termos da legislao ordinria atual, fca claro que o modelo
previsto no corresponde ao regime jurdico almejado pela Cons-
tituio. Embora a legislao batize de concesso o regime de ou-
torga do direito de explorao mineral, seu contedo no corres-
ponde ao rtulo, sobretudo em face de seu carter perptuo e da
inexistncia de contrato administrativo.
1.5 A formalizao da concesso por contrato
administrativo
Como concludo na seo anterior, temos a concesso mineral como
um instituto de assento constitucional, mas de conformao essen-
cialmente legal.
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Na mesma direo, vimos que a concesso mineral deve ser regida por
contrato administrativo sujeito a regime jurdico de direito pblico.
Assim, no h que falar em ato administrativo vinculado de consenti-
mento para lavra mineral. Idnea a interpretao da norma constitu-
cional como sendo concesso de uso e explorao de bem pblico, que
se outorga mediante celebrao de contrato administrativo, vinculando
o concessionrio ao estrito cumprimento das clusulas contratuais.
O contrato administrativo deve conter clusulas que traduzam o in-
teresse nacional exigido pela Constituio. Referimo-nos a clusulas
que garantam a efcincia tcnica do concessionrio, que estabele-
am o prazo da concesso, suas condies de prorrogao, critrios
de extino da concesso, aes de recuperao ambiental assumidas
pelo concessionrio, garantias, sanes, prestao de contas, audito-
rias e fscalizaes do Poder Pblico, critrios de indenizao, res-
ponsabilidade ambiental, condies de trabalho, e outras.
Fazemos tais consideraes tendo em vista a interpretao (equivocada)
que se tem dado ao Cdigo de Minerao (aprovado em 1967) no sen-
tido de que a concesso mineral tem que ser formalizada por ato admi-
nistrativo vinculado, sem que a Administrao disponha de poder dis-
cricionrio para aferir o interesse nacional na outorga dessa concesso.
Entendemos como essencial a percepo de que a Constituio re-
defniu o sentido e o alcance de vrios institutos do direito adminis-
trativo. Nesse contexto, indiscutvel que a moderna viso do Estado
brasileiro ps-Constituio no reserva lugar a interpretaes ultra-
passadas (que buscam atribuir equvocos ao legislador constituinte).
inaceitvel que, em nome da segurana jurdica e de um ambiente
supostamente favorvel a investimentos privados, possa se contornar
a fora normativa da Constituio.
Prazo da concesso
Outro aspecto que pode suscitar dvidas o estabelecimento na le-
gislao ordinria de prazo determinado s concesses. A Consti-
tuio Federal, art. 176, 3, assevera que a autorizao de pesquisa
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mineral deve se dar por prazo determinado, mas silente quanto ao
prazo da concesso.
Estaramos diante de uma lacuna ou do chamado silncio eloquente
do legislador? Teria o legislador, ao silenciar o prazo da concesso,
admitido implicitamente uma concesso com prazo indeterminado
at o exaurimento das jazidas?
Entendemos que no se trata de silncio eloquente, tampouco de la-
cuna. Devemos empreender uma interpretao que valorize a coern-
cia lgica.
Tratou o legislador no mesmo dispositivo constitucional de autori-
zao e de concesso, e dessa forma, quis o legislador acentuar uma
evidente exceo ao regramento bsico que norteia as autorizaes
tido como um instituto de natureza precria, e normalmente sem pra-
zo defnido.
Far-se-ia, pois, no contexto do dispositivo, indispensvel a afrmao
de prazo determinado para a autorizao. Desnecessria seria qual-
quer manifestao anloga concernente concesso, instituto que
normalmente pressupe prazo determinado.
So muitos os aspectos negativos da concesso por prazo indeterminado.
Podemos mencionar, a ttulo de exemplo, o estmulo especulao e a
grave limitao das possibilidades de gesto dos recursos.
A defnio do prazo especfco ou ainda a possibilidade de prorroga-
o do prazo matria nsita opo poltica do legislador. Reprodu-
zimos na Tabela 1, como referncia, quadro demonstrativo
6
contendo
a defnio de prazos de concesso em diversos pases, no qual se ob-
serva ampla predominncia de prazos determinados.
O contrato de concesso e a segurana jurdica
Um aspecto curioso nesse tema (formalizao da concesso mediante
contrato administrativo) o alegado fato de que a sujeio ao contra-
6
Apresentado em conferncia proferida pelo diretor-geral do DNPM, Miguel A. C. Nery,
no 1 Congresso Internacional de Direito Minerrio, realizado em Salvador-BA, em
9-6-2010. Disponvel em: http://www.ibram.org.br/sites/1300/1382/00000717.pdf.
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to administrativo acarretaria insegurana jurdica aos empreendedo-
res, o que, por consequncia, poria em risco a relevante atividade de
explorao mineral em nosso pas.
A curiosidade advm justamente de ser a concesso a modalidade que
mais confere segurana jurdica aos particulares no trato com a Ad-
ministrao Pblica. Uma vez estabelecido o contrato, no h que se
falar em precariedade ou eventuais surpresas, naturalmente rejeitadas
pelos investidores. Ao contrrio, com o emprego do contrato nas con-
cesses de lavra privilegiar-se- a segurana jurdica na concesso.
Tabela 1. Prazos de concesso em diversos pases
Pas
Prazo de concesso
de lavra
Prazo de pesquisa
frica do Sul
30 anos, renovveis por
no mximo mais 30
anos
At 5 anos. Pode ser renovado apenas
uma vez por um perodo no maior
que 3 anos
Chile Indeterminado
2 anos, prorrogveis por igual
perodo
Colmbia
30 anos, prorrogveis
por no mximo 20 anos
3 anos, prorrogveis, em perodos de
2 anos, at o limite total de 11 anos
Canad Ontrio 21 anos, no mximo Concesso ministerial
Canad Quebec
20 anos, renovveis
pelo perodo de 10
anos, at o limite de 50
anos, e aps, por prazo
indeterminado
Ilimitado, com taxa progressiva
South Australia 21 anos, prorrogveis
5 anos, renovveis pelo ministro
competente em casos especfcos
Western Australia 21 anos, prorrogveis
Explorao inicial e licena de
reteno (na maioria das concesses
garantida por cinco anos, renovveis)
e inclui direito de prioridade para
requerer o direito de garantia do
ttulo de lavra
ndia 20 a 30 anos
Licena de pesquisa: mximo de 3
anos; licena de reconhecimento: 3
anos, prorrogveis por at 5 anos
China
Variao entre 10 e 30
anos
O prazo de pesquisa de 150 dias,
ampliado em 50 dias para cada
unidade de medida
Fonte: DNPM
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1.6 Autorizao para pesquisa mineral
O art. 176 da Constituio Federal tambm menciona o instituto
da autorizao para pesquisa. Da mesma forma, entendemos que
se trata de autorizao, e no de consentimento para pesquisa, tido
como instrumento sui generis de ocorrncia exclusiva no mbito do
direito minerrio.
Concebemos a autorizao de pesquisa como o meio pelo qual a
Unio proprietria das riquezas do subsolo assegura ao particular
o direito de execuo dos trabalhos de identifcao das substncias
minerais e de seu potencial econmico.
Ao tempo em que no consideramos abstratamente a autorizao de
pesquisa como instituto exclusivo do direito minerrio, entendemos
que cabe ao legislador ordinrio conform-lo e adapt-lo s peculia-
ridades do setor.
No tocante ao prazo determinado, imposto pelo legislador consti-
tuinte, buscou-se assegurar que o Estado no viesse arcar com even-
tual inrcia do particular, cabendo ao legislador ordinrio apenas a
fxao do referido prazo.
1.7 A possibilidade de competio e o direito de
prioridade
A Constituio Federal de 1988 deixou claro que os recursos mine-
rais, inclusive os do subsolo, so bens da Unio. Esse aspecto somado
indispensvel participao do setor privado na minerao pode le-
var situao ftica de muitos interessados em pesquisar/explorar o
bem pblico.
Nessas situaes, deve o Estado promover um certame competitivo,
no qual todos os interessados devam ser tratados isonomicamente.
Contrario sensu, se h apenas um interessado em pesquisar/explorar
o bem pblico, no h possibilidade de competio. Nestes casos,
deve a Administrao Pblica, atendido o interesse nacional, autori-
zar o uso do bem pblico requerido pelo particular.
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A competio, conforme os procedimentos vigentes, apresentados
no Anexo I, mesmo quando h mais de um interessado, feita em
bases no isonmicas, portanto inconstitucionais. Referimo-nos
aos casos em que no ocorre uma requisio originria, ou seja,
determinada rea torna-se disponvel e desperta o interesse de ou-
tros empreendedores.
Nesses casos, d-se a preferncia ao que primeiro protocolizar o re-
querimento de pesquisa. Essa situao singular tem levado forma-
o de flas nas portas do rgo estatal responsvel pelo recebimento
do protocolo, o DNPM.
A destinao da rea de pesquisa ao que primeiro chegar, mesmo sendo
manifesto o interesse de outros empreendedores, possivelmente com
propostas mais meritrias, deve-se ao chamado direito de prioridade.
O direito de prioridade, previsto no art. 11 do Cdigo de Minerao,
adota o regime de primeiro no tempo, e tem como ideia base, segundo
Trindade (2009), o estmulo ao risco da pesquisa e da lavra mineral em
um ambiente de disponibilidade reduzida de informaes geolgicas.
O Estado, ao adotar esse princpio, estaria buscando incentivar novas
pesquisas, e por certo, novas descobertas minerais. Muitos chegam a
vincular o sucesso da minerao ao direito de prioridade.
Nas palavras de Trindade (op.cit),
revela-se a a aplicao da regra da descoberta, que remonta ao
perodo colonial. No surpreendente que esse sistema de priori-
dade ainda seja largamente adotado na Amrica Latina. [...] Ao con-
trrio de outros pases, o Cdigo de Minerao brasileiro no prev
a necessidade de compromissos de investimentos mnimos, nem a
demonstrao de disponibilidade de fundos para a realizao da pes-
quisa mineral.
No tocante aos procedimentos adotados no Brasil como refexos da
adoo do direito de prioridade, quando vivel a competio, con-
sideramo-los incompatveis com o princpio da isonomia e, portan-
to, materialmente inconstitucionais. O interesse pblico no pres-
tigiado quando a regra contempla, entre vrios interessados, aquele
que primeiro alcanar o guich do protocolo. O privilgio da ordem
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cronolgica em detrimento dos aspectos tcnicos torna esse instituto
obsoleto, pouco republicano e incompatvel com o modelo de Estado
desenhado pela Constituio de 1988.
Segundo Freire
7
, o princpio da prioridade foi desvirtuado no Brasil,
dando chance aos especuladores e lanando o DNPM no ridculo, com
suas tentativas anteriores de acabar com as flas para guardar lugar nos
protocolos. Entende Freire que o DNPM fcou de mos atadas em face
da singeleza do art. 11, alnea a, do Cdigo de Minerao, pois pouco
poderia fazer sem ferir o princpio da legalidade. Para o insigne advo-
gado e doutrinador do direito minerrio, a soluo para o problema
poderia ser proposta em um novo Cdigo de Minerao.
Por certo, em um novo Cdigo, esse e outros problemas podero ser
resolvidos. Ainda assim, manifestamos nossa discordncia quanto
viso de limitao do rgo estatal responsvel por concretizar o inte-
resse nacional na gesto dos recursos minerais.
Em tempos de ps-positivismo, e da fora normativa dos princpios
constitucionais, no a melhor alternativa a adoo cega do princpio
da legalidade com o correspondente desprezo ao interesse pblico,
isonomia, moralidade e efcincia, tambm princpios de estatura
constitucional que sujeitam a Administrao Pblica.
Entendemos, pois, que o DNPM pode lanar mo de procedimentos
que, apesar da singeleza do art. 11 do Cdigo de Minerao, deem
cumprimento ao que prescrevem os princpios constitucionais aci-
ma citados. Mais frente neste estudo, em seo especfca, faremos
consideraes a respeito desse suposto aprisionamento da Adminis-
trao Pblica, tida como refm dos atos vinculados e sem margem
de discricionariedade.
Voltemos ao artigo de Freire, que traz outras sugestes, de lege ferenda,
para correo do problema das flas. Uma soluo seria: Consideram-se
7
William Freire. O marco regulatrio da minerao, o direito de prioridade estudado a
partir do direito comparado e a oportunidade de acabar com as flas na porta do DNPM
e reduzir sensivelmente as especulaes. Disponvel em: http://www.williamfreire.com.
br/publicacoes/artigo.asp?cod=66.
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requeridos, num mesmo momento, os pedidos protocolizados na pri-
meira hora aps a abertura do protocolo. Acrescenta ainda: havendo
mais de um interessado, haver licitao na forma do artigo tal.
Parece-nos vlida a sugesto apresentada, desde que a Administra-
o promova, de fato, um julgamento dos requerimentos baseado
em critrios objetivos, tendo sempre como fm o interesse pblico.
Freire tambm apresenta, no mesmo artigo, solues adotadas em
outros pases. A forma aplicada em Moambique, a qual inspirou a
soluo citada, foi: caso ocorram dois pedidos para uma mesma rea
dentro de um intervalo de at uma hora, a ambos os requerimentos
ser atribuda a mesma prioridade. Nessa hiptese, os pleiteantes
sero informados dos fatos e convidados a oferecer a melhor oferta
pela concesso da rea disputada.
A Argentina defne como critrio de desempate a qualidade do reque-
rimento apresentado.
A Sucia tambm atribui igual direito de prioridade a todos os re-
querimentos feitos no mesmo dia para uma mesma rea. A mesma
soluo foi dada pela frica do Sul.
A ndia admite a possibilidade de atribuir a preferncia a um pedido
tardio que atenda a alguns requisitos defnidos em lei, tais como: a)
experincia do empreendedor na minerao; b) capacidade fnancei-
ra; c) qualifcao dos empregados contratados.
A soluo a ser adotada no Brasil pode levar em conta vrios dos ele-
mentos apresentados nessas referncias.
Outras alternativas de competio
Outra alternativa de competio a ser avaliada pelo legislador seria
aquela em que o pesquisador, no instante em que passa s mos do
Estado seu relatrio sobre o potencial da rea para a qual obtivera a
autorizao de pesquisa, encerrasse sua participao nessa etapa do
processo, podendo voltar a competir em condio de igualdade com
demais interessados na etapa seguinte a explorao propriamente
dita, mediante contrato de concesso de lavra.
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Caso no saia vitorioso no processo licitatrio da concesso de la-
vra, o pesquisador que forneceu ao Estado as informaes sobre os
recursos minerais da rea em questo teria uma participao no re-
sultado da lavra.
Nas situaes em que o Estado j detenha informaes sufcientes
sobre os recursos minerais existentes em determinada rea, seria
desnecessrio perfazer todo o caminho da autorizao de pesquisa,
podendo-se ir diretamente outorga de lavra.
Registre-se que a Constituio no exige que o procedimento relati-
vo pesquisa deva necessariamente anteceder ao procedimento da
concesso. Se houver conhecimento tcnico por parte do Estado em
relao rea em questo, nada obsta que a competio se inicie j no
processo de concesso.
1.8 A dicotomia vinculao e discricionariedade
A dicotomia entre vinculao e discricionariedade, manifestada por
meio de interpretaes da legislao minerria que buscam atribuir
natureza vinculada aos atos da Administrao Pblica, constitui as-
pecto relevante e exige nosso posicionamento.
Entende parte da doutrina que no h qualquer margem de discri-
cionariedade da Administrao na avaliao dos requerimentos de
pesquisa e lavra.
Nesse sentido, ao comparar a autorizao de servio pblico com a
autorizao de pesquisa mineral, afrma Freire (2005):
A autorizao de pesquisa mineral, ao contrrio, ato administrativo
vinculado, para o qual no est reservada Administrao qualquer
discricionariedade. Em razo disso, a utilizao indevida do vocbu-
lo autorizao tem sido causa de equvocos tanto na doutrina quanto
nos tribunais. E a Administrao aproveita para tentar atuar segundo
uma discricionariedade que no existe.
Mais adiante, prossegue o ilustre doutrinador:
[...] Forma-se um conjunto de atos administrativos sucessivos, rela-
cionados e dependentes entre si, objetivando uma fnalidade nica,
que possibilitar a transformao do depsito mineral inerte em
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riqueza, trazendo para a sociedade todos os benefcios consequentes.
No h margem de opo ao DNPM, cuja atuao se resume ao es-
trito cumprimento do Cdigo de Minerao.
Com a devida vnia, devemos manifestar nossa discordncia com esse
entendimento que consideramos inadequado. Indaga-se, em primeiro
lugar: razovel que a Administrao, ao se opor a determinado ato por
entend-lo contrrio ao interesse pblico, seja acusada de se aproveitar
para tentar atuar segundo uma discricionariedade que no existe?
Ressalte-se que no estamos a defender o desapego lei ordinria. Ao
contrrio, o que defendemos a observncia, antes de tudo, da Cons-
tituio. Para fundamentar nossa argumentao lanaremos mo de
consideraes a respeito das conexes entre o direito administrativo
e o direito constitucional.
O direito administrativo, cujo surgimento foi ancorado no Estado de
direito (para solucionar confitos entre autoridade e liberdade), expe-
rimentou, ao longo de sua evoluo histrica, um processo de certo
descolamento do direito constitucional.
Como afrma Binenbojm
8
,
No mais das vezes, o discurso da autonomia do direito administrativo
serviu de pretexto para liberar os administradores pblicos da norma-
tividade constitucional. A mesma refexo pode ser feita em relao
discricionariedade administrativa. Durante muito tempo sem que
isso provocasse maior polmica a discricionariedade era defnida
com uma margem de liberdade decisria dos gestores pblicos, sem
qualquer remisso ou aluso aos princpios e regras constitucionais.
Esse descompasso foi agravado medida do estacionamento de
muitos institutos do direito administrativo, mesmo com as ntidas
transformaes por que passou o Estado moderno.
Justen Filho (2005)
9
, citado no ensaio de Binenbojm, comenta esse
descompasso:
8
Gustavo Binenbojm. A constitucionalizao do direito administrativo no Brasil: um in-
ventrio de avanos e retrocessos. In: A reconstruo democrtica do direito pblico no
Brasil. 2007. Rio de Janeiro, Renovar. p. 499-546.
9
Maral Justen Filho. Curso de direito administrativo, 2005. So Paulo. Ed. Saraiva. p. 13.
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Ocorre que o instrumental terico do direito administrativo se re-
porta ao sculo XIX. Assim se passa com os conceitos de Estado de
Direito, princpio da legalidade, discricionariedade administrativa.
A fundamentao flosfca do direito administrativo se relaciona
com a disputa entre DUGUIT e HAURIOU, ocorrida nos primeiros
decnios do sculo XX. A organizao do aparato administrativo se
modela nas concepes napolenicas, que traduzem uma rgida hier-
arquia de feio militar. [...] O contedo e as interpretaes do direito
administrativo permanecem vinculados e referidos a uma realidade
sociopoltica que h muito deixou de existir. O instrumental do di-
reito administrativo , na sua essncia, o mesmo de um sculo atrs.
Alm dessas consideraes sobre o direito administrativo, mas ain-
da na perspectiva histrica, convm ressaltar outro fato notrio que
vem ocorrendo a partir da segunda metade do sculo XX. Trata-se
da chamada crise da lei um processo crescente de descrdito da
lei como expresso da vontade geral. A complexidade das relaes
econmicas e sociais demanda do Estado uma velocidade e agilida-
de que o lento processo legislativo formal no pode oferecer.
Como resultado de todo esse processo, tem-se observado verdadeira
multiplicao de ordenamentos administrativos setoriais, emanados
do Poder Executivo (inclusive de agncias reguladoras).
O papel de balizar todo esse arcabouo normativo administrativo
deve caber Constituio. Como afrma brilhantemente Binenbojm,
A superao do paradigma da legalidade administrativa s pode
dar-se com a substituio da lei pela Constituio como cerne da vin-
culao administrativa juridicidade. E fnaliza, citando Canotilho:
[...] tem-se hoje a Constituio como fundamento primeiro do agir
administrativo.
Conforme ensina a doutrina neoconstitucionalista, a Constituio
deixou de ser mero programa poltico genrico quase uma carta de
intenes para ser vista como fonte imediata de fundamentao e
legitimao de decises.
Aps essas breves consideraes de natureza conceitual, entendemos
demonstrada a aptido da Constituio Federal, e no apenas da le-
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gislao ordinria (no caso, o Cdigo de Minerao) como fonte para
a subordinao dos atos administrativos juridicidade.
Nesse contexto, essencial ressaltar o eixo central defnido pela Cons-
tituio e que deve orientar a explorao mineral, qual seja: o interes-
se nacional.
Devemos relembrar que o interesse nacional no se resume simples
retirada do depsito mineral do subsolo, mas vai alm. A Administra-
o no pode valorizar apenas o princpio da legalidade, e se resumir ao
estrito cumprimento da legislao ordinria sobretudo aquela apro-
vada em regime constitucional no mais vigente.
inadmissvel, reiteramos, que a Administrao, mesmo entendendo
ser um determinado ato contrrio ao interesse pblico, seja obrigada
a execut-lo apenas por sua natureza supostamente vinculada. Insis-
timos que a legislao ordinria deve ser lida pela lente da Constitui-
o, no o oposto.
A ttulo de exemplo, podemos mencionar a absurda situao da lavra
ilegal, cujo minerador responsvel faz jus a nova autorizao, tendo
em vista a falta de alternativa da Administrao, em face do cumpri-
mento dos requisitos formais pelo interessado.
notrio que a outorga de autorizao ou concesso, entendida como
ato vinculado, reduz a atuao do Poder Pblico a mero verifcador
do atendimento de requisitos burocrticos, sem que se promova o in-
dispensvel juzo de atendimento do interesse pblico em cada ato.
Devemos insistir ainda que o sentido da discricionariedade da Admi-
nistrao que ora se defende deve sempre ser limitado pela Constitui-
o. Esse sentido no corresponde ao da arbitrariedade. Para este lti-
mo, haver sempre o caminho do controle jurisdicional.
No desconhecemos o risco que interpretaes axiolgicas possam
trazer previsibilidade de decises e segurana jurdica. Est-se,
com efeito, diante de um desafo do processo decisrio administrativo.
Defendemos que os eventuais casusmos e arbitrariedades devero
ser objeto de rigoroso controle jurisdicional.
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No nosso propsito discorrer, neste espao, sobre a teoria do ato
administrativo, mas compensa visitar o que estabelece a Lei n 9.784,
de 1999 verdadeiro estatuto da Administrao Pblica sobre a
motivao de atos administrativos. Diz a lei:
Art. 50. Os atos administrativos devero ser motivados, com indi-
cao dos fatos e dos fundamentos jurdicos, quando:
I neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
II imponham ou agravem deveres, encargos ou sanes;
III decidam processos administrativos de concurso ou se-
leo pblica;
IV dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo
licitatrio;
V decidam recursos administrativos;
VI decorram de reexame de ofcio;
VII deixem de aplicar jurisprudncia frmada sobre a
questo ou discrepem de pareceres, laudos, propostas
e relatrios ofciais;
VIII importem anulao, revogao, suspenso ou convali-
dao de ato administrativo.
Embora a lei disponha expressamente sobre os casos em que deve
haver motivao, entende-se atualmente que todos os atos adminis-
trativos devam ser motivados, inclusive os discricionrios.
Quanto ao ato vinculado, a lei j defne previamente a nica pos-
sibilidade de atuao do administrador diante do caso concreto.
Parece-nos no ser essa a situao que melhor se adapta gesto dos
recursos minerais de propriedade do povo brasileiro.
Se, por hiptese, estivesse correta a interpretao no sentido de que as
autorizaes e concesses confgurassem atos absolutamente vincu-
lados, seriam inteis os princpios constitucionais tais como a preva-
lncia do interesse nacional, a funo social da propriedade, a isono-
mia, ou o direito fundamental a um meio ambiente equilibrado. Esses
princpios no so letra morta. Tm fora normativa, e, por bvio,
hierarquia superior legislao ordinria.
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Podemos, tambm, citar um exemplo de discricionariedade autoriza-
da diretamente pela Constituio. Trata-se da anuncia prvia quan-
to cesso de autorizaes e concesses para a qual a Constituio
(art. 176, 3) determina a interveno do poder concedente para a
concretizao das operaes.
Alm desse exemplo, podemos mencionar o art. 42 do Cdigo de Mi-
nerao
10
, que, embora de forma limitada, confere certa margem de
liberdade ao administrador na apreciao da autorizao de pesquisa.
Este tem o dever de exercer o juzo que lhe confere a lei, fundamen-
tando seu ato com base no interesse nacional, que, repetimos, no se
resume mera extrao do minrio.
1.9 A estrutura administrativa e a importncia de uma
agncia reguladora
O interesse pblico ser mais bem atendido medida que a estrutura
administrativa estatal tenha capacidade operacional para cumprir o que
dela a Nao espera. Se a lei defne as competncias de uma entidade mas
no lhe garante os meios para que as execute, como se ter mo um
revlver sem balas em meio a um confito armado.
Assim, alm de uma boa legislao, cujas regras e princpios refitam,
na medida do possvel, o real interesse pblico, essencial se dispor de
uma estrutura administrativa que, a par da efetiva gesto dos recursos
minerais, promova rigorosa fscalizao dos empreendimentos.
A entidade estatal responsvel pela regulao do setor de minerao
deve tambm ter uma atuao competente, gil e transparente a fm de
garantir a todos os administrados o melhor nvel de servio possvel.
10
Cdigo de Minerao. Art. 42. A autorizao ser recusada, se a lavra for considerada
prejudicial ao bem pblico ou comprometer interesses que suprem a utilidade da explorao
industrial, a juzo do Governo. Neste ltimo caso, o pesquisador ter direito de receber do
Governo a indenizao das despesas feitas com os trabalhos de pesquisa, uma vez que haja
sido aprovado o Relatrio. [grifo nosso]
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Nesse sentido, convm lembrar que j se considera, modernamente,
como direito fundamental, o direito a uma boa administrao
11
, res-
ponsvel e qualifcada.
A nosso ver, o arcabouo jurdico que melhor atende a esses desa-
fos o das autarquias especiais mais especifcamente das agncias
reguladoras. Defendemos, pois, que o rgo estatal responsvel pela
gesto dos recursos minerais no Brasil seja uma agncia reguladora.
As principais razes que fundamentam esse entendimento so:
a) as decises das agncias so colegiadas;
b) seus dirigentes tm mandato fxo e so submetidos aprovao
pelo Senado Federal;
c) possuem adequada estrutura remuneratria dos seus servidores, o
que difculta a captura dos melhores quadros pelo setor privado;
d) possibilidade de execuo de efetiva regulao econmica do setor.
Essa proposta, no entanto, deve ter, necessariamente, a iniciativa do
chefe do Poder Executivo. Por fora do art. 61, 1, e, da Constitui-
o Federal, compete ao presidente da Repblica dispor mediante lei
sobre a Administrao Pblica. Neste caso, a iniciativa parlamentar
no legtima.
11
O direito fundamental a uma boa administrao est previsto no art. 41 da Carta dos
Direitos Fundamentais da Unio Europeia (Carta de Nice, 2000).
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2. Questes econmicas
A minerao um dos setores bsicos da economia mundial, contri-
buindo de forma decisiva para o bem-estar e a melhoria da qualidade
de vida das presentes e futuras geraes, sendo fundamental para o
desenvolvimento de uma sociedade equnime, desde que seja opera-
da com responsabilidade social.
2.1 Os recursos minerais e a produo mineral
O subsolo brasileiro contm importantes recursos minerais, sendo
esses recursos expressivos em termos mundiais. O Brasil composto
de terrenos antigos e de bacias sedimentares. Nos terrenos antigos
existem, entre outras, reservas de ouro, ferro, mangans, metais b-
sicos. Nas bacias sedimentares grande o potencial de minerais no
metlicos, fertilizantes, petrleo e gs natural.
O Brasil produz cerca de setenta substncias minerais, sendo vinte e
uma pertencentes ao grupo de minerais metlicos, quarenta e cinco
ao de no metlicos e quatro ao de energticos. Entre esses recursos
minerais, merecem destaque o nibio, o minrio de ferro, a tantalita,
o mangans, o alumnio, o amianto, a grafta, a magnesita, o caulim e
as rochas ornamentais.
O Brasil conta com 97,8% das reservas mundiais de nibio. O minrio
muito empregado na produo de ligas de ao destinadas fabricao
de tubos. Entre as aplicaes destacam-se alguns tipos de aos inoxi-
dveis e ligas de metais no ferrosos destinados ao transporte de gua,
petrleo e outros lquidos, em razo de ser um agente anticorrosivo,
resistente aos cidos mais agressivos. A Tabela 2 mostra dados das re-
servas minerais brasileiras e sua posio no cenrio mundial.
Alm de importantes reservas, o Brasil ocupa posio de destaque na
produo mineral mundial. No caso do nibio, alm de ter as maiores
reservas, o Brasil tambm o maior produtor mundial, com cerca de
98% do mercado.
Em relao ao minrio de ferro, as reservas medidas e indicadas no
Brasil alcanam 33 bilhes de toneladas, o que corresponde a cerca de
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9% das reservas mundiais de 370 bilhes de toneladas. Nos minrios
hematita, predominante no Par, e itabirito, predominante em Minas
Gerais, o teor de ferro de, respectivamente, 60% e 50%. Esse alto
teor coloca o Brasil em posio de destaque no cenrio mundial.
Tabela 2. Importantes reservas minerais brasileiras
Minrio Participao mundial (%) Posio
Nibio 97,8 1
Tantalita 52,1 1
Grafta 25,9 2
Bauxita 10,0 3
Caulim 28,5 2
Talco 17,0 3
Vermiculita 10,3 3
Estanho 9,4 4
Magnesita 7,8 4
Mangans 2,9 4
Ferro 9,0 4
Fonte: DNPM
Apesar de contar com cerca de 9% das reservas mundiais de minrio
de ferro, o Brasil o segundo produtor mundial, com 19,1% do mer-
cado. A produo brasileira em 2008 foi de cerca de 409 milhes de
toneladas. Os principais estados brasileiros na produo de minrio
de ferro so Minas Gerais (71%) e Par (26%). Naquele ano, as empre-
sas produtoras de minrio de ferro no Brasil foram: Vale S.A. (79%),
Companhia Siderrgica Nacional (7,4%), Anglo American-MMX
(3%), outros (0,6%).
A China foi o maior produtor mundial de minrio de ferro, com 600
milhes de toneladas em 2008. As empresas de destaque no cenrio
mundial na produo de minrio de ferro so: Vale S.A., Rio Tinto,
BHP Bilington e Anglo American.
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A Tabela 3 mostra dados da participao brasileira na produo mi-
neral mundial.
Tabela 3. Participao brasileira na produo mundial
Minrio Participao brasileira (%) Posio
Nibio 98,0 1
Tantalita 16,1 2
Grafta 8,0 2
Bauxita 12,0 2
Caulim 10,9 3
Vermiculita 6,2 4
Magnesita 8,6 4
Mangans 13,3 4
Rochas ornamentais 4,9 4
Ferro 19,1 1
Fonte: DNPM
2.2 Mapa dos processos minerrios no Brasil
Os dados referentes aos processos minerrios demonstram que as mi-
nas no Brasil esto bem distribudas regionalmente. No entanto, em
termos de concesso de lavra, a distribuio bastante desigual, com
4% na regio Norte, 8% na regio Centro-Oeste, 13% na regio Nor-
deste, 21% na regio Sul e 54% na regio Sudeste. A Figura 1 mostra
a distribuio dos processos minerrios no Brasil.
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Figura1. Mapa dos processos minerrios no Brasil
Fonte: DNPM
2.3 Desempenho do setor mineral
A economia mineral brasileira experimentou uma fase de notvel
prosperidade entre os anos de 2003 e 2008, perodo em que houve
um grande aumento dos preos das chamadas commodities metli-
cas. A Figura 2 mostra a evoluo do preo do minrio de ferro de
2000 a 2008.
Figura 2. Evoluo dos preos de minrio de ferro de 2000 a 2008
Fonte: EconStats
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Tambm foi grande o aumento da produo mundial de minrio de
ferro no perodo de 2000 a 2008. A produo brasileira cresceu 92%,
enquanto o aumento da produo mundial foi de 98%. A Figura 3
mostra a evoluo da produo mundial e da produo brasileira.
Nesse perodo, houve fortes movimentos de incorporao e fuso de
empresas, aquisio de projetos antigos e novos, inclusive especula-
tivos, nos quais agentes de mercado sobrevalorizaram e elevaram
condio de jazidas depsitos de baixa qualidade.
Figura 3. Evoluo da produo mundial e brasileira de minrio
de ferro
Fonte: IBRAM
Ainda no ano de 2008, iniciou-se a chamada crise fnanceira inter-
nacional com a falncia do Banco Lehman Brothers no ms de se-
tembro. Dessa forma, o ano pode ser dividido em dois perodos. De
janeiro a agosto, a economia brasileira manteve o ritmo de crescimen-
to; de setembro a dezembro, o setor mineral foi atingido pela reces-
so mundial. Nesse perodo, o Produto Interno Bruto (PIB) do Brasil
apresentou uma reduo de 3,6%. Ainda assim, a economia brasileira
avanou 6,4% ao longo do ano de 2008. Essa foi a maior taxa de cres-
cimento da srie histrica do PIB, desde 1980.
Todavia, em 2009, o resultado fsico da extrao mineral caiu 25,1%.
A extrao de produtos metlicos caiu 32,8%. No setor de mqui-
nas e equipamentos, o recuo foi de 29,9%. A metalurgia bsica teve
decrscimo de 26,32%. A Vale freou bruscamente seus investimentos
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e sua produo de ferro em Minas Gerais, sobretudo no primeiro tri-
mestre. O sistema Sudeste, composto pelas minas de Itabira, Mariana
e minas centrais, alm de uma produo muito pequena em Urucum
e Corumb, no Mato Grosso do Sul, teve sua extrao reduzida de 115
milhes para 89 milhes de toneladas. No sistema Sul, com minera-
o em Itabirito, Vargem Grande e Paraopeba, a produo mineral
caiu de 80,4 milhes para 55,2 milhes de toneladas. A extrao no
Estado de Minas Gerais caiu de 64,9% para 60,4% em relao ao total
extrado pela empresa.
A desacelerao na produo mineral tambm se refetiu no menor
investimento realizado pela Vale. Em 2008, a empresa havia aplicado
US$ 5,2 bilhes no Estado de Minas Gerais; em 2009, os investimen-
tos caram para US$ 3,98 bilhes, uma reduo de 24%. Nesse pe-
rodo, tambm foi grande a diminuio da carga transportada pela
Ferrovia Centro Atlntica (FCA), que caiu de 11,2 milhes para 10,6
milhes de toneladas.
O valor da produo mineral brasileira caiu de US$ 29 bilhes, em
2008, para US$ 24 bilhes, em 2009, o que representou uma queda de
17,4%. A Figura 4 mostra a evoluo dessa produo de 2000 a 2009.
Figura 4. Evoluo do valor da produo mineral no Brasil
Fonte: DNPM
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A recuperao da economia mundial, em especial o acrscimo no
preo do minrio de ferro causado pelo aumento da demanda das
siderrgicas chinesas, trouxe a expectativa de que em 2010 o setor
mineral brasileiro teria seu melhor desempenho histrico, com pos-
sibilidade de registrar crescimento de 25% em relao ao ano de 2008.
Segundo o Instituto Brasileiro de Minerao (IBRAM), o faturamento
do setor em 2010 poderia atingir um novo recorde de US$ 35 bilhes
e o supervit da balana comercial, chegar a US$ 18,5 bilhes. A Fi-
gura 5 mostra a evoluo das exportaes e das importaes do setor
mineral, incluindo-se os produtos semi-elaborados, de 1990 a 2009.
Figura 5. A evoluo das exportaes e das importaes do setor
mineral
Fonte: DNPM
Nas previses feitas pelo IBRAM para as importaes, merecem des-
taque o potssio (US$ 3,5 bilhes), o carvo mineral (US$ 2 bilhes),
e o cobre e o zinco (US$ 1 bilho). A projeo da balana comercial
brasileira foi de US$ 16 bilhes, enquanto o saldo do setor mineral
registrou US$ 18,5 bilhes.
Segundo Galdi, em artigo de Souza (2010), a China deve manter o
preo do insumo siderrgico alto nos prximos anos, pois o consumo
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dever continuar elevado, uma vez que a transferncia de populao
rural para as cidades deve durar mais algumas dcadas.
No mesmo artigo, De Paula argumenta que, apesar do apelo do go-
verno brasileiro para que a iniciativa privada assuma o compromisso
de investir mais na produo de ao do que em minrio, a situao
no deve mudar, devido ao alto investimento necessrio para ampliar
o parque siderrgico nacional. Segundo ele, as matrias-primas in
natura sero mantidas como carro-chefe das exportaes brasileiras.
De Paula destaca, ainda, que todos so favorveis instalao de
siderrgicas, mas o ritmo de expanso da minerao mais rpido,
sem contar o custo logstico menor, que impe uma realidade favo-
rvel ao minrio.
2.4 Pesquisa mineral
A pesquisa mineral permite que novos depsitos minerais sejam des-
cobertos e que possam ser lavrados. E pode-se afrmar que a certif-
cao de novas jazidas enriquece o Pas, pois so bens da Unio. A
pesquisa de novas reas exploratrias assume, portanto, grande rele-
vncia tanto para a obteno de metais agregados quanto de insumos
para o aumento da produtividade agrcola.
Fatores endgenos e exgenos tornam um pas mais ou menos atra-
ente para o investimento em explorao mineral. Entre os fatores en-
dgenos destacam-se os atributos naturais, a infraestrutura, a mo de
obra e as polticas pblicas. Entre os fatores exgenos destacam-se,
entre outros, os preos dos bens minerais, os estoques, a demanda e a
liquidez do mercado de capitais.
Segundo dados do DNPM
12
, os investimentos em pesquisa mineral
no Brasil apresentaram importante crescimento de 2004 a 2008, au-
mentando de US$ 127,4 milhes para US$ 482 milhes. A Figura 6
mostra a evoluo desses investimentos.
12
Disponvel em: http://www.senado.gov.br/sf/comissoes/ci/ap/AP20100412_Dr_Miguel_
Antonio_Cedraz.pdf. Acesso em 11 ago. 2010.
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Figura 6. Evoluo dos investimentos em pesquisa no Brasil
(US$ milhes)
Fonte: DNPM
De 2005 a 2009, merecem destaque os investimentos em pesquisa na
Austrlia, no Canad e na Amrica Latina. No Brasil, apesar do au-
mento dos investimentos mostrado na Figura 6, os recursos aplica-
dos em pesquisa mineral podem ser considerados modestos. Borges
(2010) mostra a evoluo dos recursos aplicados em pesquisa mineral
de 2005 a 2009 em vrios pases, conforme Figura 7.
Figura 7. Evoluo dos investimentos em pesquisa mineral
Fonte: Borges (2010)
Para uma efetiva pesquisa mineral fundamental a melhoria das in-
formaes geolgicas e o aperfeioamento do sistema de gesto dos
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processos minerrios. Alm disso, a pesquisa mineral no Brasil ainda
vista, por muitos, como uma atividade meramente especuladora.
Essa percepo produz confitos que aumentam os prazos e os custos
da pesquisa mineral no Brasil. O capital estrangeiro visto ainda com
desconfana, sobretudo pelos proprietrios rurais, pouco familiari-
zados com as diferenas entre a propriedade dos recursos minerais e
a do solo.
As empresas de minerao tm preferido manter os programas de
pesquisa em suas prprias minas, dando preferncia aquisio
de jazidas de terceiros. A terceirizao da pesquisa mineral, que se
acelerou a partir de 2003, com o avano das empresas juniores, tor-
nou o processo altamente dependente do mercado de capitais, o que
aumenta a importncia de fatores conjunturais em detrimento dos
fatores estruturais.
O investimento em pesquisa mineral deixou de ser um negcio de in-
teresse exclusivo das mineradoras para se tornar, tambm, um produ-
to fnanceiro. Dependendo do perfl do investidor, se empresa jnior
ou major, suas possibilidades de mobilizar recursos para investir em
pesquisa mineral dependero mais ou menos desses fatores.
Como as empresas juniores consolidaram-se como principal fonte de
fnanciamento da pesquisa mineral, o posicionamento competitivo
do Brasil depende da percepo de um mercado cada vez mais espe-
cializado e dependente de fnanciamento. importante destacar que
as empresas juniores tm explorado segmentos at ento exclusivos
das majors, como fertilizantes, ferro, mangans e minerais industriais.
Ao avaliar uma oportunidade de investimento em pesquisa mine-
ral, o investidor considera a relao entre as taxas de risco e de re-
torno, levando em considerao, entre outros, os seguintes fatores:
potencial geolgico, garantias jurdicas, infraestrutura, tributao e
suporte pblico.
Entre as anlises de carter pblico, as mais difundidas so as pes-
quisas anuais divulgadas pelo Fraser Institute e pelo Metals Economic
Group (MEG), ambos do Canad. Essas anlises so importantes na
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defnio da atratividade de cada pas. O Fraser Institute baseia suas
anlises em fatores exgenos e endgenos; j o MEG tem por base a
competitividade nos investimentos efetivos.
A Figura 8 mostra, segundo Borges (2010, op. cit.), os investimentos
em pesquisa por regio no ano de 2009. Os pases do Nafa (North
America Free Trade Agreement), composto por Canad, Estados Uni-
dos e Mxico, tm tido a preferncia dos investidores, com quase um
tero do total mundial. A Amrica Latina vem em segundo lugar, com
uma participao de 21%, sem considerar o Mxico.
Figura 8. Investimentos em pesquisa por regio no ano de 2009
4%
Amrica Latina
23%
Canad
16%
Austrlia
13%
frica
12%
RSA 3%
sia
12%
EUA
7%
CEI
7%
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a
Brasil 3%
O Peru e a Rssia foram os pases com maior crescimento relativo
de investimentos em 2009. O ndice de sucesso, a boa relao entre
risco e retorno e a postura favorvel ao investimento externo esto
entre as razes para esse bom desempenho. A Figura 9 mostra, se-
gundo Borges (2010), a posio dos dez principais pases em termos
de competitividade.
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Figura 9. Posio dos pases em termos de competitividade relativa
Outros
34%
Canad
17%
Austrlia
14%
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3
%
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3
%
EUA
7%
Peru 7%
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5
%
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s
i
a

5
%
C
h
i
l
e

5
%
A Amrica Latina tem sido o principal destino dos investimentos em
pesquisa mineral desde 1994. A maior parte desses investimentos
visa ao ouro e a metais bsicos. Mesmo sendo a principal economia
regional e tendo o maior territrio, um grande potencial geolgico, o
maior mercado e uma longa tradio minerria, tem cabido ao Brasil
apenas cerca de 10% dos investimentos na regio.
No ranking de potencial geolgico, de 2000 a 2009, o Brasil caiu do 3
lugar, entre 45 pases, para o 12 lugar, entre 72 pases. Como a geolo-
gia no mudou, ou a informao geolgica do Brasil piorou, ou a dos
outros pases melhorou.
A participao de 3% do Brasil nos investimentos globais em pesqui-
sa mineral pode ser considerada compatvel com a participao do
PIB brasileiro no PIB global. No entanto, quando se tem em conta o
potencial geolgico do Brasil e a sua posio de destaque na Amrica
Latina, conclui-se que a participao do Brasil nos investimentos glo-
bais em pesquisa mineral muito pequena.
A capacidade do Brasil para atrair investimentos em pesquisa mineral
no est melhorando em razo, principalmente, da incapacidade cr-
nica de se implementar polticas pblicas adequadas. O fortalecimento
do Servio Geolgico do Brasil como poltica de Estado fundamental
para o aumento dos investimentos em pesquisa mineral no Brasil.
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No entanto, a pesquisa mineral ainda pouco conhecida entre os ci-
dados comuns, pelos meios de comunicao e pelo mercado de ca-
pitais. Os investidores nacionais limitam-se a algumas empresas e a
um conjunto de pequenos empreendedores, que vm sendo taxados
de especuladores, cabendo s empresas estrangeiras, principalmente
as chamadas empresas juniores, o papel mais ativo.
Algumas aes so urgentes para o desenvolvimento das atividades
de pesquisa mineral:
estabelecimento de uma poltica pblica objetiva;
disponibilizao de recursos para investimentos pblicos;
fortalecimento do Servio Geolgico do Brasil;
melhoria da disponibilidade de informao geolgica bsica;
melhoria do sistema de gesto dos processos minerrios;
aumento das exigncias na fase de pesquisa;
reduo dos prazos;
restries livre negociao de prospectos e projetos;
adoo do regime de concesso, constitucionalmente previsto.
O cenrio externo muito favorvel para os investimentos em pes-
quisa mineral no Brasil. O ouro, o ferro, o mangans e os fertilizan-
tes, alm dos metais bsicos, apresentam a perspectiva de aumento de
preos. Alm disso, vrios competidores, como Austrlia, frica do
Sul, Venezuela e Argentina, esto fazendo opes que no favorecem
a atrao de investimentos privados.
Nesse contexto, importante destacar que a maturidade do setor mi-
neral brasileiro pode incentivar a implementao de um novo modelo
de fomento pesquisa mineral, indispensvel para garantir o futuro
da indstria mineral brasileira.
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3. Compensao financeira e tributao
Apesar de a defnio de tributo ser uma questo confituosa, pode-se
dizer que tributos so valores cobrados para fazer face a custos do
Estado. Compensao fnanceira ou royalties, no entanto, no devem
estar diretamente relacionados a esses custos. Eles devem ser cobra-
dos como um direito de cidadania.
A compensao fnanceira pela explorao de recursos naturais o
preo pago pelo empreendedor ao proprietrio do recurso natural
pelo direito de produzir e comercializar esse recurso.
Na maioria dos pases, incluindo o Brasil, os recursos minerais per-
tencem ao Estado, que o responsvel por gerenciar o desenvolvi-
mento dos recursos minerais em benefcio de seus cidados. No
Brasil, os recursos minerais so propriedade da Unio. Assim, cabe a
ente federativo a cobrana de compensao fnanceira ou royalties em
nome dos cidados brasileiros.
A fm de se analisar a natureza da compensao fnanceira pela explo-
rao de recursos minerais no Brasil, deve-se tomar como ponto de
partida a deciso do Supremo Tribunal Federal (STF) a esse respeito.
Em acrdo proferido pela Primeira Turma do STF, ao ser julgado o
Recurso Extraordinrio n 228.800-5/DF, publicado em 16 de novem-
bro de 2001, discorreu-se sobre a natureza da receita auferida me-
diante a explorao dos bens pblicos, que, no entender do Tribunal,
em nada se assemelha de ordem tributria, mas sim, patrimonial.
Existem trs sistemas bsicos para clculo de compensaes fnan-
ceiras (ou royalties) pela explorao de recursos minerais no mundo.
Eles podem ser:
com base na quantidade ou por peso;
ad valorem ou com base no valor ou percentual da receita; e
com base no lucro.
No sistema de clculo com base na quantidade, a compensao fnan-
ceira cobrada em unidade monetria por peso. Esse sistema fcil de
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administrar, mas inefciente em termos fscais, pois o aumento dos pre-
os no se refete nas receitas. Ele normalmente usado para minerais
de baixo valor e grandes volumes de produo.
No sistema de clculo com base no valor, ad valorem, a compensao
fnanceira cobrada a partir da aplicao de um percentual sobre o
valor bruto da venda. Esse valor , normalmente, o valor na mina.
Registre-se que a maioria dos pases utiliza esse sistema.
Existe, ainda, a opo adotada em alguns pases de estabelecer o paga-
mento de royalties a partir de um percentual do lucro das empresas mi-
neradoras, na forma de um tributo mineral. Muitos economistas con-
sideram que esse sistema mais efciente que a cobrana convencional
de royalties, que no incentiva os investimentos e a produo mineral.
Ressalte-se que, nos sistemas com base na quantidade ou ad valorem, as
empresas so obrigadas ao pagamento de royalties, independentemente
da lucratividade da atividade minerria. No caso do tributo mineral,
o pagamento proporcional a essa lucratividade.
3.1 Compensao fnanceira pela explorao de recursos
minerais
A cobrana da Compensao Financeira pela Explorao de Recursos
Minerais (CFEM) tem como base o 1, art. 20, da Constituio Fe-
deral. Transcreve-se, a seguir, esse dispositivo constitucional:
....................................................................................................
1 assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito
Federal e aos Municpios, bem como a rgos da adminis-
trao direta da Unio, participao no resultado da explo-
rao de petrleo ou gs natural, de recursos hdricos para
fns de gerao de energia eltrica e de outros recursos mi-
nerais no respectivo territrio, plataforma continental, mar
territorial ou zona econmica exclusiva, ou compensao
fnanceira por essa explorao.
..................................................................................................
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A Lei n 7.990, de 28 de dezembro de 1989, instituiu, para os Estados,
Distrito Federal e Municpios, compensao fnanceira pelo resultado
da explorao de petrleo ou gs natural, de recursos hdricos para
fns de gerao de energia eltrica, e de recursos minerais em seus res-
pectivos territrios, plataforma continental, mar territorial ou zona
econmica exclusiva.
Essa lei estabeleceu os seguintes percentuais de compensao fnanceira:
at 3% sobre o valor do faturamento lquido resultante da venda
do produto mineral, obtido aps a ltima etapa do processo de
benefciamento adotado e antes de sua transformao industrial;
5% sobre o valor do leo bruto, do xisto betuminoso e do gs
extrado de seus respectivos territrios. tambm devida
a compensao fnanceira aos Estados, Distrito Federal e
Municpios confrontantes, quando o leo, o xisto betuminoso e o
gs forem extrados da plataforma continental nos mesmos 5%.
Com relao CFEM, a Lei n 7.990, de 1989, no defniu o percen-
tual dessa compensao para os vrios minerais nem defniu o que
faturamento lquido. A Lei n 8.001, de 13 de maro de 1990, de
certa forma, corrigiu essas lacunas, conforme disposto em seu art. 2,
transcrito a seguir:
Art. 2 Para efeito do clculo de compensao fnanceira de que
trata o art. 6 da Lei n 7.990, de 28 de dezembro de 1989,
entende-se por faturamento lquido o total das receitas de
vendas, excludos os tributos incidentes sobre a comercia-
lizao do produto mineral, as despesas de transporte e as
de seguros.
1 O percentual da compensao, de acordo com as classes
de substncias minerais, ser de:
I minrio de alumnio, mangans, sal-gema e potssio:
3% (trs por cento);
II ferro, fertilizante, carvo e demais substncias mine-
rais: 2% (dois por cento), ressalvado o disposto no in-
ciso IV deste artigo;
III pedras preciosas, pedras coradas lapidveis, carbona-
dos e metais nobres: 0,2% (dois dcimos por cento);
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IV ouro: 1% (um por cento), quando extrado por empre-
sas mineradoras, e 0,2 (dois dcimos por cento) nas
demais hipteses de extrao.
............................................................................................
A Lei n 8.001 fxou alquotas para a CFEM que variam de 0,2 a 3%,
mas no trouxe maiores inovaes em relao ao setor petrolfero, cujas
inovaes ocorreram a partir do estabelecimento das participaes go-
vernamentais desse setor pela Lei n 9.478, de 1997 (Lei do Petrleo).
A Figura 10 mostra a evoluo da arrecadao da compensao f-
nanceira relativa ao setor mineral. Observa-se que houve um aumen-
to dessa arrecadao, que passou de R$ 0,069 bilho, em 1997, para
R$ 0,858 bilho, em 2008.
Figura 10. Evoluo da arrecadao da CFEM (em R$ milhes)
Fonte: DNPM
A arrecadao da CFEM est concentrada nos Estados de Minas Ge-
rais e Par. Dos R$ 547,2 milhes arrecadados no ano de 2007, cerca
de R$ 265 milhes decorreram de atividades em Minas Gerais e R$
149 bilhes de atividades no Par.
A Figura 11 mostra a distribuio da compensao fnanceira pelo
resultado do setor mineral no ano de 2007. Os municpios receberam
R$ 352 milhes, os estados fcaram com R$ 125 milhes e Unio
coube cerca de R$ 70 milhes.
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Figura 11. Distribuio da CFEM no ano de 2007
Fonte: DNPM, adaptada
Dos R$ 125 milhes destinados aos estados, R$ 61 milhes fcaram
com Minas Gerais e R$ 34 milhes com o Par. Os dois receberam,
ento, cerca de 77% da arrecadao total.
Dos R$ 352 milhes destinados aos municpios, R$ 260 milhes fca-
ram com os vinte municpios de maior arrecadao, o que represen-
tou cerca de 74%. Esses municpios esto localizados, principalmente,
nos Estados de Minas Gerais e do Par.
3.2 Tributao
No Brasil, aplica-se s empresas mineradoras o mesmo modelo tribu-
trio vigente para as demais empresas. O Cdigo Tributrio Nacional,
institudo pela Lei n 5.172, de 25 de outubro de 1966, em seu art. 16,
defne imposto como sendo um tributo cuja obrigao tem por fato
gerador uma situao independente de qualquer atividade estatal es-
pecfca, relativa ao contribuinte.
A competncia da Unio para instituir impostos est defnida no art.
153 da Constituio, que estabelece:
Art. 153. Compete Unio instituir impostos sobre:
I importao de produtos estrangeiros;
II exportao, para o exterior, de produtos nacionais ou
nacionalizados;
III renda e proventos de qualquer natureza;
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IV produtos industrializados;
V operaes de crdito, cmbio e seguro, ou relativas a
ttulos ou valores mobilirios;
VI propriedade territorial rural;
VII grandes fortunas, nos termos de lei complementar.
1 facultado ao Poder Executivo, atendidas as condies
e os limites estabelecidos em lei, alterar as alquotas dos
impostos enumerados nos incisos I, II, IV e V.
.................................................................................................
O imposto sobre importao (II) faz parte do conjunto de tributos de
natureza regulatria, funcionando como instrumento de poltica go-
vernamental na regulao do fuxo de importaes. O imposto sobre
importao de produtos estrangeiros tem como fato gerador a entra-
da desses no territrio nacional.
O imposto sobre a exportao (IE) tem com fato gerador a sada de
produtos nacionais ou nacionalizados do territrio nacional. As bases
de clculo so:
para alquota especfca: unidade de medida adotada pela lei
tributria;
para alquota ad valorem: preo normal que o produto, ou seu
similar, alcanaria, ao tempo da exportao, em uma venda em
condies de livre concorrncia.
Esse imposto no incide sobre produtos minerais exportados.
Estabelece o art. 153, 3, da Constituio Federal, que o imposto
sobre produtos industrializados (IPI) ser seletivo, em razo da es-
sencialidade do produto. Alm disso ser no cumulativo, compen-
sando-se o que for devido em cada operao com o montante co-
brado nas anteriores, e no incidir sobre produtos industrializados
destinados ao exterior.
Trata-se, portanto, de um imposto sobre o valor adicionado no proces-
so de industrializao, sendo isentas as exportaes. Para determinao
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da incidncia do imposto, considera-se industrializado o produto que
tenha sido submetido a qualquer operao que lhe modifque a natureza
ou fnalidade, ou o aperfeioe para o consumo.
Os minerais e concentrados no esto sujeitos ao pagamento do IPI.
O Imposto de Renda Pessoa Jurdica (IRPJ), de acordo com o 2,
inciso I, do art. 153 da Constituio Federal, ser informado pelos
critrios da generalidade, da universalidade e da progressividade.
A base de clculo pode ser o lucro real ou o lucro presumido. No caso
do lucro real, a base de clculo o lucro lquido do exerccio, ajustado
pelas adies, excluses ou compensaes prescritas ou autorizadas
pela legislao; no caso do lucro presumido, a base de clculo obtida
pela aplicao de um percentual sobre o valor da receita bruta.
O Imposto sobre Operaes de Crdito, Cmbio e Seguro (IOF) tem
como base de clculo as operaes de crdito, as operaes de cmbio
e o valor do prmio do seguro.
A Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofns)
tem com base de clculo o valor da receita bruta mensal, entenden-
do-se como tal a totalidade das receitas auferidas pela pessoa jur-
dica, sendo irrelevantes o tipo de atividade por ela exercida e a clas-
sifcao contbil adotada para as receitas. So isentas da Cofns as
receitas da exportao.
O Programa de Integrao Social (PIS) tem a fnalidade de promo-
ver a integrao dos trabalhadores na vida e no desenvolvimento das
empresas. Com a Constituio de 1988, o produto de sua arrecada-
o passou a fnanciar o programa de seguro-desemprego. A base de
clculo o faturamento mensal, correspondendo totalidade das re-
ceitas auferidas, sendo irrelevante o tipo de atividade e a classifcao
contbil das receitas. So isentas da contribuio para o PIS as recei-
tas da exportao.
Da mesma forma, o Programa de Formao do Patrimnio do Ser-
vidor Pblico (Pasep) fnancia com sua arrecadao o programa de
seguro-desemprego. As bases de clculo do Pasep so:
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pessoas jurdicas de direito pblico interno e suas autarquias: as
receitas correntes arrecadadas e as transferncias correntes e de
capital recebidas;
empresas pblicas, sociedades de economia mista e suas subsi-
dirias: o faturamento mensal; e
entidades sem fns lucrativos (fundaes): a folha de pagamen-
to mensal.
A Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL) tem como base
de clculo o lucro lquido do exerccio, ajustado, antes da proviso para
o imposto de renda; no caso das pessoas jurdicas que tenham optado
pelo pagamento do imposto de renda por estimativa, a base de clculo
da contribuio o valor correspondente a um percentual da receita
bruta mensal acrescido dos demais resultados e ganhos de capital.
grande o nmero de encargos que incidem sobre a folha de paga-
mentos. Entre eles, os principais so: contribuio para a previdncia
social, fundo de garantia por tempo de servio (FGTS), seguro de aci-
dentes, salrio-educao, gratifcao de natal (13 salrio), adicional
de frias e multa por dispensa sem justa causa.
Os impostos de competncia dos Estados e do Distrito Federal sobre
transmisso causa mortis; sobre operaes relativas circulao de
mercadorias e sobre prestaes de servios de transporte interesta-
dual e intermunicipal e de comunicao (ICMS); e sobre proprieda-
de de veculos automotores (IPVA) esto estabelecidos no art. 155
da Constituio.
Entre eles, merece ateno especial, por sua incidncia generalizada
sobre as atividades econmicas, o ICMS. Esse tributo constitui-se,
tambm, na principal fonte de arrecadao dos Estados.
O ICMS assim defnido pela Constituio:
Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir im-
postos sobre:
....................................................................................................
II operaes relativas circulao de mercadorias e so-
bre prestaes de servios de transporte interestadual e
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intermunicipal e de comunicao, ainda que as opera-
es e as prestaes se iniciem no exterior;
..............................................................................................
2 O imposto previsto no inciso II atender ao seguinte:
I ser no-cumulativo, compensando-se o que for devi-
do em cada operao relativa circulao de merca-
dorias ou prestao de servios com o montante co-
brado nas anteriores pelo mesmo ou por outro Estado
ou pelo Distrito Federal;
II a iseno ou no-incidncia, salvo determinao em
contrrio da legislao:
a) no implicar crdito para compensao com o mon-
tante devido nas operaes ou prestaes seguintes;
b) acarretar a anulao do crdito relativo s operaes
anteriores;
III poder ser seletivo, em funo da essencialidade das
mercadorias e dos servios;
IV resoluo do Senado Federal, de iniciativa do Presi-
dente da Repblica ou de um tero dos Senadores,
aprovada pela maioria absoluta de seus membros, es-
tabelecer as alquotas aplicveis s operaes e pres-
taes, interestaduais e de exportao;
V facultado ao Senado Federal:
a) estabelecer alquotas mnimas nas operaes inter-
nas, mediante resoluo de iniciativa de um tero e
aprovada pela maioria absoluta de seus membros;
b) fxar alquotas mximas nas mesmas operaes para
resolver confito especfco que envolva interesse de
Estados, mediante resoluo de iniciativa da maioria
absoluta e aprovada por dois teros de seus membros;
VI salvo deliberao em contrrio dos Estados e do Dis-
trito Federal, nos termos do disposto no inciso XII, g,
as alquotas internas, nas operaes relativas circu-
lao de mercadorias e nas prestaes de servios, no
podero ser inferiores s previstas para as operaes
interestaduais;
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VII em relao s operaes e prestaes que destinem
bens e servios a consumidor fnal localizado em ou-
tro Estado, adotar-se-:
a) a alquota interestadual, quando o destinatrio for
contribuinte do imposto;
b) a alquota interna, quando o destinatrio no for con-
tribuinte dele;
VIII na hiptese da alnea a do inciso anterior, caber ao
Estado da localizao do destinatrio o imposto cor-
respondente diferena entre a alquota interna e a
interestadual;
IX incidir tambm:
a) sobre a entrada de bem ou mercadoria importados do
exterior por pessoa fsica ou jurdica, ainda que no
seja contribuinte habitual do imposto, qualquer que
seja a sua fnalidade, assim como sobre o servio pres-
tado no exterior, cabendo o imposto ao Estado onde
estiver situado o domiclio ou o estabelecimento do
destinatrio da mercadoria, bem ou servio;
b) sobre o valor total da operao, quando mercadorias
forem fornecidas com servios no compreendidos
na competncia tributria dos Municpios;
X no incidir:
a) sobre operaes que destinem mercadorias para o
exterior, nem sobre servios prestados a destinatrios
no exterior, assegurada a manuteno e o aproveita-
mento do montante do imposto cobrado nas opera-
es e prestaes anteriores;
b) sobre operaes que destinem a outros Estados pe-
trleo, inclusive lubrifcantes, combustveis lquidos e
gasosos dele derivados, e energia eltrica;
c) sobre ouro, nas hipteses defnidas no art. 153, 5;
d) nas prestaes de servio de comunicao nas moda-
lidades de radiodifuso sonora e de sons e imagens de
recepo livre e gratuita;
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XI no compreender, em sua base de clculo, o montan-
te do imposto sobre produtos industrializados, quan-
do a operao, realizada entre contribuintes e relativa
a produto destinado industrializao ou comer-
cializao, confgure fato gerador dos dois impostos;
XII cabe lei complementar:
..............................................................................................
e) excluir da incidncia do imposto, nas exportaes
para o exterior, servios e outros produtos alm dos
mencionados no inciso X, a;
............................................................................................
g) regular a forma como, mediante deliberao dos Es-
tados e do Distrito Federal, isenes, incentivos e be-
nefcios fscais sero concedidos e revogados;
............................................................................................
3 exceo dos impostos de que tratam o inciso II do caput
deste artigo e o art. 153, I e II, nenhum outro imposto
poder incidir sobre operaes relativas a energia eltrica,
servios de telecomunicaes, derivados de petrleo,
combustveis e minerais do Pas.
..................................................................................................
O ICMS no cumulativo, compensando-se o que for devido em cada
operao ou prestao com o montante cobrado nas anteriores pelo
mesmo ou por outro Estado ou pelo Distrito Federal.
Para determinao do imposto a recolher, adota-se o mtodo do cr-
dito fscal. A alquota aplicvel incide sobre o valor total da operao
ou prestao, mas o contribuinte recolhe apenas a diferena entre o
imposto assim calculado e o montante que havia sido cobrado nas
operaes ou prestaes anteriores.
Esse mtodo contm um mecanismo de autofscalizao, pois o con-
tribuinte recolher tanto menos imposto quanto maior for o crdito,
ou seja, quanto mais imposto tiver sido pago nas operaes ou pres-
taes anteriores. O montante do imposto integra sua prpria base
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de clculo, constituindo o respectivo destaque mera indicao para
fns de controle.
No Brasil, as exportaes de produtos primrios, incluindo os mi-
nerais e produtos semi-elaborados, bem como a prestao de servi-
os para o exterior, passaram a ter direito iseno do ICMS com a
aprovao da Lei Complementar n 87, de 13 de setembro de 1996,
conhecida como Lei Kandir.
Alm de isentar as exportaes de minerais do pagamento do ICMS,
essa lei concede direito a crdito tributrio s mercadorias entradas
no estabelecimento para integrao ou consumo em processo de pro-
duo de mercadorias industrializadas, inclusive semi-elaboradas
destinadas ao exterior, isentas, portanto, do pagamento do imposto.
A base do ICMS foi ampliada pela Constituio de 1988, median-
te a incorporao das operaes de circulao de mercadorias antes
tributadas pelos impostos nicos, de competncia da Unio. Entre
esses impostos nicos, importante destacar o imposto nico sobre
minerais (IUM).
Anteriormente, com o IUM, no havia o sistema de crditos. O direito
aos crditos do ICMS de mercadorias entradas para uso ou consumo
no estabelecimento, como, por exemplo, brocas, explosivos e energia
eltrica, gerou controvrsias. No existia uniformidade de tratamen-
to, havendo estados que reconheciam esses crditos e outros que os
recusavam. A Lei Complementar Kandir esclareceu essa questo:
Art. 19. O imposto no-cumulativo, compensando-se o que for
devido em cada operao relativa circulao de merca-
doria ou prestao de servios de transporte interestadual
e intermunicipal e de comunicao com o montante co-
brado nas anteriores pelo mesmo ou por outro Estado.
Art. 20. Para a compensao a que se refere o artigo anterior,
assegurado ao sujeito passivo o direito de creditar-se do
imposto anteriormente cobrado em operaes de que te-
nha resultado a entrada de mercadoria, real ou simblica,
no estabelecimento, inclusive a destinada ao seu uso ou
consumo ou ao ativo permanente, ou o recebimento de
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servios de transporte interestadual e intermunicipal ou
de comunicao.
....................................................................................................
Art. 33. Na aplicao do art. 20, observar-se- o seguinte:
I somente daro direito de crdito as mercadorias des-
tinadas ao uso ou consumo do estabelecimento nele
entradas a partir de 1 de janeiro de 2011;
II somente dar direito a crdito a entrada de energia
eltrica no estabelecimento:
a) quando for objeto de operao de sada de energia
eltrica;
b) quando consumida no processo de industrializao;
c) quando seu consumo resultar em operao de sada
ou prestao para o exterior, na proporo destas so-
bre as sadas ou prestaes totais; e
d) a partir de 1 de janeiro de 2011, nas demais hipteses;
III somente daro direito a crdito as mercadorias des-
tinadas ao ativo permanente do estabelecimento nele
entradas a partir da entrada desta Lei Complementar
em vigor.
............................................................................................
Os Municpios tm competncia para instituir impostos sobre pro-
priedade predial e territorial urbana (IPTU), sobre transmisso de
bens imveis (ITBI) e sobre servios (ISS) no compreendidos no
campo de incidncia do ICMS.
Todos esses impostos podem incidir sobre empresas de minerao.
No entanto, apenas o IPTU devido anualmente, constituindo-se um
custo fxo para os proprietrios de prdios e terrenos urbanos. Os de-
mais tm carter eventual.
As microempresas e as empresas de pequeno porte no mbito da Unio,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, podem optar, con-
forme dispe a Lei Complementar n 123, de 14 de dezembro de 2006,
por um regime tributrio diferenciado denominado Simples Nacional.
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O Simples Nacional implica o recolhimento mensal, mediante do-
cumento nico de arrecadao, dos seguintes tributos: IRPJ, IPI,
CSLL, Cofns, Contribuio para o PIS/Pasep, Contribuio Patro-
nal Previdenciria (CPP), ICMS, Imposto sobre Servios de Qual-
quer Natureza (ISS).
O imposto sobre a renda da pessoa jurdica (IRPJ) incide sobre ren-
dimentos do trabalho, rendimentos de capital, remessas ao exterior e
outros rendimentos. Os royalties remetidos para o exterior tambm
sujeitam-se ao pagamento de imposto de renda.
Na fase de lavra, garantida ao superfcirio, proprietrio do solo, a
participao nos resultados da lavra, caso ele no seja o prprio mine-
rador. O valor devido de 50% do valor apurado no clculo da CFEM.
Os titulares de alvars de pesquisa devem realizar pagamentos anuais
por hectare da rea objeto da autorizao at a entrega ao DNPM do
relatrio fnal de pesquisa. O pagamento dessa taxa foi institudo pela
Lei n 9.314, de 14 de novembro de 1996.
Esse custo foi concebido como sendo um incentivo para a pesquisa ser
realizada com celeridade, para as reas consideradas de menor interes-
se serem descartadas e para se evitar a reserva de reas.
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4. Anlise comparativa
Neste captulo aborda-se o questionamento de que a compensao f-
nanceira e a tributao colocariam o Brasil em desvantagem em relao
a outros pases. Alm disso, faz-se uma comparao entre a arrecadao
do Estado referente ao setor mineral e ao setor petrolfero brasileiro.
4.1 Tributao e royalties no Brasil e no mundo
Vrios estudos relativos ao setor mineral demonstram que, embora o
modelo tributrio brasileiro possa ser aperfeioado, principalmente
no que diz respeito ao nmero de tributos, ele no traz desvantagem
competitiva para o setor.
Estudo realizado por Mackenzie (1998) analisou a competitividade
dos modelos tributrios de dez pases da Amrica do Sul. A metodo-
logia utilizada consistiu na avaliao do impacto dos modelos tribu-
trios sobre a realizao da riqueza potencial em 57 jazidas de metais
bsicos e preciosos descobertos no Chile a partir de 1970. A mesma
metodologia foi aplicada a quatro estados da Austrlia e a quatro pro-
vncias do Canad.
Os resultados obtidos para essas jazidas, sem considerar a tributao
e admitindo-se uma taxa de desconto de 10%, foram:
taxa de retorno mdia: 25%;
valor presente lquido mdio: US$ 125 milhes por depsito
econmico;
receitas de exportao: US$ 92,5 bilhes.
Depois da incidncia tributria, 46 jazidas permaneceram econ-
micas no Brasil, que fcou em segundo lugar entre os dez pases da
Amrica do Sul. O Brasil teve a mais baixa carga tributria efetiva,
com 39%. Alm disso, o Brasil superou todos os estados australianos
e a provncia canadense da Colmbia Britnica, estando na mesma
posio das provncias de Manitoba, Ontrio e Quebec.
No caso do Brasil, o valor presente lquido mdio do projeto foi superior
ao de todos estados australianos e provncias canadenses. A carga tribu-
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tria efetiva no Brasil foi inferior de todos esses estados australianos e
provncias canadenses, que fcaram acima de 50%.
Outro estudo, realizado por Albavera et al. (1999), analisou os inves-
timentos em minerao na Amrica Latina na dcada de 1990. Eles
tomaram como base de comparao o modelo formulado pelo Insti-
tute for Global Resources Policy and Management, da Colorado School
of Mines. Esse modelo consiste na criao de dois projetos hipotti-
cos, um de cobre e outro de ouro, sobre os quais foi aplicada a tribu-
tao vigente em 23 pases, verifcando-se o efeito da tributao sobre
a taxa interna de retorno dos projetos.
Os resultados obtidos, conforme mostrado na Tabela 4, evidenciam
que os modelos tributrios vigentes na Argentina, Bolvia, Brasil,
Chile, Mxico e Peru eram competitivos internacionalmente. O Brasil
fcou em 11 lugar no caso do ouro e em 13 no caso do cobre, melhor
posio que a Austrlia e o Canad.
Tabela 4. Taxas internas de retorno para os projetos-modelo
Projeto Modelo de Ouro Projeto Modelo de Cobre
Pas Taxa de retorno (%) Pas Taxa de retorno (%)
1. Chile 21,0 1. Chile 16,8
2. Argentina 18,1 2. Mxico 15,3
3. Filipinas 16,9 3. Argentina 15,1
4. Mxico 16,6 4. Etipia 15,1
5. Peru 16,0 5. Indonsia 14,5
6. Indonsia 15,8 6. Groenlndia 13,9
7. Sucia 15,8 7. frica do Sul 13,8
8. frica do Sul 15,8 8. Sucia 13,8
9. Groenlndia 15,5 9. Bolvia 13,7
10. Nambia 14,9 10. Peru 13,2
11. Brasil 14,7 11. Gana 12,7
12. Etipia 14,2
12. PapuaNova
Guin
12,7
13. Gana 14,0 13. Brasil 12,2
14. Bolvia 13,7 14. Nambia 12,3
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Projeto Modelo de Ouro Projeto Modelo de Cobre
Pas Taxa de retorno (%) Pas Taxa de retorno (%)
15. PapuaNova
Guin
13,6 15. Filipinas 12,1
16. Austrlia 12,3 16. Austrlia 11,8
17. Canad 11,7
17. Estados
Unidos
11,8
18. Tanznia 10,1 18. Canad 11,2
19. Cazaquisto 10,0 19. Tanznia 9,8
20. Estados Unidos 9,9 20. Cazaquisto 9,5
21. ndia 7,9 21. ndia 8,6
22. China 3,2 22. China 4,7
23. Uzbequisto 10,0 23. Uzbequisto 4,5
Fonte: Albavera et al. (1999)
A simulao no recolhimento de royalties minerais com base nos da-
dos fnanceiros de 2007 das empresas MRN e SAMARCO, conforme
divulgado pela Secretaria de Geologia, Minerao e Transformao
Mineral do Ministrio de Minas e Energia
13
, mostrada nas Figuras
12 e 13, respectivamente para o minrio de ferro e para a bauxita.
13
Disponvel em: http://www.agabritas.com.br/infobritasextra/Anteprojeto_CFEM.pdf.
Acesso em 11 ago. 2010
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Figura 12. Recolhimento de royalties minerais na produo
de ferro
Fonte: Secretaria de Geologia, Minerao e Transformao Mineral (MME)
Em comparao com as principais provncias australianas, provncias
canadenses e frica do Sul, o Brasil foi quem apresentou menor reco-
lhimento de royalties minerais relativos produo de ferro. No caso
da bauxita, o Brasil fcou em penltimo lugar.
Figura 13. Recolhimento de royalties minerais na produo
de bauxita
Fonte: Secretaria de Geologia, Minerao e Transformao Mineral (MME)
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Em estudo do Fundo Monetrio Internacional (2007), o Brasil foi o
pas que apresentou a menor parcela do Estado nos benefcios totais
relativos a projeto de minrio de ferro. Entre os pases comparados,
est a Austrlia. A Figura 14 mostra a parcela do Estado em funo de
uma taxa interna de retorno preestabelecida (pre-tax IRR Internal
Rate of Return).
Figura 14. Parcela do Estado em projeto de minrio de ferro
Fonte: Fundo Monetrio Internacional (2007), adaptada
A Tabela 5 mostra a base de clculo e o percentual de compensao
fnanceira em diversos pases. Conforme mostrado nessa tabela, as
bases de clculo dessa compensao so o valor na mina, o valor de
venda e o faturamento lquido.
Na Austrlia, mesmo com o Estado australiano tendo maior parcela
das rendas minerrias que o Estado brasileiro, continua a discusso
sobre a criao de um imposto mineral sobre o lucro das grandes
mineradoras.
14
Segundo o secretrio da Australian Council of Trade
Unions (2010), as grandes mineradoras tm obtido grandes lucros a
partir dos recursos naturais da Austrlia e uma justa parcela deve vol-
tar para a comunidade.
14
Disponvel em: http://www.thedailyherald.com/business/33-business/4827-australia-
pm-signals-mining-tax-compromise.html. Acesso em 12 ago. 2010.
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Tabela 5. Compensaes fnanceiras em diversos pases
Substncia Austrlia* China Indonsia Brasil
Cobre
5% do valor
na mina
2% do valor de
venda
4% do valor de
venda
2% do
faturamento
lquido
Bauxita
7,5% do valor
de venda
2% a 4% do
valor de venda
3,25% do valor
de venda
3% do
faturamento
lquido
Diamante
7,5% do valor
na mina
4% do valor de
venda
6,5% do valor
de venda
0,2% do
faturamento
lquido
Ouro
1,25% do valor
na mina
4% do valor de
venda
3,75% do valor
de venda
1% do
faturamento
lquido
Minrio de
ferro
5% a 7,5%
do valor na
mina
2% do valor de
venda
3% do valor de
venda
2% do
faturamento
lquido
Magnesita
5% do valor
na mina
20% a 4% do
valor de venda
N.E.**
2% do
faturamento
lquido
Zinco
5% do valor
na mina
N.E.** N.E.**
2% do
faturamento
lquido
*
Western Australia
**
N.E. abreviatura de no encontrado
Fonte: Elaborao de Paulo Csar Ribeiro Lima
De uma maneira geral, pode-se dizer que o Brasil apresenta taxas de
compensao fnanceira inferiores s dos outros pases. Alm disso,
o nico pas que utiliza, explicitamente, o faturamento lquido como
base de clculo.
Ressalte-se, ainda, que a expresso faturamento lquido, estabelecida
pela Lei n 7.990, de 1989, como base de clculo para a compensao
fnanceira, tem sido mal interpretada. O legislador defniu fatura-
mento lquido como sendo o faturamento bruto menos as despesas
com tributos, transporte e seguro, com a clara a inteno de escolher
como base de clculo o valor na mina, a exemplo do que ocorre em
outros pases.
Os custos operacionais, evidentemente, no devem ser considerados
despesas de transporte. Entretanto, essa lei no tem sido aplicada
dessa maneira. Registre-se, ainda, que o Decreto n 1, de 11 de janeiro
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de 1991, que regulamentou o pagamento da compensao fnanceira,
no deixou clara a inteno do legislador.
Dessa forma, despesas claramente relacionadas aos custos operacio-
nais s vezes so utilizadas para efeito de deduo da base de clculo
da compensao fnanceira. Despesas incorridas, por exemplo, com
esteiras, ps carregadeiras e caminhes fora de estrada, para trans-
porte de minrio at as unidades de pr-processamento, so s vezes
utilizadas como deduo. Par e Minas Gerais, estados lderes na pro-
duo mineral do Pas, com 70% da arrecadao dessa compensao,
so os que mais sofrem com essa deduo indevida.
4.2 Comparao com o setor petrolfero
No Brasil, em 2009, a produo de petrleo e gs natural gerou
royalties e participaes especiais de R$ 16,371 bilhes. Esclarea-se
que a participao especial, que um royalty especial, constitui com-
pensao fnanceira extraordinria devida pelos concessionrios de
explorao e produo de petrleo ou gs natural, nos casos de gran-
de volume de produo ou de grande rentabilidade nos termos do art.
50 da Lei n 9.478, de 1997.
No setor mineral, no existe participao especial e a compensao f-
nanceira arrecadada foi de apenas R$ 0,742 bilho. Assim, o setor pe-
trleo gerou uma compensao fnanceira para a Unio, Estados e Mu-
nicpios cerca de 21 vezes maior que o setor mineral. Apesar da grande
diferena entre o setor petrolfero e o setor mineral, no parece justif-
cvel uma diferena de arrecadao to grande.
Os royalties correspondem de 5% a 10% do valor da produo nacio-
nal de petrleo. A Figura 15 mostra a arrecadao dos royalties no
perodo de 1998 a 2009.
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Figura 15. Evoluo da arrecadao dos royalties de petrleo
Fonte: ANP
Nos casos de grande volume de produo ou de grande rentabilida-
de, os concessionrios so obrigados a pagar a participao especial.
Para apurao dessa participao, so aplicadas alquotas progres-
sivas sobre a receita lquida da produo trimestral de cada campo,
conforme disposto no Decreto n 2.705, de 3 de agosto de 1998.
A participao especial calculada sobre a receita bruta da produo,
deduzidos os royalties, os investimentos na explorao, os custos opera-
cionais e a depreciao. Seus recursos so destinados ao Ministrio de
Minas e Energia (MME), ao Ministrio do Meio Ambiente (MMA), aos
estados produtores ou confrontantes com a plataforma continental onde
ocorrer a produo e aos municpios produtores ou confrontantes.
A Figura 16 mostra a evoluo da arrecadao da participao espe-
cial no perodo de 2000 a 2009.
Figura 16. Evoluo da arrecadao da participao especial
Fonte: ANP
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Conforme dados mostrados na Figura 17, a arrecadao no setor pe-
trolfero cerca de 30 vezes maior que no setor mineral.
Figura 17. Evoluo da compensao fnanceira no setor petrolfe-
ro e no setor mineral, em bilhes de R$, de 2000 a 2009
Ressalte-se, no entanto, que o valor da produo petrolfera mais
alto que o da produo mineral. Enquanto no ano de 2009 o valor da
produo mineral foi de cerca de US$ 24 bilhes, o valor da produo
petrolfera foi de cerca de US$ 47 bilhes.
As duas principais empresas brasileiras, que exploram, respectivamente,
petrleo e minrio de ferro, so a Petrleo Brasileiro S.A. (Petrobras) e a
Vale S.A. (Vale). No ano de 2006, o lucro lquido da Petrobras foi de R$
25,9 bilhes, enquanto o da Vale foi de R$ 13,4 bilhes.
Grande parcela dos R$ 16,543 bilhes, arrecadados do setor petrolfero
em 2008, foi paga pela Petrobras, pois essa empresa ainda exercia, na-
quele ano, quase um monoplio na produo de petrleo e gs natural.
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A Vale responsvel por cerca de 40% do valor da produo mineral
brasileira. Pode-se, grosso modo, estimar que 40% de R$ 0,466 bilho,
total dos royalties arrecadados no setor mineral em 2006, foram pagos
por essa empresa. A partir dessa hiptese, a Vale teria pago cerca de
R$ 0,186 bilho a ttulo de compensao fnanceira naquele ano. Esse
valor cerca de 88 vezes menor que a compensao fnanceira paga
pela Petrobras.
importante ressaltar que apenas 17% do faturamento da Vale, em
2008, foi de vendas no Brasil. Dessa forma, cerca de 83% do faturamen-
to da Vale est isento de ICMS, de contribuio para o PIS e de Cofns.
J no caso da Petrobras, o petrleo refnado com o objetivo de pro-
duzir derivados. Sobre a gasolina, por exemplo, incidem:
ICMS: alquota ad valorem mdia de 25%;
Contribuio para o PIS: R$ 46,58 por metro cbico;
Cofns: R$ 215,02 por metro cbico;
Contribuio de interveno no domnio econmico (Cide):
R$ 150,00 por metro cbico.
Em razo dessa alta carga tributria, no ano de 2008, a Petrobras gerou
uma arrecadao de tributos indiretos e de compensao fnanceira de
mais de R$ 80 bilhes. Nesse mesmo ano, os tributos indiretos e a com-
pensao fnanceira gerados pela Vale foram inferiores a R$ 1 bilho.
Registre-se, ainda, que o lucro lquido da Petrobras e da Vale, no ano
de 2008, foram, respectivamente, de US$ 18,9 e US$ 13,2 bilhes. Ape-
sar de apresentarem lucros lquidos da mesma ordem de grandeza, a
Petrobras gerou uma arrecadao de tributos indiretos e compensao
fnanceira para o Estado 80 vezes maior que a Vale.
4.3 Necessidade de mudanas
necessrio promover uma justa redistribuio dos benefcios eco-
nmicos que a minerao gera, em razo da importncia dos recursos
minerais para a sociedade e a economia brasileira. A atual diferencia-
o das alquotas no respeita qualquer critrio tcnico ou econmico.
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Alm disso, no h incentivos para agregao de valor aos bens mi-
nerais. A prpria Lei Kandir e a falta de cobrana de imposto de
exportao favorecem a exportao de produtos da indstria ex-
trativa mineral. Propomos que essa lei seja alterada no sentido de
estabelecer a incidncia de ICMS sobre operaes de exportao de
produtos primrios.
O superfcirio recebe 50% do valor recolhido da CFEM, ou seja, mais
que o total destinado Unio e aos Estados juntos. A participao do su-
perfcirio deveria ser reduzida, de modo a possibilitar novas e diferen-
ciadas alquotas de compensao fnanceira. As microempresas e as em-
presas de pequeno porte deveriam receber um tratamento diferenciado.
J as grandes empresas, que exploram importantes jazidas e obtm
elevadas receitas lquidas, deveriam ser submetidas ao pagamento de
um royalty especial, a exemplo do que ocorre no setor petrolfero,
que, a partir da Lei n 9.478, de 1997, passou a arrecadar participao
especial. Atualmente, a arrecadao de participao especial no setor
petrolfero maior que a dos prprios royalties.
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5. Concluses
A Carta Poltica de 1988 estabeleceu que so bens da Unio os recur-
sos minerais e incluiu a explorao desses bens sob a integral tutela
do Estado. O art. 176, ncleo do regime jurdico constitucional da mi-
nerao, contm uma expresso que deve balizar toda interpretao
da legislao em vigor e as novas proposies a serem submetidas ao
escrutnio do Congresso Nacional. Trata-se do interesse nacional, se-
gundo o qual devem ocorrer a pesquisa e a lavra de recursos minerais.
A correta exegese que deve ser conferida expresso , pois, a chave
para todo o processo de reviso da legislao. Por certo, essa exegese
no corresponde viso parcial de que apenas a retirada das riquezas
minerais que jazem inertes no subsolo j garante o atendimento ao
interesse nacional.
O termo relaciona-se diretamente com os objetivos fundamentais da
Repblica, de que so componentes a erradicao da pobreza e a re-
duo das desigualdades sociais e regionais.
De acordo com o art. 176, a pesquisa e a lavra dos recursos minerais
somente podero ser efetuadas mediante autorizao ou concesso da
Unio, no interesse nacional, por brasileiros ou empresa constituda
sob as leis brasileiras e que tenha sua sede e administrao no Pas.
Estabelece, ainda, que a autorizao de pesquisa ser sempre por pra-
zo determinado, e as autorizaes e concesses no podero ser ce-
didas ou transferidas, total ou parcialmente, sem prvia anuncia do
poder concedente.
Essa concepo constitucional, que atribui o domnio dos recursos
minerais Unio e, concomitantemente, outorga a propriedade do
minrio extrado ao particular, cria uma fgura jurdica moderna. Ao
mesmo tempo em que assegura o controle do Estado sobre o patri-
mnio mineral, defne a quem compete o exerccio da atividade mi-
neral. Refete o interesse do Estado em garantir a soberania sobre o
solo e subsolo mineralizado e a importncia das entidades de direito
privado para a produo de bens minerais.
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Como contrapartida, a Constituio Federal assegura a participao
da Unio, Estados e Municpios no resultado da explorao de pe-
trleo ou gs natural, de recursos hdricos para fns de gerao de
energia eltrica e de outros recursos minerais no respectivo territrio,
plataforma continental, mar territorial ou zona econmica exclusiva,
ou compensao fnanceira por essa explorao.
Os termos autorizao e concesso, presentes no art. 176, podem
ser entendidos como os institutos clssicos do direito administrativo,
utilizados, por exemplo, no aproveitamento dos potenciais de ener-
gia hidrulica. Dessa forma, pode-se at argumentar que o Cdigo de
Minerao sequer teria sido recepcionado pela Constituio Federal.
Faz-se necessrio adequar a legislao minerria ao novo desenho de
Estado promovido pela Constituio Federal de 1988. Essa necessi-
dade de modernizao da legislao minerria, fazendo-a perseguir
o interesse nacional e o alcance dos objetivos fundamentais da Rep-
blica, parece caminhar para o senso comum.
A correta compreenso da natureza jurdica dos institutos previstos
nos ordenamentos jurdico-constitucionais costuma ser o caminho
mais promissor para o estabelecimento de um debate profcuo sobre
eventuais reformas legislativas.
Respeitvel corrente doutrinria do direito minerrio entende que hou-
ve um equvoco do legislador constituinte originrio na utilizao do
termo concesso. Sustenta essa corrente que melhor seria ter o legisla-
dor utilizado a expresso consentimento para lavra.
Sobre o suposto uso inapropriado do vocbulo concesso na Cons-
tituio Federal, consideramos insubsistente a argumentao nesse
sentido. Em obra clssica de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, repro-
duzida a classifcao de Raimundo Nonato Fernandes (apud Di Pie-
tro, op. cit. 2010) quanto modalidade de concesso de explorao ou
de simples uso de bem pblico, conforme seja, ou no, conferido ao
concessionrio poder de gesto dominial.
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Como exemplos da primeira, o autor indica as concesses de minas,
de guas e de campos de algas; e da segunda, as relativas a reas de de-
pendncias de aeroportos, ocupao da via pblica, sepultura e outras.
Apoiado em Quevedo Vega (apud Barbosa, op. cit. 2003), assevera
Alfredo Ruy Barbosa que a concesso mineral um ato soberano do
Poder Poltico, que se reveste das caractersticas de um contrato de
direito pblico. Barbosa afrma que essa modalidade de concesso
constitui um direito real, que visa explorao de bens de domnio
pblico mediante o aproveitamento obrigatrio desses bens, nos ter-
mos da lei. Trata-se, portanto, de um direito subordinado a fns de
interesse geral e ao controle da autoridade administrativa.
No campo jurisprudencial, podemos observar que o STF tambm faz
uso da terminologia constitucional em suas decises, sem qualquer
referncia a outras expresses. Tampouco demonstra inteno em
promover correo das expresses.
A partir das manifestaes de doutrinadores e da jurisprudncia do
STF, no h razes idneas para se refugir da concepo de conces-
so ainda que genrica, existente no direito administrativo.
Nossa concluso no sentido de que a concesso mineral de natureza
dominial, classifcada como concesso de uso e explorao de bem p-
blico, a ser outorgada mediante contrato administrativo.
Um aspecto curioso nesse tema o alegado fato de que a sujeio
a um contrato administrativo acarretaria insegurana jurdica aos
empreendedores minerais. A curiosidade advm justamente de ser
a concesso a modalidade que mais confere segurana jurdica aos
particulares no trato com a Administrao Pblica.
O art. 176 da Constituio Federal tambm menciona o instituto da
autorizao para pesquisa. Concebemos a autorizao de pesquisa
como o meio pelo qual a Unio proprietria das riquezas do subso-
lo assegura ao particular o direito de execuo, por prazo determi-
nado, dos trabalhos de identifcao das substncias minerais e de seu
potencial econmico.
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O aspecto de o recurso mineral ser um bem da Unio somado indis-
pensvel participao do setor privado na minerao pode levar situ-
ao ftica de muitos interessados em pesquisar e explorar o bem pbli-
co. Nessas situaes, deve o Estado promover um certame competitivo,
no qual todos os interessados devam ser tratados isonomicamente.
De acordo com os preceitos vigentes, se h apenas um interessa-
do em pesquisar e explorar o bem pblico, no h possibilidade de
competio. Neste caso, dever a Administrao Pblica autorizar o
uso do bem pblico requerido pelo particular, desde que atendido
o interesse nacional.
Quando h mais de um interessado, de igual modo conforme os pro-
cedimentos vigentes, a competio ocorre em bases no isonmicas,
portanto inconstitucionais. D-se a preferncia ao que primeiro proto-
colizar o requerimento de pesquisa. A destinao da rea de pesquisa
ao que primeiro chegar, ainda que sendo manifesto o interesse de ou-
tros empreendedores, possivelmente com propostas mais meritrias,
deve-se ao chamado direito de prioridade.
Esse direito adota o regime de primeiro no tempo, e tem como ideia
base o estmulo ao risco da pesquisa e da lavra mineral em um am-
biente de disponibilidade reduzida de informaes geolgicas. O Es-
tado, ao adotar esse princpio, estaria buscando incentivar novas pes-
quisas, e por consequncia, novas descobertas minerais.
Quando vivel a competio, consideramos que o direito de priori-
dade incompatvel com o princpio da isonomia e, portanto, ma-
terialmente inconstitucional. O privilgio da ordem cronolgica em
detrimento dos aspectos tcnicos torna esse instituto obsoleto, pouco
republicano e incompatvel com o modelo de Estado desenhado pela
Constituio de 1988.
Uma vez outorgada e realizada a pesquisa mineral, propomos que a
etapa seguinte, a outorga de lavra, tambm seja feita a partir de um
processo competitivo. Uma alternativa a ser avaliada pelo legislador
aquela em que o pesquisador, uma vez fnalizada as atividades previstas
na autorizao de pesquisa, e ainda que encerrada sua participao nes-
sa etapa do processo, possa voltar a competir em condio de igualdade
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com demais interessados na etapa posterior. Caso no saia vitorioso
no processo licitatrio para a outorga de autorizao ou concesso de
lavra, esse pesquisador, que fnalizou as atividades previstas na autori-
zao de pesquisa, teria uma participao no resultado da lavra.
Em acrscmo aos aspectos jurdicos, fundamental que nos de-
brucemos tambm sobre os aspectos econmicos e fscais do setor
mineral brasileiro. Conforme j mencionado, o subsolo nacional
contm importantes recursos minerais, sendo esses recursos ex-
pressivos em termos mundiais.
Alm de importantes reservas, o Brasil ocupa posio de destaque na
produo mineral mundial. No caso do nibio, alm de ter as maiores
reservas, o Brasil tambm o maior produtor mundial, com cerca de
98% do mercado. Em relao ao minrio de ferro, as reservas medidas
e indicadas no Brasil alcanam 33 bilhes de toneladas, o que corres-
ponde a cerca de 9% das reservas mundiais de 370 bilhes de toneladas.
Com relao aos investimentos em explorao mineral, fatores end-
genos e exgenos tornam um pas mais ou menos atraente. Segundo
dados do DNPM, os investimentos em pesquisa mineral no Brasil
apresentaram importante crescimento. Nos ltimos anos, alm da
Amrica Latina, tambm mereceram destaque os investimentos em
pesquisa na Austrlia e no Canad.
No Brasil, apesar do aumento dos investimentos, os recursos aplica-
dos em pesquisa mineral podem ser considerados modestos. A pes-
quisa mineral no Brasil ainda vista, por muitos, como uma atividade
meramente especuladora. Essa percepo produz confitos que au-
mentam os prazos e os custos da pesquisa mineral no Brasil. O capital
estrangeiro visto ainda com desconfana. As empresas de minera-
o tm preferido manter os programas de pesquisa em suas prprias
minas, dando preferncia aquisio de jazidas de terceiros.
Como as empresas juniores consolidaram-se como principal fonte de
fnanciamento da pesquisa mineral, o posicionamento competitivo
do Brasil depende da percepo de um mercado cada vez mais espe-
cializado e dependente de fnanciamento.
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Os pases da Amrica do Norte, composto por Canad, Estados Uni-
dos e Mxico, tm tido preferncia por parte dos investidores, com
quase um tero do total mundial. A Amrica Latina, sem considerar o
Mxico, vem em segundo lugar. Tem cabido ao Brasil apenas cerca de
10% dos investimentos na regio, mesmo sendo a principal economia
regional e tendo maior territrio, grande potencial geolgico, maior
mercado e longa tradio minerria.
Entendemos que algumas aes so urgentes para o desenvolvimento
das atividades de pesquisa mineral:
a) estabelecimento de uma poltica pblica objetiva;
b) disponibilizao de recursos para investimentos pblicos;
c) fortalecimento do Servio Geolgico do Brasil;
d) melhoria da disponibilidade de informao geolgica bsica; e
e) melhoria do sistema de gesto dos processos minerrios.
Com relao tributao, vrios estudos relativos ao setor mineral
demonstram que, embora o modelo tributrio brasileiro possa ser
aperfeioado, principalmente no que diz respeito ao nmero de tri-
butos, ele no traz desvantagem competitiva para o setor.
Em estudo do Fundo Monetrio Internacional de 2007, o Brasil foi o
pas que apresentou a menor parcela do Estado nos benefcios totais
relativos a projetos de minrio de ferro. Entre os pases analisados
est a Austrlia.
No Brasil, em 2009, a produo de petrleo e gs natural gerou
royalties e participaes especiais de R$ 16,3 bilhes. Esclarea-se que
a participao especial, que um royalty especial, constitui compen-
sao fnanceira extraordinria devida pelos concessionrios de ex-
plorao e produo de petrleo ou gs natural, nos casos de grande
volume de produo ou de grande rentabilidade.
No setor mineral, no existe participao especial e a compensao
fnanceira arrecadada foi de apenas R$ 742 milhes. Assim, o setor
petrolfero gerou uma compensao fnanceira para a Unio, Estados
e Municpios cerca de 35 vezes maior que o setor mineral. Registre-se
que o valor da produo petrolfera mais alto que o da produo
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mineral. Apesar da grande diferena entre o setor petrolfero e o se-
tor mineral, no parece justifcvel uma diferena de arrecadao de
compensao fnanceira to grande.
Em razo da alta carga tributria no setor petrolfero, no ano de 2008,
a Petrobras gerou uma arrecadao de tributos indiretos e de com-
pensao fnanceira de mais de R$ 80 bilhes. Nesse mesmo ano, os
tributos indiretos e a compensao fnanceira gerados pela Vale fo-
ram inferiores a R$ 1 bilho.
Alm disso, no h incentivos para agregao de valor aos bens mine-
rais. A prpria Lei Kandir e a falta de cobrana de imposto de exporta-
o favorecem a exportao de produtos da indstria extrativa mineral.
Dessa forma, as grandes empresas, que exploram importantes jazidas
e obtm elevadas receitas lquidas, deveriam ser submetidas ao paga-
mento de um royalty especial, a exemplo do que ocorre no setor pe-
trolfero. A Lei Kandir tambm deveria ser alterada, de modo a haver
incidncia de ICMS sobre as operaes de exportao de produtos
primrios minerais.
Conclui-se, ento, que urgente a alterao do Cdigo de Minerao,
de forma a adequ-lo aos ditames da Constituio Federal. Alm dis-
so, em uma nova legislao, preciso:
a) estimular os investimentos em pesquisa mineral;
b) aumentar a compensao fnanceira das jazidas que apresentam
alta rentabilidade;
c) valorizar o esprito empreendedor privado;
d) combater a especulao com direitos minerrios;
e) valorizar os aspectos tcnicos dos empreendimentos;
f) reduzir os expedientes burocrticos; e
g) aumentar a transparncia.
Em relao a esse esprito de mudana, importante registrar que
h notcias de que est na Presidncia da Repblica proposta de um
novo marco regulatrio para o setor mineral, elaborado pelo Minist-
rio de Minas e Energia.
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Em acrscimo, apenas para ilustrar a necessidade de aperfeioamen-
to da lei, afora a questo constitucional, vale citar recente declara-
o de um importante representante do setor privado minerrio.
Referimo-nos declarao do empresrio Eike Batista em entrevista
concedida TV Cultura (no programa Roda Viva). Disse o empres-
rio: Eu sou a favor que se mude o Cdigo Mineral. O Cdigo Mine-
ral no Brasil muito frouxo. Voc pode sentar em cima de reas do
tamanho da Bolvia sem pagar nada, sem performance. Est errado! E
o royalty muito baixo. Tem que mudar!
Deputado Jaime Martins
Relator
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6. Referncias
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norama Minero de Amrica Latina La Inversin em la Dcada de los
Noventa. In: II ENCUENTRO NACIONAL DE DERECHO MINE-
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AUSTRALIAN COUNCIL OF TRADE UNIONS (ACTU). Resource
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BARBOSA, Alfredo Ruy. A natureza jurdica da concesso minerria.
In: Marcelo Gomes de Souza (Org.). Direito minerrio aplicado. Belo
Horizonte: Mandamentos, 2003, p. 79.
BARROSO, Lus Roberto. (Coord.) A reconstruo democrtica do
direito pblico no Brasil. Rio de Janeiro: Renovar, 2007.
BINENBOJM, Gustavo. A constitucionalizao do direito administrati-
vo no Brasil: um inventrio de avanos e retrocessos. In: A reconstruo
democrtica do direito pblico no Brasil. Rio de Janeiro: Renovar, 2007.
BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 18. ed. So Pau-
lo: Malheiros, 2006.
BORGES, Luciano F. Investimentos em pesquisa mineral. In: IV SIM-
PSIO DE EXPLORAO MINERAL, maio 2010.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 23. ed. So
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_____________ Parcerias na Administrao Pblica. 7. ed. So Paulo:
Atlas, 2009.
FREIRE, William. Cdigo de Minerao anotado. 4. ed. Belo Horizon-
te: Mandamentos, 2009.
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_____________ Natureza jurdica do consentimento para pesquisa mi-
neral, do consentimento para lavra e do Manifesto de Mina no direito
brasileiro. Belo Horizonte: Mineira, 2005.
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Anexo I
Regimes de Autorizao e Concesso com Guia de Utilizao
Roteiro para obteno de Licenas Ambientais e Portaria de Lavra
15
Fonte: DNPM
15
Disponvel em: http://www.dnpm-pe.gov.br/Legisla/Guia/Fluxo_02.htm. Acesso em: 27
ago. 2010.
SEMINRIO
Estrada de Ferro Carajs Par
Fonte: Vale
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No dia 2 de dezembro de 2010, o Conselho de Altos Estudos e Avalia-
o Tecnolgica da Cmara dos Deputados realizou, no Auditrio da
TV Cmara, o Seminrio Setor Mineral: rumo a um novo marco legal. O
objetivo do encontro foi estimular a discusso de propostas de polticas
pblicas direcionadas modernizao do marco minerrio brasileiro,
especialmente seus aspectos jurdicos, fscais e institucionais.
1
O evento contou com quatro painis de debate, alm de uma abertura:
Painel I: discusso da poltica mineral vigente no Pas;
Painel II: abordagem de aspectos constitucionais da concesso
mineral, o interesse pblico na explorao dos recursos mine-
rais como bens da Unio, a autorizao de pesquisa e a conces-
so de lavra luz do Direito Administrativo e aspectos consti-
tucionais do Cdigo de Minerao;
Painel III: aspectos fscais e econmicos do setor mineral, do
desenvolvimento industrial e da poltica tributria afeta ex-
portao de minrio;
Painel IV: possveis alteraes no Cdigo de Minerao, a trans-
formao do Departamento Nacional de Produo Mineral
(DNPM) em agncia reguladora, mudanas nos mecanismos
de autorizao de pesquisa e de concesso de lavra, e a criao
do Conselho Nacional de Poltica Mineral.
1
O Seminrio foi gravado e transmitido pela TV Cmara. A ntegra do debate encontra-se
disponvel no endereo: www.camara.gov.br/caeat. Tambm se encontra disponvel para
acesso a cobertura do Seminrio pela TV Cmara, gravado em 2/12/2010.
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Nesta parte, uma verso resumida do conjunto das exposies apre-
sentada. Inicialmente, consideraes ao tema, expressas pelo Conselho
de Altos Estudos e Avaliao Tecnolgica nas pessoas do Deputado
Inocncio Oliveira e do relator do estudo, Deputado Jaime Martins.
Em seguida, a participao dos expositores convidados: Deputado Jos
Fernando Aparecido de Oliveira, Cludio Scliar (secretrio de Geo-
logia, Minerao e Transformao Mineral do Ministrio de Minas e
Energia), Miguel Antonio Cedraz Nery (diretor-geral do Departamen-
to Nacional de Produo Mineral do Ministrio de Minas e Energia),
Fernando Facury Scaf (advogado), William Freire (advogado), Elmer
Prata Salomo (presidente da GEOS Geologia para Minerao Ltda.),
Marcelo Mendo Gomes de Souza (advogado), Adriano Drummond
Canado Trindade (professor e advogado) e Ana Salett M. Gulli (pro-
curadora-chefe do Departamento Nacional de Produo Mineral).
Na abertura do Seminrio, o presidente do Conselho de Altos Estu-
dos, Deputado Inocncio Oliveira, destacou que a escolha do estudo
no mbito do Conselho objetivou contribuir para aprofundar a anli-
se sobre o tema, permitindo a reformulao de diretrizes para o setor.
Mencionou que o Colegiado tem se voltado a uma pauta de propostas
de polticas pblicas para o Poder Legislativo e para o Brasil.
Em sua avaliao, o setor mineral encontra-se esquecido, at porque o
Cdigo de Minerao Brasileira de 28 de fevereiro de 1967, quando
o regime poltico era totalmente diferente e a economia mundial era
outra, ainda na poca da Guerra Fria.
No setor mineral, toda poltica pblica deve basear-se no art. 176 da
Constituio Federal. Apesar dos ditames constitucionais, as jazidas
no Brasil tm sido utilizadas mais para a explorao predatria ou,
muitas vezes, para a especulao. Deve ser levado em considerao,
ressaltou, o fato de que o interesse pblico se sobrepe a qualquer
outro interesse.
Ao acentuar sua expectativa de que os quatro painis do Seminrio
aprofundem o estudo da matria, cumprimentou o Deputado Jaime
Martins por ter proposto exame do tema e citou a grande colaborao
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do Deputado Jos Fernando Aparecido de Oliveira para que o setor
pudesse ser bem estudado.
O Deputado Inocncio Oliveira encerrou seu pronunciamento pro-
pondo a transformao do DNPM em agncia reguladora, para que
ele possa desempenhar, com mais efcincia e rapidez, as atribuies
que lhe forem conferidas pela legislao. Em seguida, o Deputado Jai-
me Martins iniciou sua exposio.
Apresentao do Deputado Jaime Martins, relator
do estudo no mbito do Conselho de Altos Estudos
A minerao brasileira, mesmo ligada s origens do Pas, ainda en-
frenta situaes que impedem o desenvolvimento de suas atividades
com base no interesse pblico.
O atual marco legal dissonante da Constituio Federal e no ga-
rante ao Estado brasileiro uma adequada parcela da renda mineral.
A explorao de grandes jazidas e de minerais estratgicos, muitas
vezes destinados ao mercado externo, deve se submeter a processo
licitatrio para a outorga da concesso e explorao de um bem p-
blico. Na viso do relator, as concesses minerais devem ser regidas
por contratos administrativos, nos quais se estabeleam direitos e
obrigaes para as partes: concessionrias e poder concedente.
Na avaliao do Deputado Jaime Martins, deve ser rejeitada a ideia de
que esse processo possa ter como consequncia insegurana jurdica,
prejudicando o aporte de recursos privados to necessrios ao desen-
volvimento da atividade. Enfatiza ao contrrio que o instrumento jur-
dico que confere maior segurana aos particulares no trato com a ad-
ministrao pblica o contrato de concesso.
Destaca a inadequao da atual estrutura do DNPM, que, embora
seja na teoria uma autarquia, na prtica um rgo sem autonomia
fnanceira ou administrativa, com defciente plano de cargos e sal-
rios. Segundo ele, fundamental transform-lo em uma moderna
agncia reguladora. Tambm importante a criao de um Conselho
Nacional para estabelecer as diretrizes da poltica mineral brasileira.
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Considera fundamental que o povo brasileiro tambm se benefcie das
grandes rendas geradas pelo setor mineral, a exemplo do que ocorre,
atualmente, no setor petrolfero. A compensao fnanceira do setor do
petrleo totalizou no ano de 2009 cerca de 16 bilhes de reais. No setor
mineral, a compensao fnanceira foi de apenas 742 milhes. Em sua
viso, apesar das diferenas entre o setor petrolfero e o setor mineral,
no se justifca tamanha disparidade em termos de arrecadao.
Duas medidas que podem aumentar a participao do Estado na ren-
da mineral foram mencionadas A primeira seria o pagamento de uma
participao especial, a exemplo do que ocorre no setor petrolfero;
a segunda, o pagamento de ICMS sobre a exportao de produtos
primrios no renovveis.
A participao especial passaria a ser devida apenas no caso de ex-
plorao de jazidas de alta rentabilidade, incidindo sua alquota so-
bre a receita lquida. Dessa forma, as pequenas empresas no seriam
afetadas pela sua criao. A incidncia do ICMS na exportao seria
feita pela alterao da Lei Kandir. O atual texto dessa lei favorece a
exportao de produtos da indstria extrativa mineral.
Por fm, passou a palavra ao Deputado Jos Fernando Aparecido de
Oliveira, a quem agradeceu por ter apoiado o estudo e concordado
com a necessidade e relevncia de se elaborar uma proposta voltada
realidade da poltica mineral brasileira.
Exposio do Deputado Jos Fernando Aparecido de
Oliveira
De incio, o Deputado Jos Fernando destacou o art. 20, 1, da Cons-
tituio Federal, que estabelece: o petrleo e os recursos minerais so
bens naturais no renovveis pertencentes Unio, e desta maneira
devem ser tratados.
No entanto, enquanto as jazidas de petrleo e suas reservas so co-
locadas em leilo pblico internacional, no setor mineral tem-se a
gratuidade do registro e, em suas palavras: quem registra dono.
Dessa forma, o registro transformou-se em objeto de um verdadeiro
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comrcio. Pode-se sair vendendo a concesso ou, ento, senta-se e
especula-se.
Mencionou a questo dos royalties e o fato de o Estado de Minas Ge-
rais ser o maior produtor do setor, responsvel por mais de 70% da
produo de minrio de ferro do Pas e por mais da metade da pro-
duo mineral do Brasil.
Ressaltou, ainda, o fato de no se ter, no setor mineral, uma viso da
cadeia produtiva como no setor petrolfero, j que o setor mineral est
regulamentado por um decreto de 1967, poca em que a maior empre-
sa mineradora do Brasil ainda era uma empresa estatal.
Segundo o parlamentar, apesar das previses de se dobrar a produo
mineral brasileira at 2013, ela ocorre dentro de um sistema arcaico de
concesses gratuitas, de royalties baixssimos e de iseno de ICMS para
a exportao, sem gerar uma cadeia produtiva, uma indstria nacional.
Antes de parabenizar o Conselho pela discusso de uma nova poltica
mineral para o Brasil, o Deputado Jos Fernando indagou: por que a
siderrgica japonesa isenta do ICMS e a indstria nacional tem de pa-
gar? Em seu ponto de vista, a falta de uma poltica mineral para o Bra-
sil no apenas prejudica o Pas, mas tambm arrebenta Minas Gerais.
Painel I
O tema abordado a poltica mineral vigente no Pas teve como ex-
positores Cludio Scliar (secretrio de Geologia, Minerao e Trans-
formao Mineral do Ministrio de Minas e Energia) e Elmer Prata
Salomo (presidente da GEOS Geologia para Minerao Ltda.).
A mediao do painel foi feita pelo relator do tema, Deputado Jaime
Martins.
A necessidade da minerao para a sociedade
O secretrio Cludio Scliar destacou que a minerao sempre foi
e continuar sendo uma atividade industrial fundamental para a
sociedade e que, tanto na Europa, quanto nos Estados Unidos, onde a
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produo mineral foi to grande nos ltimos duzentos anos, as jazi-
das esto se esgotando.
Segundo ele, em pases como o Brasil haver com certeza um cresci-
mento da explorao mineral. Ressaltou, tambm, que a minerao
necessria para o nosso mercado interno, para a balana comercial e
para gerar emprego, renda e desenvolvimento nas regies onde ocor-
rem os minrios.
Governana efcaz
Scliar chamou a ateno para a importncia de uma governana ef-
caz, entendida no sentido da soberania nacional. Embora considere a
Constituio de 1988 muito bem feita, muito adequada dentro do que
estipula para a produo mineral, faltam instrumentos que a tornem
mais efcaz.
Na viso do secretrio, a Constituio estabelece os grandes parme-
tros, as grandes linhas para todos os brasileiros, seja governo, sejam
empresrios. Alm da Constituio, existem tambm centenas de
marcos legais, em vrios nveis, que ordenam o setor mineral, sen-
do necessrio rever diferentes aspectos luz, principalmente, da Lei
Maior, que trouxe uma relao interessante e extremamente atual en-
tre o setor pblico e o setor privado.
Poltica mineral
Scliar ressaltou as trs grandes linhas de atuao da Secretaria de Geo-
logia, Minerao e Transformao Mineral: um plano setorial de lon-
go prazo, o fortalecimento do Servio Geolgico do Brasil (CPRM) e
um novo marco regulatrio.
Lembrou que em um pas continental como o Brasil, o mapeamento
geolgico e o conhecimento do territrio por um rgo de governo
de fundamental importncia para reduzir os riscos e para a descober-
ta de novos ambientes geolgicos.
Da mesma forma que o DNPM tem um papel muito importante na re-
gulao e na gesto dos bens minerais, a CPRM tem um papel decisivo
no conhecimento do territrio brasileiro, seja em terra, seja no mar.
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Com relao ao marco regulatrio, Scliar informou que trs antepro-
jetos de lei foram encaminhados pelo ministro de Minas e Energia
para a Casa Civil. Foram alguns anos de discusso sobre esses proje-
tos. O secretrio ressaltou que vrias propostas e trabalhos extrema-
mente interessantes, de autoria do Deputado Jos Fernando Apareci-
do de Oliveira, foram desenvolvidos no Ministrio.
O primeiro projeto de lei, mostrado e discutido junto ao ex-Presiden-
te Lula, trata da criao do Conselho Nacional de Poltica Mineral e
de um conjunto de mudanas na outorga mineral, trazendo o que h
de mais atual no mundo.
A segunda iniciativa legislativa dispe sobre a criao da Agncia Na-
cional de Minerao. Scliar entende que os bens minerais podem ser
regulados. Segundo ele, por vezes surgem linhas de pensamento no
sentido de que no h como regular. No entanto, ele manifestou-se a
favor da criao de uma agncia reguladora.
O terceiro projeto trata da Compensao Financeira pela Explorao
de Recursos Minerais (CFEM). Conforme esclareceu, esse projeto ain-
da se encontra no Ministrio de Minas e Energia em razo do grande
nmero de trabalhos e estudos relacionados a questes dos royalties.
Com relao tributao, o secretrio mencionou que a Austrlia
promove uma diferenciao: quem quer exportar bruto pode faz-lo,
mas pagar mais imposto; quem exportar com agregao de valor pa-
gar menos.
Destacou, ainda, que no basta aumentar o valor. A extrao de min-
rios deve permitir a abertura de mais escolas tcnicas e mais univer-
sidades. Deve possibilitar que se fnanciem mais pesquisas e que haja
melhoria da qualidade de vida nas regies mineradoras.
A produo de ferro-gusa e ao deve permitir investimentos em pes-
quisas cientfcas e tecnolgicas e em inovao. Este o adensamento
que a explorao mineral deve apresentar.
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Minerais estratgicos
Ao trmino do painel, Scliar destacou a atuao de um grupo de tra-
balho no mbito do Ministrio de Minas e Energia sobre minerais
estratgicos. Citou a questo do ltio e das terras raras, que, segundo
ele, extremamente relevante. A questo dos fertilizantes tambm
foi ressaltada.
O secretrio destacou, ainda, que o bom aproveitamento da riqueza
mineral deve refetir vrios aspectos para que no haja prejuzos maio-
res de um determinado lado e lucros muito grandes do outro. Trata-se
de bens da Unio, e, sem dvida alguma, o Governo detm uma res-
ponsabilidade muito grande na implementao de suas polticas.
Para o gelogo Elmer Prata Salomo, segundo expositor do primei-
ro painel, a modernizao da estrutura administrativa governamental
absolutamente essencial. A transformao do DNPM em agncia
vista pelo setor mineral como um avano importante, no s para me-
lhorar as condies de trabalho do prprio organismo, como para mo-
dernizar a relao institucional entre o rgo regulador e as empresas.
Com relao ao Conselho Nacional, o setor v com bons olhos essa
criao, desde que efetivamente o rgo infuencie as polticas pbli-
cas a serem formuladas pela alta gesto brasileira. Salomo alertou
para o fato de que, em muitos casos, o conselho que infuenciado
pelo poder pblico e passa a gerenciar aes vindas diretamente do
Poder Executivo.
Segundo Elmer Prata Salomo, um mito afrmar que estamos ex-
portando matria-prima bruta. Quando se vende uma tonelada de
concentrado mineral, o produto passa por rgidas especifcaes qu-
micas, fsicas e granulomtricas e por rgidos parmetros de umida-
de. Se um navio chegar ao porto de destino fora dessas especifcaes,
o navio volta.
Ele argumentou que um concentrado mineral no matria-prima
bruta; um concentrado mineral, sustentou, tambm produto de tec-
nologia. Toda essa tecnologia de benefciamento, de adequao, de
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blindagem, de lavra seletiva, de lavra que a moderna minerao bra-
sileira tem desenvolvido, produto de tecnologia.
Com relao ao atual marco legal, Salomo disse que ele no veio de
1967, mas de 1934, quando as bases da minerao brasileira foram
lanadas, ou seja, quando houve a distino entre o solo e o subsolo,
o que foi fundamental, pois antes de 1934 o proprietrio da terra era
tambm proprietrio dos depsitos minerais.
Em 1996, prosseguiu, o Cdigo de 1967 sofreu uma reformulao ra-
dical. Mais de quarenta pontos de simplifcao foram introduzidos
pelo Congresso Nacional, o que trouxe maior capacidade de gesto e
de instrumentao, alm da simplifcao de todos os procedimentos
que j eram obsoletos.
Segundo Salomo, quando se diz que uma lei obsoleta, isso signifca
que ela est em desacordo com a realidade nacional. Lanou, ento, a
seguinte indagao: como podemos ter uma lei em desacordo com a
realidade nacional se, desde 1996, da ltima reforma do Cdigo, at
o ano de 2010, a produo mineral brasileira saiu de 10 bilhes de
dlares por ano para quase 40 bilhes de dlares por ano?
Ele ressaltou a possibilidade de que os investimentos em produo
mineral no Brasil venham a ser mitigados em funo da discusso
de um novo marco legal e, principalmente, porque esse novo marco
prope algumas questes importantes.
Segundo ele, deve-se encontrar um meio de transformar o regime de
concesso em uma proposta que seja mais justa. Afrmou no conse-
guir perceber que forma essa e que lhe muito difcil encontrar uma
soluo para a questo.
Com relao aos contratos, Salomo questionou qual seria o tipo de
contrato a ser adotado, pois minerao representa uma atividade de
longo prazo, e, por parte do minerador, ele ter que assumir com-
promissos. Salomo lanou ainda a seguinte questo: quais sero os
compromissos assumidos pela outra parte?
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Painel II
O Painel II abordou aspectos constitucionais do Cdigo de Minera-
o, sobretudo as questes relativas ao regime jurdico de concesso
mineral; o interesse pblico na explorao dos recursos minerais
como bens da Unio; e a autorizao de pesquisa e a concesso de
lavra luz do Direito Administrativo.
Teve como palestrantes o advogado William Freire e o consultor le-
gislativo da Cmara dos Deputados Roberto Carlos Martins Pontes.
A mediao foi feita pela procuradora-chefe do Departamento Na-
cional de Produo Mineral (DNPM) Ana Salett Marques Gulli.
Iniciou o painel Roberto Carlos Martins Pontes, que concentrou sua
exposio na anlise do regime jurdico, constitucional e administra-
tivo da minerao e em questes relativas ao direito de prioridade.
Destacou dois aspectos a importncia da minerao no desenvolvi-
mento das naes ao longo da histria e a demanda por vultosos inves-
timentos que caracteriza a atividade minerria. Alm disso, ressaltou a
relevncia do setor privado na minerao, fato que exige um ambiente
de regras claras, estveis e de segurana jurdica.
Mencionou tambm outras caractersticas importantes da atividade,
tais como a rigidez locacional, o forte impacto ambiental e o fato de
os recursos minerais serem no renovveis.
Ressaltando a importncia dos aspectos jurdicos do setor minerrio
para o direito constitucional, Pontes afrmou que todas as constitui-
es brasileiras trataram do tema em seu texto. Prosseguiu fazendo um
breve histrico constitucional, desde a Carta de 1891, passando pela de
1934 que introduziu o princpio da dualidade de propriedade do solo
e subsolo pela Constituio de 1937, pela de 1946 e pela de 1967.
Passando a comentar a legislao ordinria, ressaltou que o Cdigo
de Minerao, aprovado em 1967, sob o regime constitucional ante-
rior e em um contexto histrico distinto, tinha como foco principal
o fomento produo mineral, especialmente em razo do avano
tecnolgico propiciado pelo ps-guerra. Para o consultor, o atual
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regime constitucional, no contexto do sculo XXI, apresenta novos
desafos, de que so exemplos as questes ambientais e sociais.
No tocante aos institutos jurdicos do direito administrativo, Pontes
afrmou que vrios deles tiveram seu sentido e alcance redefnidos
pela Constituio de 1988, inclusive o instituto da concesso. Des-
tacou que no problema o fato de o Cdigo de Minerao ser pr-
constitucional. Sua interpretao, contudo, deve ocorrer pela lente da
atual Constituio.
Prosseguindo na anlise constitucional, destacou um dos objetivos
fundamentais da Repblica disposto no art. 3 da CF/88 , que con-
siste na reduo das desigualdades sociais e regionais. Para o con-
sultor, o setor mineral deveria contribuir com tal objetivo. O povo
brasileiro tornar-se scio da prosperidade do Pas.
Salientou que o ncleo do regime jurdico da minerao na Constitui-
o Federal o art. 176, dispositivo que contm uma expresso chave
que deve orientar a interpretao das demais regras correlacionadas.
Trata-se do interesse nacional. Conforme esclareceu, o interesse nacio-
nal no atendido pela mera retirada dos minerais que jazem inertes
no subsolo. Para o atendimento do interesse nacional haveria muito
mais a ser feito alm dessa importante etapa, que a retirada dos mine-
rais, porque seria uma viso parcial.
Seguindo adiante na anlise do art. 176, Pontes ressaltou que o cor-
reto entendimento da natureza jurdica da concesso mineral, nos
termos constitucionais, fundamental para a compreenso de todo
o regime jurdico mineral. No se trata de mero consentimento, mas
de verdadeira concesso, cuja terminologia vem desde a Constituio
de 1967, e foi mantida pela Constituio de 1988, tanto em seu texto
original, como tambm aps a Emenda Constitucional n 6, de 1995.
Considera que a expresso concesso, tal como expressa na Carta de
1988, traduz um signifcado e como tal deve ser entendida. Discorda
assim da classifcao da concesso mineral como sendo um instituto
sui generis e peculiar, sem relao com as demais concesses. Consi-
dera ainda que a concesso se materializa como ato administrativo
vinculado mediante contrato administrativo, como ocorre na grande
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maioria das concesses. Portanto, entende o expositor que a conces-
so um gnero, que comporta vrias espcies, entre elas a concesso
mineral. Mencionou, tambm, outros exemplos de espcies de con-
cesso, tais como as de servio pblico, de obra pblica, de uso de
bem pblico, forestal e outras.
Uma possvel explicao para a confuso existente a respeito da con-
ceituao da concesso mineral seria a comparao do instituto com
a concesso de servio pblico, de ocorrncia frequente na adminis-
trao pblica, mas que, de fato, no guarda qualquer relao com o
instituto minerrio, pois a concesso de servio pblico representa
uma espcie e no um gnero. Essa comparao, de diferenas bvias,
levaria concluso equivocada de que o instituto minerrio no cons-
titui uma concesso.
Segundo Pontes, a concesso mineral um instituto de assento cons-
titucional a ser conformado por lei ordinria, mas que se insere no
regime de direito pblico, e que rene diversos elementos, tais como:
instrumentao por contrato administrativo, prazo determinado,
condies de prorrogao, prestao de contas, responsabilidade am-
biental, sanes que inibam condutas vedadas, entre outros.
No tocante ao prazo determinado para a concesso, mencionou
exemplos de pases que praticam concesses com prazos determina-
dos, entre eles a frica do Sul, Colmbia, Canad, Austrlia e ndia.
A defnio do prazo e da possibilidade de prorrogao, defende o
consultor, uma questo que deve ser superada, pois faz parte de uma
poltica legislativa, trata-se de uma opo do legislador discutir pra-
zos, discutir condies de prorrogao.
Abordando o direito de prioridade, afrmou que, devido ao fato de os
recursos minerais constiturem bens da Unio, h que se levar em conta
tambm o princpio constitucional da isonomia, nas situaes em que
houver mais de um interessado no mesmo bem. Nesses casos, deve ser
implementado algum mecanismo de competio que melhor atenda ao
interesse nacional, devendo o legislador estabelecer critrios tcnicos,
de investimento, em vez de se observar apenas a ordem cronolgica.
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A respeito da vinculao e da discricionariedade da Administrao
no setor minerrio, chamou a ateno para o fato de que a discricio-
nariedade no signifca grande margem de liberdade e que a Consti-
tuio impe limites para no se chegar arbitrariedade.
Para Pontes, a Administrao Pblica no pode fcar reduzida a um
mero verifcador de requisitos legais, quando a Constituio a obriga
a perseguir o interesse nacional, que deve ser o eixo orientador de
toda a explorao mineral. Mesmo que a legislao seja singela, no
poder a Administrao esquecer o alvo principal: o interesse pbli-
co. Nesse sentido, o consultor citou trecho da lio de Maral Justen
Filho, em sua obra Curso de Direito Administrativo, que afrma: A
superao do paradigma da legalidade administrativa s pode dar-se
com a substituio da lei pela Constituio como cerne da vinculao
administrativa juridicidade. E, ainda, do constitucionalista portu-
gus Gomes Canotilho: A Constituio hoje o fundamento primei-
ro do agir administrativo.
Manifestou-se favorvel criao de uma agncia reguladora em
substituio estrutura autrquica do DNPM, alertando para a limi-
tao da iniciativa parlamentar para tratar de temas ligados criao
de estruturas prprias do Poder Executivo, que devem originar-se na-
quele Poder.
Finalizou sua exposio reproduzindo uma declarao do empres-
rio do setor minerrio, Eike Batista, em programa de entrevista da TV
Cultura em 30/8/2010, sobre a necessidade de alterao do Cdigo de
Minerao: O Cdigo de Minerao no Brasil muito frouxo. Voc
pode sentar sobre reas do tamanho da Bolvia sem pagar nada, sem
performance. Est errado. E o royalty muito baixo. Tem que mudar.
Algo precisa ser feito de fato, concluiu o consultor legislativo.
Como segundo expositor do painel, William Freire iniciou sua apre-
sentao ressaltando que a melhor forma de analisar o regime jurdi-
co da minerao a partir do estudo de sua estrutura essencial, para
chegar-se ento estrutura de procedimento.
A estrutura essencial do regime jurdico da minerao comporta trs
elementos: o domnio das riquezas minerais; o exerccio da atividade
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mineral no interesse nacional; e a clara compreenso dos institutos
do direito minerrio. O primeiro elemento estaria bem atendido, em
sede constitucional, no art. 176.
O segundo elemento estaria defnido no pargrafo nico do mes-
mo dispositivo. Sustentou Freire que esses elementos devem ser o
ponto de partida para qualquer normatizao ou interpretao do
direito minerrio.
Analisando a posio brasileira quanto dominialidade e o controle
das riquezas minerais pela Unio, Freire afrmou ser esse o regime
dominante em diversos pases, tais como Portugal, Chile, Bolvia,
Austrlia, Canad e outros. Mencionou, ainda, ser comum a existn-
cia de algumas excees nos regimes de cada nao, sendo exemplo,
no caso brasileiro, os manifestos de mina.
Passando a analisar o terceiro requisito a clara compreenso dos
institutos de direito minerrio destacou que o art. 176 determina
que a pesquisa e a lavra somente sero realizadas mediante autoriza-
o ou concesso da Unio. Contudo, alm desses, h outros regimes
no direito minerrio brasileiro, como a permisso para a lavra garim-
peira e o licenciamento.
Nesse contexto, uma interpretao literal do dispositivo constitucional
poderia levar ao equivocado entendimento de que os demais regimes,
no previstos na Carta da Repblica, seriam inconstitucionais. Freire,
recorrendo a lio de Temstocles Cavalcanti, em obra de 1956, as-
severou que os termos autorizao e concesso estariam j naquela
poca empregados em sentido amplo. Repetiu: Os vocbulos autori-
zao e concesso so utilizados lato sensu, para designar a outorga
do direito minerrio, outorga do direito de explorar os recursos mine-
rais. Assim, os atos administrativos minerais teriam natureza especial,
contedo e atributos especiais, a fm de regular esse segmento produ-
tivo complexo, com muitas caractersticas especfcas.
Prosseguindo em seu exame, assinalou que outros doutrinadores po-
deriam considerar que o Cdigo de Minerao sequer teria sido recep-
cionado pela atual Constituio, visto que o regime de lavra atual no
representa uma concesso clssica do direito administrativo. Esta con-
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cepo, entende Freire, contempla dois requisitos bsicos: contrato e
prazo determinado. Em seguida, deixou uma indagao: se a concesso
de lavra nos moldes atuais no seria uma concesso, o que seria, ento,
j que no pode ser um nada jurdico?
Citou exemplos de pases que adotam o vocbulo concesso, sem que
sejam empregados o contrato e o prazo determinado, como o caso bra-
sileiro. Seriam exemplos a Argentina, Bolvia, Chile, Guatemala, Mxi-
co, Peru, Uruguai, China, Espanha, Frana e Austrlia.
Por outro lado, Freire no vislumbra razes para que no se adote o
modelo contratual no Brasil, alertando, no entanto, para a necessida-
de de se defnir com exatido as regras do contrato, a fm de se garan-
tir ao investidor o prvio conhecimento de seus direitos e obrigaes.
Prosseguindo na anlise do instituto da concesso de lavra, tanto na
Constituio quanto no Cdigo de Minerao, Freire afrmou no en-
xergar neste qualquer inconstitucionalidade, visto que as concesses
minerais no se confundem com as concesses clssicas do direito ad-
ministrativo. Compreende que a conciliao interpretativa do sistema
jurdico minerrio advm desse entendimento, e de que concesses mi-
nerais so atos administrativos minerrios.
Comparando com outras modalidades de concesso, Freire ressaltou
a diferena com a concesso de servio pblico, pelo bvio fato de ati-
vidade mineral no constituir servio pblico; e tambm descartou o
enquadramento em concesso de uso de bem pblico, porque, no caso
da minerao, o minerador no devolve o bem da Unio aps seu uso.
Registrou, no entanto, que a maior difculdade no residiria na ade-
quao da fgura da concesso de lavra, mas no consentimento de
pesquisa, cuja expresso utilizada autorizao de pesquisa. Segun-
do Freire, o termo tem gerado grande confuso interpretativa, confu-
so esta que estaria no entendimento de que a autorizao constituiria
ato administrativo discricionrio e precrio, podendo a Administra-
o conceder e tomar quando quisesse. Para o expositor, no seria
esse o entendimento correto, pois no momento do requerimento de
pesquisa surge para o minerador o direito subjetivo de realizar a pes-
quisa e a lavra. nesse momento que se fxariam as regras.
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Segundo Freire, o Cdigo de Minerao no confere discricionarie-
dade Administrao. Eventual ato administrativo que negue a lavra
deve ter suporte na lei, e no na vontade do administrador.
Ressaltando sua preocupao maior com a fase da pesquisa em relao
lavra, citou exemplos de pases que se utilizam do sistema de conces-
so mais estvel tambm na fase de pesquisa. Seriam esses pases o
Chile, Bolvia, Paraguai, Peru, Equador e Mxico. Entende aceitvel a
ideia de se fazer concesso para a fase de pesquisa, mas critica a possibi-
lidade da autorizao na fase de lavra, situao que geraria insegurana,
sem qualquer benefcio para o Pas e para os investidores.
Finalizou sua exposio admitindo a manuteno do termo conces-
so, desde que o novo marco regulatrio venha deixar claro que se
trata de concesses minerrias e no de concesses clssicas do direi-
to administrativo.
Na funo de mediadora do Painel II, Ana Salett Marques Gulli apre-
sentou algumas consideraes. Ressaltou que as inquietaes jurdi-
cas experimentadas na aplicao diria da legislao minerria, como
revelaram as exposies, apontam para a necessidade de ajustes, de
aperfeioamento e de adequao dessa legislao em relao ao inte-
resse nacional, no tocante gesto dos recursos minerais brasileiros.
Ana Salett afrmou que a produo mineral do Pas exige a defnio de
regras claras que, alm de minimizar as discusses doutrinrias, levar
segurana jurdica ao investidor. Manifestou a necessidade da criao
de mecanismos de controle por parte da Administrao Pblica, no
numa linha pejorativa de discricionariedade, mas de possibilidade de
atuao do Estado na gesto efetiva dos recursos minerais. Nesse aspec-
to, enxerga a necessidade de alteraes pontuais na legislao.
Por fm, considerou oportuna a maturao da ideia de criao de uma
concesso especfca para o setor mineral.
Painel III
O Painel III tratou dos aspectos fscais e econmicos do setor mi-
neral, do desenvolvimento industrial e da poltica tributria afeta
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exportao de minrio. Participaram das discusses os seguintes pa-
lestrantes: o professor da Universidade de So Paulo Fernando Facury
Scaf e o consultor legislativo da Cmara dos Deputados Paulo Csar
Ribeiro Lima.
A mediao do painel foi feita pelo Deputado Jos Fernando Aparecido
de Oliveira.
Tributao e CFEM
O professor Fernando Facury Scaf destacou que a Compensao Fi-
nanceira pela Explorao de Recursos Minerais (CFEM) no um
aspecto tributrio, um aspecto fnanceiro, mas, como regra, custo
para as empresas. Ele destacou que esse um custo que tem de ser
orado, tem de ser considerado.
Segundo Scaf o que se quer saber o quanto a sociedade quer retirar
do setor mineral. Uma CFEM de 2%, 3% parece pouco; no entanto,
argumentou ele, temos de analisar isso em termos de tributos, mais
CFEM e outros encargos que vo ao Estado.
J o consultor legislativo Paulo Csar Ribeiro Lima enfatizou que o
modelo fscal brasileiro no causa prejuzo aos exportadores nacionais.
Pelo contrrio, no Brasil a tributao dos exportadores baixssima.
Um estudo do Fundo Monetrio Internacional, de 2007, mostra que
na Austrlia, grande concorrente do Brasil, e em vrios outros pases,
a participao do Estado na renda mineral mais alta que no Brasil.
Nesse aspecto, Scaf argumentou que a atividade minerria destinada
exportao deve ter um determinado tratamento, porque tem um
determinado custo e envolvimento. A atividade destinada ao mercado
interno merece outro tipo de anlise de custo, impacto, investimento.
Com relao ao ICMS, o mediador do painel, Deputado Jos Fernando
Aparecido de Oliveira, destacou que, em termos de arrecadao desse
tributo, a Refnaria da Gabriel Passos gerou mais arrecadao do que
toda a indstria mineral no Estado de Minas Gerais.
Scaf ressaltou a questo do reembolso do ICMS, sua desonerao,
a Lei Kandir e a rigidez locacional, que coloca a empresa minerria
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quase que vinculada quele estado, que tem um tributo especfco,
pelo resto de sua atividade, havendo, ento, em muitos casos, uma
efetiva transferncia de responsabilidade do poder pblico para aque-
la empresa, em termos de diminuio de impacto socioeconmico.
Argumentou, ainda, que no se exporta imposto.
Para Lima, a questo no deve ser considerada nesses termos. Segundo
ele, o nome do encargo fscal tem pouca importncia. Como o prprio
professor Scaf havia dito, o importante analisar o custo do Estado e,
no caso da exportao, esse custo baixssimo. Dessa forma, funda-
mental que haja uma maior participao do Estado na renda mineral.
O consultor legislativo ressaltou que quando a provncia de Quebec
estabelece uma alquota de 15% de imposto mineral e quando a Aus-
trlia discute hoje um imposto mineral de 40%, est se apropriando
de parte da renda do concessionrio, ou do contratado, ou do explo-
rador, ou do minerador, fazendo sua apropriao pelo Estado. Segun-
do ele, isso o que interessa.
Tambm foi destacado por Lima que o pr-sal vai gerar excedentes
para exportao, podendo vir a acontecer no setor petrolfero o que
ocorre, atualmente, no setor mineral, um sistema de baixa arrecada-
o. A participao especial necessria para os dois setores, sendo
fundamental a alterao da Lei Kandir para que haja uma poltica
fscal de agregao de valor.
No painel tambm foi discutido o anteprojeto de lei da CFEM do Poder
Executivo federal. Scaf criticou a proposta desse anteprojeto, no qual a
alquota da CFEM incide sobre um Produto Mineral Padro, que seria
defnido em decreto. Ele argumentou que decreto um ato exclusivo
do Poder Executivo, devendo o custo ser estabelecido pelo Congresso
Nacional, por lei, pelo princpio da legalidade.
Criticou a proposta de recolhimento da CFEM nos casos de venda
de Produto Mineral Padro. A alquota seria aplicada sobre o valor
dessa operao, deduzidos os tributos incidentes. Scaf mostrou-se
receoso de que, a pretexto de querer mudar tudo e criar talvez um
sistema arrecadatrio e no apenas regulatrio e seletivo, se acabe por
aumentar a carga fscal.
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Scaf elogiou no anteprojeto do Executivo a proposta de um rateio
federativo, no sentido de redistribuir as riquezas da CFEM, no desti-
nando muito dinheiro para determinados entes federativos.
Com relao aos direitos do superfcirio, que hoje so de 50% do valor
da CFEM, o anteprojeto prope uma reduo para 10%. Segundo Scaf,
esse assunto merece uma anlise mais aprofundada, pois, muitas vezes,
os superfcirios sofrem com danos diretos da atividade minerria.
Em seguida, Paulo Csar Ribeiro Lima manifestou algumas preocu-
paes focadas em aspectos fscais e econmicos do setor mineral e
na poltica tributria afeta exportao de minrios.
Economia mineral
Segundo Lima, o cenrio da economia mineral extremamente fa-
vorvel. Tem havido grande aumento da produo e do preo das
commodities metlicas. De 2000 a 2008, o preo da tonelada do min-
rio de ferro passou de US$ 28 para US$ 138. Esse grande aumento no
preo do minrio de ferro tem gerado rendas extraordinrias para o
setor. Todavia, a sociedade nacional e o Estado brasileiro, donos desse
minrio de ferro, no tm participado adequadamente dessa renda.
Conforme esclareceu, os altos lucros da Vale S.A. vm permitindo gran-
des investimentos, como, por exemplo, R$ 10 bilhes no Canad, em 5
anos. Tambm dever ser feito um grande investimento na Guin, no
Projeto Simandou. Em sua viso, as altas rendas da Vale no Pas esto
sendo destinadas a investimentos no exterior. Destacou como positivo
que a Vale alcance grandes rendas. No entanto, para o consultor, o Esta-
do brasileiro deve participar mais efetivamente dessas rendas.
Questo ambiental
O consultor legislativo apresentou imagens que mostram como est
Carajs e como est Simandou, na Guin. Simandou exibe um visual
belo e natural, enquanto Carajs j foi muito impactada pela atividade
mineral. Salientou que legtimo que o impacto acontea, mas essa
explorao de um bem pblico, que tanto degrada o meio ambiente
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e afeta a populao local, deve remunerar adequadamente o Estado
brasileiro e no apenas a empresa.
Comparao entre os setores mineral e petrolfero
Paulo Csar Ribeiro Lima destacou que muito se fala que no pode
haver comparaes entre os setores mineral e petrolfero. Argumentou,
no entanto, que, assim como a indstria extrativa mineral, tambm a
indstria do petrleo apresenta internamente enormes diferenas. No
possvel comparar um poo que produz dois metros cbicos por dia,
na Bahia, com um poo no pr-sal, cujo potencial de produo de 50
mil barris por dia. So cenrios completamente diferentes.
No v problemas em se fazer comparaes entre a Vale e a Petrobras,
pois ambas exploram grandes recursos naturais da Unio, conforme
disposto no art. 20 da Constituio Federal. Nos trs primeiros se-
mestres de 2010, a Vale apresentou um lucro lquido de R$ 20 bilhes,
enquanto a Petrobras apresentou um lucro lquido de R$ 24 bilhes.
O lucro da Vale, portanto, est muito prximo ao da Petrobras.
Ressaltou ele que, no setor petrolfero, alm dos royalties, h o pa-
gamento da participao especial. A participao especial no setor
petrolfero gera mais arrecadao do que os royalties. No ano de 2008,
por exemplo, no setor petrolfero, a compensao fnanceira foi de
cerca de R$ 23 bilhes. Desse total, R$ 12 bilhes decorreram da arre-
cadao de participao especial.
Essa compensao fnanceira ou participao no resultado extrema-
mente inteligente, pois, segundo Lima, apenas os campos que apre-
sentam alta rentabilidade geram o pagamento de participao espe-
cial. No campo de Roncador, por exemplo, 31,5% da receita lquida
destina-se Unio, Estados e Municpios. a participao especial
que faz a correo arrecadatria entre a explorao de um grande
campo e a de um campo pequeno. Ele criticou o atual modelo de ar-
recadao da CFEM, que no considera o tamanho e a rentabilidade
da jazida, e defendeu que o conceito de participao especial seja apli-
cado no setor mineral.
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J Scaf considera o setor petrolfero diferente do setor mineral e
questionou a validade das comparaes feitas por Lima.
No encerramento do painel, o Deputado Jos Fernando Aparecido de
Oliveira apresentou sua concluso de que a poltica mineral brasileira
visa ao mercado internacional, mas no visa agregao de valor e
gerao de emprego e renda para o povo brasileiro.
Conforme destacou, quando se exporta o minrio, no se paga PIS,
no se paga Cofns, no se paga ICMS. Quando se vende para o mer-
cado interno, a, sim, paga-se esses tributos. Uma siderrgica japo-
nesa, por exemplo, compra minrio de ferro isento desses tributos.
Que viso estratgica essa da atual poltica de minerao brasileira?
Estamos gerando emprego na China, no Japo.
O moderador ressaltou ainda que preciso ter uma poltica de mine-
rao que vise agregar valor a esse produto natural no renovvel, que
s d uma safra e, portanto, tem de gerar imposto, emprego, renda e
o desenvolvimento da indstria nacional. Segundo ele, inaceitvel
que Minas Gerais arrecade R$ 63 milhes a ttulo de compensao
fnanceira de toda a produo mineral do estado que corresponde a
72% da produo de minrio de ferro do Brasil e a 15% da produo
de minrio de ferro do Planeta. Destacou, ainda, que s o Municpio
de Campos arrecadou R$ 1,25 bilho com os royalties do petrleo, que
explorado a quilmetros da costa brasileira.
Por fm, o deputado parabenizou o Conselho de Altos Estudos e Ava-
liao Tecnolgica da Cmara dos Deputados, na pessoa do Deputa-
do Jaime Martins, que lutou para que fosse feito um apurado traba-
lho comparativo com o resto do mundo. Esse trabalho mostrou que a
Austrlia, no caso do minrio de ferro, cobra quase 8% do faturamen-
to bruto, enquanto o Brasil cobra 2% do faturamento lquido a ttulo
de compensao fnanceira.
Painel IV
O Painel IV discutiu possveis alteraes no Cdigo de Minerao,
a transformao do DNPM em agncia reguladora, mudanas nos
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mecanismos de autorizao de pesquisa e de concesso de lavra, e a
criao do Conselho Nacional de Poltica Mineral.
Contou com os palestrantes Leonardo Costa Schler, consultor legis-
lativo da Cmara dos Deputados, Adriano Drummond Canado Trin-
dade, professor de Direito do IESB e da UnB, e Miguel Antonio Cedraz
Nery, diretor-geral do Departamento Nacional de Produo Mineral.
A mediao do painel foi feita por Marcelo Mendo Gomes de Souza,
advogado e autor sobre direito mineral.
Alteraes no Cdigo de Minerao
O consultor Leonardo Costa Schler destacou que o art. 176 da Cons-
tituio o ncleo do setor mineral em foro constitucional, que deter-
mina que as jazidas e demais recursos minerais constituem proprie-
dade distinta da do solo, para efeito de explorao ou aproveitamento,
e pertencem Unio. O 1 desse artigo dispe que a pesquisa e a
lavra de recursos minerais somente podero ser efetuadas mediante
autorizao ou concesso da Unio, no interesse nacional.
Schler ressaltou tambm que o Cdigo de Minerao prev os se-
guintes regimes de aproveitamento das substncias minerais, em seu
art. 2: regime de concesso, regime de autorizao e regime de li-
cenciamento, regime de permisso de lavra garimpeira e regime de
monopolizao.
Chamou a ateno para uma curiosidade relativa ao que prev o C-
digo de Minerao. Ao requerer uma autorizao de pesquisa, o in-
teressado que se dirige ao guich do DNPM passa a ter o direito de
prioridade, desde que executada a pesquisa mineral, podendo pleitear
a autorizao de lavra propriamente dita o empreendedor requer
uma autorizao de lavra e ganha uma concesso. Ou seja, autori-
zao de lavra um regime que no existe. Embora o Cdigo dispo-
nha que a autorizao seja um dos regimes, na prtica existem apenas
concesso e licenciamento.
Segundo Schler, pelos ditames constitucionais imprpria a utilizao
da expresso ttulo minerrio, qual o Cdigo Mineral se refere vrias
vezes, porque o termo j embute a noo de negociabilidade. Lembrou
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que outro expositor do seminrio j afrmara existir um verdadeiro co-
mrcio de ttulos minerais, o que no atende ao interesse nacional.
Manifestou-se a favor dos argumentos do consultor Roberto Carlos
Martins Pontes, que divergiu de doutrina respeitvel segundo a qual
o termo concesso teria sido utilizado na Constituio de forma im-
precisa ou inadequada. Segundo exps, a utilizao na Constituio
dessa expresso foi tecnicamente muito acertada. Se a inteno do
constituinte fosse em sentido lato, no seria preciso a Carta Magna
falar em autorizao ou em concesso. Se o alcance do termo fosse
amplo, bastaria uma expresso apenas.
Destacou, por fm, que o marco mineral no se encontra em harmonia
com as disposies constitucionais que regulam a matria. No consi-
dera descabida a tese de que o Cdigo Mineral no teria sequer sido
recepcionado pela Constituio Federal de 1988.
Segundo o advogado e professor Adriano Drummond Canado
Trindade, com relao ao art. 176 da Constituio Federal, existe uma
grande difculdade de classifcar essa concesso como concesso de
uso ou outra forma de concesso. Trindade acredita ser um pouco
ambicioso buscar encaixar essa concesso nos modelos j existentes.
O Diretor-Geral do DNMP Miguel Antonio Cedraz Nery destacou que
o novo marco regulatrio deve estimular a concorrncia e elevar a com-
petitividade, estimular a maximizao do aproveitamento de jazidas,
buscar investimentos, fortalecer a efccia do Estado no processo regu-
latrio, fomentar a agregao de valor e revogar o Cdigo de Minera-
o, que considera obsoleto e eivado de mecanismos burocrticos.
Nery chamou a ateno para a possibilidade de empresas no fazerem
a pesquisa, de no entregarem o relatrio, pagarem uma multa mnima
e requererem prorrogao no dia seguinte. nesse espao que algum
se utiliza de artifcios para perpetuar uma rea a seu favor; requerem
at em nome de terceiros. J houve casos em que se atuou no sentido de
negar, de indeferir requerimento a quem deixou a rea cair, e se fazer a
solicitao. Ou seja, h artifcios. Segundo Nery, o Cdigo de Minera-
o, com 98 artigos, permite, dentre outros aspectos, esses artifcios. O
DNPM tolhido de atuar.
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O mediador Marcelo Mendo Gomes de Souza, antes de tecer algu-
mas consideraes acerca do que foi apresentado pelos expositores
do painel, tambm acabou por fazer uma apresentao. Segundo ele,
trata-se, de uma legislao na qual os atos vinculados so muito es-
pecfcos e deixam uma margem de manobra muito pequena Ad-
ministrao Pblica no que tange questo da anuncia ou no do
direito minerrio. Se, por isso, ruim, em termos de administrao,
por outro lado, confere segurana jurdica.
Segundo o advogado, a concluso do consultor legislativo Leonardo
Costa Schler de que o Cdigo de Minerao no se coaduna com
as normas constitucionais uma posio forte, difcil. Ele discordou
dessa posio. Mas considerou ser uma tese que tem o seu vigor e
que, feliz ou infelizmente, at hoje no foi levada aos tribunais.
Mendo concluiu comentando a viso do diretor-geral do DNPM de
que o Cdigo de Minerao deve ser revogado, por tratar-se de uma
legislao obsoleta e porque o Cdigo excessivamente fomentador
Segundo Mendo, quem l a Exposio de Motivos do Cdigo acredita
que a lei extremamente atual.
Criao de uma agncia reguladora
Algumas posies acerca do tema foram apresentadas no decorrer do
painel.
Leonardo Costa Schler fez uma distino entre agncia reguladora e
agncia executiva. Se o papel da entidade for meramente o de aplicar
a legislao j existente, o caso de uma agncia executiva. Se houver
normatizao a ser cumprida por essa entidade, o modelo mais ade-
quado o da agncia reguladora.
No caso especfco do setor mineral, recomenda-se a criao da agn-
cia reguladora. importante encontrar formas de regulamentar o
contrato administrativo, sendo entendida a concesso como instituto
do direito administrativo. Segundo o consultor, perfeitamente pos-
svel compatibilizar esse instrumento com as garantias de que o em-
presariado necessita para efetuar investimento de risco to elevado,
como o caso do investimento no setor mineral.
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Destacou ainda que a criao de uma agncia reguladora importan-
te para que, fnalmente, os recursos minerais sejam geridos de forma
proativa, porque hoje a gesto se d de forma totalmente passiva.
preciso que seja provocado, para que o Estado outorgue o direito de
lavra, para que a minerao ocorra. J no setor petrolfero, por exem-
plo, o Estado tem conhecimento dos recursos disponveis e da con-
venincia de explorar esses recursos em um determinado momento.
O advogado e professor Adriano Drummond Canado Trindade en-
fatizou que, desde a sua autarquizao, o DNPM vem se desenvol-
vendo a passos largos e vem cumprindo o seu papel a contento. O
problema, postulou, que o rgo, na sua forma, e s vezes na prpria
lei, encontra obstculos.
Da maneira como se encontra concebido hoje, esses obstculos so
quase intransponveis. Ressaltou, contudo, que no basta simplesmen-
te substituir o DNPM por uma agncia, trocando a placa de departa-
mento por uma placa de agncia. necessrio que essa agncia, ma-
terialmente falando, seja uma agncia de fato e no apenas no nome.
Segundo Trindade, outro elemento que envolve a reforma institucional
a criao do Conselho Nacional de Poltica Mineral, anseio de muito
tempo do setor para que polticas setoriais possam ser efetivamente
desenhadas, debatidas e implementadas com aes coordenadas.
O diretor-geral do DNPM, Miguel Antonio Cedraz Nery, argumentou
que a autarquia tem-se estruturado e buscado fazer a sua parte. Mas
entende que h uma limitao na legislao. Portanto, no h que se
pensar em agncia reguladora com o atual Cdigo de Minerao e
no h que se pensar em marco regulatrio com o DNPM da forma
como hoje est estruturado.
Na minuta do projeto de lei do Poder Executivo, h previso de cria-
o do Conselho Nacional de Poltica Mineral. E, ainda, o Ministrio
de Minas e Energia teria mantidas as suas competncias, inclusive
com o poder concessionrio; a agncia a ser criada, em substituio
ao DNPM, promoveria a regulao e a outorga, por delegao do mi-
nistrio; e a CPRM, existente hoje, seria Servio Geolgico do Brasil,
que assessoraria o Conselho Nacional de Poltica Mineral.
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Segundo Nery, h que se evoluir, sim, para um marco regulatrio mo-
derno. De maneira infralegal, adviria a ao regulatria a partir da
agncia reguladora. A situao, dessa forma, seria efetivamente exer-
cida pelo rgo regulador.
Marcelo Mendo Gomes de Souza destacou, no entanto, que, se no
houver uma defnio de competncias muito clara, nada ir funcionar.
Ao encerrar o Seminrio, o Deputado Jaime Martins ressaltou que
modernizar a rea de minerao signifca conferir maior competitivi-
dade ao setor e no simplesmente criar novas taxas e novos tributos.
Ao contrrio, signifca trazer mais recursos para que possam ser in-
vestidos na pesquisa.
Segundo o relator, o debate evidenciou a necessidade de se fazer
ajustes no atual marco legal do setor mineral. A divergncia, ava-
liou, quanto ao grau de profundidade com que esses ajustes devem
ser feitos. Para o deputado, oportuno e necessrio que a matria
seja debatida e includa na pauta de discusso e votao do Con-
gresso Nacional.
Ressaltou a complexidade do tema e a necessidade de estudos apro-
fundados. Destacou por fm a importncia do setor mineral para a
vida nacional, bem como a importncia de se atualizar o Cdigo de
Minerao, sobretudo quando se leva em conta o que est inscrito
na Constituio em defesa do interesse nacional.
CONTRIBUIES
ESPECIAIS
Jazida de Niquelndia GO
Fonte: Votorantim Metais
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1. Minerao: soberania nacional
Jos Fernando Aparecido de Oliveira
Ex-deputado federal pelo PV
com grata satisfao que recebi o convite do Conselho de Altos Estu-
dos da Cmara dos Deputados para apresentar este artigo como forma
de contribuio a um tema de relevncia nacional. Tema que representa
a base de nossa economia, de nossa histria, da cultura e do patrimnio
arquitetnico tombado do Brasil e de Minas Gerais, estado este que eu
tive a honra de representar como deputado federal nessa ltima legisla-
tura pelo Partido Verde.
Fiz da causa mineral a profsso de f de meu mandato, trazendo
luz do dia uma questo que at ento estava esquecida. urgente que
se faa uma mudana completa na legislao mineral brasileira, pois
minrio s d uma safra. Essa foi a causa maior da minha candidatura
ao governo de Minas Gerais, nico estado do Brasil que tem em seu
prprio nome uma atividade econmica, a minerao.
Abro este texto com a apresentao do livro Concesso Itabira Iron,
publicado no distante ano de 1934, de autoria do ex-secretrio e mi-
nistro de Estado do presidente da Repblica Artur Bernardes, Clodo-
miro de Oliveira, meu tio bisav. J naquela poca ele vislumbrava os
equvocos do governo brasileiro sobre a minerao e entendia estar
ali a soberania econmica e poltica do Brasil.
Fao essa observao e citao dada a atualidade dos questionamen-
tos de Clodomiro de Oliveira e de sua luta em defesa do minrio de
ferro e da autonomia do povo brasileiro.
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Entendo ser esta obra, alm de pioneira, obrigatria para quem quer
estudar, debater, pesquisar e entender a causa minerria em nosso
pas desde sua origem at os dias de hoje.
Assim, segue, ipsis litteris, a passagem extrada do livro de Clodomiro
de Oliveira, que o amigo leitor contemplar nas linhas abaixo:
Os problemas econmicos de um pas tm entre as suas solues pr
em valor a utilizao de suas riquezas naturais para, atendendo a suas
necessidades, promover a sua dissipao. na transformao da ma-
tria-prima em produtos manufaturados de consumo que a sua utili-
zao posta em valor, e no na sua transfuso no organismo do es-
trangeiro, para voltar transformada em produtos de consumo do pas.
O trabalho de qualquer pas mais benefciado pela importao de
minrio bruto e pela importao de matrias-primas do que pela im-
portao de produtos manufaturados.
Encarando a questo no ponto de vista dos Estados Unidos, diz,
ainda, Orthis Schmit: so os produtos do trabalho mecnico e no
os nossos recursos naturais com as suas boas e ms qualidades que
devem ir para os mercados, porque a melhoria das condies indus-
triais somente pode vir da expanso dos manufaturados.
O acrscimo do elemento do trabalho no produto exportado h de
signifcar que ns no estamos barganhando a herana de nossos re-
cursos naturais, mas que, ao contrrio, estamos apenas usando des-
ses recursos como base para a exportao do trabalho que se renova
incessantemente.
Ora, dentre os recursos naturais de um pas, o que intervm ponderosa
e vultosamente sobre o seu desenvolvimento econmico o que se
refere ao seu recurso em minrio de ferro, cuja utilizao posta em
valor pela indstria da siderurgia; indstria que o defnir como po-
tncia industrial e militar; indstria que o termmetro do grau de de-
senvolvimento de um povo e que a alavanca que move as sociedades.
Um pas, dispondo de poderosas concentraes de minrio de ferro
e de mangans, que permite a sua transfuso para o estrangeiro sem
correlativa compensao a sua siderurgia, um pas perdido.
Dispe o Brasil de importantes jazidas desses minrios, necessita de
desenvolvimento e para isso precisa de vias de comunicao. Mas
para constru-las so indispensveis grandes quantidades de ferro-
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ao. Naturalmente, ele poderia ser importado. Os pases produtores
fcam longe, mas importar grande quantidade de ferro seria o mes-
mo que atravessar um rio para ir buscar gua.
Obedecendo a esses conceitos, temos em considerao que da inds-
tria siderrgica dependem:
o instrumento civilizador sem igual, representando, pelas vias
frreas, elemento precpuo de seu desenvolvimento;
o principal elemento de defesa da soberania de uma nao,
permitindo a criao de seus arsenais;
o mais poderoso fator de proflaxia, facilitando o saneamento
das suas cidades, vilas, povoaes e habitaes;
o mais seguro fator do progresso agrcola, facultando a fabrica-
o de mquinas agrcolas; e, ainda,
o mais poderoso auxiliar para o desenvolvimento comercial
entre os diversos estados do pas, facilitando o melhoramen-
to dos portos, facultando a construo de navios mercantes,
entre outros.
Os dirigentes do Pas passaram a encarar o problema siderrgico
desde 1919, sob esses aspectos, procurando traar uma trajetria que
conduzisse o Pas por esses novos caminhos implantao da side-
rurgia nacional esperana suprema e talvez nica de redeno de
nossa raa.
Essa orientao tem o leitor registrado no presente volume, Concesso
da Itabira Iron Ore, no qual enfeixamos toda a histria dessa conces-
so traduzida no contrato de 29 de maio de 1920. Concesso que agi-
tara e apaixonara a opinio pblica e que fzera os dirigentes do Pas
consumirem grande soma de energias, no entanto perdendo tempo
precioso que deviam empregar criando a indstria siderrgica (como
fez o Japo) e com ela realizando a nossa independncia econmica
sem a qual a poltica pura fco.
O volume Concesso da Itabira Iron Ore registra a pretenso da com-
panhia de exportar minrio de ferro, sob manto de simulada side-
rurgia nacional (Livro de Clodomiro de Oliveira, 1934).
Aprofundando um pouco na questo da poltica minerria, fxamos
alguns pontos bsicos na defesa dos interesses nacionais:
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Royalties minerais
Iseno de tributao para exportao mineral Lei Kandir
Agncia reguladora de recursos minerais
Lei de concesso de jazidas
Estes tpicos so a coluna mestra da poltica minerria que defen-
demos e propusemos como deputado federal por meio de inmeros
projetos de lei e emendas constitucionais.
Defendemos para o minrio uma poltica de Estado, como vigora
para o petrleo. Afnal, petrleo e minrio so bens naturais no re-
novveis, pertencentes Unio e regidos pelo mesmo artigo da Cons-
tituio Federal:
1 assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito
Federal e aos Municpios, bem como a rgos da adminis-
trao direta da Unio, participao no resultado da ex-
plorao de petrleo ou gs natural, de recursos hdricos
para fns de gerao de energia eltrica e de outros recursos
minerais no respectivo territrio, plataforma continental,
mar territorial ou zona econmica exclusiva, ou compen-
sao fnanceira por essa explorao.
Concesso de jazidas
O direito sobre os recursos minerais classifcado como um domnio
pblico mineral especial com as seguintes caractersticas: domnio
originrio da Unio; exclusivo; alcana tanto os recursos conhecidos
quantos os desconhecidos; imprescindvel; fnito. Com a exausto
da jazida, perecer o bem.
A Constituio dispe que as jazidas, em lavra ou no, e demais re-
cursos minerais e os potenciais de energia hidrulica constituem
propriedade distinta da do solo, para efeito de explorao ou apro-
veitamento, e pertencem Unio, garantida ao concessionrio a pro-
priedade do produto da lavra.
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O problema que a concesso de jazida mineral gratuita, ou seja,
quem registrou dono, bem diferente do petrleo, que defnido por
lei, como leilo pblico internacional. A Petrobras, estatal brasileira,
participa em igualdade de condies com as multinacionais na aqui-
sio das jazidas/reservas e em sua explorao. Todo esse processo
valoriza tanto a explorao de uma jazida/reserva como todo seu pro-
cesso produtivo. Por fora do leilo, faz-se uma explorao criteriosa,
profssionalizada, com estudos estruturados e detalhados para todo o
processo de extrao e produo.
O que vemos hoje no caso das jazidas de minrio um comrcio para-
lelo, at mesmo clandestino, e por isso criminoso. Empresas privadas
e empresrios registram as jazidas e fazem um leilo particular desses
ativos de minrios. No exagero afrmar que todo esse processo con-
ta com facilidades nos rgos reguladores, o que gera corrupo em
algumas autarquias, como vemos noticiado na mdia nacional.
Hoje, a China est loteando grande parte do subsolo brasileiro, so-
bretudo em Minas Gerais, comprando de particulares ou de empresas
o direito de concesso de explorao de jazidas de minrio de ferro.
Tudo isso benefciados por esse modelo que vigora sobre as conces-
ses de jazidas.
Agncia reguladora de recursos minerais
urgente a necessidade de mudana da legislao de concesso de di-
reito de explorao das jazidas minerais tendo como base a legislao
do petrleo, gs, energia eltrica, telecomunicaes e gua.
O grande agravante desta situao a realidade institucional em que a
poltica mineral est inserida. Enquanto os setores mencionadas pos-
suem suas prprias agncias reguladoras, o setor mineral continua
sem nenhuma.
As reservas de petrleo e gs so colocadas em leilo pblico interna-
cional por intermdio de sua agncia, a Agncia Nacional de Petrleo
e Gs (ANP). Cada megawatt expandido no setor eltrico colocado
em leilo por meio da Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel).
Hoje, a Agncia Nacional de guas (ANA) j comea a cobrar pelo
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uso da explorao da gua, por meio dos comits de bacias hidro-
grfcas. Para as televises e emissoras de rdio, no setor das teleco-
municaes, as concesses de rdio e TV, bem como a expanso da
telefonia celular e mvel, so obrigatoriamente colocadas em leilo,
sob gerncia da Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel).
Diante desses exemplos, constatamos que o minrio ainda regido pelo
sistema de quem registrou dono, tendo o Departamento Nacional
de Produo Mineral (DNPM) como rgo regulador, autarquia que
deveria ser transformada em Agncia Nacional de Recursos Minerais.
Com o objetivo de propor mudanas, apresentei um extenso e detalha-
do projeto de lei, que se encontra na Cmara dos Deputados, e ainda
no foi votado. Falta uma agncia reguladora exclusiva para o minrio,
sabendo-se que a produo brasileira ir duplicar nos prximos dez
anos. Ser que iremos duplicar nossa extrao dentro desta realidade?
Royalties
A Constituio Federal indica que a participao no resultado da ex-
plorao do petrleo e de recursos minerais ou compensao fnancei-
ra devem ter tratamentos semelhantes. No entanto, no o que vemos
e contabilizamos na atual poltica minerria praticada em nosso pas.
importante ressaltar que royalty no imposto, mas sim uma com-
pensao fnanceira que o Estado recebe como proprietrio do bem
natural no renovvel, permitindo a explorao a empresas nacionais
e estrangeiras. E necessrio tambm destacar que o legislador levou
em conta sobretudo o passivo ambiental gerado pela atividade mi-
nerria. Apesar de a explorao mineral gerar um passivo ambiental
infnitamente superior explorao do petrleo no Brasil, o petrleo
tem sua extrao em alto mar, distante das populaes que vivem no
litoral. Sua extrao no come serra, no destri a histria, no derru-
ba rvores, no seca nascentes, no assoreia rios, e, no entanto, paga
de 5 a 10% do valor bruto arrecadado ao Pas, estado e municpio
produtor, alm da participao especial nas reservas de grande renta-
bilidade. E agora, com o pr-sal, ser institucionalizado o sistema de
partilha. Ou seja, 50%. No Brasil, o royalty pago pela extrao mineral
fxado entre 0,2 e 3% do faturamento lquido. importante ressaltar
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que o Brasil o nico pas do mundo que calcula royalty mineral so-
bre o faturamento lquido, como informa a tabela a seguir.
Tabela 1. Compensaes fnanceiras em diversos pases
Substncia Austrlia* China Indonsia Brasil
Cobre
5% do valor
na mina
2% do valor de
venda
4% do valor de
venda
2% do
faturamento
lquido
Bauxita
7,5% do valor
de venda
2% a 4% do
valor de venda
3,25% do valor
de venda
3% do
faturamento
lquido
Diamante
7,5% do valor
na mina
4% do valor de
venda
6,5% do valor
de venda
0,2% do
faturamento
lquido
Ouro
1,25% do valor
na mina
4% do valor de
venda
3,75% do valor
de venda
1% do
faturamento
lquido
Minrio de
ferro
5% 7,5% do
valor na
mina
2% do valor de
venda
3% do valor de
venda
2% do
faturamento
lquido
Magnesita
5% do valor
na mina
20% a 4% do
valor de venda
N.E.**
2% do
faturamento
lquido
Zinco
5% do valor
na mina
N.E. N.E.**
2% do
faturamento
lquido
* Principais estados mineradores do oeste australiano (Western Australia)
** N.E. abreviatura de no encontrado
A ttulo de comparao, Minas Gerais produz hoje mais da metade
de toda a produo mineral brasileira e cerca de 70% da produo de
minrio de ferro do Pas, que corresponde a 12% de toda a produo
deste minrio do Planeta. Em 2010, enquanto o Estado do Rio de
Janeiro arrecadou mais de R$ 10 bilhes advindos do petrleo, e s a
Prefeitura de Campos arrecadou R$ 1,25 bilho no ano,o governo de
Minas Gerais arrecadou com toda a produo mineral exercida em
seu territrio em torno de R$ 74 milhes.
No plano internacional, tendo a Austrlia como referncia, que o se-
gundo maior produtor mundial de minrio de ferro, o royalty fxado
entre 5 e 7,5% do faturamento bruto.
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De 2008 a 2010, o setor petrolfero brasileiro gerou uma compensao
fnanceira de aproximadamente R$ 60,6 bilhes. No setor mineral,
nesse mesmo perodo, a compensao fnanceira foi de apenas R$ 2,7
bilhes. Apenas o estado de Western Australia (Austrlia) recebeu, no
ano de 2010, cerca de R$ 3,2 bilhes de royalties referentes ao setor
mineral. A tabela a seguir detalha a compensao fnanceira no Brasil
de 2008 a 2010.
Tabela 2
Setor mineral Setor petrolfero
CFEM (R$ bilhes)
Royalties + participao
especial (R$ bilhes)
2010 1,083 21,600
2009 0,743 16,437
2008 0,858 22,649
Iseno de tributao para exportao mineral
Outra questo gravssima a Lei Kandir para exportao do min-
rio. As mineradoras esto isentas de pagar ICMS, ou seja, a unidade
federada, com uma viso mope, sobretaxa a sua populao em uma
mdia de 25% de ICMS e isenta as grandes mineradoras, que so as
multinacionais. Hoje, mais de 90% do minrio extrado no Brasil
exportadoisento de ICMS.
No Chile, o fundo da explorao do cobre que est reestruturando
o pas aps o devastador terremoto ocorrido recentemente, ou seja, a
populao est tendo direito riqueza que lhe natural.
Minrio s d uma safra
Diante de todo o exposto, entendemos que a minerao exercida em
nosso pas hoje tem ganhado destaque e debate nacionais. Sem o bri-
lho e o orgulho que nutrimos pelo petrleo e pela sua extrao e pro-
duo, a poltica minerria chega a ser vexatria ao ser comparada
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com a do petrleo em nosso pas e com a poltica exercida sobre a
minerao no resto do mundo.
Em recente estudo elaborado pelo Ministrio de Minas e Energia,
pela Secretaria de Geologia, Minerao e Transformao Mineral, ba-
tizado de Plano Nacional de Minerao 2030, datado de dezembro do
ano de 2010, comeamos a ter conscincia de quanto nos danosa e
predatria a poltica minerria brasileira.
Com pesquisas e nmeros incontestes, chegamos a dados revelado-
res que, em outros pases, poderiam dar ensejo a protestos nacionais.
Para se ter uma ideia de como prejudicial para a Nao a poltica
mineral exercida hoje, apresentamos alguns dados comparativos. Na
cadeia produtiva do ferro, a minerao gera apenas 100 empregos por
mil toneladas de minrio extrado. Se esse minrio fosse benefciado
em mil toneladas de ao aqui, pela siderurgia nacional, ele geraria 4
mil empregos. Em 2008 foram exportadas 282 mil toneladas de min-
rio de ferro, gerando US$ 16 bilhes, transformadas em 170 mil tone-
ladas de ao. Com este minrio exportado e transformado em ao l
fora, chegamos vultosa soma de 680 mil empregos exportados. Isso
confgura um cenrio de verdadeiro crime contra a Nao e seu povo.
A maior parte do minrio extrado no Brasil e principalmente em Mi-
nas Gerais tem como destino a exportao in natura, indo desenvolver
a indstria em outros pases, gerando emprego e renda mundo afora.
Isso ir na contramo do desenvolvimento mundial e de uma poltica
que em seu sentido mais primrio de progresso e crescimento move o
planeta. uma viso ultrapassada essa de exportar minrio in natura e
depois comprar muitas vezes mais caro o mesmo produto transforma-
do em bobinas de ao, o que se confgura como um grande erro.
Esse estudo aponta ainda que vamos triplicar nossa produo nos pr-
ximos vinte anos. A pergunto: dentro dessa poltica atual que vamos
duplicar nossa produo mineral, ou vamos criar o marco regulatrio
do minrio defendendo nossa riqueza natural, desenvolvendo nossa
indstria, gerando emprego e renda para a populao brasileira? No
custa nada repetir que minrio s d uma safra.
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Empresas exportadoras de minrio de ferro in natura anunciam hoje
lucros estratosfricos, maiores at mesmo que os da Petrobras. Ora, a
Petrobras no vende petrleo, ela vende gasolina, leos, lubrifcantes,
entre vrios outros produtos, tudo benefciado aqui dentro, ou seja,
gerando emprego, desenvolvendo a indstria nacional, dinamizando
nossa economia, se tornando referncia mundial e orgulho nacional.
Por outro lado, assistimos ao nosso minrio sendo doado mundo afo-
ra, gerando apenas o lucro de poucos. Ou seja, socializam o prejuzo e
privatizam o lucro. E ns fcamos apenas com um buraco enorme em
nossas montanhas, e em nossas almas.
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2. Regime jurdico da minerao e marco
regulatrio a partir de uma anlise de
Direito Comparado
William Freire
Advogado especializado em Direito Mineral e Ambiental, professor em cursos
de ps-graduao de Direito. diretor do Departamento do Direito das Minas e
Energia do IAMG e autor de vrios livros de direito minerrio e ambiental.
A minerao e suas caractersticas especiais
Minerao a atividade destinada a pesquisar, descobrir e aproveitar
os recursos minerais. Possui caractersticas que a diferenciam das de-
mais atividades produtivas, impondo exegese especial na aplicao do
Direito Minerrio. A percepo dessas peculiaridades constitui una-
nimidade entre os estudiosos desse ramo do direito. Nas palavras de
Juan Luis Ossa Bulnes
1
:
La minera sobre todo en sus dos primeras etapas es una actividad
econmica peculiar, diferente de las dems, porque est entregada a
diversos factores que la distinguen ntidamente de otras ramas de la
produccin y los servicios.
La suma de tales factores imprime a la minera un alto grado de aleato-
riedad. ste es uno de sus rasgos singulares y, junto con las caractersticas
fsicas de las minas ya reseadas , contribuye a explicar por qu es
necesario contar con una legislacin especial para esta actividad.
1
Juan Luis Ossa Bulnes. Tratado de derecho de minera. 4. ed. Santiago: Jurdica de Chile,
2007. tomo I. p. 11.
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A minerao existe na Terra desde o momento em que o homem las-
cou a primeira pedra. As caractersticas que do atividade mineral
esse contorno especial so:
2.1 Rigidez locacional
Rigidez locacional signifca que o empreendedor no pode escolher li-
vremente o local onde exercer sua atividade, porque as minas devem
ser lavradas onde a natureza, muitas vezes caprichosamente, as colocou.
O Cdigo de Minerao da Argentina dispe sobre o carter imvel
das minas em seu artigo 12:
Artculo 12 Las minas son inmuebles.
Se consideran tambin inmuebles las cosas destina-
das a la explotacin con el carcter de perpetuidad,
como las construcciones, mquinas, aparatos, instru-
mentos, animales y vehculos empleados en el servicio
interior de la pertenencia, sea superfcial o subterr-
neo, y las provisiones necesarias para la continuacin
de los trabajos que se llevan en la mina, por el trmino
de ciento veinte (120) das.
Isso faz com que o legislador tenha que criar marcos regulatrios es-
peciais para a minerao. A sociedade, dependente dos bens mine-
rais, deve propiciar condies para seu desenvolvimento.
O empreendedor no escolhe a comunidade, o ambiente poltico, o
ambiente geogrfco onde deseja se instalar
2
.
Exemplo interessante a atividade mineral em reas de Preservao
Permanente (APP). Nenhum minerador, por vontade prpria, dese-
ja ter uma jazida nesse espao territorial ambientalmente protegido.
Mas a realidade que vrios minrios se concentram nesse tipo de
regio. A ttulo de exemplo, estima-se que 80% de todas as reservas
de minrio de ferro do mundo esto localizadas em regies com as
caractersticas de rea de Preservao Permanente.
2
Uma fbrica de sapatos, por exemplo, pode ser implantada numa determinada locali-
dade escolhida pelo empreendedor. Encontrando difculdades, pode livremente desistir
dali e fxar-se na cidade vizinha, mais receptiva.
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No difcil perceber, portanto, que h necessidade de regras espe-
ciais para a atividade mineral, criando condies para transformar o
recurso mineral em riqueza.
2.2 Vultosos investimentos com alto risco e longo prazo
de maturao
A atividade mineral caracteriza-se por vultosos investimentos, longo
prazo de maturao e alto risco. Jorge Basadre Ayulo
3
evidencia esse
aspecto negativo da atividade mineral:
Cuantiosas inversiones, onerosas alternativas y grandes riesgos deben
afrontarse para que la aventura minera sea positiva. A ello, se une el
hecho de que el exportador est sometido a las exigencias del mercado
forneo, a la tasa de cambio, factores de poltica interna, paz laboral y
a la ley de la oferta y demanda proveniente del extranjero. La depresin
en el precio de los metales a partir del ao 1977 origin el aumento
masivo de impuestos y la eliminacin de los subsidios.
Juan Luis Ossa Bulnes (op. cit.)
4
leciona que, alm de prolongada, a
atividade minerria constitui processo custoso e arriscado:
Producido el hallazgo de una estructura o anomala mineral raras
veces por casualidad, casi siempre como fruto de un trabajo sistemtico
que suele involucrar tecnologa 'de punta comienza un prolongado,
costoso e incierto proceso cuyo objetivo fnal es poner en produccin
una riqueza que hasta entonces era desconocida y, por lo tanto, inexis-
tente para todo efecto prctico.
Do requerimento de pesquisa at a portaria de lavra, em um projeto
mdio, h um intervalo de dez a doze anos com fuxo de caixa nega-
tivo. Para projetos maiores, o prazo de fuxo de caixa negativo at a
portaria de lavra chega a quinze anos.
De cada cem requerimentos de pesquisa, cerca de trs se transformam
em minas. Esse risco maior no Brasil, porque a Unio no consegue
fornecer dados adequados de geologia bsica que proporcionem in-
formaes essenciais para o ponto de partida dos investimentos em
3
Jorge Basadre. Derecho minero peruano. Lima: Librera Studium, 1985. p. 65.
4
Juan Luis Ossa Bulnes. Tratado de derecho de minera. 4. ed. Santiago: Jurdica de Chile,
2007. tomo I. p. 14.
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minerao. Como a Unio no consegue se desincumbir sequer dessa
obrigao mnima, a consequncia o aumento do custo e do risco da
pesquisa mineral. Da a necessidade de se criarem formas de atrao
de investimentos, seja por meio de incentivos fscais, seja por estrutu-
ras jurdicas que minimizem o risco do empreendimento.
Em um pas de baixa poupana interna (no Brasil, a poupana interna
cerca de 16% de um PIB de US$ 1,4 trilho, enquanto no Japo, por
exemplo, chega-se a 30% do PIB de US$ 4,5 trilhes) e com uma ine-
fcincia administrativa crnica instalada, o exerccio da minerao
pelo Poder Pblico seria mais um desastre estatal.
O modelo constitucional brasileiro bastante interessante e conve-
niente para a Unio, que detm o domnio dos recursos e das reservas
minerais e assegura o seu controle estratgico. Entretanto, todo o in-
vestimento e risco so privados. Da a necessidade de criarem-se leis
minerrias, ambientais e tributrias que estimulem os investimentos
e deem segurana para os empreendedores.
por isso que se diz, com razo, que o minerador que se prope a
investir e arriscar alado condio de colaborador privilegiado da
Unio. Esse mesmo entendimento de que, em razo dos riscos, do
vulto e do longo prazo de maturao dos investimentos, o minerador
pode ser considerado colaborador privilegiado do Estado constitui
opinio de doutrinadores importantes de outros pases mineiros.
A minerao atividade com alto grau de instabilidade e complexida-
de. Em todos os seus nveis, a minerao lida com problemas prove-
nientes dessa instabilidade. Em consonncia, Juan Luis Ossa Bulnes
5

comenta que:
No obstante, los problemas no han terminado: los mercados son por
esencia variables, los precios internacionales oscilan; nuevos yacimien-
tos se incorporan a la competencia; unos productos mineros son susti-
tuidos por otros. Incluso, la misma mina ofrece a veces problemas im-
previstos (baja de leyes, agotamiento prematuro, fallas geomecnicas,
tropiezos metalrgicos). El proceso reseado es tpico e insoslayable en
las mineras grandes y medianas, y ocasional en la pequea.
5
Juan Luis Ossa Bulnes, op. cit. , 2007.
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Pode-se concluir afrmando que o minerador no aceitaria investir cen-
tenas de milhes de dlares caso o direito minerrio tivesse como base
atos administrativos com caractersticas de insegurana, discriciona-
riedade ou precariedade. Por isso, a legislao que ordena o proces-
so administrativo-minerrio brasileiro, classifcado como de outorga,
deve gerar estabilidade jurdica e defnir direitos e obrigaes no s
para o minerador, mas tambm, para a Unio.
2.3 A atividade mineral de utilidade pblica
A atividade mineral considerada de utilidade pblica pelo Decreto-
Lei n 3.365/1941:
Art. 5 Consideram-se casos de utilidade pblica:
....................................................................................................
f) o aproveitamento industrial das minas e das jazidas
minerais, das guas e da energia hidrulica;
Visto que as jazidas minerais so propriedade do Estado, este pode,
atravs da concesso de ttulos minerrios, delegar a explorao da ati-
vidade minerria aos particulares. Em consonncia com essa defnio,
a apelao no Mandado de Segurana n 19.113 do Tribunal Regional
Federal de Minas Gerais indica que a minerao constitui atividade
industrial em que predomina o interesse maior dos benefcios econ-
micos e sociais que resultam da atividade extrativa.
6
Destarte, ressalta
a deciso que existe evidente superioridade do interesse pblico com
relao ao privado no tocante explorao de recursos minerais. Lauro
Lacerda Rocha
7
comenta, nesse sentido, que a mina signifca, para o
superfcirio que no tenha o ttulo de lavra, o nus de suportar esse
encargo. Esse gravame decorre da necessidade de explorao dos recur-
sos naturais em prol da vontade da coletividade e do Governo Federal.
6
MINAS GERAIS. Tribunal Regional Federal da 1 Regio.
Apelao

em mandado de segurana n 19113 MG. Des. Rel. Selene Maria de Almeida.
Disponvel em: <http://www.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/15296717/apelacao-em-
mandado-de-seguranca-ams-19113-mg-20003800019113-0-trf>. Acesso em: 13 set. 2010.
7
Lauro Lacerda Rocha. Comentrios ao Cdigo de Minerao do Brasil. Rio de Janeiro:
Forense, 1983. p. 411
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Essa caracterstica especial da minerao est refetida, tambm, na
Resoluo n 369/2006, do Conama (Conselho Nacional do Meio
Ambiente MMA):
Art. 2 O rgo ambiental competente somente poder autorizar
a interveno ou supresso de vegetao em APP, devida-
mente caracterizada e motivada, mediante procedimento
administrativo autnomo e prvio, e atendidos os requi-
sitos previstos nesta Resoluo e noutras normas federais,
estaduais e municipais aplicveis, bem como no Plano
Diretor, Zoneamento Ecolgico-Econmico e Plano de
Manejo das Unidades de Conservao, se existentes, nos
seguintes casos:
I utilidade pblica:
a) as atividades de segurana nacional e proteo sanitria;
b) as obras essenciais de infraestrutura destinadas aos
servios pblicos de transporte, saneamento e energia;
c) as atividades de pesquisa e extrao de substncias
minerais, outorgadas pela autoridade competente,
exceto areia, argila, saibro e cascalho;
d) a implantao de rea verde pblica em rea urbana;
e) pesquisa arqueolgica;
f) obras pblicas para implantao de instalaes ne-
cessrias captao e conduo de gua e de efuen-
tes tratados;
g) implantao de instalaes necessrias captao e
conduo de gua e de efuentes tratados para proje-
tos privados de aquicultura, obedecidos os critrios
e requisitos previstos nos 1 e 2 do art. 11, desta
Resoluo.
II interesse social:
a) as atividades imprescindveis proteo da inte-
gridade da vegetao nativa, tais como preveno,
combate e controle do fogo, controle da eroso, er-
radicao de invasoras e proteo de plantios com
espcies nativas, de acordo com o estabelecido pelo
rgo ambiental competente;
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b) o manejo agroforestal, ambientalmente sustentvel,
praticado na pequena propriedade ou posse rural
familiar, que no descaracterize a cobertura vegetal
nativa, ou impea sua recuperao, e no prejudique
a funo ecolgica da rea;
c) a regularizao fundiria sustentvel de rea urbana;
d) as atividades de pesquisa e extrao de areia, argila, sai-
bro e cascalho, outorgadas pela autoridade competente;
............................................................................................
III interveno ou supresso de vegetao eventual e de
baixo impacto ambiental, observados os parmetros
desta Resoluo.
A minerao recebeu importante status por meio do DL n 3.365/1941,
refetido na Resoluo CONAMA n 369/2006, que a colocou lado a
lado com atividades essenciais ao funcionamento do Estado e para o
bem-estar da sociedade.
Ainda que no houvesse disposio legal expressa, a atividade mine-
ral pode ser considerada de utilidade pblica pelo modelo adotado
pelo Constituinte, que trouxe para o setor privado todo o encargo e
os riscos do investimento.
A minerao tambm pode ser considerada de utilidade pblica por-
que auxilia a Unio em uma relevante funo: a transformao dos
recursos minerais em benefcios econmicos e sociais.
O Parecer da Procuradoria Jurdica do Departamento Nacional de
Produo Mineral PROGE/DNPM n 145/2006 aponta:
A minerao representa hoje atividade indispensvel evoluo sus-
tentvel do Pas, chegando a afrmar a doutrina que:
A minerao uma atividade de utilidade pblica e como tal deve ser
reconhecida, pois inimaginvel a vida sem minerais, metais e com-
postos metlicos, essenciais para a vida das plantas, dos animais e dos
seres humanos. O combate fome depende da agricultura e esta dos
fertilizantes. Tambm dependem de produtos minerais a habitao,
o saneamento bsico, as obras de infraestrutura viria, os meios de
transportes e de comunicao.
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Para os padres, mtodos e processos de desenvolvimento econmi-
co e social, com qualidade ambiental, hoje existentes no mundo, a
disponibilidade de bens minerais simplesmente essencial: no h
progresso sem a minerao e seus produtos.
Nesse sentido, orienta o Cdigo de Minerao boliviano em seu artigo 24:
Artculo 24 Las actividades mineras son proyectos de inters na-
cional, se rigen por las normas del presente Cdigo,
tienen carcter de utilidad pblica cuando consti-
tuyen parte integrada del proceso de produccin del
concesionario u operador minero.
O mesmo modelo adotado pelo Cdigo de Minerao da Argentina,
no artigo 13:
Artculo 13 La explotacin de las minas, su exploracin, concesin
y dems actos consiguientes, revisten el carcter de uti-
lidad pblica. La utilidad pblica se supone en todo lo
relativo al espacio comprendido dentro del permetro
de la concesin. La utilidad pblica se establece fuera
de ese permetro, probando ante la autoridad minera
la utilidad inmediata que resulta a la explotacin.
Edmundo F. Catalano
8
endossa o disposto no artigo 13 do Cdigo
argentino, e comenta que:
Hemos visto que en la puja entre los derechos del propietario del terreno
y los del minero, el Cdigo de Minera se ha decidido a favor de este
ltimo, teniendo en cuenta al carcter de utilidad pblica que reviste la
industria minera y ha otorgado a sta dos privilegios fundamentales y
necesarios para su desenvolvimiento, a saber:
El de gravar con servidumbres mineras, transitoria o permanentemen-
te, la superfcie y los dems bienes incorporados a sta.
El de exigir la venta de los terrenos correspondientes para las necesida-
des de la explotacin minera.
Em acrscimo, o Cdigo de Minerao da Colmbia, alm de prever
a atividade minerria como de utilidade pblica, ainda dispe, em
seu artigo 13, a possibilidade de expropriao da propriedade quando
necessrio ao melhor desenvolvimento da minerao. Essa possibili-
dade est expressa no art. 186 da mesma legislao.
8
Edmundo F. Catalano. Curso de derecho minero. 5. ed. Bueno Aires: Zavalia, 1999. p. 151.
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De forma semelhante, a doutrina peruana tambm entende que a
minerao possui carter de utilidade pblica. Jorge Basadre Ayulo
9

sintetiza tal caracterstica da minerao ao afrmar que los trabajos
mineros revisten el carcter de utilidad pblica.
2.4 Sociedade altamente dependente de recursos minerais
Neste incio de sculo XXI, so conhecidas mais de trezentas espcies
de minrios cuja utilidade para a sociedade moderna indiscutvel.
O homem comum no tem sequer ideia de quo dependente dos bens
minerais a sociedade , e quais so suas utilidades no seu cotidiano.
Samuel Lira Ovalle
10
releva a importncia econmica e social da mi-
nerao, bem como a elevada dependncia da sociedade aos recur-
sos naturais:
Es un hecho conocido que el aprovechamiento de los minerales tiene
una importancia trascendental para el desarrollo econmico y social de
los Estados modernos, cuya potencialidad industrial reconoce su ori-
gen en la utilizacin intensiva de recursos mineros. Las exigencias de
niveles de vida cada vez ms elevados, la incorporacin al consumo de
vastos conglomerados humanos y el vertiginoso desarrollo industrial,
nos hacen mirar hacia un futuro en el cual la demanda por materias de
origen mineral seguir aumentando en forma acelerada.
O doutrinador pontua tambm a importncia do setor para a econo-
mia e o desenvolvimento do Chile, cuja atividade minerria possui
papel de destaque na balana comercial do pas.
Por ello, su importancia queda de relieve si se considera que esta indus-
tria es la principal fuente productora de divisas con que cuenta la nacin
y, adems, es fundamental para mantener niveles de empleo y la vida
econmica en extensas y apartadas regiones del territorio que, de no me-
diar las explotaciones mineras, permaneceran deshabitadas.
11

9
Jorge Basadre Ayulo, op. cit., 1985. p.32
10
Samuel Lira Ovalle. Curso de derecho de minera. Santiago: Jurdica de Chile, 2007. p. 12.
11
Samuel Lira Ovalle, op. cit., 2007. p. 12.
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Jorge Basadre Ayulo
12
endossa a importncia da atividade minerria
para a sociedade:
El desarrollo de la actividad minera en un pas es un sntoma de su pros-
peridad y una seal de civilizacin. Attilio Vivacqua en su libro titulado
A Nova Poltica do Subsolo e o Regime Legal das Minas impreso en
1942 ha llegado a afrmar que el mundo moderno da la impresin de ser
un inmenso e insaciable monstruo metlico en permanente metamor-
fosis que devora sus entraas geolgicas. Esta metfora es ms rica hoy
pese a los aos transcurridos desde el libro de Vivacqua. Las riquezas
mineras constituyen una categora especial y privilegiada de bienes que
manejan desde la funcin de la moneda, la materia prima para diversos
utensilios cientfcos, artsticos y domsticos, hasta llegar a ser utilizados
como instrumentos de muerte e destruccin en las guerras que han azo-
tado y azotan a la humanidad. Las minas ofrecen la magia de la fortuna
al pas que las tiene, pues son sustancias bsicas para la elaboracin de
productos qumicos, industriales, medicinales, as como una potencia de
materias primas y una fuente inextinguible de energa trmica o motriz.
2.5 A minerao necessariamente utiliza recursos
naturais
No h minerao sem interveno nos recursos naturais. O prprio
minrio um recurso natural, haja vista suas caractersticas especf-
cas. Se, neste sculo XXI, vive-se numa sociedade altamente depen-
dente dos recursos minerais, h necessidade de que o sistema jurdico
crie condies para o exerccio da minerao.
2.6 A minerao forma temporria de uso dos recursos
naturais
exceo das jazidas de grande porte, cuja produo mineral possui
longa durao, grande parte das minas so projetadas para produ-
zir somente por algumas dcadas. A jazida de Ona-Puma/PA, por
exemplo, possui reservas de nquel com vida til esperada de 68 anos.
importante ressaltar que os recursos minerais no so renovveis, e
que sua distribuio espacial feita de forma heterognea. Assim, a ati-
vidade minerria depende no somente da localidade e tamanho das ja-
zidas, mas tambm est condicionada durao dos recursos minerais.
12
Jorge Basadre Ayulo, op. cit., 1985. p. 63.
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Haja vista o carter temporrio da minerao, relevante a elabo-
rao de plano para desativao do empreendimento mineral que
abarque o fechamento da mina e a reabilitao das reas impactadas.
2.7 A minerao uma indstria cclica e globalizada
Por ser uma indstria cclica, depende dos fuxos de crescimento glo-
bais. No h como produzir minrio para estocar. Alm disso, h a
ausncia de alternativas de produo. Se o preo do minrio lavrado
cai, por exemplo, no h como transformar essa reserva em jazida de
outro minrio.
Os recursos minerais devem ser aproveitados conforme demanda o
mercado. Se um determinado pas decide guardar seu minrio, a de-
manda mundial certamente ser suprida por outro pas, onde sero
gerados os empregos e as rendas para sua populao.
Nesse sentido, pontua Bulnes
13
sobre as caractersticas tpicas da mi-
nerao:
Marta Sylvia Velarde
14
defende que o desenvolvimento da minerao
no pode esperar os ciclos evolutivos da natureza, e que a atividade
deve garantir a defesa dos interesses defnidos constitucionalmente.
Acrescenta ainda que a interpretao da norma constitucional regu-
ladora da minerao deve ser feita de modo a proporcionar mxima
estabilidade para seu exerccio.
2.8 A minerao no defne o preo de seus produtos
A minerao no defne seus preos. A maioria absoluta dos minrios
so commodities.
2.9 A minerao enfrenta riscos especfcos
A minerao enfrenta riscos especfcos dos quais no se pode desven-
cilhar em razo da rigidez locacional. Uma fbrica comum pode ser
13
Juan Luis Ossa Bulnes, op. cit., 2007. tomo I. p.16.
14
Marta Sylvia Velarde. Manual de derecho minero. Buenos Aires: Astrea de Alfredo y Ri-
cardo Depalma, 1986. p. 2.
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instalada em qualquer municpio, de norte a sul do pas. A atividade
minerria, no entanto, ocorre somente onde a natureza colocou a mina.
Samuel Lira Ovalle
15
refora esse aspecto da minerao ao apontar a
insegurana como aspecto negativo gerado pelos altos riscos ineren-
tes atividade minerria:
Quien emprende actividades mineras est sujeto a enormes riesgos y
las caractersticas que presenta la concesin como institucin no hacen
otra que aadir inseguridades en la base en la cual descansa la indus-
tria, que es la mina. [].
2.10 A minerao contribui para evitar o xodo para
as capitais
Em razo da rigidez locacional, a minerao contribui para fxar o
homem no interior do Brasil e constitui fator decisivo e seguro para
o desenvolvimento regional. Jorge Basadre Ayulo
16
comenta que el
desarollo de la actividad minera en un pas es un sntoma de su pros-
peridad y una seal de civilizacin.
2.11 Riscos especfcos em razo da rigidez locacional
Em razo da rigidez locacional, a minerao fca exposta a ataques gra-
tuitos de ONGs e aproveitadores, sem poder deles se afastar.
17
15
Samuel Lira Ovalle, op. cit., 2007. p. 38.
16
Jorge Basadre Ayulo, op. cit., 1985. p. 63.
17
Convm deixar registrado, ainda que em notas, que a minerao uma atividade pouco
compreendida. H vrios mitos sobre a minerao. Os municpios mineradores recebem
vultosas quantias por conta da minerao, e a comunidade se benefcia de vrias formas.
Tambm sob o aspecto ambiental, talvez pelo impacto visual que a mina provoca, asso-
cia-se essa poluio com um dano ambiental grave, o que no necessariamente verdade.
Dentre as atividades que causam impacto negativo no ambiente, frente da minerao
esto, pelo menos, a ausncia de saneamento bsico, o parcelamento desordenado do
solo, as atividades agrossilvopastoris, a falta de planejamento urbano e o prprio poder
pblico, nesse aspecto representado pela inefcincia administrativa crnica. Essa ausn-
cia de compreenso da minerao tambm ocorre pela difculdade de se desassociar os
garimpos da minerao organizada e da atividade mineral como um todo. Os garimpos
no podem ser confundidos ou relacionados com a minerao organizada. So, antes de
tudo, mais um problema social que mineral.
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2.12 As minas so fnitas
As reservas minerais, com exceo das guas minerais, so esgotveis.
Isso acarreta uma relao especial com a comunidade onde a empresa
est inserida e impe defnio clara dos custos que integram o investi-
mento para determinao da viabilidade econmica.
A melhor forma de analisar o regime jurdico da minerao parte da
anlise de sua estrutura:
1. Anlise de sua estrutura denominada essencial
2. Anlise da estrutura de procedimento.
A estrutura essencial pode ser examinada sob os seguintes aspectos:
1. Soberania do pas sobre riquezas minerais
2. Domnio das riquezas minerais conhecidas e potenciais
3. Atividade mineral no interesse nacional
4. Reconhecimento da minerao como atividade de utilidade pblica.
Soberania sobre os recursos minerais
Em se tratando da soberania sobre as riquezas minerais, de maneira
geral, todas as constituies da Amrica Latina trazem esse conceito,
at em razo da Resoluo 1.803 de 1962, das Naes Unidas: Os pa-
ses tm soberania permanente sobre seus recursos naturais. O objetivo
principal garantir controle sobre as riquezas minerais e impedir inge-
rncia estrangeira sobre a forma de sua administrao.
Domnio das riquezas minerais
Todos afrmam este domnio, seja nas respectivas constituies, seja
nos cdigos de minerao. Os textos diferem um pouco, mas sem al-
terar a essncia.
Exemplos:
Brasil: as riquezas minerais pertencem Unio
Outros pases fazem referncia nao, como o Mxico e o
Uruguai
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Alguns pases, como a Argentina, referem-se ao Domnio da Na-
o e das Provncias.
A Bolvia faz referncia do domnio do povo boliviano sobre os
recursos naturais e, no Cdigo de Minerao, afrma que todas
as substncias minerais pertencem ao Estado.
Alguns excluem certos minrios do domnio da Unio; como o
Chile, que prescinde das argilas superfciais.
Como bem pblico, o domnio sobre as riquezas minerais , natural-
mente, imprescritvel e inalienvel. Algumas constituies so expl-
citas nesse sentido: Bolvia, Chile, El Salvador, Equador, Guatemala,
Honduras, Mxico, Paraguai e Uruguai.
A Venezuela faz referncia Repblica em sua constituio.
Vrias construes jurdicas so feitas em torno do assunto. Indispo-
nibilidade, imprescritibilidade, inalienabilidade, uso no interesse da
sociedade, discricionariedade da administrao.
Atividade mineral no interesse nacional
O conceito de interesse nacional amplo e pode ser sintetizado em
bem-estar social, segurana nacional, viso estratgica na outorga de
direitos minerrios.
Reconhecimento da minerao como atividade de
utilidade pblica
O Brasil, a exemplo de vrios pases, reconhece a minerao como ativida-
de de utilidade pblica. Isso relevante em razo da importncia da mine-
rao. Possibilita a atividade mineral em reas de Preservao Permanente
e deixa clara a predominncia da atividade sobre interesses privados.
Exemplos: Argentina, Bolvia, Brasil, Colmbia, Equador, Guatemala,
Honduras, Mxico, Paraguai, Peru, Uruguai e Venezuela.
A consequncia a declarao legal da supremacia da atividade mi-
neral em relao a outros interesses eventualmente confitantes, que
prevalece sobre os interesses dos superfcirios.
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Poltica mineral. Interesses dos pases
Em relao minerao, os interesses dos pases so em geral:
1. Descobrimento de jazidas para serem aproveitadas
2. Manuteno do domnio das riquezas minerais
3. Royalties, cobrana por ocupao, tributos
4. Gerao de empregos
5. Gerao de benefcios sociais (educao, sade, moradia, sanea-
mento, alimentao e bem-estar)
6. Sustentabilidade ambiental
7. Sustentabilidade social de longo prazo
8. Garantia de fechamento adequado da mina
9. Proteo dos interesses dos consumidores locais
10. Manuteno do mximo controle do processo minerrio
11. Manuteno de reservas estratgicas para futuras necessidades
12. Manuteno de reservas estratgicas como poltica de economia
mineral
13. Desenvolvimento da cadeia produtiva para multiplicar os benef-
cios da minerao
14. Desenvolvimento econmico em geral por meio de diversifcao
do parque industrial e da infraestrutura
15. Acesso ao capital internacional
16. Melhora da balana comercial
17. Criao de polos de desenvolvimento regional em razo da rigidez
locacional da minerao
18. Melhora do valor do Produto Interno Bruto
19. Participao no lucro das empresas de minerao
20. Tentativa de controlar a administrao das grandes empresas de
minerao
21. Controle estratgico da produo mineral.
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Foras e fraquezas dos pases em relao
capacidade de atrao de investimentos
Vrios fatores fazem com que os investidores internacionais busquem
ou no determinado pas para investir em minerao:
1. Existncia de poltica mineral defnida
2. Qualidade da poltica mineral
3. Nvel de estabilidade da democracia
4. Nvel de estabilidade poltica
5. Alta ou baixa geodiversidade
6. Experincia em lidar com empresas estrangeiras de grande porte
7. Experincia em negociao com empresas de grande porte
8. Existncia de jazidas de classe mundial em atividade
9. Possibilidade de descobrimento de jazidas de classe mundial
10. Conceito de soberania sobre as riquezas minerais bem defnido
11. Passado de descumprimento contratual
12. Despreparo do Poder Executivo e seus rgos de minerao
13. Ausncia de segurana jurdica para o Ttulo Minerrio
14. Ausncia de qualidade ou clareza na legislao mineral
15. Baixa qualidade do rgo mineral
16. Nvel de burocracia
17. Nvel de corrupo
18. Ausncia de qualidade ou clareza na legislao ambiental
19. Baixa qualidade dos rgos ambientais
20. Falta de acesso alta tecnologia
21. Acesso restrito ao capital internacional
22. Baixa taxa de poupana interna
23. Base inadequada de dados geolgicos bsicos
24. Ausncia de legislao tributria clara
25. Ausncia de estabilidade tributria
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26. Baixa competitividade tributria
27. Ausncia de garantia de repatriao de lucros
28. Custo pas elevado (infraestrutura, burocracia, energia, corrupo)
29. Clima hostil em relao a investidores
30. Uso dos rgos minerrios com fns polticos ou eleitoreiros
31. Ausncia de experincia em empreendimentos minerrios de
grande porte
32. Ausncia de incentivos minerao
33. Excesso de restries sociais (indgenas, aborgenes, quilombolas)
34. Competitividade dos custos ambientais
35. Nvel de consumo interno
36. Alto nvel de ingerncia governamental nas empresas
37. Ausncia de perspectiva de crescimento
38. Localizao em relao aos mercados consumidores
39. Extenso territorial
40. Experincias bem sucedidas de atrao de investimentos estran-
geiros de grande porte
41. Qualidade do Poder Legislativo
42. Qualidade do Poder Judicirio
43. Tradio de respeito ou desrespeito aos contratos
44. Capacidade de aceitar arbitragem internacional
45. Investimentos contnuos em pesquisa possibilitando a descoberta
gradativa de novos jazimentos
46. Difculdade de administrao de empresas pblicas
47. Zoneamentos ecolgico-econmicos consolidados
48. Qualidade do clima para investimentos estrangeiros de grande porte
49. Qualidade da percepo da minerao pela sociedade
50. Ausncia de poltica mineral defnida
51. Instabilidade poltica
52. Ausncia de democracia
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53. Competitividade de custos ambientais
54. Baixa disponibilidade de mo de obra qualifcada
55. Alto custo de mo de obra
56. Baixa qualifcao de mo de obra
57. Baixo nvel de consumo interno
58. Alto nvel de ingerncia governamental nas empresas
59. Ausncia de perspectiva de crescimento.
Basta uma anlise sensata desta relao, para perceber-se a fragilida-
de brasileira quando se trata de competitividade para atrair investi-
mentos para a minerao.
Expectativas em relao ao novo marco regulatrio
O Brasil um pas com bolses de pobreza e misria. Tem baixa pou-
pana interna. Alm da disposio constitucional que impede o exer-
ccio de atividades econmicas, a Administrao tem tradio secular
de mau gerenciamento e utilizao da coisa pblica.
Sem qualifcar-se para receber investimentos, o Pas arrisca-se a per-
der investimentos, j que seus concorrentes armam-se de todos os
modos para atrair esses capitais.
Dentre os fatores de interesse das empresas, a segurana jurdica est
entre os primeiros. Portanto, dentre as vrias propostas j apresenta-
das pelo MME, uma deve ser recusada de pronto: a adoo de qual-
quer regime vinculado autorizao.
Apesar de a autorizao de pesquisa mineral ter atributos prprios,
distinguindo-se das autorizaes clssicas de direito administrativo, a
adoo dessa terminologia inadequada gera incerteza e insegurana
nos investidores.
A denominao autorizao imprpria para designar a natureza do
direito minerrio que outorga o consentimento para realizar a pes-
quisa mineral, porque gera confuso com o conceito clssico do di-
reito administrativo. Melhor utilizar a expresso Consentimento para
Pesquisa Mineral.
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Trata-se de um direito-dever, com prazo defnido para concluso, ra-
zo pela qual se impe ao Estado e Administrao fornecerem me-
canismos e instrumentos para que possa ser exercido pelo minerador.
O ato administrativo indevidamente denominado de autorizao de
pesquisa mineral nada tem de discricionrio e precrio. ato admi-
nistrativo vinculado, para o qual no est reservada administrao
qualquer discricionariedade. A utilizao indevida do vocbulo au-
torizao tem sido causa de equvocos, e a Administrao aproveita
para tentar atuar segundo uma discricionariedade que no existe.
Juan Bulnes
18
refora que as concesses, no Chile, so atos vinculan-
tes que no comportam qualquer discricionariedade:
Pues bien, en los preceptos que siguen a aqul, el constituyente dispuso
que esas concesiones mineras:
a) Se constituyen siempre por resolucin judicial, lo cual descar-
ta la discrecionalidad propia de la concesin administrativa e
implica que ellas no pueden ser denegadas si el interesado sa-
tisface los requisitos legales, objetivos e impersonales, del caso
(art. 19, n 24, inc. 7 y 8).
A apelao em Mandado de Segurana n 87.945
19
, julgada pelo Tri-
bunal Regional Federal do Rio Grande do Norte, refete o entendi-
mento dos tribunais a respeito do ato administrativo equivocada-
mente denominado como autorizao de pesquisa:
Ademais, frise-se o fato de que apesar de se chamar autorizao de
pesquisa referido ato em nada se assemelha a um ato precrio da
administrao, ante as disposies do art. 22 do Cdigo de Minerao,
destacando-se que obrigatria a outorga da autorizao de pesquisa
e futura lavra ao requerente, desde que cumpridas as formalidades e
ressalvadas as excees do Cdigo [...]
Nesse sentido que a autorizao de pesquisa mineral ato ad-
ministrativo vinculado, para o qual no est reservada qualquer
18
BULNES, Juan Luis Ossa, op. cit, 2007. tomo I. p. 63.
19
RIO GRANDE DO NORTE. Tribunal Regional Federal da 5 Regio. Apelao em
mandado de segurana n 87.945 RN. Des. Rel. Francisco Wildo. Disponvel em:
< http://www.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/7749189/apelacao-em-mandado-de-segu-
ranca-ams-87945-rn-0005670-5820034058400-trf5/inteiro-teor>. Acesso em: 22 set. 2010.
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discricionariedade. Firmada a prioridade pela procedncia do protoco-
lo do requerimento, sem indeferimento de plano, o minerador adquire
o direito obteno do ttulo minerrio, desde que cumpra as determi-
naes legais. [...] No h margem de opo ao DNPM, cuja atuao se
resume no estrito cumprimento do cdigo de Minerao [...]
A natureza vinculada da autorizao para a pesquisa somente corro-
bora a tese de que o alvar est diretamente fundamentado nas dis-
posies vigentes poca de sua concesso, no se podendo admitir
que os requisitos que permitiram sua concesso sejam modifcados
por lei posterior, tendo em vista ter se esgotado o fenmeno jurisdi-
cizante, ocorrendo a formao do fato jurdico com a concesso do
alvar de autorizao.
Firmada a prioridade pela procedncia do protocolo do requerimen-
to, sem Indeferimento de Plano, o minerador adquire o direito ob-
teno do Ttulo Minerrio, desde que cumpra as determinaes do
Cdigo. Forma-se um conjunto de atos administrativos sucessivos,
relacionados e dependentes entre si, objetivando uma fnalidade ni-
ca, que possibilitar a transformao do recurso mineral em riqueza,
trazendo para a sociedade todos os benefcios consequentes. No h
margem de opo ao DNPM, cuja atuao se resume no estrito cum-
primento do Cdigo de Minerao.
Na opinio de Elias Bedran
20
, o Consentimento para Pesquisa no
uma expectativa de direito porque j cria para o seu titular um
direito distinto da jazida, independente da propriedade do solo, de
natureza jurdica diversa e valor econmico prprio.
Consentimento para Pesquisa Mineral signifca o consentimento da
Unio, por intermdio de seu rgo competente, para execuo dos
trabalhos destinados ao descobrimento da concentrao de substn-
cia mineral e avaliao do seu potencial econmico. Na mesma di-
reo, Temstocles Cavalcanti
21
entende que os vocbulos so usados
20
Elias Bedran. A minerao luz do direito brasileiro: comentrio, doutrina e jurisprudn-
cia. Rio de Janeiro: Alba, 1957. v. 1. p. 165.
21
Temstocles Cavalcanti. Tratado de direito administrativo. 3. ed. Rio de Janeiro: Freitas
Bastos, 1956. p. 85.
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lato sensu pelas leis minerrias para designar a outorga do direito de
explorar os recursos minerais.
Alm de todos os fundamentos jurdicos que, por si ss, se susten-
tam, h outro irrefutvel: nenhuma empresa, em nenhuma parte do
planeta, investiria centenas de milhes de dlares num empreendi-
mento apoiado em um ato administrativo discricionrio e precrio.
O Consentimento para Pesquisa tem expresso patrimonial prpria
e incorpora-se ao patrimnio do minerador. Tendo valor econmi-
co mensurvel e defnido, merece proteo do art. 5, incisos XXII,
XXIV, XXXVI e LIV, da Constituio Federal.
A doutrina argentina compartilha do mesmo entendimento, ao afr-
mar que:
Se reconoce al titular de la concesin minera derecho de propiedad,
protegido por la garanta que la Constitucin establece para este dere-
cho, y se defne y confgura el contenido de la violacin del derecho de
propiedad sobre la concesin, al expresarse que la privacin de las fa-
cultades de iniciar o continuar la exploracin, extraccin y apropiacin
de las sustancias que son objeto de la concesin constituye privacin de
los atributos o facultades esenciales del dominio de ella. Se remarca el
derecho del concesionario minero de defender su concesin por todos
los medios que franquea la ley, tanto respecto del Estado como de par-
ticulares (Art.9 Ley Orgnica Constitucional).
22
O adequado valer-se do instituto da concesso mineral tanto para a
fase de pesquisa quanto para a fase de lavra abolindo, de vez, o termo
autorizao do Cdigo de Minerao.
Concluso
O Pas ter oportunidade nica de criar um marco regulatrio que
seja fomentador e no inibidor de investimentos.
O comando constitucional em relao soberania e em relao mi-
nerao no interesse nacional j existe. Basta dar estrutura agncia
mineral para que possa exercer suas obrigaes.
22
Bladimiro J.C. Sendero. Cdigo de Minera de La Repblica Argentina y legislacin com-
plementaria. Buenos Aires: Depalma. 2000. p. 47.
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Insegurana jurdica e abuso de discricionariedade no so garantia
de controle. Apenas garantem fuga de investimentos e atraso na erra-
dicao da misria.
Referncias
AYULO, Jorge Basadre. Derecho minero peruano. Lima: Librera Stu-
dium, 1985.
BEDRAN, Elias. A minerao luz do direito brasileiro: comentrio,
doutrina e jurisprudncia. Rio de Janeiro: Alba, 1957. v. 1.
BULNES, Juan Luis Ossa. Tratado de derecho de minera. 4. ed. Santia-
go: Jurdica de Chile, 2007. tomo I.
CATALANO, Edmundo F. Curso de derecho minero. 5. ed. Bueno Ai-
res: Zavalia, 1999.
CALVACANTI, Temstocles. Tratado de direito administrativo. 3.
ed. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1956.
MINAS GERAIS. Tribunal Regional Federal da 1 Regio. Apelao
em mandado de segurana n 19.113 MG. Des. Rel. Selene Maria de
Almeida. Disponvel em: <http://www.jusbrasil.com.br/jurispruden-
cia/15296717/apelacao-em-mandado-de-seguranca-ams-19113-mg-
20003800019113-0-trf>. Acesso em: 13 set. 2010.
OVALLE, Samuel Lira. Curso de derecho de minera. Santiago: Jurdi-
ca de Chile, 2007.
ROCHA, Lauro Lacerda. Comentrios ao Cdigo de Minerao do
Brasil. Rio de Janeiro: Forense, 1983.
SODERO, Bladimiro J.C. Cdigo de Minera de la Repblica Argentina
y legislacin complementaria. Buenos Aires: Depalma. 2000. p. 47.
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3. Gargalos tributrios do Setor Mineral
notas para discusso
Fernando Facury Scaf
Professor da USP, com doutorado em Direito pela mesma instituio, scio de
Silveira, Athias, Soriano de Mello, Guimares, Pinheiro & Scaf Advogados
1. Introduo
O Brasil encontra-se em uma situao bastante privilegiada dentre os
pases que compem a economia global contempornea. Dados do
FMI indicam que, se observarmos trs importantes variveis territ-
rio maior que 3 milhes de km, populao maior de 140 milhes de
habitantes e PIB
1
maior que US$ 800 bilhes s cinco pases se inse-
rem nesta interseco: Brasil, Rssia, ndia, China e Estados Unidos
da Amrica.
2
Projees econmicas de bancos internacionais
3
preveem
que o Brasil dever ser a 7 economia mundial em 2030 e a 4 em 2050.
Considerando estes fatores e observando que o consumo per capita de
alguns materiais essencialmente vinculados indstria minerria
bastante inferior ao de outros pases,
4
constata-se uma verdadeira ja-
nela de oportunidades para investimentos nesse setor, o que decidida-
mente deve ser aproveitado pelas empresas e pelo governo brasileiro
para dinamizao desse importante segmento econmico, em prol da
presente e das futuras geraes.
1
Corrigido pela PPC Paridade do Poder de Compra.
2
Informao obtida no PNM-2030 Plano Nacional de Minerao 2030 Geologia, Mi-
nerao e Transformao Mineral. Braslia, Ministrio das Minas e Energia, 2010, p. 6.
3
Goldman Sachs, Brics and Beyond, 2007, citado no PNM-2030, p. 7.
4
Ver a Tabela 1.2 do PNM2030, p. 6.
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Todavia, existem alguns gargalos que devem ser analisados com bastan-
te cuidado a fm de que estas projees de desenvolvimento possam se
tornar realidade. Um dos mais importantes diz respeito ao gargalo tri-
butrio que atrapalha bastante o setor, em especial o segmento exporta-
dor. sobre alguns desses gargalos tributrios que passaremos a expor.
2. Gargalos tributrios
Falar de tributao tratar da relao das atividades humanas com o
Estado e da compreenso que a sociedade tem de desenvolvimento.
Afnal, tributar nada mais do que retirar parcela das receitas e do pa-
trimnio privado e destin-la satisfao das necessidades coletivas,
de forma coordenada pelo Estado.
Maior nvel de tributao implica menor quantidade de dinheiro nas
mos do setor privado da economia e maior quantidade de receita
pblica. Nesta hiptese, a satisfao das necessidades pblicas se rea-
lizar predominantemente atravs do Estado, e no pela livre circula-
o das riquezas atravs da atividade econmica privada. Obviamen-
te, a razo inversa igualmente verdadeira menor carga tributria
implica a possibilidade terica de haver mais dinheiro em circulao
atravs do setor privado e um Estado que se apresenta muito mais
regulador do que interventor direto na economia.
A afrmao acima pode ter vrias tonalidades, pois, alm da carga tribu-
tria geral, necessrio analisar de quem se cobra e quanto se cobra em
cada segmento econmico e, claro, no que vai ser usado este recurso
arrecadado. Tudo isso, vinculado a uma estratgia de desenvolvimento.
Some-se a estes outro aspecto, que o das relaes econmicas cada
vez mais globalizadas e com intensa concorrncia comercial, onde
cada unidade de custo impacta fortemente no preo de venda do pro-
duto no mercado internacional basta ver a derrocada interna da in-
dstria txtil de produo de camisetas de algodo, ou ainda do setor
de brinquedos infantis, depois da invaso dos produtos oriundos da
China, onde claramente se produz em um sistema de dumping social.
Assim, necessrio ter a exata noo da dosimetria tributria a fm de
que seja possvel manter a indstria nacional produzindo em condi-
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es de competitividade com os estrangeiros, seja no mercado inter-
no ou no internacional.
Como se sabe, a carga tributria brasileira de aproximadamente 35%
do PIB, o que nos coloca na desconfortvel posio de sermos um dos
pases onde se cobra mais tributos no mundo e o retorno dos servi-
os pblicos disponibilizados populao deixa muito a desejar, como
sabido por todos. Estamos diante de uma dupla onerao fscal, em
face da alta cobrana de tributos; e privada, em face da necessidade de
pagamento por parte dos usurios dos servios que o Estado deveria
disponibilizar a toda a populao e o faz de modo capenga.
Esta dupla onerao se destaca com maior intensidade na implanta-
o de projetos de minerao, pois, em razo da forte rigidez locacio-
nal desse tipo de empreendimento, as empresas fcam muito expostas
presso dos governos locais para a implantao de condicionantes
sociais que se confguram em obrigaes estatais, mas que na prtica
so cobradas das empresas, que fcam sobreoneradas com o que deve-
ria ser custeado pelo poder pblico. Afnal, em muitas condicionantes
exigidas para a implantao desses projetos minerrios cobra-se das
empresas a implantao de escolas, hospitais, ambulatrios, asfalta-
mento de rodovias e coisas semelhantes, que so de responsabilidade
do poder pblico, custeado atravs dos tributos pagos. Esta distoro
bem revela o estado de esquizofrenia tributria e fnanceira existente
hoje nas relaes pblico-privadas em nosso pas.
Ao lado do que foi dito, importante desde logo afrmar uma verdade
econmica indiscutvel: no se deve exportar tributos. Este um item
da pauta de exportaes brasileiras que no deve ser contemplado, e
sim expurgado do custo de produo. A desonerao das exportaes
e das atividades que a ela so comparadas uma pratica usual, sendo
sufciente lembrar o fato corriqueiro da devoluo de tributos que os
governos fazem nos aeroportos, em especial nos EUA e na Europa,
quando da sada de pessoas fsicas no residentes. O pressuposto
que os tributos servem para custear os bens e servios pblicos co-
locados disposio da sociedade que habita naquele pas; sendo as
pessoas no residentes, no devem custear aqueles servios. Ademais,
esta desonerao permite que o preo dos bens e servios privados
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tenha menor custo, possibilitando maior concorrncia e a conquista
de novos mercados.
Ser que o governo brasileiro est atento no exportao de tributos?
A resposta no simples, e comporta duas vertentes: sim, pois em
algumas situaes o governo est atento no mbito normativo; e no,
pois na prtica o governo no tem cumprido o que a legislao pro-
mete no mbito da desonerao de tributos na atividade exportadora
e na produo interna.
Observemos o que ocorre em concreto, na vida real. O ICMS Impos-
to sobre a Circulao de Mercadorias (e alguns servios) de compe-
tncia estadual, o que leva os estados a cobr-lo em todas as operaes
de circulao de mercadorias no Pas, inclusive nas realizadas entre
dois estados-membros, ou seja, nas operaes internas e interestaduais.
Ocorrendo a exportao de um produto, seja ele primrio, industriali-
zado ou semi-elaborado, no existe a cobrana de ICMS, por fora do
que estabelece a Lei Complementar 87/96, art. 3, II
5
.
Porm, para a produo do bem a ser exportado, a empresa necessi-
tou adquirir insumos tributados pelo ICMS. Nesta hiptese, o que
feito com os crditos de ICMS acumulados ao longo da cadeia produ-
tiva? Duas possibilidades:
a) Caso a empresa tambm produza para venda no mercado interno,
poder usar estes crditos de ICMS para abater o mesmo imposto
a pagar pela venda subsequente.
Ainda assim, dever-se- mensurar se a venda no mercado inter-
no ser sufciente para dar vazo ao estoque de crditos acumula-
dos em razo das vendas para o mercado internacional, pois pode
ocorrer a hiptese de acmulo sucessivo de crditos de ICMS, que
se caracterizaro como custo de produo, carregando este valor
para o preo dos produtos.
b) Caso a empresa produza apenas para o mercado externo, existe
uma previso no art. 25 da Lei Complementar 87/96 que obriga
os estados-membros a devolver os crditos de ICMS que foram
5
Art. 3 O imposto no incide sobre: II operaes e prestaes que destinem ao exterior merca-
dorias, inclusive produtos primrios e produtos industrializados semi-elaborados, ou servios;.
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acumulados, fruto da aquisio de insumos com este imposto em-
butido em seu preo.
Observe-se que este no um privilgio apenas para os exporta-
dores, uma vez que a Lei Complementar 87/96 contempla a possi-
bilidade de a legislao estadual devolver esses recursos em outras
hipteses de acmulo de crditos:
Art. 25. Para efeito de aplicao do disposto no art. 24, os dbitos
e crditos devem ser apurados em cada estabelecimento,
compensando-se os saldos credores e devedores entre os
estabelecimentos do mesmo sujeito passivo localizados
no Estado.
1 Saldos credores acumulados a partir da data de publica-
o desta Lei Complementar por estabelecimentos que
realizem operaes e prestaes de que tratam o inciso II
do art. 3 e seu pargrafo nico podem ser, na proporo
que estas sadas representem do total das sadas realizadas
pelo estabelecimento:
....................................................................................................
II havendo saldo remanescente, transferidos pelo sujeito
passivo a outros contribuintes do mesmo Estado, me-
diante a emisso pela autoridade competente de docu-
mento que reconhea o crdito.
Uma vez que neste dispositivo mencionado o art. 3 da mesma lei,
transcreve-se a norma:
Art. 3 O imposto no incide sobre:
....................................................................................................
II operaes e prestaes que destinem ao exterior mer-
cadorias, inclusive produtos primrios e produtos in-
dustrializados semi-elaborados, ou servios;
Pargrafo nico. Equipara-se s operaes de que trata o inciso II
a sada de mercadoria realizada com o fm especfco de exporta-
o para o exterior, destinada a:
I empresa comercial exportadora, inclusive tradings ou
outro estabelecimento da mesma empresa;
II armazm alfandegado ou entreposto aduaneiro.
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Art. 25. ....................................................................................................
2 Lei estadual poder, nos demais casos de saldos credores
acumulados a partir da vigncia desta Lei Complementar,
permitir que:
II sejam transferidos, nas condies que defnir, a outros
contribuintes do mesmo Estado.
Logo, corroborando o exato sentido do que acima foi mencionado, a
legislao contempla a hiptese de devoluo do ICMS em caso de ac-
mulo de crditos, seja de empresas exportadoras, seja de no-exporta-
doras, mas que, por algum motivo estrutural, estejam nesta situao.
Todavia, na prtica, essa devoluo raramente ocorre. O que est na
norma no obedecido pelos estados-membros, sob duas alegaes:
A primeira que muitas vezes os insumos so adquiridos em outros
Estados da Federao que no aquele atravs do qual a mercadoria
exportada. Neste caso, o ICMS foi pago no Estado de origem do
insumo-mercadoria, e no no de destino. Logo, o Estado atravs do
qual a mercadoria (produto fnal) exportada obrigado a devolver
dinheiro que no entrou em seus cofres. Sob este argumento, simples-
mente no pagam.
Em outras situaes a devoluo do ICMS no cumprida em face
da alegao de falta de recursos a despeito de os Estados terem
recebido os repasses federais estabelecidos pelo art. 31 da Lei Com-
plementar 87/96, cuja alegada fnalidade, dentre outras, era a de res-
sarcir os exportadores em face dos crditos acumulados. Este meca-
nismo compensatrio, que na verdade no tem sido usado para esta
fnalidade, muitas vezes o como moeda de troca pelos governado-
res estaduais para pressionar o governo federal por mais repasses
intergovernamentais.
6
6
Minas seguir So Paulo na suspenso de crdito de ICMS. Folha de S. Paulo, 12 de se-
tembro de 2009.
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Com essa no devoluo ftica, acaba por ocorrer que um direito ao
crdito (gasto recupervel) se transforma em custo (despesa), onerando
o balano das empresas.
O governo federal tem verbalizado que algumas solues sero im-
plantadas para reduzir este problema, mas nada tem sido feito de efe-
tivo at aqui
7
. O gargalo tributrio persiste.
Outro aspecto desequilibrado nessa relao tributria diz respeito ao
creditamento parcelado do ICMS nas operaes com bens do ativo per-
manente que forem utilizados para a produo de mercadorias cuja
venda resulte em produtos isentos ou no tributados.
Embora o pagamento seja feito de imediato pelo contribuinte com o
valor total do ICMS embutido no preo do bem, este creditamento s
pode ocorrer em 48 meses. Ou seja, os governos estaduais recebem
vista, mas s permitem o creditamento deste tipo de bens a prazo, em
48 mdicas prestaes, sem qualquer tipo de acrscimo
8
. Ocorre aqui
um disfarado fnanciamento do poder pblico por parte dos particu-
lares, quase um emprstimo compulsrio, ressarcido em 48 parcelas.
Ainda no mbito do ICMS, a maior perversidade fscal ocorre no que
tange aos bens de uso e consumo, pois para estes o creditamento do
que as empresas pagaram de ICMS foi relegado eternidade. Basta
ver a seguinte situao:
Em setembro de 1996, quando da edio da Lei Complementar n
87, estes crditos poderiam ser usados pelas empresas assim que a lei
entrasse em vigor, o que ocorreria em 1-1-97;
a) Todavia, antes mesmo que este direito ao crdito entrasse em vigor,
a Lei Complementar n 92, de 23-12-97, adiou sua fruio para
1-1-2000;
b) Posteriormente, a Lei Complementar n 99, de 20-12-1999 adiou o
gozo desse direito para 1-1-2003;
c) Na sequncia houve novos adiamentos:
7
Importao deve ter maior alta desde 95. Folha de S. Paulo, 22 de dezembro de 2010.
8
Lei Complementar n 87/96, art. 20, 5.
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d) Pela Lei Complementar n 114, de 16-12-2002, adiando para
1-1-2007;
e) Pela Lei Complementar n 122, de 12-12-2006, adiando para
1-1-2011;
f) E novo adiamento foi feito pela Lei Complementar n 138, de
29-12-2010, at 1-1-2020.
Enfm, para tornar curta uma longa histria, estamos diante de um di-
reito que foi concedido em 1996 e que jamais pde ser utilizado pelos
contribuintes, pois seu gozo foi postergado sucessivamente at o incio
de 2020. Ou seja, quase um quarto de sculo aps a edio do direito ao
crdito de ICMS dos bens de uso e consumo, este direito ainda no pde
ser exercido mas os custos fscais encontram-se presentes, onerando as
operaes internas, interestaduais e de exportao.
No que tange energia eltrica a situao a seguinte, aps a Lei
Complementar 102/200: Somente haver direito a crdito a entrada
de energia eltrica no estabelecimento:
a) quando for objeto de operao de sada de energia eltrica;
b) quando consumida no processo de industrializao;
c) quando seu consumo resultar em operao de sada ou prestao para
o exterior, na proporo destas sobre as sadas ou prestaes totais.
Esta breve demonstrao de gargalos tributrios no que tange ao ICMS
pode levar o leitor mais apressado a entender que se trata de uma ques-
to entre os contribuintes e os estados-membros. Ledo engano. O go-
verno federal tambm criou mecanismos de ressarcimento do PIS e
da Cofns na exportao
9
, mas que no so integralmente aplicados na
prtica, como pode ser visto pelas reclamaes dos contribuintes que se
queixam dos entraves burocrticos para este recebimento, bem como
da espera mnima de dois para que isso ocorra, pois parte do que deve
ser devolvido depende de disponibilidade de caixa do Tesouro Nacio-
9
Lei n 9.363/96. Art. 1. A empresa produtora e exportadora de mercadorias nacionais
far jus a crdito presumido do Imposto sobre Produtos Industrializados, como ressarci-
mento das contribuies de que tratam as Leis Complementares ns 7, de 7 de setembro de
1970, 8, de 3 de dezembro de 1970, e 70, de 30 de dezembro de 1991, incidentes sobre as
respectivas aquisies, no mercado interno, de matrias-primas, produtos intermedirios e
material de embalagem, para utilizao no processo produtivo.
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o que se caracteriza como uma alegao bastante estranha, pois
o Tesouro Nacional h anos bate seguidos recordes de arrecadao.
O fato que as promessas de ressarcimento de crditos tributrios para
a desonerao das exportaes uma balela em face dos cerceamentos
feitos ao direito do contribuinte de receber tais valores. Isso alcana
tambm, como demonstrado anteriormente, as operaes internas e in-
terestaduais, pois o creditamento de ICMS dos bens de uso e consumo
e os bens do ativo permanente so sempre postergados em detrimento
dos contribuintes, transformando o que seria um crdito em um custo.
Algumas frmulas poderiam ser utilizadas para tornar efetivas estas
devolues:
a) Para a questo do ICMS, poder-se-ia pensar na criao de uma
cmara federativa de compensao de crditos, ou qualquer ou-
tro nome que represente a ideia, em que estes valores seriam objeto
de ajuste interno de contas entre o ente nacional e os subnacionais;
b) Para a compensao dos crditos de PIS e Cofns, uma ideia seria
permitir o abatimento direto com os valores de IR Imposto sobre
a Renda e de CSLL Contribuio Social sobre o Lucro Lquido
devidos ao invs de prometer ressarcir estes crditos sem nenhu-
ma efetividade.
O uso concomitante dos dois mecanismos acima expostos poderia
ser tambm uma boa alternativa, a ser melhor analisada.
c) Outra possibilidade seria o de regresso ao sistema de tributao
anterior CF/88 para alguns segmentos econmicos especfcos.
poca havia a sistemtica dos impostos nicos: IUM Imposto
nico sobre Minerais, IUEE Imposto nico sobre Energia El-
trica e IUCL Imposto nico sobre Combustveis e Lubrifcantes,
o que no gerava tanta controvrsia federativa e nem impacto eco-
nmico expressivo em face da quantidade de incertezas jurdicas
e econmicas na devoluo dos crditos ou da permisso para seu
efetivo creditamento.
10
Exportadoras reclamam de demora da Receita para receber incentivo. Jornal Folha de
So S. Paulo, segunda-feira, 21 de fevereiro de 2011, Exportadoras reclamam de demora
da Receita para receber incentivo.
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Para a adoo de qualquer dessas alternativas, dentre vrias outras,
necessrio haver vontade poltica para mudar a situao posta. Have-
r tal vontade hoje em dia?
Existe ainda outro aspecto deste gargalo tributrio, que o da compara-
o indevida. H quem pretenda comparar setores econmicos bastan-
te distintos, mas de suprema importncia para a economia brasileira,
como o de minerao e o petrolfero, este seguramente maior pagador
de tributos do que aquele.
Este procedimento comparativo parece-me inadequado, por vrias
razes, dentre elas:
a) O setor de petrleo concentra-se em um nico recurso energ-
tico e no mineral , que uma vez fracionado se transforma em
vrios subprodutos (gasolina, leo diesel, querosene, entre outros),
enquanto o outro se caracteriza por uma gama enorme e difcil-
mente classifcvel de diversas substncias minerais, que passa por
produtos bsicos como gua e argila, segue pelas terras raras e che-
ga aos diamantes. Logo, como comparar setores to dspares?
b) Por outro lado, a atividade petrolfera no Brasil trabalha em siste-
ma de oligoplio/monoplio, enquanto que o setor mineral traba-
lha em livre concorrncia, geralmente em mercados fracionados,
podendo haver, em algum minrio, posio predominante de de-
terminada empresa.
Dando nome aos bois, como foi feito no j se fez anteriormente, o
que se pretende fazer um balano comparativo entre duas empresas
para fns de recolhimento de tributos: Petrobras e Vale. Ser possvel
comparar estas duas empresas sob esta tica? Parece-me que no, pois a
Petrobras uma empresa voltada para o abastecimento do mercado in-
terno brasileiro e a obteno de sua autossufcincia energtica; e a Vale
uma empresa com os olhos essencialmente voltados para o mercado
externo, em especial para a exportao de minrio de ferro.
11
11
Dados divulgados pela empresa no 3 trimestre de 2010 demonstram que apenas 6,8 mi-
lhes de toneladas do minrio de ferro extrado foram vendidos no Brasil, enquanto que
68,3 milhes de toneladas foram exportadas. Segundo o Ministrio do Desenvolvimento,
o Brasil exportou US$ 13,3 bilhes de minrio de ferro em 2010 s para a China. Dados
obtidos no jornal Folha de S. Paulo, de 24 de fevereiro de 2011: China vai investir para
depender menos do minrio de ferro da Vale.
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A diferena mencionada tem a ver com a cadeia produtiva e, por con-
seguinte, com a questo fscal.
a) No caso do petrleo, em face de sua comercializao ser feita no
mercado interno, fca sujeita s incidncias fscais estabelecidas no
Brasil para toda e qualquer empresa brasileira que comercialize bens
e servios dentro do territrio nacional. Da que o recolhimento tri-
butrio da cadeia produtiva do petrleo deve seguir a margem na-
cional, de aproximadamente 35% de seu faturamento.
b) No caso da exportao de minrios, existe a desonerao fscal das
exportaes, igualmente aplicvel a toda e qualquer empresa que
exporte bens e servios.
O gargalo tributrio aqui exposto, como pode ser constatado, no diz
respeito tributao das exportaes, mas ao no ressarcimento dos
crditos fscais embutidos no preo dos insumos, conforme determi-
na a lei. A onerao indireta, mas est presente como custo. Logo,
quanto maior o nvel de exportao da empresa, menor sua carga
tributria, pois, como antes referido, no se deve exportar tributos.
Estes fatos, dentre outros, torna incomparveis as realidades fscais
das duas empresas em face das cadeias produtivas em que se encon-
tram inseridas e o sistema tributrio aplicvel a cada qual.
Caso houvesse real interesse em comparar dever-se-ia analisar as ca-
deias produtivas referentes comercializao dos produtos no mercado
interno e no no internacional.
Por certo, na questo do petrleo, a anlise comearia desde sua pros-
peco at a venda nos postos de abastecimento que esto na esquina
de cada cidade brasileira.
E na rea ferrfera, o estudo partiria da pesquisa mineral at a venda
de carros pelas montadoras ou de pregos nos armazns de ferragens.
A sim, adotado este mtodo de pesquisa seria possvel constatar qual
dos setores contribui mais para os cofres pblicos atravs de tributos.
Deve-se sempre ter cautela com a questo do mtodo, sob pena de os
nmeros serem torturados para confessar o que deles se busca.
Alm disso, deve-se ter em mente o que se pretende analisar, pois
uma coisa a atividade extrativa minerria, outra coisa a poltica
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de verticalizao da produo referente indstria minerria. Fazer
equivaler uma coisa outra querer que o produtor de trigo tenha
que fazer tambm o po
12
. Ambas esto atreladas, mas so distintas.
3. Gargalo dos royalties
Por fm, existe ainda o gargalo dos royalties, referentes CFEM
Compensao Financeira pela Explorao Mineral.
Um primeiro ponto que esta cobrana deve ser analisada em conjun-
to com todas as demais incidncias fscais, e no de forma isolada. Da
mesma forma que o no ressarcimento de ICMS supra mencionado
onera as empresas, mesmo as exportadoras, a CFEM um custo para
as empresas e como tal deve ser tratado, conjuntamente com o total
da carga tributria incidente. Desta forma, as tentativas de descasar
a anlise econmica da matria tributos para um lado e CFEM (que
tecnicamente no um tributo
13
) para outro no a maneira mais
adequada de conduzir o problema.
Em segundo lugar, o modelo de cobrana da CFEM encontra-se mui-
to mal formulado, em face da incerteza de seus termos legais. Dizer
que esta cobrana deve se dar aps a ltima etapa do processo de
benefciamento adotado e antes de sua transformao industrial
14

deixa uma margem de incertezas fticas, pendentes de anlise con-
creta caso a caso, que descambam em discusses administrativas e
judiciais sem fm.
No mesmo sentido da incerteza mencionada temos ainda o conceito
de faturamento lquido, caracterizado como o total das receitas de
vendas, excludos os tributos incidentes sobre a comercializao do
12
Esta metfora foi apresentada por Elmer Prata Salomo na segunda parte do Seminrio
e me pareceu bastante exemplifcativa.
13
Este assunto foi tratado por mim no artigo Aspectos controvertidos sobre a CFEM Com-
pensao Financeira pela Explorao de Recursos Minerais, que se encontra na obra que
coordenei juntamente com Jorge Alex Athias, Direito tributrio e econmico aplicado ao
meio ambiente e minerao, Quartier Latin, So Paulo, 2009, p. 282 a 310.
14
Art. 6, Lei n 7.990/89.
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produto mineral, as despesas de transporte e as de seguros
15
. Quais
so estes tributos mencionados? O no ressarcimento de ICMS deve
ser considerado? E quando envolve incentivos fscais, como proce-
der? O que deve ser entendido por despesas de transporte o trans-
porte dentro da rea da mina custo da empresa ou pode ser abatido
da base de clculo da CFEM? Isto para no falar na questo da pres-
crio e da decadncia da CFEM, onde se pode encontrar teses de
retroao para satisfazer os gostos mais exticos, desde a de retroao
de trinta anos at a de cinco anos, a depender do perodo de apurao.
Enfm, estas so algumas das incertezas que permeiam o debate e que
devem ser melhor identifcadas para dar maior segurana jurdica e
econmica s partes envolvidas.
Por outro lado, as propostas de reformulao dessa sistemtica, que
ainda no foram disponibilizadas ao pblico como anteprojeto de lei,
mas que se encontram no stio do Ministrio das Minas e Energia
(MME) sob a forma de slides de power point, merecem mais detida
ateno, pois:
a) Preveem a incidncia da CFEM sobre um nico elo da cadeia pro-
dutiva, denominado produto mineral padro, que ser defnido
em decreto e ajustado tabela do IPI.
A meu ver trata-se de algo estranho, pois este tipo de incidncia
no possui relao de pertinncia com o IPI e o deslocamento
para a cadeia produtiva distorce a funo bsica e a natureza ju-
rdica dessa exao, que a de remunerar a Unio pelo uso de
seus recursos naturais. Deslocar a incidncia para um elo da ca-
deia produtiva implica acabar com a correlao entre o produto
explorado e o preo a ser pago Unio pela sua explorao.
Ademais, instituir este tipo de classifcao por decreto afas-
tar o Congresso Nacional do debate, o que no me parece ser
adequado.
b) Desejam rever a base de clculo da CFEM para no mais permitir
o abatimento de despesas com frete e seguro.
No me parece ser o mais adequado. Estes itens so custos e devem
ser reduzidos a fm de se poder apurar o exato valor do bem mineral.
15
Art. 2, Lei n 8.001/90.
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c) A base de clculo da CFEM ter um preo de referncia, afastando
o efetivo valor de transao.
Cria-se uma frmula muito conhecida no meio tributrio que
a da pauta fscal, repudiada pelo Poder Judicirio
16
. Por cer-
to, trilhar este caminho ser judicializar o debate, novamente.
d) Sero estabelecidas alquotas mxima e mnima por lei, mas re-
guladas por decreto, segundo trs critrios: (i) a escassez relativa
do produto mineral para abastecimento do mercado brasileiro, (ii)
potencial de seu uso social e (iii) nvel de agregao de valor do
bem mineral exportado.
Aqui se trata de uma gradao interessante, mas que deve ser
analisada no caso concreto em face da dosimetria dos custos.
No se pode analisar esta questo isoladamente sem conside-
rar a carga tributria como um todo.
e) Criao do FEMIN Fundo Especial da Minerao, atravs do
qual 10% do que for arrecadado a ttulo de CFEM ser distribudo
aos municpios afetados pela atividade minerria. Dos royalties pa-
gos, a Unio fcaria com 10%, os estados com 20%, os municpios
com 60% e 10% iriam para o FEMIN.
Trata-se de uma iniciativa relevante e que merece apoio, desde
que no haja aumento do valor cobrado, embora seja necess-
rio detalhar o que se deve entender por municpios afetados
qual o nvel de impacto econmico, social e ambiental deve ser
considerado e como graduar isso?
4. Consideraes fnais
Enfm, muito mais poderia ser dito, mas espero ter conseguido de-
monstrar os gargalos tributrios que emperram a explorao racional
e adequada desses recursos minerais em prol da atual e das futuras ge-
raes, que deve ser o objetivo principal da explorao dos recursos
naturais de um pas, hoje impregnado de esquizofrenia, pois no d
para querer energia, mas impedir a construo de hidreltricas; querer
asfaltamento, mas impedir a extrao de petrleo; querer madeira, mas
impedir o reforestamento; querer automveis, equipamentos eletroe-
16
Ver Smula 431 do STJ, editada pela Primeira Seo (24-3-2010, DJe 13-5-2010): ile-
gal a cobrana de ICMS com base no valor da mercadoria submetido ao regime de pauta
fscal. (Smula 431, Primeira Seo, julgado em 24-3-2010, DJe 13-5-2010).
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letrnicos e casas mais baratas, mas impedir a atividade minerria ou
torn-la mais cara. No se pode obter o bnus sem o nus. Dar maior
nvel civilizatrio parcela excluda de nossa sociedade passa pela ade-
quada correlao desta equao.
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4. Marco legal do setor mineral: mudar ou
aperfeioar?
Marcelo Mendo Gomes de Souza
Advogado especializado em direito minerrio, ps-graduado em
Direito Minerrio e Direito Administrativo
Introduo
Ao participar do Seminrio Setor Mineral: rumo a um novo marco legal,
promovido pelo Conselho de Altos Estudos e Avaliao Tecnolgica da
Cmara dos Deputados, em 2-12-2010, constatamos que praticamente
todos os expositores foram favorveis (i) manuteno do atual regime
jurdico para aproveitamento dos recursos minerais autorizao de
pesquisa e concesso de lavra; (ii) transformao do Departamento
Nacional de Produo Mineral (DNPM) na Agncia Nacional de Mi-
nerao (ANM) e criao do Conselho Nacional de Poltica Mineral
(CNPM); e (iii) alterao da legislao relativa Compensao Finan-
ceira pela Explorao dos Recursos Minerais (CFEM).
Ressaltamos na ocasio a imperiosa e urgente necessidade de se pro-
mover a reestruturao do DNPM, j que no h como aplicar ade-
quadamente a legislao regulatria da atividade de minerao sem
um organismo que detenha condies para tanto. O setor mineral
reclama h muito tempo uma estrutura adequada para o DNPM, o
que se espera alcanar com a sua transformao em Agncia Nacional
de Minerao (ANM). Pleiteia-se, ento, uma ateno do Legislativo
para o setor mineral semelhante que foi dada ao de energia, cuja
legislao de regncia vem sofrendo constantes aperfeioamentos.
Vale lembrar que a Agncia Nacional do Petrleo (ANP) e a Agncia
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Nacional de Energia Eltrica (Aneel), incumbidas do controle das ati-
vidades econmicas integrantes da indstria do petrleo e da ener-
gia eltrica, se encontram devidamente estruturadas para atender ao
crescimento do setor de energia, enquanto sequer houve a tranforma-
o do DNPM em agncia.
Os expositores foram unnimes em considerar que a legislao para
a cobrana da CFEM exige mudanas, j que sua aplicao tem gera-
do muita discusso e acarretado demandas administrativas e judiciais
prejudiciais ao desenvolvimento do setor mineral.
A CFEM foi o tema que mais gerou polmica e debates acirrados, espe-
cialmente no que concerne proposio de que a cobrana pelo aprovei-
tamento dos diversos tipos de recursos minerais seja efetuada por meio
de um sistema semelhante ao adotado pela legislao para a explorao
do petrleo. Entretanto, esta proposta merece ser analisada com a devi-
da cautela, diante das diferenas entre a minerao de petrleo e a dos
outros recursos minerais. Assinale-se que o tratamento dado pela Cons-
tituio ao aproveitamento de petrleo, gs natural e outros hidrocarbo-
netos fuidos no idntico ao que foi dado aos outros recursos minerais,
pois, como se v do art. 177, aqueles se constituem monoplio da Unio
e estes no esto sob regime monopolista, salvo os minerais nucleares.
A diferenciao entre o petrleo e os outros recursos minerais tam-
bm foi adotada no art. 20 da Constituio, cujo 1 assegurou, nos
termos da lei, aos entes pblicos elencados, uma participao no re-
sultado da explorao dos mencionados recursos ou compensao
fnanceira por essa explorao. Ressalte-se, ainda, que a Lei n 7.990,
de 1989, editada para regulamentar este dispositivo constitucional,
estabeleceu tambm sistemas diversos para a cobrana da compen-
sao fnanceira, sendo a relativa explorao dos recursos minerais
(CFEM) disciplinada pelo art. 6 e a pertinente ao aproveitamento do
petrleo pelo art. 7.
1
1
O art. 7 da Lei n 7.990/1989 alterou o art. 27, 4 e 6, da Lei n 2.004/1953, instituindo
a compensao fnanceira pelo aproveitamento do petrleo em substituio indenizao
disciplinada pelo dispositivo modifcado. Registre-se, ainda, que, houve o aperfeioamento
da legislao de regncia da explorao de petrleo pela Lei n 9.478/1997, que estabeleceu
novo sistema de cobrana de royalty nos arts. 47, 48 e 49 e a participao especial no art.
50, bem como revogou expressamente a referida Lei n 2.004/1953 por meio do art. 83.
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A multiplicidade dos recursos minerais deve ser levada em considera-
o ao se examinar essa questo, pois deve ser dada a devida ateno
s muitas diferenas existentes entre os empreendimentos destinados
ao aproveitamento das mltiplas substncias minerais, os quais tm
suas complexidades e caractersticas particulares: no se pode com-
parar a mina de ferro de porte internacional como a de Carajs com
uma de calcrio ou de areia para fabricao de material destinado
construo civil em determinada localidade, muito embora essas di-
ferentes jazidas sejam necessrias ao desenvolvimento do Pas.
Assim, no nos parece conveniente adotar um tratamento igualitrio
para disciplinar o aproveitamento de recursos minerais com caracte-
rsticas e complexidades to diferentes, o que recomenda cautela na
busca das alternativas para melhoria da legislao minerria, inclusi-
ve no que concerne ao pagamento da CFEM.
Registre-se que o DNPM, in Economia Mineral do Brasil, de 2009,
classifcou a minerao em oito tipos, a saber:
i) Minerao de Energia: petrleo, gs natural, carvo e urnio;
ii) Minerao de Metais Ferrosos: minrio de ferro, mangans, ni-
bio e tungstnio;
iii) Minerao de Metais No Ferrosos: alumnio, chumbo, cobre,
estanho, nquel e zinco;
iv) Minerao de Metais e Pedras Preciosas: ouro, platina e diamante;
v) Minerao de Minerais Industriais: barita, caulim, fuorita,
magnesita, talco-piroflita, tntalo e titnio;
vi) Minerao para o Agronegcio: calcrio agrcola, fosfato, pots-
sio e enxofre;
vii) Minerao para a Construo Civil: agregados minerais, calc-
rio, gipsita, crisotila-amianto e rochas ornamentais e
viii) Indstria da gua Mineral: gua mineral.
Com efeito, as diferenas existentes entre a minerao de petrleo e
aquelas classifcadas pelo DNPM nos demais sete tipos citados de-
vem ser ento consideradas pela legislao, de forma a incrementar
o aproveitamento destes mltiplos recursos minerais (as jazidas j
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identifcadas e as que podem ser descobertas no territrio nacional),
que so necessrios para garantir o desenvolvimento do Brasil.
Em seguida, tecemos algumas consideraes sobre o atual regime
jurdico para o aproveitamento dos recursos minerais diferentes do
petrleo, de forma a opinar sobre a convenincia de modifc-lo total
ou parcialmente.
A necessidade de incrementar o aproveitamento dos
recursos minerais para garantir o desenvolvimento
do Pas
O incremento da utilizao das substncias minerais somente ocor-
reu depois de a sociedade ter despertado para a sua necessidade como
fator do desenvol vimento dos povos: a transformao do paradigma
de aproveitamento do recurso mineral, do belo para o til, constituiu-
se na principal razo do desenvol vimento da minerao em todo o
mundo, pois o mineral deixou de ser valorizado apenas por sua beleza
para s-lo tambm por sua utilidade.
Em razo da crescente necessidade de utilizao dos recursos minerais
para promover o desenvolvimento dos povos, o ordenamento jurdico
para o seu aproveitamento vem sendo objeto de profundas mudanas
no decorrer dos tempos. No Brasil isso no foi diferente, tendo o Esta-
do dispensado muita ateno ao disciplinamento do uso dos recursos
minerais no decorrer da histria, conforme pode ver-se na evoluo
dos regimes jurdicos de aproveitamento dos recursos minerais, desde
a poca colonial aos dias de hoje.
Destarte, o aproveitamento dos recursos minerais necessrio e im-
prescindvel para o desenvolvimento social: no h como alcanar esse
desenvolvimento como hoje almeja a nossa sociedade sem uma ade-
quada oferta de bens minerais em qualidade e quantidade adequadas
ao atendimento das demandas da agricultura, da indstria e da presta-
o de servios em geral, seja na educao, na sade, nos transportes e
nas demais atividades de interesse nacional.
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Sem os minerais, inclusive, no teremos como atingir os objetivos
da Repblica Federativa do Brasil, que esto elencados no art. 3 da
Constituio, verbis:
I. construir uma sociedade livre, justa e solidria;
II. garantir o desenvolvimento nacional;
III. erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualda-
des sociais e regionais;
IV. promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa,
sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao.
Fica, pois, evidente, a necessidade de se criar condies para garantir o
desenvolvimento nacional, por meio de uma legislao que estimule o
aproveitamento dos recursos minerais em nosso pas.
Ressalte-se que o desenvolvimento da atividade minerao reclama es-
foros para a descoberta dos recursos minerais, to rapidamente quan-
to cresce a necessidade de seu consumo, e, para isso, imprescindvel
a conjugao dos seguintes fatores: (i) o conhecimento geolgico; (ii) a
tecnologia; e (iii) a viabilidade econmica do seu aproveitamento eco-
nmico. O conhecimento geolgico o primeiro fator para o desen-
volvimento do setor mineral, pois nenhum mineral poder ser con-
siderado recurso se no for descoberto. Assim, a pesquisa geolgica
fundamental para a criao de uma jazida, pois compreende a localiza-
o e a apurao da quantidade e do teor das reservas minerais. Mas se
no houver viabilidade econmica para o aproveitamento dos recursos
minerais descobertos pela pesquisa geolgica, no h como implan-
tar um empreendimento mineiro. O desenvolvimento tecnolgico tem
sido instrumento valiosssimo na ampliao dos recursos minerais, pois
permite, por exemplo, viabilizar o aproveitamento de jazidas minerais
de baixos teores mediante novas formas de uso, criar novos processos e
descobrir novos materiais e produtos minerais.
Vale lembrar que a revelao de uma jazida mineral o resultado po-
sitivo de uma pesquisa mineral, defnida pelo art. 14 do Cdigo de
Minerao (Decreto-Lei n 227, de 28 de fevereiro de 1967) como a
execuo dos trabalhos necessrios defnio da jazida, sua avaliao
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e a determinao da exequibilidade do seu aproveitamento econmico,
trabalhos estes que foram especifcados no seu pargrafo 1.
2

Segundo Jos Mendo Mizael de Souza,
3
a descoberta de uma jazida
mineral no mercado exige e pressupe planejamento e realizao,
com xito, de trabalhos embasados em diversas cincias, entre elas a
geologia e a engenharia. A identifcao de uma jazida que possa ser
aproveitada economicamente, trata-se de uma inovao tecnolgica
radical e de primeira grandeza, que disponibiliza para a sociedade
produto(s) mineral(is) necessrios ao desenvolvimento do pas. As
difculdades para localizar as massas individualizadas de substncias
minerais, estud-las e comprovar a viabilidade econmica do seu
aproveitamento demonstram o enorme risco da atividade de mine-
rao: deve ser levado em considerao que, em mdia, de cada mil
aforamentos estudados apenas um resulta em jazida, a qual, por-
tanto, confgura-se uma anomalia geolgica. Logo, para identifcar
uma jazida vivel economicamente preciso correr altssimos riscos
econmicos em trabalhos de pesquisa mineral, geralmente de longo
prazo, que somente sero recompensados aps o incio da operao
da mina, porque para obter o produto mineral o minerador tem de
investir muito, especialmente em recursos humanos e cientfcos.
Recentemente, o Ministrio de Minas e Energia (MME), por meio
da sua Secretaria de Geologia, Minerao e Transformao Mineral
(SGM), apresentou o Plano Nacional de Minerao 2030 (PNM 2030),
elaborado com o objetivo de nortear as polticas de mdio e longo pra-
zo que possam contribuir para que o setor mineral seja um alicerce
para o desenvolvimento sustentvel do Pas nos prximos 20 anos.
2
Art. 14. ......................................................................................................................................

1 A pesquisa mineral compreende, entre outros, os seguintes trabalhos de campo e de la-
boratrio: levantamentos geolgicos pormenorizados da rea a pesquisar, em escala conve-
niente, estudos dos aforamentos e suas correlaes, levantamentos geofsicos e geoqumicos;
aberturas de escavaes visitveis e execuo de sondagens no corpo mineral; amostragens
sistemticas; anlises fsicas e qumicas das amostras e dos testemunhos de sondagens; e
ensaios de benefciamento dos minrios ou das substncias minerais teis, para obteno
de concentrados de acordo com as especifcaes do mercado ou aproveitamento industrial.
3
Jos Mendo Mizael de Souza. In: A jazida mineral, uma inovao tecnolgica radical.
Coluna do Mendo, Revista Minrios e Minerales, set.-out. 2006, p. 8-9
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Do PNM 2030, que se encontra atualmente disponvel no site do
MME (www.mme.gov.br), destacamos as relevantes informaes
transcritas a seguir:
[...] O setor mineral que compreende as etapas de geologia, mine-
rao e transformao mineral a base para diversas cadeias pro-
dutivas. Participa com 4,2% do PIB e 20% do total das exportaes
brasileiras, gerando um milho de empregos diretos, o equivalente a
8% dos empregos da indstria. O Pas destaca-se internacionalmente
como produtor de nibio, minrio de ferro, bauxita, mangans e v-
rios outros bens minerais.
A produo de alguns minerais e produtos de base mineral, com base
em 2008, tanto para atender o consumo interno como as exportaes
devero crescer de trs a cinco vezes.
Os investimentos previstos em pesquisa mineral, minerao e transfor-
mao mineral (metalurgia e no metlicos), quase todos originrios da
iniciativa privada, totalizaro US$ 260 bilhes at 2030, alm de mais
30% sobre este valor em infraestrutura e logstica.
Em decorrncia do aumento da produo, o nmero de empregos
tambm crescer, multiplicando-se por trs vezes nas prximas
duas dcadas.
Cabe notar que a transformao mineral a que gera o maior quanti-
tativo de empregos. Isso refora a necessidade de polticas integradas
para as cadeias produtivas do setor mineral, visando valorizao dos
bens minerais extrados no Pas.
Para viabilizar esses avanos, todos objetivos e aes previstos no
PNM 2030 so da maior importncia, no entanto dois se destacam:
governana pblica, para a consolidao do novo marco regula-
trio do setor mineral, com a criao do Conselho Nacional de
Poltica Mineral (CNPM), mudanas no modelo de outorga e a
criao da Agncia Nacional de Minerao (ANM), alm de revi-
so da poltica para a CFEM (os royalties da minerao).
ampliao do conhecimento geolgico, com metas e escalas di-
ferentes, 100% do territrio nacional estar mapeado, sendo o
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territrio no-amaznico na escala 1:100.000, o territrio ama-
znico, 1:250.000 e a Plataforma Continental Jurdica Brasileira
(PCJB), 1:1.000.000. Os investimentos apresentados contem-
plam tambm as atividades relacionadas geofsica, geoqumi-
ca, geodiversidade e aos recursos hdricos.
Os bens minerais formam a base do padro de consumo e da qualidade
de vida da sociedade moderna. O Pas um importante produtor mun-
dial de minrios, mas seu consumo per capita encontra-se entre 15%
e 30% dos pases que j lograram atingir nveis mais elevados de de-
senvolvimento. Essa assimetria se reproduz internamente, com o baixo
consumo das regies Norte e Nordeste, em relao s demais regies.
Durante a vigncia deste Plano, o consumo per capita de produtos de
base mineral dever igualar ou superar o consumo mdio mundial, at
2015, e triplicar at 2030, atingindo um patamar prximo ao de pases
desenvolvidos, com o Brasil alcanando um PIB per capita superior a
US$ 20 mil, associado a uma melhor distribuio de renda. [...]
De tal forma, para incrementar a pesquisa e lavra dos recursos mine-
rais conforme o planejado pelo Ministrio de Minas e Energia para
o setor mineral nos prximos vinte anos, devem ento ser aperfei-
oadas a legislao e a poltica destinadas ao setor mineral nacional,
de forma integrada com as de meio ambiente e industriais, caso se
pretenda assegurar o desenvolvimento do Brasil.
A seguir, teceremos algumas consideraes a respeito do regime jur-
dico para aproveitamento dos recursos minerais atual, com o objetivo
de verifcar se a legislao vigente possibilita o incremento da ativi-
dade de pesquisa e lavra mineral, necessrio ao cumprimento do que
est planejado com base no PNM 2030.
O atual regime jurdico para o aproveitamento dos
recursos minerais
O regime jurdico para explorao e aproveitamento de substncias
minerais vigente o de autorizao de pesquisa e concesso de lavra,
que est baseado nos princpios (i) da dicotomia jurdica entre a pro-
priedade do solo (imvel) e a dos recursos minerais (jazida); (ii) do
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domnio da Unio sobre os recursos minerais e do concessionrio
sobre o produto da lavra, a teor do disposto no art. 176 caput e o 1
da Constituio.
4

Portanto, as jazidas, em lavra ou no, e demais recursos minerais per-
tencem Unio, como disposto na Constituio,
5
enquanto a pro-
priedade do produto da lavra do concessionrio, sendo que somente
este pode efetuar a referida lavra, mediante concesso outorgada pelo
Poder Concedente, nos termos da lei.
Ensina Tazil Martino Godinho
6
que a separao jurdica entre solo
(superfcial) esubsolo (riqueza mineral jacente) e o primado deste lti-
mo sobre o primeiro, constitui, efetivamente, a pedra-angular, o funda-
mento de toda a estrutura conceitual e legal do direito minerrio atual.
Nesse diapaso, o art. 83 do Cdigo de Minerao (Decreto-Lei n 227,
de 28-2-1967) dispe que aplica-se propriedade mineral o direito
comum, salvo as restries impostas neste Cdigo, o que estabelece a
preeminncia jurdica, econmica e social da propriedade do recurso
mineral sobre a do imvel superfcirio, ao dispor que o direito espe-
cial prevalece sobre o direito comum.
Com efeito, a dicotomia dominial entre a propriedade do terreno su-
perfcirio e a jazida mineral est prevista no art. 84 do Cdigo de
Minerao, ao dispor que a jazida bem imvel, distinto do solo
4
Art. 176. As jazidas, em lavra ou no, e demais recursos minerais e os potenciais de energia
hidrulica constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de explorao ou apro-
veitamento, e pertencem Unio, garantida ao concessionrio a propriedade do produto
da lavra. [grifo nosso]

1 A pesquisa e a lavra de recursos minerais e o aproveitamento dos potenciais a que se
refere o caput deste artigo somente podero ser efetuados mediante autorizao ou con-
cesso da Unio, no interesse nacional, por brasileiros ou empresa constituda sob as leis
brasileiras e que tenha sua sede e administrao no Pas, na forma da lei, que estabelecer
as condies especfcas quando essas atividades se desenvolverem em faixa de fronteira ou
terras indgenas. [grifo nosso]
5

IX

os recursos minerais, inclusive os do subsolo; [grifo nosso]
6
Apud Marcelo Mendo Gomes de Souza. In Direito minerrio e meio ambiente, Editora
Del Rey, 1995, p. 75.
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onde se encontra, no abrangendo a propriedade deste, o minrio ou
a substncia mineral til que a constitui.
Na mesma vertente, o Cdigo Civil Brasileiro, editado pela Lei n
10.406, de 10-1-2002, no obstante fazer integrar propriedade do
solo o subsolo que lhe correspondente, em profundidade til ao seu
exerccio (art. 1.229), dela subtrai, dentre outros bens regidos por leis
especfcas, os recursos minerais, a teor do disposto no art. 1.230.
7

Ressalta, desse quadro dominial, a competncia privativa da Unio para
legislar sobre jazidas e minas, a teor do disposto no art. 22, inciso XII,
da Constituio, incumbindo a este ente poltico, de resto, a outorga dos
direitos de pesquisa e de lavra, ambos exercidos, no interesse nacional,
mediante autorizao e concesso, como determina o 1 do art. 176.
Em conformidade com tais premissas, o Cdigo de Minerao regula
os direitos e os regimes de aproveitamento relativos aos recursos mine-
rais, formados pelas massas individualizadas de substncias minerais
ou fsseis,
8
que so consideradas jazidas toda vez que tenham valor
econmico.
9
A explorao dos recursos minerais pertencentes Unio
se d por meio de autorizao de pesquisa e concesso de lavra outor-
gadas pelo diretor-geral do Departamento Nacional de Produo Mi-
neral (DNPM) e pelo ministro de Minas e Energia, respectivamente.
10
Ao atribuir Unio a propriedade dos recursos minerais e o efetivo
controle sobre eles, a Constituio de 1988 ratifcou o regime jurdi-
7
Art. 1.230. A propriedade do solo no abrange as jazidas, minas e demais recursos mine-
rais, ospotenciais de energia hidrulica, os monumentos arqueolgicos e outros bens referi-
dos por leis especiais.
8
Art. 3 Este Cdigo regula:

I os direitos sobre as massas individualizadas de substncias minerais ou fsseis, encon-
tradas na superfcie ou no interior da terra, formando os recursos minerais do Pas;
II o regime de seu aproveitamento; e,
III a fscalizao pelo Governo Federal, da pesquisa, da lavra e de outros aspectos da
indstria mineral.
9
Art. 4 Considera-se jazida toda massa de substncia mineral ou fssil, aforando su-
perfcie ou existente no interior da terra, e que tenha valor econmico; e mina a jazida em
lavra, ainda que suspensa.
10
Art. 7 O aproveitamento das jazidas depende de alvar de autorizao de pesquisa, do
Diretor-Geral do DNPM, e de concesso de lavra outorgado pelo Ministro de Estado de
Minas e Energia.
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co de autorizao de pesquisa e concesso de lavra vigente em nosso
pas desde 1934.
O regime jurdico atual est baseado no interesse pblico e nacional,
que impe o aproveitamento dos recursos minerais, tendo a Consti-
tuio de 1988 estabelecido que so eles bens da Unio, no art. 20, IX
(tambm ratifcado no art. 176), o que expressa a titularidade pblica
dos bens minerais, que emanava implicitamente do prprio ordena-
mento jurdico referente matria, desde a Constituio de 1934.
O regime de autorizao de pesquisa e concesso de lavra adotado
a partir da Consti tuio e do Cdigo de Minas de 1934 na realidade
incorporou ao patri mnio pblico as jazidas que viessem a ser desco-
bertas e, desde ento, ningum pode lavrar qualquer recurso mineral,
seno devidamente autorizado pela Unio, que a sua proprietria.
Est ento vedada a constituio de direitos dominiais privados sobre as
jazidas, que passaram ao domnio e administrao da Unio, no sen-
tido de caber a esta conceder a autorizao para sua pesquisa e a cons-
tituio de di reitos para a sua explorao e aproveitamento econmico.
Ao proibir a apropria o privada em razo do direito de lavra depender
de uma concesso originria da Unio, instituiu-se regime jurdico ca-
paz de viabilizar a explorao e o aproveita mento industrial em prol do
interesse da coletividade, com o que praticamente se eliminaram os con-
fitos entre particulares, relativos a direitos sobre as jazidas.
Isso porque, existindo mais de um interessado na obteno da auto-
rizao ou concesso, o direito de propriedade em competio ser
resolvido pela precedncia do pedido apresentado ao DNPM, nas
condies que a lei estabelece, nenhuma preferncia cabendo ao pro-
prietrio do solo.
11
O Cdigo de Minerao apresenta defnies de pesquisa e lavra mine-
ral e, conquanto essas atividades se integrem ao conceito de indstria
de mi nerao, constituem, no sistema legal em vigor, duas fases distin-
tas e sucessivas, em que a segunda s tem lugar depois de concluda e
11
O art. 11, a, do Cdigo de Minerao de 1967 estabelece o direito de prioridade para a
autorizao de pesquisa.
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bem sucedida a primeira, com a aprovao do relatrio dos trabalhos
realizados, os quais devem demons trar a viabilidade tcnica e econ-
mica da jazida, a qual, quando em lavra, defnida como mina.
12
Ao estatuir que a autorizao precede concesso e distinguir uma
da outra, como tambm que aquela (autorizao) peculiar fase de
pesquisa e esta (concesso) fase de lavra, o Cdigo de Minerao
estabelece que a au torizao de pesquisa ser vlida por trs anos e re-
novvel por mais tempo, nas condies que a lei especifca
13
, enquanto
que a concesso de lavra no tem prazo determinado, podendo seu
titular lavrar a mina at exauri-la, sujeito apenas ao cumprimento das
obrigaes estatudas na lei minerria.
Vale lembrar que o Cdigo de Minerao regula os direitos e deveres
do titular da autorizao de pesquisa e da concesso de lavra (empresa
de minerao), em relao a terceiros e Unio, e estatui as hipteses
de anulao, caducidade e revogao da autorizao e da concesso,
bem como de aplicao das sanes decorrentes do descumprimento
das obrigaes relativas aos referidos ttulos minerrios.
A autorizao de pesquisa outorga ao seu titular o direito de realizar
os trabalhos necessrios defnio da jazida, de acordo com plano
tcnico aprovado pelo DNPM. J a concesso de lavra confere a seu
titular o direito de realizar os trabalhos de lavra, necessrios ao apro-
veitamento da jazida, de acordo com o plano tcnico de aproveita-
mento econmico aprovado pelo DNPM.
A concesso de lavra outorgada pela Unio, trata-se de um direito real
de aquisio do recurso mineral (direito exclusivo e privativo sobre
a coisa), que totalmente separado e distinto do direito real sobre a
jazida mineral (bem imvel).
A Constituio e o Cdigo de Minerao, ao separar a proprieda de
mineral da do solo e ao submeter a pesquisa e o aproveitamento das ja-
12
Art. 4 do Cdigo de Minerao estabelece: considera-se jazida toda massa individu-
alizada de substncia mineral ou fssil, aforando superfcie ou existente no interior da
terra, que tenha valor econmico; e mina a jazida em lavra, ainda que suspensa.
13
Artigos 21 e 22 do Cdigo de Minerao.
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zidas autorizao e concesso da Unio, no tm por objetivo trans-
ferir para a Unio os benefcios econmicos diretos da explorao e
explotao do bem mineral de sua propriedade, que continuam sendo
inteiramente do concessionrio, inclusive por lhe ser garantido o pro-
duto da lavra. A fnalidade da legislao evitar que o pro prietrio
do solo possa imobilizar os recursos minerais, e assegurar Unio a
administrao e fscalizao de seu aproveitamento, no resguardo das
exigncias legais e do interesse pblico.
Verifca-se, pois, que o atual regime de autorizao de pesquisa e con-
cesso de lavra tem condies de continuar a fomentar o desenvol-
vimento da atividade de minerao, porque ele assegura Unio os
mecanismos e poderes para o controle da atividade de minerao e
acarreta segurana jurdica aos investidores na atividade de pesquisa
mineral, que de alto risco econmico e, portanto, necessita de atrati-
vos sufcientes para o incremento da minerao.
A Compensao Financeira pela Explorao dos
Recursos Minerais
Como explicitado anteriormente, a legislao de regncia distinguiu
a jazida mineral do produto da lavra, ao trat-los como bens distintos
e autnomos, sendo a jazida um bem imvel de domnio da Unio e
o produto da lavra um bem mvel de propriedade do concessionrio.
Vale lembrar que o valor econmico do recurso mineral in situ (ja-
zida) muito diferente do valor do produto mineral, pois o minera-
dor arca com todos os custos da pesquisa para defnio, avaliao
e determinao da exequibilidade do aproveitamento econmico da
jazida, bem como com os relativos ao conjunto de operaes coorde-
nadas para o seu aproveitamento (lavra), desde a extrao de substn-
cias minerais teis at o benefciamento adotado
14
, inclusive com os
custos das tecnologias respectivas.
14
O art. 36 do Cdigo de Minerao dispe que: entende-se por lavra o conjunto de opera-
es coordenadas objetivando o aproveitamento industrial da jazida, desde a extrao das
substncias minerais teis que contiver at o benefciamento das mesmas.
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Portanto, o minerador quem atribui valor econmico ao recurso mi-
neral escondido na natureza, ao investir seus esforos para identifc-lo,
correndo todos os riscos e nus decorrentes dos trabalhos de pesquisa
que, se forem bem-sucedidos, iro transformar a massa individualizada
de substncia mineral em jazida, cujo aproveitamento ser ento con-
cedido ao minerador, para ele promover as operaes de lavra e obter o
produto mineral de sua propriedade.
Tudo isso deveria ter sido levado em considerao ao se disciplinar o
art. 20 da Constituio de 1988, que assegurou, nos termos da lei, aos
Estados-Membros, ao Distrito Federal e aos Municpios, bem como a
rgos da administrao direta da Unio, participao nos resultados
da explorao dos recursos minerais ou compensao fnanceira de-
corrente da mesma.
Entretanto, ao editar a Lei n 7.990, de 28-12-1989, o legislador optou
pela cobrana da Compensao Financeira pela Explorao de Recur-
sos Minerais (CFEM) sobre a venda do produto mineral pertencente ao
minerador, com base no faturamento lquido defnido pela Lei n 8.001,
de 13-3-1990, alternativa essa que tem sido objeto de severas crticas, j
que os dispositivos de ambas as leis do Decreto n 1, de 1990, que as
regulamentou, e das instrues normativas e portarias expedidas pelo
diretor-geral do DNPM sobre a sua cobrana e arrecadao tm sido
objeto de interpretaes divergentes, que originaram inmeras deman-
das administrativas e judiciais, o que no positivo para quem paga
nem para quem cobra. No h mais como subsistir uma legislao que
criticada por todos os que esto envolvidos com a sua aplicao, no
podendo a CFEM continuar a ser disciplinada nos termos da legislao
atual, que faz com que ela seja considerada um tributo denorex (que
parece, mas no ) ou um verdadeiro ornitorrinco jurdico.
Concluso
Diante do exposto, entendemos que o regime atual o que mais con-
vm aos interesses nacionais, j que a sistemtica vigente da autori-
zao de pesquisa e da concesso de lavra apresenta-se como soluo
capaz de imprimir ao nosso pas o desenvolvimento reclamado pela
coletividade, em busca do bem-estar social; tem-se hoje a exata com-
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preenso, passadas tantas experincias, ser o regime de autorizao e
concesso o que melhor se adaptou realidade brasileira; sem discri-
minao, aberto livre concorrncia, estimulante busca de novas
riquezas, regime esse inteiramente identifcado com a democracia
social, o que acarreta segurana jurdica aos empreendedores que de-
sejam investir em uma atividade de elevado risco fnanceiro e obter a
recompensa por seus trabalhos, se estes forem bem-sucedidos.
De tal forma, verifca-se o acerto com que a Constituio de 1934 trou-
xe para o seu mbito o regime jurdico adequado ao aproveitamento
dos recursos minerais no nosso pas. A sua manuteno nas Consti-
tuies de 1937, 1946, 1967, na Emenda Constitucional de 1969 e tam-
bm na atual Constituio confrma que o sistema legal im plantado
o apropriado realidade nacional. Ademais, o regime jurdico vigente
assegura as condies necessrias ao aproveitamento racional dos re-
cursos minerais, na busca do almejado desenvolvimento.
Esse regime encontra-se adequadamente disciplinado pelo Cdigo de
Minerao, razo pela qual somos favorveis a sua manuteno, pois se
trata de uma norma bem elaborada, que possui mecanismos sufcien-
tes para o adequado controle e fscalizao da indstria mineral, que
alcanou o objetivo traado na sua exposio de motivos de fomentar a
indstria mineral brasileira, cujo incremento continua sendo necess-
rio para o desenvolvimento que se deseja assegurar ao povo brasileiro.
O Cdigo de Minerao possui, ainda, a virtude de ser conhecido pelos
operadores da minerao, tem alcanado seus objetivos e viabilizado o
aproveitamento dos recursos minerais no Pas, razo pela qual somos
favorveis a sua manuteno em nosso ordenamento jurdico, o que no
signifca dizer que o estatuto da minerao no merece ser aperfeioa-
do, por meio de alteraes pontuais e especfcas, como vem ocorrendo
desde a sua edio. Assim, inexistem motivos para se fazer uma reforma
integral da lei minerria, que tem gerado, comprovadamente, resultados
benfcos para o Pas. Por outro lado, entendemos que uma atualizao
do Regulamento do Cdigo de Minerao (Decreto n 64.590/1969)
pelo Poder Executivo, em consonncia com a jurisprudncia adminis-
trativa e judicial resultantes da sua aplicao, seria de todo recomend-
vel, pois isso permitir a atuao mais efetiva do DNPM.
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O desafo est, pois, em, competentemente, incrementar o aproveita-
mento dos recursos minerais; o simples aperfeioamento do Cdigo
de Minerao e a atualizao do seu regulamento podem contribuir
imediatamente para isso, desde que sejam levadas em conta a diversi-
dade dos recursos minerais e as caractersticas peculiares para os seus
respectivos aproveitamentos.
Tambm somos favorveis transformao do Departamento Nacio-
nal de Produo Mineral (DNPM) em Agncia Nacional de Minera-
o (ANM), de forma a possibilitar o melhor controle e incremento
da atividade de minerao, bem como da criao do Conselho Nacio-
nal de Poltica Mineral (CNPM).
No resta dvida de que a legislao relativa Compensao Finan-
ceira pela Explorao dos Recursos Minerais (CFEM) precisa ser alte-
rada. Para tanto, sugerimos que se considerem na proposta legislativa:
as diferenas apontadas para o aproveitamento das mltiplas
substncias minerais;
a dicotomia entre a propriedade da jazida mineral (Unio) e
a do produto da lavra (concessionrio), bens estes distintos e
autnomos; e
os riscos, caractersticas e complexidades particulares de cada
mina, o que poder fazer com que a CFEM, os tributos e os
demais nus incidentes sobre o empreendimento respecti-
vo sejam avaliados caso a caso, com o objetivo de viabilizar o
aproveitamento das jazidas identifcadas: talvez um sistema de
pauta especfca para cada mina implantada, no que concerne
a que o pagamento da CFEM possa se transformar em efciente
instrumento de incentivo e acarretar o almejado incremento da
produo mineral.
No olvidemos, por derradeiro, que a execuo da atividade de minera-
o acarreta a implantao de tecnologias modernas destinadas pro-
duo e tambm proteo do meio ambiente, o qual ser recuperado
ao fnal da atividade na mina, obrigao constitucionalmente estabele-
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cida ao minerador, independentemente das medidas compensatrias
exigidas para o licenciamento ambiental do empreendimento mineiro.
No se pode esquecer, tambm, que o desenvolvimento da pesquisa,
da lavra, do benefciamento e do transporte dos produtos minerais
exige, muitas vezes, grandes aportes fnanceiros e que a implantao
de uma mina est de acordo com preceitos de ordem pblica decor-
rentes do interesse nacional inerente atividade da minerao, que
oferece coletividade inegveis benefcios econmico-sociais, em
prol do desenvolvimento do pas. Essas circunstncias, entre outras,
precisam ser consideradas na proposta legislativa de alterao da co-
brana da CFEM.
So estas, no momento, as nossas breves consideraes sobre os ru-
mos a serem dados ao marco legal da minerao.
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5. Perspectivas para uma reforma da
legislao mineral
1
Adriano Drummond Canado Trindade
Professor voluntrio da Faculdade de Direito da Universidade de Braslia (UnB);
mestre em Direito e Poltica de Recursos Naturais pela Universidade de Dundee,
Reino Unido; advogado
Introduo
Diante da perspectiva de uma reforma legislativa do setor mineral brasi-
leiro, h grande variedade de perguntas e aspectos a serem considerados
pelo legislador. Otto e Cordes,
2
por exemplo, apontam dezenas de per-
guntas a serem objeto de refexo na avaliao de uma legislao mine-
ral, assim como na concepo de uma nova lei. So temas relacionados
disponibilidade e qualidade de dados geolgicos do Estado, acesso a
direitos minerrios e exclusividade, garantia de continuidade (security
of tenure), direitos atribudos a ttulos minerrios, papel do Estado, con-
trapartidas exigidas do agente econmico, para citar apenas uma parte.
Alguns desses aspectos, contudo, j esto previamente delimitados
pelo modelo constitucional vigente, conforme estabelecido pela
Constituio de 1988, alterada pela Emenda Constitucional n 6, de
1995. Em breves linhas, a Constituio determina que os recursos
1
Este artigo foi elaborado a partir de apresentao feita no Seminrio Setor Mineral: rumo
a um novo marco legal, promovido pelo Conselho de Altos Estudos e Avaliao Tecno-
lgica da Cmara dos Deputados em Braslia, em 2 de dezembro de 2010. As opinies
expressadas neste artigo so exclusivamente do autor e no refetem o entendimento das
instituies s quais o autor porventura esteja vinculado.
2
James Otto e John Cordes. Te Regulation of Mineral Enterprises: a Global Perspective on
Economics, Law and Policy, Rocky Mountain Mineral Law Foundation, 2002, p. 3-1 a 3-80.
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minerais so bens de propriedade da Unio, sendo essa proprieda-
de distinta, portanto, da propriedade do solo onde esses recursos
venham a ser encontrados. No obstante, a Constituio atribui a
propriedade sobre o minrio lavrado quele que o extraiu, ou seja,
o benefcirio do direito de explorao outorgado pela Unio. A
Constituio tambm estabelece que a minerao realizada no in-
teresse nacional (art. 176).
O regime jurdico-constitucional prev, ainda, que a pesquisa e lavra
de recursos minerais pode ser feita por brasileiros ou empresas consti-
tudas de acordo com as leis brasileiras, com sede e administrao no
pas (art. 176, 1). A Unio, Estados, Municpios e o Distrito Federal
fazem jus a uma participao na explorao dos recursos minerais,
ou a uma compensao por essa explorao (art. 20, 1). Da mesma
forma, o proprietrio do solo tambm tem o direito participao nos
resultados da lavra previsto constitucionalmente (art. 176, 2). Por
fm, a Constituio determina que aquele que explora recursos mine-
rais deve recuperar a rea degradada por tal explorao (art. 225, 2).
Em apertada sntese, esse o regime jurdico-constitucional aplicvel
minerao. A reforma legislativa do setor que ora vem sendo discutida
deve, portanto, ser concebida em observncia moldura constitucional.
Nesse contexto, o objetivo deste artigo analisar trs aspectos de
grande importncia ao se discutir a reforma legislativa do setor mi-
neral: (a) o delineamento institucional; (b) o acesso a direitos mine-
rrios; e (c) os pressupostos constitucionais da concesso de lavra. O
primeiro desses pontos envolve a reforma institucional, com a criao
do Conselho Nacional de Poltica Mineral (CNPM) e a substituio
do atual Departamento Nacional de Produo Mineral (DNPM) pela
Agncia Nacional de Minerao (ANM).
O segundo ponto toca na questo do acesso a direitos minerrios, via
de regra pela dita sistemtica da prioridade e, em certos casos, pela
disponibilidade. J o terceiro tema contm a anlise e o reposiciona-
mento da concesso de lavra no ordenamento jurdico administrativo
considerando o seu tratamento constitucional. Por fm, ser feita uma
breve refexo sobre as variveis e interesses que hoje se inserem na
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atividade mineral e que devem pautar o entendimento de um novo
modelo jurdico-institucional para o setor.
Reforma institucional
Para a adequada anlise da reforma institucional que deve ser empre-
endida no setor mineral, necessrio realizar uma breve digresso
quanto ao papel do Estado e seu exerccio nos tempos recentes. O
pluralismo da sociedade atual, a complexidade de suas demandas, seu
dinamismo e as constantes inovaes demandam respostas imedia-
tas e efcazes do Estado. Por vezes, encontrando-se ainda baseado no
modelo clssico concebido sobre o binmio centralizao/hierarquia,
o Estado no se mostra capaz de atender tais demandas no momento
e com a qualidade que se espera.
3
preciso, portanto, reavaliar o modelo de Estado, que no mais con-
sidera os agentes econmicos privados to somente como objeto de
normas de comando e controle, mas sim como entes complementares
que caminharo ao lado do prprio Estado. Por intermdio desses
mesmos agentes, o Estado pode atingir o desiderato ltimo do bem-
estar da coletividade.
A interao com agentes econmicos e com a populao em geral, nes-
se conceito de pluralidade de interesses e buscando consagrar direitos
fundamentais, vem demandando modelos de Estado mais geis, fe-
xveis e efcientes. Mais do que isso, esse modelo vem gradativamente
propondo novos institutos, novas interpretaes e novos paradigmas,
representando at mesmo um novo Direito Administrativo.
4
Assim que, do ponto de vista institucional, a centralizao e a hie-
rarquia passam a dar lugar autonomia e profssionalizao na
Administrao Pblica. Diogo de Figueiredo Moreira Neto aponta
3
Alexandre Santos de Arago. Agncias reguladoras e a evoluo do Direito Administrativo
Econmico, Forense, 2009, p. 201-202.
4
Diogo de Figueiredo Moreira Neto. Mutaes do direito pblico, Renovar, 2006, p. 223.
Para uma viso acerca dos novos paradigmas do direito administrativo, Gustavo Binen-
bojm. Uma teoria do direito administrativo: direitos fundamentais, democracia e constitu-
cionalizao, Renovar, 2008.
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que surgem diferentes necessidades de gesto da coisa pblica se-
gundo as suas caractersticas prprias e no em conformidade com
um padro rgido, formal e predeterminado.
5
Ciente da necessida-
de de um novo formato institucional, o Estado pode se redesenhar
sem, contudo, negar sua fnalidade ltima: o bem-estar da coleti-
vidade. Alis, justamente essa fnalidade ltima que garantir a
unidade da Administrao Pblica, passando a orientar sua atuao
de forma coordenada e descentralizada. Portanto, no h antago-
nismo entre autonomia de rgos descentralizados e a unidade da
Administrao Pblica.
6
Na ltima dcada, esse modelo no Brasil vem sendo identifcado pela
criao das chamadas Agncias Reguladoras. No o objetivo deste
artigo discorrer em mincias sobre tais agncias, at porque, apesar
do nomen juris comum, h vrias categorias de agncias, cada qual
com suas peculiaridades assim como h aqueles corpos jurdicos
que materialmente se apresentam como agncias, muito embora em
seu nome no o sejam.
7
A propsito, basta observar que, na Cons-
tituio de 1988, no h referncia expresso agncia reguladora,
mas apenas a rgo regulador (art. 21, XI, no tocante a servios de
telecomunicaes; e art. 177, 2, III, no que diz respeito ao setor de
petrleo e gs natural) ou, de forma mais genrica, ao papel do Estado
como agente normativo e regulador (art. 174).
Seja como for, ao se considerar um novo desenho institucional para o
setor mineral, preciso compatibiliz-lo com os objetivos efetivamen-
te pretendidos e buscados pelo Estado nesse setor. A ttulo de ilustra-
o, o Plano Nacional de Minerao 2030 traa, entre seus objetivos e
aes, o fortalecimento da efccia do Estado em termos de regulao,
mediante a criao da ANM, que substituiria o atual DNPM, bem
como a criao do Conselho de poltica setorial, o CNPM.
8
5
Diogo de Figueiredo Moreira Neto, apud Alexandre Santos de Arago, op. cit., p. 208.
6
A advertncia de Alexandre Santos de Arago, op. cit., p. 211.
7
Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Direito administrativo, Atlas, 2009, p. 462-472.
8
BRASIL, Ministrio de Minas e Energia. Plano Nacional de Minerao 2030, MME, 2010,
p. 123-124.
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A advertncia natural que deve ser feita no sentido de que a mera
criao de uma pessoa jurdica da Administrao, batizando-a de
agncia, mas sem que possua grau razovel de efetiva autonomia, no
tornar o seu desempenho mais gil e efciente. O que se busca, em
termos de fortalecimento de regulao, a descentralizao material,
prtica, de fato, do futuro rgo regulador. Em outras palavras, a fu-
tura ANM s ter agilidade, efcincia e profssionalismo necessrios
fnalidade proposta se estiver dotada de mecanismos que lhe asse-
gurem independncia e autonomia.
Com efeito, se no h receita de sucesso para os modelos de agncias
reguladoras, a maior parte das sugestes da literatura especializada
converge para elementos que assegurem prerrogativas e garantias su-
fcientes ao desempenho autnomo. Fala-se em:
a) independncia poltica dos dirigentes (ou autonomia poltico-
administrativa), de maneira que, uma vez nomeados, tais dirigen-
tes passam a deter mandato com prazo predeterminado, no estan-
do sujeitos a exonerao ad nutum, o que os resguarda de presses
de grupos polticos;
b) no subordinao decisria ao poder hierrquico central, de manei-
ra que as decises tcnicas tomadas pela Agncia no se sujeitam a
recurso ao ministrio ao qual esteja vinculada (mas no subordina-
da) ou mesmo em relao ao presidente da Repblica;
c) poderes normativos independentes, dotados de competncia
tcnica, a fm de se ajustar ao fenmeno da desregulamentao
(ou deslegalizao), buscando maior dinamismo e preciso
quanto s normas aplicveis a determinado setor;
d) autonomia gerencial e oramentria (ou autonomia econ-
mico-fnanceira), a fm de que os oramentos das agncias
sejam defnidos com rubricas prprias e sua receita decorra
de expressa previso legal.
9
Como se v, os atuais moldes de autarquia tradicional em que se en-
contra inserido o DNPM devem sofrer profundas alteraes a fm de
9
Gustavo Binenbojm. Temas de direito administrativo e constitucional: artigos e pareceres,
Renovar, 2008, p. 102-103; Luis Roberto Barroso. Constituio e ordem econmica e
agncias reguladoras in Revista Eletrnica de Direito Administrativo Econmico, Salvador,
Instituto de Direito Pblico da Bahia, n 1, fev. 2005. Disponvel em: <http://www.direi-
todoestado.com.br>. Acesso em 25 fev. 2011.
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dar lugar a uma agncia com o carter de autarquia especial. Com
esses elementos, pretende-se promover a perenizao das fnalidades
pblicas
10
traadas pela prpria lei do setor, orientando-se pelos pa-
rmetros de autonomia e profssionalizao das atividades de gesto
e regulao.
J a criao do Conselho Nacional de Poltica Mineral um pleito antigo
do setor que, se atendido, representar o comprometimento do pas em
face do desenvolvimento do setor. No momento, h iniciativas outras
que bem revelam a necessidade de uma poltica e de aes coordenadas
para o setor. Vide, nesse particular, o j mencionado Plano Nacional de
Minerao 2030, recentemente divulgado pelo Ministrio de Minas e
Energia e que apresenta vrias metas a serem atingidas nas prximas
duas dcadas. A criao do Conselho representar, assim, a constante
discusso da poltica mineral no mais alto nvel governamental ou,
a depender de sua composio, um espao para debates sobre poltica
mineral envolvendo no apenas as esferas governamentais relacionadas
ao tema, como tambm agentes econmicos e representantes da socie-
dade civil, nos moldes do Conselho Nacional de Recursos Hdricos.
Para concluir esse primeiro tema, cabe uma breve porm signifca-
tiva advertncia: com a criao de um rgo e de uma autarquia sob
regime especial o Conselho e a Agncia respectivamente que se
somaro ao Ministrio de Minas e Energia, preciso que a legislao
trace com preciso as atribuies de cada ente e delimite suas com-
petncias, a fm de se evitar confitos e interferncias indesejadas que
podem comprometer o modelo a ser concebido.
6. Acesso a direitos minerrios
Historicamente, o acesso a direitos minerrios por interessados esteve
diretamente relacionado propriedade do solo. Sob o antigo regime
da acesso, segundo o qual o proprietrio do solo tambm detinha a
propriedade dos recursos minerais que se encontravam naquele local,
10
Conforme expresso de Alexandre Santos de Arago, op. cit., p. 218.
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ainda que no subsolo, o direito de explorar tais recursos nada mais era
do que um dos atributos do exerccio do direito de propriedade sobre
a terra. Mesmo quando o regime jurdico no se estendesse ao sub-
solo, o proprietrio do solo detinha a exclusividade na explorao
decorrente do exerccio de seu direito de propriedade do solo e o
minrio extrado lhe pertencia.
Esse sistema foi mitigado, aos poucos, em diferentes locais e pocas. Em
regies em que os princpios do feudalismo se impunham com maior as-
sertividade, no havia propriedade privada em face do monarca, mas um
mero usufruto. Nesse contexto, o direito de lavrar exigia uma contrapar-
tida fnanceira a ser paga por aquele que exercia atividade ao monarca
ou senhor feudal, sendo essa uma das facetas do regime regaliano. Essa
contrapartida fnanceira tornou-se conhecida como royalty ou regalia.
Em outros casos, a Coroa reservava para si a propriedade sobre minerais
preciosos, em especial o ouro e a prata, at mesmo devido necessidade
de dispor de tais metais para cunhar moeda. J os demais minerais pode-
riam ser livremente explorados por particulares, s vezes sendo exigido
o pagamento do royalty.
medida que outras substncias foram adquirindo importncia es-
tratgica, como o carvo ou o minrio de ferro, o interesse da Coroa
(ou do Estado) sobre a produo de tais substncias no mais se li-
mitava a uma pretenso fnanceira. A deciso sobre como, quando e
quanto extrair no mais poderia fcar ao exclusivo arbtrio do pro-
prietrio da terra.
A partir da, desenvolve-se a concepo de que a propriedade dos
recursos minerais no seria acessria da terra, e de que o Estado
(j sob o modelo dominial, e no mais regaliano) teria poderes para
exigir a explorao mineral pelo dono da terra ou mesmo atribuir
os direitos sobre essa explorao a terceiros.
11
Embora essa transfor-
mao tenha se dado de forma gradual, no direito brasileiro ela se
11
Anthony Scott. Te Evolution of Resource Property Rights, Oxford University Press, 2008.
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tornou mais visvel com a outorga da Constituio de 1934
12
ainda
que, antes dessa data, j fosse possvel, ao menos em tese, segregar a
propriedade do solo e a propriedade do subsolo, como concebido pela
Lei Calgeras, em 1915, e pela Lei Simes Lopes, em 1921.
13
Se, no passado, a atribuio de direitos minerrios estava diretamente
relacionada propriedade da terra, a separao entre a propriedade
da terra e a propriedade dos recursos naturais trouxe um novo fator a
ser considerado pelo legislador: a necessidade de desenvolver um sis-
tema legal de acesso a direitos minerrios. Para isso, o legislador de-
veria considerar no s que os recursos minerais, na maior parte dos
ordenamentos jurdicos, deixaram de ser propriedade do proprietrio
do solo e passaram a confgurar propriedade do Estado, at mesmo
pela sua importncia estratgica do ponto de vista poltico.
14
Era im-
portante, ainda, atentar para as particularidades do setor.
O setor mineral possui uma dinmica prpria. Empreendimentos mi-
neiros, a rigor, tm alto risco (a literatura especializada chega a indicar
que o risco muito maior do que no setor do petrleo), so intensivos
em termos de capital e com retorno de longo prazo. Naturalmente, h
excees que at mesmo demandariam legislao prpria, como em
certos empreendimentos de agregados para a construo civil, mas o
trinmio alto risco/capital intensivo/longo prazo qualifca empreendi-
mentos mineiros em geral. Alie-se a essas caractersticas o fato de que,
12
Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil (de 16 de julho de 1934):
Art
.
118 As minas e demais riquezas do subsolo, bem como as quedas dgua,
constituem propriedade distinta da do solo para o efeito de explorao
ou aproveitamento industrial.
Art. 119 O aproveitamento industrial das minas e das jazidas minerais, bem como
das guas e da energia hidrulica, ainda que de propriedade privada, de-
pende de autorizao ou concesso federal, nos termos da lei.
13
Attilio Vivacqua. A nova poltica do subsolo e o regime legal das minas, Panamericana,
1942, p. 497-549.
14
Para uma anlise sobre o surgimento e desenvolvimento do princpio da soberania per-
manente sobre os recursos naturais, Nico Schrijver. Sovereignty over Natural Resources:
Balancing Rights and Duties, Cambridge University Press, 1994; e Adriano Drummond
Canado Trindade. Princpios de direito minerrio brasileiro, in Direito Minerrio em
Evoluo, Mandamentos, 2009.
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no setor mineral, h dezenas de substncias que, muitas vezes, compor-
tam empregos mltiplos e diferenciados.
Diante de todas essas variveis, o legislador deve conceber um mo-
delo de acesso a direitos minerrios que seja democrtico, ou seja, o
acesso a esses direitos deve ser franqueado a todos. Por outro lado,
estados podem desejar que esse modelo envolva a realizao de con-
corrncias pblicas, a fm de identifcar qual a melhor proposta para
fns de outorga de direitos minerrios.
A dinmica do setor, contudo, tem impedido a concepo de um mo-
delo que atenda a ambas as fnalidades das formas acima propostas.
O livre acesso a direitos minerrios, atualmente, assegurado pela
sistemtica da prioridade estabelecida pelo Cdigo de Minerao
(Decreto-Lei n 227, de 28 de fevereiro de 1967). Com a sistemti-
ca da prioridade, aquele que primeiro requer uma determinada rea
considerada livre e desde que esse interessado rena as condies
mnimas para deter direitos minerrios poder obter os direitos
de pesquisa sobre a rea. Na medida em que a prioridade no leva
em considerao as singularidades do interessado, uma forma de
o pequeno minerador poder fazer frente a grandes empresas, assim
revelando a democratizao do setor mineral. Em outras palavras, a
prioridade consagra o livre acesso a direitos minerrios, pois repre-
senta uma mesma oportunidade coletividade em geral, atribuindo
o direito quele que primeiro requerer a rea, respeitados os padres
tcnicos exigidos no requerimento de pesquisa.
J a realizao de concorrncias pblicas inviabilizada por uma srie
de fatores, que vo desde a escassez de dados geolgicos sufcientes para
a realizao de leiles pblicos de reas tal como se realiza no setor do
petrleo at a multiplicidade de substncias e usos. O prprio risco
inerente atividade tambm se apresenta como um limitador reali-
zao de procedimentos competitivos. Devido ao baixo percentual de
pesquisas minerais que resultam na explorao de uma mina, exigir
contrapartidas fnanceiras no momento da outorga de direitos de pes-
quisa mineral tem-se revelado invivel, a no ser em circunstncias ex-
cepcionais em que o risco mitigado.
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Um dado que ajuda a compreender a dinmica do setor, nesse par-
ticular, o nmero de autorizaes de pesquisa outorgadas por ano
no Brasil. Em 2010, 15.867 novas autorizaes de pesquisa foram
outorgadas sem considerar prorrogaes. Em 2009, foram 15.123
autorizaes, e em 2008 esse nmero foi de 18.269.
15
A exigncia de
concorrncias ou leiles pblicos para todas essas outorgas certamen-
te demandaria uma estrutura de que hoje o Estado brasileiro no dis-
pe, seja para reunir dados geolgicos, seja para realizar os processos
competitivos, acarretando a retrao do setor e o desestmulo pes-
quisa de nosso territrio.
Vale ainda chamar ateno para outro dado do DNPM. Em 2010,
14.978 direitos minerrios foram colocados em disponibilidade. A
disponibilidade, na maioria dos casos, decorre de uma antiga autori-
zao de pesquisa ou concesso de lavra que foi objeto de renncia ou
de caducidade. Pela disponibilidade, criado um procedimento com-
petitivo para a outorga dos respectivos direitos minerrios a um novo
titular
16
sem que se submeta sistemtica da prioridade. interessante
observar que, nesse contexto, apenas 683 direitos minerrios foram
objeto de declarao de prioridade em 2010.
17
Ou seja, menos de 5%
das reas objeto de disponibilidade foram arrematadas. Em muitas de-
las, o vencedor foi o nico proponente. Nos demais casos, que repre-
sentam mais de 95%, no houve proponente algum e a rea voltou
sistemtica da prioridade.
Por outro lado, a sistemtica da prioridade encontra institutos seme-
lhantes em vrios outros pases, inclusive naqueles de tradio minei-
ra. Pases como Peru, Argentina, Chile, Gana, Austrlia, Canad to-
dos eles tendo na minerao uma signifcativa parcela de seu Produto
Interno Bruto valem-se dessa sistemtica.
Em outras palavras, a aplicao da prioridade no Brasil e a prtica in-
ternacional demonstram que, ainda que a prioridade possa no repre-
15
Dados do DNPM, disponveis em <http://www.dnpm.gov.br>. Acesso em 25 fev. 2011.
16
O nome do procedimento competitivo disponibilidade.
17
Dados do DNPM, disponveis em <http://www.dnpm.gov.br>. Acesso em 25 fev. 2011.
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sentar a sistemtica ideal, pelo menos vem se mostrando efciente em
termos de garantia de livre acesso aos direitos minerrios.
Pressupostos constitucionais da concesso de lavra
O que se constata, at aqui, que esse sistema peculiar da minerao
busca estimular a procura pela pesquisa mineral e o desenvol-
vimento de recursos minerais, pela iniciativa privada, alm de gerar
receita para o Estado. Essa a lgica do art. 176 da Constituio de
1988, que no reservou a atividade para o Estado. O que se tem, na
verdade, uma outorga, pelo Estado, de direitos sobre um bem pbli-
co de propriedade da Unio.
O art. 176 da Constituio contrasta com o art. 175, que trata da pres-
tao de servios pblicos, seja de forma direta pelo Estado, seja me-
diante contrato de concesso ou permisso com particulares; e com
o art. 177 da Constituio, que trata da explorao de atividades que
constituem monoplio da Unio petrleo e gs natural por in-
termdio da contratao de empresas estatais ou privadas. Tanto no
art. 175 como no art. 177 da Constituio, o leitor depara-se com ati-
vidades de titularidade do Poder Pblico que representam servios
pblicos e comportam delegao, ou que representam o exerccio de
monoplio e, na concepo da chamada fexibilizao, passaram a
admitir a contratao com terceiros. Da mesma maneira, em ambos
os artigos h referncia expressa a contrato ou contratar.
J o art. 176 da Constituio traz uma atividade eminentemente privada
ainda que possa ser realizada por empresas estatais cujo objeto recai
sobre um bem pblico e, por isso mesmo, deve ser realizada no interes-
se nacional. Aqui assim como nas demais constituies brasileiras a
partir de 1934, exceo feita apenas Constituio de 1937 no se fala
em contrato, mas em autorizao (de pesquisa) ou concesso (de lavra).
Buscar encaixar a autorizao de pesquisa e a concesso de lavra em
modelos tradicionais do direito administrativo pode se revelar uma
tarefa rdua. Maral Justen Filho adverte que, diante da mltipla utili-
zao da expresso concesso concesso de ttulos honorfcos, con-
cesso de servio pblico, concesso de obra pblica, concesso de
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uso de bem pblico, concesso forestal, concesso de lavra h gran-
de difculdade de se propor um conceito ou soluo nica aplicvel a
todas essas situaes.
18
No direito comparado, fala-se ainda em ou-
tros institutos, como a concesso de explorao de bens dominiais
com carter autnomo.
19
Logo, no possvel simplesmente encaixar
a concesso de lavra, com todas as suas particularidades, em um con-
ceito hermtico pr-concebido de concesso.
Ainda que prescinda de contrato, por fora do art. 176 da Constituio,
o carter de bilateralidade da concesso de lavra est de certa forma
presente. Essa bilateralidade diz respeito no origem da concesso
unilateral por defnio na medida em que no depende de acordo de
vontades mas na realidade refere-se a direitos e obrigaes recprocos
decorrentes da outorga.
20
Nos dizeres de Floriano de Azevedo Marques
Neto, no obstante este carter pretensamente unilateral da concesso
minerria, o prprio Cdigo de Minas d marcos para a delimitao do
seu carter bilateral e sinalagmtico, tanto que o art. 55 demarca seu ca-
rter obrigacional e sua transferibilidade.
21
Tambm Diogo de Figuei-
redo Moreira Neto aponta que no se cogita da celebrao de contrato
administrativo no que tange a concesso de lavra.
22
A pedra de toque,
contudo, est na generalidade de contrapartidas que sero aplicveis a
todos os concessionrios de lavra, por fora de lei.
Como j visto anteriormente, o direito administrativo vem sendo ob-
jeto de novas teorias, com a desconstruo de paradigmas e o surgi-
mento de novos valores e novos conceitos. O reposicionamento do
regime jurdico da explorao mineral tambm deve ser analisado
nesse contexto de mudanas. Assim que a subsidiariedade orienta a
18
Maral Justen Filho. Curso de direito administrativo, Saraiva, 2006, p. 220.
19
Marcelo Caetano. Princpios fundamentais do direito administrativo, Almedina, 1977, p.
349. O autor explica que, por uma concesso de explorao, atribui ao concessionrio
direitos de explorao e extrao do minrio.
20
Trata-se da categoria dos atos unilaterais em sua formao, de efeitos bilaterais. Agustn
Gordilho. Tratado de Derecho Administrativo. Del Rey e Fundacin de Derecho Adminis-
trativo, 2003. Tomo 3, p. IV-24 e IV-25.
21
Marques Neto, Floriano de Azevedo. Bens pblicos: funo social e explorao econmi-
ca In: O regime jurdico das utilidades pblicas, Frum, 2009, p. 349.
22
Diogo de Figueiredo Moreira Neto. Curso de direito administrativo, Forense, 2009, p. 507.
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atuao do Estado, que por vezes retira-se de determinada atividade
econmica e passa a acompanh-la como agente exgeno, fscalizador
e incentivador. Vale dizer, o Estado deixa de ser um agente econmico
em sentido estrito, mas orienta determinado setor pela regulao, a
fm de que, valendo-se de agentes econmicos privados, garanta que
determinados objetivos traados em polticas setoriais sejam atingi-
dos por esses mesmos agentes.
Reconhece-se que a atividade de minerao representa a explorao,
por particulares, de bem da Unio. Por outro lado, tambm reconhe-
cido que mediante essa explorao, um potencial pode ser transfor-
mado em riqueza efetiva, e essa riqueza no somente traria proveito a
quem a explora e ao Poder Pblico pela cobrana de royalties e tri-
butos associados atividade mas tambm deveria fuir para atingir
e ser aproveitada pela coletividade sobretudo comunidades locais.
Portanto, o que se tem a realizao de uma atividade privada e
assim o por fora do art. 176 da Constituio de relevante inte-
resse pblico. Mais ainda, essa atividade representada pela explo-
rao privada de um bem monopolizado pelo Estado, visto que os
recursos minerais confguram propriedade do Estado. A concesso
justamente o instrumento pelo qual o Estado atribui um direito para a
realizao de uma atividade sobre um bem que lhe prprio, ou seja,
uma outorga relacionada a bens pblicos para sujeitos privados.
interessante observar que, como resultado da atividade sobre o bem
pblico, o produto da lavra ser atribudo ao particular, ou seja, o uso
desse bem pblico ser consumptvel, pois pela ao do particular na
extrao mineral o bem deixar de integrar a rbita pblica. Dessa
forma, a grosso modo, a concesso o instrumento jurdico atravs
do qual, uma vez realizada a extrao, viabiliza-se essa transferncia
de propriedade.
Nas palavras de Eros Roberto Grau, a concesso seria materialmen-
te impossvel sem que o proprietrio se apropriasse do produto da
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explorao da jazida.
23
O constituinte assim estabeleceu, ciente de que,
ao assegurar que a propriedade da lavra fosse conferida ao concessio-
nrio, representaria a contrapartida pelo risco e pelos investimentos.
pertinente, ainda, uma ltima comparao da atividade de mine-
rao com os servios pblicos e monoplios estatais. A publicatio,
que caracteriza servios pblicos, representa a reserva de um de-
terminado setor econmico ao Estado, a quem competir exercer
essas atividades em carter monopolstico ou contratar algum para
que exera tais atividades. J a minerao est aberta iniciativa
privada; mas, por envolver um bem pblico que ao fnal da explo-
rao poder passar propriedade do concessionrio , e tendo em
vista a relevncia dessa atividade para a coletividade e para o pr-
prio Estado, est sujeita a uma outorga governamental e a regras que
ditaro o exerccio dessa atividade. Aproxima-se, em certa medida,
da ordenatio, pela qual o Estado estabelece as normas segundo as
quais uma atividade privada de interesse pblico (ou uma ativida-
de econmica de interesse geral) deva ser exercida, tendo em vista
sua grande relevncia para a coletividade.
24
nesse contexto que
deve ser compreendida, hoje, a concesso de lavra estabelecida no
art. 176 da Constituio.
Consideraes finais: o contexto da explorao
mineral na atualidade
Se o Estado passa por um momento de refexo quanto ao seu forma-
to e sua interao e integrao com a sociedade, se o direito adminis-
trativo v vrios de seus paradigmas desconstrudos e novas concep-
23
Eros Roberto Grau. A ordem econmica na Constituio de 1988, Malheiros, 2008, p. 297.
O tema tambm foi discutido pelo Supremo Tribunal Federal quando da apreciao da
Ao Direta de Inconstitucionalidade n 3.273-9/DF, julgamento em 16 de maro de 2005.
24
Na dicotomia apresentada por Alexandre Santos de Arago, op. cit., p. 156-174, muito em-
bora o autor classifque a atividade de minerao como atividade econmica relacionada a
um bem monopolizado pelo Estado. A nosso ver, contudo, o monoplio concentra-se na
atividade, e no na natureza do bem.
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es surgirem, tambm o setor mineral vem buscando a adequada
compreenso de seu papel atual.
25
Originalmente, um cdigo de minerao limitava-se a um conjunto
de regras que disciplinavam a explorao mineral. Assim foi conce-
bido o primeiro cdigo de minerao tal como hoje considerado
pelo Rei Venceslau II da Bomia, no sculo XIII. Assim tambm o
nosso Cdigo de Minerao atual, editado em 1967 e que por vezes
se revela extremamente detalhista quanto a certos aspectos e omisso
quanto a outros. Ocorre que a concepo moderna da explorao mi-
neral no envolve somente as regras de extrao de substncias mine-
rais. Alis, pode-se dizer que esse foi apenas o primeiro estgio de um
processo evolutivo de pelo menos quatro estgios.
O segundo estgio, de certa forma j contemplado pelo nosso ordena-
mento, ainda que de maneira limitada pelo Cdigo de Minerao, en-
volve os aspectos ambientais no que respeita sua interface necessria
e inevitvel com a explorao mineral. O licenciamento ambiental e a
obrigao de recuperao do ambiente degradado pela minerao
esta ltima obrigao prevista na Constituio demonstram que o
ordenamento jurdico brasileiro j inseriu varivel ambiental no con-
texto da atividade mineral.
O progresso para um estgio seguinte envolve a socializao dos be-
nefcios advindos da minerao, de forma que a explorao mineral
possa no apenas representar uma atividade lucrativa para quem em-
preende o aproveitamento mineral e para o Estado que arrecada com a
cobrana de tributos (e royalties) pela explorao, mas tambm como
um catalisador do desenvolvimento, mormente em regies isoladas
e de mais difcil acesso, locais esses que se revelam como tendncia
quanto ao desenvolvimento de empreendimentos mineiros e nos quais
o Estado tem mais difculdade para se fazer presente com efetividade.
25
Conforme Elizabeth Bastida. Mineral Law: New Directions? Elizabeth Bastida et al. In
International and Comparative Mineral Law and Policy: Trends and Prospects, Kluwer
Law International, 2005, p. 409-425; John P. Williams. Legal Reform in Mining: Past,
Present and Future, in Elizabeth Bastida et al., op. cit., p. 37-71; e Adriano Drummond
Canado Trindade, op. cit. p. 73-74.
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Por fm, a incluso de novos valores na explorao mineral represen-
tar um passo defnitivo em direo humanizao do setor, inclusive
considerando-se o aspecto intergeracional na explorao de um recur-
so no renovvel. O respeito aos direitos humanos, o reconhecimento
de minorias, a viabilizao da participao pblica so tomados em
conta em empreendimentos envolvendo recursos naturais em geral e
a minerao mais especifcamente.
Na realidade, boa parte desses temas permeia no apenas o setor mine-
ral, mas revela uma tendncia tambm no que diz respeito relao do
Estado com seus administrados. Diogo de Figueiredo Moreira Neto re-
fere-se, por exemplo, ao princpio da participao da populao, como
forma de expanso da conscincia social e interferncia no processo
decisrio da Administrao Pblica,
26
mormente quando se tratar de
atividade de relevante interesse coletivo como a minerao.
Infere-se, portanto, uma tendncia a ser considerada nas discusses de
uma nova lei mineral, atribuindo-se ao setor mineral sua justa dimenso
em face dos interesses legtimos que o caracterizam e dos novos paradig-
mas da Administrao Pblica.
26
Diogo de Figueiredo Moreira Neto (2006), op. cit., p. 273-274.
PARTICIPAES
ADICIONAIS
Jazida Barcarena - Par
Alumnio
Fonte: Vale
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1. Marco regulatrio da minerao
brasileira
Hildebrando Herrmann
Doutor em Geocincia e Meio Ambiente pela Unesp com especializao em
Legislao Ambiental pela UnB, professor colaborador da Unicamp
Introduo
O mundo moderno um mundo mineral. Mais de 90% das necessi-
dades humanas so atendidas por este reino da natureza. Sem ele, as
polticas pblicas do setor seriam meras propostas irreais, apenas um
discurso ideolgico.
Ao se elaborar uma poltica pblica, h que se ter presente os seguintes
elementos que a constituem: diagnstico da necessidade de agir para
suprir demandas reprimidas, planejamento das aes necessrias ao
atendimento dessas demandas, deciso governamental de agir e, espe-
cialmente, como se far a implementao ou a exteriorizao da poltica
propriamente dita ou, dito de outra forma, quais sero as regras jurdi-
cas para sua implementao e, por fm, como ser o seu monitoramen-
to permanente, sem os quais no se faz poltica mineral consistente.
Para tanto, conhecer a caracterstica do setor, a disponibilidade dos
bens minerais, a infraestrutura existente, a demanda reprimida, os
concorrentes, as alternativas tecnolgicas, tudo isso se torna funda-
mental para quem se proponha a realizar a necessria transformao
desse setor estratgico economia do Pas.
De outro lado, imperioso reconhecer que o aproveitamento mine-
ral considerado constitucionalmente como atividade de utilidade
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pblica e de interesse social. Tal reconhecimento emerge dos seguin-
tes dispositivos da Carta Magna:
Art. 5 ....................................................................................................
XXIV A lei estabelecer o procedimento para desapropriao
por necessidade ou utilidade pblica, ou por interesse
social, mediante justa e prvia indenizao
....................................................................................................
IX os recursos minerais, inclusive os do subsolo
Art. 176. ....................................................................................................
1 A pesquisa e a lavra de recursos minerais e o aproveita-
mento dos potenciais a que se refere o caput deste artigo
somente podero ser efetuados mediante autorizao ou
concesso da Unio, no interesse nacional, por brasilei-
ros ou empresa constituda sob as leis brasileiras e que te-
nha sua sede e administrao no Pas, na forma da lei, que
estabelecer as condies especfcas quando essas ativi-
dades se desenvolverem em faixa de fronteira ou terras
indgenas. [grifos nossos]
Em outras palavras, o domnio pblico, cujo titular a Unio, se exer-
ce sobre todos os recursos minerais, inclusive os do solo, com uma
natureza jurdica estritamente pblica, derivada da soberania nacio-
nal. Soberania que fundamento do prprio conceito de Estado. Para
o exerccio da soberania, seja ela externa ou interna, o Estado precisa
de meios materiais para isso. Nesse contexto a minerao um dos
importantes fatores que garantem a soberania do Estado, na medida
em que fornece os insumos necessrios indstria de transformao,
e sua exportao in natura.
Duas questes emergem, quando se discute o direito mineral: a pri-
meira, voltada para as estratgias governamentais e dirigida ao aten-
dimento das demandas da sociedade, e a segunda, ligada aos direitos
abrangentes das pessoas fsicas e jurdicas das comunidades envolvi-
das com a atividade. As respostas a estas questes demandam um es-
tudo abrangente dos impactos causados pela atividade, tendo em vis-
ta o seu carter interdisciplinar, que envolve, alm dos conhecimentos
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jurdicos, inmeros outros conceitos tcnicos, porque o direito no
surge no vcuo, sua aplicao depende das informaes prestadas pe-
las demais reas do conhecimento.
certo, todavia, que a atividade, embora seja responsvel por inme-
ros impactos positivos, responsvel quando mal conduzida por
comprometimentos socioambientais signifcativos. Isso porque a mi-
nerao uma atividade que atua sobre a natureza e, nesse sentido,
ela s pode ser desenvolvida modifcando a paisagem, exatamente
porque seu objeto a rocha de onde se extrai o mineral desejado. Por
ser importante e necessria, ela tem de ser compreendida e aceita, por
todos os atores, dentro desta dinmica geolgica, econmica e social.
Os atores que atuam sobre o setor mineral: o proprietrio superfcial,
o minerador, a comunidade e o Poder Pblico este como propriet-
rio do bem mineral e como responsvel pela gesto integrada da sua
vida til tm a obrigao de conhecer essa realidade, com vistas ao
cumprimento de diretrizes amplas, gerais e consistentes, que defnem
seus direitos e obrigaes.
A participao do particular na formao da deciso administrativa
diz-nos claramente que ele aparece perante a Administrao como ti-
tular de uma posio jurdica subjetiva que lhe permite a mediao da
respectiva autonomia na formao da deciso que lhe diz respeito. Ora,
se o particular ouvido (ou deve s-lo) antes daquela deciso porque
a sua vontade autnoma parte integrante do seu contedo. Isto signi-
fca que o particular no objeto do procedimento, mas sim seu sujeito.
Analisando-se o Cdigo de Minerao Decreto-Lei n 227/67 ou-
torgado pelo presidente da Repblica, verifca-se que ele reproduziu
os princpios contidos na Carta Poltica de 1967, especialmente aque-
les voltados para o surgimento de um Estado forte. Assim, a legislao
minerria em vigor, em que pesem alteraes pontuais posteriores,
apresenta as seguintes caractersticas:
Trata o bem mineral como insumo estratgico e no como sim-
ples mercadoria.
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No refete a realidade, especialmente porque o comrcio de
bens minerais uma via de mo dupla.
Excessivamente centralizadora (federal).
Altamente burocrtica e cartorial.
Difculta a sinergia entre rgos governamentais e entidades
privadas relativamente aos prazos para cumprimento de exi-
gncias, de uns e de outros.
Pequena participao da comunidade para a edio de normas
legais para o setor.
No permite uma interpretao consistente da atividade por
parte do Ministrio Pblico e pelos agentes ambientais.
No inclui na atividade mineral o reuso ou a reciclagem de re-
jeitos minerais.
Privilegia os aspectos legais em detrimento dos tcnico-eco-
nmicos.
Difculta o acesso s informaes processuais.
Enfatiza as sanes pecunirias e no estabelece prmios ou
vantagens s condutas fomentadoras do setor.
As previses de sanes severas so apenas indicativas e, por-
tanto, de alcance restrito e limitado.
Emperra o andamento dos processos administrativos.
H sufcientes dispositivos legais, mas faltam interpretaes
consistentes.
Privilegia os interesses privados muitas vezes em detrimento do
interesse social ou coletivo.
No conceitua com clareza os aspectos intrnsecos da atividade
mineral, o que difculta interpretaes corretas sobre seu exer-
ccio por agentes externos ao setor.
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Das perspectivas para o setor
A Constituio de 1988, no obstante a grande participao popular
para sua elaborao, no alterou substancialmente a Carta de 67/69,
no que tange particularmente ordem econmica. F-lo, claro, em
relao aos aspectos socioambientais, permitindo polticas pblicas
consistentes e de grande alcance social.
Em brilhante sntese, o Ministro Eros Grau afrma que:
a) a ordem econmica na Constituio de 1988 defne opo por
um sistema, o sistema capitalista; b) h um modelo econmico
defnido na ordem econmica na Constituio de 1988, modelo
aberto, porm, desenhado na afrmao de pontos de proteo
contra modifcaes extremas (modelo de bem-estar); c) a ordem
econmica na Constituio de 1988, sendo objeto de interpretao
dinmica, poder ser adequada s mudanas da realidade social,
prestando-se, ademais, a instrument-las.
Disto resulta inexoravelmente que mudanas drsticas e profundas na
ordem econmica dependem de alteraes signifcativas e especfcas
da Constituio em vigor. Eventuais adequaes s mudanas da rea-
lidade social podem e devem, entretanto, ser feitas dentro dos limites
estabelecidos pela Carta Poltica atual. Sem descartar a primeira hip-
tese, que implicaria uma verdadeira revoluo social, permitimo-nos
sugerir algumas mudanas, obedecidas as regras constitucionais em
vigor. Como ponto de partida, ainda que isso seja repetitivo, impor-
tante conceituar minerao, suas principais caractersticas, seus prin-
cpios constitucionais e, principalmente sua relao com outras reas
do conhecimento, assim:
Caractersticas da minerao
Para melhor compreenso da matria podemos dividir as caracte-
rsticas da atividade mineral em pressupostos naturais, jurdicos e
econmicos:
Pressupostos Naturais (ou fsicos): Rigidez locacional; Modifca-
dora da paisagem; Exaurimento da jazida (fsico, econmico, social,
poltico e ambiental); Singularidade das minas e jazidas; Dinmica
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prpria do projeto mineiro (natural e tcnico); Monitoramento am-
biental especfco (natural e tcnico).
Pressupostos Econmicos: Alto risco de empreendimento; Exign-
cia de altas taxas de retorno.
Pressupostos Jurdicos: Dominialidade em favor da Unio (consti-
tucional); Dualidade imobiliria (constitucional); Domnio do mi-
nerador sobre os bens extrados (constitucional); Participao do
proprietrio do solo no resultado do aproveitamento mineral (cons-
titucional); Obrigao de o minerador recuperar a rea minerada
(constitucional); Projeto tcnico e econmico para o fechamento da
mina (constitucional e infraconstitucional).
O sistema jurdico mineral, como de resto todos os sistemas consi-
derados, tem de objetivar uma perfeita integrao entre os diversos
elementos que o compe, sob o risco de fcar irremediavelmente com-
prometido. Para tanto, todos eles se socorrem dos princpios que nor-
teiam essa relao. No caso, princpio jurdico o rumo, a direo,
o paradigma para os atos subsequentes, sejam eles provenientes do
Legislativo, do Executivo ou do Judicirio. Para Jos Afonso da Silva,
princpio exprime a noo de mandamento nuclear de um sistema
[grifo nosso]. Conhec-los, portanto, fundamental para estabelecer
regras de conduta para os atores envolvidos na atividade.
Princpios constitucionais minerrios
De forma sinttica, j que esse no o propsito desta apresentao,
permitimo-nos reproduzir da brilhante dissertao de mestrado da
nossa orientanda, Dra. Slvia Helena, alguns conceitos pertinentes,
com destaque para:
1. Princpio da Funo Social da Propriedade Mineral. Quando ela
atende aos preceitos constitucionais e ao art. 47 do Cdigo de Mi-
nerao.
2. Legalidade. Previsto para controlar as atividades humanas como
forma de prevenir confitos e otimizar a interao social. Embora
dirigido a todas as situaes, voltada s transaes econmicas,
com o intuito de proteger o elo mais fraco dessa relao.
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3. Princpio da Supremacia do Interesse Pblico sobre o Privado,
ainda que regular. O art. 176, 1, da Constituio, ao dispor que
a pesquisa e a lavra de recursos minerais s podero ser efetuados
mediante autorizao e concesso da Unio, no interesse nacional,
explicitou esse princpio [grifo nosso].
4. Princpio do Resultado Global. Estabelece que os projetos de en-
genharia devem ser avaliados conjuntamente com os projetos am-
biental, econmico e social, visando a uma avaliao consistente
do projeto mineiro.
5. Princpio da Recuperao da rea Degradada. um princpio
que se aplica tambm ao direito ambiental. Ele est a dizer que,
se na minerao a recuperao uma exigncia, a modifcao do
status quo ambiental uma necessidade. No se minera sem mo-
difcar a paisagem.
6. Princpio do Contedo tico. Toma como base as caractersticas
da minerao, que se fundamenta em trs pressupostos bsicos: os
recursos minerais pertencem coletividade; no so renovveis e
no podem ser desperdiados. Isso impe ao minerador a obriga-
o de fazer o melhor aproveitamento tcnico-econmico do bem
mineral a ser extrado.
7. Princpio da Destinao do Bem ao Uso Geral. A atividade mi-
neira tem duplo escopo: aproveitar economicamente o bem mine-
ral e, sobretudo, coloc-lo disposio da comunidade.
Consideramos, ainda, como princpio do direito mineral, ainda que
no previsto na Constituio Federal, o direito de prioridade, pois ele
assegura o acesso democrtico aos bens minerais. Os requisitos para
sua manuteno podem e devem ser alterados sempre que as condies
assim o exigirem. No direito comparado encontram-se inmeras for-
mas de prioridade: ordem de entrada do requerimento no protocolo,
considerando o ms em que foram protocolizados os pedidos, o dia
em que eles deram entrada no protocolo, a hora, minuto e segundo da
sua entrada; o melhor projeto, segundo as condies estabelecidas pela
Administrao, entre outros.
De lege ferenda
Ao se buscar subsdios para reformulao da legislao mineral em
vigor no se pode olvidar duas coisas: uma, ela regulamenta uma
atividade extremamente importante para a vida econmica do Pas;
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duas, possui caractersticas muito peculiares, que devem ser consi-
deradas na sua regulamentao. Necessrio, ainda, atentar, na sua
elaborao, para determinados requisitos inerentes a uma legislao
especfca, com destaque para:
1. Segurana Jurdica: Reside na perfeita compreenso do
contedo da norma. O texto da lei deve ser claro, objetivo,
sequencial, ordenado e preciso.
2. Aspectos Formais: Busca a padronizao de palavras e expres-
ses; aglutina o contedo programtico em partes especf-
cas; emprega os vocbulos com seu real signifcado; no re-
mete ao regulamento matria tpica de lei e no inclui na lei
matria especfca de regulamento.
3. Alcance da Norma: A lei exterioriza e implementa polticas
pblicas e, nesse sentido, voltada para atender s demandas
da sociedade e no s do Estado, que uma fco poltica.
Isto posto, submetemos refexo algumas sugestes para sua even-
tual incorporao ao texto a ser submetido ao Congresso Nacional:
1. Recursos Geolgicos: (ao invs de minerais) por se tratar de
conceito mais amplo, pois incorpora, alm dos minerais, a
gua medicamentosa, os depsitos geotrmicos, o sal mari-
nho, entre outros.
2. rea de Abrangncia: os recursos geolgicos existentes no
territrio nacional, nele compreendidos a parte terrestre, o
mar territorial, a plataforma continental e a zona econmi-
ca exclusiva.
3. Da ANAMI: deve ser proposta em lei especialmente elabora-
da para tal fm, prevendo sua assuno para os assuntos do
setor, mantendo o atual Cdigo de Minerao, com as modi-
fcaes necessrias atuao da agncia at a publicao da
nova legislao mineral.
4. Dos Conceitos e Defnies: Reservar uma seo para defnir
termos especfcos da atividade, considerando o territrio na-
cional de forma abrangente: parte terrestre e martima da ex-
plorao.
5. Da Descentralizao: Prever a descentralizao poltica (des-
concentrao), para os Estados-Membros, dos atos de outor-
ga e de fscalizao para determinadas substncias minerais
(agregados, argila para cermica vermelha, gua mineral, por
exemplo), mediante convnio especfco e desde que tais esta-
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dos possuam capacidade tcnica, fnanceira e administrativa
para assumir os compromissos inerentes atividade, nos ter-
mos do art. 23 da Constituio Federal.
6. Da Pesquisa Mineral: Regime destinado explorao mineral,
compreendendo a prospeco e a pesquisa de campo, me-
diante as tcnicas diretas e indiretas, de laboratrio propria-
mente dita, e que dependam de alvar de pesquisa do diretor-
geral da ANAMI (a autorizao de utilizao do bem mineral
uma faculdade do minerador que deve estar prevista no ca-
ptulo sobre a pesquisa mineral).
7. Do Licenciamento Mineral: Regime hoje dependente de dupla
autorizao: da Unio e da prefeitura, mas que deve ser des-
centralizado para o estado ou at para os rgos municipais,
desde que registrado na ANAMI. Deve ser outorgado para
pequenos depsitos minerais e para substncias de uso local.
8. Da Concesso de Lavra: Regime que permite o aproveitamen-
to do bem mineral e que depende de portaria de lavra do mi-
nistro de Minas e Energia (com natureza jurdica de contrato
administrativo), precedido pela assinatura do diretor-geral
da ANAMI e do minerador, e de um caderno de encargos
que far parte da portaria de lavra.
9. Da Servido Administrativa: Ela instituda no ato de outorga
do ttulo minerrio. Difere da servido prevista no Cdigo
Civil, mas no auto executvel, depende de deciso judi-
cial. de uso e no de domnio e no tolhe o direito de pro-
priedade, apenas o restringe. No caso da minerao, alm do
aspecto territorial, h o temporal, que restringe o valor inde-
nizatrio. Deve-se considerar apenas o prejuzo referente ao
lucro cessante do proprietrio ou posseiro naquele perodo.
10. Da sua Instituio: Tratando-se de uma propriedade imvel
(art. 84 do CM), a jazida disputa com a propriedade superfcial
o predomnio sobre a rea outorgada, com indiscutvel pre-
ponderncia da mineral sobre a superfcial. Disso resulta que,
a partir da outorga do ttulo minerrio, estabelece-se em favor
da propriedade mineral (prdio dominante), alm das servi-
des previstas no art. 59 do Estatuto Mineiro, tambm uma
servido administrativa sobre a superfcial (prdio serviente),
com todas as implicaes correspondentes, especialmente a
necessidade de sua averbao margem da matrcula do im-
vel superfcial no Cartrio de Registro de Imveis. Isso garan-
te os direitos do minerador sobre a jazida e protege possveis
terceiros interessados na aquisio da propriedade superfcial.
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11. Contrato Administrativo: A concesso de lavra tem a na-
tureza jurdica de um contrato sui generis e sua celebrao
transforma-se em verdadeiro desafo s partes. Inclui regalias
ao poder concedente, direitos e obrigaes ao minerador. Para
muitos, o contrato prev uma atitude pendular de poder, ora a
empresa detentora de capital e tecnologia impe certas regras
(at a descoberta de uma jazida), ora o Estado, aps a avaliao
de sua importncia, impe a sua vontade.
12. Experincia Externa: Alguns pases introduziram os contra-
tos mineiros (modalidade de acesso jazida): Peru, China,
Cuba e outros, inclusive contrato de hipoteca, instrumento
que permite o estabelecimento de garantias aos emprstimos
e avais que se resolvem com o pagamento do emprstimo ou
transferncia do ttulo.
13. Condies do Contrato: O contrato no deve ser encarado
como um campo de batalha. Ao contrrio, ele deve basear-se
na boa-f e na honestidade contratual das partes. Tendo em
vista a longa durao de um contrato, salutar que ele seja re-
visto periodicamente (deve conter clusulas que contemplem a
reviso em determinadas circunstncias, mas sem uma revira-
volta total das regras jurdicas). Eventuais impactos negociais
devem ser resolvidos por arbitragem.
14. nus Fiscais e Parafscais: Uma empresa de minerao paga im-
postos, taxas, compensaes variadas, emolumentos, oferece
garantias pecunirias, responsvel por obrigaes contratu-
ais diversas, alm das incertezas futuras que oneram sobrema-
neira a atividade. Isso tudo somado se traduz em transferncia
de quantias expressivas para o Poder Pblico, com os inequ-
vocos prejuzos que acarreta. Por isso, deve haver parcimnia
da Administrao no aumento das regalias previstas.
15. Das Despesas Pr-Operacionais: Um grande estmulo ativi-
dade mineral e que redundaria em ampliao do conheci-
mento geolgico e minero-ambiental seria considerar as des-
pesas da fase de pesquisa como despesas pr-operacionais
(com prazo ampliado) a serem abatidas das receitas do apro-
veitamento mineral futuro.
16. Das Garantias Financeiras: Deve haver previso legal para
assinatura de contrato de seguro, com vistas a saldar even-
tuais dbitos ambientais ou sociais decorrentes da atividade
de minerao.
17. Da Garimpagem: Regime destinado ao aproveitamento de
bens garimpveis, consoante dispe a Lei n 7.805/89, com as
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modifcaes impostas por esta lei, especialmente a excluso
do garimpeiro pessoa fsica do permissivo legal.
18. Do Prazo para Lavra: Tratando-se de bem da Unio e, tendo
em vista que sua explotao depende de concesso federal,
justo que ela estabelea, semelhana das outras autori-
zaes federais, prazo para o aproveitamento dos minerais
concedidos. O prazo no deve ser superior a 35 anos, seme-
lhana do que estabelecido para os contratos petrolferos,
permitindo-se eventuais renovaes.
CONCLUSES
certo, como se viu, que a minerao brasileira base de todo o
crescimento econmico e social do Pas deve manter-se sob a do-
minialidade do Estado brasileiro e, tendo em vista suas caractersticas
intrnsecas, deve continuar tendo um tratamento privilegiado. im-
perioso, entretanto, que as regras para seu aproveitamento presente e
futuro incorporem, na sua dinmica, a nova realidade poltico-eco-
nmica, interna e externa. Para que se reverta em instrumento de de-
senvolvimento socioambiental preciso que haja maior participao
dos atores envolvidos com a temtica. Por fm, na elaborao do novo
Marco Regulatrio da Minerao Brasileira, h que se considerar as
caractersticas intrnsecas da atividade e, principalmente, suas mu-
danas conjunturais.
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2. Aspectos fundamentais para se analisar as
contribuies da minerao ao Brasil no
mbito das discusses sobre as mudanas no
Cdigo Mineral
Paulo Camillo Vargas Penna
Diretor-Presidente do IBRAM Instituto Brasileiro de Minerao
O Conselho de Altos Estudos e Avaliao Tecnolgica da Cmara dos
Deputados, em dezembro de 2010, ao convidar autoridades e espe-
cialistas para o Seminrio Setor Mineral: rumo a novo marco legal,
propiciou mais um conjunto de discusses em torno de propostas de
reviso do marco minerrio brasileiro, notadamente no que tange aos
seus aspectos jurdicos, fscais e institucionais.
No presente trabalho, com fulcro na mxima
1
de que o tema recur-
sos minerais demanda sempre um abordagem simultnea dos seus
aspectos polticos, econmicos e legislatrios, o Instituto Brasileiro
de Minerao (IBRAM) apresenta sua contribuio a esse debate, no
foco de como esta indstria bsica se insere e desempenha papel fun-
damental no desenvolvimento do Brasil e na promoo da qualidade
de vida dos brasileiros.
Os recursos minerais, formados pelas massas individualizadas de
substncias minerais ou fsseis, encontrados na superfcie ou no
interior da terra (art. 3, I, do Cdigo de Minerao Decreto-Lei
1
[...]as riquezas do subsolo representam no conjunto da economia do Estado, um dos ele-
mentos de maior importncia, e em torno desse tema, a poltica, a economia e o direito
se dispunha a proeminncia [...] Temstocles Brando Cavalcanti. Tratado de direito
administrativo, vol. V, p. 377.
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n 227/67), quando suscetveis de extrao e processados economica-
mente so, genericamente, denominados minrios. Estes, por sua vez,
constituem matrias-primas necessrias a uma vasta cadeia produtiva
global que, historicamente, vem propiciando e suportando o desenvol-
vimento que se constata no dia a dia da sociedade, j que os minerais
tm emprego em diversos produtos, bens e atividades econmicas.
Aqui, pois, um primeiro ponto a se ressaltar. A transformao dos re-
cursos minerais, inertes na superfcie ou no interior da terra, em bens
e riquezas para a coletividade se processa pela extrao e o aprovei-
tamento racional desses recursos, objetivo e razo de ser do setor da
atividade econmica chamado minerao. Resulta, da, sua importn-
cia inerente, provedora que de insumos para uma cadeia produtiva
composta pelas indstrias de base mineral que se relacionam direta-
mente qualidade de vida das populaes no mundo inteiro.
Isso nem sempre percebido, muito embora qualquer um que olhar
em sua volta facilmente identifcar objetos do cotidiano que, na sua
composio ou produo, contm minerais. Qualquer objeto metli-
co, por exemplo, desde uma simples panela at o mais complexo ins-
trumento cientfco fabricado a partir de uma variedade de produtos
minerais. Os cabos e fos que transmitem energia eltrica, a geladeira,
o televisor, o avio, o automvel, at mesmo um simples clipe, tudo
tem origem nos minrios.
Mas, no so s os metlicos. Uma telha, um tijolo, o cimento, a
areia, a brita, essenciais s construes, e o vidro em suas diversas
formas so oriundos da extrao mineral. A produo de alimentos
cresce com a adio de fertilizantes e de corretivos de solo que pro-
vm da minerao.
Esse panorama universal se reproduz tambm no Brasil (Figura 1),
observados os grandes parmetros, notadamente de natureza cons-
titucional, relacionados aos recursos minerais e sua explorao e
aproveitamento.
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Figura 1. Produo de minerais: posio mundial do Brasil
Produo De Minerais: Posio Mundial do Brasil
Exportador Global
Player
Exportador
Auto-
Sufciente
Importador
/ Produtor
Dependncia
Externa
Niobio (1)
Minrio de ferro
(1)
Mangans (2)
Tantalita (2)
Nquel
Magnsio
Calcrio
Diamante
Industrial
Titnio
Carvo
Metalrgico
Potssio
Grafte (3)
Bauxita (2)
Rochas Ornamentais
(4)
Caulim
Estanho
Cobre
Tungstnio
Fosfato
Diatomito
Zinco
Enxofre
Terras raras
ESTRATGICOS
O Brasil um importante player mundial no Setor Mineral. No entanto, apresenta
dependncia de alguns minerais que so essenciais para a economia. o quarto maior
consumidor de fertilizantes, mas responde por apenas 2% da produo mundial. O Brasil
importa 91% de todas as suas necessidades de potssio e 51% de fosfato, insumos minerais
utilizados na fabricao de fertilizantes.
Fonte: IBRAM
De fato, desde a Constituio de 1934, vige no Pas um sistema no
qual os recursos minerais integram a dominialidade pblica cons-
tituem propriedade distinta da do solo, para efeito de explorao ou
aproveitamento e pertencem Unio como reza a Carta Magna de
1988 mas que so transferidos dominialidade privada, uma vez
legalmente extrados do solo e do subsolo garantida ao concessio-
nrio a propriedade do produto da lavra como tambm explicita
o atual texto constitucional, que excepciona o petrleo, gs natural,
outros hidrocarbonetos fuidos, minrios e minerais nucleares, sujei-
tando-os ao regime de monoplio.
Embasando a produo mineral no Pas sem dvida, pela seguran-
a jurdica decorrente de suas mais de sete dcadas de existncia e
de aplicao, esse sistema um dos maiores responsveis, se no o
maior, pelos notveis resultados socioeconmicos da minerao bra-
sileira, notadamente os registrados desde o ano 2000. O crescimento
em mais de 500% da produo mineral no perodo 2000-2010 atin-
gindo somente neste ltimo ano o valor de U$ 40 bilhes alou o
Brasil categoria de player mundial na minerao e tem garantido o
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papel de destaque por ele conquistado. A par disto, tem sustentado
a evoluo da indstria de transformao do pas e gerado bilhes
de dlares em divisas e implantado projetos muitos deles em reas
longnquas, despidas de infraestrutura, at mesmo a mais bsica
que promovem resultados socioeconmicos importantes, como com-
prova o IDH ndice de Desenvolvimento Humano dos municpios
assim benefciados. A isto se soma o fato de que a indstria da mine-
rao tambm essencial para promover empregos em vrias cadeias
produtivas, sendo que cada vaga com carteira assinada em uma mine-
radora estimula treze outros empregos em fornecedores, subcontrata-
dos e nas indstrias de transformao de base mineral, dentre outros.
Essas e outras razes motivaram a ateno especial que a minerao
mereceu na Constituio de 1988. Ali, diversos dispositivos a res-
guardam, constituindo-se em verdadeiros pressupostos norteadores
de qualquer legislao infraconstitucional que envolva essa atividade,
dentre as quais merecem destaque:
resguardou-se Unio o domnio dos recursos minerais
(art. 20, IX) e a competncia exclusiva para legislar sobre a ma-
tria (art. 22, XII);
considerou-se a atividade minerria como de interesse nacional
(art. 176, 1);
em funo do alto risco, principalmente na etapa da pesquisa
mineral, a atividade minerria foi reservada aos agentes privados
(art. 176, 1), diferentemente das reas de energia e de petr-
leo, onde o Poder Pblico pode exercer diretamente a atividade;
caracterizada pela rigidez locacional a jazida mineral um re-
curso natural cujo aproveitamento demanda interferncia com o
meio ambiente, razo pela qual a atividade minerria contem-
plada no art. 225, requerendo-se ao minerador que, ao interfe-
rir, recupere a respectiva rea;
permitiu-se o desenvolvimento da minerao at mesmo em
terras indgenas, ao prever-se a possibilidade da pesquisa e lavra
de minerais nessas reas (art. 231, 3).
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Esses dispositivos apontam, pois, para a necessidade de conferir-se
ateno destacada minerao e, de se repetir, constituem referen-
ciais obrigatrios para a propositura e normas que envolvem essa ati-
vidade. Por isto mesmo merecem, neste trabalho, que sobre eles se
elabore um pouco mais.
Como j se assinalou, foi a Constituio de 1934 que estabeleceu a
separao da propriedade do solo da do subsolo, o que se manteve nas
que lhe sucederam, inclusive na atual Carta Magna:
Art. 176. As jazidas, em lavra ou no, e demais recursos minerais e
os potenciais de energia hidrulica constituem proprieda-
de distinta da do solo, para efeito de explorao ou apro-
veitamento, e pertencem Unio, garantida ao concessio-
nrio a propriedade do produto da lavra.
1 A pesquisa e a lavra de recursos minerais e o aproveitamento
dos potenciais a que se refere o caput deste artigo somente
podero ser efetuados mediante autorizao ou concesso
da Unio, no interesse nacional, por brasileiros ou empre-
sa constituda sob as leis brasileiras e que tenha sua sede
e administrao no Pas, na forma da lei, que estabelecer
as condies especfcas quando essas atividades se desen-
volverem em faixa de fronteira ou terras indgenas.
2 assegurada participao ao proprietrio do solo nos re-
sultados da lavra, na forma e no valor que dispuser a lei.
3 A autorizao de pesquisa ser sempre por prazo determi-
nado, e as autorizaes e concesses previstas neste artigo
no podero ser cedidas ou transferidas, total ou parcial-
mente, sem prvia anuncia do poder concedente.
O que existe, pois, como igualmente j se destacou, um sistema em
que a dominialidade pblica dos recursos minerais transferida do-
minialidade privada, uma vez realizada a extrao destes a quem a
Unio outorgou o correspondente direito minerrio.
Pesquisar jazidas minerais e executar a sua lavra so, pois, as duas gran-
des etapas da minerao. Como j se mencionou, por defnio, JA-
ZIDA toda massa individualizada de substncia mineral ou fssil,
aforando superfcie ou existente no interior da terra e que tenha valor
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econmico; e MINA a jazida em lavra, ainda que suspensa (art. 4 do
Cdigo de Minerao Decreto-Lei n 227/67).
Uma mina no implantada do dia para a noite. preciso, primeiro,
descobrir uma jazida, o que requer realizar a pesquisa mineral, ou seja,
a execuo dos trabalhos necessrios defnio da jazida, sua avalia-
o e a determinao da exequibilidade do seu aproveitamento econ-
mico (art. 14 do Cdigo de Minerao Decreto-Lei n 227/67). Isto
se traduz em longo tempo de estudos geolgicos e outros, previstos no
art.14, 1, deste mesmo Cdigo, e representa vultosos gastos fnancei-
ros. So, usualmente, muitos anos de investimento de risco, sem qual-
quer retorno em curto ou mdio prazo.
Em sequncia pesquisa mineral exitosa, processa-se a lavra da jazi-
da que o conjunto de operaes coordenadas, objetivando o apro-
veitamento industrial da jazida, desde a extrao de substncias mi-
nerais teis que contiver, at o benefciamento das mesmas (art. 36
do Cdigo de Minerao Decreto-Lei n 227/67).
Uma primeira evidncia a que se chega a de que, num cenrio em
que investimentos fnanceiros normalmente tm retorno em longo
prazo, torna-se fundamental a existncia de instituies com compe-
tncias defnidas e legislao consolidada para atrair investidores em
minerao (Figura 2).
Figura 2. Investimentos no setor mineral
Fonte: IBRAM
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Nos prximos cinco anos, a minerao dever se constituir o setor
econmico no Brasil a receber o maior volume de recursos privados.
Poderia ser mais; porm, h muitos desafos para se alcanar a to ne-
cessria segurana jurdica. E a que entra em cena o Direito, disci-
plina autnoma da cincia jurdica de extrema importncia na regu-
lao da atividade minerria, porm, ainda desconhecida por grande
parte dos operadores do direito.
Trata-se o Direito Minerrio de um arcabouo legislativo maduro,
mas que mantm seu alicerce em princpios h muito arraigados em
nosso ordenamento, como a dicotomia entre solo e subsolo, o direito
de prioridade, a rigidez locacional das jazidas e a utilidade pblica da
atividade de minerao.
Mas, apesar da relevncia da atividade minerria no Pas, em espe-
cial nos Estados de Minas Gerias, Par, Bahia, Mato Grosso, Gois,
Tocantins, Rio Grande do Sul, Paran, Santa Catarina e So Paulo, a
carncia de profssionais especializados em direito minerrio acaba
difcultando a expanso do setor.
Nesse sentido, desde 2007 o IBRAM vem realizando, em parceria com
o Departamento Nacional de Produo Mineral (DNPM) autarquia
federal ofcinas de trabalho entre suas reas jurdicas, no intuito de
discutir temas de interesse comum, visando pacifcao de entendi-
mentos. Isto certamente reduz a judicializao de processos adminis-
trativos, ocasionando maior celeridade no trmite das demandas e se-
gurana jurdica s relaes entre a administrao e o administrado.
Em junho de 2010, uma iniciativa indita colocou frente a frente espe-
cialistas em direito, do Brasil e do exterior, para um intensa e rica tro-
ca de experincias. O I Congresso Internacional de Direito Minerrio
teve como realizadores o IBRAM, o DNPM e a Escola da Advocacia-
Geral da Unio (AGU) e se constituiu a primeira grande oportunidade
para uma ampla discusso acerca da legislao minerria brasileira.
No h dvida de que as questes atinentes ao universo da minerao
precisam ser tratadas pelas naes como algo estratgico. No aspecto
normativo, como j se viu, a Constituio Federal brasileira determi-
na, em seu art. 20, inciso IX, que os recursos minerais, inclusive os do
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subsolo, so bens da Unio, que, ademais, possui competncia priva-
tiva para legislar acerca da matria. A ordem jurdica estabelecida em
1988 revela especial ateno com a atividade minerria, dada a sua
relevncia no contexto socioeconmico. Isto porque ela se desenvolve
sob a gide do interesse nacional, o qual prevalece sobre interesses
locais ou particulares, no exerccio da soberania do Estado.
Se assim , o referido interesse nacional deve sobrepujar at mesmo
um dos institutos mais protegidos do direito brasileiro, que o da
propriedade privada. Deste modo, a dicotomia entre solo e subsolo
essencial para a garantia de que nenhum obstculo de menor im-
portncia tornar impraticvel o exerccio de uma atividade que tem
o interesse maior da nao em ver desenvolvida sua capacidade de
aproveitamento dos recursos naturais, para o progresso da sociedade.
As discusses do I Congresso Internacional de Direito Minerrio evi-
denciaram que os temas normalmente objeto de anlise pelo Poder
Judicirio referem-se a confitos de reas, CFEM ou royalty da mi-
nerao (base de clculo, fato gerador, prescrio) e relao entre
o minerador e o proprietrio do imvel onde est localizada a jazida,
denominado superfcirio. Outras controvrsias dizem respeito aos
aspectos ambientais do exerccio da atividade de minerao e s con-
sequncias do seu encerramento.
Alis, o sistema vigente de licenciamento ambiental tem sido aponta-
do como inibidor de grandes empreendimentos no Brasil e tambm
como bice s concesses de lavra. Disto resulta a judicializao do
procedimento, sob a alegao de inconstitucionalidade das resolu-
es do rgo competente, o que, muitas vezes, acaba por imobilizar
um empreendimento por perodo de tempo demasiado longo.
Os crticos da minerao no se atentam, contudo, para o fato de que
a maior parte das mineradoras j assimilou de forma verdadeira-
mente responsvel o conceito de sustentabilidade em sua dimenso
ampla, isto , passaram a pensar o seu negcio de forma a considerar
a necessidade de contemplar seus acionistas com retornos fnanceiros
e, ao mesmo tempo, preservar o meio ambiente e contribuir para o
desenvolvimento das comunidades do entorno.
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No se deve defender a minerao predatria e ilegal; por outro lado,
no possvel concordar com a tentativa de transformao dos exem-
plos negativos em instrumento de combate ao desenvolvimento do
setor como um todo. H que se levar em considerao os impactos
positivos, a saber: (i) a prpria sustentabilidade da minerao mo-
derna; (ii) o papel de indutora do desenvolvimento regional, pela in-
teriorizao de atividades econmicas; (iii) o fato de ser importante
geradora de empregos e do aperfeioamento da mo de obra local e
regional, pelo efeito multiplicador que projeta nas atividades subse-
quentes; (iv) fonte geradora do desenvolvimento de outros setores da
economia, por fornecer insumos indispensveis sua viabilizao; (v)
grande contribuinte, pois, alm dos tradicionais encargos, o setor mi-
nerrio responsvel por outras receitas fscais e parafscais, especial-
mente a CFEM, cujo resultado distribudo 65% para os Municpios,
23% para os Estados e 12% para a Unio.
importante ressaltar, mais uma vez, o zelo do legislador constituinte
ao prever a atividade de minerao no art. 225 da Carta Magna de
1988, que dispe sobre meio ambiente. Em verdade, resulta desta dis-
posio o reconhecimento expresso de que as atividades minerrias
devem ser tratadas com tolerncia quanto s modifcaes ambientais
que promovem, uma vez que se cuida de tecnologia mpar de aprovei-
tamento de recursos do subsolo.
A Constituio deixa claro, portanto, que este um tipo de ao sobre
o meio ambiente que no s pode como deve ser realizada para o bem
do interesse nacional, cabendo ao empreendedor o nus de recuperar
o meio ambiente, no caso de degradao, alm de recolher tributos e
compensaes, inclusive a CFEM.
Sobre o tema, de se anotar que os participantes do I Congresso In-
ternacional de Direito Minerrio enfatizaram a necessidade de trans-
parncia no que toca tributao mineral e aos critrios de distri-
buio, destinao e fscalizao da CFEM. Isto porque, discursos
polticos insistentemente defendem o aumento indiscriminado das
alquotas da CFEM paga pelas mineradoras, com base exclusivamen-
te nos eventuais picos dos negcios do setor. Ignoram, contudo, que
sobre as mineradoras brasileiras incide o maior conjunto de encargos
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tributrios ou no na comparao com as principais concorrentes
internacionais. Este assunto est mais detalhado frente.
Outro ponto a destacar que a minerao vem passando por profun-
das transformaes tecnolgicas, mercadolgicas e organizacionais.
Como uma atividade de capital intensivo, nos ltimos anos houve
grande concentrao de empresas do setor com alcance global, ou
seja, que operam minas ao redor do mundo. Por outro lado, tcnicas,
equipamentos e processos extrativos e de benefciamento dos diver-
sos minrios foram aperfeioados, permitindo maior aproveitamento
das jazidas.
O Brasil foi, permanece e continuar sendo um pas minerador. Est
em suas razes. Mas, para isto, necessita de investimentos, que aqui
estaro sempre que o Estado brasileiro trilhar o caminho da seguran-
a jurdica.
Por isso mesmo, os legisladores, e os tcnicos e consultores que os
assessoram no desempenho de suas nobres tarefas, devem, portan-
do, conhecer no apenas o arcabouo normativo da minerao, mas
tambm a importncia histrica, econmica e social desta atividade.
Outro aspecto muito importante, tambm abordado no Seminrio foi
o da gesto dos recursos minerais.
Um trecho da fala do Deputado Inocncio Oliveira chamou a ateno
dos empresrios do setor mineral. Reconhece-se o louvvel esforo
do Departamento Nacional de Produo Mineral em cumprir suas
funes. No entanto, este rgo passou muitos anos desaparelhado,
relegado a segundo plano pelos gestores pblicos, um retrato da falta
de maior considerao em relao ao setor mineral. Resulta, da, a in-
capacidade de o governo fscalizar plenamente o cumprimento da le-
gislao. um exemplo claro de que no o Cdigo Mineral que est
amplamente defasado, mas sim o aparelhamento estatal fscalizatrio.
No se pode responsabilizar um slido arcabouo legal por uma lacu-
na da gesto pblica. A utilizao deturpada que feita dos direitos de
lavra, a especulao com esses ttulos apontada pelo prprio governo
federal, tem sido um dos argumentos para justifcar a dita atualiza-
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o do marco legal. Ora, as empresas srias esto a para provar que
podem ter bom desempenho e prestar signifcativas contribuies ao
Pas se seguirem o que reza a legislao atual.
Convm frisar que embora tenha sido apontada como obsoleta, a le-
gislao mineral embasou o crescimento em mais de 500% na produ-
o de minrios no Pas (exceto petrleo e gs) de 2001 a 2010, saindo
de US$ 6 bilhes para US$ 40 bilhes. um resultado que demonstra
a fora do setor, que pode ser ainda maior com um projeto bem ela-
borado na atualizao do cdigo da atividade mineral brasileira. A
iniciativa do governo em atualiz-lo vem ao encontro da expectativa
das mineradoras. Com esta medida, percebe-se um avano signifca-
tivo que vai transparecendo na construo do marco regulatrio em
curso: pela primeira vez se cria uma poltica nacional de minerao,
algo que o Brasil nunca teve.
Entre as estratgias para modernizar a minerao est a transforma-
o do Departamento Nacional de Produo Mineral em agncia re-
guladora, ao que tem o apoio das mineradoras. A perspectiva que
o Estado possa contar com um rgo que atenda a dinmica da ativi-
dade. Assim como nos demais casos j existentes, a direo da agncia
de minerao teria mandato e seria sabatinada pelo Senado Federal.
A agncia reguladora ajudaria o setor na medida em que exerceria um
papel mais estratgico de controle, regulamentao e fscalizao, con-
ferindo agilidade aos processos de outorga de direitos minerrios e, ao
mesmo tempo, permitindo maior aproximao da atividade produtiva
com as questes ambientais. Sendo assim, a nova agncia viria para
dar o contorno adequado s polticas de desenvolvimento da minera-
o e rea de fomento, que necessita urgentemente de novo impulso.
Uma das prioridades do novo rgo deve ser a de atrair novos inves-
timentos em pesquisa mineral, que so necessrios para vislumbrar
a ampliao do porflio do setor mineral brasileiro, ou seja, aumen-
tar a oferta de minrios. Espera-se que a agncia conduza as polti-
cas mais indicadas para a atividade, de modo a garantir perenidade
ea construo de uma linha de planejamento de longo prazo.
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O Brasil possui vastssimo potencial de explorao dentro da ativida-
de mineradora e no pode fugir dessa vocao. Atualmente, aqui, so
exploradas dezenas de tipos de minerais. A criao de uma agncia
reguladora bem-vinda pelos especialistas, que a consideram funda-
mental para regular as relaes e diretrizes do setor de acordo com o
interesse pblico. Isso signifca dizer que a minerao responsvel e
comprometida com o desenvolvimento sustentvel compe excelen-
te oportunidade para que as comunidades locais possam atingir seu
pleno potencial de desenvolvimento socioeconmico e que possvel
faz-lo com responsabilidade ambiental.
O novo marco regulatrio tambm sugere a criao de um Conselho
Nacional de Poltica Mineral, a exemplo do que j existe em outros
setores. Trata-se de um rgo de assessoramento da Presidncia da
Repblica que ter como integrantes ministros de Estado e traar
a poltica de minerao do Pas. Esta iniciativa tambm conta com o
apoio da iniciativa privada. Mas preciso haver a garantia da presen-
a do setor produtivo no Conselho.
Essas duas aes (criao de uma agncia reguladora e de uma polti-
ca nacional de minerao), resultariam em um forte desenvolvimento
econmico para o Pas. Vale ressaltar, mais uma vez, que, para cada
emprego gerado na indstria da minerao, so gerados em mdia
outros treze postos de trabalho ao longo das diversas cadeias produ-
tivas. A minerao tem uma grande capacidade de se articular com
outras atividades econmicas, como a indstria da construo civil,
a indstria automobilstica e outras indstrias que possuem grande
capacidade para gerar empregos, renda e impostos.
H pontos que precisam de mais ateno e aprofundamento do dilo-
go, como na questo relacionada limitao do prazo de lavra para 35
anos. O estabelecimento do prazo uma inovao que, alm de no
trazer segurana para que as empresas possam investir em uma ativi-
dade de custos elevados com retorno fnanceiro a longo prazo, rompe
com um modelo que h dcadas vem sendo usado com muito sucesso.
Tambm presente ao Seminrio Setor Mineral: rumo a um novo marco
legal, o Secretrio de Geologia, Minerao e Transformao Mine-
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ral do Ministrio de Minas e Energia, Claudio Scliar, defendeu que o
marco legal seja atualizado com base nos preceitos constitucionais. A
Carta Magna defne uma srie de aspectos que no esto traduzidos
no marco, afrmou. A Constituio permite, por exemplo, o aprovei-
tamento de recursos minerais disponveis em terras indgenas, mas
isso, at hoje, no foi regulamentado.
Esse caso da minerao em terras indgenas exemplifca bem outros
pontos que o setor produtivo j sugeriu ao Ministrio de Minas e
Energia que fossem contemplados na proposta do novo marco regu-
latrio, a saber: (i) o reconhecimento de que os direitos minerrios
so direitos reais, a fm de permitir o seu uso como garantia real, tal
como se d com o penhor de direitos minerrios, o que atenderia a
um anseio da indstria de minerao de h muito tempo, principal-
mente no seu segmento de pequenas e mdias empresas, tendo em
vista as difculdades em se obter fnanciamentos devido ausncia
de regras detalhadas sobre o assunto; (ii) regras claras e critrios de-
terminados para o fechamento de mina, com a defnio da Agncia
Nacional de Minerao (ANM), substituta do DNPM, como o rgo
pblico competente a que se refere o art. 255, 2, da Constituio
Federal, sem prejuzo da participao do rgo ambiental envolvido;
(iii) averbao de outros contratos pela ANM que no apenas os de
cesso ou arrendamento, tais como a promessa de compra e venda e
os contratos de opo de pesquisa mineral com direito a aquisio
de direitos minerrios; (iv) na questo ambiental, estabelecimento de
regras aplicveis especifcamente minerao, aliadas a medidas re-
lacionadas aos incentivos certifcao voluntria, e poltica de res-
ponsabilidade social.
Por outro lado, o texto da proposta que foi dado para conhecimento
do setor produtivo no contempla temas que so atualmente discipli-
nados no Cdigo de Minerao (Decreto-Lei n 227/67), a exemplo
de: (i) relacionamento do titular de direitos minerrios com o super-
fcirio; (ii) imisso de posse; (iii) grupamento mineiro; (iv) extrao
e remoo de amostras para ensaios e testes; (v) reas de emprstimo;
e (vi) pesquisa e lavra no mar territorial, na plataforma continental e
na zona econmica exclusiva, ou seja, na chamada Amaznia Azul.
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Ainda quanto a esse mesmo texto da proposta, nele se estipula a re-
vogao do Decreto-Lei n 227/67 (Cdigo de Minerao). Ao que
parece este um ponto merecedor de uma anlise mais acurada por
parte dos legisladores, pois h o risco de que tal revogao pura e
simples possa trazer situaes jurdicas negativas. A alternativa a se
considerar seria a de que a nova lei minerria propiciasse nova reda-
o ao Decreto-Lei n 227/67, declarando-se isto expressamente em
sua ementa, a exemplo do que fez o prprio Decreto-Lei 227/67, que
deu nova redao ao Decreto-Lei n 1.985 (Cdigo de Minas), de 29
de janeiro de 1940.
Dentre as vrias defnies que j foram dadas poltica, destaca-se
a de que a poltica a arte do entendimento. E o entendimento est
ausente em vrios episdios envolvendo a minerao, notadamente
na Amaznia.
Hoje, rotina das empresas de minerao cumprir exigncias am-
bientais, pelo fato de j terem essa conscincia arraigada em sua cul-
tura e tambm porque a imagem de uma empresa que no preza pelo
meio ambiente negativa entre os scios e investidores, o que pode
afetar a sade fnanceira de qualquer empreendimento. Quando uma
empresa de destaque no cenrio internacional acusada de no estar
cumprindo os quesitos ambientais, gerada uma imagem negativa
que se refete no s no Brasil, como em todo o mundo. O IBRAM
tem tido a preocupao constante com essa questo dos investidores
internacionais, uma vez que a desinformao est levando-os ideia
de que a Amaznia est fechada para os projetos minerais.
Tal pensamento pode se refetir de forma negativa nesse e em outros
projetos que esto sendo implantados na regio. Refetindo o cont-
nuo crescimento da economia mundial, que se observa j h alguns
anos, o mercado internacional de minrios passa por um perodo de
expanso de demanda, onde, como j se assinalou, a indstria da mi-
nerao brasileira conquistou e vem mantendo posies de destaque
como produtor e exportador, o que tem propiciado uma crescente
contribuio deste setor para o supervit da balana comercial do
Pas. Mas, como todo ciclo econmico, a forte demanda pelos insu-
mos minero-metalrgicos pode ser passageira. O Pas no pode se
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dar ao luxo de perder tais posies, nem tampouco de no buscar
ampliar os ganhos que essa exuberncia dos preos das commodities
e dos produtos minerais vm trazendo. Neste momento em que no
Brasil tem sido ela (a atividade minerria) to maltratada e mesmo vi-
lipendiada pela opinio pblica que, quase sempre, a enxerga como
politicagem a poltica, na Amaznia e em especialmente no Par,
vem se apresentando e se dedicando busca de entendimento para
produzir a convergncia de interesses, podendo conquistar seu mo-
mento de magna importncia.
Esta a hora em que, aqui, a poltica e os verdadeiros atores polticos
devem se mobilizar e se inserir na busca, por meio do entendimento,
de uma soluo desses confitos, e, com isto, oferecer ao mundo e ao
Pas um exemplo a ser admirado e seguido de um grande empreendi-
mento de minerao, na Amaznia, no qual se obtenha o equilbrio
entre os parmetros sociais, ambientais e econmicos que formam o
trip do desenvolvimento sustentvel.
Outro aspecto a ser analisado diante dos tpicos abordados no Semi-
nrio Setor Mineral: rumo a um novo marco legal est a questo dos
royalties da minerao, que se realiza pelo recolhimento da CFEM
Contribuio Financeira pela Explorao de Recursos Minerais pe-
las mineradoras. um assunto que gera controvrsia porque um
tema restrito a alguns fruns, o que gera uma srie de desinformaes
que compromete a qualidade dos debates em torno dessa importante
questo. A mais grave que os que erguem a voz para afrmar sem
o devido embasamento tcnico que a minerao brasileira recolhe
pouco volume de tributos e encargos iludem a opinio pblica com
dados inconsistentes.
Em 2010, a arrecadao da CFEM alcanou novo recorde: R$ 1 bi-
lho, ou seja, 46% superior de 2009, que foi de R$ 742 milhes.
A argumentao de quem defende aumento da CFEM para infar o
volume de recursos fnanceiros para Municpios, Estados e Unio
pfa e qualquer alterao nesse encargo afetar diretamente a com-
petitividade internacional, com refexos nocivos economia e so-
ciedade brasileira; afnal, a minerao responsvel por percentual
muito expressivo do saldo positivo da balana comercial. Uma queda
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nesse desempenho signifcaria perda de negcios, desemprego, redu-
o nas receitas, corte de investimentos. Todas essas aes j foram
vivenciadas anteriormente ao perodo de exuberncia atual, que c-
clico, conforme pode ser constatado na linha histrica da atividade
minerria (Figura 3).
Figura 3. CFEM
Fonte: IBRAM
Assim como qualquer atividade produtiva, a minerao brasileira re-
aliza suas atividades em um pas que mantm uma das mais elevadas
cargas tributrias do mundo, includos a tributos propriamente di-
tos e encargos, como o a CFEM. Ou seja, a indstria mineral no
recolhe apenas os royalties, mas sim todo um conjunto de tributos,
encargos e contribuies acessrias alm de arcar com o alto custo
da burocracia.
Segundo o Instituto Brasileiro de Planejamento Tributrio (IBPT) o
governo arrecada mais tributos da populao brasileira do que o Pas
produz de riqueza. Em um perodo de dez anos de 2001 a 2010 o
IVAT, ndice que apura a variao da carga tributria brasileira des-
de 2001, mostrou que arrecadao tributria cresceu 92,03% acima
da infao medida pelo ndice de Preos ao Consumidor Amplo
(IPCA), comparado ao perodo anterior. O levantamento do IBPT
mostrou que a arrecadao tributria cresceu 264,49% de 2001 a
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2010, enquanto o IPCA expandiu 89,81% e o Produto Interno Bru-
to (PIB) teve variao nominal de 212,32%. Neste mesmo perodo,
outros ndices de preos tambm tiveram variao menor do que o
recolhimento: o IGP-M apresentou variao de 129,85%, o IGP-DI
variou 128,58% e o INPC apresentou variao de 97,15%.
Quando o governo anuncia que pretende alterar o Cdigo Mineral
surgem com fora os que defendem o aumento intransigente dos
royalties da minerao. Um dos argumentos utilizados compar-
los aos royalties do petrleo em uma tentativa de justifcar o au-
mento dos primeiros, sem levar em conta o somatrio de tributos e
outros encargos da minerao brasileira, que est entre as trs mais
oneradas no mundo.
Nesse sentido, tm proliferado declaraes de fontes diversas, sem
que seus autores levem em conta argumentaes que esta questo, to
crucial ao Pas, exige. A imprensa noticia a propenso do governo em
proteger o saldo comercial, por meio de aes de defesa comercial; ao
contrrio, o Ministro do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Ex-
terior Fernando Pimentel avalia que o supervit poder cair metade,
ou seja, US$ 10 bilhes em 2011. Segundo nmeros daquela pasta, a
minerao contribuiu em 2010 com US$ 27,6 bilhes para a balana
mineral brasileira. Este um montante altamente signifcativo quan-
do se verifca que o saldo da balana comercial brasileira foi de US$
20 bilhes (Figura 4).
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Figura 4. Participao da indstria da minerao no Saldo Comer-
cial Brasileiro
Fonte: IBRAM
A simples equiparao dos royalties da minerao com os do petr-
leo signifcaria um aumento brutal de custos para as mineradoras,
com fagrante dano competitividade e consequente queda expres-
siva do saldo.
Os comparativos entre royalties do petrleo e os de minerao so,
por vrios motivos, falaciosos. O petrleo e os demais minrios tm
mercados consumidores diferentes. O petrleo tem demanda inels-
tica e sem substituto pleno. Seu preo imposto pelo cartel liderado
pela OPEP, ao passo que no mercado de minrios h um poder de
imposio do preo pelos compradores.
Tal fato traz, no caso do Brasil, diferenas importantes quanto ao
clculo dos royalties. No h como parametrizar o clculo da CFEM
com os critrios de pagamento dos royalties do petrleo. Aqui, os do
petrleo so cobrados em funo de um complexo sistema que en-
volve preos de venda, livres de ICMS, PIS e Cofns, preos mnimos
estabelecidos pela Agncia Nacional de Petrleo, que levam em con-
siderao fraes dos diferentes tipos e preos no mercado interna-
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cional. Quanto CFEM, no h processo de clculo semelhante. Nele
tambm h alquotas diferenciadas, mas estas incidem sobre o fatura-
mento lquido de cada minrio.
H tambm fatores relacionados localizao dos empreendimentos e
os tipos de investimentos demandados pela extrao do petrleo e pela
minerao. No primeiro caso prevalece a utilizao de plataformas ma-
rinhas e equipamentos reutilizveis. J na minerao, h necessidade de
implantar e operar toda uma infraestrutura especfca para cada mina,
sempre prxima a ncleos populacionais.
Outro ponto a ser destacado que os bens de capital importados pelas
mineradoras no contam com a reduo e/ou suspenso de tributos
sobre a importao que, no caso do petrleo, tem instrumentos tais
como REPETRO, REPEX e REGAS. Alm disso, na cadeia produo/
consumo do petrleo h uma substituio tributria inexistente no
caso da minerao.
O Poder Executivo analisa informaes tcnicas na expectativa de se
manifestar sobre eventuais alteraes nas alquotas da CFEM. A de-
ciso delicada para a futura situao da economia do Brasil. A in-
dstria da minerao contrria s manifestaes dos que defendem
a elevao pura e simples da CFEM. Seus autores parecem enxergar
que as mineradoras recolhem apenas aquela contribuio aos cofres
pblicos, uma grave desinformao. H que se discutir de maneira
sria e equilibrada a destinao dos enormes encargos impostos ao
setor mineral brasileiro. E o Parlamento brasileiro tem pela frente esta
magna e importante responsabilidade para com o Pas.
Por fm, um comentrio sobre compensaes, ou melhor, a ausncia de
compensaes. Nas regies mais distantes dos grandes centros, onde o
Estado nem sempre se faz presente para dot-las de hospitais, escolas e
demais equipamentos pblicos, bem como de estradas, ferrovias, por-
tos, transmisso de energia eltrica e outros, cabe minerao assumir
esse papel, tendo em vista no s a viabilidade econmica dos seus em-
preendimentos, mas tambm a responsabilidade social, tanto com seus
empregados quanto com as comunidades com as quais se relaciona ao
longo de dcadas, no decurso do processo produtivo.
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Por todos esses investimentos e esforos, que benefciam diretamente
a regio e as populaes onde se localizam seus projetos, as minera-
doras no recebem nenhum tipo de compensao.
Este um tema tambm a ser observado pelos legisladores, pois o es-
tabelecimento desse tipo de compensao certamente se traduzir na
maior capacidade das empresas em investir em novos projetos.
PROPOSIO
LEGISLATIVA
Fontes: Votorantim Metais, Vale e Samarco
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1. Projeto de Lei n 463, de 2011
(Dos Srs. Membros do Conselho de Altos Estudos e Avaliao Tecno-
lgica Jaime Martins, Inocncio Oliveira, Ariosto Holanda, Emanuel
Fernandes, Flix Mendona, Fernando Ferro, Humberto Souto, Jos
Linhares, Mauro Benevides, Paulo Henrique Lustosa, Paulo Teixeira,
Rodrigo Rollemberg)
Altera dispositivos do Decreto-Lei n 227,
de 28 de fevereiro de 1967, e da Lei n 8.001,
de 13 de maro de 1990.
O Congresso Nacional decreta:
O Decreto-Lei n 227, de 28 de fevereiro de 1967, passa a vigorar com
as seguintes alteraes:
Art. 1-A A Unio poder formar reservas estratgicas de recursos
minerais, reservando determinadas reas para explorao
oportuna.
Art. 2 A lavra de recursos minerais somente poder ser efetu-
ada, no interesse nacional, por brasileiros ou empresa
constituda sob as leis brasileiras e que tenha sua sede e
administrao no Pas, mediante:
I concesso de lavra;
II autorizao de lavra;
..............................................................................................
Pargrafo nico. Os rgos da administrao direta e as autar-
quias da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Munic-
pios so autorizados a extrair as substncias minerais de emprego
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imediato na construo civil, defnidas em Portaria do Ministrio
de Minas e Energia, para uso exclusivo em obras pblicas por eles
executadas diretamente, respeitados os direitos minerrios em
vigor nas reas onde devam ser executadas as obras e vedada a
comercializao.
Art. 2-A A lavra garimpeira observar legislao especfca, asse-
gurada s cooperativas de garimpeiros prioridade na au-
torizao ou concesso de pesquisa e lavra dos recursos e
jazidas de minerais garimpveis, nas reas onde estejam
atuando e naquelas estabelecidas pela Unio.
Art. 3 ....................................................................................................
....................................................................................................
1 So autorizados os trabalhos de movimentao de terras
e de desmonte de materiais in natura, que se fzerem ne-
cessrios abertura de vias de transporte, obras gerais de
terraplenagem e de edifcaes, desde que no haja co-
mercializao das terras e dos materiais resultantes dos
referidos trabalhos e fcando o seu aproveitamento restri-
to utilizao na prpria obra.
........................................................................................ (NR)
....................................................................................................
Art. 4-A Para fns do disposto neste Cdigo, consideram-se:
I rea desonerada, aquela que deixou de estar vinculada
a autorizao de pesquisa, autorizao de lavra, conces-
so de lavra ou manifesto de mina, e que, por publica-
o de despacho do DNPM no Dirio Ofcial da Unio,
poder ser requerida para fns de pesquisa ou lavra;
II rea disponvel, aquela anteriormente vinculada a au-
torizao de pesquisa, autorizao de lavra, concesso
de lavra ou manifesto de mina, e que, pelo prazo de
sessenta dias, poder ser requerida para fns de pes-
quisa ou lavra;
III rea livre, aquela que, por publicao de despacho do
DNPM no Dirio Ofcial da Unio, estar submetida
ao direito de prioridade.
..............................................................................................
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Art. 7 O aproveitamento das jazidas ser precedido de pesquisa
mineral e promovido mediante autorizao ou concesso
de lavra.
Pargrafo nico. Independe de autorizao ou concesso o apro-
veitamento de minas manifestadas e registradas, as quais, no entan-
to, so sujeitas s condies que este Cdigo estabelece para a lavra,
tributao e fscalizao das minas concedidas. (NR)
......................................................................................................
Art. 10. ....................................................................................................
....................................................................................................
IV as guas minerais em fase de lavra;
V as jazidas de guas subterrneas; e
VI a lavra garimpeira. (NR)
Art. 11. Sero respeitados na aplicao dos regimes de Autoriza-
o e Concesso:
a) o direito de prioridade obteno da autorizao de
pesquisa, atribudo ao interessado cujo requerimento
tenha por objeto rea considerada livre, para a fna-
lidade pretendida, data da protocolizao do pedi-
do no Departamento Nacional da Produo Mineral
(DNPM), atendidos os demais requisitos cabveis, es-
tabelecidos neste Cdigo;
b) o direito participao do proprietrio do solo nos
resultados da lavra; e
c) o direito do pesquisador originrio a preferncia na
outorga da lavra e, sendo essa outorgada a terceiro, a
participao nos resultados da mesma.
1 As participaes de que tratam as alneas b e c do caput
deste artigo sero, cada uma, de vinte e cinco por cento
do valor total devido aos Estados, Distrito Federal, Muni-
cpios e rgos da administrao direta da Unio, a ttulo
de compensao fnanceira pela explorao de recursos
minerais, conforme previsto no caput do art. 6 da Lei n
7.990, de 29/12/89 e no art. 2 da Lei n 8.001, de 13/03/90.
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2 O pagamento das participaes do proprietrio do solo e
do pesquisador originrio nos resultados da lavra de re-
cursos minerais ser efetuado mensalmente, at o ltimo
dia til do ms subsequente ao do fato gerador, devida-
mente corrigido pela taxa de juros de referncia, ou outro
parmetro que venha a substitu-la.
........................................................................................ (NR)
Art. 12 O direito de participao do proprietrio do solo no pode-
r ser objeto de transferncia ou cauo separadamente do
imvel a que corresponder, mas o proprietrio deste poder:
........................................................................................ (NR)
....................................................................................................
Art. 18. A rea objetivada em requerimento de autorizao de
pesquisa ser considerada livre, desde que no se enqua-
dre em quaisquer das seguintes hipteses:
I se a rea estiver vinculada a autorizao de pesquisa,
autorizao ou concesso de lavra, manifesto de mina
ou permisso de reconhecimento geolgico;
II ..............................................................................................
..............................................................................................
b) por ocorrncia, na data da protocolizao do pedido,
de impedimento obteno do direito pleiteado, de-
corrente das restries impostas no pargrafo nico
do art. 23 e no art. 26 deste Cdigo;
............................................................................................
VI se a rea estiver vinculada a autorizao de pesquisa,
com relatrio dos respectivos trabalhos aprovado, e a
lavra estiver pendente de outorga ou seja considera-
da prejudicial ao bem pblico ou comprometedora de
interesses superiores utilidade da explorao indus-
trial, nos termos do art. 31 deste Cdigo.
VII se a rea constituir reserva estratgica, nos termos do
art. 1-A desta Lei.
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2 Ocorrendo interferncia parcial da rea objetivada no re-
querimento com rea onerada nas circunstncias referi-
das nos incisos I a VI do caput deste artigo, e desde que a
realizao da pesquisa, ou a execuo do aproveitamen-
to mineral por autorizao, na parte remanescente, seja
considerada tcnica e economicamente vivel, a juzo do
Departamento Nacional da Produo Mineral DNPM
ser facultada ao requerente a modifcao do pedido para
retifcao da rea originalmente defnida, procedendo-
se, neste caso, de conformidade com o disposto nos 1
e 2 do art. 17. (NR)
....................................................................................................
Art. 20. ....................................................................................................
....................................................................................................
1. O Diretor-Geral do DNPM, relativamente taxa de que
trata o inciso II do caput deste artigo, estabelecer, me-
diante portaria, os valores, os prazos de recolhimento e
demais critrios e condies de pagamento.
........................................................................................ (NR)
....................................................................................................
Art. 22. ....................................................................................................
I o direito poder ser objeto de cesso ou transferncia,
desde que o cessionrio satisfaa os requisitos legais
exigidos e haja prvia anuncia do DNPM;
II admitida a renncia autorizao, sem prejuzo do
cumprimento, pelo titular, das obrigaes decorrentes
deste Cdigo, observado o disposto no inciso V des-
te artigo, parte fnal, tornando-se operante o efeito da
extino da autorizao na data da protocolizao do
instrumento de renncia, com a desonerao da rea,
na forma do art. 26 deste Cdigo;
III o prazo de validade da autorizao de pesquisa no
ser inferior a um ano, nem superior a trs anos, a
critrio do DNPM, consideradas as caractersticas
especiais da situao da rea e da pesquisa mineral
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objetivada, admitida a sua prorrogao, uma nica
vez, sob as seguintes condies:
.................................................................................. (NR)
..............................................................................................
Art. 24. ....................................................................................................
Pargrafo nico. Na hiptese de que trata a parte fnal do caput
deste artigo, ser expedido alvar retifcador, contando-se o prazo
de validade da autorizao a partir da data da publicao da retif-
cao no Dirio Ofcial da Unio. (NR)
..................................................................................................................
Art. 26. A rea desonerada por publicao de despacho no Dirio
Ofcial da Unio fcar disponvel pelo prazo de sessen-
ta dias, para fns de pesquisa ou lavra, conforme dispuser
portaria do Diretor-Geral do DNPM.
.......................................................................................
1-A Havendo mais de um interessado na autorizao de pesqui-
sa, observar-se- o disposto no art. 16, 7, II, desta Lei.
1-B Em se tratando de rea disponvel para lavra, observar-se-
o disposto no art. 31 desta Lei.
........................................................................................ (NR)
....................................................................................................
Art. 30. ....................................................................................................
....................................................................................................
1 Na hiptese prevista no inciso IV do caput deste artigo, o
DNPM fxar prazo, no superior a trs anos, para o inte-
ressado apresentar novo estudo da exequibilidade tcnico-
econmica da lavra, sob pena de arquivamento do relatrio.
2 Se, no novo estudo apresentado, no fcar demonstrada a
exequibilidade tcnico-econmica da lavra, o DNPM colo-
car a rea em disponibilidade, na forma do art. 32.
........................................................................................ (NR)
Art. 31. Aprovado o Relatrio de Pesquisa, o DNPM realizar lici-
tao para outorga de autorizao ou concesso de lavra,
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salvo se considerar, em despacho fundamentado, que a la-
vra seria prejudicial ao bem pblico ou comprometeria in-
teresses que superem a utilidade da explorao industrial.
Pargrafo nico. Na hiptese prevista na parte fnal do caput, o
pesquisador ser ressarcido pelas despesas feitas com os trabalhos
de pesquisa. (NR)
..................................................................................................................
Art. 37. ....................................................................................................
....................................................................................................
II a rea de lavra ser a adequada conduo tcnica-
econmica dos trabalhos de extrao e benefciamen-
to, respeitados os limites da rea de pesquisa;
III a lavra das jazidas de importncia estratgica ou ele-
vado potencial econmico ser outorgada mediante
concesso, por prazo no inferior a vinte anos nem
superior a cinquenta anos, precedida de licitao na
modalidade concorrncia;
IV a lavra das jazidas no enquadradas nas condies
previstas no inciso III ser outorgada mediante autori-
zao, por prazo no inferior a cinco anos, nem supe-
rior a vinte anos, precedida de licitao na modalidade
tomada de preos ou prego.
Pargrafo nico. No haver restries quanto ao nmero de au-
torizaes ou concesses de lavra outorgadas a uma mesma em-
presa. (NR)
Art. 37-A. O Edital da licitao referida no inciso III do caput do art.
37 desta Lei especifcar:
I a defnio da rea objeto da outorga e das substncias
minerais a serem lavradas;
II o regime jurdico e o prazo da outorga;
III os requisitos exigidos dos concorrentes e os critrios
de pr-qualifcao, quando este procedimento for
adotado;
IV os critrios objetivos de seleo da proposta que me-
lhor atenda ao interesse pblico;
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V o prazo, local e horrio em que sero fornecidos, aos
interessados, os dados, estudos e demais elementos e
informaes necessrios elaborao das propostas,
bem como o custo de sua aquisio.
Pargrafo nico. Em igualdade de condies, o pesquisador ori-
ginrio ter preferncia na outorga da autorizao ou concesso
de lavra.
Art. 38. O processo licitatrio ser instrudo com os seguintes ele-
mentos de informao, que estaro disponveis para con-
sulta por parte dos interessados:
....................................................................................................
II designao das substncias minerais a serem lavradas,
com indicao do Alvar de Pesquisa outorgado, e de
aprovao do respectivo Relatrio;
III denominao e descrio da localizao do campo onde
ocorrer a lavra, relacionando-o, com preciso e clare-
za, aos vales dos rios ou crregos, constantes de mapas
ou plantas de notria autenticidade e preciso, e estra-
das de ferro e rodovias, ou , ainda, a marcos naturais ou
acidentes topogrfcos de inconfundvel determinao;
suas confrontaes com autorizao de pesquisa e con-
cesses de lavra vizinhas, se as houver, e indicao do
Distrito, Municpio e Estado, e, ainda, nome e residn-
cia dos proprietrios do solo ou posseiros;
IV defnio grfca da rea compreendida, delimitada
por fgura geomtrica formada, obrigatoriamente,
por segmentos de retas com orientao Norte-Sul e
Leste-Oeste verdadeiros, com 2 (dois) de seus vrti-
ces, ou excepcionalmente 1 (um), amarrados a ponto
fxo e inconfundvel do terreno, sendo os vetores de
amarrao defnidos por seus comprimentos e rumos
verdadeiros, e confguradas, ainda, as propriedades
territoriais por ela interessadas, com os nomes dos res-
pectivos superfcirios, alm de planta de situao;
..............................................................................................
VII prova de disponibilidade de fundos ou da existncia
de compromissos de fnanciamento, necessrios para
execuo do plano de aproveitamento econmico e
operao da mina;
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VIII Relatrio de Pesquisa Mineral aprovado;
IX minuta do contrato administrativo a ser celebrado.
Pargrafo nico. Quando tiver por objeto rea situada na faixa de
fronteira, a autorizao ou concesso de lavra fca ainda sujeita aos
critrios e condies estabelecidas em lei. (NR)
Art. 38-A. Os interessados na outorga de concesso de lavra devero
apresentar:
I certido de registro, no Departamento Nacional de
Registro do Comrcio, da entidade constituda;
II plano de aproveitamento econmico da jazida, com
descrio das instalaes de benefciamento;
III prova de disponibilidade de fundos ou da existncia
de compromissos de fnanciamento, necessrios para
execuo do plano de aproveitamento econmico e
operao da mina;
IV relao das servides de que dever gozar a mina.
Art. 39. ....................................................................................................
....................................................................................................
g) s instalaes de captao e proteo das fontes, adu-
o, distribuio e utilizao da gua, para as jazidas
de guas minerais. (NR)
............................................................................................
Art. 43. A autorizao ou concesso de lavra ser formalizada me-
diante contrato administrativo, observado o disposto no
art. 64, caput e 1 e 2, da Lei n 8.666, de 21 de junho
de 1993. (NR)
Art. 44. O titular da autorizao ou concesso de lavra requerer ao
DNPM a Posse da Jazida, dentro de noventa dias a contar da
data da formalizao do contrato a que se refere o art. 43.
........................................................................................ (NR)
Art. 45. ....................................................................................................
....................................................................................................
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1 Do que ocorrer, o representante do DNPM lavrar termo,
que assinar com o titular da lavra, testemunhas e autori-
zatrios ou concessionrios das minas limtrofes, presen-
tes ao ato.
........................................................................................ (NR)
....................................................................................................
Art. 47. Ficar obrigado o titular da autorizao ou concesso, alm
das condies gerais que constam deste Cdigo, ainda, s
seguintes, sob pena de sanes previstas no Captulo V:
....................................................................................................
III Extrair somente as substncias minerais objeto da ou-
torga de lavra;
IV Comunicar imediatamente ao DNPM o descobrimen-
to de qualquer outra substncia mineral no includa
na outorga de lavra;
..............................................................................................
XII Proteger e conservar as Fontes, bem como utilizar as
guas segundo os preceitos tcnicos quando se tratar
de lavra de jazida de gua mineral;
..............................................................................................
Pargrafo nico. Para o aproveitamento, pelo autorizatrio ou
concessionrio de lavra, de substncias referidas no item IV, deste
artigo, ser necessrio aditamento ao contrato. (NR)
..................................................................................................................
Art. 53. A critrio do DNPM, vrias autorizaes ou concesses de
lavra de um mesmo titular e da mesma substncia mineral,
em reas de um mesmo jazimento ou zona mineralizada,
podero ser reunidas em uma s unidade de minerao,
sob a denominao de Grupamento Mineiro.
Pargrafo nico. O autorizatrio ou concessionrio de um Grupa-
mento Mineiro, a juzo do DNPM, poder concentrar as ativida-
des da lavra em uma ou algumas das autorizaes ou concesses
agrupadas contanto que a intensidade da lavra seja compatvel
com a importncia da reserva total das jazidas agrupadas. (NR)
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Art. 54. Em zona que tenha sido declarada Reserva Nacional de
determinada substncia mineral, o Governo poder au-
torizar a pesquisa ou outorgar a lavra de outra substncia
mineral, sempre que os trabalhos relativos nova pesqui-
sa ou lavra forem compatveis e independentes dos refe-
rentes substncia da Reserva e mediante condies es-
peciais, de conformidade com os interesses da Unio e da
economia nacional.
........................................................................................ (NR)
Art. 55. Subsistir a autorizao ou concesso, quanto aos direitos,
obrigaes, limitaes e efeitos dela decorrentes, quando
o concessionrio transferir o direito, na forma da lei.
1 A validade da transferncia de direito depende de anun-
cia do DNPM.
2 A autorizao ou concesso de lavra somente transmis-
svel a quem for capaz de exerc-la de acordo com as dis-
posies deste Cdigo e dos termos do contrato.
3 As dvidas e gravames constitudos sobre a autorizao ou
concesso resolvem-se com extino desta, ressalvada a
ao pessoal contra o devedor.
4 Os credores no tm ao alguma contra o novo titular da
autorizao ou concesso extinta, salvo se essa, por qual-
quer motivo, voltar ao domnio do primitivo concession-
rio ou autorizatrio devedor. (NR)
Art. 56. A autorizao ou concesso de lavra poder ser desmem-
brada em duas ou mais autorizaes ou concesses distin-
tas, a juzo do Departamento Nacional da Produo Mi-
neral DNPM, se o fracionamento no comprometer o
racional aproveitamento da jazida e desde que evidenciadas
a viabilidade tcnica, a economicidade do aproveitamento
autnomo das unidades mineiras resultantes e o incremen-
to da produo da jazida.
Pargrafo nico. O desmembramento ser pleiteado pelo con-
cessionrio ou autorizatrio, conjuntamente com os pretendentes
s novas autorizaes ou concesses, se for o caso, em requeri-
mento dirigido ao Diretor-Geral do DNPM, entregue mediante
recibo no Protocolo desse rgo, onde ser mecanicamente nu-
merado e registrado, devendo conter, alm de memorial justifca-
tivo, os elementos de instruo referidos no art. 38 deste Cdigo,
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relativamente a cada uma das autorizaes ou concesses propos-
tas. (NR)
..................................................................................................................
Art. 58. Poder o concessionrio ou autorizatrio de lavra, me-
diante requerimento justifcado ao Diretor-Geral do
DNPM, obter a suspenso temporria da lavra, ou comu-
nicar a renncia ao seu direito.
....................................................................................................
2 Somente aps verifcao in loco, por um tcnico do
DNPM, o Diretor-Geral desse rgo decidir sobre a
suspenso.
3 No aceitas as razes da suspenso dos trabalhos, ou efe-
tivada a renncia, o DNPM adotar as medidas que se
fzerem necessrias continuao dos trabalhos, apli-
cao de sanes e nova outorga, se for o caso. (NR)
Art. 58-A Nas hipteses de caducidade, extino ou renncia, ser
realizada licitao para nova autorizao ou concesso da
lavra, na forma dos arts. 37 a 40 desta Lei.
....................................................................................................
Art. 63. O no cumprimento das obrigaes decorrentes das auto-
rizaes de pesquisa, e das autorizaes ou concesses de
lavra implica, dependendo da infrao, em:
....................................................................................................
III caducidade da outorga.
..............................................................................................
2 A caducidade da autorizao ou concesso de lavra ser
objeto de portaria do DNPM. (NR)
....................................................................................................
Art. 65. Ser declarada a caducidade da autorizao de pesquisa,
da autorizao ou concesso de lavra, desde que verifca-
da quaisquer das seguintes infraes:
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c) prtica deliberada dos trabalhos de pesquisa em de-
sacordo com as condies da autorizao, apesar de
advertncia ou multa;
d) prosseguimento de lavra ambiciosa ou de extrao
de substncia no compreendida na outorga de lavra,
apesar de advertncia e multa; e,
............................................................................................
1 Extinta a autorizao ou concesso de lavra, caber ao Di-
retor-Geral do Departamento Nacional da Produo Mine-
ral DNPM declarar a disponibilidade da respectiva rea
e promover a realizao de licitao para outorga de autori-
zao de pesquisa, de autorizao ou concesso de lavra.
........................................................................................ (NR)
Art. 66. So nulas as outorgas de autorizao de pesquisa e de au-
torizao ou concesso de lavra e anulveis os direitos de
lavra quando outorgados com infringncia de dispositi-
vos deste Cdigo.
........................................................................................ (NR)
....................................................................................................
Art. 68. ....................................................................................................
....................................................................................................
2 Findo o prazo, com a juntada da defesa ou informao
sobre a sua no apresentao pelo notifcado, o processo
ser submetido deciso do Diretor-Geral do DNPM.
3 Do despacho declaratrio de nulidade ou caducidade da
autorizao de pesquisa, caber:
....................................................................................................
b) recurso voluntrio ao Ministro de Estado de Minas e
Energia, no prazo de 30 (trinta) dias, desde que o titu-
lar da autorizao no tenha solicitado reconsidera-
o do despacho, no prazo previsto na alnea anterior.
4 O pedido de reconsiderao no atendido, ser encami-
nhado em grau de recurso, ex ofcio, ao Ministro de Es-
tado de Minas e Energia, no prazo de 30 (trinta) dias, a
contar de seu recebimento, dando-se cincia antecipada
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ao interessado, que poder aduzir novos elementos de de-
fesa, inclusive prova documental, as quais, se apresenta-
das no prazo legal, sero recebidas em carter de recurso.
5 O titular de autorizao declarada Nula ou Caduca, que
se valer da faculdade conferida pela alnea a do 3, deste
artigo, no poder interpor recurso ao Ministro de Estado
de Minas e Energia enquanto no decidido, pelo DNPM,
o seu pedido de reconsiderao.
........................................................................................ (NR)
Art. 69. O processo administrativo para aplicao das sanes de
anulao ou caducidade da autorizao ou concesso de
lavra obedecer ao disposto no 1 do artigo anterior.
1 Concludas todas as diligncias necessrias a regular ins-
truo do processo, inclusive juntada de defesa ou infor-
mao de no haver a mesma sido apresentada, cpia do
expediente de notifcao e prova da sua entrega parte
interessada, o Diretor-Geral do DNPM encaminhar o
processo, com relatrio e parecer conclusivo, ao Ministro
de Estado de Minas e Energia
2 Da deciso da autoridade superior, poder a interessada
solicitar reconsiderao, no prazo improrrogvel de 10
(dez) dias, a contar da sua publicao no Dirio Ofcial da
Unio, desde que seja instrudo com elementos novos que
justifquem reexame da matria. (NR)
....................................................................................................
Art. 81. As empresas que pleitearem autorizao de pesquisa, au-
torizao ou concesso de lavra, ou que forem titulares de
direitos minerrios de pesquisa ou lavra, fcam obrigadas
a arquivar no DNPM, mediante protocolo, os estatutos ou
contratos sociais e acordos de acionistas em vigor, bem
como as futuras alteraes contratuais ou estatutrias,
dispondo neste caso do prazo mximo de trinta dias aps
registro no Departamento Nacional de Registro do Co-
mrcio DNRC.
........................................................................................ (NR)
....................................................................................................
Art. 85. ....................................................................................................
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1 A iniciativa de propor a fxao de limites no plano hori-
zontal da autorizao ou concesso poder ser do titular
dos direitos minerrios preexistentes ou do DNPM, ex
ofcio, cabendo sempre ao titular a apresentao do plano
dos trabalhos de pesquisa, no prazo de noventa dias, conta-
do da data de publicao da intimao no Dirio Ofcial da
Unio, para fns de prioridade na obteno do novo direito.
2 Em caso de inobservncia pelo titular de direitos mine-
rrios preexistentes no prazo a que se refere o pargrafo
anterior, o DNPM poder colocar em disponibilidade o
direito minerrio decorrente do desmembramento.
3 Em carter excepcional, ex ofcio ou por requerimento de
parte interessada, poder o DNPM, no interesse do setor
mineral, efetuar a limitao de jazida por superfcie hori-
zontal, inclusive em reas j outorgadas.
4 O DNPM estabelecer, em portaria, as condies median-
te as quais os depsitos especifcados no caput podero
ser aproveitados, bem como os procedimentos inerentes
outorga de lavra, respeitados os direitos preexistentes e as
demais condies estabelecidas neste artigo. (NR)
Art. 86 Os titulares de concesses, autorizaes e minas prximas
ou vizinhas, abertas situadas sobre o mesmo jazimento ou
zona mineralizada, podero obter permisso para a forma-
o de um Consrcio de Minerao, mediante Decreto do
Governo Federal, objetivando incrementar a produtividade
da extrao ou a sua capacidade.
........................................................................................ (NR)
....................................................................................................
Art. 90. Quando se verifcar em jazida em lavra a concorrncia de
minerais radioativos ou apropriados ao aproveitamento
dos misteres da produo de energia nuclear, a autorizao
ou concesso de lavra s ser mantida caso o valor econ-
mico da substncia mineral, objeto da outorga de lavra,
seja superior ao dos minerais nucleares que contiver.
....................................................................................................
2 Quando a inesperada ocorrncia de minerais radioativos
e nucleares associados suscetveis de aproveitamento
econmico predominar sobre a substncia objeto da
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autorizao ou concesso de lavra, a mina poder ser
desapropriada.
3 Os titulares de autorizaes de pesquisa, de autorizaes
ou concesses de lavra, so obrigados a comunicar, ao
Ministrio de Minas e Energia, qualquer descoberta que
tenham feito de minerais radioativos ou nucleares asso-
ciados substncia mineral objeto da outorga de lavra,
sob pena de sanes.
........................................................................................ (NR)
Art. 91. A Empresa de Minerao que, comprovadamente, dispu-
ser do recurso dos mtodos de prospeco area, poder
pleitear permisso para realizar Reconhecimento Geolgi-
co por esses mtodos, visando obter informaes prelimi-
nares regionais necessrias formulao de requerimento
de preferncia para obteno de autorizao de pesquisa,
na forma do que dispuser o Regulamento deste Cdigo.
....................................................................................................
4 A permisso do Reconhecimento Geolgico ter car-
ter precrio, e atribui empresa to somente o direito de
prioridade para obter a autorizao de pesquisa dentro da
regio permissionada, desde que requerida no prazo es-
tipulado no pargrafo anterior, obedecidos os limites de
reas previstas no art. 25.
........................................................................................ (NR)
Art. 92. O DNPM manter registros prprios dos direitos miner-
rios constitudos. (NR)
Art. 93. Sero publicados no Dirio Ofcial da Unio extratos das
autorizaes de pesquisa, das autorizaes ou concesses
de lavra e os atos administrativos delas decorrentes.
........................................................................................ (NR)
A Lei n 8.001, de 13 de maro de 1990, passa a vigorar acrescida do
art. 2-A, com a seguinte redao:
Art. 2-A Nos casos de grande volume de produo, ou de grande
rentabilidade na explorao de recursos minerais, have-
r o pagamento de uma participao especial pelo pro-
dutor mineral.
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1 A participao especial, com alquota de no mnimo vinte
por cento, ser aplicada sobre a receita bruta da produo,
deduzidos os investimentos na explorao, os custos ope-
racionais, a depreciao e a compensao fnanceira de que
trata o art. 6 da Lei n 7.990, de 28 de dezembro de 1989.
2 Os recursos da participao especial sero distribudos na
seguinte proporo:
I trinta por cento ao Ministrio de Minas e Energia,
sendo, no mnimo, setenta por cento para o fnancia-
mento de estudos e servios de geologia e geofsica
aplicados prospeco mineral;
II dez por cento ao Ministrio do Meio Ambiente, des-
tinados ao desenvolvimento de estudos e projetos
relacionados com a preservao do meio ambiente e
recuperao de danos ambientais causados pelas ativi-
dades da indstria mineral;
III trinta por cento para os Estados e Distrito Federal,
segundo critrios de rateio do Fundo de Participao
dos Estados e do Distrito Federal FPE;
IV trinta por cento para os Municpios, segundo critrios de
rateio do Fundo de Participao dos Municpios FPM.
As permisses de lavra garimpeira e as licenas de lavra expedidas
at a data de publicao desta Lei so enquadradas como autoriza-
es de lavra.
Ficam revogados os incisos III e IV do art. 2, o art. 9, o inciso III do
art. 18, o 2 do art. 22, o inciso V do art. 27, o art. 32, os incisos I, V,
VI e VII do art. 38, os arts. 41 e 42, os 2 e 3 do art. 65 e o 2 do
art. 69, o art. 70, o art. 71, o art. 72, o art. 73, o art. 74, o art. 75, o art.
76, o art. 77, o art. 78 do Decreto-Lei n 227, de 28 de fevereiro de 1967.
Esta Lei entra em vigor aps decorridos 30 (trinta) dias de sua publi-
cao ofcial.
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2. Justificao
O Cdigo de Minerao em vigor foi editado em 1967, ou seja, h
mais de quarenta anos, e tambm mais de vinte anos antes da pro-
mulgao da Constituio Federal de 1988. Necessria, portanto, a
adequao das disposies do Cdigo s normas constitucionais su-
pervenientes, notadamente no que concerne aos regimes de aprovei-
tamento dos recursos minerais, restritos, pelo Texto Constitucional,
concesso e autorizao de lavra, alm da autorizao de pesquisa.
No menos importante, contudo, a reviso da prpria concepo do
Cdigo de Minerao, o qual se ocupa, primordialmente, de resguar-
dar os direitos e interesses particulares, relegando a segundo plano o
interesse pblico. Privilegia-se sobremaneira o titular de direito mi-
nerrio e o proprietrio do solo, em detrimento do Estado, proprie-
trio dos recursos explorados. Como consequncia, o setor de mine-
rao no propicia populao brasileira benefcios proporcionais ao
elevado volume de recursos que movimenta.
Embora o Brasil ocupe posio de destaque no mercado mundial de
minerao, sua atuao caracteriza-se pela exportao de insumos
bsicos, com nfma agregao de valor. Se, por um lado, as expressi-
vas exportaes contribuem favoravelmente para o equilbrio da ba-
lana comercial, pouco contribuem para a arrecadao de impostos,
visto que so favorecidas por iseno tributria. Em tal compasso, a
Nao vai exaurindo seus recursos minerais, com mnima gerao de
riqueza para o Estado e para a populao.
Os aspectos citados apontam a necessidade de reformulao do setor
minerrio, a comear pelo respectivo marco legal.
Nesse contexto, determina-se que a outorga de autorizao ou con-
cesso de lavra seja precedida de licitao. Isso porque a competio
entre os interessados, em ltima anlise, resguarda o interesse pbli-
co. Essa proposta contrasta substancialmente com o modelo vigente,
no qual a mera protocolizao de requerimento de autorizao de la-
vra confere a um particular direito cujo valor pode alcanar alguns
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bilhes de reais, montante esse muito superior ao auferido pelo Esta-
do, proprietrio dos recursos minerais.
Se, por um lado, ao se determinar a realizao de licitao, suprime-se
o carter de exclusividade do direito obteno da outorga por parte
do autor do relatrio de pesquisa minerria, assegura-se a esse lti-
mo, em contrapartida, no apenas a preferncia na licitao para ou-
torga da lavra, mas tambm participao nos resultados da lavra caso
ele, embora participando da licitao, nela seja vencido. Mantm-se,
assim, o estmulo pesquisa de novas jazidas.
Por outro lado, no se concebe que as iniciativas de aproveitamento
dos recursos minerais do setor privado se sobreponham aos interesses
estratgicos do Estado. Por isso, acrescenta-se ao Cdigo Minerrio a
possibilidade de a Unio reservar reas especfcas para a formao de
reservas estratgicas de determinados recursos minerais.
Ainda no intuito de resguardar o interesse pblico, determina-se
que as jazidas cujo aproveitamento seja considerado de relevncia
estratgica ou potencial econmico elevado sejam objeto de con-
cesso de lavra, enquanto as demais sejam objeto de autorizao de
lavra. Alm disso, delimita-se o prazo de vigncia dessas entre cinco
e vinte anos, e o daquelas entre vinte e cinquenta anos.
No aspecto institucional, promove-se a translao de competncias
do Ministrio de Minas e Energia para o Departamento Nacional de
Produo Mineral, prestigiando a competncia tcnica e agilizando o
processo de tomada de decises.
So essas as principais alteraes do Cdigo Minerrio promovidas
pelo projeto ora apresentado, o qual, nada obstante, adequa a reda-
o de vrios outros dispositivos, notadamente para inserir meno
autorizao de lavra onde citada, atualmente, apenas a concesso.
Tambm propomos alterao na participao do Estado na renda do
setor mineral, que baixssima quando comparada com outros pases
e com o setor petrolfero. No Brasil, em 2009, a produo de petrleo
e gs natural gerou royalties e participaes especiais de R$ 16,371 bi-
lhes. Esclarea-se que a participao especial, em geral, maior que
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os prprios royalties. Ela representa um royalty especial devido pelos
concessionrios de explorao e produo de petrleo ou gs natural,
nos casos de grande volume de produo ou de grande rentabilidade.
Nesse mesmo ano, a compensao fnanceira gerada pelo setor mine-
ral foi de apenas R$ 0,742 bilho. Assim, o setor petrleo gerou uma
compensao fnanceira para a Unio, Estados e Municpios cerca de
35 vezes maior que o setor mineral. No setor petrolfero, os royalties
correspondem de 5% a 10% do valor da produo; no setor mineral a
compensao fnanceira de no mximo 3% do faturamento lquido.
Para reduzir um pouco essa grande diferena de arrecadao, propo-
mos a criao de uma participao especial no setor mineral equiva-
lente a, no mnimo, 20% da receita lquida advinda da explorao de
grandes jazidas. Dessa forma, apenas as grandes empresas sero. Os
recursos da participao especial sero destinados a Estados, Munic-
pios e rgos da administrao direta federal.
Em sntese, reputamos esta proposio imprescindvel para o apri-
moramento do Cdigo de Minerao, seja para adequar suas normas
s disposies constitucionais supervenientes, seja para resgatar a ne-
cessria primazia do interesse pblico sobre os interesses particulares.
Sala das Sesses, em de de 2011.
Membros do Conselho de Altos Estudos e Avaliao Tecnolgica
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Setor Mineral:
rumo a um novo
marco legal
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