Tema: Quejas en Materia Tributaria.

EL RECURSO DE QUEJA

EN MATERIA TRIBUTARIA

INTRODUCCIN. El presente trabajo est dedicado al anlisis del recurso de queja en materia tributaria. Al efecto, en las lneas que siguen describen las caractersticas ms importantes del referido procedimiento con el propsito de determinar su naturaleza, concluyendo que se trata de un instrumento para subsanar defectos de tramitacin dentro de un procedimiento que aun no ha concluido, por lo que se le ha venido en denominar remedio procesal y que, en tanto tal, carece de efectos revocatorios o anulatorios. Recurso de queja utilizada por el legislador nacional, bajo la hiptesis de que el legislador es racional y, por lo tanto, no puede haberse equivocado al usar de manera reiterada la referida denominacin, tanto en el Cdigo Tributario como en la Ley del procedimiento de Ejecucin Coactiva, Ley N 26979, sin que por ello dicha expresin altere su naturaleza remedial. De manera reiterada he recibido consultas de algunas personas que desean saber qu diferencia un recurso de reclamacin de una apelacin, o en qu casos se plantea una queja o qu es una apelacin de puro derecho. Si bien para los enterados de esta materia podra parecer una informacin totalmente bsica, para gran sector de los contribuyentes resulta todo un enigma. Por ello, en las lneas siguientes detallamos concerniente a quejas en materia tributaria.

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QUEJA. I.DEFINICION. El Recurso de Queja se presenta cuando existan actuaciones o procedimientos que afecten directamente o infrinjan lo establecido en el Cdigo Tributario. 1. PROCEDIMIENTO TRIBUTARIO Y RECURSO DE QUEJA. La relacin jurdico-tributaria se origina con el nacimiento de la obligacin tributaria, esto es, con la verificacin en la realidad fenomnica del hecho previsto hipotticamente en la ley. A partir de ese momento y hasta la extincin de la obligacin jurdica, los sujetos de la obligacin tributaria se hallan unidos en un vnculo que slo puede terminar de la forma prevista en la Ley, llmese pago, compensacin, consolidacin, condonacin, etc., que tienen por consecuencia extinguir la obligacin, ponindole trmino al vnculo, e independizando a las partes antes relacionadas. La ligazn a la que llamamos relacin jurdico-tributaria es una relacin de derecho, por lo tanto es una relacin que se desenvuelve dentro del marco establecido por la Ley; es decir, es una relacin reglada, donde las normas legales prevn los canales por los cuales ha de discurrir el vnculo entre los sujetos de la obligacin tributaria, con sus mltiples avatares en su devenir. De manera que, en materia tributaria, esos canales por los cuales discurre la relacin tributaria no son otros que los canales del procedimiento tributario en sus mltiples facetas, en cuyos cauces se produce por ejemplo la fiscalizacin, que comprende la investigacin, la inspeccin y el control del cumplimiento de las obligaciones tributarias; tambin la individualizacin de los sujetos involucrados y la cuantificacin de lo debido, a la que denominamos determinacin de la obligacin tributaria; la verificacin de la realizacin de conductas que constituyen infraccin y la correspondiente imposicin de las sanciones respectivas, a la que deberamos llamar procedimiento sancionador; la impugnacin de la determinacin de la obligacin tributaria en sus mltiples instancias, reclamacin, apelacin y demanda contencioso administrativa ante el Poder Judicial, a la que denominamos, respectivamente, procedimiento y proceso contencioso administrativo y la ejecucin forzada de las deudas lquidas y exigibles a la que denominamos procedimiento de cobranza coactiva. As pues, el procedimiento tributario puede ser definido como el cauce o continente en el que se produce y por el que discurre la obligacin tributaria, desde su nacimiento hasta su extincin, y cualquier vulneracin o infraccin a este cauce afecta el normal desenvolvimiento de la relacin tributaria y con ello perjudica el cumplimiento debido de la obligacin tributaria y la correspondiente satisfaccin de la acreencia. La inaccin de la Administracin Tributaria perjudica los cauces del procedimiento al evitar ponerlo en movimiento, atentando as contra la satisfaccin debida de la acreencia. Estas deficiencias estn sujetas a los controles internos del rgano administrador, haciendo merecedores a los funcionarios responsables de las sanciones administrativas, civiles y penales Alumna: Gonzales Llanos Milena Pgina 2

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correspondientes, por el incumplimiento del deber. En cambio, el accionar defectuoso, arbitrario, excesivo o abusivo del sujeto administrador del tributo que vulnera los cauces del procedimiento y perjudica los derechos y garantas del administrado da lugar al recurso de queja, a efecto de que la instancia superior corrija dichos defectos y encauce adecuadamente el procedimiento, para que ste permita una adecuada conformacin de la voluntad administrativa a la que da lugar todo procedimiento, tal como lo define el artculo 29 de la Ley de Procedimiento Administrativo General, Ley N 27444. Ahora bien, a efecto de disponer de los instrumentos normativos necesarios para efectuar el anlisis de la institucin de la queja en materia tributaria, consideramos conveniente hacer un recuento de las normas que la regulan. Al efecto, el Artculo 155 del Cdigo Tributario establece que, El recurso de queja se presenta cuando existan actuaciones o procedimientos que afecten directamente o infrinjan lo establecido en este Cdigo. Esta disposicin debe ser concordada con lo establecido en el literal h) del Artculo 92 del mismo Cdigo, segn el cual Los deudores tributarios tienen derecho, entre otros, a: Interponer queja por omisin o demora en resolver los procedimientos tributarios o por cualquier otro incumplimiento a las normas establecidas en el presente Cdigo. As mismo, cabe tener en cuenta lo establecido en el numeral 5) del Artculo 101 del Cdigo Tributario, segn el cual, son atribuciones del Tribunal Fiscal Resolver los recursos de queja que presenten los deudores tributarios, contra las actuaciones o procedimientos que los afecten directamente o infrinjan lo establecido en este Cdigo, as como los que se interpongan de acuerdo con la Ley General de Aduanas, su reglamento y disposiciones administrativas en materia aduanera. Finalmente el Artculo 38 del Texto nico Ordenado de la Ley de Procedimiento de Ejecucin Coactiva aprobado por el Decreto Supremo N 018-2008-JUS, en su primer apartado, seala que El obligado podr interponer recurso de queja ante el Tribunal Fiscal contra las actuaciones o procedimientos del Ejecutor o Auxiliar que lo afecten directamente e infrinjan lo establecido en el presente captulo. II. CARACTERSTICAS DE LA QUEJA TRIBUTARIA. A continuacin haremos un breve recuento de las caractersticas ms resaltantes del recurso de queja en materia tributaria. 1. REFERIDA EXCLUSIVAMENTE A MATERIA TRIBUTARIA. La queja tributaria, segn seala el artculo 155 del Cdigo Tributario, procede contra las actuaciones y procedimientos que vulneren lo establecido en el Cdigo Tributario, y ste, segn seala la Norma I de su Ttulo Preliminar, establece los principios generales, instituciones, procedimientos y normas del ordenamiento jurdico-tributario. La norma II por su parte seala que, el Cdigo Tributario rige las relaciones jurdicas originadas por los tributos, para cuyos efectos el trmino tributo comprende impuestos, contribuciones y Alumna: Gonzales Llanos Milena Pgina 3

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tasas; de manera tal que, la queja tributaria slo procede contra las desviaciones del procedimiento tributario, no as, por las infracciones o desviaciones que se puedan cometer en otro tipo de procedimientos administrativos distintos a los tributarios. Las actuaciones de la Administracin Pblica en general estn atravesadas por mltiples procedimientos que regulan su accionar, los mismos que concluyen con la emisin de sendos actos administrativos, mediante los cuales la voluntad pblica incide jurdicamente sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de situaciones concretas. De todas aquellas actuaciones que realiza la Administracin Pblica, slo pueden ser objeto de queja tributaria aquellos procedimientos que conducen a la emisin de actos administrativos de naturaleza tributaria o vinculados a los mismos, y slo tienen naturaleza tributaria aquellos actos que estn dirigidos al cobro de prestaciones generalmente pecuniarias, creadas por ley, que no constituyen sancin por acto ilcito y que tengan por sujeto activo a un ente pblico, conforme a la definicin de tributo que da el reconocido autor Geraldo Ataliba. As por ejemplo y slo para mencionar los casos ms recurrentes, carece de sentido acudir en queja ante el Tribunal Fiscal, por violacin al procedimiento en la emisin de papeletas de trnsito, por infraccin a los reglamentos de seguridad y defensa civil, por infraccin a los procedimientos sanitarios, por infraccin al reglamento de construccin y de habilitacin urbana, por infraccin a los procedimientos de comercializacin, industriales o de pesca, por infraccin a los procedimientos laborales, etc., porque todas ellas carecen de naturaleza tributaria. Segn el artculo 155 del Cdigo Tributario procede queja contra las actuaciones que afecten a lo establecido en el referido Cdigo, sin embargo por va jurisprudencial y con buen criterio, se ha ampliado el alcance de la queja contra la vulneracin a lo establecido en otras normas tributarias distintas al Cdigo Tributario, garantizando as una va para la subsanacin a las desviaciones al procedimiento tributario cuando estos procedimientos se encuentren regulados en normas tributarias distintas al Cdigo Tributario. 2. TIENE POR OBJETO SUBSANAR DEFECTOS DE TRAMITACIN. La queja tributaria no tiene por objeto cuestionar la validez o legalidad de acto administrativo alguno (acto con que concluye todo procedimiento), sino que, su finalidad es la de subsanar los defectos de tramitacin a efecto de que el procedimiento se desenvuelva dentro de los cauces regulares previstos para ello, con miras a la correcta conformacin de la voluntad administrativa tributaria. En ese sentido, la queja tributaria no tiene por finalidad la revocacin, reforma ni declaracin de nulidad de ningn acto administrativo, por el contrario, su naturaleza es la de ser un remedio, una enmienda, una correccin, una reparacin, una subsanacin del procedimiento, a efecto de que el acto que finalmente se emita, sea un acto vlido. En consecuencia, mediante la queja no se cuestionan aspectos de fondo, sino actuaciones meramente procedimentales. 3. ES UNA VA RESIDUAL, EN DEFECTO DE OTRA VA IDNEA. La queja tambin opera como una va residual en defecto de una va especfica; en ese sentido, si Alumna: Gonzales Llanos Milena Pgina 4

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no existe regulada una va especial en la que se pueda cuestionar o corregir actos, actuaciones o procedimientos que infrinjan lo establecido en el Cdigo Tributario, entonces la queja es la va para ello. Pero de existir una va especial, entonces, sta sera la va indicada para ello y no la queja. As por templo, si el asunto se est ventilando en otro procedimiento, no procede en forma paralela recurrir a la queja, por cuanto ello podra dar lugar a la emisin de fallos contradictorios, y adems porque, siendo la queja una va residual sobre aspectos procedimentales, con seguridad aquella otra va donde se est discutiendo en paralelo el objeto de la queja, sea una va que ofrezca mayores garantas de defensa, no slo sobre aspectos procesales, si no tambin sustanciales, toda vez que, al evaluar la validez de un acto administrativo, tambin se ha de evaluar la validez del procedimiento que le dio origen. 4. NO PROCEDE CONTRA ACTOS CONSUMADOS O QUE YA CESARON. La queja tiene por objeto corregir los defectos de tramitacin, restableciendo los cauces procedimentales frente a las desviaciones de que sean objeto; de manera que, si el procedimiento ya concluy con la emisin del acto administrativo, a que todo procedimiento da lugar, entonces la va indicada ser aquella que est establecida para impugnar dicho acto, llmese reclamacin o apelacin, cuestionando en esa va el referido acto administrativo, as como los defectos de tramitacin en que se hubieran incurrido en su emisin. En ese sentido, la queja opera mientras un procedimiento est abierto, esto es, cuando aun no se ha emitido el acto administrativo, es decir, cuando aun se pueden corregir los defectos de tramitacin, restableciendo sus cauces normales, a efecto de garantizar una adecuada conformacin de la voluntad administrativa que concluye con la emisin de un acto administrativo vlido. Asimismo, si los defectos de tramitacin ya cesaron o ya se corrigieron, la queja carece de sentido, pues ya no habra nada que corregir, y aun cuando exista responsabilidad de los funcionarios por los defectos de tramitacin, la queja no es la va para determinar dicha responsabilidad. III. NATURALEZA DE LA QUEJA: RECURSO O REMEDIO?. Con frecuencia se sostiene que la queja no es un recurso, sino un remedio procesal y acto seguido se concluye que se trata de un error del Cdigo Tributario y del Texto nico Ordenado de la Ley de Procedimiento de Ejecucin Coactiva referirse a esta institucin como recurso de queja. En nuestra opinin, la conclusin antes referida no slo es apresurada, sino tambin equivocada. Veamos, porqu. Quienes afirman que es un error del legislador nacional el uso de la expresin recurso de queja, apoyan su conclusin en una cita tomada de la pgina 510 del Segundo Tomo del libro Curso del Derecho Administrativo de los autores espaoles Eduardo Garca de Enterra y Toms-Ramn Fernndez, pero sucede que las citas que se hacen del referido texto siempre son parciales, limitadas o equvocas, por lo que advertimos que el error radica en la extrapolacin del referido texto, antes que en la ciega copia o el mero esnobismo. Alumna: Gonzales Llanos Milena Pgina 5

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Al efecto, el prrafo que nunca es citado en su totalidad a la letra dice lo siguiente: Los recursos administrativos son actos del administrado mediante los que ste pide a la propia Administracin la revocacin o reforma de un acto suyo o de una disposicin de carcter general de rango inferior a la Ley en base a un ttulo jurdico especfico. La nota caracterstica de los recursos es, por lo tanto, su finalidad impugnatoria de actos o disposiciones preexistentes que se estiman contrarias a Derecho, lo cual les distingue de las peticiones, cuyo objetivo es forzar la produccin de un acto nuevo, y de las quejas (mal llamadas recursos de queja con anterioridad a la LPA), que no persiguen la revocacin de acto administrativo alguno, sino solamente que se corrijan en el curso mismo del procedimiento en que se producen los defectos de tramitacin a que se refieren y, en especial, los que supongan paralizacin de los plazos preceptivamente sealados u omisin de los trmites que puedan subsanarse antes de la resolucin definitiva del asunto. Antes de realizar el anlisis del referido texto, es necesario precisar que en el tema especfico que nos ocupa existen dos subtemas que es necesario distinguir: 1) determinar la naturaleza de la queja y, 2) determinar si es errnea la expresin recurso de queja utilizada por el legislador nacional a la luz de la citada doctrina extranjera. 1. NATURALEZA DE LA QUEJA. Respecto de la naturaleza de la queja, es indiscutible que ella no tiene finalidad revocatoria, reformatoria ni anulatoria de acto administrativo alguno. Su naturaleza es la de ser un medio expeditivo para corregir los defectos de tramitacin. Distinto es el caso del recurso de reclamacin, recurso de apelacin o recurso de apelacin de puro derecho, que tienen por finalidad dejar sin efecto, revocar o anular los actos administrativos recurridos. Contrariamente, la queja no acta contra actos administrativos, no opera cuando el procedimiento ya termin, sino cuando el procedimiento est en trmite, precisamente para subsanarlo y permitir que en sus correctos cauces discurra normalmente la relacin jurdico tributaria; de manera que, el campo de accin de la queja se reduce a corregir actuaciones o procedimientos desviados dentro de un procedimiento en curso. IV.CASO PRCTICO. RECURSO DE QUEJA CONTRA PROCEDIMIENTO DE COBRANZA COACTIVA. Mediante Resolucin del Tribunal Fiscal 1194-1-2006 se resolvi la queja presentada contra el ejecutor coactivo por no suspender el procedimiento de cobranza coactiva. El argumento de la recurrente se basaba en la inexigibilidad de la deuda por prescripcin de la accin para exigir su pago. Esta resolucin explica que existen interpretaciones distintas acerca de la competencia del Tribunal Fiscal para pronunciarse sobre dicho aspecto, va recurso de queja: la primera de las interpretaciones seala que no procede que el Tribunal Fiscal en va de queja se pronuncie sobre la prescripcin de la accin de la Administracin Tributaria para determinar la obligacin tributaria, as como la accin para exigir su pago y aplicar sanciones, cuando la deuda tributaria Alumna: Gonzales Llanos Milena Pgina 6

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materia de queja se encuentra en cobranza coactiva; y la segunda interpretacin que seala que si procede que el Tribunal Fiscal en va de queja se pronuncie sobe la prescripcin de la accin de la Administracin para determinar la obligacin tributaria, as como la accin para exigir su pago y aplicar sanciones, cuando la deuda tributaria materia de queja se encuentra en cobranza coactiva. En relacin a la primera posicin, surgieron dos sub posiciones: 1) slo procede la conclusin o suspensin del procedimiento de cobranza coactiva, cuando el escrito en que se invoca la prescripcin y que se tramita como recurso de reclamacin, sea presentado oportunamente, dentro de los plazos de ley, y 2) Procede la conclusin o suspensin del procedimiento de cobranza coactiva, an cuando el escrito en el que se invoca la prescripcin y que se tramita como recurso de reclamacin, no sea presentado oportunamente dentro de los plazos de ley. Esta segunda posicin es la adoptada por el Tribunal, mediante acuerdo de la Sala plena N 200606 del 6 de Marzo de 2006, en base a los siguientes fundamentos: En nuestra legislacin, de acuerdo al artculo 48 del Cdigo Tributario, la prescripcin puede ser deducida en cualquier estado del procedimiento administrativo o judicial. Por su parte el artculo112 del Cdigo Tributario, califica al procedimiento de cobranza coactiva como uno de los procedimientos administrativos tributarios, de all que dicha institucin (la prescripcin) pueda ser invocada por el deudor tributario en el referido procedimiento de cobranza. El ejecutor coactivo est facultado a pronunciarse sobre la prescripcin de la exigibilidad de la deuda tributaria invocada por el administrado en dicho procedimiento. En va de queja procede que el deudor tributario solicite al TF la correccin de las actuaciones del ejecutor coactivo en cuanto pretende continuar con el procedimiento de cobranza coactiva de una deuda tributaria cuya prescripcin le ha sido invocada por el deudor tributario. Por tanto, si el ejecutor coactivo no se pronuncia o deniega el pedido de prescripcin de la deuda exigida coactivamente, el administrado puede plantear una queja ante el Tribunal Fiscal para que se pronuncie sobre la falta de exigibilidad de la deuda en cobranza por haber prescrito. Sin embargo, como la prescripcin slo opera a pedido de parte el Tribunal Fiscal no podr amparar la queja si el administrado no ha deducido la prescripcin ante el ejecutor coactivo, ya que en ese caso, este, no habra infringido la norma, considerando que no puede declarar la prescripcin de oficio. ARTICULOS DEL CODIGO TRIBUTARIO. Artculo 155.- RECURSO DE QUEJA. El recurso de queja se presenta cuando existan actuaciones o procedimientos que afecten directamente o infrinjan lo establecido en este Cdigo; debiendo ser resuelto por:

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a) El Tribunal Fiscal dentro del plazo de veinte (20) das hbiles de presentado el recurso, tratndose de recursos contra la Administracin Tributaria. b) El Ministro de Economa y Finanzas dentro del plazo de veinte (20) das, tratndose de recursos contra el Tribunal Fiscal. (Ver Decreto Supremo N 136-2008-EF, publicado el 27.11.2008 y vigente a partir del 28.11.2008, que reglamenta el inciso b) del Artculo 155 del Texto nico Ordenado del Cdigo Tributario). (Ver Decreto Supremo N 050-2004-EF, publicado el 15.04.2004 y vigente a partir del 16.04.2004). (Ver Decreto Supremo N 167-2004-EF, publicado el 02.12.2004 y vigente a partir del 03.12.2004).

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CONCLUSIONES.

Las Quejas es un remedio procesal que permite a los deudores tributarios cuestionar actuaciones indebidas y los defectos de procedimiento o tramitacin que vulneren los derechos o intereses del contribuyente. Por ejemplo en caso de cobranzas coactivas sobre deudas no exigibles (prescritas, pagadas, reclamadas, apeladas, etc.) o que se encuentren sin el debido sustento; indebido procedimiento en las notificaciones, en las fiscalizaciones.

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