Resumo do Texto: Polticas Pblicas: uma reviso da literatura de Celina Souza (2006)

Rosilda Vaz Introduo: O artigo aqui apresentado busca fazer uma reviso dos principais conceitos e modelos de formulao e anlise de polticas pblicas, buscando sintetizar o estado-daarte da rea, ou seja, mapear como a literatura clssica e a mais recente tratam o tema. Busca, tambm, discutir possibilidades aplicativas das diferentes vertentes das teorias neo-institucionalistas anlise de polticas pblicas, alm de tentar minimizar a lacuna da ainda escassa traduo para a lngua portuguesa da literatura sobre polticas pblicas e, ao rever as principais formulaes tericas e conceituais mais prximas da literatura especfica sobre polticas pblicas e da literatura neo-institucionalista, tem como um dos seus objetivos contribuir para o seu teste emprico nas pesquisas sobre polticas pblicas no Brasil.O texto dividido em duas partes onde na primeira faz uma introduo aos principais conceitos, modelos analticos e tipologias especficos da rea de polticas pblicas e na segunda discute as possibilidades de aplicao da literatura neoinstitucionalista anlise de polticas pblicas de Desenvolvimento. A autora nesse texto nos leva a fazer uma indagao como e por que surgiu a rea de polticas pblicas? A poltica pblica enquanto rea de conhecimento e disciplina acadmica nasce nos EUA, rompendo ou pulando as etapas seguidas pela tradio europia de estudos e pesquisas nessa rea, que se concentravam ento, mais na anlise sobre o Estado e suas instituies do que na produo dos governos. A trajetria da disciplina que nasce como subrea da cincia poltica, abre o terceiro grande caminho trilhado pela cincia poltica norte-americana, no que se refere ao estudo do mundo pblico. A proposta de aplicao de mtodos cientficos s formulaes e s decises do governo sobre problemas pblicos se expande depois para outras reas da produo governamental, inclusive para a poltica social. Souza(2006), destaca quatro grandes pais fundadores da rea das polticas sendo eles H. Laswell, H. Simon, C. Lindblom e D. Easton. Laswell (1936) introduziu a expresso policyanalysis (anlise de poltica pblica), ainda nos anos 30, como forma de conciliar conhecimento cientfico/ acadmico com a produo emprica dos governos e tambm como forma de estabelecer o dilogo entre cientistas sociais, grupos de
1. Pedagoga formada pela UFPA, Psicopedagoga pela Universidade Integrada Ipiranga e atualmente cursa gesto, orientao e coordenao pela universidade Montenegro.

interesse e governo. Simon (1957) introduziu o conceito de racionalidade limitada dos decisores pblicos (policymakers), argumentando, todavia, que a limitao da racionalidade poderia ser minimizada pelo conhecimento racional. Easton (1965) contribuiu para a rea ao definir a poltica pblica como um sistema, ou seja, como uma relao entre formulao, resultados e o ambiente. J Lindblom (1959; 1979) questionou a nfase no racionalismo de Laswell e Simon e props a incorporao de outras variveis formulao e anlise de polticas pblicas, tais como as relaes de poder e a integrao entre as diferentes fases do processo decisrio o que no teria necessariamente um fim ou um princpio. A autora enfatiza que no existe uma nica, nem melhor, definio sobre o que seja poltica pblica, pois para Mead (1995) ela um campo dentro do estudo da poltica que analisa o governo luz de grandes questes pblicas. Lynn (1980), a define como um conjunto de aes do governo que iro produzir efeitos especficos. Peters (1986) segue o mesmo veio: poltica pblica a soma das atividades dos governos, que agem diretamente ou atravs de delegao, e que influenciam a vida dos cidados. J Dye (1984) sintetiza a definio de poltica pblica como o que o governo escolhe fazer ou no fazer, porm a definio mais conhecida a de Laswell, ou seja, decises e anlises sobre poltica pblica implicam responder s seguintes questes: quem ganha o qu, por que e que diferena faz. No entanto definies de polticas pblicas, mesmo as minimalistas, guiam o nosso olhar para o lcus onde os embates em torno de interesses, preferncias e ideias se desenvolvem, isto , os governos. Apesar de optar por abordagens diferentes, as definies de polticas pblicas assumem, em geral, uma viso holstica do tema, uma perspectiva de que o todo mais importante do que a soma das partes e que indivduos, instituies, interaes, ideologia e interesses contam, mesmo que existam diferenas sobre a importncia relativa destes fatores. Assim a autora defende que do ponto de vista terico-conceitual, a poltica pblica em geral e a poltica social em particular so campos multidisciplinares, e seu foco est nas explicaes sobre a natureza da poltica pblica e seus processos. Sendo que elas repercutem na economia e nas sociedades, da por que qualquer teoria da poltica pblica precisa tambm explicar as inter-relaes entre Estado, poltica, economia e sociedade.

1. Pedagoga formada pela UFPA, Psicopedagoga pela Universidade Integrada Ipiranga e atualmente cursa gesto, orientao e coordenao pela universidade Montenegro.

Celina resume poltica pblica como o campo do conhecimento que busca, ao mesmo tempo, colocar o governo em ao e/ou analisar essa ao (varivel independente) e, quando necessrio, propor mudanas no rumo ou curso dessas aes (varivel dependente). A formulao de polticas pblicas constitui-se no estgio em que os governos democrticos traduzem seus propsitos e plataformas eleitorais em programas e aes que produziro resultados ou mudanas no mundo real. No texto a autora no defende a ideia de que o Estado ou os governos so quem devem implantar as polticas pblicas nem que o ecletismo venha a prevalecer nesse processo, ou seja, que todos venham a ser beneficiados com as polticas no apenas que venham as ser atendidos os interesses de pequemos grupos ou classes sociais apesar de que a autonomia do Estado cria condies para que venham a serem implantados os objetivos das polticas pblicas. So destacados no artigo alguns modelos de formulao e anlise das polticas pblicas sendo que, dentre os principais esto os modelos referentes ao tipo da poltica pblica defendido primeiramente por Theodor Lowi (1964; 1972) que desenvolveu a talvez mais conhecida tipologia sobre poltica pblica, elaborada atravs de uma mxima: a poltica pblica faz a poltica, o quer dizer que cada tipo de poltica pblica vai encontrar diferentes formas de apoio e de rejeio e que disputas em torno de sua deciso passam por arenas diferenciadas. Para Lowias polticas assumem quatro formatos: polticas distributivas, polticas regulatrias, polticas redistributivas, polticas constitutivas. As distributivas so as decises tomadas pelo governo que desconsideram a questo dos recursos limitados, ou seja, nesse formato so privilegiados certos grupos ou regies; As regulatrias so modelos mais visveis ao pblico, pois envolvem burocracia, polticos e grupos de interesses; As redistributivas so as polticas sociais universais como o sistema tributrio, previdencirio que so os mais difceis de encaminhar e as constitutivas so aquelas que lidam com os procedimentos sendo que cada uma dessas polticas pblicas vai gerar pontos ou grupos de vetos e de apoios diferentes, processando-se, portanto, dentro do sistema poltico de forma tambm diferente. O Incrementalismo a viso da poltica pblica como um processo incremental que foi desenvolvido por Lindblom (1979), Caiden e Wildavsky (1980) e (1992) pois os mesmos baseados em pesquisas empricas, argumentaram que os recursos

governamentais para um programa, rgo ou uma dada poltica pblica no partem do

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zero e sim, de decises marginais e incrementais que desconsideram mudanas polticas ou mudanas substantivas nos programas pblicos. O ciclo da poltica pblica v a poltica pblica como um ciclo deliberativo, formado por vrios estgios e constituindo um processo dinmico e de aprendizado. O ciclo da poltica pblica constitudo dos seguintes estgios: definio de agenda, identificao de alternativas, avaliao das opes, seleo das opes, implementao e avaliao. O modelo garbagecan ou lata de lixo foi desenvolvido por Cohen, March e Olsen (1972), argumentando que escolhas de polticas pblicas so feitas como se as alternativas estivessem em uma lata de lixo. Ou seja, existem vrios problemas e poucas solues. O modelo da coalizo de defesa (advocacycoalition), de Sabatier e JenkinsSmith (1993), discorda da viso da poltica pblica trazida pelo ciclo da poltica e pelo garbagecan por sua escassa capacidade explicativa sobre por que mudanas ocorrem nas polticas pblicas. O modelo de arenas sociais v a poltica pblica como uma iniciativa dos chamados empreendedores polticos ou de polticas pblicas. Isto porque, para que uma determinada circunstncia ou evento se transforme em um problema, preciso que as pessoas se convenam de que algo precisa ser feito. O modelo do equilbrio interrompido (punctuatedequilibium) foi elaborado por Baumgartner e Jones (1993), baseado em noes de biologia e computao. Da biologia veio a noo de equilbrio interrompido, isto , a poltica pblica se caracteriza por longos perodos de estabilidade, interrompidos por perodos de instabilidade que geram mudanas nas polticas anteriores. Nos modelos influenciados pelo novo gerencialismo pblico e pelo ajuste fiscal, a eficincia passou a ser vista como o principal objetivo de qualquer poltica pblica, aliada importncia do fator credibilidade e delegao das polticas pblicas para instituies com independncia poltica. A credibilidade baseia-se na existncia de regras claras em contraposio discricionariedade dos decisores pblicos e burocratas, a qual levaria inconsistncia. So destacadas no artigo algumas principais definies e modelos sobre polticas pblicas sendo elas a definio de que: a poltica pblica permite distinguir entre: o que
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o governo pretende fazer e o que, de fato, faz. A poltica pblica envolve vrios atores e nveis de deciso, embora seja materializada atravs dos governos, e no necessariamente se restringe a participantes formais, j que os informais so tambm importantes, a poltica pblica abrangente e no se limita a leis e regras, a poltica pblica uma ao intencional, com objetivos a serem alcanados, a poltica pblica, embora tenha impactos no curto prazo, uma poltica de longo prazo. O debate sobre polticas pblicas tambm tem sido influenciado pelas premissas advindas de outros campos tericos, em especial do chamado neo-institucionalismo, que enfatiza a importncia crucial das instituies/regras para a deciso, formulao e implementao de polticas pblicas. A contribuio do neo-institucionalismo importante porque a luta pelo poder e por recursos entre grupos sociais o cerne da formulao de polticas pblicas. Essa luta mediada por instituies polticas e econmicas que levam as polticas pblicas para certa direo e privilegiam alguns grupos em detrimento de outros, embora as instituies sozinhas no faam todos os papis - h tambm interesses, como nos diz a teoria da escolha racional, idias, como enfatizam o institucionalismo histrico e o estrutural, e a histria, como afirma o institucionalismo histrico.

CONSIDERAES FINAIS A autora conclui dizendo que o principal foco analtico da poltica pblica est na identificao do tipo de problema que a poltica pblica visa corrigir, na chegada desse problema ao sistema poltico (politics) e sociedade poltica (polity), e nas instituies/ regras que iro modelar a deciso e a implementao da poltica pblica e que o entendimento dos modelos e das teorias acima resumidos pode permitir ao analista melhor compreender o problema para o qual a poltica pblica foi desenhada, seus possveis conflitos, a trajetria seguida e o papel dos indivduos, grupos e instituies que esto envolvidos na deciso e que sero afetados pela poltica pblica.

Referncia SOUZA, Celina Souza. Polticas Pblicas: uma reviso da literatura Sociologias, Porto Alegre, ano 8, n 16, jul/dez 2006, p. 20-45.

1. Pedagoga formada pela UFPA, Psicopedagoga pela Universidade Integrada Ipiranga e atualmente cursa gesto, orientao e coordenao pela universidade Montenegro.