La gouvernance financire publique au Maroc, du contrle des finances publiques lvaluation des politiques publiques

M. Mohammed MESMOUDI

En dmocratie, les pouvoirs publics sont au service du citoyen et veillent la ralisation du bien-tre social. Le gouvernement dfinit sa politique et la met en uvre sous le contrle des mandataires de la reprsentation populaire ou nationale. Nous sommes en droit de nous interroger, citoyens du 21me sicle, est-ce que les vertus que reconnaissait Montesquieu la sparation des pouvoirs ont surmont les volutions et les complexifications connues des socits depuis le 18me sicle et suffisent-elles toujours rassurer le citoyen quant la prservation de ses intrts et quant la pertinence et lutilit des politiques publiques ? Il est vrai que les systmes constitutionnels sont divers et que les applications quils donnent au principe de sparation des pouvoirs prennent des formes trs varies1 qui intgrent les spcificits historiques et culturelles caractrisant les diffrentes socits et leurs rgimes politiques. Mais nous ne voulons retenir ici que les vertus gnrales du principe que sont lquilibre, la collaboration et linterdpendance des autorits suprieures de lEtat et daprs lesquelles serait ralis au niveau de laction parlementaire et gouvernementale, un systme de freins et de contrepoids qui est le propre du constitutionnalisme libral 2. La constitution marocaine dote le parlement des outils de contrle que lon retrouve dans les lois fondamentales des pays les plus dmocratiques, et qui vont des questions orales jusquaux commissions denqute. Mais laction gouvernementale nest jamais value a posteriori par rapport son efficacit, sa pertinence et son utilit. A ce titre, la nouvelle attribution introduite par larticle 70 de la constitution de 2011 en faveur du Parlement qui dsormais value les politiques publiques , reprsente le franchissement dune tape importante sur le chemin de la construction dmocratique. Cependant, quels que puissent tre leurs pouvoirs, force est de constater que, dans des domaines tels que celui des finances publiques qui se caractrisent par un degr de technicit lev, les parlements, mme ceux des pays aux traditions dmocratiques anciennes, sont condamns davance ne jouer quun rle forcment limit3.

1 Pour la Banque mondiale, la gouvernance recouvre les normes, traditions et institutions travers lesquelles un pays exerce son autorit sur le bien commun, dans une optique de dveloppement. Le niveau de capital social dun pays peut aider la russite des plans de dveloppement conomique comme au dveloppement de la dmocratie. La bonne gouvernance recouvre aussi bien la capacit du gouvernement grer efficacement ses ressources, mettre en uvre des politiques pertinentes, que le respect des citoyens et de ltat pour les institutions, ainsi que lexistence dun contrle dmocratique sur les agents chargs de lautorit in : http://fr.wikipedia.org/wiki/Gouvernance. 2 MENOUNI Abdelatif : constitution et sparation des pouvoirs in trente annes de vie constitutionnelle au Maroc, L-G-D-J, 1993, p. 176. 3 En traitant des questions poses par les parlementaires franais aux ministres et dans lesquelles ils les interrogent sur le sens quil faut donner aux dispositions juridiques pour que cette interprtation administrative tienne lieu par la suite de consultation juridique , ORSONI note le paradoxe de la situation du parlementaire en thorie auteur de la loi amen interroger ladministration sur la signification de celle-ci (ce qui dmontre mieux que beaucoup danalyses lidentit des vritables auteurs inspirateurs du texte). Le parlementaire, en lespce, et en cela il sagit bien de doctrine administrative et dinformation du contribuable ne joue quun rle de boite lettres (et de prpos) ORSONI Gilbert : La doctrine et linformation du contribuable in revue Franaise de finances publiques, n 57, 1997, p. 57.

Il devient dsormais impratif de mettre la disposition des autorits qui assurent la reprsentation des citoyens, des moyens de contrle et de suivi de laction du gouvernement suffisamment labors pour que soient prserves les vertus prsumes de la sparation des pouvoirs. Par ailleurs, ladministration qui est en principe un outil aux mains de lexcutif, srige ellemme en un pouvoir autonome qui finit par constituer un cran qui nuit la transparence de laction politique4. Au bout du compte, le citoyen est loin de pouvoir se faire une ide prcise sur la conformit des actions de lexcutif avec le projet de socit qui est cens fdrer et mobiliser les efforts de tous. Il faut donc que ladministration devienne transparente et quelle rende compte de ses actions pour solliciter ladhsion des citoyens. Ce nest qu ce prix que la reprsentation politique qui sgare lamont dans les ddales administratifs pourra tre rtablie laval, par le biais de lvaluation des ralisations. Les diffrents contrles, quils soient exercs par les organes dinspection5 (IGF, corps dinspection internes), par la hirarchie, par les institutions judiciaires (cour des comptes, juge administratif) ou encore par les organes qui interviennent dans lexcution budgtaire (comptables publics) sont tous, principalement axs sur la rgularit juridique et ne permettent pas de juger de lefficacit et de la pertinence de laction publique : mme dans lhypothse du contrle parfait de la lgalit des actes de ladministration et de la conformit et de la rgularit de ses comptes, il reste que ses programmes, ses projets et ses ralisations peuvent chapper lvaluation de leur utilit mme, de leur opportunit, de leur rendement et de leur impact rel 6. Or, avec la complexit grandissante du monde moderne, avec la raret des ressources, avec la multitude des dfis prsents et futurs il ne nous est plus permis de faire fausse route et dy persister ; il faut dsormais que lon se donne les moyens de contrler si nos politiques rpondent effectivement nos besoins sociaux (la pertinence) ; il faut absolument que lon vrifie si ladministration atteint les objectifs fixs (efficacit) ; il faut ajuster les cots des actions administratives aux rsultats atteints (efficience) ; il faut enfin trouver les voies permettant de raliser les objectifs aux moindres cots (conomie). Sous rserve des attributions daudit que les lois et rglements confient aux juridictions financires et aux corps dinspection, Il est vident que ces dimensions sont loin de constituer des lments fondamentaux de nos systmes de contrle. Une nouvelle approche est en train de saffirmer dans les pays dmocratiques et qui consiste valuer les politiques publiques par rapport des normes et des critres qui permettent de
Le pouvoir administratif est le prolongement du pouvoir politique Mais cela ne signifie pas quen assurant la participation du citoyen lexercice du pouvoir politique on lui assure du mme coup la possibilit de participer lexercice du pouvoir administratif. En effet, dans tous les pays, le pouvoir administratif parvient acqurir une autonomie qui tend le couper de la socit ROUSSET Michel : pouvoir administratif et participation in reprsentation, mdiation, participation dans le systme politique Marocain, Mlange Abderrahmane KADIRI, publications de la facult de droit, Rabat Agdal, universit Mohamed V, 1997, p : 123. 5 Nous devons prciser que les missions dinspection et surtout daudit ralises par lIGF, ainsi que le contrle de la gestion exerc par la cour des comptes, ont une porte qui excde la rgularit et qui touche la pertinence et lutilit. 6 BERDOUZI Mohamed : Destines dmocratiques, publication : Renouveau, 2000, p : 169.
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couvrir les aspects susmentionns. Elle consiste apprcier ex-post les effets rels dune politique publique produit dune exigence dmocratique, cette approche tend promouvoir, sur une base plus large, le dbat et le dialogue social autour de la chose publique 7. Mais encore faut-il que lvaluation des politiques publiques soit confie des organes qui jouissent de lindpendance vis--vis du pouvoir excutif. Dans les pays o elle est mise en uvre, elle est de plus en plus confie des organismes experts indpendants, mandats par dautres instances que ladministration valuer, savoir les instances lues et la justice, notamment 8. La gouvernance publique marocaine, en ce dbut de sicle, connat une mutation profonde mais sereine, englobant des aspects multiples (rforme constitutionnelle, volution de la rglementation financire publique, modernisation de ladministration et des systmes dinformation) ; Lintitul de cet article est dlibrment exprim de sorte suggrer demble que lambition consiste apprhender lvolution de la gouvernance financire publique au Maroc et en dmasquer ladite srnit. Lanalyse propose prend son lan en sappuyant sur quatre postulats : 1. la gouvernance financire publique volue dans le cadre des limites traces et des possibilits dfinies par le systme politique. 2. les finances publiques se trouvent au cur de la gouvernance publique et son tude permet dapprhender la diversit des lments de cette dernire en les ramifiant autour de la cohrence dun axe central ; 3. un deuxime axe/postulat est introduit afin dattribuer la recherche davantage dharmonie : cest le citoyen qui est au centre des proccupations ; lanalyse de la bonne gouvernance est mene laune de ses aspirations la transparence, la fidlit et la prcision de linformation qui rend compte des conditions de ralisation et des impacts des politiques publiques ; 4. lvolution, du contrle des finances publiques vers un modle moderne, symbolis dans le cadre du prsent article par lvaluation des politiques publiques , constitue un fait rel et concret ; son analyse est guide par lespoir de participer constater cette ralit dabord, en enregistrer la tendance ensuite, pour pouvoir enfin clairer les possibilits et les exigences des consolidations futures ncessaires laccomplissement du systme de gouvernance. Dlimit sur cette base quatre piliers, le plan propos est le suivant : publique marocaine, un systme en gestation. (lchographie dune matrice en gestation,). Les attentes et les perspectives dvolution du systme de gouvernance publique au Maroc (Les traits du nouveau n dsir). la gouvernance financire

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HARAKAT Mohamed : Finances publiques et droit budgtaire au Maroc, Imp. El MAARIF AL JADIDA, 2002, p. 194. BERDOUZI Mohamed, op. cit, p: 170.

I- LA GOUVERNANCE FINANCIERE PUBLIQUE MAROCAINE, UN SYSTEME EN GESTATION (lchographie) La premire dcennie du 21me sicle a t riche en rformes. Plusieurs textes rgissant la matire financire publique ont t rnovs assez fondamentalement, ouvrant ainsi la voie une modernisation volutive de la gouvernance. 1.1 Lentre en vigueur de la Loi 62-99 relative aux juridictions financires Le contrle juridictionnel des finances publiques a t constitutionnalis en 1996. Son assise juridique a connu ainsi une consolidation qui prsageait de perspectives de renforcement importantes lavenir. La Loi 62-99 na pas dmenti cet augure puisque les juridictions financires se sont vues promues plusieurs titres : leur autonomie ; leur renforcement structurel, leur dmembrement rgional ; leurs procdures ; leurs moyens mais surtout, les juridictions financires ont t dotes dattributions nouvelles, celles relatives au contrle de la gestion, lesquelles, pour la premire fois au Maroc, permettaient un organe autonome de contrle des finances publiques dexcder le cadre de la rgularit et dexplorer ltendue indfinie et non dlimite de la pertinence des choix publics, de lefficacit et de la performance. Les juridictions financires ainsi renforces constituent dsormais une composante fondamentale de la gouvernance publique. Leur propre volution est dterminante de celle de lensemble de la machine financire publique. Il est indispensable que cette institution constitutionnelle se donne les moyens et la volont daffirmer ses attributions et de jouer son rle primordial de modernisation de la gestion publique. La cour des comptes assiste le parlement dans les domaines de contrle des finances publiques. (Article 148 de la constitution de 2011). Le parlement exerce le pouvoir lgislatif. Il vote les lois, contrle laction du gouvernement et value les politiques publiques (Article 70 de la constitution de 2011). Cette dimension constitutionnelle de la mission de la cour, lassistance du parlement dans lexercice de lessence mme de son rle, notamment en matire dvaluation des politiques publiques, ouvre pour linstitution suprieure de contrle des finances publiques une re nouvelle de son existence. Cependant, bien que la cour bnficie dune autonomie constitutionnellement proclame et dattributions dsormais rnoves, renforces et extrmement largies, son action ne peut tre value laune exclusive dune ide ontologique de son existence et de ses pouvoirs. Bien au contraire, Cette institution quon veut suprieure dans les textes qui linstituent a besoin dappuis fondamentaux, solidement ancrs dans la ralit politique et institutionnelle du pays, pour quelle puisse accder dans la vraie vie la hauteur textuelle de ses actes de naissance. En effet, pour assister le parlement, la cour a besoin dtre sollicite. Cette affirmation qui semble frler la banalit rsume cependant toute la complexit relative lexpression de la volont parlementaire en matire financire. Nuanons quelque peu notre affirmation pour la rendre moins banale : la valeur de la production de la cour ne peut tre qu la mesure de la valeur du parlement sollicitant. Pour rendre compte de la conduite et des rsultats des politiques publiques, la cour a besoin dy tre invite par un parlement fort, exprimant 5

une volont fortement dterminante des politiques publiques valuer. La cour qui sappuierait sur un terrain politique solide dans ses valeurs et dynamique par ses mcanismes trouverait les moyens, ou exigerait la mise sa disposition des outils lui permettant de rendre compte de lexcution de la volont du lgislateur. La reddition des comptes reprsente lune des stipulations constitutionnelles majeures de la rforme de juillet 2011. Larticle 154 inaugurant le chapitre XII traitant de la bonne gouvernance introduit en effet une terminologie constitutionnelle nouvelle en adoptant les concepts usits depuis longtemps dans les sphres revendicatives et/ou celles relatives aux rformes administratives: couverture quitable du territoire , normes de qualit , transparence , normes de reddition des comptes et de responsabilit . Nous nous intressons ici au concept de reddition des comptes dans sa forme la plus essentielle, c'est--dire celle qui se pose la question de savoir quelle a t la volont du lgislateur, acteur constitutionnel dtenteur du pouvoir de vote de la Loi de Finances, ellemme expression des politiques publiques. Un contrle ex-post des politiques engages qui chercherait se conformer aux rgles et principes constitutionnels de larticle 154 prcit devrait ncessairement rendre compte de la volont qui aurait t exprime par le lgislateur selon des formulations prcises, et visant des objectifs quantifiables, mesurables, vrifiables et valuables. Une condition fondamentale hypothque lapplicabilit des dispositions de larticle 154 : les politiques publiques doivent maner de la volont dun parlement reprsentatif des forces politiques du pays. Sous cette condition, un gouvernement manant de la mme reprsentation et qui dtermine une politique gouvernementale, engage sa propre responsabilit ainsi que celle des forces politiques dont il est issu. La reddition des comptes atteindrait alors la sphre politique et ce sont les formations politiques qui donneraient lexemple de cette pratique dmocratique. La dtermination des politiques publiques requiert donc que les institutions dmocratiques jouissent de la force lgale et relle leur permettant dexprimer leur volont pleinement et fortement. Les coalitions gouvernementales larges ne sont pas faites pour servir cette requte. En amont de cette affirmation, cest une ide fondamentale quil faut souligner : cest tout le paysage partisan qui hypothque le degr dautonomie de la cour des comptes, qui dtermine la qualit de ses analyses et de ses productions, qui rehausse lefficacit et la pertinence de ses actions Lparpillement partisan engendre la dilution de la volont du lgislateur et la perte de vigueur lors de la mise en uvre des dispositions constitutionnelles objet des articles 70 et 148 prcits. Par ailleurs, cette premire condition doit ncessairement tre corrle par une deuxime : le lgislateur doit bnficier de la visibilit suffisante quant la conduite des politiques par lui exprimes ; la complexit des structures administratives et de leurs activits ne doit pas constituer un mobile ou un prtexte permettant au gouvernement de smanciper de la volont du lgislateur au moment de la conduite des politiques votes. Lvolution de la gouvernance publique ne pourra pas se faire sans lalimentation continuelle de la synergie fondamentale alimente par les influences de lensemble des composantes du systme. La modernisation de la gestion budgtaire en est une.

1.2 La mise en uvre progressive de la gestion budgtaire axe sur les rsultats La gestion budgtaire a entam une mutation importante depuis lentre en vigueur du dcret n 2-01-2676 du 31/12/2001 modifiant et compltant le dcret n 2-98-401 du 26/04/1999 relatif llaboration et lexcution de la Loi de Finances. La dimension territoriale a t ainsi affirme en matire de gestion des crdits budgtaires, sappuyant par ailleurs sur une innovation modernisante, la contractualisation. La contractualisation des relations entre les administrations centrales et leurs reprsentations territoriales vise consacrer une rpartition des missions et des responsabilits afin dasseoir et dadopter dfinitivement des modes de management de la dpense fonds sur la logique du rsultat et non plus sur celle des moyens. Elle vise galement doter le systme de gestion doutils dvaluation des politiques publiques. Les principaux objectifs de la contractualisation sont : la redistribution des responsabilits vers les chelons dconcentrs de ladministration ; le renforcement de la cohrence et la coordination de laction de ladministration centrale et dconcentre ; la mise en place dun systme de contrle de gestion permettant dvaluer de manire plus efficace et efficiente la ralisation des objectifs.

Les modalits de la gestion contractuelle peuvent tre globalement rsumes en trois phases de mise en uvre : Discussion et finalisation du budget programme et des plans dactions en concertation entre ladministration centrale et ses services dconcentrs; laboration du budget du ministre par consolidation des budgets programmes des diffrents services dconcentrs sur la base dindicateurs de performance; valuation et suivi des ralisations travers notamment ltablissement pour les services dconcentrs de rapports priodiques dactivit et de tableaux de bord sur la base dindicateurs defficacit et de performances.

1.3 La rforme du systme de contrle des dpenses publiques Aprs la fusion de lex CED et de la TGR, et avec lentre en vigueur ensuite du dcret n 207-1235 du 04 novembre 2008, le systme de contrle des dpenses de lEtat a connu une rforme de fond qui a permis de dpasser les faiblesses de lancien systme reprsentes par la redondance des contrles et leur fragmentation dune part et par leur orientation vers la rgularit aux dpens de lefficacit, de lefficience et de la performance, dautre part. Lefficience du systme de contrle actuel a t atteinte travers trois aspects dintgration : lintgration des champs dapplication du contrle (rgularit/validit), lintgration des corps de contrle (TGR/CED), et lintgration des actes des populations contrles (natures et seuils de dpenses).

La refonte du systme de contrle a t guide par Les choix directeurs suivants : lassouplissement des contrles a priori ; lautomatisation des contrles ; le renforcement de la responsabilit des gestionnaires et des contrleurs.

La rforme repose sur deux piliers fondamentaux : laugmentation de la capacit de gestion des acheteurs publics : o engager les services ordonnateurs dans un processus novateur de renforcement de leur capacit de gestion budgtaire et financire ; o mettre en place les dispositifs de contrle et daudit internes au niveau des services ordonnateurs. Lallgement des contrles a priori : o Allger les contrles et les implanter l o ils sont les plus lgitimes et les plus efficaces, cest--dire au cur de la gestion des services ordonnateurs ; o Optimiser et hirarchiser les contrles en fonction de la maturit des services ordonnateurs, des risques et des enjeux budgtaires et financiers de la dpense ; o Bnficier des apports des systmes dinformation pour allger les contrles automatisables.

Dans le cadre de la prsente approche, il ya lieu de surligner une vertu fondamentale de la rforme du systme du contrle des dpenses publiques qui est la maturation de la gestion. Il sagit dsormais pour ladministration marocaine de promouvoir et de sapproprier une culture managriale moderne. Le nouveau systme de contrle constitue ce titre une modernisation force de ladministration centrale et dconcentre du fait quil leur impose ladoption du contrle interne et du contrle de gestion, outils ncessaires la bonne gouvernance. 1.4 La modernisation de la gestion de la commande publique Les procdures de la commande publique constituent le domaine par excellence de moralisation de la vie publique. La rglementation les rgissant a t rforme en 2007 avec lentre en vigueur du dcret n 2-06-388 fixant les conditions et les formes de passation des marchs de lEtat. Ce texte rnov a permis essentiellement de renforcer les mcanismes garantissant le droit la libre concurrence. Lvolution de la lgislation rgissant les marchs publics, sous limpulsion concerte du gouvernement et des reprsentations professionnelles (CGEM, FNBTP ), et profitant du climat douverture et des revendications de transparence, continue voluer, et il est fort probable quun texte lgislatif voit le jour en 2013 pour apporter un renforcement supplmentaire en matire de transparence, dintgrit et de moralisation.

Par ailleurs, le gouvernement marocain a engag depuis 2007 un grand chantier de dmatrialisation de la commande publique, concrtis depuis cette date par lexigence de la publication des avis dappel doffres sur le portail marocain des marchs publics. Les tapes futures du projet concernent la base de donnes des marchs publics, la soumission lectronique, la base de donnes des fournisseurs, les achats groups lectroniques et les enchres lectroniques inverses. 1.5 La gestion intgre des Finances Publiques Lanne 2010 a connu le lancement de la mise en uvre dun systme de gestion intgre de la dpense (GID) qui, pour la premire fois, permet aux sous ordonnateurs et aux comptables de traiter les actes de dpense sur un systme unifi et performant et permet aux pouvoirs publics de disposer de linformation financire relative la dpense en temps rel. La bonne gouvernance de la dpense sera forcment favorise par le systme GID qui constitue un levier de modernisation de lAdministration et de rationalisation de la gestion publique. La Trsorerie Gnrale du Royaume conduit par ailleurs un chantier de grande envergure relatif la gestion intgre de la recette (GIR), dont limpact attendu en matire de modernisation du management de lassiette et du recouvrement revt une importance majeure : apprhender la contribution publique avec le maximum defficacit. La dmatrialisation, favorise par les NTIC, constitue une garantie indniable de la transparence. Elle participe du mme coup au renforcement de la dmocratie et des moyens de contrle des politiques publiques. La gouvernance financire publique connat donc une volution relle qui touche lensemble de larsenal juridique ainsi que les systmes dinformation qui, par leur modernit avance, font accder les Finances Publiques des niveaux levs en matire de pertinence, de transparence et de prcision de linformation financire. Cependant, un texte essentiel demeure attendu, la Loi Organique des Lois de Finances. Datant de 1998, ce cadre lgislatif essentiel est aujourdhui dpass et sinscrit en anachronisme par rapport aux aspirations dvolution incarnes par les mutations de la dcennie 2000/2010, telles que sondes plus haut. Sagissant dune Loi organique, lenvergure de sa rforme sera certainement dtermine par celle de la rforme constitutionnelle de 2011.

1 LES ATTENTES ET LES PERSPECTIVES DEVOLUTION DU SYSTEME DE GOUVERNANCE AU MAROC (Les traits du nouveau n dsir) La revue des rformes relatives la gouvernance financire ne suffit pas indiquer les perspectives et le rythme de progression du systme de gouvernance publique au Maroc. Les dterminants de celle-ci tant essentiellement politiques et sociaux, ce sont eux qui stimulent le dveloppement de la gouvernance financire ou qui la freinent. La paire de lunettes propose en vue de scruter lhorizon temporel de la gouvernance financire publique nous est offerte par deux caractristiques actuelles du systme politique marocain : Les possibilits dvolution dmocratique ouvertes par le discours Royal du 09 mars 2011 et par la rforme constitutionnelle de 2011; Les vertus de lINDH que sont la socialisation politique et la pdagogie managriale financire.

2.1 La construction dmocratique La gouvernance publique marocaine est sujette questionnement depuis que la stabilit politique et la dmocratie ont atteint, en milieu des annes 1990, un niveau qui permettait dintgrer dans le dbat autour de laxe central reprsent par ces dernires, des aspects connexes tels que la modernisation de ladministration, la moralisation de la vie publique, la transparence, lvaluation, la rdition des comptes Cependant, lanalyse du systme de gouvernance ne peut se faire que si elle satle dabord au tronc avant de se proccuper des branchages. Le dbat concernant la gouvernance cest dabord un dbat au sujet de la dmocratie nous navons pas dautre alternative que daller vers une dmocratie complte, et ce dautant plus quun rapide tour dhorizon de par le monde indique clairement que ce nest pas incompatible avec une croissance forte et socialement juste, et que la thorie conomique suggre quun changement, dans le sens dune transition dmocratique vritable serait souhaitable car le cumul des inconvnients conomiques gnrs par la structure politique actuelle favorise prcisment lmergence de gouvernements conomiquement inefficaces, et favorise les phnomnes de capture rglementaire et le manque dadaptabilit aux changements 9. La rforme constitutionnelle de 2011 constitue ce titre une revivification du systme de gouvernance publique. Cette rnovation intervient cependant dans un contexte marqu par lamenuisement de la souverainet et de la centralit tatiques de par le monde. Sous leffet de la mondialisation, les Etats ont de moins en moins demprise sur les dterminants de leurs agrgats conomiques et sociaux. En interne, les Etats constatent que lintrt gnral est de plus en plus dfini par la dimension territoriale locale. La dmocratie participative est apparue, avec le dveloppement de la socit civile et des rseaux sociaux rels et virtuels, en suppltif une dmocratie reprsentative bout de souffle, et qui ne suffit plus incarner la garantie de lintrt gnral et de la cohsion sociale.

Cercle danalyse conomique de la fondation Abderrahim BOUABID : le Maroc a-t-il une stratgie de dveloppement conomique ? Rapport, juin 2010, p. 59.

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LEtat volontariste et central est appel travers le monde muter en promoteur de la participation citoyenne afin de compenser les pertes demprise dcoulant de la mondialisation, par la grce des optimisations encore possibles des chelles territoriales rduites, travers une nouvelle vision de lamnagement de lespace, privilgiant la promotion des potentialits locales de dveloppement. En corollaires, les regroupements rgionaux internationaux constituent des freins au surdimensionnement des changes globaliss et permettent aux Etats confdrs de prserver ou de recouvrer leurs possibilits de manuvre contre la globalisation des flux. Lune des stratgies marocaines de dveloppement semble prendre en compte la dimension territoriale locale de manire distingue, privilgiant lHumain, dans le cadre de lINDH. 2.2 LInitiative Nationale de Dveloppement Humain, socialisation politique et pdagogie managriale LINDH, concrtise du point de vue budgtaire par la cration dun compte daffectation spciale en 2005, incarne une dimension beaucoup plus ample que celle de sa forme juridique, et prouve depuis son lancement que la gouvernance financire publique, adapte aux contraintes externes et internes voques plus haut, permet encore lEtat dagir sur les conditions du dveloppement politique, conomique et social. Aujourdhui, peine sept ans aprs sa mise en uvre sur la base de la mobilisation dune enveloppe budgtaire de plus de dix milliards de DH, de multiples critres dapprciation saffirment dores et dj en tant que facettes innombrables travers lesquelles doivent tre sondes et rvles les multiples incidences politiques, conomiques, sociales, juridiques de lINDH. En effet, le champ de lvaluation des effets de lINDH excde la linarit financire et budgtaire suggrant sa limitation la mesure des impacts des projets travers des indicateurs de performance. La lutte contre la pauvret et lexclusion constituent certes des buts directs de lINDH, recherchs au moyen de la ralisation de projets de proximit et de la mobilisation des fonds ncessaires dans le cadre du CAS ddi. Cependant, par del sa dimension dexception au principe budgtaire de non affectation des recettes aux dpenses, le CAS INDH a introduit des rgles de gestion innovantes qui amorcent une onde de mutations venir, dont les effets se propagent vers des cibles collatrales non videntes au dpart, mais qui se dessinent au fil de laction en objectifs fondamentaux alimentant une dialectique positive et complexe finissant terme par linstauration dun cercle vertueux au service du dveloppement humain. Les influences des diffrentes composantes du cercle (systme) interagissent et salimentent de leurs effets rciproques : dmocratie participative ; partenariat entre les autorits et les collectivits locales dune part et les acteurs de la socit civile dautre part ; implication conjointe des lus locaux et des citoyens dans les projets de dveloppement ; dveloppement de projets de proximit ; communication entre les autorits locales et les citoyens ; transparence de la gouvernance locale ; audit ; valuation des impacts

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LINDH, projet de rgne de Sa Majest le Roi, apprhende la complexit du dveloppement humain en infiltrant patiemment, srement et rigoureusement les aspects politiques, conomiques et sociologiques dterminant le contexte marocain. Lanalyse des innovations introduites par la rglementation rgissant lINDH rvle deux constats : les mcanismes de sa mise en uvre ouvrent la voie des volutions futures de la gestion budgtaire dune part, et affirment que le dveloppement de la gouvernance financire sert lvolution de la gouvernance politique et sociale, dautre part. 2.2.1 LINDH, prcurseur de lvolution de la gestion budgtaire et financire Dj en 2005, bien avant lamorce de la rforme du systme de contrle des dpenses publiques, le CAS INDH se distinguait par des rgles de contrle spcifiques qui tranchaient avec les rgles habituelles et qui laissaient deviner lorientation dfinitive de lvolution du contrle vers la posteriori et vers lallgement de la priori. Aujourdhui encore, les contrles prvus en faveur des dpenses INDH sont plus souples que ceux exercs sur les autres natures de dpenses de lEtat et des collectivits locales. Cependant, allgement ne veut pas dire lgret ; le suivi de la pertinence et des performances en matire dINDH est plus labor. Des audits annuels sont mens par lIGF et lIGAT sur lusage des crdits dlgus chaque gouverneur, sanctionns par des rapports pointilleux sur les aspects lis la cohrence entre les moyens et les objectifs dune part et sur ceux relatifs lefficacit et lefficience dautre part. LINDH a tranch ds le dpart avec lapproche classique dallocation des crdits. A la lumire des orientations Royales, les gouverneurs oprent des diagnostics au niveau de leurs ressorts territoriaux respectifs afin de dterminer les quartiers et les populations cibles, selon des critres objectifs mesurables. Les crdits sont par la suite allous dans le cadre des programmes prvus par le CAS. La ralisation des projets se donne ainsi ds le dpart les moyens premiers de lefficacit, cest dire la possibilit de la mesure de latteinte des objectifs et des impacts. Les procdures relatives lINDH innovent par ailleurs en ouvrant une importante perspective de modernisation de la gouvernance financire travers lvaluation des politiques publiques. En 2008 fut cr lobservatoire national de dveloppement humain avec pour mission permanente danalyser et dvaluer limpact des programmes de dveloppement humain mis en oeuvre et de proposer des mesures et des actions qui concourent llaboration dune stratgie nationale de dveloppement humain, notamment dans le cadre de linitiative Nationale pour le Dveloppement Humain .10 Le Maroc se voit ainsi dot de sa premire institution ddie lvaluation des politiques publiques. 2.2.2 LINDH, pdagogie dapprentissage dmocratique et instrument de socialisation

politique

La cration de lINDH par Sa Majest le Roi en 2005 a survenu dans un contexte marqu par lalerte reprsente par la dtrioration des indicateurs de dveloppement humain et par laspiration populaire au renouveau politique et dmocratique. A cela, lINDH a apport
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Article 2 du dcret n 2-08-394 du 23 Chaoual 1429 (23 octobre 2008) portant cration de lONDH.

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des rponses diverses et complmentaires. LINDH est mise en uvre sur le terrain par des gouverneurs qui ont t invits ds le dbut du rgne de Sa Majest le Roi Mohamed VI sapproprier un nouveau concept lors de lexercice de leur mission, concept dont les caractristiques sont la proximit, lcoute et la participation du citoyen et qui tranchent fondamentalement et dfinitivement avec les anciennes pratiques autoritaires. LINDH a galement bnfici de la floraison dun tissu associatif de plus en plus dense et efficace. La participation de la socit civile dans le cadre des projets financs par lINDH comporte, du point de vue du principe, des vertus indniables. La promotion de la dmocratie participative permet au citoyen de renouer les liens avec la chose publique alors que la dpolitisation tait devenue de plus en plus vidente et vrifiable loccasion des chances lectorales travers les faibles taux de participation. La dmocratie participative alimente par lINDH est une thrapie collective aux maux dont souffre la dmocratie reprsentative laube du 21me sicle. LINDH a constitu pour les gouverneurs une cole dapprentissage du nouveau concept dautorit pens et insuffl par Sa Majest le Roi. La mthodologie de la mise en uvre de lINDH tant par essence participative, les reprsentants de lautorit et les lus locaux se sont vus embarqus dans un apprentissage de modernit managriale. Le diagnostic des besoins, ltablissement des critres dligibilit des projets, le suivi des ralisations, les comptes rendus relatifs la pertinence des choix tout cela requiert lexercice quotidien de la proximit, de lcoute et de la communication avec le citoyen11. LINDH constitue de ce point de vue un chantillon de ce que pourrait tre la gouvernance financire de lEtat marocain. Ce CAS bien singulier reprsenterait ce titre un greffon sur larbre budgtaire et financier public, et la branche dont il est lorigine, ge de sept annes peine, commence dj donner ses fruits, et promet terme de propager ses vertus lensemble du corps quelle apprivoise. Au terme de cette analyse, il semble que les perspectives dvolution du systme de gouvernance financire publique au Maroc sont solidement attaches la dmocratie et la modernit. Les procdures budgtaires sont dsormais bien inscrites dans un processus garantissant terme leur volution des niveaux defficacit qui nauront rien envier ceux en uvre dans les pays occidentaux. Les systmes informatiques dvelopps par ladministration favorisent pleinement la pertinence, la transparence, la clart et la prcision de linformation financire. Les institutions charges du contrle des finances publiques, juridictions, observatoires, corps dinspection, sont aptes dsormais voluer vers des niveaux de maturit et defficacit similaires ceux atteints par des pays possdant une longue tradition en matire de contrle et dvaluation des politiques publiques. Le citoyen marocain est entrain dexprimenter une nouvelle tape de modernit dmocratique, reprsente par la rcente rforme constitutionnelle.
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Les runions du Wali de la Rgion Fs Boulemane avec les reprsentants de la socit civile, loccasion du bilan des

ralisations au titre de la 1re priode 2005-2010, en mai et juin 2010, constituent un cas dcole et une illustration brillante des vertus de maturation de la gouvernance publique, incarnes par lINDH.

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Des inconnues ombragent cependant la vision de ce que sera la gouvernance publique marocaine de demain. Un tuteur lgitime du nouveau n attendu na pas encore russi dissiper les inquitudes relatives son panouissement futur et na pas encore russi rassurer le citoyen quant ses aptitudes de suivi et dencadrement : le systme partisan. Le parlement, institution incarnant la dmocratie reprsentative par excellence, ne pourra assurer sa mission de reprsentation et de prservation de lintrt gnral que sous la condition sine qua none dun systme partisan lui garantissant la solidit de sa construction organique. Extrait du Discours Royal du 31 juillet 2012 : En nous investissant rsolument dans ces rformes, et en empruntant une dmarche participative, Nous avons pu ouvrir le chantier de la rvision constitutionnelle. Pour autant, le lancement de ce processus ambitieux n'tait nullement une fin en soi. C'tait plutt le moyen de parachever la construction de l'Etat de droit et des institutions et de raliser les objectifs de dveloppement global, charge pour chacun d'assumer sa part de cet engagement responsable. Gouvernement, reprsentants de la nation, lus locaux, partis politiques, syndicats, oprateurs conomiques et socit civile, sont tous interpells cet gard, au nom du pacte scell par la nation entire travers l'adoption de la nouvelle Constitution .

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