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Avril 2014

LtAt INNOVANt (2) : DIVeRsIfIeR lA HAUte AdMINIstRAtION


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Kevin BROOkES Benjamin LE PENDEVEN

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LTAT INNOVANT (2): DIVERSIFIER LA HAUTE AdMINISTRATION

Kevin BROOkES et Benjamin LE PENdEVEN

La Fondation pour linnovation politique est un think tank libral, progressiste et europen. Prsident: Nicolas Bazire Directeur gnral: Dominique Reyni La Fondation pour linnovation politique publie la prsente note dans le cadre de ses travaux sur les valeurs.

RSUM

Lorganisation administrative et la manire dont les hommes politiques et les hauts fonctionnaires interagissent ont des consquences importantes sur les politiques publiques menes dans un pays. Cette note tentera dexpliquer quune administration ferme sur la socit civile possde moins de possibilits de sadapter aux changements et aux demandes de la population quune administration ouverte. Le cas des tats-Unis, pays constituant un cas extrme de politisation de la nomination de ces lites dirigeantes (spoils system) et de leur mobilit (revolving doors), est mis en perspective avec le cas de la France, o le vivier de recrutement des lites est restreint. Cette pratique franaise favorise une certaine dpendance au sentier dans les politiques qui sont menes, cest--dire un certain immobilisme par rapport un monde changeant. Si lon veut rconcilier les Franais avec leurs lites et largir le champ des possibles dans le choix des politiques qui sont menes, des rformes dans le mode de recrutement des hauts fonctionnaires semblent ncessaires.

LTAT INNOVANT (2)*: DIVERSIFIER LA HAUTE AdMINISTRATION


Kevin BrOOkEs et Benjamin LE PENDEVEN
Kevin Brookes est doctorant en science politique lInstitut dtudes Politiques de Grenoble (laboratoire PACTE) Benjamin Le Pendeven est co-fondateur de Softcorner et chercheur en sciences de gestion

La crativit et le gnie ne peuvent spanouir que dans un milieu qui respecte lindividualit et clbre la diversit. Tom Alexander

La question des modles de recrutement des experts du gouvernement et des hauts fonctionnaires peut sembler secondaire dans le dbat politique contemporain. Elle est pourtant essentielle, car lidentit, les modalits du recrutement ou la proximit avec la socit civile des recruts ont une incidence fondamentale sur la manire de gouverner et sur les options de politiques publiques choisies. Un point nous semble particulirement sensible et rvlateur: la structure de la composition de llite administrative. Celle-ci se compose de quelques milliers dhommes et de femmes formant les cabinets ministriels, les directions dadministrations centrales, les directions dagences fdrales, dorganismes tatiques et para-tatiques, etc. De par
* Ce travail prend la forme dune contribution en deux parties : Ltat innovant (1) : Renforcer les think tanks, Ltat innovant (2) : Diversier la haute administration.

leurs fonctions de gestion du budget, de proposition, de mise en place de rformes et de gestion dadministrations entires, ils dtiennent un pouvoir considrable sur la conduite et la tenue dun pays. En comprenant qui ils sont, comment ils sont nomms, ce quils pensent, quels mcanismes institutionnels et organisationnels sont luvre pour les grer, il est probable que nous saisirons mieux les politiques qui sont menes. Dans leur ouvrage sur ltat, Bertrand Badie et Pierre Birnbaum dmontrent en quoi la comprhension de la formation dune lite passe par lanalyse des codes et valeurs de celle-ci, et en quoi le processus de diffrenciation des tats tend construire un modle litaire particulier1. Phnomne sautorenforant, il tend donc homogniser les modes de pense et les rflexes politiques. Dans un premier temps, nous voulons dans cette note prsenter quelques lments concernant les mcanismes de recrutement des lites administratives et leur rapport au pouvoir politique. Nous entendons par lites administratives, les personnes la tte des principales administrations de ltat (ministres de lconomie, de la Justice, des Affaires trangres) et qui sont dcisionnaires quant la nature des politiques mener. Il sagit donc aussi bien des cabinets ministriels (rle plus politique exerc par 350 500 personnes) que des membres des grands corps dtat. Les chercheurs valuent 5 000 le nombre de hauts fonctionnaires2 dcideurs des politiques publiques aux tats-Unis. Nous pensons ici lensemble des postes qui sont soumis nomination prsidentielle suite aux lections qui correspondent aux postes clefs de ladministration (plus de 3 000). Dans un second temps, nous montrerons que la structure administrative possde un impact considrable sur la capacit des dcideurs politiques rpondre aux aspirations des citoyens. La manire dont ladministration a t conue et la relation quentretiennent hommes politiques et fonctionnaires est intimement lie lhistoire politique et la culture nationale du pays. linstar dun collectif de chercheurs amricains runi autour du sociologue Robert Putnam, nous pouvons parler de deux modles de carrire au sein du gouvernement: un extrme existent ce que lon pourrait appeler des systmes de guilde, qui ncessitent un long apprentissage au sein dune mme institution comme prrequis comme admission dans une lite. lautre extrme existent
1. Bertrand Badie et Pierre Birnbaum, Sociologie de ltat, Paris, Grasset, 1979. 2. Jean-Michel Eymeri, Pouvoir politique et haute administration. Une comparaison europenne, Maastricht, Institut europen dadministration publique, 2001.

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les systmes entrepreneuriaux, caractriss par un haut degr dentres latrales dans llite partir de carrires et dinstitutions extrieures. Les systmes de guilde sassurent que les lites seront plus exprimentes et plus socialises aux normes de linstitution dlite. linverse, les systmes entrepreneuriaux fournissent llite un grand nombre de nouvelles ides avec une exposition aux comptences et aux expriences dautres institutions sociales. [] La rotation du personnel a plus de chance dtre leve dans les systmes entrepreneuriaux que dans les systmes de guilde, mme si en principe on peut combiner une rotation relativement importante au sommet avec des longues priodes dapprentissage3.

LA DIVErsIT DANs lADmINIsTrATION publIQuE, sOurcE DINNOVATION pOlITIQuE La dpendance au sentier: frein linnovation politique
La dcision en matire de politiques publiques est caractrise par la dpendance au sentier (path dependency). Cette thorie a initialement t labore en science conomique pour analyser la perdurance de certaines innovations technologiques (comme lutilisation du clavier QWERTY) ou la concentration de la production dans certaines zones gographiques. La continuit est explique par le fait quil existe un rendement croissant lorsque les acteurs conomiques restent sur la mme voie, car plus le temps scoule, plus il devient coteux de changer dorientation et de compenser linvestissement initial extrmement lourd. Dans son ouvrage Dismantling the Welfare State, le politiste Paul Pierson dfinit ainsi la dpendance au sentier comme le fait quune fois tablie, les modles de mobilisation politique, les rgles du jeu institutionnel et mme les faons de voir le monde politique vont souvent autognrer des dynamiques autorenforantes4. Les choix effectus dans le pass contraignent ainsi la possibilit pour les gouvernants demprunter de nouvelles voies pour faire face des nouveaux problmes. Un phnomne qui est encore plus marqu dans le monde politique que dans le monde conomique. Linterdpendance entre les citoyens (une dcision dpend du choix que font les autres), le
3. Joel D. Aberbach, Robert D. Putnam et Bert A. Rockman, Bureaucrats & Politicians in Western Democracies, Cambridge (Mass.), Harvard University Press, 1981, p. 67-68. 4. Paul Pierson, Dismantling the Welfare State? Reagan, Thatcher, and the Politics of Retrenchment, Cambridge (Mass.), Cambridge University Press, 1997.

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temps politique extrmement court et la tendance des acteurs politiques se conformer aux choix passs ont tendance crer un statu quo des institutions politiques et administratives5. La dpendance au sentier se fait au travers de lapprentissage social cest--dire ce qui se produit lorsque des individus assimilent de nouvelles informations, incluant celles bases sur lexprience passe, et les appliquent leurs actions subsquentes6. Les reprsentations des acteurs politiques sur ce qui doit tre fait dpendent principalement de ce qui a t fait dans le pass, de lhritage politique. Or les acteurs principaux forgeant cet apprentissage social sont les experts dune politique publique travaillant pour la haute administration, ce que les chercheurs appellent les communauts pistmiques7. La structure de la bureaucratie est donc majeure, puisquelle dtermine si les experts vont tre ouverts aux valeurs et aux ides dautres cercles, et sils vont tre rceptifs aux ides nouvelles. Peter Hall, qui a dirig une tude comparative sur le cas de la diffusion des ides keynsiennes dans les grands pays occidentaux, pointe trs bien ce phnomne. Ces ides se sont mieux diffuses dans les pays structure institutionnelle ouverte. Pour ce chercheur en science politique de Harvard, lvolution des politiques publiques prend une forme similaire celle des sciences dcrite par lpistmologue Thomas Kuhn8. Lvolution des politiques publiques connatrait les mmes volutions de paradigme que dans la science, mais les dterminants du passage dun paradigme un autre seraient sociologiques. Un changement de paradigme dpendrait de lidentit des experts et de leur position dans la hirarchie institutionnelle, de ce que les hommes politiques considreront comme positions dautorit, mais galement en fonction des anomalies et des checs des politiques prcdentes9. Dans un autre domaine, les rcents travaux dArmand Hatchuel, Pascal Le Masson et Benot Weil10 sur la thorie de la conception et de linnovation convergent pleinement mais par un autre biais vers ces rsultats. Ils ont mis en avant limportance des effets de fixation dans la ralisation de tous types dinnovations. Ils dmontrent que linscription dune rflexion se ralise trs largement dans le cadre cognitif prexistant.
5. Paul Pierson, Increasing returns, path dependence, and the study of politics, American Political Science Review, vol. 94, no 2, 2000, p. 251-267. 6. Peter A. Hall, Policy paradigms, social learning, and the State: the case of economic policymaking in Britain, Comparative Politics, vol. 25, no 3, avril 1993, p. 275-296. 7. Ibid. 8. Thomas Samuel Kuhn, La Structure des rvolutions scientiques, trad. Laure Meyer, Paris, Flammarion, coll. Champs, 1999. 9. Peter A. Hall, Policy paradigms, social learning, and the State: the case of economic policymaking in Britain, art. cit. 10. Voir les nombreuses publications et travaux de la chaire Thories et Mthodes de la conception innovante (TMCI), au Centre de gestion scientique (CGS) des Mines Paris Tech.

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La dpendance au sentier seffectue galement travers les institutions: une fois des conventions tablies, il devient trs dur de les changer, or celles-ci dterminent largement les innovations futures. En effet, les choix initiaux en matire de design institutionnel ont des implications de long terme en matire de performance conomique et politique11. La forme institutionnelle dun pays a des incidences sur la possibilit pour des nouvelles conventions (comme le respect du droit de proprit) dmerger. Les travaux du prix Nobel dconomie Douglass North12 permettent de prouver et dillustrer ces aspects. En effet, le chercheur explique la croissance conomique principalement par les choix institutionnels qui ont t faits dans le pass, des pays comme le Royaume-Uni ayant choisi de se baser trs tt sur lorganisation des terres par la proprit prive tant plus performants. Les institutions expliquent donc le fait que des ingalits de performances importantes aient pu continuer exister entre pays cause prcisment de ce phnomne de dpendance au sentier. En matire politique, des tudes ont montr que la capacit de chaque tat implmenter des politiques publiques innovantes dpendait profondment de sa structure administrative. Peter Hall a mis en avant cette primaut des institutions dans une tude comparative entre la France et le Royaume-Uni: En arrivant au pouvoir, chaque gouvernement, mme radical, hrite dun appareil institutionnel qui a t construit par un rseau de configurations socitales qui sont dtermines par lhistoire. Les structures de pouvoir et la rationalit implicite dans ces configurations institutionnalises de relations peuvent avoir un impact profond sur la capacit du gouvernement formuler et mettre en uvre des politiques innovantes13. Il a travaill sur le cas des ides keynsiennes, en mettant en avant plusieurs facteurs pour quune nouvelle politique conomique soit accepte. Tout dabord, une politique doit tre viable conomiquement: elle doit pouvoir sadapter la structure de lconomie nationale et faire ses preuves. Elle doit galement tre viable politiquement: tre lagenda des partis politiques et tre capable de nouer des coalitions dintrts entre diffrents acteurs. Et enfin, ce qui nous intresse ici, une politique doit tre administrativement viable en tant capable de saffranchir des diffrents pouvoirs des agences tatiques tout en sassurant les moyens de
11. Cit in Bruno Palier, Path dependence [dpendance au chemin emprunt], in Laurie Boussaguet, Sophie Jacquot et Pauline Ravinet (dir.), Dictionnaire des politiques publiques, 3e dition, Paris, Presses de Sciences Po, 2010, p. 413. 12. Douglass C. North, Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Cambridge Cambridge (Mass.), Cambridge University Press, 1990. 13. Peter A. Hall, Policy innovation and the structure of the State: the politics-administration nexus in France and Britain, The Annals of the American Academy of Political and Social Science, vol. 466, no 1, mars 1983, p. 43-59.

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limplmentation dune nouvelle politique14. Il considre quil existe trois types de changements en matire de politiques publiques: des changements de premier ordre, qui sont des petites volutions incrmentales techniques rgulires, ralises dans un contexte o les acteurs politiques ont une faible marge de manuvre; des changements de second ordre, qui sont des changements doutils de politiques publiques et qui ninfluent pas ncessairement sur la hirarchie des buts des politiques menes; des changements de troisime ordre, qui sont des changements de paradigme en matire de politique publique, comme le passage du keynsianisme au montarisme au Royaume-Uni sous leffet de la rvolution thatchrienne. On peut en conclure que plus le pouvoir administratif est fort, centralis et peu ouvert lexpertise extrieure ( celle des think tanks, par exemple), moins les changements travers le temps seront importants (nous verrons que cette rgle se vrifie dans le cas franais). De plus, la nature de la relation entre les lieux de production dides comme les universits ou les professions intellectuelles et ltat dtermine quelles ides vont affecter le lgislateur15. Lanalyse de plusieurs cas de changement de paradigme de politiques publiques par diffrents chercheurs, telles ladoption de politiques keynsiennes dans les pays dEurope16, la rvolution thatchrienne17 ou la rvolution reaganienne18, montre que pour institutionnaliser un nouveau paradigme de politiques publiques les acteurs politiques ont nomm la tte de ladministration dtat des experts partageant les mmes ides. Ils ont en outre bnfici des conseils dintellectuels de think tanks. Bref, pour mener bien des changements importants, les acteurs politiques doivent voluer dans un contexte institutionnel ouvert au changement de personnels et dides.

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14 . Peter A Hall (dir.), The Political Power of Economic Ideas. Keynesianism across Nations, Princeton, Princeton University Press, 1989. 15. John L. Campbell, Ideas, Politics, Public Policy, Annual Review of Sociology, vol. 28, 2002, p. 21-38. 16. Peter A Hall (dir.), The Political Power, op. cit. 17. Peter A. Hall, Policy paradigms, art. cit.; Thinking the Unthinkable. Think-Tanks and the Economic Counter-Revolution, 1931-1983, Londres, Harper Collins, 1995; Keith Dixon, Les vanglistes du march: les intellectuels britanniques et le no-libralisme, nouvelle d., Paris, Liber, 2008. 18. Angus Burgin, The Great Persuasion. Reinventing Free Markets since the Depression, Cambridge (Mass.), Harvard University Press, 2012; Daniel Stedman Jones, Masters of the Universe. Hayek, Friedman, and the Birth of Neoliberal Politics, Princeton, Princeton University Press, 2012.

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Renforcer la diversit des parcours et rformer ladministration


Depuis longtemps, il est prouv que constituer des quipes composes de profils diversifis favorise grandement la capacit dinnovation19. La constante uniformit de llite administrative et politique franaise se rvlerait tre un lment majeur du manque dinnovation politique, rduisant de manire considrable llaboration de politiques publiques adaptes et efficaces. Le monisme (homognit de llite) serait bien moins innovant et efficace que le pluralisme (diversit de llite). La question nest pas tant de supprimer compltement les experts ou fonctionnaires spcialistes des questions de direction administrative et de mise en place de politiques publiques que de rduire leur poids relatif parmi les quipes. En effet, il a t largement dmontr que disposer dune certaine proportion de personnes formates avait son utilit dans la crativit de collectifs professionnels20, de mme que de disposer dune socialisation professionnelle de qualit et/ou de relais et connaisseurs du milieu afin de permettre lappropriation, la diffusion et lacceptation de linnovation au sein de lorganisation21. En revanche, une trop grande homognit, telle quil en existe dans les cabinets ministriels ou dans des organismes publics de prospective comme le Conseil danalyse conomique22, peut aboutir une certaine pense unique freinant linnovation. Les sciences de gestion notamment les travaux lis la gestion et au management de la diversit ont plusieurs reprises montr quune relle diversit des quipes favorise linnovation. Les recherches de Gerben Van der Vegt et Onne Janssen23 prouvent que la diversit socio-dmographique et acadmique favorise la gnration dides neuves, tandis que les tudes ralises par Catherine Cassell24, Claire Isnard25 et Sophie LandrieuxKartochian26 expliquent que la mixit et la diversit des quipes dune organisation permettent une augmentation sensible de la crativit et

19. Par exemple Nigel Bassett-Jones, The paradox of diversity management, creativity and innovation, Creativity and Innovation Management, vol. 14, no 2, 2005, p. 169-175. 20. Miriam Erez et Eitan Naveh, Une dose de conformisme stimule linnovation, Harvard Business Review, dition franaise, no 1, avril-mai 2013, p. 14. 21. Norbert Alter, LInnovation ordinaire, Paris, PUF, 2000. 22. Thomas Angeletti, (Se) rendre conforme. Les limites de la critique au Conseil danalyse conomique, Tracs. Revue de sciences humaines, no 17, novembre 2009, p. 55-72. 23. Gerben S. Van der Vegt et Onne Janssen, Joint impact of interdependence and group diversity on innovation, Journal of Management, vol. 29, no 5, octobre 2003, p. 729-751. 24. Catherine Cassell, The business case for equal opportunities: implications for women in management, Women in Management Review, vol. 12, no 1, janvier 1997, p. 11-16. 25. Claire Isnard, La performance par la diversit, Revue Ressources Humaines et Management, no 11, octobre 200,3, p. 22-23. 26. Sophie Landrieux-Kartochian, Des femmes la performance: une revue de la littrature, Document dtudes, DARES, no 83, octobre 2004.

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de linnovation, ainsi que la cration de produits et de services mieux adapts au public concern. Dans la mme ligne, de nombreuses tudes ont prouv quune trop grande homognit dune organisation tend la rendre peu innovante et, terme, peu efficace. Possiblement du fait de ces rsultats, mais surtout motivs par des considrations galitaristes, les hommes politiques incitent les entreprises largement souvrir la diversit sociale, ethnique, acadmique, etc., voire nhsitent pas se poser en moralisateurs. Mais le dcalage entre leurs discours et leurs actes sur ce sujet savre important. En effet, les pratiques internes au sein de llite politico-administrative ne sont absolument pas exemplaires. Par exemple, dans une tude de lInstitut de recherches conomiques et fiscales, on apprend que les individus la tte de Bercy, aussi bien dans les cabinets ministriels quau sommet des administrations, sont trs majoritairement des hommes (73%) ayant ralis les mmes tudes ou presque (35% passs par lENA, 39% par Sciences Po), quils ont pour la plupart uniquement connu le secteur public (75%) et que trs peu dentre eux sont passs par des think tanks ou des clubs de rflexion (4,4%). Pour sa part, Charles Grant, directeur du Center for European Progress, estime que lchange de comptences et dexperts est tout fait utile, notamment en raison du dcalage de vision et de temporalit entre les profils: Les bureaucrates ont tendance avoir une perspective politique de court terme, accepter les opinions reues. Ceux qui passent par les think tanks peuvent se permettre une vision plus long terme27. Par ailleurs, le nouveau management public (NMP) qui sest dvelopp depuis les annes 1980 accorde une place importante au management en vue de renforcer lefficacit du secteur public et son ouverture au reste de la socit. Ces changements modifieraient en profondeur lorganisation du recrutement et la mobilit des fonctionnaires. En effet, selon les partisans de ce NMP, les employs du service public devraient cesser dtre des fonctionnaires statutaires et tre valus et rmunrs au mrite plutt qu lanciennet (afin de remdier au principe de Peter selon lequel les salaris progressent au fur et mesure que leur incomptence augmente). Concrtement, dans les pays o ces changements ont eu lieu, les systmes traditionnels de rmunration et de notation des fonctionnaires ont t abolis et remplacs par des incitations personnalises, indexes sur la
27. Le laboratoire ides, nouvel acteur de la dmocratie contemporaine?, in Stephen Boucher et Martine Royo, Les Think Tanks. Cerveaux de la guerre des ides, Paris, ditions du Flin, 2006, p. 29-45.

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performance. De plus, la mobilit entre secteur priv et secteur public est encourage28. Dmontre par plusieurs analystes, la managrialisation croissante de lactivit politique semble tre une ralit. Celle-ci tendrait donc rduire la motivation des hauts fonctionnaires pour les fonctions de cabinets ministriels29 et semblerait rendre dautant plus lgitimes les comptences de managers issus du secteur priv. Aprs avoir compris que les innovations et les changements en matire de politiques publiques dpendaient largement des institutions et que le manque de diversit de la fonction publique et sa rigidit faisaient lobjet de critiques, nous allons maintenant voir la relation entre la haute fonction publique et le pouvoir politique aux tats-Unis et en France.

UN sYsTmE OuVErT ET cONcurrENTIEl AuX TATs-UNIs Lhritage du spoils system


La structure de ltat amricain et de sa fonction publique est complexe. Sur les trois niveaux de gouvernement (tat fdral, tats, gouvernements locaux), le gouvernement fdral reprsente une faible administration en comparaison des deux autres. En 1998, les fonctionnaires travaillant pour le niveau fdral reprsentaient seulement 13,9% de lemploi public total aux tats-Unis. Un autre particularisme caractrise lorganisation administrative des tats-Unis: il sagit de la sparation stricte entre les rles des acteurs politiques et ceux des hauts fonctionnaires, qui empche ces derniers dexercer une trop grande part de pouvoir par rapport aux lus30. Jimmy Carter a introduit une rforme via le Civil Service Reform Act en 1978 qui assouplit considrablement le recrutement et la mobilit des hauts fonctionnaires avec la cration dun corps (les SES, Senior Executive Service) dont le recrutement peut se faire lextrieur des agences dtat. Cest ainsi quaujourdhui les plus hauts niveaux de ladministration sont constitus de postes la discrtion du prsident amricain seul (PA, Presidential Appointment), conjointement avec le Snat (PAS, Presidential Appointment with Senate Confirmation), des Senior Executive Service
28. Guy Peters, Nouveau management public, in Laurie Boussaguet, Sophie Jacquot et Pauline Ravinet, op. cit., p. 398-404. 29. Luc Rouban, Les hauts fonctionnaires sous la cinquime rpublique: ides reues et perspectives analytiques, Revue franaise dadministration publique, no 104, 2002, p. 657-675. 30. Guy Peters, Administrative traditions, in John Halligan (d.), Civil Service Systems in Anglo-American Countries, Northampton, Edward Elgar Publishing, 2003, p. 16-18.

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(NA, Non Career Appointment) et des SC (Schedule C Appointments) qui assistent les autres. Tous ces chelons, aux niveaux de responsabilits diffrents constituent des nominations politiques. Un rapport dune agence indpendante amricaine (le Government Accountability Office) pour le Congrs amricain estimait, pour lanne 2012, 3 719 le nombre de ces nominations politiques31. Ce mme rapport considre que le nombre de nominations prsidentielles a eu tendance augmenter ces dernires annes. Le tableau ci-aprs montre que le chiffre global de nominations politiques est assez constant, que les postes concerns touchent aussi des postes plus faible niveau hirarchique (SC) et que la part de ces nominations reste faible par rapport la population totale des fonctionnaires amricains (il sagit dune petite lite en termes numrique).

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Tableau 1 : Les diffrents types de nominations prsidentielles aux tats-Unis Anne PAS PA NA SC Nomins Tous les % des nominations Politiques employs de politiques par rapport (cabinets) ladministration lensemble
4 241 3 535 3 361 3 754 3 679 3 134 915 2 888 623 3 206 791 2 735 359 2 687 894 0,13 0,12 0,10 0,13 0,13

1992 1996 2000 2004 2008

1 163 1 119 1 203 1 137 1 141

561 250 223 320 314

723 701 648 701 665

1 794 1 465 1 287 1 596 1 559

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Source: Kazuyuki Sugawara, Did President Obamas Appointments Overcome Ideological Differences?, US-Japan Research Institute, 2010.

De manire gnrale, les politistes considrent que cette tendance la politisation des plus hauts postes dans ladministration est commune aux pays anglo-saxons: La plupart des autres systmes anglo-amricains sont devenus plus ouverts aux nominations politiques depuis les annes 1980, en partie en rsultat de la managrialisation []. Les combats mens travers les dcennies pour btir le concept de comptence neutre dans le service public dans les dmocraties anglo-saxonnes apparaissent comme tant oublis, et les hommes politiques sont dsormais dsireux dutiliser

31. Rapport Characteristics of Presidential Appointments that do not Require Senate Conrmation, United States Accountability Office, fvrier 2012 (www.gao.gov/assets/660/652573.pdf).

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leur pouvoir pour imposer leur propre notion du bon gouvernement32. Cette tendance est particulirement forte aux tats-Unis, o subsiste encore la crainte dun pouvoir central trop fort et de la concentration du pouvoir aux mains des bureaucrates. Cela remonte la guerre dIndpendance de 1776, au cours de laquelle le peuple amricain a pris les armes contre des dcisions politiques qui lui chappaient (taxation without consent). La consquence de cette organisation est que le systme politique fdral amricain demeure trs ouvert et concurrentiel: les places de conseillers, de directeurs dadministration ou de hauts fonctionnaires ne sont pas des postes dus et elles ne sont pas attribues sur de simples considrations davancement des fonctionnaires. Ceux-ci sont en effet en comptition avec les nombreux experts issus de la socit civile et de la recherche. chaque changement de majorit, ce sont donc des milliers de personnes qui quittent leur poste dans ladministration fdrale et qui sont remplaces, et ce jusqu cinq niveaux en dessous du cabinet prsidentiel. Cette pratique historique, nomme spoils system (que lon peut traduire par systme des dpouilles) est loin dtre un phnomne nouveau. Alexis de Tocqueville le constatait dj dans La Dmocratie en Amrique: Aux tats-Unis, quand une fois un parti est devenu dominant, toute la puissance publique passe dans ses mains; ses amis particuliers occupent tous les emplois et disposent de toutes les forces organises33. Cette pratique, initie par le prsident Andrew Jackson, a officiellement cess avec ladoption du Pendleton Civil Service Act (1883) qui visait rationaliser la bureaucratie amricaine afin de laisser place un systme plus mritocratique. Cependant, le Prsident et son administration gardent un large pouvoir de nomination. Ceci permet ainsi dattirer des personnes issues de la socit civile, notamment des think tankers. Ce phnomne se traduit concrtement par un transfert de personnels important de postes cls dans la priode faisant suite llection prsidentielle. La tte des administrations, celle des ministres et les quipes dexperts travaillant pour ladministration du Prsident et de son quipe sont ainsi largement renouveles en fonction de lobdience politique du nouvel lu. Pour lanecdote, Richard Nixon avait produit un guide pour les personnes quil avait directement nommes pour les inciter se dbarrasser des fonctionnaires suspects dtre dmocrates.

32. Guy Peters, Nouveau management public, art. cit. p. 17-18. 33. Cit in Marc Patard, La Dmocratie entre expertise et inuence: le cas des think tanks franais (19792012), thse pour lobtention du doctorat de science politique, Sciences Po, 2012, p. 36.

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Quelques chiffres viennent illustrer cette tendance et son renforcement: alors que sous ladministration Nixon 65% des experts nomms par le Prsident taient rpublicains, ce chiffre monte 100% la fin du mandat de George H.W. Bush en 199234. Les auteurs dune tude sur la longue priode de llite politico-administrative aux tats-Unis montrent que le systme bureaucratique amricain est ractif aux changements denvironnement politique et que la tendance sest accrue au fur et mesure des annes. Les donnes dont nous disposons pour connatre les diffrentes caractristiques sociologiques des fonctionnaires de carrire et des collaborateurs nomms par le Prsident nous apprennent que les personnes travaillant pour ladministration centrale amricaine ont eu des parcours trs diversifis. Joel D. Aberbach et Bert A. Rockman ont ralis une tude sur plusieurs priodes portant sur les caractristiques des hauts fonctionnaires amricains partir des donnes recueillies auprs de 126 dcideurs publics amricains la tte du service public35. Si on reprend leurs donnes pour la priode 1991-1992 en matire dducation, la diversit semble ainsi tre la rgle, puisque la proportion des serviteurs de ltat issus de la prestigieuse Ivy League (les huit universits amricaines les plus prestigieuses, parmi lesquelles Harvard et Yale) est faible (environ 10%), et 71% des plus puissants conseillers politiques nont ni tudi au sein de lIvy League, ni dans des coles prives prestigieuses ou Washington DC (ce chiffre slve 82% pour ladministration Reagan, selon Colin Campbell36). De mme, le type dtudes ralises est extrmement variable, avec une domination des dcideurs publics ayant un diplme en sciences sociales. Ceux-ci sont suivis de prs par ceux qui ont ralis des tudes de droit, tandis que les profils ne dpendant pas de nominations politiques ont en majorit (38%) ralis des tudes de sciences. Concernant les carrires prcdant larrive en fonction, nous constatons que les experts nomms politiquement ont pour les trois quarts dentre eux une activit extrieure ltat et quun tiers des fonctionnaires de carrire ont eu une autre exprience. La mobilit entre ministres est galement importante, puisquun quart des agents ont travaill dans un autre que le leur au cours de leur carrire.

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34. Joel D. Aberbach et Bert A. Rockman, In the Web of Politics. Three Decades of the U.S. Federal Executive, Washington, D.C, Brookings Institution Press, 2000, p. 104. 35. Ibid., p. 58-86. 36. Colin Campbell, Managing the Presidency. Carter, Reagan and the Search for Executive Harmony, Pittsburgh, University of Pittsburgh Press, 1989.

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La mobilit des lites politico-administratives: les revolving doors


La mobilit des intellectuels, experts de la socit civile, et de ces dcideurs publics de premier plan entre lexercice du pouvoir politique et les think tanks indpendants ou dautres organisations est appele revolving doors. Lide est quau cours de leurs carrires, ces lites passent successivement de phases de conseil des dcideurs politiques au pouvoir (dans leurs cabinets) des phases dexercice dautres types dactivits, notamment de rflexion dans les think tanks ou lenseignement. Ce mouvement sexplique par labsence de division stricte (qui existe dans des pays comme la France) entre les hauts fonctionnaires travaillant pour le gouvernement central et les analystes indpendants qui peuvent tre amens diriger des quipes sans passer par des concours. Cette mobilit les oblige se renouveler, tre comptitifs en matire de propositions innovantes, et les incite avoir une vision pragmatique en proposant des ides qui seront applicables une fois au pouvoir. Elle se matrialise dans les deux sens, jusquau point que
37. Ibid., p. 238. 38. Peter A. Hall, Policy innovation, art. cit., p. 43-59.

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Ltat innovant (2) : Diversifier la haute administration

En plus davoir des trajectoires varies, dautres donnes sur les administrations Carter et Reagan semblent montrer que le personnel nomm par le Prsident (dans les cabinets, notamment) est ouvert lexpertise et au conseil dacteurs de la socit civile. Selon Colin Campbell37, 72% des personnes la tte de ladministration Reagan dclaraient consulter des chefs dentreprise, 32% des groupes de citoyens et 40% dentre eux des universitaires. Dautre part, propos de cette mme administration, on observe que les deux tiers du personnel ont pass moins de dix ans au gouvernement. Cela confirme lide que le parcours des quipes la tte des administrations des tats-Unis est peu concern par un moule institutionnel fort. Leffet direct de la capacit du gouvernement amricain remplir les plus hauts chelons hirarchiques de son administration accrot considrablement lexposition des hauts fonctionnaires aux nouvelles ides et la ractivit de lappareil bureaucratique la direction politique. Cela permet galement aux dirigeants politiques dchapper aux corporatismes des grands corps ministriels en se faisant conseiller par des personnes aux parcours divers. Cette organisation gouvernementale peuple dtrangers qui ont du recul et des expriences diverses est couple un accs simple aux informations des diffrents ministres pour les citoyens et les professionnels de la politique38.

les think tanks peuvent faire office de retraite pour les hommes politiques expriments. Ceux-ci sont dailleurs nombreux crer des legacy think tanks en vue de faire vivre leur hritage politique. Ce fut le cas de Jimmy Carter, avec le Jimmy Carter Center, et de Richard Nixon, avec son Center for Peace and Freedom. Plus rcemment, George W. Bush, souhaitant laisser un hritage politique, a cr son propre think tank en 201139. Principaux contributeurs, les think tanks fournissent des batteries dexperts aux administrations. Les grandes institutions Brookings Institution, Heritage Foundation, Cato Institute, Rand Corporation, etc. voient ainsi entre un tiers et la moiti de leurs effectifs les quitter pour rejoindre ladministration centrale40. Pour Richard Haass, la fonction de rservoir experts est mme assez centrale pour les think tanks: ceux-ci deviennent de vrais holding tanks41. Cet observateur avis des think tanks, la tte du Council for Foreign Relations, donne lexemple du prsident Jimmy Carter qui a peupl son administration avec de nombreuses personnes de la Brookings Institution et du Council for Foreign Relations. Ronald Reagan fut, quant lui, considr comme lun des prsidents amricains le plus proccup par le recrutement dans ladministration de personnes fidles son idologie et lapplication de programme42. Il se tourna pour cela massivement vers dautres think tanks pour constituer son quipe de cerveaux. On value environ 150 le nombre dexperts de think tanks conservateurs (Heritage Foundation, The Hoover Institution et American Entreprise Institute) quil a drain dans ses quipes. On peut galement citer lhommage public de George W. Bush lAmerican Enterprise Institute en fvrier 2003, dans lequel il dclare: Mon administration vous a emprunt vingt beaux esprits43. Plus rcemment, Barack Obama a clairement puis son quipe dans deux think tanks: une demi-douzaine de spcialistes de questions de scurit et daffaires internationales dans le Center for a New American Security et de nombreux autres dans limportant think tank Center for American Progress44. On le constate donc, chaque prsident puise dans les think tanks en fonction de ses orientations idologiques, rvlant une volont de sentourer des personnes partageant les mmes vues pour mener sa politique.

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39. Thomas Medvetz, Think Tanks in America, Chicago, University of Chicago Press, 2012. 40. Entretien avec David Azerrad, directeur du Center for Principles and Politics au sein de la Heritage Foundation. 41. Le laboratoire ides, nouvel acteur de la dmocratie contemporaine?, in Stephen Boucher et Martine Royo, op. cit., p. 29-45. 42. Joel D. Aberbach et Bert A. Rockman, In the Web of Politics..., op. cit. 43. Marc Patard, La Dmocratie entre expertise et inuences, op. cit., p. 306. 44. Yochi Dreazen, Obama dips into think tank for talent, Wall Street Journal, 16 novembre 2008.

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Ce passage de think tankers lexercice du pouvoir ne concerne pas seulement les experts et les personnes qui assistent les dcideurs publics, mais aussi les acteurs politiques de premier plan. Richard Haass45 fournit quelques exemples intressants en matire de politique trangre, en rappelant que des anciens ministres des Affaires trangres comme Donald Rumsfeld et Madeleine Albright ont tous les deux t la tte du think tank Center for National Policy. Mme les prsidents connaissent une relle mobilit en direction des think tanks. Ds les annes 1970, le prsident Gerald Ford a rejoint lAmerican Enterprise Institute aprs son mandat, et Jimmy Carter cra le Carter Center en 1982. Parfois galement, les think tanks peuvent constituer une rampe de lancement. Ce fut le cas notamment pour Bill Clinton qui, dans sa jeunesse, mergea grce laide du think tank Progressive Policy Institute, la base du mouvement des nouveaux dmocrates de son parti. Dautres poids lourds de la politique amricaine sont ainsi passs dun systme lautre: Madeleine Albright (ancienne secrtaire dtat de Bill Clinton de 1997 2001) fut directrice du Center for National Policy, tandis que Strobe Talbott, son adjoint, fut prcdemment prsident de Brookings. ct des think tanks existent dautres foyers de recrutement au sein de la socit civile. Les entreprises prives notamment les grands tablissements bancaires ou les grandes entreprises darmement sont lorigine de nombreux recrutements, entre autres dans les secteurs conomiques, financiers, industriels et de la dfense. Lenseignement suprieur et la recherche sont galement des voies privilgies pour le recrutement dexperts. Ainsi, il est courant de voir des professeurs de Harvard, de Yale ou de nombreuses autres universits publiques ou prives rejoindre les rangs de llite administrativo-politique de Washington pendant quelques annes46. Nanmoins, cette pratique de revolving doors connat aussi ses limites et ses inconvnients. Sachant trs bien que la suite de leur carrire ne se fera pas dans ladministration, les nomms peuvent tre incits prendre des dcisions favorables leurs potentiels futurs employeurs. Cest ainsi que certaines polmiques ont pu clater, par exemple lorsque Tim Geithner, qui fut notamment secrtaire au Trsor, mit en place plusieurs lois considres favorables au secteur bancaire, dont la loi Dood-Frank, particulirement bnfique au capital-investissement. la suite de son mandat politique, il rejoignit le fonds Warburg Pincus, qui gre 35 milliards de dollars dactifs.
45. Richard Haass, Think tanks and U.S. Foreign Policy: A Policy-Makers Perspective, US Foreign Policy, 1ernovembre 2002 (consultable via le lien http://2001-2009.state.gov/s/p/rem/15506.htm). 46. Qui sont ceux qui dcident au ministere de lconomie et des Finances ? Une comparaison France/tatsUnis , tude de lIREF, 2013. Disponible en ligne au lien suivant : http://fr.irefeurope.org/Qui-sont-ceux-qui-decident-au-ministere-de-l-Economie-et-des-Finances,a2712.

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Ltat innovant (2) : Diversifier la haute administration

Autre exemple, les allers et retours de Dick Cheney, qui fut entre autres viceprsident des tats-Unis aux cts de Georges W. Bush, entre les fonctions politiques et celles de direction dentreprises dpendantes de relations avec ltat (notamment lindustrie ptrolire, avec Halliburton) firent galement polmique.

ENTrE-sOI, burEAucrATIE ET mONOpOlE DE lEXpErTIsE EN FrANcE


rebours du modle des revolving doors et du spoils system, la France est marque par une culture jacobine forte et un certain monopole sur la production dexpertise et de prospective en matire politique, exerce par les hauts fonctionnaires et les grands corps dtat. Les diffrences entre le modle amricain entrepreunarial et le modle franais de guilde sont fondamentales.

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Un quasi-monopole dans le recrutement des lites


La France est dote dune fonction publique de statut (art. 4 de la loi de 1983 portant statut gnral). Cet aspect implique que la mobilit et la possibilit de se sparer des agents sont des choses difficiles. Dautre part, la rmunration dpend du niveau de recrutement (donc du concours et du niveau de diplme) et de lappartenance des catgories (A, B, C), et non de critres fonctionnels. La spcificit est galement le recrutement par concours, qui dcoule du principe dgal accs aux emplois publics qui favoriserait la mritocratie la franaise dont la prparation est principalement ralise dans quelques rares tablissements (cole nationale dadministration [ENA], Sciences Po, Instituts rgionaux dadministration). Une autre particularit est galement laspect gnraliste de ces formations, au cours desquelles la future lite va accumuler des connaissances en histoire, en droit public, en finances publiques, en relations internationales, sans pour autant devenir des spcialistes de ces disciplines et sans non plus devenir des experts des techniques de gestion et danalyse financire et comptable. Un autre lment, surprenant, est le fait que le recrutement se joue entre lge de 18 et 25 ans, selon des capacits scolaires, ce qui nest pas le cas ailleurs. Dautre part, lexistence de grands corps dtat administratifs (Conseil dtat, Inspection des finances et Cour des comptes) et techniques

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Les effets visibles dun monopole dans le recrutement des lites et dans lexpertise publique
Le premier effet de cette structure administrative rigide et centralise est la puissance des hauts fonctionnaires dans limplmentation des politiques publiques. Cela apparat bien dans les quelques tudes disponibles sur la composition des cabinets ministriels et sur les organismes de prospection. Plusieurs politologues et sociologues franais se sont intresss la constitution de la haute administration franaise, lmergence dune noblesse dtat, la prise en mains par les narques de toutes les grandes institutions publiques, etc. Luc Rouban a ainsi particulirement
47. Pierre Bourdieu, La Noblesse dtat. Grandes coles et esprit de corps, Paris, ditions de Minuit, 1989. 48. Jean-Michel Eymeri, La Fabrique des narques, Paris, Economica, 2001. 49. Ezra N. Suleiman, Les lites en France. Grands corps et grandes ecoles, trad. Martine Meusy, Paris, Seuil, 1979. 50. Jean-Michel Eymeri, Pouvoir politique, op. cit.

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(Mines, Ponts et Chausses) et du corps des administrateurs civils, dont le recrutement se fait au sein de deux grandes coles (ENA et Polytechnique), est une exception notoire. Le fait que cette noblesse dtat dpeinte dans les annes 1980 par Pierre Bourdieu47, soit endogame en 2001, 69% des candidats reus lENA taient issus des catgories sociales suprieures48 , peu tanche avec dautres univers sociaux, est aussi une caractristique mise en avant par plusieurs chercheurs49. Jean-Michel Eymeri en dduit juste titre que, dun point de vue compar, il est donc trs important de souligner que le statut des narques franais est, ds leur sortie de lcole, bien suprieur celui de leurs homologues de tout autre pays, en particulier dans leurs rapports avec les hommes politiques, ministres compris50. On pourrait ajouter que le poids symbolique accord au passage dans ces coles prestigieuses est renforc face une classe politique qui nest pas forcment passe par ces tablissements. Dautre part, mme si selon larticle 13 de la Constitution de 1958, le prsident de la Rpublique a le pouvoir de nommer aux emplois civils et militaires et que cela concerne prs de 70 000 postes, la marge de manuvre du prsident reste limite. En effet, ces nominations ne concernent que des hauts fonctionnaires, les propositions de nomination discutes en conseil des ministres tant frquemment tranches au pralable au sein des ministres par les fonctionnaires eux-mmes. De plus, ces postes techniques nont pas le degr de politisation et limportance que lon remarque aux tats-Unis.

travaill sur lnarchie et ltude des hauts fonctionnaires franais. Il a ainsi calcul que 27,4% des membres de cabinets ministriels entre 1984 et 1996 taient narques51. Il a par ailleurs dmontr quun vritable processus de dissociation sociologique apparat entre les lites politiques administratives52: les hauts fonctionnaires trustent moins les postes ministriels, passant de 54% sous le gouvernement Jospin 36% sous le gouvernement Fillon en novembre 2010. Acclr avec la perspective plus librale donne par Nicolas Sarkozy, ce phnomne illustre le retour du politique la tte des institutions et le recours des comptences plus managriales ou de leadership quadministratives et technocratiques. Les travaux de Luc Rouban53 dmontrent nanmoins que les grands corps conservent une trs forte emprise sur les entourages des lus. Ils constituent dailleurs une proportion importante de cette lite, toujours entre 40 et 50% de leffectif.

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Tableau 2 : Prsence des grands corps dans les entourages lysens et excutifs
Entourages lysens Franois Mitterrand 1981-1988 Franois Mitterrand 1988-1995 Entourages excutifs 2007-2012

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Nicolas Sarkozy

Valry Giscard dEstaing

Jaques Chirac 1995-2007

Ministres 13,7 5,1 3,2 5,4 12,4 3,5 3,0 5,9 23,9

Grands corps administratifs (GCSA), dont: Conseil dtat Cour des comptes Inspection des finances Grands corps techniques (CGT), dont: Ingnieurs du Gref Ingnieurs des Mines Ingnieurs des Ponts Autre corps

23,9 6,5 8,7 8,7 4,3 0 2,2 2,2 21,7

11,8 9,2 1,3 1,3 1,3 0 1,3 0 28,9

15,9 10,1 1,4 4,3 11,6 4,3 5,8 1,4 18,8

13,4 7,1 1,0 5,1 2,1 0 2,0 0 21,4

20,0 6,3 3,8 10,0 2,5 1,3 1,3 0 20,0

20,0 6,3 3,8 10,0 2,5 1,3 1,3 0 20,0

14,9 6,9 4,0 4,0 16,8 5,0 5,0 6,9 25,7

14,8 5,6 3,4 5,8 11,8 3,4 3,1 5,2 23,7

Source: Luc Rouban, Ltat lpreuve du libralisme: les entourages du pouvoir excutif de 1974 2012, Revue franaise dadministration publique, 2012, vol. 142, no 2, p. 476.
51. Luc Rouban, Les narques en cabinets: 1984-1996, Les Cahier du Cevipof, no 17, juin 1997. 52. Luc Rouban, Ltat lpreuve du libralisme: les entourages du pouvoir excutif de 1974 2012, Revue franaise dadministration publique, no 142, avril-juin 2012, p. 467-490. 53. Ibid.

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Moyenne

Matignon

lyse

Llite de ladministration publique franaise est compltement diffrente de lexemple amricain. La sociologie de ses membres, ses modes de nomination, ses logiques sont compltement opposs la pratique amricaine. Jean-Michel Eymeri-Douzans a ainsi dmontr dans ses travaux54 que les serviteurs traditionnels de ltat narques et polytechniciens auraient russi crer un vritable monopole de lexpertise des politiques publiques, nommant ce phnomne clture sociale du policy-advice. William Genyies et Patrick Hassenteufel ont quant eux dmontr55 que les entourages allemands et anglais des lus politiques sont galement bien plus diversifis quen France: En Allemagne nous avons identifi une coalition programmatique comprenant des acteurs plus diversifis (parlementaires, ministres, fonctionnaires politiques, experts) que dans le cas franais, ce qui explique notamment le caractre plus ngoci et plus progressif des changements. En Grande-Bretagne, les entourages du Premier ministre et des ministres de la Sant, composs dexperts universitaires et de managers, forment des quipes programmatiques intervenant dans les processus dcisionnels sur des priodes plus courtes quen France et laborant des changements au niveau des instruments essentiellement. Luc Rouban a, pour sa part, conclu une trs forte proportion de hauts fonctionnaires dans les entourages ministriels: Existe-t-il des profils types de carrire avant dentrer dans un cabinet ministriel? La rponse est positive, car la trs grande majorit des imptrants vient directement dun poste administratif (ne dpassant pas le niveau de sous-directeur) ou bien dun poste de direction administratif (chef de service ou directeur dadministration centrale). Plus de 84% des directeurs de cabinet et plus de 90% des conseillers techniques taient soit sur un poste administratif, soit dj dans un cabinet avant doccuper le poste qui est le leur au moment de la saisie56. Mme si les entourages ministriels ne constituent pas eux seuls lensemble de llite administrative et politique, ils en sont toutefois lexpression la plus leve. Alors quaux tats-Unis, la tte de ladministration change avec chaque nouveau prsident, la rsilience est quasiment la rgle en France: environ 50% des narques prsents dans un gouvernement dune majorit

54. Jean-Michel Eymeri-Douzans, Why French civil servants remain so powerful in comparison with their European colleagues?, American Political Science Association Conference, Boston, 2008. 55. William Genieys et Patrick Hassenteufel, Qui gouverne les politiques publiques? Par-del la sociologie des lites, Gouvernement & Action publique, no 2, avril-juin 2012, p. 89-115 (voir notamment p. 19). 56. Luc Rouban, Les narques en cabinets, art. cit., p. 29.

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se retrouvent galement au gouvernement suivant de la mme majorit57. Mais sa manire, le modle franais rencontre aussi la problmatique des revolving doors, sa spcificit tant quelle ne sexprime quentre entits du secteur public: on quitte son administration dorigine pour aller quelques annes en cabinet ministriel, avant de retrouver son corps originel. Le mouvement en France a aussi tendance se faire du public vers le priv, beaucoup de patrons du CAC 40 tant narques, alors quaux tats-Unis on observe le phnomne inverse, du priv vers le public. Dans leur ouvrage sur Bercy, Thomas Bronnec et Laurent Fargues58 nous livrent quelques anecdotes des luttes de pouvoir au ministre de lconomie et des Finances. Ils expliquent quel point les grands corps dictent leurs rgles. Ceux-ci semblent capables dimposer leurs propres candidats la tte des cabinets ministriels ou des diffrentes administrations. Le quasimonopole sur lexpertise conomique des experts de Bercy porte largement atteinte aux capacits danalyse des divers centres de recherche, universitaires ou think tanks. Peu dinformations notamment brutes sont accessibles publiquement, rduisant la capacit dexpertise des acteurs non tatiques. En faisant de la rtention dinformation, les quipes de Bercy garantissent leur monopole. De plus, selon ces journalistes, le choix dun directeur de cabinet proviendrait de ladministration elle-mme, forant le ministre accepter comme plus proche collaborateur quelquun du srail. Le sujet nest pas tant de savoir si lheureux nomm vient du public ou du priv, mais plus de sassurer quil est issu de lInspection gnrale des finances ou de la Cour des comptes, ou encore sil est membre du corps des Mines! Dans cet cosystme o lendogamie est la rgle et ou la diversit des quipes na pas cours, on trouve trs peu de profils atypiques. Luc Rouban dmontre par ailleurs59 que la capacit dorganisation dun corps mme de petit effectif dmultiplie considrablement son impact et son pouvoir. Dans une rcente recherche60, il recense les sources de recrutement des cabinets prsidentiels sous quatre mandatures et analyse la composition de tous les cabinets gouvernementaux sous la prsidence Sarkozy. Le rsultat est sans appel: seuls 7,1% des membres de cette lite sont issus du monde conomique.

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57. Ibid. 58. Thomas Bronnec et Laurent Fargues, Bercy, au cur du pouvoir. Enqute sur le ministre des Finances, op. cit., 2011. 59. Luc Rouban, Linspection gnrale des Finances, 1958-2008: pantouage et renouveau des stratgies litaires, Sociologies pratiques, no 21, 2010, p. 19-34. 60. Luc Rouban, Ltat lpreuve du libralisme, art. cit.

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Tableau 3 : volution des sources de recrutement dans lentourage du prsident de la Rpublique (en%)
Anciens prsidents (lyse) Franois Mitterrand 1981-1988 Franois Mitterrand 1988-1995 Prsidence Nicolas Sarkozy

Valry Giscard dEstaing

Jaques Chirac 1995-2007

Ministres 56,5 4,8 27,2 26,9 0,3 11,6 381

Monde administratif Monde conomique Monde politique, dont: Entourage Milieu politique Divers Nombre

52,2 10,9 28,3 26,1 2,2 8,7 46

30,3 23,7 23,7 7,9 15,8 22,4 76

50,7 8,7 27,5 18,8 8,7 13,0 69

39,8 7,1 48,0 33,7 14,3 2,1 98

34,5 14,3 44,0 33,3 10,7 7,1 84

58,0 8,0 25,0 19 6,0 9,0 100

Moyenne 53,7 7,1 28,8 25,9 10,5 2,9

Matignon

lyse

Source: Luc Rouban, Ltat lpreuve du libralisme: les entourages du pouvoir excutif de 1974 2012, Revue franaise dadministration publique, 2012, vol. 142, no 2, p. 471.

Cette ralit a rcemment t dmontre dans une tude de lInstitut de recherches conomiques et fiscales: llite administrative qui gre Bercy prsente un profil trs diffrent de celle grant le Trsor amricain61. Alors quen France, seuls 24,6% des 114 conseillers ministriels et directeurs dadministrations franaises ont dj travaill dans le priv, ils sont 61,3% aux tats-Unis! La formation de cette lite est galement tout fait diffrente: alors que seuls 7% de lchantillon franais sont titulaires dun doctorat, ils sont 14,4% de lautre ct de lAtlantique. En France, 61,4% sont passs par cinq coles (ENA, Sciences Po, Mines, Polytechnique, Centrale), alors que seuls 33,4% de lchantillon amricain est issu de lIvy League. Et tandis que 26,6% de cette lite amricaine a contribu souvent de manire salarie aux think tanks, ils ne sont que 4,4% en France (et jamais de manire salarie) Ces rsultats ne sont gure tonnants, car ceux de William Genieys sur le pluralisme des lites62 montrent que le personnel politique des tats forts (comme la France) est trs largement compos de hauts fonctionnaires, la
61. Qui sont ceux qui dcident au ministre de lconomie et des Finances ? Une comparaison France/tatsUnis , art. cit. 62. William Genieys, Nouveaux regards sur les lites du politique, Revue franaise de science politique, vol. 56, 2006, p. 121-147.

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diffrence des pays tat faible (Grande-Bretagne, tats-Unis). Il serait toutefois erron de considrer que le pouvoir administrativo-politique franais est confisqu par une classe en particulier. William Genieys rappelle que le pouvoir politique nest pas confisqu par une catgorie particulire de la population, mais quil est au centre de lutte de diffrents groupes dintrts. Ces centres dintrt sont juste particulirement spcifiques en France, puisquils sont principalement bureaucratiques. Par ailleurs, la question de la mobilit du personnel litaire se pose en entre, mais aussi en sortie: il faut que les hauts fonctionnaires, a priori destins la direction dadministrations, puissent trouver des suites de carrires attractives dans le priv. Daprs Luc Rouban63, il ny a pas de corrlation linaire entre le degr dengagement politique de ces professionnels et la propension au pantouflage. Il ne semble pas ncessaire dtre accroch un responsable ou un parti politique pour pouvoir trouver un poste intressant dans le secteur priv la suite de laccumulation de ce capital social. Dans dautres travaux64, il a tudi la sortie des entourages ministriels, quelle que soit lorigine des individus.
Tableau 4 : Les secteurs de sortie par type dentourage ou de poste (en%)
lyse Poste administratif Poste international Grands corps, inspections Secteur priv Politique 20,0 20,0 6,7 33,3 20,0 Matignon 40,4 3,8 23,1 32,7 0 Ministres 42,9 17,0 27,4 11,8 1,0

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Source: Luc Rouban, Ltat lpreuve du libralisme: les entourages du pouvoir excutif de 1974 2012, Revue franaise dadministration publique, 2012, vol. 142, no 2, p. 488.

En rsum, ceux qui dirigent ladministration des politiques conomiques franaises ont des expriences moins diversifies, connaissent peu le monde de lentreprise prive, ne sont pas experts et proviennent des mmes tablissements denseignement suprieur. Tout cela est loppos des tats-Unis, o la diversit est bien davantage la rgle. Ce manque de diversit des quipes de cabinets ministriels est mettre en relation avec un autre phnomne au cur des difficults de la France se rformer: le monopole exerc par les hauts fonctionnaires sur les
63. Luc Rouban, Les hauts fonctionnaires sous la cinquime rpublique, art. cit. 64. Luc Rouban, Ltat lpreuve du libralisme, art. cit.

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principales rformes du pays. Ces derniers disposent souvent de vieilles propositions, dj construites, presque prtes lemploi, quils avancent systmatiquement chaque nouveau ministre et qui correspondent des changements techniques (des changements de premier ordre, selon Peter Hall). Linertie et la stabilit de ces lites administratives crent ainsi un biais sensible au plus haut niveau des ministres: les politiques ne sont plus de gauche, de droite ou du centre, elles sont dabord technocratiques. Cest ce qua montr William Genieys en travaillant sur le secteur des politiques sociales et de sant: toutes les rformes (plan Brgovoy de 1983, loi vin de 1991, plan Jupp de 1996, etc.) ont t mises en place par une lite bureaucratique partageant les mmes reprsentations et constituant ce quil appelle une lite du Welfare en France: En loccurrence, ce sont les trajectoires (et non seulement les positions), les rles et les croyances des lites bureaucratiques qui permettent de comprendre la fabrication dune nouvelle politique du Welfare. Il y a constitution dune lite relativement autonome, via le monopole du savoir-faire et des reprsentations, dans un secteur particulier de lactivit tatique, et elle se trouve en mesure dinfluencer le politique malgr les alternances dmocratiques65. On retrouve dailleurs au sein de la population tudie une domination des narques (71% de lchantillon). Une autre consquence du quasi-monopole de ces personnes sur la prise de dcision est le fait que les changements sont incrmentaux (progressifs) et quils ne sont pas dbattus. En effet, les femmes et les hommes politiques sont soit issus de lextrieur mais en butte aux rsistances de leur administration (cas, par exemple, du ministre de lconomie Francis Mer entre 2002 et 200466), soit sont issus des grands corps dtat et peu enclins mener des politiques de rupture. Cette dimension ressort dans un travail considrable men par un collectif de chercheurs de luniversit de Harvard et de Sciences Po pour analyser les changements de politiques publiques en France entre 1980 et 200567. Dans tous les grands domaines de politique publique, des changements ont bien eu lieu (dcentralisation, rforme de la Scurit sociale, rformes conomiques), mais ces changements ont t mens par touches successives et nont pas t dlibrs. Alors que les changements au Royaume-Uni se sont faits avec une rhtorique librale partir dun gouvernement dmocratiquement lu, la France a effectu
65. William Genieys, La constitution dune lite du Welfare dans la France des annes 1990, Sociologie du travail, vol. 47, no 2, 2005, p. 205-222. 66. Thomas Bronnec et Laurent Fargues, op. cit. 67. Pepper D. Culpepper, Peter A. Hall et Bruno Palier (dir.), La France en mutation, 1980-2005, Paris, Presses de Sciences Po, 2006.

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des adaptations beaucoup plus lentes mais sans que les acteurs politiques tiennent un discours correspondant et sans que ces questions fassent lobjet de dbats lors de campagnes lectorales68. Le chapitre dAndy Smith sur lUnion europenne illustre particulirement bien cette dpolitisation des changements de politiques menes: les hommes politiques franais se servent de lUnion europenne pour faire passer des politiques de libralisation afin de ne pas assumer eux-mmes ces politiques. Llite politico-administrative pointe du doigt la mondialisation et lUnion europenne pour justifier les changements imposs la France, telles louverture conomique ou la libralisation de certains secteurs, plutt que de les mettre lagenda du dbat dmocratique.

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CONclusION: rfOrmEr lE sYsTmE ADmINIsTrATIf pOur fAVOrIsEr lINNOVATION pOlITIQuE


La dpendance au sentier est une des caractristiques majeures de llaboration des politiques publiques. Celle-ci est dautant plus marque que ladministration est forte, centralise et peu ouverte sur la socit civile. Elle est amoindrie lorsque les lites politico-administratives sont diverses et mobiles. Nous avons vu quaux tats-Unis le pouvoir de nomination du Prsident faisait en sorte quil avait les moyens de mener la politique pour laquelle il a t lu (spoils system), tandis que les membres de son administration taient trs souvent issus du secteur priv ou des think tanks. Cette population, une fois le mandat termin, quitte le secteur administratif pour retourner dans les think tanks ou les entreprises (phnomne de revolving doors). En France, le recrutement se fait majoritairement dans une seule cole gnraliste (ENA) et ladministration est organise de manire hirarchique par grands corps, tandis que la mobilit des personnels reste trs faible. Plus largement, la sociologie extrmement homogne de llite administrative pose la question de la capacit dinnovation de celle-ci, tout autant quelle interroge sur laspect peu dmocratique de la captation du pouvoir par un nombre trs concentr de personnes.

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68. Ibid., p. 24-30.

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Il peut sembler naturel que des personnes formes pour administrer administrent. Mais lorsque celles-ci proviennent de seulement quelques coles et frquentent les mmes cercles, la question de la capacit douverture et dintgration de la diversit se pose. Le cas amricain fait figure de complet oppos la situation franaise. Louverture lextrieur via le recours massif aux expertises des think tanks, des universitaires et des entreprises prives , la capacit intgrer dans les quipes ministrielles ou de la haute administration une grande diversit de profils ou encore la conviction que pour changer de politique il faut changer les hommes permettent de penser que rduire au maximum lendogamie des lites est sans doute la premire source dinnovation politique.
Ltat innovant (2) : Diversifier la haute administration

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pour un tat innovant

NOs prOpOsITIONs

Inviter les pouvoirs publics nationaux, locaux et europens solliciter la production dexpertises auprs des think tanks en assurant, en contrepartie, une contribution leur financement. Le recours des expertises externes de prospective et danalyse sous la forme dappels doffres flchs en direction des think tanks permettrait par ailleurs de complter loffre de ressources de lexpertise publique (CAE, CAS, etc.). Intgrer la production et lactivit des think tanks loffre de formation professionnelle destination des actifs en gnral et des salaris en particulier (en change dune contribution au financement des think tanks prise sur les budgets de la formation professionnelle). Intgrer la production et lactivit des think tanks loffre de formation des lus en gnral et des lus locaux en particulier (en change dune contribution au financement des think tanks prise sur les budgets de la formation des lus). Systmatiser laudition des think tanks dans le cadre des missions dtudes parlementaires et gouvernementales. Faciliter la mise en disponibilit de chercheurs et de hauts fonctionnaires au sein des think tanks.

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Ltat innovant (2) : Diversifier la haute administration

Faciliter la mise en disponibilit de chercheurs et de hauts fonctionnaires au sein des entreprises afin de dvelopper leur expertise, damliorer leur connaissance de la socit civile, de favoriser les enrichissements croiss. Valoriser la rmunration des doctorants recruts en Cifre dans les think tanks en permettant aux structures concernes de bnficier du crdit impt recherche ( linstar des start-up et des Jeunes entreprises innovantes). Permettre aux doctorants contractuels (dcret 2009) de travailler 6 12 mois pour un think tank sans rompre leur contrat sous la forme dune csure. Le contrat doctoral ne serait que temporairement suspendu. Il reprendrait la fin de cette exprience de recherche applique au sein dun think tank. Systmatiser la consultation des think tanks dans les instances publiques de rflexion et de prospective (CESE, CAS, CAE, etc.) et les faire participer directement leurs travaux en change de contreparties financires concourant au financement de lactivit des think tanks. Inviter chaque membre du gouvernement ratifier une charte de la diversit pour la constitution des cabinets, linstar de ce qui se fait dans les entreprises. Lobjectif serait de tendre vers la parit hommesfemmes, mais aussi de favoriser lintgration de parcours atypiques venant notamment des think tanks, du priv et du monde universitaire, et de favoriser la diversit ethnique et sociale. tendre la composition des cabinets ministriels lobligation de respecter les quotas dau moins 40 % de femmes, linstar de ce qui existe pour les postes responsabilit dans la fonction publique (loi du 12 mars 2012). Gnraliser la contractualisation du recrutement des directeurs dadministrations centrales, des sous-directeurs et des chefs de bureau afin dlargir le vivier de recrutement des personnalits extrieures au corps de la fonction publique.

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Mettre fin la rmunration des lves fonctionnaires dans les coles de la fonction publique (ENS, ENA, Polytechnique, IRA) et supprimer lobligation pour les lves de travailler plusieurs annes dans la fonction publique aprs leurs tudes. Ouvrir laccs la fonction publique et la haute administration aux actifs issus du secteur priv dsireux de poursuivre leur carrire au service de ltat. Ouvrir lENA la formation continue des actifs issus du monde de lentreprise dsireux de poursuivre leur carrire dans la fonction publique et la haute administration. Permettre aux think tanks sous statut de fondation dutilit publique de rcuprer la TVA (20 %), ce qui rduirait significativement les frais de fonctionnement et permettrait dallouer les montants ainsi dgags la production de contenus.

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