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Andrés Fontana
Doctorando: Lic. Norberto Emmerich Matr.: 606-8561
Indice
1. La soledad de la superpotencia y la percepción del mundo a fines de los ‘90
2. La política exterior de Clinton.
3. La política petrolera mundial. Estados Unidos y su dependencia estratégica. La
guerra en Irak y los intereses petroleros norteamericanos.
4. Los problemas de Estados Unidos en el primer año de la administración
republicana. La cuestión monetaria: dólar versus euro.
5. El S-11 y la unificación de las amenazas. El combate al terrorismo como
herramienta de política exterior.
6. La política exterior revolucionaria de Bush y el reposicionamiento norteamericano.
7. El unilateralismo en la guerra de Irak.
8. El imperio. El imperio reticente. El fin del imperio.
9. Rebeldía y sumisión europea. La visión americana sobre Europa.
10. Tres visiones: Francis Fukuyama, Robert Kagan, Charles Kupchan
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Asignatura: Agenda Internacional Profesor: Dr. Andrés Fontana
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El fin de la guerra fría redujo pero no eliminó la posibilidad de guerras entre las grandes
potencias. Sin embargo, la seguridad entre los estados es mayor porque ha disminuido la
importancia de los recursos inherentes al territorio, ya que la producción económica
moderna depende tanto del capital humano y los servicios como del territorio [Nye, 1998].
Vivimos, entonces, “en una hibridez extraña, un sistema uni-multipolar que tiene un gran
superpoder pero también muchos grandes poderes regionales” [Huntington, 1999]. En este
orden mundial los asuntos internacionales requieren la acción de esa única superpotencia,
pero siempre en combinación con otros estados de gran poder.
En este sistema uni-multipolar hay una menor certeza sobre el interés de los actores en
mantener el sistema. Los Estados Unidos siempre van a preferir un sistema unipolar en el
cual puedan ser el hegemón y actuarán como si tal sistema existiera. Los grandes poderes
regionales preferirán un sistema multipolar para perseguir sus intereses sin quedar sujetos a
restricciones o presión por parte de una superpotencia más fuerte. Por lo tanto se sienten
amenazados por lo que perciben como el empeño norteamericano en obtener una
hegemonía global. Para Huntington no sólo los Estados Unidos tienen una actitud
revolucionaria en el sistema mundial. También los “poderes mayores”, entre los que se
encuentra Europa, quieren modificar el statu quo. “Ninguno de los principales poderes con
autoridad (power-wielders) en los asuntos mundiales está contento con el statu quo”
[Huntington, 1999].
Los esfuerzos de la superpotencia por crear un sistema unipolar estimulan un concomitante
mayor esfuerzo de estos poderes mayores para moverse hacia un sistema multipolar.
Estamos atravesando algunas décadas de este sistema uni-multipolar antes de entrar en un
verdadero sistema multipolar en el transcurso del siglo XXI. Estados Unidos, como dijo
Zbigniew Brzezinski, será el primero, último y único superpoder global.
A pesar de esto, los funcionarios americanos tienden a actuar como si el mundo fuera
unipolar. En este sentido Madeleine K. Albright llamó a los Estados Unidos “la nación
indispensable” lo que es una afirmación falsa si implica que las demás naciones son
descartables y también es falso si se cree que esta indispensabilidad americana origina de
por sí algún beneficio para el mundo.
En una actitud más sensata el ex secretario de Estado Strobe Talbott dijo que Estados
Unidos definió su fortaleza y grandeza en términos de su habilidad para trabajar con otros
en los intereses de la comunidad internacional como un todo.
El más conciso concepto del síndrome del “hegemón benigno” fue hecho por el secretario
del Tesoro Lawrence H. Summer cuando llamó a los Estados Unidos la “primera
superpotencia no imperialista”.
El hecho de que la política exterior americana esté tradicionalmente guiada por grandes
creencias presiona por la adopción de conductas unipolares que hacen ver a Estados Unidos
como tendiente a presionar a otros países a adoptar los valores y prácticas americanas.
En el momento unipolar del final de la Guerra Fría y en el colapso de la URSS, los Estados
Unidos tuvieron habilidad como para imponer su voluntad sobre otros países. Pero, por
distintos motivos, ese momento ya ha pasado.
En los años ’90 ni la administración Clinton, ni el Congreso ni el pueblo estaban dispuestos
a pagar los costos de un liderazgo global unilateral. El pueblo americano no veía ninguna
necesidad de gastar esfuerzos y recursos para obtener la hegemonía americana [Huntington,
1999]. Los Estados Unidos carecen de una base política doméstica para crear un mundo
unipolar. Para Huntington los líderes americanos amenazan, prometen acción y fallan en el
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La política norteamericana en Bosnia (1995) y Kosovo (1999) mostró estos tres conceptos
en la práctica. En ambas instancias, la administración Clinton lanzó las amenazas y dirigió
los ataques aéreos (diplomacia coercitiva) diseñadas para presionar a los líderes serbios a
negociar y firmar un acuerdo tal que las fuerzas de Estados Unidos pudieran ocupar grandes
partes de su territorio sin oposición (ambiente permisivo). Como contrapartida, los Estados
Unidos permitirían a los dirigentes serbios permanecer en sus puestos y afirmaría
efectivamente la soberanía serbia sobre los territorios involucrados (resolución de
conflictos) [Hill, 2000].
Desde el punto de vista de sus partidarios el presidente diseñó tempranamente una nueva
política norteamericana sobre Bosnia en momentos en que varias facciones demócratas se
oponían a la política del presidente. Pero, por las dificultades que tuvo el senador Dole
(republicano) para contener a sus senadores, no hubo acuerdo bipartidista [Griffin, 1996].
Mientras tanto y como resultado de la confusa política exterior de los ’90, reflejando una
profunda frustración norteamericana por no poder cosechar los resultados de la oportunidad
que se había abierto con la caída de la URSS, los republicanos mostraban algunos indicios
aislacionistas rechazados por la dirigencia de su partido. “El congreso republicano no es
aislacionista, pero muchos republicanos están felices de regresar al aislacionismo anterior a
Pearl Harbour, ahora que el dragón comunista ha caído” [Rodman, 1996].
Esta actitud estaba reflejada en la candidatura presidencial de Patrick Buchanan y en el
ánimo de los nuevos miembros republicanos elegidos al Congreso desde 1990. Pero el
liderazgo republicano continuaba siendo sólidamente internacionalista.
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científicos (think tanks) están explotando las nuevas oportunidades creadas por la
globalización para unir fuerzas con instituciones semejantes alrededor del mundo.
Una paradoja de la globalización es que, como el mundo se vuelve más integrado, el poder
deviene más difuso [Ferguson, 2004] y por lo tanto la declinación de algunas agencias (el
rol del Departamento de Estado) es una consecuencia de esta internacionalización del sector
público.
Estas cuatro restricciones no impidieron, sin embargo, la concreción de algunos logros
importantes en política exterior. Así lo atestiguan el foro de la APEC, el NAFTA, la OMC,
la operación de paz en Bosnia, la mejora en las relaciones con China y Japón, la
Convención de Armas Químicas, el exitoso rescate mejicano, la reducción de la amenaza
nuclear de Corea del Norte, Rusia y Ucrania, una transición económica y política
relativamente tranquila en Rusia y por último la expansión de la OTAN. Estos asuntos,
dicen los simpatizantes de Clinton, “marcan importantes aciertos para los Estados Unidos y
para el mundo entero, y se enmarcan dentro de una visión estratégica coherente” [Naím,
1997].
También hay un consenso sobre que estos “éxitos” fueron escasos en relación a lo que era
necesario o a lo que se esperaba de un presidente americano.
A los ojos de los críticos del presidente estas pocas adquisiciones no fueron una sorpresa.
Para ellos, Clinton era un “político de compromisos. Los actos sin ambición, el corto plazo
y los aciertos políticos siempre iban a preceder a los objetivos estratégicos” [Naím, 1997].
Los que apoyan a Clinton sostienen que su trabajo tuvo menos que ver con cuestiones
personales que con las circunstancias políticas con las que se encontró al asumir el cargo.
Por haber perdido el apoyo del Congreso en 1994, las dificultades políticas del presidente
se volvieron más agudas. Para ellos la oposición del Congreso tiene más responsabilidad
que la administración en cualquier defecto de la política exterior [Naím, 1997].
Esta controversia es un nuevo pequeño capítulo respecto al largo debate respecto a cuál es
el rol que la personalidad de los líderes juega en el cambio del curso de la historia. Para
algunos la historia es moldeada por fuerzas inmunes a la personalidad de los líderes, que
solo son custodios temporales de un poder cuya naturaleza es estar comprimido por
circunstancias que están más allá de su control. Otros puntualizan que Gengis Khan,
Napoleón, Churchill, Mao y muchos otros, son una evidencia de que los individuos
dominantes pueden moldear la historia [Naím, 1997].
En realidad el indudable avance norteamericano durante los gobiernos demócratas de
Clinton se debe menos a Clinton que a la economía norteamericana y a la debilidad de los
otros [Bertram, 1997].
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Resumen del informe “ExxonMobil, la dependencia del petróleo y la guerra en Irak”, Greenpeace, publicado
en febrero de 2003.
2
National Energy Policy – reporte del National Energy Policy Development Group, Cap. 8, mayo de 2001.
3
Fadel Gheit, citado en The Guardian, 23 de enero de 2003
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El control del petróleo iraquí permitiría a Estados Unidos reducir la influencia saudí sobre
la política petrolera, debilitar a la OPEP y darle mayor influencia sobre el mercado mundial
del petróleo limitando la influencia de Rusia, México y Venezuela.
Irak posee el 10% de las reservas de petróleo del mundo –112.000 millones de barriles,
sobrepasado sólo por Arabia Saudí-. Produce actualmente sólo una parte de ese potencial y
sus reservas reales pueden ser mucho mayores. Es importante saber que los costos de
producción del petróleo en Irak son los más bajos del mundo4.
En 1998 una carta de Rumsfeld, Perle, Wolfowitz, etc. y otros actuales funcionarios
indicaba que una prioridad de la política exterior debería ser la remoción de Hussein:
??“Cuando haya un cambio de régimen en Irak, podremos agregar 3 a 5 millones de barriles
(de petróleo por día) de producción al suministro mundial... La exitosa continuación de la
guerra sería buena para la economía”5.
??“Si vamos a la guerra no será por el petróleo, pero el día que termine la guerra, todo
tendrá que ver con el petróleo”6.
??“La guerra abriría este grifo del petróleo de Irak, lo que ciertamente tendría un profundo
efecto en cuanto al desempeño de la economía mundial para los países que son
fabricantes y consumidores de petróleo”7.
Fadel Gheit, especialista en inversiones en Nueva York, dijo que la guerra global contra el
terrorismo es un camuflaje para enmascarar el verdadero propósito. “Nuestro modo de vida
depende de 20 millones de barriles por día, y la mitad tiene que ser importada. Somos como
un paciente en una diálisis de petróleo. Es asunto de vida o muerte”8.
Ninguna compañía petrolera ha explorado y producido en Irak durante la última década por
las sanciones de Naciones Unidas, aunque muchas han comprado y refinado a través de
intermediarios. Francia y Rusia tienen compañías e intereses petroleros en Irak9, con lazos
históricos e intereses. Junto con compañías petroleras de China han negociado acuerdos por
38 mil millones de dólares para desarrollar los campos iraquíes. Mientras tanto las
sanciones han mantenido a raya a sus rivales (Gran Bretaña y Estados Unidos). El anterior
vicepresidente de ExxonMobil, Lucio Noto, lo dijo claramente: “creo que las sanciones nos
dejaron fuera del juego y que dejan el terreno a otros”10.
La rivalidad es intensa entre las compañías que tienen contratos y las que temen quedar
afuera del reparto una vez que las sanciones queden eliminadas. Un cambio abrupto de
régimen –el objetivo de Bush- sería más promisorio ya que los contratos petroleros serían
anulados. Ahmed Chalabi, del Congreso Nacional Iraquí (INC) dijo que Estados Unidos
sería recompensado por derrocar a Saddam con una parte importante de los recursos sen
juego, “si él gobernaba el país”.
4
Irak Country Analysis Brief, p. 4, Energy Information Administration, Departamento de Medio Ambiente de
Estados Unidos, octubre de 2002
5
Larry Lindsey, asesor económico de Bush, septiembre de 2002, en “Carve up of oil riches begins”, citado
por Peter Beaumont y Faisal Islam, The Observer, 3 de noviembre de 2002.
6
Larry Goldstein, presidente de la Fundación de Investigación de la Industria del Petróleo, en Wall Street
Jounal, 13 de enero de 2003.
7
Grant Aldonas, Secretario Adjunto de Comercio de Estados Unidos, octubre de 2002, MSNBC online.
8
The Guardian, 23 de enero de 2003.
9
Chicago Tribune, 29 de agosto de 2002.
10
The Village Voice, 9 al 15 de octubre de 2002.
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La mayor recompensa para esas compañías sería el control de los terrenos aún no
explotados. La ExxonMobil, la mayor empresa petrolera norteamericana, está a la
vanguardia de las compañías que se beneficiarán con esta guerra.
Exxon y Mobil poseían el 23,75% de las acciones de la Iraq Petroleum Company (luego
nacionalizada en 1972, cuando se nacionalizó el petróleo iraquí). Ese porcentaje lo habían
recibido en el acuerdo de la Línea Roja que repartió el petróleo del Oriente Próximo en
1928.
Aunque oficialmente Estados Unidos no compra petróleo de Irak desde 1998
indirectamente, por compañías intermediarias, compraba el 50% de las exportaciones
iraquíes. ExxonMobil fue una de las 5 mayores compradoras pero dejó de comprar en la
primavera de 2002 cuando Irak agregó un recargo ilegal a sus exportaciones de petróleo.
Pero luego el recargo fue disminuyendo gradualmente hasta desaparecer. En septiembre de
2002 estaba comprando 200 mil barriles por día.
Exxon está negociando en Kuwait para el desarrollo de campos limítrofes con Irak y
negocia con Arabia Saudí un proyecto de gas, que sería el primer desarrollo extranjero de
importancia en el área energética desde la nacionalización de 1975. Ninguna empresa
occidental ha perforado en Arabia desde 1975 pero Exxon es el mayor inversionista
extranjero y el mayor comprador de crudo saudí.
“Hay pocas tareas tan importantes en el mundo de hoy como la continuación de la exitosa
modernización e integración del Oriente próximo en la economía en general” 11.
11
Lee Raymond, 7ma. Conferencia Asiática Anual de Petróleo y Gas, 10 de junio de 2002. Lee Raymond es
presidente de ExxonMobil.
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mundo” [Powell, 2000]. Y remarcaba que los Estados Unidos “deberían usar el poderío que
tenemos –nuestro poderío político, nuestro poderío diplomático, nuestro poderío militar,
pero especialmente el poder de nuestras ideas- para seguir comprometidos con el mundo. Y
eso es exactamente lo que el presidente Bush y su equipo de seguridad nacional nos
proponemos hacer” [Powell, 2000]. Estas declaraciones parecían demasiado cándidas frente a
lo que estaba por suceder.
El gobierno que asumía era resultado de un cruce de distintos caminos. Dado que el
presidente Bush carecía de antecedentes en política exterior se había rodeado de un equipo
desudadamente experimentado y consumado [Lieber, 2000].
Objetivamente Estados Unidos se hallaba en una posición única como el país
individualmente más poderoso e influyente del mundo, lo que le creaba oportunidades a la
vez que problemas [Lieber, 2000].
Ese liderazgo era un requisito previo para muchos tipos de colaboración internacional
aunque el fin de la guerra fría hacía más difícil para Estados Unidos obtener la cooperación
de sus aliados y amigos ya que, a falta de una amenaza, los países tendían a buscar sus
propios intereses [Lieber, 2000].
En este panorama había un reto que encabezaban la agenda de política exterior de la
administración Bush. Concernía a las relaciones con los aliados de Norteamérica,
especialmente los europeos, con quienes había surgido una serie de controversias en torno a
la defensa contra los misiles, la fuerza de reacción rápida que planeaba la Unión Europea,
las disputas comerciales, los alimentos modificados genéticamente y algunas cuestiones
como la pena de muerte y el control de armas de fuego. En estas diferencias subyace una
reacción europea al poder norteamericano, “al igual que la percepción de que, en ocasiones,
Estados Unidos actúa unilateralmente sin tener suficientemente en cuenta las sensibilidades
europeas” [Lieber, 2000].
Del lado norteamericano existía la preocupación de cómo compartir la tarea, junto con la
ansiedad de pensar que los europeos podrían sentirse tentados de emprender su propio
camino a medida que la Unión Europea desarrollara una mayor coherencia económica y de
política exterior. Estados Unidos también sentía frustración ante la dificultad de consultar y
negociar con todos los países de la Unión Europea los que suelen estar en desacuerdo unos
con otros o toman una actitud rígida frente a Estados Unidos una vez que han adoptado una
política común. La perspectiva general indicaba una fricción constante [Lieber, 2000].
El nuevo gabinete comenzó a actuar rápidamente para defenderse de todos estos temores.
Eduardo Roca dice que “la opinión pública había votado a un presidente que fuese un
Clinton minus –le gustaba lo que hacía Clinton, menos algunos cosas-; pero después de una
victoria ajustada en una elección muy cuestionada, le apareció una administración Reagan
plus. Porque los miembros esenciales del gabinete de Bush hijo, si bien trabajaron con
Bush padre en la guerra del Golfo, todos fueron hombres de Reagan, del evil empire” [Roca,
2001].
Entre enero y septiembre de 2001, la política exterior de Washington privilegió ideas tales
como:
?? Guiar los asuntos externos por el interés nacional más que por el ideal nacional
?? Trabajar en función de una agenda prioritaria
?? Disminuir las intervenciones por ayuda humanitaria
?? Revertir la causalidad en la relación intervención-defensa de la democracia.
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?? Establecer una jerarquía entre los Estados entendiendo que las relaciones más
relevantes son las que se dan con los actores más poderosos.
?? No desconocer que la política exterior está influenciada por actores domésticos e
internacionales, pero otorgar a los funcionarios encargados de la conducción de la
política exterior un rol decisivo.
?? Abandonar las políticas de salvatajes económicos tanto unilaterales como
multilaterales [Busso, 2003].
El comienzo de la grieta
La elección del nuevo presidente norteamericano causó inquietud en Europa. Bush armó un
equipo un equipo para trabajar en política exterior, incluyendo a Colin Powell como
Secretario de Estado, Condoleezza Rice como Asesora de Seguridad Nacional, Donald
Rumsfeld como Secretario de Defensa y a Robert Zoellick como Representante
norteamericano de Comercio. Eran internacionalistas con larga experiencia y buen
conocimiento de Europa pero muchos políticos europeos sospechaban que ese equipo
tendría una mirada mundial diferente que podría tensionar las relaciones trasatlánticas.
El enfoque europeo de la política exterior tiende a enfocarse en los “desafíos”, mientras los
americanos miran las “amenazas” y, en particular los conservadores como Bush y su
equipo, prefieren discutir amenazas exteriores tales como la proliferación de armas de
destrucción masiva, terrorismo y los estados canallas. Las consignas europeas son la
“global governance”, el “projecting stability” y la “managing globalization”.
La discusión sobre el significado de la administración Bush para Europa iba más allá de un
simple cambio de personal en Washington. Era importante explorar si las políticas de cada
lado del Atlántico estaban guiadas por prioridades divergentes.
Tradicionalmente, desde el fin de la Segunda Guerra Mundial, Europa y Estados Unidos
son descriptos como socios estratégicos, una relación central para la gobernabilidad global
[Everts, 2001].
Esta comunidad de valores e intereses explica por qué europeos y americanos pueden
acordar frecuentemente sobre lo que constituye una conducta aceptable en la arena
internacional. En contraste, otros países como China, Rusia o Indonesia enfatizan la
integridad territorial de los Estados existentes, amenazando a los extranjeros sobre la
interferencia en sus asuntos internos.
Lo que está más allá de toda discusión es que los países europeos, tanto individual como
colectivamente en la Unión Europea, son los mejores aliados que Estados Unidos podrá
conseguir. Igualmente, Estados Unidos es de lejos el más cercano e importante socio para
los europeos [Everts, 2001].
El comienzo de una gradual divergencia puede rastrearse desde el fin de la Guerra Fría en
1989, pero parece haberse acelerado desde mediados de los ’90. Estas divergencias
raramente ocupan los titulares de los diarios pero obran en el trasfondo.
Los europeos están preocupados por el reciente comportamiento norteamericano en varias
áreas:
1. el largo rechazo norteamericano a pagar sus obligaciones con Naciones Unidas. A pesar
del acuerdo alcanzado en diciembre de 2000, la actitud norteamericana hacia Naciones
Unidas dejó mucho que desear.
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Trancripción de una nota publicada en diversos diarios del interior del país. Ver [Emmerich, 2003].
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Motivaciones
Pero ¿cuál es el motivo por el que Estados Unidos, el miembro central de la mini-coalición,
inicia esta guerra? A esta altura el argumento “democrático” no ha tenido éxito en su
intención de legitimar la intervención armada y todos los argumentos se vuelcan hacia el
petróleo como razón principal de la invasión a Irak.
Estados Unidos compra cada vez mayores porcentajes del combustible fósil y las
previsiones auguran una tendencia importadora en constante aumento. Su dependencia es
cada vez más fuerte y la hegemonía norteamericana sufre una fuerte erosión, dado que está
cuestionado el acceso y control de recursos estratégicos. La intervención en Irak buscaría
lograr que Estados Unidos recorte su vulnerabilidad externa y obtenga un control sobre el
mercado mundial de petróleo, eliminando el rol actual de la OPEP y estableciendo
unilateralmente el precio del crudo a nivel mundial.
Por el contrario Europa (al igual que Rusia y China) ha enhebrado una larga relación
económica, cultura y política con el mundo árabe que le permite tener un fluido
abastecimiento de combustible. De aquí nace el rechazo europeo a la guerra, tanto de
gobiernos como de poblaciones.
Otro ingrediente, incluso más importante, para explicar el empecinamiento de Bush se
refiere a una probable crisis monetaria norteamericana. El 6 de noviembre de 2000 Irak
transfirió sus transacciones internacionales del estándar dólar al estándar euro. Una decisión
similar se está discutiendo (y efectuando paulatinamente) en Irán, todo dentro de una
inclinación más amplia de la OPEP hacia el euro que mira con atención la creciente
debilidad del régimen saudí y de la paridad euro-dólar. Esto provocaría un “efecto
argentino” en la economía estadounidense con la consecuencia corrida bancaria,
devaluación e inflación.
Este elemento torna más incierto el ambiente en el que se desarrolla la ofensiva ya que la
operación militar tiene dificultades en garantizar sus dos requisitos esenciales:
a. la victoria militar y política (y la consiguiente estabilidad) sobre los países de la región,
más allá de la intervención inicial en Irak.
b. Evitar el cambio de los países de la OPEP al estándar euro.
Visto desde el punto de vista del petróleo o de los dólares el escenario de la guerra es Irak,
pero los combatientes son Europa y Estados Unidos.
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Consecuencias
Hay varios motivos que nos permiten afirmar que el efecto de “orden unipolar” que la
invasión superponga al recambio político internacional en curso puede dificultad la política
norteamericana:
1. la urgencia de la operación está determinada en gran medida por los intereses
propios de la burocracia gobernante y de los sectores sociales en que se apoya.
2. la dimensión del escenario se inicia en Irak pero se extenderá a Irán y a otros
múltiples escenarios.
3. la diferencia de ámbitos de desempeño del conflicto. Mientras Europa lucha
económicamente esgrimiendo un alto consenso político Estados Unidos lucha
militarmente esgrimiendo algunas grietas incluso entre sus actores estratégicos.
4. Los costos no económicos de la operación que pueden poner a prueba la “vocación”
imperial de la población norteamericana que quizás no quiera acompañar
incondicionalmente al presidente y su equipo.
5. La crisis política de algunos países, atacados o atacantes, a raíz de las lealtades
políticas cuestionadas o de las crisis de las economías en el trascurso del proceso.
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las libertades fundamentales y las bases democráticas de una sociedad. Esta tendencia
explica las restricciones informativas y los recortes al derecho vía cambios en la
legalidad13 [Busso, 2003].
3. Otra repercusión doméstica se vincula con el resurgimiento del nacionalismo basado en
el excepcionalismo norteamericano. En una situación como la guerra contra el
terrorismo esta variable cultural resulta de gran utilidad a nivel interno porque genera
consenso doméstico en torno a las acciones de gobierno, pero puede llegar a ser
perjudicial como componente del discurso y las acciones internacionales en tanto irrita
aún más a los países y comunidades con culturas diferentes que ven en los Estados
Unidos a un país que avanza sobre sus particularidades nacionales, culturales,
religiosas, etc [Busso, 2003].
El incremento de los componentes religiosos de la administración tanto a nivel de discurso
como de gestión administrativa y decisión política no es un componente nuevo pero existen
algunas particularidades que parecen más propias de este gobierno que de cualquier otro:
a. en el discurso político se destacan los conceptos polarizados: “el bien contra el mal”,
“están con nosotros o contra nosotros”, “se es patriota o traidor”.
b. La administración estableció normas de conducta, vestimenta, pautas de limpieza y
orden en la Casa Blanca, el inicio de las actividades diarias con la lectura de la Biblia.
Estas cuestiones serían anecdóticas si no fueran consideradas por los miembros de la
administración como “elementos esenciales del buen gobierno”, y como bases para
juzgar y criticar no solo a la gestión de Clinton desde una perspectiva política y moral,
sino también la conducta de otros ex presidentes republicanos.
c. Desde un punto de vista político, el diseño y la ejecución de las decisiones de política
exterior están, a menudo, ligadas a las convicciones religiosas de Bush [Busso, 2003].
5.2. El terrorismo
Los primeros objetivos de Estados Unidos eran de carácter limitado. La meta era eliminar
la amenaza del terrorismo internacional sobre personas, instalaciones y otros intereses. Esto
se haría:
- sacando a los terroristas de sus escondites
- drenan do las ciénagas donde encuentran refugio seguro
- presionando a los estados para que dejen de apoyar el terrorismo
- impidiendo los ataques terroristas planeados y
- reforzando las capacidades de nuestros amigos y aliados para combatir el terrorismo
[Taylor, 2001].
Estas tareas de combate al terrorismo serían ejecutadas con total y absoluto respeto por la
ley. Donde no impera la ley no hay dudas de cómo se respondería a un ataque terrorista. El
gobierno procedería a declarar un estado de emergencia nacional para invocar nuevas
medidas y poderes con carácter de emergencia. “Una respuesta que no atiende las leyes
sería rápida y al parecer eficiente porque sería la decisión personal de un individuo o de una
camarilla cuyas órdenes son la ley para sus subalternos” [Raven-Hansen, 2001].
Estados Unidos, en cambio, ha respondido a los ataques terroristas con las mismas
herramientas de la justicia penal: vigilancia, arresto, detención y enjuiciamiento [Raven-
Hansen, 2001].
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Los terroristas americanos serán juzgados por tribunales civiles, los extranjeros serán juzgados por
tribunales militares, anulando el principio de igualdad ante la ley.
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Vemos que los primeros anuncios y análisis respecto al carácter de la lucha que debía
emprenderse todavía tiene un carácter legal, democrático e institucional. En el inmediato
futuro las tareas de combate contra el terrorismo ya no serían tan fácil de diseñar y realizar.
Desde nuestro punto de vista comienza a tener importancia un debate sobre la ambivalente
relación entre Estado-nación e imperio. El estado nacional es, por definición, un estado de
derecho. Un imperio es una entidad de otra naturaleza, cuya ley preponderante, es la
sobrevivencia y la pura lógica del poder. Veremos este tema más adelante.
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La hegemonía y el consenso
Según Keohane [Keohane, 1988: 52-66], la Teoría de la estabilidad hegemónica tiene dos
proposiciones:
?? El orden de la política mundial es creado por un único poder dominante
?? El establecimiento de tal orden requiere una hegemonía continua
La teoría de la estabilidad hegemónica define la hegemonía como preponderancia de
recursos materiales. Por lo tanto la potencia hegemónica debe ejercer:
1. control de las materias primas
2. control de las fuentes de capital
3. control de los mercados
4. ventajas en la producción de bienes de valor elevado
El ejercicio continuo de los controles mencionados le permiten al líder hegemónico contar
con varias capacidades en su haber, el uso de las cuales ayudará al fortalecimiento de su
hegemonía:
1. justificación para la expansión territorial y el imperialismo. Los cambios en la
localización del control del petróleo afecta el poder de los Estados.
2. puede pedir préstamos baratos; puede negar crédito a los adversarios, etc.
3. puede abrir su mercado para favorecer o cerrarlo para perjudicar a los competidores.
La teoría de la Estabilidad Hegemónica predice que cuanto más domine la economía
política mundial un poder de esta clase, tanto más cooperativa serán las relaciones
interestatales. Para establecer una hegemonía es necesario “crear y poner en vigencia
normas reguladoras del sistema” lo que significaría que la potencia hegemónica tiene
capacidad de construir el orden mundial en su favor y beneficio.
Pero esta construcción no se puede efectuar en solitario ya que “el hegémono desempeña
liderazgo a cambio de acatamiento pero a diferencia del poder imperial no puede crear ni
poner en vigencia normas sin un cierto grado de consentimiento por parte de los otros
estados soberanos.
Por lo tanto “el hegémono tendrá que invertir recursos en instituciones con el objeto de
garantizar que sus normas preferidas guiarán la conducta de los otros países”.
Dado que no hay una correspondencia automática entre poder y hegemonía ya que
raramente la asimetría de poder es tan amplia como para que una potencia, por sí sola,
establezca todas las reglas del orden mundial, la Teoría de la Estabilidad Hegemónica
elabora una versión refinada de la definición de hegemonía que sostiene que “la hegemonía
se define como una situación en la que ‘un Estado es suficientemente poderoso como para
mantener las reglas esenciales que gobiernan las relaciones interestatales y está dispuesto
a hacerlo’ “ [Keohane y Nye, 1977: 44].
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Keohane dice que USA tuvo “dos décadas de dominación norteamericana después de la 2º
Guerra Mundial”.
El motivo por el cual los estados secundarios acatan el liderazgo del hegémono puede ser
entendido acudiendo a la idea gramsciana de la “hegemonía ideológica”, que “suministra
valiosas claves para ayudarnos a comprender de qué modo pueden coincidir la cooperación
y la hegemonía”. Gramsci utilizó el concepto de hegemonía para expresar una unidad entre
las fuerzas materiales objetivas y las ideas ético-políticas –en términos marxistas una
unidad de estructura y superestructura. Robert Cox dirá que “una estructura hegemónica de
orden mundial es aquella en la que el poder adopta primordialmente una forma
consensual” [Robert Cox, 1981: 153].
“Los hegémonos necesitan del acatamiento para poder construir una estructura de orden
capitalista mundial. Es demasiado costoso, y tal vez autodestructivo, conseguirla por la
fuerza; después de todo, la distinción clave entre hegemonía e imperialismo es que un
hegémono, a diferencia de un imperio no domina a las sociedades por medio de una
engorrosa superestructura política sino que más bien supervisa las relaciones existentes
entre sociedades políticamente independientes por medio de una combinación de
jerarquías de control y el funcionamiento de los mercados” [Wallerstein, 1974: 15-17].
La hegemonía se mantiene gracias a un suficiente poder militar ya que “un estado
hegemónico debe poseer suficiente poder militar como para ser capaz de proteger la
economía política internacional de la incursión de adversarios hostiles”.
No hace falta que ejerza la dominación militar mundial; sólo hace falta que tenga capacidad
de “impedir incursiones de otros que le negarían acceso a las principales áreas de su
actividad económica”.
14
NSS significa National Security Strategy, Estrategia de Seguridad Nacional.
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una amplia zona gris de difícil precisión. Dana H. Allin 15 considera que la guerra de Irak es
una guerra preventiva más que anticipatoria. Otros dicen lo contrario [Lobo García, 2003].
En el caso iraquí las Naciones Unidas aseguraron en 1999 que el programa de armas
prohibidas iraquí había sido eliminado por el régimen de inspecciones previas. Pero la
anterior conducta de Irak había dejado en claro que el Consejo de Seguridad debía redactar
una nueva resolución con condiciones más efectivas para lograr la obediencia iraquí. Si Irak
repetía su patrón pasado de no cooperación, el Consejo de Seguridad autorizaría el uso de la
fuerza sólo para asegurar la salvación de los inspectores y el cumplimiento de su misión
[Kimball, 2002].
El discurso sobre el eje del mal marcó un importante cambio en la política exterior
americana, abandonando la disuasión y dirigiéndose hacia una política de pre-emption del
terrorismo. Esta doctrina fue ampliada por Bush en West Point en junio cuando declaró que
“la guerra contra el terror no será una guerra defensiva. Debemos entrar en batalla con el
enemigo, romper sus planes y confrontar su amenaza antes de que emerja. En el mundo en
el que entramos, el único camino para salvarse es el camino de la acción” [citado por
Fukuyama, 2002].
Europa está horrorizada por el anuncio de la administración republicana de una doctrina de
pre-emption contra los terroristas y los estados que avalen terroristas, en los que Estados
Unidos y sólo los Estados Unidos deciden cuándo y dónde usar la fuerza.
Aunque mucho se afirma respecto a que la invasión a Irak fue adoptada contra la
legitimidad internacional, lo cierto es que Estados Unidos lo hizo de acuerdo a la resolución
1441 y a más de una docena de resoluciones anteriores. El rechazo europeo a la invasión no
parece provenir del derecho internacional sino a una oposición a los objetivos políticos con
que es llevada adelante. En este sentido algunos sostienen que Francia, Rusia y China
tienen razón al afirmar que Washington está buscando una resolución que es invocada para
justificar una invasión anticipatoria animada por el “cambio de régimen” en Bagdad
[Kimball, 2002], algo que fue reconocido por la administración republicana y que constituyó
el más serio acto norteamericano de unilateralismo a los ojos europeos [Fukuyama, 2002].
En su presentación a Naciones Unidas para enfrentar el desafío a su autoridad, Bush
convino en que la acción común es la estrategia preferida y la acción unilateral es el último
recurso. El discurso fue significante también por lo que no dijo ya que el presidente no
aseguró un derecho universal de pre-emption. Basó su caso en el excepcional carácter de la
conducta iraquí y su defensa de las resoluciones de Naciones Unidas. No reclamó un
derecho general para imponer el cambio de régimen en otras sociedades. Insistió que, en el
caso específico de Irak, las medidas rigurosas requeridas para implementar las resoluciones
de Naciones Unidas eran incompatibles con la continuación de Saddam en el poder
[Kissinger, 2002].
Esta doctrina de guerra anticipatoria figura en la NSS de 2002. Condoleezza Rice afirma
que la Estrategia de Seguridad Nacional no revierte cinco décadas de doctrina y echa por la
borda los principios de contención o disuasión. Estos conceptos estratégicos pueden
emplearse y se seguirán empleando cuando sea apropiado. No obstante, algunas amenazas
son potencialmente tan catastróficas y pueden llegar con tanto sigilo por medios imposibles
de rastrear, que no se pueden contener. De manera que, simplemente, por sentido común,
Estados Unidos debe estar dispuesto a actuar cuando sea necesario, antes de que las
amenazas se conviertan en realidad [Rice, 2002].
15
Debating intervention, Dana H. Allin, NATO Review, Invierno 2002.
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A partir de aquí se considera que el término “preventivo” se refiere al término inglés “pre-emptive”.
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intervenir contra ellos porque no amenazan a nadie. Por lo tanto el contexto de la amenaza,
y en particular el intento del régimen, hacen toda la diferencia [Patten, 2002].
La tercera proposición, argumentada en particular por Henry Kissinger, es que el sistema de
la ley internacional – que comenzó con el tratado de Westfalia- que justificaba la acción
militar solo en respuesta al ataque de otro estado, pero no pre-emptivamente, ya no es
relevante donde un estado está usando o protegiendo a actores no estatales como Al Qaeda
para atacar a otro Estado [Patten, 2002].
¿Si estamos buscando principios para guiar nuestra acción internacional, a qué debemos
prestar atención? En el caso de la intervención humanitaria, la escala del mal perpetrado en
un país por limpieza étnica o por razones políticas tiene que ser suficientemente grande
como para justificar la intervención. Fue el caso de Kosovo [Patten, 2002].
Si se sostiene que un país está desarrollando o tiene armas de destrucción masiva, tiene que
haber evidencia convincente que demuestre que hay un peligro real para el resto del mundo
en razón de ello [Patten, 2002].
La doctrina Truman y el Plan Marshall ejemplificaba un liderazgo americano que
combinaba el poder militar y el liderazgo americano en una mano y en la otra el
establecimiento de una regla global, un sistema de gobernabilidad mundial que sostuvo a
los mercados y a la democracia y una vía para encontrar soluciones comunes a los
problemas comunes [Patten, 2002].
Todo eso fue espectacularmente exitoso. Destruyó al totalitarismo y aseguró la prosperidad
y el progreso de varios países, incluida la mayor parte de Europa. Esa combinación de
poder militar y una cooperación basada en reglas es desde mi punto de vista el camino
correcto para proceder. Sería un desastre para el liderazgo americano que pierda la
extraordinaria habilidad que desarrolló tan importante rol en la construcción del mundo que
vivimos sólo por lanzar la regla de la fuerza como único instrumento del poder [Patten, 2002].
Pero ya vimos que, con razón, Condoleezza Rice sostiene que aquello que fue útil y justo
en el pasado no parece serlo hoy.
Pero los europeos, que tanto argumentan ser multilaterales y pacíficos, tienen fuerzas en 10
operaciones de paz alrededor del mundo. Durante la guerra en Kosovo, Blair estuvo
negociando el ingreso de fuerzas americanos. La primer ministra Margaret Thatcher envió
la armada británica a combatir en las Islas Falklands, contra el deseo del secretario de
Estado Alexander Haig. Por lo tanto, es erróneo afirmar que los europeos son culturalmente
cautelosos mientras los americanos son singularmente marciales y con coraje. Eso es una
ficción [Patten, 2002].
Lo que es cierto es que el poder americano excede el de cualquier otro. Para ser tomado
más seriamente, en orden a ser un socio más creíble y en algunos casos para ser un
contrapeso, Europa tiene que invertir más en su propia seguridad.
Es imperativo que Europa haga en seguridad lo que ha hecho con el tratado de Kyoto y la
ICC, ponerse juntos y cumplir con sus propias responsabilidades en el mundo. Así podrá
ser tanto una contraparte como un contrapeso a los Estados Unidos [Patten, 2002].
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El ataque a Yugoslavia fue una guerra anticipatoria para salvar la vida de los musulmanes
albaneses [Horowitz, 2003].
7. El unilateralismo
Tres cuestiones han forjado un nuevo clima de opinión en Washington:
1. el ascenso del Congreso en la confección de la política exterior norteamericana
2. la tarea de debilitamiento a los regímenes multilaterales
3. un rumbo hacia un mayor gasto en defensa que en instrumentos no militares de
diplomacia [Everts, 2001].
Ha surgido un nuevo clima de opinión aunque Bush diga lo contrario. Las voces más
fuertes de esta escuela pueden encontrarse en el Congreso. Unilateralista es la mejor
palabra para describir a este grupo. Cuando se piensa en política exterior, su énfasis está en
mantener la superioridad y soberanía norteamericana. Son escépticos sobre los foros
multilaterales, convenciones legales y normas internacionales. Prefieren gastar en defensa
que en cualquier otro tipo de gasto internacional. Tienen a adoptar la vía confrontativa en el
debate internacional. Y frecuentemente desdeñan la contribución que otros países, incluida
Europa, hacen al mantenimiento del orden global y la estabilidad.
El resultado final no es el aislacionismo sino el unilateralismo. Tanto europeos como
norteamericanos están incómodos. Peter Spiro escribió sobre una nueva escuela de
pensamiento en Estados Unidos la que “sostiene que Estados Unidos puede elegir las
convenciones internacionales y leyes que sirven a su propósito y rechazar aquellas que no
les sirven”. Llama a esto “internacionalismo a la carta” [Spiro, 2000]. Chris Patten lamentó la
“hostilidad neurálgica norteamericana a cualquier autoridad externa sobre sus asuntos”17
[citado por Everts, 2001].
Durante la guerra fría el anti-internacionalismo fue fuertemente identificado con la cruda
teoría de la conspiración y la herencia aislacionista del Tratado de Versalles como para
atraer un fuerte apoyo entre las elites políticas. El anti-internacionalismo de ahora tiene una
fuerte penetración intelectual. Este anti-internacionalismo desarrolló un plan coherente para
defender las instituciones americanas contra el ‘abuso’ del internacionalismo [Spiro, 2000].
Esta escuela 18 no se opone al internacionalismo per se y por lo tanto no puede ser
clasificada simplemente como aislacionista. Sostiene que Estados Unidos puede elegir las
convenciones internacionales y las leyes que sirven a sus propósitos y rechazan aquellas
que no. La soberanía, en esta concepción, implica que Estados Unidos debe resistir la
incorporación de las normas internacionales en su jurisprudencia.
Los Estados Unidos quedaron solos con Somalía en su rechazo a la Convención de los
Derechos del Niño. Solo los acuerdos de libre comercio son bien vistos por estos anti-
internacionalistas, ya que están pensados a favor de los intereses americanos [Spiro, 2000].
En primer lugar se impugna el contenido del emergente orden legal internacional como
vago y como una ilegítima intrusión dentro de los asuntos domésticos. Luego se condena el
proceso de creación de leyes internacionales como irresponsable y a su resultado como no
forzoso. Y finalmente, se asume que los Estados Unidos pueden ignorar los regímenes
internacionales como si fuera un asunto de poder, derecho legal y deber constitucional
[Spiro, 2000].
17
Conferencia en el Instituto Francés de Relaciones internacionales, París, junio 2000.
18
Se refiere a los nuevos anti-internacionalistas que cada vez tienen mayor presencia en los medios
intelectuales americanos.
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Pero ¿existe una legalidad internacional en sentido estricto? Sabemos que en el ámbito
nacional sí existe un Estado de derecho y la consiguiente legalidad nacional Sus tres
elementos esenciales son un código de conducta, unos tribunales para juzgar sus
infracciones y una autoridad superior para obligar a su cumplimiento. ¿Pero existen estos
tres requisitos esenciales para conformar una “Comunidad Internacional de Derecho”?
[Lobo García, 2003].
Respecto al código de conducta, la carta de Naciones Unidas está desfasada (incluso sigue
calificando a Alemania y Japón de “estados enemigos”) y no se consigue su actualización.
Por otro lado los convenios internacionales vigentes parten de la base de que los Estados
que los suscriben son los sujetos del derecho internacional pero ahora en las relaciones
internacionales están apareciendo otros actores. La Convención de Ginebra ¿es de
aplicación a los grupos terroristas transnacionales? Ante este vacío los Estados Unidos han
inventado en Afganistán la extraña figura de “combatientes ilegales” [Lobo García, 2003].
Los otros dos elementos para una situación internacional de derecho son aún más
defectuosos. ¿Qué tribunal existe para juzgar la conducta penal de los Estados que son
sujetos de la Comunidad Internacional? Ninguno. El Tribunal Penal Internacional es para
juzgar a personas poro determinados delitos no a los Estados. Y la aceptación de su
jurisdicción se basa en la voluntariedad de cada país, como no puede ser menos en un
sistema internacional basado en la soberanía de los Estados. Países tan notorios como
China, Rusia y EE.UU. no aceptan la jurisdicción de este tribunal sobre sus ciudadanos
[Lobo García, 2003].
En cuanto a la existencia de una autoridad supranacional con poder coercitivo (el tercer
elemento) tampoco existe en sentido estricto. Una tercera parte de los componentes del
Consejo tiene atribuido un discriminatorio derecho de veto. ¿Es en este foro donde se
determina la legalidad internacional? Los imponentes bombardeos en 1999 durante 78 días
en Kosovo y otras partes de Serbia sin resolución de la ONU (solo aprobados en la OTAN)
¿fueron ilegales? [Lobo García, 2003].
Sobre el concepto de legalidad internacional el debate es, entonces, controvertido. Hay una
aceptación generalizada en que el respaldo de Naciones Unidas a una actuación armada
internacional proporciona a ésta “legitimación”. Por eso, aunque Bush repitió que
intervendría en Irak con o sin respaldo de Naciones Unidas, finalmente para llevarla a cabo
se optó por declarar previamente en las Azores que se actuaría en cumplimiento de la
resolución 1441 del Consejo de Seguridad y de las más de una docena anteriores que sobre
Irak se habían promulgado desde 1991 [Lobo García, 2003].
Es aceptado el unilateralismo americano y el énfasis europeo en la ley internacional y las
instituciones. El internacionalismo liberal, después de todo, tiene un largo y honorable
lugar en la política exterior americana. Estados Unidos promovió la Liga de las Naciones,
Naciones Unidas, las instituciones de Bretton Woods, el GATT y la OMC y muchas otras
organizaciones internacionales. Hay un alto número de organizaciones internacionales en el
mundo en las que Estados Unidos participan activamente, de cooperación científica,
seguridad nuclear, seguridad aérea, plazas bancarias, regulación de drogas, estándares de
contabilidad, gobernabilidad corporativa y telecomunicaciones [Fukuyama, 2002].
Es necesario distinguir entre las formas del internacionalismo liberal que son
primariamente económicas, y aquellas referidas a una dimensión política o de seguridad. En
el primer caso Estados Unidos se ha enfocado en las instituciones internacionales que
promovieron el comercio internacional y las inversiones, con gran esfuerzo para crear un
comercio internacional basado en reglas y un régimen de inversiones con una autoridad de
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decisión fuerte y autónoma. El motivo para esto es obvio: los americanos se benefician
fuertemente de dominar la economía global, por eso la globalización lleva una etiqueta de
“made in USA” [Fukuyama, 2002].
La contradicción entre libre comercio y dominio económico se resuelve por el hecho de que
todos los países actúan en contradicción con los principios declarados de libre comercio y
los europeos se destacaron por mantener los subsidios agrícolas, más que Estados Unidos.
Hay una gran cantidad de áreas económicas donde los europeos actuaron unilateralmente y
por medios que a veces contravienen el orden legal existente. La Unión Europea resistió
durante 9 años la decisión desfavorable sobre las bananas y por más tiempo aún la referida
a la carne con hormonas [Fukuyama, 2002].
El segundo tipo de internacionalismo liberal tiene que ver con la política y la seguridad.
Con la excepción de los dos tratados ambientales (Río y Kyoto) todas las disputas entre
Estados Unidos y Europa en los meses recientes tienen que ver con asuntos de seguridad.
La Corte Criminal Internacional no parece un asunto de seguridad pero la razón del rechazo
norteamericano tiene que ver con el temor norteamericano de que sus soldados y oficiales
puedan ser juzgados por la Corte en el cumplimiento de sus deberes [Fukuyama, 2002].
Gran parte de la irritación europea con Estados Unidos tiene que ver con cuestiones de
estilo y por el desinterés de la administración Bush en consultar, explicar, justificar y adular
de la misma manera que lo hacían las administraciones anteriores. Los europeos, además,
rechazan el lenguaje religioso del “eje del mal” [Fukuyama, 2002].
Adoptando acciones unilaterales sea en las tarifas de acero o atacando a Irak, la Unión
Europea eleva las murallas a su alrededor y las posibilidades de una ruptura en las
relaciones se tornan más ciertas. La mayoría de las guerras norteamericanas fueron libradas
contra grandes poderes y fueron las más destructivas. “No podemos afirmar que las grandes
potencias nunca volverán a pelear entre sí” [Bobbitt, 2002].
Cualquier estado tan poderoso como Estados Unidos tiene que aprender la lección de la
modestia para no ser objeto de resentimiento del mundo entero. Nunca podrá recuperar la
influencia que, con tantos sacrificios, alguna vez tuvo si no logra persuadir a la gente que su
poder es benigno y que sus asuntos serán tenidos en cuenta [Bobbitt, 2002].
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¿Qué significa detener, luchar y ganar las guerras y defender el interés nacional? [Rice, 2000]
Primero, los militares americanos deben ser capaces de encontrar decisivamente la
emergencia de cualquier poder militar hostil en las áreas donde no solo nuestro interés sino
el de nuestros aliados claves están amenazados. Los militares americanos son la única
fuerza capaz de esta función disuasiva [Rice, 2000]. Porque algunos conflictos pequeños
tienen un fuerte impacto en los intereses americanos. En caso de que los intereses
norteamericanos sean atacados en áreas menos importantes ¿no intervendrán en la ausencia
de una importancia estratégica? Es indispensable suponer que el presidente Bush buscará
estar en posición de intervenir cuando lo crea necesario o cuando esté obligado a hacerlo.
La decisión de intervenir en ausencia de importancia estratégica no debe ser entendida con
una definición apolítica de la ayuda humanitaria. Los problemas humanitarios raramente
son solo problemas humanitarios; la pérdida de vidas o la falta de comida es casi siempre
un acto político. Estados Unidos debe estar preparado a incorporar la lectura subyacente en
los conflictos y conocer cuál es su costado invisible.
El instrumento militar es especial. No es una fuerza de policía civil, no es un árbitro
político y no está diseñado para construir una sociedad civil. La fuerza militar es mejor
utilizada para apoyar objetivos políticos claros, siempre limitados, “como expulsar a
Saddam de Kuwait” [Rice, 2000].
Creer que las fuerzas armadas pueden ser útiles como una especie de 911 mundial va a
producir una degradación de sus capacidades, empantanar a los soldados en sus roles de
salvaguardar la paz y alimentarán la tensión con otros grandes poderes.
El concepto de política exterior internacionalista será correcto si procede de un planteo
firme del interés nacional, no desde el interés de una “ilusoria comunidad internacional”
[Rice, 2000]. Condoleezza Rice es muy clara en todas sus exposiciones y lo es nuevamente
en ésta, donde deja claro que las fuerzas armadas norteamericanas no están capacitadas ni
interesadas en “construir una sociedad civil”, lo que significa en concreto un extrañamiento
a actuar como fuerza colonial de ocupación, que es lo que se requiere en Irak.
La secretaria de Estado está en lo cierto al afirmarlo, no encontramos ninguna afirmación
de la administración republicana que hable sobre un “imperio” americano. Todos ellos
sostienen la excepcionalidad de la “república”.
8. El imperio
Dean Acheson en 1962 dijo que Inglaterra había perdido un imperio pero todavía no había
encontrado un papel para jugar en el mundo. La implicación era que los Estados Unidos
encontraron tanto un imperio como un rol, pero no como resultado de sus propios esfuerzos
[Gaddis, 2001].
Pocos historiadores dudan que los Estados Unidos durante la guerra fría tuvo tanto un
imperio como un rol: supo lo que quería y encontró una forma –eventualmente- para
conseguirlo. Debería asumir ese propósito de la siguiente manera: que los americanos
buscaron hacer un mundo seguro para la democracia y el capitalismo construyendo
coaliciones que pudieran detener al fascismo y al comunismo [Gaddis, 2001].
Parafraseando a Dean Acheson, los Estados Unidos retienen un imperio pero parecen haber
perdido un rol.
Pero el 11 de septiembre la era de la posguerra fría llegó a un violento y abrupto final. Los
peligros se volvieron indisputablemente presentes –si no eran completamente claros hasta
el momento- y no quedó otra opción que recuperar un rol [Gaddis, 2001].
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El imperio puede definirse como una “situación en la que un estado singular está capacitado
para influenciar la conducta de los otros, tanto directa o indirectamente, parcialmente o
completamente, por medios que pueden ir desde el uso de la fuerza hasta la intimidación, la
dependencia, persuasión y eventualmente la inspiración” [Gaddis, 2001].
Woodrow Wilson fijó las prioridades de largo aliento para el imperio americano –un
mundo seguro para la democracia y el capitalismo- durante la primera guerra mundial, pero
falló en su tarea inmediata, que fue tener unos Estados Unidos reconstruido y dedicarse al
sistema internacional de posguerra.
La principal razón de este fracaso, como argumentan la mayoría de los historiadores, fue el
unilateralismo wilsoniano, su tendencia a instruir más que a escuchar. Esto lo volvió
insensible a los intereses de los otros, volviéndose difícil para él sostener coaliciones.
Tendió a trabajar cuando los miembros de la coalición voluntariamente alineaban sus
propios intereses con los de su líder. Pero se requiere un líder que no solo líder sino que
también escuche, que no solo pueda persuadir sino también comprometer [Gaddis, 2001].
Para Rooselvelt, en cambio, la flexibilidad era una virtud y no un pecado; el compromiso
una necesidad, no una entrega; los principios son atendibles pero solo a través del
pragmatismo [Gaddis, 2001].
Fue precisamente el multilateralismo lo que más claramente distinguió al imperio
americano del otro que emergió de las ruinas de la segunda guerra mundial, el de la URSS.
El unilateralismo de Moscú se manifestó en las brutalidades que el Ejército Rojo infligió a
las poblaciones civiles a medida que se adentraba en Europa del Este y Central [Gaddis,
2001].
¿Puede la estrategia utilizada en el siglo XX para combatir exitosamente la guerra fría
servir para el siglo XXI cuya configuración geopolítica es clara sólo en que no es parecida a
la guerra fría? John Lewis Gaddis sostiene que puede ser posible, proveyéndonos ciertos
principios fundamentales que Dean Acheson y su generación encontrarían familiares. Por
ejemplo:
- Desconfiar de la búsqueda incondicional de principios
- Cultivar las alianzas: ningún hegemón pudo sostener su posición indefinidamente.
- Finalmente, utilizar bien las palabras. Wilson fue un buen ejemplo de cómo las palabras
pueden convertirse en un instrumento de poder. Una estrategia para ser sostenible en una
democracia debe contar con el apoyo del pueblo, lo que requiere no sólo que la estrategia
sea clara en sí misma sino también que haya elocuencia en expresarla. La administración
Clinton no distinguió esto. La administración Bush tiene que hacerlo ahora [Gaddis, 2001].
Sin embargo, en su discurso a los cadetes graduados en West Point en junio de 2002, el
presidente Bush declaró que “América no tiene un imperio para extender o una utopía para
establecer”. Cuando habló a los veteranos en la Casa Blanca en noviembre de 2002, dijo:
América “no tiene ambiciones territoriales. No buscamos un imperio. Nuestra nación busca
la libertad para nosotros y para otros” [Ignatieff, 2003].
Sin embargo ¿qué palabra mejor que imperio describe lo que ha América ha llegado a ser?
Es la única nación que vigila el mundo a través de cinco comandos militares; mantiene más
de un millón de hombres y mujeres en cuatro continentes; despliega grupos de combate
para vigilar todos los océanos; garantiza la sobrevivencia de países como Israel o Corea del
Sur; maneja los rieles del comercio mundial y “llena los corazones y las mentes del planeta
entero con sus sueños y deseos” [Ignatieff, 2003].
En septiembre de 2001 el Departamento de Estado reconoció la existencia de 725 bases
militares norteamericanas fuera de los Estados Unidos. Actualmente, son muchas más. Este
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paisaje de este imperio militar es poco familiar y fantástico para la mayoría de los
americanos como el Tibet o Timbuktu lo eran para los europeos en el siglo XIX [Johnson,
2004].
Como los imperios del pasado, el nuestro tiene sus procónsules, en este caso militares de
alto rango que ostentan un status de extraterritorialidad para que los gobiernos que los
hospedan aseguren que las tropas americanas no serán responsables por los crímenes que
cometan contra los residentes locales [Johnson, 2004].
Lentamente pero seguro el Departamento de Defensa está tapando y desplazando al
Departamento de Estado como la agencia principal en la elaboración y administración de la
política exterior. En los países extranjeros tenemos asentados más funcionarios militares
uniformados que diplomáticos civiles, trabajadores de ayuda o especialistas ambientales
[Johnson, 2004].
Ser un poder imperial es más que ser la nación más poderosa o la más odiada. Esto significa
imponer las reglas que quiere y desconocer las que van contra sus intereses. También
significa adoptar funciones imperiales en los lugares que América ha heredado de los
imperios fallidos del siglo XX –otomano, británico y soviético-. En el siglo XXI América
manda sola, y sigue luchando para dirigir las zonas insurgentes –Palestina y la frontera
noroccidental de Pakistán- que fueron la némesis de los imperios pasados [Ignatieff, 2003].
América no es como los imperios del pasado. Ya no estamos en la época de la United Fruit
Company, cuando los americanos necesitaban a los marines para asegurar sus inversiones
de ultramar. El imperio del siglo XXI es una nueva invención en los anales de la ciencia
política, una hegemonía global cuyas notas destacables son el libre mercado, los derechos
humanos y la democracia, reforzadas por el mayor poder militar que el mundo haya
conocido. Es un imperio sin conciencia de serlo, constantemente sorprendido de que sus
buenas intenciones produzcan resentimientos [Ignatieff, 2003].
El tono mesiánico ha estado presente en el vocabulario americano al menos desde que
Woodrow Wilson fue a Versalles en 1919 y le dijo al mundo que quería convertirlo en un
lugar seguro para la democracia [Ignatieff, 2003].
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El imperio reticente
Siempre que Estados Unidos ha intervenido en el mundo lo ha hecho con renuencia y ha
permanecido en el lugar sólo el tiempo necesario procurando que los países queden en
mejores condiciones que las anteriores [Holmes, 2003].
Pero en cada incursión Estados Unidos lideró un cambio del régimen político, con
ocupación militar y un intento de transformación institucional descripta como construcción
de la nación [Ferguson, 2004].
En muchos aspectos este imperio americano participa de las mismas aspiraciones y
ambiciones que el último gran hegemón anglófono. A despecho de ser originalmente un
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rebelde contra el imperialismo británico, los Estados Unidos heredaron muchas de las
características que originalmente los definieron.
Pero Estados Unidos debe repensar lo que entiende por poder y concientizarse sobre los
límites del poder porque “la palabra abortar permanece titilando en su cabeza antes de
haber completado su misión”. Este carácter incompleto corporiza los tres déficits que
explican cómo America sólo parece inmensamente fuerte sin ser inmensamente fuerte
[Ferguson, 2004].
Los tres déficit son el déficit económico (América es el mayor deudor del mundo), el déficit
de recursos humanos para la defensa (la presencia militar en Irak es idéntica en tamaño a la
presencia británica en 1920) y sobre todo el déficit de concentración (un problema
sistémico; el medio por el cual los procesos políticos operan contra el liderazgo) [Ferguson,
2004].
Respecto a este último factor, el más importante, hubo momentos en el 2003 en los que la
completa ausencia de coordinación entre el Departamento de Defensa, el Departamento de
Estado y el Tesoro recordó a la peor “politicocracia” de la Alemania de Guillermo II. La
política parece ser determinada por la competencia intra-agencias más que por el sentido de
la responsabilidad colectiva. A esto llamó Michael Ignatieff imperialismo frenético (in a
hurry). También fue denominada como “la impaciencia por los resultados rápidos”
[Ferguson, 2004].
El historiador victoriano J. R. Seeley bromeó sobre que los británicos construyeron su
imperio “con una absoluta falta de conciencia”. Los americanos han hecho algo mejor; aquí
la ausencia de conciencia devino en una total miopía. Pocas personas fuera de Estados
Unidos dudan de la existencia de un imperio americano. Pero los americanos persisten en
“frenéticamente descartar el reconocimiento de un imperialismo que de hecho ejercitan”
[Ferguson, 2004].
Es raro que un imperio exitoso esté basado solamente en la coerción; debe haber dividendos
económicos para el regulado tanto como para los reguladores. Los imperios suelen cometer
dos errores cuando deciden intervenir en los asuntos de estados menores. El primero es
destinar recursos insuficientes a los aspectos no militares del proyecto. El segundo, y el más
serio, es acometer la transformación económica y política en un marco de tiempo
fantasiosamente breve [Ferguson, 2004].
En Irak Estados Unidos ha combinado inadecuados recursos para propósitos no militares
junto con un horizonte truncado de tiempo. Ya quedó suficientemente claro que los Estados
Unidos no son capaces de custodiar la paz efectivamente en países tan lejanos como
Kosovo, Afganistán e Irak, si no cuentan con alguna asistencia externa [Ferguson, 2004].
La solución obvia, cercana a una sustancial expansión del armamento americano, es
continuar con la bien establecida práctica de compartir la carga del mantenimiento de la paz
con los otros miembros de Naciones Unidas [Ferguson, 2004].
En última instancia, todos los imperios dependen de generosos presupuestos en defensa. A
menos que Estados Unidos se prepare a alterar radicalmente sus actitudes hacia los
conflictos de baja intensidad, no le quedará otra opción que cooperar con los europeos. El
unilateralismo y el aislacionismo no son muy positivos y no son una opción realista para un
imperio.
Para aquellos ambiciosos Estados que buscan ejercer su poder más allá de sus fronteras el
poder depende tanto de resolver los problemas como del consentimiento de los sujetos. El
poder disminuye en la medida en que es compartido. Un país con una bomba nuclear es
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más poderoso, si el resto del mundo no tiene ninguna, que un país que tiene mil bombas
nucleares con todos los demás con una cada uno [Ferguson, 2004].
No hay régimen que Estados Unidos no pueda eliminar si quiere hacerlo. Una guerra contra
Corea del Norte puede dejar a Corea del Sur en ruinas, por supuesto, pero Estados Unidos
podrá emerger de las ruinas más o menos entero. Lo que no podrá hacer es la
reconstrucción. “Al terminar sólo deja destrucción” [Ferguson, 2004].
Si finalmente Estados Unidos sucumbe a la presión política doméstica y se retira de Iraq y
Afganistán antes de que su reconstrucción económica haya sido ejecutada, la escena no será
totalmente sorprendente. “Los límites del poder americano quedarán al descubierto cuando
el Terminator global finalmente admita: No volveré” [Ferguson, 2004].
Imperio y república
La guerra en Irak es una operación imperial que llevará a una república reticente a ser
garante de paz, estabilidad, democratización y provisión de petróleo en una región de
población islámica que va de Egipto hasta Afganistán. El rol jugado alguna vez por el
Imperio Otomano, tanto por franceses y británicos, ahora será ejecutado por una nación que
se pregunta si por ser un imperio no corre el riesgo de dejar de ser una república [Ignatieff,
2003].
Lo que John Quincy Adams advirtió en 1821 sigue siendo pertinente: si América era
tentado a “volverse una dictadura del mundo, ya no sería más la dueña de su propia alma”.
Un imperio implica que ya no se podrá gastar en aquello que gasta un buen gobierno
republicano doméstico: hospitales, rutas y escuelas. La expansión del presupuesto militar
agrava la falencia americana en cumplir la promesa de igualdad. Y estos no son los únicos
costos de ser un imperio. Detener sin acusaciones o sin acceso a tribunales a civiles
americanos en buques militares, mantener combatientes ilegales en una isla extranjera en
un limbo legal, mantener a inmigrantes legales en permanente vigilancia mientras deporta a
otros después de un sumario secreto: esas no son acciones de una república que vive por la
ley sino las de un poder imperial reticente a confiar en sus propias libertades [Ignatieff, 2003].
Irak no es una cuestión que tenga que ver con cómo los Estados Unidos pueden retener su
virtud republicana en un mundo perverso. Desde el 11 de septiembre la cuestión es cómo la
república puede sobrevivir saludable en el interior sin una política imperial en el exterior.
Cara a cara con los imperios del mal del pasado, la república reticente aceptó una división
del mundo basada en una destrucción mutua asegurada [Ignatieff, 2003].
Intervención y libertad
En este contexto el cambio de régimen es la tarea imperial por excelencia, desde el
momento en que se asume que el interés imperial tiene derecho a interrumpir la soberanía
de un Estado [Ignatieff, 2003], algo que Estados Unidos ya ha hecho varias veces en su
historia.
La administración Bush argumenta: ¿qué autoridad moral tiene una soberanía que asesina y
hace limpieza étnica con su pueblo, que invadió dos veces a sus países vecinos y usurpa la
riqueza de su pueblo para construir palacios y armas letales? Y la administración
norteamericana no está sola. El mismo Kofi Annan, dijo que la soberanía confiere
impunidad para muchos crímenes [Ignatieff, 2003].
Es un hecho que hay mucha gente que debe su libertad a un ejercicio del poder americano.
Los japoneses y alemanes se hicieron democráticos bajo el ojo vigilante de los generales
MacArthur y Clay. Están los bosnios, cuya nación sobrevivió gracias a que el poder aéreo
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americano y la diplomacia forzaron a terminar una guerra que los europeos no pudieron.
Están los kosovares, que hubieran quedado prisioneros en Serbia si no fuera por el general
Wesley Clark y la fuerza aérea. La lista de gente cuya libertad depende del poder aéreo y
terrestre americano también incluye a los afganos y a los iraquíes [Ignatieff, 2003].
El viejo imperialismo europeo se justificaba a sí mismo como una misión para civilizar,
preparar a las tribus y castas en los hábitos de la autodisciplina necesaria para el ejercicio
del autogobierno. El autogobierno no es algo que necesariamente sucede rápido, pero es
sostenido como un incentivo a la distancia, crucial en la cooptación de las elites locales y
en la prevención de su paso a la rebelión [Ignatieff, 2003].
En este nuevo imperialismo, esta promesa de autogobierno no puede mantenerse como un
objetivo lejano, ya que todas las elites locales son producto del nacionalismo moderno, y el
primer contenido étnico del nacionalismo moderno fue la autodeterminación. Si hay
invasión a Irak, las elites locales deben ser “habilitadas” (empowered) para hacerse cargo
tan pronto como las fuerzas imperiales americanas hayan restaurado el orden y las fuerzas
humanitarias europeas hayan reconstruido las rutas, escuelas y casas [Ignatieff, 2003].
Según Edward Gibbon, en su obra “Declinación y caída del imperio Romano” (1776), la
vanidad o la ignorancia hicieron que los romanos olvidaran las regiones exteriores y las
dejaran disfrutar de independencia. Como resultado, los orgullosos romanos cometieron el
fatal error de confundir la monarquía romana con el globo terráqueo [Ignatieff, 2003].
Este error característico del poder imperial consiste en confundir el poder global con la
dominación global. Los americanos tienen lo primero, pero no lo segundo. No pueden
reconstruir cada estado fallido o aplacar cada odio antiamericano. Y mientras más tratan de
hacerlo, más se exponen a sí mismos al engaño que eventualmente minó a los imperios
clásicos del pasado.
Los imperios sobreviven cuando comprenden que la diplomacia, apoyada en la fuerza, es
siempre preferible a la fuerza aislada. Mirando hacia un futuro aún distante, las resurgentes
Rusia y China demandarán reconocimiento tanto a su poder mundial como a su hegemonía
regional. Como demuestra el caso de Corea del Norte, Estados Unidos debe compartir su
política de no proliferación y otras amenazas con estos poderes, y si trata, como lo sugiere
la NSS actual, de prevenir la emergencia de cualquier competidor al dominio global
americano, se arriesga a todo lo que Gibbon predijo: una sobreextensión seguida de una
caída.
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justifica que rechace los aspectos del derecho internacional que él decida que puede hacer
un orden más dificultoso [Hoffmann, 2003].
Hasta el S-11 el nuevo excepcionalismo era una doctrina en busca de una causa. Después
de ese día traumático, los americanos fueron llamados a librar una guerra contra el
terrorismo global, una causa que ninguna administración pudo compelir para realizar. Esta
era una misión que definiría la presidencia de Bush; sería el gran simplificador [Hoffmann,
2003].
Hay algunas dificultades. Así como algunos asuntos en la guerra fría no podía ser
encorsetados como un conflicto americano-soviético, desagradablemente los problemas
más importante ahora no pueden encajar dentro de la nueva estrategia y también aquellos
que no pueden ser encarados mediante recursos militares. El fenómeno del terrorismo es
extraordinariamente heterogéneo. Si el terrorismo es definido como un ataque deliberado y
mortal con inocente, debe entenderse que no solo los atacantes suicidas sino también el
terrorismo de Estado -desde el “carpet bombing” hasta las tácticas policías totalitarias- son
terroristas. Y deben incluirse la multiplicidad de razones que impulsan el terrorismo : un
deseo de autodeterminación (palestinos y chechenos), una pelea por un territorio
(Cachemira), una forma de acción doméstica contra un régimen represivo (Sudán, Argelia),
una guerra santa religiosa (Al-Qaeda) y demás. Obviamente un talle no viste a todos.
Responder los actos de terrorismo e ignorar sus causas puede contribuir a la
desestabilización global deseada por los terroristas [Hoffmann, 2003].
Más aún, cuando el enemigo es tan mal definido, existe el peligro de una continua
extensión de la “guerra”. La administración Bush fue girando desde una lucha contra el
terrorismo internacional a una lucha contra los regímenes que le dan guarida, sin pensar que
Al-Qaeda se han ocultado en varios países, incluido Estados Unidos. Más
controversialmente la administración ha expandido el objetivo desde los países que ayudan
a los terroristas a los países con armas de destrucción masiva (si son hostiles a Estados
Unidos; no a Israel, Pakistán o India) [Hoffmann, 2003].
El resultado es un mundo donde se incita a otros países a adoptar la nueva doctrina
americana para sus propios fines: India contra Pakistán; Rusia contra los rebeldes
chechenos, ocasionalmente contra los georgianos; el gobierno de Sharon contra los
terroristas palestinos y contra la Autoridad Nacional Palestina y Yasser Arafat. La guerra
contra el terrorismo “se volvió una gran tienda en la cual todo tipo de asuntos pueden
encajar, incluyendo nuestras propias riñas con el bizarro eje del mal” [Hoffmann, 2003].
En la campaña del 2000 Bush habla de modestia en la política exterior. Estamos lejos de
eso como se puede ver en la NSS del 2002, el avatar final del trabajo de Cheney de 1992.
La NSS mezcla la primacía y el balance de poder, usa el tradicional lenguaje wilsoniano
(“trabajaremos activamente para traer la esperanza de la democracia, el desarrollo, el libre
mercado, y el libre comercio a cada rincón del mundo”) y habla de organizar coaliciones
aunque también de no dudar en actuar solos en la auto-defensa [Hoffmann, 2003].
Hay algo fascinantemente irreal en este gran excepcionalismo. Estados Unidos no tiene el
conocimiento suficiente como para manipular las políticas domésticas de varios países o
elegir los líderes correctos para otros. El mundo no mejorará mediante la proyección sobre
otros de un modelo de democracia que ha funcionado en el rico y multicultural Estados
Unidos pero que tiene poca relevancia inmediata en la mayoría del resto del mundo. El
exitoso cambio de régimen en Alemania y Japón después de la Segunda Guerra Mundial no
es un modelo a seguir ya que requirió una ocupación prolongada y siguió a una guerra total
devastadora. No son las circunstancias de hoy donde podemos ver cómo una política de
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9. El derecho internacional
El primer gesto en la crisis del 11 de septiembre fue un temprano llamado universal a la
guerra. Este fuerte sentimiento por la guerra, alimentado por la retórica de los más altos
líderes, fue prontamente corporizado en una declaración formal de guerra del Congreso.
¿Esta retórica de guerra, y la acción que puso en movimiento, sirve a los propósitos de
frenar al terrorismo? [Carroll, 2001].
Uno de los grandes avances de la civilización consistió en que el ser humano encontró el
camino para canalizar la violencia desde la “guerra” hacia un nuevo y balanceado contexto
corporizado en la idea de “ley”. Los Estados Unidos, con sus aliados mundiales, no se
embarcarán en una guerra sin precedentes, sino una campaña masiva de coerción de la ley.
Como el término coerción de la ley (law enforcement) implica, el uso apropiado de la
fuerza puede ser la esencia de esta campaña [Carroll, 2001].
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tierra preconizan que para afrontar una nueva guerra ha de acumularse previamente una
fuerza decisiva –con un destacado componentes terrestre- de tal envergadura que el éxito de
la batalla quedara prácticamente garantizado por la entidad abrumadora de efectivos [Lobo
García, 2003]. Por el contrario, Rumsfeld sería partidario del predominio de una dominante
acción de bombardeos aéreos y desde buques.
La doctrina Rumsfeld tuvo problemas en Irak. El mando militar norteamericano llegó a
considerar la suspensión provisional de las operaciones por justificaciones técnicas [Lobo
García, 2003]. Aquí es donde las restricciones y limitaciones del poder norteamericano
aparecen con mayor claridad, específicamente el déficit de concentración (attention déficit)
que menciona Niall Ferguson [Ferguson, 2004].
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una hendidura en las relaciones entre Europa y Estados Unidos obligando a pensar sobre las
relaciones en la Europa de posguerra [Berman, 2003c].
La desaparición de la amenaza soviética minó la tradicional racionalidad de la guerra fría
en las relaciones trasatlánticas. Durante los ’90 la OTAN y otras instituciones buscaron
nuevas auto-definiciones, sin mucho éxito. La guerra de Irak ha elevado esa crisis
subyacente a la superficie. Es importante recordar que no fue Estados Unidos quien quebró
el espíritu del multilateralismo. Fue Alemania –ya unificada y no dependiente de la
protección americana contra el Ejército Rojo- la que adoptó una posición desafiante: no
participaría en una guerra en Irak aún si las Naciones Unidas la sancionaban.
Esta dimisión alemana del status de la organización internacional tiene la ventaja de la
franqueza. En retrospectiva está claro que ningún argumento podría haber sido capaz de
convencer a Francia y su voto por la Resolución 1441. El multilateralismo en la forma de
las Naciones Unidas fue dañado porque los países europeos lo usaron como vehículo para
detener la tarea norteamericana más que para desarmar a Irak. “La hipocresía del llamado
europeo al multilateralismo americano es evidente” [Berman, 2003c].
Europa no habla con una sola voz, y la futura política americana debe tomar en cuenta las
profundas diferencias dentro de Europa que erupcionaron en el contexto de la crisis de Irak.
De gran interés es la división entre lo que se llama la vieja y la nueva Europa, como lo dijo
Ronald Rumsfeld (esto es, entre la Europa occidental dominada por Francia y Alemania y
los ex estados socialistas de Europa Central y Oriental).
Que Francia y Alemana hayan establecido una alianza de facto con Rusia solo ha
exacerbado la inquietud en las nuevas democracias del este, que perciben una entidad
centro-europea dominante que busca consolidar un centro que tiene al este y a España como
periferia continental.
Reconstruir las relaciones trasatlánticas significa reconocer las complejidades intra-
Europeas, más que enfocar solamente en los dos grandes Estados que definen la “vieja
Europa”. La alternativa, es no sólo la “nueva Europa” del este, con su predisposición a
colocarse del lado de Estados Unidos como la fuerza que terminó con la Guerra Fría. Es
usual pensar en la “otra Europa”, el rango entero que involucra a los pequeños y medianos
estados, que por variadas razones, resisten el predominio franco-alemán- no solo en el este,
sino también en el sur y en el norte.
A despecho de la constante celebración de la unidad europea, importantes diferencias
culturales e institucionales dividen el continente. Es importante construir lazos culturales
con los muchos países europeos pequeños que miran a los Estados Unidos como su natural
aliado.
Para la Europa rebelde pareciera que el propósito de los asuntos internacionales es
“mantener a los americanos dentro, los americanos afuera y a los americanos abajo” ya que
los Estados Unidos, como la única superpotencia del mundo, proveen “the only game in
town” [Hill, 2001].
Este nuevo juego europeo de “mantener a los americanos abajo” ejerce presión sobre
Estados Unidos para que piense y actúe como cualquier otro país europeo: “socialmente
masivo, militarmente modesto y moralmente imperial” [Hill, 2001].
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John Lahr, un crítico teatral, dijo el 12 de septiembre de 2002, refiriéndose a los hechos del
día anterior: “Me da miedo que esa nación siempre aprueba la violencia y la pobreza de
espíritu”. De acuerdo a Charles Pasqua, ex ministro del interior francés: “Hay una clima
general de violencia que se ha desarrollado a través de los años y un estilo de evolución
americana de la sociedad francesa”. Es un argumento familiar [Steyn, 2002].
Olivier Duhamel, un miembro socialista francés del Parlamento Europeo dice que “estamos
volviéndonos una democracia degenerada del tipo que se puede encontrar en los Estados
Unidos”. Contradiciendo estas afirmaciones la realidad europea nos muestra que Joerg
Haider sacó el 29% de los votos en Austria, Le Pen el 17% en Francia, el Partido del
Pueblo danés (anti musulmán) sacó el 12%. Mientras tanto el “extremista” Buchanan sacó
en la elección presidencial del 2000 sólo un 0,42% de los votos.
En los días inmediatamente posteriores al 11 de septiembre, cuando las mujeres
musulmanas americanas estaban temerosas de dejar sus hogares, sus vecinos tomaron
precauciones en solidaridad y montaron guardia en la puerta de las mezquitas mientras las
mujeres americanas usaron la hejab en solidaridad con sus hermanas musulmanas. En tanto
la policía de Berlín recientemente avisó a los judíos que no salieran en público vistiendo la
“kipá” o alguna marca que identificara su fe [citado por Steyn, 2002].
Los europeos todavía no han tomado nota del gran cambio que ha tomado lugar en la
política exterior norteamericana. Sería fácil ponerle fecha 11 de septiembre, a partir de los
ataques terroristas, pero va mucho más atrás. Las primeras notas de este leitmotiv anti
americano ocurrieron durante la crisis bosnia de 1993-1995 [Walker, 2002].
Señales más antiguas pueden datar de los ‘80s, relativas a las sanciones contra los
conductos de gas siberianos y la “Guerra de las Galaxias”. Muchos diplomáticos europeos
desempolvaron estos argumentos junto con la denuncia al reaganismo y el “tipo de excesos
esperables de los políticos provinciales americanos”. Las críticas europeas en aquel
entonces abrigaban la esperanza de que las crueldades de Reagan serían domesticadas por
el establishment de la política exterior: el departamento de Estado, el Concejo para las
Relaciones Exteriores y las páginas de opinión y los editoriales del New York Times y el
Washington Post [Walker, 2002].
Richard Perle
Richard Perle, líder del Pentágono y asesor en Irak, lanzó una extraordinaria sentencia
contra Europa acusada de perder su dirección moral y de proveer socorro a Saddam
Hussein.
“Creo que Europa ha perdido su espacio moral. Muchos europeos se han vuelto tan
obsesivos con la posibilidad de violencia que no toman nota de aquello contra lo que
estamos peleando”, dijo en una entrevista con The Guardian.
“Alemania ha caído en un nimbo pacifista. El canciller alemán ha dicho que no tiene nada
que ver con una acción contra Saddam Hussein, aunque fuera aprobada por Naciones
Unidas. Eso es unilateralismo”, dijo Perle. Respecto a Francia dijo que “vi maniobras
diplomáticas, no una fibra moral”. En general acusó a la izquierda europea en general de
elegir ignorar la realidad de los excesos iraquíes.
“No veo cómo cualquiera, particularmente un liberal, puede decir algo que pueda ser
entendido como una protección del régimen de Saddam Hussein. Y esa es la posición que
muchos de los izquierdistas han tomado”.
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Los comentarios de Perle reflejan la grieta entre Washington y Europa desde que George
Bush llegó al poder en 2000 sobre un rango de asuntos, desde el medio ambiente al
comercio y ahora Irak [Pilkington-MacAskill, 2002].
Refiriéndose a Corea del Norte la reciente aceptación de que tiene un programa de armas
nucleares, dijo: “ahora se entiende lo que el presidente Bush entiende por eje del mal. Hay
alguna gente con la que no se puede tratar. Usted no puede hacer un acuerdo con Hitler, y
no lo puede hacer con Saddam Hussein o con Corea del norte”.
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Kagan, los europeos están medianamente acertados. Realmente han creado un mundo del
fin de la historia para ellos mismos dentro de la Unión Europea, donde la soberanía dio
paso a una organización supranacional. Lo que ellos no comprenden es que la paz y la
seguridad de su burbuja europea está garantizada en última instancia por el poder militar
americano. En ausencia de él, ellos mismos serán subsumidos en la historia [Fukuyama, 2002].
Este autor provee una explicación política a las diferencias entre Europa y Estados Unidos
sobre la ley internacional. A los europeos les gustan las leyes y normas internacionales
porque son mucho más débiles que los Estados Unidos, y Estados Unidos gusta del
unilateralismo porque es significantemente más poderoso que cualquier otro país o grupo
de países (como la Unión Europea) no sólo militarmente, sino también económicamente,
tecnológicamente y culturalmente [Fukuyama, 2002].
Los pequeños y débiles estados naturalmente prefieren vivir en un mundo de normas, leyes
e instituciones, en el cual las naciones poderosas están limitadas. Recíprocamente, “una
única superpotencia” como Estados Unidos preferiría naturalmente ver su libertad de
acción tan encumbrada como fuera posible [Fukuyama, 2002].
La grieta entre Europa y Estados Unidos que emergió en el 2002 no es un problema
transitorio que refleja el estilo de la actual administración americana o la situación mundial
en el marco del S-11. Es el reflejo de diferentes visiones del lugar de la legitimidad
democrática dentro de la civilización occidental cuyas instituciones actuales se volvieron
remarcablemente similares. El problema principal subyacente es esencialmente insoluble
porque no hay medios prácticos de solucionar el “déficit democrático” en el nivel global.
Pero el problema puede mitigarse por un grado de moderación americana dentro de un
sistema de estados nacionales soberanos [Fukuyama, 2002].
Entre la intelectualidad europea es casi unánime la convicción de que estadounidenses y
europeos ya no comparten la misma “cultura estratégica” [Kagan, 2003: 10]. En su versión
más extrema, la caricatura que los europeos dibujan muestra a Estados Unidos poseído por
una “cultura de la muerte”, cuyas veleidades bélicas no son sino la consecuencia natural de
la violencia inherente a una sociedad en la que todos van armados y donde pervive la pena
de muerte [Kagan, 2003: 11]. Según este punto de vista Estados Unidos necesita menos
excusas que Europa para recurrir a la fuerza y además carece de la paciencia necesaria para
dejar que las gestiones diplomáticas surtan su efecto. El enfoque estadounidense de la
política internacional se orienta por lo general hacia finalidades dadas, como resolver este
problema o eliminar aquella amenaza. Ni que decir tiene que esta orientación tiende a
adoptar una posición cada vez más unilateral en política internacional.
Claro que este retrato de los europeos es una caricatura no exenta de simplismos y
exageraciones. No se puede generalizar al hablar de Europa: la visión del poder de los
británicos, por ejemplo, es fácil que sea bastante más “americana” que la de muchos otros
europeos continentales [Kagan, 2003: 12-13].
Todo ello por no mencionar las evidentes disensiones internas a ambas riberas del
Atlántico: no es lo mismo un gaullista que un socialista francés. Análogamente, los
demócratas estadounidenses tienen un estilo más “europeo” que el de los republicanos, o el
secretario de Estado Colin Powell puede parece más “europeo” que el secretario de Defensa
Donald Rumsfeld. No faltan los estadounidenses, muy especialmente entre los
intelectujales, que se muestran tan incómodos con los aspectos “duros” de la política
exterior de Estados Unidos como pueda estarlo cualquier europeo [Kagan, 2003: 13-14].
Pese a todo, estas caricaturas consiguen captar una verdad esencial: hoy en día Estados
Unidos y Europa difieren entre sí en aspectos fundamentales. Powell y Rumsfeld tienen
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más en común entre ellos que lo que pueda unir a Powell con los ministros de Francia,
Alemania o incluso Gran Bretaña [Kagan, 2003: 14]. En Estados Unidos, cuando se trata de
usar la fuerza, la mayoría de los demócratas se sienten más cercanos a sus paisanos
republicanos que a la mayoría de los europeos... El gobierno de Clinton ordenó bombardear
Irak, así como Afganistán y Sudán.
La inevitable pregunta relativa a dónde puede radicar el origen de semejante diferencia de
perspectivas estratégicas no ha recibido suficiente atención en los últimos años [Kagan, 2003:
15].
Estas diferencias no son resultado de la existencia de distintos espíritus nacionales. Lo que
los europeos consideran hoy su espíritu más pacífico es una evolución a partir de la cultura
dominante hasta la 1º Guerra Mundial. El orden europeo cristalizado con la unificación
alemana de 1871 fue “como todos los que le precedieron, el fruto de la guerra”19. Aunque
Europa es heredera de la Ilustración no se puede decir que la política de los últimos 200
años haya seguido los designios de filósofos y fisiócratas [Kagan, 2003: 16-17].
Por otro lado Estados Unidos también es heredera de la ilustración, incluso fue la hija más
leal. La retórica de la primera política exterior estadounidense estaba impregnada de los
principios de la Ilustración, aunque no siempre la práctica. Algunos historiadores han
inferido que la generación de los padres fundadores era una generación utópica, que
rechazaba las políticas de poder como algo “ajeno y revulsivo” y que era incapaz de
“comprender la importancia de la exhibición de fuerza en materia de asuntos exteriores”20.
19
Michael Howard, The age of the democratic revolution: a political history of Europe and America, 1760-
1800, Princeton, Nueva Jersey, 1959, p. 242.
20
Félix Gilbert, To the farewell address: ideas of early american foreign policy, Princeton, 1961, p. 17.
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La relativa debilidad de los europeos ha suscitado entre ellos un vivo interés por edificar un
mundo en el que el poderío militar y las políticas de mano dura cuenten menos que un
poder blando asentado en la pujanza económica [Kagan, 2003: 59].
Estas exhortaciones al multilateralismo y al respeto por el derecho internacional ofrecen a
Europa una rentabilidad práctica real a muy bajo costo [Kagan, 2003: 61]. Cuando uno no
puede actuar unilateralmente, lo natural es defender la implantación de mecanismos para
controlar a los que sí pueden hacerlo [Kagan, 2003: 63].
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Conclusión
En nuestro trabajo mencionamos varios dilemas. El primero es la relación entre poder,
legitimidad y uso de la fuerza. Otro dilema es sobre unilateralismo, aislacionismo y
multilateralismo. Un tercer dilema es sobre interés nacional y valores.
Los tres, creemos, fueron suficientemente explicados y no merecen gran consideración de
nuestra parte. Nadie puede sostener con seriedad que la administración republicana
defienda el aislamiento y la unilateralidad. Nadie puede creer que el concepto de guerra
preventiva (o anticipatoria) sea una conducta internacional caprichosa que esté dispuesta a
atacar cualquier punto del planeta. Nadie puede creer que la política exterior
norteamericana se guíe exclusivamente por valores y no por cálculos de interés nacional.
En la mayoría de estos dilemas los escritos de Condoleezza Rice son suficientemente claros
en dar una respuesta puntual.
Desde nuestro punto de vista el dilema principal es entre estado nacional o imperio
americano. Dicho de otro modo más específico, entre imperio y república.
De acuerdo a las prescripciones de Huntington Estados Unidos pareciera estar caminando el
peligroso sendero de comportarse como un imperio en un mundo que no es unipolar, al
mismo tiempo que no vuelca los suficientes recursos para garantizar el cumplimiento
exitoso de la política imperial. Las debilidades que Niall Ferguson puntualiza sobre el
Terminator americano son más actuales que nunca.
Estados Unidos está despilfarrando la riqueza atesorada por las generaciones que crearon su
república a favor de la construcción de un imperio al que se vuelca con temor y
contradictoriamente.
La estrategia del débil que Europa está impulsando parece ser exitosa. Por lo menos la
legitimidad se vuelca de su lado, y los factores simbólicos de la política internacional no
pueden despreciarse. Es cierto que hay momentos en que el imperio muestra sus garras,
pero esos momentos no pueden prolongarse indefinidamente.
Las calles de Bagdad aplaudirían con entusiasmo a un imperio que trajera, junto con las
tropas y además de las tropas, agua potable, electricidad, trabajo y riqueza. Estados Unidos
no está haciendo eso. El principal elemento de exportación de cualquier imperio es un sí
mismo que moldea el exterior sobre el que se vuelca, ya que su misión civilizatoria implica
la necesidad de que la periferia “copie” y “emule” su desarrollo. Estados Unidos actúa
como un imperio cuya intención es moldear su interior, sólo se está defendiendo.
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