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DIREITO URBANSTICO BRASILEIRO

Jos A fonso
da

S ilva

Ia edio: 1982; 2~ edio, Ia tiragem: 1995; 2a edio, 2a tiragem: 1997; 3 -edio: 05.2000; 4a edio: 01.2006; 5~ edio: 01.2008.

ISBN 978-85-7420-991-3

Direitos reservados desta edio por MLHEIROS EDITORES LTDA. Rua Paes de Arajo, 29 conjunto 171 CEP 04531-940 - So Paulo ~ SP Tel: (11) 3078-7205 Fax: (11) 3168-5495 URL: www.malheiroseditores.com.br e-mail: malheiroseditores@terra.com.br

Editorao Eletrnica Letra por Letra Studio Capa Vnia Lcia Amato Impresso no Brasil Printed in Brazil 01.2010

JOS AFONSO DA SILVA

DIREITO URBANSTICO BRASILEIRO


6a edio, revista e atualizada

= =MALHEIROS 5 ir= E D IT O R E S

SUMRIO
Informao ao L eito r .................................................................................................................................................................................................................................. 17

T tu lo

I - DOS FUNDAMENTOS DO DIREITO URBANSTICO

Captulo I Do Regime Jurdico da Atividade Urbanstica 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. S. Questo de ordem......................................... .................... ............................... 19 A cidade e a metrpole ....... ...................... .......................................................19 O conceito de cidade ............... ,..........................v ...................................... 24 Urbanizao e urbanificao.......................................:....................................26 O urbanismo .......................................................v ............................................ 27 Atividade urbanstica........................................................................................ 31 Natureza da atividade urbanstica.............. ......................................................34 Composio jurdica dos conflitos de interesse urbanstico............................ 34 Captulo II Do Conceito de Direito Urbanstico 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. Formao do direito urbanstico....................................................................... 36 Objeto do direito urbanstico ........ ....................................................................37 Domnio do direito urbanstico.........................................................................39 Posio e natureza do direito urbanstico .........................................................40 Princpios informadores do direito urbanstico ............................................... 44 Institutos e procedimentos do direito urbanstico........................ ....................45 Fatos e atos jurdicos urbansticos....................................................................46 Relaes do direito urbanstico com outras disciplinas jurdicas.................... 47 Definio do direito urbanstico ................................................ ......................49 Captulo III Do Direito Urbanstico no Brasil 1. 2. 3. 4. Generalidades ....................................................................................................50 Evoluo da legislao urbanstica no B rasil...................................................50 Fundamentos constitucionais do direito urbanstico brasileiro ....................... 56 O Estatuto da Cidade e a poltica de desenvolvimento urbano ....................... 58

DIREITO URBANSTICO BRASILEIRO Captulo I V - Das Normas de Direito Urbanstico

1. Colocao do tema................................................................... ....................... 59 I - DAS PECULIARIDADES DAS NORMAS URBANSTICAS 2. Natureza das normas de direito urbanstico ...................................................60 3. Classes de normas urbansticas....................................................................... 61 4. Competncia para a criao de normas urbansticas...................................... 62 H - DAS NORMAS GERAIS DE DIREITO URBANSTICO 5. Conceito de normas gerais ............ ......:.......................................................64 6. Competncia constitucional para estabelecer normas gerais de direito urbanstico.........................................................................................................65 7. Contedo possvel das normas gerais de urbanismo............ ;........................65 8. Limites s normas gerais de urbanismo ......................................................... 66 9. O Estatuto da Cidade e as normas gerais de direito urbanstico ....................67 10. Normas urbansticas suplementares............................................................... 68 Captulo V Da Disciplina Urbanstica da Propriedade Urbana 1. Colocao do tema............................................................................................ 69 I - DA PROPRIEDADE EM GERAL 2. Conceito e natureza do direito de propriedade .............................. ............ 70 3. Regime jurdico da propriedade privada ................................ .........................71 4. Funo social da propriedade..........................................................................73 H - DA PROPRIEDADE URBANA 5. Conceito e objeto da propriedade urbana ^................................................... 75 6. Funo social da propriedade urbana.............................................................76 7. Regime jurdico da propriedade urbana......................................................... 77 8. Propriedade urbana de interesse pblico........................................................ 78 HI - DO SOLO URBANO 9. Destino urbanstico do solo e direito de construir.......................................... 80 10. Condicionamento urbanstico ao direito de construir .................................... 82 11. Correlao entre a propriedade do terreno e o direito de construir............... 83 12. Municipalizao dos terrenos urbanos........................................................... 84 Ttulo II - DO PLANEJAMENTO URBANSTICO Captulo I - D o Regime Jurdico do Planejamento Urbanstico 1. Planejamento e Direito ....................................................................................87 2. O planejamento como instituio jurdica...................................................... 88 3. O planejamento urbanstico perante o Direito................................................ 91 4. O planejamento urbanstico como processo de criao de normas jurdicas............................................................................................................. 92 5. O piano urbanstico como procedimento jurdico.......................................... 93 6. Natureza jurdica dos planos urbansticos ..................................... ................95

SUMRIO Captulo I I Do Planejamento Urbanstico no Brasil 1, 2. 3, 4.

Funo urbanstica do Municpio e planos diretores............... .......................97 Institucionalizao de um sistema de planejamento urbanstico.................. ...99 Tipologia dos planos urbansticos................................................................ 103 Planejamento urbanstico democrtico...... ................................................... 106 Capitulo III Dos Planos Urbansticos Federais

I - CONCEPO DE PLANOS URBANSTICOS FEDERAIS 1. Graus de interveno urbanstica e planos urbansticos federais .................. 110 2. Caracterizao e tipos de plano urbanstico federal ..................................... .111 H - PLANO URBANSTICO NACIONAL 3. Qualificao urbanstica de planos de ordenao do territrio nacional..... 111 4. Fundamento constitucional do plano urbanstico nacional ........................... 112 5. Conceito e funo do plano urbanstico nacional .......................................113 6. Contedo do plano urbanstico nacional............... ........................................115 7. Formao e natureza do plano urbanstico nacional ..................................... 117 8. Execuo e efeito do plano urbanstico nacional ...........................................118 IH - PLANOS URBANSTICOS MACRORREGIONAIS 9. Qualificao urbanstica.......... ~......................... ......................................... 119 10. Conceito e funo............................................... ............................................120 11. Contedo ............................................... .........................................................121 12. Formao e natureza.............................................. ......................................... 121 13. Execuo e efeito ........................................................................................ 121 IV - PLANOS URBANSTICOS FEDERAIS SETORIAIS 14. Qualificao e objeto...................................................................................... 122 15. Planos de preservao ambiental....................................................................122 16. Plano de viao................................................................................................123 17. Execuo e efeitos...........................................................................................123 Captulo IV - Dos Planos Urbansticos Estaduais 1. 2. 3. 4. 5. 6. Competncia urbanstica dos Estados-membros............................................ 124 Funo do planejamento estadual de desenvolvimento urbano..................... 125 Plano de ordenao do territrio do Estado ...................................................125 Plano urbanstico microrregional...................................................................127 Regionalizao industrial do Estado..............................................................129 Planos urbansticos especiais ......................................................................... 131 Captulo V -D o s Planos Urbansticos Municipais I - PLANEJAMENTO MUNICIPAL 1. Processo de planejamento municipal ............................................................. 133 2. Instrumentos do planejamento municipal ......................................................134 3. Princpios bsicos do processo de planejamento local.................................. 135

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4. Plano diretor e processo de planejamento.................... ...............................136 H - PLANO URBANSTICO GERAL 5. Plano diretor..................................... :...........................................................137 6. Funo e objetivos do plano diretor................................ ...............................138 7. Contedo do plano diretor....................................... ....................................... 138 8. Natureza jurdica do plano diretor............................. ........................................ ........141 9. Formulao do plano diretor .........................................................................141 10. Formao da lei do plano diretor........ ........................................................... 144 11. Contedo e eficcia da lei do plano diretor....................................................145 12. Execuo do plano diretor............................................... .............................. 146 m - PLANOS URBANSTICOS EXECUTIVOS 13. O plano de ao do Prefeito ........................................................................... 147 14. Os planos parciais de atuao urbanstica..................................................... 148 IV - PLANOS URBANSTICOS ESPECIAIS 15. Caracterizao .......................................... ........... ...................................... 148 16. Referncia geral e remisso......... .................................................................. 148 17. Relao entre o planejamento econmico-social e o planejamento urbanstico ...................................................................................................... 148 18. Contedo e base do plano urbanstico desmistificado................................... 149 Captulo VI Do Plano Urbanstico Metropolitano 1. 2. 3. 4. Ordenao jurdica das urbanizaes contguas..............................................151 Institucionalizao das regies metropolitanas..............................................155 Funes pblicas de interesse comum: naturezae titularidade......................159 O planejamento e o plano metropolitanos ...7................................................. 162 Ttulo BI - DA ORDENAO JURDICO-URBANSTICA DO SOLO Captulo I - Do Regime Urbanstico do Solo 1. 2. 3. 4. Noo e objetivos............................................................................................165 Qualificao e classificao urbanstica do solo ......................................... 166 Solo urbano e equipamentos urbanos.............................................................174 Regime da ordenao do solo e suas instituies.........................................176 Captulo II ~ Da Ordenao Jurdica do Sistema Virio 1. Consideraes gerais...................................................................................... 178 I - A FUNO URBANA DE CIRCULAR 2. Direito circulao e sistema virio..............................................................179 3. Conceito e contedo do sistema virio .......................................................181 4. Classificao das vias terrestres ...................................... ............................. 181 D - SISTEMA NACIONAL DE V1AO 5. Sistema virio extra-urbano............................................................................ 184 6. Princpios e diretrizes do sistema nacional de viao ................................... 184

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7. Contedo do sistema nacional de viao....................................................... 186 8. Sistema rodovirio nacional...........................................................................187 9. Sistema ferrovirio nacional.......................................................................... 189 10. Estradas pblicas............................................................................................190 11. Estrutura das rodovias...................................................... ............................ 193 12. Proteo da visibilidade e da esttica............................................................ 193 III - SISTEMA VIRIO URBANO 13. Conceito de vias urbanas e de logradouros pblicos .............................196 14. Formao e regime das vias urbanas............. ..............................................200 15. Tipos de vias urbanas e traado urbano................ ......................................... 203 16. Alinhamento e alterao das vias urbanas..... ............................................... 207 17. Nivelamento .................................................................................................. 212 18. Direito geral rua.......................................................................................... 213 19. Uso especial da rua.................................. ...................................................214 20. Direito dos moradores sua rua....... ............................................................ 215 21. O problema da rua particular.... ....................................................................216 IV-ACESSOS, VARIANTES E TRAVESSIAS 22. Conceituao. Formao das travessias ........................................................ 218 23. Regime jurdico das variantes e dos acessos .................................................219 24. Regime jurdico das travessias..... ...................................... ..........................220 25. Faixa non aedificandi das estradas..... ........................................................... 224 V-ORDENAO DOS TRANSPORTES URBANOS ' 26. Os transportes urbanos como tema do direito urbanstico ........................... 229 27. Sistema nacional dos transportes urbanos......................................................232 28. Planejamento dos transportes urbanos .......................................................... 233 29. Execuo da poltica dos transportes urbanos................. ..............................233 -Captulo III Da Ordenao do Uso e da Ocupao do Solo 1. Questo de ordem........................................................................................... 235 I - DO ZONEAMENTO DE USO DO SOLO 2. Conceito de zoneamento de uso do solo ...................................................236 3. Natureza e objetivos do zoneamento.............................................................238 4. Usos do solo e zonas de uso ............................. .............................................239 5. Categorias de uso .......................................................... ................................242 6. Regime jurdico do zoneamento.... ............................................................... 245 7. Execuo e alterao do zoneamento................ .......................................... 246 8. Zoneamento de transio............................................................................... 247 H - DOS MODELOS DE ASSENTAMENTO URBANO 9. Conceito e objetivos......................................................... ............................ 247 10. Normas de assentamento urbano e direito de construir................................ 248 11. ndices urbansticos.......................................................................................249 12. Dimensionamento dos lotes ..........................................................................249 13. Taxa de ocupao e coeficiente de aproveitamento....................................... 250 14. Recuos ............................................................................................................ 251 15. Gabarito das edificaes................................................ ...............................253

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m - O PROBLEMA DO SOLO CRIADO 16. Conceito de solo criado ......................................................... .................... 255 17. Solo criado e direito de construir .... ..............................................................258 18. Experincia estrangeira sobre o solo criado.................................................. 259 19. Posio do problema no Brasil: a Carta de Embu ........................................ 261 20. O Estatuto da Cidade: a outorga onerosa do direito de construir..................264 21. Transferncia do direito de construir....... ........;........................... ..266 IV - DOS ESPAOS NO-EDEFICVEIS 22. Conceito e classificao ....................................-........................................... 267 23. reas non aedificandi..................................................................................... 268 24. Espaos livres....................................................... ......................................... 270 25. reas verdes.................................................... ............................................ 272 26. reas de lazer e recreao.............................................................................. 274 V - DO USO E DO ASSENTAMENTO CONFORMES E NO-CONFORMES 27. Confoimidades e no-conformidades............ ............................................276 28. Conformidades e no-conformidades de uso ..... .......................................... 277 29. Conformidade e desconfoimidade de assentamento.......................* ............280 30. Convenes urbansticas particulares e as leis urbansticas..................... .....283 31. Direito intertemporal de uso e assentamento urbano...................................287 32. O problema do direito adquirido ao uso e ao assentamento urbano.............. 291 Captulo IV -D a Ordenao da Paisagem Urbana 1. Conceito, natureza e classificao de seus componentes.............................. 301 I - DO TRAADO URBANO 2. Conceito ........................................................~.............................................. 303 3. Funo esttica................................................................................................303 4. Funo psicolgica..........................................................................................305 ri - DAS REAS VERDES 5. Funo paisagstica das reas verdes e de outras formas de arborizao.... 306 6. Jardins e parques como componentes da paisagem urbana........................... 306 m - DAS FACHADAS ARQUITETNICAS 7. Seu compromisso com a paisagem urbana.................................................... 307 8. Restries ao direito de construir e esttica das construes.......... .............. 307 9. Edifcios pblicos e paisagem urbana............................................ ............... 308 IV - MOBILIRIO URBANO 10. Conceito, caractersticas e classificao.........................................................309 11. Anncios, painis e cartazes........................................................................... 309 12. Elementos de sinalizao urbana.................................................................... 314 13. Elementos aparentes da infra-estrutura urbana ..............................................317 14. Servios de comodidade pblica.................................................................... 317 Captulo V -D o Regime Jurdico da Urbanificao 1. Ordenao do solo e urbanificao.................................................................319

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I - DA URBANIFICAO EM GERAL 2. Conceito e formas de urbanificao ....... ................................................... 320 3. Urbanificao primria e urbanificao secundria....................................... 320 4. Competncia para a disciplina das urbanificaes ........ ...............................321 5. Urbanificao e atividade urbanstica dos particulares .... v.......................... 321 6. Empresas urbanificadoras.................................... .......................................... 324 H - DO PARCELAMENTO URBANSTICO DO SOLO 7. Conceito, institutos e tipos de parcelamento do solo ............................ ,....324 8. Regime gemi do parcelamento urbanstico ...... .............................. 325 9. Arruamento e loteamento......................................................... ....................326 10. Plano de arruamento................................. ..................................................... 329 11. Plano de loteamento ......... ................................. ........................................... 333 12. Modificao dos planos de arruamento e loteamento....... ........................... 337 13. Loteamentos ilegais................ .................................................... .................. 338 14. Desmembramento........................................................................................... 340 15. Desdobro de lote................................................. ........................................... 340 16. Remembramento ou reparcelamento do s o lo ................................................ 341 III - DOS LOTEAMENTOS FECHADOS 17. Conceito e natureza....................................................................................... 344 18. Regime do desenvolvimento urbano condominial........................................ 346 19. Conflitos de interesse urbanstico ....................... ............................................348 Ttulo IV -D A ORDENAO DE REAS DE INTERESSE URBANSTICO ESPECIAL Captulo I - Das reas de Interesse Urbanstico Especial 1. Conceito ..........................................................................................................351 2. Classificao....................................................................................................351 3. Instrumentos de atuao................................................................................. 352 Captulo II - Das reas de Urbanificao Especial 1. Conceito e objeto............................................................................................. 354 I ~ DAS REAS DE RENOVAO URBANA 2. Conceito, objeto e tipos de renovao urbana ............................................ 355 3. Renovao urbana e reparcelamento do s o lo ................................................ 356 4. Meios de atuao .............................................................................................357 5. Procedimento.................................................................................................. 357 6. Renovao urbana e proteo do meio ambiente urbano.............................. 359 II - DAS OPERAES URBANAS E DOS CONSRCIOS IMOBILIRIOS 7. Das operaes urbanas consorciadas.............................................................. 361 8. Do consrcio imobilirio................................................................................ 364 m - DAS REAS DE URBANIFICAO PRIORITRIA E DE URBANIFICAO RESTRITA 9. Conceito e objeto............................................................................................ 365

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10. Planos de urbanificao prioritria................................................................ 365 11. Fundamentos da urbanificao prioritria............................... ..................... 366 12. Conceito e objeto de urbanificao restrita ......... ......................................366 IV - DAS REAS PARA FORMAO DE DISTRITOS INDUSTRIAIS 13. Conceito ............................................................ ........................ ....................367 14. Finalidade.......................................................................................................367 15. Desapropriao de reas para a formao de distrito industrial.......... ........368 16. Plano integrado para a formao de ncleos industriais .............................. 370 V - DAS REAS PARA FORMAO DE NCLEOS RESIDENCIAIS DE RECREIO 17. Natureza urbana desses ncleos.................................................................... 371 18. Regime jurdico-urbanstico desses ncleos .:............................................... 371 19. Plano integrado e os chamados loteamentos fechados ............................. 372 VI - DAS REAS PARA EXECUO DE OBRAS DE GRANDE PORTE 20. Conceito ......................................................... ................... ........................... 373 21. Experincia brasileira.............. ................................ ^ ................................... 373 Captulo U I Regime Jurdico das Urbanificaes para a Construo de Casas Populares Direito moradia.............................................................................. ............ 375 Disciplina das desapropriaes e as bases jurdicas iniciais das urbanificaes de interesse social ...... ....................................................377 3. Construo do regime jurdico das urbanificaes populares..................... 379 4. Promoo de construo de moradias pelo sistema de mutiro.................. 383 Captulo IV - D a Ordenao Urbanstica para Fins Tursticos 1. Urbanismo e turismo............................................ ....................................... 386 2. Bens de interesse turstico e proteo ambiental................................... .......386 3. reas Especiais de Interesse Turstico ........................................................ 387 4. Locais de Interesse Turstico........................................................................ 388 5. Planos e programas urbansticos com objetivos tursticos.......................... 388 6. Competncia............................................... .................................. -...............389 7. Meios de atuao...........................................................................................389 8. Efeitos da atuao urbanstica para fins tursticos............ ...........................390 Ttulo V- DOS INSTRUMENTOS DE INTERVENO URBANSTICA Capitulo I~ D os Instrumentos de Atuao Urbanstica 1. Consideraes gerais.....................................................................................391 I - DAS LIMITAES URBANSTICAS PROPRIEDADE 2. Limitao e funo social da propriedade....................................................392 3. Aspectos e caracteres tradicionais do direito de propriedade ..................... 393 1. 2.

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4. Classificao das limitaes ao direito de propriedade.................................393 n - DAS RESTRIES URBANSTICAS PROPRIEDADE 5. Conceito e caracteres...............................,....................................................394 6. Classificao das restries urbansticas propriedade................................394 7. Restries faculdade de fruio da propriedade ...........................395 8. Restries modificabilidade da propriedade ....... .....................................396 9. Restries aienabilidade da propriedade.......... .......................................396 10. Controle das restries................................................................................... 397 11. Limites s restries.......................................................................................397 III - DA SERVIDO URBANSTICA 12. Conceito ......................................................................................................... 398 13. Caracteres da servido urbanstica......... .....;....................................... ........399 14. Instituio................................................... ........................... ........................399 15. Casos de servido urbanstica ........ ........................................... .................. 400 16. Servido militar............................................................................................. 400 17. Hipteses discutveis de servido .......... ....................402 18. Direito de superfcie urbanstico ................................................................... 403 19. Concesso de direito real de uso ....................................................... ........... 406 IV ~ DAS DESAPROPRIAES URBANSTICAS 20. Desapropriao e atividade urbanstica .............. .........................................407 21. Conceito de desapropriao urbanstica ....................................................408 22. Requisitos e pressupostos das desapropriaes urbansticas .........................410 23. Casos de desapropriao urbanstica ........................................................ ....412 24. Indenizao..................................................................................................... 414 V - DA DESAPROPRIAO URBANSTICA NO BRASIL 25. Fundamentos normativos .......................................................... ....................414 26. Requisitos e casos de desapropriao urbanstica no Brasil..........................417 27. Unidade ou diversidade legislativa?...... ....................................................... 418 28. Princpio da justa distribuio de benefcios e de nus e desapropriao urbanstica ........ ............................................................................................. 418 29. Proposio......................................................... ............................................420 Captulo II - Do Aproveitamento Adequado Compulsrio 1. 2. 3. 4. 5. 6. Fundamento constitucional ........................................................................... 421 Utilizao do solo urbano...............................................................................421 O parcelamento, a edificao e a utilizao compulsrios........................... 422 Imposto sobre a propriedade urbana progressivo no tempo......................... 425 Desapropriao com pagamento em ttulo................................................... 425 Concluso .......................................................................................................427 Captulo III Dos Instrumentos de Controle Urbanstico 1. Generalidades.................................................................................................428 I - DA ORDENAO URBANSTICA DA ATIVIDADE EDILCIA 2. Atividade edilcia .......................................................................................... 429

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3. Categorias e natureza das normas edilcias...... ....................... .................... 429 4. Formao e contedo da legislao edilcia.................................................. 430 5. Controle da atividade edilcia........ ........................................ ...................... 430 II - DAS AUTORIZAES E DAS LICENAS URBANSTICAS 6. Conceitos e distines................................. .................................... :............431 7. Das autorizaes urbansticas .........................................................................432 8. Das licenas urbansticas em geral................................................................ 434 m - DAS LICENAS EDILCIAS 9. Espcies............................................ :.....1 ..................................................... 436 10. Conceito de licena para edificar ................................................................437 11. Procedimento para obteno da licena para edificar....................................438 12. Alterao do projeto e substituio da licena...............................................442 13. Da licena para reforma e reconstruo.......................................... ..............443 14. Da licena para demolies............................................................................444 IV - DOS FUNDAMENTOS DAS LICENAS 15. Vigncia e caducidade das licenas............................................................... 444 16. Reviso das licenas.......................................................................................447 17. Anulao das licenas ....................................................................................447 18. Revogao das licenas............. .............................* .......................... > .........447 19. Cassao das licenas.....................................................................................448 20. Efeitos da caducidade das licenas.................................................... ...........448 21. Efeitos da anulao, revogao e cassao das licenas ...............................449 V - DO CONTROLE CONCOMITANTE 22. Noo ....................................... ..................................................................... 449 23. Comunicaes sobre a obra................... ....................................................... 449 24. Fiscalizao ................................................. .................................................449 VI - DO CONTROLE SUCESSIVO 25. Controle sucessivo e controle repressivo ......................................................450 26. Auto de concluso e habite-se ................................................................... 450 27. Auto de vistoria............................................. .................................................451 VD - DOS INSTRUMENTOS DE CONTROLE REPRESSIVO 28. Proteo da legalidade urbanstica.................................................................. 451 29. Dos meios de atuao repressiva....................................................................451 Capitulo TV- Dos Instrumentos de Composio dos Custos Urbansticos 1. Dos custos urbansticos................................................................................. .453 2. Do financiamento do urbanismo ................................................................... 454 3. Da fiscalidade e da extrafiscalidade urbansticas .......................................... 455 Bibliografia .457

Informao ao Leitor
. Este volume chega sua 6 edio com poucas alteraes em relao 5~ edio, que j levou em conta o Estatuto da Cidade, conforme ali se referiu na Informao ao Leitor. :v 2. Repita-se o que se disse nas edies anteriores: que o livro nas ceu das pesquisas que empreendemos para as nossas aulas e seminrios do Curso de Direito Urbanstico em nvel de Ps-Graduao que im plantamos, em 1976, na Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo. Como dissemos, ento, tivemos muita sorte d contar com um grupo de alunos do mais alto vlor nesse primeiro Curso, inclusive com arquitetos e urbanistas na qualidade de alunos especiais. Com alunos de tal envergadura (muitos hoje so Doutores, Professores Associados e at Professores Titulares da nossa Faculdade ou da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP ou de outras Faculdades), compreensivos diante de uma disciplina que ao prprio professor, naquele incio, se revelava difcil, dispostos a dar sua contribuio efetiva para a pesquisa da matria, o xito do Curso ficou logo assegurado, de tal sorte que at se aconselhou sua ampliao, de dois para quatro e depois para seis semestres. 3. Queremos continuar homenageando (in memoriam ), neste livro, este homem digno que foi H e ly L op es M ed rjelles, pelo muito que fez pelo direito pblico em geral, e em especial pelo direito urbanstico. Mas queremos pr a seu lado M ig u e l S e a b r a F a g u n d e s, numa homenagem muito singela sua memria de homem em quem se encarnava, com toda fora, a dignidade da pessoa humana, que ele cultuou com sim plicidade e que sempre defendeu para todos, e de modo muito intenso para os humildes. 4. Dedicamos o livro aos nossos alunos do Curso. E , na impossibi lidade de enumer-los a todos, deixamos, aqui, nossa homenagem a eles atravs dos nomes destes que nos ajudaram, como colegas de uma mesma jornada, no primeiro Curso desenvolvido nos dois semestres de 1976:
A n t n ia R o s a ln a d a C u n h a L o s s o P e d r o s o , A n n a C n d id a d a C u n h a F e r r a z , A m r ic o S e r v d io , A n t n io C e ls o Di M u n n o C o r r a , A u s t e n d a S ilv a O liv e ir a , C a ir b a r P e r e ir a d e A r a jo , M a r c o s P e ix o t o M e l l o G o n a lv e s , C a r l o s A l b e r t o d e A . A n t u n e s (aluno especial), E d u a r d o

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L o b o B . G u a lla z z i, E lia n e Y a c h o u h A b r o , E u r pe d e s C arvalh o Pim en t a , J lio G e r a ld o d e A n d r a d e A r a n t e s , L lia n G om es d e M e l o , L u iz C a r l o s d e T o l e d o , L u c in d a d o A. M e i r e l l e s (a lu n a e s p e c ia l), M a r ia L u c y B u f f M ig lo r i, M a r ia C l a r a G o z z o li, M a r ile n a R ib e ir o d a S i l v a B a r b o s a , M ria m L a z a r o t t i, N l s o n G o n a lv e s , O d e t e M e d a u a r , O lv ia L o w e n t h a l (a lu n a e s p e c ia l), P a u l o R ic a r d o G ia q u in o (a lu n o e s p e c ia l), Rui C a r l o s M a c h a d o A lv im , R o d o l f o d e C a m a r g o M a n c u s o , Tosmo M u k a i, W a l t e r P iv a R o d r ig u e s e W a ld e c y M a r t in s M ir a n d a . M a s , a l m d e s s e s , a o lo n g o d o C u r so , t iv e m o s a lu n o s c o m o o u rb a n ista G u s ta v o N e v e s (P r o fe sso r d a F A U /U S P ), R e b b c a S h e r r e r (P r o fesso r a da F A U /U S P ), o u rb an ista D o m in g o s A z e v e d o , o a d m in istra tiv ista E u r ic o d e A n d r a d e A z e v e d o , a c o n s titu c io n a lis ta F e r n a n d a D ia s M e n e z e s d e A lm e id a (Professora d a F D U S P ), a c o n s titu c io n a lis ta C rm en L c ia A n t u n e s R o c h a (P r o fe sso r a T itu lar d a P U C /M G ), e m u ito s o u tro s n o m e s ilu stre s q u e h on raram n o s s a s au las.

So Paulo, dezembro de 2009 JAS

TTULO I

DOS FUNDAMENTOS DO DIREITO URBANSTICO


Captulo I

Do Regime Jurdico da Atividade Urbanstica


L Questo de ordem. 2.-A cidade e a metrpole. 3. O conceito de ci dade. 4. Urbanizao e urbanificao. 5. O urbanismo. 6. Atividade urbanstica. 7. Natureza da atividade urbanstica. 8. Composiojurdica dos conflitos de interesse urbanstico.

1. Questo de ordem 1. O direito urbanstico uma nova disciplina jurdica em franca evoluo. O qualificativo urbanstico indica a realidade sobre a qual esse Direito incide: o urbanismo palavra que vem do Latim urbs, que significa cidade. O conceito de urbanismo , portanto, estreitamente ligado cidade e s necessidades conexas com o estabelecimento huma no na cidade.1Por isso, o urbanismo evolui com a cidade. Assim, para compreend-lo, em todas as suas manifestaes, inclusive na jurdica, toma-se necessrio, ou, ao menos, conveniente fazer rpido esboo his trico do fenmeno urbano, para chegarmos urbanizao, que causou o desenvolvimento do urbanismo e a atividade urbanstica do Poder Pblico e seu regime. 2. A cidade e a metrpole 2. As primeiras cidades formaram-se por volta do ano 3500 a.C. no vale compreendido pelo Tigre e o Eufrates. Mas o fenmeno urbano s
1. Cf. talo di Lorenzo, Diritto Urbanstico, p. 3.

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se manifesta significativamente a partir da primeira metade do sculo XIX. Assim, podemos dizer que, embora as cidades existam h cerca de 5.500 anos, a urbanizao constitui fenmeno tipicamente moder no.2 Sjoberg afirma que so trs os estgios intermedirios das cidades, desde sua origem at a poca da urbanizao, e relacionam-se com trs nveis de organizao humana, cada qual caracterizado por seus padres tecnolgicos, econmicos, sociais e polticos.3 O primeiro estgio o pr-urbcm e se liga sociedade gentlica , consistente em pequenos grupos homogneos e auto-suficientes, dedica dos inteiramente busca de alimentao. Podemos acrescentar que esses pequenos grupos, referidos por Sjoberg, so de base familiar, constituindo cls ou gentes, cujo processo evolutivo provocaria o aparecimento de agrupamentos mais complexos, como as frtrias , as tribos e confede raes de tribos, que, situando-se num espao fsico permanentemente, gerando excedente da produo de alimentos e condicionando, mais tarde, a especializao do trabalho com o surgimento da propriedade privada e de uma classe dirigente, do origem cidade, consoante snte se de Fustel de Coulanges, que concorda, em essncia, com Morgan.4 Enquanto, porm, tais grupamentos apresentavam organizao simples de base familiar, no se caracterizavam ainda como cidade, que uma organizao complexa, com diferenas deposies sociais e econmicas, especializao de trabalho no-agrcola e diviso de classe.5 O segundo estgio comea com o aparecimento da cidade e cor responde, no esquema de Sjoberg, sociedade pr-industrial, quando j se dispunha da metalurgia, do arado e da roda, elementos capazes de multiplicar a produo e facilitar as distribuies; conta-se tambm com a palavra escrita. Foi nesse contexto que as primeiras cidades se desen volveram, como Eridu, Erech, Lagash, Dish, Ur, Uruk (na Sumria); Daro, Harapp, no vale do Indo (Paquisto); Khontaton (Fara Amenfis IV), no Egito; Babilnia, na Mesopotmia, com seus jardins suspensos, seus palcios e templos e seu traado irregular, cercada de muros num permetro de 40km. Depois: Roma, Atenas, Tebas, modelos de cidades
2. Cf. Gideon Sjoberg, Origem e evoluo das cidades, in Cidades, a Urbanizao da Humanidade, 2- ed., p. 38; Mario Liverani,L Origine delle Citt, pp. 10 e ss.; J. John Palen, O Mundo Urbano, pp. 26 e ss. 3. Origem e evoluo das cidades, in Cidades, a Urbanizao da Humanidade, 2* ed., pp. 56 e ss. 4. Cf. Fustel de Coulanges, La CitAntique, p. 143; Lewis H. Morgan, LaSociedad Primitiva, pp. 21 e ss.; cf. tambm Friedrich Engels, A Origem da Famlia, da Proprie dade Privada e do Estado, pp. 81 e ss. 5. Cf. Mario Liverani, UOrigine delle Citt, pp. 12 e ss.; Di Franco Ferrarotti e outros, La Citt come Fenomeno di Classe, pp. 11 e 19 e ss.

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antigas, diferentes das cidades de hoje, porque eram cidades-estados. Nas Amricas contam-se as cidades dos Maias (Tical, na Guatemala), dos Astecas (Teotihuacn, no Mxico) e dos Incas (no Peru). A cidade, ento, era uma ilha urbana no meio de um mar rural.6 O terceiro estgio o da cidade industrial moderna, associada a uma organizao humana complexa, caracterizada pela educao de massa, um sistema de classes fluido e um tremendo avano tecnolgico que usa novas fontes de energia.7 J se fala, contudo, em outro estgio nessa evoluo: no fim da cidade como contraposta ao campo, numa organizao do territrio, em conse qncia da difuso dos servios e da tecnologia, que venha a constituir-se num contnuo urbano-rural ou seja, a cidadeps-industrial, em que o fornecimento de servios tem primazia sobre a produo e transformao de alimentos e utenslios, j adverte o fim das cidades.8 3. No Brasil o fenmeno urbano vincula-se poltica de ocupao e povoamento da Colnia e sua evoluo lig-se estreitamente aos ciclos econmicos brasileiros. O sistema inicial de explorao grosseira dos recursos naturais (pau-brasil) deu origem s primeiras feitorias e alguns agrupamentos humanos com rudimento de agricultura. Com expedio colonizadora, Martim Afonso funda So Vicente, dando incio formao de vilas e povoados, de sorte que, poca d instalao do Govemo Geral (1549), j haviam sido fundados 16 povoados e vilas no litoral brasileiro, e Tom de Souza chega e funda a cidade de Salvador.9 -1 0 Na Colnia os ncleos urbanos ou vilarejos resultaram da ao urbanizadora das autoridades coloniais, no de criao espontnea da massa; a formao de cidades e vilas sempre um ato de iniciativa oficial. Essa poltica continuou a ser praticada no Imprio atravs das colnias militares no interior do pas e de ncleos de colonizao nos Estados. que os aglomerados urbanos s se desenvolviam espontaneamente no Litoral, em virtude do tipo de economia prevalecente, voltada para o comrcio exterior, at o ciclo do caf. Exceo a isso tem-se com a formao dos ncleos urbanos das zonas mineradoras. Por isso, Oliveira
6. Cf. J. John Palen, O Mundo Urbano, p. 33. 7. Alm de Sjoberg (Origem e evoluo das cidades, in Cidades, a Urbanizao da Humanidade, 2- ed., pp. 38 e ss.), cf. tambm Urbanismo, in Enciclopdia Universal Ilustrada Europea-Americana, t 65; J. John Palen, O Mundo Urbano, p. 55; e Mario Liverani, L 'Origine delle Citt, pp. 25 e ss. 8. Mario Liverani, L 'Origine delle Citt, p. 14. 9. Cf. Nestor Goulart Reis Filho, Contribuio ao Estudo da Evoluo Urbana no Brasil (1500/1720), pp. 30 e ss. 10. Cf. tambm, sobre a cidade brasileira, interessantes estudos de Murillo Marx, Cidade Brasileira, 1980, e Cidade no Brasil Terra de Quem?, 1991.

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Vanna fala na tendncia antiurbanizante do homem colonial,1 1decorrente naturalmente do sistema de povoamento e distribuio de terras, pois estas eram distribudas em sesmarias cuja grandeza orava, em regra, por trs lguas em quadra, "Esta a estruturao ecolgica sob a qual evoluiu a nossa populao colonial. Caracterizada pela rarefao e adelgaamento da massa povoadora, pela disperso dos moradores por uma base territo rial imensa e inculta, apenas percorrida calcante pede pelo povo-massa e carecente quase em absoluto de comunicaes espirituais, tinha que acabar, como acabou, por enformar o homem, criando-lhe um tipo hu mano adequado a essa disposio dispersiva, individualista e atomstica. E criou o homo colonialis, amante da solido e do deserto, rstico e antiurbano.1 2Apoltica da Metrpole era contraditria. Pretendia realizar e instaurar na Colnia o regime muncipalista pela poltica da fundao de povoaes e vils, mas realizava uma poltica econmica e povoadora de distribuio de terra em sesmarias, que isolava o homem.1 3Procurava reunir os moradores dispersos, fundando povoaes e vilas, mas, ao mesmo tempo, os forava disperso e ao centrifugismo, instituindo o regime de sesmarias vastas e fomentando a constituio autrquica dos engenhos rurais.1 4Muitos povoados e ncleos habitacionais existiam e ainda existem que, no entanto, no podem, a rigor, receber o ttulo de urbanos, porque no passam de agricultores aldeados}5 Enfim, as cidades brasileiras desenvolveram-se basicamente ao longo da costa martima sob a influncia da economia voltada para o exterior.1 6 Algumas malhas urbanas firmaram-se por influncia da mi nerao (Minas e Gois), outras sob a influncia da cana-de-acar no .Nordeste e das vacarias do Sul. A construo de Braslia e a conseqente mudana da Capital atraram a urbanizao ao interior, sem embargo de a concentrao industrial no tringulo So Paulo/Rio/Minas refrear essa atrao. Na dcada de 40 do sculo passado as cidades brasileiras - nota Ermnia Maricato ~ eram vistas como a possibilidade de avano e mo dernidade em relao ao campo, que representava o Brasil arcaico; na dcada de 90 sua imagem passa a ser associada violncia, poluio, criana desamparada, trfego catico entre outros inmeros males. que a evoluo mostrou que, ao lado de intenso crescimento econmico,
11. Instituies Polticas Brasileiras, 3a ed., vol. I, pp. 108 e ss. 12. Oliveira Vianna, Instituies Polticas Brasileiras, 3* ed., vol. I, p. 117. 13. Idera, ibidem, vol. I, p. 121. 14. Idem, ibidem. 15. Oliveira Vianna, Instituies Polticas Brasileiras, 3- ed., vol. I, p. 119. 16. Idem, ibidem.

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o processo de urbanizao com crescimento da desigualdade resultou numa indita e gigantesca concentrao espacial da pobreza.1 7 4. Resta lembrar que a cidade vem sofrendo profunda transformao qualitativa, de modo que, hoje, ela no meramente uma verso maior da cidade tradicional, mas uma nova e diferente forma de assentamen to humano, a que se d o nome de conurbao, regio (ou rea) metropolitana, metrpole moderna ou megalpole, que provoca problemas jurdico-urbansticos especficos, de que se tem que cuidar tambm especificamente. Essa megalpole,.no Brasil, formou-se por via de uma ocupao catica do solo urbano; catica, irracional e ilegal. Foi, de fato, o loteamento ilegal, combinado atoconstruo parcelada da moradia durante vrios anos, a principal alternativa de habitao pa ra a populao migrante instalar-se em algumas das principais cidades brasileiras. Dessa forma foram construdas as imensas periferias de So Paulo e Rio de Janeiro.1 8 certo que a Lei Lehman (Lei 6.766/1979) pretendeu corrigir essa situao, fechando essa alternativa, que era a nica forma de acesso do trabalhador pobre propriedade urbana, sem lhe abrir outra possibilidade. Por isso, um dos resultados que se aponta com a promulgao da lei o crescimento de favelas.1 9 Mas sequer a lei contribuiu para produzir lima qualidade ambiental satisfatria. Essa articulao contraditria entre norma e infrao no espao da metrpole brasileira gera a cidade oculta, disfarada e dissimulada de que nos fala Ermnia Maricato,20com a pretenso de fundamentar uma leitura da metrpole em sua essncia e a leitura circunstanciada do perodo ps1980, quando as manifestaes de violncia criminal evidenciam o que as camadas dominantes insistiram em esconder: a desastrosa construo scio-ecolgica, a gigantesca concentrao de misria que resultou de um processo histrico de ocupao excludente e segregadora do solo urbano.2 1 Em meados dos anos 90, a chamada violncia urbana um dos temas fundamentais que preocupam todas as camadas sociais. O espa o, o territrio, o ambiente fsico, so partes intrnsecas desse quadro, embora freqentemente esquecido e ignorado. (...). Mais do que outros territrios, as metrpoles apresentam com maior evidncia, embora no com exclusividade, os conflitos e as contradies aqui tratados.2 2
17. Ermnia Maricato, Metrpole na Periferia do Capitalismo, p. 55. 18. Cf. Ermnia Maricato, Metrpole na Periferia do Capitalismo, p. 47. 19. Idem, ibidem. 20. Metrpole na Periferia do Capitalismo, p. 16. 21. Idem, ibidem. 22. Ermnia Maricato, Metrpole na Periferia do Capitalismo, p. 16.

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3. O conceito de cidade
5. O que , ento, a cidade? Fixar seu conceito no fcil. Para chegar-se sua formulao, cumpre lembrar qe nem todo ncleo habi tacional pode receber o ttulo de urbano. Para que um centro habita cional seja conceituado como urbano toma-se necessrio preencher, no mnimo, os seguintes requisitos: (1) densidade demogrfica especfica; (2) profisses urbanas como comrcio e manufaturas, com suficiente diver sificao; (3) economia urbana permanente, com relaes especiais com o meio rural; (4) existncia de camada urbana com produo, consumo e direitos prprios.2 3No basta, pois, a existncia de um aglomerado de casas para configurar-se um ncleo urbano. 6. Mas a surge otra dificuldade para a formulao do conceito de cidade, porque nem todo ncleo urbano constitui cidade. A Sociolo gia Urbana que tem tentado firmar conceitos de cidade como uma situao humana, uma organizao geral da sociedade 24 como centro de consumo em massa, como fbrica social ou como multi plicidade dialtica de sistemas,25ou como projeo da sociedade sobre um local.2 6Desse ponto de vista, trs concepes podem ser destacadas relativamente ao conceito de cidade: (a) a concepo demogrfica; (b) a concepo econmica; (c) a concepo de subsistemas. O conceito demogrfico e quantitativo de cidade muito difundi do, pelo qual se considera cidade o aglomerado urbano com determinado nmero de habitantes: 2.000, em alguns pases; 5.000, em outros; 20.000 para a ONU; 50.000, nos Estados Unidos' da Amrica. a concepo que orienta a definio oferecida por Sjoberg, para quem a cidade uma comunidade de dimenses e densidade populacional considerveis, abrangendo uma variedade de especialistas no-agrcolas, nela includa a elite culta.2 7 A concepo econmica de cidade apia-se na doutrina de Max Weber. Fala-se em cidade nesse sentido quando a populao local satisfaz a uma parte economicamente essencial de sua demanda diria no mercado local e, em parte essencial tambm, mediante produtos que
23. Cf. Nestor Goulart Reis Filho, Contribuio ao Estudo da Evoluo Urbana do Brasil (1500-1720), p. 20, citando Max Weber; mas este no fala de simples ncleos urbanos, e sim de cidades (cf. Economia y Sociedad, vol. D, pp. 938 e ss.). 24. Cf. Mario Liverani, L 'Origine delle Citt, pp. 9,20 e 21. 25. Cf. Di Franco Ferrarotti e outros, La Citt comme Fenomeno di Classe, pp. 21-23. 26. f. Henri Lefbvre, O Direito Cidade, p. 56; Hermes Ferraz, A Cidade, p. 1. 27. Origem e evoluo das cidades, in Cidades, a Urbanizao da Humanidade, 2- ed., p. 38.

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os habitantes da localidade e a populao dos arredores produzem ou adquirem para coloc-los no mercado. Toda cidade nesse sentido que aqui damos palavra uma localidade de mercado,2 ^ Partindo da idia de mercado, JosefFWolff chega sua definio de cidade como forma de assentamento de populao especialmente apropriada para fomentar o comrcio, o artesanato e o negcio, o cultivo dos valores espirituais e o exerccio do poder pblico.29 ; -r A terceira concepo considera a cidade como um conjunto de subsistemas administrativos, comerciais, industriais e scio-culturais no sistema nacional geral.30 Como subsistema administrativo, a cidade a sede de organizaes pblicas que governam no s a cidade, mas tambm regies maiores que a rodeiam. Como subsistema comercial, a cidade, centro de populao, assume a posio nodal do comrcio no sistema nacional; e como subsistema industrial ela o nexo da atividade industrial do pas. Como subsistema scio-cultural ela atua como um lugar propcio ao florescimento de instituies educacionais, religiosas e escolares; o lugar em que se desenvolvem as relaes sociais, os centros sociais e comunitrios, culturais e recreativos.3 1Filiada a esta concepo a concepo da cidade como multiplicidade dialtica de sistemas, de Di Franco Ferrarotti: sistema eonmico-ecolgico ou produtivo, sistema poltico, sistema cultural, sistema familiar e sistema simblico. Esses diferentes sistemas, que, em conjunto, constituem o fenmeno urbano global, entram necessariamente em coliso uns com os outros e so precisamente essa coliso, esse desencontro e esse conflito que esto na base e que tomam possvel o desenvolvimento da cidade.3 2 7. Os conceitos demogrfico e econmico no servem para defi nir as cidades brasileiras, que so conceitos jurdico-polticos, que se aproximam da concepo das cidades como conjuntos de sistemas. O centro urbano no Brasil s adquire a categoria de cidade quando seu
28. Max Weber, Economia y Sociedad vol. II, p. 939. 29. El planeamiento urbanstico dei territorio y las normas que garantizan su efectividad, conforme a la Ley Federal de Ordenacin Urbanstica, in La Ley Federal Alemana de Ordenacin Urbanstica y los Municpios, p. 12. 30. Mantenho, aqui, a idia de subsistema que do autor referenciado, mas a mim me parece que o conceito de subsistema inadequado, como inadequado o con ceito de sistema nacional abrangendo tudo isto , sem indicar sistema de qu, pois o sistema h de ser sempre sistema de algo, seno o conceito vira uma abstrao sem sentido. Existem o sistema comercial, o sistema administrativo, o sistema industrial; no subsistemas. Existe, em verdade, uma teoria dos sistemas, que fala em sistemas mais amplos e menos amplos ou em elementos dos sistemas, mas que no leva em conta um conceito de subsistema. 31. Cf. Isis Ragheb, Pautas de crecimiento urbano en el Oriente Medio, in Gerald Greese, La Ciudaden los Pases en Vias de Desarrollo, pp. 155 e 160. 32. Di Franco Ferrarotti, La Citt comme Fenomeno di Classe, p. 21.

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territrio se transforma em Municpio. Cidade, no Brasil, um ncleo urbano qualificado por um conjunto de sistemas poltico-administrativo, econmico no-agrcola, familiar e simblico como sede do governo municipal, qualquer que seja sua populao. A caracterstica marcante da cidade no Brasil consiste no fato de ser um ncleo urbano, sede do governo municipal. 8. Enfim, do ponto de vista urbanstico, um centro populacional assume caracterstica de cidade quando possui dois elementos essenciais: (a) as unidades edilcias ou seja, o conjunto de edificaes em que os membros da coletividade moram ou desenvolvem suas atividades produtivas, comerciais, industriais ou intelectuais; (b) os equipamen tos pblicos - ou seja, os bens pblicos e sociais criados para servir s unidades edilcias e destinados satisfao das necessidades de que os habitantes no podem prover-se diretamente e por sua prpria conta (es tradas, ruas, praas, parques, jardins, canalizao subterrnea, escolas, igrejas, hospitais, mercados, praas de esportes etc.).3 3 4. Urbanizao e urbanificao 9. Emprega-se o termo urbanizao para designar o processo pelo qual a populao urbana cresce em proporo superior populao rural. No se trata de mero crescimento das cidades, mas de um fenmeno de concentrao urbana. A sociedade em determinado pas reputa-se urbanizada quando a populao urbana ultrapassa 50%. Todos os pases industrializados so altamente urbanizados. Por isso, um dos ndices apontados pelos economistas para definir um pas desenvolvido est no seu grau de urbanizao. 10. A urbanizao da Humanidade , portanto, um fenmeno moder no, fenmeno da sociedade industrializada. A Revoluo Industrial gerou a urbanizao, transformando os centros urbanos em grandes aglome rados de fbricas e escritrios permeados de habitaes espremidas e precrias.3 4A urbanizao das cidades europias e norte-americanas funo da industrializao e do desenvolvimento econmico.3 5 Mas o fenmeno da urbanizao vem ocorrendo nos pases subdesenvolvidos. As estatsticas, por exemplo, informam que a populao urbana no Brasil era de cerca de 32% em 1940, 45% em 1960, mais de 50% em 1970, atingindo 70% na dcada de 80 do sculo passado, revelando ur
33. Cf. Virglio Testa, Disciplina Urbanstica, 7a ed., p. 6. 34. Cf. Jorge Wilhexm, Urbanismo no Subdesenvolvimento, p. 24. 35. Idem, ibidem, pp. 24-25. Cf. CEPAL, Urbanizao na Amrica Latina, in Luiz Pereira (org.), Urbanizao e Subdesenvolvimento, 2aed., p. 87.

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banizao crescente, mas urbanizao prematura, que decorreu de fatores nem sempre desenvolvimentistas, como o xodo rural, por causa da m condio de vida no campo e da liberao de mo-de-obra em razo da mecanizao da lvoura ou da transformao de plantaes em campos de criao de gado.3 6 11. A urbanizao gera enormes problemas. Deteriora o ambiente urbano. Provoca a desorganizao social, com carncia de habitao, desemprego, problemas de higiene e de saneamento bsico. Modifica a utilizao do solo e transforma a paisagem urbana. 12. A soluo desses problemas obtm-se pela interveno do Poder Pblico, que procura transformar o meio urbano e criar novas formas urbanas. D-se, ento, a urbanificao, processo deliberado de correo da urbanizao, consistente na renovao urbana, que a reurbanizao, ou na criao artificial de ncleos urbanos, como as cidades novas da Gr-Bretanha e Braslia. O termo urbanificao foi cunhado por Gaston Bardetpara designar a aplicao dos princpios ourbanismo, advertindo que a urbanizao o mal, a urbanificao o remdio.3 7 5. O urbanismo 13. A urbanizao criou problemas urbanos que precisavam ser cor rigidos pela urbanificao, mediante a ordenao dos espaos habitveis - de onde se originou o urbanismo como tcnica e cincia. No significa isso que regras urbansticas inexistissem nas cidades antigas e medievais. Sabe-se que Roma, aps o incndio provocado por Nero, foi objeto de cuidados urbansticos. Previu-s que na reconstruo da Urbes se criassem ruas e vias largas, que fosse limitada a altura dos edifcios e que se estabelecessem praas amplas e se guardasse distncia, em relao ao prdio existente, de at 100 ps.38As cidades do Imprio tinham traados quadrados ou retangulares entre si e orientados segun do os quatro pontos cardeais.39 Essas caractersticas mantiveram-se na Idade Mdia, apesar do esprito antiurbano dessa poca, que importou em reduzir consideravelmente a populao urbana. Mas foi na Idade Mdia que comearam a surgir algumas normas jurdicas urbansticas. Na Renascena houve preocupao com o embelezamento dos palcios e construes urbanas. Arruamento, estabelecimento de praas, alinha mento dos edifcios, so exigncias urbansticas que existiram na An
36. Cf. Jorge Wilheim, Urbanismo no Subdesenvolvimento, pp. 28 e ss. 37. L'Urbanisme, p. 5, nota 2. 38. Cf. Enciclopdia Universal Ilustrada Europea-Americana, t. 65, p. 1.336. 39. Chamava-se Decumamis a via Este-Oeste; e Cardo a via Norte-Sul.

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tigidade Clssica, como na Idade Mdia e mesmo no Brasil Colonial, quando tambm se iniciou o calamento de vias pblicas. Tratava-se, no entanto, de um urbanismo primitivo e emprico. 14, Como tcnica e cincia interdisciplinar que , o urbanismo correlaciona-se com a cidade industrial, como instrumento de correo dos desequilbrios urbanos, nascidos da urbanizao e agravados com a chamada exploso urbana do nosso tempo. As tentativas para corrigir os males da cidade industrial cristalizaram-se em tomo de duas posies extremas: uma que se opunha cidade existente, propugnando por formas novas de convivncia social, e postulava refazer tudo desde o comeo; outra que se propunha a resolver separadamente os problemas, remedian do isoladamente os inconvenientes, sem lvar em conta as conexes e sem uma viso global do novo organismo urbano.40 15. A primeira corrente a dos utopistas : Owen, Saint-Simon, Fourier, Cabet, Godin, que no se limitaram a descrever a cidade ideal maneira de um Thomas More, de um Campanella e de um Bacon, mas tentaram p-la em prtica. Robert Owen (1771 -1858), com seu socialismo utpico, tentou cons truir cidades para implantao experimental do seu sistema. O plano das cidades compreendia um grupo de vilas num quadriltero com cerca de 1.000 a 1.500 acres com construes para comportar por volta de 1.200 pessoas. No interior do quadriltero encontram-se os edifcios pblicos, que se dividem em paralelogramos, havendo construes para cozinha e refeitrios comuns etc. Esse projeto constituiu o primeiro plano de urbanismo moderno, estudado em todos os seus componentes, desde os aspectos poltico-econmicos at o programa de construo e o oramento financeiro.4 3 Owen procurou aplicar suas idias na Colnia que ftmdou na Amrica do Norte com o nome de Nova Harmonia (New Harmony). Charles Fourier (1772-1837), com sua teoria da harmonia universal a realizar-se em sete perodos histricos, indicou que ela j comearia a verificar-se no sexto perodo. Neste a associao humana viveria em cidades construdas sob o regime que ele chamou de garantia sensi tiva, sob a beleza e a salubridade. Traou ele o plano de uma cidade desse perodo, que compreenderia trs recintos: (a) o primeiro conteria a cidade central; (b) o segundo, os arrabaldes e as grandes fbricas; (c) o terceiro, as avenidas e os subrbios. Em cada um as construes adotariam dimenses diferentes, e s poderiam levantar-se mediante aprovao de uma comisso de edis. Os trs recintos seriam separados
40. Cf. Leonardo Benevolo, Aux Sources de 1'Urbanisme Modeme, p. 6. 41. Cf. Leonardo Benevolo, Aux Sources de 1'Urbanisme Modeme, p. 72. Porme nores in Franoise Chaoy, El Urbanismo: Utopia y Realidades,, pp. 111 e ss.

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por valas, relvas e plantaes. Cada casa deveria dispor, entre ptio e jardins, de tanto terreno vazio quanto o que ocupasse em superfcie edificada. O espao vazio seria duplo no segundo recinto {arrabaldes) e triplo no terceiro {subrbios).4 2 Nesse plano percebem-se idias que voltaram a aflorar no urbanismo contemporneo: zoneamento, reas ver des, espaos livres, taxa de ocupao e coeficiente d aproveitamento do terreno. E no era s. As noes de recuos, afastamentos e gabaritos foram tambm lanadas por Fourier nesse plano, segundo o qual seria de no mnimo seis toesas (cada uma mede l,98m) o espao de isolamento entre dois edifcios, trs para cada lado ou seja, trs no mnimo de recuo da divisa dos terrenos. Os edifcios no poderiam exceder, em altura, a largura da rua, que, por seu lado, no poderia ter menos de nove toesas (17,82m) de largura e teria que ser arborizada pela metade.4 3 Com isso, comunidade at ento indiferenciada sucederia um grupo funcional constitudo racionalmente a Falange ; e cidade indiferenciada, um dispositivo urbano unitrio o Falanstrio.4 4 Jean-Baptiste Godin (1817-1889) tentou realizar o Falanstrio de Fourier, no sem modific-lo segundo sua prpria experincia; e teve algum sucesso, sob o nome de Familistrio.45 tienne Cabet (1788-1856) escreveu um romance utpico, Viagem a Icria , publicado em 1840, em que descreve um pas imaginrio, Icria , e sua capital, cara, grande metrpole, e a ordenao das outras cidades.46 O plano de cara minuciosamente apresentado: uma me trpole quase circular, dividida em duas partes pelo rio Tair, canalizado entre dois muros em linha quase reta; no meio da cidade o rio se divide em dois braos, que se distanciam, se aproximam depois, e finalmente se renem de novo, seguindo a direo primitiva, de maneira que forma uma ilha circular bastante grande; esta ilha uma praa central, com rvores plantadas, em meio da qual se ergue um palcio, que encerra um vasto e soberbo jardim elevado, em forma de terrao, de cujo centro surge uma imensa coluna coroada com uma esttua colossal que domina todos os edifcios. H 70 bairros, mais ou menos iguais; o plano de cada bairro atende ao seguinte: o que aparece colorido so edifcios pblicos, escolas, hospcios, templos; os vermelhos, oficinas; os amarelos, grandes
42. Cf. Leonardo Benevolo, Aux Sources de 1'Urbanisme Modeme, p. 82; Franoise Chaoy, El Urbanismo: Utopia y Realidades, pp. 121 e ss. 43. Cf. Benevolo, Aux Sources de VUrbanisme Modeme, p. 83; F. Chaoy, El Ur banismo: Utopia y Realidades, p. 123. 44. Benevolo, Aux Sources de VUrbanisme Modeme, p. 84. 45. Idem ibidem, pp. 91 e ss. 46. Cf. Benevolo, Aux Sources de VUrbanisme Modeme, p. 106; F. Chaoy, El Urbanismo: Utopia y Realidades, p. 152.

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armazns; os azuis, lugares de reunies; os violetas, os monumentos. As ruas tambm so planejadas: 16 casas de cada lado com 1 edifcio pblico no meio e outros 2 nos extremos; as casas so exteriormente parecidas, dando idia de um s edifcio.47 Tentou-se implantar o plano de Cabet algumas vezes, em Nova Orleans, em Illinois e na Califrnia, por Icarianos, chegando a Nova Icria a concretizar-se at 1895.4 8 16. A segunda corrente ligam-se especialistas e funcionrios que introduzem regulamentos sanitrios e servios administrativos, median te a utilizao de instrumentos urbansticos tcnicos e jurdicos, que permitiram realizar transformaes no meio urbano, dando origem legislao urbanstica m oderna49A essapoca,grande parte das infraestruturas urbanas do solo (mas, estradas, pontes, canais, portos) devia-se iniciativa privada, mas a evoluo imps ao Estado a prestao desses servios urbansticos, especialmente no referente aos servios sanit rios, at a renovao de Paris por obras de Haussmanri, que embelezou a cidade.5 0 17. Concebeu-se o urbanismo, inicialmente, como arte de em belezar a cidade. Esse conceito, porm, evoluiu no sentido social, tanto quanto evolura o conceito de cidade, que tende a expandir-se alm do permetro urbano. Assim concebido, o urbanismo uma cincia, uma tcnica e uma arte ao mesmo tempo, cujo objetivo a organizao do espao urbano visando ao bem-estar coletivo atravs de uma legislao, de um planejamento e da execuo de obras pblicas que permitam o desempenho harmnico e progressivo das funes urbanas elementares: habitao, trabalho, recreao do corpo e do esprito, circulao no espa o urbano.5 1Essa concepo formara-se nos Congressos Internacionais de Arquitetura Moderna (CIAM), consolidando-se na famosa Carta de Atenas.5 2 Segundo o CIAM de 1928, o urbanismo a ordenao dos lugares e dos locais diversos que devem abrigar o desenvolvimento da vida material, sentimental e espiritual em todas as suas manifestaes, individuais ou coletivas. Abarca tanto as aglomeraes urbanas como os agrupamentos rurais. O urbanismo j no pode estar submetido exclu
47. Cf. F. Chaoy, El Urbanismo: Utopiay Realidades, pp. 152 e ss.; Benevolo, Aux Sources de VUrbanisme Modeme, pp. 104 e ss. 48. Cf. Benevolo, ux Sources de l Urbanisme Modeme, p. 110. 49. Idem, ibidem, p. 6. 50. Idem, ibidem, p. 115. 51. C f Antnio Bezerra Baltar, Introduo ao Planejamento Urbano, p. 136. 52. A Carta de Atenas o documento que sintetiza os princpios do urbanismo mo derno, elaborados no Congresso Internacional de Arquitetura Modema realizado em Atenas em 1933. Cf. Le Corbusier, Princpios de Urbanismo (La Carta de Atenas), 1973.

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sivamente s regras de esteticismo gratuito. , por sua essncia mesma, de ordem funcional. As trs funes fundamentais para cuja realizao deve velar o urbanismo so: ls) habitar; 2S ) trabalhar; 3S ) recrear-se. Seus objetos so: a) a ocupao do solo; b) a organizao da circulao; c) a legislao.5 3 Para alcanar esses objetivos, o urbanismo prescreve e impe nor mas de desenvolvimento, de funcionalidade, de conforto e de esttica da cidade, e planifica suas adjacncias, racionalizando o uso do solo, ordenando o traado urbano, coordenando o sistema virio e controlando as construes que vo compor o agregado humano, a urbe.5 4 18. Em tais condies, cabe reconhecer que a cidade no uma entidade com vida prpria, independente e separada do territrio sobre o qual se levanta. Pelo contrrio, insere-se nele como em um tecido coerente cuja estruturao e funcionamento resultam inseparveis da cidade moderna. O objeto do urbanismo amplia-se, desse modo, at in cluir no somente a cidade, mas todo o territrio, tanto o setor urbano como o rural. Assim, o urbanismo apresenta-se como a cincia do es tabelecimento humano, preocupando-se substancialmente com a racional sistematizao do territrio, como pressuposto essencial e inderrogvel de uma convivncia s e ordenada dos grupos de indivduos, que nele transcorre sua prpria existncia.55Ou, em outras palavras, o urbanismo objetiva a organizao dos espaos habitveis visando realizao da qualidade de vida humana. Por isso, parece-nos muito boa a definio que Hely Lopes Meirelles cunhou para o urbanismo: urbanismo o conjunto de medidas estatais destinadas a organizar os espaos habitveis, de modo a propiciar melho res condies de vida ao homem na comunidade.5 6

6. Atividade urbanstica
19. A atividade urbanstica, assim, consiste na ao destinada a realizar os fins do urbanismo, ao destinada a aplicar os princpios do urbanismo. Essa atividade compreende momentos distintos que se acham entre si ligados e em recproca dependncia.5 7
53. Cf. Le Corbusier, Princpios de Urbanismo (La Carta de Atenas), pp. 145-146. 54. Cf. Hely Lopes Meirelles, Direito Municipal Brasileiro, 16a ed., p. 523. 55. Cf. Virgilio Testa, Disciplina Urbanstica, 7- ed., p. 10; Federico Spantigatti, Manual de Derecho Urbanstico, p. 28. 56. Direito Municipal Brasileiro, 16a ed., p. 522. 57. Cf. Joseff Wolff, El planeamiento urbanstico dei territorio y las normas que garantizan su efectividad, conforme a la Ley Federal de Ordenacin Urbanstica, in La Ley Federal Alemana de Ordenacin Urbanstica y los Municpios, p. 14.3.

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Esses momentos, segundo Josef Wolff, so: (a) o planejamento; (b) a poltica do solo; (c) a urbanificao; (d) a ordenao das edificaes.5 8 Para Jos Lus Gonzlez-Berenguer Urruta a atividade urbanstica se referir aos seguintes aspectos: o planejamento, o regime do solo, a execuo das urbanificaes e a interveno no uso do solo e na edi ficao pelos particulares59o que, em essncia, coincide com aquele. No discreparemos muito dessas posies, mas achamos que podemos acrescentar algo a elas, tendo em vista as peculiaridades das normas urbansticas. Assim, esses momentos ou objetos da atividade urbans tica podem ser discriminados da seguinte forma: (a) o planejamento ur banstico; (b) a ordenao do solo; (c) a ordenao urbanstica de reas de interesse especial; (d) a ordenao urbanstica da atividade edilcia (e) os instrumentos de interveno urbanstica. 20. O planejamento ~ como diz Joseff Wolflf o princpio de to da atividade urbanstica, pois quem impulsiona e exerce essa ao de ordenao precisa ter conscincia do que quer alcanar com tal influxo. Deve ter uma idia clara do que seja desejvel para o lugar ou territrio em questo, mas tambm do que razoavelmente pode lograr com os meios de que dispe. Essa idia expressa normalmente de forma grfica sobre um plano que reproduz a rea atingida.6 1
58. Idem, ibidem, pp. 14-16. O autor emprega o termo urbanizao. 59. Teoria y Prctica dei Planeamiento Urbanstico, 2a ed., p. 9. O autor emprega o termo urbanizao. 60. Empregamos a expresso atividade edilcia no sentido estrito de atividade de edificar, de fazer casas e edifcios. A palavra edilcia aparece, pois, na acepo em que mais comumente empregada em Italiano: edilizia arte de edificar. Em Portugus costumase us-la em sentido mais amplo, prendendo-a sua etimologia mais prxima: edilcio (do Latim aedilicius ou aedilitius) vem d aedilis, is, que deu nosso edil, magistrado romano que cuidava dos problemas da cidade; em verdade, suas funes se ampliaram com o tempo e desenvolvimento das atividades urbanas. No incio, porm, sua funo primordial era inspecionar os edifcios pblicos e particulares. H quem pense que edilcio no se refere a edifcio, portanto no seria correto us-lo na acepo de coisa referente a edifcio, como estamos fazendo na expresso atividade edilcia. Contudo, cabe observar que sua etimologia mais remota se liga precisamente a edifcio, como tambm a palavra edil. Realmente, edifcio vem de aedifcium, ii, que, por sua vez, vem de aedifcare, que promana da combinao aedis +facio (defacere) ao p da letra: fazer residncia, morada ou habitao. Acontece que aedilis tambm vem de aedis (ou aedes), que significa assento, base, residncia, morada, habitao, edifcio. Aedilis (edil), portanto, na acepo primitiva, era o magistrado que cuidava, inspecionava, aedes e estabelecia regras a serem observadas relativamente aos aedibus; regras, essas, que passaram a ser regulamentos edilcios, no s por serem regras dos edis, mas tambm relativas aos aedibus (edifcios). Por isso que nos pareceu legtimo o emprego do teimo no sentido indicado. 61. Joseff Wolff, El planeamiento urbanstico dei teiritorio y las normas que garantizan su efectividad, conforme a la Ley Federal de Ordenacin Urbanstica, m La Ley Federal Alemana de Ordenacin Urbanstica y los Municpios, p. 14.

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21. Segue-se, como desdobramento e complemento do plano, a or denao do solo , que, em essncia, revela o contedo fundamental do planejamento no que tange disciplina do uso e ocupao dos espaos habitveis. Mas a consecuo desses objetivos no se verifica por obra e graa de uma srie de medidas particulares. Um complexo estruturado por tantos e to diversos componentes, como um estabelecimento de populao de mediana extenso, necessita forosamente de determinadas instalaes e construes especiais, situadas precisamente no lugar pre visto pelo plano. Mas os proprietrios de terrenos nem sempre estaro dispostos a ceder seus lotes para a utilizao que se previu no plano.6 2 Da a necessidade de formular-se uma poltica do solo, visando a obter os terrenos necessrios aos fins urbansticos, mesmo contra a vontade dos proprietrios. Para tanto, a legislao urbanstica de vrios pases prev procedimentos adequados, como: o controle de mercado de lotes, o direito especial de preferncia, o reparcelamento de terrenos, a regu lamentao de divisas, a alienao forada d lotes, a constituio de reserva municipal de terrenos, a edificao compulsria, a expropriao para fins urbansticos, a valorizao do solo e o aumento da tributao territorial sobre lotes edificveis ou no-edificveis. So todos instru mentos de interveno urbanstica destinados a possibilitar a execuo do plano e a ordenao do solo. 22. Mas tambm um momento importante da atividade urbanstica a preservao do meio ambiente natural e cultural, assegurando, de um lado, condies de vidarespirvel e, de outro, a sobrevivncia de legados histricos e artsticos e a salvaguarda de belezas naturais para desfrute e deleite do Homem.6 3 Ao inverso, em certos casos a ao urbanstica incide em reas envelhecidas e deterioradas, buscando renov-las com o mesmo objetivo de criar condies para o desenvolvimento das funes elementares: habitar, trabalhar, recrear e circular. Tratar-se-, ento, da ordenao urbanstica de reas de interesse especial (interesse urbans tico especial, interesse ambiental, interesse histrico-cultural, interesse turstico etc.). 23. Por fim, cumpre examinar todos os projetos concretos de edifica o, para verificar se se acham, ou no, em harmonia com o plano e com as regras de ordenao de uso e ocupao do solo. Trata-se da ordenao das edificaes, ou ordenao urbanstica da atividade edilcia.6 4
62. Idem, ibidem, p. 15. 63. Esse momento da atividade urbanstica, contudo, no ser estudado sistematica mente neste volume. matria que destacamos dele para constituir livros autnomos, dos quais o primeiro, Direito Ambiental Constitucional, foi editado em 1994 (atualmente em 8 ed., 2010) e o outro, Ordenao Constitucional da Cultura, foi editado em 2001. 64. Joseff Wolff (El planeamiento urbanstico dei territorio y las normas que garantizan su efectividad, conforme a la Ley Federal de Ordenacin Urbanstica, in La

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7. Natureza da atividade urbanstica 24. A atividade urbanstica, como se viu, consiste, em sntese, na interveno do Poder Pblico com o objetivo de ordenar os espaos ha bitveis. Trata-se de uma atividade dirigida realizao do triplo obj etivo ' de humanizao, ordenao e harmonizao dos ambientes em que vive o Homem: o urbano e o rural.6 5 Uma atividade com tais propsitos s pode ser realizada pelo Poder Pblico, mediante interveno na propriedade privada e na vida econmica e social das aglomeraes urbanas (e tambm no campo), a fim de propiciar aqueles objetivos. Da por que, hoje, se reconhece que a atividade urbanstica funo pblica. Mas, tambm, por ser uma atividade do Poder Pblico que interfere com a esfera do interesse par ticular, visando realizao de interesse da coletividade, deve contar com autorizaes legais para poder limitar os direitos dos proprietrios particulares ou para priv-los da propriedade.66Essa atividade deve, pois, desenvolver-se nos estritos limites jurdicos, e isso decorre do fato de que toda planificao urbanstica comporta uma disciplina de bens e de atividades que no pode atuar seno no quadro de uma regulamentao jurdica, pela delimitao que necessariamente pe propriedade pblica ou privada, ou, mesmo, por tolher o gozo desta.6 7 O respeito ao princpio da legalidade constitui exigncia fundamental para uma gesto democrtica da cidade determinada pelo Estatuto da Cidade (art 43), que, para tanto, requer outros mecanismos, tais como rgos colegiados de poltica urbana nos mbitos nacional, estadual e municipal; debates, audincias e consultas pblicas; conferncias sobre assuntos de interesse urbano, nos nveis nacional, estadual e municipal; e iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano. 8. Composio jurdica dos conflitos de interesse urbanstico 25. Como acabamos de ver, a atividade urbanstica de natureza pblica e se exerce constrangendo e limitando interesses privados. Como
Ley Federal Alemana de Ordenacin Urbanstica y los Municpios, p. 16) fala em or denao da edificao. 65. Cf. Hely Lopes Meirelles, Direito Municipal Brasileiro, 16a ed., p. 525. 66. Cf. Joseff Wolff, El planeamiento urbanstico dei territorio y las normas que garantizan su efectividad, conforme a la Ley Federal de Ordenacin Urbanstica, in La Ley Federal Alemana de Ordenacin Urbanstica y los Municpios, p. 17. 67. Cf. talo di Lorenzo, Diritto Urbanstico, p. 8.

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tal, s pode atoar nos quadros do Direito, porque est sujeita ao princpio da legalidade, de vez que ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei (CF, art. 5a, II). V-se, pois, que se trata de atividade que h de exercitar-se segundo normas de lei naquilo em que crie direitos ou imponha obrigaes aos particulares. 26. A atuao urbanstica do Poder Pblico gera conflitos entre o interesse coletivo ordenao adequada do espao fsico, para o melhor exerccio das funes sociais da cidade, e os interesses dos proprietrios, que se concretizam em que seja aproveitvel toda a superfcie de seus lotes, que desejam edificar todo seu terreno e nele construir o mximo volume, fundados no esprito de lucro e em uma concepo individualista da propriedade como direito absoluto. Em conseqncia, o proprietrio particular sempre se opor a que se limite o volume edificvel de seu terreno ou a que se dediquem a espaos livres superfcies superiores quelas que sejam indispensveis para facilitar uma explorao mais completa do solo de que seja titular, conforme bem realou Rafael Gomez-Ferrer Morant em sua monografia sobre os problemas jurdicos das reas verdes e espaos livres.6 8 27. A composio desses conflitos de interesse urbanstico funo da lei, e na medida em que a atividade urbanstica se faz mais necessria e intensa vo surgindo normas jurdicas para regul-la e fundamentar a interveno no domnio privado. Essas normas, que agora recebem sistematizao e unidade com a promulgao do Estatuto da Cidade, institudo pela Lei 10.257, de 10.7.2001, que, em seu conjunto, cons tituem o que a teoria jurdica denomina de direito urbanstico, em seu sentido objetivo.

68. Las Zonas Verdes y Espacios Libres como Problema Jurdico, p. 2.

Captulo II

Do Conceito e Direito Urbanstico


1. Formao do direito urbanstico. 2. Objeto do direito urbanstico. 3. Domnio do direito urbanstico. 4 ._Posio e natureza do direito urbans tico. 5. Princpios informadores do direito urbanstico. 6. Institutos e procedimentos do direito urbanstico. 7. Fatos e atosjurdicos urbansti cos. 8. Relaes do direito, urbanstico com outras disciplinas jurdicas. 9. Definio do direito urbanstico.

1. Formao do direito urbanstico


1. O direito urbanstico produto das transformaes sociais que vm ocorrendo nos ltimos tempos. Sua formao, ainda em processo de afirmao, decorre da nova funo do Direito, consistente em ofere cer instrumentos normativos ao Poder Pblico a fim de que possa, com respeito ao princpio da legalidade, atuar no meio social e no domnio privado, para ordenar a realidade no interesse da coletividade.1Seu estudo mal se esboa entre ns,2por isso traz-nos lembrana o ensinamento de Rubens Gomes de Souza quando dizia que qualquer disciplina jurdica
1. Sobre essa temtica, cf. Orlando Gomes, Direito Econmico e Outros Ensaios, 1975; e, do mesmo Autor, em parceria com Antunes Varella, Direito Econmico, 1977. 2. Esses estudos iniciaram-se com Hely Lopes Meirelles em captulos de seu cls sico Direito Municipal Brasileiro (1957) e no seu Direito de Construir (1961) e artigos publicados em revistas especializadas. O primeiro livro da disciplina, no entanto, entre ns, da lavra de Diogo de Figueiredo Moreira Neto, Introduo ao Direito Ecolgico e ao Direito Urbanstico (1975). O EBAM (Instituto Brasileiro de Administrao Municipal) tambm produziu alguma coisa nesse campo em cursos e conferncias que depois foram reunidos em volume sob o ttulo de Direito Urbano, com trabalhos de vrios autores; mas nem todos so caracteristicamente de direito urbanstico. Durante mais de 25 anos demos um Curso de Ps-Graduao da disciplina na Faculdade de Direito da USP, com boa freqncia. O Curso, que era de dois semestres, a partir de 1977 foi ampliado para quatro e depois para seis semestres, incluindo um de Direito Ambiental, outro de Metodo logia e outro de Direito Urbanstico Comparado, a fim de colher a experincia de outros ordenamentos jurdicos, que servir para melhor compreender o nosso.

DO CONCEITO DE DIREITO URBANSTICO

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pode ser estudada sob dois aspectos: o especulativo, que procura, com base em princpios gerais, as solues possveis para os diversos proble mas que se apresentam; e o positivo, que examina a soluo efetivamente adotada em lei para cada problema particular, dentre as vrias solues indicadas como possveis pelo estudo especulativo.3 Mas, exatamente por ser uma disciplina jurdica ainda em formao, o mtodo de estudo do direito urbanstico h de desenvolver-se dialeticamente quase em sentido contrrio ao apontado pelo pranteado jurista. 2. Efetivamente, a experincia mostra que primeiramente vo surgin do normas csciplinadoras de uma realidade em desenvolvimento, e, se essanormatividade especfica se amplia, logo comeam os doutrinadores a preocupar-se com ela, especulando a seu respeito com base em princ pios gerais da Cincia Jurdica, na busca da sistematizao do material existente, e ento, sim - passam a oferecer as solues possveis para os diversos problemas que se apresentam. Essa sistematizao, no que se refere ao direito urbanstico, importa a aplicao do processo dialtico, que sobe da realidade em que suas normas devem atuar para transformla no sentido da realizao da convivncia humana mais adequada nos espaos habitveis e, depois, desce das normas quela realidade para ajust-la (tom-la justa) queles fins de convivncia. Trata-se de um processo cientfico que se envolve da realidade normada e normativa, com que vai construindo o novo ramo do. Direito. 3. Com isso, manifestam-se os dois aspectos do direito urbanstico (como de outro ramo jurdico qualquer): (a) o direito urbanstico ob jetivo , que consiste no conjunto de normas jurdicas reguladoras da atividade do Poder Pblico destinada a ordenar os espaos habitveis o que eqivale dizer: conjunto de normas jurdicas reguladoras da atividade urbanstica ; (b) o direito urbanstico como cincia, que busca o conhecimento sistematizado daquelas normas e princpios reguladores da atividade urbanstica .

2. Objeto do direito urbanstico


4. As normas urbansticas, entre ns especialmente, ainda no adqui riram unidade substancial, formando conjunto coerente e sistematizado legislativamente. Encontram-se dispersas em diversas instituies e ape nas guardam, entre si, conexo puramente material em funo do objeto regulado.4Assim, para que possamos identific-las, toma-se necessrio
3. Compndio de Legislao Tributria, 3aed., p. 15. 4. Apropsito da identificao das normas jurdicas segundo um critrio material ou um critrio substancial, cf. Federico Spantigatti, Manuale di Diritto Urbanstico, p. 11.

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estabelecer com preciso qual esse objeto, que vem a ser o prprio objeto do direito urbanstico. 5. Como se viu antes, pode-se estudar o direito urbanstico sob dois aspectos: como conjunto de normas e como cincia cada qual deles apresentando seu prprio objeto, pois curial que o objeto do direito urbanstico como norma no o mesmo do direito urbanstico como cincia. 6. O direito urbanstico objetivo (conjunto de normas) tem por ob jeto regular a atividade urbanstica, disciplinar a ordenao do territrio. Visa precipuamente ordenao das cidades como nota Hely Lopes Meirelles - mas os ses preceitos incidem tambm sobre as reas ru rais, no vasto campo da ecologia e da proteo ambiental, intimamente relacionadas com as condies da vida humana em todos os ncleos populacionais, da cidade e do campo.5 So, pois, normas do direito urbanstico todas as que tenham por objeto disciplinar o planejamento urbano, o uso e a ocupao do solo urbano, as reas de interesse especial (como a execuo das urbanifi caes, o disciplinamento dos bens urbansticos naturais e culturais), a ordenao urbanstica da atividade edilcia e a utilizao dos instrumentos de interveno urbanstica. 7. O direito urbanstico como cincia (conhecimento sistematizado das normas urbansticas) - concebido por Hely Lopes Meirelles como ramo do direito pblico destinado ao estudo e formulao dos prin cpios e normas que devem reger os espaos habitveis, no seu conjunto cidade-campo6 tem objeto diverso daquele apontado para o direito urbanstico objetivo. Realmente, a Cincia do Direito no tem por objeto regular realidade alguma, pois no estabelece normas nem regras. Ela procura conhecer e sistematizar as normas do Direito objetivo. Todas as normas deste so objeto de estudo sistematizado daquele. E aqui aparece o vnculo, a conexo, que existe entre o direito urbanstico objetivo e o direito urbanstico como cincia - ou seja, no fundo, aquele constitui o objeto de conhecimento deste ltimo. De fato, podemos conceber o direito urbanstico, do ponto de vista cientfico, como ramo do direito pblico que tem por objeto expor, interpretar e sistematizar as normas e princpios reguladores da atividade urbanstica. Seu objeto, portanto, consiste em expor, interpretar e sistematizar tais normas e princpios; vale dizer: estabelecer o conhecimento sistematizado sobre essa reali dade jurdica.
5. Direito Municipal Brasileiro, 16a ed., p. 526. 6. Idem, ibidem, p. 525.

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3. Domnio do direito urbanstico


8. A questo do domnio cientfico de determinado ramo do Direito visa a especificar sua diviso nos vrios sub-ramos e subunidades nor mativas que o integram. Assim, o domnio do direito civil abrange uma teoria geral e o direito de famlia, o direito das coisas, o direito das obri gaes e o direito das sucesses, cada qual com especificidade cientfica bastante precisa. O domnio cientfico do direito constitucional compre ende o direito constitucional geral, o direito constitucional particular e o direito constitucional comparado. Os tributaristas costumam indicar para o direito tributrio o seguinte domnio: direito tributrio material, direito tributrio formal, direito tributrio constitucional, direito tributrio penal, direito tributrio internacional. 9. Quanto mais desenvolvido for o ramo do Direito, mais preciso se toma seu domnio cientfico, com o delineamento especfico dos con juntos de normas que definem suas instituies, dando margem a divises internas com a formao de sub-ramos da Cincia Jurdica. 10. Ora, no que tange ao direito urbanstico, cujo carter cientfico s agora se delineia, ainda muito cedo para definir seu domnio. Ape sar disso, poderemos descobrir a tendncia formao desse domnio, vista da especificidade do objeto de suas normas que , como vi mos, disciplinar a atividade urbanstica. Esta desenvolve-se segundo momentos especficos, essenciais ordenao dos espaos habitveis de modo geral, bem como segundo situaes especiais, consideradas como reas de interesse urbanstico especial. Nisso j se configuram dois grupos de normas, cuja sistematizao denuncia a formao de um conjunto de disposies gerais de direito urbanstico, ao lado de outro conjunto de regras especiais; esses dois conjuntos podero muito bem, com a evoluo, chegar forma de um direito urbanstico geral e de um direito urbanstico especial? Por outro lado, em cada qual desses sub-ramos podemos perceber a tendncia diviso. Assim, por hiptese, bem possvel que se forme uma espcie de direito do planejamento urbanstico, direito da ordenao do solo, direito da urbanificao, direito urbanstico de proteo ambiental ou direito ambiental* direito urbanstico do turismo etc.
7. Fernando Alves Correia, seguindo a literatura alem, admite que o direito urba nstico, em sentido amplo, engloba trs setores: o direito do plano, o direito dos solos urbanos e o direito da construo (cf. O Plano Urbanstico e o Principio da Igualdade, pp. 51-52). Mas, como veremos adiante, no se pode incluir o direito de construir no campo do direito urbanstico. 8. Na verdade, o direito ambiental vai adquirindo sua prpria conj&gurao, razo por que at eliminamos deste volume a parte a ele referente, para formao de um volume

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11. Sob outra perspectiva, bem sabemos que a atividade urbanstica um meio de interveno na ordem econmica privada; ento se poderia vir a falar em direito urbanstico econmico. E, como essa interveno se realiza mediante a atuao de organismos administrativos, cogitarse-ia de um direito urbanstico administrativo , referente s normas? administrativas que regulam a atividade dessa natureza, voltada para as atuaes urbansticas. 12. Tudo isso, como se v, no passa ainda de cogitaes, embora sejam feitas com base em dados da realidade. necessrio, porm, que sejam formuladas, pois esse um aspecto importante da formao cien tfica de um ramo do Direito, porque um dado de sua sistematizao.

4. Posio e natureza do direito urbanstico


13. Diante do que ficou dito, coloca-se, de imediato, a questo da posio e da natureza do direito urbanstico. Que lugar ocupa ele na Cincia Jurdica? um ramo autnomo do Direito, ou ainda no passa de um captulo de outro? 14. H, ainda, forte tendncia em consider-lo como parte do direi to administrativo. Com efeito, para os adroinistrativistas, em geral, as normas de direito urbanstico no passam de normas administrativas, especiais ou no, mas sempre referentes ao poder de polcia.9 15. Essa concepo reducionista, contudo, no leva em considerao as profundas transformaes operadas no papel do Poder Pblico nessa matria, como assinala Laubadre, segundo o qual inicialmente essa
especfico sobre a matria (cf. nosso Direito Ambiental Constitucional, 8a ed, 2010). A indicao de outros sub-ramos, por simples hiptese, no constitui, porm, mera lucubrao destituda de fundamento. Basta lembrar que a doutrina jurdico-urbanstica j utiliza a expresso direito de planificao urbana, concebendo-o como Derecho conformador dei suelo, es decir de lo que es (Sein) a lo que debe ser* (Sollen), de la situacxn real, a la nueva situacin organizada (cf. Miguel Angel Nunez Ruiz, Ejecucin de los Planes de Urbanismo, p. 45). 9. Cf. Virgilio Testa, Disciplina Urbanstica, 7* ed., 1974 a despeito de no ser suficientemente explcito sobre a natureza do direito urbanstico, denominao que no utiliza; talo di Lorenzo, Diritto Urbanstico, p. 10; Eduardo Garcia de Enterra e Luciano Parejo Alfonso, Lecciones de Derecho Urbanstico, pp. 49-50; Antonio Carceller Femndez, Instiiuciones de Derecho Urbanstico, p. 32; Jos Lus Laso Martnez, Derecho Urbanstico, 11 p. 79; Fernando Alves Correia, O Plano Urbanstico e o Princpio da Igualdade, p. 53; Henr Jacquot, Droit de VUrbanisme, 2aed., p. 10; Robert Savy, Droit de VUrbanisme, p. 55; Moreira Neto, Introduo ao Direito Ecolgico e ao Direito Ur banstico, p. 56 onde expressamente coloca o direito urbanstico como ramo do direito administrativo, na seguinte definio: o ramo do direito administrativo que impe a disciplina fsico-social dos espaos habitveis.

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interveno se limitava polcia das construes com base em normas que geraram o chamado direito administrativo da construo. Posterior mente, logo aps a I Guerra Mundial, com a legislao sobre planos de urbanismo, a interveno do Poder Pblico incide no domnio urbanstico e cujas normas do origem ao direito administrativo urbanstico, ao lado do direito administrativo da construo; por muito tempo, contudo, essa interveno permaneceu dominada por uma concepo que nela descobria uma simples atuao de polcia e de regulamentao, e mesmo os planos urbansticos no constituam, em si, seno regulamentao.1 0 Essa concepo conclui Laubadre foi progressivamente ultra passada por aquilo que hoje denominamos urbanismo ativo ou ope racional. Como tal, entende-se que o Poder Pblico no se contenha em traar o quadro e definir as regras segundo as quais o urbanismo se realiza pelos proprietrios, promotores e construtores, mas toma a si essa realizao, intervindo de maneira ativa. Ele o faz no s em relao s suas prprias obras (equipamentos coletivos), que constituem j um poderoso instrumento de ao na matria, e pela ajuda financeira, mas tambm - e sobretudo esta a modalidade que caracterstica - pelo papel que assumem atualmente as pessoas pblicas na realizao das ope raes urbansticas, que se estudaro mais adiante, operaes s quais as pessoas pblicas prestam seu concurso ativo e de qe se encarregam seja diretamente, seja por intermdio de organismos concessionrios,.u Chega-se, assim, quela concepo - j por ns apontada - de que a atividade urbanstica uma fimo do Poder Pblico, o que importa nova configurao das normas jurdicas urbansticas, que no podem mais ser concebidas como simples regras de atuao do poder de polcia, nem como mero captulo do direito administrativo. 16. Laubadre no chegou, porm, a definir a posio do direito urbanstico, embora suas idias paream afast-lo da corrente que o en tende como parte do direito administrativo, a despeito, ainda, de estar tratando dele em seu apreciado tratado desta disciplina. H autores - como Farjat - que o concebem como um ramo es pecial do direito econmico.1 2 Jacquignon adverte que, se considerado como regras que regem as relaes do Estado ou seus representantes e as pessoas (pblicas ou privadas) proprietrias de terrenos, o direito do urbanismo (consoante denominao dos franceses) se insere no direito administrativo. Mas - acrescenta ele por suas implicaes na eco
10. Cf. Andr de Laubadre, Trait Elmentaife de Droit Administratif 6a ed., t. 2, p. 400. 11. Idem, ibidem. 12. Cf. Grard Faijat, Droit conomique, p. 60.

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nomia da Nao, o urbanismo, no sentido contemporneo do termo, faz entrar o respectivo direito, de maneira mais precisa, no direito pblico econmico.1 3 i 7. V-se, portanto, que os autores, em geral, no se arriscam a con ceber o direito urbanstico como um ramo autnomo da Cincia Jurdica, ainda que autonomistas tambm existam com tmida convico.1 4 Autores h que vem na questo da autonomia dos ramos do Direito um falso problema.1 5 Outros apenas o admitem em sentido didtico ou prtico , no em sentido cientifico. O problema ser realmente falso se entendermos a autonomia como independncia. Mas, se definirmos primeiramente o sentido e o contedo da palavra quando empregada em referncia a determinado ramo do Direito, veremos que se pode afirmar que tal ramo ou no autnomo. Inicialmente, convm firmar a regra bsica de que o Direito uma unidade, ou um conhecimento unificado sobre uma realidade, com m todo e princpios independentes de outros conhecimentos, ,que tambm estudam o mesmo material. Qualquer ramo do Direito integra esse unicum que constitui a ordem jurdica pelo qu no se pode falar que determinado ramo da Cincia Jurdica possua autonomia jurdica, mas lcito falar que possua autonomia didtica ou autonomia cientfica: a primeira justificada pela oportunidade de circunscrever o estudo a um grupo de normas que apresentam particular homogeneidade relativamente a seu objeto mas ainda se acham sujeitas a princpios de outro ramo; a segunda quando, alm da necessidade indicada, verifica-se a formao de princpios e institutos prprios. Neste sentido, em que a palavra autonomia significa a atuao de normas prprias (auto = prprio, a; nomos = norma) dentro do cr culo maior da ordem jurdica, pode-se dizer que um ramo do Direito autnomo a respeito dos demais. A autonomia, assim, caracteriza-se sob dois aspectos: autonomia dogmtica, quando certo ramo ou subdi viso do Direito apresenta princpios e conceitos prprios; autonomia estrutural, porque aqueles princpios e conceitos dogmticos inspiram a elaborao de institutos e figuras jurdicas diferentes das pertencentes a outros ramos do Direito e no utilizveis por estes - conforme observa Rubens Gomes de Souza.1 6Nisso que se configura a chamada auto
13. Louis Jacquignon, Le Droit de VUrbanisme, 5a ed., pp. 5-6. 14. Cf. Antonio CarceDer Ferandez, Instituciones de Derecho Urbanstico, p. 31

- onde se refere a autonomistas que consideram o direito urbanstico um direito especial - o que, evidentemente, nada diz. 15. Cf. a opinio de Alfredo Augusto Becker, Teoria Geral do Direito Tributrio,. pp. 27 e ss. 16. Compndio de Legislao Tributria, 3a ed., p. 38.

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nomia cientfica, que, em verdade, s ser alcanada pela existncia d normas especficas, razoavelmente desenvolvidas, que regulem condutas ou relaes conexas ou vinculadas a um objeto especfico, conferindo homogeneidade ao sistema normativo de que se trata. Vale dizer que s se ter autonomia cientfica do ramo da Cincia Jurdica que j houver atingido aquela unidade substancial que mencionamos antes. Portanto, o problema da autonomia funo do Direito objetivo. Se este se desenvolveu a ponto de gerar, em tomo de seu objeto especfico, princpios, conceitos e institutos prprios, ento se admitir que o ramo do Direito, em tela, adquiriu autonomia cientfica. 18. Diante dessas idias, parece ainda cedo para falar-se em autono mia cientfica do direito urbanstico, dado que s muito recentemente suas normas comearam a desenvolver-se em tomo do objeto especfico que a ordenao dos espaos habitveis ou sistematizao do territ rio. Talvez por isso que boa parte dos autores os franceses especial mente no fala em direito urbanstico, mas em direito do urbanismo, denotando, com isso, que no se trata de um ramo do Direito, mas de aspectos jurdicos, ou regimejurdico, ou disciplina jurdica, do urbanis mo. Outros preferem intitular suas obras de Disciplina Urbanstica,1 7ou simplesmente Urbanstica e Direito.1 8A denominao direito urbanstico, contudo, vai-se impondo;1 9 e o fato de, em vrios pases, se dedicarem cursos especiais ao ensino da disciplina, bem como estudos tericos gerais e monogrficos sobre ela ou aspectos de seu objeto, j permite adiantar que ela vai adquirindo certa autonomia didtica, estimulada sobretudo pela existncia de uma lei geral em que se sistematizam suas normas. 19. Mas tambm no parece assistir razo queles que pretendem consider-lo como simples captulo do direito administrativo, ou ramo especial do direito econmico. H, certamente, muitos institutos do di reito administrativo que interferem com a atuao urbanstica do Poder Pblico; so institutos que servem de instrumentos de interveno ur
17. o ttulo da obra de Virglio Testa, citada antes. 18. Cf. Guido Dngelo, Urbanstica e Diritto, 1969. 19. Cf., por exemplo, na Itlia: talo di Lorenzo, Diritto Urbanstico, 1973; Federico Spantigatti, Manuale di Diritto Urbanstico, 1969 (cf. tambm a verso espanhola, Manual de Derecho Urbanstico, 1973); Filippo Salvia e Francesco Teresi, Lineamenti di Diritto Urbanstico, 2~ ed., 1976. Derecho Urbanstico tambm a denominao usada pelos autores espanhis cf., por exemplo: Ministrio de la Vivienda, Tratado de Derecho Urbanstico, integrado por vrias monografias; Miguel Angel Nunez Ruiz, Derecho Urbanstico Espanol, 1966; Antonio Carceller Femndez, Instituciones de Derecho Urbanstico, 1977; merecendo destaque especial a Revista de Derecho Urbanstico, que se edita na Espanha. Entre ns, alm da obra de Moreira Neto, citada, a denominao usada por Hely Lopes Meirelles no seu Direito Municipal Brasileiro (16a ed., p. 525).

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banstica, como a desapropriao, a servido e regras do poder de polcia. Outros se ligam ao direito econmico, que ainda no conseguiu firmar-se autonomamente - pelo qu tambm extemporneo falar que o direito urbanstico constitui um de seus ramos especiais. Em verdade, o direito urbanstico no Brasil forma-se de um conjunto de normas que compreende normas gerais, de competncia legislativa da Unio (CF, art. 2 4 ,I, e Ia), hoje consubstanciadas no Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001); normas suplementares de cada Estado (CF, art. 2 4 ,1, e 2a) de pouca expresso; normas municipais, tambm de carter suplementar (CF, arts. 30, II e VTH, e 182) - agora, por fora do Estatuto da Cidade, com mais unidade substancial. Apesar disso ainda prudente consider-lo como uma disciplina de sntese , ou ramo multidisciplinar do Direito, que aos poucos vai configurando suas prprias instituies.20 20. certo que as normas que ele sintetiza, visando a regular a atuao do Poder Pblico na ordenao do territrio ou. dos espaos habitveis, inserem-se no campodo direito pblico , qualquer que seja o critrio que se considere: as relaes que estabelecem tm sempre co mo titular uma pessoa de direito pblico; protegem interesse coletivo; e so compulsrias. 5. Princpios informadores do direito urbanstico 21. Disciplina ainda em formao, compreensvel que os princpios do direito urbanstico no se tenham decantado devidamente. Contudo, j se esboam, de modo bastante expressivo, no Direito Comparado, sendo de particular significao, neste sentido, a Lei do Solo Espanhola de 1956,2 1porque nela se configuram normas-sntese com caractersticas de princpios tendentes a inspirar o direito urbanstico em geral. 22. Desse tipo, enunciam-se os seguintes, com base na lio de An tonio Carceller Femndez:22 ( lfi) princpio de que o urbanismo uma
2 0 .0 jurista e raunicipalista argentino Carlos Mouchet, h mais de 40 anos, contes tando opinio segundo a qual o direito urbanstico seria uma parte do direito municipal ou do direito administrativo, sustentava que ele 4 tende a comportar-se, pelo menos nos aspectos didticos, como uma nova disciplina, somando elementos do direito constitu cional, administrativo, municipal, civil e financeiro (Legislao sobre planejamento, breve estudo comparativo, Revista de Administrao Municipal 65/260). 21. Essa lei, de 12.5.1956, foi alterada pela Lei 19, de 2.5.1975, e substituda pela Lei B, de 25.7.1990, conforme Texto Refundido pelo Real Decreto Legislativo 1, de 26.6.1992. 22. Instituciones de Derecho Urbanstico, pp. 52-54. No diferem, em essncia, os princpios enunciados por Jos Lus Laso Martnez, ainda que adite dois a mais: 1) Prin-

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juno pblica, que fornece ao direito urbanstico sua caracterstica de instrumento normativo pelo qual o Poder Pblico atua no meio social e no domnio privado, para ordenar a realidade no interesse coletivo, sem prejuzo do princpio da legalidade; (2a) princpio da conformao da pro priedade urbana pelas normas de ordenao urbanstica conexo, alis, com o anterior; (39) princpio da coeso dinmica das normas urbansticas (no mencionado no citado autor), cuja eficcia assenta basicamente em conjuntos normativos (procedimentos), antes que em normas isoladas; (4e) princpio da afetao das mais-valias ao custo da urbanificao, segundo o qual os proprietrios dos terrenos devem satisfazer os gastos da urbanificao, dentro dos limites do benefcio dela decorrente para eles, como compensao pela melhoria das condies de edificabilidade que dela deriva para seus lotes; (5a) princpio da justa distribuio dos benefcios e nus derivados da atuao urbanstica. Pode-se dizer, hoje, que esses princpios foram acolhidos pelo Estatuto da Cidade, expressa ou implicitamente, especialmente pelas diretrizes que constam de seu art. 2 . 6. Institutos e procedimentos do direito urbanstico 23. Embora os princpios informadores do direito urbanstico, acima indicados, ainda caream de elaborao cientfica mais precisa, j pos svel, no entanto, perceber a formao de certas instituies e institutos que j delineiam sua estrutura. 24. Assim, o conjunto de normas que configura a ordenao jurdica dos espaas habitveis d origem a verdadeiras instituies de direito urbanstico, como: o planejamento urbanstico (traduzido formalmente em planos urbansticos), o parcelamento do solo urbano ou urbanizvel, o zoneamento de uso do solo, a ocupao do solo, o reparcelamento. Em cada uma dessas instituies encontramos institutos jurdico-urbansticos,2 3como: o arruamento, o loteamento, o desmembramento, a outorga

cipio de la planificacin territorial vinculante; 2) Principio de laparticipacin de los entes teixitoriales superiores en el control de los actos de aprobacin dei planeamiento, y dei reconocimiento de las facultades de las Corporaciones Locales en los actos de ejecucin dei mismo; 3) Principio de la absorcin de las plusvalas generadas por el planeamiento; 4) Principio de la configuracin de los limites naturales dei domnio; 5) Principio de la solidaridad en los beneficios y cargas derivados de la ejecucin de los Planes; 6) Principio de la subordinacin jerrquica de los Planes inferiores respecto de los superiores y de los actos de ejecucin respecto de aqullos; 7) Principio de la participacin pblica en la formacin dei planeamiento (Derecho Urbanstico, 1.1, pp. 221-222). 23. Instituto jurdico um conjunto ordenado de normas configurando um todo coerente em tomo de uma parte especfica de um objeto de um ramo do Direito.

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onerosa do direito de construir, as operaes urbanas consorciadas, o direito de superfcie, o direito de preempo, a transferncia do direito de construir, a regularizao fundiria , os ndices urbansticos (taxa de ocupao do solo, coeficiente de aproveitamento do solo, recuos, gabaritos). 25. Por outro lado, h procedimentos prprios do direito urbanstico, como o do planejamento urbano, o do zoneamento, o do arruamento e o do loteamento, modos pelos quais se realizam na prtica as instituies correspondentes. 7. Fatos e atos jurdicos urbansticos 26. A funo urbanstica exercida basicamente por meio de proce dimentos e operaes fticas ou materiais produtores de efeitos jurdicos. Raramente produz atos isolados tipicamente urbansticos;, no mais das vezes so atos administrativos com efeitos urbansticos, como as apro vaes, autorizaes, interdies e licenas. Os procedimentos urbansticos, de que j falamos no pargrafo an terior, constituem uma sucesso ordenada de atos e atividades destinados a sistematizar os espaos habitveis, como os planos urbansticos gerais, especiais ou setoriais. A atuao prtica desses procedimentos verificase mediante operaes materiais de execuo - tal, por exemplo, a operao urbana consorciada, com o qu, em concreto, se efetivam os efeitos urbansticos pretendidos. Essa mesmo a caracterstica marcante das normas urbansticas, que denominamos coeso dinmica, como veremos mais adiante. Alm disso, ocorrem tambm atos e fatos jurdicos urbansticos. Atos jurdicos urbansticos so declaraes de vontade que produzem efeitos jurdicos de nascimento, resguardo, modificao ou de extino de direitos ligados organizao dos espaos habitveis; enquantofatos jurdicos urbansticos so atuaes materiais de natureza urbanstica que no produzem efeito jurdico direto.24 27. Assim, podemos resumir, sem pretenso de classificar, afirman do que temos: (a) atos urbansticos procedimentais, que so os que se ordenam num procedimento urbanstico, como os atos integrantes, por exemplo, de um plano de reurbanizao\ (b) atos urbansticos isolados, aqueles que no se inserem num procedimento, como um decreto que,
24.. Cf., para a distino entrefatos e atos jurdicos administrativos vlida para fetos e atos jurdicos urbansticos: AgustnA. Gordillo, El Acto Administrativo, 2aed., pp. 77 e ss.; Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, 36aed., pp. 153-154.

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de acordo com a lei, fixa as zonas de uso ou estabelece os limites da zona urbana; os atos de aprovao de um plano de arruamento ou de loteamento; um certificado de uso do solo ; um alvar de licena para construir, o habite-se sendo que os dois ltimos no so apenas ur bansticos, porque tambm se inserem no campo do direito de construir; (c) fatos urbansticos operacionais, que so aqueles que, num conjunto sucessivo, integram as operaes materiais de execuo de procedimento urbanstico, como os de execuo de um plano de reurbanizao; (d)fatos urbansticos isolados, como a abertura de uma rua ou seu fechamento, seu alargamento, seu estreitamento, seu rebaixamento ou sua elevao, com interferncia no nivelamento ou no alinhamento dos imveis privados. Uma classificao dos atos urbansticos que poderia ser til seria a que os agrupasse nestas duas categorias: (a) atos de atuao urbanstica como so todos os que integram um procedimento urbanstico e outros como o alinhamento, o nivelamento, a servido de recuo, o tombamento (este, alis, no deixa de ter caractersticas de procedimento); (b) atos de controle urbanstico como os de aprovao de urbanificaes, o certificado ou certido de uso do solo, a licena para urbanizar ou para construir, o termo de concluso de obras. Finalmente, podemos lembrar a existncia de atos bilaterais, forma dos mediante acordo de vontades entre a Administrao Urbanstica e particulares, conjugando esforos no sentido da realizao de atividades urbansticas, preferentemente, em certas situaes, tcnica das pres cries unilaterais, o que d origem ao chamado urbanismo concertado, que se observa nos sistemas francs2 5e espanhol,26e que agora o Estatuto da Cidade tambm alberga, como o caso da outorga onerosa do direito de construir (arte. 28-31), das operaes urbanas consorciadas (arts. 32-34), da transferncia do direito de construir (art. 35).

8. Relaes do direito urbanstico com outras disciplinas jurdicas


28. O estudo das relaes do direito urbanstico com outras discipli nas jurdicas reveste-se de muita importncia no caso brasileiro porque, como dissemos, suas normas, na grande maioria, ainda devem ser identificadas em instituies jurdicas pertencentes a outros ramos do Direito. 29. No direito constitucional o direito urbanstico encontra seus fundamentos, como os demais ramos do Direito. Na Constituio se
25. Cf. Andr Laubadre, Trait lmentaire de Droit Administratif, 6a ed., t. 2, p. 401. 26. Cf. Antonio Carceller Ferondez, Imtituciones de Derecho Urbanstico, pp. 277 e ss.

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acham, como j vimos, as normas sobre a poltica do desenvolvimento urbano, sobre planos diretores, ordenao urbana, parcelamento urbano, propriedade urbana e sua funo social, imposies constitucionais ur bansticas (arts. 30, VIII, e 182). A se acha o mandamento de proteo paisagstica, artstica e histrica (arts. 30, IX, 215 e 216), impositiva de regime especial propriedade privada. A esto as regras de competncia que facultam Unio, aos Estados e aos Municpios estabelecer normas sobre urbanismo (arts. 21, Di, XX e XXI; 2 4 ,1; e 3 0 ,1, II, VIII e IX). 30. No direito administrativo o direito urbanstico vai buscar os instrumentos fundamentais de sua atuao, como a desapropriao, a servido, a organizao de entidades executoras do urbanismo. Por outro lado, o poder de polcia, relevante instituio do direito administrativo, ainda um meio fundamental para a atuao urbanstica, embora passe 1 ele por um processo de reestudo e de reelaborao cientfica, que tende a reduzi-lo a expresses bem menos amplas do que certa doutrina lhe confere. O certo que no direito administrativo se encontram importantes normas utilizadas no campo urbanstico, a ponto de ainda se sustentarembora sem razo, como vimos - que as normas de direito urbanstico integram aquele ramo do Direito. 31. Com o direito econmico o direito urbanstico correlaciona-se intimamente, porque at se pode dizer que ambos assentam no mesmo fundamento constitucional - qual seja, a autorizao para a interveno do Poder Pblico no domnio privado e se servem de instrumentos se melhantes, s vezes at de tcnicas idnticas, como o planejamento. 32. No direito tributrio o direito urbanstico encontra instrumentos de atuao muito relevantes, recorrendo-se tributao como um dos meios de forar ou estimular operaes urbansticas pelos particulares no interesse da coletividade. A Constituio de 1988 considerou a atividade urbanstica intimamente ligada ao direito conmico, tanto que incluiu no ttulo da Ordem Econmica o captulo sobre a poltica urbana Essa aproximao existe, a ponto de alguns doutrinadores, como lembramos antes, reputarem o direito urbanstico como parte do direito econmico concepo no aceitvel. 33. No direito civil encontramos muitas normas de direito urbansti co inseridas entre as de direito de vizinhana e as de direito de construir. Demais, cabe ao direito civil regular o direito de propriedade, que sofre profundas transformaes por normas jurdicas urbansticas, como ve remos mais adiante. Por essas razes que talo di Lorenzo declara que a normatividade do urbanismo apresenta, em alguns aspectos, notvel conexo com relaes jurdicas de natureza civilstica.27Por isso, ele de dica o Captulo II de sua obra aos aspectos civilsticos da urbanstica .
27. Diritto Urbanstico, p. 26.

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34, O direito de construir tem diversas conexes com o direito urbanstico. H at concepes, como vimos, que consideram aquele como parte deste. Mas, como nota Hely Lopes Meirelles, o. direito urba nstico no se confunde com o direito de construir, nem com o direito de vizinhana, embora mantenham ntimas conexes, e seus preceitos muitas vezes se interpenetrem, sem qualquer coliso, visto que protegem interesses diversos e se embasam em fundamentos diferentes. Realmente, o direito de construir e o direito de vizinhana so de ordem privada e disciplinam a construo e seus efeitos nas relaes com terceiros, espe cialmente com os confinantes, enquanto o direito urbanstico ordena o espao urbano e as reas rurais que nele interferem, atravs de imposies de ordem pblica.> expressas em normas de uso e ocupao do solo urbano ou urbanizvel, ou de proteo ambiental, ou enuncia regras estruturais e funcionais da edificao urbana coletivamente considerada.2 8

9, Definio do direito urbanstico


35, Podemos, agora, tentar uma definio do direito urbanstico nos dois aspectos antes considerados. 36, O direito urbanstico objetivo consiste no conjunto de normas que tm por objeto organizar os espaos habitveis, de modo a propiciar melhores condies de vida ao homem na comunidade.2 9 37, O direito urbanstico como cincia o ramo do direito pblico que tem por objeto expor, interpretar e sistematizar as normas e princ pios disciplinadores dos espaos habitveis'
28. Direito Municipal Brasileiro^ 16- ed., p. 526. No mesmo sentido, quanto ao direito de construir, Laubadre (Trait lmentaire de Droit Administratif 6a ed., 1 2, p. 399): San doute, le droit de la construction, que Fort a tudi au titre prcdent, ne se confond pas avec celui de Furbanisme, dont on va traiter ici. Le droit de la construction vise Fimmeuble pris isolment et impose des rgles destines empcher que Famnagement de cet immeuble ne presente en lui-mme des inconvnients susceptibles de rpercussions sociales. Le droit de Furbanisme cherche atteindre Fimmeuble quen tant qulment de Famnagement densemble de la cit. Nesse mesmo sentido: Robert Savy, Droit de VUrbanisme, p. 55. 29. As definies apresentadas nos manuais da disciplina concernem ao direito urbanstico objetivo. Cf. Hely Lopes Meirelles ( Direito Municipal Brasileiro, 16a ed., p. 522): o direito urbanstico, ramo do direito publico destinado ao estudo e formula o dos princpios e normas que devem reger os espaos habitveis, no seu conjunto cidad e-ca m p o Robert Savy (Droit de VUrbanisme, p. 54): On entend ici par droit de Furbanisme Fensemble des rgles, institutions et procdures juridiques permettant de contrler Futilization et Foccupation de Fespace conformment aux exigences de Fintrt gnra, tel que les autorits competentes Font defini; Henri Jacquot (Droit de VUrbanisme, 23ed., pp. 9-10): Le droit de Furbanisme peut tre dfini comme Fensemble des rgles et institutions tablies en vue dobtenir une affectation de Fespace conforme aux objectifs damnagement des collectivits publiques.

Captulo III

Do Direito Urbanstico no Brasil


1. Generalidades, 2, Evoluo da legislao urbanstica no Brasil, 3. Fundamentos constitucionais do direito urbanstico brasileiro. 4. O Es tatuto da Cidade e a poltica de desenvolvimento urbano.

1. Generalidades 1. As normas urbansticas no Brasil ainda no atingiram como na Itlia, na Frana, na Espanha, na Alemanha e na Blgica aquela fase de unidade substancial de que nos fala Spantigatti,1pois ainda se acham espalhadas em vrios diplomas legais federais, estaduais e municipais. A Constituio de 1988, no entanto, abriu espao para a realizao dessa unidade substanciai, como veremos adiante, depois de breve considerao sobre a evoluo da legislao urbanstica brasileira. 2* Evoluo da legislao urbanstica no Brasil 2. A convivncia urbana pressupe regras especiais, que a ordenem. Compreende-se que, inicialmente, essas regras tenham surgido com base nos costumes, e s mais tarde se tomaram regras do Direito le gislado. Eram regras simples, referentes aos aspectos mais primrios da
1. Federico Spantigatti (Manuale di Diritto Urbanstico) observa que as matrias juridicamente estudadas podem ser identificadas sob dois aspectos: ou com um critrio de carter material, segundo o objeto regulado, ou, ento, com um critrio substancial, obedecendo unidade de princpios que constitui um instituto. Na histria da Cincia Jurdica sucede freqentemente que, quando certo problema chama a ateno dos juris tas, as normas, de incio, s tm, entre si, uma conexo de carter material; em outras palavras, so normas de institutos diversos que se ocupam de uma mesma matria; posteriormente, a evoluo progressiva as converte numa unidade substancial e passam a formar um instituto.

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urbanificao, como o arruamento e o alinhamento. Assim tinha que ser, porque tambm as cidades eram simples. medida que estas ficam mais complicadas, tambm as normas urbansticas adquirem complexidade, at chegar formao de unidade institucional, quem sabe at adquirir autonomia, formando um ramo autnomo do Direito. 3. Regras gerais e simples de direito urbanstico j encontramos no velho Direito Luso-Brasileiro. As Ordenaes do Reino fixavam princ pios bsicos e genricos sobre a ordenao das povoaes, como aquele que determinava que: Aos vereadores pertence ter encargo de todo o regimento da terra e das obras do Concelho, e de tudo que puderem saber, e entender, por que a terra e os moradores dela possam bem viver, e nisso ho de trabalhar. Nisso estaria, ainda, a idia de que as imposies urba nsticas eram de competncia das autoridades locais. Normas genricas sobre a esttica das cidades so encontradas nas Ordenaes Filipinas (L. 1, T. 1, 6,1 3 ,1 4 e 17) e outras sobre as relaes de vizinhana e direito de construir. 4. Vamos assinalar no perodo colonial apenas algumas regras e alguns atos de direito urbanstico. Assim, sobre o planejamento urbano, seria cabvel lembrar a Carta Rgia da criao da Capitania de So Jos do Rio Negro (Amazonas), de 3.3.1755, que traava o plano da povoao que deveria servir-lhe de Capital, nos termos seguintes: %..) determinareis o lugar mais prprio para servir de Praa fazendo levantar no meio dela o Pelourinho: assinando rea para se edificar uma Igreja capaz de receber um competente nmero de fregueses quando a Povoao se aumentar, como tambm as outras reas competentes para as casas das Vereaes e Audincias, Cadeias, e mais Oficinas pblicas; fazendo delinear as casas dos moradores por linha reta, de sorte que fi quem largas e direitas as mas. Aos oficiais da Cmara que sarem eleitos e aos que lhes sucederem ficar pertencendo darem gratuitamente os terrenos, que se lhes pedirem para casas e quintais nos lugares que para isso se houverem delineado s com a obrigao de que as ditas casas sejam sempre fabricadas na mesma figura uniforme pela parte exterior, ainda que, na outra parte interior, as faa cada um conforme lhe parecer para que desta sorte se conserve sempre a mesma formosura na Vila e nas ruas dela a mesma largura que se lhes assinar na fundao. Junto da mesma Vila ficar sempre um Distrito que seja competen te no s para nele se poderem edificar novas casas na sobredita forma, mas tambm para logradouros pblicos.2
2. Revista do Instituto Histrico e Geogrfico Brasileiro LXI/61, apud Nestor Goulart Reis Filho, Contribuio ao Estudo da Evoluo Urbana do Brasil (1500-1720), p. 77, nota 174.

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Merece destaque, nesse plano, a preocupao com a esttica e for mosura da Vila, o alinhamento, a largura das ruas e a reserva de rea para a expanso urbana - assunto, este ltimo, de extrema atualidade e muito descurado entre ns. Alis, as posturas municipais na Colnia determinavam, alm dos arruamentos, obrigaes de alinhamento, desapropriaes para ai ficar a Vila mais enobrecida e a Praa dela.3 Por volta de 1712 a Cmara Municipal de Vila Rica (Ouro Preto) regulava assuntos urbansticos, preocupada com arruamento e beleza da cidade, consoante a disposio da vereao em que resolveram se fizesse t vistoria nas casas sediadas no bairro de Ouro Preto para que se arruassem de sorte que ficasse Praa su ficiente por ser de fronte da Igreja para ficar mais vistosa aquela rim.4 Ento - como nota Nestor Goulart Reis Filho o traado das ci dades e vilas era regular, em forma de xadrez. As ruas adaptavam-se s condies geogrficas mais favorveis. Valorizavam, por meio de praas, os pontos de maior interesse para a comodidade. asas de C mara, Igreja ou Conventos provocavam a preservao de um espao livre destinado aglomerao da populao, diante da prpria finalidade desses edifcios.5As ruas eram simples meio de ligao, vias ou linhas de percurso, ligando os domiclios aos pontos de interesse coletivo ou um a outro desses pontos.6As praas que constituam os pontos de ateno e de focalizao urbanstica e a prpria arquitetura de maior apuro concentrava-se nelas, em seus edifcios principais, oficiais ou religiosos, ficando a arquitetura particular quase sempre num plano inferior.7 S mais tarde as ruas adquirem nova importncia, transformando-se, de caminho que se percorre para atingir os locais de permanncia e ativi dade comum, em locais de permanncia elas mesmas, de contato, de discusso, em funo do comrcio e atividades manufatureiras que nelas vo se instalando; elas e suas casas comeam a ser feitas para serem vistas pelos que nelas permanecem ou circulam e passam a ser objeto de cuidados, como as praas.8 A atividade edilcia recebera tratamento normativo genrico nas Ordenaes Filipinas (L. 1, T. 1, 6, 13, 14 e 17), que obrigavam, entre outras coisas, a que todo aquele que tivesse casa ruinosa, capaz
3. Cf. Nestor Goulart Reis Filho, Contribuio ao Estudo da Evoluo Urbana do Brasil (1500-1720), p. 119. 4. Idem, ibidem, p. 121. 5. Idem, ibidem, p. 130. Cf. tambm Murio Marx, Cidade Brasileira, pp. 43 e ss. 6. Nestor Goulart Reis Filho, Contribuio ao Estudo da Evoluo Urbana do Brasil (1500-1720), p. 131. 7. Idem, ibidem, p. 132. 8. Idem, ibidem, pp. 136-137.

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de deformar a cidade ou vila e de, caindo, causar dano ao vizinho, pro cedesse sua reedificao, sendo at mesmo obrigado a vend-la a quem assumisse o encargo de faz-lo, caso se tratasse de pessoa pobre e- sem recurso para cumprir o preceito.9 Algumas determinaes importantes em matria edilcia foram tomadas pelas Cmaras Municipais do Brasil Colnia. Assim, por exem plo, ainda no sculo XVI, a Cmara de So Paulo proibia que se armasse casa nem alicerasse sem sua permisso, e no incio do sculo seguinte resolveu que nenhuma pessoa edificasse casa nova, nem abrisse quintal, sem que pelos Srs. Oficiais se arruasse.1 0E a Cmara de Vila Rica, em 5.3.1712, considerando que muitos fabricavam ranchos sem sua licena, no obstante ter posto edital em que se lhes proibia o levant-los sem aquela licena, ordenou que toda pessoa que levantasse rancho sem dita licena fosse condenada na postura do Concelho e se lhe mandasse botar abaixo sua custa.1 1 5. Grande parte destas normas perdurou no Imprio, dada a vigncia das Ordenaes nesse perodo, com modificaes que foram sofrendo ao longo da Monarquia. A Constituio do Imprio nada disps sobre o assunto, mas declarou que existiriam Cmaras em cada cidade e vi la, a que competiria o governo econmico e municipal delas (art. 167), cujas atribuies seriam decretadas por uma lei regulamentar, que veio a ser a Lei de 1.10.1828, que atribuiu aos vereadores competncia para tratar dos bens e obras do Municpio e do govemo econmico e policial da terra, e do que neste ramo for a prol dos seus habitantes (art. 40), que faro repor no antigo estado as servides e caminhos pblicos, no consentindo de maneira alguma que os proprietrios dos prdios usurpem, tapem, estreitem, ou mudem a seu arbtrio as estradas (art. 41); tero a seu cargo tudo quanto diz respeito polcia, e economia das povoaes, e seus termos, pelo qu tomaro deliberaes, e provero por suas posturas sobre os objetos seguintes, de natureza urbanstica: 1) alinhamento, limpeza, iluminao, e desempachamento das ruas, cais e praas, conservao e reparo de muralhas feitas para segurana dos edifcios, e prises pblicas, caladas, pontes, fontes, aquedutos, chafarizes, poos, tanques, e quaisquer outras construes em benefcio comum dos habitantes, ou para decoro e ornamento das povoaes; 2) o estabelecimento de cemitrios fora do recinto dos templos; o esgota
9. Cf. Dalmo de Abreu Dallari, As leis municipais e o direito de construir, separata da Revista da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, ano LXV, 1970. 10. Cf. Nestor Goulart Reis Filho, Contribuio ao Estudo da Evoluo Urbana do Brasil (1500-1720), p. 119. 11. Idem, ibidem, p. 120. Muitos outros exemplos podem ser colhidos na obra de Nestor Goulart Reis Filho que temos citado.

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mento de pntanos, e qualquer estagnao de guas infectas; a economia e asseio dos currais, e matadouros pblicos, a colocao de curtumes, os depsitos de imundices, e quanto possa alterar, corromper a salubridade da atmosfera; (medidas, como se v, de preservao do meio ambiente, de combate poluio) 3) edifcios ruinosos, escavaes e precipcios nas vizinhanas das povoaes; (medidas, assim, contra a deteriorao do solo urbano) 4) vozerias nas ruas em horas de silncio, injrias, e obscenidades contra a moral pblica\ (em um aspecto, medida contra a poluio sonora) 5) construes, reparo, e conservao das estradas, caminhos, plantaes de rvores para preservao de seus limites comodidade dos viajantes e das que forem teis para a sustentao dos homens e dos animais.1 2 Enfim, as Cmaras deliberavam em geral sobre os meios de promo ver e manter a tranqilidade, segurana, sade e comodidade dos habitan tes; o asseio, segurana, elegncia e regularidade externa dos edifcios e ruas das povoaes; e sobre estes objetos formavam suas posturas, que eram publicadas por editais (art. 71). 6, 0 Ato Adicional Constituio do Imprio, descentralizando o po der nas Provncias e criando-lhes as respectivas Assemblias Legislativas, deu-lhes competncia para legislar sobre alguns assuntos de interesse urbanstico, como: desapropriao por utilidade municipal e provincial; obras pblicas e estradas no interior do territrio provincial; etc. 7. Foi, porm, atravs das leis de desapropriao que se delinearam as primeiras normas jurdicas urbansticas como, alis, aconteceu na generalidade dos pases. A primeira foi promulgada em 9.9.1826, e autorizava a desapropriao por utilidade pblica para a execuo de obras de comodidade geral e decorao pblica. Sobreveio depois a Lei 57, de 16.3.1836, regulando a desapropriao por utilidade municipal ou provincial para a abertura ou melhoramento de estradas, canais, portos, aguadas, construes de pontes, ranchos ou servides e comodidades necessrias ao uso destes objetos, bem como abertura ou melhoramento de ruas, praas, decoraes, monumentos, aquedutos, fontes e logradou ros pblicos (art. l s). Logo, em 12.7.1845, nova lei de desapropriaes por utilidade pblica geral ou do Municpio da Corte foi promulgada, possibilitando a fundao de povoaes, abertura, alargamento ou pro longamento de estradas, ruas, praas e canais; a construo de pontes, fontes, aquedutos, portos, diques, cais e qualquer estabelecimento desti nado comodidade ou servido pblica; construo ou obras destinadas a decorao ou salubridade pblica. Merecem destaque a Lei 816, de 10.7.1855, e seu Regulamento, baixado pelo Decreto 1.664, de 27.10.1855, destinada aquela a regular
12. Cf. art. 66, 1*. 2a, 3a, 4* e 6a, da citada Lei de 1.10.1828.

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as desapropriaes para construo de estrada de ferro, porque subordi nava a desapropriao ao plano de obras, que era vinculativo, no sentido de que pela simples aprovao das plantas da estrada por decreto se en tendiam desapropriados todos os prdios e terrenos compreendidos total ou parcialmente nos planos e plantas. Esse carter vinculativo de planos, no campo urbanstico, previsto em algumas legislaes europias, mas ainda suscita discusses quando no estabeleam um prazo para sua vigncia. O importante, contudo, que as normas da Lei 816/1855 foram paulatinamente sendo estendidas: primeiro, s desapropriaes por utilidade pblica municipal na Capital Federal (Decreto 602, de 24.7.1890); em seguida, s desapropriaes para a execuo de obras da competncia da Unio e do Distrito Federal (Lei 1.021, de 26.8.1903; esta lei autorizou o Governo Federal a expedir regulamento e a consolidar as disposies vigentes sobre desapropriaes o qu foi feito pelo Decreto 4.956, de 9.9.1903, mandado aplicar s obras dos Estados e Municpios pelo Decreto-lei 496, de 14.6.1938). Aquela consolidao de 1903 teve em vista facilitar as obras de renovao urbana do Rio de Janeiro, e a regra mais importante era a que viera da Lei 816/1855, traduzida no art. 8~do Decreto 4.956/1903, segundo o qual, aprovados os planos e plantas das obras por decreto do Presidente da Repblica ou do Prefeito (art. 5e), entender-se-iam desapropriados em favor da Unio, ou do Distrito Federal, ou dos respectivos concessionrios, todos os prdios e terrenos neles compreendidos, total ou parcialmente, que fossem necessrios sua execuo. Essa regra no perdurou no sistema das desapropriaes brasileiras decorrente do Decreto-lei 3.365/1941. Tampouco permaneceu a regra do art. 13 daquela consolidao, que estatua: Se a desapropriao tiver por fira a abertura de novas ruas, aos proprietrios iqu aceitarem a indenizao por acordo ser facultada a aquisio dos terrenos disponveis nas novas vias de comunicao pelo preo mnimo que fixar o Governo, independentemente de concorrncia. Normas, ambas, que possibilitaram a reurbanizao do Rio de Janeiro no incio do sculo passado. 8. Essas normas, contudo, j foram produzidas na Repblica, cuja primeira Constituio nada trouxera de interesse para o direito urbansti co, seno indiretamente, com a possibilidade de desapropriao por utilidade pblica (art. 72, 17), que fundamentara a validade das leis mencionadas acima. As Constituies posteriores, at a de 1969, inclu ram na competncia da Unio a faculdade de estabelecer o plano nacional de viao frrea e o de estradas de rodagem (art. 5% IX) e asseguraram a competncia dos Municpios em tudo que respeitasse a seu peculiar interesse, a compreendendo a funo urbanstica local. Na dcada de 60 do sculo passado houve tentativa de implantar uma poltica urbana no pas, por influncia da Lei 4.380, de 21.8.1964, que criou o Banco Nacional da Habitao (BNH), as Sociedades de Crdito Imobilirio e

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o Servio Federal de Habitao e Urbanismo (SERFHAU), a qual, em seu art. Ia, determinava que o Governo Federal, atravs do Ministrio do Planej mento,formulasse a poltica nacional de habitao e de planeja mento territorial e deu ao SERFHAU atribuies ligadas ao desenvolvi mento urbano. Enfim, trouxe ela normas gerais de urbanismo, inclusive a competncia do BNH para promover e estimular o planejamento local integrado e as obras e servios de infra-estrutura urbana, com base na qual ele organizou Programas de Desenvolvimento Urbano com o objeti vo principal de racionalizar o crescimento das reas urbanas brasileiras.1 3 O II Plano Nacional de Desenvolvimento reservou o Captulo IX para fixar as diretrizes e objetivos do desenvolvimento urbano nacional, o controle da poluio e a preservao do meio ambiente, estimulando a legislao federal, estadual e municipal sobre essas questes (leis de uso e ocupao do solo, de combate poluio, de proteo ao patrimnio histrico e cultural, de parcelamento do solo, de regies metropolitanas), que examinaremos no lugar prprio. 3. Fundamentos constitucionais do direito urbanstico brasileiro 9. A Constituio de 1988 deu bastante ateno matria urbanstica, reservando-lhe vrios dispositivos sobre diretrizes d desenvolvimento urbano (arts. 21, XX, e 182), sobre preservao ambiental (arts. 23, m , IV, VI e VII; 24, VII e VIII; e 225), sobre planos urbansticos (arts. 21, IX; 30, VIII; e 182) e sobre a funo urbanstica da propriedade urbana. Desses temas daremos notcia, aqui, para destacar os fundamentos cons titucionais do direito urbanstico. Depois sero aprofundados, quando formos examinar as instituies especficas que lhes correspondem. 10. O art. 21, IX, da CF d competncia Unio para elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de de senvolvimento econmico e social. A importncia dessa norma est em conferir expressa competncia Unio para elaborar e executar planos urbansticos nacionais e regionais, pois a isso corresponde o conceito de planos de ordenao do territrio; e, mais, como veremos melhor depois, acopla estes, no mesmo dispositivo, aos planos de desenvolvimento eco nmico e social, denotando uma vinculao adequada no nvel federal, com bons firutos se soubermos extrair da norma toda sua potencialidade no plano interurbano. 11. J, o planejamento urbanstico local encontra seu fundamento no art. 30, VU3, da CF. A se reconhece a competncia do Municpio para promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, median
13. O BNH foi extinto, pelo Decreto-lei 2.291, de 21.11.1986.

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te planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano. Isso no competncia suplementar, no. E competncia prpria, exclusiva, que no comporta interferncia nem da Unio, nem do Estado. V-se que a finalidade do planejamento local o adequado orde namento do territrio municipal, com o objetivo de disciplinar o uso, o parcelamento e a ocupao do solo urbano. O solo qualifica-se como urbano quando ordenado para cumprir destino urbanstico, especialmente a edificabilidade e o assentamento de sistema virio. Ess ordenamento funo do plano diretor, aprovado pela Cmara Municipal, que a Consti tuio elevou condio de instrumento bsico da poltica de desenvolvi mento e de expanso urbana (art. 182, l2). Vale dizer, combinando ambos os dispositivos, que o plano diretor constitui b instrumento pelo qual se efetiva o processo de planejamento urbanstico local, que obri gatrio para as cidades com mais de 20.000 habitantes. 12. A propriedade urbana fica, pela Constituio, submetida a esse processo urbanstico, nos termos de seu art. 182, 2a, que subordinou o cumprimento de sua funo social s exigncias da ordenao da ci dade expressas no plano diretor. tambm o plano diretor que define os critrios da utilizao do solo urbano. Isso decorre do art. 182, 4a, quando faculta ao Poder Pblico Municipal, mediante lei especfica para rea includa no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do pro prietrio do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de parcelamento ou edificao compulsrios, sobre a propriedade predial e territorial urbana imposto progressivo no tempo ou desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica de emisso previa mente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de at 10 anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os juros legais. 13. Na verdade, a propriedade urbana pode ser desapropriada como qualquer outro bem de propriedade privada, mas a Constituio prev dois tipos de desapropriao para o imvel urbano. Um a desapropriao comum, que pode ser por utilidade ou necessidade pblica ou por interes se social, nos termos dos arts. 5% XXIV, e 182, 3a, mediante prvia e justa indenizao em dinheiro. O outro a desapropriao-sano, que aquela destinada a punir o no-cumprimento de obrigao ou nus urbanstico imposto ao proprietrio de terrenos urbanos, nos termos do comentado art. 182, 4a. 14. O art. 183 da CF institui o usucapio pr-moradia, em favor de quem possuir como sua rea urbana de at 250m2, por cinco anos, inin terruptamente e sem oposio, utilizando-a para sua moradia ou de sua famlia, desde que no seja proprietrio de outro imvel urbano ou rural.

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Usucapio modo de aquisio da propriedade, de maneira que, uma vez satisfeitos os requisitos previstos, a propriedade adquirida com o decurso do tempo referido, podendo o interessado requerer ao juiz que assim o declare por sentena, que servir de ttulo para a matrcula no Registro Imobilirio. Mas o usucapio pr-moradiano ser reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez, nem admissvel em relao a imvel pblico.

4. O Estatuto da Cidade e a poltica de desenvolvimento urbano


15. O art. 21, XX, da CF de 1988 declara competir Unio instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao, sanea mento bsico e transportes urbanos; enquanto seu art. 182 estabelece que a poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico Municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. Nesses dois textos da Constituio encontramos os fundamentos das duas amplas perspectivas da poltica urbana: uma que tem como objeto o desenvolvimento adequado do sistema de cidades (planejamento in terurbano) em nvel nacional ou macrorregional de competncia federal; e a outra que considera o desenvolvimento urbano no quadro do territrio municipal (planejamento intra-urbano) de competncia local. De permeio insere-se a competncia estadual para legislar concorrentemente com a Unio sobre direito urbanstico (art. 2 4 ,1) o que abre aos Estados, no mnimo, a possibilidade de estabelecer normas de coordenao dos planos urbansticos no nvel de suas regies administrativas, alm de sua expressa competncia para, mediante lei complementar, instituir regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas por agrupamentos de Municpios limtrofes, para integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum, 16. A se encontram os fundamentos constitucionais do Estatuto da Cidade, institudo pela Lei 10.257/2001, que estabelece as diretrizes gerais da poltica urbana, segundo o previsto nos arts. 21, XX, 182 e 183 da CF. O Estatuto da Cidade, denominao conferida quela lei pelo pargrafo nico de seu art. l e, estabelece as diretrizes gerais da poltica ur bana, que tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurana e do bem-estar dos cidados, bem como o equilbrio ambiental (Captulo I) - diretrizes, essas, que sero apresentadas e comentadas nos lugares prprios, ao longo deste volume; o mesmo tratamento ser dado aos instrumentos da poltica urbana e instituies de direito urbanstico de que tratam os Captulos II, DI, IV e V do Estatuto.

Captulo IV

Das Normas de Direito Urbanstico


1. Colocao do tema. I - DAS PECULIARIDADES DAS NORMAS URBANSTICAS: 2. Natureza das normas de direito urbanstico. 3. Clas ses de normas urbansticas. 4. Competncia para a criao de normas urbansticas. II-D A S NORMAS GERAIS D DIREITO URBANSTICO: 5. Conceito de normas gerais". 6. Competncia constitucionalpara es tabelecer normas gerais de direito urbanstico. 7. Contedo possvel das normas gerais de urbanismo. 8. Limites as Hormas gerais de urbanismo. 9. O Estatuto da Cidade e as normas gerais de direito urbanstico. 10. Normas urbansticas suplementares.

1. Colocao do tema
I. Temos falado muito em normas de direito urbanstico, ou, abreviadamente, em normas urbansticas, que so normas jurdicas de ordenao dos espaos habitveis. Os aglomerados urbanos so centros de convivncia. A esta se realiza mais intensamente que no meio rural, que carece de coeso social. Quem diz convivncia diz regra, pois no podem as pessoas viver em comum sem que exista, ao menos, um elenco mnimo de princpios por que se pautem os seus recprocos modos de agir.1 Ora, a convivncia urbana pressupe regras especiais que a ordenem. Compreende-se que, inicialmente, essas regras tenham surgido com base nos costumes, e s mais tarde se tomaram normas de Direito legislado. Eram regras simples, referentes aos aspectos mais primrios da urbanificao, como o arruamento e o alinhamento. Assim teria que ser, porque tambm simples eram os ncleos urbanos. A medida que estes ficam mais complicados, tambm as normas urbansticas adquirem complexidade, at chegar formao de unidade substancial, quem sabe at adquirirem autonomia, formando um ramo autnomo do Direito.
1. Cf. J. Dias Marques, Introduo ao Estudo do Direito, 4a ed., p. 1.

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2. No vamos, aqui, fazer uma teoria acabada das normas jurdicas urbansticas. Pretendemos apenas oferecer algumas de suas peculiari dades, o bastante para denotar a diversidade de estrutura que apresentam em face das normas jurdicas em geral.
I - D a s P e c u l ia r id a d e s
das

N o r m a s U r b a n st ic a s

2.Natureza das normas de direito urbanstico

3. Sob o ponto de vista dogmtico, as normas urbansticas, por serem de direito pblico, so compulsrias, cogentes. E so de direito pblico, como j vimos, precisamente porque regulam (regram, normatizam, impem modo de agir) uma funo pblica que a atividade urbanstica do Poder Pblico conformando, por outro lado, a conduta e as propriedades dos particulares a seus ditames. Por no ter atentado para essa natureza pblica das normas urbansticas que o legislador do Estatuto da Cidade declarou que so normas de ordem pblica e de interesse social. As normas de direito pblico so sempre imperativas e cogentes, como est dito acima, e tambm so de interesse social, como todo o direito pblico, por serem relevantes para a sociedade. A expresso normas ou leis de ordem pblica usada especialmente em relao a certas normas do direito privado, para denotar sua imperatividade e cogncia e, assim, sua inderrogabilidade pela vontade dos particulares.2 4. Mas as normas urbansticas tm uma caracterstica que no se en contra em outras normas jurdicas, e que podemos denominar de coeso dinmica, a fim de exprimir a idia de que a viso esttica da norma singular e da sua ratio no suficiente para individualizar a essncia do fenmeno urbanstico - como nota Pierandrea Mazzoni.3 E isso porque continua o autor a norma urbanstica , por sua natureza, uma disciplina, um modo, um mtodo de transformao da realidade, de superposio daquilo que ser a realidade do futuro quilo que a realidade atual. Poder-se-ia objetar que toda norma que, de qualquer modo, atribui uma faculdade, ou estabelece um procedimento, disciplina uma trans formao da realidade jurdica e estabelece os modos, os procedimentos e as conseqncias da transformao.
2. Sobre o tema, cf. Odete Medauar e Fernanda Dias Menezes de Almeida, Estatuto da Cidade, Lei 10.257, de 10.7.2001, Comentrios, pp. 15-16. 3. La Propriet-Procedimento: Pianificazione dei Territorio e Disciplina delia Propriet, p. 17.

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"Mas segundo o mesmo autor a objeo no colhe nesse ponto por dois motivos distintos. O primeiro consiste no fato de que tambm as nonnas que discipli nam uma faculdade no podem ser examinadas na sua caracterstica esttica, mas os valores que delas emergem podem colher-se s se se adota uma perspectiva de estudo prevalecentemente dinmica. O segundo, mais relevante, consiste no fato de que a normatividade urbanstica impe uma viso dinmica dirigida ao complexo das normas e dos instrumentos urbansticos e no, como no caso da faculdade jurdica, norma singular e conseqncia que a mesma produz.4 Por essa razo que denominamos coeso dinmica a essa particu laridade das normas urbansticas, a fim de denotar que sua eficcia so mente (ou especialmente) decorre de grupos complexos e coerentes de normas e tem sentido transformacionista da realidade. que a norma urbanstica, se tomada isoladamente, no oferece nenhuma imagem de possvel mudana do real, em relao a determinado bem; ela precisa de um enquadramento global, numa viso dinmica com outras normas, e mesmo com todo o sistema de normas urbansticas que, somente no seu complexo, idneo a fornecer a viso real do tipo e da quantidade de mudana que, em relao quele bem, pode e deve verificar-se.5 "Isso importa que a prospectiva globalmente dinmica seja es sencial ao discurso urbanstico, no s, como bvio, sob o perfil scio-econmico, mas tambm sob o perfil mais estritamente jurdico; de tal necessidade no parece que a doutrina haja tomado conscincia concretamente.6

3. Classes de normas urbansticas


5. No se tratar, aqui, de fazer uma classificao das normas de direito urbanstico do ponto de vista da Teoria Geral do Direito, para saber se so cogentes ou dispositivas, pois, de passagem, j indicamos que, por princpio, so cogentes, como prprio das normas de direito pblico em geral. 6. A classificao - puramente indicativa - aqui apresentada ainda se liga caracterstica enunciada acima, para observar que a coeso di nmica propicia conjuntos de normas coerentes em funo do objeto ur
4. Pierandrea Mazzoni, La Propriet-Procedimento: Pianificazione dei Territorio e Disciplina delia Propriet, pp. 17-18. 5. Idem, ibidem, p. 18. 6. Idem, ibidem.

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banstico a transformar, que se traduzem nos procedimentos urbansticos e nas operaes urbansticas que j mencionamos, quando estudamos o conceito de direito urbanstico. Esses conjuntos formam, por sua vez, trs complexos de normas urbansticas, que so: (a) Normas de sistematizao urbanstica que estruturam os ins trumentos de organizao dos espaos habitveis, e so as pertinentes (1) ao planejamento urbanstico; (2) ordenao do solo em geral e de reas de interesse especial; (b) Normas de interveno urbanstica que se referem delimita o e limitaes ao direito de propriedade e ao direito de construir; (c) Normas de controle urbanstico - que so aquelas destinadas a reger a conduta dos indivduos quanto ao uso do solo, como as que es tabelecem diretrizes de atividades urbansticas dos particulares, as que regulam a aprovao de urbanificao, a outorga de certificado ou certido de uso do solo, a licena para urbanificar ou para edificar. 7. Sob o enfoque da fonte de sua expresso, as normas urbansticas so constitucionais e ordinrias. As primeiras so todas aquelas dis posies da Constituio que tratam de matria urbanstica, e so os arte. 21, XX e XXI; 22, IX; 23, HI, VI e IX; 2 4 ,1, VI e VII, e seus . (que no contm s matria urbanstica, mas dela tambm cuidam na sua relao com a competncia para legislar sobre direito urbanstico, referida no inciso I); 25, 3e; 30, VHI e IX; e 182. As normas ordinrias so as que integram as leis ordinrias que disciplinam a matria urbanstica, como exemplo conspcuo o Estatuto da Cidade. A Constituio no previu lei complementar federal em matria urbanstica, mas refere uma lei com plementar estadual que ter contedo urbanstico, que aquela indicada no art. 25, 3a, para a criao de regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies. & A Constituio, no entanto, admite outros dois tipos de normas urbansticas: as normas gerais de direito urbanstico e as normas suple mentares de direito urbanstico , que decorrem dos arts. 2 4 ,1, e l fi e 2% e 30, II. 4. Competncia para a criao de normas urbansticas 9. A competncia para a criao das normas jurdicas urbansticas constituiu um problema de difcil soluo no regime constitucional ante rior. Mesmo diante da indefinio constitucional de ento, a doutrina, a partir de exame sistemtico de diversos dispositivos, sustentara que a matria urbanstica caa na competncia da Unio, dos Estados e dos Municpios.

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10. Essa repartio de competncia urbanstica resulta mais precisa do Texto Supremo de 1988, de sorte que agora se pode afirmar com propriedade e fiindamento constitucional que Unio compete editar normas gerais de urbanismo e estabelecer o plano urbanstico nacio nal e planos urbansticos macrorregionais (arts. 21, XX e XXI, e 24, I, e l fi); aos Estados cabe dispor sobre normas urbansticas regionais (normas de ordenao do territrio estadual), suplementares das normas gerais estabelecidas pela Unio (art. 2 4 ,1, e 2% o plano urbanstico estadual (plano de ordenao do territrio do Estado) eplanos urbansti cos regionais (planos de ordenao territorial de regio estabelecida pelo Estado, que podem ter natureza de planos de coordenao urbanstica na rea); aos Municpios cabe estabelecer a poltica de desenvolvimento urbano, com o objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das fu n es sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes (art. 182), promover o adequado ordenamento d seu territrio, mediante o planejamento e o controle do uso, do parcelamento da ocupao do solo urbano, elaborando e executando, pra tanto, plano diretor (art. 30, VIU). A competncia municipal no meramente suplementar de normas gerais federais ou de normas estaduais, pois no so criadas com fundamento no art. 30, II. Trata-se de competncia, prpria que vem do texto constitucional. 11. Em verdade, as normas urbansticas municipais so as mais caractersticas, porque nos Municpios que se manifesta a atividade urbanstica na sua forma mais concreta e dinmica. Por isso, as compe tncias da Unio e do Estado esbarram na competncia prpria que a Constituio reservou aos Municpios, embora estes tenham, por outro lado, que conformar sua atuao urbanstica aos ditames, diretrizes e objetivos gerais do desenvolvimento urbano estabelecidos pela Unio e s regras genricas de coordenao expedidas pelo Estado. 12. H setores urbansticos em que a competncia para atuar comum Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, como no caso da proteo de obras de valor histrico, artstico e cultural e dos monumentos, paisagens notveis e stios arqueolgicos, assim como na proteo do meio ambiente e combate poluio (arts, 23, III, IV e VI, e 225). Mas nesses setores a Constituio reserva Unio a legislao de normas gerais (art. 24, VI, VH e VH, e 1 ), e aos Estados e Distrito Federal a legislao suplementar (art. 2 4 ,1, e 2a). Aqui, sim, a posio dos Municpios diversa daquela apontada acima em relao s normas urbansticas em geral, porque nestes setores a atuao legislativa mu nicipal suplementar da legislao federal e estadual, com aplicao do disposto no art. 30, H, e especialmente ao teor especfico do inciso IX desse artigo, que declara caber ao Municpio promover a proteo

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do patrimnio histrico-cultural local, observada a legislao e a ao fiscalizadora federal e estadual.


II - D a s N o r m a s G e r a is
de

D ereito U r b a n s t ic o

5. Conceito de normas gerais 13. controvertido o conceito de normas gerais, referidas na Constituio Federal. Para Rubens Gomes de Souza s ser norma geral a regra que se aplique igualmente Unio, ao Estado e ao Municpio.7 Carvalho Pinto8 e Aliomar Baleeiro9 sustentam que as normas gerais ho de apresentar, alm da generalidade da aplicao, a generalidade no contedo. Geraldo Ataliba compreende-as como leis nacionais, assim entendidas as que ditam princpios gerais e abstratos prprios da lei nacional - sem invaso, portanto, das esferas especificas privativas das leis federais, estaduais e municipais - para prevenir possveis conflitos ocorrveis nos pontos de atrito previsveis ou nas reas no definidas, no atribudas explcita ou implicitamente a qualquer pessoa pblica poltica, pelo instrumento apropriado, que a Constituio,1 0 Ao ver de Hely Lopes Meirelles, so normas gerais imposies de carter genrico e de aplicao indiscriminada em todo o territrio nacional.1 1 14. Parece-nos falho o conceito de norma geral fundado no crit rio apenas da generalidade da aplicao, por envolver uma petio de princpio, pois s aplicvel igualmente Unio, aos Estados e aos Municpios se for norma geral; quer dizer, primeiro preciso saber se norma geral para, depois, concluir pela sua aplicao a todas essas esferas. A combinao do estabelecimento de princpios e diretrizes de a com o critrio da aplicao encaminha a idia fundamental do conceito, mas ainda insuficiente, pois indispensvel acrescentar a previsibilidade constitucional especfica. Por outro lado, por regra, as normas gerais no
7. Normas gerais de direito financeiro, R F 155/21. 8. Normas Gerais de Direito Financeiro, 1949. 9. Normas gerais de direito financeiro, Finanas em Debate, fase. L 10. Normas gerais de direito financeiro e tributrio e autonomia dos Estados e Municpios, RDP 10/51; e Leis nacionais e leis federais no regime constitucional bra sileiro, Estudos Jurdicos em Homenagem a Vicente Ro, pp. 1.331 e ss. 11. Direito de Construir, 2a ed., So Paulo, Ed. RT, 1965, p. 107, nota 53 sem coiTespondncia nas edies posteriores, parecendo que o autor abandonou seu conceito, tanto que em Finanas Municipais (pp. 62-63) aceita o conceito de Rubens Gomes de Souza. Ficamos, data venia, com a posio anterior - a nosso ver, bem melhor - que foi reproduzido no Direito Municipal Brasileiro (cf. 162 ed., p. 532).

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regulam diretamente situaes fticas, porque se limitam a definir uma normatividade genrica a ser obedecida pela legislao federal, estadual e municipal: direito sobre direito, normas que traam diretrizes, balizas, quadros, atuao legislativa da Unio, dos Estados e dos Municpios. Normas gerais so, portanto, normas de leis, ordinrias ou complementares, produzidas pelo legislador federal nas hipteses previstas na Constituio, que estabelecem princpios e diretrizes da ao legislativa da Unio, dos Estados e dos Municpios.

6. Competncia constitucional para estabelecer normas gerais de direito urbanstico


15. A pesquisa do conceito de normas gerais necessria exata mente porque, como dissemos, a Constituio Federal conferiu Unio a competncia para seu estabelecimento, com observncia obrigatria por todas as entidades pblicas da Federao. Assim, elas se revelam como mecanismos limitadores da autonomia dos Estados e Municpios - razo por que ho que ser compreendidas em sentido estrito. A mesma razo que orienta o intrprete no sentido de admitir que s so normas gerais em sentido tcnico de normas que se aplicam Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios aquelas expressamente previstas, como tais, na Constituio. 16. Em matria urbanstica a Constituio declara que compete Unio instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao, saneamento bsico e transportes urbanos (art. 21, XX), bem como estabelecer princpios e diretrizes para o sistema nacional de viao (art. 21, XXI). E ainda prev que cabe a ela, concorrentemente com os Estados e o Distrito Federal, legislar sobre direito urbanstico , sendo que, no mbito dessa legislao concorrente, sua competncia se limitar a estabelecer normas gerais (art. 2 4 ,1, e l e). Achamos que a referncia a diretrizes gerais fixadas em lei, no art. 182, se liga tam bm competncia indicada nos arts. 21, XX, e 2 4 ,1, e Ia. Quer dizer, as diretrizes do desenvolvimento urbano, mencionadas no art. 21, XX, devem ser veiculadas mediante lei federal de normas gerais, de que cogitam o art. 2 4 ,1, e l s. 7. Contedo possvel das normas gerais de urbanismo 17. A dificuldade de definir com preciso as normas gerais urbans ticas implica a de fixar seu contedo, embora isso se tome de extrema necessidade, a fim de que no sirvam de instrumento de invaso federal

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na esfera de competncia dos Estados e dos Municpios sobre a matria. Tentaremos dar algumas diretrizes sobre o assunto. 18. Em primeiro lugar, s podem ser consideradas normas gerais urbansticas aquelas que, expressamente mencionadas na Constituio, fixem os princpios e diretrizes para o desenvolvimento urbano nacional, estabeleam conceitos bsicos de sua atuao e indiquem os instrumentos para sua execuo. O desenvolvimento urbano consiste na ordenada criao, expanso, renovao e meloria dos ncleos urbanos. No objeto das normas gerais promover em concreto esse desenvolvimento, mas apenas apontar o rumo geral a ser seguido, visando a orientar a adequada distribuio espacial da populao e das atividades econmicas com vistas estruturao do sistema nacional de cidades e melhoria da qualidade de vida da populao. Quer dizer, o campo das normas gerais ser o desenvolvimento interurbano e o mero delineamento para o desenvolvimento intra-urbano. Aqui seu limite especfico. Avanar neste ser invadir terreno municipal. 19. Assim, so normas gerais urbansticas as pertinentes utilizao da propriedade urbana, as referentes ao integrada de organismos federais, estaduais e municipais e cooperao com a iniciativa privada, sobre o desenvolvimento urbano, as diretrizes sobre as reas de interesse especial; as diretrizes sobre o planejamento urbanstico, sobre os instru mentos de interveno urbanstica, e as bases do regime urbanstico do solo, minuciosamente desdobradas no art. 2a do Estatuto da Cidade.

8. Limites s normas gerais de urbanismo


20. No campo retro-indicado, as normas s podem ser consideradas gerais se no invadirem rea de estrita competncia estadual e municipal. S aquelas que estabeleam os lineamentos do urbanismo brasileiro, fixando princpios cientficos e diretrizes tcnicas para a ao federal, estadual e municipal. Lembramos diz Hely Lopes Meirelles que no cabe Unio subordinar a atividade urbanstica dos Estados-membros e Municpios s suas reparties administrativas, como muito do agrado do Poder central. O que a Constituio Federal atribui Unio a faculdade de legislar sobre normas gerais. Legislar editar regras de conduta; no intervir executivamente nas entidades federadas, impondo padres estandardizados nos mais mnimos detalhes. O que se reconhece Unio a possibilidade de estabelecer normas gerais de urbanismo, vale dizer, imposies de carter genrico e de aplicao indiscriminada em todo o territrio nacional. Ultrapassando esses lindes a ao federal

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atentar contra a autonomia estadual e municipal e incorrer em inconstitucionalidade.1 2 21. As caractersticas das normas gerais sintetizadas por Diogo de Figueiredo Moreira Neto a partir da doutrina de vrios autores apli cadas matria urbanstica, sinalizam seu campo, contedo e limites, quais sejam: (1) estabelecem princpios, diretrizes, linhas mestras e regras jurdicas gerais; (2) no podem entrar em pormenores ou deta lhes, nem esgotar o assunto legislado; (3) devem ser regras nacionais, uniformemente aplicveis a todos os entes pblicos; (4) devem ser regras uniformes para todas as situaes homogneas; (5) devem referir-se a questes fundamentais; (6) so limitadas, no sentido de no poderem violar a autonomia dos Estados (e ainda menos dos Municpios).1 3

9. O Estatuto da Cidade e as normas gerais de direito urbanstico


22. O Estatuto da Cidade, baixado pela Lei 10.257, de 10.7.2001, que estabelece diretrizes gerais da poltica urbana, ao regulamentar os arts. 182 e 183 da CF. Assume ele, assim, as caractersticas de uma lei geral de direito urbanstico, talvez com certo casusmo exagerado. Assim mesmo, cumpre ele as fiines supra-indicadas de uma lei geral, na medida em que institui princpios de direito urbanstico, disciplina di versas figuras e institutos do direito urbanstico, fornece um instrumental a ser utilizado na ordenao dos espaos urbanos, com observncia da proteo ambiental, e a busca de soluo para problemas sociais graves, como a moradia, o saneamento, que o caos urbano faz incidir, de modo contundente, sobre as camadas carentes da populao.1 4 Seu Captulo I estabelece as diretrizes gerais da poltica urbana, que tem por objetivo ordenar as funes sociais da cidade e da propriedade urbana, nos termos do caput do art. 182 da CF; o Captulo II indica os instrumentos da pol tica urbana, tais os planos nacionais, regionais e estaduais de ordenao do territrio e de desenvolvimento urbano e social; o planejamento das regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies; o plane jamento municipal (plano diretor, zoneamento etc.); institutos tributrios e financeiros; institutos jurdicos e polticos; o parcelamento, edificao ou utilizao compulsria; o IPTU progressivo no tempo; desapropriao
12. Direito de Construir, 2- ed., p. 108. outro texto importante que foi suprimido nas edies posteriores dessa excelente obra do nclito publicista. Encontra-se, porm, reproduzido no seu Direito Municipal Brasileiro, 16 ed., p, 532. 13. Competncia Concorrente Limitada (O Problema da Conceituao das Nor mas Gerais), p. 43. 14. C f. Odete Medauar e Fernanda Dias Menezes de Almeida, Estatuto da Cidade, Lei 10.257, de 10.7.2001, Comentrios, p. 13.

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com pagamento em ttulos; usucapio especial de imvel urbano; direito de superfcie; o direito de preempo; a outorga onerosa do direito de construir; as operaes urbanas consorciadas; a transferncia do direito de construir; o Estudo de Impacto de Vizinhana.

10. Normas urbansticas suplementares


23. Normas suplementares e normas gerais so categorias corre latas no contexto da competncia concorrente. Como estas s devem estabelecer os lineamentos principiolgicos da matria de competncia concorrente, quelas incumbe regular os interesses e situaes especficas referentes matria. 24. No que nos interessa aqui, diz a Constituio que compete Unio, Estados e Distrito Federal legislar concorrentemente sobre direito urbanstico ; mas, nesse mbito, a competncia da Unio limitar-se- a estabelecer normas gerais, e aos Estados a legislao suplementar respec tiva (art. 24, lfi e 2fi), notando-se, ainda, que, inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercero a competncia legislativa plena, para atender s suas peculiaridades, mas a supervenincia de lei federal sobre normas gerais suspende a eficcia da lei estadual, no que lhe for contrria (art. 24, 3e e 4a). 25. Aos Estados, cabe, pois, estabelecer normas suplementares das normas gerais federais em direito urbanstico em geral (art. 2 4 ,1, e 2fi) e nos setores da proteo florestal, conservao da Natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, da proteo do meio ambiente e controle da poluio (art. 24, VI, e 2^), da proteo ao patrimnio imobilirio histrico, cultural, artstico, turstico e paisagstico (art. 24, VII e VD3, e 2e). Esses setores integram o campo do direito urbanstico, com a observao de que o patrimnio histrico, cultural e artstico s o integra quando for de natureza imobiliria. 26. Os Municpios tm campo prprio em matria urbanstica, como j enunciamos. H, porm, setores de competncia comum e concorrente em que sua atuao tambm suplementar da legislao e da ao federal e estadual. Assim nos setores que indicamos acima (arts. 23, HI, IV, VI e VII, e 24, VI, VII e VIU), combinados com o art. 30, H e IX. 2 7. H certa complexidade no tema, que importar dvidas e contro vrsias que a prtica, certamente, desvanecer, com o tempo.

Captulo V

Da Disciplina Urbanstica da Propriedade Urbana


1. Colocao do tema. I -D A PROPRIEDADE E M GERAL: 2. Conceito e natureza do "direito de p r o p r ie d a d e 3. Regimejurdico da proprieda de privada. 4. Funo social da propriedade. II - DA PROPRIEDADE URBANA: 5. Conceito e objeto da u propriedade urbana. 6. Funo social da propriedade urbana. 7. Regimejurdico dpropriedade urbana. 8. Propriedade urbana de interesse pblico. III D O SOLO URBANO: 9. Destino urbanstico do solo e direito de construir. 10. Condicionamento urbanstico ao direito de construir. 11. Correlao entre a propriedade do terreno e o direito de construir. 12. Municiplizao dos terrenos urbanos.

L Colocao do tema
1. A atividade urbanstica uma fimo do Poder Pblico que se realiza por meio de procedimentos e normas que importam transformar a realidade urbana. interfere, por isso, amplamente com a propriedade privada urba na , a ponto de a doutrina t~la como um tema de direito urbanstico,1 sugerindo conceitos novos como os de propriedade urbanstica 2 ou propriedade-procedimento.3 2. A esse propsito, expressiva a afirmao de Pedro Escribano Collado segundo a qual no direito urbanstico possvel determinar os princpios que dominam o regime jurdico da propriedade urbana, pelo
1. Cf. Pairo Escribano Collado, LaPropiedadPrivada Urbana, 1979; Angel Sustaeta lustiza, Propiedady Urbanismo, 1978. 2. Cf. Angel Sustaeta lustiza, Propiedady Urbanismo, p. 19. 3. Cf. Pierandrea Mazzoni, La Propriet-Procedimento: Pianificazione dei Territorio e Disciplina delia Propriet, 1975.

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qu se pode dizer que o direito de propriedade urbana aparece submetido funo pblica do urbanismo.4 3. Da por que o tema se impe nossa considerao, a fim de ve rificarmos sua problemtica em face, especialmente, das disposies constitucionais. I - D a P r o p r ie d a d e
em G e r a i.

2. Conceito e natureza do direito de propriedade* 4. O direito de propriedade era tradicionalmente concebido como uma relao entre uma pessoa e uma coisa, de carter absoluto, natural e imprescritvel. Verificou-se, mais tarde, o absurdo dessa teoria, em primeiro lugar porque entre uma pessoa e uma coisa no pode existir relao jurdica, que s se opera entre pessoas. Um passo adiante, vista dessa crtica, passou-se a entender o direito de propriedade como uma relao entre um indivduo (sujeito ativo) e um sujeito passivo universal integrado por todas as pessoas, o qual tem o dever de respeitar esse direito, abstraindo-se de viol-lo e assim o direito de propriedade se revela um modo de imputao jurdica de uma coisa a um sujeito? Mas a se manifesta uma viso muito parcial do regime jurdico da propriedade: uma perspectiva muito civilista, que no alcana a complexidade do tema, que resultante, por isso mesmo, de um complexo de normas jurdicas de direito pblico e de direito privado, e que pode interessar como relao jurdica, como situao jurdica e como instituto jurdico.6 5. Demais, o carter absoluto do direito de propriedade, na concep o da Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado de 1789 (segundo o qual seu exerccio no estaria limitado seno na medida em que ficasse assegurado aos demais indivduos o exerccio de seus direi tos), foi sendo superado pela evoluo, desde a aplicao da teoria do abuso do direito, do sistema de limitaes negativas e depois tambm de imposies positivas, deveres e nus, at cliegar-se concepo da propriedade como funo scial, e ainda do estgio mais avanado da propriedade socialista. 6. Essa evoluo implicou tambm a superao da concepo da propriedade como direito natural, pois no se h de confundir o direito de propriedade sobre um bem, que sempre atual, isto , s existe en quanto atribudo positivamente a uma pessoa, com a faculdade que tem
4. La Propiead Privada Urbana>p. 162. 5. Cf. Ignacio Burgoa, Las Garantias Individuales, pp. 463 e ss. 6. Cf. Pietro Perfingieri, Introduzione alia Problemtico delia Propriet ", p. 135.

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todo indivduo de chegar a ser sujeito desse direito, que potencial,7 no sendo a propriedade seno um direito atual, cuja caracterstica a faculdade de usar, gozar e dispor de bens, fixada na lei.8 o que, alis, decorre do nosso direito positivo, ao estatuir que a lei assegura ao pro prietrio o direito de usar, gozar e dispor de seus bens.(CC, art. 1.228). , assim, o direito positivo, a lei ordinria mesma, que fixa o contedo desse direito que institucionalmente garantido pela Constituio. 3. Regim e jurdico da propriedade privada 7. Os juristas brasileiros privatistas especialmente, mas tambm publicistas concebem o regime jurdico da propriedade privada como subordinado ao direito civil, considerado como direito real fundamental. Olvidam as regras de direito pblico, especialmente de direito consti tucional, que igualmente disciplinam a propriedade. S invocam as normas constitucionais para lembrar que a Constituio garante o direito de propriedade, que, assim, se toma, em princpio, intocvel, salvo ex cees estritamente estabelecidas; e quando mencionam o princpio, tambm constitucional, da funo social s fazem para justificar aquelas excees limitativas, confundindo-o, ainda, com o poder de polcia tanto que corrente ler-se que a funo social da propriedade consiste simplesmente no conjunto de condies que se impem ao direito de propriedade a fim de que seu exerccio no prejudique o interesse social, mero conjunto de condies limitativas desse direito. 8. Essa , porm, uma perspectiva dominada pela atmosfera civilista, que no leva em conta as profundas transformaes impostas relao de propriedade, sujeita?hoje, estreita disciplina de direito pblico, que tem sua sede fundamental nas normas constitucionais. Pois, em verdade, o regime jurdico da propriedade tem seu fundamento na Constituio. Esta garante o direito de propriedade, desde que ela atenda sua funo social (art. 5-, XX33 e XXffl). Apropria Constituio d conseqncia a isso quando autoriza a desapropriao, com pagamento mediante ttulos da dvida pblica, de propriedade que no cumpra sua funo social (arts. 182, 4e, e 184). Significa isso que o direito civil no disciplina a propriedade, mas to-somente regula as relaes civis a ela pertinentes. Assim, s valem no mbito das relaes civis as disposies do Cdigo Civil que estabelecem as faculdades de usari gozar e dispor de bens (art. 1.228), a plenitude da propriedade (art. 1.231), o carter exclusivo e ilimitado da propriedade (art. 1.231) etc.
7. Ignacio Burgoa, Las Garantias Individuales, pp. 465-466, nota 288. 8. Idem, ibidem, p. 466.

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9. A doutrina tomara-se de tal modo confusa a respeito do tema, que acabara por admitir que a propriedade privada se configura sob dois aspectos: (a) como direito civil subjetivo e (b) como direito pbli co subjetivo. Essa dicotomia fica superada com a concepo de que o princpio da funo social (CF, art. 5-, XXIII) um elemento do regime jurdico da propriedade; , pois, princpio ordenador da propriedade privada, incide no contedo do direito de propriedade, impe-llie novo conceito.9 Por isso, a noo de situao jurdica subjetiva (complexa) tem sido usada para abranger a viso global do instituto, em lugar da queles dois conceitos fragmentados.1 0Nela resguarda-se o conjunto de faculdades do proprietrio dentro da delimitada esfera que a disciplina constitucional lhe traa. Nessa conformidade que se pode falar em direito subjetivo priva do (ou civil) do proprietrio particular, como plo ativo de uma relao jurdica abstrata, em cujo plo passivo se acham todas as demais pessoas a que corre o dever de respeitar o exerccio das trs faculdades bsicas daquele: uso, gozo e disposio (CC, art. 1.228). Vale dizer, enfim, que as normas do direito privado sobre a proprieda de privada ho que ser compreendidas de conformidade com a disciplina que a Constituio lhe impe. 10. A Constituio, alis, consagra a tese - que se desenvolveu especialmente na doutrina italiana - segundo a qual a propriedade no constitui uma instituio nica, mas vrias instituies diferenciadas, em correlao com os diversos tipos de bens e de titulares, de onde ser cabvel falar no em propriedade, mas em propriedades.1 1 Agora, ela foi explcita e precisa. Garante o direito de propriedade em geral (art. 5S, XXII; garantia de um contedo mnimo essencial, irredutvel sem indenizao), mas distingue claramente a propriedade urbana (art. 182, 2-) e a propriedade rural (arts. 184,185 e 186), com seus regimes jurdicos prprios. 11. Em verdade, uma coisa a propriedade pblica , outra a proprie dade social, e outra a propriedade privada ; uma coisa a propriedade
9. Cf. Pedro Escribano Collado, La Propiedad Privada Urbana, pp. 122 e ss.; Stefano Rodot, Propriet (Diritto vigente), in Novssimo Digesio Italiano, vol. 15, p. 139; Federico Spantigatti, Manuale di Diritto Urbanstico, p. 261. 10. Cf. Pietro Perlingieri, Introduzione alia Problematica delia Propriet , p. 70; Rodot, Propriet (Diritto vigente), in Novssimo Dgesto Italiano, vol. 15, p. 139; Fiorella D ngelo, lus aedificandi: piani regolatori generali e particolareggiati, in F. Santoro-Passarelli e outros, Propriet Prvata e Funzione Sociale, p. 135. 11. Cf. Spantigatti, Manuale di Diritto Urbanstico, p. 260; Pietro Perlingieri, Introduzione alia Problematica delia Propriet, pp. 135-136. A esse propsito su gestivo o ttulo de famoso artigo de Salvatore Pugliatti, La propriet e le propriet, ou seja, A propriedade e as propriedades, hoje compilado em seu La Propriet nl Nuovo Diritto, pp. 145-309.

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agrcola, outra a industrial; uma a propriedade rural, outra a urbana ; uma a propriedade de bens de consumo, outra a de de produo; uma a propriedade de uso pessoal, outra a propriedade/capital.1 2 Pois, como alertou Pugliatti, h bastante tempo: ^No estado das concepes atuais e da disciplina positiva do instituto, no se pode falar de um s tipo, mas se deve falar de tipos diversos de propriedade, cada um dos quais assume um aspecto caracterstico.1 3 Cada qul desses tipos pode estar sujeito - e por regra estar - a uma disciplina particular, especialmente porque, em relao a eles, o princpio da funo social atua diversamente, tendo em vista a destinao do bem objeto da propriedade.1 4 4. Funo social da propriedade 12. A propriedade atender a sua funo social - diz o art. 5a, XXIII, da CF para a propriedade em geral. Essa disposio bastava para que toda forma de propriedade fosse intrinsecamente permeada daquele princpio constitucional. Mas a Constituio no se limitou a isso: rea firmou a instituio da propriedade privada e sua funo social como princpios da ordem econmica (art. 170, II e HI), relativizando, assim, seu significado. Alm disso, inscreveu o princpio da funo social da propriedade, com contedo definido em relao s propriedades urbana e rural, com sanes para o caso de no ser observado (arts. 182, 184 e 186). 13. O princpio da funo social da propriedade tem sido maldefinido na doutrina brasileira, obscurecido, no raro, pela confuso que dele se faz com os sistemas de limitao da propriedade. No se confundem, porm. Limitaes dizem respeito ao exerccio do direito, ao proprietrio; enquanto a funo social interfere com a estrutura do direito mesmo.1 5 14. A funcionalizao da propriedade um processo longo. Por isso que se diz que ela sempre teve uma funo social. Quem mostrou
12. Cf. Perlingieri, Introduzione alia Problematica delia Propriet, p. 136, sem a extenso do texto. 13. La Propriet nel Nuovo Diritto, p. 149. 14. Cf. Spantigatti, Manuale di Diritto Urbanstico, p. 292. 15. Cf. Karl Renner, Gli Istituti dei Diritto Privato e la Loro Funzione Sociale, pp. 65-66. Cf. tambm Angel Sustaeta lustiza, Propiedady Urbanismo, pp. 290 e ss.; Francesco Santoro-Passarelli e outros, Propriet Privata e Funzione Sociale , Pietro Perlingieri, Propriet Privata e Funzione Sociale, pp. 77 e ss. M. S. Giannini {Diritto Pubblico dlVEconomia, 1977) mostra os graus de inter veno na propriedade, fora a desapropriao, que so: 1) le limitazioni amministrative al diritto di propriet; 2) le imposmoni coattive di diritti reali parziali; 3) la conforma-

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isso expressamente foi Karl Renner, segundo o qual a funo social da. propriedade se modifica com as mudanas na relao de produo. 1 6E toda vez que isso ocorreu houve transformao na estrutura interna do conceito de propriedade, surgindo nova concepo sobre ela, de tal sorte que, ao estabelecer expressamente que a propriedade atender a sua funo social, mas especialmente quando o reputou princpio da ordem econmica (art. 170, H e III), a Constituio no estava simplesmente preordenando fundamentos s limitaes, obrigaes e nus relativamente propriedade privada, mas adotando um princpio de transformao da propriedade capitalista, sem socializ-la; um princpio que condiciona a propriedade como um todo, no apenas seu exerccio, possibilitando ao legislador entender com os modos de aquisio em geral ou com certos tipos de propriedade, com seu uso, gozo e disposio. A funo social - assinala Pedro Escribano Collado introduziu, na esfera interna do direito de propriedade, um interesse que pode no coincidir com o do proprietrio e que, em todo caso, estranho ao mesmo, constitui um princpio ordenador da propriedade privada e fundamento da atribuio desse direito, de seu reconhecimento e da sua garantia mesma, incidindo sobre seu prprio contedo.1 7 15. Com essa concepo que o intrprete tem que entender as normas constitucionais que fundamentam o regime jurdico da proprie dade: sua garantia enquanto atende sua funo social, implicando uma transformao destinada a incidir seja sobre o fundamento mesmo da atribuio dos poderes ao proprietrio, seja, mais concretamente, sobre o modo de aquisio, em que o contedo do direito vem positiva mente determinado; assim que a funo social mesma acaba por posicionar-se como elemento qualificante da situao jurdica considerada, manifestando-se, conforme as hipteses, seja como condio de exerccio de faculdades atribudas, seja como obrigao de exercitar determinadas faculdades de acordo com modalidades preestabelecidas.1 8 Enfim, a funo social manifesta-se na prpria configurao estrutural do direito de propriedade, pondo-se concretamente como elemento qualificante na predeterminao dos modos de aquisio, gozo e utilizao dos bens.1 9 Por isso que se conclui que o direito de propriedade no pode mais ser
zione prowedimentale dei bene; 4) la funzionalizzazione dei diritto di propriet. Come ora diremo, i primi due riguardano specificamente il bene, i secondi due precipuamente il diritto, o meglio le situazioni soggettivi. 16. Gli Istituti dei Diritto Privato e la Loro Funzione Sociale, pp. 84 e ss. 17. La Propiedad Privada Urbana, pp. 118,122 e 123. 18. FiorellaDAngelo, lus aedificandv. pianiregolatori generali e particolareggiati, in F. Santoro-Passarelli e outros, Propriet Privata e Funzione Sociale, p. 135. Cf. nosso Curso de Direito Constitucional Positivo, 33aed., p. 281. 19. Fiorella D ngelo, ob. cit., p. 156.

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tido como um direito individual. A insero do princpio da funo social, sem impedir a existncia da instituio, modifica sua natureza. 16. Mas certo que o princpio da funo social no autoriza supri mir, por via legislativa, a instituio da propriedade privada. Por outro lado, em concreto, o princpio tambm no autoriza esvaziar a proprie dade de seu contedo essencial mnimo, sem indenizao, porque este est assegurado pela norma de sua garantia.
II - D a P r o p r ie d a d e U r b a n a

5. Conceito e .objeto da propriedade urbana * 1 7 .0 art. 182, 22, da CF menciona expressamente a propriedade urbana,, inserida no contexto de normas e plaiios urbansticos, vinculan do sua funo social ordenao da cidade expressa no plano diretor. A propriedade do solo urbano especialmente considerada, no art. 182, 4a, submetida disciplina do plano urbanstico diretor. 18. Com as normas dos arts. 182 e 183 a CF fundamenta a doutrina segundo a qual a propriedade urbana formada e condicionada pelo di reito urbanstico a fim de cumprir sua funo social especfica: realizar as chamadas funes urbansticas de propiciar habitao (moradia), con dies adequadas de trabalho, recreao e circulao humana; realizar, em suma, as funes sociais da cidade (CF, art. 182). 19. A utilizao do solo urbano fica sujeita s determinaes de leis urbansticas e do plano urbanstico diretor. Isso decorre do disposto no 4a do art. 182 quando faculta ao Poder Pblico Municipal, mediante lei especfica para rea includa no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietrio do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: I - parcelamento ou edificao compulsrios; II imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; EU ~ ~desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica de emisso previamente aprovada pelo Senado Federal, com pra zo de resgate de at 10 (dez) anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os juros legais. V-se, por a, que, embora seja um avano, de exeqibilidade praticamente inalcanvel. Raramente se chegar desapropriao prevista no texto. 20. Na verdade, a propriedade urbana pode ser desapropriada como qualquer outro bem privado, mas a Constituio prev dois tipos de desapropriao em relao a ela. Um a desapropriao comum, que pode ser por utilidade ou necessidade pblica ou por interesse social, nos

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termos dos arts. 5a, XXIV, e 182, 32, mediante prvia e justa indenizao em dinheiro. O outro a desapropriao-sano, que aquela destinada a punir o no-cumprimento de imposies constitucionais urbansticas pelo proprietrio de terrenos urbanos. Seu nome deriva, assim, do fato de que a privao forada da propriedade, devido ao descumprimento de deveres ou nus urbansticos, fundados n funo social da proprie dade urbana, comporta a substituio da indenizao em dinheiro por indenizao mediante ttulos da dvida pblica, como se estatui no art. 182, 4* m. 6. Funo social da propriedade urbana 21. A Constituio, como acabamos de ver, acolheu a doutrina de que a propriedade urbana um tpico conceito do direito urbanstico, na medida em que a este cabe qualificar os bens urbansticos e definir seu regime jurdico. A qualificao do solo como urbano, porque desti nado ao exerccio das fimes urbansticas, d a conotao essencial da propriedade urbana. Esta, diferentemente da propriedade agrcola, re sultado j da projeo da atividade humana. Est, portanto, impregnada de valor cultural, no sentido de algo construdo pela projeo do esprito do Homem. Pois, pelo visto, ela s passa a existir e a definir-se pela atuao das normas urbansticas. 22. Por isso que, na observao justa de Pedro Escribano Collado, a funo social da propriedade privada urbana repousa num pressuposto de primordial importncia, qual seja: o de que a atividade urbanstica constitui uma funo pblica da Administrao,, que, em conseqncia, ostenta o poder de determinar a ordenao urbanstica das cidades, implicando, nisso, a iniciativa privada e os direitos patrimoniais dos particulares.20 23. E em relao propriedade urbana que a funo social, como preceito jurdico-constitucional plenamente eficaz, tem seu alcance mais intenso de atingir o regime de atribuio do direito e o regime de seu exerccio . Pelo primeiro cumpre um objetivo de legitimao, enquanto determina uma causa justificadora da qualidade de proprietrio. Pelo se gundo realiza um objetivo de harmonizao dos interesses sociais e dos privativos de seu titular, atravs da ordenao do contedo do direito.2 1 24. Bem expressiva nesse sentido a lio de Spantigatti, tendo em vista o art. 3- da Constituio Italiana, segundo o qual a funo social da propriedade urbana constitui um equilbrio entre o interesse privado e o interesse pblico que orienta a utilizao do bem e predetermina seus
20. La Propiedad Privada Urbana, p. 137. 21. Pedro Escribano Collado, La Propiedad Privada Urbana, p. 137.

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usos, de sorte que se pode obter, nos modos de vida e nas condies de moradia dos indivduos, um desenvolvimento pleno da personalidade. Nesta construo est claro que o interesse do indivduo fica subordinado ao interesse coletivo por uma boa urbanizao, e que a estrutura interna do direito de propriedade um aspecto instrumental no respeitante ao complexo sistema da disciplina urbanstica.2 2 25. Essas consideraes pem de manifesto o alcance que o princ pio da funo pblica do urbanismo, pressuposto da funo social nesse mbito, tem em relao ao direito de propriedade privada: (a) de um lado, determinando o direito do proprietrio; (b) de outro, fixandolhe o contedo, isto , seu rendimento possvel.2 3 A determinao do direito de propriedade urbana fruto dos planos urbansticos (gerais e especiais) e de outros procedimentos e normas legais, que definem a qualificao urbanstica para cada parcela de terreno, determinando-se, assim, o objetivo da propriedade.24A fixao do. contedo do direito de propriedade urbana isto , das faculdades do proprietrio em relao edificao dos seus terrenos pode produzir-se ope legis ou pelos pla nos e normas edilcias.2 5 Em outras palavras - conclumos, com Pedro Escribano Collado , o direito do proprietrio est submetido a um pressuposto de fa to , qualificao urbanstica dos terrenos, cuja fixao da competncia da Administrao, de natureza varivel, de acordo com as necessidades do desenvolvimento urbanstico das cidades, cuja apreciao corresponde tambm Administrao 2 6 7. Regime jurdico da propriedade urbana 26. As consideraes que acabam de ser feitas j delinearam o re gime jurdico da propriedade urbana, que todo inspirado no princpio de sua funo social. Cumpre apenas ressaltar que esse regime fun damentalmente de direito urbanstico, consoante j dissemos no incio deste captulo. E o direito urbanstico que determina os princpios que dominam o regime jurdico da propriedade urbana, pois, como foi visto, o direito de propriedade urbana est submetido funo pblica do ur banismo.2 7
22. Manuale di Diritto Urbanstico, pp. 291-292. 23. Cf., ainda, Pedro Escribano Collado, La Propiedad Privada Urbana, pp. 137-138. 24. Idem, ibidem, p. 138. 25. Idem, ibidem, p. 143. 26. Idem, ibidem, p. 138. 27. C f Pedro Escribano Collado, La Propiedad Privada Urbana, p. 162.

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27. Porque essa funo opera por meio de procedimentos normativos (planos, projetos, programas etc.), como j vimos, .que se concebe o direito de propriedade urbana como um direito planificado (e, tambm, propriedade-procedimento), porque predeterminado por planos urbans ticos (e outros procedimentos de urbanificao) que constituem, como tambm j verificamos, os instrumentos bsicos de atuao urbanstica do Poder Pblico.28 28. Por outro lado, afirma-se qe o direito de propriedade urbana um direito causalizado, porque, no mbito do urbanismo, o direito de propriedade deixou de ser uma situao neutra (se que o seja em algum setor), para passar a ser dominado por uma srie de objetivos sociais que encerram um princpio de valor; por isso ele atribudo e reconhecido de acordo apenas com tais fundamentos, fora dos quais no lhe resta legitimao.2 9 O princpio, assim, o de que o direito de propriedade urbana um instituto que alberga, em seu interior, interesses privativos de seu titular e interesses pblicos e sociais,30 aqueles subordinados a estes - ressalvado que, dentro da esfera dos interesses do proprietrio, a questo que polariza o regime jurdico da propriedade urbana a ga rantia da existncia de um contedo mnimo, essencial e intocvel, sem ressarcimento.3 1 29. O regime jurdico da propriedade urbana tem seu lado civil, co mo tem seu lado administrativo e tributrio. Aquele, no entanto, s diz respeito s relaes civis do direito de propriedade, que geram, como vimos, um direito subjetivo do proprietrio em face das demais pes soas, que tm o dever de respeitar a situao jurdica subjetiva ativa (de vantagem) do proprietrio. E nesse mbito que interferem as disposies sobre a propriedade contidas na legislao civil, inclusive as limitaes de direito privado.

8. Propriedade urbana de interesse pblico


30. A doutrina vem configurando a categoria dos bens de interesse pblico , na qual se inserem aqueles bens (pblicos ou particulares) qua
28. Idem, ibidem, pp. 163-164. 29. Idem, ibidem, pp. 163 e 184. 30. Idem, ibidem, p. 185. 31. Cf. Pedro Escribano Collado, La Propiedad Privada Urbana, p. 185 de que apanhamos a essncia da idia de acordo com o sistema brasileiro. O texto integral o seguinte: Por una parte, dentro de la esfera de los intereses dei propietario, la cuestin que polariza el rgimen jurdico de la propiedad urbana es a existencia garantizada de un contenido mnimo, esencial e intocable, al margen dei cual no es posible ya bablar de propiedad privada.

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lificados por certos valores em vista dos quais devam ficar subordinados a uma disciplina jurdica especial, para a consecuo do fim colimado.3 2 Segundo observa Giuseppe Palma, a locuo bens de interesse pblico descreve a situao de alguns bens que tm regime prprio em virtude dos interesses pblicos a serem tutelados, inerente utilidade e a valores que os bens possuem e que reconhecido de direta relevncia social, pelo qu a lei os submete a um regime particular (...), que lhes assegure a funo social especfica em benefcio da coletividade.3 3 Esse regime especial comporta vnculos, obrigaes, deveres e nus relativamente disponibilidade dos bens e possibilidade de interveno de variado gnero por parte de rgos da Administrao Pblica.3 4 31. Essa disciplina publicista dos bens privados de interesse pblico condiciona a atividade e os negcios a eles relativos, sob vrias mo dalidades, estabelecendo vnculos de destinao, de imodificabilidade e relativos alienabilidade, com dois objetivos: Controlar a circulao jurdica desses bens ou controlar-lhes o usoi d onde surgem as duas categorias de bens de interesse pblico: os de circulao controlada e os de uso controlado3 5 se bem que os dis tipos de vnculo podero coexistir tambm num nico bem. 32. Incluem-se entre os bens de interesse pblico os integrantes do meio ambiente cultural, que compreende os declarados como de notvel beleza natural, de valor ou interesse histrico, artstico e arqueolgico, assim como os constitutivos do meio ambiente natural (incluindo o patrimnio florestal) cuja qualidade deva ser tutelada em funo da qualidade de vida. Nessa categoria igualmente se reputam as jazidas, minas e demais recursos minerais e os potenciais de energia hidrulica. H quem considere bens de interesse pblico tambm as reas compreen didas em planos diretores e em normas urbansticas municipais.36 Entre ns no parece possvel, ainda, estender tal qualificao a tais reas, at porque ainda muito incipiente o sistema de planejamento urbanstico, que permita extrair dos respectivos planos esse efeito. 33. Os bens integrantes do meio ambiente cultural e natural consti tuem objeto de disciplina urbanstica. Seu regime jurdico (como tambm das jazidas, minas etc.) decorre de normas constitucionais (arts. 216 e
32. Cf. Gastone Pasini, La Tutela delle Bellezze Naturali, pp. 30 e ss., citando Sandulli, Apunti per lo studio dei beni prvati dinteresse pubblico, in Diritto deli 'Economia, pp. 163 e ss.; Giuseppe Palma, Beni di Interesse Pubblico e Contenuto delia Propriet, p p .10-11. 33. Beni di Interesse Pubblico e Contenuto delia Propriet, pp. 9-11. 34. Cf. Gastone Pasini, La Tutela delle Bellezze Naturali, pp. 32-33. 35. Idem, ibidem, p. 41. 36. C f. Michele Costantino, Contributo alia Teoria delia Propriet, p. 333.

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225), independentemente da aplicao do princpio da funo social da propriedade.


H I - D o S olo U rbano

9. Destino urbanstico do solo e direito de construir


34. A qualificao do solo como urbano funo dos planos e nor mas urbansticos, que lhe fixam o destino urbanstico a que fica vinculado o proprietrio. O solo passa a ter qualificao urbana quando ordenado para cumprir destino urbanstico, especialmente a edificabilidade e a vialidade (de virio) que no so, por natureza, qualidades do solo. Essa qualificao funo das normas urbansticas que lhe fixam o destino urbanstico, a que fica vinculado o proprietrio. Esse destino consiste primordialmente na ordenao do terreno e na sua predeterminao a uma das funes do urbanismo. Mas a figura do destino urbanstico dos terrenos no se resume nisso,37 pois, como assinalou Garcia de Enterra, o destino um instrumento de ordenao da propriedade que se planifica, atravs de sua natureza vinculante. Isso significa que a figura por meio da qual se constri o direito de propriedade (...). O destino cria uma utilidade legal que pode aproveitar ao proprietrio e que se contrape utilidade natural dos terrenos, identificada com sua natureza rstica.3 8 35. Pedro Escribano Collado lembra que, formalmente, o destino do solo no seno o conjunto de categorias atravs das quais ele adquire certa utilidade legal, j que sua utilidade natural exclusivamente agr cola; materialmente, , a um tempo, dita utilidade legal e o tipo de apro veitamento de que suscetvel no marco concreto em que esto situados os terrenos. , portanto conclui o instrumento que individualiza as distintas categorias de solo urbano.39 36. Vale dizer que a destinao urbanstica dos terrenos uma uti lidade acrescida a eles pelos planos e leis de carter urbanstico. Utilidade que se especifica em vrias modalidades, conforme o aproveitamento concreto definido para cada terreno. A utilizao, por conseguinte, do solo urbano pelos proprietrios depende da predeterminao dada pela legislao e planos urbansticos. O lote parcela de terreno destinada

37. Cf. Pedro Escribano Collado, La Propiedad Privada Urbana, p. 183. 38. Apud Pedro Escribano Collado, La Propiedad Privada Urbana, p. 138, sem citar a fonte. 39. Pedro Escribano Collado, La Propiedad Privada Urbana, p. 179.

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edificao uma das modalidades predeterminadas por via especial mente dos planos de parcelamento do solo para fins urbanos. G lote , conseqentemente, uma criao da atividade urbanstica; surge, pois, como uma utilidade legal do terreno: a edificabilidade. Veja-se, pois, que a edificabilidade no algo de natural aos terrenos. O que natural a eles a produo das chamadas riquezas naturais. A edificabilidade algo que surge com a ordenao urbanstica do solo. algo novo, acrescido, criado pelos planos e normas urbansticos, por mais elementares que sejam. Edificabilidade qualificao legal que se atribui a algum terreno urbano. Essa qualificao que possibilita ao proprietrio exrcer a faculdade de construir em terreno urbano. Sem ela a faculdade no existe. 37. Afigura jurdica do destino dos terrenos urbanos e o princpio da funo social da propriedade condicionam e informam o entendimento da faculdade que se acha inscrita no art. 1,299 do CC, faculdade que se habituou denominar direito de construir. Diz esse artigo que o pro prietrio pode levantar em seu terreno as construes que lhe aprouver, salvo o direito dos vizinhos e os regulamentos administrativos. 38. Quando se fala em direito de construir - ou, no sentido mais estrito, em direito de edificar em solo urbano - , o texto do art. 1.299 do CC ter que ser interpretado, tendo em vista as profundas transformaes no s da realidade urbana, mas especialmente das normas constitucionais sobre o regime da propriedade. Sobretudo, no se pode dar expresso direito de construir, ou direito de edificar, o sentido de um direito subjetivo que, inabstracto , caiba ao proprietrio do terreno. O que o texto, m verdade, confere a este uma simples faculdade, que, como qualquer faculdade, se define - na lio de Paul Roubier - como possibilidade legal de opo em vista da criao de uma situao jurdica.40 39. Uma observao final, para que no se nos tenham como idea lista, desligado da realidade que nos cerca: se certo que o destino ur banstico e a funo social delimitam o direito de propriedade, menos certo no ser que lhe acrescentam outros valores e outras vantagens em favor do proprietrio, especialmente numa sociedade capitalista, em que os detentores do solo perseguem a mxima privatizao da cidade, no s da propriedade imobiliria , mas tambm das mais-valias que sua atividade gera , e o planejamento urbanstico, no raro, se converte fundamentalmente em um instrumento para consolidao de expectativas e de reordenao das rendas do solo em benefcio das classes mais favo recidas, com expulso das classes de baixa renda para a periferia.4 1
40. Droits Subjectifs et Situations Juridiques, p. 163. 41. Cf. Lus Brau, Manuel Heree e Maral Tarrag, Manual Municipal de Urba nismo, vol. 1, pp. 15, 17 e 18.

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10. Condicionamento urbanstico ao direito de construir 40. Acabamos de ver que o art. 1.299 do C confere apenas umafa culdade de construir. Faculdades so - no dizer de Paul Roubier prer rogativas condicionadas, em princpio, isto , prerrogativas cujo exerccio subordinado a certas condies fixadas pelo direito objetivo.42 E a faculdade de construir tambm o , pois o dispositivo citado a confere, salvo os direitos dos vizinhos e os regulamentos administrativos. Nestes entram todas as normas urbansticas que, disciplinando a ordenao do solo urbano, fixando-lhe o destino, condicionam dita faculdade, que j delimitada pela incidncia do princpio da funo social da propriedade urbana vista do interesse pblico nsito em toda atividade urbanstica, consoante j vimos. 41. Acresce que a funo social da propriedade pode fundamentar destinos diversos para os terrenos, determinando a atividade dos respec tivos proprietrios e o contedo de seu direito. Com tal fundamento, lcito determinar, por exemplo, a inedificbilidade absoluta ou relativa de certos terrenos que, em princpio, seriam edificveis e isto sem de sapropriao, ainda que possa ocorrer a necessidade de ressarcimento de prejuzos devidamente comprovados. O que se quer, aqui, salientar que o direito de propriedade privada no pode superpor-se ao precei to constitucional da sua funo social, ao ponto de impor a faculdade de edificar onde o interesse pblico aconselha a inedificabidade. De outro lado, a determinao urbanstica, traduzida em plano diretor, no sentido da densificao de alguma rea urbana revela funo social que se impe propriedade de terrenos vagos, que justifica a imposio de edificar em certo prazo como, alis, especificamente estatui o art. 182, 4% da CF. 42. Alm dessas possibilidades, cabe ainda referir condicionamentos urbansticos ao direito de construir, classificados como limitaes ur bansticas, que consistem em condicionamentos referentes ao uso, de acordo com leis de zoneamento que predeterminam categorias de usos admissveis em cada rea (zona residencial, industrial, institucional etc.); ocupao do terreno , que diz respeito implantao da casa ou edifcio no lote, visando a favorecer a esttica urbana e assegurar a in solao, a iluminao e a ventilao dos compartimentos da edificao e dos imveis vizinhos, mediante a aplicao de ndices urbansticos, a saber: coeficiente de aproveitamento (relao entre metros quadrados do lote e rea de edificao nele admissvel), taxa de ocupao (projeo horizontal da edificao no lote), recuos (afastamentos da edificao das fronteiras do lote), gabarito (altura e volume edificvel); circulao ,
42. Droits Subjectifs et Situations Juridiques, p. 165.

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mediante fixao de alinhamento e nivelamento; e, finalmente, s carac tersticas arquitetnicas (estabelecimento de modelos de assentamento urbano, com aplicao do chamado zoneamento arquitetnico).4 3 43. Enfim, tendo em mente a funo social da propriedade urbana e os demais condicionamentos vistos, podemos lembrar lio de Garcia de Enterra, citada por Pedro Escribano Collado, segundo a qual a pro priedade urbana se constri com base em trs princpios fundamentais: a) urbanizar deixou de ser um contedo da propriedade para converterse numa funo pblica. A edificao do solo, como mximo expoente dessa atividade, uma tarefa exclusivamente assinada aos planos, ou, em sua falta, prpria lei do solo; (vale dizer, para ns, lei ou leis ur bansticas) b) o plano determina exaustivamente todos os usos possveis do solo urbano. O ius aedificandi j no mais uma faculdade livre do proprietrio, , quanto sua medida concreta, uma estrita determinao do plano; c) a incidncia do plano sobre a propriedade privada no mais a de uma limitao que restrinja uma liberdade inicial, posto que sem plano no h aproveitamento urbano possvel. O plano outorga positivamente faculdades, no limita uma posio bsica de liberdade do proprietrio.44 11. Correlao entre a propriedade do terreno e o direito de construir 44. A posio tradicional sustenta que o chamado direito de cons truir inerente ao direito de propriedade do terreno. O direito de cons truir constitui uma das faculdades do direito de propriedade, visto que no uso, gozo e disponibilidade da coisa se compreende a faculdade de transform-la, edific-la, benefici-la, enfim, com todas as obras que lhe favoream a utilizao ou lhe aumentem o valor econmico.45Chega-se a essa formulao com base no direito civil, que reconhece ao proprietrio o poder legal de usar, gozar e dispor dos seus bens da maneira mais ampla possvel (CC, art. 1.228) e estabelece que o proprietrio pode levantar em seu terreno as construes que lhe aprouver, salvo o direito dos vizinhos e os regulamentos administrativos (CC, art. 1.299). Na verdade, essa posio no pode prevalecer com amplitude, conforme deixamos explcito acima, pois sobre tais normas incidem as normas constitucionais que estabelecem o regime fundamental do direito de propriedade especialmente o princpio da funo social ,
43. Sobre essa matria, cf. Ttuio m deste livro, onde dela tratamos com mais pormenores. 44. Pedro Escribano Collado, La Propiedad Privada Urbana, p. 208 (esclarecemos nos parntesis). 45. Cf. Hely Lopes Meirelles, Direito de Construir, 9a ed., p. 30.

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que impem novos critrios de compreenso desses dispositivos da lei civil. Em primeiro lugar vem a idia de que a faculdade de construir no propriamente inerente ao direito de propriedade do terreno; s o ser, mesmo no nosso sistema, em relao aos terrenos com destino urbanstico preordenado edificao, valendo dizer que o direito de construir nasce com a ordenao urbanstica qalificadora de determinado terreno como edificvel. Em segundo lugar, perdurar essa inernci, mesmo em tal caso, se no ocorrer um interesse pblico que, fundado legitimamente no princpio da funo social da propriedade, declare inedificvel determinado terreno. A questo do cabimento, ou no, de indenizao problema que se avergua com base em outros fundamen tos, especialmente no princpio da igualdade da distribuio dos nus e dos benefcios da atividade urbanstica. Com essas limitaes que temos que aceitar, em face do direito positivo brasileiro, a tese de que a faculdade de construir inerente ao direito de propriedade do terreno^ no mbito urbanstico. 45. A evoluo, contudo, da atividade urbanstica do Poder Pblico e o surgimento conseqente de uma normatividade jurdico-urbanstica mais desenvolvida, gerando o direito urbanstico, vm importando em alterar a correlao entre direito de construir e direito de propriedade, com profundas mudanas no regime do solo urbano, de sorte que a ati vidade urbanstica do Poder Pblico - especialmente os planos urbans ticos - tem efeito constitutivo do direito de construir, que, nesses termos, no uma emanao d direito de propriedade, mas uma concesso do Poder Pblico. 46. Pases europeus vm dando passos largos nessa matria. O princpio da funo social da propriedade urbana e a verificao de que o destino urbanstico dos terrenos algo criado, especialmente a tese de que a edificabilidade dos terrenos urbanos uma utilidade legal, uma qualificao dada pelos planos e normas urbansticos, vm funda mentando medidas de desincorporao, ou quase-desincorporao, do direito de construir do direito de propriedade, rompendo com a posio tradicional de que o direito de construir uma faculdade inerente ao di reito de propriedade do terreno. Com base nesses princpios que a Lei Italiana 10, de 28.1.1977, praticamente separou a faculdade de construir do direito de propriedade do lote, de tal sorte que o proprietrio deste somente poder edificar nele se ele estiver destinado edificao e se obtiver a concesso do direito de construir no caso concreto.

12. Municipalizao dos terrenos urbanos 47. Muitos autores defendem a convenincia ou at a necessidade urbanstica da socializao dos terrenos urbanos. Propugna-se pela trans-

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ferncia de toda propriedade privada urbana para o domnio pblico; postula-se, assim, a municipalizao dos terrenos urbanos, por se dar conta de que impossvel ordenar racionalmente uma cidade moderna, especialmente as grandes metrpoles, sobre terrenos de propriedade privada. 48. A apropriao pblica do solo urbano tem sido, efetivamente, uma tentativa em vrios pases do mundo ocidental, consoante informaes de J. R Gilli.46 Na Frana, segundo narra esse autor, o Partido So cialista apresentou Assemblia Nacional propostas de municipalizao do solo urbano. Essa posio, contudo, foi afastada do programa comum de governo da Esquerda, de 27 .6.1972, que apenas acolheu a idia de preempo sobre as transaes com terrenos, construdos ou no, no interior do permetro urbano.47 Esse recuo - ainda na informao de Gilli explica-se pela posio dos comunistas franceses de ento, que consideram como < contra-revolucionria, a municipalizao de terrenos, na medida em que ela tenderia a desviar a capacidade de financiamento de objetivo prioritrio: a nacionalizao dos meios de produo, a fim de recuperar bens fundirios que provm em grande parte da poupana dos trabalhadores.48 49. Essa ltima razo certamente no se d no Brasil, visto que, aqui, os trabalhadores, na sua ampla maioria, no possuem terrenas. Ms certo que, nas circunstncias vigentes, a municipalizao s po deria realizar-se mediante desapropriao o que seria impraticvel entre ns. Por outro lado, seria a introduo d um elemento de natureza socialista numa estrutura capitalista - o que gera mais problemas que soluo, especialmente quando no se trata de socializao de bem de produo na sua caracterizao mais acentuada, porque, certo, como disseram os comunistas franceses, tambm aqui, em algum limite ao menos, os trabalhadores perderiam seus terrenos adquiridos com pou pana e sacrifcio. 50. Mais adequado, nas circunstncias, seria estabelecer uma pol tica do solo urbano que propiciasse medidas tais como: (a) apropriao pblica da mais-valia decorrente da atividade urbanstica em geral; (b) municipalizao do direito de construir (direito de edificar), pela apropria o pblica dessa faculdade; (c) estabelecimento do direito de preempo de compra em favor dos Municpios de terrenos urbanos no momento de sua alienao (v., infra, Captulo I do Ttulo V, n. 9), a fim de que, na
46. Redefinir le Droit de Proprit, pp. 37 e ss., e Anexo L , sobre o estado da questo na Alemanha, na Espanha, na Gr-Bretanha e nos Pases Baixos. 47. Idem, ibidem, pp. 37-39. 48. Idem, ibidem, pp. 39-40.

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medida da possibilidade municipal, se v formando o patrimnio pblico do solo urbano, e conseqente municipalizao paulatina; (d) estabele cimento do direito de superfcie (v., infira, Captulo I do Ttulo V, n. 18), para que os Municpios possam, por contrato, outorgar a particulares o direito de construir sobre terrenos municipais, onde sua edificabilidade for aconselhvel, vedada, por isso, a privatizao de tais terrenos em certo sentido j existe essa possibilidade atravs da concesso de uso prevista no art. 7a do Decreto-lei 271, de 25:2.1967; (e) controle dos valores de terrenos urbanos, para evitar especulao imobiliria.49

49. O direito de preempo e o direito de superfcie constam do Projeto de Lei Fe deral de Desenvolvimento Urbano, em lenta tramitao no Congresso Nacional.

TTULO 11

DO PLANEJAMENTO URBANSTICO
Captulo I

Do Regime Jurdico do Planejamento Urbanstico


1. Planejamento e Direito. 2. O planejamento como instituio jurdica 3. O planejamento urbanstico perante o Direito. 4. O planejamento urbanstico como processo de criao de normas jurdicas. 5. O plano urbanstico como procedimento jurdico. 6. Naturezajurdica dos planos urbansticos.

L Planejamento e Direito
1. O planejamento, em geral, um processo tcnico instrumentado para transformar a realidade existente no sentido de objetivos previamente estabelecidos.1De incio tal processo dependia simplesmente da vontade do administrador, que poderia utiliz-lo ou no. No era, ento, um pro cesso juridicamente imposto, mas simples tcnica, de que o administrador se serviria ou no. Se o usasse, deveria faz-lo mediante atos jurdicos, que se traduziriam num plano, que o meio pelo qual se instrumentaliza o processo de planejamento.
1. O conceito indicado d noo essencial do planejamento, sem necessidade de outros pormenores. Para tanto, pode-se consultar Bros Roberto Grau, Planejamento Econmico e Regra Jurdica (1977, tese de concurso Livre-Docncia na Faculdade de Direito daUSP), desenvolvendo a temtica do planejamento econmico. Em sentido mais geral, cf. o conceito de Enrique Jard: El planeamiento es el conjunto de operaciones encaminadas como fin ltimo al trazado de un proyecto, un programa o un esquema en el que queda predeterminada una actuacin futura, respecto a la convivncia humana, la preorganizacin de la vida colectiva, de que habla Alomar (El Planeamiento Urba nstico, p. 49).

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2. Por outro lado, as transformaes pretendidas, a fim de atingir os objetivos colimados, importavam constrangimentos aos administrados e a seus bens, que colocavam o problema da constitucionalidade do planejamento e, especialmente, do plano que o documenta administra tiva e juridicamente. 2. O planejam ento como instituio jurdica 3. Atualmente a questo tomou outros rumos e sofreu radical trans formao, porque o processo de planejamento passou a ser um mecanismo jurdico por meio do qual o administrador dever executar sua ativida de governamental na busca da realizao das mudanas necessrias consecuo do desenvolvimento econmico-social. 4. A institucionalizao do processo de planejamento importou convert-lo num tema do Direito, e de entidade basicamente tcnica passou a ser uma instituio jurdica, sem perder suas caractersticas tcnicas. Mesmo seus aspectos tcnicos acabaram, em grande medida, juridicizando-se, deixando de ser regras puramente tcnicas para se tomar normas tcnico-jurdicas. 5 .0 processo de planejamento encontra fundamentos slidos na CF de 1988, quer quando, no art. 21, DC, reconhece a competncia da Unio para elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social, quer quando, no art. 174, Ia, inclui o planejamento entre os instrumentos de atuao do Estado no domnio econmico, estatuindo que a lei estabelecer as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional equi librado, o qual incorporar e compatibilizar os planos nacionais e re gionais de desenvolvimento, ou, ainda, quando, mais especificamente, atribui aos Municpios competncia para estabelecer o planejamento e os planos urbansticos para ordenamento do seu territrio (arts. 30, VIII, e 182). 6. O planejamento, assim, no mais um processo dependente da mera vontade dos governantes. uma previso constitucional e uma proviso legal. Tomou-se imposio jurdica, mediante a obrigao de elaborar planos, que so os instrumentos consubstanciadores do respec tivo processo. Importa, aqui, notar que, entre ns, sua natureza est per feitamente estabelecida pela CF quando, no art. 48, IV, diz que cabe ao Congresso N acional dispor, com a sano do Presidente da Repblica, sobre planos e programas nacionais, regionais e setoriais de desenvol vimento . Com isso, os planos adquirem natureza de lei, pois, de fato, so aprovados por lei, de que ficam fazendo parte integrante.

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7. O problema que suscita mais controvrsia na doutrina o da obri gatoriedade dos planos. A questo coloc-se, aqui, em face do valor jur dico do plano. Na verdade, um plano econmico contm um programa e prev que determinados sujeitos venham a assumir certas condutas em sua execuo. Se essas previses correspondem a comandos que vincu lam juridicamente tais sujeitos estaremos perante um plano imperativo. No caso contrrio estaremos perante um plano meramente indicativo . E no de excluir a hiptese de um plano ser misto, contendo ordens ao lado de simples indicaes no~injuntivas.2Em outras palavras, a doutrina reconhece a existncia de dois tipos de planos relativamente sua obrigatoriedade: o plano imperativo e o plano indicativo. O pri meiro caracteriza-se no fato de que suas diretrizes so impositivas para a coletividade, como conjunto de normas obrigatrias de conduta; ao passo que no segundo esta meramente sugerida pelo Poder Pblico, e, se bem que oferea estmulos para persuadir ou dissuadir os indivduos a ajustar-se aos seus ditames, no os impe, e os indivduos so livres de ajustar-se, ou no, a eles.3 O primeiro consubstancia o planejamento socialista; o segundo, o planejamento intervencionista. A Constituio deu soluo expressa a essa questo, declarando que o planejamento (em verdade, o plano) ser determinante para o setor pblico e indicativo para o setor privado . Na realidade, o que ocorre que o plano se considera imperativo, sempre, para o setor pblico. Por isso, nos pases de economia centrali zada a imperatividade do plano conseqncia de que as entidades econmicas so integrantes do setor pblico, no havendo distino entre economia pblica e economia privada, como se d nos pases de economia de mercado ou descentralizada. Nestes o plano imperativo tambm para o setor pblico, mas, como h um setor privado da econo mia, regido pelo princpio da iniciativa particular, o plano, em relao a ele, costuma ser indicativo, servindo-se de mecanismos indiretos para atra-lo ao processo de planejamento. 8. Porque o plano, no seu aspecto indicativo, contm intenes e sugestes, alguns doutrinadores duvidam de sua ndole jurdica. Ou tros, no entanto, reconhecem juridicidade a tais procedimentos norma tivos, parecendo assistir razo a eles, com os fundamentos expostos por Gordillo, nos termos seguintes: 1) No nosso modo de ver, a juridicidade de tais normas clara, posto que, em primeiro lugar e pel que respeita
2. C f. Aagusto de Atade, Elementos para um Curso de Direito Administrativo da

Economia, pp. 222-223.


3. Cf. Agustn A . Gordillo, Derecho Administrativo de la Economia, p. 423; Fer nando Garrido Falia, Problemtica Jurdica de los Planes de Desarrollo Econmico, pp. 95 e ss.

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Administrao, seu carter ainda que relativamente discricionrio de todos os modos obrigatrio ; de outra maneira haveria que negar carter jurdico a toda lei que outorgasse faculdades mais ou menos amplas Administrao, o que carece de sentido; 2) em segundo lugar e no que tange aos particulares, o enunciado indicativo do plano tem alcance de ser o fundamento legal da ao que ditos indivduos vo empreender e dos benefcios que vo receber, pelo qu dar lugar a relaes jurdicas criadoras de direitos e impositivas. de obrigaes, alm de estar em relao instrumental a respeito das previses ou objetivos do plano, e em relao de coordenao com as demais medidas de outra natureza que este estabelea; 3) em terceiro lugar, esse enunciado indicativo tem tambm o alcance, a nosso juzo, de comprometer a responsabilidade da Administrao se esta no cumpre seus compromissos diante dos particulares que voluntariamente decidiram acolher o plano. Em outras palavras, se um particular ajustar livremente sua conduta ao plano, impulsionado pelos meios de persuaso que o mesmo contm, e logo esses meios no so concretizados, evidente que o indivduo poder, com fundamento legal nas previses e afirmaes do plano, reclamar o cumprimento de tais postulados ou, em sua falta, exigir a reparao do prejuzo que se lhe ocasionou. Claro est que, para isso, ser necessrio que do plano surja claramente quem est contemplado na norma, quais so os benefcios a conceder e como se concedero, pois na ausncia de tal previso no existir uma conduta concretamente regulada que o indivduo possa exigir como direito subjetivo.4 Garrido Falia, depois de muitos esclarecimentos especficos neces srios compreenso dos contornos jurdicos do tema, chega concluso geral - semelhante de Gordillo segundo a qual a planificao de tipo indicativo se realiza atravs de uma ao administrativa de fomento, na qual os benefcios e estmulos que se oferecem ao setor privado cons tituem a contraprestao t e obrigaes que os particulares assumem, ao aceitar livremente tais benefcios.5 9. Sob a promessa de especificaes ulteriores a respeito do plane jamento urbanstico, cabe, a<jui, ainda, fazer algumas observaes a res peito daquelas colocaes. E preciso que fique bem claro que a adeso voluntria s indicaes do plano no gera, s por si, direito subjetivo aos benefcios e estmulos prometidos. Pois para tanto necessrio que o engajamento do interessado se verifique em termos de conformao e cumprimento de requisitos estipulados a tal fim, de tal sorte que o Poder Pblico possa exigir tambm o implemento da parte daquele. Portanto, s em situaes muito especficas e muito concretas pode surgir o direito do
4. Aspectos jurdicos dei pan, Revista de Cincias Jurdicas 12/63 e ss. 5. Problemtica Jurdica de los Planes de Desarrollo Econmico, p. 111.

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particular de auferir os benefcios e estmulos prometidos no plano. Em caso algum, contudo, lhe corre o direito subjetivo execuo do plano nos termos propostos, pois so da natureza de todo plano sua flexibilida de e sua revisibilidade, de sorte que ningum ter direito adquirido aos benefcios e estmulos especficos, nem sua execuo. Se a alterao do plano ou sua no-execuo por razes de convenincia e interesse pblico gerarem prejuzo ao interessado, o mximo que se pode exigir (ocorrendo os pressupostos concretos para tanto) sua composio pecuniria. Se a ao for concertada , a relao jurdica se reger nos termos convencionados. Por outro lado, se certo que o plano indicativo no obriga o setor privado, tambm certo, como uma nota de sua ndole juridica: (Ia) que a liberdade de atuao do empresariado privado fica, em termos globais, condicionada atuao governamental planejada; (2e) que o setor pri vado no pode atuar deliberadamente contra os objetivos do plano; (3a) que, naquelas hipteses em que a atividade depende de autorizao ou licena, a Administrao poder ter em cohta os objetivos, previses e requisitos estabelecidos, para outorgar, ou no, a autorizao ou licena, pois, em tais casos, sua concesso ou denegao se converte em matria regrada.6

3. O planejamento urbanstico perante o Direito 10. As idias acima expostas j nos orientam a respeito do planeja mento urbanstico perante o Direito. Sendo ele um aspecto do sistema geral de planejamento, estar sujeito queles princpios jurdicos enuncia dos nos tpicos anteriores. Todavia, h diferenas que justificam um tratamento especial de sua problemtica. Basta dizer que, nele, j no se configura, com nitidez, aquela distino do plano em imperativo e indicativo. O que, em regra, se verifica que os planos urbansticos podem ser gerais ou especiais (particularizados ou pormenorizados), e aqueles so menos vinculantes em relao aos particulares, porque so de carter mais normativo e dependentes de instrumentos ulteriores de concreo, enquanto os outros vinculam mais concretamente a atividade dos particulares, mesmo nos regimes de economia de mercado. que, aqui, no se trata de interveno no domnio econmico propriamente dito, mas no domnio mais restrito do direito de propriedade, a respeito do qual a ordem constitucional permite a interferncia imperativa do Poder Pblico por meio da atuao da atividade urbanstica.
6. Cf., a esse propsito, Fernando Garrido Falia, Problemtica Jurdica de los Planes de Desarrollo Econmico, pp. 97-98.

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Em vez de planos imperativos e planos indicativos, fala-se, preferentemente, no campo urbanstico, em planos gerais, ouplanos prepara dores, e em planos vinculantes, planos especiais, planos particularizados, planos de urbanizao ou planos de edificao. Todos so, porm, imperativos nos limites de sua normatividade, e todos so vinculantes em certo sentido, vista de seus destinatrios mais imediatos. Os planos gerais ou preparadores e tambm os planos de coordena o estabelecem uma normatividade mais abstrata e genrica, razo por que so vinculantes mais diretamente pra as autoridades e rgos in cumbidos do exerccio da atividade urbanstica, J os planos especiais, particularizados etc. so de natureza mais executiva, pelo qu contm normas concretas de atuao urbanstica, vinculantes para todos: Admi nistrao $ particulares?

4. O planejamento urbanstico como processo de criao de normas jurdicas


IX, O processo de planejamento urbanstico adquire sentido jurdico quando se traduz em planos urbansticos. Estes so, pois, os instrumen tos formais que consubstanciam e materializam as determinaes e os objetivos previstos naquele. Enquanto no traduzido em planos aprovados por lei (entre ns), o processo de planejamento no passa de propostas tcnicas e, s vezes, simplesmente administrativas, mas no tem ainda dimenso jurdica. Por isso, enquanto simples processo, o planejamento no opera transformao da realidade existente, no surte efeitos ino vadores da realidade urbana. Estes s se manifestam quando o processo de planejamento elabora o plano ou planos correspondentes, com o qu, ento, ingressa no ordenamento jurdico por seu carter confonnador ou inovativo como observa Nunez Ruiz, para quem a obra criadora dos planos consiste na inovao ou conformao da realidade urbana, con siderada esta do ponto de vista da vida social.8 Por isso que o mesmo autor pde afirmar que o direito da planificao (urbanstica) o direito conformador do solo isto , da situao real nova situao organizada - sendo, nesse sentido, um direito inovador e dinmico: classifica juri dicamente o solo de acordo com as necessidades funcionais do processo
7. C f. Otto Kimmirnch, La legislacin reguladora dei planeamiento urbano y rural en Ia Repblica Federal de Alemania, in J. F. Garoer (org.), Derecho de la Planificacin Territorial en la Europa Occidental, p. 33; Jos M artin Blanco, Los Planes Directores Territorialesde Coordinacinen laNuevaLey delSulo, pp. 70 e ss.; Giuseppe Spadaccini, Urbanstica, Edilizia, Espropriazioni negli Ordinamenti Statale e Regionale, pp. 9 e ss. 8. Ejecucin de los Planes de Urbanismo, p. 38.

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urbano, assinala proibies, limitaes e deveres ou nus.9 Concluindo: La potestad planificadora, la ms moderna en el orden cronolgico de las potestades administrativas, es la potestad conforinadora dei contenido o estructura dei derecho de propiedad sobre el suelo, y puede afirmarse que es inovativa en cuanto al uso o destino y en cuanto al ejercicio o aprovechamiento dei mismo.1 0 Talvez apenas se deva dizer, em funo do ordenamento brasileiro (onde os planos dependem de lei para surtir efeitos jurdicos), que o po der de planejar no puramente administrativo. 12. Por essas razes que iniciamos este captulo com a noo de que o planejam ento um processo tcnico instrumentado para transformar a realidade existente no sentido de objetivos previamente estabelecidos noo que se aplica ao planejamento em geral, e, portanto, tambm ao planejamento urbanstico. Acrescentamos que o processo de planejamento se instrumenta mediante elaborao do plano ou planos. Na medida em que esse processo tende a consubstanciar-se em planos que permite afirmar que o planejamento urbanstico no um simples fenmeno tcnico, mas um verdadeiro processo de criao de normas jurdicas , que ocorre em duas fases: uma preparatria, que se manifesta em planos gerais normativos; e outra vinculante , que se realiza mediante planos de atuao concreta, de natureza executiva - como nota Joseff Wolff, em terminologia adequada ao sistema de planejamento urbanstico alemo.1 3 5. O plano urbanstico como procedim ento jurdico 13s consideraes expendidas acima indicam que o plano urba nstico no constitui simples conjunto de relatrios, mapas e plantas tcnicas, configurando um acontecer unicamente tcnico.1 2Compenetran do-se da realidade a ser transformada e das operaes de transformao que consubstanciam o processo de planejamento, sob pena de ser mera abstrao sem sentido, o plano urbanstico adquire, ele prprio, por contaminao necessariamente dialtica, as caractersticas de um pro cedimento jurdico dinmico , ao mesmo tempo normativo e ativo, no sentido de que os anteprojetos elaborados por tcnicos e especialistas ad
9. Nufiez Ruiz, Ejecucin de los Planes de Urbanismo, p. 45. 10. Idem, ibidem. 11. Cf. El planeamiento urbanstico dei territrio y las normas que garantizan su efectividad, conforme a la Ley Federal de Ordenacin Urbana, in La Ley Federal Alemana de Ordenacin Urbanstica y los Municpios, p. 28. 12. C f Joseff Wolff, idem, ibidem.

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quirem a categoria de diretrizes para a poltica do solo e sua edificao,1 3 ao mesmo tempo em que, em seus desdobramentos, se manifesta como conjunto de atos e fundamentos para a produo de atos de atuao urbanstica concreta. 14. vista disso, correto dizer - como o fez Joseff Wolff - que a planificao urbanstica um acontecimento que tem seqelas de funda repercusso e impe sensveis limitaes aos direitos de proprie dade sobre o solo. Sobre a base que ela cria, podem chegar a produzir-se ingerncias que calam muito fundo na esfera do direito de propriedade. Demais, a planificao geral de ordenao urbana impe, ao desenvolvi mento do lugar, uns objetivos que so de importncia para todos aqueles que nele residem, abrindo oportunidades de evoluo mesmo para os particulares. Mas sua execuo pode ter tambm efeitos obstativos ou restritivos em relao a seus projetos e propsitos.1 4Mais do que isso, at a tendncia da legislao e da doutrina urbansticas. Assim, na Espanha, como vimos, citando Nunez Ruiz,1 5 o direito do planejamento o direito conformador do solo, direito inovador e dinmico, que clas sifica juridicamente o solo de acordo com as necessidades funcionais do processo urbano, assinala proibies, limitaes e deveres ou nus. Na Itlia, com a Lei 10, de 28.1.1977, chega-se a um efeito ainda mais incisivo, firmando o princpio de que no existe uma rea naturalmen te edificvel; por conseguinte, o territrio das comunas desprovidas de instrumento urbanstico se encontra numa condio inicial de substancial inedificabilidade ; a edificabilidade do solo no , pois, compreendida, ab origine, no direito de propriedade; assim, para obter a possibilidade de edificao preciso que a Administrao Pblica exprima uma de terminao de vontade em forma de plano regulador geral, de programa de edificao, de programa plurianual de atuao e, enfim, da concesso para edificar; por isso que se pode dizer, com Achille Cutrera (cuja lio estamos resumindo), que os vrios atos emanados da comuna no exerccio do poder de planificao territorial tm efeito constitutivo do direito de edificar.1 6 25. No Direito Brasileiro ainda no se chegou a tanto. Mas as consi deraes feitas acima bem mostram que os planos urbansticos cons tituem conjuntos de normas e atos operativos que caracterizam aquele
13. Idem, ibidem, pp. 28-29. 14. Idem, ibidem, p. 28. 15. Ejecucin de los Planes de Urbanismo, p. 45. 16. Concessione edilizia popolare ed edilizia convenzionata nella legge sui suoli, in Riccardo Bajno e outros, LaNuova Legge sui Suoli: Argomenti e Problemi, pp. 73 e ss. No mesmo sentido: Alberto Predieri, La Legge 28 Gennaio 1977 n. 10 sulla Edificabili dei Suoli, pp. 57 e ss.

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princpio de coeso dinmica ou coeso dialtica que d a essncia das normas urbansticas,1 7consoante expusemos noutro lugar. Baldado ser, portanto, qualquer intento de compreender a estrutura normativa dos pla nos urbansticos com base na concepo clssica que procura conhecer as normas jurdicas em sua estrutura interna, isolando umas das outras; essa concepo esttico-atomstico-abstrata no pode penetrar o sentido das normas do plano, cujos efeitos saem, como feixes, do conjunto, para modelar o futuro colimado, mediante transformaes do existente.

6. Natureza jurdica dos planos urbansticos


16. A definio da natureza jurdica dos planos urbansticos problema controvertido no Direito Comparado. Sua soluo h de levar em conta os vrios tipos de planos, j que uns so de carter mais nor mativo, mais programtico, que outros, que so mais concretos, mais executivos. 17. O prottipo do plano urbanstico o plano diretor municipal, que se chamaplano regolatore generale na Itlia; plan general de ordenacin na Espanha; schma directeur d amngement et d * urbanisme na Frana; plan gnral d 'amnagement na Blgica; q Flchennutzungsplan (plano de utilizao de superfcie ) na Alemanha. Em tomo da natureza jurdica desse plano que, mutatis mutandis, corresponde ao plano diretor municipal brasileiro lavram-se controvrsias, que podem ser agrupadas em trs direes: (a) a que o concebe como ato administrativo, seja como simples ato administrativo, ou como ato administrativo geral, ou como ato administrativo geral de contedo programtico e no normativo, ou, ainda, como ato administrativo geral quando no aprovado por lei; (b) a que o tem como ato normativo, seja com valor de norma objetiva de lei, ou como ato normativo de natureza regulamentar, ou como ato geral produtor de normas jurdicas gerais, ou ato-fonte de direito objetivo; (c) a que o entende como ato em parte normativo e em parte administrativo, seja como um misto de ato geral e regulamentar, seja como uma figura intermediria entre a norma regulamentar e o ato administrativo, seja como norma-ato.1 8 18. Alm desses planos gerais, o Direito Estrangeiro conhece planos parciais, planos particularizados, planos especiais, planos de edificao,
17. Cf. M iguel Angel Nunez Ruiz, Ejecucin de los Planes de Urbanismo, pp. 37 e ss. onde concebe o plano como norma-ato. 18. C f. Jos M artin Blanco, Los Planes Directores Terriioriales de Coordinacin en la Nueva Ley dei Suelo, pp. 65-66 em cujo resumo nos baseamos; cf. tambm Antonio Carceller Femndez, Instituciones de Derecho Urbanstico, p. 100; Federico Spantigatti, Manuale di Diritto Urbanstico, pp. 95 e ss.

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de loteamento, de alinhamento etc., que a doutrina concebe como atos ad ministrativos, vista de seus efeitos concretos e executivos daqueles. 19. No Brasil todo plano urbanstico h de ser aprovado por lei. Pode-se suscitar, aqui, o problema que se coloca no modelo francs do planejamento econmico, qual seja, de saber se h confuso ou diferen ciao entre o plano e a lei que o aprova. Constituem uma unidade ju rdica ou so coisas diferentes o plano urbanstico do sistema brasileiro e a lei que o aprova?1 9O plano tem tambm a natureza de ato legislativo , como a lei que o aprova? Ou no passar de proposies tcnicas e ad ministrativas, a que a lei aprovadora confere eficcia jurdica? A lei, no caso, no constitui simples ato de aprovao de proposi es tcnicas e administrativas. Configura um articulado que revela as diretrizes normativas do plano e d eficcia jurdica s regras concretas que ele contm. Por isso, a nosso ver, o plano passa a integrar o contedo da lei, formando, assim, com esta, uma unidade legislativa. Em sentido formal, portanto, os planos urbansticos no Brasil tm natureza de lei, e tambm o tm no sentido material, pois, como j vimos, so conformadores, transformadores e inovadores da situao existente, integrando o ordenamento jurdico que modificam, embora neles se encontrem tambm regras concretas de natureza administrativa, especialmente quando sejam de eficcia e aplicabilidade imediatas e executivas. 20. E no poderia ser diferente, pois os planos urbansticos importam inovao de grande profundidade no ordenamento jurdico, como temos observado, impondo obrigaes e constrangimentos e gerando direitos, que, no sistema brasileiro, somente se compreendem mediante lei. Como bem assinalou Hely Lopes Meirelles: A planificao, como intuitivo, impe limites ao uso da propriedade particular e ao exerccio de atividades individuais, consideradas no plano diretor como necessrias ao bem-estar social e ao desenvolvimento racional e ordenado da rea planificada. Tais restries podem provir no s da lei que aprova o plano, como das nor mas subseqentes e complementares de sua atuao.20Em nota, o autor esclareceu que j admitira, em trabalhos anteriores, que o plano diretor pudesse ser aprovado por decreto do prefeito, mas estudos posteriores o levaram convico de que tal plano s pode ser posto em atuao por lei municipal, por no ser ele da competncia individual do prefeito, mas da competncia institucional do Municpio (Prefeito e Cmara).
19. Sobre essa problemtica, cf. Fernando Garrido Falia, Problemtica Jurdica de los Planes de Desarrollo Econmico, pp. 78 e ss. 20. Direito de Construir, 2a ed., p. 113; tambm Direito Municipal Brasileiro, 3ed., p. 6 1 4 -o texto citado foi suprimido nas edies posteriores de ambos os livros, mas a necessidade de lei para aprovao do plano diretor ressaltado pelo autor, no Direito Municipal Brasileiro, 16a ed., p. 551.

Captulo II

Do Planejamento Urbanstico no Brasil


1. Funo urbanstica do Municpio e planos diretores. 2. Institucio nalizao de um sistema de planejamento urbanstico. 3. Tipologia dos planos urbansticos. 4. Planejamento urbanstico democrtico.

1. Funo urbanstica do Municpio e planos diretores


1, A funo urbanstica , em sua atuao mais concreta e eficaz, como temos dito, exercida no nvel municipal. Foi a que nasceram os planos de desenvolvimento urbano, em form de planos diretores, que estabeleciam regras para o desenvolvimento fsico das cidades, vilas e Outros ncleos urbanos do Municpio. A concepo do plano diretor evoluiu, passando pelas etapas seguintes: (1) Inicialmente, preocupava-se com o desenho da cidade; sua ela borao significava a aprovao de um traado das ruas e o estabeleci mento dos lugares onde os edifcios pblicos deveriam decorar a cidade; o valor fundamental a realizar e a preservar era o da esttica urbana. (2) Depois, dedicava-se a estabelecer a distribuio das edificaes no territrio, atendendo a funes econmicas e arquitetnicas. (3) Mais tarde desenvolveu-se a concepo do plano diretor de de senvolvimento integrado como instrumento do processo de planejamento municipal destinado a alcanar objetivos integrados nos campos fsico, econmico, social e administrativo. (4) Atualmente, com a Constituio de 1988, assume o plano diretor a funo de instrumento bsico da poltica urbana do Municpio, que tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar da comunidade local (art. 182). 2. Passou-se, assim, de uma concepo esttica para uma concep o dinmica, deixando de ser a sistematizao do que j existe para

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transformar-se na sistematizao do desenvolvimento futuro.1Mas o planejamento urbanstico evoluiu ainda em outro sentido. Era, antes, sistematizao de reas urbanas, preocupando-se com o interior das cidades. Agora deve abranger todo o territrio municipal cidade e campo, rea urbana e rural, como elementos indissociveis e integrativos da unidade constitucional primria que o Municpio.2 3. Verificou-se, contudo, que o planejamento urbanstico local insuficiente para resolver a problemtica urbana. Na medida mesma em que a idia de urbanismo se amplia para abranger a sistematizao ! do territrio, tambm se apresenta a exigncia de que a dimenso espacial se incorpore ao planejamento no nvel nacional, com o qu estariam em jogo decises em duas amplas frentes, uma delas voltada para a rede urbana nacional, como um todo, a ser alvo de polticas de ocupa o territorial, e a outra voltada para as prprias cidades como lugares onde as atividades setoriais, principalmente levando-se em conta a sua proximidade fsica, se tomam interdependentes,3 A concepo de uma poltica urbana nacional foi por primeira vez suscitada, entre ns, em seminrio realizado em 1963 no Hotel Quitandinha, que props, entre suas concluses, uma reforma urbana, a ser executada por uma superintendncia federal reforma que constitura, tambm, um dos focos do Plano Trienal do Govemo Goulart, de autoria de Celso Furtado, ento Ministro do Planejamento.4 Essa poltica - qual voltaremos mais adiante - parte (ou dever ser) de uma poltica de de senvolvimento econmico e social, porquanto, como nota Jean Remy: Dispor de uma rede urbana adequada um dos problemas impor tantes pelos quais deve zelar uma poltica ciosa do crescimento das capacidades produtivas de uma economia e de melhoria do bem-estar das populaes.5 Da as duas amplas perspectivas bsicas do planejamento do desen volvimento urbano: uma que tenha como objeto o desenvolvimento adequado da rede urbana (planejamento interurbano) no nvel nacional, regional e estadual; outra que considere o desenvolvimento urbano no quadro do territrio municipal (planejamento intra-urbano, ou, talvez, ainda melhor, intramunicipal), no nvel local.
1. Cf. Federico Spantigatti, Manuale di Diritto Urbanstico, p. 19; na verso es panhola, Manual de Derecho Urbanstico, p. 392. C f. I^ely Lopes M eirelles, Direito de Construir, 9- ed., p. 115. 3. Antnio Octvio Cintra e Paulo Roberto Haddad (orgs.), Dilemas do Planejamento Urbano e Regional no Brasil, pp. 181-182. 4. Idem, ibidem, p. 189. 5. La Filie: Phnomne Economique. Questions Economiques, Sociales et Politiques, p. 215.

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2, Institucionalizao de um sistema de planejamento urbanstico 4. A experincia do planejamento urbanstico no Brasil ainda no surtiu efeitos satisfatrios. Os Municpios sempre tiveram competncia para elaborar planos urbansticos e implant-los. Poucos, no entanto, estabeleceram um pro cesso de planejamento permanente. Muitos fatores contribuem para dificultar a implantao desse processo, tais como carncia de meios tcnicos de sustentao, de recursos financeiros e de recursos humanos, bem assim certo temor do Prefeito e da Cmara de que o processo de planejamento substitua sua capacidade de deciso poltica e de comando administrativo. ' ' 5. Por outro lado, muito recente a preocupao com a instituciona lizao de um sistema de planejamento urbanstico abrangente daqueles dois aspectos lembrados acima o interurbano e intra-urbano - visando a realizar uma poltica urbana global. / O Sistema Nacional de Planejamento Local Integrado, que foi uma tentativa do SERFHAU,6no atendia quela exigncia, porque no passava de um andar numa grande construo:7 Mesmo nesse nvel a contribuio do SERFHAU, em termos de efetividade, foi muito peque na, e hoje pode-se reconhecer fracassada, tanto quanto outras tentativas como as do CEPAM em So Palo sem embargo do enorme esforo dessas entidades no sentido de promover a criao de uma mentalidade planej adora de nvel local no pas. H vrias causas para esse fracasso,8 mas estamos convencidos de que a concepo oplano diretor de desen volvimento integrado e at sua exigncia nas leis estaduais de organizao dos Municpios foram razes principais desse fracasso. Sua exigncia de que o plano diretor devesse integrar os setores econmico, social,
6 .O SERFHAU (Servio Federal de Habitao e Urbanismo), de natureza autrqui ca, foi criado pelo art. 54 da Lei 4.380, de 21.8.1964, com a atribuio bsica de elaborar e coordenar a poltica nacional de planejamento local integrado. Na verdade, a proposta daquele Sistema foi do EPEA (depois IPEA Instituto de Planejamento Econmico e Social; e agora Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, com a mesma sigla IPEA, conforme o art. 12 da Lei 8.029/1990, que deu nova redao ao art. 190 do Decreto-lei 200/1967), que o SERFHAU, hoje extinto, procurou seguir. 7. Cf. Antnio Octvio Cintra e Paulo Roberto Haddad (orgs.), Dilemas do Pla nejamento Urbano e Regional no Brasil, p. 209. 8. Cf. indicaes nesse sentido em Antnio Octvio Cintra e Paulo Roberto Haddad (orgs.), Dilemas do Planejamento Urbano e Regional no Brasil, pp. 208 e ss.; v. observa es crticas de Luiz Carlos Costa, Aspectos poltico-administrativos do planejamento urbano, in Ana Helena Pompeu de Toledo e Marly Cavalcanti (orgs.), Planejamento Urbano em Debate, pp. 79 e ss.; igualmente, nesse mesmo volume, pp. 103 e ss., Celso

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fsico-territorial e institucional sofisticou o processo de planejamento urbanstico municipal, onde faltava tradio planejadora que pudesse servir de suporte implantao de um tipo de plano mais sofisticado. Complicou ainda mais o fato de ter-s dado demasiada nfase ao aspecto econmico do plano, tangido pela ento preocupao nacional de reunir todos os esforos no sentido darealizao do desenvolvimento nacional. A nfase, assim, no contedo econmico do plano diretor de desenvolvimento integrado desviou as Municipalidades de sua funo urbanstica precpua, que consiste na implantao de um processo de planejamento urbanstico tpico, caracterizado pela ordenao dos es paos habitveis. Teria sido mais profcuo se se houvesse procurado aperfeioar os ainda incipientes instrumentos relativos aos aspectos fsico-territoriais do planejamento local, porque a se estaria no campo da competncia municipal. Ora, os Municpios no tinham e no tm com petncia alguma em matria econmica para realizar um planejamento econmico eficaz. A faceta mais importante que os Municpios podem desenvolver nesse campo constitui ainda um aspecto mais tipicamente de ordenao do solo que de planejamento econmico. Referimo-nos ao aspecto econmico do uso do solo urbano, pois o plano h de projetar, a longo prazo, a necessidade do solo para fins residenciais, para mas e para espaos livres, para atender demanda da populao crescente, segundo previses estabelecidas. H que prever tambm solo para uso industrial e comercial, em face do interesse e de projees do desenvolvimento da industrializao e do comrcio; especialmente deve organizar ncleos industriais, reservando reas para tanto. H de estabelecer o zoneamento econmico da cidade, ou seja, determinar as zonas em que se devem de senvolver as atividades econmicas e as residenciais e institucionais. Assim, o aspecto econmico do plano, nos limites da competncia municipal, j decorre dessa organizao territorial do Municpio, sem necessidade da nfase que se lhe deu na concepo referida. O mesmo se poderia dizer do aspecto social, vinculado ordenao do solo, como veremos no captulo relativo ao planejamento urbanstico municipal. Isso no impediria que o Municpio, dentro de suas possibilidades, estabelecesse planos especiais para atender a outros aspectos sociais que no sejam de sua exclusiva competncia.
Monteiro Lamparelli, Metodologia do planejamento urbano. Expressivo, alis, a esse respeito o documento produzido na Escola de Engenharia de So Carlos da USP, sob a orientao geral de Eurico de Andrade Azevedo, Avaliao do Planejamento Municipal no Estado de So Paulo: Relatrio FinalApresentado FAPESP Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo, 1976.

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6. A concepo do SERFHAU sobre o planejamento urbano integra do continha mais dois componentes que teriam que conduzi-lo a fracasso certo. O primeiro foi a pretenso de implementar um sistema de planeja mento local integrado por uma entidade federal, a que faltava competncia impositiva para que fosse o processo efetivado em cada Municpio; por isso, s poderia conseguir a implementao por via indutiva e persuasiva - nem sempre eficaz, porque nem sempre politicamente atraente s Administraes Municipais dotadas de autonomia. O segundo consistiu em procurar desenvolver uma metodologia de planejamento local que integrasse os aspectos econmicos e sociais cidade, vista como um organismo autrquico, isto , as ligaes com outras cidades e regies praticamente no eram levadas em considerao como corretamente observa Hamilton C. Tolosa, que ressalta que, tratando-se de uma economia aberta, onde essas ligaes externas assumem importncia preponderante no desempenho da economia local, tal atitude necessa riamente conduz a srias distores na ^locao de recursos.9 Assim, a preocupao dos tcnicos pela adoo e implantao da concepo do plano diretor de desenvolvimento integrado parece-nos responsvel pelo quase-fracasso do planejamento urbanstico, entre ns. No dispondo de competncia mais ampla; nem de tcnica para a realizao de concepo to sofisticada e exigente, por um lado, mas de viso distorcida, na medida em que propunha integrao econmica sem estruturar um sistema de planejamento regional de coordenao dos planos urbanos inseridos na regio, ao menos no que se referisse aos aspectos econmicos, os Municpios acabaram no implantando nem mesmo o plano urbanstico de ordenao territorial que integrava e integra sua competncia. 7. No se extraia das consideraes supra a concluso de que con cebemos um planejamento urbanstico desvinculado do planejamento econmico e social. O que queremos expressar que essa integrao horizontal, no nvel municipal, estar sempre fadada ao fracasso, por carncia de competncia dos Municpios em matria econmica nos limites pretendidos. Essa integrao dos aspectos fsico-temtoriais com os econmicos e sociais s cobrar xito se se estruturar num sistema de planejamento urbano global, em que tambm os aspectos fsico-territoriais se integrem com o econmico em sentido vertical-horizontal, ou seja, desde que o planejamento econmico e social realizado no nvel nacional estabelea diretrizes do desenvolvimento urbano (interurbano - ou seja, da rede urbana nacional), como aspecto da poltica de cres
9. Poltica urbana e redistribuio de renda, in Ana Helena Pompeu de Toledo e Marly Cavalcanti (orgs.), Planejamento Urbano em Debate, pp. 41-42.

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cimento econmico e da melhoria da qualidade de vida das populaes; a essas diretrizes, integradas na poltica econmica do desenvolvimento, se vincularia a poltica urbana no nvel regional e estadual como aspecto da programao econmica nos mesmos nveis; finalmente, a elas estariam integrados os planos urbansticos locais, mais concretamente destinados ordenao do territrio para o cumprimento das funes urbansticas elementares (habitar, trabalhar, recrear e circular) ou, como diz a Constituio, destinados a ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade (art. 182). O aspecto econmico do sistema dever ser mais intenso em nvel nacional, tomando-se menor nos escales inferiores at o nvel local; em contrapartida, o aspecto da ordenao fsico-territorial h de ser mais concreto e eficaz no nvel local e mais geral nos escales superiores, at o de simples diretrizes em nvel nacional. 8. A carncia de uma poltica urbana nacional e de um sistema de planejamento urbano estrutural constituiu outro fator do fracasso da concepo do plano diretor de desenvolvimento integrado e, por conse guinte, do planejamento urbanstico entre ns. Em verdade, no faltaram tentativas srias no sentido da institu cionalizao do sistema de planejamento urbano no Brasil. Antnio Octvio Cintra resume as preocupaes nesse sentido, lembrando que j o Plano Decenal, preparado sob a presidncia de Castello Branco, conti nha numerosas diretrizes para a poltica urbana nacional, assim como o Plano de Desenvolvimento Estratgico do Governo Costa e Silva.1 0E conclui com estas palavras, que indicam as bases do sistema concebido: Conquanto se reconhecesse a necessidade de elaborao de outros es tudos e pesquisas, parecia haver base slida para erigir a poltica urbana nacional, construo hierrquica de planos territoriais com amplitudes diversas, indo dos arcabouos maiores dos planos nacionais e macrorregionais at os mais limitados dos planos microrregionais e locais. Estabeleceram-se objetivos tanto ao nvel da rede de centros urbanos, hierarquicamente organizados com base em estudos anteriores ou em andamento, quanto ao nvel dos prprios centros urbanos, considerados unidades de planejamento. Em relao ao primeiro nvel, foram traadas diferentes linhas de ao para as cidades de cada escalo da hierarquia urbana, com vistas a: tirar proveito das economias de escala das reas metropolitanas para acelerar o desenvolvimento nacional; distribuir esse desenvolvimento, tomando-o territorialmente mais equilibrado, atravs de investimentos nos plos microrregionais; e, finalmente, reduzir a
10. In Antnio Octvio Cintra e Paulo Roberto Haddad (orgs.), Dilemas do Plane jamento Urbano e Regional no Brasil, p. 205.

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presso migratria sobre os grandes centros, atravs de investimentos em plos de equilbrio, em cada Estado. Ao nvel urbano, props-se um sistema de planejamento local integrado, para tomar mais racionais os investimentos no desenvolvimento urbano. Os problemas intra-urbanos, tais como a baixa densidade, o crescimento desordenado, a especulao imobiliria, o alto custo das estruturas urbanas, foram apontados, e props-se a modernizao das instituies locais. Portanto, justifica-se a aplicao de uma poltica nacional, relativa ao planejamento urbano, no campo dos investimentos pblicos e privados.1 1 Essa institucionalizao no se concretizou, de sorte que o planeja mento urbanstico no se desenvolveu satisfatoriamente, havendo neces sidade de retomar as pesquisas e reelaborar propostas viveis.

3. Tipologia dos planos urbansticos


9. Um sistema de planejamento urbanstico estrutural, na forma su gerida acima, comporta a construo hierrquica de planos de ordenao territorial com amplitudes diversas, indo dos arcabouos maiores dos planos nacionais e macrorregionais at os mais limitados dos planos microrregionais e locais, como observou Antnio Octvio Cintra,1 2 de tal sorte que os nacionais estabeleam s diretrizes e objetivos gerais d desenvolvimento da rede urbana no territrio nacional em funo do plano nacional de desenvolvimento econmico-social; os macrorregio nais desceriam aos aspectos mais particularizados das regies em funo do planejamento econmico-social regional; os planos estaduais e os microrregionais dentro de cada Estado, observadas aquelas diretrizes e objetivos, seriam planos de coordenao urbanstica; e, finalmente, cada Municpio faria seu plano urbanstico (plano diretor), segundo suas necessidades e convenincias, respeitados s diretrizes e objetivos econmicos e sociais fixados nos planos de nvel superior. 10. Esse sistema propiciar o surgimento de uma tipologia de planos urbansticos, de que a legislao urbanstica comparada nos subministra exemplos expressivos. A Constituio de 1988 (arts. 21, IX e XX; 24, I, e l 2; 30, VTII; e 182) oferece base normativa para uma poltica de desenvolvimento urbano. Podemos, ento, pensar na possibilidade de elaborao de planos nacionais, estaduais e municipais, tal como mos tra o seguinte esquema, cujo contedo desenvolveremos nos captulos subseqentes:
11. Idem, ibidem. 12. Idem, ibidem.

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DIREITO URBANSTICO BRASILEIRO - Nacionais: estabelecem as diretrizes e objetivos gerais do desenvolvimento urbano (da rede urbana) - M acrorregionais : sob a responsabilidade das superintendncias do desenvolvimento das re gies geoeconmicas do pas - Setoriais: ordenao territorial especial (plano de viao, plano de defesa do meio ambiente etc.) - Gerais: de ordenao do territrio estadual, res peitadas as diretrizes federais - Setoriais: defesa do meio ambiente, plano de viaao estadual, respeitados diretrizes e princpios do plano nacional de viao (CF, art. 21, XXI) - Microrregionais: com valor de planos de coorde nao no mbito de cada regio administrativa estadual - Gerais: planos diretores - Parciais: zoneamento, alinhamento, melhoramen tos urbanos etc. - Especiais: distritos industriais, renovao uibana, etc.

Federais

PLANOS URBANSTICOS

11. Com base na Constituio de 1988, j se pode falar na implanta o de um sistema de planos estruturais, porque ela fundamenta a construo de um sistema de planos urbansticos hierarquicamente vinculados, de modo que os de nvel superior sirvam de normas gerais e diretrizes para os inferiores, enquanto estes concretizem, no plano prtico e efetivo, as transformaes da realidade urbana, em vista de objetivos predeterminados. A questo estar em que a lei federal de desenvolvimento urbano busque instituir regras de aplicao das normas constitucionais que assegurem o equilbrio das trs esferas governamen tais autnomas que compem nossa Federao. 12. De fato, como reclamamos na l edio deste livro, a Constitui o, agora, estabelece que compete Unio legislar sobre normas gerais de direito urbanstico (art. 24, I, e l e), elaborar e executar planos nacional e regional (macrorregionais) de ordenao do territrio (art. 21, IX - o mesmo dizer: planos nacionais e regionais de urbanismo). Nessa competncia apenas se inclui o planejamento do desenvolvimento da rede urbana ou do sistema de cidades em nvel nacional ou macrorregional em funo de uma poltica do desenvolvimento econmico, da defesa do meio ambiente natural e cultural, do saneamento bsico, do direcionamento do povoamento e colonizao do territrio nacional e macrorregional, de cidades de determinada dimenso (cidades mdias, por exemplo).

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Essa competncia da Unio no lhe permite atuar no campo estrita mente estadual, a no. ser em convnio ou por solicitao do Estado. A este reservada expressamente a competncia para legislar suplementarmente sobre direito urbanstico (CF, art. 2 4 ,1, e 2-) e, assim, tambm para estabelecer diretrizes gerais de ordenao do seu territrio, inclusive por via de planos estaduais ou regionais de urbanismo sobre: (a) o es tabelecimento de regies de uso industrial; (b) a delimitao de reas supramunicipais que se considere necessrio submeter a determinadas limitaes e a uma adequada proteo ou a melhoramentos, tais como tutela do meio ambiente natural (planos estaduais ou microrregionais de combate poluio, de proteo florestal, de preservao dos mananciais que sejam do domnio estadual - CF, art. 2 6 ,1), tutela do meio ambien te cultural (proteo do patrimnio histrico, paisagstico, artstico e arqueolgico do Estado), melhoria das reas de interesse turstico em nvel estadual ou regional; (c) indicao e localizao de infra-estruturas bsicas supramunicipais: linhas de comunicao terrestre, martima e area, saneamento bsico, fornecimento de energia e outras anlogas, para conseguir-se o modelo urbanstico do territrio estadual ou microrregional.1 3Claro est que essa atuao ordenadora do territrio estadual ou microrregional intra-estadual h de observar as diretrizes gerais do plano de ordenao nacional ou macrorregional (sempre supra-estadual). Nem os planos nacionais ou macrorregionais nem os estaduais ou microrregionais podero invadir a competncia reservada aos Municpios para promover o adequado ordenamento de seu territrio, mediante o planejamento e o controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano, e para elaborar e executar seu plano diretor (CF, arts. 30, V m , e 182) embora quanto ao parcelamento, como veremos, reste uma margem de competncia federal no seu aspecto civil. Mas as de terminaes daqueles planos s excepcionalmente sero vinculativas em nvel pessoal; sero, porm, vinculativas, enquanto normas e diretrizes gerais, para as Administraes no nvel descendente at o local. Os planos macrorregionais, que sero destinados a ordenar o terri trio de regies geoeconmicas ~ inteiras ou em parte, mas sempre supra-estaduais , tero tambm a misso de coordenao dos planos urbansticos dos Estados envolvidos, em funo especialmente do desen volvimento econmico e social da rea, para a realizao do bem-estar da populao. E os planos microrregionais, que sero destinados a ordenar o territrio de regies administrativas do Estado, tero a mesma funo de coordenao de planos urbansticos municipais, respeitada sempre a autonomia local naquilo que for de interesse tipicamente intra-urbano
13. Cf., sobre esse assunto, Miguel Angel Nunez Ruiz, Ejecucin de los Planes de Urbanismo, p. 50.

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(intramunicipal). Os planos metropolitanos, possveis ainda em face do disposto no art. 25, 32, da CF, conforme lei complementar estadual, j exercem essa funo, num sentido evidentemente mais dominador, dado que nas regies metropolitanas ocorre um tipo de interesse (o metropo litano) que ultrapassa o nvel puramente local, inclusive no que tange a aspectos fundamentais do uso do solo intra-urbano, porque, no caso, se d uma urbanizao contnua, em princpio. 4. Planejamento urbanstico democrtico 13. O planejamento urbanstico, em nvel municipal especialmen te, ocasiona custos sociais muito grandes, pelos condicionamentos e limitaes que impe atividade e aos bens dos particulares. Esses custos so, no entanto, amplamente justificados pelos fins coletivos colimados. Deve-se, contudo, procurar uma metodologia que busque realizar o mximo de satisfao do interesse coletivo com o mnimo de sacrifcio para os indivduos. A relao custo/benefcio deve ser sempre uma preocupao do planejador, que precisa perseguir, sem descanso, o mximo benefcio com o mnimo custo de toda espcie. 14. O primeiro problema metodolgico que se coloca o de que se ter que implantar processos de planejamento urbanstico de carter permanente, e no produzir simples planos, que nada significam, se no forem expresso instrumental daqueles. Por outro lado, sem embargo do que dissemos antes sobre as distores da concepo do planejamento local integrado, certo que o planejamento urbanstico, para ser eficaz, h de ter em conta o planejamento geral das atividades da entidade pblica interessada. No que se refere ao planejamento municipal, j escrevemos antes que: O desenvolvimento integrado da comunidade local s se obter mediante o planejamento de todas as atividades da Administrao Municipal, visando execuo de obras e servios que atendam efetiva mente s necessidades da populao.1 4E, ento, lembrvamos tambm, com base em Friedmann, que o planejamento, para atingir seus objetivos, ter que atender a certos critrios fundamentais, como: I Aceitabilidade. Os planos devem ser politicamente aceitveis, pois, no regime democrtico, os planos tm, forosamente, que ser sub metidos ao Legislativo, composto de polticos, para aprovao final; portanto, devem ter a probabilidade de ser aprovados, mas os planos no devem e nem podem ser polticos, isto , visando satisfao poltica dos membros do Legislativo; seu fundamento h de ser sempre o de atender s necessidades prioritrias da comunidade.
14. Cf. nosso Manual do Vereador, 5a ed., p. 177.

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II Exeqibilidade. Os planos devem ser passveis de execuo. Um plano deve ser feito para ser efetivamente executado. Nisto, desde logo, manifestar-se- a sinceridade do planejador. Umplan que no po de ser posto em execuo no plano, sonho, como diz Friedmann, ou engodo, diremos ns. Segundo o mesmo Friedmann (.Introduo ao Pla nejamento Regional, p. 15, FGV), para que um plano seja bom, seu autor deve levar em conta os seguintes fatores, quando de sua elaborao: 1) custo do plano em termos de: (a) dinheiro; (b) material exigido, em quantidades reais; (c) mo-de-obra exigida, inclusive necessidades de mo-de-obra especializada; 2) recursos institucionais disponveis para pr o plano em execuo, sobretudo quanto a: a) educao e propaganda; b) zoneamento da terra em termos de sua utilizao; c) aquisio de terras e outros imveis (ou desapropriaes de imveis); d) ajustes contratuais;;i 3) condies que limitam o alcance do planejamento e de sua execuo, tais como: a) principais elementos imprevisveis que podem influir no plano, como, por exemplo, uma guerra; b) certos aspectos da vida e da Natureza que ainda no podem ser modificados que tambm podem influir no plano - exemplo: clima; c) condies de aceitabilidade, responsabilidade e viabilidade dos planos. HI Viabilidade. Os planos devem "ser economicamente viveis', deve-se extrair o mximo com p mnimo de dispndio possvel; o pla nejador deve ter sempre presente qu, no plano, s devem poupar os recursos, de modo a que no se empregue mais que o necessrio para atingir os seus objetivos. Para isso, segundo Friedmann, o planejador dever formular (e responder) as seguintes questes: 1. Haver um modo de chegar ao mesmo resultado por meios me nos dispendiosos? 2. Poder esse dinheiro ser utilizado em algum outro projeto que prometa maiores resultados? 3. Terei fornecido os meios e modos de pr e manter em execuo o projeto? 4. Ter este projeto seus prprios meios de subsistncia? 5. Estimular este projeto, por si mesmo, outras atividades, sem qualquer outro subsdio adicional? IV Sensibilidade. Os planos devem ser sensveis s aspiraes populares. So bons os planos quando levam em conta o bem-estar do povo, quando so sensveis s necessidades e aspiraes deste. Alis, o objetivo primordial de qualquer plano de governo sempre a satisfao das necessidades do povo. V Dimenso. Os planos devem estruturar-se segundo critrio de quantificao. Tudo deve ser calculado e medido em termos de tempo ,

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espao e volume. Todo plano cobre certo perodo limitado de tempo; quando iniciar e quando terminar; o que se pretende alcanar com a execuo do plano, a longo, mdio e curto prazo? Todo plano cobre certa rea geogrfica, mesmo quando seja feito por funo: todo o Municpio, um distrito, um bairro; tem, pois, que levar em conta a realidade fsica, as circunstncias do meio; trate ele de colonizao, transporte, sade, energia eltrica, educao, indstria e comrcio, deve harmonizar os diversos projetos nele compreendidos.com o ambiente natural e humano, relacionando uns aos outros, organicamente, no espao (Friedmann). Todo plano envolve o dispndio de recursos; h, pois, que verificar quanto se vai gastar. Mas todo plano visa a atingir objetivos: objetivos gerais e objetivos especficos. Por exemplo: elevar o nvel cultural do povo; alfabetizar crianas em idade escolar; extirpar as causas da mortalidade infantil; iluminar as povoaes; pr gua e esgotos na cidade; asfaltar suas ruas; obter o escoamento da produo. Em cada plano, esses objetivos ho de ser quantificados para certo tempo - exemplo: alfabetizar todas as crianas, ou 1.000,2.000,50%, 80% etc.; construir 50km de estradas; asfaltar 10 ruas do bairro tal; etc.1 5 15. Quando se diz que os planos so bons quando levam em conta o bem-estar do povo, quando so sensveis s necessidades e aspiraes deste, preciso que se esclarea que tal sensibilidade h de ser captada por via democrtica, e no idealizada autoritariamente, como comum nos tecnocratas e nos salvadores do bem comum subjetivamente projetado. Merece afirmar, com destaque, que s o planejamento urbanstico democrtico realizar aqueles princpios indicados acima. Esse tipo de planejamento busca realizar-se com base no consentimento popular. En tende que o povo dever participar, a fim de que seja legtimo. Concepo bem sintetizada por Lubomir Ficinski nos termos seguintes: O novo tipo de planejamento - uma nova fase ser de contedo humano e democrtico. um completo engano pensar que a Democra cia atrapalha o planejamento, mesmo porque, se esta antinomia fosse verdadeira, seria correto eliminar, imediatamente, o planejamento. Ao contrrio, o planejamento uma forma de organizar a Democracia e de exprimi-la. O que devemos dizer, de forma clara e tranqila, que este tipo de planejamento toma o partido da maioria da populao da cidade e a defende - alis, por isso ele democrtico. Sendo democrtico, ele se coloca contra presses ilegtimas ou erradas em relao ao crescimento e direo da cidade. Mas ainda
15. Sobre o tema, sem as especificaes urbansticas do texto, cf. John Friedmann, Introduo ao Planejamento Regional, pp. 15 e ss.; e nosso Manual do Vereador, 5aed., pp. 177-179.

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assim busca cont-las e orient-las adequadamente e no elimin-las de vez, pois um planejamento que reconhece algumas circunstncias bsicas da vida urbana. Acrescenta, depois, que preciso estar ouvindo constantemente as gentes, para determinar o que elas querem e o que sentem. E conclui que a democracia no planejamento apresenta uma vantagem inigualvel: ao mesmo tempo em que o progresso menos rpido, um pouco mais lento, permite tambm que os erros cometidos sejam menos duradouros, e que outro resultado, nunca negligencivelno planejamento democrtico, que a discusso pblica gera o apoio se o plano bom, evidentemente e esse apoio pblico garante sua execuo.1 6 Esses princpios, que j constavam de edies anteriores deste volume, so agora exigncias da Constituio, que, no referente ao pla nejamento municipal, declara que a Lei Orgnica do Municpio ter que assegurar a cooperao das associaes representativas, alm de prever a iniciativa popular de lei de interesse especfico do Municpio, da cidade ou de bairros, atravs de manifestao de, pelo menos, 5% do eleitorado (art. 29, X e XI). A Lei Orgnica do Municpio de So Paulo vai alm na democratizao do planejamento local. No se limita mera cooperao das associaes representativas (no fundo das quais se esconde certo corporativismo), porque prev a participao dos cidados, conforme se l no 3S do seu art. 143: assegurada a participao direta dos cidados, em todas as fases do planejamento municipal, na forma da lei, atravs das suas instncias de representao, entidades e instrumentos de participao popular ainda que a haja certa contradio, ao falar em participao direta atravs de instncias de representao.17 Parti cipao que o Estatuto da Cidade tomou obrigatria por via de debates, audincias e consultas pblicas, ou por iniciativa popular de projetos de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano (art. 43, II e IV).

16. Cf. Uma nova atitude ao planejar as cidades, entrevista na Folha de S. Paulo, ed. de 14.5.1978, p. 40, 3a Caderno. Sobre o mesmo tema, cf. Jorge Wilheim, O Subs tantivo e o Adjetivo, pp. 46 e ss. 17. Cf., apenas como exemplo, as Leis Orgnicas de Salvador (art. 80), de Belm (art 133), de Belo Horizonte (art 24) etc.

C aptulom

Dos Planos Urbansticos Federais


I-C O N C E P O D E PLANOS URBANSTICOS FEDERAIS: . Graus de interveno urbanstica eplanos urbansticosfederais . 2. Caracteriza o e tipos de plano urbanstico federal. II PLANO URBANSTICO NACIONAL: 3. Qualificao urbanstica de planos d e ordenao do territrio nacional. 4. Fundamento constitucional do plno urbanstico nacional. 5. Conceito efuno do plano urbanstico nacional7 . 6. Con tedo do plano urbanstico nacional. 7. Formao e natureza do plano urbanstico nacional 8. Execuo e efeito do plano urbanstico nacional. III-PLAN O S URBANSTICOS MACRORREGIONAIS: 9. Qualificao urbanstica. 10. Conceito efuno. 11. Contedo. 12. Formao e natu reza 13. Execuo e efeito. IV -P L A N O S URBANSTICOS FEDERAIS SETORIAIS: 14. Qualificao e objeto. 15. Planos de preservao ambiental. 16. Plano de viao. 17. Execuo e efeitos.

I - C o ncepo

de

P l a n o s U r b a n s t ic o s F e d e r a is

7. Graus de interveno urbanstica e planos urbansticos federais 1. A disciplina urbanstica dever atuar mediante trs graus de interveno fundamentais que, por sucessivas aproximaes, determi nam a configurao futura dos espaos habitveis: (a) como diretrizes e orientao geral e coordenao macrorregional, agiro os planos urbansticosfederais; (b) como programao urbanstica e coordenao microrregional, elaborar-se-o os planos urbansticos estaduais; (c) como instrumento urbanstico para as realizaes concretas, implantar-se-o planos urbansticos municipais. 2 . O grau mais geral de interveno urbanstica ocorre no mbito federal, mediante planos urbansticos que o Governo Federal dever elaborar.

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2. Caracterizao e tipos de plano urbanstico federal


3. O que aqui se denomina plano urbanstico federal no revela uma categoria concebida segundo seu contedo. O que queremos caracte rizar com tal denominao no passa de planos de ordenao territorial que o Governo Federal deve elaborar e executar vista da competnciadever consubstanciada no art. 21, IX, da CF. Vale dizer: a caracterizao federal de um plano urbanstico decorre simplesmente da competncia para sua elaborao e execuo. 4> A Unio (Governo Federal) tem competncia para estabelecer trs tipos de planos urbansticos (planos de ordenao territorial): (a) o plano urbanstico nacional', (b) os planos urbansticos macrorregionais (regionais, segundo a Constituio); e () os planos urbansticos seto riais, dos quais cuidaremos nas trs sees subseqentes. II
- P la n o U r b a n s tic o N a c io n a l

3. Qualificao urbanstica de planos de ordenao do territrio nacional 5. A denominao deste plano varia bastante. Era plano nacional de urbanismo na Espanha, nos termos dos arts. 6a e 7~ da Lei do Solo; passou a chamar-se plano nacional de ordenao territorial por determinao da Lei 19/1975, e assim se mantm nos termos do art. 66 do Texto Refundido da Lei sobre o Regime do Solo e Ordenao Urbana - Lei 8/1990. No Brasil hbito dar-se o nome de plano nacional de desenvolvimento urbano ao instrumento destinado a implementar a poltica nacional de desenvolvimento urbano. Mas a Constituio, agora, como vimos, fala em planos de ordenao territorial. A Constituio Federal emprega as expresses: (a) planos nacional e regionais de ordenao do territrio, para a Unio (art. 21, IX); (b) plano diretor, para os Municpios (art. 182). No menciona planos urbansticos para os Estados, embora reco nhea a eles competncia (concorrente) em direito urbanstico (art. 24,1). O Estatuto da Cidade mais completo, pois prev entre os instrumentos da poltica urbana: (a) planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social; (b) planos estaduais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social; (c) planos metropolitanos, em termos que veremos; (d) plano diretor municipal (arts. 4% I-HI, e 39-42). Mas o Estatuto nada mais estabelece sobre os planos urbansticos nacionais, regionais ou metropolitano. S cuida do planejamento e do plano diretor municipal.

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DIREITO URBANSTICO BRASILEIRO

6. Essa terminologia no precisa ser criticada, porque, em essncia, revela o objeto dos planos, e at se pode dizer que se harmoniza com a expresso poltica de desenvolvimento urbano, que se acha no art. 182 da CF. Mas certo que ela no caracteriza com a devida preciso a qualificao urbanstica dos planos. Mas, se todos so instrumentos de ordenao do territrio, nisso se manifesta seu sentido urbanstico. 7. A doutrina, contudo, no pacfica no qualificar como urbansti cos os planos nacionais de ordenao do territrio. Antonio Carceller Femndez um dos que recusam natureza urbanstica ao plano nacional (espanhol) de ordenao territorial. Trata-se, segundo ele, de um plano que se integra ou se confunde com a planificao do desenvolvimento econmico e social; reconhece ser plano de ordenao territorial, porque seu objeto consiste em determinar as grandes diretrizes de ordenao do territrio; mas lhe nega qualificao urbanstica, porque, para ele, o planejamento urbanstico propriamente dito comea com o plano geral municipal (na Espanha, correspondente ao nosso plano diretor municipal), que define os elementos fundamentais da estrutura geral adotada para a ordenao urbanstica do territrio.1 & A denominao que vimos empregando j denuncia nossa posio: plano urbanstico nacional - que revela tratar-se de plano que visa a aplicar nacionalmente os princpios do urbanismo, com o objetivo de definir a orientao geral da organizao urbana do territrio nacional. Desde que entendemos o urbanismo no sentido amplo de conjunto de medidas estatais destinadas a organizar os espaos habitveis, de modo a propiciar melhores condies de vida ao Homem na comunidade - de acordo com Hely Lopes Meirelles2 ~ no seriamos coerentes se recusssemos essa qualificao aos planos de ordenao do territrio nacional, que precisamente buscam estabelecer as diretrizes gerais para a organizao dos espaos habitveis, para o desenvolvimento urbano do pas. Isso no importa desconhecer que o planejamento urbanstico mais caracterstico, mais eficaz e mais concreto efetivamente o que se realiza no mbito municipal como, alis, temos reiteradamente afirmado.

4. Fundamento constitucional do plano urbanstico nacional


9. Assim, pelo visto, o fundamento constitucional para elaborar e executar o plano urbanstico nacional est no j citado art. 21, DC, on
1. Antonio Carceller Femndez, Instituciones de Derecho Urbanstico, pp. 107-108. 2. Direito Municipal Brasileiro, 16a ed., p. 522. Alis, nessa obra (pp. 531 e ss.),

Hely Lopes Meirelles manteve a denominao plano nacional de urbanismo (que cor-

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de se confere Unio a competncia para elaborar e executar o plano nacional de ordenao territorial, assim como o plano nacional de desenvolvimento econmico e social (v. tambm art. 174; Estatuto da Cidade, art. 4a, I). Surge a questo de saber se ele deve constituir um plano especfico de urbanismo, ou se se apresentar como parte do plano nacional de desenvolvimento econmico e social. : A nosso ver, tanto pode ser um plano urbanstico, em si e s por si, quanto constituir parte integrante do plano de desenvolvimento em geral. O ltimo mtodo, que foi adotado pelo Ef PND (Lei 6.151, de 4.12.1974) e tambm pelo DI PND (1980-1985), parece cumprir melhor uma das caractersticas bsicas de um plano urbanstico nacional, que a de vincular os objetivos urbansticos s previses da planificao econmica e social do pas. Mesmo que se elabore o plano urbanstico em forma autnoma, formalmente, o certo que ter que integrar-se no planejamento econmico e social; ou, quando nada, h de conjugar-se com os objetivos gerais deste. A Constituio no obriga que o plano de ordenao do territrio (plano urbanstico) seja prte do plano de desenvolvimento econmico e social, mas induza vinculao entre am bos quando, naquele mesmo dispositivo (art. 21, IX), se refere a ambos, conjugadamente. 5. Conceito e fu no do plano urbanstico nacional 1 0 .0 plano urbanstico nacional constituir o conjunto de diretrizes gerais destinadas a instrumentalizar a poltica nacional do desenvolvi mento urbano, ou conjunto coerente de medidas destinadas a estabelecer a orientao geral da ordenao territorial do pas em funo do bemestar da populao. O conceito de planejamento nacional - segundo observa Hans Mausbach abarca todas as reflexes e medidas destinadas ao ordena mento de vastas zonas relativamente ao aproveitamento do solo. Este conceito lato de um plano geral de ordenamento urbanstico adquiriu importncia apenas a partir do momento em que o desenvolvimento industrial suscitou nos pases profundas modificaes da estrutura eco nmica e demogrfica.3 11. Esse conceito harmoniza-se com os propsitos enunciados nos arts. 21, XX, e 24, l s, da CF, que do competncia Unio apenas para estabelecer diretrizes sobre o desenvolvimento urbano e estabelecer
responde a plano urbanstico nacional), que j empregara em estudos anteriores (cf., por exemplo, Limitaes urbansticas ao uso da propriedade, RT 281/13). 3. Urbanismo Contemporneo, p. 9.

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normas gerais de direito urbanstico. Assim, pois, os planos de ordenao territorial federal ho tambm que ser apresentados sob forma de diretri zes gerais de desenvolvimento, definindo objetivos e polticas globais, regionais e setoriais. O superado IIPND consubstanciou essa orientao quando estabeleceu que a poltica urbana a ser executada estava con cebida e instrumentada na definio de orientao e estabelecimento de mecanismos operativos para que a estrutura urbana acompanhasse a estratgia de desenvolvimento e a poltica de ocupao do espao inte rior, cabendo, assim, definir, em sentido geral, a estrutura urbana que se deseja estabelecer, nacionalmente, concebida em funo dos objetivos e programas de desenvolvimento nacional e regional, visando a situar a cidade dentro do planejamento do plo econmico em que se encontra, definindo sua funo econmica e social e, s ento, passando a definir-se sua configurao fsico-urbanstica, enfoque esse que, freqentemente, significar reorientar as linhas mestras de expanso da cidade, geogra ficamente, soluo que, a longo prazo, se afigura mais racional e menos dispendiosa do que as simples solues de engenharia que tomem como um dado as atuais tendncias de evoluo, mecanicamente.4Adotava-se, pois, a correta concepo de Jean Remy,5 segundo a qual a cidade uma condio estrutural de organizao do sistema econmico, condio cuja importncia cresce com as etapas do desenvolvimento, porquanto dispor de uma rede urbana adequada um dos problemas importantes pelos quais deve zelar uma poltica ciosa do crescimento das capacidades produtivas de uma economia e da melhoria do bem-estar das populaes. 12. Da sobressaem as duas funes bsicas do plano urbanstico nacional: (1-) de diretriz e coordenao, a fim de assegurar unidade atividade de planejamento urbanstico nos vrios nveis territoriais, identificando as linhas fundamentais da ordenao do territrio nacio nal, com relao s articulaes territoriais de relevncia gerl, para a consecuo do desenvolvimento harmnico dos assentamentos humanos, a tutela paisagstica, ambiental e ecolgica e a defesa e conservao do solo; (2-) de articular essas grandes diretrizes da ordenao do territrio nacional com a ordenao econmica e social do pas, para a realizao do bem-estar da populao em geral.6
4. Cf. II Plano Nacional de Desenvolvimento, Captulo IX, aprovado pela Lei 6.151, de 4.12.1964. Cf. tambm III PND, Captulo V, Seo 2. 5. La Ville: Phnomne conomique. Ouestions conomiques, Sociales et Politiques, p. 215. 6. Cf., em relao ao plano nacional de ordenao territorial espanhol, Antonio Carceller Femndez, Instituciones de Derecho Urbanstico, p. 109; Enrique Jard, El Pla neamiento Urbanstico, p. 129; Jos Lus Gonzlez-Berenguer Urruta, Teoriay Prctica dei Planeamiento Urbanstico, 2a ed., p. 90; Miguel Angel Nunez Ruiz, Ejecucin de los Planes de Urbanismo, p. 18.

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6. Contedo do plan urbanstico nacional


13. O contedo de um plano urbanstico nacional, cmo de qual quer outro, no pode ser fixado a priori. H de decorrer de diagnstico do sistema urbano brasileiro no momento da elaborao do plano e das perspectivas que se apresentam ao planejador. Nossa experincia nesse campo praticamente nenhuma. O nico exemplo destacado que tivemos foi o do Captulo IX do XIPND, que se esgotou com o trmino de seu prazo de vigncia (1975-1979); o III PND, que vigorou em 1980-1985, no teve significao na matria, e sequer teve execuo. Assim mesmo possvel cogitar do contedo de um plano urbansti co nacional, que, no mnimo, compreender: (\) o diagnstico bsico; (2) a estratgia geral; (3) a estratgia especfica; (4) relatrios e mapas. 14. O diagnstico bsico compreender duas partes: (a) a anlise retrospectiva da situao urbana existente; (b) anlise projetiva. A anlise retrospectiva procurar identificar os principais problemas no sistema urbano brasileiro, suas causas, bem como as necessidades mais urgentes do setor. A, ento, se constatar desequilbrio no processo de urbanizao do pas. De um lado, um processo de metropolizao prematura; de outro, excessiva pulverizao de pequenas cidades, sem nmero adequado de cidades mdias que d razovel equilbrio ao con junto; processo que gerou grandes distores na distribuio espacial das cidades, dominantemente litorneas. Da decorre que a disponibi lidade de equipamentos urbanos tambm se distribui desigualmente no pas, e a distribuio dos recursos a supri-los, tambm desigual, tende a agravar as disparidades existentes. A excessiva concentrao urbana So Paulo/Rio de Janeiro acarreta srios problemas de congestionamento, supeipopulao e poluio, em detrimento da qualidade de vida e do equilbrio social.7 Anlises desse tipo, constantes da 1* edio deste livro, ainda v lidas em seus aspectos essenciais, levaram os tcnicos a interpretar o sistema urbano de forma a identificar quatro reas ou subsistemas de interveno urbanstica em nvel nacional', (a) reas ou subsistemas de conteno, representadas pelas regies metropolitanas de So Paulo e Rio de Janeiro; (b) reas ou subsistemas de disciplina ou controle, passveis de controle global e disciplina de seu crescimento, tais como as das metrpoles regionais: Porto Alegre, Belo Horizonte, Curitiba, Campinas, Santos e Braslia, e as regies metropolitanas do Nordeste e do Norte que apresentam ritmo de crescimento bastante desenvolvido: Recife, Salvador, Fortaleza e Belm; (c) reas ou subsistemas de dina1. So dados exemplificativos dos superados n e DI PND, vlidos nessa perspectiva.

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mizao, que so aquelas que devem receber o maior impulso da poltica nacional de desenvolvimento urbano, na busca do equilbrio do sistema urbano brasileiro, como as que recebem o impacto da descentralizao espontnea do ncleo central (reas urbanizadas nas regies Sudeste e Sul), as metrpoles regionais nordestinas e cidades mdias do CentroOeste; (d) reas ou subsistemas de promoo , compreendendo: (d.l) reas perifricas , onde a urbanizao decorre de programas especiais de desenvolvimento; (d.2) reas tursticas cidades barrocas de Minas Gerais, Rodovia Rio-Santos, cidades antigas e Litoral do Nordeste; (d.3) reas estagnadas ou decadentes, onde a urbanizao frgil e o prprio subdesenvolvimento no permite configurar rede urbana capaz de dar suporte ao processo de desenvolvimento: interior do Nordeste, Vale do Ribeira em So Paulo etc.8 A anlise projetiva, j implcita nas consideraes acima, procurar salientar os meios necessrios a utilizar para solucionar aqueles proble mas existentes, de acordo com diretrizes gerais do plano nacional de de senvolvimento econmico e social. Indicar as solues planejadas e os objetivos a atingir; estruturar programas e projetos destinados a alcanar esses objetivos. Ento, verificar-se-, por exemplo, a necessidade de promover uma melhor estruturao do sistema urbano, com vista maior eficcia das funes exercidas pelas cidades e elevao dos padres de urbanizao e da qualidade de vida, devendo-se, para tanto: (I) identificar as funes que devem ser cumpridas pelas metrpoles nacionais (Rio e So Paulo) e as que devem ser desempenhadas pelas metrpoles regionais (Porto Alegre, Curitiba, Belo Horizonte, Campinas, Santos, Salvador, Recife, Fortaleza e Belm); (2) definir plos secundrios imprescindveis a uma poltica de descentralizao, de mbito nacional ou regional, com adequado aproveitamento das vantagens da aglomerao existente, seja de ordem econmica, social ou poltica.9 15. A estratgia geral1 0 consiste na ordenao dos meios e aes necessrios consecuo dos objetivos gerais do planejamento urbans tico nacional vista do levantamento feito no diagnstico bsico do
8. O texto baseia-se no livro do EPEA, Poltica Nacional de Desenvolvimento Ur bano: Estudos e Proposies Alternativas, pp. 65-71, e no II PND. O DI PND menos interessante. 9. Cf. II PND, Captulo IX, que, alm daquelas diretrizes gerais apontadas no texto, inclua tambm a de implantar as nove regies metropolitanas institudas pelas Leis Complementares 14/1973 e 20/1974, que j se cumpriu. Mas a Constituio de 1988 trouxe novidades nesse setor, porque passou para os Estados a competncia antes, federal - para instituir regies metropolitanas (art. 24, 3a). 10. Estratgia, como se sabe, termo militar que a tecnoburocracia, com base na doutrina da segurana nacional da Escola Superior de Guerra, estendeu a todos os campos (cf. Manual Bsico da Escola Superior de Guerra, MB-75, pp. 91 e ss.).

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sistema urbano. Tendo em conta os exemplos dados acima, com base no plano urbanstico nacional embutido no ento II PND, a estratgia geral, para este, objetivava: (a) a desconcentrao intra-regional do sistema urbano dominante na regio Sudeste, evitando crescimento excessivo das grandes aglomeraes urbanas de So Paulo e do Rio; (b) a dinamizao da base econmica das metrpoles regionais do sistema urbano do Nordeste e o reforo das atividades produtivas e dos equipamentos sociais dos plos urbanos interiorizados; (c) a promoo da urbanizao nas reas de ocupao recente ou no consolidadas das regies Norte e Centro-Oeste e a organizao do desenvolvimento das metrpoles regionais em formao (Goinia, "Vitria, Florianpolis etc.) e da regio geoeconmica de Braslia.1 1 16. As estratgias especificas constituem desdobramento das diretrizes gerais, visando a conseguir objetivos especficos no nvel de macroxregies, referentes regio Norte , regio Nordeste, regio Centro-Oeste, regio Sudeste e regio Sul, deslindo, para umas, a dinamizao das funes urbanas, a ordenao da ocupao da orla martima, o disciplinamento e a promoo de adequado processo de urbanizao das cidades litorneas; para outras, a descentralizao do processo produtivo-industrial, conjugada com a conteno do crescimento das grandes aglomeraes urbanas, etc. Enfim, so estratgias regionais que ho de levar em conta a realidade de cada regio geoeconmica (macrorregio), por isso que seus objetivos melhor se coadunam no planejamento regional, de sorte que o plano nacional no deve seno dar indicaes gerais sobre isso, a menos que ele prprio no seja seno um conjunto de planos regionais traduzidos numa unidade documental. 17. Esse contedo substancial do plano urbanstico nacional, exem plificado acima com base na situao existente e de acordo com o ento II PND, varivel, porque, na medida em que executado, nova realidade se manifesta e novos contedos se antepem ao planejador. Por isso que o planejamento urbanstico h de ser um processo contnuo. Alm disso, compem o plano urbanstico relatrios e mapas, como contedo form al, os quais retratam em forma grfica e objetiva a situao urbana existente e a imagem futura, as projees futuras, que se pretende alcanar com a execuo do plano.

7. Formao e natureza do plano urbanstico nacional


18. Seja como plano autnomo, seja como captulo integrado no plano nacional de desenvolvimento econmico e social, o plano urbans
11. Cf. H PND, Captulo JX.

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tico nacional forma-se mediante processo complexo constitudo de duas fases: uma administrativa e outra legislativa. 19. A elaborao administrativa consiste na implementao do pro cesso de planejamento urbanstico, mediante o levantamento da situao existente, o estabelecimento das diretrizes gerais do desenvolvimento urbano pretendido, a fixao dos objetivos gerais a serem atingidos, a indicao de prioridades a serem consideradas, a indicao de recursos financeiros, tcnicos e humanos necessrios s aes planejadas, a pre parao de relatrios, mapas, quadros, grficos e indicadores da situao diagnosticada e da situao projetada e, finalmente, o preparo do projeto de lei do plano, a ser, com os demais elementos deste, subnietido ao Congresso Nacional. Falta, porm, uma lei que discipline os aspectos administrativos do processo de planejamento nacional, pois o Ato Com plementar 43/1969, que dispunha sobre a matria, foi revogado. 20. O processo legislativo do plano urbanstico nacional no est sujeito a regras especiais, como ocorria no sistema do. revogado At Complementar 43/1969. Mas certo que os planos urbansticos federais (nacionais, regionais e setoriais) ho de ser aprovados por lei, por fora do que dispe o art. 48, IV, da CF; e, no havendo regra especial sobre a formao dessa lei, fica ela sujeita s mesmas exigncias constitucionais de elaborao das leis ordinrias. 21. Tem, porm, aplicao o disposto no art. 165, 4, da CF, se gundo o qual os planos e programas nacionais, regionais e setoriais nela previstos sero elaborados em consonncia com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional, reafirmando-se neste final a na tureza legal dos planos.

8. Execuo e efeito do plano urbanstico nacional


22. O plano urbanstico nacional, como plano de diretrizes, de orientao e de objetivos gerais do desenvolvimento da rede urbana do pas, tem efeitos sobretudo normativos, que, por si, no vinculam os particulares. Orienta, porm, a atuao dos rgos e das entidades administrativas federais, estaduais e municipais no desempenho de suas atividades urbansticas. Em setores mais especficos, contudo, a vinculao mais estreita e atinge mesmo a atuao de particulares, como poder ocorrer relativamente a programas de combate poluio, na defesa do meio ambiente em geral e nos de zoneamento e localizao industrial. Em geral, esses aspectos mais especficos so objeto de planos especiais e setoriais, ou, quando previstos no plano geral, dependem de legislao executiva.

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I I I - P l a n o s U r b a n s t ic o s M
a c r o r r e g io n a is

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9. Qualificao urbanstica
23. A Constituio Federal prev a competncia da Unio para elaborar e executar planos regionais de ordenao territorial (art, 21, IX). A se acha, pois, o fundamento constitucional para o estabelecimento e a execuo do que temos chamado de planos urbansticos macrorre gionais, porquanto so planos supra-estaduais, abrangentes, em regra, de rea geogrfica correspondente a uma regio geoeconmica, sob controle de uma superintendncia de planejamento regional SUDENE (extinta), SUDAM, SUDESUL ou SUDECO.1 2A metodologia utilizada tem sido tambm a de cuidar dos aspectos urbansticos da regio como um captulo do plano diretor da superintendncia competente, que um plano de desenvolvimento geral para a rea. Ata-se especialmente por meio de orientao, coordenao e financiamento do planejamento ur banstico local.1 3Para o cumprimento dessa funo em mbito regional, foram transferidas para aquelas superintendncias regionais de desen volvimento as funes de acompanhamento dos. planos, programas e projetos urbansticos locais,14para o qu, nelas, se criaram departamentos de planejamento local integrado, destinados a prestar assistncia tcnica e financeira aos respectivos Municpios para a implantao de processo de planejamento urbanstico. 24. Isso mostra que ainda no podemos afirmar a existncia de verdadeiro planejamento urbanstico macrorregional, porque, salvo em aspectos setoriais como no do saneamento bsico , no se tem, em rigor, um sistema de ordenao do territrio nesse nvel. No se est fazendo macro-urbanismo em nvel regional nem mesmo como aspecto acessrio do desenvolvimento econmico e social. 25. H, no entanto, um problema metodolgico que devemos erguer aqui, qual seja: o de que um plano nacional, a rigor, no passa de um conjunto de planos regionais. Talvez, nessa perspectiva, seja at lcito dizer que o plano urbanstico nacional se constitui de um conjunto de
12. SUDENE (Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste), criada pela Lei 3.692/1959; SUDAM (Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia), criada pela Lei 5.173/1966; SUDECO (Superintendncia do Desenvolvimento do Centro-Oeste), criada pela Lei 5.365/1967; SUDESUL (Superintendncia do Desenvolvimento do Sul), criada pelo Decreto-lei 301/1967. Pode-se lembrar, ainda, a SUVALE (Superintendncia do Vale do So Francisco), criada pelo Decreto-lei 292/1967. 13. Cf. Affonso A. P. Fortuna, O esforo governamental de planejamento urbano, Revista de Administrao Municipal 129/43 e ss. 14. Idem, ibidem, p. 51.

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planos urbansticos macrorregionais, ou que estes so elementos daquele. De fato, a existncia de elementos regionais no processo de planejamento nacional uma metodologia no raramente adotada, e at tem merecido estudos especializados.1 5E bem verdade que isso correto, apenas quanto aos aspectos gerais e comuns a todas as regies. H, porm, situaes que podem requerer um plano urbanstico para uma regio determinada que no se encaixe, por sua especificidade, na viso geral de um plano nacional. Ento, o plano regional tem sua prpria funo autnoma. 10. Conceito e fun o 26. Plano urbanstico macrorregional o instrumento do processo de ordenao territorial destinado a orientar a ocupao urbana do solo no nvel das macrorregies. 27. Sua funo bsica ser, ainda, a de orientar oureorientar, no nvel macrorregional e de acordo com as diretrizes do plano nacional, sistema de cidades na conformidade com o desenvolvimento geral da regio. Por meio dele se coordenar o planejamento mais tipicamente urbano com o planejamento regional, porque parece correto o entendimento de que a correo de distores no nosso processo de urbanizao depende fundamentalmente de uma adequada interao do planejamento urbano com o planejamento regional e destes com os critrios de localizao que resultam da interveno governamental no processo de industriali zao.1 6Dar-se-ia aos planos urbansticos macrorregionais uma funo semelhante dos planos diretores territoriais de coordenao, institudos na Espanha pela Lei do Regime do Solo (art. 68), que tm por objeto estabelecer as exigncias do desenvolvimento regional, as diretrizes para a ordenao do territrio, o marco fsico em que ho de desenvolver-se as previses do plano e o modelo territorial em que h de integrar-se o planejamento que o atinge.1 7
15. Cf. Antnio Octvio Cintra e Paulo Roberto Haddad (orgs.), Dilemas do Pla nejamento Urbano e Regional do Brasil, cujo Captulo II, sob o ttulo O Elemento Regional no Processo de Planejamento do Brasil, avalia essa experincia. 16. Cf. Josef Barat (org.), Poltica de Desenvolvimento Urbano: Aspectos Metro politanos e Locais, p. 12. 17. Cf. Antonio Carceller Femndez, Instituciones de Derecho Urbanstico, p. 110. No mesmo sentido so o piano territoriale de coordinamento e o piano territoriale comprensoriale, do sistema italiano (cf. Giuseppe Spadaccini, Urbanstica, Edilizia, Espropriazioni negli Ordinamenti Statale e Regionali, pp. 9 e ss; e Fortunato Pagano, La Legge Urbanstica Lombarda, pp. 34 e ss.: Se sotto un profilo forraale i piani territoriali comprensoriali costituiscono una semplice articolazione dei piano territoriale regionale, sotto un profilo sostanziale essi, in base alia legge regionale, come di tutta evidenza, vengono a costtuire lo strumento di pianificazione urbanstica intermedia che per decenni, al di fuori delia legge, si tentato di promovere p. 43).

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11. Contedo 28. Tratando-se de planos federais para regies amplas e interesta duais, os planos urbansticos macrorregionais ho de ter um contedo de organizao territorial geral, mais de coordenao regional das diretrizes e objetivos do plano nacional que de interveno urbanstica concreta. Seu contedo substancial dever manifestar-se mediante determinaes do teor seguinte: (a) esquema para a distribuio geogrfica dos usos e atividades a que deve destinar-se prioritariamente o solo afetado; (b) medidas de proteo para a conservao do solo, dos demais recursos naturais e para a defesa, melhoramento, desenvolvimento e renovao do meio ambiente natural e do patrimnio histrico-artstico; (c) indica o e localizao das infra-estruturas bsicas relativas s comunicaes terrestres, martimas e areas, o abastecimento de gua, saneamento, fornecimento de energia e outras anlogas.48 12. Formao e natureza 29. Os planos urbansticos macrorregionais formam-se do mesmo modo e mediante o mesmo procedimento adotado para a formao do pano urbanstico nacional. Sero elaborados pelo Poder Executivo e apre sentados ao Congresso Nacional, para aprovao como lei ordinria. Tm, como se v, natureza de lei, embora possam ser complemen tados por decretos e outras normas inferiores ditadas pela entidade que os implementa. 13. Execuo e efeito 30. Por sua prpria funo e contedo, v-se que se trata de planos de carter normativo, que se impem observncia dos organismos ad ministrativos regionais, estaduais e locais. Tm, pois, primordialmente, efeito diretivo e indutivo. Por isso tambm sua execuo se realiza por via de estmulos, assistncia tcnica e financeira. 31. Essa pequena fora impositiva a Estados e Municpios deve-se especialmente ao fato de que ainda no se estruturou devidamente um sistema de planejamento urbanstico macrorregional. Pois certo que a Constituio fundamentaria uma imperatividade mais estreita em relao aos Estados e aos Municpios nos limites daquela normatividade genrica
18. Esse contedo geral o que se reconhece ao plano diretor territorial de coor denao da Espanha (cf. Antonio Carceller Femndez, instituciones de Derecho Ur banstico, p. 113).

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que assinalamos para o contedo desses planos. E, nesse sentido, eles poderiam desempenhar funo coordenadora bem mais eficaz do que ocorre presentemente, sem prejuzo da funo assistencial e estimuladora do planejamento urbanstico local, que seria ainda de maior alcance.
I V - P lanos U r bansticos F ederais S etoriais

14. Qualificao e objeto 32. Considera-se de natureza urbanstica qualquer plano que conte nha disposies e determinaes que importem sistematizar ou ordenar o territrio para o exerccio das funes de habitar, trabalhar, recrear e circular. 33. J verificamos acima que essa ordenao territorial, em mbito nacional, consiste no estabelecimento de planos urbansticos de diretrizes e objetivos gerais orientadores ou reorientadores da rede urbana ou de assentamentos humanos. Mas h aspectos setoriais em que a atuao da Unio mais concreta, porque se trata de matria de sua alada, como exemplo sua competncia - expressamente estabelecida na Constituio Federal para estabelecer o plano nacional de viao e para estabelecer e executarplanos nacionais de sade, no que se incluem planos de defesa do meio ambiente. 15. Planos de preservao am biental 34. Em outros volumes aprofundamos o tema da tutela jurdica do meio ambiente, considerando-o sob dois ngulos: o do meio ambiente natural e o do meio ambiente culturalP Aqui, portanto, somente quere mos destacar que a preservao ambiental, mediante controle e combate da poluio, assunto de competncia federal, estadual e municipal. 35. Os planos de preservao ambiental podem (e devem) ser es tabelecidos pela Unio, inserindo-se, assim, na qualificao de planos urbansticos setoriais federais. A primeira preocupao sistematizada, planejada, nesse sentido constituiu as diretrizes includas no Captulo IX do II PND, como um aspecto da poltica do desenvolvimento urbano. A partir da tomaram-se vrias providncias legislativas e administrativas visando proteo ambiental, especialmente pela instituio da poltica nacional de meio ambiente e do sistema nacional do meio ambiente pela
19. Cf. nossos Direito Ambiental Constitucional, 8- ed, 2010 e Ordenao Cons titucional da Cultura (2001).

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Lei 6.938, de 31.8.1981, e a produo de ampla legislao especial de proteo ambiental, federal, estadual e municipal. 16. Plano de viao 36. A Constituio de 1988 no prev a competncia da Unio para elaborar plano nacional de viao, como constava das Constituies an teriores, desde a de 1934. A regra anterior foi substituda por outra, mais apropriada num sistema federativo. Agora, s cabe Unio estabelecer princpios e diretrizes para o sistema nacional de viao - o que ser objeto de nossa considerao mais aprofundada no Ttulo m . Mas se pode adiantar que o objetivo dessa competncia consiste em permitir o estabelecimento da infra-estrutura de um sistema virio integrado, as sim como as bases para planos globais de transporte que atendam, pelo menor custo, s necessidades do pas, sob o mltiplo aspecto econmicopoltico-militar, como enunciava a Lei 5.917/1973. Fundamenta-se na concepo de um sistema nacional de transportes unificado como diretriz bsica para os diversos planejamentos no setor, visando sempre a uma coordenao racional entre os sistemas federal, estaduais e municipais no que entronca com os objetivos urbansticos mis concretos para har monizar o sistema virio local com o estadual e federal, o que j se liga ao contedo do prprio plano urbanstico municipal. 3 7. Resta, no entanto, a competncia da Unio para elaborar os pla nos federais de viao: rodovirio, ferrovirio etc! 17. Execuo e efeitos 38. A execuo dos planos urbansticos setoriais depende muito de sua natureza. Os que tm por objeto a preservao do meio ambiente realizam-se por meio de legislao especial e da interveno do Poder Pblico na atividade poluidora, para obrigar a seu combate ou controle, podendo chegar-se at interdio da atividade. 39. A execuo de plano de viao efetiva-se por meio de operaes materiais de construo da infra-estrutura necessria consecuo dos ob jetivos de cada projeto que vai sendo estruturado. O meio de interveno mais comum a desapropriao de reas onde sero construdas as obras e a contratao de firmas para sua execuo. 40. Os efeitos so, como se nota, vinculativos, inclusive para parti culares, que ficam sujeitos s restries impostas pelo Poder Pblico, sem indenizao, salvo quando ocorra desapropriao.

Captulo IV

Dos Planos Urbansticos Estaduais


1. Competncia urbanstica dos Estados-membros. 2. Funo do plane jam ento estadual de desenvolvimento urbano. 3. Plano de ordenao do territrio do Estado. 4. Plano urbanstico microrregional. 5 Regiona lizao industrial do Estado. 6. Planos urbansticos especiais.

1. Competncia urbanstica dos Estados-membros 1. A competncia dos Estados em matria urbanstica fi objeto de controvrsia em face do sistema constitucional anterior, porque nele no se encontrava referncia ao urbanismo. Assim mesmo, reconhecemos a eles, ento, a possibilidade de atuar nesse campo por via direta, ela borando seus planos gerais e regionais de desenvolvimento ~ no que se inseria a ordenao do seu territrio. 2. A Constituio vigente eliminou a discusso, ao lhes atribuir competncia concorrente com a Unio para legislar sobre direito urbans tico - o que significa, nos termos do art. 2 4 ,1, e seus , que lhes cabe dispor suplementarmente sobre a matria, conforme j vimos pormeno rizadamente antes (Ttulo X , Captulo IV, ns. 4 e 9). Abre-se aos Estados, a, no mnimo, a possibilidade de estabelecer normas de coordenao dos planos urbansticos no nvel de suas regies, alm de sua expressa competncia para estabelecer regies metropolitanas (art. 25, 3a). No padece mais dvida de que os Estados dispem de competncia para estabelecer planos urbansticos, conforme expressamente consta do art. 4a, I, do Estatuto da Cidade. Os limites dessa competncia o que se tentar indicar em seguida, pois, apesar de se Uies reconhecer expressamente competncia em matria urbanstica, continuaram eles sujeitos a limites institucionais inafastveis. O primeiro a obedincia norma geral federal que dispuser sobre o assunto. O segundo, mais concreto e traumtico, est na competncia municipal, que no subor-

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dinada e nem mesmo suplementar competncia estadual no que tange ordenao do solo urbano.

2. Funo do planejamento estadual de desenvolvimento urbano


3. A funo do planejamento estadual de desenvolvimento urbano h de consistir na consecuo de objetivos gerais ou microrregionais, conseqentes a um conjunto de diretrizes e aes interurbanas, que con duzam a uma ordenao da rede urbana no territrio do Estado ou da microrregio que sirva de base atividade plnejadora. 4. Vale dizer que no ser adequado ao Estado o exerccio de funo urbanstica de efeito direto e concreto intra-urbano, salvo nas regies metropolitanas e aglomeraes urbanas e ein alguns outros setores mui to especiais. A poltica urbana dos Estados-membros, portanto, dever desempenhar um papel estratgico na promoo do desenvolvimento harmnico de todo o territrio e responder aos estmulos e exigncias do desenvolvimento estadual e nacional. Deve, ainda, possibilitar um quadro de vida que permita ao Homem usufruir de todos os benefcios da vida urbana e envolver cidados e instituies no processo de de senvolvimento urbano e regional, uma vez que a. conduo do trabalho urbano tarefa comum a todos.1Dever ser ainda um elo entre o mximo de promoo do desenvolvimento econmico e social e urbano nacional e o mximo de planejamento fsico-territorial dos Municpios, a fim de, conjugando os dois elementos em seus extremos institucionais, contri buir decisivamente para a realizao daquele sentido vertical-horizontal de um planejamento urbanstico estrutural, que deixamos expresso no Captulo II deste Ttulo. 5. O sistema agora vigente d aos Estados possibilidade jurdica de atuar com eficcia na execuo de tal funo, com a definio da compe tncia estadual na matria, que lhes confere um campo supramunicipal de ordenao territorial, que aos Municpios cabe observar como normas gerais de atuao e coordenao no nvel geral e microrregional (ou regional intra-estadual).

3. Plano de ordenao do territrio do Estado


6. Dentro dos limites que cabem aos Estados na matria, cabe-lhes a competncia para administrar, sistematizar e ordenar seu territrio,
1. A propsito, cf. Governo do Estado de So Paulo, Poltica de Desenvolvimento Urbano e Regional, trabalho elaborado pela SEP/XPEA-CNPU, p. 6, com referncia s diretrizes gerais da poltica de desenvolvimento urbano e regional para o Estado de So Paulo.

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conforme estatudo no Estatuto da Cidade (art. 4a, I) que, no entanto, no desenvolve o tema, nem deveria, pois a cidade assunto municipal. Isso implica a possibilidade de expedio de lei que defina as diretri zes e os instrumentos da ordenao do territrio estadual ordenao, essa, que consistir na realizao de uma poltica de desenvolvimento da rede urbana que ter por objetivos fundamentais promover aquelas funes urbansticas lembradas no item anterior. Os Estados cumpriro as diretrizes de ordenao do seu territrio, mediante interveno direta naquilo que seja de sua competncia e mediante articulao com os Municpios e incentivos iniciativa privada, objetivando: I - a coorde nao do desenvolvimento urbano em nvel estadual e regional; II - o estabelecimento de critrios de assentamento urbano de relevncia regio nal, como a criao de novos ncleos populacionais e a regionalizao industrial; m ~ a delimitao de reas supramunicipais que se considere necessrio submeter a determinadas limitaes ou a uma adequada pro teo ou melhoramento, visando tutela do meio ambiente, como a pro teo florestal, a preservao dos mananciais e das margens das guas pblicas; IV - a tutela do meio ambiente cultural, como a proteo do patrimnio histrico, paisagstico, artstico, arqueolgico, etnolgico e turstico do Estado; V - a indicao e localizao de infra-estruturas bsicas supramunicipais e a definio da rede viria extra-urbana. 7. O Estado dever promover as intervenes e as aes referidas acima por meio de planos de ordenao territorial, do condicionamento da propriedade sua funo social, da regionalizao coordenada dos servios e obras estaduais, da tributao, da articulao com os Munic pios visando a estimular e coordenar seus planos urbansticos em funo da organizao territorial e regional e do incentivo e estmulos indutores das atividades privadas. 8. Do planejamento de ordenao territorial microrregional e espe cial (ou setorial) cuidaremos nos itens subseqentes. Aqui, mencionare mos as bases do plano geral da ordenao do territrio dos Estados, que dever formular, a partir de estudos da situao urbana concreta, o seguinte contedo, que h de ser aprovado por lei: I os objetivos es tratgicos do desenvolvimento da rede urbana estadual e sua relao com o ambiente rural; II - as diretrizes gerais da organizao do territrio do Estado em correlao com os programas estaduais de desenvolvimento econmico e social e com as diretrizes urbansticas contidas no plano ou planos federais; D I-a s diretrizes de regionalizao e do zoneamento industrial supramunicipal; IV as diretrizes das principais vias de co municao estaduais e regionais extra-urbanas; V as diretrizes para a coordenao dos planos de ordenao regionais (microrregionais) e especiais, bem como os meios de articulao com os Municpios, visando adequao de seus planos e leis urbansticas s diretrizes estaduais;

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VI - a definio do quadro de referncia territorial dos investimentos estaduais e sua articulao regional; VH a definio de reas de inte resse urbanstico especial. 9. Tudo que se est dizendo claro est depende de lei que dis cipline a elaborao do plano. Ta lei, em princpio, ter que definir o procedimento de formao do plano estadual de ordenao territorial, que, sendo (ou devendo ser) a expresso de um processo permanente de planejamento, no precisar indicar prazo de durao, mas ficar sujeito a reviso peridica, na forma prevista na lei que o instituir. 4. Plano urbanstico microrregional 10. No h dvida alguma quanto competncia dos Estados para organizarem seus territrios em espaos regionais {microrregionais, olha dos de um prisma nacional), pois isso hoje est expressamente previsto no art. 25, 3~, da CF ou seja: os Estados, mediante lei complemen tar, podero instituir microrregies, constitudas por agrupamentos de Municpios limtrofes, para integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum. So as chamadas "regies administrativas. 11. O espao microrregional constitui o mbito mais propcio atuao urbanstica do Estado-membro. Josef Barat acha, mesmo, que a atuao governamental sobre o sistema de cidades deve ser complemen tar e integrada quela que se d no plano da unidade urbana ou no plano microrregional. So, com efeito, duas perspectivas que se completam na anlise do desenvolvimento urbano e na sua derivao normativa em termos de planejamento.2 Logo, adverte que a correo de distores no nosso processo de urbanizao depende fundamentalmente de uma adequada interao do planejamento urbano com o planejamento regional e destes com os critrios de localizao que resultam da interveno governamental no processo de industrializao.3 12. Alguns Estados - como o de So Paulo - traduzem essa idia em norma constitucional, dispondo que o Estado, visando a promover o planejamento regional, a organizao e execuo das funes pblicas de interesse comum, criar, para cada unidade regional, um conselho de carter normativo e deliberativo, assegurada a participao dos Mu nicpios (art. 154), e que estes devero compatibilizar, no que couber, seus planos e programas s diretrizes e objetivos estabelecidos nos pla
2. Josef Barat (org.), Poltica de Desenvolvimento Urbano: Aspectos Metropolita nos e Locais, p. 10. 3. Idem, ibidem, p. 12.

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nos e programas estaduais, regionais e setoriais de ordenao territorial. Mas acrescenta que o Estado, no que couber, compatibilizar os planos e programas estaduais, regionais e setoriais de desenvolvimento com o plano diretor dos Municpios e as prioridades da populao local (art. 155). A Constituio de Minas tambm prev a institucionalizao de autarquias territoriais de desenvolvimento , a que competir coordenar a elaborao dos planos, programas e projetos permanentes de desenvol vimento integrado da regio (art. 51), assim como estabelece a compe tncia do Estado para participar do processo de execuo das diretrizes dos planos diretores, no por sua interferncia em assunto local, mas pela articulao dos servios a cargo do Estado e de suas entidades de administrao indireta, no mbito urbano, com os Municpios, visando a harmonizar a execuo das diretrizes do respectivo plano diretor, em favor do objetivo comum de ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e de garantir o bem-estar de seus habitantes (art. 244). Na Bahia as aes estaduais nos Municpios devero estar de acordo com as diretrizes definidas pelos respectivos planos diretores (Constituio Baiana, art. 168).4 13. Os planos microrregionais de ordenao territorial, como forma de plano urbanstico estadual, devero ter por objeto definir o modelo do desenvolvimento urbano na microrregio planejada, em funo das diretrizes do plano estadual (geral) de ordenao territorial, se j estiver vigente, e do desenvolvimento econmico e social prescrito para a rea. Para consecuo desse objetivo geral, os planos observadas, evidente mente, as situaes concretas e as necessidades de cada microrregio - contero: I - prescries globais sobre o desenvolvimento microrre gional com base em parmetros temporais e quantitativos estabelecidos em harmonia com a programao econmica e social da rea; II cri trios gerais de assentamento urbano de relevncia regional, de acordo com as diretrizes definidas pela lei e pela poltica de desenvolvimento urbano e regional do Estado; m - critrios e vnculos para a tutela do patrimnio histrico, paisagstico, artstico, arqueolgico, etnolgico e turstico da microrregio, quando cabvel; IV - delimitao e regras indicativas de controle do uso do solo de reas supramunicipais que se considere necessrio submeter a restries especiais ou a uma adequada proteo ou melhoramento visando tutela do meio ambiente natural, com vista proteo florestal, formao de parques e reservas naturais
4. Cf., ainda, sobre integrao Tegional e articulao de planos e programas esta duais e municipais, as Constituies do Cear, arts. 43 e 44; do Par, arts. 30, m , e 236; do Esprito Santos, arts. 232 e 236; do Rio Grande do Sul, art. 177; do Mato Grosso do Sul, arts. 213 e 214; de Rondnia, art. 158; da Paraba, art. 186. Algumas Constituies Estaduais so mais minuciosas, talvez indo, mesmo, alm da competncia estadual; outras como a das Alagoas nada trazem sobre o tema.

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e ambientais, preservao dos mananciais em geral, das vrzeas e das margens de guas pblicas de interesse regional, observadas a legislao federal pertinente e a competncia municipal na matria; V indicao e localizao de infra-estruturas bsicas de carter regional e definio da rede viria e dos transportes ao nvel da rea considerada; V I indicao dos instrumentos jurdico-institucionais necessrios implantao e execuo do plano; VII definio das diretrizes a serem observadas na execuo de obras e servios pblicos estaduais na rea; VHI medidas para a adequao da estrutura urbanstica existente ao modelo territorial proposto e para a coordenao dos planos urbansticos especiais e mu nicipais compreendidos na microrregio. o 14. Tais planos sero preparados pelo rgo de planejamento e de ao urbanstica do Estado, procurando articular sua ao com a dos Mu nicpios da rea de cada plano, visando a obter a compatibilizao de seus planos (diretores) urbansticos com os objetivos do.plano microrregional. Depois de preparados, sero submetidos ao Legislativo Estadual como projeto de lei, para a competente elaborao legislativa. Na execuo dos planos microrregionais devero ser empenhados os rgos das res pectivas regies administrativas5 e, se possvel, com a participao dos rgos dos governos municipais. 5. Regionalizao industrial do Estado 15. A regionalizao industrial consiste no processo de localiza o de estabelecimentos industriais, mediante seu direcionamento, seu ordenamento e o controle de seu assentamento o que envolve dois problemas jurdicos relevantes: um ligado iniciativa privada, quanto escolha do local de instalao dos estabelecimentos; outro relativo competncia para disciplinar a matria. 16. Quanto ao primeiro problema, de notar que, embora a Constitui o Federal assegure a liberdade de iniciativa como um dos fundamentos da ordem econmica, tambm exato que inclui entre os princpios desta a juno social da propriedade , que envolve igualmente a propriedade empresarial. Por essa razo, os empreendimentos industriais ficam con dicionados ao princpio da funo social da propriedade. E a disciplina da regionalizao industrial constitui um aspecto desse condicionamento, no como forma de interveno na ordem econmica e social, mas como exerccio da atividade urbanstica que , como foi visto tantas vezes, uma funo do Poder Pblico.
5. Sobre o tema, cf. Ada Pellegrini Grinover e Darci Fernandes Pimentel, Regies administrativas intra-estaduais: proposta de administrao descentralizada, Revista da Procuradoria-Geral do Estado de So Paulo 8/47.

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1 7. Saber a quem cabe o poder urbanstico para disciplinar a mat ria j ingressar no segundo problema jurdico mencionado no n. 15, supra. A atuao indutiva pode ser levada a cabo por qualquer das trs esferas de governo Unio, Estados e Municpios , quer mediante in centivos fiscais e financeiros, quer mediante outros estmulos que possam ser oferecidos, no sentido de atrair a iniciativa privada e estabelecer onde se deseja a localizao industrial, ou visando a desestimul-la a procurar locais no destinados ao uso industrial. A ao restritiva, no que tange localizao industrial dentro do permetro urbano, pertence ao Municpio. O Estado, mesmo em face da ordenao constitucional vigente, no dispe de meio jurdico para determinar a localizao industrial por via direta, no mbito urbano, contra a indicao municipal. Neste particular, o que o Estado pode fazer traar diretrizes gerais ao direcionamento, ao ordenamento e ao controle do assentamento industrial em nvel supramunicipal, obtendo-se dos Municpios envolvidos, mediante convnio, assistncia e incentivos, a adequao de seus planos diretores e de suas leis de uso do solo aos objetivos pretendidos. Resta saber se o Estado tem poderes de proibir, por via direta, a localizao industrial em algum Municpio. Parece que no lhe cabem poderes para declarar que, em determinado Municpio, no se admite a instalao de estabelecimentos industriais. Mas, dentro de um plano de regionalizao industrial que fixe objetivos de interesse pblico, de carter supramunicipal, parece-nos ser possvel ao Estado impor restri es localizao industrial, desde que o plano seja aprovado por lei que incorpore essas diretrizes e objetivos e no contrarie diretrizes de lei federal. A ao do Estado, nesse caso, no se exercer constrangendo a competncia municipal, mas condicionando a iniciativa particular, que ficar sujeita obteno de licena estadual para instalao e funciona mento de empreendimentos industriais na rea supramunicipal demar cada pelo plano, pois que ao Estado se reconhece competncia comum com os Municpios para conceder licena ou autorizar a abertura e funcionamento de estabelecimentos industriais, comerciais e simila res, especialmente tendo em vista a proteo ambiental e o combate poluio em qualquer de suas formas, a exigncia de Estudo de Impacto Ambiental, a construo de moradias e a melhoria das condies ha bitacionais e de saneamento bsico, a promoo da integrao social dos setores desfavorecidos e tambm o controle de uso do solo (CF, arte. 23, VI, IX e X, e 225, IV). O sistema de licenciamento, contudo, no poder ser previsto em decreto. H que ser regulado em lei, e pode ser a lei do plano, que defina seu regime jurdico, assim como os requisitos para sua outorga.

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18. Diante do exposto, temos: ( l s) no tem eficcia a lei estadual de determinao de localizao industrial onde o Municpio a proba; (2a) o Estado, segundo diretrizes e objetivos regionais estabelecidos no plano, poder restringir a localizao de indstrias (mesmo onde o Municpio a admita), mediante controle dirigido iniciativa privada. Para a consecuo desses objetivos, o Estado poder lanar mo dos seguintes instrumentos: (Ia) Visando a direcionar o assentamento industrial, segundo a localizao objetivada: (a) obteno, dos Municpios, da adequao de suas leis de uso do solo para fins industriais naquele sentido; (b) criao de distritos industriais nas reas em que deseje o desenvolvimento in dustrial, subordinados a regras que expea; (c) incentivos e outros meios indiretos (construo de vias, instalao de infra-estrutura adequada) a fim de atrair a iniciativa privada para a rea, desde que os Municpios envolvidos no vedem localizao industrial nela; (d) sendo fora do pe rmetro urbano, entendimento com o INCRA, mediante convnio, para que somente aprove desmembramento e loteamento de imveis rurais para industrializao nos termos do art. 61 da Lei 4.504, de 30.11.1964, e dos arts. 14, 94 e 95 do Decreto federal 59.428, de 27.10.1966, aps manifestao favorvel do rgo estadual competente; (e) ainda fora do permetro urbano, entendimento com os Municpios envolvidos no sentido de promulgarem leis que definam zona de expanso urbana ou urbanizvel para o uso industrial nas reas indicadas no plano de regio nalizao industrial. (2a) Quanto s restries localizao : (a) exigncia, por lei, de licena estadual para abertura do estabelecimento industrial - licena que no ser liberada se a rea no for suscetvel de localizao industrial; (b) obteno, dos Municpios envolvidos, de proibio de localizao industrial em reas assim definidas no plano; (c) entendimento com o INCRA para que no aprove projeto de desmembramento de imveis rurais nem de loteamento rural nas reas em que indicado como no ca bvel o uso industrial; (d) estabelecimento de convnio com o Conselho de Desenvolvimento Industrial visando a conceder, ou no, incentivo industrializao na regio, conforme parecer prvio do rgo estadual competente. 6. Planos urbansticos especiais 19. O planejamento urbanstico dos Estados poder referir-se or denao de setores especiais, mediante a elaborao de planos especiais de ordenao territorial, destinados organizao de reas e locais de in teresse turstico, sistematizao de vias de comunicao extra-urbanas,

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proteo florestal e de mananciais, ao saneamento das populaes, de relevncia supramunicipal, conservao e valorizao do patrimnio histrico, paisagstico, arqueolgico e etnolgico, regionalizao industrial, nos termos vistos acima, conservao do meio rural em determinados lugares, observada a legislao federal, e a qualquer outra finalidade dentro da competncia urbanstica estadual.

Captulo V

Dos Planos Urbansticos Municipais


I - PLANEJAMENTO MUNICIPAL: 1. Processo de planejam ento municipal. 2. Instrumentos do planejamento municipal. 3. Princpios bsicos do processo de planejamento local. 4. Plano diretor e processo de planejamento. II-P L A N O URBANSTICO GERAL: 5. Plano diretor. 6. Funo e objetivos do plano diretor. 7. Contedo do plano diretor. 8. Natureza jurdica do plano diretor. 9. Formulao do plano diretor. 10. Formao da lei do plano diretor. 11. Contedo e eficcia da lei do plano diretor. 12. Execuo do plan diretor. I I I - PLANOS URBANSTICOS EXECUTIVOS: 13. O plano de ao do Prefeito. 14. Os planos parciais de atuao urbanstica. IV - PLANOS URBANSTICOS ESPECIAIS: 15. Caracterizao. 16. Referncia geral e remisso. 17. Relao entre o planejamento econmico-social e o planejamento urbanstico. 18. Contedo e base do plano urbanstico desmistificado.

I - P l a n e ja m e n t o M

u n ic p a i ,

1. Processo de planejamento municipal


1. Muitas leis orgnicas dos Municpios exigem que estes organizem sua Administrao e exeram suas atividades com base num processo de planejamento permanente , descentralizado e participativo, como instru mento de democratizao da gesto da cidade, de estruturao da ao do Executivo e orientao da ao dos particulares.1 2. Considera-se processo de planejamento a definio de objetivos determinados em funo da realidade local e da manifestao da popula o, a preparao dos meios para atingi-los, o controle de sua aplicao e a avaliao dos resultados obtidos.
1. Cf. As Leis Orgnicas dos Municpios de So Paulo (art. 143), Salvador (art. 71), Teresina (art. 159), Belo Horizonte (arts. 184 e 185), Porto Alegre (art. 208), So Bemaxdo do Campo (art 121). No temos acesso a todas as leis orgnicas dos Munici-

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2. Instrumentos do planejamento municipal


5. As leis orgnicas municipais diferem quando enumeram os instru mentos do planejamento m unicipal Umas como a do Municpio de So Paulo - declaram que o processo de planejamento se integra do plano diretor, do plano plurianual e dos planos setoriais, regionais, locais e especficos (art. 144). Outras como a de Teresina - mencionam um plano de desenvolvimento integrado, plano diretor de desenvolvimento urbano, plano plurianual, lei de diretrizes oramentrias e oramento anual (art. 162). Distingue-se, a, entre o plano de desenvolvimento integrado e o plano diretor de desenvolvimento urbano aquele co mo plano geral do Governo Municipal e este como mero plano diretor urbano. Ao lado deles ainda aparece o plano plurianual, como plano fi nanceiro que integra o sistema oramentrio do Municpio. Semelhante a discriminao dada pela Lei Orgnica do Municpio de Pompu ao declarar que o planejamento das atividades do Governo Municipal ser feito por meio de elaborao e manuteno atualizada, entre outros, dos seguintes instrumentos: I plano diretor; n plano de governo; III lei de diretrizes oramentrias; IV oramento anual; V plano plurianual (art. 124).2 O Estatuto da Cidade acolhe, em essncia, esses instrumentos (art. 40, 1Q ). 4. Em suma, o processo de planejamento permanente do Municpio realiza-se pela elaborao, manuteno atualizada e execuo de: I - um plano de desenvolvimento municipal, que o plano de governo , pelo qual cada prefeito definir as prioridades e objetivos de seu governo em fimo da realidade local; II - os planos regionais, setoriais e especiais, que couberem; US o plano diretor, como instrumento bsico da poltica de desenvolvimento urbano, e os demais planos urbansticos (particula res, parciais, especiais ou setoriais) exigidos pela realidade local; IV. o plano plurianual, que define, em consonncia com o plano de governo e o plano diretor, as diretrizes, objetivos e metas da Administrao Muni cipal; V - a lei de diretrizes oramentrias, que, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente, definir, em termos financeiros, as metas e as prioridades do governo local, orientar a elapios das Capitais, mas o que se pode adiantar que a matria tratada de modo muito varivel por elas, e algumas so mesmo confusas, sem distinguir entre desenvolvimento do Municpio e desenvolvimento urbano. 2. Essa Lei Orgnica de um Municpio pequeno no Oeste de Minas das que conhecemos - a que melhor disciplina a matria, de maneira enxuta e precisa, separando bem a poltica geral do Municpio, objeto do planejamento permanente (arts. 121-126), da poltica urbana que tem como instrumento principal o plano diretor (arts. 168-172). Curiosa, no entanto, a identidade de disposies entre essa Lei Orgnica, na matria, de Teresina/PI.

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boraao do oramento anual e dispor sobre as alteraes na legislao tributria, se tais alteraes houverem que ser feitas; VI - o oramento anual. Todos esses planos devero ser compatveis entre si e seguir as polticas gerais e setoriais segundo as quais o Municpio organiza sua ao, como acertadamente exigem as Leis Orgnicas de So Paulo (art. 144, 2a) e de Pompu (art. 125) e o Estatuto da Cidade (art. 40, l fl).

3. Princpios bsicos do processo de planejamento local


5. Um processo de planejamento permanente adequado realidade do Municpio requer a observncia de alguns princpios bsicos, tais como: : , I - O processo de planejamento mais importante que o plano. Essa regra significa que um plano, para ter sentido, h de ser resultado do processo de planejamento. O planejamento, como mtodo, deve ser utilizado em todos os setores das atividades da Prefeitura* em todo seu campo funcional, pois importante para o Municpio que a Prefeitura passe a agir de maneira planejada nos servios que presta, nos investi mentos que aplica, na forma de influir sobre o desenvolvimento municipal ou de gerir os recursos pblicos. mais importante que isso ocorra mes mo a partir de um plano sumrio do que existir um plano tecnicamente perfeito que permanea na gaveta, isto , sem influir efetivamente nas atividades da Prefeitura. II - O processo de planejamento deve elaborar planos estritamente adequados- realidade do Municpio. Ou seja: o findamental que os planos sejam exatamente adequados realidade do Municpio, que cor respondam aos problemas efetivamente sentidos pela populao e queles que existem objetivamente, ainda que no estejam bem conscientes na comunidade. Deve-se evitar que os planos sejam feitos de forma aca dmica, isto , segundo um modelo terico rgido, que satisfaam aos tcnicos que o elaboraram mas no se coadunem exatamente realidade do Municpio, ou aos anseios da populao. m - O s planos devem ser exeqveis, isto , passveis de ser efeti vamente realizados pela Prefeitura, traduzindo eficincia e eficcia na utilizao dos recursos financeiros, tcnicos e humanos disponveis. IV O nvel de profundidade dos estudos deve ser apenas o necessrio para orientar a ao da Municipalidade. Valendo dizer que o conhecimento da realidade ir se aprofundando por aproximaes sucessivas de um plano a outro. Assim, no se deve onerar o custo da elaborao dos planos com pesquisas e anlise nos setores e nos nveis de profundidade que no sejam exigidos para informar as decises neles

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assumidas e a fixao dos programas de ao. Deve-se rejeitar qualquer rol terico de estudos elaborados independentemente das condies reais do Municpio.3 V Complementaridade e integrao de polticas, planos e progra mas setoriais, como meios de harmonizao das realidades rurais e urbanas do Municpio e de realizao de um desenvolvimento local integrado. VI - Respeito e adequao realidade regional>alm da local, e consonncia com os planos e programas estaduais e federais existentes, a fim de atender aos princpios do planejamento estrutural. VII Democracia e acesso s informaes disponveis, de modo a assegurar a participao direta do povo e a cooperao t e associaes representativas em todas as fases do planejamento municipal (CF, art. 29,X). Para tanto, o Poder Executivo publicar os programas e projetos integrantes dos planos, para conhecimento da comunidade. 6. Enfim, aceitabilidade, exeqibilidade, viabilidade e sensibilidade so, consoante j vimos antes, os caracteres de um bom plano. E s um planejamento democrtico realizar esses princpios.

4. Plano diretor e processo de planejamento


7. O plano diretor, que um plano urbanstico geral, constitui par te integrante do processo de planejamento municipal, devendo o plano plurianual, as diretrizes oramentrias e o oramento anual incorporar as diretrizes e as prioridades nele contidas. Advirta-se, contudo, que isso no toma o plano diretor dependente dos planos de desenvolvimento do Municpio, no sentido de que necessrio que estes sejam elaborados para que aquele tambm o seja. No, no isso, pois o planejamento urbanstico h que realizar-se com a elaborao do respectivo plano diretor nas cidades de mais de 20.000 habitantes mesmo quando no haja um processo de planejamento geral permanente. A rigor, tambm, o planejamento urbanstico no um substituto do processo geral de planejamento local, embora algumas leis orgnicas municipais o tomem nesse sentido, como a de Fortaleza, cujo art. 157 estatui que o Munic pio elaborar seu plano diretor de desenvolvimento urbano integrado, considerando a habitao, o trabalho e a recreao como atividades essenciais vida coletiva, abrangendo em conjunto os aspectos: (a) econmico, que dever inscrever disposies sobre o desenvolvimento econmico e a integrao da economia municipal regional; (b) social,
3. Sobre o tema, cf. Clementina de Ambrosis, Planejamento municipal, conforme nota publicada no Boletim do Interior 15/8.

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que dever conter normas de promoo social da comunidade e criao de condies de bem-estar da populao; (c)fsico-espacial, que dever conter disposies sobre o sistema virio bsico da cidade, o zoneamento ambiental, rede de equipamentos e servios locais; (d) administrativo , que dever consignar normas de organizao institucional que possibili tem a permanente planificao das atividades pblicas municipais e sua integrao aos planos estaduais e nacionais. Mantm-se, como se nota, a velha e fracassada metodologia do plano diretor de desenvolvimento integrado, com a contradio, ainda, de cham-lo de plano diretor de desenvolvimento urbano integrado, quando, nos aspectos econmico, social e administrativo, estar voltado para todo o Municpio, e no s para seu setor urbano. No quer dizer que o Municpio no deva ter um plano de desenvolvimento econmico e social. Deve t-lo, at porque este uma exigncia do Estatuto da Cidade, como um elemento do planeja mento municipal (art. 4a, III, h); mas no mais como parte integrante de um PPDI, pois o plano diretor que, como visto, tambm integra o processo de planejamento municipal independente daquele.
II - P l a n o U r b a n s t ic o G e r a l

5. Plano diretor & O plano diretor , nos termos da Constituio e do Estatuto da Cidade, o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expan so urbana.4 obrigatrio para cidades com mais de 20.000 habitantes, integrantes' de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas e de reas de interesse turstico, onde o Poder Pblico Municipal pretenda utilizar os instrumentos do parcelamento, edificao e utilizao compulsrios ou inseridos na rea de influncia de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de mbito regional. plcmo, porque
4. preciso ento que se entenda que o piano diretor, muito mais do que instrumento tcnico e/ou mtodo de organizao territorial, o processo sociopoltico pelo qual se determina e se preenche o contedo para o exerccio dos direitos individuais de proprie dade imobiliria urbana. O plano diretor, portanto, no se reduz mera lei reguladora do uso, parcelamento e ocupao do solo urbano, mas tambm, e sobretudo, deve ser uma lei fundiria essencial, responsvel pela garantia das funes sociais da cidade para a totalidade do territrio municipal (cf. Edsio Fernandes, Estatuto da Cidade: razo de descrena ou de otimismo? Adicionando complexidades reflexo sobre a efetividade da lei, em FDUA-Frum de Direito Urbano e Ambiental 47, set.-out./20G9, p. 22). O texto do autor merece considerao no geral. Entendo aquele processo sociopoltico pelo qual se determina e se preenche o contedo para o exerccio dos direitos individuais de propriedade imobiliria urbana no sentido de que um processo que indica o contedo da funo da propriedade urbana (CF, art. 182, Ia e 2S ). O autor, que professor de

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estabelece os objetivos a serem atingidos, o prazo em que estes devem ser alcanados (ainda que, sendo plano geral, no precise fixar prazo, no que tange s diretrizes bsicas), as atividades a serem executadas e quem deve execut-las. diretor, porque fixa as diretrizes do desenvolvimento urbano do Municpio.

6. Funo e objetivos do plano diretor


9. O plano diretor, como instrumento de atuao da funo urbans tica dos Municpios, constitui um plano geral e global que tem, portanto, por funo sistematizar o desenvolvimento fsico, econmico e social do territrio municipal, visando ao bem-estar da comunidade local. . 10. Seus objetivos so gerais e especficos. So gerais: promover a ordenao dos espaos habitveis do Municpio. Poderamos, alis, enun ciar ainda de modo mais geral esses objetivos do plano, dizendo que seu objetivo geral o de instrumentar uma estratgia de mudana no sentido de obter a melhoria da qualidade de vida da comunidade local. 11. Os objetivos especficos dependem da realidade que se quer transformar. Traduzem-se em objetivos concretos de cada um dos projetos que integram o plano, tal como reurbanizao de um bairro, alargamento de determinada via pblica, construo de vias expressas, intensificao da industrializao de rea determinada, construo de casas populares, construo de rede de esgoto, saneamento de determinada rea, retificao de um rio e urbanificao de suas margens, zoneamento, arruamento, loteamento etc.

7. Contedo do plano diretor


12. O aspecto fsico refere-se ordenao do solo municipal. E, sem dvida, o aspecto fundamental do plano diretor, dado que nele que se manifesta o fundamental da competncia dos Municpios no sistema constitucional brasileiro. a, tambm, que se realiza a funo urbanstica essencial dos Municpios. O planejamento territorial, em que se traduz o planejamento urbanstico municipal, visa a transformar a organizao do solo no sentido da melhoria da qualidade de vida da populao local. O contedo do plano, neste particular como nos outros, depende, evidentemente, da realidade a ser transformada e dos objetivos que a co~ limada transformao exige. Para orientar-nos quanto indicao desse
Direito Urbanstico, tem produzido bons artigos sobre a matria, especialmente em an lise o Estatuto da Cidade (alm do citado, cf. tambm na mesma FDUA 42, pp. 48 ss., Poltica urbana na Constituio Federal de 1988. Direito e poltica urbana na Amrica Latina: mudana de paradigma e procedibilidades de ao).

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contedo, cumpre lembrar que os elementos constitutivos de qualquer aglomerado humano so os edifcios privados, nos quais habita a po pulao ou se desenvolve uma atividade produtiva, e os equipamentos pblicos, que tomam possvel a satisfao de todas as exigncias que no poderiam ser atendidas pelos indivduos por si ss e que asseguram populao as mais variadas formas de assistncia.5 .Em relao a isso, o piano dever resolver dois problemas: (a) o problema de localiza es, referente aos equipamentos pblicos; (b) o problema das divises em zonas, referente aos edifcios privados. Os dois problemas - se gundo nota Spantigatti engendram questes jurdicas diversas, pois as primeiras exigem o estabelecimento dos instrumentos para prever e executar planos de obras pblicas e se desenvolvem no mbito do regime jurdico da desapropriao. Quanto s segundas, o problema o de fixar os limites e determinar o mbito das faculdades dos indivduos privados, e move-se no mbito da funo social e das limitaes jurdi cas da propriedade urbana.6Assim que o plano diretor, alm do mais, dever conter disposies sobre a delimitao das reas urbanas onde podero ser aplicados: (a) o parcelamento, a edificao ou a utilizao compulsrios, considerando a existncia de infira-estrutura e de demanda de uso; (b) o direito de preempo; (c) o direito de construir acima do coeficiente bsico; (d) a possibilidade de alterao de uso do solo; (e) operaes consorciadas. Para resolver tais problemas, o plano h de conter disposies sobre os trs sistemas gerais vias, zoneamento , espaos verdes.7 Conter, enfim, normas e diretrizes sobre: o sistema virio do Municpio (da zona urbana, urbanzvel e de expanso urbana e da zona rural), que envolve, portanto, o 'arruamento, a previso de estradas municipais e o loteamen to (o parcelamento do solo); o sistema de zoneamento , que abrange o estabelecimento de zonas de uso do solo e os modelos de assentamento urbano (regras sobre ocupao do solo urbano), inclusive de renovao urbana; o sistem a de recreao e revitalizao, com estabelecimento de reas verdes, desportivas, assim como reas de preservao e revitali zao de setores histricos, paisagsticos e ambientais. Cabe, porm, considerar uma faceta urbanstica ligada ao aspecto econmico do plano diretor, qual seja: o aspecto econmico do uso do solo urbano. O plano h de projetar a longo prazo a necessidade de solo para fins residenciais, para ruas e para espaos livres, a fim de atender demanda da populao crescente, segundo previses estabelecidas. H
5. Cf. Virglio Testa, Disciplina Urbanstica, 7a ed., p. 57. 6. Cf. Federico Spantigatti, Manual de Derecho Urbanstico, p. 122. 7. Cf. Luiz de Anhaia Mello, O que um Plano Diretor, conferncia proferida no Taubat Country Club (Taubat), 23.6.1956.

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que prever tambm o solo destinado a uso industrial e comercial, em face do interesse e projees do desenvolvimento da industrializao e do comrcio; especialmente, deve organizar ncleos industriais, reservando rea para tanto, se assim for aconselhvel em face da realidade local. 13. O aspecto social relevante em urbanismo. Este configura um dos meios de buscar a melhoria da qualidade de vida da populao, atravs das transformaes que se impem aos espaos habitveis. Entra no campo de seus objetivos oferecer populao servios de educao, sade e saneamento bsico, habitao, bem-estar social, lazer, recreao, cultura e esporte. A ordenao do solo importa j criar as condies ne cessrias instituio de equipamentos e prestao dos servios sociais e estabelecer os meios para que a populao possa auferi-los. Assim, por exemplo, o gozo do lazer demanda tempo e espao. necessrio que a ordenao do solo preveja espaos livres destinados ao passeio, reas destinadas s atividades ldicas. tambm necessrio que os des tinatrios desses servios disponham de tempo para goz-los; por isso, na ordenao do solo, convm procurar diminuir as distncias entre o trabalho e a moradia, a fim de sobrar tempo para o lazer e a recreao, alm do destinado produo, ao sono e alimentao. E certo como anota Jorge Wilheim ~ que o conceito de recreao como tempo livre fica particularmente precrio em pases subdesenvolvidos em que a existncia do segundo emprego, ocupando o chamado tempo livre5de um chefe de famlia mal-remunerado, inviabiliza qualquer recreao. Em algumas regies, a carncia de empregos, agravada pelo aumento de populao e pela elevada taxa de urbanizao, empresta outro sentido expresso tempo livre: para um desempregado, todo o tempo livre, sem que isso tenha a ver com lazer ou recreao.8Realmente, num pas em que cerca de 30% das pessoas ativas (cerca de 25 milhes)9 ganham um salrio mnimo ou menos, e este perde substncia de ano para ano, com a perda de seu valor real - que diminui medida que aumenta seu valor nominal1 0 dificilmente essa faixa da populao pode auferir as vantagens dos equipamentos de lazer ou recreao e, mesmo, de outros equipamentos sociais. 1 4 .0 aspecto administrativo-institucional do plano diretor funda mental para a atuao urbanstica do Municpio. O plano deve prever os meios institucionais necessrios sua implementao, execuo, continuidade e reviso. O processo de planejamento h de ser cont nuo; por isso, o plano, como seu instrumento fundamental, h de estar
8. Urbanismo no Subdesenvolvimento, p. 97. Sobre o lazer no planejamento urba nstico, cf. Ethel Bauzer Medeiros, O Lazer no Planejamento Urbano, 2a ed., 1975. 9. EBGE, Brasil em Sntese, dados de 2003. 10. Cf. Jorge Wilheim, Urbanismo no Subdesenvolvimento, pp. 86-87.

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sempre aperfeioando-se. Ele uma arma de ao que se desenvolve e aperfeioa paralelamente ao prprio desenvolvimento do organismo vivo chamado cidade. O plano no , por isso mesmo, um documento rgido. Ele se compe de um rgo elaborador, de um documento-base (plano diretor propriamente dito), o qual se apresenta sob a forma grfica (plantas e relatrios) e sob a forma jurdica (leis e regulamentos).1 1O plano h que prever as mudanas institucionais, organizatrias e jurdicas necessrias ao seu funcionamento. Deve prever a institucionalizao do rgo de planejamento local, o preparo de funcionrios locais para sua elaborao, reviso, implementao e execuo, pois tais atividades no podem ser realizadas por tcnicos de fora do Municpio planejado; deve propor as alteraes nas leis existentes visando a adequ-las ao processo de planejamento, preparando os anteprojetos de leis indispensveis sua implementao e execuo, bem como os regulamentos e outros atos jurdicos aconselhveis. Muitas das disposies do plano demandaro desenvolvimento ulterior, mediante leis especiais ou trabalhos de exe cuo que sero objeto de planos especiais, parciais e executivos. Assim so as disposies sobre renovao urbana de bairros envelhecidos, as de execuo de novas redes virias, as sobre redes de equipamentos urbanos (gua, gs, eletricidade, esgoto) e os plans sobre determinados servios: criao de distritos industriais, estabelecimento de conjuntos de casas populares etc.

8. Natureza jurdica do plano diretor 15. Os planos urbansticos so aprovados por lei. E uma exigncia do princpio da legalidade no sistema brasileiro, que no admite que se crie obrigao e se imponha constrangimento seno em virtude de lei (CF, art. 5o, Et; Estatuto da Cidade, art. 40). Quanto ao plano diretor, a prpria Constituio Federal que exige sua aprovao pela Cmara Municipal, e as leis orgnicas dos Municpios, em geral, estatuem que ele deve ser aprovado pelo voto qualificado de dois teros dos membros daquela o que lhe atribui certa rigidez. Assim, os elementos do plano ficam fazendo parte integrante dessa lei, transformando-se, pois, em normas jurdicas. 9. Formulao do plano diretor 16. O plano diretor, em seu aspecto tcnico, um documento de base que se apresenta sob a forma grfica, compreendendo relatrio,
11. p. 123. Cf. Jorge Wilheim, So Paulo, Metrpole 65 (Subsdio para seu Plano Diretor),

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mapas e quadros, que consubstanciam o retrato da situao existente e as projees da situao futura, transformada. A formulao desse docu mento uma tarefa tcnica multidisciplinar. Embora predominem, aqui, os aspectos tcnicos, revela-se ainda como um procedimento jurdico, dadas as exigncias legais que impem a ele a observncia de determina das regras de conduta. 17. A elaborao do plano da competncia do Executivo Municipal, por intermdio dos rgos de planejamento da Prefeitura. Deve-se ter em vista que o plano no o planejamento; sua elaborao um mo mento do processo contnuo deste. Envolve lenta preparao, que exige metodologia adequada. Jorge Wilheim aponta um roteiro de 10 passos que empregara, na sua atividade profissional, na preparao de propostas de planos diretores.1 2 Parece-nos que esses 10 passos se contm nas seguintes etapas para a elaborao do plano diretor. I - Estudos preliminares, que avaliam de forma sumria a situao e os problemas de desenvolvimento do Municpio e estabelecem as caractersticas e o nvel de profundidade dos estudos subseqentes; es tabelecem, assim, a poltica de planejamento municipal. II - Diagnstico , que pesquisa e analisa em profundidade os proble mas de desenvolvimento selecionados na etapa anterior, identifica as variveis que devem ser consideradas para as solues desses problemas e prev suas perspectivas de evoluo. IH Plano de diretrizes, que estabelece uma poltica para as solues dos problemas escolhidos e fixa objetivos e diretrizes da organizao territorial. IV Instrumentao do plano , que compreende a elaborao dos instrumentos de atuao, de acordo com as diretrizes estabelecidas, e identifica as medidas capazes de atingir os objetivos escolhidos.
12. O Substantivo e o Adjetivo, pp. 182 e ss. Em sntese, so os seguintes os lOpassos propostos: (Ia) apreenso do conhecimento existente sobre a situao encontrada, no que diz respeito a atualizao, abrangncia, confiabilidade e profundidade; (2a) leitura da cidade, para identificao de suas estruturas bsicas e caracterizao dos subsistemas tpicos dos diversos grupos sociais e etrios; (32) lanamento de hipteses e alternativas, mediante o estabelecimento de um diagnstico integrado e deprognsticos; (4 ! ) investigaes, mediante pesquisas do campo, por entrevistas, levantamentos diretos, censos, operaes de consulta pblica ou amostragens; (5a) proposio do segundo objeto possvel (conceito desejvel de vida urbana; alternativas de estruturas possveis ou desejveis; demandas, servios, reas); (6)plano de estrutura, representado pela planta da cidade proposta; (7a ) documentos nor mativos de conduo: legislao de uso do solo e de loteamentos; lei de proteo paisagem; reformas administrativas; cdigos tributrios e de edificaes; oramento-programa e outras formas de alocao de recursos financeiros; (8C ) operaes de induo, mediante estmulos de variada natureza; (92 ) formao de quadros; (10a) continuidade do processo: Para que a finalidade ltima do plano se realize preciso que ele efetivamente tenha provocado um processo permanente da aplicao de suas recomendaes, realimentao de informaes e revises peridicas (Jorge Wilheim, O Substantivo e o Adjetivo, p. 185).

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18. O diagnstico determinar: (1) os problemas existentes na rea a ser transformada , abrangendo-os no nvel dos objetivos, ou seja, re ferentes aos bens ou servios que a entidade pblica se prope a colocar disposio da comunidade local, assim como os problemas no nvel dos meios, ou seja, concernentes estrutura institucional do Municpio e sua adequao orgnico-administrativa para o cumprimento dos ob jetivos; (2) as necessidades a atender, que so identificadas na anlise dos problemas existentes, procurando indicar as aes que devem ser empreendidas para seu atendimento segundo uma escala de prioridade que se estabelea; (3) os tipos de atuao a desenvolver para atender s necessidades identificadas e, assim, resolver ps problemas existentes de acordo com os objetivos estabelecidos.1 3 O diagnstico corresponde a uma anlise da situao visando a coligir dados informativos para estabelecer as diretrizes das mudanas que se quer empreender, buscando responder - sempre que possvel, quantificadamente - s seguintes perguntas: (a) Quais so os problemas existentes? (b) Quais so as necessidades atender? (c) Que tipos de atuao devem ser desenvolvidos? Para dar respostas a essas indagaes, o diagnstico compreender duas partes: a primeira consiste numa anlise retrospectiva da situao existente, em que se procurar identificar os principais problemas e suas causas; a segunda configurar uma anlise projetiva , em que sero salientados os meios necessrios a utilizar para a soluo daqueles pro blemas verificados, de acordo com as diretrizes gerais estabelecidas e com vistas ao atendimento das necessidades constatadas.1 4 Para tanto insuficiente o mtodo de desenvolvimento histrico, to do agrado dos planejadores municipais, que se preocupam com o levantamento do passado da cidade, esquecendo-se de propor transfor maes; tambm insuficiente o mtodo do mapeamento cadastral, em que o plano, para compreender a cidade, elabora uma srie de mapas (de uso do solo, de rea construda, de reas verdes existentes etc.); igualmente, no basta o mtodo da quantificao universal, pelo qual se quantifica tudo, mede-se tudo, organizam-se todos os nmeros pos sveis em quadros, tabelas, curvas e diagramas. Todos esses mtodos so teis, e alguns indispensveis, como instrumentos destinados a dar uma imagem da cidade. Mas importante usar o mtodo da leitura direta das estruturas urbanas, percorrendo mas, observando, entrevistando etc.1 5A combinao equilibrada dos mtodos dar sempre bons resultados para
13. Cf. nosso Oramento-Programa no Brasil, pp. 65-66, e bibliografia ali citada. 14. Idem, ibidem, p. 166. 15. Adotamos, aqui, como se nota, a lio de Jorge Wilheim (O Substantivo e o Adjetivo, pp. 60 e ss.) sobre tais mtodos.

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o conhecimento da estrutura urbana1 6existente e a projeo do modelo que se quer obter com as transformaes planejadas. 19. O plano de diretrizes visa a estabelecer o conjunto de orientao a ser seguida na soluo dos problemas identificados. Diretrizes gerais consistem na determinao dos rumos que a entidade pretende trilhar em cada rea especfica, em face da situao levantada, cujo objetivo dar-lhe atendimento. Consiste no estabelecimento de metas a serem atingidas, bem como na seleo dos meios para atingi-las. O trabalho de fixao do plano de diretrizes apia-se no diagnstico. 20. A instrumentao do plano consiste na elaborao dos instru mentos de atuao, de acordo com as diretrizes estabelecidas, e identifi ca as medidas capazes de atingir os objetivos previstos. Trata-se do plano propriamente dito, compreendendo relatrio, mapas, quadros, propostas de transformao e tudo que a realidade existente aconselhar, como previso de recursos tcnicos, humanos e financeiros necessrios implementao e execuo do plano a curto, mdio e longo prazos. Durante esse processo de elaborao do plano diretor, ainda no mbito do Poder Executivo Municipal, que o Estatuto da Cidade exige que sejam promovidos audincias pblicas e debates com a participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade (associaes de bairros, de arquitetos, de engenheiros, de meio ambiente e similares) e que seja garantido o acesso de qualquer interessado aos documentos e informaes produzidos, alm da publici dade destes (Estatuto da Cidade, art. 40, 4a). 10. Formao da lei do plano diretor 21. Entre os instrumentos que integram a elaborao do plano dire tor encontra-se o projeto de lei a ser submetido Cmara Municipal, para sua aprovao. A iniciativa dessa lei pertence ao Prefeito, sob cuja orientao se prepara o plano. 22. O processo de elaborao dessa lei segue as regras do processo legislativo estabelecido na lei orgnica dos Municpios, mas aqui tam bm se h de garantir aquela participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade, como visto acima em relao ao Poder Executivo (Estatuto da Cidade, art. 40, 4e).
16. Por estrutura urbana compreende-se a disposio geral no territrio dos ele mentos caractersticos das atividades urbanas, cuja escala ou importncia so essenciais ao funcionamento do conjunto como um todo orgnico. Em outras palavras, a estrutura deve mostrar esquematicamente o inter-relacionamento das principais funes urbanas, expresso em termos de localizao, tipo e intensidade de uso das reas disponveis (cf. Prefeitura Municipal de So Paulo, Plano Urbanstico Bsico de So Paulo, vol. 2, p. 5).

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23. Apresentado o projeto Cmara, com todos os documentos do plano, o Presidente desta o remeter s comisses competentes, para estudo e parecer. 24. No h proibio de emendas. Claro tambm que o projeto do plano diretor pode ser aprovado, com ou sem emendas, ou rejeitado. No , porm, de boa prtica rejeit-lo in toum, ano ser que os estudos tcnicos revelem sua absoluta inaceitabilidade, sua inexeqibilidade ou sua inviabilidade econmica, e no haja meio de aperfeio-lo. Confor me j dissemos certa vez: Se o plano deixar algo a desejar, importa aos Vereadores procurar seu aperfeioamento, antes que sacrific-lo de vez. Aperfeioar os projetos misso do legislador, mormente quando con tm instrumento to importante para o crescimento e desenvolvimento ordenado da comunidade. Rejeit-los, pura e simplesmente, se uma faculdade do Legislativo, nem sempre se revela uma medida satisfa tria e conveniente.1 7Por outro lado, devem ser evitadas emendas que o desfigurem, lhe quebrem a coerncia ou o tornem inexeqvel, ou de mera satisfao de interesse individual ou em detrimento do interesse pblico. 11. Contedo e eficcia da lei do plano diretor 25. O contedo da lei do plano corresponde, em princpio, ao con tedo do prprio plano. Cuidar da fixao dos objetivos e diretrizes bsicas. Estabelecer as normas ordenadoras e disciplinadoras pertinen tes ao planejamento territorial. Definir as reas urbanas, urbanizveis e de expanso urbana. Dispor sobre a ordenao do solo, estabelecendo as regras fundamentais do uso do solo, incluindo o parcelamento, o zo neamento, o sistema de circulao enfim, sobre aqueles trs sistemas antes indicados: sistema virio, sistema de zoneamento e sistema de lazer e recreao. 26. Tais normas j podem conter em si todos os elementos para sua eficcia e aplicao imediata, com o qu os efeitos do plano se manifestaro diretamente vinculantes para os rgos pblicos e para os particulares. Mas em alguns casos a lei do plano pode deixar certas disposies para atuao ulterior, mediante leis especiais - por exem plo, sobre uso do solo, edificaes. Pode tambm estabelecer as normas fundamentais (as diretrizes), remetendo a regulamento os pormenores de sua aplicao, como comum verificar-se no que tange s normas de zoneamento. O plano diretor pode ser apenas geral, ficando sua atuao dependendo de planos especiais, setoriais e plano executivo. Mas certo
17. Cf. nosso Manual do Vereador, 5 ed., p. 176.

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que a lei do plano eficaz nos limites de suas determinaes, importando efeitos desde logo vinculantes para os rgos pblicos e para os particu lares, que ficam sujeitos s suas normas. Assim, so nulos os atos munici pais contrrios s normas do plano. As limitaes propriedade privada operam imediatamente, quer quanto s obrigaes de no-fazer, como a regra non aedificandi, referentes s reas declaradas no-edificveis, quer quanto s obrigaes de fazer, como a definio de rea em que o Poder Pblico Municipal, mediante lei especfica, poder exigir, nos termos de lei federal, que o proprietrio do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado promova seu adequado aproveitamento, sob pena de parcelamento ou edificao compulsrios (CF, art. 182, 4~). 27. A eficcia da lei do plano s opera, evidentemente, a partir de sua entrada em vigor. Problema srio, contudo, pode manifestar-se na pendncia da sua elaborao. vista das alteraes que ele promete efe tivar na realidade existente, os. proprietrios, tendo em vista assegurar direitos, podem tentar atuar no sentido contrrio ao previsto o que criar dificuldade para a execuo do futuro plano. Entre ns nada h a fazer para salvaguardar o interesse pblico assim ameaado, pois, enquanto no aprovado o plano, os particulares estaro exercendo direito reconhecido pela legislao vigente. Diante de tal situao, as legislaes da Itlia, da Frana, da Alemanha e mesmo da Espanha introduziram as medidas de salvaguarda, que possibilitam autoridade pblica, observados certos requisitos, suspender toda outorga de licena para construir ou urbanificar quando reconhea que os pedidos estejam em contraste com o plano em preparo. 12. Execuo do plano diretor 28. A principal virtude de qualquer plano est na sua exeqibilidade e viabilidade. Um plano que no seja exeqvel pior que a falta de pla no, porque gera custos sem resultados. 29. A execuo material do plano diretor efetiva-se atravs da aplica o da respectiva lei, o que pode exigir a expedio de leis especiais, de regulamentos previstos ou necessrios, bem como de planos executivos, planos especiais e planos parciais, nele exigidos. 30. Os instrumentos de execuo, segundo Spantigatti, so de duas categorias - os que entendem com mecanismos de controle e os que en tendem com mecanismos de substituio e do origem a quatro tipos: controle por parte do Poder Pblico e controle por parte dos particulares; substituio de titularidade nas atribuies dos Poderes Pblicos e subs tituio de titularidade nos direitos privados.1 8
18. Manual de Derecho Urbanstico>pp. 295 e ss.

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31. A licena de obras e o habite-se so os instrumentos de controle pblico mais importantes, porque impedem a construo e o uso de im veis em contraste com as determinaes do plano. O direito subjetivo e o interesse legtimo de particulares, destinatrios das normas urbansticas do plano, constituem os estmulos do controle particular, mediante aes de anulao ou de impedimento de atos contrrios a essas normas. 32. A substituio do Municpio no exerccio das atribuies urbans ticas no aceitvel no Brasil, porque falece competncia Unio e aos Estados para tanto, mesmo em face da Constituio de 1988. 33. A substituio de titulares de direito privado prtica comum na atuao urbanstica. Realiza-se por meio da desapropriao, da ocupao temporria, do direito de preferncia (ainda no reconhecido entre ns, salvo sobre o patrimnio histrico, artstico paisagstico), da execuo das obras de urbanificao compulsria pelo Poder Pblico, quando o obrigado no o fizer.
III - P lano s U rbanstico s E xecutivos

13. O plano de ao do Prefeito . 34. Convm que o plano diretor no seja muito minucioso. Dever ter a feio de um plano geral, que estabelea as diretrizes da ordenao municipal, deixando os aspectos de atuao concreta para os planos exe cutivos. Todavia, no h de ser to geral que no surta efeitos imediatos; se no, possvel correr o risco de, no se preparando plano executivo, tomar-se incuo. 35. Um desses instrumentos executivos o plano de ao do Prefeito. No que ele seja, em si, um plano tipicamente urbanstico na sistemtica atual; mas, como vimos, ele constitui um dos instrumentos do planejamento municipal. por meio dele que cada Prefeito, ao ser eleito, define sua ao governamental, sem quebra do processo de planejamento implantado e, portanto, com observncia das diretrizes consubstanciadas no plano diretor. Vale dizer: cada Prefeito, se quiser exercer uma ao planejada, definir os programas que deseja executar dentro das diretrizes traadas e aqui que se vinculam ao planejamento local em cada exerccio a lei de diretrizes oramentrias, o oramentoprograma anual e o oramento plurianual, referidos em vrias leis org nicas municipais como instrumentos do planejamento municipal. Esses instrumentos, coordenados com o piano diretor, na verdade, fncionam tambm como instrumentos de execuo deste.

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14. Os planos parciais de atuao urbanstica 36. O plano diretor plano geral e global, destinado a estabelecer as diretrizes e normas fundamentais para a ordenao territorial do Mu nicpio. Nele prprio j devem ser previstas situaes particulares de atuao urbanstica que aconselhem a elaborao de planos adequados que desenvolvam apenas partes da previso geral daquele. Assim, pos svel pensar em planos de alinhamento, planos de zoneamento, planos de execuo do sistema virio planejado. 37. Vale dizer: os planos parciais constituem meios de execuo do plano diretor. So, pois, planos executivos deste, tanto quanto o plano de ao do Prefeito. A diferena est em que este visa mais atuao dos aspectos econmicos e sociais, enquanto aqueles so voltados para os aspectos tipicamente urbansticos da organizao fsico-territorial. IV
- P lanos U rbansticos E speciais

15. Caracterizao 38. Mais adiante veremos que a ordenao do solo poder ser de carter geral de que instrumento o plano urbanstico geral (plano diretor) ou de carter especial ditada por situaes especiais que aconselhem medidas especificas de planejamento. Os objetivos especiais a serem alcanados que imporo a necessidade de planos especiais, em cada situao, a fim de realiz-los. 16. Referncia geral e remisso 39. Assim podem ser considerados os planos de implantao de distritos industriais, os planos de renovao urbana, os planos de urba nificao prioritria etc. - a respeito dos quais voltaremos mais minucio samente no Ttulo IV. 17. Relao entre o planejamento econmico-social e o planejamento urbanstico 40. No precisamos repetir o que j ficou dito ou seja, que nossa crtica concepo do plano diretor de desenvolvimento integrado no quer dizer que concebemos um planejamento urbanstico desvinculado do planejamento econmico e social. O que sustentamos que essa vinculao no pode ser feita no nvel horizontal, como se props, na esfera municipal. Planejamento econmico e social e planejamento urbanstico so dois aspectos do planejamento global. A pretenso de integr-los entre si - ou, na verdade, de integrar o planejamento urbanstico no

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planejamento econmico e social - que nos parece ter gerado uma distoro, em prejuzo do desenvolvimento urbano harmonioso. 41. Parece-nos que, nesse particular, assiste inteira razo a Manuel L. da Costa Lobo quando, procurando estabelecer a relao entre os dois tipos de planejamento, mostra que h distines - metodolgicas, inclusive - que aconselham dar-lhes tratamento separado sem, no entan to, desvincul-los entre si. Eis como apresenta o problema: Seja-me permitido relembrar, ainda, como bem sabido de todos, que a prtica do planejamento urbanstico, atividade diferenciada pelos seus mtodos de trabalho, perodos de previso, continuidade de ao e processos de relao com a realidade, carece, porm, de estar perfeitamente integrada no que chamaremos o planejamento global, cpula de coordenao de todas as atividades que s Administraes caiba dirigir, fomentar ou, simplesmente, auscultar de forma vigilante. assim que, no planeja mento integral, correntemente se distinguem duas ,facetas com suas particularidades prprias - o planejamento scio-econmico e o planeja mento fsico ou planejamento urbanstico: Estas duas facetas, se, por um lado, permitem encarar como acertada a constituio de equipes e rgos separados relativos a cada uma das especialidades, tambm, exatamente porque so duas facetas duma mesma perspectiva, implicam uma apertada e eficiente conjugao de estudos e esforos, em tempo oportuno, em que o setorismo e a deslealdade so de denunciar e pron tamente extirpar, sempre que necessrio.1 9O autor ilustra sua lio com a seguinte figura:
Planejamento . Global Global

18. Contedo e base do plano urbanstico desmistificado 42. A tcnica do planejamento urbanstico e dos respectivos pla nos muito mais simples que a sofisticao uniformizante, para todo
19. Manuel L. da Costa Lobo, Da Esquematizao Realidade nos Planejamentos Urbansticos, pp. 7-8.

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o pas, do plano diretor de desenvolvimento integrado. Reconhece-se, hoje, que o Municpio onde o planejamento urbanstico alcanou xito efetivo foi o de Curitiba. L se implantou um processo permanente de planejamento urbanstico de bases simples e democrticas, elaborando-se plano diretor de carter puramente urbanstico, para orientao e con trole do desenvolvimento integrado do Municpio, visando a propiciar melhores condies para o desenvolvimento integrado e harmnico e o bem-estar social da comunidade, bem como da regio metropolitana de Curitiba.2 0 Fixaram-se as diretrizes bsicas do plano relativas ao sis tema virio, ao zoneamento, ao loteamento, renovao urbana, pre servao e revitalizao dos setores histrico-tradicionais, edificao, aos servios pblicos e equipamentos comunitrios e nada mais, como se v do plano diretor aprovado pela Lei 2.828, de 31.7.1966, que teve continuidade, sob a orientao e superviso do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano de Curitiba (IPPUC). 43. O contedo e as bases do plano urbanstico desmistificado no passaro realmente do estabelecimento de diretrizes bsicas da ordena ofisico-territorial do Municpio, acompanhadas do conjunto de mapas e plantas correspondentes relativamente aos trs sistemas j por ns referidos: sistema virio, sistema de zoneamento e sistema de lazer e re creao tudo segundo a realidade local e os objetivos estabelecidos. 44. Talvez fosse o caso de retomar o caminho abandonado, que via no planejamento urbanstico municipal um processo que se desenvol via em trs etapas, sucessivamente interdependentes: (1~) pr-plano , ou plano preliminar; (2) plano diretor geral; (3) planos executivos, inclusive planos parciais e planos especiais ou setoriais (Estatuto da Cidade, art. 4-, III, g), aproveitando-se a experincia metodolgica adquirida nestes ltimos anos. 45. Os aspectos econm icos , quando cabveis, realizar-se-o simplesmente na ordenao do solo. Fora disso, constituiro, juntamente com os sociais, objeto dos planos de ao governamental do Prefeito , de sorte que a viso do planejamento global do Municpio incluir essas duas facetas: a do planejamento urbanstico e a do planejamento econ mico e social, com sua metodologia prpria e seus objetivos peculiares. preciso no olvidar que o planejamento urbanstico pode prosperar sem um sofisticado planejamento econmico e social, porque nele, sem sair dele, j existem componentes sociais e efeitos econmicos bastantes para que o desenvolvimento urbano/rural do Municpio se realize harmonicamente. Mas o contrrio no se d, pois o planejamento econmico e social, em si, no contm, necessariamente, o urbanstico.
20. Cf. art. l s da Lei 2.828, de 31.7.1966.

Captulo VI

Do Plano Urbanstico Metropolitano


1. Ordenaojurdica das urbanizaes contguas. 2. Institucionalizao das regies metropolitanas. 3. Funes pblicas de interesse comum: natureza e titularidade. 4. O planejamento e o plano metropolitanos.

1. Ordenao jurdica das urbanizaes contguas


1, No cabe, aqui, um estudo aprofundado do fenmeno metropoli tano e sua institucionalizao no Brasil, a respeito dos quais j foram produzidos estudos de grande valor.1 Toma-se, no entanto, indispensvel tecer algumas consideraes so bre ele, a fim de ser fixado entendimento terico que oriente a problem tica do planejamento urbanstico metropolitano e do respectivo plano. 2. O desenvolvimento industrial gerou a grande cidade dos nossos dias, cujo crescimento acelerado amplia a Urbanizao de reas prximas, interligando ncleos vizinhos, subordinados a Administraes autno mas diversas. Essa continuidade urbana, que abrange vrios ncleos subordinados a Municpios diferentes, gera problemas especficos que demandam soluo uniforme e comum. Mesmo sem essa continuidade urbana surgem situaes urbanas contguas, polarizadas ou no por um ncleo principal, que requerem organizao jurdica especial que pro picie tratamento urbanstico adequado ao aperfeioamento da qualidade de vida de todo o assentamento humano da rea.
1. Cf. Adilson Abreu Dallari, Subsdios para a criao imediata de entidades me tropolitanas, RDP 12/309, e O uso do solo metropolitano, RDP 14/285; Alaor Caff Alves, A competncia municipal e o planejamento metropolitano, RDP 14/292; Redistribuio de rendas tributrias em regio metropolitana*Revista da Procuradoria-Geral do Estado de So Paulo 10/379; e Planejamento Metropolitano e Autonomia Municipal yioDireito Brasileiro; Enrico de Andrade Azevedo, Instituio de regies metropolitanas no Brasil, RDP 21191; Instituio e administrao das regies metropolitanas, Revista de Administrao Municipal 129/5; e A regio metropolitana no Brasil e seu regime

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S. Esse fenmeno, que resulta da expanso urbana, constitui uma realidade ftica, sociolgica, e se transforma, entre ns, em entidades jurdicas, como regies metropolitanas, aglomeraes urbanas ou microrregies, quando institudas por lei complementar estadual, na forma prevista no art. 25, 3-, da CF. 4. As regies metropolitanas j eram previstas na Constituio de 1967/1969, que atribua Unio competncia para institu-las por lei complementar com Municpios que fossem parte de uma mesma comu nidade scio-econmica. Com base nessa previso constitucional foi pro mulgada a Lei Complementar 14/1973, criando as regies metropolitanas de So Paulo , Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador, Curitiba , Belm e Fortaleza ; e pela Lei Complementar 20, de 10.7.1974, a do Rio de Janeiro. A Unio, na verdade, as instituiu, mas no tomou mais, pra ticamente, conhecimento delas. Os Estados que ficaram responsveis por sua estruturao e funcionamento, criando empresas ou autarquias para dar-lhes efetividade. 5. Agora, a Constituio atribui aos Estados a competncia, mediante lei complementar, no s para instituir regies metropolitanas, mas tam bm para instituir aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas por agrupamentos de Municpios limtrofes, para integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum (art. 25, 3a). 6. Sobre as microrregies j nos pronunciamos antes.As aglomera es urbanas ainda no tiveram organizao legal que permita um estudo mais aprofundado dessa nova forma de institucionalizao urbana. nico problema que se apresenta agora a distino entre regies metropojurdico, in O Desafio Metropolitano (Srie: Documentos-1), 1976; Eros Roberto Grau, Regies Metropolitanas, Regime Jurdico, 1974; Anlise, crtica e implementao da legislao metropolitana, Revista Brasileira de Estudos Polticos 40/25; e Regies metropolitanas: uma necessria reviso de concepes, RT 521/11. ARevista Brasileira de Estudos Polticos dedicou seun. 40 (janeiro/l975) s regies metropolitanas, com artigos de Raul Machado Horta (Direito constitucional brasileiro e as regies metropolitanas); Eros Roberto Grau (artigo cit. supra); Mauro Barcelos Filho (O controle do uso do solo metropolitano); Srgio Tostes (Problemas tributrios da regio metropolitana); Gilson de Assis Dayrell (Problemas institucionais na implantao da regio metropolitana de Belo Horizonte). O volume O Desafio Metropolitano, j citado, alm do texto de Eurico de Andra de Azevedo, traz, ainda: Roberto Cerqueira Csar (As megalpoles); Lcio Gregori (Planejamento integrado); Marino Pazzaglini Filho (O desempenho do sistema de planejamento e administrao metropolitana); Srgio Zaratin (Aspectos da problemtica do uso do solo na Grande So Paulo) entre outros. V., ainda: Srgio Feiraz, As regies metropolitanas no Direito Brasileiro, RDP 37-38/19; Paulo B. de Arajo Lima, As regies metropolitanas e seus aspectos institu cionais, RDA 129/11.

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litanas, aglomeraes urbanas e microrregies. Uma palavra a respeito dessa distino se faz necessria, a fim de que possamos tratar das regies metropolitanas expurgadas de confuses, embora desde j seja possvel afirmar que muitas das consideraes feitas sobre elas tambm valero para as aglomeraes urbanas. 7. Num primeiro momento propusemos a seguinte caracterizao das trs formas: Regio metropolitana constitui-se de um conjunto de Municpios cujas sedes se unem com certa continuidade urbana em tomo de um Municpio. Microrregies formam-se de grupos de Municpios lim trofes com certa homogeneidade e problemas administrativos comuns, cujas sedes no sejam unidas por continuidade urbana. Aglomeraes urbanas carecem de conceituao, mas de logo se percebe que se trata de reas urbanas sem um plo de atrao urbana, quer tais reas sejam das cidades-sedes dos Municpios, como na Baixada Santista, ou no.2 As Constituies Estaduais nem sempre foram, tambm, muito precisas na caracterizao dessas entidades. A de So Paulo assim as conside rou, no art. 153:1 - regio metropolitana o agrupamento de Municpios limtrofes que assuma destacada expresso nacional, em razo de elevada densidade demogrfica, significativa conurbao de funes urbanas e regionais com alto grau de diversidade, especializao e integrao scio-econmica, exigindo planejamento integrado e ao conjunta permanente dos entes pblicos nela atuantes; II - aglomerao urbana o agrupamento de Municpios limtrofes que apresente relao de in tegrao funcional de natureza econmico-social e urbanizao contnua entre dois ou mais Municpios ou manifesta tendncia nesse sentido, que exija planejamento integrado e recomende ao coordenada dos entes pblicos nela atuantes; Ed microrregio o agrupamento de Municpios limtrofes que apresente, entre, si, relaes de interao funcional de natureza fsico-territodal, econmico-social e administrativa, exigindo planejamento integrado com vistas a criar condies adequadas para o desenvolvimento e integrao regional. A Constituio do Esprito Santo procurou dar uma distino, mas acabou introduzindo no conceito de regio metropolitana tambm o de aglomerao. Contudo, pode ter utilidade conhec-la, quando conside ra, no art. 2 1 6 :1 ~ regio metropolitana o agrupamento de Municpios limtrofes que apresentem cumulativamente grande porte e expressiva densidade demogrfica, intensas relaes de natureza econmica e social, elevado grau de urbanizao contnua entre dois ou mais Municpios, tendo a presena ou de uma aglomerao urbana, ou de uma cidadeplo, ou da Capital do Estado, que comande e estruture a integrao
2. Cf. nosso Curso de Direito Constitucional Positivo, 33a ed., pp. 664-665,

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regional, caracterizando-se como rea de influncia sobre outras re gies do Estado ou do Pas; II aglomerao urbana o agrupamento de Municpios limtrofes que apresentem intensas relaes de integrao funcional de natureza econmica e social, multiplicidade de ofertas de bens e servios que atendam prpria regio ou, eventualmente, a ou tras regies estaduais, formando, ou com tendncia a formar, reas de urbanizao contnua entre dois ou mais Municpios; H I microrregio o agrupamento de Municpios limtrofes que apresentem, entre si, ou com a cidade-plo regional, relao funcional de natureza econmica, social ou fsico-territorial, com oferta de bens e servios que atendam preponderantemente a seu prprio mbito. Outras Constituies Estaduais no chegam a tentar uma diferencia o, ou transcrevem o texto da Constituio Federal (art. 25, 3a), como a do Estado do Par (art. 50, 2a), ou apenas acrescentam mecanismos (recursos financeiros, compensao financeira), sem discriminar uma forma das outras (Constituies dos Estados da Paraba, arts. 24-29, e do Rio Grande do Sul, arts. 16-18). A de Minas desce a pormenores de organizao, exigindo a presena de requisitos para a instituio das entidades, definindo casuisticamente o conceito de funes pblicas de interesse comum. Distingue a regio metropolitana da aglomerao urbana pela forma de organizao, prevendo para a primeira uma assem blia metropolitana, e pelas fimes pblicas de interesse comum, que descreve especificamente para cada uma (arts. 42-50). 8. A diferena entre as microrregies e as duas outras no difcil, porque no se trata de problema urbano. Mas as dificuldades de estre mar as regies metropolitanas das aglomeraes urbanas revelam a inconvenincia da previso constitucional de duas instituies pra um fenmeno urbano essencialmente idntico. Ora, a idia de destacada expresso nacional, elevada densidade demogrfica e significativa conurbao e de funes urbanas e regionais com alto grau de diversida de para caracterizar as regies metropolitanas na Constituio do Estado de So Paulo vale para a realidade desse Estado, no para os demais. Os requisitos diferenciadores da regio metropolitana constantes da Consti tuio do Esprito Santo - grande porte e expressiva densidade demogr fica, intensas relaes de natureza econmica e social, elevado grau de urbanizao contnua entre dois ou mais Municpios, tendo a presena ou de uma aglomerao urbana, ou de uma cidade-plo, ou da Capital do Estado, cumulados so irreais para esse mesmo Estado, que no tem qualquer conurbao urbana que preencha cumulativamente aquelas exigncias. Na verdade, s So Paulo que se apresenta com realidades urbanas capazes de gerar as duas formas de instituies, mantendo como regio metropolitana a Grande So Paulo e criando como aglomeraes urbanas outras urbanizaes contnuas (Campinas, Baixada Santista).

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9. Destaque deve ser feito para o Cear, cuja Constituio no s fez uma distino bem plausvel entre aquelas entidades, como as situou como instrumentos de descentralizao e integrao municipal. Com efeito, seu art. 43 estatui que a conformao municipalista se exprime pela convergncia de dois processos articulados: descentralizao e integrao. Pela descentralizao afirma-se a individualidade poltica do Municpio, compreendendo auto-organizao e utogovemo. Pela integrao regional realiza-se a aglutinao de Municpios limtrofes, identificados por afinidades geoeconmicas, scio-eonmicas e scioculturais, para superar os desequilbrios internos e os efeitos inibitrios do desenvolvimento harmnico em todo espao territorial cearense, com as discriminaes seguintes: (a) regio metropolitana, formada pelos Municpios adjacentes a Fortaleza atingidos pelos efeitos da conurba o por onde se v que a se atende quela idia de um conjunto de cidades sob a influncia de outra maior; (b) microrregies, integrando os Municpios em comuns peculiaridades fisiogrficas e scio-culturais; (c) aglomerados urbanos, definidos por agrupamentos de Municpios limtrofes que possuam funo pblica de interesse comum. Depois disso, a Constituio cearense no se preocupou mais com as aglomeraes urbanas, certamente em funo de uma realidade onde elas no se manifestam. Cuidou, mais minuciosamente, da estrutura das regies metropolitanas e das microrregies, para as quais prev dois r gos regionais: (a) o Conselho Deliberativo, composto do Presidente das Cmaras Municipais e dois Vereadores, de Deputados mais votados no contexto regional, de representante de sindicatos e de outras organizaes sociais; (b) o Conselho Diretor, composto dos Prefeitos dos Municpios aglutinados. Pode-se criticar essa organizao, que tem bastante seme lhana com os dois Conselhos previstos na Lei Complementar 14/1973: Conselho Consultivo e Conselho Deliberativo. 10. Aqui, s trataremos das regies metropolitanas, porque no h institucionalizao de aglomerao urbana e porque das microrregies j cuidamos no captulo referente ao planejamento urbano estadual.

2. Institucionalizao das regies metropolitanas


11. A regio metropolitana no Brasil , portanto, um conceito jurdico, j que assim se reputar a conurbao instituda nos termos do art. 25, 3G , da CF. Isso no exclui, claro est antes, pressupe a existncia do fenmeno como fato econmico, social, urbanstico.3Mas,
3. Cf. Alaor Caff Alves, Planejamento Metropolitano e Autonomia Municipal no Direito Brasileiro, p. 154: O fenmeno metropolitano se manifesta sob mltiplos as-

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sob esses aspectos, o fenmeno inorgnico, emprico, problemtico, ao passo que, definido juridicamente, toma forma, persegue organizao, institucionaliza-se. No a Constituio que a realiza, por si. Apenas possibilita sua criao. D as bases para seu estabelecimento, quando, no citado art. 25, 3 , estatui que os Estados podero, mediante lei complementar, instituir regies metropolitanas, (...) constitudas por agrupamentos de Municpios limtrofes; Os tomistas encontram nesse dispositivo bom enunciado para a aplicao da doutrina das quatro causas, dizendo que a causa eficiente das regies metropolitanas s pode ser o Estado, porque s este pode estabelec-las; a causa form al ser a lei complementar, porque esta a form a legal, nica, que a Unio est autorizada a utilizar para estabelecer as regies metropolitanas; a causa material manifesta-se nos elementos de que se constituem as regies metropolitanas, ou seja: um conjunto de Municpios (dois ou mais) integrantes do mesmo agrupamento limtrofe; a causa final, que se realiza na finalidade para a qual as regies sero estabelecidas: a execuo defunes pblicas de interesse comum. Claro que essas quatro causas no explicam as regies metropolitanas. No caracterizam seno os pressupostos formais de sua institucionalizao. Tanto verdade que da no deflui nem sintoma de conurbao ou de reas congestionadas de ncleos urbanos razoavelmente expandidos que se reconhea como indispensvel para que se tenha uma .regio metropolitana. 12. O direito urbanstico no se satisfaz com esse formalismo que encobre a realidade que fundamenta o estabelecimento das regies me tropolitanas, cujos elementos estruturais no ho de ser apenas a existn cia de um conjunto de Municpios limtrofes, porque isso no lhes d qualquer conotao especfica, peculiar; no as distingue de outro tipo de regio, como as aglomeraes urbanas e as microrregies. O que d a essncia ao conceito de regio metropolitana, o que justifica, o que legitima sua definio por lei complementar estadual, precisamente o fenmeno da conurbao, ou seja: a existncia de ncleos urbanos contguos, contnuos ou no} subordinados a mais de um Municpio, sob a influncia de um Municpio-plo. A Constituio, ao falar em regies constitudas de Municpios, quer apenas dizer que as reas urbanizadas que integram a regio metropolitana ho de estar subordinadas a mais de
pectos, especialmente sob os aspectos econmico, social, urbanstico, poltico e jurdico. A realidade da metrpole uma s, porm, no plano do conhecimento que se tem dela, pode ser caracterizada parcialmente, conforme o enfoque pelo qual seja considerada. E, logo na p. 156, conclui que a regio metropolitana tem uma realidade jurdica que reflui substancialmente sobre as demais realidades (econmica, social, urbanstica etc.), conformando-as tambm, sem, contudo, subtrair-lhes as singularidades.

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um Municpio; vale dizer: no haver regio metropolitana sem a par ticipao de mais de um Municpio. No basta para o estabelecimento de uma regio metropolitana, entre ns, que a cidade seja grande, complexa, e se estenda, tentacular e absorventemente, pelos subrbios ou arredores, passando as populaes respectivas a ter necessidades comuns e de reso lues essenciais vida ordenada e progressiva da comunidade urbana, se essa realidade se contiver no territrio de um nico Municpio. Foi para denotar a essncia do fenmeno que definimos, certa vez, a regio metropolitana como um conjunto de cidades prximas, polarizadas por uma cidade maior, sem necessidade de verificao de continuidade urba na* E que o conceito de cidade no sistema brasileiro, como j vimos, corresponde ao ncleo urbano bsico, principal, do Municpio, porque sua sede e lhe d o nome. Portanto, falar em conjunto de cidades envolver um conjunto de Municpios por .seu elemento caracterizador, ao mesmo tempo em que se explicita o verdadeiro elemento estrutural, material, da regio metropolitana, que no texto constitucional aparece precisamente na utilizao da expresso regies metropolitanas, que se refere, como j observamos, a uma espcie de conurbao (realidade ftica, antolgica, essncia conceituai) reconhecida pelo Direito, no sistema brasileiro. . 13 Essa compreenso do fenmeno indispensvel para a soluo de questes que tm afligido a doutrina. Mas s interessa tratar, aqui, da titularidade do chamado interesse metropolitano e da competncia para a elaborao do plano metropolitano , que envolvem tambm a da sua natureza e posio - questes que sero examinadas sucessivamente nos itens seguintes. Agora, no entanto, convm ressaltar uma conseqn cia daquele entendimento: a de que as regies metropolitanas no se contundem com as microrregies ou regies intra-estaduais, que so regies espaciais definidas para fins administrativos, que tambm pres supem a existncia de um agrupamento de Municpios limtrofes com interesses comuns. A regio metropolitana mais que isso; sua essncia, pelo visto, no est nesses elementos, mas na comunidade integrada em um espao fortemente urbanizado pelo qu ela se apresenta como
4. Cf. nosso Curso de Direito Constitucional Positivo, 4aed., p. 160, sem preocupa o de conceituar, mas apenas de destacar seus componentes essenciais: A regio me tropolitana seria um conjunto de cidades prximas, pertencentes mesma comunidade scio-econmica, polarizadas por uma cidade maior, sem necessidade da verificao de continuidade urbana conceito no reproduzido nas edies posteriores (cf. 33a ed., p. 665). Para outros conceitos de regio metropolitana segundo o regime da Constituio de 1969, cf., ainda: Alaor CaT, Planejamento. Metropolitano e Autonomia Municipal no Direito Brasileiro, p. 159; Eros Roberto Grau, Regies Metropolitanas, Regime Jurdico, pp. 25-26; Srgio Feiraz, "As regies metropolitanas no Direito Brasileiro, RDP 37-38/19.

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regio urbana, e no puramente territorial. Por isso, manifesta-se como uma comunidade de interesse urbanstico especial. E verdade que essas caractersticas bsicas se encontram tambm nas aglomeraes urbanas, que a Constituio de 1988 reconheceu como entidades passveis de organizao jurdica; mas, como antes se disse, a idia de conjuntos de cidades polarizadas por uma cidade maior traz a nota distintiva, como examinaremos depois. 14. Essa realidade urbanstica especial, que constitui o substrato e fundamento das regies metropolitanas, foi muito bem captada pela justificativa que acompanhou a proposta de emenda constitucional de autoria do ento senador Eurico Rezende, de que se originou o 10 do art. 157 da Constituio do Brasil de 1967, traduzido no art. 164 da EC 1/1969. In verbis: As regies metropolitanas constituem hoje em dia uma realidade urbanstica que no pode ser desconhecida das Adminis traes modernas, nem omitida no planejamento regional. Por regies metropolitanas entendem-se aqueles Municpios que gravitem em tomo da grande cidade, formando com esta uma unidade scio-econmica, com recprocas implicaes nos seus servios urbanos e interurbanos. Assim sendo, tais servios deixam de ser de exclusivo interesse local, por vinculados estarem a toda comunidade metropolitana. Passam a constituir a tessitura intermunicipl daquelas localidades, e, por isso mesmo, devem ser planejados e executados em conjunto por uma Ad ministrao unificada e autnoma, mantida po r todos os Municpios da regio, na proporo de seus recursos, e, se estes forem insuficientes, ho de ser complementados pelo Estado e at mesmo pela Unio, porque os seus benefcios tambm se estendem aos Governos Estadual e Federal. Eis por que a Emenda prope um reconhecimento constitucional dessa realidade, possibilitando a unificao dos servios intermunicipais de regies metropolitanas, subveno estadual e federal, se necessrio, para o pleno atendimento da imensa populao que se concentra nessas regies5 (grifamos). 15. A Lei Complementar 14/1973, que estabeleceu as regies metropolitanas de So Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador, Curitiba, Belm e Fortaleza6e regulou a norma constitucional, acabou deformando seu sentido, atribuindo encargos e competncia aos Estados-membros indevidamente, gerando um sistema de organizao
5. Cf. in Raul Machado Horta, Direito constitucional brasileiro e as regies metro politanas, Revista Brasileira de Estudos Polticos 40/13; Eros Roberto Grau, Regies metropolitanas: uma necessria reviso de concepes, RT 521/28; Eurpedes Carvalho Pimenta, O Municpio Brasileiro: Evoluo e Crise, p. 175. 6. A essas, a Lei Complementar 20/1974 acrescentou a regio metropolitana do Rio de Janeiro.

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administrativa metropolitana ineficaz, a ponto de os Estados tentarem suprir as deficincias com a criao de entidades paralelas (empresa pblica, autarquia) incompreensveis luz do dispositivo do art. 164 da CF de 1969, cuja inaceitabilidade poltica responde pelas resistncias e conflitos que emperraram a viabilidade da instituio. Essas regies metropolitanas perduram, em face da Constituio vigente, at que os Estados disponham de outro modo pela lei complementar prevista no art. 25, 32. 5. Funes pblicas de interesse comum: natureza e titularidade 16. Aquelas deformaes repercutem negativamente na compreenso da natureza e da titularidade das funes pblicas de interesse comum , em razo das quais se institucionalizam as regies metropolitanas. Os autores, em geral, sustentam que, deixando de ser de natureza local, teriam que ser concebidas como estaduais, pelo qu as regies me tropolitanas seriam entidades estaduais, confimdindo-as com as regies intra-estaduais da que tambm aos Estados competiria a elaborao do plano metropolitano.7 A literatura existente sobre o tema no pode mais ser invocada, porque elaborada em funo dos conceitos de ser vios comuns e comunidade scio-econmica do sistema anterior (CF de 1969, art. 164), eno de funes pblicas d interesse comum, do sistema vigente (CF d 1988, art. 25, 3a) - embora no haja uma diferena essencial, mas quantitativa, na medida em que a clusula atual parece ser mais ampla e mais abrangente, talvez at justificando uma nova postura sobre o tema. Contudo, citaremos essa literatura, porque ainda pode ter validade no que tange titularidade daquelas funes tanto quanto o tinha para os servios comuns, mas sempre com a ressalva de que possvel que os autores mencionados no mantenham a mesma posio em face do novo texto. Valham as citaes como homenagem, ao menos, aos desbravadores do tema. Assim que Alaor Caff Alves acha que essa titularidade no pode ser imputada exclusivamente a uma nica entidade poltico-administrativa. Juridicamente - acrescenta ele - , portanto, no se reconhece o interesse metropolitano seno como parcela dos respectivos interesses das unidades poltico-administrativas envol vidas na promoo e execuo dos servios comuns. Da a conotao especfica includa na idia de servio comum, (hoje, funes pblicas de interesse comum) em termos de cooperao mtua entre os nveis de
7. Cf. Eros Roberto Grau, Regies Metropolitanas, Regime Jurdico, pp. 121 e ss. e 161 e ss.; Eurico de Andrade Azevedo, A regio metropolitana no Brasil e seu regime jurdico, O Desafio Metropolitano, p. 18; Srgio Ferraz, As regies metropolitanas no Direito Brasileiro, RDP 37- 38/ 23 .

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governo, considerados horizontal (entre Municpios da mesma regio) e verticalmente (entre Unio, Estado e Municpios).8 uma postura que no podia ser aceita no sistema anterior, como procuramos demonstrar na l edio deste livro. Mas tambm parecia inaceitvel a que, revendo posio anterior, adotara Eros Roberto Grau, ao dizer que os Municpios sero os titulares do interesse metropolitano9 - ainda que, a nosso ver, ele roasse, com muita freqncia, a verdadeira posio do problema na poca, ao falar em interesse interlocal, ao recusar a identificao das regies metropolitanas s regies intra-estaduais, ao distinguir regies de servio e de desenvolvimento e, finalmente, ao chegar, mesmo, para o sistema ento vigente, ao enunciado adequado da questo: da com petncia intermunicipal o exerccio das funes atinentes ao interesse metropolitano.1 0 17. A posio de Alaor Caff no poderia, ento, ser aceita, porque no se compadecia com a ratio legis do texto constitucional, que, ao fa lar em realizao de servios comuns, coligara estes a um referencial, Municpios - pelo qu se tratava de servios comuns dos Municpios constitudos em regio metropolitana, e no servios comuns das entida des poltico-administrativas (Unio, Estado e Municpios), a serem executados na regio metropolitana. Nisso, alis, a Lei Complementar 14/1973 no trateou o sentido da norma constitucional, pois reputou de interesse metropolitano os servios comuns aos Municpios que integram a regio - quais sejam, os assim enumerados no art. 5a: I - planejamento integrado do desenvolvimento econmico e social; II - saneamento b sico, notadamente abastecimento de gua e rede de esgotos e servio de limpeza pblica; III - uso do solo metropolitano; IV -transportes e siste ma virio; V - produo e distribuio de gs combustvel canalizado; VI aproveitamento dos recursos hdricos e controle da poluio ambiental, na forma que dispuser a lei federal; VH outros servios includos na rea de competncia do Conselho Deliberativo por lei federal. A relao que ainda prevalece bem demonstra que se tratava de servios de peculiar interesse local, salvo o aproveitamento dos recursos hdricos e o controle da poluio ambiental, que eram e so de com petncia comum (CF, art. 23). Constituda a regio metropolitana, esses servios, no que sejam comuns aos Municpios que a integram, perdem as caractersticas de servios locais de peculiar interesse municipal, para se tomarem de in teresse metropolitano .
8. Planejamento Metropolitano e Autonomia Municipal no Direito Brasileiro, pp. 164-165. Claro que, agora, a referncia Unio j no tem cabimento. 9. Regies metropolitanas: uma necessria reviso de concepes, R T 521/30. 10. Idem, RT 521/33 (Concluses, item 37).

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Assim, por exemplo explicamos certa feita se em um ncleo urbano isolado os servios de transportes, sistema virio, saneamento b sico, uso do solo, produo e distribuio de gs combustvel canalizado, aproveitamento dos recursos hdricos e controle de poluio ambiental, planejamento integrado do desenvolvimento econmico e social, entre outros, caracterizam servios locais de peculiar interesse municipal e ho de ser prestados pelo respectivo Municpio, em uma rea ou regio metropolitana eles desbordam dessa caracterizao, porque ultrapassam o interesse puramente local e municipal, e incluem-se entre o interesse comum a todos, e, assim, ho de conceituar-se como de interesse me tropolitano 18. Agora, a Constituio fala em organizao, planejamento e execuo de funes pblicas de interesse comum. E, como tudo isso institudo por lei complementar estadual, nada tendo mais a Unio a ver com o problema, bem se pode aceitar o entendimento que Alaor Caff Alves dava para a titularidade dos servios comuns. Ou seja: a titularidade no pode ser imputada a qualquer das entidades em si, mas ao Estado e aos Municpios envolvidos, no em termos de cooperao mtua entre esses nveis de governo, como propugnava aquele autor salvo, claro est, onde a Constituio Estadual, como no Rio Grande do Sul (art. 16, Ia), prev a participao municipal segundo sua vontade de associar-se numa regio metropolitana, mediante aprovao da Cmara Municipal. No nos parece, em princpio, que se trate de cooperao, porque a lei complementar estadual, ao instituir a regio metropolitana, implica a definio das funes pblicas de interesse comum. Comum a quem? Funes pblicas de interesse comum a Estado e Municpio na regio metropolitana e essa parece-nos a fundamental alterao que a atual formulao constitucional implica. E cabe lei complementar estadual definir essas funes pblicas de interesse comum. Mas essa definio tem limites, pois entre elas, evidentemente, no podem estar as de estrito interesse local, as que no tm dimenso metropolitana, que continuam integrando a autonomia dos Municpios integrantes; nem as do Estado que no sejam tambm de estrito interesse metropolitano. A Constituio de Minas (art. 43) enumerou as que considerou ser dessa natureza: I transporte intermunicipal e sistema virio de mbito me tropolitano; II - segurana pblica; m - saneamento bsico, notadamente abastecimento de gua, destinao de esgoto sanitrio e coleta de lixo urbano, drenagem pluvial e controle de vetores; IV uso do solo me tropolitano; V aproveitamento dos recursos hdricos; VI produo e distribuio de gs canalizado; VII cartografia e informaes bsicas; W I preservao e proteo do meio ambiente e combate poluio;
11. Nosso Curso de Direito Constitucional Positivo, 4a ed.5pp. 184-185.

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IX - habitao; X planejamento integrado do desenvolvimento scioeconmico; XI outras, definidas em lei complementar. Pode-se notar que essa relao pouco difere se que difere da relao dos servios comuns do sistema da Lei Complementar 14/1973. Arrolam-se, a, poucas funes pblicas estaduais, como a segurana pblica, o transporte intermunicipal. Outra caracterstica do sistema mineiro que a Constituio determinou' que a execuo das funes pblicas de interesse comum competir ao Estado e aos Municpios da regio metropolitana, na forma da lei complementar (art. 44, pargrafo nico). Claro, alm do mais, que, dentro da regio metropolitana, o Estado continuar a ter os servios de sua competncia prpria (policia mento, justia, estradas de rodagem intermunicipais, ferrovias etc.), assim como a Unio continuar com os seus (telecomunicaes, polcia federal, servio postal, servios de energia eltrica, administrao de portos e aeroportos etc.).

4. O planejamento e o plano metropolitanos


19. A Lei Complementar 14/1973 inclui entre os servios comuns de interesse metropolitano o planejamento integrado do desenvolvimento econmico e social da regio metropolitana. Foi criticado esse disposi tivo, por se entender que planejamento no servio, mas instrumento de ordenao e execuo de servios e obras. Essa crtica, de pouca con sistncia ento, tem, agora, menos razo de ser, pois, se o planejamento no servio, certamente uma funo pblica. E sua titularidade de pende do que dispuserem a Constituio do Estado ou a lei complementar estadual. A Constituio de Minas, porque d institucionalizao formal regio metropolitana, prevendo uma assemblia metropolitana, a esta atribui competncia para elaborar o plano diretor metropolitano (art. 43, pargrafo nico). 20. A crtica mais sria que dirigimos ao texto da Lei Complementar 14/1973, vlida agora em relao ao texto da Constituio Mineira, a previso de um planejamento do desenvolvimento econmico e social. Ora, este realmente nada tem a ver com os servios comuns enumerados naquela lei federal, nem com as funes enumeradas na Carta Mineira, pois tais funes se ligam ao desenvolvimento urbanstico , ordenao da comunidade metropolitana,, e no propriamente ao desenvolvimento econmico e social conquanto sociais tambm o sejam, integrando o conceito de funes sociais da cidade. O planejamento do desenvolvi mento econmico e social no estritamente servio local ou interlocal. Constitui um processo de transformao que cabe basicamente Unio e aos Estados, que no ficam privados dessa competncia na regio me

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tropolitana. O que o texto da lei complementar (que orienta a matria at que se produzam nos Estados as leis complementares prprias) quer significar que o planejamento de desenvolvimento metropolitano inte grado servio comum ou, agora, funo pblica de interesse comum de Estado e Municpios. Mas esse planejamento e o respectivo plano se destinam apenas a ordenar e executar aquelas funes pblicas de interesse metropolitano. 21. Como elas so basicamente de natureza urbanstica, pode-se concluir, sem maior indagao, que o plano metropolitano tambm de natureza urbanstica,1 2plano de ordenao urbana, p ara melhor carac teriz-lo, a fim de afastar uma idia que sempre se insinua na doutrina, segundo a qual se trata de planejamento e plano regionais o que o Es tatuto da Cidade (art. 4a, II) definitivamente resolve, ao conceber como um dos instrumentos da poltica urbana o planejamento metropolitano (e tambm das aglomeraes urbanas e das microrregies). 22. Fica tambm resolvido, com base nos pressupostos indicados, o problema da competncia para a elaborao do plano, que da entidade metropolitana. Agora, legtimo declarar que a competncia pertence, em princpio, Assemblia Legislativa do Estado, salvo situao como a de Minas, cuja Constituio, tambm legitimamente, previu uma assemblia metropolitana, a que conferiu essa competncia. A do Rio Grande do Sul no criou um rgo, mas determina que haver um rgo de carter deliberativo, com atribuies fixadas em lei complementar, composto pelos Prefeitos e Presidentes das Cmaras de Vereadores dos Municpios que as integrarem e bem pode ser que a esse rgo se d a competncia para elaborar o plano diretor metropolitano. A Constituio do Cear reconhece a competncia da Assemblia Legislativa, mas atribui ao Conselho Deliberativo da regio metropolitana (que ser apenas a de Fortaleza) e das microrregies a competncia para formular proposies sobre os planejamentos, programas e definies de prioridades nos es cales intermunicipais e estaduais (art. 43, 2~, I, b), e seu Conselho Diretor ainda reserva mais poderes, primeiro conferindo-lhe a funo de acompanhar a execuo das medidas de interesse comum dos Munic pios regionalmente integrados; segundo porque o 3a do citado artigo confere a esse rgo uma espcie de veto, ao estatuir que as medidas que acarretarem compromissos das microrregies ou regies metropolitanas demandam seu assentimento ou rejeio, s podendo ser sobrepujado seu ato por manifestao plebiscitaria por maioria absoluta. 23. Apesar disso, o plano metropolitano poder exercerjunes re levantes. Achamos aceitveis as funes seguintes, indicadas por Alaor
12. Para Alaor Caff Alves um plano urbanstico com caractersticas especiais (Planejamento Metropolitano e Autonomia Municipal no Direito Brasileiro, p. 190).

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Caff Alves: (a) constitui a base inspiradora e legal para a elaborao dos planos de nvel inferior, de carter setorial, das subunidades territo riais e dos planos diretores municipais; (b) trata-se de um plano com preensivo que estabelece um modelo territorial que reflete a localizao das atividades econmicas e sociais dentro de uma rea geogrfica, prevendo, por conseqncia, as infra-estruturas e os equipamentos ur banos necessrios; (c) exerce o papel de ponto de referncia bsica para a coordenao da execuo dos servios comuns, sendo tambm utilizado como um indispensvel instrumento de sincronizao dos pla nos e programas setoriais e municipais.1 3 Relativamente aos Municpios - conclui o autor , o que nos in teressa de modo especial, a funo do plano metropolitano pode assumir trs aspectos: a) o de fixar as diretrizes de nvel regional, em relao s quais devem os planos municipais ajustar-se; b) o de coordenar a ati vidade planificadora urbanstica dos Municpios integrantes da regio metropolitana, para evitar contradies, interferncias ou superposies, induzindo, especialmente, a compatibilizao e harmonizao dos ml tiplos planos locais entre si; e c) o de orientar o planejamento local com propostas ou opes genricas que, em sua utilizao alternativa, podem ser de observncia meramente facultativa, guardando, entretanto, as grandes linhas estratgicas de acatamento obrigatrio.1 4

13. Planejamento Metropolitano e Autonomia Municipal no Direito Brasileiro, p. 208. 14. Idem, p. 209.

TTULO III

DA ORDENAO JURDICO-URBANSTICA DO SOLO


Captulo I

Do Regime Urbanstico do Solo


1. Noo e objetivos. 2. Qualijicao e classificao urbanstica do solo . 3. Solo urbano e equipamentos urbanos. 4. Regime da ordenao do solo e suas instituies.

1. Noo e objetivos 1. O regime urbanstico do solo constitudo por um conjunto de normas, instituies e institutos que disciplinam sua utilizao no exerccio das funes de habitar, trabalhar, circular e recrear. Trata-se da formulao jurdica da poltica do solo, que constitui requisito essen cial e parte integrante do moderno urbanismo, consoante concluso do Congresso de Cidades Alems, realizado em dezembro/l957, in verbis: Para alcanar os objetivos e metas do urbanismo moderno necessrio contar com uma poltica do solo que se inspire num justo equilbrio en tre o direito de propriedade imobiliria, constitucionalmente garantido, e o dever que, por sua funo social, recai sobre ela e que tem idntico fundamento constitucional.1 2 . A finalidade do regime urbanstico do solo consiste, como se v, em assegurar sua utilizao conforme a funo social da propriedade, compreendendo - como anota Antonio Carceller Femndez - os seguintes
1. Cf. Willi Bonezek, La ordenacin de! suelo, in Joseff Wolff e outros, La Ley Federal Alemana de Ordenacin Urbanstica y los Municpios, p. 126.

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fundamentos: a) procurar que o solo seja utilizado em congruncia com a utilidade pblica e a funo social da propriedade; b) impedir a desigual distribuio dos benefcios e nus do planejamento entr os proprietrios afetados e impor ajusta distribuio dos mesmos; c) regular o mercado de terrenos como garantia da subordinao natural dos mesmos aos fins da edificao e da habitao econmica; d) afetar o aumento de valor do solo originado pelo planejamento ao pagamento dos gastos de urbani zao; e) assegurar o uso racional do solo quanto manuteno de uma densidade adequada ao bem-estar da populao; f) adquirir terrenos e construes para constituir patrimnio de solo.2 Nem todas essas funes do regime urbanstico do solo se encontram suficientemente desenvolvidas entre ns/ Mas o sistema constitucional permite que evoluam at o ponto de salvaguardar eficientemente o inte resse coletivo no que tange qualidade de vida humana. 3. Em sntese, pode-se afirmar com integral validade para o Brasil que constituem objetivos do regime urbanstico do solo: I assegurar a reserva dos espaos necessrios, em localizaes adequadas, destinados ao desenvolvimento das atividades urbanas; II assegurar a concentrao equilibrada de atividades e de pessoas no territrio municipal, mediante controle de uso e do aproveitamento do solo; HI estimular e orientar o desenvolvimento urbano.3 2. Qualificao e classificao urbanstica do solo 4. A expresso qualificao urbanstica do solo designa a situao jurdica de determinado espao territorial que o preordena ao exerccio das funes sociais da cidade.4 Por classificao urbanstica do solo entendem-se as diferentes categorias, grupos ou graus de urbanizao referentemente a uma mesma qualidade do solo.5 Enfim, com o termo qualificao entenderemos a ao de atribuir uma qualidade e a qua lidade mesma; por classificao, as diversas categorias, grupos e graus dentro de uma mesma qualidade.6
2. Instituciones de Derecho Urbanstico, p. 204. 3. Cf. Lei 7.805, de 1.11.1972, do Municpio de So Paulo, art. Ia. 4. Fernando Romero Saura preocupou-se com o tema em monografia de grande valor: La Calificacin Urbanstica dei Suelo (1975). 5. Cf. Fernando Romero Saura, La Calificacin Urbanstica dei Suelo, p. 141. 6. Idem, ibidem, p. 141. Citando Mile, Fernando Romero Saura declara que la cualidad es un modo de ser juridicamente definido de una persona, de una cosa, de una relacin jurdica, de los cuales el ordenamiento hace otros tantos presupuestos para la aplieacin de disposiciones generales o particulares a la persona, a la cosa, a la relacin: as en este sentido se habla de la calidad de ciudadano, de cosa inmueble, de relacin obgatoria etc. (p. 142).

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5. importante compreender a qualificao urbanstica do solo, porque ela pressuposto do seu regime. fcil, assim, entender que a qualidade jurdica de uma coisa ou objeto corresponde ao seu modo de ser juridicamente, o que funo do direito positivo. Este que define a qualificao jurdica do objeto de que se cogita. No. que respeita ao solo, o instrumento jurdico que configura sua qualificao urbanstica o plano urbanstico , segundo regras e princpios estabelecidos na lei. Mas certo que mesmo onde o planejamento urbanstico no atingiu inda desenvolvimento mais eficaz como entre ns sempre se encontram na legislao normas que orientam a formulao do conceito de qua lificao urbanstica do solo. 6. A maior dificuldade para estabelecer esse conceito reside no s na deficincia da legislao urbanstica, mas, especialmente, na existncia de disposies legais que o definam vista de interesses diversos. A questo, em certo sentido, j se colocava nas discusses de direito civil a respeito da distino entre imvel rural e imvel urbano. A falta de lei que os discriminasse, a doutrina procurou fixar o critrio diferencial na chamada teoria da destinao: se o imvel era destinado simples moradia, ao comrcio ou indstria, qualificava-se como urbano; se agricultura ou pecuria, tinha-se como rural ou rstico.7 Outros, no entanto, buscavam a diferenciao no critrio da situao do imvel: urbano o que estivesse situado dentro do permetro urbano; rural o que estivesse fora do permetro urbano.8 O Cdigo Tributrio Nacional, para os efeitos tributrios, adotou o critrio da situao ou localizao, reputando como urbano o imvel localizado na zona urbana; rural seria, pois, o que estivesse fora dessa zona (art. 32). Logo veio o Decreto-lei 57, de 18.11.1966, e confundiu outra vez o problema, ao acolher o critrio da destinao , definindo como imvel rural inclusive o localizado na zona urbana desde que, comprovadamente, fosse utilizado em explorao extrativa vegetal, agrcola, pecuria ou agroindustrial, incidindo, assim, sobre o mesmo o ITR (imposto territorial rural) e demais tributos com o mesmo cobrados (art. 15). A Lei 5.868, de 12.12.1972, tomou essa idia ainda mais clara quando estipulou que se considerava imvel rural aquele que se destinasse explorao agrcola, pecuria, extrativa vegetal ou agroindustrial e que, independentemente de sua localizao, tivesse rea superior a um hectare (art. 6a ). Essa qualificao tributria dos imveis urbanos pode auxiliar na perquirio da qualificao urbanstica do solo, mas insuficiente,
7. Cf. Paulo Torminn Borges, Institutos Bsicos do Direito Agrrio , pp. 53 e ss., onde se refere ao problema. 8. Idem, ibidem, pp. 53-54.

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porquanto seus objetivos so diversos e mais especficos. O correto se ria que a qualificao tributria fosse uma decorrncia da qualificao urbanstica da propriedade imobiliria, que, por seu lado, deveria defiuir da qualificao urbanstica do solo, a fim de que se harmonizassem os interesses tributrios com os urbansticos, de tal sorte que o tributo urbano ou de efeito urbano constitusse instrumento auxiliar da atividade urba nstica do Poder Pblico* O imvel tem qualificao urbanstica porque o solo respectivo assim se qualifica, Por isso, no podemos apegar-nos qualificao tributria do imvel urbano para chegarmos qualificao urbanstica do solo. Mas temos que reconhecer que o Cdigo Tributrio Nacional que fornece a base legal mais coerente para definirmos essa qualificao, e nela se tm baseado algumas leis de zoneamento. Alm do Cdigo Tributrio Nacional, o Decreto-lei 271, de 28.2 . 1967, oferecia conceituao de zona urbana, mas em desarmonia com a daquele, a qual ficou superada pela supervenincia da Lei 6 .766, de 19. 12. 1979, sobre parcelamento urbano, cujo art. 3e reconheceu a competncia da lei municipal para definir zonas urbanas e de expanso urbana. 7. A teoria da vocao ou da destinao do solo , e no sua localiza o ou situao, que orienta a definio de sua qualificao. E que a localizao dos terrenos consiste numa delimitao da rea vista, preci samente, de sua vocao ou destinao urbanstica; ao contrrio, portanto, da qualificao da propriedade urbana, j que esta ser tal justamente porque situada, localizada, em solo qualificado como urbano. Com base no critrio da vocao, a primeira qualificao do solo permite a distino do territrio municipal em zona rural o. zona urbana. Alm disso, o Cdigo Tributrio Nacional admite considerar como ur banas reas urbanizveis, ou de expanso urbana. 8. Define-se como zona urbana, segundo aquele Cdigo, a que tenha sido delimitada por lei municipal, desde que possua pelo menos dois dos seguintes equipamentos mantidos pelo Poder Pblico: I meio-fio ou calamento, com canalizao de guas pluviais; H - abastecimento d gua; III - sistema de esgotos sanitrios; IV rede de iluminao p blica, com ou sem posteamento para distribuio domiciliar; V - escola primria ou posto de sade a uma distncia mxima de 3km do imvel considerado.9 J o Decreto-lei 271/ 1967, que dispunha sobre loteamento urbano, considerava zona urbana a de edificao contnua das povoaes, as partes adjacentes e as reas que, a critrio dos Municpios, possivelmen te viessem a ser ocupadas por edificaes contnuas dentro dos 10 anos
9. Lembre-se que o Cdigo est preocupado com o problema tributrio, relativa mente ao imvel (terreno urbano ou construo). Por isso que o inciso toma este como referncia - o que pouco vale para as preocupaes urbansticas.

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subseqentes (art. Ia, 3a). Trata-se, como se nota, de conceito menos amplo que o do Cdigo Tributrio Nacional, se recordarmos que este permite reputar urbanas tambm as reas urbanizveis e as de expanso urbana, nos termos do seu art. 32, 2a, in verbis: A lei municipal pode considerar urbanas as reas urbanizveis, ou de expanso urbana, cons tantes de loteamentos aprovados pelos rgos competentes, destinados habitao, indstria ou ao comrcio, mesmo que localizados fora das zonas definidas nos termos do pargrafo anterior. Teramos, assim, com base nessas normas, a possibilidade de quali ficar o solo em: solo rural, solo urbano , so b urbanizvel e solo de ex panso urbana pois no nos parece que o Cdigo Tributrio Nacional empregue como sinnimas as expresses reas urbanizveis e reas de expanso urbana, porquanto a alternativa (ou) est separada da primeira expresso por vrgula, o que denota no uma ligao de sinonmia, mas de separao de sentido, significando que a lei municipal pode considerar urbanas as reas urbanizveis, bem como as reas de expanso urbana, at porque nem todas s reas urbanizveis entram no conceito de reas de expanso urbana, do ponto de vista urbansti co pelo menos. Hely Lopes Meirelles, estudando a matria vista das normas do Cdigo Tributrio Nacional, conclui que no nosso regime municipal s h lugar para zona urbana , zona de expanso urbana e zona rural; a primeira caracteriza-se pela existncia de edificaes e equipamentos pblicos destinados a habitao, comrcio, indstria ou utilizao institucional; a segunda define-se como a rea reservada para o crescimento da cidade ou vila; a terceira identifica-se pela sua desti nao agrcola, pastoril ou extrativa, geralmente a cargo da iniciativa particular.1 0 Parece, assim, que reputa sinnimas as expresses rea urbanizvel e rea de expanso urbana, daquele Cdigo (art. 32, 2a). Assim tambm procedeu a Lei de Uso e Ocupao do Solo de Belo Horizonte,1 1 que s cuidou daquelas trs zonas, a partir da delimitao do permetro urbano ou do Municpio. Para essa lei o permetro urbano do Municpio compreende a zona urbana e a zona de expanso urbanaP Define como urbana a que possua pelo menos dois daqueles equipamentos indicados no art. 32, l fi, do CTN (art. 3-, l fi); como de expanso urbana a parte no urba nizada dentro do permetro urbano (art. 3a, 2a); e como rural a zona compreendida entre o permetro urbano e os limites do Municpio (art. 15). V-se que essa lei limitou ainda mais a concepo do Cdigo Tribu
10. Direito Municipal Brasileiro, 16* ed., p. 80. 11. Lei 2.662, de 29.11.1976. 12. O texto fala em rea urbana e rea de expanso urbana, em vez de zona urbana e zona de expanso urbana.

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trio Nacional, j de si insuficiente para a formulao da qualificao urbanstica do solo. 9. De fato, os interesses urbansticos e o sentido amplo do concei to moderno de urbanismo sugerem qualificao urbanstica do solo mais abrangente, sem prejuzo do interesse tributrio do Municpio relativamente determinao da zona urbana como, alis, delineia Hely Lopes Meirelles em outra parte do seu livro clssico, in verbis: A delimitao da zona urbana ou permetro urbano deve ser feita por lei municipal, tanto para fins urbansticos como para efeitos tributrios. No primeiro caso a competncia privativa e irretirvel do Municpio, ca bendo lei urbanstica estabelecer os requisitos que daro rea condio de urbana ou urbanizvel, e, atendidos esses requisitos, a lei especial delimitar o permetro urbano, as reas de expanso urbana e os ncleos em urbanizao. No segundo caso (efeitos tributrios) a lei definidora da zona urbana dever atender aos requisitos do Cdigo Tributrio Nacional (art. 32, l fi e 2a), estabelecidos para fins meramente fiscais, como demonstramos precedentemente (Captulo V, item 3.1.1.1).1 3 O Cdigo Tributrio Nacional, como j observamos, est preocupa do, ao estabelecer os conceitos de zona urbana, urbanizvel e de expanso urbana, com o imvel objeto de tributao; por isso que s admite considerar urbanas reas urbanizveis, ou de expanso urbana, as constantes de loteamentos aprovados pelos rgos competentes, des tinados habitao, indstria e ao comrcio. Ora, do ponto de vista urbanstico essas limitaes so inaceitveis. O Municpio pode e tal vez at deva - estabelecer zonas de expanso urbana, bem como zonas urbanizveis, antes e independentemente de qualquer loteamento, por que este s deve ser possvel nas zonas j definidas como de destinao urbanstica; e no o contrrio, como ocorre na concepo do Cdigo Tributrio Nacional, que inverte os termos do problema. Por outro lado, zonas urbanizveis existem que no se destinam habitao, indstria e ao comrcio - como so, por exemplo, as reas destinadas ao sistema virio do Municpio, do Estado e da Unio. Assim, as reas constantes de plano de viao, j desapropriadas ou no, so reas (zonas) urba nizveis, porque destinadas ao beneficiamento (urbanificao) para o exerccio de uma funo urbana: a circulao. Este solo, planejado para uma funo urbana, recebe, assim, qualificao urbanstica. E esse um exemplo, entre muitos outros que se podem dar, de distino dos conceitos de zona urbanizvel e zona de expanso urbana. Esta ltima, que tambm urbanizvel, deve conservar-se para exprimir o conceito de reas reservadas junto dos ncleos urbanos, para atender ao seu crescimento futuro; reas que, a critrio dos Municpios, venham a
13. Direito Municipal Brasileiro, 16a ed., p. 556.

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ser usadas e ocupadas para fins urbanos, predispostas, pois, a receber os futuros loteamentos, bem ao contrrio do que diz o Cdigo Tributrio Nacional. Os loteamentos seguem a configurao urbanstica da zona. No so os loteamentos que do qualificao urbanstica ao solo. Esta que prius em relao queles, porque s o solo planejado para funes urbanas deve ser objeto de loteamento. Fora disso desordem urbanstica, permitir o crescimento desordenado das cidades, vilas e povoaes. Ainda cumpre lembrar que o solo destinado a realizar a funo urbana de recreao tambm solo urbanstico, sem que se tenha, em todos os casos, uma zona urbanizvel no sentido de zona destinada a operaes de beneficiamento de urbanificao. Assim, por exemplo, os lugares (inclusive no meio rural) dotados de particular beleza paisagstica, desde que tombados como tais, passam a ter qualificao urbanstica, de sorte que precisamos considerar como solo urbanstico tambm o de reas de interesse urbanstico especial. 10. Para fins urbansticos no poderemos considerar todos esses solos (ou zonas, ou reas) como solos urbanos ou zonas urbanas, como o permite o Cdigo Tributrio Nacional, para os efeitos tributrios. A distino necessria, porque h peculiaridades jurdicas que precisam ser levadas em conta. Temos, pois, como solo de qualificao urbanstica: o solo urbano , o solo de expanso urbana, o solo urbanizvel e o solo de interesse ur banstico especial, aos quais correspondem a zona urbana, contida no permetro urbano, a zona de expanso urbana, a zona urbanizvel e a zona (ou rea) de interesse urbanstico especial pelo qu tanto vale falar em solo ou zona para indicar a qualificao urbanstica cogitada. 11. Cabe lei municipal delimitar o permetro da zona urbana. O Cdigo Tributrio Nacional fala que cabe aos Municpios delimitar a zona urbana. A tradio cunhou o conceito de permetro urbano, que o direito positivo consagrou,1 4 como linha divisria que delimita a zona urbana
14. As leis orgnicas de Municpios contm disposio declarando competir Cmara Municipal, com a sano do Prefeito, determinar o permetro urbano (cf. Acre, art. 24, Xffl; Bahia, art. 55, XVII; Cear, art. 44, XVHI; Esprito Santo, art. 27, XDC; Pernambuco, art. 28, XIU; Rio Grande do Norte, art. 10, X; Santa Catarina, art 8fi, XDC; So Paulo, art. 24, XIII; Sergipe, art 55, XVDl). A de Alagoas fala em delimitao das reas urbanas e suburbanas (art. 82, VI); a do Piau, em delimitao de rea urbana, ape nas (art. 35, XVI); a do Rio de Janeiro, em delimitao de zona urbana (art. 60, XVI). Muitas delas mencionam delimitao do permetro urbano da cidade e vilas; outras tantas acrescentam a restritiva observadas as leis federais ou o Cdigo Tributrio Nacional e a lei de loteamento. Outras no destacam a competncia para delimitar o permetro urbano - o que irrelevante, porquanto ela j est nsita na competncia urbanstica dos Municpios, decorrente da organizao de seus servios e de tudo quanto respeite a seu peculiar interesse.

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das cidades, vilas e povoados. O permetro urbano abrange a rea de edificao contnua bem como as reas adjacentes que contenham pelo menos dois daqueles equipamentos indicados no a rt 32, l e, do CTN. Esse conceito atende, assim, aos interesses urbansticos e tributrios. imprescindvel, contudo, firmar a tese de que, no interior do pe rmetro urbano, todo o solo e toda a zona qualificam-se como urbanos do ponto de vista urbanstico, no sendo correto como fez a Lei de Uso e Ocupao do Solo de Belo Horizonte incluir dentro dele tambm o solo ou zona de expanso urbana. que a fixao do permetro urbano j confere ao respectivo solo a qualificao urbanstica, de sorte que se supe que todo ele est vocacionado a preencher todas as funes urba nas, observadas as diretrizes do plano diretor e as limitaes ao direito de construir. Dessa qualificao decorrem tambm outras conseqncias importantes, como, por exemplo, a de qualificar como vias urbanas as que se contenham dentro do permetro. certo que o permetro urbano, no conceito exposto, pode conter reas ainda no urbanificadas, mas seu solo j est definitivamente vo cacionado a fins urbansticos. 12. Zona de expanso urbana a destinada ao crescimento ordena do das cidades, vilas e povoados, contguas ou no ao permetro urbano, abrangendo as reas previstas para ocupao urbana num perodo deter minado com base nas taxas de crescimento populacional, nos programas de urbanificao ou de investimentos ou em projetos de natureza especial; a que se reserva para receber novas edificaes e equipamentos urba nos, no normal crescimento das cidades e vilas - no dizer de Hely Lopes Meirelles, que conclui, com a viso jurdica habitual: Essas zonas, ainda que na rea rural, devem ser desde logo delimitadas pelo Municpio e submetidas s restries urbansticas do Plano Diretor e s normas do Cdigo de Obras para as suas edificaes e traado urbano. Intil seria aguardar-se a converso dessas zonas em reas urbanizadas para, depois, sujeit-las aos regulamentos edilcios e s regras urbansticas que condi cionam a formao da cidade. O Municpio deve orientar e preservar o desenvolvimento de seus aglomerados urbanos a fim de obter, no futuro, cidades, vilas e bairros funcionais e humanos, com todos os requisitos que propiciam segurana, esttica e conforto aos habitantes. Isto se consegue pela antecipao das exigncias urbansticas para as zonas de expanso urbana, que so as matrizes das futuras cidades.1 5 Concebemos a zona de expanso urbana num sentido um pouco mais restrito. Assim s compreendemos a rea contgua ou no ao pe~
15. Direito Municipal Brasileiro, 16a ed., p. 80.

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rmetro urbano, do lado de fora, mas sempre prxima dele, como rea preordenada a comportar o crescimento (a expanso) da cidade, vila ou povoaes. No inclumos nesse conceito as demais zonas urbanizveis, que no sejam predispostas a constituir futura unidade de vizinhana de uma aglomerao urbana j existente. Para ns, s ser zona de expan so urbana rea delimitada fora do permetro urbano, como um prolon gamento potencial deste e destinada a nele se incluir com a ocupao decorrente do crescimento populacional. Ao contrrio do que dispe a Lei de Uso e Ocupao do Solo de Belo Horizonte,1 6 entendemos que a zona de expanso urbana h de situar-se, portanto, fora do permetro urbano1 7- e, conseqentemente, sempre estar em zona ainda tida como rural. Mas, claro - como bem assinalou Hely Lopes Meirelles no texto citado acima - o Municpio no precisa aguardar seu parcelamento para defini-la e submet-la aos regulamentos urbansticos e edilcios. A po sio correta consiste em delimitar a zona.de expanso urbana, a fim de ordenar o crescimento do ncleo urbano existente, e s depois permitir seu parcelamento para seu uso e ocupao urbanstica na forma prevista em planos diretores ou planos especiais de urbanificao. A delimitao de zona de expanso urbana faz-se tambm por lei municipal, com o qu o respectivo solo receber qualificao urbanstica, por tomar-se solo programado para as funes urbanas. O Municpio tem competncia para tanto, antes de qualquer loteamento, sem embargo de o Cdigo Tributrio Nacional (art. 32, 22) declarar que ele s poder considerar como urbanas zonas de expanso Urbana quando houver loteamentos aprovados pela autoridade competente, que o INCRA. Isso tem valor apenas para efeitos fiscais. Para fins urbansticos o oposto que ter de ocorrer: primeiro delimita-se a zona, depois permite-se o parcelamento. 13. Zona urbanizvel, a nosso sentir, qualquer rea programada para o exerccio de uma ou mais das funes urbanas elementares, fora do permetro urbano e de expanso urbana. Assim sero as reas des tinadas urbanificao especial para ncleo residencial de recreio,1 8para sistema virio extra-urbano (fora do permetro urbano ou de expanso
16. Essa concepo extraiu-se do art. 1% 3a, do Decreto-lei 271/1967, que no foi muito claro no indicar as zonas de expanso urbana, ao entend-las como um aspecto da zona urbana, para fins de loteamento, enquanto o art. 32, 2a, do CTN as admite locali zadas fora ou no da zona prevista como urbana no seu R 17. Foi nesse sentido tambm que Hely Lopes Meirelles concebeu a zona (rea) de expanso urbana em seu Direito de Construir2- ed., p. 126, nota 83, ao dizer que a que se destina a receber as novas edificaes fora do permetro urbano, mas resultantes do crescimento normal e previsto da cidade ou vila. 18. Cf. Lei do Municpio de So Paulo 8.328, de 2.12.1972, art. 19.

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urbana), para formao de ncleos junto a obras de grande porte,1 9 ou mesmo ncleos de colonizao.20 Aqui, a competncia no s municipal. Estados e Unio comparti lham da possibilidade de estabelecer zonas urbanizveis. Todos devem faz-lo mediante plano, programa ou projeto especial de preparo da rea para os fins cogitados, atuando-se normalmente por meio de desapro priao da rea para a execuo do empreendimento. 14. Zonas de interesse urbanstico especial so as que, por suas ca ractersticas peculiares, requeiram tratamento urbanstico especfico, quer modificando a situao urbanstica existente, quer criando qualificao urbanstica originria, como so, por exemplo,, aquelas reas que, por suas especiais caractersticas paisagsticas, ambientais etc., atraem para si as correntes tursticas, dando origem a um novo fenmeno sociolgico.2 1 Assim tambm as reas programadas para proteo cultural (histrica, artstica e arqueolgica) e as destinadas tutela de mananciais, ao lazer e ao turismo em geral. Em muitos desses casos estaremos diante de ver dadeira considerao urbanstica de solo rural, como assinala Fernando Romero Saura.22 Em todas essas reas o respectivo solo assume qualifi cao urbanstica, com as conseqncias jurdicas da defluentes.

3. Solo urbano e equipamentos urbanos


15. Solo urbano, como visto, o da zona urbana, o delimitado pelo permetro urbano. Verificamos antes, tambm, que se trata de uma das qualificaes urbansticas do solo, que no se confunde com classificao urbanstica do solo, j que esta consiste nas diferentes categorias, gru pos ou graus de urbanizao referentes a uma mesma qualidade.23 Da que o solo urbano uma qualidade urbanstica do solo que comporta classificao. 16. Antes, com base em Testa, dissemos que uma zona de assenta mento urbano se constitui de dois elementos essenciais: (a) as unidades edilcias ~ ~ou seja, as edificaes nas quais os membros da coletividade urbana moram ou desenvolvem sua atividade produtiva ou intelectual; (b) os equipamentos pblicos ou seja, as obras criadas para servir s
19. Um exemplo tpico do ncleo urbano de Ilha Solteira, formado para construo da usina hidreltrica ali. 20. No entram a as colonizaes agrcolas. 21. Cf. Fernando Romero Saura, La Calificacin Urbanstica dei Suelo, p. 264. 22. Idem, ibidem. 23. Cf. 4, supra, com base em Fernando Romero Saura, La Calificacin Urba nstica dei Suelo, p. 141.

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unidades edilcias e destinadas satisfao das necessidades de que os habitantes no podem prover-se diretamente, por sua prpria conta (es tradas, ruas, praas, jardins, canalizaes subterrneas, escolas, hospitais, mercados, equipamentos de transportes coletivos, edifcios pblicos, equipamentos esportivos etc.).2 4 O solo em que esses dois conjuntos se realizam plenamente solo urbanstico em seu sentido mais intenso, que solo urbano , o solo configurado pela zona urbana, o solo interior do permetro urbano. A doutrina, ainda que sem oferecer conceituao precisa, denomi na equipamentos urbanos (ou equipamentos urbansticos) a esses elementos que entretecem o solo urbano o as zons de assentamentos urbanos. Os equipamentos urbanos constituem, assim, os elementos ur bansticos estruturais,25 porquanto su articulao contribui para deter minar a configurao dos assentamentos urbanos,26individualizando-lhes a estrutura, pois precisamente se compreende como estrutura urbana a disposio geral no territrio dos elementos caractersticos das atividades urbanas, cuja escala ou importncia so essenciais ao funcionamento do conjunto como um todo orgnico. Em outras palavras, a estrutura deve mostrar esquematicamente o inter-relacionamento das principais funes urbanas, expresso em termos de localizao, tipo e intensidade de uso das reas disponveis.2 7 17. Equipamento urbano expresso genrica que compreende toda obra ou servio, pblico ou de utilidade pblica, bem como privado, que permitam a plena realizao da vida deUma comunidade, tais como: redes de gua, telefone, esgoto, edifcios em geral, praas etc..28 Num primeiro momento possvel fazer uma classificao dos equipamentos urbanos em dois grupos: equipamentos urbanos privados e equipamentos urbanos pblicos. Aqueles compreendendo as edificaes privadas para residncia, indstria e comrcio; os outros incluindo edifcios pblicos, vias pblicas, bens de utilidade pblica e sociais. Mas muito comum falar-se em equipamentos urbanos sociais (ou apenas equipamentos sociais), ou equipamentos comunitrios (assim, por exemplo, o De creto 11.106, de 28.6.1974, do Municpio de So Paulo, que regulamenta a Lei de Zoneamento Paulistana, declara que reas institucionais so parcelas de terreno reservadas edificao de equipamentos comunitrios
24. Cf. Virglio Testa, Disciplina Urbanstica, 1~ ed., p. 6. 25. Cf. Vmcen20 Columbo, La Ricerca Urbanstica, p. 229. 26. Idem, ibidem. 27. Cf. Prefeitura Municipal de So Paulo, Plano Urbanstico Bsico de So Paulo (anteprojeto), vol. 2, p. 5. 28. Cf. Lei 5.042, de 31.3.1976, de Santo Andr, art. 6*, XI. Cf. tambm a Lei 6.766/1979, art. 5-, pargrafo nico.

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art. 2-, XXI - e considera como usos institucionais: educao, cultura, culto, lazer, promoo social - art. 59, 1-; cf. tambm Lei 8.328, de 2.12.1975, do mesmo Municpio, art. l e, b). H tambm referncias a equipamentos de utilidade pblica (canalizaes e redes de guas, esgoto, telefone, eletricidade) e equipamentos de logradouros pblicos (chamados mobilirio urbano: placas, sinalizaes etc.). Se quisermos ter em mente todas essas especificaes, teramos que os equipamentos urbanos se constituem de: (a) equipamentos privados - edificaes residenciais, industriais e comerciais; (b) equipamentos pblicos {stricto sensu ) edifcios pblicos, vias e praas pblicas; (c) equipamentos de utilidade pblica canalizaes e redes de gua, esgotos, telefone, eletricidade e iluminao pblica; (d) equipamentos de logradouros pblicos placas, numerao, abrigos, cabinas, muros, gradis, bancos, fontes, esculturas ornamentais, recipientes para detritos, caixas de correio, relgios, extintores, dispositivos de comunicao visual para publicidade e propaganda; (e) equipamentos sociais ou co munitrios centros e locais de educao, sade, lazer, esporte, religio e culto e promoo social. 18. Solo urbano, como se v, solo equipado com esses elementos urbansticos estruturais. Poder-se-ia, assim, dizer que o solo urbano se classifica em funo desses vrios equipamentos. Mas no h de ser assim, porque isso importaria minudncias desnecessrias, porquanto ocorre a acumulao de equipamentos sobre o mesmo solo como, por exemplo, o que recebe equipamento pblico (mas e praas) e equipamen to de utilidade pblica (rede de guas, esgotos etc.). Alm do qu vrios destes equipamentos podem no estar presentes em todo o solo urbano. Por isso, este deve classificar-se em fijno de seu destino essencial e imprescindvel para a existncia de assentamentos urbanos. Fernando Romero Saura, com base na Lei do Solo Espanhola, indica que o solo urbano se classifica em: a) viales dedicados a calles y plazas; b) parques yjardines; c) de edificacin pblica; d) de edificacin privada.29 Temos para ns que seria suficiente classific-lo em: (a) solo des tinado ao sistema virio ; (b) solo destinado s edificaes (privadas: re sidncias, indstria e comrcio; e pblicas); (c) solo destinado s atividades de recreao (reas verdes, jardins, parques, praas de esporte etc.).

4. Regime da ordenao do solo e suas instituies


19. A ordenao do solo assunto basicamente de peculiar interesse do Municpio, embora Unio e aos Estados se reserve tambm com29. La Calificacin Urbanstica dei Suelo, p. 120.

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petnciapara atuar nesse campo em setores especiais, consoante j vimos ao cuidar do planejamento urbanstico. A ordenao do solo caracterizase como um conjunto de medidas destinadas a realizar o contedo do plano urbanstico. Consiste fundamentalmente, pois, na sistematizao do solo municipal e implica uma srie de medidas, quer voluntrias, quer impostas pela lei, destinadas consecuo de determinados obje tivos urbansticos, por meio das quais se modificam ou alteram certas relaes dominiais sobre os terrenos ou se configuram, de modo diverso, as propriedades imveis, do ponto de vista econmico ou jurdico, para os efeitos de sua edificao.30 20. O regime jurdico da ordenao do solo, como foi visto, desen volve um conjunto de normas em tomo de cada uma daquelas medidas, que a configuram, dando, assim, origem a verdadeiras instituies de direito urbanstico , como: o zoneamento de uso do solo, a ocupao do solo , o parcelamento do solo, com os institutos do arruamento e do lo teamento, o sistema virio, alm das instituies integrantes da ordenao especial do solo , que veremos no ttulo seguinte.

30. Cf. Willi Bonezek, La ordenacin dei suelo, in JoseffWolff e outros, La Ley Federal Alemana de Ordenacin Urbansticay los Municpios, p. 126.

Captulo II

Da Ordenao Jurdica do Sistema Virio


1. Consideraes gerais. I - A FUNO URBANA DE CIRCULAR: 2. Direito circulao e sistema virio. 3. Conceito e contedo do sistema virio . 4. Classificao das vias terrestres. I I SISTEMA NACIONAL D E VIAO: 5. Sistema Virio extra-urbano. 6. Princpios e diretrizes do sistema nacional de viao. 7. Contedo do sistema nacional de via o. 8. Sistema rodovirio nacional 9. Sistema ferrovirio nacional. 10. Estradas pblicas. 11. Estrutura das rodovias. 12. Proteo da vi sibilidade e da esttica. III-SISTEMA VIRIO URBANO: 13. Conceito de vias urbanas e de logradouros pblicos , 14. Formao e regime das vias urbanas. 15. Tipos de vias urbanas e traado urbano. 16. Ali nhamento e alterao das vias urbanas. 17. Nivelamento. 18. Direito geral rua. 19. Uso especial da rua. 20. Direito dos moradores sua rua. 21. O problema da rua particular. I V ACESSOS, VARIANTES E TRAVESSIAS: 22. Conceituao. Formao das travessias. 23. Regime jurdico das variantes e dos acessos. 24. Regime jurdico das travessias. 25. Faixa non aedificandV ' das estradas. V ORDENAO DOS TRANSPORTES URBANOS: 26. Os transportes urbanos como tema do direito urbanstico. 27. Sistema nacional dos transportes urbanos. 28. Planejamento dos transportes urbanos. 29. Execuo da poltica dos transportes urbanos.

1. Consideraes gerais
1. Este captulo destina-se a estudar a ordenaojurdica do sistema virio considerado do ponto de vista urbanstico. O sistema virio, seja o urbano, seja o extra-urbano, constitui condio necessria ao exerccio da funo urbana de circular - inclusive de circulao econmica, sem deixar de ser meio de comunicao. Por outro lado, no sistema virio distinguem-se dois aspectos que devem ser examinados separadamen te: o aspecto esttico , referente infra-estrutura viria , que abrange as redes correspondentes s modalidades de transporte considerado e suas instalaes; e o aspecto dinmico , respeitante estrutura operacional, que abrange o conjunto de meios e atividades estatais, exercidos em cada

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modalidade de transporte, necessrios e suficientes ao uso adequado da injBra-estratura viria. Em suma, o aspecto esttico refere-se krede viria; e o dinmico, aos transportes. 2 . Nas consideraes acima o leitor descobre o programa a ser considerado neste captulo, que est dividido em cinco sees, visando a discutir os pressupostos do sistema virio, o sistema nacional de via o definindo o que, nele, de natureza urbanstica o que no o sistema virio urbano, o problema das entradas e travessias questo que confronta vias urbanas e no-urbanas ~ e, finalmente, o regime jurdico dos transportes urbanos.
I A F u n o U r b a n a
de

C ir c u l a r

2. Direito circulao e sistema virio


3. Temos visto que uma das funes da atividade urbanstica do Poder Pblico consiste em criar condies circulao. No se com preenderia aglomerado urbano sem meios regulares de circulao. Seriam impensveis assentamentos urbanos sem vias de circulao. Por isso, justa a afirmativa de que o sistema virio forma a estrutura da cidade, constituindo, talvez, seu mais importante elemento. Este sistema determina, em grande parte, a facilidade, a convenincia e a segurana com que o povo se locomove atravs da cidade; estabelece o tamanho das quadras; constitui um canal para luz e ar, bem como para instalaes das redes areas e subterrneas. Nenhum outro elemento da composio material da cidade to permanente quanto suas mas.1 4. O sistema virio o meio pelo qual se realiza o direito circula o, que a manifestao mais caracterstica do direito de locomoo , direito de ir e vir e tambm de fica r (estacionar, parar), assegurado na Constituio Federal.2Pedro Escribano Collado, em excelente monografia sobre as vias urbanas, coloca muito bem o problema, nas seguintes pa lavras: De maneira ampla, e do ponto de vista do usurio, pode definir-se o direito de circulao como a faculdade, enquanto perdure a afetao da via, de deslocar-se atravs dela de um lugar para outro do ncleo ur bano. Enquanto se tratar de um bem afetado, a utilizao no constituir
1. Cf. Associao Internacional de Administradores Municipais, Planejamento Urbano,-p. 128. 2 .0 art. 5fl, II, da CF, quando diz que ningum ser obrigado a fazer ou a deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei, ao mesmo tempo em que enuncia o princpio da legalidade, consubstancia tambm a liberdade geral de ao, isto , de atuao, e, pois, de locomoo; liberdade, essa, que est especificamente garantida no mesmo art. 5S, XV e LXVffl.

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uma mera possibilidade, mas um poder legal exercitvel erga omnes. Em conseqncia, a Administrao no poder impedir, nem geral nem singularmente, o trnsito de pessoas de maneira estvel, a menos que desafete a via, j que, de outro modo, se produziria uma transformao da afetao por meio de uma simples atividade de polcia.3 Isso quer dizer acrescenta, em nota que, independentemente do meio atravs do qual se circula por uma via pblica, o transeunte ter um direito de passagem e de deslocamento por ela, por constituir esta forma de deslo camento a manifestao primria e elementar do direito de uso de uma via afetada. Em conseqncia, a menos que circunstncias excepcionais o obriguem (a runa iminente de um edifcio), a Administrao no poder legalmente impedir esta utilizao, sempre deixando a salvo os direitos dos confinantes.4 Da concluir-se, com base na doutrina e na jurisprudncia do Conselho de Estado Francs, que possvel definir a circulao pblica mediante trs elementos: 1) um conjunto annimo e indeterminado de usurios que atuam iure proprio em virtude de um poder legal conferido; 2) uma atividade ordenadora da Administrao Pblica titular da via afetada; 3) uma via afetada ao uso pblico.5 A atividade ordenadora da via pela Administrao ocorre num duplo sentido: na criao (ou autorizao da criao ) da rede viria necessria ao exerccio da funo e do direito de circulao e na regulamentao do uso da mesma. Reconhece-se Administrao uma faculdade geral para regulamentar a circulao, que se define como a competncia que determina os meios, atravs dos quais se exercita o direito de circular em cada via urbana, e as normas que regulam a circulao reconhecida.6 5. Mais adiante desceremos a pormenores sobre o contedo e o al cance do direito via urbana. Agora, cabe dizer que as regras acima tm aplicao tambm s vias extra-urbanas, s estradas, com possibilidade de restries maiores, dada sua destinao especial, pelo qu em relao a elas se aplica com mais rigor o princpio de que cabe Administrao o poder de determinar, para cada via e em cada caso, o meio ou veculo autorizado a circular,7 permitida a discriminao de uso, como bem es
3. Las Vias Urbanas (Concepto y Rgimen de Uso), p. 358. 4. Idem, ibidem, nota 22. Jurisprudncia: Qualquer cidado tem direito pblico subjetivo de transitar por estradas pblicas municipais, e, conseqentemente, o direito de exigir da Administrao Municipal que se abstenha de perturbar-lhe ou impedir-lhe livre trnsito por via que, de longa data, vem sendo usada pelo povo (TASP, rei. Juiz Alcides FaroJ. 16.4.1952, J R7T 203/412). 5. Cf. Pedro Escribano Collado, Las Vias Urbanas (Conceptoy Rgimen de Uso), p. 359. 6. Idem, ibidem. 7. Pedro Escribano Collado, Las Vias Urbanas (Concepto y Rgimen de Uso), p. 371. Cabe Unio legislar privativamente sobre trnsito (CF, art. 22, XXI). A Unio

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clarece Hely Lopes Meirelles, quando ensina: Estradas h que, embora de domnio pblico, so reservadas a determinadas utilizaes ou a certos tipos de veculos, tendo em vista sua destinao ou seu revestimento; noutras o uso pago, mediante tarifa de pedgio ou rodgio; noutras o trnsito condicionado a horrio ou a tonelagem mxima, o que as toma verdadeiros instrumentos administrativos, de uso especial, sem a generalidade das utilizaes do passado que as caracterizam como bens de uso comum de todos res communes omnium.8

3. Conceito e contedo do sistema virio


6. Sistema virio, em sentido amplo, o conjunto das redes, meios e atividades de comunicao terrestres, aquticos e areos que permitem o deslocamento de pessoas e coisas de um ponto a outro do territrio nacional, estadual e municipal. ' 7. Compreende, assim, todo o sistema de viao nacional extra-urbano (ou interurbano) e urbano (ou intra-urbano), constitudo do sistema virio nacional - rodovirio, ferrovirio, porturio, hidrovirio e aerovirio e o sistema virio urbano em cada cidade, 'vila ou povoao. & S as vias terrestres interessam ao direito urbanstico, e dentre elas especialmente as rodovias e, de maneira ainda mais tpica, o sistema virio urbano. Por isso, no entraro em nossas cogitaes os problemas virios aquticos ou areos, a no ser no referente s suas instalaes de repercusso urbanstica (portos, aeroportos), pelas limitaes urbansticas que impem. 9. O conceito urbanstico de sistema virio , portanto, reduz-se a seu aspecto terrestre, e consiste na ordenao do espao para o exerccio da Juno de circular.

4. Classificao das vias terrestres


10 Vias terrestres urbanas e rurais so, segundo o Cdigo de Trnsito Brasileiro, as mas, as avenidas, os logradouros, os caminhos, as passagens, as estradas e rodovias e, ainda, para seus efeitos, so consideradas vias terrestres as praias abertas circulao pblica e as
exerceu sua competncia primeiro pela promulgao do Cdigo Nacional de Trnsito (Lei 5.108, de 21.9.1966) e do respectivo Regulamento, aprovado pelo Decreto 62.127, de 16.1.1968. Agora pelo Cdigo de Trnsito Brasileiro, Lei 9.503, de 23.9.1997, que substituiu aquele, o qual define as normas gerais de circulao nas vias terrestres no Captulo m , que importam diretrizes da regulamentao das vias de circulao. 8. Direito Administrativo Brasileiro, 36 ed., pp. 586-587.

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vias internas pertencentes aos condomnios constitudos por unidades autnomas (art. 2a e seu pargrafo nico). Esse Cdigo no corrigiu o defeito que apontamos no anterior, mantendo includos os logradouros como espcie autnoma de via terrestre o que no correto, porque, a despeito da indefinio desse termo, bem se sabe que ele compreende, j por si, algumas das outras vias enumeradas, bem como outras reas pblicas urbanas, que no so vias de circulao, como veremos mais adiante. Afora isso, v-se que o texto s menciona vias pblicas urbanas e rurais. Devemos, no entanto, partir da considerao de que as vias ter restres podem ser classificadas sob duplo-ponto de vista: (a) quanto situao urbanstica ; (b) quanto natureza jurdica. 11. Quanto situao urbanstica , as vias terrestres so urbanas ou extra-urbanas. As ruas, as avenidas, por exemplo, so vias urbanas. As estradas e os caminhos so vias extra-urbanas. Aquelas situam-se no permetro urbano ou de rea urbanizada. Estes outras esto fora do permetro urbano ou de rea urbanizada, conforme discutiremos mais adiante, porque dedicaremos a Seo II ao sistema virio extra-urbano e a Seo III ao sistema virio urbano. Agora, cumpre explicar a distino entre os termos via, estrada (e caminho) e rua (e avenida). O termo via gnero e indica todo espao a percorrer para ir de um lugar a outro; enquanto o termo estrada individualiza especificamente uma via destinada ao trnsito e, para tanto, criada pelo homem fora do permetro urbano ou de rea urbanizada? A estrada no Brasil uma via extra-urbana - portanto, via no ladeada de edifcios - , ao passo que a rua (e avenida) via urbana, alinhando-se com as edificaes ou predisposta a isso, dentro do per metro urbano ou de rea urbanizada. 12. Quanto natureza jurdica , as vias so pblicas ou privadas, tal como j se definiam no Direito Romano, que ainda acrescentava as vias vicinais: Viarum quaedam publicae sunt, quaedamprivatae, quaedam vicinales.1 0
9. Cf. Luciano Orusa, Le Strade Pubbliche, vol. I, Propriet e classificazioni p. 123, em cujo texto no consta a restritiva fora do permetro urbano ou de rea urbanizada, necessria no Brasil para distinguir, como visto, a rua de estrada. 10. Cf. Luciano Orusa, Le Strade Pubbliche, vol. I, pp. 14-15. Ulpiano, D. 43, 8, 22: Viarum quaedam publicae sunt, quaedam privatae, quaedam vicinales. Publicas vias dicimus quas Graeci regias, nostri praetorias, alii consulares vias appellant. Privatae sunt, quas agrarias quidam dicunt. Vicinales sunt viae, quae in vicis sunt, vel quae in vicos ducunt: has quoque publicas esse quidam dicunt; quod ita verum est, si non ex collatione privatorum hoc iter constitutum est. Aliter atque si ex collatione privatorum reficiatur: nam si ex collatione privatorum reficiatur, non utique privata est: refectio enim idcirco de communi fit, quia usum utilitatemque communem habet.

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Os romanos apoiaram o conceito jurdico de estradas pblicas em dois critrios: na propriedade do solo e no uso a que se destinavam. Tinham, pois, como pblicas as estradas (vias) de propriedade pblica , assim consideradas as construdas em solo pblico, as estradas sujeitas ao uso pblico , mesmo quando situadas em solo privado.1 1 Deixando para tratamento ulterior as vias urbanas, podemos dizer que a doutrina moderna no discrepa muito dos romanos na determina o do conceito jurdico de estrada pblica, como se v do seguinte trecho de Luciano Orusa: Os critrios jurdicos que possam presidir distino entre estradas pblicas e estradas privadas so baseados ou na pertena do solo, ou no uso a que as mesmas se destinam.1 2Acres centa que, no respeitante ao primeiro elemento de caracterizao, so pblicas exclusivamente as estradas que pertencem a entidades pblicas territoriais e sejam destinadas ao uso pblico bem como as que, sem serem de propriedade pblica, so de uso pblico. As demais so sim plesmente privadas, constitudas para a utilizao comum e exclusiva de determinados proprietrios, e cujo uso, limitado apenas aos participantes da comunho incidental dali derivada, exercidojure proprietatis, e no jure servitu tis .1 3 .s ^ Com base nessa concepo, chega-se concluso de que o critrio que fundamenta a distino das estradas em pblicas e privadas o uso a que se destinam. Segundo tal princpio adita o autor citado que se resolve, em substncia, na preeminente relevncia reconhecida ao elemento funcional, so estradas pblicas no somente aquelas que por direito de propriedade pertencem ao Estado, s Provncias e s Co munas (e, hoje, s regies) e so destinadas ao uso pblico (estradas pblicas propriamente ditas), mas tambm aquelas que, mesmo estando em propriedade particular, so gravadas de uma servido de uso pblico. Tm-se, assim, estradas pblicas quoad proprietatem e quoad usum , e estradas pblicas somente quoad usum}A
11. Cf. Luciano Orusa, Le Strade Pubbliche, vol. I, pp. 15-16. Ulpiano, D. 43, 8, 21: Viam publicam eam dicimus, cuius etiam solum publicum est: non enim sicuti in privata via, ita et in publica accipimus; viae privatae solum alienum est, ius tantum eundi et agendi nobis competit: viae autem publicae solum publicum est, relictum ad directum certis finibus latitudins ab eo, qui ius publicandi Jbabuit, ut eapublice iretur, commearetur; Ulpiano, D, 43,8,23: Privatae viae dupliciter accipi possunt, vel hae, quae sunt in agris, quibus imposita est servitus, ut ad agram alterius ducant, vel hae, quae ad agros ducunt, per quas omnibus commeare liceat, in quas exitur de via consulari, et sic post illam excipit via, vel iter vel actus ad villam ducens. Has ergo, quae post consularem excipiunt in villas, vel in alias colonias ducentes, putem etiam ipsas publicas esse. 12. Le Strade Pubbliche, vol. I, p. 123. 13. Idem, pp. 123,126 e 127. 14. Luciano Orusa, Le Strade Pubbliche, vol. I, p. 126.

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13. As linhas mestras dessa doutrina servem ao sistema jurdico bra sileiro, cabendo apenas, por enquanto, dizer que, a rigor, entre ns no se pode falar em estradas privadas, porque com tal natureza somente existiro caminhos dentro das propriedades privadas, sujeitos a servido de passagem forada at a via pblica, nascente ou porto, regulada pelo direito privado (CC, art. 1.285). Quanto s estradas pblicas no nosso sistema, reservaremos a elas espao mais largo no n. 10, adiante. II S is t e m a N a c io n a l
de

V ia o

5. Sistem a virio extra-urbano 14. Lembramos, antes, que as vias extra-urbanas so as que se si tuam fora do permetro urbano ou de rea urbanizada. So as estradas e os caminhos no ladeados por edificaes. Os caminhos no se integram em sistema; so vias de circulao que se foram formando ao sabor das necessidades agrrias; tm natureza vicinal J as estradas constituem vias de circulao mais elaboradas, construdas para conduzir de um lugar a outro, destinadas mais circulao de veculos e tambm de montaria animal, e menos para pedestres. 15. As estradas, mormente as destinadas circulao de veculos, so vias que integram sistemas, e constituem o elemento esttico, a infraestrutura, do sistema virio extra-urbano. Essa situao urbanstica do sistema virio denota que ele decorre da atuao das entidades estatais Unio, Estados e Municpios, conforme o mbito de suas competncias. Diferentemente se d com o sistema virio urbano, que se subordina competncia municipal. 6. Princpios e diretrizes do sistema nacional de viao 1 6 .0 sistema virio extra-urbano traduz-se, em termos gerais, no sistema nacional de viao , construdo, estruturado e ordenado de acordo com princpios e diretrizes estabelecidos pela Unio, nos termos do art. 21, XXI, da CF de 1988. 17. Essa Constituio no mencionou especificamente a competncia da Unio para estabelecer o plano nacional de viao, como exprimira o art. 8%X3, da CF de 1969. Isso tem importncia, porque, se no sis tema revogado cabia Unio estabelecer um plano de viao impositivo tambm a Estados e Municpios, a Constituio vigente j no a auto riza a tanto, ficando cada qual das entidades federativas com autonomia para elaborar e executar os respectivos planos de viao, com a sujeio

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apenas aos princpios e diretrizes do sistema nacional de viao. Esses princpios e diretrizes constam da Lei federal 5.917, de 10.9.1973,1 5que tem como: I objetivo essencial permitir o estabelecimento da infraestrutura de um sistema virio integrado, assim como as bases para planos globais de transporte que atendam, pelo menor custo, s necessidades do pas, sob o mltiplo aspecto econmico-social-poltico-militar (art. 2a); II princpios e diretrizes, de interesse urbanstico, aplicveis a todo o sistema nacional de viao (art. 3a): (a) a concepo de um sis tema nacional de transporte unificado dever ser a diretriz bsica para os diversos planejamentos no setor, visando sempre a uma coordenao racional entre os sistemas federal, estaduais e municipais, bem como entre todas as modalidades de transportes; (b) os planos diretores e os estudos de viabilidade tcnico-econmica devem visar seleo de al ternativas mais eficientes, levando-se em conta possveis combinaes de duas ou mais modalidades de transporte devidamente coordenadas e o escalonamento de prioridades para a soluo escolhida; (c) preferncia ao aproveitamento da capacidade ociosa dos sistemas existentes para, em etapas subseqentes, cuidar-se de sua expanso; (d) a execuo das obras referentes ao sistema nacional de viao dever ser realizada em fimo da existncia prvia de estudos econmicos, que se ajustem s peculiaridades locais, que justifiquem sua prioridade, e de projetos de engenharia final; (e) os sistemas metropolitanos e municipais dos transportes urbanos devero ser organizados segundo planos diretores e projetos especficos, de forma a assegurar a coordenao entre seus componentes principais, a saber: o sistema virio, transportes pblicos, portos e aeroportos, trfego e elementos de conjugao visando sua maior eficincia, assim como a compatibilizao com os planos de desenvolvimento urbano, de forma a obter uma circulao eficiente de passageiros e cargas, garantindo ao transporte terrestre, martimo e areo possibilidade de expanso, sem prejuzo da racionalidade na localizao das atividades econmicas e das habitaes (art. 3%m, com a redao dadapelaLei 6.261, de 14.11.1975). Aqui, como se nota, procura-se conjugar sistema extra-urbano e sistema urbano.
15. Essa lei est em vigor com vrias alteraes, que no afetam seus princpios e diretrizes, porque, no geral, se referem incluso de trechos de rodovias ou mudanas de traados de rodovias, pelas leis, 6.261/975, 6.346/1976, 6.406/1977, 6.504/1977, 6.555/1978, 6.574/1978, 6.630/1979, 6.648/1979, 6.671/1979, 6.682/1979, 6.776/1980, 6.933/1981, 6.976/1981,7.003/1982, 7.436/1985, 7.581/1986, 7.588/1986, 9.060/1995, 9.078/1995, 9.830/1999, 9.852/1999, 10.030/2000, 10.031/2000, 10.540/2002, 10.606/2002, 10.680/2003, 10.739/2003, 10.789/2003, 10.960/2004, 11.003/2004 e 11.122/2005. A Lei 6.261/1975 introduziu regras de princpios, como referiremos no texto.

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7. Contedo do sistema nacional de viao


18. O conceito de sistema nacional de viao bastante amplo, pois previso constitucional da competncia da Unio para estabelecer os princpios e diretrizes do sistema nacional de viao no significa apenas competncia para estabelecer o sistema federal de viao. O qualificativo nacional d margem a uma interpretao ampliativa do texto, como fizera a citada Lei 5.917/1973, segundo a qual o sistema nacional de viao constitudo pelo conjunto dos sistemas nacionais: rodovirio, ferrovirio, porturio, hidrovirio, aerovirio e de transportes urbanos, e compreende: a) infra-estrutura viria , que abrange as redes correspondentes s modalidades de transporte citadas, inclusive suas instalaes acessrias e complementares; b) estrutura operacional, compreendendo o conjunto de meios e atividades estatais, diretamente exercidos em cada modalidade de transporte e que so necessrios e suficientes ao uso adequado da infra-estrutura mencionada na alnea anterior (Anexo lei, item 1, subitem 1.2). o que reafirma a Lei 10.233/2000, com o seguinte conceito: O sistema nacional de viao - SNV constitudo pela infra-estrutura viria e pela estrutura operacional dos diferentes meios de transporte de pessoas e bens, sob jurisdio da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. O primeiro (infra-estrutura viria) o aspecto esttico, e o segundo (estrutura operacional) o aspecto dinmico, j referidos nas Consi deraes Gerais deste captulo. 19. Quando o texto fala em conjunto dos sistemas nacionais, quer referir-se no apenas a cada sistema pertinente a cada uma das modali dades de transporte enumeradas em seguida, mas tambm a cada um dos sistemas virios das entidades estatais, que ho de atender aos objetivos, princpios e normas fundamentais definidos nos arts. 2 e 3 da Lei 5.917/1973, tanto que o art. 10 dessa lei estabeleceu que os Es tados, Territrios, Distrito Federal e Municpios elaboraro e revero os seus planos virios com a finalidade de obter-se adequada articulao e compatibilidade entre seus sistemas virios, e destes, com os sistemas federais de viao , 20. Da temos que o sistema nacional de viao compreende o sis tema virio federal, os sistemas virios estaduais e os sistemas virios municipais extra-urbanos, os quais contm os sistemas pertinentes a cada modalidade de transporte (terrestre, aqutico, aeronutico). Mas, como j dissemos, ao direito urbanstico no interessa considerar seno os sistemas rodovirio e ferrovirio.

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8. Sistem a rodovirio nacional 21. O sistema rodovirio nacional, nos termos da Lei 5.917/1973 (Anexo, item 2, subitem 2.1.0), constitudo pelo conjunto dos sistemas rodoviriosfederal, estaduais e municipais. Mas as rodovias consideradas no plano nacional de viao, constante daquela lei,1 6 so apenas as que integram o sistema rodovirio federal, as quais devem satisfazer, pelo menos, a uma das seguintes condies: (a) ligar a Capital Federal a uma ou mais Capitais de Estados ou Territrios ou a pontos importantes da orla ocenica ou fronteira terrestre; (b) ligar entre si dois ou mais dos seguintes pontos, inclusive da mesma natureza: Capital Estadual; ponto importante da orla ocenica; ponto da fronteira terrestre; (c) ligar em pontos adequados duas ou mais rodovias federais; (d) permitir o aces so: a instalaes federais de importncia, tais como parques nacionais, estabelecimentos industriais e organizaes militares; a estncias hidrominerais, a cidades tombadas pelo Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional e pontos de atrao turstica notoriamente conhecidos e explorados; aos principais terminais martimos e fluviais e aerdromos, constantes do plano nacional d viao; (e) permitir conexes de carter internacional. Do ponto de vista da orientao geogrfica geral, as rodovias fede rais so classificadas nas seguintes categorias: (a) Rodovias radiais as que partem da Capital Federal, em qual quer direo, para lig-la s Capitais Estaduais ou a pontos perifricos importantes do pas. (b) Rodovias longitudinais ~ ~ as que se orientam na direo geral Norte-Sul. (c) Rodovias transversais as que se orientam na direo geral Leste-Oeste. (d) Rodovias diagonais as que se orientam nas direes gerais Nordeste-Sudoeste e Noroeste-Sudeste. (e) Ligaes - as que, em qualquer direo e no se enquadrando nas categorias precedentes, ligam pontos importantes de duas ou mais rodovias federais, ou que permitem o acesso a instalaes federais de importncia, a ponto de fronteira, a estncias hidrominerais, a cidades tombadas pelo Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional, a pontos de atrao turstica, ou aos principais terminais martimos, fluviais, ferrovirios ou aerovirios, constantes do plano nacional de viao.
16. Nos termos da Constituio vigente, seria inconstitucional constar da lei federal qualquer elemento concreto dos sistemas virios estaduais e municipais.

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As designaes das rodovias federais so feitas da seguinte fonna: ( l ) o smbolo BR (de BRasil) indica qualquer rodovia federal; (2) ao smbolo, separado por um trao, segue-se um nmero de trs algarismos, assim constitudo: (a) o primeiro algarismo indicar a categoria da ro dovia, isto : 0 (zero) para as radiais; 1 (um ) para as longitudinais; 2 (dois) - para as transversais; 3 (trs) - para as diagonais; 4 (quatro) - para as ligaes; (b) os dois outros algarismos indicaro aposio da rodovia relativamente a Braslia e aos limites extremos do pas (N, S, L, O, NO, SO, NE e SE), de acordo com a metodologia e sistemtica estabelecidas pelo antigo Departamento Nacional de Estradas de Rodagem (hoje, De partamento Nacional de Infra-Estrutura de Transporte ~ DNIT).1 7 22. Os planos rodovirios dos Estados, Territrios e do Distrito Fe deral sero elaborados e implementados com observncia dos princpios e diretrizes estabelecidos na Lei 5.917/1973. Mas no nos parece que, em face da Constituio vigente, tenha cabimento o disposto nos seus arts. 11 e 12 quando determinam que os planos estaduais e do Distrito Federal sejam submetidos apreciao do Departamento Nacional de Es tradas de Rodagem (hoje DNIT), e os municipais aos rgos rodovirios estaduais. Tambm j no vigem mais os dispositivos daquela lei que estabeleciam regras para a entrega das parcelas do imposto nico sobre lubrificantes e combustveis lquidos e gasosos, simplesmente porque ele no existe mais. 23. O fato de no se aplicarem mais a Estados, Distrito Federal e Municpios as normas da citada lei no significa que no deva ser perseguida a compatibilizao dos planos rodovirios dos Estados, dos Territrios, do Distrito Federal e dos Municpios ao plano nacional de viao, pois essa compatibilizao constitui uma diretriz fimdamental do sistema nacional de viao, que h que ser observada por aquelas entidades da Federao. Cumpre, contudo, observar que os Municpios tm dois sistemas virios: o extra-urbano , composto de estradas, e o urbano, integrado pior ruas. Este ltimo no se subordina, no seu aspecto esttico (conjunto da rede viria urbana), s regras da Lei 5.917/1973; mas est subordinado a elas no que tange ao sistema de transportes urbanos, por fora da Lei 6.261, de 14.11.1975, como veremos no lugar prprio.
17. O sistema rodovirio do Estado de So Paulo, tomando como centro a Capital, desenvolveu-se, primeiramente, atravs de estradas radiais no sentido das divisas do Es tado; mais tarde foram sendo construdas estradas interligando estas, dispostas em forma de arcos de crculo, tendo como centro a Capital, que so as estradas transversais. As estradas da rede viria do Estado de So Paulo so denotadas com o smbolo SP seguido de nmeros indicativos do grau formado pelo ngulo do traado da estrada com a linha Norte-Sul passando pela Capital do Estado. Por exemplo, a Via Anhangera tem prefixo SP-330, o que indica tratar-se de uma radial que forma um ngulo de aproximadamente 330 com a linha Norte-Sul passando pela Capital.

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24. Cabe, ainda, considerar as disposies dos 2- e 32 do art. 12 da Lei 5.917/1973, que prevem a possibilidade de elaborao de planos rodovirios vicinais pelos rgos rodovirios estaduais, de comum acordo com os Municpios interessados, desde que no haja incompatibilidade com os planos rodovirios municipais, estaduais e o plano nacional de viao, ainda que reconheam que, basicamente, a competncia exe cutiva e poltico-administrativa das rodovias vicinais intermunicipais, no consideradas rodovias estaduais, caber aos respectivos Municpios em que se situarem. So normas destitudas de sentido, pois no pode uma lei ordinria definir competncia das entidades federativas. Mas tambm no geram problemas de inconstitucionalidade, porquanto so puramente enunciativas e facultativas. 9. Sistem a ferrovirio nacional 25. No cabe, aqui, seno referncia muito ligeira sobre o sistema ferrovirio, de pouco interesse urbanstico. O sistema ferrovirio nacional constitudo pelo conjunto das ferrovias do pas e compreende: (a) infra-estrutura ferroviria , que abrange as redes ou linhas sob jurisdio federal, estadual e particular, incluindo suas instalaes acessrias e complementares; (b) estrutura operacional, abrangendo o conjunto das atividades e meios estatais de trfego e administrao, inclusive fiscalizao, que possibilitem o uso adequado das ferrovias. 26. A classificao das ferrovias do plano nacional de viao, de acordo com a orientao geogrfica, a mesma das rodovias, isto : ferrovias radiais, ferrovias longitudinais, ferrovias transversais, ferro vias diagonais e ferrovias de ligao (Lei 5.917/1973, Anexo, item 3, subitem 3.2.1.0). 27. A rigor, s o Estado de So Paulo tem um sistema ferrovirio estadual. No h Municpio que o possua, j que o sistema de bondes foi eliminado das cidades brasileiras em geral, e s mais recentemente comeou a desenvolver-se um sistema de Metr, j em funcionamen to nas Cidade de So Paulo e no Rio de Janeiro e em implantao em vrias outras capitais. 28. A importncia urbanstica das ferrovias est no fato de funciona rem como meio de transporte urbano e extra-urbano. Sua infra-estrutura (via sobre trilhos) interfere consideravelmente na estrutura urbana, por que de sua prpria natureza penetrar nos ncleos urbanos, servindo-os e atravessando-os, com a criao de problemas urbansticos de vrios matizes, como a reserva de rea dotada de segurana por onde devam passar os trilhos, numa espcie de uso exclusivo do solo, e os graves

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inconvenientes das passagens de nvel ou a construo de passagens subterrneas ou elevadas (viadutos) para evit-los. 10. Estradas pblicas 29. Dissemos antes que as estradas so, por princpio, pblicas, quer porque sejam de propriedade pblica, quer porque sejam destinadas ao uso pblico, ainda quando forem de propriedade privada - o que, a rigor, inexiste, como tambm vimos (n. 4, supra), salvo algumas ferrovias. Deixando, contudo, de lado estas excees, podemos deter-nos, de agora em diante, somente nas rodovias. 30. O sistema rodovirio nacional, portanto, constitui-se s de estradas pblicas, pois a ordenao jurdica brasileira inclui as estradas (como as ruas e praas) entre os bens pblicos de uso comum do povo (CC, art. 99, I). So, pois, bens pertencentes s pessoas jurdicas de direito pblico interno (CC, art. 98), mesmo quando sejam construdas por autarquias (Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transporte - DNTT, Departamento Nacional de Estradas de Rodagem DNER ou Departamento Estadual de Estradas de Rodagem ~ DER, ou entidade semelhante nos Municpios, se houver) ou empresa de economia mista (Desenvolvimento Rodovirio S/A DERSA, em So Paulo), porque estas so simples executoras dos planos rodovirios ou concessionrias das estradas, que ficam sob sua administrao. Mas o proprietrio delas ser a entidade por conta da qual tenham sido planejadas e construdas, que podem ser a Unio, os Estados ou os Municpios, porque, como foi visto ao cuidarmos do sistema nacional de viao, este um tipo de prestao que entra na competncia dessas entidades no mbito do correspondente territrio (nacional, estadual ou municipal) de onde a primeira classificao das estradas pblicas brasileiras, do ponto de viste de seu titular, emfederais , estaduais e municipais, admitindo-se tambm as vicinais intermunicipais estaduais, e, de preferncia, de propriedade comum dos Municpios interessados. As estradas pblicas so, por princpio, construdas em solo pblico e pertencem entidade que as tenha construdo. O modo de aquisio dessas reas qualquer dos previstos em Direito para a aquisio da pro priedade, com particularidades decorrentes do regime de direito pblico a que esto sujeitas. Como assinala Hely Lopes Meirelles: Tais reas ou so originariamente do Poder Pblico que as utiliza com a rodovia, ou lhe so transferidas por qualquer dos meios comuns de alienao (compra e venda, doao, permuta, desapropriao), ou so integradas no domnio pblico, excepcionalmente, por simples destinao, que as toma iireivindicveis por seus primitivos proprietrios. Esta transferncia por destinao opera-se pelo s fato da transformao da propriedade

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privada em via pblica sem oportuna oposio do particular, indepen dentemente, para tanto, de qualquer transcrio ou formalidade admi nistrativa. Isto, todavia, no impede que o particular despojado de suas terras obtenha ajusta indenizao do dano causado pelo Poder Pblico por essa desapropriao indireta Nem sempre ocorre a caracterstica da desapropriao indireta, porque a publicizao da via, no raro, se d pelo uso pblico constante sem oposio do proprietrio, numa espcie, assim, de posse de uso pblico , de tal sorte que se verifica uma trans formao no regime jurdico da via que se toma irreversvel; e, ento, sequer cabvel indenizao, porque a situao jurdica consubstancia verdadeira prescrio aquisitiva. Talvez se caracterizasse, aqui, aquela idia de usucapio pelo uso pblico da estrada e, por conseguinte, da rea em que se situa, discutida por Pedro Escribano Collado em relao s vias urbanas,1 9 que examinaremos quando destas nos ocuparmos. 31. Lembramos, acima, que o art. 9 9 ,1, do CC inclui as estradas entre os bens pblicos de uso comum do povo. Essa natureza das estradas pressupe a possibilidade de livre circulao de qualquer um do povo, qualquer que seja o meio de que se utilize. J discutimos no n. 2 deste captulo o direito circulao. AH, porm, vimos que se reconhece Administrao uma faculdade geral para regulamentar a circulao, de terminando, para cada via e em cada caso, o meio ou veculo permitido a circular. 0 direito positivo brasileiro expressamente prev essa regulamenta o quando, no art. 2a do Cdigo de Trnsito Brasileiro (Lei 9.503/1997), preceitua que as estradas e rodovias tero seu uso regulamentado pelo rgo ou entidade com circunscrio sobre elas, de acordo com as pe culiaridades e as circunstncias especiais. Claro est que a Administrao, para o exerccio de seu poder de regulamentao da circulao nas estradas (e nas vias pblicas em ge ral), precisaria procurar um critrio racional, mediante a classificao delas em funo de sua utilizao ; e o Cdigo de Trnsito Brasileiro o fez no art. 63, distinguindo-as em urbanas e rurais, agrupando-as, sob esse ponto de vista, em: 1 Vias urbanas (a) vias de trnsito rpido (como as auto-es~ tradas), que so aquelas caracterizadas por bloqueios que permitam trnsito livre, sem intersees e com acessos especiais;20(b) vias arteriais (mais adequadamente, em lugar de vias preferenciais, do Cdigo an
18. Direito Administrativo Brasileiro, 36a ed., p. 587. 19. Las Vias Urbanas (Concepto y Rgimen de Uso), p. 120. 20. Vias de trnsito rpido extra-urbanas so as auto-estradas; se forem urbanas sero vias expressas. Auto-estradas, segundo definio da Lei Francesa de 18.4.1955,

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terior), aquelas que definem a estrutura do tecido virio urbano, ligando bairros ao centro ou, mesmo, demarcando a via principal de um bairro; (c) vias coletoras (melhor que secundrias, do Cdigo revogado), as des tinadas a interceptar, coletar e distribuir o trfego que tenha necessidade de entrar nas vias de trnsito rpido ou arteriais, ou delas sair; so vias que se articulam com as de trnsito rpido ou com as arteriais; (d).vias locais, as destinadas apenas ao acesso de reas restritas. II - Vias rurais - (a) rodovias; as de trnsito de veculos em geral de duas ou mais pistas, podendo ser, ou no, auto-estradas; (b) estradas, podem ser estradas de rodagem em geral com uma pista apenas. vista da destinao especial (ou utilizao especial) que se reserva s estradas (e mesmo s vias urbanas de hoje) que Hely Lopes Meirelles percebeu que a realidade ultrapassou a regra do art. 99,1, do CC, dizendo que as estradas se tomaram verdadeiros instrumentos administrativos, de uso especial, sem a generalidade das utilizaes do passado que as caracterizam como bens de uso comum de todos res communes om~ nium .21 Essa nova realidade, como visto, est reconhecida pelas normas do Cdigo de Trnsito Brasileiro. Mas parece-nos que, de um modo geral, ainda continuam bens pblicos de uso comum do povo, observadas as condies estabelecidas na regulamentao. Porm, certo que uma auto-estrada, ou uma via expressa, j se caracteriza como irm via de uso sujeito a regime especial. No diremos que sejam bens pblicos de uso especial, porque estes so os aplicados a servio ou estabelecimento fedeso voies routires destination spciale, sans croisements, accessibles seulement en des points amnags cet effet et essentiellement rserves aux vehicules propulsion mcanique (apud Luciano Orusa, Le Strade Pubbliche, vol. I, p. 58). 21. Direito Administrativo Brasileiro, 36aed,, pp. 586-587. Jurisprudncia: A estrada pblica um bem de uso comum do povo, e, no sendo dominial, segundo a classificao do Cdigo Civil (de 1916) (art 66), no se deve indagar da origem de seu ttulo, quer por desapropriao, quer por qualquer outro modo de aquisio, sendo certo, tambm, que os bens de uso comum do povo, como os mares, rios, estradas, ruas e praas, no se registram nos Registros Imobilirios. ilegal o ato do Prefeito que, sem prvia autorizao da Cmara Municipal, fecha estrada municipal ou modifica o seu traado. Qualquer cidado tem o direito pblico subjetivo de transitar por estrada pblica municipal e, conseqentemente, o direito de exigir da Administrao Municipal que se abstenha de perturbar-lhe ou impedir-lhe livre trnsito por via que, de longa data, vem sendo usada pelo povo (TASP, 2aC., rei. Juiz Alcides Faro, j. 16.4.1952, RT 203/412); Via, no oficializada, aberta em terreno particular - Ao reivindicatria procedente Perdas e danos includos na condenao. E procedente a reivindi cao de terreno particular, apossado pela Municipalidade, transformado em via pblica, e de que ela declara nos autos no mais necessitar o caso que a Municipalidade se apossara do terreno dos autores, transformara-o em via pblica, entregando-a ao trnsito do povo, e depois se manifestara no sentido de dele no necessitar mais; da por que o acrdo decidiu que a restituio do terreno aos autores se impunha, e com ela a indenizao dos prejuzos havidos com a impossibilidade de dele usar, desde seu apossamento pela r at sua restituio (TJSP, rei. Des. Paulo Colombo, j. 10.5.1943, RT 148/214).

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ral, estadual ou municipal isto , bens empregados pela Administrao Pblica, destinados ao uso administrativo da entidade a que pertencem (CC, art. 99, II). E no essa a destinao das vias de regime especial, porque elas continuam ainda destinadas ao uso do povo. Talvez se pudesse distinguir as duas situaes subdividindo os bens pblicos de uso do povo em duas categorias: (a) bens de uso comum do povo; (b) bens de uso especial do povo. 11. Estrutura das rodovias 32. As estradas de rodagem modernas s rodovias compem-se de diversos elementos. As mais simples compreendem, no mnimo, pista de rolamento , que o leito carrovel da estrada, com duas faixas de trnsito e, a i n d a , de acostamento de cada lado da pista de rolamento. As mais complexas, especialmente as auto-estradas, compem-se de duas pistas de rolamento, com duas ou mais faixas de trnsito cada uma, e faixa de acostamento do lado externo; as pistas de rolamento so separa das por canteiro central com largura que pode variar at 15m e faixa de segurana de ambos os lados, de tal sorte que a pista de rolamento fica entre essa faixa de segurana interna e a faixa de acostamento externa, e junto desta, de cada lado, corre uma fa ixa arborizada , faixa para alar gamento, de domnio especial da entidade construtora da estrada. Esta rea, ocupada pela estrada e pela faixa lateral de domnio especial, mede de 50 a lOOm de largura. Os terrenos marginais, em distncia prevista na legislao, ficam sujeitos ainda a limitaes quanto ao direito de construir, formando uma faixa non aedificandi, da qual trataremos quando formos estudar os problemas das travessias, pois, ainda que se trate de tema relativo rodovia em geral, em relao quelas que surte discusso mais acirrada. 12. Proteo da visibilidade e da esttica 33. A faixa marginal das estradas de rodagem, alm da restrio non aedificandi, fica tambm sujeita a restries de proteo de visibilidade e esttica, pois as estradas, especialmente as auto-estradas, assim tam bm as grandes artrias urbanas, devem no somente permitir circular facilmente com toda segurana mas, ainda, ser esteticamente aprazveis e contribuir para o embelezamento do meio ambiente.22
22. G. D . Love, Recherches actueiles aux Etats-Unis surles routes et 1 environnement urbain, in OCDE, Les Routes et 1 Envirormment Urbain (Compte renu du Symposium

sur les Routes et VEnvironement Urbain qui s est tenu au Ministre des Travaux Publics Madrid les 14, 15 et 16 octobre 1974), p. 16.

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O valor visual das rodovias tomou-se um dos fatores importantes a serem tidos em conta no momento da elaborao do respectivo projeto e de sua execuo. A tcnica vem at desenvolvendo critrios apropriados para medir a interceptao visual (Vintrusion visuell), que corresponde ao desvalor visual. O ndice Bowers fomece uma medida objetiva da interceptao visual. Ele mede o quociente do ngulo slido subentendido pelo objeto considerado, ao nvel do olho do observador, pelo conjunto do campo de viso hemisfrica.2 3 Nos Estados Unidos da Amrica a Administrao Federal de AutoEstrada (Federal Highway Administration ) providenciou a elaborao de um manual tcnico de trabalho de engenharia que fomece aos admi nistradores e aos engenheiros mtodos e tcnicas para bem compreender os conceitos estticos e aplic-los na construo das rodovias.24A qua lidade visual dever constituir, ao lado da segurana e dos custos, um dos critrios de escolha do itinerrio definitivo de uma rodovia.25 Pois, se se quer que a estrada seja agradvel, esttica, moderna.e segura, preciso estabelecer, muito cedo, os critrios e os objetivos estticos, e assegurar-se de que sero respeitados, por conseqncia.26 34. Tendo em vista esses princpios, os organismos especializados firmaram, j, alguns objetivos referentes esttica e qualidade visual das rodovias, tais como: (a) estabelecer as caractersticas do ambiente visual; (b) permitir ao automobilista admirar as belas paisagens e os pontos caractersticos que possa encontrar no curso de sua viagem; (c) a paisagem jamais deve ser uma fonte de confuso ou de distrao do condutor; (d) o aspecto visual deve ser suficientemente variado, a fim de tomar a tarefa de dirigir mais enriquecida e mais gratificante; (e) pro curar, na construo das estradas, paisagem e recursos que suscitem um conjunto bem determinado de seqncias visuais, permitindo criar uma composio harmoniosa e estruturada. E que - adverte-se uma estrada bem concebida deve permitir ao usurio sentir e apreciar os aspectos dinmicos da paisagem que ele atravessa.27
23. Cf. L. H. Watkms e R. F. F. Dawson, Intrusion visuelle des routes et de la circulation, in OCDE, Les Routes etVEnvironnment Urbain (Compte rendu du Symposium

sur les Routes et VEnvironement Urbain qui s est tenu au Ministre des Travaux Publics Madrid les 14, 15 et 16 octobre 1974), p. 143.
24. Cf. L. Hombeck e L. Golden, Valeurs visuelles pour Fappreciation des rou tes, in OCDE, Les Routes et l 'Environnment Urbain (Compte rendu du Symposium sur

les Routes et VEnvironement Urbain qui s'est tenu au Ministre des Travaux Publics Madrid les 14, 15 et 16 octobre 1974), p. 143.
25. Idem, ibidem, p. 144. 26. Idem, ibidem. 27. Cf. L. Hombeck e L. Golden, Valeurs visuelles pour Fappreciation des rou tes, in OCDE, Les Routes et VEnvironnment Urbain (Compte rendu du Symposium sur

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35. Por isso que, alm do ambiente natural, que fomece viso agradvel e esttica, h de se cuidar para que no se intrometam na pai sagem elementos artificiais que gerem poluio visual e prejudiquem a beleza existente e o panorama. A legislao rodoviria de So Paulo no descurou do assunto. Primeiro, proibiu terminantemente a colocao de anncios dentro da faixa de domnio pblico das estradas de rodagem, salvo os indicativos de trnsito e segurana. Segundo, permitiu a coloca o de anncios em terrenos adjacentes s estradas de rodagem somente mediante autorizao do DER, atendimento s condies estabelecidas em regulamento, relativas distncia, localizao, ao efeito esttico , visibilidade, perspectiva panormica, segurana d circulao e ao pagamento da taxa pertinente (Decreto-lei 13.626/1943, art. 8a). O Regulamento referido, hoje em vigor, o Decreto 13.290, de 23*2.1979. Seu art. 9a veda a colocao de anncios: (1) ao longo de tre chos de estradas consideradas de excepcional valor paisagstico, de acor do com listagem baixada pelo DER; (2) ao longo de estradas construdas com recursos da Administrao centralizada ou descentralizada do Estado que possuam pistas de rolamento separadas por canteiro central ou por defensas. Nisso, esse decreto mais ampliativo que os Decretos 30.118, de 13.11.1957, e 11 *853, de 4.7.1978, por ele revogados. Mas estes davam tratamento mais rigoroso e mais abrangente matria, ao disporem que a instalao de anncios ou seu deslocamento em terrenos adjacentes faixa de domnio do DER somente seriam autorizados quando no pre judicassem a visibilidade, a harmonia panormica, o interesse turstico ou, ainda, o quadro visual do motorista ; e, ademais, o anncio admitido teria que apresentar aspecto esttico, proibido expressamente: (a) erigir ou pintar qualquer anncio, painel ou obra de fins publicitrios que possam trazer confuso com marcos quilomtricos, sinais semafricos e demais avisos ou sinais de trnsito colocados ao longo das estradas; (b) o uso, no texto dos anncios, de palavras, smbolos e formas de sinais com cores e inscries de uso privativo da sinalizao de trnsito, que possam provocar confuso, sobressalto ou interpretao ambgua aos condutores de veculos; (c) o uso dos parapeitos ou corrimos de pontes, muros ou quaisquer obras das estradas para pintar qualquer espcie de propaganda. 36. Por outro lado, tendo em vista a proteo visual do ambiente, determina-se que os anncios no podero ser colocados a menos de 300m de locais paisagsticos, monumentos, florestas pblicas. E, em proteo da segurana, no podero ser colocados a menos de 150m dos entroncamentos rodovirios, cruzamentos com rodovias ou ferrovias,
les Routes et VEnvironement Urbain qui s 'est tenu au Ministre des Travaux Publics Madrid les 14, 15 et 16 octobre 1974), p. 144.

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tneis, pontes, viadutos, curvas ou outros pontos crticos, nem a menos de 200m uns dos outros. Afora isso, ainda se estabelece que os anncios sero colocados a uma distncia mnima de 15m das cercas existentes ou, na falta destas, da faixa de domnio prevista para a rodovia. Assim, a faixa de 15m, considerada non aedificandi, segundo a legislao paulista, est tambm sujeita restrio relativa colocao de anncios. As consideraes acima mostram que a legislao rodoviria - espe cialmente a paulista ~ procurou atender ao essencial das recomendaes, objetivos e princpios indicados acima, atinentes qualidade visual, esttica, harmonia panormica, ao interesse turstico, ao quadro visual do motorista, alm da segurana.
I I I - S is t e m a V i r io U r b a n o

13. Conceito de vias urbanas1 9e de "logradouros pblicos * 3 7 .0 conceito jurdico de Vias urbanas determina-se primeiramen te em funo do permetro da zona urbana, que j estudamos. Elas so espaos bloqueados por edificao, muros ou mesmo cercas, destinados ao exerccio da funo de circular nos ncleos urbanos. Sua caracterstica bsica est precisamente na predisposio para receber assentamento da populao em suas margens. Pode-se dizer, pois, que via urbana toda via de circulao compreendida dentro do permetro urbano ou dentro de zona urbanizada .2 S 38. Pedro Escribano Collado - que, pelo visto, dedicou estudo apro fundado ao regime jurdico das vias urbanas - fundamenta o conceito jurdico delas em trs critrios: (a) o permetro urbano, para indicar que elas se situam dentro dele, como marco geogrfico onde a via urbana nasce, desenvolve-se, multiplica-se quantitativa e qualitativamente e, em todo momento, presta uma srie de funes fundamentais; (b) ncleo de servios pblicos essenciais, pois cada via cumpre uma srie de servios para com os habitantes assentados ao longo d seu traado e em geral com todo aquele que a use; (c) a suscetibilidade de receber edificaes,
28. Cf., a propsito, Pedro Escribano Collado Las Vias Urbanas (Concepto y R gimen de Uso), p. 31 que oferece o seguinte conceito: Calle o va urbana es toda va pblica comprendida dentro dei casco de las poblaciones, entendindose portal el conjunto de edificacin agrupada, sin que existan en ello soluciones de continuidad mayores de 500m\ Por a se v que o conceito que oferecemos, ainda que neste inspirado, no lhe corresponde exatamente, especialmente por causa da distino que existe entre o conceito de casco urbano espanhol e o de permetro urbano brasileiro.

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pois a idia de uma populao assentada ao longo do traado de uma via de comunicao domina e condiciona a existncia e configurao das vias urbanas, por isso que seu nascimento real se produz quando tenham sido cumpridos os requisitos de urbanificao exigidos, e, uma vez que isso tenha ocorrido, terrenos confinantes adquirem a categoria de lotes edificveis, zona suscetvel de receber edificaes conforme com as normas municipais.29 39. A legislao urbanstica no Brasil define a via urbana, conside rada via de circulao, como o espao destinado circulao de vecu los ou de pedestres,30 ou como todo logradouro pblico destinado circulao de veculos ou de pedestres.3 1 A expresso logradouro pblico encontradia na legislao brasileira sem conceituao precisa. Muitas vezes entra em enunciado de conceitos urbansticos importantes, a despeito de sua impreciso - o que comunica vaguidade a tais enunciados. Veja-se, por exemplo, a conceituao de alinhamento na Lei sobre Parcelamento, Uso e Ocu pao do Solo do Municpio de So Paulo: a linha divisria entre o terreno de propriedade particular e o logradouro pblico.32 Sente-se que a expresso est, a, no sentido de rua, praa ou jardim pblico, que a sua acepo correntia. Logradouro vem de lograr e significa o que ou pode ser lo grado ou frudo por algum, da tambm rua, praa ou jardim de uso publico.3 3 Logradouro diz Daniel de Carvalho si exprimir todos os lugares destinados ao uso comum dos muncipes u especialmente a rea no-edificada das povoaes, destinada servido pblica, tais como os baldios, rossios, matos maninhos para passagens, criaes, tirada de lenha ou madeira e outras utilidades dos habitantes.34Logra douro pblico , segundo definio da Lei de Uso e Ocupao do Solo do Municpio de Embu, a denominao genrica de qualquer via, rua, avenida, alameda, praa, cul de sac , largo, travessa, beco, jardim, ladeira, parque, viaduto, ponte, galeria, rodovia, estrada ou caminho.3 5
29. Pedro Escribano Collado, Las Vias Urbanas (Concepto y Rgimen de Uso), pp. 28 e 31-35. 30. Cf. Lei 9.413, de 30.12.1981, do Municpio de So Paulo, art 1%V3H; Lei 1.095, de 4.1.1978, do Municpio de Campos do Jordo, ait 1-, 4a, VUL 31. Cf. Lei 726, de 20.6.1978, do Municpio de Embu, art 3a, IV. 32. Cf. Lei 7.805/1972, art. 2a, IV. 33. Cf. Caldas Aulete, Dicionrio Contemporneo da Lngua Portuguesa, verbete Logradouro. 34. Concesso de terras devolutas, in Pareceres, p. 102 - onde transcreve lio de Tei xeira de Freitas, Consolidao, vol. 1H, Rio de Janeiro, Forense, p. 450, nota 39 do art 61. 35. Lei 726, de 20.6.1978.

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aceitvel essa conceituao ampla desde que se acrescente, ao final, a expresso de uso comum ou especial do povo. Ento, verifica-se que as vias urbanas so espcies de logradouros pblicos e recebem denominaes diversas entre ns: rua, avenida, alameda, praa, largo, travessa, beco, ladeira. 40. Rua a via pblica ladeada direita e esquerda de casas, pa redes ou muros no interior das povoaes, u predisposta a isso.36 Ruas so vias de comunicao, linhas de percurso de deslocamento dentro dos ncleos urbanos.37 O termo refere-se, especialmente, via de circulao de uma nica faixa ou pista de rolamento, sem canteiro central, destituda de ornamentao. Mas tambm empregado em sentido genrico, pois quando se fala nas ruas de uma cidade est-se mencionando o conjunto das vias urbanas, sem distino. Avenida era uma via direta, larga, orlada de rvores especialmente em canteiros centrais, que se destinava a passeios dos habitantes noitinha ou s tardes dos dias santos e feriados e domingos que, significava fazer a avenida, isto , passear despreocupadamente, recreativamente, na avenida, num lazer de ir-e-vir sossegado. Isso acabou nas grandes cidades. Mas o tipo de via ornamentada, com duas ou mais pistas de rolamento e canteiros ajardinados e arborizados no centro, ainda a caracterstica da avenida. Alameda, primitivamente, era a designao de rua orlada de lamos; por extenso, passou-se a nomear rua orlada de outras rvores.38A dife rena em relao avenida est em que a alameda orlada de rvores nas laterais, de sorte que o leito da via fica entre o arvoredo disposto simetricamente, com suas ramagens tendendo a cobrir a via. Por isso, em regra, a alameda via estreita com uma nica faixa de rolamento, e via secundria ou de carter local. A avenida, ao contrrio, tende a ser via prolongada, arterial, estrutural. A alameda Baro de Limeira em So Paulo nada tem de alameda e aproxima-se da avenida. As alamedas Santos,
36. Caldas Aulete (Dicionrio Contemporneo da Lngua Portuguesa, verbete Rua) denota um sentido rural do termo: Caminho livre orlado de rvores nos jardins e hortas, espao entre renques e entre canteiros. E nas lavouras fala-se em rua de milho, espao entre a fileira de ps de milho. 37. Cf. Nestor Goulart Reis Filho, Contribuio ao Estudo da Evoluo Urbana do Brasil (1500-1720), p. 131: As ruas, nas povoaes mais antigas do Brasil, eram enten didas quase exclusivamente como meio de ligao, vias ou linhas de percurso, ligando os domiclios aos pontos de interesse coletivo ou um a outro desses pontos. Nos centros urbanos menores as ruas desenvolviam-se em tomo das praas onde se acomodavam as casas de Cmara e as igrejas paroquiais. Mais tarde passam a ser tambm locais de permanncia, de contato e discusso (p. 136). 38. Cf. Caldas Aulete, Dicionrio Contemporneo da Lngua Portuguesa, verbete Alameda.

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Ja etc., que integram o Jardim Paulistano na Capital Paulista, tambm no passam de simples ruas, porque carecem do arvoredo ornamental daquele tipo de via. Travessa rua estreita e curta que atravessa o meio do quarteiro, ligando duas outras vias. Beco rua estreita, sem passeio, sem edificao que se abra para ela, de pouca prestana para a circulao ordinria. Ladeira rua com acentuada declividade, inadequada para circula o ordinria. Presta-se para ligaes entre duas outras vias, para trnsito de pedestres, nos quarteires prolongados, a fim de evitar longos percur sos a p, quando se necessita passar de uma rua a outra, paralela. 41. Praa , em termos urbansticos, o logradouro pblico constitu do de rea arredondada, quadrada etc. com arborizao e ajardinamento central, cortada de vias ou alamedas para circulao de pedestres, con tornada por vias de circulao de veculos geralmente decorrentes de prolongamento de ruas, se a praa quadrada ou retangular, ou destina das a receber a corrente de trnsito provinda das ruas que acabam nela, quando a praa redonda ou arredondada. cercada, do lado externo das vias de circulao de veculos, por edificaes, enquanto do lado interno dessas vias fica a rea de lazer, passeio e descanso. A praa, em si, no via de circulao, mas compreende vias dessa natureza, como visto. Ela um complexo de vias de circulao e reas de lazer. Na verdade, a finalidade das praas no a circulao, mas as atividades e funes mais solenes, as reunies religiosas, cvicas, polticas e recreativas e atividades de comrcio, como feiras e mercados.39 Da os dois sentidos correlatos, praa como mercado, como conjunto de comerciantes de uma cidade, e a rea onde o comrcio se realizava, onde o povo permanecia para realizar os negcios. Era tambm o local pblico onde estacionavam os carros de aluguel da tambm a designao de carro de praa para significar o carro de aluguel. Praa , enfim, local de permanncia, de reunio, onde basicamente se exercita o direito fundamental de reunio previsto na Constituio Federal (art. 5-, XVI), ainda que esse direito se exercite tambm nas ruas e avenidas. A funo da praa no tanto a circulao, mas a permanncia, o lazer e atividades cvico-religiosas. Por essa razo que em sua rea interna s se admite edificao institucional, como igreja, frum, cmaras legislativas, palcios governamentais e se melhantes. Tem tambm a funo de embelezamento da cidade, por seus aspectos ornamentais, tanto que sempre foi da tradio construrem-se, nas margens das praas, edifcios mais representativos. E o que observa
39. Cf. Nestor Goulart Reis Filho, Contribuio ao Estudo da Evoluo Urbana do Brasil (1500-1720), p. 133. Em um sentido no-urbanstico, cf. o interessante opsculo de Nlson Saldanha, O Jardim e a Praa, 1986.

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Nestor Goulart Reis Filho, com as seguintes palavras, vlidas tambm para as praas de hoje em sua significao geral: As praas constituam os pontos de ateno e de focalizao urbanstica e a prpria arquitetura de maior apuro concentrava-se nelas, com seus edifcios principais, oficiais ou religiosos, ficando a arquiteturaparticular quase sempre num plano inferior.40 Largo uma praa despida de omatos e ajardinamento mais requin tado. uma praa aberta em que no se distinguem as vias de circulao, nem se presta para lazer e descanso. Destina-se mais aos encontros de carter negociai.

14. Formao e regime das vias urbanas


42. A formao da rede viria urbana constitui objetivo bsico do plano urbanstico municipal, conforme vimos (Ttulo II, Captulo V). Valem para o sistema brasileiro estas palavras de Pedro Escribano Col lado: A atividade municipal de planificao da rede viria afeta primor dialmente as vias que vo ficar como propriedade da Administrao e, em conseqncia, destinadas ao uso pblico da coletividade. Tal fato se referir tanto quelas urbanizaes devidas iniciativa privada como, naturalmente, pblica, especificando-se, em cada caso, os destinados a tais vias.4 1 Criam-se vias pblicas urbanas por trs processos fundamental mente, quais sejam: (a) pela execuo de plano de arruamento mediante o parcelamento do solo em quadras por meio de abertura de vias de circulao; (b) pela abertura de rua isolada em execuo de obras de ampliao do sistema virio; (c) pela oficializao de via particular. 43. O arruamento como parcelamento do solo em quadras geral mente executado por particulares, mediante plano de armamento e lotea mento de gleba de terreno, atendidas as diretrizes preestabelecidas pela Municipalidade e sujeito sua aprovao. Uma vez inscrito o plano no Registro Imobilirio competente, as vias de comunicao (e os espaos livres) dele constantes se tomaro inalienveis, passando a integrar o domnio pblico municipal como bens de uso do povo42 - matria que
40. Contribuio ao Estudo da Evoluo Urbcma do Brasil (1500-1720), p. 132 - que ainda acrescenta: Em princpio em frente s igrejas, onde a populao se reunia aps os ofcios religiosos, abriam-se largos, capazes de acomod-la, e freqentemente se desenvolvia o comrcio, que aproveitava essas reuuies (p. 133). 41. Las Vias Urbanas (Conceptoy Rgimen de Uso), p. 155. 42. Cf. Lei 6.766, de 19.12.1979, art. 22, aperfeioando texto que j constava do Decreto-lei 58, de 10.12.1937, art. 32.

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examinaremos mais devagar no momento em que formos estudar o re gime jurdico do parcelamento do solo. 44. A abertura de rua isolada processa-se pela execuo de projeto de obras pblicas de criao de novas vias de circulao ou prolonga mento t e existentes. Em ta situao, a via dever ser construda em terreno de propriedade da Municipalidade, executora do projeto - o que, por si s, j confere natureza pblica via resultante. 45. A oficializao de via particular o meio pelo qual a Prefeitura aceita, declara ou reconhece como oficial uma via particular de uso p blico. A legislao urbanstica costuma definir a via de circulao como o espao destinado circulao de veculos ou pedestres, sendo que: (a) via particular a via de propriedade privada, ainda que aberta ao uso pblico; (b) via oficial a via de uso pblico, aceita, declarada ou reconhecida como oficial pela Prefeitura.43 Teremos que examinar, logo mais, o problema da rua particular, mas podemos adiantar que no sistema vigente no se pode admitir rua particular; as que ainda houver ou sero resultantes de sistemas passados e ultrapassados, ou provenientes de vias internas em propriedades particulares, que o interesse pblico requer sejam integradas no sistema virio urbano por meio da oficializao. 46. Assim, por princpio, o sistema virio urbano compe-se de vias pblicas de uso comum ou especial do povo. Valendo, aqui, para as vias urbanas, as consideraes que tecemos em relao s estradas pblicas, com a considerao de que so de propriedade dos Municpios, cuja titularidade a Administrao Municipal adquire por um dos seguintes modos: (a) execuo de obras pblicas de arruamento ou simples abertura de rua isolada, mediante a aquisio do respectivo terreno por desapropriao ou qualquer outra forma prevista em Direito (compra, aceitao de doao, prmuta); (b) inscrio de loteamento privado , que importa inalienabilidade das vias de circulao nele previstas, que passam a integrar o domnio pblico municipal como bem de uso do povo; (c) oficializao de via particular , mediante aquisio da rea nos casos de vias internas situadas em propriedade privada, pois a simples oficiali zao de uma via aberta dentro de terreno particular, por obra tambm particular, no a toma pblica, de uso comum do povo, sem observncia das normas legais que regem a perda da propriedade privada.44
43. Cf. Lei 7.805/1972, de So Paulo, axt. 2a, I; Lei 726/1978, de Embu, art. 3a, IV; Lei 1.095/1978, de Campos do Jordo, art. Ia, 4a, VIU. 44. S nesse sentido pode-se aceitar como correta a tese do acrdo do TASP in RD 69/228 (rei. Juiz Ferreira de Oliveira, j. 5.4.1961): A rua particular no se toma pblica, de uso comum do povo, sem observncia das normas legais que regem a perda da propriedade privada. Alis, est explcito no corpo do acrdo que se trata de via construda em terreno particularpor obra de particular. E trata-se de rua particular destinada

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Se a rua for aberta por obra pblica ser pblica , ainda que tenha sido construda em terreno particular, pois, ento, o fato caracterizar desapropriao indireta. Se as vias foram abertas em loteamento irregular ou clandestino, elas se tomaro bens de uso comum do povo p or desti nao, decorrente de ato de vontade do loteador, como ainda examina remos com mais pormenores adiante. Pedro Escribano Collado menciona otro modo de aquisio de uma via urbana pela Municipalidade: o usucapio pelo uso pblico na via , nos termos seguintes: A coletividade sujeito ativo porquanto atua com a convico de que exercita um direito que inerente sua condio de cidadania. Pouco importa, a esse fim, que a via em questo esteja situada geograficamente de tal forma que tome improvvel sua utilizao por um nmero considervel de indivduos. O autenticamente relevante que o uso se exera uti eives pelo conjunto dos indivduos.45 Esse modo de aquisio, ainda que pudesse ser considerado legtimo entre ns (o que duvidoso), seria destitudo de aplicao prtica, por que em seu lugar admissvel a integrao da rua no domnio pblico por simples destinao , que a toma irreivindicvel por seus primitivos proprietrios 46 47. As vias urbanas pblicas, como bens pblicos de uso do povo, so inalienveis, enquanto conservarem a sua qualificao, na forma que a lei determinar (CC, art. 100). O princpio de que mantm a inalienabilidade enquanto permanecerem afetadas ao uso comum do povo. Uma deciso do Conselho Superior da Magistratura do TJSP firmou, em 1961, a tese de que: Aprovada a planta do loteamento, e inscrito este, tomam-se inalienveis por qualquer ttulo as vias de comunicao, praas e espaos livres. No pode, portanto, a Municipalidade transformar uma praa, destinada ao uso comum do povo, em propriedade sua, para do-la a uma entidade particular 47 A forma como a situao se apresentara realmente tomava ilegti ma a conduta da Municipalidade, pois, mal o loteamento fora inscrito, j pretendeu transformar a rea em bem patrimonial para, em seguida, do-la a uma entidade desportiva particular. Parece que, no caso, muito sinteticamente apresentado no acrdo, ocorrera verdadeiro desvio de finalidade, alm da falta de motivo de interesse pblico que justificasse
a servir exclusivamente aos moradores dos prdios pertencentes s autoras e integrantes da Vila Economizadora, aberta antes de 1930, portanto antes da Lei de Loteamentos, que dera nova configurao jurdica ao problema. 45. Las Vias Urbanas (Concepto y Rgimen de Uso), p. 120. 46. Vale para as vias urbanas a lio a esse respeito de Hely Lopes Meirelles sobre a pro priedade de reas de rodovias {Direito Administrativo Brasileiro, 36aed., pp. 586-587). 47. Cf. RT 318/285.

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a medida, e no est indicado se a medida fora tomada por prescrio de lei. O que certo que a via urbana pblica assim como as praas , como tal, ser inalienvel, impenhorvel e imprescritvel. Tomar-se- alienvel se deixar de ser via urbana ou praa, pela desqualificao jurdi ca ou desafetao com o qu a rea respectiva passar qualificao de bem patrimonial e se sujeitar ao seu regime jurdico, tomando-se alienvel nos termos da legislao que regula a alienao de bens pbli cos, que, no mnimo, exige autorizao legislativa, prvia avaliao e concorrncia, salvo as excees quanto a esta; claro que, assim mesmo, h que se levar em considerao o interesse dos usurios, moradores ou no da rua. Vale dizer: a rua s pode ser desafetada da sua qualificao de bem de uso comum do povo mediante lei municipal, que somente ser legtima se a rua perder, de fato, sua utilizao pblica, por ter-se tomado desabitada e perdido seu sentido de via de circulao pblica. Sem esses pressupostos de fato, qualquer pessoa do povo pode impugnar a desafetao, porque lhe ocorre o direito subjetivo de transitar pela via e, conseqentemente, o direito de exigir da Municipalidade que se abstenha de perturbar-lhe ou impedir-lhe o livre trnsito por via que venha sendo usada regularmente pelo povo, pois a livre circulao em via existente manifestao do direito fundamental de ir, vir e ficar, em situao mais rigorosa ainda que aquela que j referimos, antes em relao estrada pblica, dada a vocao urbanstica da via urbana, sempre predisposta ao interesse do povo, e, particularmente, de seus moradores - tema que examinaremos depois.

15. Tipos de vias urbanas e traado urbano


48. O sistema virio urbano compreende vias de variados tipos, conforme suas caractersticas e destinao, como j vimos com base no Cdigo de Trnsito Brasileiro (n. 10, supra , 31): vias de trnsito r pido , vias arteriais , vias coletoras e vias locais; fala-se tambm em vias preferenciais e vias secundrias, de acordo com sua utilizao. 49. Do ponto de vista urbanstico, cabe ao Municpio classificar suas vias urbanas. Por regra, a classificao feita em funo da natureza da circulao a que se destinam, considerando as vias de circulao apenas de veculos, vias de circulao mista (veculos e pedestres) e vias de circulao s de pedestres. 50. As vias de circulao apenas de veculos, que existem to-somente nas cidades maiores, so as vias expressas, destinadas ao escoa mento rpido de trnsito; so as vias de trnsito rpido , da classificao

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do Cdigo de Trnsito Brasileiro, caracterizadas por bloqueios que per mitam trnsito livre, sem interseo e com acessos especiais, correndo aos lados vias secundrias de colete e distribuio do trfego que tenha necessidade de entrar na via expressa ou dela sair, bem como destinadas ao acesso s edificaes lindeiras, que no se admitem junto da pista de rolamento daquela. As vias expressas compem-se de trs- tipos de vias conjugadas:48 (a) a autopista , que a via especial de trnsito direto, dividida em duas faixas de rolamento, cada uma delas transitvel em uma s mo de di reo, separadas por canteiro central contnuo, isto , sem corte que pos sibilite retomo dentro das faixas, com bloqueios externos, e cada uma das faixas de rolamento acessvel exclusivamente em lugares especialmente determinados para tanto e com cruzamento a baixo ou alto nvel, sem edificaes em suas margens; (b) via lateral de ambos os lados, de natu reza local e auxiliar, situada, pois, nos flancos da autopista, para servio das propriedades confinantes e reas adjacentes; (c) vias de acesso ou coletoras, que enlaam a autopista com o resto da rede viria. 51. A s vias de circulao mista so de trs tipos: (a) as vias arteriais, que so, em regra, as grandes avenidas, de aprecivel largura, entre 25 a 36 ou 40m, com passeios laterais de cerca de 2,50m e canteiro central de uns 3m; so vias estruturais que orientam as principais correntes de trfego dentro do permetro urbano; (b) as vias principais, destinadas a canalizar o trfego de um ponto a outro da cidade, ligando centro a bairro, ou dois bairros; so vias que alimentam e coletam o trfego t e vias estruturais e organizam as unidades de vizinhana; sua largura varia aproximadamente entre 18 e 25m, com faixa carrovel de cerca de 14m e passeios laterais de cerca de 2m, sem canteiro central; (c) as vias secun drias so as que, partindo das principais (e tambm das arteriais, no raro), coletam e distribuem o trfego interno das unidades de vizinhana; nesse sentido, so vias locais, porque se situam dentro de uma unidade de vizinhana; tm largura aproximada de 12m, com passeios laterais e sem canteiro central, com leito carrovel de 7 a 8m. 52. As vias para circulao s de pedestres so como o nome in dica ~ destinadas ao trnsito de pessoas a p apenas, proibido inclusive o estacionamento de veculos. Sua largura varia entre 5 a 8m. So curtas. Seu comprimento corresponde mais ou menos a 20 vezes sua largura. Sem passeio, por desnecessrio, porque seu leito exerce precisamente essa funo. No do acesso a lotes, por regra, porque so travessas de interior de quarteires.
48. Cf. Miguel Angel Beraitz, Problemas Jurdicos dei Urbanismo, p. 96 cuja lio aproveitamos em sua essncia no texto.

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53. Viaspanorm icasprevistas, por exemplo, na Lei de Diretrizes do Sistema Virio de Campos do Jordo49 so aquelas que levam aos pontos de interesse paisagstico e a equipamentos tursticos. Devero orientar-se, sempre que possvel, pela meia-encosta ou espiges. Apre sentaro, sempre que possvel, alargamentos da faixa de acostamento a uma distncia mdia de 200m um do outro, o qual, dada a sua funo de mirante ou rea de estar, dever orientar-se no sentido de permitir visualizao dos pontos de interesse paisagstico, com largura mnima de 3m a partir do alinhamento dos lotes e rea mnima de 30m2. 54. A disposio e a relao das vias de circulao do origem aos sistemas de traado urbano , que podem apresentar-se com vrias carac tersticas.50 Predominaram na Antigidade Clssica os traados quadriculares e retangulares, que influenciam at hoje os traados urbanos. As cidades romanas apresentavam aqueles traados, divididos, porm, em quatro partes por duas vias estruturais perpendiculares entre si e orientadas segundo os quatro pontos cardeais: a via no sentido E-O era o decumano, medindo uns 12m, e a via N-S era o cardo, com cerca de m, no fim das quais estavam as portas de acesso cidade. No centro estava o pretrio, residncia do cnsul, e compreendia o foro.5 1 Muitas cidades como So Paulo - cresceram ao sabor das circuns tncias, segundo influncia da evoluo econmica, de sorte que seu traado varia de acordo com elas: irregulares no centro e bairros centrais, mais organizadas em bairros mais modernos, caprichadas esteticamente em outras partes. O que precisa ser observado que o traado de uma cidade h de guardar estreita relao com sua economia urbana, expres sando com-o mximo de preciso o gnero de vida da cidade.5 2 O urbanista deve esforar-se por harmonizar a esttica com as ne cessidades da higiene e da circulao, e preocupar-se em atender, ou ao menos prever, os inumerveis servios que uma cidade traz consigo.5 3 Afora tipos irregulares, podemos lembrar que a disposio das vias do sistema virio possibilita o surgimento dos seguintes tipos de traado urbano:
49. Cf. Lei 1.094, de 4.1.1978, art. 82. A descrio das vias panormicas de Campos do Jordo, que tem uma topografia, entre suas trs unidades de vizinhana, bem apropriada para esses tipos de vias urbanas. 50. Sobre o tema, cf. Enciclopdia Universal Ilustrada Europeo Americana, t. 65, pp. 1.332 e ss.; Associao Internacional de Administradores Municipais, Planejamento Urbano, pp. 134 e ss. 51. Cf. Enciclopdia Universal Ilustrada Europeo Americana, t. 65, p. 1.336. 52. Idem, p. 1.338. 53. Idem, ibidem.

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(1) Tipo em xadrezcaracterizado por vias que se cortam em ngulos retos (da chamar-se tambm ortogonal), formando quadras quadradas, que geram lotes de profundidade muito grande, com desperdcio de ter renos, encorajando a construo de residncias nos fundos. (2) Tipo em grelha com vias que tambm se cortam em ngulos retos, mas com lados desiguais, formando quadras retangulares, fceis de subdividir em lotes tambm retangulares* adequados construo de residncias; considerado, porm, montono do ponto de vista esttico. (3) Tipo em grelhas superpostas (que poderamos chamar belo-horizontino , porque o traado do centro de Belo Horizonte) caracteri zado pelo fato de as avenidas formarem grelhas entre si, dando origem a grandes quadras retangulares, que so cortadas em diagonal pelas ruas que entre si formam tambm grelhas e quadras retangulares, de sorte que o conjunto d origem a quadras triangulares; com isso, surgem muitos lotes de esquina com ngulo agudo e cruzamentos de no mnimo quatro vias com oito esquinas daquele formato, muito propensas a acidentes de veculo; uma variao o tipo ortogonal com diagonais partindo do centro. (4) Tipo radioconcntrico (teia-de-aranha) caracterizado por artrias radiais que se desenvolvem a partir do centro da cidade, como os raios de uma roda, s vezes cortadas por avenidas circulares, como parece ser o de Goinia, dando origem a quadras irregulares em form a de trapzio com curvaturas em dois lados; o traado radioconcntrico de ordenao circular ou em zonas concntricas, em forma de anis, ao redor de um centro.54 (5) Tipo em leque que apresenta um traado radial parcial e ade quado s povoaes costeiras ou a terrenos em anfiteatros.5 5 Os traados urbanos, regulares ou irregulares, ressalvadas formaes empricas, correspondem a duas escolas de urbanismo. A primeira parte do princpio concreto de que as composies de arte urbana devem ser metdicas e regulares (Escola Clssica); a segunda parte do princpio oposto, e no admite seno composies livres e pinturescas. A batalha dos sistemas, ou luta entre as duas Escolas, no permite dar franca pre ferncia a um tipo ou outro, pois em ambos se pode chegar a solues artsticas. Ao tratar dos tipos de rua e seu traado em reta ou curva, assina laremos exemplos de efeitos estticos com uma ou outra disposio. Em muitos casos haver que optar por um critrio misto, ou seja, combinao das duas Escolas, atendendo a consideraes prticas.5 6
54. Cf. Diccionario Enciclopdico Uteha, t. X, p. 519. 55. Cf. Enciclopdia Universal Ilustrada Europeo Americana, t. 65, p. 1.342. 56. Cf. Enciclopdia Universal Ilustrada Europeo Americana, t. 65, p. 1.341.

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Uma cuidadosa disposio das praas no traado urbano oferecer excelente efeito esttico, quer porque sejam por si ornamentais, quer porque quebram a monotonia de um traado regular. As praas devem ter formas muito variadas, para melhor contribuir para a esttica urbana, alm de suas funes principais, que j anotamos.

16. Alinhamento e alterao das vias urbanas


55. O traado das vias urbanas envolve o confronto entre o domnio pblico , que as caracteriza, e o domnio privado dos lotes, edificados ou no, que confinam com elas. A delimitao entre esses dois domnios funo urbanstica, que compreende a faculdade de estabelecer o traado do sistema virio bem como a de fixar a linha divisria entre o terreno de propriedade particular e o logradouro pblico delimitao, essa, que se caracteriza pelo alinhamento .57 Vale dizer que alinhamento no significa, como s vezes se pensa, a ordenao ds edifcios em linha reta. Define-se como a linha divisria entre o terreno de propriedade particular e o logradouro pblico .5 8 56. O alinhamento cumpre duas funes principais: (a) servir de meio de delimitao e deslinde entre a propriedade privada e os logra douros pblicos; (b) servir de instrumento adequado para provocar uma transformao no traado das vias pblicas.59Constitui, assim, um meio de atuao urbanstica do Poder Pblico, que cabe aos Municpios no pertinente aos logradouros pblicos urbanos e Administrao titular das vias extra-urbanas. O particular no tem a faculdade de estabelecer alinhamento, ainda que seja titular de uma yia. 5 7 .0 alinhamento opera-se em duas fases: estabelecimento do plano de alinhamento , que uma espcie de plano urbanstico especial, que depende de lei; e atos de alinhamento individual, de cada propriedade, emitidos por meio de alvar no momento da edificao.60
57. o conceito que as leis urbansticas do do alinhamento. Cf. Lei 7.805/1972, de So Paulo, art. 2f f l, IV; Lei 5.042, de 31.3.1976, de Santo Andr, art. 2,1. 58. Cf. L. Jacquignon, Le Droit de VUrbanisme, 5a ed., p. 103: Lalignement se dfinit comme tant prcisment la limite trace entre les fonds publics (domaine public) et les fonds privs (proprit prive). 59. Cf. Pedro Escribano Collado, Las Vias Urbanas (Concepto y Rgimen de Uso), p. 259; L. Jacquignon, Le Droit de VUrbanisme, 5- ed., p. 104: La]ignement a un double aspect: prciser Ptendue respective entre fonds publics et fonds privs; modifier la consistance du domaine public. 60. Cf. Alcino Pinto Falco, Do direito indenizao, como evoluo no conflito entre o princpio da liberdade de construir e as restries administrativas, Revista de Direito do Ministrio Pblico do Estado da Guanabara 15/21 e ss.

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Os atos individuais de alinhamento so, em verdade, atos de execu o e aplicao parcial do plano de alinhamento.6 1 Este configura o tra ado das vias, praas e outros logradouros pblicos e sua delimitao em relao aos terrenos, edificados ou no. O plano de alinhamento pode apresentar-se como um plano autnomo ou como parte integrante de outro plano ou projeto urbanstico. No primeiro caso que ele se apresenta como um instrumento de transformao dos logradouros pblicos ins trumento que modifica a consistncia do domnio pblico, para usarmos a expresso de Jacquignon6 2 , e, ento, colocam-se problemas jurdicos importantes, que analisaremos logo mais. No segundo caso ele menos ntido, porque estar embutido em outro plano ou projeto. Assim, o projeto de abertura de uma nova ma j traz, em si, o plano de alinhamento da futura via, marcando a a linha divisria dela com as propriedades confinantes - o que se concretizar com a desapropriao da rea delimitada no projeto. Se se tratar de plano de parcelamento urbanstico do solo, o plano de alinhamento resultar do plano de arma mento integrante daquele, de tal sorte que ser correto admitir que o plano de alinhamento se reputar aprovado com a aprovao do plano de arruamento pela Prefeitura, cuja inscrio no Registro Imobilirio concretiza a alterao da relao dominial, com o tomar inalienveis as reas delimitadas para aquele efeito e com sua conseqente integrao no domnio pblico municipal, na qualidade de bem de uso comum do povo. Tratando-se, contudo, de parcelamento clandestino ou irregular, sur gem alguns problemas jurdicos, porque h de haver, a, um armamento construdo no interesse do loteador, destinando, por vontade prpria e em compensao do seu exclusivo interesse, as vias e demais espaos livres utilizao pblica - com o qu se priva e se despoja da propriedade deles, uma vez postos venda e vendidos os lotes para fins de edificao. Ora, nessa situao no pode invocar seu domnio privado sobre essas reas, porque um dos modos de perder o domnio afet-lo ao interesse da coletividade, especialmente em auferimento de vantagens econmicas que da decorrem. Ento, parece-nos lcito que a Municipalidade, que titular dos interesses urbansticos municipais e responsvel pela manu teno, conservao e proteo das vias de circulao e demais espaos livres abertos ao uso pblico, proceda delimitao desses logradouros em relao aos lotes, mediante a aprovao de um plano de alinhamento de toda a rea parcelada, fixando-se, assim, o domnio pblico daqueles
61. Cf. Pedro Escribano Collado, Las Vias Urbanas (Concepto y Rgimen de Uso), pp. 259 e 299; L. Jacquignon, Le Droit de VUrbanisme, 5a ed., p. 104. 62. Le Droit de VUrbanisme, 5Sed., p. 104.

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logradouros, que, como se disse acima, j no so mais do domnio do incorporador clandestino e fraudulento. 58. O plano de alinhamento, visando a modificar a consistncia do domnio pblico pela transformao das vias de circulao, provoca dois procedimentos: (a) o alargamento do logradouro pblico, pelo qual se desloca o alinhamento para dentro dos terrenos de propriedade privada marginais, delimitando faixa destinada a incorporar-se ao domnio p blico; (b) o estreitamento do logradouro, pelo qual se estabelece dentro do logradouro novo alinhamento, desafetando-se d uso comum do povo uma faixa, que passar a ser do domnio patrimonial da Administrao interessada - com o qu se verifica a existncia de dois alinhamentos: um delimitando um bem pblico de uso do povo e um bem pblico patrimo nial; outro delimitando este ltimo e os terrenos particulares lindeiros, valendo como divisa entre duas propriedades, j que alinhamento conceito vinculado a bem pblico de uso do povo, no sendo instrumento de fixao de divisa de bem pblico dominial, mas, no caso, permanece com suas caractersticas.63 Qualquer dos procedimentos apontados provoca alterao na rela o dos proprietrios lindeiros do logradouro pblico modificado com o novo alinhamento, o que d margem a amplas discusses sobre os direitos daqueles. 59. O plano de alinhamento destinado a promover o alargamento do logradouro pblico atinge os terrenos fronteirios, edificados ou no-edificados, criando, em relao faixa afetada, uma restrio de inedificabidade (faixa non aedificandi), que a doutrina denomina servido de recuo, porque, at sua efetiva incorporao no domnio pblico, se caracterizar como um recuo dentro da propriedade privada, sem direito de construir, a servio da ampliao do domnio pblico. As construes existentes nos terrenos atingidos passam a ser con sideradas no-conformes; mas uma no-conformidade tolerada, sujeita s restries prprias do regime jurdico dessa situao, tais como proi bio de ampliaes que agravem a desconformidade, obedincia ao novo alinhamento e regras de ocupao do solo no caso de demolio e reedificao, admisso contudo, e to-somente de reformas essenciais segurana e higiene. Os terrenos no-edificados podero receber edificao, observado o novo alinhamento, alm das demais exigncias de ocupao do solo.
63. A diferena de regime jurdico importante. A divisa entre o logradouro pblico (bem de uso comum do povo) e os terrenos confrontantes realiza-se por via do alinha mento, que ato unilateral da Administrao. A divisa entre o bem pblico patrimonial e a propriedade privada no pode ser unilateral. Ter que ser realizada mediante acordo ou por via judicial.

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V-se, da, que nas parcelas atingidas pelo alinhamento no se admite construo nova alguma, porque ficam sujeitas limitao non aedifi candi> dita servido de recuo, que no se reputa incorporada, ainda, ao domnio pblico, nem mesmo quanto aos terrenos nus e no-fechados, como se d no sistema francs.64 Entre ns a transferncia delas para o domnio pblico somente ocorrer pela desapropriao, precedida da competente declarao de utilidade pblica, pois o alinhamento, no nosso sistema, sequer tem esse efeito, embora, de iure condendo, seja razovel vir a t-lo; ou por outra forma de aquisio admitida em Direito. Enquanto no houver a incorporao, a faixa ficar gravada com a dita servido de recuo, sujeitando-se s restries non aedificandi. Trata-se de restrio geral; e, portanto; no gera, por princpio, di reito a indenizao, mesmo porque a limitao atinge apenas o direito de construir na rea, que pode ser utilizada para outros fins econmicos - estacionamento , por exemplo. Podem, no entanto, surgir situaes peculiares, em relao a deter minadas propriedades atingidas, que imponham Administrao a obri gao de desapropriar, desde logo, a faixa afetada. E que um projeto de alargamento atinge as propriedades nem sempre de modo igual. Umas podem ser mais afetadas que outras. Assim mesmo, a situao comporte soluo diversa conforme haja, ou no, construo nos terrenos. Existindo construes, indaga-se se a Administrao pode submeter servido de recuo os imveis atingidos por um novo traado da via urba na a que do frente quando o alargamento previsto alcana uma superfcie considervel do imvel, e, em conseqncia, esperar sua demolio para, s ento, desapropriar os terrenos sem edifcio algum.65A soluo para o sistema brasileiro parece-nos ser a mesma cabvel na Espanha em casos da espcie, segundo a qual, qualquer que seja a parte afetada dos imveis fronteirios pelo alargamento, ficam eles submetidos servido de recuo.66Mas a Administrao, no momento de concretizar a operao de alargamento, ter que desapropriar a totalidade do imvel (terreno e edificao) quando se tratar de alargamento que produza a incorporao de sua totalidade via pblica - situao a que se equipara a do imvel em que, no sujeito incorporao total, a parte livre de expropriao no constitua lote edificvel, seja por sua pequena dimenso, seja por qualquer outra razo no imputvel ao proprietrio.6 7
64. Cf. L. Jacquignon, Le Droit de VUrbanisme, 5- ed., p. 104 - onde anota que, pelo largissement, les terrains nus et non cios peuvent tre incorpores au domaine public sans emploi de Texpropriation pour cause dutilit publique. 65. Cf. Pedro Escribano Collado, Las Vias Urbanas (Conceptoy Rgimen de Uso), p. 315. 66. Idem, ibidem. 67. No mesmo sentido a lio de Pedro Escribano Collado, Las Vias Urbanas (Concepto y Rgimen de Uso), p. 316.

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Tratando-se de terreno no-construdo atingido pelo plano de ali nhamento na situao lembrada acima, seu proprietrio pode pleitear a efetivao da desapropriao ou sua aquisio por outro meio, desde o momento em que pretenda edificar sobre ele, pois quando o particular manifestar seu desejo de edificar sobre terrenos afetados por um plano de alargamento da via contgua ter que pedir a competente licena Administrao Municipal, que, ento, lhe dever fixar, em ato individual, o novo alinhamento, indicando-lhe a linha oficial a prtir da qual poder construir.6 8 Ora, se o alargamento vai ocupar a totalidade do terreno ou parte substancial que lhe retire a edificabilidade, individualizao do alinhamento importar subtrair a substncia da propriedade, deixando, assim, de ser uma restrio non aedificandi genrica, para se constituir numa proibio individual do direito de construir - que, desse modo, se tomar indenizvel, impondo-se, assim, a desapropriao imediata, sob pena de se caracterizar a expropriao indireta. 60. O plano de alinhamento visando a operar o estreitamento do logradouro cria uma ou duas faixas desafetadas do so comum do povo, que, transformadas em bem dominial do Municpio, ficam em frente das propriedades particulares lindeiras. Da decorre o direito de preferncia dos proprietrios fronteirios para adquiri-las ha correspondncia das respectivas testadas. Em princpio, a alienao para eles parece ser a nica soluo jurdica adequada, porque a franja de terreno interposta entre as propriedades particulares e o logradouro pblico cria vrios problemas para os proprietrios e a Administrao interessada. Segundo Hely Lopes Meirelles, ter o particular direito investidura na rea remanescente e fronteiria de seu lote, at atingir o novo alinhamento.6 9 Seja como for, aquela faixa de terreno no pode ser fechada, prque sobre ela recai um direito de uso e de trnsito dos proprietrios confinantes. Problema mais srio ocorrer se o estreitamento for ao ponto de suprimir a via pblica, porque, ento, se retirar dos proprietrios lin deiros o direito subjetivo a que ela continue a passar junto frente de sua propriedade. Tem-se entendido que nesse caso h prejuzo jurdico e econmico indenizvel, devido ao aniquilamento do valor econmico do imvel, provocado pelo seu isolamento total.70 Essa situao s pode verificar-se mediante especial autorizao da Cmara Municipal, dado que a acontece uma desafetao total da via pblica, que depende de
68. Idem, ibidem, p. 320. 69. Hely Lopes Meirelles, Direito Municipal Brasileiro, 16a ed., pp. 447 e 558: V., ainda: Miguel Angel Beraitz, Problemas Jurdicos dei Urbanismo, pp. 93-94; Pedro Escribano Collado, Las Vias Urbanas (Concepto y Rgimen de Uso), pp. 330 e ss. 70. Cf. Miguel Angel Beraitz, Problemas Jurdicos dei Urbanismo, p. 94.

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lei; e incumbe, mais, observar que, mesmo totalmente desafetada do uso pblico, a via no pode ser fechada, porque retiraria a passagem dos proprietrios fronteirios. E tudo isso acaba demonstrando que esse tipo de procedimento no poder ocorrer, na medida em que tolhe direitos subjetivos. 61. O ato individual de alinhamento constitui, ao mesmo tempo, um instrumento de concretizao (execuo, aplicao) do plano de alinhamento e um instrumento de controle urbanstico, destinado a veri ficar se o administrado estar cumprindo os requisitos urbansticos de ocupao do solo, observando o alinhamento e respeitando o domnio pblico, pois, em absoluto, no se admite edificao trrea avanando alm do alinhamento; excepcionalmente permitem-se salincias, em ba lano, com relao ao alinhamento, a determinada altura e a certo limite no plano horizontal, quando formem molduras ou motivos arquitetnicos e no constituam rea de piso, ou quando constituam marquise sobre o passeio at certo limite, ou, ainda, quando, nas edificaes de esquina, seus pavimentos superiores avancem, em balano, apenas sobre o canto chanfrado.7 1 O ato individual de alinhamento expedido mediante alvar, que dever ser requerido pelo proprietrio, juntando planta do terreno em escala conveniente, na qual venham cotadas as testadas e a profundida de mdia do lote, bem como indicadas a situao referente esquina de logradouro oficial ou reconhecido mais prximo e a elevao do muro ou gradil.7 2 Tratando-se de construo nova, de reconstruo ou de reforma, o alvar de alinhamento ser expedido conjuntamente com o de constru o, reconstruo ou reforma.7 3

17. Nivelamento
62. O nivelamento tambm ato de direito urbanstico pelo qual a Administrao fixa de maneira unilateral o nvel das vias pblicas em re lao s propriedades lindeiras.74 a fixao da cota correspondente aos diversos pontos caractersticos da via urbana, a ser observada por todas as construes nos seus limites com o domnio pblico (alinhamento) 7 5
71. Essas normas so estabelecidas aos cdigos de obras ou de edificaes. Mas o atual de So Paulo no o faz. 72. Cf. Cdigo de Obras e Edificaes de So Paulo (Lei 11.228, de 25.7.1992, Anexo I, itens 3.4.1 e 3.4.2). 73. Idem, art. 512. 74. Cf. L. Jacquignon, Le Droit de VUrbanisme, 5 ed., p. 105. 75. Cf. Hely Lopes Meirelles, Direito Municipal Brasileiro, 16aed., pp. 447 e 558.

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Trata-se, em verdade, de um complemento de alinhamento. Como este, opera-se tambm em dois momentos: pelo plano de nivelamento e pelo nivelamento individual, este expedido por meio de alvar nas mesmas condies do alinhamento. 63. O nivelamento imposio urbanstica que se.imputa aos que constroem, independentemente de indenizao pelas obras e servios que tiverem que realizar para a concordncia do terreno com o nvel da rua como nota Hely Lopes Meirelles.76 Se o proprietrio lindeiro, ao construir, obedeceu ao nvel determina do, a modificao ulterior, por convenincia ou necessidade pblica, que o prejudicar seriamente dever ser suportada pela Administrao, mediante composio dos danos. Se o nivelamento foi desatendido pela edificao, poder a Prefeitura exigir sua demolio, para que no fique prejudicado o perfil da via pblica.7 7

18. Direito geral rua


64. As vias urbanas so bens de uso comum do povo, nos termos do art. 9 9 ,1, do CC. So espaos preordenados ao cumprimento da fun o urbana de circular, que manifestao do direito fundamental de locomoo, consoante j examinamos antes. certo que a realidade dos nossos dias vai gerando vias de uso especial do povo , como as vias ex pressas, sujeitas a um regime jurdico especial, mas que no desnatura sua funo bsica, que servir de canal de circulao, de comunicao e de infra-estrutura urbana pelo qu tambm a, observado o regime especial, ocorre aquele direito. 65. Esse direito estende-se de modo geral a todos os logradouros pblicos, que so bens de uso comum ou especial do povo. Certo que uns so mais adequados circulao, como as ruas, avenidas, estradas, caminhos; outros destinados permanncia, ao descanso, ao lazer, como as praas, os jardins e as reas verdes pblicas. Ressalvadas, pois, as restries de trnsito e as demais limitaes de interesse comum, ningum poder ser impedido do direito de transitar e permanecer neles. Nesse permanecer inserem-se o direito de reunio
76. Idem, ibidem. 77. Hely Lopes Meirelles, Direito Municipal Brasileiro, 16a ed., pp. 447 e 558. Jurisprudncia: A Municipalidade responde pelo prejuzo causado a particular, com a obstruo de garagem, ocorrida com a elevao do nvel da rua (TJSP, RT 455/81); Rua Rebaixamento de nvel com prejuzo de construes particulares - Condenao da Prefeitura a compor os danos causados Aplicao do art 159 do Cdigo Civil (de 1916)" (TJSP, RT 156/688). No mesmo sentido: RT 229/130, mas com fundamento no art. 194 da CF de 1946, correspondente ao art. 37, 6a, da vigente.

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sem armas, previsto no art. 59, XVI, da CF, bem como o de estacionar veculos, desde que no haja proibio expressa nos termos da legislao do trnsito.7 8 66. A Administrao - claro est - tem o poder de estabelecer a re gulamentao do uso dos logradouros pblicos, inclusive, certamente, das vias urbanas, pelo qual pode determinar o tipo de circulao de ca da via, a imposio de limitaes e proibies circulao de veculos, o controle prvio de determinados tipos de circulao, a imposio de requisitos para circular a determindas categorias de veculos, a proi bio de circulao de determinados animais, a imposio de sanes aos contraventores das normas estabelecidas, a vigilncia permanente por seus prprios agentes.79 Essas imposies e restries so de com petncia das autoridades municipais e das autoridades de trnsito, que podem ser estaduais. 6 7. H, porm, limites a esse poder regulamentar da Administrao, que precisamente se situam no respeito ao direito de todos ao uso do bem, segundo sua destinao especfica. Como nota Pedr Escribano Collado - de cujo ensinamento nos temos servido, aqui, amplamente a doutrina francesa reconhece um trplice limite aos poderes da Admi nistrao, formulados desde Rousseau, consistente no respeito s liber dades individuais, e claramente a mais elementar de todas, a liberdade de ir e vir , que se confunde precisamente com o fato de circular atravs das vias pblicas, ao princpio de igualdade de todos os administrados e, por ltimo, ao princpio da liberdade de comrcio e da indstria e ao direito de propriedade8 0 (grifamos). 19. Uso especial da rua 68. As vias urbanas podem, excepcionalmente, ser dadas ao uso especial de particulares, mediante autorizao ou permisso, conforme o caso. Qualquer que seja, porm, o modo por que se outorgue o uso especial de uma rua, o ato ter sempre natureza precria, ainda quando seja remunerado (CC, art. 103). Por isso mesmo que se tem decidido que os bens pblicos de uso comum do povo no so objeto de posse de particular, mas de simples deteno,8 1 pois a posse cria em favor do possuidor direito sua manuteno ou reintegrao - o que incompat
78. Cf., amplamente, Pedro Escribano Collado, Las Vias Urbanas (Concepto y Rgimen de Uso), pp. 353 e ss. 79. Cf. Pedro Escribano Collado, Las Vias Urbanas (Concepto y Rgimen de Uso), pp. 368-369. 80. Idem, ibidem, p. 387. 81. Acrdo do TJMG, rei. Des. Cunha Peixoto, j. 1.10.1959, RDA 69/231.

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vel com a precariedade e a discricionariedade do ato de autorizao ou de permisso. 69. Em princpio, tambm, no se atribui a ocupao d via urbana com exclusividade a determinadas pessoas. Confere-se o uso especial de maneira permanente, embora precrio, to-s para o exerccio de atividades que, por si, no impedem nem perturbam o uso normal da via pblica pelo povo. Quando a atividade colimada necessite da via com exclusividade ou com perturbao de seu uso comum pelo povo, a autorizao h de ser temporria, bem curta, como nas competies desportivas. Especialmente para estas, o Cdigo de Trnsito Brasileiro (Lei 9.503/1997) reserva disposies especficas, in verbis: Art. 67. As pro vas e competies desportivas, inclusive seus ensaios, em vias abertas circulao, s podero realizar-se mediante prvia permisso da auto ridade competente de trnsito com circunscrio sobre a via e depende ro de: I - autorizao expressa da respectiva federao desportiva ou de entidades estaduais a ela filiadas; II ~ ~cauo ou fiana para cobrir possveis danos materiais via; HI - contrato de seguro contra riscos e acidentes em favor de terceiros; IV - prvio recolhimento do valor correspondente aos custos operacionais em que o rgo ou entidade permissionria incorrer (grifamos). Criticamos o Cdigo anterior porque cometia a impropriedade de exigir prvia licena para o caso (art. 18); o Cdigo vigente continua com a impropriedade, s que, agora, exigindo prvia perm isso porque o caso de autorizao ; no de licena, nem de permisso. 20, Direito dos moradores sua rua 70. Os moradores de determinada rua tm o mesmo direito subjeti vo ao seu uso, como bem de uso comum do povo. Mas ao lado desse direito de uso comum a doutrina reala a existncia de um uso especial e distinto cabvel a eles, usufruturios, ocupantes a qualquer ttulo de imveis fronteirios via pblica.8 2 Esse uso especial consiste: (a) no acesso aos imveis, mediante a abertura de portas sobre a via pblica; (b) na utilizao tambm para o despejo de guas pluviais e servidas em sua propriedade; (c) na abertu ra, sobre a via, de suas janelas para receber luz e ar; (d) na exibio de suas atividades e mercadorias com vitrinas que reclamem a ateno dos
82. Cf. Miguel Angel Beraitz, Problemas Jurdicos dei Urbanismo, p. 75.

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pedestres que transitem pelo logradouro e parem para ver e observar, respeitadas as normas peculiares.8 3 Para tanto que existem normas que regulam a adequada implanta o do edifcio no lote, visando a assegurar a insolao, a iluminao e a ventilao dos logradouros, dos compartimentos d prpria edificao e dos imveis vizinhos. 71. No h dvida - diz Beraitz - de que esse tipo de usurio tem, enquanto proprietrio, usufruturio ou ocupante do imvel fronteirio com a via pblica, uma situao jurdica particular que o diferencia do usurio comum, qualidade que tambm lhe cabe.8 4 Qual a natureza jurdica da situao dos proprietrios confrontantes com a via pblica? Sustentou-se que era um direito de propriedade ou de co-propriedade sobre o domnio pblico em geral; depois entendeu-se que se tratava de uma servido real ou pessoal; mais tarde afirmou-se que se tratava de uma conveno tcita sob a garantia da f pblica. Todas essas teses foram descartadas, no se reconhecendo tambm fundamento de Jze, de acordo com a qual os confrontantes de uma rua pblica, como da orla do mar, no que respeita ao direito de acesso, de vista, de despejo de gua etc., no so mais que usurios do servio pblico. No tm direito verdadeiro, nem real, nem pessoal. Sua situao a de todos os usurios de um servio pblico.8 5 72. Beraitz, aps expor inmeras opinies, chega a afirmativa que nos parece correta, segundo a qual: O proprietrio do fundo lindeiro com a via pblica possui um ver dadeiro direito subjetivo incolumidade de seu patrimnio que integra a estabilidade econmica da relao existente entre seu imvel e a ma, a estrada etc., pela qual tem acesso ao exterior. Quando essa relao se altera, seu patrimnio sofre uma leso que o afeta, e surge, ento, para ele, uma ao mediante a qual pode reclamar jurisdicionalmente que se lhe indenize o dano sofrido.8 6 o que temos afirmado no correr desta obra.

21. O problema da rua particular


73. Vrias vezes j adiantamos referncia ao problema da rua parti cular, que aquela que ainda no foi aceita, declarada ou reconhecida
83. Idem, ibidem. 84. Idem, ibidem. 85. Cf. Gastou Jze, Nature juridique du droit des riverains sur les dpendences du domaine public, in Revue du Droit Public et de la Science Politique en France et a Vtranger, pp. 90 e 91, cit. por Miguel Angel Beraitz, Problemas Jurdicos dei Ur banismo >p. 76, nota 146. 86. Problemas Jurdicos dei Urbanismo, p. 86.

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como oficial e, assim, incorporada ao domnio pblico de uso comum do povo. A Lei sobre Parcelamento, Uso e Ocupao do Solo do Municpio de So Paulo, entre outras, faz referncia via particular, que a via de propriedade privada, ainda que aberta ao uso pblico (Lei 9.413, de 30.12.1981, art. l* ,V in ,b). Em verdade, o sistema vigente de parcelamento do solo para fins. urbanos, com base na Lei 6.766, de 19.12.1979, no admite a existncia de ruas particulares, pois as normas de urbanificao (parcelamento do solo, arruamento e loteamento) no permitem a formao de ruas par ticulares, eis que o arruamento constitui uma exigncia do parcelamento de terrenos, e as vias, formadas com ele, se transferem para o domnio pblico municipal com a inscrio do parcelamento, que, por isso, gera a inalienabilidade dessas vias e demais espaos livres. 74. O certo, porm, que ainda encontramos exemplos de ruas particulares, que, s vezes, so at fechadas com correntes, resqucio de regime jurdico anterior ao Decreto-lei 58/1937. No Direito Estrangeiro - e especialmente na Espanha o problema amplamente discutido e a doutrina, em essncia, entende que as ruas particulares, sendo passa gens obrigatrias de todos os proprietrios adquirentes de parcelas, ao se converterem em uso coletivo e leito de continuadas e constantes relaes sociais, transformam-se, pela prpria natureza das coisas, em bem de uso pblico , de onde resulta que as ruas de natureza jurdico-privadas esto afetadas ao uso pblico.8 7 75. No Brasil essa soluo parece impor-se mesmo nos casos de loteamento clandestino ou irregular (no inscrito), conforme j adianta mos em outro lugar. No tem sentido continuarmos apegados ao forma lismo jurdico para no conceber como pblicas as vias de circulao desses procedimentos parcelrios do solo s porque o loteamento no foi aprovado pela Prefeitura ou no foi inscrito no Registro Imobilirio. Ora, desde que tenham sido vendidos os lotes, ou boa parte deles, e a situao se apresente irreversvel, no h por que recusar o efeito pro posto. Pois, na verdade, como j anotamos antes, o loteador, clandestino ou irregular, ao parcelar sua gleba e destinar o sistema de arruamento utilizao pblica, procede no seu exclusivo interesse, por um lado, e, por outro, por vontade prpria, motivada precisamente por aquele inte resse, desfaz-se da propriedade daquelas reas, priva-se dessa proprie dade, despoja-se desse seu direito em favor da coletividade, porque s assim poder auferir os benefcios decorrentes das relaes sociais que o arruamento gera para seu loteamento. Em compensao pela perda da
87. Cf. Rafael Nasarre Alastraey, Las Urbanizaciones Particulares, pp. 104 e ss. Sobre o tema, v. tambm Pedro Escribano Collado, Las Vias Urbanas (Concepto y R gimen de Uso), pp. 213 e ss.

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propriedade das reas destinadas a vias, recebe as vantagens econmicas prprias do empreendimento, que sem tais vias seria invivel. Essa situa o caracteriza um meio normal de perda da propriedade, por interesse e vontade prpria, em favor da coletividade. Por isso, a consolidao dessa situao jurdica requer apenas o reconhecimento e conseqente oficializao das vias, mediante o estabelecimento do respectivo plano de alinhamento, pelo qual se corrigiro as distores existentes. 76. Enfim, o sistema brasileiro no permite mais a formao de rua particular, como ficou demonstrado acima e como muito bem demonstrou Hely Lopes Meirelles, com sua habitual preciso, in verbis: 4 C No so admissveis o arruamento privado ou mesmo a rua particular em zona urbana, porque todo o sistema virio de utia cidade de uso comum do povo, o que afasta a possibilidade jurdica de vias urbanas particulares. O que pode haver, embora no previsto em lei, a instituio do chamado loteamentofechado, que a forma de parcelamento do solo submetida Lei 6.766/1979, com a aprovao da Prefeitura Municipal, que outorga o uso das vias de circulao e praas mediante concesso ou permisso. Ou, ainda, vias internas em propriedade particular, no qual foi instituda uma forma de condomnio relacionada com casas que constituem unidades autnomas ao lado das fraes ideais nas reas comuns, tudo objeto de registro no Registro de Imveis.8 8Mas se tais vias forem reconhecidas e oficializadas pela Pre feitura deixaro de ser particulares, passando a bens de uso comum do povo (mas, avenidas, praas etc.), abertas ao trnsito indiscriminado de qualquer pessoa ou veculo, nas condies pblicas estabelecidas para o local. Reconhecem-se, tambm, vias particulares de circulao de pedes tres ou mesmo de veculos nos conjuntos habitacionais de interesse so cial, consoante regulamentao da legislao do Municpio de So Paulo (Decreto 14.025, de 19.12.1976, art. 20, 3, M j\ k e 1).
IV -A
c e sso s ,

V a r ia n t e s

T r a v essia s

22. Conceituao. Formao das travessias


77. Acessos, variantes e travessias so situaes virias pelas quais as estradas de rodagem penetram no meio urbano. Os acessos e as va riantes constituem meios pelos quais as estradas de rodagem federais ou estaduais se ligam ao sistema virio urbano, porque so os meios de entrar nos centros povoados e deles sair. Como diz o art. 2fi do Decretolei 13.626, de 21.10.1943, do Estado de So Paulo: As ligaes entre os centros povoados e as estradas de rodagem estaduais sero feitas por meio de variantes ou de ramais de acesso (grifamos).
88. Direito Municipal Brasileiro, 16a ed., p. 558.

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A diferena entre umas e outros est em que as variantes so ro dovias secundrias que saem da estrada, atravessam os ncleos urbanos e retomam noutro ponto avia principal, enquanto o acesso simplesmente uma via de entrada no ncleo urbano. 78. A travessia um fenmeno virio perturbador do sistema virio urbano. Consiste no fato de uma estrada federal ou estadual atravessar o permetro urbano. Caracteriza-se pela penetrao no meio urbano, apenas como passagem, de uma via extra-urbana. Na formao de seu conceito intervm dois elementos: h de se tratar de uma estrada de rodagem, federal ou estadual; h de atravessar, em algum momento, o permetro urbano.8 9 Essa situao pode ocorrer de trs maneiras: (a) a estrada de roda gem, como tal, no como simples variante, ingressa no permetro urbano e o atravessa servindo-se de vias urbanas existentes; (b) a estrada de rodagem, tambm como tal, penetra no permetro urbano e o atravessa sem alterao de suas caractersticas, isto , com continuidade prpria; (c) a estrada de rodagem, que passava fora do permetro urbano, foi, pos teriormente, envolvida por este em conseqncia da expanso urbana. A tpica travessia s se verifica no segundo caso, que se forma pela penetrao da via extra-urbana no permetro urbano para, como rodovia, atravess-lo. O terceiro caso um fenmeno de envolvimento da via extra-urbana pela expanso do permetro urbano, em conseqncia de inelutvel atrao que as vias de comunicao exercem sobre os assen tamentos humanos. No primeiro caso a estrada no atravessa o permetro urbano na qualidade de rodovia, mas como via urbana.

23. Regime jurdico das variantes e dos acessos


79. As variantes e os acessos podem ser construdos pelo Municpio interessado ou pelo Estado. Em princpio, a Unio no constri acesso s cidades, pois o plano nacional de viao apenas prev a construo de vias de acesso a instalaes federais de importncia, tais como par ques nacionais, estabelecimentos industriais e organizaes militares; a estncias hidrominerais, a cidades tombadas pelo EPHAN e pontos de atrao turstica notoriamente conhecidos e explorados; aos principais terminais martimos e fluviais e aerdromos, constantes do mesmo plano. Em regra, portanto, ela no constri tambm variantes para ligao da rodovia federal com as cidades. A questo das variantes e dos acessos no se coloca em face das estradas do Municpio porque estas tm por funo bsica ligar ncleos
89. Cf. Pedro Escribano Collado Las Vias Urbanas (ConceptoyRgimen de Uso), p. 55 sobre o conceito de travessia, segundo o sistema espanhol.

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urbanos no territrio municipal, sendo, pois, de sua natureza entrarem neles e deles sarem. 80. Qualquer que seja, porm, a entidade que tenha construdo a variante ou o acesso, o certo que, ao ingressar no permetro urbano, perde sua condio de rodovia e assume a natureza de via urbana (rua, avenida etc.),90 de que titular a Municipalidade, para todos os efeitos jurdicos. H situaes peculiares que convm ter em mente, porque no ca racterizam propriamente nem variante, nem acesso em sentido prprio, mas simples entrada, que se produz quando uma via estadual ou federal liga duas Capitais (Rio/So Paulo; So Paulo/Belo Horizonte; Rio/Salva dor), como lhe peculiar. Se a rodovia entra por via existente, claro que esta no sofre alterao em sua natureza jurdica; continuar via urbana sob jurisdio municipal. O mais comum, no entanto ~ especialmente em relao s rodovias federais , que elas cheguem at o limite da zona urbana, de onde uma via urbana conduz o trfego para dentro da cidade, mas o crescimento da rea edificada, com a ampliao do permetro urbano, acaba envolvendo-a, com o qu gera o fenmeno da entrada, de sorte que fica um trecho de rodovia inserido no meio urbano, que, desse modo, no perde sua condio de rodovia, permanecendo sob a propriedade e jurisdio da entidade titular at que, por qualquer acerto com o Municpio, passe para a jurisdio ,deste soluo que deveria ser sempre procurada, para evitar situaes conflitivas decorrentes da dupla posio da via. 24. Regime jurdico das travessias 81. Para nos colocarmos corretamente em relao ao regime jurdico das travessias, cumpre lembrar as caractersticas do fenmeno e de sua formao, que enunciamos atrs. Como introduo ao tema, recorramos mais uma vez magnfica monografia de Pedro Escribano Collado, em um trecho cuja base jurdica corresponde ao sistema brasileiro: Na delimitao do conceito de travessia oferece especial importncia ter presente que a via constitua uma rodovia, quer dizer, que se trate de uma via interurbana. A travessia pressupe, portanto, que a rodovia no o deixe de ser ao passar na povoao. Sucede muito amide que, ampliando desmedidamente o conceito de travessia, se chega a incluir
90. Cf. acrdo da 4a C. Civil do TJSP, rei. Des. Mediei Filho, RJTJSP 17/71; igualmente, RJTJSP 43/76. Decises que acolhem lio de Hely Lopes Meirelles, Di reito Administrativo Brasileiro, 36a ed., p. 588, pertinente s travessias, mas com inteira aplicao s hipteses de variante e acesso, at com maior razo.

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dentro de seu mbito vias que no tm a natureza de estrada, mas, apesar disso, recebem normalmente o trfego interurbano (extra-urbano). H que ficar esclarecido que, nesses casos, no se pode falar em vias que constituam travessias, em forma de rodovias, pelas povoaes, j que a via, em questo, uma via urbana que apresente aptido para receber trfego extra-urbano e conduzi-lo otimamente atravs do ncleo urbano, o que a afasta da categoria de rodovia, fundamentalmente por: a) estar localizada dentro de um ncleo populacional; b) estar destinada ao uso e circulao urbanos, sem prejuzo de receber um uso mais amplo.9 1 82. A partir dessas consideraes iniciais, podemos firmar a tese de que perde a qualificao de rodovia a estrada que atravessa o permetro urbano servindo-se de via urbana existente, pois a natureza desta nunca pode ser absorvida por aquela, uma vez que se acha na situao urbans tica que lhe peculiar e conceituai. Por conseguinte, descaracterizandose o sentido de rodovia, o trecho situado no permetro urbano fica subordinado ao regime das vias pblicas urbanas. Por outro lado, tambm podemos firmar uma concluso a respeito do trecho de rodovia que, inicialmente cortando por fora do permetro urbano, venha a ser envolvido por este em razo da expanso da rea urbanizada. Esse envolvimento ulterior da rodovia no descaracteriza sua natureza nem seu regime jurdico, pelo qu continuar como estrada de rodagem, com as limitaes e regras prprias das vias extra-urbanas, at que, por qualquer acerto, se transfira ao Municpio interessado sua jurisdio - com o qu se converter em via urbana, com todos os efeitos jurdicos de sua nova configurao. 83. Resta, pois, apenas, a situao tpica de travessia, que se d quando a rodovia construda tambm no permetro urbano para atravess-lo como estrada de rodagem. A discusso de seu regime jurdico requer que recordemos alguns princpios bsicos, tais como: (a) a via de comunicao existente no interior dos ncleos urbanos (critrio geo grfico) tem como misso primordial servir de meio de comunicao interna nas cidades (critrio funcional); (b) constitudo o permetro urbano de um ncleo populacional assentado dentro de um marco geogrfico determinado, a via urbana constitui o meio material imprescindvel de fazer chegar quela os servios indispensveis para sua subsistncia e desenvolvimento; (c) a delimitao do permetro urbano deve atribuir a natureza urbana s vias de comunicao construdas no seu interior;92(d) deve-se procurar, por todos os meios possveis, separar o trfego urbano do extra-urbano, pelo qu deve ser evitada a travessia, seja na sua forma
91. Las Vias Urbanas (Concepto y Rgimen de Uso), p. 56. 92. Pedro Escribano Collado, Las Vias Urbanas (Concepto y Rgimen de Uso), pp. 54-55.

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tpica, seja na outra, que ainda pior; (e) da ser certo que a travessia um ncleo de problemas, mais que um benefcio para a circulao dentro do permetro urbano;9 3(0 no interior do permetro urbano, por outro lado, o interesse da comunicao no um interesse de carter nem estadual, nem nacional, mas de carter municipal; (g) tl fato parece evidente, j que as estradas estaduais ou federais no satisfazem interesse nem regional, nem nacional, em sua travessia atravs de ncleos urbanos; (h) ou, para sermos mais exatos: no satisfazem qualquer tipo de interesse, porque so mais um elemento perturbador e gerador de situao conflitiva que um fator de propiciamento de benefcio;94 (i) ademais, no se pode perder de vista que o sistema virio dentro do permetro urbano caracte riza assunto de peculiar interesse local, qu de exclusiva competncia municipal; (j) alis, dentro da zona urbana, toda atividade urbanstica cabe ao Municpio; (1) da, ainda, por que toda obra que deva realizarse nessa zona depende de aprovao municipal, para a verificao do atendimento das exigncias do plano urbanstico e, de modo especial, do plano virio da cidade. A lei paulista (Decreto-lei 13.626/1943) procura atender a alguns daqueles princpios, ao estatuir que os traados das estradas de rodagem estaduais evitaro a travessia dos centros povoados (art. 1 ). E completa, no pargrafo nico do art. 2fi, que o DER providenciar a supresso, paulatinamente, dos trajetos de travessias atualmente existentes. A pr tica tambm vem atendendo, quanto possvel, a esse princpio, no s pelo Estado de So Paulo, mas tambm por outros Estados e pela Unio, mesmo quando no haja lei que o preveja. Se, apesar disso, o Estado ou a Unio entenderem de construir uma travessia (estrada dentro do permetro urbano), necessitaro de aprovao da Prefeitura Municipal para a realizao da obra, porque ningum - nem essas entidades pode abrir via pblica na zona urbana sem aprovao municipal. E de notar que a aprovao, pura e simples mente, no afasta a competncia municipal para regular o uso do solo na faixa confinante com a rodovia, salvo se esta se caracterizar com
93. Idem, ibidem, p. 64. 94. Muitos desses princpios decoirem do ordenamento constitucional brasileiro, na medida em que reconhece a autonomia dos Municpios. Alguns esto enunciados em Pedro Escribano Collado Las Vias Urbanas (Concepto y Rgimen de Uso), pp. 54 e ss. que, em essncia, so adequados ao sistema brasileiro integralmente ou com pequena adaptao formal, que, ento, fizemos. Os inconvenientes das travessias foram apontadas por Leila Maria Junqueira de Mendona em parecer sobre Acessos rodovirios in Boletim Administrativo do DER/SP 85/41, Suplemento Jurdico , e so: (a) poeira levan tada ao longo das ruas pelos veculos em trnsito; (b) perda de tempo e maior consumo de combustveis; (c) insegurana dos pedestres; (d) estragos no calamento das ruas, uma vez que o trfego das rodovias mais pesado; (e) embarao ao trnsito. Cf. tambm Colin D. Bucbanan, El Trfico en las Ciudades, p. 43.

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auto-estrada do tipo fechado. S assim que se pode admitir que a es trada, estadual ou federal, construda dentro do permetro urbano (onde j no seja via urbana) continuar com tal natureza, e, por conseguinte, sujeita ao regime jurdico previsto na legislao da entidade que a tenha construdo, inclusive quanto sua titularidade. Se no se obtiver a apro vao municipal, a construo da estrada ser busiva. Se penetrar no permetro urbano sem autorizao municipal, a Municipalidade poder impugnar, inclusive judicialmente, a obra. Se a estrada ocupar via urbana, mesmo reconstruda para adequ-la a essa funo, no ter o efeito de modificar a natureza urbana da via, ainda que se tenha obtido licena do Municpio para tanto. A via con tinuar rua ou avenida, com seu regime jurdico peculiar, apenas com predisposio a receber tambm trfego extra-urbano. As travessias construdas sem obedincia ao requisito da autorizao, aps aprovao do respectivo projeto como de prtica corrente , ento, sim, perdem sua condio de estradas de rodagem, para, como via pblica comum, se submeter s peculiares disposies da cidade, vigorando, to-somente, as restries fixadas pelo Municpio no exerccio de competncia exclusiva em setor de seu peculiar interesse.9 5 Acima, ressalvamos a situao das auto-estradas do tipo fechado, que tambm precisam ter aprovada sua construo no permetro urbano se se quiser que fiquem sujeitas ao regime peculiar de via extra-urbana, inclusive quanto titularidade. A ressalva feita prende-s apenas ao problema das restries de uso do solo que as bordeje, como no referente faixa non aedificandi, de que trataremos com pormenor no prximo item. Agora,, queremos apenas estabelecer uma regra geral, que, se fosse atendida, poderia evitar situao conflitiva, to da essncia das traves sias. que, no caso de auto-estrada bloqueada, a aprovao da travessia pelo Municpio implica aprovao de toda sua estrutura, decorrente de seu regime especial, a qual inclui limitaes que devero persistir em sua passagem dentro do permetro urbano, tal como uma via expressa urbana. Apenas se ter que providenciar a construo de vias laterais auxiliares, bem como os acessos pertinentes e cabveis, que a tcnica aconselhar. As vias auxiliares, sejam construdas pelo Municpio ou pela entidade que construiu a travessia, sero sempre tidas como vias urbanas, com seu regime peculiar de via auxiliar de via expressa. Com isso fica satisfeita a exigncia de faixa de segurana em relao auto-estrada (via expressa).
95. Cf. acrdo do TJSP, rei. Des. Newton Hermano.j. 12.12.1972, RJTJSP 24/121. No mesmo sentido: acrdos do mesmo TJSP na mesma Revista, vols. 17/137, 23/115, 38/68,41/69 e 43/61. A jurisprudncia no faz a distino que estamos fazendo no texto, porque no se tem cogitado da necessidade de aprovao da obra pelo Municpio.

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Tratando-se, porm, de travessia correspondente a rodovia comum, sua aprovao pelo Municpio somente envolver a obrigao mu nicipal de reserva de faixa non aedificandi se expressamente a entidade construtora daquela solicitar tambm essa restrio e isso for autoriza do pela Cmara Municipal. Mas o problema da faixa non aedificandi merece tratamento mais amplo em separado, pelo qu lhe reservamos o item seguinte, situado nesta seo sobre travessias, ainda que seja de carter geral, porquanto em relao a elas que o tema tem suscitado controvrsia mais acentuada. 25. Faixa non aedificandi das estradas 84. Ao examinarmos anteriormente (n. 11) a estrutura das estradas modernas, destacamos que os terrenos a elas marginais, em distncia prevista na legislao, ficam sujeitos a restries quanto ao direito de construir, formando \xm sifaixa non aedificandi 85. A legislao federal, contudo, no era expressa na fixao dessa faixa, mas o art. 4% n i, da Lei 6.766/1979 imps ao loteador a obri gao de reservar, ao longo das reas de domnio pblico das rodovias, ferrovias e dutos, uma faixa non aedificandi de 15m de cada lado, salvo maiores exigncias da legislao especfica. Essa legislao especfica ainda no existe, de sorte que no h tambm restrio, fora das hipteses de loteamento, e isso lamentvel, porque a restrio se impe, para outras formas de edificaes, como medida de segurana e higiene das edificaes, pois que, se levantadas muito prximas do leito carrovel, ficariam expostas aos perigos do trnsito, poeira e fumaa dos ve culos, alm de prejudicar a visibilidade e a esttica, no desprezveis nas modernas rodovias.9 6 O sistema rodovirio do Estado de So Paulo, atento a isso, desde 1943 conta com norma expressa estabelecendo a faixa non aedificandi em suas estradas. Trata-se do art. 7 do Decreto-lei 13.626, de 21.10.1943, in verbis: N enhuma construo poder ser feita a menos de 15m (quinze metros) do limite das estradas de rodagem estaduais. Os 15m contam-se do alinhamento da estrada ; e por alinhamento da estrada entende-se a linha divisria de toda a rea de propriedade pblica com as propriedades privadas lindeiras (ou mesmo pblicas de natureza patrimonial). Quer dizer, os 15m no so contados dos limites da estrada em si, mas da linha divisria da faixa de alargamento, da
96. Cf. Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, 36ed., p. 587.

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faixa de domnio especial da entidade que construiu a estrada, da faixa arborizada de domnio pblico, referida antes. Talvez no seja adequado reservar uma metragem uniforme para essa faixa non aedificandi, qualquer que seja a categoria de estrada. O mais lgico seria estabelecer faixas variveis em funo da largura e importncia da estrada, como faz a Itlia, que, classificando as rodovias em quatro tipos - A (auto-estradas), B (estradas de trfego elevado, de grande comunicao), C (estradas de importncia mdia) e D (estradas de interesse local) estipula as distncias mnimas para a edificao: 60m para as de tipo A, 40m para as de tipo B, 30m para as de tipo C e 20m para as de tipo D.97 Essas medidas, contudo, no comeam de uma faixa externa da estrada, como entre ns, mas da prpria borda da estrada, isto , do ciglio delia strada. 86. A faixa non aedificandi constitui restrio geral de interesse coletivo faculdade de construir; e, como tal, no indenizvel, nem impede o proprietrio de utilizar essa faixa para fins agrcolas ou pas toris; o que no pode nela construir - como assinala Hely Lopes Meirelles.99 A legitimidade dessa restrio, onde seja prevista em lei, no padece de qualquer dvida. A controvrsia surge intensa quanto a saber se a restrio s valer na zona rural, cessando quando a estrada penetrar no permetro da zona urbana, ou se perdurar por toda a ex tenso da estrada, pouco importando a zona em que se situe. Os rgos rodovirios, por suas Procuradorias e Assessorias Jurdicas, sustentam a
97. Cf. Lei Urbanstica de 17.8.1942, art. 41-septies, com redao dada pelo art. 19 da Lei 765, de 6.8.1967: 1. Fuori dei permetro dei centri abitati debbono osservarsi nela edificazione distanze minime a protezione dei nastro stradale, misurate e partire dal ciglio delia sxada. 2. Dette distanze vengono stabilite con decreto dei Ministro per i LL. PP. di concerto con i Ministri per i Trasporti e per PIntemo, entro sei mesi dalla entrata in vigore delia presente legge, in rapporto alia natura strade ed alia classificazione delle strade stesse, escluse le strade vicinai e di bonifica. Isso foi atendido pelo Decreto 1.404, de 1.4.1968, cujo art. 3a ofereceu a classificao referida no texto, enquanto o art. 4a estabelecia as distncias indicadas. 98. Apropria legislao d a definio de ciglio delia strada nos termos do referido Decreto 1.404/1968: Si definisce ciglio delia strada la linea di limite delia sede o piattaforma stradale compreendente tutte le sedi viabili, sia veicolari che pedonali, ivi incluse le banchine od alxe struture laterali alie predette sedi quando queste siano transiabili (parapetti, argmelle e simili). La misurazione delle distanze andr dunque fatta dal filo estemo delle opere che delimitano la strada, siano esse banchine o cunette, muri direcinzione, transerme o gard-rails (cf. talo di Lorenzo, Diritto Urbanstico, p. 445). 99. Direito Administrativo Brasileiro, 36a ed., p. 587. Jurisprudncia: No so indenizveis as faixas de segurana estabelecidas margem das rodovias; trata-se de uma limitao administrativa, de uma restrio geral e de interesse coletivo (TJSP, rei. Des. A. Mdici Filho, j. 13.12.1961, RDA 75/196). Mas. nela tambm no podem ser colocados cartazes e outros instrumentos de publicidade sem observncia de normas estabelecidas.

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tese de que a restrio non aedificandi prevalece tambm no permetro urbano, com argumentos que no convencem, como se v deste trecho de parecer do ento Assessor Jurdico da DERSAem So Paulo, Orlando Carlos Gandolfo, aps dizer que as estradas pblicas pertencem Unio, ao Estado-membro e ao Municpio: Disso resulta que, dizendo a faixa non aedificandi com restrio ao direito de construir tendo em vista, na esfera federal, interesse geral da Unio, na esfera do Estado-membro, interesse geral estadual, e, na esfera do Municpio, interesse geral mu nicipal, pode ser estabelecida, conforme a amplitude do interesse em jogo, por lei federal, estadual ou municipal, prevalecendo, no entanto, em virtude do princpio da hierarquia das leis (...), a de maior sobre a de menor latitude.1 0 0 Acontece que no existe, no caso, relao hierrquica, mas relao de competncia; e, se inquestionvel que a regulamentao do uso do solo nas zonas urbanas de estrita competncia municipal, o princpio h de ser o de que s a lei municipal pode estabelecer restrio non aedificandi nessa zona, com prevalncia em relao estadual e federal. Por isso tambm que lamentamos ter que dissentir do ilustre autor quando especificamente declara: Quer se trate de zona rural, quer se trate de zona urbana, a restrio administrativa ao direito de construir imposta, nas rodovias estaduais, pelo Decreto-lei 13.626, de 21.10.1943 e em que pese existncia de decises em sentido contrrio (RJTJSP 41/69; 43/61; 38/114; 24/121; 23/115; 17/137 etc.) h de prevalecer, em termos constitucionais, sobre norma de lei municipal, porque, na verdade, a medida no diz com a autonomia municipal. Afeta, antes, o trfego intermunicipal, que da competncia do legislador do Estado (Ap. cvel 76.287, TASP, 3 C. Civil, acrdo de 18.4.1967, rei. Young da Costa Manso, in R T 382/241).1 0 1 Em sentido semelhante so os pro nunciamentos de Jos Antunes da Silva1 0 2 e Leila Maria Junqueira de Mendona,1 0 3 ambos da Procuradoria Jurdica do DER/SP ainda que o desta ltima no tenha a generalidade dos demais, ao qual voltaremos depois. O acrdo que serviu de base para a tese acima tambm no tem a generalidade que possibilita fundar-se nele para excluir a autonomia municipal, inteiramente, no assunto, porque somente decidiu para o caso
100. C f. Construo na faixa non aedificandC\ in Boletim Administrativo do DER/ SP 92/55 e ss., Suplemento Jurdico. 101. Idem, ibidem. 102. Cf. Faixa non aedificandi e sua legalidade, in Boletim Administrativo do DER/SP 86/26 e ss., Suplemento Jurdico. 103. Cf. Acessos rodovirios in Boletim Administrativo do DER/SP 85/41 e ss., Suplemento Jurdico.

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em que o crescimento urbano envolva a estrada antes construda fora do permetro urbano, in verbis: Tratando-se de rodovia estadual, ilegal a construo feita a menos de 15m do limite da estrada de rodagem, ainda que a zona urbana se aproxime e envolva a rodovia. As cidades podem crescer e aos Municpios caber a demarcao de novas zonas urbanas. Esse crescimento, porm, no dever atingir as rodovias da Unio ou do Estado, nem as respectivas faixas laterais de segurana. A segurana pblica e o trfego intermunicipal preferem ao simples peculiar interesse de um s Municpio.1 0 4 A jurisprudncia macia dos Tribunais Paulistas dota tese diferen te da pretenso dos rgos rodovirios indicados acima, traduzida nos termos seguintes. Rodovia Imvel marginal de rodovia Limitao administrati va Prdio construdo margem de rodovia sem atendimento do recuo mnimo a que se refere o Decreto-lei n. 13.626, de 21.10.1943. A ro dovia que levada a atravessar o permetro urbano do Municpio perde tal condio para, como via pblica comum, se submeter s peculiares disposies da cidade, vigorando, to-somente, as restries fixadas pelo Municpio no exerccio de competncia exclusiva em setor de seu peculiar interesse.1 0 5 Construo - Imveis marginais das rodovias-Limitao adminis trativa S abrange a zona rural, cessando quando a rodovia ingressa no, permetro urbano Estrada, na espcie, que passa a ser continuao da cidade Inadmissibilidade da restrio non aedificandi da legislao estadual Competncia exclusiva do Municpio para fixar as limitaes do direito de construir.1 0 6 87. A questo no est devidamente colocada, porque preciso distinguir entre as duas formas de confuso entre vias urbanas e uma via extra-urbana: (a) uma, quando zona perifrica se expande absorven do via cujo traado passe perto, embora fora do permetro urbano; (b) outra, quando tais vias desembocam na zona urbana, para atravess-la ou no.1 0 7 Hely Lopes Meirelles faz ntida distino, recolocando a situao em termos que merecem adeso, porque respeitam a autonomia dos Mu nicpios na matria de sua exclusiva competncia, ao mesmo tempo em
104. TASP, 3a C. Civil, rei. Juiz Young da Costa Manso, j. 18.4.1967, RT 382/241. 105. TJSP, l aC. Civil, rei. Des. Newton HennanoJ. 12.12.1972, RJTJSP 24/121. 106. TJSP, 4C. Civil, rei. Des. Carlos A. Ortiz, j. 10.11.1972, RJTJSP 23/115. No mesmo sentido os acrdos in RJTJSP 17/137, 38/114,41/69 e 43/61. 107. Cf. Pedro Escribano Collado, Las Vias Urbanas (Concepto y Rgimen de Uso), p. 30.

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que conciliam o interesse pblico que justifica a restrio non aedificandi, quando as caractersticas da via se inserem num contexto urbanstico adequado. Realmente, num enunciado geral pe-se em consonncia com a jurisprudncia, declarando que aquela limitao s abrange a zona rural, cessando quando a rodovia ingressa no permetro urbano na condio de avenida ou de rua (bem de uso comum do povo), porque, ento, deixam de subsistir os requisitos de via expressa (bem de uso especial) que justificavam aquela limitao. Mas acrescenta ele s a rodovia atravessa a cidade, bloqueada de ambos os lados, ou se o pe rmetro urbano a envolve pela expanso da rea edificvel, permanece a limitao originria, porque subsistem os mesmos motivos de segurana e higiene (proteo contra acidentes, visibilidade e poeira) que exigiram tal limitao.1 0 8 Incumbe relembrar aqui, contudo, a observao de que em hiptese alguma a rodovia poder atravessar a cidade, bloqueada de ambos os lados, quando deva ocupar via urbana existente, salvo se esta j for via expressa, com vias auxiliares laterais e pontos de acesso tecnicamente estabelecidos. Por outro lado, cumpre tambm recordar o que j expusemos sobre o regime jurdico das travessias, quando sustentamos a tese segundo a qual elas dependem de aprovao da Prefeitura Municipal com o qu, salvo se ocuparem via urbana existente, continuaro sob o regime de estradas, porquanto a aprovao municipal significar concordncia com essa situao jurdica. E se se tratar de rodovia bloqueada de am bos os lados a aprovao de sua construo pelo Municpio, dentro do permetro urbano, implica tambm a aceitao da faixa non aedificandi que conatural de sua estrutura, dadas a necessidade da construo das vias laterais auxiliares, que separam a autopista dos lotes edificveis a uma distncia que corresponder dessas vias, e as exigncias de recuos para a implantao de edifcios nos lotes. Se se tratar de rodovia comum, a simples aprovao de sua passa gem no permetro urbano, pelo Municpio, no importar adoo, por este, da faixa non aedificandi, porque esta, na zona urbana, depende de autorizao legislativa municipal, uma vez que, a, da exclusiva com petncia do Municpio fixar as limitaes ao direito de construir e, no que respeita reserva de rea no-edificvel, a limitao depende de lei local. Demais, no despiciendo salientar que uma faixa non aedificandi de 15m margem da estrada, cortando rea edificvel, poder ter o efeito de tomar imprestvel para tanto a totalidade ou quase a totalidade de alguns lotes, o que gerar o direito a indenizao e, certamente, em muitos casos, a necessidade de desapropriao da rea atingida. Entendemos,
108. Direito Administrativo Brasileiro, 36a ed.,p. 588.

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contudo, que mesmo em relao s rodovias comuns a reserva de faixa non aedificandi poder constituir objeto da aprovao da construo de sua travessia pelo permetro urbano em rea no-edificada, desde que assim se inclua no projeto a pedido expresso da entidade construtora da rodovia. Em rea j edificada a reserva tambm ser admissvel, mesmo se a rodovia se servir de via urbana existente, com a conseqncia de tomar desconformes as edificaes fronteirias e inedificveis, nos li mites da faixa reservada, os lotes ainda baldios, inclusive os resultantes de demolio de prdios existentes numa situao assemelhada, mas no idntica, servido de recuo. VO rdenao
dos

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26. Os transportes urbanos como tema do direito urbanstico 88. O sistema de transporte o conjunto de meios e atividades em pregados na conduo de pessoas, animais ou coisas de um lugar para outro. Por conseguinte, sistema de transporte urbano ser o conjunto de meios e atividades destinados a conduzir pessoas coisas de um ponto a outro dentro do permetro urbano ou metropolitano e sua extenso su burbana, Constitui, como referimos antes, o lad dinmico do sistema virio urbano, ainda que no seu conceito urbanstico se tenham que incluir tambm as paradas e estacionamentos, porquanto tal como o direito fundamental de locomoo inclui o ir, o vir e ofic a r o conceito jurdico de circulao tambm envolve o movimento e a inrcia, que lhe correspondem: o deslocamento e o estacionamento. 89. O sistema de transporte de uma cidade compreende, por um la do, os meios pblicos e os meios privados e, por outro lado, os meios de transporte coletivos e os individuais. H que considerar, ainda, a distino entre meios de transporte destinados ao pblico , que so da natureza dos meios de transportes coletivos, e meios de transporte destinados ao indivduo (proprietrio do veculo). Os destinados ao pblico, coletivos como individuais (txis), sujeitam-se ao regime jurdico dos servios de utilidade pblica, que so. Pode-se, pois, reputar como pblicos tanto os meios de transporte pertencentes a uma entidade pblica (estatal ou paraestatal) como os meios de transporte de utilidade pblica. Isto : todos os meios destinados ao pblico. nesse sentido que a Lei federal 6.261, de 14.11.1975 que disps sobre o sistema nacional de transportes urbanos , concebe os sis temas de transportes urbanos pblicos , que incluem os transportes sobre trilhos (Metr, ferrovia de subrbio e outros), sobre pneus, hidrovirio e de pedestres, operados na rea urbana. A incluso do transporte de pedestres da lei, mas , evidentemente, uma grossa impropriedade.

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A mesma lei conceitua como urbanos os transportes metropolita nos e os municipais nas demais reas urbanas. 90. Os transportes constituem, com a rede de vias sobre as quais correm, um dos modos de uso do solo mais intensos nos dias de hoje. Cada vez mais solo tem que ser reservado para a circulao nas cidades modernas, especialmente por causa dos veculos a motor. As vias de cir culao das cidades um pouco mais velhas j so demasiado estreitas para conter o trfego urbano, sem contar a escassez de rea de estacionamento. Sua influncia sobre o traado urbano toma-se avassaladora. As cidades formam-se ou transformam-se em funo dos transportes. Como bem assinala Colin D. Buchanan, o trfego nas cidades leva consigo uma questo de desenho, isto , de volver a traar a disposio fsica das ruas e edifcios de maneira a fazer frente, do melhor modo possvel, utilizao dos veculos. Este problema do desenho conclui ele pode agora ser definido com preciso: consiste em imaginar e planejar a distribuio acessvel, ou eficiente, de grande nmero de veculos a boa quantidade de edifcios, e fazendo-o, demais disso, de tal maneira que se alcance um nvel ambiental satisfatrio.1 0 9 A vivncia mostra que as cidades se renovam e se reconstroem, rasgando ruas e avenidas, ou alargando-as sempre, para abrir espao ao senhor automvel. As leis urbansticas de parcelamento, do solo reservam um mnimo de 20% da rea em urbanificao somente para as vias de circulao; e, destas, raras so destinadas apenas a pedestres, ainda que urbanistas e especialistas pleiteiem, cada vez mais, a nucleao de vias de pedestres no interior de amplos quarteires e em malhas ur banas delimitadas de que os calades das ruas centrais de So Paulo e de outras grandes cidades constituem um princpio de aplicao em meio urbano antigo. Postula-se, assim, segregar a rede de pedestres da rede de vias de veculos, segndo observao de Christian Grondeau, in verbis: Esta segregao total das redes de pedestres e de veculos no indispensvel, mas uma boa organizao da cidade, do ponto de vista dos transportes como daquele do urbanismo, parece dever repousar sobre uma classificao funcional das diferentes vias e correlativamente sobre certa concepo celular da cidade.1 1 0 Trata-se, em verdade, a, de idia proposta por Colin Buchanan, em que se inspirou o autor citado. Aquele realmente adverte qu esse o nico princpio com base no qual cabe contemplar a acomodao do trfego de motor em cidades e povoaes de qualquer tipo, tanto se trate do traado de uma nova cidade, em lugar antes vazio, quanto da
109. El Trfico en las Ciudades, p. 53. 110. Les Tramports Urbains, p. 77.

DA ORDENAO JURDICA DO SISTEMA VIRIO

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adaptao de uma urbe h muito existente. Ho de existir reas de bom ambiente (...), onde as pessoas possam viver, trabalhar, comprar, ser cu riosas e mover-se de c para l, a p, com razovel proteo e liberdade diante dos riscos do trfego a motor, e h de existir igualmente uma rede complementar de vias (...) para efetuar a distribuio primria do trfego s reas de ambiente. Tais reas no estaro livres de trfego (no o podero estar, se se pretende que funcionem), mas o traado as segurar que seu trfego esteja relacionado em carter e volume com as condies ambientais que se buscam e desejam. Se se persegue tal conceito, pode ver-se com facilidade que d como resultado que o con junto da cidade adote uma estrutura celular consistente em umas reas ambientais estabelecidas dentro de uma rede enlaada e interpenetrante de vias de distribuio.1 1 1 91. Essas consideraes talvez mais extensas do que deveriam ser mostram que o problema dos transportes urbanos, considerados como sistema, relevante problema do uso do solo, que marca profundamente a estrutura e o ambiente urbanos de modo geral. Caracteriza-se, portanto, como fundamental assunto urbanstico, sob esse ngulo; mas o tambm pelo prisma dos seus efeitos sobre o meio ambiente urbano, advindos dos rudos (dos motores, buzinas, ranger de freios, batida violenta de portas), das vibraes, da poluio do ar e da gua, da interceptao visual, da influncia no quadro esttico das vias e sobre o lazer.1 1 2 , Por isso que no tem cabimento um planejamento urbanstico que no leve em considerao o problema do sistema virio e, com este, o sistema de transportes. No se pode planejar o uso do solo urbano sem a devida ordenao dos transportes, que h de ser parte importante na ordenao do solo em geral.1 1 3E, aqui, o tema sobressai na sua dimenso jurdico-urbanstica, enquanto essa ordenao configure a normatizao jurdica do sistema. Essa concepo correta foi acolhida pela lei quando estipulou que os sistemas metropolitanos e municipais dos transportes urbanos deve ro ser organizados segundo planos diretores e projetos especficos, de forma a assegurar a coordenao entre seus componentes principais, a saber: o sistema virio, transportes pblicos, portos e aeroportos, trfego e elementos de conjugao visando sua maior eficincia, assim como a compatibilizao com os demais sistemas de viao e com os planos de
IH . Colin D. Buchanan, El Trfico en las Ciudades, p. 56. 112. Cf. OCDE, Les Routes et l Envirormement Urbain (Compte rendu du Symposium

sur les Routes et VEnviromiement Urbain qui s est tenu au Ministre des Travaux Publics Madrid les 14, 15 et 16 octobre 1974), Prefcio, p. 4. 113. Cf. Colin D. Buchanan, El Trfico en las Ciudades, p. 230; Christian Grondeau, Les Transports Urbains, p. 76.

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desenvolvimento urbano, de forma a obter uma circulao eficiente de passageiros e cargas, garantindo ao transporte terrestre, martimo e areo possibilidades de expanso, sem prejuzo da racionalidade na localizao das atividades econmicas e das habitaes1 1 4 (grifamos). 27. Sistema nacional dos transportes urbanos 92. A Constituio de 1988 conferiu competncia Unio para instituir diretrizes para os transportes urbanos (art. 21, XX), assim co mo para legislar sobre trnsito e transporte e, mais, sobre diretrizes da poltica nacional de transportes (art. 22, IX e XI). Essas normas constitucionais reforam a validade dos princpios estabelecidos na Lei 6.261/1975, que, dando nova redao ao item 1.2 do documento anexo Lei 5.917/1973, cuidou da conceituao do sis tema nacional de transportes urbanos, considerando-o como o conjunto dos sistemas metropolitanos e sistemas municipais nas demais reas urbanas, vinculados execuo das polticas nacionais dos transportes e do desenvolvimento urbano; sistemas, esses, que compreendem: (a) a infra-estrutura viria expressa e as de articulao com os sistemas virios federal, estadual e municipal; (b) os sistemas de transportes pblicos sobre trilhos (Metr, ferrovia de subrbio e outros), sobre pneus, hidrovirios e de pedestres, operados nas reas urbanas, como j vimos; (c) as conexes intermodais de transportes, tais como estacionamentos, terminais e outros; (d) estrutura operacional abrangendo o conjunto de atividades e meios estatais de administrao, regulamentao, controle e fiscalizao que atuem diretamente no modo de transportes, nas co nexes intermodais e nas infra-estruturas virias e que possibilitem seu uso adequado.1 1 5 Excluem-se da, por expressa previso legal, as infra-estruturas e' respectivas estruturas operacionais dos demais sistemas nacionais de viao localizados nas reas urbanas,5 1 6 tais como as ferrovias federais e estaduais e respectivas instalaes, as entradas de rodovias federais etc., existentes nas reas urbanas. O texto parece abranger tambm as travessias, cujo regime jurdico j examinamos e no h razo para retomar o assunto, aqui.
114. Cf. Lei 5.917/1973, art 3a, m, comredao dadapela Lei 6.261, de 14.1L1975, em seu art. 2a. 115. Cf. Lei 6.261/1975, art 3a, introduzindo o item 7.1.1 no documento anexo Lei 5.917/1973. 116. Lei 6.261/1975, item 7.1.2, referido no art. 32.

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93. O sistema tem por objetivo fundam ental obter uma circulao eficiente de passageiros e cargas, garantindo ao transporte terrestre, martimo e areo possibilidades de expanso, sem prejuzo da racio nalidade na localizao das atividades econmicas e das habitaes,1 1 7 mediante trs nveis de atuao: o nacional, o estadual metropolitano e o municipal. 28. Planejamento dos transportes urbanos 94. Antes deixamos assinalado que, sendo o sistema de transportes urbanos importante manifestao urbanstica, sua ordenao h de ser parte expressiva da ordenao do solo. A impossibilidade de conceber uma poltica de transportes urbanos independentemente da ordenao urbana em geral um princpio que se firma cada dia mais no esprito dos urbanistas e publicistas, porquanto transportes urbanos e urbanificao no so seno dois aspectos de um mesmo fenmeno, e a busca de uma poltica comum que deve ser empreendida - como bem acentua Cbristian Grondeau.1 1 8 95. E a lei que instituiu o sistema nacional de transportes urbanos adotou esse princpio, ainda que um pouco prolixamente. Mas certo que foi clara ao estabelecer que os sistemas metropolitano e municipal dos transportes urbanos devero ser organizados segundo planos direto res e projetos especficos, a fim de assegurar, entre outros objetivos, a compatibilizao com os planos de desenvolvimento urbano . Os planos de transportes sero elaborados para as regies metropolitanas pelas empresas metropolitanas de transportes urbanos; e nos Municpios no integrantes de regies metropolitanas por rgos responsveis pela im plementao de projetos de transportes na rea urbana respectiva. 29. Execuo da poltica dos transportes urbanos 96. A entidade a que fundamentalmente incumbiam a elaborao, promoo e coordenao da implementao da poltica nacional de transportes urbanos era a Empresa Brasileira de Transportes Urbanos, criada pela Unio, com base no art. 6 da Lei 6.261/1975, vinculada ao Ministrio dos Transportes. Mas a empresa foi extinta por fora do que disps o art. 4e, II, da Lei 8.029, de 12.4.1990, de sorte que s s empresas metropolitanas de transportes urbanos que cabe a execuo
117. Lei 6.261/1975, art. 2* e alnea m do art. 3a da Lei 5.917/1973. 118. Les Transports Urbains, p. 93.

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DIREITO URBANSTICO BRASILEIRO

dessa poltica, mediante a elaborao e implementao dos planos de transportes para as regies metropolitanas; e nas reas no compreen didas nessas regies a tarefa pertence a empresas coordenadoras e exe cutoras locais.1 1 9

119. Cf. Lei 6.261/1975, arts. 4a e 6a.

Captulo III

Da Ordenao do Uso e da Ocupao do Solo


1. Questo de ordem. I - D O ZONEAMENTO DE USO D O SOLO: 2. Conceito de zoneamento de uso do so lo . 3. Natureza e objetivos do zoneamento. 4. Usos do solo e zonas de uso. 5. Categorias de uso. 6. Regime jurdico do zoneamento. 7. Execuo e alterao do zoneamento. 8. Zoneamento de transio. I I -D O S MODELOS DE ASSENTAMENTO URBANO: 9. Conceito e objetivos. 10. Normas de assentamento urbano e direito de construir. 11. ndices urbansticos. 12. Dimensionamento dos lotes. 13. Taxa de ocupao e coeficiente de aproveitamento. 14. Recuos. 15. Gabarito das edificaes. III - O PROBLEMA D O SOLO CRIADO: 16. Conceito de solo criado. 17. Solo criado e direito de construir. 18. Experincia estrangeira sobre o solo criado. 19. Posio do problema no Brasil: a Carta de Embu. 20. O Estatuto da Cidade: a outorga onerosa do direito de construir. 21. Transferncia do direito de construir. I V - D O S ESPAOS NO-EDIFICVEIS: 22. Conceito e classificao . 23. Areas non aedificandi . 24. Espaos livres. 25. reas verdes. 26. reas de lazer e recreao. V D O USO E DO ASSENTA MENTO CONFORMES E NO-CONFORMES: 27. Conformidades e no-conformidades. 28. Conformidades e no-conformidades de uso. 29. Conformidade e desconformidade de assentamento. 30. Convenes urbansticas particulares e as leis urbansticas. 31. Direito intertemporal de uso e assentamento urbano. 32. O problema do direito adquirido ao uso e ao assentamento urbano.

L Questo de ordem 1. A ordenao do uso e ocupao do solo um dos aspectos subs tanciais do planejamento urbanstico. Preconiza uma estrutura mais orgnica para as cidades, mediante a aplicao de instrumentos legais de controle do uso e da ocupao do solo - com o qu se procura obter uma desejvel e adequada densidade populacional e das edificaes nos aglomerados urbanos. Z Esses instrumentos legais traduzem-se em instituies e institutos jurdicos de direito urbanstico relativos ordenao e ocupao do so-

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lo, que, em geral, se tm englobado sob o conceito de zoneamento do solo - empregada essa expresso em sentido largo, como instrumento legal utilizado pelo Poder Pblico, para controlar o uso da terra, as den sidades de populao, a localizao, a dimenso, o volume dos edifcios e seus usos especficos, em prol do bem-estar geral;1 ou, inda, como a diviso de uma comunidade em zonas para o fim de regular o uso da terra e dos edifcios, a altura e o gabarito das construes, a proporo que estas podem ocupar e a densidade da populao.2Nesses conceitos incluem-se, como se percebe, os institutos relativos ao zoneamento de uso do solo como os referentes ocupao do solo. Outros fazem a distino, mas empregam termo zoneamento em trs sentidos: zoneamento de densidade de populao , que seria o resultado da combinao do zoneamento de uso com o zoneamento do volume das edificaes - como se v dessa passagem de Adiria Mera: A fixao dos ndices de aproveitamento do terreno mais adequados para as edificaes destinadas aos diferentes usos, nas diversas zonas, permitir um zoneamento do volume das edificaes, que, combinado com o zonea mento de uso e as exigncias de rea de terreno por moradia, possibilitar um zoneamento aproximado da densidade de populao .3 3. A correlao entre o uso e a ocupao do solo, em sentido urbans tico, intensa, efetivamente. So instituies que se co-implicam, porque s se ocupa o solo, no sentido indicado, para nele exercer uma funo urbana; vale dizer, para efetuar determinado uso. Mas h peculiaridades que justificam dar-lhes tratamento separado, reservando o termo zonea mento somente para abrigar as regras relativas ao uso, enquanto as regras de ocupao do solo promovem um modelo de assentamento urbano, e no propriamente zonas at porque os usos no implicam tipos de ocupao correlativos. Assim, um mesmo tipo de uso permitir diferen tes modelos de assentamento urbano, de tal sorte que a co-implicao referida acima ser apenas genrica. Da a metodologia utilizada por ns neste captulo, separando os conceitos.
I - D o Z oneam ento
de

U so

do

S olo

2. Conceito de zoneamento de uso do solo 4. O zoneamento, ainda num sentido abrangente, consiste na reparti o do territrio municipal vista da destinao da terra, do uso do solo
1. Cf. Eurico de Andrade Azevedo, Uso desconforme com a destinao do bairro, Revista de Administrao Municipal 78/349 e ss. 2. Cf. Associao Internacional de Administradores Municipais, Planejamento Urbano, p. 306. 3. Diretrizes para o zoneamento, Revista de Administrao Municipal 69.

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ou das caractersticas arquitetnicas. Sob o primeiro aspecto, cuidar-se- de dividir o territrio do Municpio em zona urbana, zonas urbanizveis, zonas de expanso urbana e zona rural - o que define a qualificao urbanstica do solo, conforme j estudamos antes. Quanto ao segundo, tratar-se- de dividir o territrio do Municpio em zonas de uso o que consubstancia o zoneamento de uso ou funcional. Relativamente ao ter ceiro, cogitar-se- de fixar as caractersticas que as construes devero ter em cada zona (zoneamento arquitetnico) o que tem aplicao especial nas zonas de proteo histrica. 5. Aqui s nos interessa o segundo tipo de zoneamento, que o zoneamento de uso do solo , dito tambm zoneamento urbano e, ainda, zoneamentofuncional. Mas, apesar de denominar-se zoneamento urbano, no deve restringir-se a fixar o uso do solo urbano. H que projetar-se para fora do permetro urbano, visando a ordenar o uso de todo o territrio sob jurisdio municipal. Ainda que os Municpios no tenham competncia para definir o uso do solo para fins agrcolas e pastoris, o certo que lhes cabe orientar a urbanificao do seu territrio, pelo qu se insere em sua competncia declarar que solo fora do permetro urbano no deva urbanizar-se com o qu, em verdade, de modo negativo, estaro qualificando o solo que h de permanecer com seu uso rural. Servindo-se do zoneamento de uso, o Municpio definir no s as zonas de uso do permetro urbano, mas tambm ordenar os usos futu ros do territrio municipal para os fins de expanso urbana ou de reas urbanizveis. 6. O zoneamento de uso do solo constitui um dos principais instru mentos do planejamento urbanstico municipal. Configura-se como um plano urbanstico especial (plano de zoneamento) destinado a realizar na prtica as diretrizes de uso estabelecidas no plano urbanstico geral (plano diretor). Nesse sentido, o zoneamento pode ser entendido como um procedi mento urbanstico destinado afixar os usos adequados para as diversas reas do solo municipal. Ou: destinado afixar as diversas reas para o exerccio das funes urbanas elementares. Aqui, s se cuida do zoneamento urbano. Outra figura a do zonea mento ambiental, que amplia o conceito de zoneamento, porque no se limita ao ambiente da cidade e d mais nfase proteo de reas de significativo interesse ambiental. Deste no trataremos especificamente nesta obra. Dele j tratamos em outra.4
4. Cf. nosso Direito Ambiental Constitucional, 8 ed., pp, 271 e ss.

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3. Natureza e objetivos do zoneamento


7. O zoneamento constitui, pois, um procedimento urbanstico que tem por objetivo regular o uso da propriedade do solo e dos edifcios em reas homogneas, no interesse do bem-estar da populao. Ele serve para encontrar lugar para todos os usos essenciais do solo e dos edifcios na comunidade e colocar cada coisa em seu lugar adequado, inclusive as atividades incmodas.5No modo de excluir uma atividade indesejvel, descarregando-a nos Municpios vizinhos. No meio de segregao racial ou social. No ter por objetivo satisfazer interesses particulares, nem de determinados grupos. No ser um sistema de realizar discrimi nao de qualquer tipo.6Para ser legtimo', h de ter objetivos pblicos, voltados para a realizao da qualidade de vida das populaes. 8 .0 zoneamento, por outro lado, dever ser amplo, abrangendo toda a comunidade. Ser ilegtimo o zoneamento de um bairro apenas, a par de ser tecnicamente condenvel, porque nisso se esconderiam, consciente ou inconscientemente, propsitos discriminatrios e protecionistas de interesses particulares dos moradores (ou de determinados moradores) da rea, sem levar em conta os interesses mais amplos da comunidade como um todo. 9. Como manifestao concreta do planejamento urbanstico, o zoneamento consiste num conjunto de normas legais que configuram o direito de propriedade e o direito de construir, conformando~os ao princ pio da funo social. Essa natureza do zoneamento decorre, nos nossos dias, no tanto do poder de polcia,7 mas da faculdade que se reconhe ce ao Poder Pblico de intervir, por ao direta, na ordem econmica e social e, portanto, na propriedade e no direito de construir, a fim de, restringindo-os no interesse pblico, conform-los e condicion-los sua funo social. So, por isso mesmo, condicionamentos gerais, nomdenizveis os possveis prejuzos individuais que da possam advir embora seja de ressaltar que, em princpio, condicionamentos desse tipo no geram prejuzo, porque diminuies de valor que deles eventualmente provenham so altamente compensadas com outras vantagens.8
5. Cf. Associao Internacional dos Administradores Municipais, Planejamento Urbano, p. 309. 6. Idem, ibidem, pp. 309-310. Cf. tambm Donald G. Hagman, Urban Planning andLand Development Control Law, pp. 86 e ss. 7. Contra: Lus Alberto de Matto Freire de Carvalho, Aspectos jurdicos do zonea mento, in Adilson Abreu Dallari e Lcia Valle Figueiredo (coords.), Temas de Direito Urbanstico, p. 138. 8. Jurisprudncia: TJSP, rei. Des. Durval Pacheco de Matos, RDA 65/161; rei. Des. Alves Braga, UT490/66 eR T 270/169; TASP, rei. Juiz Accio Rebouas, RT28 1/642; rei. Juiz J. Cavalcanti Silva, R T272/598; STF, Ia T., rei. Min. Luiz Gallotti, R T 348/586.

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10. As normas de zoneamento podem ser diferentes e, em geral, o so nas diversas zonas, mas devem ser idnticas em zonas da mesma espcie ou dentro da mesma zona, sob pena de quebrar a generalidade que as legitima.9 4. Usos do solo e zonas de uso 11. O solo urbano (assim como o das zonas de expanso urbana, o das zonas urbanizveis e aqueles de interesse urbanstico especial) destina-se ao cumprimento das funes urbanas de habitar, trabalhar, circular e recrear. Habitar ocupar um lugar como residncia. ocupar uma casa ou um edifcio para nele residir ou morar. No habitar encontrmos a idia bsica, etimolgica, do ter muitas vezes, de habitualmente; vale dizer: a idia da habitualidade no permanecer ocupando uma edificao - o que faz sobressair sua correlao com o residir e o morar. Residir, etimologicamente de residere (Latim), que significava assentar-se, ou estar sentado, ou permanecer1 , enquanto morar (de morart) signifi cava demorar, ficar. Ao que parece dizia Martim Heidegger , s chegamos a habitar atravs do edificar. O edificar tem o habitar como fim.1 0Assim, em concluso, a funo urbana de habitar exerce-se em toda aglomerao urbana nas residncias, que so os edifcios onde as pessoas moram, tm sua sede. A funo trabalhar, o trabalho, realiza-se nas indstrias, no comr cio e nos estabelecimentos governamentais e prestadores de servios. Recrear funo urbana a que se destinam reas institucionais, enquanto circular funo que se desempenha nas vias de circulao, que j estudamos. Podemos, pois, resumir dizendo que o solo de qualificao urbans tica se destina ao uso residencial, ao uso industrial, ao uso comercial, ao uso de servios, ao uso institucional, ao uso virio e a usos especiais. 12. Numa cidade desordenada esses usos desenvolvem-se promiscuamente, com grande prejuzo ao bem-estar da populao. Da por que o urbanismo moderno prope zonificar os aglomerados urbanos, con juntamente com o campo, estabelecendo zonas de uso mais ou menos separadas. A doutrina tem discutido sobre a convenincia, ou no, de delimitar zonas de uso exclusivo. H a tendncia para propugnar por
9. Cf. Associao Internacional dos Administradores Municipais, Planejamento Urbano, p. 306. 10. Construir, habitar, pensar, in Franoise Chaoy, El Urbanismo, Utopias y Realidades, p. 532.

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zonas de usos predominantes, sem excluso, portanto, de outros usos no-prejudiciais queles. Adina Mera dessa opinio, quando declara: A noo de zoneamento como diviso da cidade em setores ou zonas de uso exclusivo, geralmente aceita na legislao de at uns 10 amos atrs, tem sido substituda pelo princpio da diviso em setores ou zonas de usos predominantes, critrio, esse, mais consentneo com a realidade scio-econmica de nossas cidades.1 1 13. No desapareceu, todavia, a convenincia, em certos casos, da fixao de zonas de uso exclusivo, quando esse seja o meio adequado de salvaguardar o interesse coletivo. Assim que as leis de uso do so lo ainda prevem zonas de uso estritamente residencial e zonas de uso estritamente industrial, sem falar na natureza do uso virio (que nem se costuma reputar em zona, porque prprio de todo o espao urbano), que tipicamente exclusivo. O que orienta a convenincia, ou no, de se adotar zonas exclusivas a realidade do Municpio. Assim, por exemplo, num Municpio de interesse turstico razovel a exigncia de zonas residenciais exclusivas; enquanto num Municpio que s in dustrializa, ou mesmo j industrializado, se impe a delimitao de zonas industriais exclusivas, mormente no referente localizao das indstrias prejudiciais comunidade. Defende-se especialmente, ainda, a teoria das zonas estritamente residenciais, que se legitimam no objeti vo de proteger os lares de incmodos no-residenciais.3 2 O que no tem sentido nem fundamento tcnico delimitar o solo em zonas exclusivas, apenas. H de se ter em mente a realidade existente e, a partir da, criar ou manter zonas de uso exclusivo, umas; zonas de uso predominante, outras; e zonas mistas, noutros casos. Essa combinao, se em funo da realidade verificada, d a sistematizao, se no ideal, pelo menos a possvel e mais adequada em dado momento. O aperfeioamento futuro, com a realidade transformada e mais propcia, ir possibilitando orde nao mais prxima do desejvel. Por esse motivo que a delimitao dessas zonas, sua localizao e rea dependem de um estudo que deve levar em conta a situao existente e os objetivos do Poder Pblico com respeito s caractersticas a dar cidade, segundo as condies econmicas, sociais epoKtico-administrativas do Municpio e da regio, assim como segundo as possibilidades atuais e futuras do seu desenvolvimento1 3 tal como precisa ser com qualquer tipo de planejamento.
11. Diretrizes para o zoneamento, Revista de Administrao Municipal 69. 12. Cf. Donald G. Hagman, Urban Planning andLandDevelopment ControlLaw, p. 107: The theory of exclusive residential zones Is that it is legitimate to protect homes from non-residential intrusions. 13. Cf. Adina Mera, Diretrizes para o zoneamento, Revista de Administrao Municipal 69/97.

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14. Compreende-se, de tudo que se disse, que as zonas de uso so reas delimitadas pela lei de zoneamento (lei de uso do solo), tendo em vista as modalidades de uso do solo a elas imputadas. Os usos, indicados acima, adotados em lei de zoneamento, em funo da realidade local, permitem especificar as zonas em: (a) zona de uso residencial; (b) zona de uso industrial', (c) zona de uso comercial; (d) zona de uso de servios; (e) zona de uso institucional; (f)zonas de usos especiais. estas algumas leis acrescentam a zona de expanso urbana, que seria pertinente para qualquer Municpio, como tambm o seria w&zna urbanizvel, ambas, no entanto, no configuram zonas de uso, mas zonas de qualificao urbanstica do solo, consoante j vimos. Mas cabvel, onde comporte, uma zona de interesse turstico (zona de uso turstico), como dispe a Lei de Uso do Solo e Proteo Paisagem do Municpio de Campos do Jordo (Lei 1.096/1978). certo que esse tipo de zona, entre outras, pode constituir contedo azona de uso especial, em que tambm algumas leis de zoneamento inserem os usos institucionais. Pode-se, ainda, destacar uma zona de proteo ambiental, especialmente de proteo do meio ambiente cultural (defesa do patrimnio histrico, artstico, arqueolgico, paisagstico), que na lei do Municpio de So Paulo encontra guarida na zona Z8-200, que uma especificao da zona de nsos especiais (Lei 8.328, de 2.12.1975, art. 1% d). 15. A permisso de maior ou menor intensidade de uso nas diversas zonas que proporciona o estabelecimento das densidades desejveis de populao e de edificao. A expresso zona (ou rea) de uso intensivo descreve aquelas zonas em que so permitidas grandes variedades de atividades ou usos, altos e grandes edifcios, grandes densidades, e em que se requer pequeno espao aberto.1 4Neste ponto que se correlacionam as normas de uso e as de ocupao do solo, de tal sorte que zona de uso urbano intensivo corresponde uma ocupao urbana de alta densidade, e a zona de uso urbano extensivo caracteriza-se por uma ocupao urbana de mdia ou de baixa densidade, conforme se lhe dem gradaes.1 5 Correlacionando-se esses conceitos com os de uso residencial exclu sivo (ou estrito ), uso residencialpredominante e Uso misto, extraem-se as caractersticas bsicas de uso do solo, de tal maneira que ao uso exclusivo corresponde uso extensivo e baixa densidade; ao uso predominante, uso medianamente extensivo e mdia densidade; finalmente, ao uso misto tocam um uso intensivo e alta densidade.
14. Cf. Donald C. Hagman, Urban Planning andLandDevelopment Control Law, p. 107. 15. Cf. Lei 1.096/1978, de Campos de Jordo, art. 3C , 3a, que divide a rea urbana em de uso intensivo, de uso extensivo-I e de uso extensivo-H.

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Dessas combinaes decorre a classificao t e vrias zonas de uso com suas caractersticas bsicas, as quais so designadas por cdigos, como: ZR1 - zona estritamente residencial de baixa densidade; ZR2 - zona predominantemente residencial de mdia densidade; ZR3 - zona predominantemente residencial de alta densidade; ZM1 zona mista de densidade mdia alta; ZM2 - zona mista de densidade alta; ZC1 - zona comercial central; ZC2 - zona comercial secundria; ZI1 - zona predominantemente industrial; ZI2 - zona estritamente industrial; ZS - zona de servios; ZIT zona institucional; ZE - zona de usos especiais. Logo em seguida vamos cuidar das diversas categorias de uso quando, ento, ficaro indicados os usos correspondentes s zonas acima discriminadas. Uma concepo diferente de zoneamento consta da proposta de plano diretor do Municpio de So Paulo. Considera, em primeiro lu gar, o macrozoneamento, constitudo de zona rural e zona urbana , esta ltima compreendendo zona adensvel e no-adensvel. Zona urbana adensvel aquela onde as condies do meio fsico e a disponibilidade da infra-estrutura instalada permitem a intensificao do uso e ocupao do solo, prevendo-se para ela o coeficiente de aproveitamento nico, igual a 1,0, alm do qual s se admitir construo (solo criado) por outorga onerosa de autorizao pela Prefeitura Municipal, observado o estoque de rea edificvel estabelecido por lei para a zona adensvel. Zona urbana no-adensvel aquela onde as condies do meio fsic e a carncia de infra-estrutura instalada restringem as possibilidades de ocupao e uso do solo, na qual o limite mximo de construo o coe ficiente de aproveitamento nico, igual a 1,0. Prevem-se, ainda, zonas especiais: de interesse social, preservao e industriais; bem como reas de controle adicional: reas de interesse urbanstico e reas de interesse ambiental. 5. Categorias de uso 16. As categorias de uso so especificaes dos usos permitidos em combinao com as regras de ocupao do solo. Assim, o uso residencial

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distingue-se em vrias categorias, podendo ser uso unifamiliar ou uso multifamiliar; o uso comercial pode repartir-se em uso do comrcio vare jista , uso do comrcio atacadista etc.; o uso industrial pode diversificar-se em uso de indstria leve, uso de indstria pesada etc. 17. A s legislaes urbansticas individualizam, em geral, as seguintes categorias de uso: I Categorias de uso residencial, compreendendo: (1) uso residen cial unifamiliar, com edificaes destinadas a uma habitao por lote; (2) uso residencial multifamiliar, com edificaes destinadas a mais de uma habitao por lote, agrupadas horizontalmente ou verticalmente; (3) uso de conjunto residencial, com uma ou mais edificaes, isoladas ou agrupadas, vertical ou horizontalmente, ocupando um ou mais lotes, dispondo de espaos e instalaes de utilizao comum, caracterizados como bens em condomnio de conjunto. II - Categorias de uso comercial, compreendendo: (1) uso comer cial varejista de mbito local, com estabelecimentos de venda direta ao consumidor de produtos que se relacionam com o uso residencial, que admite as subcategorias de comrcio local d alimentao e comrcio local de diverses; (2) uso comercial varejista diversificado, com estabe lecimentos de venda direta a consumidor d produtos relacionados ou no com o uso residencial, que tambm pode admitir vrias subcategorias, tais como comrcio de consumo excepcional, comrcio de consumo no local, associado ou no a diverses, comrcio especializado , depsitos de materiais etc.; (3) uso comercial atacadista, estabelecimentos co merciais no-varejistas de produtos relacionados ou no com o uso re sidencial, incluindo armazns de estocagens de mercadorias, entrepostos de mercadorias, terminais atacadistas, armazns de frio, frigorficos e silos, sendo possveis subcategorias, tais como: comrcio atacadista de alimentao, de materiais de grande porte, de produtos agropecurios e extrativos etc. m Categorias de uso de servios, compreendendo: (1) servios de mbito local, com estabelecimentos destinados prestao de servi os populao, que podem adequar-se aos mesmos padres de usos residenciais no que diz respeito s caractersticas de ocupao dos lo tes, de acesso, de trfego, de servios urbanos e aos nveis de rudos, de vibraes e de poluio ambiental, sendo admissveis subcategorias, como: servios profissionais, servios pessoais e de sade, servios de educao, servios scio-culturais, servios de hospedagem , servios de diverses etc.; (2) servios diversificados, com estabelecimentos des tinados prestao de servios populao, que implicam a fixao de padres especficos referentes s caractersticas de ocupao dos lotes, acessos, de localizao, de trfego e aos nveis de rudos, de vibraes e de poluio ambiental, sendo possveis subcategorias, tais como: servi

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os de escritrio de negcios, servios pessoais e de sade, servios de laboratrios e oficinas, postos de abastecimento e lavagem de veculos, oficinas mecnicas de reparo e de pintura de veculos etc.; (3) servios especiais: garagens de estacionamento de caminhes, de frotas de txi, de nibus, de tratores ou terminais de carga e descarga de mercadorias. IV - Categorias de uso industrial, compreendendo: (1) uso de in dstrias no-incmodas, que so as que podem adequar-se aos mesmos padres de usos no-industriais no que diz respeito s caractersticas de ocupao dos lotes, de acesso, de localizao, de trfego, de servios urbanos e aos nveis de rudo, de vibrao e de poluio ambiental; (2) uso de indstrias diversificadas, ou seja, indstrias que implicam a fi xao de padres especficos referentes s caractersticas de ocupao dos lotes, de acesso, de localizao, de trfego, de servios urbanos e aos nveis de rudo, de vibrao e de poluio ambiental; (3) uso de indstrias especiais, compreendendo estabelecimentos industriais cujo funcionamento possa causar prejuzo sade, segurana, ao bem-estar pblico e integridade da flora e da fauna regional. V Categorias de uso institucional, compreendendo: (1) instituies de mbito local - espaos, estabelecimentos ou instalaes destinados a educao, culto religioso ou administrao pblica, que tenham ligao direta, funcional ou espacial, com uso residencial; (2) instituies diversi ficadas espaos, estabelecimentos ou instalaes destinados a educao, sade, lazer, cultura, assistncia social, culto religioso ou administrao pblica, no ligados diretamente ao uso residencial; (3) instituies de grande concentrao - espaos, estabelecimentos ou instalaes destina dos a educao, sade, lazer, cultura, assistncia social, culto religioso ou administrao pblica que implicam grande concentrao de pessoas ou de veculos, nveis altos de rudo ou padres virios especiais, como so exemplos expressivos os estdios, clubes e praas de esportes em geral; (4) instituies especiais espaos, estabelecimentos ou instalaes sujeitos a preservao ou a controle especfico, tais como monumentos histricos, mananciais de gua, reas de valor estratgico para a segurana pblica e reas de valor paisagstico especial. VI - Categorias de usos especiais, compreendendo usos muito di versificados, tais como: chcaras de recreio , clubes de campo, ncleo residencial de recreio etc. 18. No h dificuldade em entender a natureza dos usos cabveis s diversas zonas, aps as indicaes acima. Talvez seja apenas pertinente observar o contedo das categorias de uso institucional, que corresponde ao dos equipamentos pblicos e sociais. Uso institucional define a Lei de Uso do Solo de Santo Andr (Lei 5.042/1976, art. 6-, XXXII) o uso da zona urbana enquanto ocupada por equipamentos materiais das diversas instituies administrativas, culturais, educacionais, de sade

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e recreativas, remuneradas ou no, de pessoas fsicas ou jurdicas de direito pblico ou privado. 19. Outra observao que cabe fazer a de que as categorias d uso apresentadas correspondem a especificaes minuciosas e complexas, prprias para as grandes aglomeraes urbanas, como So Paulo, em cuja lei nos baseamos. As aglomeraes menores no precisam descer a tantas minudncias e discriminaes; basta ficar nos aspectos fundamentais. O texto serve-lhes tambm de exemplo e modelo geral, sujeito s adaptaes necessrias s exigncias da realidade local. 6. Regime jurdico do zoneamento 20. As normas e critrios de zoneamento devem ser fixados por lei municipal, pois o zoneamento matria qu se insere dentro do que se chama peculiar interesse do Municpio, ficando o muncipe sujeito s limitaes urbansticas impostas pelo Poder Pblico.1 6 Trata-se, portanto, de legtima restrio ao direito de propriedade e ao direito de construir, estabelecida em face do interesse pblic,1 7no dando direito a indenizao, dada sua natureza de restrio geral. 21. A jurisprudncia admite, com certa tranqilidade, que, uma vez fixados normas e critrios do zoneamento por lei, a individualizao das reas zoneadas poder ser feita por decreto.1 8 Este, como prprio de sua natureza, se limitar a aplicar a lei. Se inovar, ser ilegal. Nessa matria, alis, no mau que a lei seja at xim pouco minuciosa, para que as restries de zoneamento encontrem adequado fiindamento de legalidade. 22. A regulamentao legal do zoneamento compe-se de duas partes: (1) um texto escrito, de lei, possivelmente desdobrado em seus pormenores por regulamento (decreto), estabelecendo as regras aplic veis a cada uma das diferentes zonas; (2) um ou vrios mapas mostrando
16. Jurisprudncia: TJSP, Ia C. Civil, rei. Des. Alves Braga, j. 30.3.1976, RT 490/66. 17. Jurisprudncia: TJSP, 2- C. Civil, rei. Des. Dimas de Almeida, j. 10.9.1957, RT 270/169; 4a C. Civil, rei. Des. Durval Pacheco de Matos, j. 22.9.1960: uAto admi nistrativo - Restrio ao direito de construir - Zoneamento. So legtimas as restries ao direito de construir, impostas na legislao urbanstica, inclusive em se tratando de prdios pertencentes a entidades pblicas. 18. Jurisprudncia: TASP, 4* C., rei. Juiz J. Cavalcanti Silva, j. 10.9.1957, RT 2121598; 3aC., rei. Juiz Accio Rebouas, R T 28 1/642; Ia C., rei. Juiz Dimas de Almeida, RDA 72/158; TJSP, IaC. Civil, rel. Des. Jonas VilhenaJ. 19.6.1973, RT 458/105; STF, 2a T., rel. Min. Vctor Nunes Leal, j. 17.5.1963, RDA 74/261; Ia T., rel. Min. Luiz Gallotti, j. 29.8.1963, RT 348/586. No mesmo sentido: Hely Lopes Meirelles, Direito Municipal Brasileiro, 16a ed., p. 565.

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as diferentes zonas, e seus respectivos usos, nas quais dividida a rea total da comunidade.1 9

7. Execuo e alterao do zoneamento


23. A execuo das normas de zoneamento li que se realizar cons cienciosa e inteligentemente, com energia e justia.20 Trata-se de tarefa que deve incumbir a rgo local composto de tcnicos com especial conhecimento da situao sobre a qual incidem aquelas normas e atos fixadores das zonas. Sua eficcia requer vigilncia e fiscalizao constan tes e rigorosas, mas, talvez, ainda exija mais orientao que sano; mas esta dever recair, sem vacilaes, sobre infratores impeiitentes. Por regra, o zoneamento encontra situaes que no podem mudar de um dia para outro, de tal sorte que elas permanecem existindo em oposio s normas estabelecidas, com a natureza de situaes desconformes, que devero desaparecer a longo prazo; por isso, no devero ser admitidos agravamentos dessas desconformidades. Outras vezes, no raramente, os proprietrios no se conformam com as restries s suas proprieda des e sempre procuram criar situaes consumadas em desrespeito ao zoneamento. Tudo isso postula instrumentos de controle muito bemaparelhados, porque, basicamente, pelo controle que se executam as normas e atos de zoneamento. 24. Os instrumentos de controle da aplicao das normas de zonea mento so, primeiramente, o alvar de uso , expedido a requerimento do interessado em instalar atividade em qualquer zona de uso, sm o qual ser ilegal a instalao; depois, a licena de obras, especialmente a licena de construo. Alm desses, h os instrumentos repressivos, que visam a corrigir infraes s normas, quer pela simples aplicao de multa, quer interditando atividade no-conforme, quer determinando a demolio de construo erguida em desconformidade com o modelo de assentamento previsto para a rea. 25. A alterao do zoneamento medida que se impe com freqn cia, quer porque durante sua execuo se perceberam desvios ou inade quaes, que precisam ser corrigidos, quer porque a dinmica urbana exige a reviso peridica das normas e atos de zoneamento geral do Municpio. Recomenda-se, nessas alteraes, muito critrio, a fim de que no se faam modificaes bruscas entre o zoneamento existente e o que vai resultar da reviso. preciso ter em mente que o zoneamento constitui condicionamento geral propriedade, no-indenizvel, de tal
19. Cf. Associao Internacional dos Administradores Municipais, Planejamento Urbano, p. 306. 20. Idem, ibidem, p. 342.

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maneira que uma simples liberao inconseqente ou um agravamento menos pensado podem valorizar demasiadamente alguns imveis, ao mesmo tempo em que desvalorizam outros, sem propsito. conveniente que o zoneamento resultante da reviso ou da alterao constitua uma progresso harmnica do zoneamento revisado ou alterado, para no causar impactos, que, por sua vez, geram resistncias que dificultam sua implantao e execuo. prudente avanar devagar, mas com firmeza, energia e justia. 8. Zoneam ento de transio 26. 0 zoneamento, quando rene reas contguas com pronunciadas diferenas restritivas, gera situaes de desigualdade entre proprietrios, que provocam tratamentos injustos, quer quando a uns se possibilitam usos mais vantajosos e rentveis para seus lotes, quer quando a outros se permite ndice de aproveitamento maior para seus terrenos que aos demais. Em termos gerais, esse tratamento diferenciado nsito ao zoneamento. A tese do solo criado tem como um de seus fundamentos, como veremos, igualizar o ndice de utilizao dos terrenos, mas no corrige o outro problema - as desvantagens ou vantagens do zoneamento de uso. 27. 0 chamado zoneamento de transio teria a finalidade de suavi zar as disparidades surgidas, especialmente entre lotes confrontantes ou prximos do zoneamento de uso. Consiste, pois, em recomendaes especiais para lotes que tenham uma das divisas laterais coincidindo com a linha divisria entre zonas. A finalidade reduzir os possveis efeitos prejudiciais' propriedade situada na zona menos restrita, confinando com a zona mais restrita. Pode consistir em um leve abrandamento no rigor das exigncias aplicveis ao lote da zona mais restrita, situada junto ao limite das duas zonas, ou em um agravamento s condies impostas ao lote da zona de menores restries, resultando, assim, uma gradual transio das exigncias, de preferncia a um brusco salto na linha divisria.2 1 II - Dos M o d e l o s d e A s s e n ta m e n to U r b a n o 9. Conceito e objetivos 28. A ocupao do solo , em sentido amplo, refere-se ao modo de povoamento do territrio. Em sentido urbanstico diz respeito relao
21. Associao Internacional dos Administradores Municipais, Planejamento Urbano, p. 329.

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entre a rea do lote e a quantidade de edificao que se coloca dentro dele. Constitui, pois, a implantao do edifcio no lote, que se subordina a normas adequadas, visando a favorecer a esttica urbna e assegurar a insolao, a uminao e a ventilao, no que se relaciona com a estrutura da edificao, mas que tem objetivos urbansticos de alcance bem mais importante: realizar o equilbrio da densidade urbana - que considera dois problemas: a densidade populacional e a densidade de edificao. A primeira consiste na distribuio da populao no solo urbano, relacionando habitante com rea urbana, rea urbanizvel, rea urbana global ou lquida (isto , contando, ou no, as vias). A segunda consiste na quantidade de edificao (metros quadrados de rea construda) relacionada rea d terreno (coeficiente de apro veitamento, taxa de ocupao). O controle da ocupao do solo visa a garantir cidade uma distri buio eqitativa e funcional de densidade, isto , densidades edilcia e populacional compatveis com a infra-estrutura e equipamentos de cada rea considerada. Entre ns controla-se a densidade indiretamente, atravs do controle da densidade edilcia. Seus instrumentos so os limites de ocupao do terreno (taxa de ocupao) e de seu aproveitamento (coe ficiente de aproveitamento). 29. Esse modo de ocupao do solo que se denomina assentamen to urbano, e este pode realizar-se de vrias maneiras, em funo do dimensionamento do lote em que se implante o edifcio. Essas diversas maneiras de combinar a dimenso do lote em determinadas reas ou zo nas com os ndices urbansticos de ocupao do solo (taxa de ocupao, coeficiente de aproveitamento, afastamentos e reas de estacionamento etc.) do origem aos modelos de assentamento urbano, tanto quanto as diversas maneiras de uso do as categorias de uso. 10. Normas de assentamento urbano e direito de construir 30. J vimos que o direito de construir, no Brasil, ainda uma de corrncia do direito de propriedade do lote. E uma emanao deste. Mas tambm certo que o direito de construir est condicionado, em primeiro lugar, pela qualificao urbanstica do terreno, que d a este a natureza de solo edificvel. A expresso lote urbano indica que determinada poro de terreno adquiriu edificabilidade. Em segundo lugar, ainda que defiua do direito de propriedade do lote, o direito de construir no absoluto. Quer dizer, no porque se tem a propriedade do lote que se pode erguer sobre ele as construes que bem entender, sem qualquer condicionamento, pois h que se respeitar, alm do direito de vizinhana, as restries urbansticas e outras estabelecidas em leis e regulamentos (CC, art. 1.299).

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31. Dentre as restries urbansticas destacam-se as que condi cionam o assentamento da edificao no lote, cujas normas, traduzidas em ndices urbansticos e recuos, estabelecem o contorno do direito de construir, in concreto.

11. ndices urbansticos


32. Os ndices urbansticos constituem, com a dimenso dos lotes, os instrumentos normativos com que se definem os modelos de assen tamento urbano, em funo da densidade populacional e edilcia desejvel para determinada zona ou rea. 33. Aqui, contudo, estamos empregando a expresso em sentido amplo, considerando tambm como ndices urbansticos os recuos ou afastamentos e o gabarito - ainda que, por regra, s se reputem como tais o ndice de conforto, a taxa de ocupao e o coeficiente de aprovei tamento, que so, na verdade, os institutos jurdicos da ocupao do solo urbano, que examinaremos separadamente, em seguida (n. 13).

12. Dimensionamento dos lotes


34. O dimensionamento dos lotes conceito fundamental para a definio dos modelos de assentamento urbano. Aqui a ocupao do so lo confina com as categorias de uso, pois, de regra, estas condicionam a dimenso dos lotes. Em bairros de classe alta os lotes tm reas bas tante grandes. O mesmo acontece nas zonas de ocupao industrial ou de servios especiais, que exijam estabelecimentos de grande porte. Ao contrrio, nos bairros populares os lotes so de pequena dimenso. Mas certo que sempre se estabelece um mnimo absoluto, alm do qual no se considera lote edificvel. O mnimo ideal ora por volta dos 250m2, que comporta uma edificao unifamiliar razovel, com recuos de frente e fundo de cerca de 5m e recuos laterais de 1,5 a 3m. Essas dimenses, contudo, podem ser reduzidas, com sacrifcio de parte da rea livre, especialmente para residncias econmicas, sendo certo que um lote de 125m2 ainda possibilita implantao de edificao com condies de habitabilidade aceitveis, como admite a Lei federal de Parcelamento do Solo Urbano (Lei 6.766/1979, art. 4* II). 35. Se se quer manter uma baixa densidade demogrfica em determinada zona, h que se estabelecer lotes com maior dimenso para habitaes unifamiliares, de tal sorte que tambm a quantidade de edificao neles assentada corresponda a baixa percentagem em relao sua superfcie; 600m2por famlia constitui taxa de assentamento baixa.

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Nas zonas de densidade mdia os lotes j podem ser menores, ainda quando destinados a habitao unifamiliar ou, ento, lotes destinados a residncias multifamiliares, de maneira que a taxa de assentamento desce para 300 a 200m2por famlia. Nos conjuntos residenciais verticais, especialmente, essa taxa desce mdia de 80m2 por famlia, podendo chegar a uma densidade ainda mais intensa nos prdios de apartamentos em zonas industriais e comerciais. 3 6 .0 ndice de conforto est relacionado com essa questo. Ele cor responde precisamente relao entre a rea do terreno e o nmero de unidades residenciais do prdio. Assim, quanto mais intensa a densidade populacional e edilcia, menor o ndice de conforto. Ao contrrio, este aumenta na medida em que a densidade baixa. Mas tambm correto admitir que uma densidade demasiadamente baixa prejudica o ndice de conforto, mormente quando as distncias de contato pessoal ou de servio e comrcio local sejam muito pronunciadas.

13. Taxa de ocupao e coeficiente de aproveitamento


37. A taxa de ocupao e o coeficiente de aproveitamento (tambm denominados ndice de ocupao e ndice de utilizao, respectivamente) so dois instrumentos bsicos para definir uma distribuio eqitativa e funcional de densidades (edilcia e populacional) compatveis com a infra-estrutura e equipamentos de cada rea considerada. Pelo primeiro desses ndices urbansticos estabelecem-se os limites de ocupao do ter reno, isto , define-se a rea do terreno que ser ocupada pela edificao. Eqivale, pois, superfcie de terreno edificvel. Pelo segundo definese o grau de aproveitamento do terreno, isto , fixa-se a quantidade de edificao, em metros quadrados, que pode ser construda na superfcie edificvel do terreno. No se trata, aqui, do volume de ocupao ou volume de edificabilidade, que seria o nmero de metros cbicos que a edificao pode atingir por metro quadrado de superfcie do terreno.22 Este no ainda um ndice utilizvel, embora talvez venha a ser de gran de importncia no futuro do direito urbanstico, como referiremos mais adiante. O coeficiente de aproveitamento correlaciona metros quadrados de construo com metros quadrados do terreno. 38. De fato, o coeficiente de aproveitamento a relao existente entre a rea total da construo e a rea do lote. Se se quer implantar no terreno uma construo com rea correspondente do terreno, ento, o coeficiente de aproveitamento igual a 1,0. A legislao urbanstica
22. Sobre isso, cf. Hans Mausbach, Urbanismo Contemporneo, p. 57; Jos Angel Torres Lana, La Configuracin Jurdica dei Volumen de Edificabilidade p. 114.

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estabelece o aproveitamento mximo para as diversas zonas ou reas. A de So Paulo estabelece o coeficiente de aproveitamento entre 1,0 a 4,0 de modo geral, mas em casos especiais chega a 0,2; assim, quem tem um terreno de 1.OOOm2podem construir nele o mximo de 1.OOOm2 onde o coeficiente for 1,0; 4.000m2, onde o coeficiente for 4,0; e ape nas 200m2, onde for 0,2. O que importa, portanto, fixar o conceito de coeficiente de aproveitamento mximo, que ofa to r pelo qual a rea do lote deve ser multiplicada para se obter a rea total de edificao mxima perm itida nesse mesmo lote. Se, por exemplo, o coeficiente de aproveitamento mximo for 2,2, isso quer dizer que se pode assentar no lote at 2,2 vezes a sua rea; se esta for, por exemplo, 360m2, temos que, nesse lote, a construo mxima permitida ser de 2,2 x 360 = 792m2. No caso, porm, de outorga onerosa do direito de construir admite-se construo acima do coeficiente de aproveitamento bsico (Estatuto da Cidade, art. 28). 39. A taxa de ocupao , como vimos, refere-s superfcie do terreno a ser ocupada com a construo. um ndice que estabelece a relao entre a rea ocupada pela projeo horizontal da construo e a rea do lote. Trata-se de ndice nunca superior a 1,0, pois este significa que toda a superfcie do tenreno ser ocupada pela construo em projeo horizontal, enquanto a taxa de 0,5 significa que terreno ser ocupado numa superfcie de 50% de sua rea. A taxa 1,0 indica que o lote ser ocupado totalmente pela construo, isto , 100% de sua superfcie se ro cobertos pela construo, pouco importando sua altura - o que no se admite, em hiptese alguma. A taxa razovel de ocupao gira em tomo de 0,4 a 0,6, raramente chega a 0,8 ou a 0,2. A taxa 0,4 significa ocupar 40% da superfcie do lote; 0,6 vale 60%; 0,8 igual a 80%; e 0,2 corresponde a 20%. Aqui, tambm, o que importa fixar o conceito de taxa de ocupao mxima, que ofa to r pelo qual a rea do lote deve ser multiplicada para se obter a mxima rea de projeo horizontal da edificao perm itida naquele lote. 40. A correlao entre os dois ndices est no fato de que o coeficiente de aproveitamento mximo do lote ser empregado dentro dos limites demarcados pela taxa de ocupao mxima, de tal sorte que, aumentan do-se o primeiro, a metragem quadrada da construo a mais ocasionar sua elevao vertical, enquanto o aumento da taxa de ocupao permitir construes mais baixas, mas sacrificar espaos livres dentro do lote. 14. Recuos 41. Os recuos ou afastamentos so distncias medidas entre o li mite externo da projeo horizontal da edificao e a divisa do lote. H

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recuos de frente , de fundos e laterais. O recuo de frente medido em relao ao alinhamento, ou, quando se tratar de lote lindeiro a mais de um logradouro pblico, a todos os alinhamentos. O recuo de fundos medido em relao divisa de fundo do lote. E o recuo lateral, divisa lateral do lote. 42. Os objetivos dos recuos consistem em garantir adequadas condies de aerao e iluminao, em evitar que as moradias sejam devassadas por outras, em proporcionar segurana s crianas em ses locais de recreio e espaos para distraes de pessoas mais velhas, em reduzir riscos de incndios, em assegurar espaos para rvores, vegetao e jardins e em propiciar um ambiente saudvel e seguro. 43. Os recuos do origem a correspondentes reas de frente, de fun dos e laterais. rea de frente a que se estende ao longo da largura total do lote, entre a frente do edifcio e o alinhamento do logradouro pblico, e tem importncia do ponto de vista da visibilidade nos cruzamentos dos logradouros pblicos, contribuindo para prevenir acidentes. A rea de fundo ocupa a largura do lote, desde a fachada posterior do prdio at o limite dos fundos do terreno; constitui exigncia em todas as zonas e modelos de assentamento urbano; s vezes, nela se constroem edculas, respeitado, porm, o recuo mnimo estabelecido. As reas laterais estendem-se ao longo das divisas laterais do lote, entre estas e o prdio, so exigidas praticamente em todos os casos nas zonas residenciais, ainda que no raro sejam dispensadas,2 3 permitindo-se erguer a construo na divisa do lote, de um dos lados, observadas as limitaes do direito de vizinhana; hoje, vem-se procurando evitar as edificaes geminadas, ou seja, construdas em grupos nas divisas laterais dos respectivos lotes, porquanto geram deficincias de iluminao. Quando se trata de edifcios de vrios andares exigem-se, ainda, reas internas para aerao e iluminao do prdio. 44. A exigncia de recuos constitui restrio ao direito de construir, impondo a reserva de reas non aedificandi dentro dos lotes, de modo geral, sem que o proprietrio tenha direito a qualquer ressarcimento.2 4 Possibilita-se, assim, o surgimento de reas verdes privadas, que com plementam as pblicas.
23 . Cf. Associao Internacional dos Administradores Municipais, Planejamento Urbano, pp. 326-328 com lies que utilizamos no texto, inclusive o do 42 . 24. Jurisprudncia: No so indenizveis as reas sujeitas a recuo de construo (TJSP, rel. Des. O. A. Bandeira de Mello, RDA 63/ 158). Texto do acrdo: No podem ser indenizveis reas sujeitas a recuo de construo. Trata-se de exerccio legtimo de poder de polcia do Estado, limitando o exerccio do direito de propriedade, atravs do estabelecimento de condies para o seu uso e gozo, desde que aproveitveis. Modernamente, a propriedade no mais se acha assegurada em toda a plenitude, mas em funo do interesse social, sendo admitidas as restries estabelecidas em favor do bem-estar da coletividade (p. 158).

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A imposio de recuos, por outro lado, condiciona, ainda, a utiliza o da superfcie do lote conjugada com a taxa de ocupao. Realmente, estabelecida esta, nem por isso o proprietrio pode lanar a edificao, a seu talante, na superfcie do lote. No basta, portanto, respeitar a taxa de ocupao mxima, pois ainda necessrio que esta seja utilizada com observncia dos recuos mnimos estabelecidos para o modelo de assentamento urbano da rea em que se situa o terreno.

15. Gabarito das edificaes


45. 0 termo gabarito tem sido empregado no direito urbanstico e no direito de construir, em regra, para designar a altura das edificaes. Veja-se, a esse propsito, por exemplo, o conceito que dele d a Lei de Uso do Solo de Santo Andr: a altura previamente fixada da edifica o, medida entre o nvel do ponto mdio da guia e o plano horizontal que passa pelo ponto mais alto da mesma, no plano da fachada. Quando os alinhamentos do lote esto em um ou mais logradouros pblicos, em nveis diversos, prevalece o nvel do ponto mdio da guia do logradouro de maior altitude.2 5 Para o Cdigo de Obras de Porto Alegre, gabarito a medida que limita ou determina largura de logradouros e altura de edificaes.2 6 46. Apalavra gabarito, na verdade, indica um modelo, um padro, no propriamente uma medida linear. Seu primeiro sentido era, de fato, de um modelo do tamanho natural que representava o comprimento, a largura e a grossura de um navio e cujas indicaes serviam para sua construo.27Em relao s edificaes a referncia altura uma de suas indicaes principais; mas o certo que o termo denota mais o modelo delas, previsto para as diversas zonas, no o modelo em sentido arquite tnico, mas em sentido volumtrico, tanto que ele poderia ser indicado em termos de volume edificvel combinado com os ndices urbansticos apontados, a altura e o nmero de pavimentos da edificao. O ndice volumtrico no , porm, utilizado no sistema brasileiro para fins urbansticos. Por meio dele se indicaria a relao do volume de construo por metro quadrado da rea edificvel; digamos: lm 3 por metro quadrado da rea edificvel; 3m3por metro quadrado; 0,20m3por metro quadrado etc. conforme o modelo de assentamento urbano das vrias zonas.
25. Lei 5.042, de 31.3.1976, art. 6a, x n . 26. Lei 3.615, de 10.1.1972, art. 1%n. 50. 27. Cf. Caldas Aulete, Dicionrio Contemporneo da Lngua Portuguesa, verbete Gabarito.

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A determinao do nmero de pavimentos ou de andares outro modo de fixar o gabarito. H zonas em que se recomenda a construo apenas de casas trreas. Em outras admitem-se casas de dois pavimentos, sobrados. Noutras so aconselhadas edificaes de vrios andares, tudo em funo do modelo de assentamento urbano e da densidade fixada para elas. As normas que regulam a altura podem ser expressas em medidas lineares, em andares, ou referir-se largura do logradouro pblico lindeiro. S cabe falar em gabarito referente aitura (gabarito de altura) quando a altura das edificaes estabelecida em funo de um modelo previamente indicado, tal como a largura do logradouro, o nmero de andares; pois, assim, a largura do logradouro ou o nmero de andares constitui o modelo, o padro - vale dizer, o gabarito que dimensiona a altura das edificaes. No , portanto, gabarito , em sentido tcnico, estabelecer a altura em medida mtrica linear; quando se diz que em determinada rea os prdios devero ter 12m, 20m etc. de altura, se est estabelecendo a altura, mas no propriamente o gabarito. de boa prtica urbanstica estabelecer o gabarito de altura em fun o da largura do logradouro pblico, a fim de conseguir-se um equilbrio entre os dois elementos bsicos da estrutura urbana: o conjunto edilcio e os equipamentos pblicos. Para isso a frmula da Lei de Uso do Solo de Santo Andr pode servir de orientao geral quando, no seu art. 34, estatui que toda edificao deve obedecer ao gabarito mximo G, dado pela expresso G 3 (r+L), onde r o recuo de frente do pavimento considerado e L a largura total da rua. O princpio, contudo, que nas zonas estritamente residenciais, de categoria unifamiliar especialmente, no se deve admitir altura dos edifcios superior largura dos espaos pblicos ou privados circundantes.28Pode-se, ento, usar a frmula G = 1 (r+L). So indicaes apenas, pois, in concreto, a frmula a ser utilizada vai depender do modelo de assentamento previsto em funo de fatores locais e de projees para o futuro do ncleo urbano considerado. 47. O gabarito das construes como outras limitaes de altura constituem restries legtimas e gerais ao direito de construir, que o Poder Pblico est autorizado a estabelecer independentemente de inde nizao. Tomam-se, no entanto, indenizveis quando tenham carter individualizado, gerando tratamento desigual, como so as hipteses de fixao de gabarito em situaes especiais; e tal ocorre, por exemplo, nas zonas de proteo dos aeroportos, em certos casos, que examinare mos depois.
28. Cf. Lei Urbanstica Italiana 1.150, de 17.8.1942, art. 4l-quinquies, n. 1, c, introduzido pela Lei 765/1967, art. 17. Alis, esse dispositivo indica os standards urba nsticos em geral vigorantes na Itlia.

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III - O P roblem a
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16. Conceito de solo criado 48. A tecnologia das construes proporcionou o surgimento de edi ficaes com pisos artificiais sobrepostos ou subpostos, como unidades autnomas, a partir do solo natural, configurado pela superfcie do lote. Isso importou possibilitar a multiplicao do solo edificvel em tantos novos solos quantos desses pisos artificiais seja admitido construir pela legislao edilcia ou de zoneamento. Com isso, em verdade, se est criando solos edificveis artificiais, suportados pelo solo natural dos lotes. Como anota Eros Grau: M A noo de solo criado desenvolveu-se inicialmente a partir da observao da possibilidade de criao artificial de rea horizontal, mediante a sua construo sobre ou sob o solo natural. Compreendia-se assim o solo criado como q resultado da criao de reas adicionais utilizveis, no apoiadas diretamente sobre o solo natural. No se confunde, no entanto, a noo - mesmo quando nestes termos entendi da com a de ocupao do espao areo, visto que pode haver ocupao de espao areo sem criao de solo; seria o caso de construo de uma torre de grande altura, sem pavimentos intermedirios, ou da nave de uma catedral gtica, tambm de grande altura, mas sem nenhum plano utilizado no intermedirio.2 9 Por outro lado, pode haver criao de solo sem ocupao do espao areo: seria o caso das construes no subsolo, que ocupam um espao subterrneo.3 0 49. O fenmeno, assim, germinou da evoluo tecnolgica, da rea lidade social, em ltima anlise; mas s recentemente o mundo jurdico comeou a descobri-lo, para enquadr-lo no sistema normativo. E sob esse aspecto seu conceito procura conjugar quatro mecanismos bsicos: (1) coeficiente de aproveitamento nico; (2) vinculao a um sistema de zoneamento rigoroso; (3) transferncia do direito de construir; (4) proporcionalidade entre solos pblicos e solos privados. No sistema vigente o coeficiente de aproveitamento dos terrenos edificveis varivel em funo das determinaes da legislao de
29. Neste passo o autor cita, sob nota 2, Antnio Cludio Moreira Lima e Moreira, Clementina de Ambrosis, Dakno do Valle Nogueira Filho e Domingos Theodoro de Aze vedo Netto, O Solo Criado, edio mimeografada do CEPAM, p. 9 texto, esse, reprodu zido no volume O Solo Criado/Carta de Embu, ed. CEPAM, pp. 21-29, encontrando-se o trecho citado p. 24. 30. Eros Roberto Grau, Aspectos jurdicos da noo de solo criado, in O Solo Criado/Carta de Embu, p. 136, citando tambm, sob nota 3, os autores e trabalho men cionados na nota anterior. Cf. tambm Maria Magnlia Lima Gueira, Aspectos Jurdicos do Uso do Solo Urbano, pp. 75 e ss.

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uso e ocupao do solo, dependendo da definio da densidade estabe lecida para as diversas zonas da cidade. Isso quando existe legislao de uso e ocupao, porque, no raro, vige, nesse assunto, anarquia total, indisciplina completa. Quando a legislao de uso e ocupao do solo fixa coeficientes variveis, como tm que ser, para os vrios terrenos edificveis, isso gera desigualdade de tratamento entre seus propriet rios, porquanto os que podem construir com coeficiente mais elevado tm seus terrenos mais valorizados. .Com isso, o contedo econmico dos terrenos urbanos edificveis varia tambm em razo do volume de construo que neles pode ser implantado. Se uma nova lei de uso do solo modificar a situao existente, no interesse mesmo da coletividade, trar como conseqncia a alterao da relao econmica dos terrenos, gerando outros tantos tratamentos desiguais. Pois bem, afixao do coeficiente nico iguala essa equao econ mica. Esse coeficiente nico pode ser qualquer um, mas o mais lgico e razovel consiste no coeficiente de aproveitamento correspondente a 1,0, o que eqivale a reconhecer a todo proprietrio o direito de erguer, no seu terreno, uma construo correspondente a tantos metros quadrados quantos forem os da superfcie do lote, ou seja, cada metro quadrado do terreno dar o direito de construir lm 2 de edificao coeficiente, esse, que poder ser utilizado totalmente ou no, respeitados, evidentemente, os demais ndices urbansticos previstos para a zona. Para construir nesse limite o interessado precisar apenas obter a correspondente licena da Prefeitura, tal como ocorre atualmente para toda construo. Aqui, no entanto, entra a vinculao com o zoneamento, pois se exige, para a aplicao do instituto do solo criado, que ele continue a existir com todo o rigor requerido pelo interesse da ordenao urbana.3 1 E, como de sua natureza, a lei de zoneamento indicar zonas nas quais ser permitido construir acima do coeficiente 1,0. Nestas zonas onde ser possvel construir, por exemplo, at o coeficiente 2,0, 3,0, 4,0 etc. o proprietrio do lote (ou quem de direito) poder construir acim daquele coeficiente, mas, nesse caso, sua faculdade de construir no ser
31. Contudo, o projeto de plano diretor de So Paulo, submetido Cmara Municipal em 1991, previa o coeficiente de aproveitamento nico, igual a 1,0, para todos os terrenos contidos na zona urbana do Municpio, excetuados os contidos nas zonas especiais e demais casos previstos em lei, sem fixao de um coeficiente mximo pelo zoneamento ~ o que possibilitaria construir verticalmente sem limite, desde que o interessado adquirisse de um Estoque de reas Edificvel, de forma onerosa, em rea adensvel, autorizao para construir quanto lhe aprouvesse (arts. 7-16). Esse sistema foi muito criticado, porque importaria exagerada verticalizao da cidade. A lei dele proveniente - Lei 10.676, de 7.11.1988, que aprova o plano diretor no manteve a regra. Prev, como princpio, que o coeficiente de aproveitamento no pode ser superior a quatro vezes a rea do respectivo lote (art. 30).

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um direito que decorra da propriedade do terreno; por isso, o direito de construir acima do coeficiente nico estabelecido ter que ser adquirido do Poder Pblico por via de concesso, ou de particular por via de compra ou outra forma de aquisio que a lei dispuser* Pois bem, precisamente essa possibilidade de construir acima do coeficiente nico que caracteriza, juridicamente, o solo criado?2 A transferncia do direito de construir, segundo alguns, um com ponente necessrio ao conceito de solo criado. No o que nos parece. Ainda que seja, , porm, de reconhecer a dificuldade do controle desse mecanismo. Essa transferncia consiste na. possibilidade que teriam os proprietrios de terrenos de alienar seu direito de construir, que se limitar, exclusivamente, ao coeficiente nico estabelecido. Essa alie nao poderia ser feita para outro proprietrio que desejasse construir acima do coeficiente nico, onde a lei de zoneamento o permitir. Quer dizer, este proprietrio, em lugar de obter esse direito do Poder Pblico, o adquirir do particular. Uma conseqncia que decorre da ser a de aquele terreno, cujo proprietrio alienara su direito de nele construir, se tomar inedificvel, pelo menos at que seu proprietrio atual, ou outro que vier a compr-lo, adquira de outro o direito de construir. Surge, porm, um problema quanto competncia para regulamentar a compra e venda do direito de construir. Essa no matria administrativa, para pertencer competncia municipal. , na verdade, um negcio de com pra e venda, e no h compra e venda administrativa, porque se trata de instituto do direito civil e do direito comercial, matria que se inclui na competncia legislativa da Unio (CF, art. 2 2 ,1). Ento, lei municipal no pode tratar do assunto. Mais embaixo veremos que o Estatuto da Cidade admitiu a transfe rncia do direito de construir no como um mecanismo do solo criado, nele previsto como outorga onerosa do direito de construir (arts. 28-31), mas como um instituto ligado a determinados programas urbansticos especiais (infra, n. 21). O outro mecanismo que assinalamos o da proporcionalidade en tre solos pblicos (equipamentos pblicos: ruas, praas, reas verdes etc.) e solos privados , pelo qual aqueles que desejam construir em nvel superior ao do coeficiente nico devero ser obrigados a reequilibrar a proporo entre reas pblicas e reas privadas, rompida pela criao de solos artificiais, atravs de doaes de reas ao Poder Pblico ou de
32. Sobre o tema, alm dos autoresj citados, cf. tambm Seabra Fagundes, Aspectos jurdicos do solo criado, RDA 129/1; Maria de Lourdes C. Costa, Notas sobre algumas experincias estrangeiras relativas ao controle do uso do solo, m O Solo Criado/Carta de Embu, pp. 33-40, e Solo criado como instrumento de eqidade, no mesmo volume, pp. 165-167; Toshio Mukai, O solo criado e a competncia edilcia-urbanstica municipal, in Encarte Tcnico Jornal da Gente 12.

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seu equivalente em dinheiro, quando a oferta de reas for impossvel, por serem inexistentes ou por no atenderem aos requisitos legais.3 3 Contudo, as tentativas de instituio do solo criado no tm includo esse mecanismo. 50. Nesses termos, solo criado ser toda edificao acima do coe ficiente nico, quer envolva a ocupao de espao areo, quer a de subsolo?* As reas construdas, portanto, dentro do coeficiente mximo de aproveitamento do terreno sero consideradas solo natural, por estarem dentro do percentual de edificao que o Estado reconheceu como in dispensvel ao uso normal do solo urbano.5 5 17. Solo criado e direito de construir 51. conceito de solo criado no importa a separao da faculda de de construir do direito de propriedade do terreno. Ao contrrio, rea firma sua correlao, na medida em que transforma em direito subjetivo a faculdade de construir at o limite do coeficiente nico estabelecido. Tanto assim que, se a legislao de uso e ocupao do solo determinar coeficiente menor para alguma zona ou rea, os proprietrios tero di reito a uma compensao pela limitao estabelecida em desigualdade com os demais proprietrios. 52. Vale, pois, dizer que, se adotado o instituto do solo criado, per manecer intacta a norma do art. 1.299 do CC, segundo o qual, como j tantas vezes vimos, o proprietrio pode levantar em seu terreno as cons trues que lhe aprouver, salvo o direito dos vizinhos e os regulamentos administrativos. O solo criado nada mais seria que uma simples restrio ao direito de construir, tal como as que j existem hoje nas leis de uso e ocupao do solo.36 Isto , ser uma simples aplicao dos ditos regu
33. Sobre o tema, cf. estudos de vrios autores j mencionados e, ainda, o texto de debates no seminrio sobre O solo criado, realizado em So Paulo de 28 a 29.6.1976, in O Solo Criado/Carta de Embu, 1977. Cf. tambm Luiz Jos Pedretti, Novos Instrumentos para Controle do Uso do Solo no Brasil (tese de Mestrado apresentada na Faculdade de Di reito da Universidade de Illmois - Urbana/Champain, maio/l977, com que o autor obteve o ttulo de Mestre na cadeira de Planejamento Urbano do professor Jobn Costonis). 34. Cf. Carta de Embu, item 1.2, in O Solo Criado/Carta de Embu, p. 169, transcrita no 63, adiante. 35. Cf. Maria Magnlia Lima Guerra, Aspectos Jurdicos do Uso do Solo Urbano, pp. 78-79. 36. Neste mesmo sentido, em relao ao instituto correspondente na Frana plqfond lgal de densit Robert Savy, Droit de VUrbanisme, p. 294: Linstitution du plafond lgal de densit (PLD) en 1975 entend se prsenter comme une simple limitation de 1exercice du droit de construire.

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lamentos administrativos, que, em verdade, so todas essas leis de uso do solo e demais leis e regulamentos edilcios. 53. Por isso mesmo que sustentamos que sua instituio pode ser estabelecida por lei municipal de uso e ocupao do solo, de preferncia pelo plano diretor, visto que no se trata de regular relaes civis sobre propriedade. O que poder aconselhar sua adoo por lei federal ser a convenincia de estabelecer para todo o pas um nico coeficiente de aproveitamento - o que evitar disparidades de Municpio para Muni cpio, geradoras de tratamentos desiguais de proprietrios de uns para outros. 18, Experincia estrangeira sobre o solo criado 54. O direito urbanstico estrangeiro oferece-nos alguns exemplos de aplicao do conceito de solo criado, segundo a viso do interesse urbano de cada pas. Lembraremos, aqui, as experincias da Frana e dos Estados Unidos da Amrica e referiremos a Itlia. 55. Na Frana, a Lei 75-1.328, de 31.12.1975, estabeleceu que uma densidade igual a 1,0 constitui o limite legal, de densidade. Para a cidade de Paris, esse nmero fixado em 1,5. Alm desse limite, cha mado plafond lgal de densit (teto legal de densidade), o exerccio do direito de construir se subordinava ao interesse coletivo. Toda construo de densidade excedente ao plafond lgal era subordinada ao pagamento, pelo beneficirio da autorizao de construir, de uma soma igual ao valor d terreno. Quer dizer, o proprietrio do terreno teria direito de construir at uma vez a rea do lote (em Paris, at uma vez e meia). Se quisesse construir alm desse coeficiente (plafond lgal de densit ), onde as nor mas urbansticas o permitissem, teria que adquirir da Municipalidade esse direito, ao preo do solo natural.3 7 Estamos falando no condicional porque a questo j foi profunda mente modificada na Frana. A experincia sofreu profundas modifi caes. Depois de alguns anos de sua aplicao, seu regime foi sendo progressivamente flexibilizado, at sua profunda transformao por uma lei de 23.12.1986.3 8 Alega-se que o instituto teve efeitos perversos, en
37. Cf. F. Couysson e J. Hugot, Code de VUrbanisme Comment et Annot, pp. 19-21. Para eles, le plafond lgal de densit dissocie partiellement le droit de construire du droit de proprit, sans pourtant modifier Iart. 544 du Code Civil. E, logo adiante: Parun mcanisme de nature fiscale, Fespace construcible est partiellement municipalis, sous rserve des droits acquis sattachant 1existence dimmeubles lors de 1entre en vigueur de la loi (p. 19). 38. Cf. Henri Jacquot, Droit de VUrbanisme, 2- ed., 1989 em quem se basear o resumo da evoluo do instituto constante do texto.

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corajando a especulao fundiria na periferia e construes dispersas, tomando-se controvertido. Por isso, num primeiro momento, uma lei de 1982 e outra de 1985 transferiram sua gesto para s Comunas, per mitindo que fixassem elas mesmas o nvel de densidade no respectivo territrio, dentro de um limite estabelecido pelo legislador. A evoluo completou-se com a Lei 86-1.290, de 23.12.1986, que descentralizou completamente o teto legal de densidade, conferindo-lhe carter fa cultativo e dando liberdade s Comunas para suprimi-lo, estabelec-lo ou modific-lo.39 Com isso, o instituto perdeu uma boa parte de sua significao: em lugar de uma regra nacional, prxima da socializao parcial do direito de construir, um mecanismo local, de sentido essen cialmente financeiro.40 56. Nos Estados Unidos da Amrica a experincia do solo criado decorreu do chamado Plano de Chicago. Com o nome de SpaceAdrift (Espao Flutuante), o instituto tem sido aplicado, especialmente no seu mecanismo de transferncia, para o fim de preservar o patrimnio histrico. Por esse sistema os proprietrios de imveis que o Poder P blico definir como de interesse histrico ficam autorizados a alienar o direito de construir que lhes couber no terreno onde se acham tais im veis, e que no podem ser demolidos para erguerem-se no respectivo terreno construes modernas e elevadas. A transferncia do direito de construir desse terreno para outro permite acrescer em outros imveis reas construdas que no seriam possveis de outro modo.4 1 57. Na Itlia, a Lei 10, de 28.1.1977, teria ultrapassado o prprio conceito de solo criado, para chegar separao do direito de construir do direito de propriedade do terreno, como muitos autores sustentaram num primeiro momento, a partir do pressuposto de que o princpio o da inedificabilidade dos terrenos; que sua edificabilidade uma resultante dos planos e da legislao urbanstica; que o proprietrio (ou quem de direito) no possuiria o direito de construir como uma das faculdades do direito de propriedade do terreno, e, se quisesse construir (e, em certos casos indicados no plano urbanstico, impe-se at a obrigao de edificar), teria que obter o respectivo direito mediante concesso da Comuna.42 Mas essa interpretao da lei caiu com a Sentena 5/1980 da Corte Constitucional Italiana, segundo a qual o direito de edificar conti39. Cf. Henri Jacquot, Droit de VUrbanisme, 2 ed., p. 387. 40. Jean-Bemard Auby e Hugues Prmet-Marquet, Droit de VUrbanisme et de la Construction, 3 ed., p. 199. 41. Cf., sobre essa experincia, John J. Costonis, Space Adrift, 1974. 42. Cf., sobre o assunto: Alberto Predieri, La Legge 28 Gennaio 1977 n. 10 sulla Edificabilit dei Suoli, 1977; Riccardo Bajno e ouros, La Nuova Legge sui Suoli: Argomenti e Problemi, 1977; Achille Cutrera, Concessione Edilizia e Pianificazione Urbanstica, 1977.

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nua a ser inerente propriedade e s outras situaes que compreendem a legitimao para construir, ainda que sujeito a condicionamentos e limites, no sentido de que o titular do direito pode s construir dentro dos limites, inclusive temporais, estabelecidos pelos instrumentos urba nsticos - concluindo, disso, que a concesso para edificar, instituda naquela lei, no atributiva de direitos novos, mas pressupe faculdade preexistente, de modo que, sob esse perfil, no exerce funo substan cialmente diversa daquela da antiga licena, tendo o escopo de declarar a ocorrncia das condies previstas pelo ordenamento para o exerccio do direito, nos limites em que o sistema normativo lhe reconhece e tutela a subsistncia.43 ^ 19. Posio do problem a no Brasil: a C arta de Embu 58. Ao que consta, a primeira vez que se tocou no assunto foi com Eros Grau, Antnio Carlos Cintra do Amaral e Jorge Bartholomeu Carnei ro da Cunha, em seminrio interno do antigo GEGRAN (Grupo Executi vo da Grande So Paulo), que, no incio de 1975, aventaram a idia da definio, por lei federal, da separao entre direito de propriedade e direito de construir do que decorreria uma concluso importante, qual seja: a de que no existem limitaes administrativas ao direito de edi ficao do proprietrio, visto que tal direito no lhe pertence, sendo-lhe atribudo mediante autorizao ou concesso do Poder Pblico.44 Em verdade, essa idia ainda mais avanada que a do solo criado, porque no constitui simples limitao ao direito de construir, como neste, mas dissocia esse direito e o direito de propriedade. Nesses termos, a idia no prosperou. 59. A formulao mais acabada do conceito do solo criado, e pro posta de sua adoo, entre ns, foi gerada nos estudos de administrao pblica e nos seminrios-cursos do CEPAM (Centro de Estudos e Pes quisas em Administrao Municipal, transformado na Fundao Prefeito Faria Lima), de que emanou um documento elaborado pelos tcnicos Antnio Cludio Moreira Lima e Moreira, Dalmo do Valle Nogueira Fi lho, Domingos Theodoro de Azevedo Netto e Clementina de Ambrosis, no mesmo ano de 1975. Nesse documento traam eles o conceito de solo criado, que, depois, serviria de base para sucessivos seminrios do CEPAM sobre o tema, at culminar na Carta de Embu ?5
43. Para o debate, cf. Gian Cario Mengoli, Manuale di Diritto Urbanstico, 2- ed., pp. 24 e ss. 44. Cf. Eros Grau, in O Solo Criado/Carta de Embu, pp. 141-142. 45. Cf. O solo criado (Documento Bsico), in O Solo Criado/Carta de Embu, pp. 21-29.

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60. Logo, o Prefeito de So Paulo, Eng. Olavo Egydio Setbal,'aco lheu a idia e a lanou no XX Congresso Estadual dos Municpios, no Guaruj, em 1976, dando, porm, nfase s possibilidades financeiras do instituto para as Municipalidades.46 Dessa colocao, duas correntes se formaram: uma, que podemos denominar de urbanstica , despreza os aspectos financeiros do instituto, para realar suas caractersticas de instrumento de controle do uso do solo; a outra, financista, preocupa da em conseguir mais um instrumento de arrecadao financeira para o Tesouro Municipal. Ns nos inclumos entre a primeira corrente, por entendermos que a utilizao do instituto como instrumento financeiro concorrer para sua deformao e para provocar a desordenao do uso do solo urbano. 61. Em seminrio que promovemos no nosso Curso de Direito Ur banstico, de Ps-Graduao, na Faculdade de Direito da USP, com a participao de juristas e urbanistas, em setembro/1976, muitos aspectos jurdicos do instituto foram definidos, tais como os que, depois, vieram a ser adotados na Carta de Embu. 62. Os estudiosos do tema tm salientado algumas experincias legislativas brasileiras sobre solo criado. Mencionam, especialmente, exemplos do ento Estado da Guanabara e da Prefeitura de So Paulo, bem como a tentativa do Municpio de So Bernardo do Campo, nos termos seguintes: A Prefeitura da Guanabara, objetivando preservar maiores reas de terrenos no edificadas, permitiu aos empreendedores a construo de um andar a mais, desde que ficasse livre o pavimento trreo (sob pilotis). Na avenida Paulista, a Prefeitura de So Paulo, para alargamento da via, permitiu que os proprietrios computassem a rea do terreno doada Municipalidade para fins de clculo do ndice de aproveitamento. Os casos da Guanabara e de So Paulo no chegam, a rigor, a ser experincias de solo criado, porque carecem do elemento conceituai bsico, que a existncia de coeficiente nico. Tem-se entendido serem experincias porque se permitiu aos empreendedores adicionar rea ho rizontal acima do coeficiente fixado para a zona em troca de reas livres, o que pode ser uma das finalidades a serem alcanadas pelo instituto. A tentativa de So Bernardo do Campo acabou no prosperando. 63. O documento mais importante sobre o solo criado a Carta de Embu , elaborada com a participao de juristas, arquitetos, urbanistas e economistas. Seu texto simples, mas preciso. Ei-lo: Considerando que, no territrio de uma cidade, certos locais so mais favorveis implantao de diferentes tipos de atividades urbanas;
46. V. o texto desse pronunciamento in O Solo Criado/Carta de Embu, pp. 207 e ss.

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Considerando que a competio por esses locais tende a elevar o preo dos terrenos e a aumentar a densidade das reas construdas; Considerando que a moderna tecnologia da construo civil permite intensificar a utilizao dos terrenos, multiplicando o nmero de pavi mentos, pela ocupao do espao areo ou do subsolo; Considerando que esta intensificao sobrecarrega toda a infra-estrutura urbana, a saber, a capacidade das vias, das redes de gua, esgoto e energia eltrica, bem assim a dos equipamentos sociais, tais como escolas, reas verdes etc.; Considerando que essa tecnologia vem ao encontro dos desejos de multiplicar a utilizao dos locais de maior demanda, e, por assim dizer, permite a criao de solo novo, ou seja, de reas adicionais utilizveis, no apoiadas diretamente sobre o solo natural; Considerando que a legislao de uso do solo procura limitar este adensamento, diferenciadamente para cada zona, no interesse da comunidade; Considerando que um dos efeitos colaterais dessa legislao o de valorizar diferentemente os imveis, em conseqncia de sua capacidade legal de comportar rea edificada, gerando situaes de injustia; Considerando que o direito de propriedade, assegurado na Consti tuio, condicionado pelo princpio da funo social da propriedade, no devendo, assim, exceder determinada extenso de uso e disposio, cujo volume definido segundo a relevncia do interesse social, Admite-se que, assim como o loteador obrigado a entregar ao Poder Pblico reas destinadas ao sistema virio, equipamentos pblicos e lazer, igualmente, o criador de solo dever oferecer coletividade as compensaes necessrias ao reequilbrio urbano reclamado pela criao do solo adicional, e Conclui-se que: 1. constitucional a fixao, pelo Municpio, de um coeficiente nico de edificao para todos os terrenos urbanos. 1.1 A fixao desse coeficiente no interfere com a competncia municipal para estabelecer ndices diversos de utilizao dos terrenos, tal como j se faz, mediante legislao de zoneamento. 1.2 Toda edificao acima do coeficiente nico considerada solo criado, quer envolva ocupao de espao areo, quer a de subsolo. 2. constitucional exigir, na forma da lei municipal, como condio de criao de solo, que o interessado entregue ao Poder Pblico reas proporcionais ao solo criado; quando impossvel a oferta destas reas, por inexistentes ou por no atenderem s condies legais para tanto requeridas, admissvel sua substituio pelo equivalente econmico.

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2.1 O proprietrio de imvel sujeito a limitaes administrativas, que impeam a plena utilizao do coeficiente nico de edificao, poder alienar a parcela no-utilizvel do direito de construir. 2.2 No caso de imvel tombado, o proprietrio poder alienar o direito de construir correspondente rea edificada ou ao coeficiente nico de edificao.4 7 O conceito e os contornos do instituto esto precisamente formula dos pela doutrina. Resta ao legislador dar-lhe normatividade jurdicopositiva.

20. O Estatuto da Cidade: a outorga onerosa do direito de construir


64. A outorga onerosa do direito de construir um novo instrumento da poltica urbana institudo pelo Estatuto da Cidade (art. 4a, V, n). As normas que regulam o instituto geram uma espcie de solo criado , ou seja, um espao edificvel acima do coeficiente de aproveitamento. 65. O solo criado, como vimos, a possibilidade de edificar acima do coeficiente estabelecido. O coeficiente nico pode ser qualquer um. Isso o que consta do art. 28 do Estatuto, segundo o qual o plano di retor poder fixar reas nas quais o direito de construir poder ser exer cido acima do coeficiente de aproveitamento bsico adotado, mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficirio. O pressuposto bsico a fixao de uma rea ou zona pelo plano diretor na qual se admite construir alm do coeficiente bsico. E este o coeficiente bsico - outro elemento indispensvel configurao do instituto. Quer dizer: em princpio, o proprietrio do lote tem o direito de er guer no seu terreno uma construo nos limites desse coeficiente bsico admitido, bastando, para tanto, obter a correspondente licena da Prefei tura, sem nus seno o pagamento da taxa de polcia correspondente. 66. Se a lei de zoneamento permitir, o proprietrio (ou quem de direito) poder construir acima do coeficiente bsico previsto; mas, nesse caso, sua faculdade de construir no ser um direito que decorra da propriedade do terreno. Esse direito ter que ser adquirido do Poder
47. Subscreveram a Carta de Embu, que foi elaborada em 12.12.1976: lvaro Villaa Azevedo, Celso Antnio Bandeira de Mello, Dalmo do Valle Nogueira Filho, Eros Roberto Grau, Eurico de Andrade Azevedo, Fbio Fanucchi, Jos Afonso da Silva, Maria de Lourdes Cesarino Costa, Marmo Pazzaglini Filho, Miguel Seabra Fagundes, Jorge Hori, Antnio Cludio Moreira Lima e Moreira, Clementina de Ambrosis, Domin gos Theodoro de Azevedo Netto, Luiz Carlos Costa e Norberto Amorim. O Min. Seabra Fagundes, ainda que no opusesse ressalva expressa, em verdade, no estava muito de acordo com a alternativa contida no seu item 2, relativa substituio da rea a ser oferecida pelo interessado em seu equivalente econmico, como depois confirmou (cf. Aspectos jurdicos do solo criado, RDA 129/6, item 10).

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Pblico Municipal por via daquilo que a lei conceitua como outorga onerosa do direito de construir. E essa possibilidade de construir aci ma do coeficiente bsico que caracteriza, juridicamente, o solo criado. Mencionamos acima que isso s pode ocorrer onde a lei de zoneamento o permite, porque imprescindvel a vinculao do-instituto com o zoneamento, sob pena de o solo criado se transformar em instrumento deformador da cidade ou at em um simples meio de arrecadao de re cursos financeiros. Quer dizer, necessrio um instrumento que o limite, assim como indispensvel obedecer proporcionalidade entre solo pblico e solo privado. O Estatuto da Cidade acolhe esses mecanismos no art. 28, 3~, onde estabelece que o plano diretor definir os limites mximos a serem atingidos pelos coeficientes de aproveitamento, consi derando a proporcionalidade entre a infra-estrutura existente e o aumento de densidade esperado em cada rea. Essas consideraes mostram que a lei acolheu os mecanismos que integram o conceito de solo criado, ou seja: coeficiente bsico; vin culao com o zoneamento; proporcionalidade entre infra-estrutura e aumento de densidade em cada rea; onerosidade do solo criado. 67. Parece-nos que o Estatuto andou acertadamente estatuindo a ou torga onerosa do direito de construir. Seguiu, nesse particular, o sistema francs. De fato, como j visto supra, no 55, na Frana, a Lei 75-1.328, de 31.12.1975, estabeleceu que uma densidade igual a 1,0 constitua o limite legal de densidade. Para a cidade de Paris, esse nmero era fixado em 1,5. Alm desse limite, chamado plafond lgal de densit (teto legal de densidade), o exerccio do direito de construir se subordinava ao interesse coletivo. Toda construo de densidade excedente ao plafond lgal exa. subordinada ao pagamento, pelo beneficirio da autorizao par cons truir, de uma soma igual ao valor do terreno. Quer dizer, o proprietrio do terreno teria direito de construir at uma vez a rea do lote (uma e meia, em Paris). Se quisesse construir alm desse coeficiente, onde as normas urbansticas o permitissem, teria que adquirir da Municipalidade esse direito, ao preo do solo natural. V-se logo que esse o sistema adotado pelo Estatuto da Cidade, com a diferena de que lei municipal especfica dever fixar o preo e condies. o que prev o art. 30 do Estatuto: Lei municipal especfica estabelecer as condies a serem observadas para a outorga onerosa do direito de construir e de alterao de uso, determinando: - a frmula de clculo para a cobrana; II - os casos passveis de iseno do pagamento da outorga; H I a contrapartida do beneficirio. Finalmente, importante o disposto no art. 31, que determina a destinao dos recursos auferidos com as outorgas onerosas do direito de construir, in verbis: Os recursos auferidos com a adoo da outorga onerosa do direito de construir e de alterao de uso sero aplicados com

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as finalidades previstas nos incisos I a IX do art. 26 desta Lei ou seja: regularizao fundiria, execuo de programas e projetos habitacionais de interesse social, constituio de reserva fundiria, ordenamento e direcionamento da expanso urbana, criao de espaos pblicos de lazer e reas verdes, criao de unidades de conservao ou proteo de outras reas de interesse ambiental, proteo de reas de interesse histrico, cultural ou paisagstico. O inciso IX inclua outras finalidade de interesse social ou de utilidade pblica, definidas no plano diretor; mas ele foi vetado. 21. Transferncia do direito de construir 68. O Estatuto da Cidade prev dois tipos de transferncia do direito de construir: uma que poderamos chamar interlocava e outra intersubjetiva. Ambas dependem de autorizao de lei municipal, baseada no plano diretor. Quer dizer, o plano diretor municipal dever conter disposies relativas possibilidade da transferncia do direito de constituir prevista no art. 35 do Estatuto da Cidade. Se no houver plano diretor, ou o que houver no dispuser sobre o assunto, no poder haver a transferncia do direito de construir em qualquer dos dois casos. 69. Pela transferncia interlocativa o proprietrio de imvel urbano poder, nas hipteses autorizadas pela lei municipal, com base no plano diretor, exercer em outro locl seu direito de construir- Pressupe-se, pois, que o proprietrio s pode exercer esse direito em outro imvel seu. Mas o proprietrio, em vez disso, poder, nas mesmas condies, alienar, mediante escritura pblica, seu direito de construir previsto no plano diretor ou em legislao urbanstica dele decorrente. Aqui se trata de transferncia intersubjetiva do direito de construir, que consistir na transferncia do direito de construir de um sujeito para outro. Quem assim adquire o direito de construir poder us-lo em seu imvel. A alienao do direito de construir pode ser a ttulo oneroso ou no, como a hiptese de o proprietrio doar ao Poder Pblico seu imvel ou parte dele para os fins previstos nos incisos I a III do art. 35 do Estatuto da Cidade. 70. De fato, as duas hipteses de transferncias do direito de cons truir previstas no art. 35 s cabem quando o imvel, em que incide o direito de construir a ser transferido, for considerado necessrio para fins de: I - implantao de equipamentos urbanos e comunitrios; II preservao, quando o imvel for considerado de interesse histrico, ambiental, paisagstico, social ou cultural; m servir a programas de regularizao fundiria, urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda e habitaes de interesse social. Para compreender esse instituto, lembre-se do que foi dito sobre a experincia norte-americana do solo criado, sob o nome de Space

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Adrift (Espao Flutuante) em Chicago, que se aplica a imveis que o Poder Pblico vincula a um interesse cultural ou social relevante, que, se forem construdos, impedem a demolio da construo existente, para no respectivo terreno se erguer outra construo mais moderna e elevada, que a hiptese do inciso II do art. 35 do Estatuto. Este ampliou as hipteses do Space Adrift, para abranger tambm os casos indicados nos incisos I e E d o mesmo artigo, que so situaes que impedem o proprietrio de construir nos seus terrenos ocupados. Suponha-se, na hiptese do inciso III, um terreno de propriedade privada ocupado por favelas ou por habitaes de interesse social em que seja do interesse do Poder Pblico fazer sua regularizao fundiria. De duas, uma: ou o proprietrio ingressa em juzo para obter a desocupao do seu imvel, para que nele possa erguer as construes que lhe aprouver - o que uma situao traumtica; ou o Poder Pblico tem que desapropriar a rea para exercer a regularizao fundiria pretendida - o que nem sempre possvel ou conveniente. A possibilidade de transferncia do direito de construir que cabe ao proprietrio na rea um mecanismo que facilita a soluo do problema. Por outro lado, sempre se teve uma luta brava entre Poder Pblico e proprietrio de imvel considerado de interesse histrico, ambiental, paisagstico, social e cultural, porque o tombamento do imvel para a proteo desses valores importa tal restrio que o imvel perde valor e o proprietrio no pode demoli-lo para, no terreno, construir outro. A pos sibilidade de transferncia do seu direito de construir, seja para acrescer outro imvel seu, seja para outro proprietrio, suaviza as dificuldades da proteo cultural. 71. O art. 35 nada diz a respeito da possibilidade de acrscimo do direito de construir transferido em outro imvel para alm do coeficien te de aproveitamento, mas confere lei municipal a competncia para estabelecer as condies relativas aplicao daquela transferncia. E esta no ter condies de se realizar efetivamente se no se admitir a construo acima do coeficiente de aproveitamento. Vale dizer, portanto, que o plano diretor h de prever essa possibilidade, e a lei municipal ter que complementar a regulamentao da matria, para que efetivamente tenha aplicao prtica. IV - Dos E sp o s
N o - E d if c v e is

22. Conceito e classificao 72. Num sentido geral, pode-se afirmar que espao no-edificvel ser todo aquele que no recebeu tratamento urbanstico, para transfor-

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m-lo, de reas de produo agropecuria, em reas urbanificadas, des tinadas a servir de suporte edificao. Pois, consoante j assinalamos antes, o princpio o da no-edificabilidade, visto como, primariamente, a terra se destina produo, ao cultivo. A edificabilidade um pias, um novo valor, que a evoluo scio-eultural da Humanidade acrescentou ao solo, tanto que ela somente desponta quando a terra sofre uma ordenao especfica no sentido de adequ-la a essa finalidade. 73. Esse sentido geral no interessa nesta oportunidade. Aqui, trataremos desses espaos em um sentido especfico, como um conceito urbanstico - ou seja, no sentido de espaos que, por determinao de planos ou normas urbansticas, no devem receber edificaes, porque so destinados a cumprir outras funes sociais da cidade. Encontramos, assim, espaos no-edificveis em reas de domnio privado , como imposio urbanstica, e espaos no-edificveis de domnio pblico , como elementos componentes da estrutura urbana, como so as vias de circulao, os quais se caracterizam como reas non aedificandi , vias de comunicao e espaos livres, reas verdes, reas de lazer e recreao. 23. reas non aedificandi 74. reas non aedificandi so as reservadas dentro de terrenos de propriedade privada que ficam sujeitas a restrio ao direito de construir, por razes de interesse urbanstico - o que vale dizer, no interesse co letivo. Quando estudamos a imposio de recuos j fizemos referncia a essas reas livres dentro dos lotes, destinadas a assegurar luz e ventilao s habitaes, bem como espaos para rvores, vegetao, jardins e para breve recreio das crianas.48 75. Outro tipo dessas reas so as denominadas faixas non aedificandi , que decorrem de projetos de alargamento de vias pblicas, com o deslocamento do alinhamento para dentro dos lotes edificveis. Gera-se, com isso, no simples recuo da edificao, mas uma faixa des tinada a integrar o sistema virio futuro. Fixado o novo alinhamento, as construes somente podero ser licenciadas respeitando~o, sem prejuzo das imposies de recuos de frente, laterais e de fundo, a partir desse novo alinhamento. A faixa non aedificandi, situada entre o projetado alinhamento e o at ento existente, dever ficar livre para futura desa propriao, quando da execuo das obras de alargamento da via. A ela a doutrina d o nome de servido de recuo.
48. Cf. Associao Internacional de Administradores Municipais, Planejamento Urbano, p. 326. Cf. tambm Le Corbusier, Princpios de Urbanismo (La Carta de Ate nas), p. 66.

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O estabelecimento dos afastamentos obrigatrios tem a notvel vantagem de reduzir ao mnimo o dispndio, por parte da Municipalidade, dos alargamentos de ruas, pois a Administrao no forada a indenizar partes de construes erigidas na faixa reservada para a rua projetada; o sistema protege tambm os proprietrios, evitando-lhes prejuzos. Apre senta, porm, certas desvantagens. Seu emprego requer previso, pois o processo demorado. Muitos anos podem decorrer, antes que o ltimo prdio, ou, s vezes, a maioria, seja recuado para o novo alinhamento; entretanto, 30 ou 40 anos na vida de uma cidade pouco representam. A exigncia das faixas non aedificandi pode trazer inconvenientes aos primeiros prdios que recuam, pois do estes a impresso de que foram erigidos nos fundos de um quintal, ladeados que ficam por velhos prdios avanados sobre eles, de ambos os lados. Contudo, a experincia das reas non aedificandi, para os fins de alargamento de logradouros, tem sido bastante satisfatria, de modo geral. Constitui um recurso consagrado e de grande mrito.49 76* Quando tratamos do sistema virio lembramos disposies legais que impem uma restrio non aedificandi sobre rea reservada margem das rodovias estaduais paulistas. A Lei 6.766, de 19.12.1979, tambm o faz s em relao aos loteamentos, determinando que estes devero reservar uma faixa non aedificandi ao longo das guas corren tes e dormentes e das faixas de domnio pblico das rodovias, ferrovias e dutos de 15m de cada lado, salvo maiores exigncias da legislao especfica, que a municipal sobre parcelamento do solo urbano (art. 4% I); e, no seu art. 5a, ainda estatui que o Poder Pblico competente poder, complementarmente, exigir, em cada loteamento, a reserva de faixa non aedificandi destinada a equipamentos urbanos, assim conside rados os equipamentos pblicos de abastecimento de gua, servios de esgotos, energia eltrica, coleta de guas pluviais, rede telefnica e gs canalizado. 77. Tradicional neste particular a reserva dos terrenos marginais dos rios, lagos e canais pblicos, numa faixa de 15m de largura. Tem-se discutido na doutrina sobre a natureza dos terrenos reservados. Parte da doutrina entende que se trata de bem de domnio pblico.50 Outra parte sustenta que se trata de simples servido pblica sobre bem de propriedade privada.5 1 No o momento de enfrentar o dissdio, mas
49. Associao Internacional dos Administradores Municipais, Planejamento Urbano, p. 150. 50. Cf. Levi Carneiro, Terras d ev o lu ta sp a recer in RDA IV/352; O. A. Bandeira de Mello, Do domnio pblico sobre os terrenos reservados, RDA 11/17, V/26 e VI/20; C. A. Bandeira de Mello, Curso de Direito Administrativo, 26a ed., pp. 912-913; Lcia Valle Figueiredo, Curso de Direito Administrativo, 9- ed., p. 575. 51. Cf. Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, 30aed., pp. 583-584.

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parece-nos assistir razo primeira corrente.52 E a Smula 479 do STF o ratifica: As margens dos rios navegveis so do domnio pblico, insuscetveis de desapropriao e, por isso mesmo, excludas de indeni zao. O que importa, agora, observar que se cinda de faixa inedificvel, faixa non aedificandi, ainda quando situada dentro do permetro urbano do Municpio. 78. A legislao de zoneamento da Capitel de So Paulo enquadrou determinados trechos de logradouros-pblicos na zona de uso Z8, com a denominao de corredores de uso especial. Estabeleceu, tambm, que, para os fins de uso do solo, os lotes ou parte dos lotes lindeiros a esses logradouros pblicos constituiro parte integrante do corredor de uso especial respectivo em faixas de 40m, para os corredores Z8-CR1 (uso predominantemente residencial, de densidade demogrfica baixa) e Z8-CR2 (uso predominantemente residencial, de densidade demogrfica mdia baixa), e de 50m, para o corredor Z8-CR3 (uso misto, de den sidade demogrfica mdia alta), traadas e medidas paralelamente aos alinhamentos do respectivo logradouro pblico.53Vale dizer: o corredor de uso especial se compe, nesses casos, da via corredor e da faixa de 40 ou 50m dos lotes a ela lindeiros.5 4A parte do lote que exceder a essa medida considerada servido non aedificandi Essa faixa non aedi ficandi est fora do corredor, excede o prprio corredor. Assim, a linha interna deste situa-se dentro do lote, de tal sorte que o recuo de fondo, para edificao, se conta dessa linha, e no da efetiva divisa do fundo do lote. Considera-se, para esse efeito, fundo do lote a linha que limita a faixa do corredor. Contudo, a faixa non aedificandi pode ser considerada para clculo do coeficiente de aproveitamento; no, porm, para clculo da taxa de ocupao.5 5 24. Espaos livres 79. No direito positivo brasileiro a expresso espao livre, conquanto no devidamente definida, sempre foi empregada em sen tido restrito, desde o art. 3- do Decreto-lei 58, de 10.12.1937, e art. 352. O Cdigo de guas expressa-se naquele sentido (arts. 11, 22, 14 e 31). 53. Cf. Lei 8.001/1973, arts. 19-22, e Decreto 11.106/1974, arts. 32-42. 54. Cf. lei e decreto citados acima, bem como a publicao da Prefeitura de So Paulo, So Paulo/Edificao e Uso do Solo (Interpretao Grfica das Leis de Uso e Ocupao do Solo e do Cdigo de Edificaes), p. 29. 55. Cf. Lei 8.001/1973, art. 22, II, com a redao do art. 28 da Lei 9.300, de 24.8.1981; Decreto 11.106/1974, arts. 36, II, 39, II, e 42, E. Cumpre tambm relembrar o mencionado art. 4a, III, da Lei federal de Parcelamento do Solo Urbano (Lei 6.766/1979), que impe ao loteador a obrigao de reservar faixa non aedificandi de 15m de cada lado (salvo maiores exigncias da legislao local especfica) ao longo das guas, das rodovias, ferrovias e dutos; e o art. 5fl, faixa non aedificandi destinada a equipamentos urbanos.

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do Decreto 3.079, de 15.9.1938, revogados, at o vigente art. 22 da Lei 6.766/1979, segundo os quais o registro do loteamento importa a inte grao das vias de comunicao, praas e espaos livres no domnio pblico. Por esses dispositivos, os espaos livres no compreendem as vias de comunicao, nem reas livres privadas. Espaos livres seriam, assim, os espaos abertos pblicos ou destinados a integrar o patrimnio pblico nos loteamentos, fora as vias de comunicao. 80. Ento, que compreendero as vias de comunicao, e que com preendero os ditos espaos livres? Pontes de Miranda identifica os espaos livres daqueles disposi tivos com tratos de terra, deixados livres no memorial e na planta.5 6 Logo, ele especifica um pouco mais e lana tambm, implicitamente, a distino entre espaos livres e espaos comuns, no seguinte texto: As vias de comunicao so abertas ao pblico e os espaos, como praas, lugares para arborizao, ou reservatrio de gua, so pbcos. Isso no impede que, alm das vias de comunicao, se pense em espaos comuns a alguns lotes, e.g., campo de tnis no nieio da quadra, ou ponte sobre rio comum, interior quadra, ou de ligao entre dois lotes5 7 (os grifos da primeira parte so nossos). Por a, contudo, temos que as reas verdes se incluiriam no conceito de espaos livres, enquanto as praas estariam fora do conceito de vias de comunicao. Estas sero, nestes termos, apenas as ruas, avenidas, alamedas etc. ou seja, vias que comunicam dois pontos dentro do ncleo urbano. No difere, em essncia, do conceito de vias de circulao, empregado nas leis de uso do solo, ainda que o conceito se refira tambm s vias que integram a praa, consoante j discutimos antes.5 8 81. No Direito Estrangeiro, no entanto, encontramos a expresso espaos livres empregada em sentido amplo, como se v, por exem plo, em Rafael Gmez-Ferrer Morant: A qualificao de espao livre compreende no s os terrenos destinados ao sistema virio, parques e jardins pblicos, como tambm os espaos privados que ho de ficar livres de edificao de acordo com a ordenao aprovada, ao assinalar esta um ndice de ocupao da parcela inferior totalidade da mesma.5 9 E logo em seguida procura correlacionar os conceitos de zona verde e o de espao livre, para concluir, com base no art. 81 da Lei do Solo (Espanhola), que a zona verde um tipo de espao livre, enquanto o terreno a ela destinado no resulta edificvel por seu proprietrio; exa tamente como sucede com as vias, jardins ou os terrenos no suscetveis
56. Tratado de Direito Privado Parte Especial, t. XIEE, p. 88.
57. Idem, ibidem.

58. Cf. 37 do captulo anterior. 59. Las Zonas Verdes y Espacios Libres como Problema Jurdico, pp. 64-65.

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de edificao privada.60 O citado art. 81 era da Lei do Solo de 1956, que j no vigora mais. Vigora, agora, a Lei 8, de 25.7.1990, conforme texto consolidado pelo Decreto Legislativo de 26.6.1992, cujo art. 84, 2, a, at mais explcito quando disciplina um plano especial para o desenvolvimento do sistema geral de comunicao e sas zonas de proteo, do sistema de espaos livres destinados a parques pblicos e zonas verdes e do sistema de equipamento comunitrio para centro e servios pblicos e sociais em nvel de plano geral. Se adotssemos esse conceito amplo de espaos livres, nele entrariam tambm as reas non aedificandi, de que cuidamos no nmero anterior, que tm regime jurdico diverso dos espaos livres e das vias de comunicao do conceito estrito do Decreto-lei 58/1937, convindo, pois manter a distino do nosso Direito - distino que parece admitida no art. &1da Lei 6.766/1979, que substituiu o citado decreto-lei. 82. Por outro lado, ainda que conceitualmente se possa conceber as reas verdes como tipos de espaos livres tambm no nosso Direito, pareceu-nos cabvel delas tratar em separado. A rigor, o que, doutrinariamente, poderia ser admitido seria o alarga mento da expresso para abranger tambm as vias pblicas em geral, ou seja: espao livre seria sinnimo de espao pblico urbano no-edificvel espao, esse, que viria a integrar o patrimnio pblico de uso comum do povo por via da clusula de inalienabilidade que decorre da inscrio no Registro Pblico dos armamentos, por via de desapropriao de reas privadas ou de afetao de reas pblicas nos demais casos; ressalvada, claro, a possibilidade de aquisio por via de doao, permuta e outros modos previstos em Direito. Um tipo de espao livre a que a legislao de uso e ocupao do solo vem dando certo destaque o que resulta do emprego de pilares sob as edificaes, conhecidos tecnicamente como pilotis, que a legislao, s vezes, exige como elemento obrigatrio do modelo de assentamento urbano, no sendo a respectiva rea reputada edificada para o efeito de coeficiente de aproveitamento ou de taxa de ocupao, consoante se pode verificar nos modelos de assentamento urbano estabelecidos no art. 40, HI, V e IX, da Lei de Uso e Ocupao do Solo de Belo Horizonte (Lei 2.662/1976). 25. reas verdes 83. As reas verdes e jardins na Antigidade eram especialmente destinados ao uso e prazer de imperadores e sacerdotes,6 1 mas j na
60. Idem, ibidem. 61. Cf. J. M. Alonso Velasco, Ciudady Espacios Verdes, p. 21.

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Grcia aparecem como lugares de passeio e conversao, de ensinana peripattica.6 2No Imprio Romano, contudo, a paisagem, o jardim e o parque constituam um luxo reservado aos mais ricos.6 3Na Idade Mdia formam-se no interior das quadras e depois so absorvidos pelas edifi caes.64No Renascimento transformam-se em gigantescas cenografias, evoluindo, no Romantismo, como parques urbanos e,lugares de repouso e distrao dos citadinos.6 5 84. A cidade industrial moderna, com seu cortejo de problemas, colocou a exigncia de reas verdes, parques e jardins como elemento urbanstico, no mais destinados apenas a ornamentao urbana, mas como uma necessidade higinica, de recreao e at de defesa e recupe rao do meio ambiente em face da degradao de agentes poluidores. A Carta de Atenas elevou os espaos verdes condio de matria-prima do urbanismo, mencionando-os em vrios de seus princpios - exigindo, por exemplo, que todo bairro residencial deve contar com a superfcie verde necessria para a ordenao dos jogos e desportos dos meninos, dos adolescentes e dos adultos, que as novas superfcies verdes devem destinar-se a fins claramente definidos: devem conter parques infantis, escolas, centros juvenis ou construes de uso comunitrio, vinculados intimamente vivenda.6 6 85. Da a grande preocupao do direito urbanstico com a criao e preservao das reas verdes urbanas, que se tomaram elementos urbansticos vitais. Assim, elas vo adquirindo regime jurdico espe cial, que as distingue dos demais espaos livres e de outras reas non aedificandi, at porque se admitem certos tipos de construo nelas, em proporo reduzidssima, porquanto o que caracteriza as reas verdes a existncia de vegetao contnua, amplamente livre de edificaes, ainda que recortada de caminhos, vielas, brinquedos infantis e outros meios de passeios e divertimentos leves, quando tais reas se destinem ao uso pblico. 86. O regime jurdico das reas verdes pode incidir sobre espaos pblicos ou privados. Realmente, a legislao urbanstica poder impor aos particulares a obrigao de preservar reas verdes existentes em seus terrenos, ou mesmo impor a formao, neles, dessas reas, ainda que permaneam com sua destinao ao uso dos prprios proprietrios.
62. Idem, ibidem, p. 22. 63. Idem, ibidem, p. 23. 64. Idem, ibidem, p. 27. 65. Idem, ibidem, pp. 34-35. 66. Cf. Le Corbusier, Princpios de Urbanismo (La Carta de Atenas), pp. 70 e 73. Sobre reas verdes, cf. tambm Jehan de Malafosse, Le Droit de VEnvironnement - Le Droit la Nature, pp. 113 e ss.

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que, como visto, as reas verdes no tm funo apenas recreativa, mas importam equilbrio do meio ambiente urbano finalidade a que tanto se prestam as pblicas como as privadas. 87. As leis de parcelamento do solo costumam determinar que da rea total do projeto de arruamento seja destinado, para uso pblico, de acordo com as diretrizes e a localizao determinadas pela Prefeitura, um mnimo de 10% ou 15% para reas verdes.6 1Mas carncia dessas reas nas grandes cidades est determinando a necessidade de desapropriao de superfcies apropriadas sua ordenao e at se tem atendido em So Paulo, recomendao da Carta de Atenas no sentido de que quarteires insalubres devam ser demolidos e substitudos por superfcies verdes.6 8 Cumpre apenas acrescentar que nem toda rea urbana arborizada entra no conceito de reas verdes. Nestas, o verde, a vegetao, destinada, em regra, recreao e ao lazer, constitui o aspecto bsico do conceito o que significa que onde isso no ocorrer teremos arborizao, mas no rea verde, como o caso de uma avenida ou uma alameda arborizada, porque, aqui, a vegetao acessria, ainda que seja muito importante, visto que tambm cumpre aquela finalidade de equilbrio ambiental, alm de servir de ornamentao da paisagem urbana e de sombreamento via pblica. 26. reas de lazer e recreao 88. Lazer e recreao so funes urbansticas, da por que o ambien te urbano h de reservar reas adequadas ao seu exerccio e desenvolvi mento. Lazer entrega ociosidade repousante. Recreao entrega ao divertimento, ao esporte, ao brinquedo. Ambos se destinam a refazer as foras depois da labuta diria e semanal. Ambos requerem lugares apropriados, tranqilos, repletos de folguedos e alegrias. 89. Tais lugares so os jardins, os parques, as praas de esportes, as praias; e a tambm entram as reas verdes. Nesse rol necessrio incluir asfontes luminosas, que, por incompreenso de sua funo urbanstica, de inegvel importncia repousante, tanto foram combatidas por influncia do Tribunal de Contas da Unio, que nelas via um desperdcio de recursos financeiros. Agravava, ainda mais, esse combate sem quartel a generali zao de condenao, sem mesmo ressalvar as estncias tursticas, onde elas so componentes indispensveis da paisagem urbana.
67. Cf. Lei 9.413/1981, da Capital de So Paulo, art. 2a, IV; Lei 726/1978, de Embu, art. 8-, II. 68. Cf. Le Corbusier, Princpios de Urbanismo (La Carta de Atenas), p. 71.

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90. Os jardins e as praias integram o conceito de espaos livres. Os primeiros, via de regra, constituem aspectos das praas, bens de uso comum do povo. As segundas tambm so definidas como bens pblicos de uso comum do povo, sendo assegurado, sempre, livre e franco acesso a elas e ao mar, em qualquer direo e sentido;**9 quando formadas s margens de rios e lagos, pertencem, em regra, aos ;Estados (Cdigo de guas, Decreto 24 .643, de 10.7 . 1934, arts. 11, 2S, 14 e 31). 91. Praas de esportes, estdios e outros terrenos destinados a re creao esportiva so reas que o Poder Pblico ou instituies privadas organizam como forma de equipamentos comunitrios destinados ao lazer e ao divertimento. 92. A legislao de uso do solo prev zonas institucionais, nas quais se incluem as categorias de uso de lazer e recreao, exigindo-se, nas leis de parcelamento do solo, que se reserve 5% (em regra) para reas institucionais, cabendo parte delas a lugares e equipamentos comunitrios para o exerccio daquelas funes urbansticas. 93. Os parques so outros tantos equipamentos dentre cujas funes se acha tambm a de se prestarem ao lazer e recreao. H, mesmo, uma categoria de parques com exclusiva destinao recreativa infantil: os parques infantis , criados pelas Prefeituras Municipais, especial mente nas cidades mais populosas. O Cdigo Florestal (Lei 4 .771, de 15.9 . 1965, art. 5% a) previa que o Poder Pblico poderia criar par ques nacionais, estaduais e municipais, com a finalidade de resguardar atributos excepcionais da Natureza, conciliando a proteo integral da flora, da fauna e das belezas naturais com a utilizao para objetivos educacionais, recreativos e cientficos. Esse artigo foi revogado pela Lei 9. 985, de 18. 7 .2000, que ao instituir o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza SNUC, incluiu entre as unidades de proteo integral os parques nacionais, que tm como objetivo bsico a preservao de ecossistemas naturais de grande relevncia ecolgica e beleza cnica, possibilitando a realizao de pesquisas cientficas e o desenvolvimento de atividades de educao e intejpretao ambiental, de recreao em contato com a natureza e de turismo ecolgico (art. 11). O Parque Nacional de posse e domnio pblicos, sendo que as reas par ticulares includas em seus limites sero desapropriadas, de acordo com o que dispe a lei. A visitao pblica est sujeita s normas e restries estabelecidas no Plano de Manejo da unidade, s normas estabelecidas
69. Cf. Lei 7.661, de 16.5.1988 (Lei do Gerenciamento Costeiro), art. 10, 32: Entende-se por praia a rea coberta e descoberta periodicamente pelas guas, acrescida da faixa subseqente de material detrtico, tal como areias, cascalhos, seixos e pedregu lhos at o limite onde se inicie a vegetao, ou, em sua ausncia, onde comece um outro ecossistema.

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pelo rgo responsvel por sua administrao, e quelas previstas em regulamento. As unidades dessa categoria, quando criadas pelo Estado ou Municpio, sero denominadas, respectivamente, Parque Estadual e Parque Natural Municipal (art. 11, 1-, 2S e 42). Ainda que possa haver parques florestais artificiais, o certo que a criao de parques naturais aparece como apea-mestra de toda poltica de proteo da Natureza, visando a preservar o meio contra todo efeito de degradao natural e subtra-lo a toda interveno artificial suscetvel de alterar-lhe o aspecto, a composio e a evoluo.70A questo que eles, por regra, se situam fora da zona urbana, exigindo a ordenao de outros equipamentos que os ponham ao alcance da populao, para que possam cumprir a finalidade recreativa que a lei lhes atribui. Quem sabe, nisso se vai delineando a integrao campo/cidade, que venha a eliminar, num futuro no to distante quanto se afigura, a contradio que os dois setores configuram, porque, na verdade, os parques naturais constituem a urbanificao da floresta, como uma tarefa recomendada ao urbanista - como lembra J. M. Alonso Velasco, que bem salienta a problemtica insinuada acima: Se os parques naturais so j agora uma das tarefas que se recomendam ao urbanista, tambm o so as linhas que os unem cidade, s redes de acesso da cidade Natureza e do campo cidade, que, em muitos casos, se confundem com as redes gerais de acesso da aglomerao urbana. E se ambos, parques e estradas, so tarefas do urbanismo, tambm entram dentro da competncia do pai sagista; a estrada, alm de muitas outras coisas, o lao de unio que liga o citadino com a Natureza, o lugar onde viceja a paisagem, o novo citadino motorizado.7 1
V -

Do Uso e

do

A s se n t a m e n t o C o n f o r m e s

N o - C o nform es

27. Conformidades e no-conformidades 94. As conformidades e as no-conformidades so categorias do direito urbanstico que se referem, respectivamente, consonncia ou dissonncia do uso do lote ou da edificao com o previsto em cada zona ou da implantao da edificao no lote em relao ao modelo de assen tamento urbano estabelecido. So, pois, manifestaes caractersticas da interveno jurdico-urbanstica na propriedade urbana, a fim de adequar
70. Cf. Jehan de Malafosse, Le Droit de l'Environnement Le Droit la Nature, p. 21 - referindo-se, no ltimo tpico, ao art. I2 da Lei Francesa de 22.7.1960 acerca da proteo da Natureza. 71. Ciudady Espacios Verdes, p. 113.

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seu uso e ocupao aos interesses coletivos, segundo pr-conformaes estatudas nos planos urbansticos, nas leis de uso e ocupao do solo e normas edilcias.

28. Conformidades e no-conformidades de uso


95. O uso conforme o que se enquadra nas categorias de uso es tabelecidas para a zona. o uso permitido e incentivado para cada zona. Quem o exerce cumpre uma funo urbanstica que a lei lhe imputa do que decorre, para ele, um direito subjetivo que o Poder Pblico no pode tolher.7 2 A legislao urbanstica institui mecanismos d controle de uso ou mudana de uso do solo. As licenas de localizao e defuncionamento de estabelecimentos comerciais, industriais e de servios so os mais tradicionais desses instrumentos de controle. O desenvolvimento do planejamento urbanstico, mormente das normas de zoneamento, gerou outros instrumentos, como o certificado de uso e a licena de uso , em alguns Municpios; o primeiro atesta, a pedido do interessado, que na zona cogitada permitido tal ou qual uso; , como a cdula urbansti ca do sistema espanhol, um instrumento urbanstico de constatao jurdica , enquadrvel na categoria dos atos de constatao, quer dizer, atos administrativos que se limitam a refletir de maneira autntica uma situao, sem que representem modificao alguma dos fatos constatados ou de relaes jurdicas. O valor legal da cdula urbanstica radica em que deve ser um documento autntico, legitimado pela Administrao, que d f a respeito dos dados expressados do imvel; isso no impede que a simples constatao de fatos e situaes de direito provoque certas conseqncias jurdicas, as quais so, em nosso caso, a configurao da cdula urbanstica como pressuposto e requisito exigido para posteriores atuaes urbansticas, que ho de ser aprovadas pela Administrao.7 3 A cdula urbanstica , como se nota, um documento de alcance bem mais amplo que o nosso certificado de uso\ mas a natureza de ambos a mesma. Devemos, no entanto, acrescentar que esse documento no cria direito subjetivo em favor de seu titular que importe lhe assegurar a aprovao de suas atuaes posteriores em qualquer circunstncia, pois, como ato de constatao, ele se refere s circunstncias urbansticas do terreno ou da rea no momento de sua expedio. Se as circunstncias se
72. A propsito, cf. H ely Lopes Meirelles, Direito Municipal Brasileiro, 16a ed., p. 565. 73. Cf. Ignacio Lpez Gonzlez, Las Licencias Municipales de Edificacin y las Tcnicas de Intervencin Administrativa en la Propiedad Urbana5p. 123.

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modificarem, o pressuposto e requisito exigido para atuaes posteriores urbansticas desaparecem, sem que caiba reclamao do interessado frente Administrao. A licena de uso , assim como a de mudana de uso, onde seja re gulada, tem conotao jurdica diversa do certificado. Uma lei que a prev com razovel preciso a Lei de Zoneamento de Santo Andr (Lei 5.042/1976), segundo a qual o uso do solo e a mudana de uso dependem de alvar de licena, inclusive para instalao de cartazes, anncios e letreiros, e devem ser requeridos pelo interessado, que declarar expres samente o uso pretendido (art. 7e); o alvar de uso ter a vigncia de um ano a contar da data de sua expedio, perdendo eficcia, por caducidade, se no for utilizado nesse prazo, admitindo-se prorrogao deste a pedido do requerente (art. 8e). Essas regras podem variar de Municpio para Mu nicpio que adotar a licena de uso; e esta s tem sentido, evidentemente, onde vigore lei de zoneamento de uso. Mas sua estrutura jurdica no ser muito diferente dessas regras simples a apresentadas.74 Veja-se que a licena de uso ou de mudana de uso, uma vez outor gada regularmente, confere direito de instalao do uso pretendido, no prazo de sua vigncia. Poder, contudo, ser revista pela Administrao outorgante, para anul-la, revog-la ou cass-la, como veremos mais desenvolvidamente quando formos estudar as licenas em geral, onde tambm examinaremos os efeitos dessa reviso. 96. O uso no-conforme, ou uso desconforme, o que no se en quadra nas categorias de uso estabelecidas para a zona; o uso inade
74. O sistema portugus conhece institutos semelhantes: o certificado de conformi dade do projeto e o pedido de informao prvia^ como se pode ver em Fernando Alves Correia, As Grandes Linhas da Recente Reforma do Direito do Urbanismo Portugus, p. 130 e notas 76 e 77. Esclarece ele que o certificado de conformidade do projeto um documento de instruo do procedimento de licenciamento, emitido por entidades de reconhecida idoneidade tcnica, que pode ser juntado a certos tipos de pedidos de licen ciamento, com alguns efeitos sobre o procedimento do licenciamento (nota 76, p. 130). Observa ele, tambm, que nada tem de comum com o certificai de conformit, previsto no art. L. 460.2 do Code de l 'Urbanisme Francs, que consiste num documento que atesta, uma vez concludos os trabalhos, a conformidade destes com a licena de construo (nota 76, p. 131). Este certificado francs corresponde ao nosso auto de concluso de obras, o habite-se H tambm diferenas fundamentais entre o certificado de conformidade do projeto do sistema portugus e o certificado de uso previsto em algumas legislaes muni cipais. Este mero ato de constatao de situao existente no momento de sua expedio, a saber se o uso pretendido pode ser implantado. N se refere conformidade do projeto com a situao existente. Ele expedido por rgo municipal; e, ao que parece, a figura portuguesa ou pode ser fornecida por entidades privadas. Mais prxima da nossa figura o pedido de informao prvia do sistema portugus (nota 77, p. 131), porque, de certo modo, nosso certificado de uso nada mais confere que informaes sobre o uso possvel no lugar pretendido. Nossa licena de mo tambm se distancia do certificado de conformidade do projeto portugus, porque j confere direito subjetivo ao uso licenciado.

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quado s caractersticas estabelecidas para a zona cogitada. Ningum tem o direito de estabelecer uso desconforme em qualquer zona. Trata-se de legtima restrio ao direito de propriedade e livre iniciativa par ticular, fundada no princpio da funo social da propriedade, constitu cionalmente estatudo. Mas a previso legal de desconformidade tanto pode preexistir como sobrevir ao exerccio do uso. Se preexistir, a instalao do uso desconforme ser intolervel, a qualquer ttulo, por contravir lei existente disciplinadora da matria, podendo a Prefeitura impor ao contrafator a cessao do uso indevido e ilegal, com aplicao de sanes porventura previstas para a infrao. A questo, contudo, complica-se quando se trata. de uso pr-ocupante, ou seja, de situao de desconformidade su perveniente instalao do uso. Este, de uso conforme, transmuda-se em uso no-conforme. Em tal hiptese tem-se discutido muito a posio jurdica do titular do uso que se tomou desconforme com a supervenxncia de nova lei de zoneamento. E a questo do direito adquirido tem-se colocado com freqncia. Deixemos, contudo, esse problema do direito adquirido para discus so posterior, para examinar uma das conseqncias que a lei costuma dar situao de desconformidade decorrente de mudana d zoneamento de uso, que o chamado uso tolerado 97. Uso tolerado , em verdade, uso no-conforme por decorrncia de lei superveniente, mas em que esta, em certas circunstancias e limites, possibilita continuar nas condies originais. O uso no-conforme to lerado fica sujeito a grandes limitaes, e algumas leis 0 consideram a ttulo precrio o que significa que a tolerncia no constitui um direito subjetivo do titular, mas uma liberalidade legal. Talvez o melhor meio de termos uma viso mais adequada do uso no-conforme tolerado seja transcrever uns trs textos legais que dele cuidam. A Lei 2.662/1976, que dispe sobre normas de uso e ocupao do solo do Municpio de Belo Horizonte, dele trata nos arts. 37 e 38, nos termos seguintes: A rt 37.0 uso no-conforme ser tolerado desde que tenha existn cia regular, anterior publicao desta Lei. l fi. No ser permitida qualquer ampliao na ocupao, no apro veitamento e na rea do lote. 2e. A Prefeitura poder estabelecer outras limitaes particulares ao uso (grifamos). Art. 3 8. A Prefeitura poder autorizar que o uso no-conforme de um lote ou edificao seja substitudo por outro no-conforme, desde que: a) da substituio resulte maior ou mais prximo enquadramento nas caractersticas ou categorias de uso da respectiva zona; (...).

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No Municpio de So Paulo cuida do assunto a Lei 8.001/1973, re gulada pelo Decreto 11.106/1974. Essa lei e seu regulamento, contudo, tratam da desconformidade d uso e de edificao conjuntamente, ao passo que a lei de Belo Horizonte separa as duas situaes. Vigoram os arts. 28 e 29 da Lei 8.001/1973, in verbis: Art. 28. O uso no-conforme em edificao no-conforme poder ser tolerado, a ttulo precrio, desde que sua localizao e existncia regular, anteriores data de publicao desta Lei, sejam comprovadas, mediante documento expedido por rgo da Prefeitura. Pargrafo nico. O uso no-conforme dever adequar-se aos nveis de rudos e de poluio ambiental exigyeis para a zona em que esteja localizado, bem como obedecer aos horrios de funcionamento dis ciplinados pela legislao pertinente. Art. 29. O uso no-confonne ou a edificao no-conforme pode ro ser tolerados, a ttulo precrio, desde que sua existncia regular, anteriormente data de publicao da Lei n. 7.805, de Ia de novembro de 1972, seja comprovada, mediante documento expedido por rgo da Prefeitura. Ia. Nas edificaes no-conformes, no sero admitidas quaisquer ampliaes que agravem a no-conformidade em relao legislao em vigor, admitindo-se apenas reformas essenciais segurana e higiene das edificaes, instalaes e equipamentos. 2e. A tolerncia de no-conformidade est condicionada liquida o na Prefeitura, por parte do interessado, de todos os dbitos fiscais em atraso que incidem sobre o imvel e atividade objeto da tolerncia/ Os documentos a que se referem os arts. 28 e 29, caput, supratranscritos, so, nos termos do art. 96, 4S, do Decreto 11.106/1974: a licena de localizao e funcionamento, o habite-se, o auto de vistoria ou alvar de conservao, expedidos pela Prefeitura. 98. Entre o uso conforme e o uso no-conforme, a lei, s vezes, ad mite o uso sujeito a controle especial, como aquele que, embora se afaste das caractersticas estabelecidas para a zona, seja nela permitido, desde que atenda regulamentao a ser fixada para o controle da poluio ambiental, nveis de rudos e a um horrio de funcionamento especial e esteja instalado em edificao recuada das divisas do lote, tal como dispe o art. 26, IH, da Lei 8.001/1973, do Municpio de So Paulo. Cada Municpio dar, certamente, o regime que melhor lhe convier ao uso sujeito a controle especial, se for cabvel e conveniente admiti-lo. 29. Conformidade e desconformidade de assentamento 99, O assentamento de edificao em um lote classifica-se tambm em conforme e no-conforme (ou desconforme).

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100. O assentamento conforme se dar quando a edificao se en quadra nas caractersticas dos modelos de assentamento previstos para a zona.7 5 Vale dizer: o assentamento conforme quando a edificao atenda s restries referentes ao dimensionamento, recuos, ocupao, aproveitamento e gabarito estabelecidos para o lote.76 . O assentamento conforme traduz-se em direito subjetivo do titular, quer quanto continuao ou expanso da edificao j existente, quer quanto sua implantao. Aquela se afere pela posse do habite-se, que indica que a construo foi realizada na conformidade do modelo de assentamento previsto para a zona. A implantao averigua-se pela aprovao do projeto e plantas da edificao e a outorga da respectiva licena para construir, que, segundo a doutrina brasileira, se caracteriza como ato vinculado, que, por isso, no pode ser recusado ao interessado que preencha todos os requisitos referentes faculdade de construir (CC, art. 1.299), como examinaremos com mais minudricia ao tratarmos das licenas edilcias. 101. O assentamento no-conforme verifica-se quando a edificao no se enquadra nas caractersticas dos modelos d assentamento previs tos para a zona,7 7isto , quando a edificao no atende s restries, em conjunto ou isoladamente, quanto ao dimensionamento, recuos, ocupa o, aproveitamento e gabarito estabelecidos para o lote.78 Aqui tambm a desconformidade pode ser posterior vigncia da legislao que estabelece as restries e o modelo de assentamento, ou pode surgir precisamente com a supervenincia dela. No primeiro caso, se se implantar edificao que contrarie as restri es, ela se revelar irregular, ou porque realizada sem licena - e, ento, se reputar construo clandestina ~ ou porque efetuada com base em licena ilegal e, assim, se tratar de edificao ilegal. Em ambas as hipteses a edificao em andamento dever ser embargada at que se regularize a situao, se for possvel, e do contrrio dever ser demolida; sendo edificao j concluda, no se lhe conceder o termo de concluso, habite-se, ficando tambm sujeita a demolio. No segundo caso d-se o conflito entre a situao constituda com base na legislao anterior e a previso do novo modelo de assentamento estabelecido pela legislao nova. Esse conflito intertemporal matria que examinaremos mais adiante. Agora, cabe dizer que ele se tem suavi zado mediante regras legais de tolerncia.
75. Cf. Lei 2.662/1976, de Belo Horizonte, art. 4 7 ,1. 76. Cf. Lei 8.001/1973, de So Paulo, art. 27, I. 77. Cf. Lei 2.662/1976, art. 47, E L 78. Cf. Lei 8.001/1973, art. 27, H.

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102. Realmente, as leis de uso e ocupao do solo geralmente trazem normas que estatuem que as edificaes no-conformes po dem ser toleradas, nas quais, contado, no sero admitidas quaisquer ampliaes que agravem a no-conformidade em relao legislao em vigor, possibilitando-se apenas reformas essenciais segurana e higiene delas, como das instalaes e equipamentos, ou certas mudanas estruturais internas, destinadas a aumentar o ndice de conforto. No possvel tambm sua reconstruo, que consiste em executar de novo a construo no todo ou em parte, com as mesmas disposies, dimenses e posies.79Quer dizer, paxa que haja reconstruo necessrio prvia demolio, a fim de erguer a nova construo no mesmo lugar, com as mesmas disposies e posies. Ora, uma vez procedida a demolio, no mais se admite refazer a edificao mantendo-se a desconformidade at ento existente. Se houver demolio, a nova construo no local ter que atender s exigncias do modelo de assentamento urbano previsto, e no ser mais reconstruo, mas outra construo, com dimenses, disposies e posies diferentes da anterior, ainda que, em certas cir cunstncias, a lei permita a reconstruo parcial, como era o caso do Cdigo de Edificaes do Municpio de So Paulo, in verbis: Art. 562. Nas construes j existentes que, possuindo auto de concluso (habite-se) ou de conservao, estejam em desacordo com a legislao, sero admitidas somente as reconstrues parciais referidas no l e do artigo anterior8 0 e, assim mesmo, quando devidas a incndios ou outros sinistros, a critrio da Prefeitura. Pargrafo nico. Se a reconstruo abranger mais de 50% da rea total da construo primitivamente existente, ser considerada como obra nova, ficando tanto as partes objeto da reconstruo como as existentes sujeitas ao integral atendimento da legislao. O texto a apresentado apenas como exemplo de uma possibilidade, porque esse Cdigo, com tal dispositivo, foi revogado pela Lei 11.228, de 25.6.1992, que estabeleceu o novo Cdigo de Obras e Edificaes do Municpio de So Paulo, que, a propsito do assunto, estatuiu nor ma menos imperativa, assim enunciada, no item 7.2.4 do Anexo I: A PMSP poder recusar, no todo ou em parte, a reconstruo, nos moldes anteriores, de edificao com ndices e volumetria em desacordo com
79. Esse conceito dado pelo art. 561 do anterior Cdigo de Edificaes do Mu nicpio de So Paulo (Lei 8.266/1975 cf. texto na nota seguinte), mas tambm aceito pela doutrina. 80. O art. 561 e seus assim se expressavam: Art. 561. Considera-se reconstruo executar de novo a construo no todo ou em parte, com as mesmas disposies, dimenses e posies.

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o disposto na LOE ou na LPUOS que seja considerada prejudicial ao interesse urbanstico.8 5 Esse Cdigo admite tambm a reconstruo de edificao que abriga va uso instalado irregularmente se (a) for destinada a uso permitido na zona e (b) se adaptar s disposies de segurana. 30. Convenes urbansticas particulares e as leis urbansticas 103. Os loteadores mais exigentes costumam estabelecer restries urbansticas de uso e de assentamento urbano em seus contratos de ven da de lotes, de tal sorte que se fixam, por via de acordo entre vendedor e compradores e, por conseqncia, entres estes, normas urbansticas convencionais de uso e ocupao do solo na rea loteada que, na falta de normas urbansticas municipais, prevalecem entre as partes. Com esse procedimento - diz Hely Lopes Meirelles - o loteador estabelece a destinao do seu loteamento e o modo e forma de utilizao dos lotes, atravs de restries convencionais edificao, a serem obedecidas por todos os adquirentes de lotes e respeitadas pelo prprio loteador e at pelos Poderes Pblicos, enquanto no derrogadas por lei urbanstica superveniente.8 2 104. As relaes entre essas convenes urbansticas particulares e as leis urbansticas suscitaram controvrsia quanto a saber quais deve riam prevalecer. Houve quem entendesse que as convenes urbansticas particulares, constantes do memorial de loteamento previsto no art. Ia, I, do Decreto-lei 58/1937 (agora, do art. 26, V n, da Lei 6.766/1979) e figurantes na clusula do compromisso de compra e venda,83devidamente aprovadas pela Prefeitura e registradas no Registro de Imveis na forma da lei, passariam a constituir normas urbansticas integrantes do plano municipal de desenvolvimento urbano - e, como tais, valeriam no m bito de sua incidncia, na qualidade de normas de exceo, afastando, a, a aplicao das leis urbansticas gerais. Outros entenderam que, no
Ia. A reconstruo ser parcial se a rea objeto da reconstruo no ultrapassar a 50% da rea total da construo primitivamente existente. 22. Se ocorrerem alteraes nas disposies, dimenses ou posies, a obra ser considerada como reforma, e sujeita s normas do captulo anterior. Esse texto foi substitudo pelos itens 7.2, 7.2.1, 7.2.2 e 7.2.3 do novo Cdigo de Obras eEdificaes (Lei 11.228/1992). 81. PMSP Prefeitura Municipal de So Paulo; LOE, Legislao de Obras e Edificaes; LPUOS, Legislao de Parcelamento, Uso e Ocupao de Solo. 82. Cf. As restries de loteamento e as leis urbansticas supervenientes, in Estudos e Pareceres de Direito Pblico, vol. D, p. 439. 83. Entre as exigncias do memorial est a de que no plano de loteamento apresen tado conste o programa de desenvolvimento urbano e do compromisso de compra e

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confronto entre estas e aquelas, predominariam as que fossem mais restritivas. 105. A respeito do assunto, foi ainda Hely Lopes Meirelles quem ofereceu a soluo correta, sustentando que sempre prevalecem as leis urbansticas sobre as convenes urbansticas particulares. Parte ele da premissa fundamental de que o aspecto urbanstico do loteamento urbano da competncia precpua do Municpio; a este cabe, pois, estabelecer as normas urbansticas para os loteamentos locais.4 Nem sempre os Mu nicpios editam prontamente as normas urbansticas de sua competncia, e nessa lacuna que atuam as convenes dos loteadores, at a promul gao das leis locais concernentes ao uso e ocupao do solo urbano e urbanizvel.8 4 E assim se estabelecem as restries convencionais. Tais restries diz o ilustre publicista - , sendo convencionais, operam efeitos entre o loteador e os que vo construir no bairro, enquan to no colidentes com a legislao urbanstica ordenadora da cidade e de seus ncleos urbanos formados por loteamentos particulares. Essas restries convencionais so supletivas das normas legais e atuam nos seus claros enquanto o legislador no estabelece normas urbansticas que iro tomar o seu lugar. E natural que assim seja porque a cidade cresce, evolui, exige novas atividades, para atender s necessidades su pervenientes de sua populao, o que impe uma legislao dinmica, varivel e adequada soluo dos novos problemas urbanos. Esses problemas so to complexos e vitais para as populaes urbanas que o Poder Pblico no pode deles alhear-se, deixando-os ao alvedrio dos particulares e especialmente dos loteadores. H que intervir, para organizar racionalmente a cidade, aumentando-lhe a funcionalidade, o conforto e o bem-estar de seus habitantes, e atender s novas exigncias da comunidade.8 5Da, ento, concluir-se que as clusulas urbansticas dessas convenes de loteamento so particulares e supletivas da lei, e, como tal, s operantes na ausncia ou nas lacunas da norma legal. Assim sendo, a lei urbanstica incide, de imediato, sobre as restries convencionais de loteamento, aumentando~as ou reduzindo-as, segundo as novas exigncias da comunidade, e as edificaes ainda no rea lizadas passam a reger~se pela lei pertinente, no mais pelas clusulas convencionais e supletivas do loteamento, colidentes com a norma legal
venda, previsto no art. 11 do Decreto-lei 58/1937, deve constar declarao da existncia ou inexistncia de servido ativa ou passiva e outros nus reais ou quaisquer outras res tries ao direito de propriedade e a questo se enquadra, certamente, nessa clusula sublinhada. Cf., em sentido essencialmente idntico, os arte. 9a, 2, n, e 26, VU, da Lei 6.766/1979. 84. Hely Lopes Meirelles, As restries de loteamento e as leis urbansticas super venientes, in Estudos e Pareceres de Direito Pblico, vol. II, p. 438. 85. Idem, ibidem, p. 439.

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superior.8 6 Isto : A lei urbanstica superveniente tanto vale quando restringe uso como quando libera uso antes proibido, pois a norma legal no pode valer para as restries e no valer para as liberaes de uso do solo urbano.8 7 Essa doutrina foi consagrada no art. 26; VH, da Lei 6.766/1979, ao estatuir que o compromisso de compra e venda, as cesses e promessas de cesso referentes a lotes contero a declarao das restries ur bansticas convencionais do loteamento, supletivas da legislao perti nente. E assim teria que ser, porque as leis urbansticas so de direito pblico, protetoras, pois, do interesse geral da comunidade, que no admite derrogaes pela vontade particular. Se as convenes urbansti cas particulares pudessem prevalecer, em qualquer hiptese, sobre as leis urbansticas, teramos o interesse particular superpondo-se sobre o interesse pblico, o que inadmissvel.8 8 106. As leis urbansticas, no entanto, podero indicar soluo dife rente para as convenes urbansticas particulares delas divergentes, como vm fazendo leis paulistanas, desde o art. 39 da Lei 8.001/1973, modificado pelo art. 25 da Lei 9.413/1981, e, por ltimo, pela Lei 9.846, de 4.10.1985, que deu nova redao quele art. 39, que assim, agora, se exprime: Art. 39. As restries convencionais de loteamentos aprovados pela Prefeitura, referentes a dimensionamento de lotes, recuos, taxa de ocu
86. Idem, ibidem, pp. 441-442. 87. Idem, ibidem, p. 445. 88. Cf., ainda, Hely Lopes Meirelles, As restries de loteamento e as leis urbans ticas supervenientes, n Estudos e Pareceres de Direito Pblico, vol. II, p. 440. Houve um momento em que a Prefeitura de So Paulo adotou orientao noimativa contrria doutrina exposta no texto, declarando que as restries convencionais, regularmente estabelecidas sobre os loteamentos aprovados pela Prefeitura, deveriam ser observadas pelos rgos tcnicos das Administraes Regionais ainda que sua fixao antecedesse a regra contida no art. 39 da Lei 8.001/1973, com a redao que lhe conferiu a Lei 9.846, de 4.1.1985 (DOM/So Paulo 20.8.1988, pp. 3-4). Fundamentou-se o parecer em que se baseou a orientao normativa numa velha e ultrapassada deciso do 32Grupo de Cmaras Civis do TJSP, segundo a qual: Tais restries edificao nos loteamentos residenciais so restries de ordem urbanstica e por isso mesmo atendem no s ao interesse indivi dual dos contratantes, como ao de toda a comunidade do bairro. Na verdade, o que se visa com essas restries ao direito de construir melhoria do bairro, atravs de condies urbansticas idealizadas pelo loteador e procuradas pelos adquirentes de lotes. So res tries gerais e pessoais mas de interesse coletivo, visando ao bem-estar de toda aquela comunidade que vai residir na rea loteada, e, por isso mesmo, devem ser obedecidas e mantidas por todos, em benefcio da coletividade (apudHly Lopes Meirelles, Lotea mento urbano, in Estudos e Pareceres de Direito Pblico, vol. L P- 288). Essa orientao normativa foi revogada em 1989, com base em erudito parecer da Procuradora municipal Ingrid Ragdaj, exarado no processo 42-001.980-88-02, de 17.1.1989, em que, fundada na doutrina e na jurisprudncia, conclui pela prevalncia da legislao urbanstica, de carter pblico, sobre as restries convencionais, de carter privado.

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pao, coeficiente de aproveitamento e altura e nmero de pavimentos das edificaes, devero ser atendidas quando: a) as referidas restries forem maiores do que as exigidas pela legislao de parcelamento, uso e ocupao do solo; b) as referidas restries estejam estabelecidas em documento pblico e registrado no Cartrio de Registro de Imveis. l 2. As categorias de uso permitidas nos loteamentos referidos no caput deste artigo sero aquelas definidas para as diferentes zonas de uso pela legislao de parcelamento, uso e ocupao do solo. 2. As disposies deste artigo aplicam-se apenas s zonas de uso Z l, Z9, Z14, Z15, Z17, Z18 e aos corredores de uso especial Z8-CR1, Z8-CR5 e Z8-CR6. Acolheu-se, aqui, como se nota, a tese da maior restrio. Se as convenes forem mais exigentes, prevalecem; se menos exigentes, incidem as normas urbansticas constantes das citadas leis. Mas isto s tem cabimento quando a prpria lei, como no caso, legitimou a regra. Com a norma do art. 39, transcrito, a conseqncia que as convenes urbansticas, estabelecidas na forma prevista e nos limites indicados, ficam fazendo parte da legislao urbanstica, como normas de exceo incidentes na situao nelas estipulada. O documento pblico referido no texto a escritora pblica. Vale dizer que somente so amparadas pelo dispositivo legal as convenes urbansticas particulares fixadas mediante escritura translativa do dom nio ou compromisso de compra e venda lavrado em escritura pblica, no as firmadas em instrumento particular. A concluso simples as restries convencionais prevalecem em duas hipteses: ausncia de norma urbanstica para o local ou acolhimento pela prpria legislao urbanstica.8 9 107. H, porm, um aspecto que merece considerao: inegvel que loteador e compradores de lotes se comprometeram numa relao jurdica convencional de natureza privada. Essa relao vale entre as partes, conferindo direitos e obrigaes. Logo, quando uma das partes desrespeita o pactuado, em princpio os demais tm o direito de exigir dela conduta conforme avena. Tm o direito adquirido de embargar, judicialmente, a obra ou o uso desconforme com o pactuado. Ora, se a lei municipal permite a atuao desconforme com a conveno, cumpre verificar a natureza da lei urbanstica no caso: ou seja, cumpre indagar se ela impositiva ou facultativa. Normalmente, a lei urbanstica dixa uma margem de liberdade ao administrado. Assim, por exemplo, se ela declara que o recuo de frente ser de no mnimo 3m, est, ao mesmo tempo, facultando recuo maior. Ento, se a conveno de loteamento
89. Cf. Ingrid Ragdaj, parecer citado na nota anterior, p. 28 (processo cit, fls. 58).

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estabelece um recuo mnimo de 6m, essa regra est de acordo com a lei. Vale dizer, no h conflito entre a restrio convencional e a lei urba nstica. Em tal caso, o pacto vlido. Se, por hiptese, o titular do lote apresentar projeto e plano de construo, digamos, com recuo de 3m, a Prefeitura no lhe pode negar aprovao e licena, porque a lei est sendo atendida. E ela no pode embargar obra em tal situao. Mas, como no h infringncia lei, tm os demais pactuantes direito subjetivo a que seja respeitada a conveno, porque a lei no obriga a construir com recuo exatamente de 3m, tanto que se o interessado o fizer de 6m no haver infringncia lei. Suponha-se, agora, em outro exemplo, que restries convencionais de um loteamento declaram que s podem ser construdas, ali, casas de no mximo dois pavimentos e utilizao de um coeficiente mximo de aproveitamento de 1,5 (uma vez e meia a superfcie do lote). Vem uma lei municipal e aumenta a possibilidade de construo at oito pavimentos e coeficiente mximo de 3,5. Dentro desses limites a Prefeitura no pode negar aprovao e licena para construir no local, mas a le i municipal no impe construo com um nmero de pavimentos inferior nem com menor coeficiente. Quer dizer, a construo com dois pavimentos e coe ficiente de aproveitamento de 1,5 atende lei; logo, a relao jurdica convencional no a desrespeita e os prejudicados podem recorrer ao Poder Judicirio para fazer valer seus direitos convencionais. 31. Direito intertemporal de uso e assentamento urbano 108. De quando em quando necessrio reorientar a organizao dos ncleos urbanos. E. natural que assim seja porque a cidade cresce, evolui, exige novas atividades, para atender s necessidades superve nientes de sua populao, o que impe uma legislao dinmica, varivel e adequada soluo dos novos problemas urbanos.9 0 109. Essa dinmica legislativa gera conflitos de leis no tempo, que, constantemente, aulam a argcia dos juristas na busca de solues adequadas aos problemas que da advm. A questo toma-se ainda mais difcil quando as leis sucessivas no trazem normas transitrias. 110. As normas transitrias, contudo, no resolvem toda a problem tica de coliso de leis de uso do solo no tempo. Elas incidem apenas nas situaes ainda no constitudas, especialmente as referentes a pedidos e requerimentos, apresentados na vigncia de uma lei, que no foram ainda solucionados na data da supervenincia da outra. As vezes indi
90. Cf. Hely Lopes Meirelles, As restries de loteamento e as leis urbansticas supervenientes, in Estudos e Pareceres de Direito Pblico, vol. n, p. 439.

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cam tambm solues para os pedidos e requerimentos j aprovados e deferidos mas ainda sem incio de execuo ou com esta iniciada mas ainda no concluda. Alm disso, h situaes constitudas no regime da legislao revogada que perduram em desacordo com a legislao nova, dando origem, como j vimos, s desconformidades, que constituem o efeito mais intenso e dramtico da colidncia sucessiva t e leis de uso e ocupao do solo. Visando to-s a ilustrar, aqui, o teor das normas transitrias mais freqentes, lembremos as seguintes, constantes da Lei 726/1978, de Embu; da Lei 2.662/1976, de Belo Horizonte; da Lei 5.042/1976, de Santo Andr; e da Lei 8.001/1973, de So Paulo. A primeira dessas leis define a questo em seu art. 54, estabelecen do que as urbanizaes, construes e atividades comprovadamente existentes ou exercidas anteriormente data de sua publicao, nos termos das normas e regulamentos vigentes ento, devem, a critrio dos rgos da Prefeitura, adequar-se s suas disposies. Na impossibilidade dessa adaptao, podem ser suprimidas, total ou parcialmente, mediante indenizao ou desapropriao, atendendo-se aos critrios de oportuni dade ou convenincia. As construes em lotes de dimenso inferior exigida nas zonas de uso so tambm admitidas desde que constem de loteamento regularmente aprovado, tenham sido objeto de lanamento do imposto territorial urbano e sejam comprovadamente existentes antes da publicao da lei (Lei 726/1978, art. 61). A lei de Belo Horizonte prev que aos projetos tcnicos regularmen te apresentados apreciao da Prefeitura Municipal fica assegurado o exame, e, se for o caso, a devida aprovao, desde que atendidas as exigncias da legislao vigente na data de sua apresentao (art. 50, pargrafo nico, da Lei 2.662/1976). Faculta, tambm, a aprovao dos projetos protocolados em dta anterior sua publicao e que tenham obedecido s disposies da legislao pertinente, ento vigente, no admitindo a renovao do alvar de incio de construo (art. 51). Fica sempre o problema de saber qual a diferena entre a apresentao re gular e a protocolizao dos projetos, para que se trate, em dispositivos separados, das duas situaes. A lei de Santo Andr (Lei 5.042/1976) foi um pouco mais minuciosa e mais precisa, ao mesmo tempo em que mais flexvel, na medida em que deixou ao interessado ptar pela aplicao da lei anterior ou dela prpria. As regras so as seguintes: Art. 62. Os pedidos protocolados e numerados na Prefeitura at a data da publicao desta Lei, ainda sem despacho decisrio ou com interposio de recurso, dentro dos prazos legais, referentes ao uso, ocupao, utilizao, recuos e altura estabeleci dos pela presente Lei, a requerimento dos interessados, podero ser de cididos de acordo com a legislao anterior ou pelas normas da presente

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Lei. Pargrafo nico. No caso de opo pela legislao anterior, no sero admitidas, durante o andamento do pedido, quaisquer mudanas, alteraes ou modificaes que impliquem o agravamento das conformi dades ou criao de novas infraes s normas desta Lei. Art. 63. Os interessados que j possuam certido regularmente expedida pela Prefei tura Municipal, para uso do solo, podero optar pela legislao anterior ou pelas normas da presente Lei, quando do pedido de construo, desde que a certido seja utilizada para o fim a que se destina, no prazo de 1 (um) ano, a partir de sua expedio. Art. 64. Para fins de averbao, a Prefeitura expedir certido para os lotes que, na data da publicao desta Lei, j se encontravam comprovadamente subdivididos. Pargrafo nico. A comprovao de que trata este artigo poder ser feita por contrato com firma reconhecida ou, na sua falta, por documentos que comprovem que a subdiviso tenha sido feita anteriormente a esta Lei. A lei do Municpio de So Paulo (Lei 8.001/1973) trouxe o art. 48, de sentido semelhante a algumas das normas transitrias apontadas aci ma, ao estatuir que os expedientes administrativos, ainda sem despacho decisrio, protocolados anteriormente data de sua publicao, que no se enquadrem nas disposies ora estatudas, sero decididos de acordo com a legislao anterior. l l h Esse tipo de norma transitria, reservando aos interessados o direito de atuar em desconformidade com a lei nova, segundo legislao anterior, com base na simples apresentao, protocolizao ou, mesmo, aprovao de projetos de urbanificao, construo ou de uso do solo quer dizer, com base numa situao ainda no constituda - , irracional e inconcebvel, porque coloca, sem fundamento jurdico, o interesse particular acima do interesse coletivo. Nesse sentido, irrepreensvel o fundamento do acrdo prolatado no MS 238.362, da comarca de So Paulo, pela maioria da 2- Cmara Civil do TJSP, precisamente em face do citado art. 48 da lei paulistana, in verbis: O art. 48 citado visa soluo de expedientes iniciados sob o imprio da Lei n. 7.805 e terminados na constncia da Lei n. 8.001. De redao infeliz, o dispositivo tenta conciliar os dois diplomas como ponte de ligao entre o Direito anterior e o atual. Mas no autoriza a violao flagrante da Lei n. 8.001, norma de ordem pblica. O contrrio seria admitir que simples protocolamento de pedido de alvar ensejas se a formao de direito adquirido em favor do requerente, o que no encontra guarida na doutrina nem na jurisprudncia do Direito ptrio ou aliengena. Pois sabido, e ressabido, que o direito individual no pde prevalecer sobre o interesse pblico. En el derecho pblico, y, por consiguiente, en el derecho administrativo, no existen de una manera absoluta derechos irrevocablemente adquiridos (Basavilbaso, Derecho Administrativo , 3e/469). Por outro lado, ningum contesta que a Lei n.

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8.001 tem por objetivo assegurar um mnimo de funcionalidade, de sos sego, de salubridade. Inaceitvel, portanto, possa o art. 48, numa evidente e incompreensvel contradio da lei, conceder ao preexistente requerente de alvar o privilgio de perturbar justamente a funcionalidade, o sossego e a salubridade que a lei pretende resguardar. A incoerncia palmar. Irregular, por conseguinte, o Alvar n. 27.046.9 1 Essa crtica do acrdo inteiramente procedente. No entanto, ao decidir s com base, essencialmente, nessa premissa o acrdo cometeu, certamente, uma verdadeira ilegalidade. Alegar que o dispositivo em causa contraditava os princpios da lei, no caso, no era simples har monizao de contradio legal, porquanto o que o dispositivo contra ditrio previa era situao excepcional que no importava seno afastar a incidncia das normas gerais da lei nos casos restritos e especficos que excepcionava e isso prprio de normas que abrem exceo. Va leria a soluo do acrdo se o dispositivo excepcionante anulasse, por completo, as demais normas da lei, no deixando, em hiptese alguma, margem harmonizao. Ora, ainda que o dispositivo seja, por princpio, inconcebvel, por colocar o interesse privado acima do interesse pblico na hiptese especfica em que incide, ao Judicirio no era lcito deixar de aplic-lo, verificada a situao ftica prevista, sem declar-lo incons titucional ou, pelo menos, contrrio lei complementar, para o qu, no entanto, no se vislumbrava fundamento - dai por que o voto vencido era mais consoante com o regime jurdico da atividade jurisdicional.9 2 O colendo STF, chamado a pronunciar-se mediante o RE 85.002, de que foi relator o emitente Min. Moreira Alves, reformou aquela deciso, em conformidade com o voto vencido, por entender que, no caso, tendo-se j iniciado a construo cuja licena foi revogada pela Municipalidade dando origem pendncia, ocorria direito adquirido em favor do interes sado. Fixaram-se pontos importantes na deciso, tais como: o chamado direito de construir no passa de faculdade jurdica, subordinada a con trole prvio do Estado; no constitui direito subjetivo; em conseqncia, a licena para construir pode ser pura e simplesmente revogada, antes de ser iniciada a construo; mas, iniciada a construo, o problema muda de feio, pois, ento, passou a existir direito de propriedade sobre a construo, ainda que apenas iniciada direito, esse, que no pode ser atingido por ato administrativo que, com base em legislao nova, vise a revogar a autorizao em virtude da qual se praticaram os atos neces srios a que ele surgisse; essa revogao obstadapela existncia desse
91. Extrado dos autos do referido MS 238.362, de que foi relator o eminente Des. (designado) Almeida Bicudo. 92. O voto vencido do eminente Des. Tito Hesketh, que era o Relator sorteado, constante tambm dos autos do referido mandado de segurana.

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direito adquirido (o direito de propriedade sobre a construo); adotou-se, tambm, a tese de que a licena de construo um ato administrativo que se classifica entre as autorizaes.9 3 Sobre essa ltima afirmativa de que discordamos teremos que discorrer mais adiante. Outra questo que tambm teremos que examinar mais devagar a tese de que, iniciada a construo, surge j o direito de propriedade sobre ela, pois parece necessrio aprofundar esse problema, para definir o momento em que o direito de construir se transmuda no direito de propriedade do seu objeto. 112. O problema mais srio que deflui da sucesso, no tempo, das leis de uso e ocupao do solo aquele a que j nos referimos: o surgi mento das desconformidades e o das respectivas tolerncias. Por princpio, as leis de uso e ocupao do solo so de aplicao imediata o que, alis, no constitui particularidade de lei alguma, mas um princpio geral de Direito, porquanto essa incidncia imediata um dos aspectos da natureza normativa que dispe para o futuro, no sentido de que a norma passa a reger as situaes previstas desde o momento de sua entrada em vigor, separando, portanto, a realidade jurdica em parte anterior e pareposterior. ; v Isso nada tem a ver com retroatividade da lei, mas com sua prpria natureza, como dissemos. A retroatividade no de sua natureza, por isso precisa ser expressa, e pode ocorrer se no prejudicar o ato jurdico perfeito, a coisa julgada e o direito adquirido (CF, art. 5% XXXVI). Mas a verdade que esse limite de incidncia da lei ho se refere apenas ao problema da retroatividade, porque tambm concerne ao efeito imedia to das leis, pois este igualmente no pode prejudicar aquelas garantias constitucionais. 32. O problem a do direito adquirido ao uso e ao assentamento urbano 113. A doutrina e a jurisprudncia ainda no definiram com suficiente clareza a questo do direito adquirido ao uso e ocupao do solo. A par da enftica declarao de que inadmissvel o direito adquirido em face do interesse coletivo - dado que o direito dos particulares sempre est
93. Extrado dos autos do processo do RE 85.002, no qual se travou amplo debate sobre o assunto, prevalecendo o voto do Relator, de que pinamos aqueles pontos fun damentais indicados, sendo de lembrar que o eminente Min. Cordeiro Guerra admitia o direito adquirido mesmo antes de iniciada a construo, desde que a licena ainda estivesse no prazo de sua vigncia.

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condicionado ao interesse geral surge, aqui e ali, a afirmativa de que as situaes preexistentes, formadas com base na legislao revogada, constituem direito adquirido. Hely Lopes Meirelles, por exemplo, com sua indiscutvel auto ridade no assunto, exprimiu-se a tal propsito no sentido de que os usos desconformes que antecederam o novo zoneamento constituem pr-ocupao com direito adquirido sua permanncia e continuidade nas condies originrias, isto , sem possibilidade de ampliao da atividade ou de renovao das construes, instalaes ou equipamentos desconformes ou de transferncia voluntria a terceiros. Se a Prefeitura pretender a imediata cessao de qualquer atividade desconforme mas com pr-ocupao na zona dever indenizar cabalmente o seu exercente, amigavelmente ou mediante desapropriao.9 4 114. Parece-nos, contudo, que a soluo correta da questo depen de de distines preliminares, para expurgar confuses entre situaes diversas. A primeira que precisa ser feita entre uso do solo ou de edifi caes e ocupao do solo, ou seja, assentamento da edificao no lote, O zoneamento de uso e o assentamento urbano incidem na ordem jurdica de modo diferente e com conseqncias diversas, de sorte que, a despeito do vnculo que liga os respectivos regimes, a natureza das normas do ordenamento jurdico que por eles so afetadas provoca rea es diversas. O uso refere-se ao direito que todos tm de atuar, que um direito mais passvel de controle, mais fcil de deslocar no espao e menos suscetvel de reao quando restringido em relao a seu exerc cio em determinados lugares (zonas de uso), porque nisso no se v ameaa alguma a padres tradicionais estabelecidos. J o assentamento urbano conflui com o direito de propriedade imobiliria, de natureza nitidamente esttica e localizada; mexer com ele eriar um conjunto de normas de Direito tradicionalista e de garantias seculares, que logo provocam reaes, porquanto se teme que se comece a minar aqueles padres estabelecidos. Alm disso, o assentamento urbano indeslocvel; no se transfere uma edificao desconforme de um modelo de assentamento para outro em que seja conforme, como possvel fazer com um uso desconforme, deslocando-o para uma zona de uso em que ele seja conforme, admissvel. A segunda distino que incumbe ter em mente a de uso ou edi ficao no-conforme tolerado e direito adquirido, porque, precisa mente, so coisas incompatveis. Se a lei estabelece tolerncia em relao a situaes desconformes, que, certamente, no est reconhecendo
94. Direito Municipal Brasileiro, l3 ed., p. 566.

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direito adquirido. Est simplesmente reservando direito; precariamente, alis. Direito adquirido no direito tolerado, ou situao tolerada, mas direito garantido, impostergvel. A terceira distino que impende fazer diz respeito s vrias si tuaes jurdicas subjetivas, de que o direito adquirido apenas uma espcie. 115. Esse assunto, contudo, no pode ser aprofundado aqui. Dele trataremos apenas para situar a questo em sua essncia. s situaes jurdicas subjetivas, como se sabe, podem ser o sim ples interesse, o interesse legtimo, a expectativa de direito, o direito condicionado, o direito subjetivo, que pode transformar-se em direito adquirido, e a situao jurdica consumada.9 5 Se algum, por exemplo, revela seu interesse em estabelecer-se em determinada zona de uso, mas no toma qualquer iniciativa para concretizar sua idia, isso nada mais significa que um simples interesse, reconhecido pelo Direito, mas no protegido especificamente. Se esse algum, verificando a lei de zoneamento, conclui que ela autoriza o uso pretendido em dita zona e se, em face disso, adquire um imvel l, para instalar-se, tem interesse legtimo em que no se modifique o uso, para que possa realmente efetivar seu projeto; mas se lei nova vem proibir esse uso, sofre ele o prejuzo, sem direito de reclamar coisa alguma em ressarcimento, pois que sua situao jurdica subjetiva ainda no tinha preenchido os requisitos necessrios a uma proteo jurdica especfica. Se ele se mune, antes, de um certificado de uso expedido pelo rgo competente da Prefeitura, em que constata o uso permitido na zona, e, com isso, adquire o imvel, j sua situao jurdica adquire conotao mais intensa, conforme o contedo do certificado; mas no passa, ainda, de simples expectativa de direito, que, na verdade, uma espcie de interesse legtimo que tambm no possui proteo jurdica especfica. A mudana de legislao em tais situaes, salvo reserva expressa, no encontra qualquer obstculo em face delas. O mesmo se diga de algum que compra imvel para uma edificao de determinado tipo. Sua situao, pelo menos enquanto no obtenha a aprovao do projeto e a licena de construo, no passar de interesse legtimo ou expectativa de direito. Quanto ao exerccio do uso em determinada zona, a expectativa se transformar em direito subjetivo quando, nos termos da lei, o interessado instalar-se efetivamente, inclusive mediante a obteno do competente
95. Para o conceito e alguns aspectos mais desenvolvidos sobre as situaes ju rdicas subjetivas, cf. nosso Aplicabilidade das Normas Constitucionais, 1- ed-, 3S tir., pp. 169 e ss.

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alvar de funcionamento do estabelecimento, ou do habite-se, se se tratar de uso residencial. A, sua situao jurdica subjetiva se integrou dos elementos fticos, objetivos e subjetivos, para receber a proteo ju rdica especfica, que garante ao titular seu gozo e exerccio, tomando-se, portanto, exigvel inclusive na via judicial caso se lhe pretenda impedir esse gozo e esse exerccio. Ter o titular o direito de continuar o uso, assim estabelecido, mesmo quando uma lei de zoneamento nova vede tal uso na zona? Na verdade, a questo saber se ele tem direito adquirido renovao do alvar de funcionamento e localizao aps a supervenincia da lei nova proibitiva. questo que vamos examinar no pargrafo seguinte ( 116). Agora, convm voltar nossas vistas para o problema do assentamen to urbano, que se refere, como j foi visto, ao regime da implantao da edificao no lote, como unidade edificvel. Se algum pretende realizar uma construo de determinado tipo e pens em adquirir o lote para tan to em uma zona, no tem, at a, nada mais que um simples interesse, traduzido no seu desejo, manifestado ou no. Se adquire o terreno, ou mesmo se j o possui antes, cabe-lhe o direito de construir in abstracto , mera faculdade que se revelar, ento, como interesse legtimo; se pede informaes sobre o modelo de assentamento previsto para a zona, ou at mesmo se obtm um certificado que, naquele momento, lhe d a certeza de que pode erguer a construo como pretende, no mximo isso lhe d uma expectativa de direito; se pede a aprovao pura e simples de um projeto de construo de acordo com esse certificado, mas ainda no requer nem obtm a licena para construir, ainda assim sua situao jurdica subjetiva continua no limiar da expectativa de direito concreto; se requer a licena para construir com projeto em consonncia com a legislao vigente, surge-lhe o que se chama direito de construir in concreto, que se traduz, no caso, em direito subjetivo licena solici tada. Esta, contudo, por via de regra, outorgada com prazo de vigncia para o incio da edificao licenciada; da termos um direito subjetivo de construir condicionado. Vale dizer: transcorrido o prazo de vigncia, caduca o direito de construir com base naquela licena, que perde eficcia. Dentro do prazo, corre a favor do titular da licena o direito subjetivo de us-la tal qual nela se consubstancia. Depois de iniciada a construo prevista na licena, esta preside a relao jurdica construtiva at sua concluso, salvo interrupo prolongada, que, geralmente, tambm prevista como causa de caducidade da eficcia da licena. S nessas circunstncias licena no prazo da vigncia ou j em execuo - possvel colocar a questo do direito adquirido se, nessa fase, sobrevier lei modificativa da situao jurdica objetiva anterior, com efeitos sobre a situao jurdica subjetiva formada com base nela. Isso questo que veremos em tpico subseqente.

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Mas uma situao jurdica subjetiva mais consolidada se concretiza r, no caso em debate, em decorrncia do completo exerccio do direito subjetivo, com a execuo da obra e a obteno do termo de concluso ou habite-se. Com estes atos a questo transcende o simples campo do direito subjetivo para configurar um direito consumado, exercido, integrado definitivamente no patrimnio do titular, com outro regime, porque transformado, de direito de construir, em direito de propriedade do construdo. Alis, isso que estamos dizendo aqui nem peculiar a esse tema, porque matria de Teoria Geral do Direito, a que a doutrina nem sempre presta a devida ateno, confimdindo conceitos inconfundveis. Realmente, o direito subjetivo consiste no poder de seu titular faz-lo valer segundo seu interesse, ressalvados os problemas de caducidade, perempo, decadncia ou prescrio, bem como condies previstas. E nesse contexto que poder surgir o direito adquirido, que precisamente o direito subjetivo integrado no patrimnio do titular, mas no exercido, a respeito do qual que milita a garantia constante do art. 5% XXXVI, da CF, que assegura seu exerccio nos termos da lei sob a qual ele se consti tuiu, ainda que revogada por lei superveniente. Com el no se confunde o direito subjetivo j exercido, que, ento, no meramente adquirido, porque passa a ser uma situao jurdica subjetiva consumada, direito consumado, que se assemelha ao ato jurdico perfeito, transmudando-se em novo tipo de relao jurdica, que, para desfazer-se, demanda a com posio de novos requisitos legais com efeitos especficos. Assim, se se tem o direito subjetivo de csar, casou~se, consuma-se a situao jurdica subjetiva; no se colocar mais essa situao, vista da.supervenincia d nova lei sobre o casamento, como certamente se colocaria no caso de o casamento j estar marcado, com proclamas lavrados, afixados e devidamente publicados etc., mas ainda no efetivado. Outra afirmativa que se ouve e l, com freqncia, a de que no h direito adquirido em face da lei de ordem pblica ou de direito pblico. A generalizao no correta nesses termos. O que se diz, com boa razo, que no ocorre o direito adquirido contra o interesse coletivo, porque aquele manifestao de interesse particular, que no pode superpor-se a este ltimo. 116. Vistos esses problemas gerais, podemos, agora, voltar nossas vistas para a questo do direito adquirido ao uso do solo ou das edifica es. Para tais efeitos, vimos j que os usos so residenciais, comerciais, industriais, de servios, especiais e institucionais. O uso residencial no depende de licena especial. No necessrio que cada famlia ou cada residente isolado obtenha do Poder Pblico licena ou mera autorizao para instalar sua residncia em qualquer zona. O direito de residir manifestao do direito de liberdade. Mas certo tambm que o Poder Pblico tem a faculdade de estabelecer zonas residenciais e zonas no-residenciais. O direito de residir, contudo, est

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muito ligado ao direito de propriedade das edificaes, no no sentido de que o residente s titular daquele direito quando seja titular da pro priedade do imvel, mas tambm no sentido de que o titular do direito de residir pode auferi-lo em relao edificao alheia de acordo com relaes jurdicas que estabelea com o proprietrio, que tm que ser respeitadas pelo Poder Pblico. Por isso, o direito de residncia liga-se qualificao do imvel residencial; qualificao, essa, que se baseia na prpria natureza e estrutura da edificao, devidamente aprovada para tal fim em habite-se que indique essa destinao. Assim, o direito de residir numa determinada zona est muito vinculado existncia jurdica de imvel residencial (isto , imvel aprovado para tal finalidade). Desse modo, a questo do direito adquirido relativamente a esse uso vincula-se estreitamente questo do direito adquirido ao assentamento urbano, de que trataremos no pargrafo seguinte (117). Os demais usos - salvo o institucional, que se sujeita a regime peculiar - dependem de licena de localizao e funcionamento, que renovvel periodicamente, geralmente por um ano, mas pode ser por dois ou mais, em certos casos. Essa licena um instrumento de controle, fundado no chamado poder de polcia, de tal sorte que sempre fica a questo de saber se existe o direito subjetivo ao uso em determinada zona, se h o direito subjetivo continuidade e permanncia da atividade nessa zona e, conseqentemente, se ocorre em favor de seu titular o direito de renovao da licena. Pode-se, a esse propsito, afirmar, cremos, que direito a essa renovao, sempre, no h de aferir-se, porque, se no, no teria sentido a exigncia de licena de tempo em tempo. Se se trata de uma exigncia regular, legal, legtima, ento, o interessado somente poder ter o direito sua renovao quando o uso esteja conforme s de terminaes legais para o local, ou, ento, quando, estando desconforme, por supervenincia de lei modificadora do zoneamento, seja tolerado por fora de dispositivo expresso daquela. Fora da admite-se apenas que o titular do uso que ficou desconforme ter o direito adquirido de permanecer no seu exerccio enquanto perdurar a vigncia da licena de localizao e funcionamento, que, como dissemos, peridica. Mesmo assim discutvel que lhe caiba esse direito, ainda nesses limites estreitos, pois tal licena no parece absolutamente vinculante ao Poder Pblico, a ponto de ficar a ele vedada sua cassao sobrevindo alteraes nos pressupostos que autorizaram sua outorga. Assim, se sobrevier lei nova que tome proibido, na zona, o uso licenciado, seu titular no tem o direito adquirido sua continuidade, mas ter direito subjetivo renovao da licena se os pressupostos de sua outorga persistirem existindo, sobre vindo, ou no, lei nova. Havendo, pois, modificao do zoneamento, milita presuno iuris et de iure (porque no comporta discusso do mrito, nem na via judicial

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nem na administrativa, para afastar a presuno) de que tal mudana se fez em atendimento ao interesse coletivo, e , sem sombra de dvida, correta a tese de que no se verifica direito adquirido (que de natureza individual, particular) em prejuzo do interesse coletivo, pblico. Se, portanto, no houver na lei superveniente ressalva de direito ao uso noconforme, que passa a ser tolerado, nos termos j vistos, ao Poder Pblico Municipal cabe a faculdade se no o dever de impor a cessao do uso incompatvel com o novo zoneamento. Leve-se em conta, para assim se conceber, que no se est tolhendo ao particular o exerccio do direito de livre iniciativa, mas restringindo-a no interesse pblico, pois no se lhe est impedindo, em absoluto, o exerccio do uso implantado, que poder continuar noutra zona, onde se conforme s regras do novo zoneamento. Como j vimos, o uso , por natureza, deslocvel; por conseguinte, seu titular poder implant-lo noutro lugar, talvez at com maiores vantagens e melhores condies de desenvolvimento. Sem olvidar essa circunstncia, cabe lembrar, tambm, outro princ pio geral, pois, se certo que o interesse particular no pode superpor-se ao interesse coletivo, no menos certo que o particular no pode arcar com os prejuzos nos casos em que se lhe imponha uma restrio no aten dimento daquele. Por isso que legtimo o direito a ser ressarcido dos prejuzos que da lhe advenham, que, devidamente comprovados, ho de ser compostos pela Municipalidade, mediante indenizao adequada. 11 7. Conseqncia diferente a da supervenincia de modelo de assentamento urbano diverso do existente em determinada zona. A esse propsito, temos que ter em mira quatro aspectos: (a) edifi cao licenciada, mas no iniciada; (b) edificao licenciada, j iniciada; (c) edificao concluda, sem habite-se; (d) edificao concluda, com habite-se. Vamos, aqui, examinar esses aspectos da licena apenas no que reporte ao problema do direito adquirido implantao da edifica o licenciada, porque o estudo da licena em sua problemtica terica mais aprofundada ser objeto de considerao quando formos tratar da ordenao da atividade edilcia. A licena para construir outorgada com prazo de vigncia para o incio da edificao licenciada. Passado o prazo, a licena caduca, e, com ela, todas as faculdades dela decorrentes, valendo dizer que, sobrevin do nova lei sobre construo, nova licena s poder ser liberada obe decendo s suas determinaes, sem que nada caiba ao titular reclamar a propsito da lei revogada, pois com a caducidade da licena seu direito de construir voltar a ser abstrato, mero interesse legtimo, no mximo, expectativa de direito no que tange edificao in concreto. Mas se a licena estiver no prazo de vigncia tem o titular direito adquirido de execut-la, se ainda no iniciou a obra? Entendemos que no, se a lei

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nova no houver ressalvado seu direito (que no direito adquirido, mas direito ressalvado, situao tolerada). Direito adquirido, na esp cie, significa direito de executar a construo nos termos da legislao revogada, com base na licena obtida. Aqui tambm parece ocorrer a prevalncia do interesse pblico que justifica e fundamenta a revogao da licena, ressalvado o direito do titular a possvel indenizao o que, tambm, parece de difcil fundamentao, pois s poder verificar-se se efetivamente decorrer prejuzo, comprovado, para o interessado. O que o Poder Pblico no pode revogar a licena arbitrariamente, mas autorizado a faz-lo no interesse pblico. E se a obra licenciada j estiver iniciada? O conceito de obra ini ciada no pacfico. Um bom critrio para sua definio o empregado pelo antigo Cdigo de Edificaes do Municpio de So Paulo, segundo o qual se caracteriza a obra iniciada pela concluso dos trabalhos de sua fundao, assim entendidos como sendo os do corpo principal da edificao, definidos de acordo com solues tcnicas, ou seja: estaqueamento, tubulaes, sapatas corridas ou fundaes diretas (art. 527, 3e) - critrio, esse, que foi mantido de forma menos clara no atual Cdigo de Obras e Edificaes daquele Municpio (Lei 11.228/1992, que revogou aquele outro), que apenas diz que se caracteriza o incio de obras pela concluso do sistema estrutural de fundao (item 3.10.2.1 do Anexo 1), que a primeira etapa da obra (item 3.7.7.1 do Anexo 1). Anteriormente fizemos referncia ao v. acrdo prolatado pelo STF no julgamento do RE 85.002, que decidiu no sentido de que, nesse ca so, se verifica o direito adquirido concluso da obra j iniciada, pois, iniciada a construo, a questo deixa de ser direito de construir, para transformar-se em direito de propriedade. Permitimo-nos ponderar, con tudo, que essa tese de que a obra apenas iniciada j caracteriza o direito de propriedade encontra graves dificuldades para sustentar-se, porque admitir isso seria concluir que o exerccio do direito de construir aquela edificao j se esgotara. Ento, fica sempre a indagao: at onde vai o exerccio do direito de construir infieri para transformar-se em efetivo direito de propriedade da coisa, seu objeto? Essa metamorfose, segundo aquela tese, j se verificaria com a obra apenas iniciada. Acontece que o direito positivo dos Municpios costuma prever que, mesmo aps ini ciada a obra, sua interrupo por certo perodo (dois ou trs anos) gera a caducidade da licena respectiva. Por outro lado, durante todo o perodo da construo o Poder Pblico Municipal tem o direito de fiscalizar a execuo da obra para verificar se est sendo realizada nos termos da licena e das regras do direito de construir, o que s termina com a ex pedio do termo de concluso ou com o habite-se , se tudo houver sido efetuado nos termos do projeto aprovado, da licena, das normas do direito de construir. A Prefeitura tem o poder de determinar a demolio

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da obra em desenvolvimento se o interessado no houver cumprido o projeto, a licena, as normas edilcias, enfim. Tudo isso inconcilivel com aquela tese, dando, ao contrrio, a perfeita configurao de que o direito de construir, em cada caso, se esgota somente com concluso da obra nos termos do projeto e da licena. At ento a obra estava sujeita ao regime do direito de construir, no do direito de propriedade, que somente incide sobre o produto acabado. Antes disso, portanto, ainda nos parece que o titular do direito de construir no adquire direito de continuar com sua atividade construtiva se sobrevier lei nova impondo alterao nas regras relativas ao modelo de assentamento urbano, ficando sujeito s modificaes impostas pelo Poder Pblico para compatibilizar sua edificao s novas norms supervenientes, se possvel, ou, ento, demolio, se assim o exigir o interesse pblico - ressalvadas, natural mente, hipteses em que a lei tenha reservado direito continuidade da situao desconforme e, fora disso, ressalvado o direito indenizao que lhe cubra os danos provenientes da nova determinao. Diferente parece-nos a situao em que a obra j est concluda, dependente apenas do termo de concluso ou do habite-se, porque em tal caso j nasceu, sim, o direito de propriedade sobre o produto do exerccio do direito de construir, e, ento, sobrevindo lei nova que mude a situao, temos para ns que ocorre direito adquirido ao termo de con cluso ou habite-se desde qu a construo tenha atendido s regras da lei revogada. Se a Municipalidade, nessa situao, julgar inconveniente a manuteno da edificao desconforme, e no havendo meio de adequla s novas exigncias, s suas expensas, querendo o proprietrio, ter que desapropri-la por necessidade pblica. Finalmente, se a obra j recebeu o habite-se ou obteve alvar de conservao, se foi construda regularmente, quer seja isso recente, quer seja coisa antiga, a questo j no se afere mais com a doutrina do direito adquirido, porque, como vimos, esta s tem cabimento quando o direito incorporado ao patrimnio do titular, pelo preenchimento dos requisitos para seu exerccio, ainda no tenha sido objeto de gozo e exerccio. No caso agora figurado, o direito j foi exercido, est consolidado no seu titular como direito de propriedade da edificao, que vem gozando, exercendo regularmente. Ento, no se coloca a questo do direito adquirido, mesmo em face da mudana da legislao, porque esta no pode impedir o exerccio normal, regular, de direito consumado, situao definitivamente constituda. Aqui, se o Poder Pblico no quiser tolerar a edificao desconforme em conseqncia de nova legislao, que no reservou a tolerncia, ter que desapropriar por necessidade pblica. A situao muito diferente da do uso no-conforme, que pode ser deslo cado, pois no h meio de deslocar a edificao desconforme, e nem se pode determinar sua demolio s porque est desconforme.

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A tolerncia da edificao no-conforme , portanto, uma soluo que encontra embasamento tambm no interesse social, especialmente quando se trate de imveis residenciais, uma vez que o Poder Pblico no pode de uma hora para outra determinar a evacuao desses im veis para demolio a fim de que seus proprietrios reergam outros em obedincia s novas determinaes legais. Iss j seria arbitrariedade. Mas esses imveis desconformes ficam sujeitos quelas restries que j apontamos antes, quanto vedao de ampliao da no-conformidade, a reformas que no sejam para segurana e aumento do conforto sem agravar a desconformidade, sem possibilidade de reconstruo, porque, como vimos, se o imvel for demolido ter que ser novamente construdo, com observncia integral das novas exigncias urbansticas.

Captulo IV Da Ordenao da Paisagem Urbana


1. Conceito, natureza e classificao de seus componentes. l D O TRA ADO URBANO: 2. Conceito. 3. Funo esttica. 4. Funo psicolgica. II DASAREAS VERDES: 5. Funo paisagstica das reas verdes e de outras formas de arborizao. 6. Jardins e parques como componentes da paisagem urbana. III - DAS FACHADAS ARQUITETNICAS: 7. Seu compromisso com a paisagem urbana. 8. Restries ao direito de construir e esttica das construes. 9. Edifcios pblicos e paisagem urbana. IV MOBILIRIO URBANO: 10. Conceito, caractersticas e classificao. 11. Anncios, painis e cartazes. 12. Elementos de sinali zao urbana. 13. Elementos aparentes da infra-estrutura urbana. 14. Servios de comodidade pblica.

1. Conceito, natureza e classificao de seus componentes


L Uma das falhas da Carta de Atenas foi seu desdm aos aspectos estticos das cidades. Concebendo-as como unidades funcionais, no props princpios que orientassem o cultivo da paisagem urbana, como dimenso plstica das cidades, ainda que no comentrio de Le Corbusier a Arquitetura seja responsvel pelo bem-estar e pela beleza da cidade.1 Condenando o esteticismo gratuito , estava contribuindo para transformar a cidade naquele deserto esttico de que fala George Patrick,2 sem levar em conta que a boa aparncia das cidades surte efeitos psicolgicos importantes sobre a populao, equilibrando, pela viso agradvel e sugestiva de conjuntos e de elementos harmoniosos, a carga neurtica que a vida citadina despeja sobre as pessoas que nelas ho de viver, conviver e sobreviver.
1. Princpios de Urbanismo (La Carta de Atenas), pp. 136-137, Princpio 92. V. tambm p. 146, onde afirma: EI urbanismo ya no puede estar sometido exclusivamente a las regias de un esteticismo gratuito. Es, por su esencia misma, de orden funcional. 2. In Adina Mera, Paisagem urbana e forma da cidade, Revista de Administrao Municipal 78/347.

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2. No se h de propugnar pelo esteticismo gratuito, mas se h de perseguir a integrao do elemento esttico como uma diretriz do desen volvimento urbano; no a preocupao esttica artificial, mas como algo que brota intuitivamente da forma urbana, includa no conceito patrimonial ambiental urbano, de que a paisagem urbana constituir o revestimento difano e envolvente se tocado por um critrio esttico, no com a idia de monumentalidade, mas com o carter de representatividad ou as garras com que esse mesmo ambiente agredir a viso, o sentimento e o comportamento das pessoas. A paisagem urbana , assim, a roupagem com que as cidades se apresentam a seus habitantes e visitantes. er to mais atraente quanto mais constitua uma transformao cultural da paisagem natural do seu stio, e tanto mais agressiva quanto mais tenham violentado a paisagem natural, sem acrescentar-lhe valor humano algum.4 Uma cidade no um ambiente de negcios, um simples mercado onde at sua paisagem objeto de interesses econmicos lucrativos; mas , sobretudo, um am biente de vida humana, no qual se projetam valores espirituais perenes, que revelam s geraes porvindouras a sua memria. Esse conceito de paisagem urbana como roupagem das cidades mais elegante, mas, em essncia, no diverso do conceito que lhe d o art. 2- do Decreto 15.364, de 28.9.1978, do Municpio de So Paulo, quando a define nos termos seguintes: Taisagem urbana a vista do conjunto das superfcies constitudas por edificaes e logradouros da cidade - desde que tenhamos em mente o que j foi dito antes, que aglo merados urbanos se constituem de dois elementos bsicos: o conjunto edilcio e os equipamentos pblicos.5 3. Pelo conceito supra, v-se que a paisagem urbana se revela nos elementos formais da cidade, espelhando-se, como se diz na definio,
3. A esse propsito, cf. Programa de Preservao e Revitalizao do Patrimnio Ambiental Urbano (Srie: Documento-10), especialmente pp. 35 e 53. 4. Jorge Wilheim - So Paulo, Metrpole 65 (Subsdio para seu plano Diretor), p. 52 - , referindo-se a So Paulo, declara: Se examinarmos a realidade urbana de So Paulo, a ocupao do seu solo, a transformao da paisagem natural do stio em paisagem cultural urbana, toma-se chocante a contradio entre possibilidades e r e a liza o E, no pargrafo seguinte: Em lugar de uma cidade planejada para pleno usufruto de seu stio e maior gudio de seus fruidores, encontramos uma metrpole sem carter, feia, desnaturada, proporcionando a 4,5 milhes de habitantes uma vida dificlima e tensa; em lugar de um palco que simboliza as conquistas culturais da sociedade, encontramos 550km2de especulao imobiliria, o paraso dos loteamentos, que violentaram a paisagem natural sem acrescentar-lhe valor humano algum. E hoje so mais de 10 milhes de habitantes... 5. Mas a Lei 14.223, de 26.9.2006, que disps sobre a ordenao da paisagem ur bana do mesmo Municpio, no seu art. 2a, deu outro conceito, menos claro: considera-se paisagem urbana o espao areo e a superfcie extema de qualquer elemento natural ou construdo (...)

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nas superfcies constitudas das edificaes e dos logradouros da cidade (mas, avenidas, praas, largos, praias, parques, jardins, alamedas, t neis, pontes, viadutos, galerias, travessas, ladeiras, escadarias, becos, ptios etc.). Seus componentes fundamentais exteriorizam-se no traado urbano, nas reas verdes e outras form as de arvoredos, nas fachadas arquitetnicas e no mobilirio urbano , com suas vrias espcies. A cada uma dessas classes de componentes da paisagem urbana dedicaremos uma das sees que se seguem.
I - D o T raado U rbano

2. Conceito 4. J estudamos os tipos de traado urbano, que consiste no desenho geral da cidade6 e resulta da disposio das vias pblicas e de outros logradouros no plano geral da cidade. 3. Funo esttica 5. A Escola Clssica, quanto ao traado urbano, partia do princpio concreto de que as composies de arte urbana devem ser metdicas e regulares;7 outra corrente, no entanto, preconizava princpios opostos e no admitia seno composies livres e pinturescas;8h, porm, aqueles que afirmam, como j vimos, que no se pode dar preferncia nem a um, nem a outro, desses tipos, pois o traado reto como o curvo podem surtir composies de efeitos estticos. Tambm observamos, em outro lugar, que uma cuidadosa disposio das praas no traado urbano oferecer excelente efeito esttico, quer porque sejam por si mesmas ornamentais, quer porque quebram a monotonia de um traado regular.9 6. A variedade de formas pode ser um elemento de efeito esttico. H, porm, variedades que afeiam a cidade, quando resultam de formao emprica ou quando o traado urbano no combina com o traado natural do stio em que se situa. Os espiges, os vales, os rios, crregos e outros acidentes geogrficos devero ser aproveitados, como elementos con dicionadores de efeitos estticos, no traado urbano. Importa, ainda, ter em mente o modelo de assentamento urbano, a fim de orientar o traado urbano que se harmonize com ele. O traado urbano do centro de Belo
6. Hely Lopes Meirelles, Direito Municipal Brasileiro, 16a ed., p. 556. 7. Cf., neste mesmo ttulo, Captulo II, Seo HI, 54, infine, nossas observaes e bibliografia citada. 8. Idem, ibidem. 9. Idem, ibidem.

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Horizonte pode servir de exemplo: bonito, quando a cidade consistia de edificaes assobradadas, briga, hoje, com os arranha-cus e com a funcionalidade de um aglomerado de trnsito intenso. O Centro de So Paulo, de traado irregular de formao emprica, no nada bonito, mas transformado em zona de pedestres, com os calades ornamentados aqui e ali com plantas e flores, j se toma atraente. J o bairro do Jardim Europa, com suas ruas curvas e pracinhas da resultantes, tem caracters ticas estticas no de desprezar, mas sua pouca funcionalidade ao trnsito automobilstico toma seu traado irritante ao transeunte. 7. Elementos de destaque do traado urbano - como pontes, viadu tos, arcos, passeios devem merecer toda a ateno do urbanista, porque distinguem a imagem da cidade, como nota Hans Mausbach, que preleciona: A imagem da cidade s se toma inconfundvel devido aos seus pontos destacados, acentos ou smbolos que dominam pela sua escala. Trata-se de pontos de referncia, pertencentes ao passado ou ao presente, que permanecem ligados ao nome e imagem da cidade.1 0 Esse autor, em captulo interessante sobre a temtica, oferece-nos consideraes que merecem ser indicadas, dentre as quais a afirmativa de que um dos elementos de maior efeito na imagem e na estruturao da cidade a modulao, a transio de estreito para largo, de alto para baixo, ou vice-versa.1 1Os espaos largos do uma sensao de liberda de, de desafogo, permitem uma viso geral e uma apreciao concreta dos trechos das fachadas que sobre eles s debruam.1 2 O contraste entre espaos largos e estreitos, fechados e abertos, essencial, como o tambm o contraste entre as linhas e ngulos rtos e entre as linhas curvas e os ngulos oblquos. Criam o ritmo de uma cidade rica em mudanas e alternativas de aspecto e estrutura.1 3 & Ao lado disso, importa cuidar da aparncia dos logradouros pbli cos, mediante a execuo dos servios de limpeza pblica , consistentes na coleta, transporte e destinao de resduos domiciliares, de restau rantes, bares, hotis, estabelecimentos comerciais e industriais, restos de limpeza e de podao de jardins, entulho, terra e sobras de materiais de construo, restos de mveis, de colches, de utenslios, de mudanas, e outros similares, animais mortos de pequeno porte etc.; impondo-se aos executores de obras ou servios em logradouros pblicos a obrigao de manter permanentemente limpos os locais de trabalho;proibindo-se expor ou depositar nos passeios, canteiros, jardins, reas, escadarias etc., qual quer material, mercadoria, objeto, mostrurio, cartazes, entulhos, terra ou
10. Urbanismo Contemporneo, p. 162. 11. Hans Mausbach, Urbanismo Contemporneo, pp. 166-167. 12. Idem, ibidem, p. 169. 13. Idem, ibidem

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resduos de qualquer natureza, bem como descarregar guas servidas de qualquer natureza nas vias pblicas etc.; obrigando os proprietrios de terrenos no-edificados a mant-los limpos e a zelar para que no sejam usados como depsitos de lixo, detritos ou materiais. 4. Funo psicolgica 9. O traado equilibrado da cidade concorre tambm para o equilbrio psicolgico de seus habitantes, visitantes e transeuntes. A multiplicidade e a diversidade de formas no devem ser exageradas, para no dificultar a orientao. Exagerando-se, a complexidade pode levar intranqilidade e confuso, resultando catica.1 4A simetria conduz ao tdio. Os quar teires retangulares ou quadrados proporcionam, alm da monotonia, os cruzamentos prximos e constantes, que irritam os condutores de veculos. As linhas extensas, como Braslia, do ao pedestre a sensao de vcuo, o sentimento de isolamento, mas tomam-se muito atrativas, pelo contrrio, para quem contempla a cidade de uma certa distncia ou para o automobilista que se desloca rapidamente.1 5 10, Os efeitos estticos so de importncia muito grande para equili brar os desajustes das cidades industriais contemporneas. Mas no se h de esquecer que a funcionalidade do traado urbano constituir outra exigncia das aglomeraes urbanas de hoje, de modo proporcionar ao habitante e ao transeunte facilidades e comodidades, sem as quais os desajustes se agravam. Observadas essas exigncias, a lio de Hans Mausbach, nos termos seguintes, bastante preciosa: A multiplicidade e a diversidade das formas urbanas, os elementos caractersticos das ci dades, a alternncia entre espaos vastos e estreitos, a tenso produzida pelos inesperados e pitorescos efeitos espaciais, do origem no olhar do observador a uma imagem benfica de viva arte urbanstica.1 6 Complemente-se isso com projetos de ambientes urbanos, parques e jardins, arborizao das ruas, padronizao e melhor desenho de ele mentos de iluminao, posteao, sinalizao e publicidade (de que falaremos depois), Revestimentos de passeios e praas, muros de terrenos vagos etc. - elementos, esses, que tm tal influncia no aspecto visual da cidade que no se compreende como seu desenho e implantao no tenham merecido maior interesse das autoridades, como bem observou Adina Mera.1 7
14. Hans Mausbach, Urbanismo Contemporneo, p. 154. 15. Idem, ibidem, p. 157. 16. Urbanismo Contemporneo, p. 152. 17. Paisagem urbana e forma da cidade, Revista de Administrao Municipal 78/340.

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D as reas V erdes

II -

5. Funo paisagstica das reas verdes e de outras formas de arborizao


11. J estudamos as reas verdes como exigncia higinica, de equilbrio do meio ambiente urbano e de locais de lazer. Nisso tambm j encontramos nelas um elemento de equilbrio psicolgico, de recons tituio de tranqilidade, de recomposio do temperamento. 12. Alm disso, elas, quando bem distribudas no traado urbano, oferecem colorido e plasticidade ao meio urbano. A arborizao das vias pblicas, alm da atenuao de rudos, da fixao e reteno do p, da reoxigenao do ar (como as reas verdes), de oferecer frescura e projetar sombras, embeleza-as.1 8Como em tudo o mais que diz com o urbanismo, tambm aqui no se h de cair no esteticismo gratuito, vazio, cumprindo ter em mente, na matria, estas palavras de J. M. Alonso Velasco: Sem suprimir o que possa ter de pitoresco, a vegetao deve empregar-se com um critrio realista e no-romntico. As rvores, os arbustos, os prados e as flores devem ser empregados com um critrio racional, destinado a preencher funo social assinada aos espaos verdes, dentro da qual, e sem sair-se dela, tero cabimento os diversos critrios decorativos e de ornamento.1 9

6. Jardins e parques como componentes da paisagem urbana


13. Osjardins urbanos so mais tipicamente elementos decorativos e ornamentais das cidades. Os parques tambm exercem essa funo em grau menor, porque procuram combinar funo de rea verde com funo de recreao e lazer. No entanto, para que essas funes pos sam ser desempenhadas com mais intensidade, os parques precisam ser atraentes em si mesmos e na sua utilizao. Assim, por exemplo, o Parque Municipal de Belo Horizonte, atraente em si mesmo, j no o em sua utilizao, que, no raro, propicia freqncia que afasta grande parte da populao. O Parque do Ibirapuera em So Paulo j concilia, em grau bastante satisfatrio, os dois requisitos: atraente em si e em sua utilizao, como rea de lazer e rea verde com bonitas caractersticas paisagsticas. Assim, tambm, so o Parque E l Retiro, em Madri; o Green Park, o Hyde Park e o Regent s Park de Londres.
18. Cf. J. M. Alonso Velasco, Ciudady Espacios Verdes, p. 87. 19. Idem, ibidem, p. 84 onde transcreve nonnas sobre o assunto.

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14. Os jardins so os enfeites das cidades. So repousantes, quando bem-cuidados. Constituem imprescindveis componentes das praas. Uma cidade sem jardim como uma flor despetalada, um corpo sem alma. As cidades sem jardins, como So Paulo, ficam secas, duras, neurticas. Agrava essa ausncia o mau gosto de fazer praas cncretadas, como a Praa Roosevelt em So Paulo, que deixou de ser praa, para passar a ser uma construo onde existia uma, ou mesmo como a Praa da S/lvis Bevilqua, feita de patamares de concreto, com canteiros em monstruosas escadarias, ainda que as cascatas artificiais, quedas e jorros de gua suavizem um pouco a secura do lugar. S faltou, para completar a cari catura, plantar nela vegetao e flores plsticas, recendendo e exalando infinita tristeza - que nada to triste como uma flor de plstico.
III D a s F a c h a d a s A r q u it e t n ic a s

7. Seu compromisso com a paisagem urbana 15. Fachada qualquer das faces externas de uma edificao, quer seja edificao principal, quer seja complementar, como torres, caixas dgua, chamins ou similares.20Fachada principal qualquer fachada voltada para logradouro pblico.2 1As fachadas tm considervel compro misso com a paisagem urbana, quer fiquem voltadas para os logradouros pblicos ou para o interior do lote. 16. A legislao, por essa razo, costuma exigir tratamento arquite tnico e acabamento adequado das fachadas dos edifcios, especialmente das principais.2 2 Seria, no entanto, de desejar que o exame dos projetos arquitetnicos levasse em considerao no apenas o tratamento da fa chada em si, mas tambm sua harmonia com o conjunto das edificaes prximas. certo que a questo esttica da paisagem urbana, quanto aos edifcios, no se limitar ao tratamento arquitetnico das fachadas, mas s caractersticas gerais dos prprios edifcios, multiplicidade de seus aspectos, sobretudo a variedade de colorido, sua sobriedade, cortada aqui e ali com cores mais vivas. 8. Restries ao direito de construir e esttica das construes 17. A definio do modelo de assentamento urbano permite a inter veno da Municipalidade no sentido de impor s construes tipos ade
20. Cf. Lei 14.223, de 26.9.2006, do Municpio de So Paulo, art. 6a, IX. 21. Cf. Decreto 15.364, de 28.9.1978, do Municpio de So Paulo, art. 2a, XI. 22. Cf. Lei 8.266/1975 (Cdigo de Edificaes), do Municpio de So Paulo, art. 14, que foi revogada pela Lei 11.228/1992 (Cdigo de Obras e Edificaes), como j vimos, que no se preocupa com o assunto.

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quados paisagem urbana. verdade que esse um aspecto que no tem merecido a devida ateno dos Poderes Pblicos, entre ns. Aprovam-se projetos e plantas de edificaes, no mais das vezes, sem a preocupao de verificar se se harmonizam com a paisagem natural ou com a paisagem urbana j existente; e, ento, aparecem edifcios em desarmonia com outros que os rodeiam, com o qu no se formam conjuntos paisagsticos dignos de preservao futura, afetando a cidade no presente. 18. uma situao inversa que j dominou no urbanismo, que outrora se preocupava mais com esse assunto, a ponto de a autoridade construir integralmente conjunto arquitetnico {Place des Vosges, Paris), ou construir as fechadas dos prdios (Place de la Concorde, Paris), ou fornecer o desenho, o projeto, das fachadas dos prdios (m eRoyale , Pa ris), ou estabelecer a regulamentao esttica do projeto das fachadas dos prdios (rue de Rivoli, Paris),23 ou como em Jerusalm, para a qual a legislao impe manter o estilo histrico de casas e edificaes com fachadas de pedras.

9. Edifcios pblicos e paisagem urbana


19. Os edifcios pblicos , ou os de instituies sociais ou religiosas, sempre marcaram a paisagem urbana. Foram os palcios governamentais, os fruns, as cadeias, construdos em praas ou lugares de destaque, que chamavam - e ainda chamam - a ateno por seu porte arquitetnico solene, majestoso. E essa caracterstica paisagstica urbana dos edifcios pblicos deveria continuar a ser cultivada-* sem prejuzo, evidentemente, da funcionalidade e da economicidade da execuo t e obras. Fazer ex perincia arquitetnica com edifcios pblicos apenas para desenvolver a imaginao esttica um procedimento desarrazoado, como, no raro, se tem feito com construes de fruns ou de prdios de Prefeituras no Interior de So Paulo, edifcios majestosos, muitas vezes em desconformidade com a prpria modstia das cidades em que se localizam, inteis, s vezes, para o cumprimento de suas finalidades. A adequao ao meio ambiente urbano ou natural tambm uma condio esttica, no sentido de harmonizao de conjunto; e a funcionalidade, a adequao finalidade, outra exigncia dos edifcios pblicos, sem o qu se cair no esteticismo gratuito, condenvel no urbanismo de hoje. 20. As igrejas, as catedrais, so os edifcios mais marcantes em qualquer aglomerado urbano. Viaje-se pelo interior do pas, e, em cada cidade que desponta, o que por primeiro se mostra so as torres dos tem23. Tais exemplos foram colhidos em Adina Mera, Paisagem urbana e forma da cidade, Revista de Administrao Municipal 78/325-326.

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pios catlicos, situados em ponto estratgico, pra dominar a paisagem urbana. De quando em quando, uma capelinha mais modesta d um toque de ternura nessa paisagem. IV
- M
o b il i r io

U rbano

10. Conceito, caractersticas e classificao 21. Mobilirio urbano so elementos de escala microarquitetnica integrantes do espao urbano e que devem satisfazer os seguintes requi sitos: I - ser complementares das funes urbanas; II-e s ta r localizados em espaos pblicos; III - estar disseminados no tecido urbano com rea de influncia restrita.24 So, pois, elementos integrantes da paisagem urbana, que ho de merecer regulamentao adequada na legislao urbanstica; e, realmente, so o componente da paisagem urbana que tem sido objeto de tratamento legal mais minucioso, especialmente na parte referente publicidade. 22. O mobilirio urbano pode agrupar-se nas seguintes classes: I anncios; II - elementos de sinalizao urbana; IH - elementos aparentes da infra-estrutura urbana; IV - servios de comodidade pblica. A cada um desses grupos dedicaremos um dos itens subseqentes. 11. Anncios, painis e cartazes 23. Como dissemos antes, este o aspecto do mobilirio urbano que mais tem recebido regulamentao jurdica. Em 1978 o Municpio da Capital Paulista criou a Comisso de Proteo Paisagem Urbana (CPPU), destinada basicamente a ordenar a matria em vista da esttica da cidade o que revela preocupao que h muito no se encontrava
24. Essa a definio que d ao mobilirio urbano a Lei 1.096/1978, do Municpio de Campos do Jordo, em seu art. 30. Essa a lei que deu mais amplo desenvolvimento ao assunto, razo por que ela constituir a base de nossas consideraes, aqui. O Decreto 26.452/1988, do Municpio de So Paulo, considera mobilirio urbano todo objeto ou pequena construo integrante da paisagem urbana, de natureza utilitria ou de interesse urbanstico, tais como: abrigos, bancos, barracas, cabinas, caixas de correio, defensas, esculturas, floreiras, lixeiras, luminrias, quiosques, relgios e similares. Melhor esse conceito do que o do art. 6a, VIU, da Lei 14.223/2006, do Municpio de So Paulo: mobilirio urbano o conjunto de elementos que podem ocupar o espao pblico, implantados, direta ou indiretamente, pela Administrao Municipal, com as se guintes funes urbansticas: a) circulao e transportes; b) ornamentao da paisagem e ambientao urbana; c) descanso e lazer; d) servio de utilidade pblica; e) comunicao e publicidade; f) atividade comercial; g) acessrios infra-estrutura.

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na cogitao do Poder Pblico, que, em verdade, cuidava da regulamen tao de anncios mais preocupado com sua renda tributria, atravs da cobrana das taxas de licena, que com o aspecto urbanstico. Por isso so dignos de referncia os dois primeiros considerando, com que o Pre feito Olavo Egydio Setbal fundamentou o Decreto 15.186, de 1.8.1978, mediante o qual criou aquele rgo. Ditos consideranda constatam que o desenvolvimento desordena do de anncios de publicidade na paisagem urbana ocasiona evidentes prejuzos esttica da cidade e segurana dos muncipes, e realam a convenincia de assegurar a disposio equilibrada dos anncios, em harmonia com as mensagens transmitidas* e, como se trata tambm de problema tcnico, o terceiro considerando justifica a necessidade da criao de um rgo permanente com atribuies especiais constante atualizao da legislao especfica, em harmonia com as novas exign cias tcnicas e a realidade prtica. Com isso, criou-se aquela Comisso junto Secretaria da Habitao e Desenvolvimento Urbano (SEHAB) do Municpio, com atribuies no setor. Pena que no se lhe tenham dado competncias mais amplas, para abranger a problemtica da proteo paisagem urbana em todos os seus mltiplos aspectos, ainda que se tivesse que dar-lhe outra estrutura. 24. Logo depois expediu-se tambm o Decreto 15.364, de 28.9.1978, regulamentando o art. 22, IV, da Lei 7.805/1972, que determinou se estabelecessem, por ato do Executivo Municipal, as normas aplicveis s diferentes categorias de uso e s diferentes zonas de uso pertinentes permisso ou restrio para colocao de cartazes, letreiros, placast tabuletas, anncios, quadros luminosos ou similares, em qualquer pon to visvel da via pblica. Vigora hoje, a Lei 14.223, de 26.9.2006, que dispe sobre os elementos que compem a paisagem urbana, visando ao atendimento do interesse pblico, em consonncia com os direitos fundamentais da pessoa humana e as necessidades de conforto ambiental, com a melhoria da qualidade da vida urbana, assegurando, entre outros,. os seguintes: bem-estar esttico, cultural e ambiental da populao; segurana das edificaes; valorizao do ambiente natural e constru do; percepo e compreenso dos elementos referenciais da paisagem; preservao da memria cultural etc. A lei se dedica especialmente ordenao dos anncios e, pela primeira vez, com a eficcia de manter e preservar a cidade limpa. 25. Para ela (art. 6Q , I), anncio qualquer veculo de comunicao visual, presente na paisagem visvel do logradouro pblico, composto de rea de exposio e estrutura, exceto nomes, smbolos, entalhes, relevos ou logotipos integrados fachada; logomarcas, quando veiculadas nos equipamentos prprios de mobilirio urbano; denominaes de prdios e condomnios; referncias que indiquem lotao, capacidade, ou reco mendem cautela ou indiquem perigo, desde que sem qualquer legenda,

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dstico ou desenho de valor publicitrio; comunicaes institucionais (sinalizao de trnsito, de orientao, de denominao de logradouros) etc. (art. 72). Em suma, anncios so quaisquer veculos de comunicao visual, presentes na paisagem. Podem ser constitudos de signos literais ou numricos, de imagens ou desenhos, em preto e branco ou em cores, apresentados em conjunto ou isoladamente nos logradouros pblicos ou em qualquer ponto visvel destes.25 Os anncios no podem prejudicar a visualizao de bens e imveis significativos (os de interesse cultural, p. ex.), nem a visibilidade da sinalizao de trnsito ou outro sinal de comunicao institucional, destinado a orientar o publico, bem como a numerao imobiliria e a denominao dos logradouros, nem a insolao e aerao de edificaes. Essas regras se extraem dos arts. 9S e 10 da citada lei paulistana, mas servem de orientao geral porque bem se v que se fundamentam em critrio de razoabilidade inequvoca. 26. Os anncios so expostos em suportes que se apresentam de vrias maneiras: fachadas,placas, tabuletas,faixas, toldos, dispositivos luminosos, painis e cartazes. Painis e cartazes so apenas dois modos pelos quais se expe a comunicao visual chamada anncios no-luminosos, como as placas, tabuletas, faixas, toldos etc., que, por isso mesmo, podem ter o tratamento legal daqueles. O painel caracteriza-se por se constituir de materiais que, expostos por longo perodo de tempo, no sofrem deteriorao fsica substancial, e por ser de baixa rotatividade de mensagem e reduzido n
25. As leis orgnicas dos Municpios conferem competncia a estes para re gulamentar, autorizar efiscalizar a afixao de cartazes e anncios, bem como a utilizao de quaisquer outros meios de publicidade e propaganda nos locais sujeitos ao poder de polcia municipal Mesmo quando a lei orgnica no o faa, ess competncia municipal, por fora do art. 3 0 ,1, da CF de 1988, por se tratar de assunto de interesse local. Jurisprudncia: Afixao de painis de propaganda - Poder de polcia do Municpio em defesa da esttica da cidade Ao cominatria-Procedncia-Recurso extraordinrio indeferido -Agravo no provido (STF, AI 32.760, rel. Min. Pedro Chaves). Manteve-se, a, o acrdo da 2aC. Civil do TASP, relatado pelo ento Juiz desse Tribunal, Hely Lopes Meirelles, que trazia a seguinte ementa: Proteo esttica da cidade Afixao de anncios Falta de autorizao da Pre feitura Ao cominatria procedente para a retirada de painel de propaganda. Cabe ao Municpio a proteo esttica da cidade, e para tanto pode e deve policiar a afixao de anncios no permetro urbano e seus arredores. A publicidade urbana, abrangendo os painis e letreiros expostos ao pblico sob qualquer modalidade, assunto de peculiar interesse do Municpio, e, como tal, fica su jeita regulamentao e autorizao da Prefeitura. A ao cominatria adequada para o Poder Pblico compelir o particular a des fazer painel de propaganda afixado sem autorizao municipal, ainda que localizado na propriedade privada. A multa fixada pelo autor, na inicial da ao cominatria, no pode ser reduzida pelo juiz, desde que estabelecida sem abuso de direito (cf. RTJ 37/521).

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mero de exemplares.26O cartaz, ao contrrio, constitudo por materiais que, expostos por curtos perodos de tempo, sofrem deteriorao fsica substancial, sendo de alta rotatividade de mensagem e elevado nmero de exemplares.27 Cartaz-mwal (outdoor) o anncio composto de vrias folhas de papel afixadas em quadros prprios.2 8 27. A classificao dos anncios fundamenta-se na natureza da mensagem que transmitem, na sua luminosidade, na mobilidade, na du rabilidade e na simplicidade. Quanto natureza da mensagem que transmitem, os anncios podem ser indicativos, publicitrios e cooperativos ou especiais. Indicativos so os que contm apenas a identificao da atividade exercida no mvel ou imvel em que esto instalados, ou a propriedade deste (exemplo: Banco, Bar e Restaurante, Padaria, Drogaria). Publicitrio o anncio que comunica qualquer mensagem de propaganda, sem carter indicativo (exemplo: Tome Cafiaspirin, Guaran o refrigerante ideal etc.). Cooperativo ou especial o anncio que transmite mensagem indicativa associada mensagem de propaganda, em geral, com finalidade cultural, eleitoral, educativa ou imobiliria (aluga-se, vende-se). , pois, uma combinao dos dois tipos anteriores. Quanto luminosidade, os anncios so luminosos e no-luminosos. Luminosos so os anncios cuja mensagem obtida por meio de emis so de luz oriunda de dispositivo luminoso prprio.29 No-luminosos so os anncios cuja mensagem transmitida por meio de painis ou cartazes. Quanto mobilidade, os anncios sofixos ou mveis. Fixos so os anncios cujo suporte permanece estvel em algum lugar. Mveis so os anncios transportveis por pessoas no ato mesmo da transmisso da mensagem. Quanto durabilidade, os anncios so permanentes ou provis rios. Na verdade, a mensagem que permanente ou provisria, no a afixao do anncio. A mensagem que se deseja que dure exposta em material que suporte perodo mais extenso. A mensagem provisria exposta em material perecvel, como pano, percalina, papel, papelo etc., que contenha inscries do tipo vende-se, aluga-se, liquidao, precisa-se de empregados, com prazo de exposio por tempo curto - ainda que, s vezes, essas mensagens sejam apresentadas em material durvel, como tbua.
26. Cf. Decreto 15.364/1978, do Municpio de So Paulo, art. 4a, 2a, a. 27. Idem, art. 4a, 2a, b. 28.- Cf. Prefeitura do Municpio de So Paulo, So Paulo/Cadastro de Anncios, Glossrio 24, p. 14. 29. Cf. Decreto 15.364/1978, art 4, Ia

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28. Os anncios podem ser submetidos a restries de vrias ordens, em relao zona de uso como em relao ao local de sua exposio, relativamente a imvel edificado ou a imvel no-edificado. Disso de correm os conceitos de quota de anncio , recuo de anncio, rea de exposio do anncio, visibilidade do anncio , altura do anncio Quota de anncio o coeficiente que, multiplicado pela soma ex pressa em metros das testadas do lote onde se situa o anncio, possibilita obter a rea total mxima do anncio permitida, expressa em metros quadrados. Recuo de anncio a menor distancia existente entre um anncio e qualquer divisa do imvel onde se localiza. rea de exposio do anncio a superfcie de exposio de uma face do anncio. Visibili dade do anncio a possibilidade de avistar-se um anncio de qualquer ponto de um logradouro pblico. Altura do anncio a altura, em relao ao imvel, permitida para a colocao do anncio. So todas situaes que a lei deve prever e o regulamento deve or denar pormenorizadamente. 29. As restries podem chegar proibio de anncios em determi nadas zonas de uso, em determinados locais, logradouros, objetos etc. Tudo depende das peculiaridades de cada cidade. Mas, em geral, so proibidos anncios, em qualquer zona, nos seguintes casos: (a) ao longo das vias de trfego de elevado nvel (vias expressas); (b) nos monu mentos pblicos e em suas proximidades, de modo a no prejudicar sua visibilidade (dos monumentos); (c) nos bens e locais tombados e em suas proximidades, de modo a no prejudicar sua visibilidade; (d) nas pontes, viadutos, passarelas; (e) sobre as rvores de vias pblicas; (f) sobre postes, torres ou qualquer estrutura destinada a suportar as redes areas dos meios de comunicao e de energia eltrica; (g) em qualquer parte dos cemitrios; (h) nas proximidades de semforos, sempre que possam confundir sua viso ou interpretao.3 1 Tambm so proibidos anncios publicitrios luminosos em zonas estritamente residenciais. 30. Por tudo isso que a colocao de anncios na paisagem urbana fica sujeita ao controle da Prefeitura, que disciplina sua explorao e uti lizao, sua forma de apresentao, sua dimenso, sua posio (quota, recuo, altura etc.), exigindo-se que seu projeto seja aprovado pelo r go competente e sua explorao ou utilizao dependentes de prvia autorizao municipal, que examinaremos mais devagar, noutro lugar desta obra. Seria bom que nesse controle se inclusse tambm o da lin
30. So conceitos que se encontram no decreto citado acima, art 22. 31. Cf. Lei 5.042/1976, de Santo Andr, art 52; Lei 1.096/1978, de Campos do Jordo, arts. 35 e ss.

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guagem dos anncios, a fim de que a lngua no seja to maltratada por eles, como acontece com freqncia.

12, Elementos de sinalizao urbana


31. Os elementos de sinalizao urbana, que no devem ser confun didos com anncios indicativos, so constitudos de: (a) sinalizao de trnsito; (b) nomenclatura de logradouros pblicos; (c) numerao de edificaes; (d) informaes cartogrficas da cidade. 32. A sinalizao de trnsito classifica-se em sinalizao de advertn cia , >sinalizao indicativa e sinalizao de regulamentao?2 A. sinalizao de advertncia a que chama a ateno para alguma caracterstica especfica, eventual ou permanente, das vias pblicas, e dever obedecer s normas e modelos indicados pelo Conselho Nacional de Trnsito e por manual do Departamento de Estradas de Rodagem do Estado. A sinalizao indicativa a que visa a mostrar destinos, distncias, pontos de interesse pblico ou de referncia turstica etc. A sinalizao de regulamentao a que efetiva a aplicao de leis, regulamentos e convenes sobre trnsito, de qe os semforos constituem o exemplo mais caracterstico, assim como os sinais de mo e contramo, de estacionamento, de cruzamento, de Pare etc. Ho de obedecer s normas e modelos convencionados pelo Conselho Nacional de Trnsito e indicados no manual de sinalizao do Departamento Es tadual de Estradas de Rodagem. Todas essas sinalizaes, contudo, ficam sujeitas ordenao do rgo competente da Prefeitura quanto ao local de fixao e, em alguns casos, altura, pois as leis orgnicas dos Municpios, de fato, incluem na competncia destes sinalizar as vias urbanas e as estradas municipais, bem como regulamentar e fiscalizar sua utilizao . Isso vale, alis, para toda a sinalizao urbana que estamos estudando neste pargrafo, no apenas para a sinalizao do trnsito a respeito da qual, por outro lado, h a interferncia de normas e rgos federais (Cdigo de Trnsito Brasileiro e Conselho Nacional de Trnsito). 33. A nomenclatura dos logradouros outro tipo de sinalizao urbana de real importncia para a orientao da populao. Por isso, deveria ser o mais clara possvel, o que muitas vezes no ocorre. Muitos
32. A propsito dos elementos de sinalizao urbana em geral e da sinalizao do trnsito em particular, cf. Lei 1.096/1978, do Municpio de Campos do Jordo, arts. 46 e ss., que foi a que mais minuciosamente disciplinou sua ordenao na paisagem urbana,.

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e muitos logradouros pblicos tm seus nomes ocultos em rvores e sebes isso quando no ocorre de as placas de nomes estarem to dis tantes umas das outras que o transeunte no as encontra ou as encontra com grande dificuldade. As leis orgnicas dos Municpios indicam que a denominao dos logradouros pblicos seja dada por ato do prefeito (LOM/SP, por exem plo, art. 70, XI), enquanto a alterao da denominao seja feita por lei municipal (art. 13, XVH). Mas h tambm casos em que se dispe que tanto a denominao como a alterao sejam feitas por lei (LOM/Diadema/SP, art. 17, XIX). Outras no indicam expressamente a competn cia -- caso em que, pela natureza concreta do ato, cabem ao Prefeito a denominao como sua alterao. , i Algumas leis como a do Rio de Janeiro estabelecem normas sobre a escolha de novos nomes para os logradouros pblicos, tais co mo a adoo de: (1) nomes de brasileiros j falecidos que se tenham distinguido (a) em virtude de relevantes servios prestados ao Pas, ao Estado e ao Municpio; (b) por sua cultura e projeo em qualquer ramo do saber humano; (c) pela prtica de atos hericos e edificantes; (2) nomes curtos, eufnicos e de fcil pronncia, tirados da Histria, Geografia, Flora, Fauna e Folclore do Brasil ou de outros pases, e da Mitologia Clssica; (3) nomes curtos, eufnicos e d fcil pronncia, extrados da Bblia Sagrada, datas e santos de calendrios religiosos; (4) datas de significao especial para a Histria do Brasil ou Universal; (5) nomes de personalidades estrangeiras com. ntida e indiscutvel projeo; (6) acrescentem-se a estes: nomes de tribos indgenas do Brasil, ou de ndios que se tomaram conhecidos por qualquer motivo relevante; nomes de personagens de romances que se tomaram populares (Iracema, Peri). Prev-se, ainda, que os nomes de pessoas devero conter o mnimo indispensvel sua imediata identificao (inclusive ttulo), dando-se preferncia aos nomes de duas palavras. Por outro lado, uma prtica recomendvel a que determina que na aplicao das denominaes seja observada, tanto quanto possvel, a concordncia de nome com o ambiente local, bem como a de que os nomes de um mesmo gnero ou regio sejam, sempre que possvel, grupados em ruas prximas. Os nomes mais expressivos sero usados nos logradouros mais importantes. Em So Paulo essas ltimas recomendaes so observadas. Assim, no Jardim Europa encontramos logradouros com nomes dos pases eu ropeus; no Jardim Paulista, nomes de cidades do Estado de So Paulo. No Jabaquara h uma vila com nomes de rvores; em Vila Prudente existe a Vila Bela, cujas ruas e avenidas tm nomes de flores. Em Vila Ema as ruas e avenidas tm nomes de pssaros. Na Lapa a Vila Romana homenageia as personalidades de Roma em suas ruas e praas (Cato,

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Comlia, Tito, Cllia, Aurlia, Fbia, Marco Aurlio, Cludio, Graco, Spartaco e outros). 34. Outro tipo de sinalizao urbana indispensvel da numerao das edificaes. Todas as edificaes devero ser numeradas do modo mais claro e ordenado possvel, a fim de ser de fcil localizao, orien tao e rpida identificao. Deve-se, pois, determinar a colocao de placa de numerao oficial, em lugar visvelj no muro de alinhamento, na fachada ou em qualquer parte entre o muro de alinhamento e a fachada, para a caracterizao fsica da edificao no logradouro. A colocao da placa no h de ser nem muito alta, nem muito baixa. altura de 2,5m acima da soleira do alinhamento e no mximo a uma distncia de lOm em relao ao alinhamento. De outro lado, a numerao, que dever ser sempre mediante pla ca oficial, precisa seguir uma sistemtica uniforme e uma seqncia ordenada, para no gerar confuso. Uma regra adequada consiste em distribuir os nmeros que correspondam distncia, em metros, entre o incio do logradouro e o centro da testada do imvel, com pequena variao possvel. Essa distncia dever ser medida, para os imveis de cada lado, a partir da interseo do alinhamento respectivo com os mais prximos alinhamentos do logradouro de origem; para os imveis situados direita de quem percorrer o logradouro do incio para o fim sero distribudos os nmeros pares, e para os imveis do outro lado, os nmeros mpares; nas praas e largos a numerao dever orientar-se no sentido do seu maior eixo, tomando-se para incio a extremidade desde o eixo mais prximo da rua principal de penetrao. necessrio, tambm, para a boa orientao, definir um modo uniforme para o incio das ruas. A sugesto cabvel a de dar como incio a extremidade mais prxima do centro da cidade, como em So Paulo em regra, ou o centro do bairro que se caracterize como unidade urbana bem definida.3 3 Outro critrio que se adota o de utilizar placas de ferro esmaltado com algarismos brancos e fundo azul escuro para as edificaes em logradouros pblicos e fundo vermelho para os logradouros ainda no oficializados, ditos particulares. A afixao obrigatria da placa de numerao na edificao consti tui uma limitao propriedade, que, pela sua pequena dimenso e seu grande benefcio ao prprio proprietrio, jamais gerou a necessidade de examinar sua natureza. E no vamos faz-lo aqui, tambm, seno
33. As regras do texto so utilizadas especialmente em So Paulo e no Rio de Janeiro. Neste, aps o Regulamento de Licenciamento e Fiscalizao (art. 80), aprovado pelo Decreto N 1.077, de 8.7.1968. Outros pases usam a numerao no por metro, mas por edificao ou entrada de edificao. A numerao por metro tem a vantagem de definir tambm o comprimento da via.

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apenas oferecer a idia de que se trata de um tipo de servido pblica , como tambm o aplaca de denominao de logradouro pblico quando afixada em prprio privado. 35. Finalmente, mencione-se outro tipo de sinalizao urbana encontrvelnas cidades de grande porte, ou tursticas, que so precisamente as informaes cartogrficas da cidade. 13. Elem entos aparentes da infra-estrutura urbana 36. Os elementos aparentes da rede de infra-estrutura urbana so constitudos de: (1) postes da rede de energia eltrica, de iluminao pblica e telefnica; (2) hidrantes e extintores de incndio. 37. Cada Municpio ordena esses elementos como melhor lhe parecer e de acordo com a estrutura da cidade e condies financeiras. O que certo que esses elementos so marcantes na paisagem urbana, influindo consideravelmente em sua esttica. Belo Horizonte, por exemplo, cidade bonita, tinha sua paisagem imensamente prejudicada pela posteao de energia eltrica, de iluminao e de telefones, implantada no meio das ruas, oferecendo um aspecto desagradvel viso, o que foi sendo cor rigido pela prtica mais moderna de embutiment subterrneo da fiao desses servios de utilidade pblica. Mas, ainda quando tais elementos devam continuar aparentes, seria muito til ao seu compromisso com a paisagem urbana que fossem de vidamente desenhados e situados na via pblica, de modo, pelo menos, a no compromet-la. 14. Servios de comodidade pblica 38. Os servios de comodidade pblica so unidades de pequena escala, disseminadas no tecido urbano, destinadas a atender ao conforto pblico, tais como: cabinas telefnicas, caixas de correio, cestos de lixo , abrigos e pontos de embarque de nibus, parqumetros, bancos de ja r dim, bebedouros pblicos , postos de informaes, sanitrios pblicos, bancas de jornais, guaritas, quiosques, relgios etc. 39. A colocao desses servios nos passeios ou em reas pblicas depende, em relao a uns, de simples autorizao da Prefeitura; a outros, de implantao por esta. Todos, no entanto, ficam sujeitos ordenao que ela estabelea, o que dever levar em conta sua influncia na pai sagem urbana. Por isso, a Prefeitura pode at mesmo exigir aprovao de projetos especiais em funo das caractersticas da cidade; bem como definir locais apropriados para a localizao desses servios. E necessrio

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que se atenda no apenas esttica, mas tambm - e especialmente fimcionalidade e comodidade de sua utilizao pelo pblico. E possvel conciliar perfeitamente essas exigncias, para no acontecer a feira dos tais orelhes, disseminados por So Paulo e outras cidades como abrigo de aparelho telefnico pblico, muitssimo teis mas, s vezes, colocados em passeios to estreitos e posio to descmoda que entopem a passagem de pedestres, que se vem na contingncia de descer ao leito da rua, para seguir adiante.

Captulo V

Do Regime Jurdico a Urbanificao


1. Ordenao do solo e urbanificao. I DA URBANIFICAO EM GERAL: 2. Conceito e formas de urbanificao. 3. Urbanificao prim ria e urbanificao secundria. 4. Competncia para a disciplina das urbanificaes. 5. Urbanificao e atividade urbanstica dos particu lares. 6. Empresas urbanificadoras. I I D O PARCELAMENTO URBA NSTICO D O SOLO: 7. Conceito, institutos e tipos de parcelamento do solo . 8. Regime geral do parcelamento urbanstico. 9. Arruamento e loteamento. 10. Plano de arruamento. 11. Plano de loteamento. 12. Modificao dos planos de arruamento e loteamento. 13. Loteamentos ilegais. 14. Desmembramento. 15. Desdobro de lote. 16. Remembramento ou reparcelamento do solo. III-D O S LOTEAMENTOSFECHADOS: 17. Conceito e natureza. 18. Regime do desenvolvimento urbano condominial. 19. Conflitos de interesse urbanstico.

1. Ordenao do solo e urbanificao 1. Vimos, antes, que a urbanizao um fenmeno espontneo de crescimento das aglomeraes urbanas em relao com a populao rural. Ento, lembramos que parte da doutrina emprega o termo urba nificao quando quer exprimir a atuao deliberada para criar reas urbanas novas ou para modificar reas j urbanificadas. 2. A urbanificao , assim, uma forma importante de ordenao urbanstica do solo, porquanto, diferentemente da urbanizao (fenmeno espontneo), ela constitui um meio de aplicar os princpios do urbanismo, a fim de propiciar o desenvolvimento urbano equilibrado, por meio do beneficiamento do solo bruto ou do rebeneficiamento de solo j urbanificado, carente de renovao.

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I - D a U k b a n i f ic a o em G e r a l

2. Conceito e formas de urbanificao


3. A urbanificao, pelo visto acima, consiste em toda atividade deliberada de beneficiamento ou de rebeneficiamento do solo para fins urbanos, quer criando reas urbanas novas, pelo beneficiamento de solo ainda no urbanificado, quer modificando solo j urbanificado. 4. Da decorre que a urbanificao assume vrias form as, que se agrupam numa espcie de urbanificao comum e numa espcie de ur banificao especial. A primeira realiza-se pelo parcelamento urbanstico do solo, que se aperfeioa mediante as chamadas urbanificao primria e urbanificao secundria. A segunda realiza-se por meio da renovao urbana, da urbanificao prioritria, da urbanificao compulsria, e outras que sero examinadas no ttulo seguinte, sob a denominao geral de ordenao de reas de interesse urbanstico especial. Neste captulo, portanto, s trataremos dos problemas gerais e da urbanificao comum, embora tambm tratemos do reparcelamento, que no deixa de ser um tipo de urbanificao especial. 5. Urbanificao primria e urbanificao secundria 5. A legislao e a doutrina urbansticas italianas elaboraram os conceitos de urbanizao primria e urbanizao secundria, termi nologia que adotaremos, por serem atividades deliberadas, e em ateno uniformidade terminolgica (se bem que esse aspecto seja problema secundrio). So de urbanificao prim ria as obras de armamento, de espaos para estacionamento, de escoamento de guas pluviais, de coleta, tratamento e despejo de guas servidas e suas respectivas redes, de alimentao e distribuio de gua potvel e respectiva rede, de dis tribuio de energia eltrica e de gs, de colocao de guias e saqetas, de iluminao pblica, e semelhantes. So de urbanificao secundria todas as obras que servem para obter o beneficiamento completo do terri trio, como as de ligao da zona com os servios pblicos, a instalao de escolas, mercados, praas de esporte, centros sociais, culturais, igrejas e outros edifcios para servios religiosos, reas verdes, parques etc.1
1. Cf. Lei Italiana 847, de 29.9.1964, com redao da Lei 865, de 22.10.1971, art. 4a. Cf., para a doutrina: Giuseppe Spadaccini, Urbanstica, Edilizia, Espropriazioni negli Ordinamenti Statale e Regionale, p. 233; Federeo Spantigatti, Manual de Derecho Urbanstico, pp. 192 e ss.; talo di Lorenzo, Diriito Urbanstico, pp. 349 e ss.

DO REGIME JURDICO DA URBANIFICAO

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6. Pode-se dizer que as obras de urbanificao primria correspon dem, mais ou menos, quilo que no Direito Brasileiro denominamos obras e servios de infra-estrutura bsica,2enquanto as de urbanificao secundria correspondem s obras e servios institucionais, sociais e recreativos. Deve-se, contudo, ter em mente que o grau de urbanificao h de variar segundo as necessidades concretas de cada localidade. Cer tos tipos ou espcies de instalaes de urbanificao podem tomar-se inteiramente desnecessrios em determinados Municpios, como, por exemplo, rede de fornecimento de gs. 4 . Competncia para a disciplina das urbnificaes 7. A disciplina jurdica das urbanificaes, do ponto de vista urbans tico, da competncia dos Municpios, porque se inclui no conceito de assunto de interesse local. A Unio e os Estados no podem invadir esse campo de competncia, que exclusivo. Isso no exclui a competn cia da Unio e dos Estados para dispor no sentido de que, em certas circunstncias, as obras de urbanificao fiquem na dependncia de sua aprovao, a fim de atender s exigncias de higiene, sade e segurana e de normas gerais de direito urbanstico, nos termos do art. 2 4 ,1, e l 2, da CF. Mas no pode a lei determinar que a aprovao pelo Municpio depende de anuncia de rgos federais ou estaduais, como faz o art. 14 da Lei 6.766, de 19.12.1979, que dispe sobre o parcelamento do solo para fins urbanos. As leis federal ou estadual no podem submeter atos municipais anuncia prvia de rgos estranhos Administrao Mu nicipal. O que podem exigir que os interessados submetam, tambm, aprovao e licena de rgos federais ou estaduais seus projetos ou planos de parcelamento do solo ou de edificao. 5. Urbanificao e atividade urbanstica dos particulares 8. A atividade urbanstica, como vimos, uma funo do Poder P blico, cabendo, no Brasil, essencialmente ao Municpio. Por isso, quando se fala em atividade urbanstica dos particulares h de entender-se que se trata do exerccio de uma funo pblica por particulares. Adverte Francisco Lliset Borrell, em excelente monografia sobre o assunto, que
2. Cf. art. 2a, 5e, da Lei 6.766, de 19.12.1979, com a redao da Lei 9.785, de 29.1.1999: Consideram-se infra-estiutura bsica os equipamentos urbanos de escoamento das guas pluviais, iluminao pblica, redes de esgoto sanitrio e abastecimento de gua potvel, e de energia eltrica pblica e domiciliar e as vias de circulao pavimentadas ou no.

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o direito positivo dos pases ocidentais acolhe atualmente, com signifi cativa generalidade, a possibilidade de os particulares colaborarem com a Administrao Pblica, muito ativamente, na transcendental tarefa, juridicamente diversa, de criao, ampliao e remodelao das cidades.3 O autor chega, nos seus estudos, ao conceito de vicariato urbanstico, figura segundo a qual o particular ou organizao particular, atuando em nome prprio, desempenha uma atividade urbanstica em substituio da Administrao Pblica.4 9. No Brasil o direito urbanstico est ainda pouco desenvolvido, de modo que muito cedo para se configurar, aqui, o vicariato urbanstico nos termos preconizados pelo citado autor espanhol. A concesso urbanstica, contudo, como forma admitida de vi cariato urbanstico, poder encontrar campo de aplicao no sistema brasileiro, como instrumento de outorga, a particulares, de atividade urbanstica, mormente na execuo de planos ou projetos de reurbanizao ou de renovao urbana elaborados pelas Municipalidades. Em So Paulo houve uma tentativa de aplicao dessa figura relativamente renovao urbana de reas da rua Vergueiro; mas o projeto, por outras razes, no foi adiante. A concesso urbanstica consiste numa espcie de concesso de obras pblicas no para a explorao de servio subseqente e ressarci mento mediante a cobrana de tarifa. Tratar-se-, ento, de uma concesso pura de obras pblicas, no concesso mista de obras e servios, figura que desponta na Dogmtica Jurdica ainda muito timidamente. O j citado Francisco Lliset Borrell d-nos o essencial de sua configurao, quando preleciona nos termos seguintes: A concesso pura de obra pblica tem por objeto a transferncia de faculdades prprias da Administrao a um particular para a execuo de obras de uso e aproveitamento gerais e de construes destinadas a servios que se achem a cargo do Estado, Provncia ou Municpios, de cujo custo o concessionrio se integrar no atravs de tarifas de prestao de servios ou de oferecimento de bens ao uso pblico, mas atravs da explorao de mais-valias ou subprodutos da obra mesma.5 o caso, por exemplo, de o Poder Pblico Municipal
3. Francisco Lliset Borrell, La ctividad Urbanstica de los Particulares, p. 24. Sobre certos aspectos do tema, cf.stambm: Rafael Nasarre Alastmey, Las Urbanizaciones Particulares, 1972; Jos M artin Blanco, Las Urbanizaciones Privadas y su Posible Configuracin Jurdica, 1973. 4. Francisco Lliset Boirt, La ctividad Urbanstica de los Particulares, pp. 96 e ss. 5. Francisco Lliset Borrell, La ctividad Urbanstica de los Particulares, pp. 236237. Sobre concesses de obras pblicas em geral, pode-se consultar Franco Pellizzer, Le Concessioni di Opera Pubblica, CaratteriePrincipidi Regime Giuridico, 1990; Giovanni Leone, Opere Pubbliche tra Applto e Concessione, 1983; Giuseppe Turco Liveri, La Disciplina dei Lavori Pubblici, 2a ed. (especialmente pp. 65 e ss.).

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elaborar um plano de reurbanizao ou de renovao urbana de alguma rea; sendo esta de propriedade privada, ser desapropriada para a exe cuo do plano execuo, esta, que poder ser feita diretamente pelos rgos da Prefeitura ou por empresa pblica desta, como a EMURB (Empresa Municipal de Urbanizao de So Paulo), ou por via de con cesso; por esta, o concessionrio assume os encargos da execuo do plano, com o direito de venda de parcelas ou de novas edificaes da rea urbaniicada. O concessionrio, portanto, cobrir seus custos e ter seus lucros precisamente com as vendas de lotes ou de edificaes (conforme os termos do instrumento de concesso) que sobrarem em conseqncia da execuo do plano de urbanificao da rea delimitada.6No sistema brasileiro ainda no h regulamentao dessa forma de concesso, como, de resto, tambm no h na Espanha.7 Da por. que sua aplicao exige cuidados especiais, para no resvalar para a ilegitimidade, especialmente tendo-se em mente que o concessionrio somente poder ser escolhido mediante licitao. 10. A atividade urbanstica que tradicionalmente exercida por par ticulares no Brasil a do parcelamento do solo para fin s urbanos. No esta uma atividade que, entre ns, se desenvolva mediante atuao do Poder Pblico, salvo quanto execuo de urbanificao de reas para a execuo de planos de construo de casas populares; mesmo neste caso, contudo, a atividade urbanstico-construtora constitui empreendimento que se atribui a empresas privadas ou a empresas de economia mista ou associao de moradores ou de mutirantes, quando executado pelo sistema de mutiro. O parcelamento do solo para fins urbanos em sua forma mais ca racterstica o loteamento (arruamento e diviso em lotes) - tem sido, entre ns, uma atividade urbanstica de iniciativa de particulares, es pecialmente de proprietrios de glebas (pessoas fsicas ou empresas imobilirias loteadoras). Neste caso, os particulares elaboram e executam planos urbansticos, de acordo com normas e diretrizes das Prefeituras. Ainda assim, os particulares, em nome prprio, no interesse prprio e prpria custa e riscos, estaro exercendo uma atividade que pertence ao Poder Pblico Municipal - qual seja, a de oferecer condies de habitabilidade populao urbana. Por isso que os particulares, para desempenharem licitamente tal atividade, dependem de autorizao municipal, como veremos adiante, com mais pormenores.
6. Cf., ainda, para mais pormenores sobre o tema, Francisco Lliset BorrelI, La Actividad Urbanstica de los Particulares, pp. 233 e ss. 7. Cf. Francisco Lliset Borrell, La ctividad Urbanstica de los Particulares, pp. 243, onde postula, de lege ferenda, una regulacin ms detallada de la concesin de obra pblica, que, como figura jurdica autnoma, no puede menos que cabalgar entre la concesin de servicio pblico y la contxatacin de obra pblica.

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6. Empresas urbanificadoras
11. Tem sido comum entre ns a criao de empresa pblica desti nada ao exerccio da atividade de urbanificao. Foi o que se deu no caso da construo de Braslia, com a instituio da NOVACAP (Empresa de Construo da Nova Capital). o que ocorre em So Paulo com a EMURB, criada pela Lei 7.670, de 24.11. i 971, e em So Bernardo do Campo com a PRO-SBC (Lei 2.052, d 6.7.1973, extinta), com a finali dade de elaborao e execuo de planos de urbanificao. 12. Trata-se de empresas pblicas no com a finalidade de explorar atividades econmicas, mas com a atribuio de executar obras pblicas. No resta mais a dvida que foi suscitada em face da Constituio revo gada quanto a saber se, nos termos do seu art. 170, 2fi, era possvel criar empresas pblicas para a execuo de obras pblicas. Dvida, de resto, infundada, porque aquela Constituio mesma j autorizava a distino entre empresas estatais destinadas a explorar atividades econmicas e empresas estatais destinadas execuo de servios pblicos. A Cons tituio de 1988 definiu melhor a questo, admitindo expressamente a explorao de servios pblicos por empresas de controle estatal (art. 21, XI). A questo resume-se apenas no seguinte: o Poder Pblico poder executar os servios de utilidade pblica diretamente, por meio de empresas sob seu controle ou por concesso, autorizao ou permisso a particulares; mas, se quiser explorar atividade econmica, ter que faz-lo por empresas pblicas ou sociedades de economia mista (CF, art. 173 e seu l fi).
I I - D o P a r c e l a m e n t o U r b a n st ic o S o lo

do

7. Conceito, institutos e tipos de u parcelamento do solo


13. Parcelamento urbanstico do solo o processo de urbanificao de uma gleba, mediante sua diviso ou rediviso em parcelas destinadas ao exerccio das funes elementares urbansticas. Importa mudana das dimenses ou confrontaes dos imveis para fins de urbanificao. Gleba a rea de terra que no foi ainda objeto de arruamento ou de lo teamento. Falamos em parcelamento urbanstico do solo para distingui-lo do parcelamento da terra para fins rurais, que assunto do direito agrrio, enquanto aquele de direito urbanstico e de direito civil.

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14. O parcelamento urbanstico do solo caracteriza-se por vrios tipos de operaes materiais juridicamente reguladas,8 que consistem na execuo de planos de arruamento, planos de loteamento, em des membramentos, em desdobro de lotes ou, ainda, em reparcelamento. Da decorrem os institutos que do configurao instituio do parce lamento, que so: o arruamento, o loteamento, o desmembramento, o desdobro de lote e o reparcelamento.

8. Regime geral do parcelamento urbanstico


15. O parcelamento urbanstico do solo , em todas as suas formas, sujeita-se s normas urbansticas estabelecidas na legislao municipal.9 Esse regime jurdico do parcelamento contm regras gerais aplicveis a todos os seus institutos, e outras especficas a cada um deles. Aqui, destacaremos as regras gerais desse regime, e depois, sucessivamente, examinaremos o regime que configura cada um dos institutos do par celamento. 16. O parcelamento poder verificar-se na zona urbana como na zona rural. No primeiro caso pode manifestar-se em qualquer de suas formas (arruamento, loteamento, desmembramento ou desdobro de lote), e o respectivo plano e plantas ficam sujeitos aprovao da Prefeitura, ouvidas, quanto ao que lhes disser respeito, as autoridades sanitrias, mi
8. Cf. in Pontes de Miranda, Tratado de Direito Privado Parte Especial, t. XIH, p. 8, a distino entre parcelamento material e parcelamentojurdico: de toda impor tncia distinguirem-se o parcelamento (ou loteamento) material e o parcelamento (ou loteamento)jurdico , que, de regra, supe aquele. parcelamento material o que se faz, precisamente, ou no, na imagem da coisa (planta, delimitao), ainda sem se fazer na coisa. Donde existir, ainda no plano material, execuo da parcelao material que no foi jurdica. Exemplo: se tenho a fazenda A e vendi terreno de 500m por outros 500m, com testada para a estrada tal e limite, pelo lado esquerdo, com a fazenda de B , eu e o . comprador no conhecemos5o que negociamos, mas sabemos que podemos a todo mo mento conhec-lo. Isso o bastante paia ns e para o Registro de Imveis, onde se tomar jurdica a parcelao. Cf. tambm Wilson de Souza Campos Batalha, Loteamentos e Condomnios, 1.1, p. 238: Destarte, a simples operao de fato, orientada pelos requisitos tcnicos daAgrimensura, se converte em operao jurdica, atendidas as exigncias legais e regulamentares. E o todo, para os efeitos de direito, cinde-se em partes autnomas, viveis, com possibilidade de existncia prpria e separada; cada lote no mais serpars fundi, mas novo fundus, incidindo, desde ento, a legislao especfica. 9. Jurisprudncia: Inscrio de loteamento no Registro de Imveis, sem prvia aprovao de Municipalidade. Tanto a rea urbana, como a urbanizvel, do peculiar interesse do Municpio, situando-se, desse modo, dentro de sua competncia (art. 28, II, da CF de 1946). Em conseqncia, fica sujeita s normas do Cdigo de Obras e Urbanismo (STF, rel. Min. Djaci Falco, i?71/47/670; cf. tambm RTJ 50/211). Cumpre, entretanto, notar que o loteamento est tambm sujeito lei civil, aspecto que de competncia da Unio, como veremos a seu tempo.

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litares e - desde que se trate de rea total ou parcialmente florestada as autoridades florestais.1 0 O parcelamento fora do permetro urbano, des tinado expanso residencial e comercial, implantao de indstrias, kformao de ncleos urbanos ou formao de stios de recreio, alm da necessidade de obedincia s condies gerais de urbanificao esta belecidas pela Prefeitura Municipal em que estiver localizado o imvel rural, depender, ainda, de prvia aprovao do respectivo projeto pelo INCRA (Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria). Para ser aprovado, o projeto dever referir-se a rea que: I por suas carac tersticas e pelo desenvolvimento da sede municipal j seja considerada urbana, de expanso urbana ou de urbanizao especfica, assim defini das pelo plano diretor ou aprovadas por le municipal, conforme o art. 3fi, caput, da Lei 6.766/1979, com a redao dada pela Lei 9.785/1999; II - seja oficialmente declarada zona de turismo ou caracterizada como de estncia hidromineral ou balneria; III - comprovadamente, tenha perdido suas caractersticas produtivas, tomando antieconmico seu aproveitamento agrcola; comprovao que ser feita pelo proprietrio ou pela Municipalidade em circunstanciado laudo, assinado por tcnico habilitado, cabendo ao INCRA a constatao de sua veracidade.1 1 17. A legislao urbanstica municipal probe, em regra, o parcela mento do solo em terrenos baixos, alagadios e sujeitos a inundaes, antes das providncias para assegurar-lhes o escoamento das guas, bem como o parcelamento de terrenos que tenham sido aterrados com ma teriais nocivos sade pblica, sem que sejam previamente saneados, e tambm de terrenos com declividade igual ou superior a 30%.1 2

9. Arruamento e loteamento
18. Arruamento e loteamento so institutos diversos, ainda que ambos constituam modalidades de parcelamento do solo, como tambm o so o desmembramento e o desdobro de lote. So institutos conexos, sendo que o loteamento pressupe sempre o arruamento. 19. Arruamento a diviso do solo mediante a abertura de vias de circulao e a formao de quadras entre elas. Desse conceito decorre
10. Cf. Decreto-lei 58/1937, art 1 , ls, com a redao dada pela Lei 4.778/1965, cuja vigncia no parece ter sido afetada pela Lei 6.766/1979. 11. Cf. Leis (federais) 4.504, de 30.11.1964 (Estatuto da Terra), art 61, 22e 3fi, e 4.947, de 6.4.1966, art 10; Decreto-lei 57, de 18.11.1966, art 16; Decreto 59.428, de 27.10.1966, arts. 13, a, 94, I, 95, ls, e 96 e seu pargrafo nico; CTN (Lei 5.172/1966), art 32, 22. C tambm Lei 6.766/1979, art 53. 12. Cf., como exemplo, Lei 7.805/1972, do Municpio de So Paulo, art 3a, 2S ; e Lei 2.662/1976, de Belo Horizonte, art 21. Tambm Lei 6.766/1979, art. 3a, pargrafo nico.

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que a simples abertura de ruas no basta para definir o armamento, como instituto do parcelamento do solo. Mesmo a abertura de mais de uma via de circulao, s por si, no caracteriza armamento. Para que este se verifique necessrio que ocorram a abertura de vias de circulao e a formao de quadras. 20. Loteamento a diviso das quadras em lotes com frente para logradouro pblico, enquanto o arruamento, como visto, consiste no en quadramento da gleba por sua diviso em quadras. Se se traarem quatro ruas formando uma quadra, j se pode dizer que houve arruamento; mas a formao de um lote j no basta para caracterizar o loteamento. Este um tipo de parcelamento do solo que se configura no retalhamento de quadras para a formao de unidades edificveis (lotes) com frente para via oficial de circulao de veculos. O termo refere-se tanto operao de lotear como ao seu resultado (rea loteada). 21. No se consideram loteamento nem a diviso de um lote maior em dois menores nem mesmo a diviso de uma quadra em lotes com o aproveitamento das vias pblicas existentes. No primeiro caso temos simples desdobro de lote; no segundo, desmembramento. O loteamento e o desmembramento - anota Hely Lopes Meirelles - constituem modali dades de parcelamento do solo, mas apresentam caractersticas diversas: o loteamento meio de urbanizao e s se efetiva por procedimento voluntrio e formal do proprietrio da gleba, que planeja sua diviso e a submete aprovao da Prefeitura, para subseqente inscrio no Registro Imobilirio, transferncia gratuita das reas das vias pblicas e espaos livres ao Municpio e a alienao dos lotes aos interessados; o desmembramento apenas repartio da gleba, sem atos de urbanizao, e tanto pode ocorrer pela vontade do proprietrio (venda, doao etc.) como por imposio judicial (arrematao, partilha etc.), em ambos os casos sem qualquer transferncia de rea ao domnio pblico.1 3 22. Arruamento e loteamento so operaes voluntrias, geralmente executadas por particulares,1 4 mas so tambm medidas de interesse coletivo que no podem efetuar-se seno sob a vigilncia do Poder P blico, que sobre elas estatui, atravs de normas imperativas, exigindo que se efetivem mediante planos e plantas aprovados pela Prefeitura Municipal, ouvidas, quanto ao que lhes disser respeito, as autoridades
13. Direito de Construir, 9a ed, p. 133, e Direito Municipal Brasileiro, 16 ed, pp. 569-510; cf. Lei 6.766/1979, art 2a, Ia e 2% onde d conceitos idnticos de loteamento e desmembramento. 14. Nada impede que o Poder Pblico execute arruamento e loteamento nos termos discutidos no texto; mas, em tal caso, no age como loteador, com o fim de transacionar lotes para obteno de lucro, mas na sua funo prpria de urbanificador, com o objetivo de criar melhores condies de habitabilida.de, como estatui o art 23, IX, da CF. Em tal situao sua atuao no se rege pelo sistema da Lei 6.766/1979, mas pelo sistema da Lei 4.380/1964.

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sanitrias, militares e florestais e, tambm, o INCRA, quando se tratar de loteamento em reas rurais, consoante j vimos. 23. Como o loteamento, no conceito jurdico desse termo no siste ma brasileiro, envolve tambm o arruamento , no raro se emprega a expresso plano de loteamento com a abrangncia do plano de arruamento, como era exemplo a alnea c do inciso I do art. le do Decreto-lei 58/1937, quando dizia que do plano de loteamento que a Lei 6.766/1979 passou a chamar projeto de loteamento (isto : do plano de todo o processo de loteamento, desde o arruamento at a diviso das quadras em lotes) - dever constar o programa de desenvolvimento urbano ou de aproveitamento industrial ou agrcola. Mas o mesmo decreto-lei separava os dois conceitos no seu art. 1-, 4% ao estatuir que o plano de loteamento poderia ser modificado quanto aos lotes no com prometidos e o de arruamento desde que a modificao no prejudicasse os lotes comprometidos ou definitivamente adquiridos, se a Prefeitura Municipal aprovasse a modificao. J a Lei 6.766/1979, que substituiu aquele decreto-lei, no cuida do plano ou projeto de arruamento, em si, ainda que d boas diretrizes sobre o sistema virio dos loteamentos. So, porm, dois planos nitidamente diversos, ainda que integrantes de um processo unitrio de urbanificao de gleba rstica, visando a seu be neficiamento para tom-la edificveL Dada essa distino, estabelece-se uma disciplina jurdico-urbanstica especfica para cada um deles, embora com interferncias mtuas. 24. Finalmente, cabe advertir que o processo de loteamento se subordina a dois tipos de normas jurdicas: as urbansticas e as civis. As primeiras so de competncia municipal e visam a assegurar aos lo teamentos os equipamentos e as condies mnimas de habitabilidade e conforto, bem como harmoniz-los com o plano diretor do Municpio, para o correto desenvolvimento urbano; as normas civis so de com petncia exclusiva da Unio (CF, art. 22,1), que dela se utilizou, editando o Decreto-lei 58, de 10.12.1937, e seu Regulamento, constante do De creto 3.079, de 15.9.1938, e Decreto-lei 271, de 28.2.1967 - legislao, essa, substituda pela Lei 6.766, de 19.12.1979 visando a garantir a existncia das reas loteveis e assegurar a regularidade das alienaes dos lotes, para o qu estabeleceu os instrumentos formais necessrios ao loteamento e os registros convenientes seriedade dessas transaes imobilirias, sem afetar, e at reforando, os aspectos urbansticos a cargo da legislao municipal agora, contudo, sujeita observncia das normas gerais estabelecidas pela Unio, nos termos do art. 2 4 ,1, e 1-, da CF.1 5Aqui, s nos interessa o aspecto urbanstico do processo de
15. Cf. Hely Lopes Meirelles, As restries de loteamento e as leis urbansticas supervenientes, RDA 120/479, reproduzido tambm in Estudos e Pareceres de Direito

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loteamento, no o civil,1 6o qnal ser estudado nos dois itens subseqentes (ns. 10 e 11), dedicados, respectivamente, ao plano de arruamento e ao plano de loteamento. 25. Antes, porm, de passar a esse estudo, distintamente, cumpre esclarecer que a legislao sobre parcelamento do solo nos Municpios adota duas metodologias sobre o processo de loteamento: ora dispe que se efetive em duas fases, correspondendo a primeira ao plano de arrua mento, que ser submetido aprovao e autorizao da Prefeitura, e s aps sua execuo e aceitao por ela se passar segunda fase, com a apresentao do plano de loteamento (sentido estrito) aprovao e au torizao da Municipalidade, providenciando o interessado sua inscrio no Registro Imobilirio; ora estabelece a possibilidade de apresentao de ambos os planos em conjunto aprovao da Prefeitura, expedindo esta o correspondente alvar, s vezes, apenas para inscrio do loteamento, aps o qu ser expedido outro alvar para a execuo dos planos.1 7No primeiro sistema existe distino real e formal (instrumental); no segundo caso mantm-se a distino real numa unidade instrumental. Em qualquer das hipteses, sempre possvel estudar separadamente o regime jurdico dos dois planos que integram o processo de loteamento.

10. Plano de arruamento


26. O plano de arruamento constitui manifestao importante do plano urbanstico municipal (onde haja), no qual se integra e ao qual es t subordinado; elaborado e executado por particulares, proprietrios
Pblico, vol. II, pp. 437-448; cf. tambm, do mesmo Autor, Direito de Construir, 9a ed., p. 137, e Direito Municipal Brasileiro, 1& ed., pp. 570-571. Diz o pranteado publicista que o loteamento sujeita-se a clusulas convencionais e a normas legais de duas ordens: civis e urbansticas (Direito e Construir, 9a ed., p. 134). As normas convencionais, contudo, no so um terceiro tipo entre o civil e o urbanstico, porque tambm so urbansticas. Ento, talvez melhor se diria que o loteamento sujeita-se a dois tipos de normas: civis e urbansticas estas distinguindo-se em legais de competncia municipal e convencionais estabelecidas no memorial do loteamento, confonne dispe o art. 26, VH, da Lei 6.766/1979, com carter de simplesmente supletivas da legislao pertinente. 16. Para o estudo do loteamento sob ponto de vista do direito civil, cf. Pontes de Mi randa, Tratado de Direito Privado Parte Especial, t. XJH, 1955; Wilson de Souza Campos Batalha, Loteamentos e Condomnios, 1.1, 1953; Toshio Mukai, Alar Caff Alves e Paulo Jos Villela Lomar, Loteamentos e Desemembramentos Urbanos (Comentrios Nova Lei de Parcelamento do Solo Urbano, Lei 6.766, de 19.12.1979), 1980; Srgio A. Frazo do Couto, Manual Terico e Prtico do Parcelamento Urbano, 1981; Marco Aurlio de S. Viana, Comentrios Lei sobre Parcelamento do Solo Urbano, 1980; Digenes Gasparini, O Municpio e o Parcelamento do Solo, 1982; Arnaldo Rizzardo, Promessa de Compra e Venda e Parcelamento do Solo Urbano, Lei 6.766/1979, 3ed. 17. Cf. Lei 7.805/1972 (de So Paulo), art. 10, e Lei 1.095/1978, art. 10, sobre o primeiro sistema; e Lei 8.328/1975, art. 6a, sobre o segundo.

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de glebas urbaniiicveis dentro ou fora do permetro urbano, como ur banificao primria do processo de loteamento de terrenos para fins de edificao. Seu objetivo fundamental consiste em estabelecer um sistema de logradouros que proporcione acesso, luz e ar s propriedades lindeiras, permitindo, ao mesmo tempo, que o trfego de veculos se processe rapidamente e com o mximo de segurana, sem necessidade de muitas restries1 8 - logradouros, esses, que tambm servem de canais para instalao de redes de servios pblicos, areas ou subterrneas (gua, esgoto, gs, eletricidade, telefone), mas que, alm disso, exercem outra relevante funo, qual seja, a de procurar estabelecer o equilbrio entre os dois elementos constitutivos das aglomeraes urbanas: conjunto edilcio e equipamentos pblicos e sociais. 27. A elaborao do plano de arruamento h de atender s diretrizes estabelecidas no plano diretor do Municpio, se houver, ou fornecidas, em cada caso, pela Prefeitura Municipal; diretrizes que, por regra geral, se referem s: I - caractersticas, dimensionamento e localizao das zonas de uso, densidade e gabarito das edificaes; II - caractersticas, dimensionamento e traado de vias de circulao, adequados aos planos e projetos virios do Municpio e s condies locais; III caractersticas, dimensionamento e localizao de reas verdes, que no devero ser admissveis em parcela de terreno que, por sua configurao topogrfica, apresente declividade acentuada, acima de 15%, por exemplo; IV ca ractersticas, dimensionamento e localizao de reas institucionais. O interessado dever requerer essas diretrizes Prefeitura, instruindo seu pedido com os documentos exigidos na legislao pertinente, que, geralmente, consistem em: prova de domnio sobre a gleba a arruar; algumas vias da planta da situao do terreno em determinada escala, que permita o perfeito reconhecimento e a localizao da rea objeto do pedido; algumas vias de plante do permetro do terreno em escala determinada, de que constem orientao magntica, curvas de nvel de metro em metro, cursos dgua, bosques, partes alagadias, mananciais etc. E de notar que esse dever de requerer diretrizes para uso do solo Prefeitura transformou-se em exigncia da Lei 6.766/1979 (art. 6a). 28. O plano de arruamento, assim elaborado, ser apresentado, iso ladamente ou em conjunto com o plano de loteamento (onde isso seja admitido), aprovao da Prefeitura Municipal, em tantas vias quantas forem exigidas (geralmente, quatro vias), devidamente assinado pelo proprietrio da gleba e por profissional habilitado e, se exigido em lei, registrado na Municipalidade. Por regra, a repartio da Prefeitura
18. Cf. Associao Internacional de Administradores Municipais, Planejamento Urbano, p. 132.

DO REGIME JURDICO DA URBANIFICAO

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competente para o exame e aprovao do plano o Departamento (ou Servio) de Obras Particulares, ou Departamento de Urbanismo, nos Municpios mais populosos; nos menores a aprovao cabe ao prprio Prefeito. O plano, obedecidas as diretrizes fornecidas e demais normas fixadas pelo rgo de planejamento ou por outro da Prefeitura Municipal, dever conter os projetos de urbanificao primria, que, atendidas as peculiaridades locais, consistem, nas Municipalidades mais exigentes, mais ou menos, no seguinte: I - projeto geral de arruamento, em escala determinada, incluindo curvas de nvel do terreno de metro em metro, vias de circulao, quadras, zonas de uso, reas verdes e reas institucionais; II perfis longitudinais e sees transversais de todas as vias de circu lao, em escalas horizontais estabelecidas, e com cpias nas formas que se especificar; III projeto completo do sistema de escoamento de guas pluviais, indicando e pormenorizando o dimensionamento e os caimentos de coletores, bocas-de-lobo e demais equipamentos, nas medidas, normas e padres especificados; IV ~ projeto completo do sistema de coleta, tratamento e despejo de guas servidas e suas respec tivas redes, obedecendo s medidas, padres e normas previstos pelos rgos competentes; V -p ro jeto completo do sistema de alimentao e distribuio de gua potvel e respectiva rede, obedecendo s medidas, padres e normas estabelecidos pelos rgos competentes; VI - projeto de guias, passeios, sarjetas e pavimentao das vias, obedecendo s medidas, padres e normas estabelecidos pelos rgos competentes; VII -projeto de arborizao das reas verdes, bem como de arborizao das vias, definindo as diferentes espcies a serem plantadas, quer nas reas verdes como nas vias, obedecendo s normas fixadas pela Prefeitura; VIII projeto de proteo das reas contra eroso, inclusive mediante preservao da cobertura vegetal existente; IX me